Regional framtid : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Slutbetänkande av Regionberedningen

På betänkandets omslag återfinns överst lilla

riksvapnet och därunder de e

24 landskapsvapnen. Det 25:e landskapet Norrbotten har ännu

ingetet - -

eget vapen. Landskapsvapnen är uppställda i bokstavsordning, dvs.

en- ligt följande:

Blekinge Härjedalen 17. Uppland

2. Bohuslän 10. Jämtland 18. Värmland Dalarna 11. Lappland 19. Västerbotten 4. Dalsland 12. Medelpad 20. Västergötland 1 Gotland 13. Närke 21. Västmanland 6. Gästrikland

14. Skåne 22. Ångermanlandld

7. Halland 15. Småland 23. Öland

8. Hälsningland 16. Södermanland

24. Östergötland

:är

Mn

m Statens offentliga utredningar

MIL 1995:27

P29 Civildepartementet

framtid

Regional

Slutbetänkande av Regionberedningen

u Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar SOU och Ds av svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993. En liten boschyr som underlättar arbetet för den som skall pâ remiss. - svara Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13902-2 Stockholm 1995 ISSN 0375-250x

Till statsrådet Jan

Nygren

Den 27 augusti 1992 bemyndigade regeringen chefen för Civildepartementet att tillkalla en parlamentarisk beredning med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Därefter har beslutats att statsrådet i Statsrådsberedningen Jan Nygren i stället skall vara föredragande i de frågor som avses med beredningens uppdrag. Till ordförande förordnades från den 21 oktober 1992 regeringsrådet Elisabeth Palm. Från dag förordnades till ledamöter i beredningen rikssamma dagsledamoten Johnny Ahlqvist s, dåvarande riksdagsledamoten Harriet Colliander nyd, numera riksdagsledamoten Sven Hulterström s, riksdagsledamoten Anders G. Högmark m, landstings-

råden Kent Johansson c, Ralph Lédel m och Lars Axel Nordell

kds, professorn Lars Nordström fp, riksdagsledamoten Britta

Sundin och landstingsrådet Gunnar Ågren v. Harriet s numera

Colliander entledigades och ersattes av dåvarande riksdagsledamoten Stefan Kihlberg nyd, sedermera - från den 9 december 1993. Till sakkunniga förordnades från den 4 februari 1993 vice förbundsdirektören Sune Eriksson, planeringschefen Carl-Gunnar Petlandshövdingen Jan Rydh och verkställande direktören Monierson, ca Sundström. Till experter i en till beredningen knuten referensgrupp förordnades från den 11 1993 departementssekreteraren Carl Asplund, mars direktören Sten Bengtsson, departementsråden Per-Göran Blixt och

Maj-Britt Grufberg, direktören Bo Gustafson, kanslirådet Gunnar

Hermanson, finansrådet Sören Häggroth, numera byråchenumera fen Håkan Hällman, departementsråden Tomas Keisu, Rolf Lindell och Ingrid Petersson samt dåvarande politiskt sakkunnige Douglas Skalin. Departementsrådet Gunhild Lindström förordnades till expert från den 23 augusti 1994. Douglas Skalin entledigades från den 6 oktober 1994. Tomas Keisu entledigades från den 6 december

1994, då han ersattes av departementssekreteraren Maria Larsson.

Maj-Britt Grufberg entledigades från den 1 januari 1995.

sekretariatet har bestått av docenten Bengt Norrving från den 24 februari 1993, kammarrättsñskalen Roger Petersson och ñl. dr Olof Wennås båda från den 22 mars 1993. Regionberedningen lade i november 1993 fram delbetänkandet

Västsverige och Skåne regioner i förändring SOU 1993:97.

-

Härmed överlämnas slutbetänkandet Regional framtid SOU

1995:27. Betänkandet omfattar två volymer.

Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden.

Regionberedningens uppdrag är med detta avslutat.

Stockholm i februari 1995

Elisabeth Palm

Johnny Ahlqvist Sven Hulterström Anders G. Högmark

Kent Johansson Stefan Kihlberg Ralph Lédel

Lars Axel Nordell Lars Nordström Britta Sundin

Gunnar Ågren

Bengt Norrving

Roger Petersson

Olof Wennås

INNEHÅLL 5

O

Innehall

Sammanfattning 13

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 31

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Förslag till lag regionala utvecklingsprogram 31

om . . .

2 Förslag till lag upphävande lagen 1976:891

om av ledamöter i länsstyrelses styrelse 33 om val av . . . . . .

3 Förslag till lag regionplanering för kommunerna

om i vissa län 34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Förslag till lag ändring i plan- och om 1987:10 36

bygglagen

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Förslag till lag ändring i om kommunallagen 1991:900 37 . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Förslag till lag ändring i lagen 1979:411 om ändringar om i Sveriges indelning i kommuner och landsting 38 . . . . 7 Förslag till lag ändring i lagen 1979:412 om om

kommunala indelningsdelegerade 43

. . . . . . . . . . . .

l Inledning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Uppdraget 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Arbetets bedrivande 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Särskilda framställningar 55 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Historisk återblick 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inledning 59 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Den regionala förvaltningens och framväxt 59 ursprung . 2.2.1 Länsväsendet 59 m.m. . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Landstingen 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.3 Tidiga reformsträvanden 68 . . . . . . . . . . . . . 2.3 Efterkrigstiden 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Ändrad länsindelning 72 . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Demokratifrågor 79 . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3.3 Verksamhet och organisation 89

. . . . . . . . . .

2.3.4 Regionutredningen och Västsverigeutredningen.

Regionberedningen 98

. . . . . . . . . . . . . . ..

6 INNEHÅLL

3 Den regionala förvaltningen debatt och

-

reformer i ett idé- och intresseperspektiv 103

. . . . . . . .

3.1 Inledning 103

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Ansvarsfördelningen mellan staten och

den kommunala självstyrelsen 103

. . . . . . . . . . . . . .

3.2.1 Ansvarsfördelningen

i den nya

grundlagen 1974 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2 Ansvarsfördelningen i 1970-talets

utredningar 105

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.3 Remissorganens, regeringens och riksdagens

ställningstaganden 1975-1982 108

. . . . . . . . . 3.2.4 Fortsatt ökad kommunal frihet 1982-1991 110 . .

3.3 Statlig länsförvaltning eller regional självstyrelse 112

. .

3.3.1 1960-talets initiativ och förpostfaktningar 112

.

3.3.2 Partiell reform med lekmannastyrelse 1971 115

. 3.3.3 Hårdnande strid under 1970-talet 118 . . . . . . .

3.3.4 Ny partiell reform 1977 med

landstingsutsedd lekmannastyrelse 120

. . . . . . . 3.3.5 Länsdemokratikommittén 1976-1982 122 . . . . .

3.3.6 Länsdemokratifrågan blir

regiondemokratifråga 1982-1992 124

. . . . . . . .

3.4 Samordnad länsförvaltning 128

. . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Ett första steg 1971 128 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Status quo under 1970- och 1980-talen 129 . . . .

3.4.3 Samordnad länsförvaltning 1991 131

. . . . . . . .

3.5 Sammanfattning 132

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Den regionala nivån i Norden och övriga Europa 137

.

4.1 Inledning 137

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Danmark, Norge och Finland 138 . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.1 Den statliga regionala förvaltningen 138

. . . . . .

4.2.2 Den regionala självstyrelsen 139

. . . . . . . . . .

4.2.3 Planerade förändringar 141

. . . . . . . . . . . . . . 4.3 Nordiskt gränsregionalt samarbete 143 . . . . . . . . . . . . 4.4 Regionernas Europa 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Olika slag av regioner 145 . . . . . . . . . . . . . . 4.4.2 Några stater med administrativa regioner 148 .

4.5 Några europeiska regionalpolitiska samarbetsorgan 153

.

4.5.1 Kommunala och regionala kongressen,

CLRAE 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.2 EU:s regionkommitté 154

. . . . . . . . . . . . . . .

INNEHÅLL 7

4.5.3 Europeiska kommunala och regionala

rådet, CEMR 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.5.4 Europeiska regionernas förbund, AER 156

. . . . 4.6 Transnationella regionbildningar i Europa 157 . . . . . . . 4.7 Konsekvenser av EU-inträdet för de svenska

kommunerna och landstingen 159 . . . . . . . . . . . . . . .

Generella utgångspunkter och framtidsbedömningar 163

.

5.1 Regionfrågans två huvudteman 163

. . . . . . . . . . . . . . 5.2 Samhällsutvecklingens krav 166 nya . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Fördjupad demokrati och ökad

decentralisering 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen

och dess konsekvenser 168 . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Regioner i konkurrens 170 . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 Regionala institutioner och strategier 171 . . . . . 5.2.5 Regioner i det internationella samarbetet 172 . . . 5.3 Förändringarnas konsekvenser för

den regionala nivån i Sverige 173 . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Framtidens regionala organisation allmänna överväganden 178 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ansvarsfördelningen mellan staten och

den kommunala självstyrelsen 181 . . . . . . . . . . . . . .

6.1 Statlig styrning och kommunal självstyrelse 181

. . . . . . 6.1.1 Enhetsstaten, decentraliseringen och

subsidiariteten 182 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå 186 . . . .

6.2 Statligt respektive kommunalt ansvar för

offentlig verksamhet 188 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Ansvarsfördelningen anpassas efter

samhällsutvecklingen 188 . . . . . . . . . . . . . . .

6.2.2 Överväganden och förslag 192

. . . . . . . . . . . .

Regionalt utvecklingsansvar -

självstyrelseuppgij 199

en . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Förstärkt regional nivå 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.1 Reformbehov 200 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.2 Regional självstyrelse för regional

utveckling 204 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1.3 Det regionala självstyrelseorganet 208 . . . . . . .

8 INNEHÅLL

7.1.4 Regional självstyrelse och lokal

självständighet 210

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.2 Regionala utvecklingsfrägor 212

. . . . . . . . . . . . . . . .

7.3 Näringsliv och sysselsättning 215

. . . . . . . . . . . . . . .

7.3.1 Näringspolitiken 216

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.2 Regionalpolitiken 224

. . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3.3 Arbetsmarknadspolitiken 233

. . . . . . . . . . . . .

7.3.4 De regionala aspekterna av närings-,

regional- och arbetsmarknadspolitik 237

. . . . . .

7.3.5 Överväganden och förslag 242

. . . . . . . . . . . .

7.4 Fysisk planering 245

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt 246

. . . . . .

7.4.2 Behovet av regional samordning 251

. . . . . . . .

7.4.3 överväganden och förslag 255

. . . . . . . . . . . .

7.5 Miljö 257

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.5.1 Inledning 257

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv 265

. . . .

7.5.3 överväganden och förslag 270

. . . . . . . . . . . . 7.6 Kommunikationer 271 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.6.1 Inledning 271

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.2 Allmänt 272 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6.3 Vägverket och Banverket 277 . . . . . . . . . . . .

7.6.4 Viss författningsreglering 280

. . . . . . . . . . . .

7.6.5 Informationsteknologi 285

. . . . . . . . . . . . . .

7.6.6 Regional kollektivtrafik 288

. . . . . . . . . . . . .

7.6.7 Investeringar i trafikens infrastruktur 290

. . . . . 7.6.8 Storstadsförhandlingarna 293 . . . . . . . . . . . . .

7.6.9 överväganden och förslag 294

. . . . . . . . . . . . 7.7 Hälso- och sjukvård 296 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.7.1 En sektor i stark förändring 296

. . . . . . . . . . .

7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten,

landstingen och kommunerna 297

. . . . . . . . . .

7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader 300

.

7.7.4 Pågående förändringar och utredningar 302

. . . .

7.7.5 överväganden och förslag 306

. . . . . . . . . . . .

7.8 Utbildning och forskning 308

. . . . . . . . . . . . . . . . . 7.8.1 Avgörande roll för Sveriges

utveckling och konkurrensförmåga 308

. . . . . . . 7.8.2 Avgörande roll även för

den regionala utvecklingen 309

. . . . . . . . . . . 7.8.3 Gymnasieskolan och den

kommunala vuxenutbildningen 311

. . . . . . . . .

INNEHÅLL 9

7.8.4 Folkhögskolorna 314

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.8.5 Högskoleutbildningen och forskningen 315

. . .

7.8.6 överväganden och förslag 321

. . . . . . . . . . . . 7.9 Kultur 325 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.9.1 Kulturens roll för den regionala utvecklingen

internationellt erkänd 325 . . . . . . . . . . . . . . .

7.9.2 Svenska strävanden att använda kulturpolitik

regionalpolitiskt instrument 328

som . . . . . . . .

7.9.3 Nulägespolicy 332

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.9.4 överväganden och förslag 341

. . . . . . . . . . . . 7.10 Turism 343 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.10.1 Inledning 343 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.10.2 Allmänt turismen i Sverige 345

om . . . . . . . . .

7.10.3 Statliga insatser på turistområdet 346

. . . . . . . .

7.10.4 Turistfrågorna i ett lokalt och regionalt

perspektiv 348

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.10.5 Turistfrägorna i ett framtidsperspektiv 353

.

7.10.6 överväganden och förslag 354

. . . . . . . . . . . .

7.11 Regionens företrädare 356

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.11.1 Inledning 356 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.11.2 överväganden och förslag 358

. . . . . . . . . . . .

7.12 Summering 359

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn 363

. . . .

8.1 Samordning av statlig förvaltning på regional nivå 364

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.1 Länsstyrelseorganisationen 365

. . . . . . . . . . .

8.1.2 Samordningsfrâgor 377

. . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Generellt om styrningen av den statliga

förvaltningen 385

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Länsstyrelsens styrelse 390

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.1 Historisk återblick 390 . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3.2 Gällande bestämmelser 391 . . . . . . . . . . . . . . 8.3.3 Undersökningar om lekmannaledamöternas

rolluppfattning 392

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.3.4 Styrelsearbetet och dess innehåll 400

. . . . . . . .

8.3.5 överväganden och förslag 403

. . . . . . . . . . . .

8.4 Länssstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga

området 406 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4.1 Inledning 406

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.4.2 överväganden och förslag 413

. . . . . . . . . . . .

10 INNEHÅLL

9 Indelningsfrågor 427 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Inledning 427 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Län och länsstyrelser 427 . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.2 Landsting 428 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Allmänt om behovet ändrad länsindelning 434

av . . . . . 9.2.1 Inledning 434 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2.2 överväganden och förslag 442

. . . . . . . . . . . . 9.3 Ny länsindelning i Västsverige och i Skåne 449 . . . . . . 9.3.1 Västsverige 451 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Skåne 460 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.3.3 Överväganden och förslag 468

. . . . . . . . . . . .

9.4 Övrig statlig regional förvaltning 483

. . . . . . . . . . . .

9.5 Författningsfrågor 486

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.1 Länsindelningen 486

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.5.2 Landstingsindelningen 488

. . . . . . . . . . . . . . 9.5.3 De landstingsfria kommunerna 489 . . . . . . . . .

10 Ekonomiska frågor 491 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Myndigheten 492 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.1 sammanslagning länsstyrelser av i Skåne och Västsverige 494 . . . . . . . . . . . . .

10.1.2 Skogsvårdsstyrelsens inordnande i

länsstyrelsen 498 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1.3 Konskvenser för landstingen av

länssammanläggningar 499

. . . . . . . . . . . . . . 10.1.4 Landstingens utvecklingsansvar 500 . . . . . . . . 10.2 Institutionella förhållanden och offentlig

resursförsörjning 501 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2.1 Två eller tre beskattningsnivåer 502

. . . . . . . . 10.2.2 Skatt som konkurrensmedel 503 . . . . . . . . . . .

10.2.3 Regional resursförsörjning 506

. . . . . . . . . . . 10.3 Det samhällsekonomiska perspektivet 510 . . . . . . . . . .

11 Genomförandefrågor 513

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Huvudmannaskapet för den regionala

utvecklingen 514 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Den regionala indelningen generellt 514 . . . . . . . . . . . 11.3 Statlig regional förvaltning 515 . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Ändrade gränser för län och länsstyrelser

i Skåne och Västsverige 515

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.5 Tidigare införande av förändringen ansvaret

av

för det regionala utvecklingsarbetet 516 . . . . . . . . . . .

INNEHÅLL 11

12 Författningskømmentarer 519

. . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1 Förslaget till lag regionala utvecklingsprogram 519

om . .

12.2 Förslaget till lag om upphävande av lagen

ledamöter i länsstyrelses styrelse 523 om val av . . . . . .

12.3 Förslaget till lag om regionplanering för

kommunerna i vissa län 524 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.4 Förslaget till lag ändring i plan- och

om bygglagen 525 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.5 Förslaget till lag ändring i om kommunallagen 525 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.6 Förslaget till lag ändring i lagen om ändringar om

i Sveriges indelning i kommuner och landsting 527

. . . .

12.7 Förslaget till lag om ändring i lagen om kommunala indelningsdelegerade 532

. . . . . . . . . . . .

Reservationer och särskilda yttranden 539

. . . . . . . . . . . . . .

1 Reservation Anders G. Högmark och

av

Ralph Lédel 539

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Reservation Stefan Kihlberg 543 av . . . . . . . . . . . . . .

3 Särskilt yttrande Anders G. Högmark och

av

Ralph Lédel 552

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Särskilt yttrande av Lars Nordström, Kent Johansson

och Lars Axel Nordell 553 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Särskilt yttrande Sune Eriksson 554

av . . . . . . . . . . . .

6 Särskilt yttrande Jan Rydh 561

av . . . . . . . . . . . . . . .

SAMMANFATTNING 13

Sammanfattning

I detta betänkande presenterar Regionberedningen ett förslag till re-

formering den offentliga organisationen regional nivä. Två

av

grundläggande utgångspunkter har därvid varit vägledande ökad

demokrati och förbättrad eifektivitet. Förslaget kan delas upp i fem huvuddelar:

Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyr-

elsen ändras så att det regionala utvecklingsansvaret förs över från länsstyrelserna till landstingen. Kommunernas ansvarsområde begränsas inte.

Länsstyrelsernas roll renodlas till att enbart vara statens företrädare. Deras landstingsvalda styrelser avvecklas och deras prövning

överklaganden i förvaltningsärenden förs över till länsrätterna.

av

Skogsvårdsstyrelserna inordnas i länsstyrelserna.

Ett principresonemang förs om grunderna för en framtida ny re-

gional indelning. Bl.a. framhålls att gränsförändringar bör grundas

på lokala och regionala initiativ och att gränserna för nära sam-

verkande ojfentliga på regional nivå så långt möjligt bör

organ sammanfalla.

Kristianstads och Malmöhus län slås samman till Skåne län med Kristianstad huvudort för länsstyrelsen residensstad. Malmö som

kommun uppgår i det landsting som samtidigt bildas.

nya

Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län samt Kungs-

backa kommun slås till Västra Götalands län med Vänerssamman borg residensstad. I det landstinget inträder Göteborgs som nya kommun. Valet huvudort för landstingen avgör dessa själva. av

bör helt genomförd den 1 januari 1999. Vissa de-

5. Reformen vara

lar den, bl.a. sammanslagningen län i Skåne och Västsverige av av

överföringen det regionala utvecklingsansvaret till lands-

samt av tingen i de länen i Skåne och Västsverige samt till Stockholms nya

och Jämtlands läns landsting, bör kunna påbörjas under 1996.

14 SAMMANFATTNING

Samhällsutvecklingen och reformkraven

Under hela efterkrigstiden har den offentliga förvaltningens organisation på den regionala nivån diskuterats. Detsamma gäller indelningen i län och landsting. Bara sedan 1960-talets början har dessa frågor behandlats i över dussintalet utredningar och i en rad riksdagsdebatter. Diskussionen är emellertid äldre än så. Krav på förändringar av länsindelningen har rests gång på gång sedan 1810, då den nuvarande indelningen fastställdes. Men som framgår kapitel 2 har av endast mycket få och mycket små förändringar genomförts. En huvudförklaring till att länsindelningen så ofta har satts i fråga är det faktum att samhället genomgått en radikal förändring sedan den ursprungliga indelningen kom till under 1600-talet. Åkerbruk och boskapsskötsel var då den helt dominerande näringsgrenen. Städerna var få och mycket små. Kommunikationerna bevar gränsade till sjöfart och till hästburna eller hästdragna transporter. Handeln var mycket ringa. När landstingen inrättades 1862 hade urbaniseringen, industrialiseringen och andra förändringar av samhällslivet redan fört vårt land ett gott stycke mot nutidens helt annorlunda samhällsstruktur. Men riksdag och regering fann det ändå riktigt att låta landstingsgränserna följa länsgränserna. Under 1950- och 1960-talen begärdes från olika håll revision en av länsindelningen under hänvisning till bl.a den genomgripande omvandlingen av samhällets sociala, ekonomiska och tekniska villkor. Den hade medfört att gränserna för den administrativa indelningen hade kommit att skilja sig alltmer från gränserna för den näringsgeograñska. Lånen borde därför utformas så, att de omfattade en befolkning som hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden. Kravet och argumentet återkom ofta under 1970- och 1980-talen. Vid 1990-talets början tillkom ett nytt argument. Det hade sin grund i att utvecklingen den europeiska kontinenten lett till att den regionala nivån fått ökad betydelse i såväl ekonomiskt som politiskt avseende.

SAMMANFATTNING 15

Idéer och intressen i regiondebatten

Diskussionen den offentliga organisationen regional nivå har, om inledningsvis nämndes, också gällt ansvarsfördelningen mellan som statliga och kommunala Som Regionberedningen visar i ka: organ. pitel har argumenteringen och ställningstagandena därvid i regel varit starkt präglade av skiftande parlamentariska majoriteter och av skilda idéer och intressen hos dem som fungerat som pådrivande respektive återhållande krafter i förändringssträvandena. I tämligen allmän politisk enighet har kommunerna successivt allt större och befogenheter särskilt beträffande sin givits ansvar organisation. Däremot har politisk oenighet i hög grad präglat strävandena efter s.k. länsdemokrati, innebärande att ansvaret för politiskt betonade uppgifter borde föras över från länsstyrelserna till landstingen. Några förändringar i den riktningen har heller inte genomförts. Andra strävanden har gällt effektivare samordning av den staten liga länsförvaltningen, och de har rönt bättre framgång. Bl.a. har de flesta de länsnämnder tillkom under och efter andra av som världskriget nu inordnats i länsstyrelserna. Två slag refonnkrav och motiv har klart urskilt sig framför av andra i debatten. Det är demokratinatur och innebär att mer ena av och befogenheter bör föras över från statliga tjänstemän av ansvar på länsnivå till politiskt ansvariga företrädare för befolkningen. Det andra kravet och motivet är effektivitetsnatur och utgår av från behovet kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av av en dynamiska och konkurrensstarka regioner. En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar förenkling, rationalisering och effektiviman, en sering den offentliga regionala organisationen. Detta motiv har av framträtt starkast i remissyttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, det har också förts fram representanter för kolmen av lektivtrafik, kommuner och landsting. Med något enstaka undantag har behovet av statliga regionala organ inte satts i fråga.

16 SAMMANFATTNING

Den nivån

regionala i Norden och

Övriga Europa

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har haft sin motsvarighet på många håll i Europa. Samtidigt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska länder aktualiserat frågan om denna utvecklings följder för Sverige och övriga nordiska länder. I kapitel 4 ges därför först en översikt den regionala nivåns av uppgifter och organisation i våra grannländer. Där konstateras bl.a. att direktvalda organ på den regionala nivån finns både i Danmark och Norge men saknas i Finland. Där utför i stället samkommuner tidigare ca 280 kommunalförbund och landskapsförbund vissa för kommunerna gemensamma uppgifter av bl.a. regionalpolitisk karaktär. I Norge förestår en reform av kommun- och fylkesindelningen med bibehållande av de nuvarande tre förvaltningsnivåerna. Därefter beskrivs kortfattat ett antal stater i Europa är indesom lade i administrativa regioner med folkvalda beslutsförsamlingar. I ökande utsträckning framträder dessa regionera mer eller mindre självständigt även internationellt, t.ex. i fråga om kontakter eller samverkan med regioner i andra länder. En översikt ges också av det gränsregionala samarbetet i Norden och av det ökande transnationella regionala samarbetet i det övriga Europa Några viktigare regionalt inriktade organ inom EU:s och Europarådets organisationsram redovisas. Sist redogörs för några uppfattningar om konsekvenserna av EU-inträdet för de svenska kommunerna och landstingen.

Generella utgångspunkter och

framtidsbedömningar

samhällsutvecklingen har enligt Regionberedningens bedömning i kapitel 5 ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inflytande. Förutsättningarna för ekonomisk utveckling och välstånd kommer i framtiden att bli alltmer beroende av de insatser som görs på regional nivå. För detta talar den ekonomiska och tekniska utvecklingen inte minst på informationsteknologins och transportsystemens områden. Den utveck-

SOU 1995 27 SAMMANFATTNING 17 : lingen väntas fortgå i allt snabbare takt och leda till att näringslivet blir alltmer internationaliserat och till att områden som samtidigt utgör funktionella och administrativa regioner ökar i betydelse. De multinationella företagen kommer att bli mer intresserade än nu av de regionala förutsättningarna för företagsetableringar, främst arbetskraft, kommunikationer, utbildning och forskning, kultur och miljö. De framgångsrika regioner i Europa, med vilka svenska regioner i framtiden måste konkurrera, har i regel väl utformade utvecklingsstrategier med betoning av goda utbildnings- och forskningsmöjligheter. För att bli konkurrenskraftiga behöver därför även de funktionella svenska regionerna utforma och förverkliga sådana strategier. Sveriges inträde i EU väntas komma att påskynda vårt lands integrering i regionernas Europa. Detta kommer sannolikt att öka kraven att den regionala samhällsorganisationen blir betydligt mindre komplicerad och mer anpassad till tidens krav än den nuvarande. Det kommer dessutom säkerligen också att öka kraven på att den regionala organisationen får starkare demokratisk föranken ring.

Ansvarsfördelningen mellan staten och den

kommunala självstyrelsen

Uppgiftsfördelningen regional nivå mellan statliga organ och kommunala älvstyrelseorgan landsting och kommuner bör enligt Regionberedningens mening följa principer som utförligare beskrivs i kapitel 6. Fördelningen bör utgå från förutsättningen att Sverige alltjämt skall en enhetsstat och att någon federalistisk utveckvara ling inte skall eftersträvas. Beredningen utgår också från de grundläggande principer i direktiven och som gäller subsidiarisom anges tet, demokrati, långsiktigt hållbar utveckling, god resurshushållning och den internationella utvecklingen. Tillämpningen dessa principer ansvarsfördelningen leder av beredningen till slutsatsen att statliga bör fullgöra funktioner organ för vilka enhetlig behandling eftersträvas och för vilka riksinen tressen är särskilt framträdande. Statliga organ bör också genom uppföljning, utvärdering och tillsyn för den nationella kontrolsvara len av att de övergripande målen verkligen uppnås.

18 SAMMANFATTNING

Kommunala självstyrelseorgan bör fullgöra offentliga uppgifter i övrigt och främst sådana, för vilka regional och kommunal förankring erfordras eller är önskvärd och där det finns ett reellt handlingsutrymme för politiska organ. Den regionala och kommunala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för att driva sådana verksamheter inom vilka regionala och lokala uppfattningar kan komma till uttryck. Även andra slag ärendegrupper kan dock av överlämnas till den kommunala självstyrelsen elfektivitetsskäl om talar för detta, men de bör då inte belasta den kommunala beskattningsrättens finansieringsutrymme. Regionberedningen bedömer att frågor som rör den regionala utvecklingen bör avgöras av kommunala självstyrelseorgan. I övrigt anser beredningen att den nu gällande ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och den regionala självstyrelsen i stort sett är väl avvägd.

Det regionala utvecklingsansvaret

- en självstyrelseuppgift

Mot den bakgrund som har redovisats i det föregående, föreslår Regionberedningen i kapitel 7 att det regionala samhällsansvaret för och beslutanderätten i frågor som rör den regionala utvecklingen förs över från länsstyrelserna till landstingen. I detta regionala utvecklingsansvar bör ingå uppgifter främst inom sakområdena näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism samt uppgiften att vara regionens företrädare. Motiveringarna för detta är bl.a. följande. Det regionala utvecklingsansvaret bör inte längre såsom hittills vara en statlig angelägenhet. Att formulera en strategi för länets utveckling utifrån de regionala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör i stället vara en uppgift för ett självstyrelseorgan. Med tanke på de viktiga funktioner som kommuner och landsting har i fråga om t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, utbildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseende, tillgodoses för närvarande inte självstyrelsens behov att kunav na påverka den samlade strategin för dessa insatser. Den har som genomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter, som har avgörande betydelse för en regions utveckling, bör rimli-

SAMMANFATTNING 19

gen också ansvara för samordningen och utvecklingen av dessa verksamheter. Demokratiskäl talar således för att landstingen bör bära det regionala utvecklingsansvaret. Också elfektivitetsskäl talar för detta dels förbättras samordningsmöjligheterna, dels fördjupas den demokratiska legitimiteten för besluten, vilket erfarenhetsmässigt verkar effektivitetsbefrämjande. Den regionala verksamheten kan emellertid inte bedrivas isolerad från kommunernas verksamhet. Ett framgångsrikt regionalt utvecklingsarbete förutsätter tvärtom nära samverkan mellan landstingen och kommunerna. Därför föreslå beredningen bl.a. att landstingen skall samråda med kommunerna innan de beslutar i viktigare uten vecklingsfrågor. Regionberedningen föreslår att landstingen i samråd med kommuskall utarbeta strategiska regionala utvecklingsprogram. Där nerna bör bl.a. redovisas hur tillgängliga ekonomiska resurser skall användas för olika regionala utvecklingsinsatser. Beredningen framhåller i detta sammanhang att landstingen inte föreslås få någon befålsrätt över kommunerna, att ingen ny beslutsnivå tillkommer och att ingen förändring sker av kommunernas nuvarande befogenheter och handlingsfrihet. ansvar, Landstingen kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden än de ovan nämnda. Ett sådant är jämställdhetsarbe- För att de nationella målen för jämställdhetsplitiken skall få förtet. ankring och genomslag regional nivå, är det viktigt att landstingaktivt främjar strävandena efter jämställdhet mellan kvinnor och en män. Särskilt betydelsefullt blir detta när, beredningen föreslår, som ñer uppgifter förs till det politiska beslutsfattandets område. För att länsdemokrati eller regiondemokrati verkligen skall råda, måste nämligen enligt beredningens uppfattning kvinnor och män kunna delta i beslutsprocessen på lika villkor. Regionberedningen använder i betänkandet både det mer generella uttrycket regionalt älvstyrelseorgan och benämningen landsting landstingskommun. Eftersom den sistnämnda benämningen är grundlagsreglerad, kan någon annan beteckning än landsting och landstingsfullmäktige inte officiellt brukas förrän efter en grundlagsåndring, vilken kan genomföras först efter den l januari 1999. Det alternativ till beteckningen landsting landstingskommun framstår den lämpligaste är enligt beredningens mening som som regionkommun. För det beslutande organet kan benämningen regionfullmäktige användas. Med sådan ordning markeras att de en

20 SAMMANFATTNING

nya landstingen fullgör ñer funktioner och uppgifter än de nuvarande. Beredningen lägger fram de lagförslag som föranleds av betänkandet. Detta gäller bl.a. en lag om regionala utvecklingsprogram.

Regionala utvecklingsfrågor

Beredningens bedömningar och förslag inom de förut angivna sakområdena är följande.

Näringsliv och sysselsättning

Näringsliv och sysselsättning är grundläggande faktorer för den regionala utvecklingen. Det allmänna vidtar en rad åtgärder områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas på denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. Därför bör beslutanderätten beträffande de olika regionalpolitiska stöden föras över från länsstyrelserna till landstingen. Härigenom kan olika slag av insatser lättare samordnas och effektiviseras och därmed också lättare inriktas efter en för regionen gemensam strategi. Ett stort verksamhetsfält finns inom den lilla regionalpolitikens många stödformer. Resurserna genereras och fördelas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för regionala variationer att komma till uttryck. Enligt Regionberedningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyrelseangelägenhet att beslutandegenom rätten överförs från länsstyrelsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med t.ex. de åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi. Förändringen bör dock inte gälla sådana generellt verkande styrmedel som t.ex. nedsättning av sociala avgifter och inte heller de regionala utvecklingsbolagens eller Industri- och nyföretagarfondens verksamhet.

SAMMANFATTNING 21

samverkan mellan landstingen och länsarbetsnämnd- En närmare bör etableras i frågor rörande främst utbildning och ungdomserna

praktik. Regionberedningen framhåller kommunernas roll i näringspoliti-

ken och betonar kommunernas detta område inte föratt ansvar ändras.

Fysisk planering

På den lokala nivån bör de regionala aspekterna komma till tydliga-

uttryck i den fysiska planeringen. Det bör ske en

re än nu genom frivillig samverkan mellan landstingen och kommunerna.

Några förändringar i fråga om det kommunala plamnonopolet

inte. Däremot förordas att de större landsting som föreföreslås nya

slås i Skåne och Västsverige skall regionplaneorgan liksom

vara

Stockholms läns landsting länge har varit det. Därmed ökas möjlig-

lösa de särskilda planeringsproblem som finns i de tre

heterna att storstadsområdena.

Miljö

Miljöfrägorna bedöms få allt större betydelse för regionernas konkurrenskraft. För attraktiv måste region kunna erbjuda att vara en miljö för boende, arbete och fritid. Landstingen bör därför en god på det regionala utvecklingsområdet ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa lösningar då olika intressen hotar miljövården.

I den regionala utvecklingsstrategin bör ingå att ta hänsyn till

miljöfrågorna på sådant sätt att miljöaspekter beaktas samtidigt för olika samhällssektorer. I strategin bör också ingå offensiva åtgärder för förbättring miljön. en av

fråga tillståndsprövning, tillsyn och kontroll och annan

I om

myndighetsutövning föreslås ingen förändring de uppgifterna bör

alltjämt fullgöras länsstyrelserna. En utökad samverkan i miljöav frågor mellan dessa och landstingen bedöms dock önskvärd. behåller sitt för miljöfrågor på lokal nivå. Kommunerna ansvar regionala samordning sker inom för lands- Genom den som ramen verksamhet, detta goda förutsättningar att på ett verktingets ges

stödja kommunerna i deras arbete på miljöområdet. ningsfullt sätt

22 SAMMANFATTNING

Kommunikationer

Kommunikationernas stora betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. Regionberedningen det naturligt att inanser vesteringingsbeslut som är grundade på nationellt uttalade intressen fattas av statliga Men den det lika naturligt landsorgan. anser att tingen får ett vidgat inflytande över investeringsbeslut innebär som fördelning av medel till Vägverkets väghållarregioner. Ett regionalt inflytande över nämnda väginvesteringar är enligt beredningens åsikt av stort värde med tanke på infrastrukturens betydelse för den regionala utvecldingen. Med i stort samma motivering föreslår beredningen att beslutanderätten i fråga om fördelningen av de statliga s.k. länstrañkanslagen förs över från länsstyrelserna till landstingen. Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollektivtrañken bör bestå.

Hälso- och sjukvård

I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso- och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och ekonomiskt mest betydelsefulla områden. Beredningen föreslår ingen ändring av huvudmannaskapet för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även fortsättningsvis ligga hos landstingen och till viss del hos kommunerna. Uppfattningen överensstämmer med tilläggsdirektiven till utredningen om hälso- och sjukvårdens framtida organisation och finansiering. I de fall beredningen föreslår länssammanslagningar, dvs. i Skåne och Västsverige, föreslås samtidigt att berörda landstingsfria kommuner och därmed också sjukvårdshuvudmän samtidigt inträder i de nya landstingen. Ett skäl härför är att nödvändiga omstruktureringar av sjukhusorganisationen inom regionerna därigenom underlättas. Ett annat är att ekonomiska konsekvenser patienters av fria val av sjukhus och läkare blir lättare att hantera för berörda sjukvårdshuvudmän.

SAMMANFATTNING 23

Utbildning och forskning

Utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för ett lands eller regions utveckling är allmänt erkänd. Den rollen en kommer allt döma att bli än viktigare i framtidens kunskapsav att och informationssamhälle. Som ansvariga för den regionala utvecklingen bör därför landstingen i fortsättningen för samordningen och planeringen på svara utbildningsområdet. I det regionala utvecklingsprogrammet bör ingå regional strategi för landstingens utbildnings- och forskningssatsen ningar. I samordningsuppgiften bör ingå att främja samverkan och samplanering mellan kommunernas gymnasie- och vuxenutbildningsutbud och mellan detta och andra utbildningsanordnares utbud. Landstingen bör vidare inom för sitt utvecklingsansvar i fortramen sättningen för de uppgifter på utbildningsområdet, som nu svara åvilar länsstyrelserna. former för landstings och kommuners medinñytande på och Nya stöd till högskoleutbildningen och forskningen bör prövas. Ingen ändring kommunernas för skolväsendet föreslås. av ansvar

Kultur

Ingen tvekan torde råda att kulturen är en mycket viktig lokal om och regional utvecklingsfaktor. Ett rikt kulturliv och en levande kulmedverkar till bygd, region eller landsdel blir turmiljö att en en en attraktiv vid företagsetableringar skapar nya arbetstillfällen som också vid val bosättningsort. Väl marknadsförda kulturmilmen av kulturminnen bidrar till ökat turistiskt intresse och därjöer och ger

med ñer sysselsättningstillfällen i regionen.

Det regionala utvecklingsprogrammet bör därför innefatta också kulturella utvecklingen. Även strategi för den samlade regionala en ansvaret för förverkligandet av denna strategi bör enligt Regionberedningens mening ligga hos landstingen vilka i ett regionalt helhetsperspektiv bäst bedöms kunna förverkliga samordnad och en kulturell strategi. Detta samhällsansvar bör för den mångfasetterad samlade överblickens skull även omfatta fördelningen inom regionstatliga kulturbidrag till regional och lokal kulturverksamhet. en av

24 SAMMANFATTNING

Beredningen anser slutligen att den svenska kulturpolitiken bör utformas så att den ger förutsättningar för utveckling många kulav turella centra i landet utöver Stockholm.

Turism

Turismen är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen och därmed också för vårt lands ekonomi. Detta gäller även den del av turismen som brukar kallas kulturturism. Turismen medverkar till marknadsföringen av landets regioner som lämpliga områden för företagsetableringar och får därigenom positiva effekter även från arbetsmarknadssynpunkt. Enligt Regionberedningens mening bör turismen ingå som en viktig del av landstingens regionala utvecklingsansvar. Kommunernas handlingsfrihet turistområdet begränsas inte. Genom samverkan mellan landsting och kommuner förbättras möjligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det regionala turistarbetet. Landstingens verksamhet innebär samtidigt ett stöd åt kommunerna i deras insatser på det lokala planet.

Regionens företrädare

För närvarande saknas på den regionala nivån företrädare, en som med anspråk demokratisk legitimitet och med god överblick över regionens förutsättningar kan föra dess talan i olika sammanhang. Behovet av en sådan företrädare väntas öka i mån samma som regionerna växer i betydelse. Som en följd av landstingens föreslagna nya ansvar för den regionala utvecklingen bör enligt Regionberedningens mening rollen som regionens företrädare innehas representater för landstingen. av

SOU 1995 227 SAMMANFATTNING 25

inom den statliga

Uppgiftsfördelningen

sektorn

En grundläggande utgångspunkt för Regionberedningens överväganden är, framgår kapitel att staten även i framtiden bör ha som av myndigheter både på regional och lokal nivå. Det krävs såväl för att hantera de statliga uppgifter som inte kan eller bör skötas på central nivå för att se till att statliga mål och beslut genomförs som på regional och lokal nivå. En betydande del den statliga verksamheten regional nivå av bör bedrivas samordnat. Detta bör ske inom ramen för en förstärkt samordnad länsstyrelseorganisation. I denna bör skogsvårdsstyrelinordnas. De verksamhetsgrenar inom de nuvarande skogsserna vårdsstyrelserna som inte utgör myndighetsutövning, kan antingen drivas i bolagsform eller läggas över på skogsnäringen själv. Regionberedningen att länsarbetsnämnderna även i fortsättningen anser bör vara fristående regionala myndigheter. Länsstyrelsen bör uppgiften att som sammanhållande kraft i ges ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergripande insatser inom länsstyrelsens ansvarsområde, avser tillsyn och åtgärder som, mot brott eller andra oegentligheter. Som exempel kan nämnas den verksamhet har förekommit bl.a. i Stockholms län inom ramen som för det s.k. krogsaneringsprojektet. Regionberedningen anser vidare att det finns anledning att överväga behovet av ett närmare samarbete mellan regeringen och ämbetsverken och en effektivare återföring inom regeringskansliet av erfarenheter från genomförda utvärderingar av verksamheter på regional nivå. Som konsekvens att länsstyrelsen föreslås bli ett renodlat en av statligt är det beredningens åsikt att länsstyrelsen inte längre organ landstinget utsedd styrelse. Beredningen tar inte ställbör ha en av ning till länsstyrelsen i sin förändrade roll bör ha en styrelse. om Om en sådan styrelse inrättas, bör den utses av regeringen. Länsstyrelsens uppgift att pröva överklaganden i förvaltningsärenden bör föras över till länsrätten, såvida inte särskilda skäl talar för att någon annan domstol bör ha uppgiften. Till grund för förslaget ligger mångårig utveckling i vårt land i riktning mot ett en ökat domstolsinslag den administrativa rättskipningens område. Denna utveckling är ett resultat strävanden att stärka den enskilav des rättssäkerhet. En viktig faktor har här varit Sveriges internatio-

26 SAMMANFATTNING

nella åtaganden om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Den föreslagna överföringen ligger slutligen också i linje med pågående förändringar inom domstolsväsendet. Beredningen föreslår inte någon överföring av andra förvaltningsrättsliga uppgifter från länsstyrelsen. Men den förordar systeen matisk analys av de många författningar som berör länsstyrelsen för en bedömning av var olika uppgifter i fortsättningen organisatoriskt bör vara förlagda.

Den regionala indelningen

På många håll i landet och inom många samhällssektorer pågår en utveckling mot större administrativa regioner än de nuvarande länen. I Skåne och Västsverige har från både den offentliga samhällsförvaltningen och från näringslivet rests starka krav på länssammanslagningar. I andra delar av landet har användandet av samverkansorgan över länsgränserna kraftigt intensifierats. Regionberedningen konstaterar i kapitel 9 att denna utveckling mot större regioner växer fram nedifrån och i regel aktualiseras av lokala och regionala organ. Beredningens uppfattning är också att krav på gränsföråndringar skall ha en stark lokal och regional förankring och att de skall genomföras i den takt som underifrån kommande initiativ ger anledning till. Flera centrala ämbetsverk har av effektivitetsskäl indelat, eller är i färd med att dela in, sin regionala organisation i större enheter än länen. Beredningen anser att det på sikt bör råda geografisk överensstämmelse mellan den verkliga funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen för olika offentliga organ, vars verksamhetet har något samband av betydelse. Det skall erfordras starka och klart redovisade skäl för avvikelser från den gemensamma indelningen på regional nivå. I de fall gränsjusteringar inte företas, bör åtgärder vidtas för att förbättra samordningen av den offentliga regionala verksamheten. Ett första steg i den riktningen bör tas genom att Vägverket och Banverket justerar sina regiongränser så att dessa sammanfaller i högre grad än nu. Regeringen bör utfärda anvisningar för en sådan översyn. Regeringen bör också genomföra en analys vilka andra av statliga myndigheter som bör omfattas av en liknande samordning.

SAMMANFATTNING 27

Ny länsindelning i Västsverige och Skåne

En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, även om det inte alltid har rått enighet om vilka län som bör omfattas av en sådan åtgärd. Beträffande Skåne har förslag lagts fram om att hela landskapet skall utgöra ett län. Frågan om länsindelningen i Västsverige och Skåne har fått förnyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i en önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgifter och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. I initiativen ligger också förslag till förändringar av länsgränserna.

Enligt Regionberedningens mening bör de problem som de nu-

varande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsakar lösas genom länssammanslagningar. Beredningen bedömer vidare att uppslutningen bakom förslagen är sådan att dessa nu bör tillmötesgås. l Västsverige bör ett nytt län bildas av Göteborgs och Bohus län,

Älvsborgs och Skaraborgs län samt av Kungsbacka kommun i Hal-

lands län. Det nya länet bör benämnas Västra Götalands län och Vänersborg bör bli huvudort för länsstyrelsen residensstad. Kristianstads och Malmöhus län bör slås samman och Skåne därmed utgöra ett enda län. Det nya länet bör benämnas Skåne län och ha Kristianstad som residensstad. Berörda landsting förs genom länssammanslagningarna författningsenligt samman. Därutöver bör enligt beredningens mening Malmö och Göteborgs kommuner upp i de nybildade landstingen. Valet av huvudort för landstingen avgör dessa själva.

Ekonomiska frågor

Regionberedningen gör i kapitel 10 bedömningen att landstingens för den regionala utvecklingen inte medför några kostnadsansvar ökningar totalt sett för det allmänna. De resurser som frigörs vid länsstyrelserna till följd av Överföringen av vissa uppgifter till landstingen beräknas motsvara de ökade administrationskostnader landstingen därigenom får. som Enligt beredningens mening går det inte att avgöra om tre beskattningsnivåer medför totalt sett högre skattetryck än två. Forskningsresultaten pekar i båda riktningarna.

28 SAMMANFATTNING Skogsvårdsstyrelsernas inordnande i länsstyrelserna beräknas medföra samordningsvinster. De ekonomiska konsekvenserna av sammanslagningarna av länsstyrelserna i Västsverige och i Skåne är svåra att beräkna till följd osäkerhet om vilken organisationsutformning som kommer att av välj as. Enligt beredningens mening inrymmer emellertid förändringarna en påtaglig besparingspotential. sammanslagningen av landstingen i Västsverige och i Skåne förväntas medföra betydande rationaliseringsvinster inte minst hälso- och sjukvårdens område. Regionberedningens förslag om ökat demokratiskt inñytande, förbättrad samordning samt en mer rationall administrativ indelning i vissa delar av landet innebär ett effektivare utnyttjande av de offentliga insatserna regional nivå. Även det är mycket svårt göra konkreta beräkningar de om att av konsekvenser som beredningens förslag medför på det samhällsekonomiska området, torde betydande förbättringar kunna åstadkommas till följd av mer effektiva insatser för den regionala utvecklingen.

Genomförande

Reformen föreslås i kapitel 11 vara helt genomförd den l januari 1999. Det innebär att beslut beträffande länssammanläggningen i Skåne och Västsverige bör fattas så tidigt att sammanläggningen kan påbörjas under 1996.

Överföringen av regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelser-

na till landstingen i Skåne och i Västsverige samt i Stockholms och Jämtlands län bör tidigareläggas så att de kan påbörjas under 1996. Därigenom kan bl.a. erfarenheter vinnas som kan tillvaratas i det fortsatta förändringsarbetet. Indelningsdelegerade bör företräda det nya landstinget i Skåne, i vilket Malmö kommun föreslås ingå, och det nya landstinget i det nybildade Västra Götalands län, i vilket Göteborgs kommun föreslås ingå, fram till dess de sammanslagna nya landstingen träder i funktion. Särskilda organisationskommittéer bör förbereda sammanslagningen av de berörda länsstyrelserna.

SAMMANFATTNING 29

Skogsvårdsstyrelserna föreslås bli inordnade i länsstyrelserna den 1 januari 1996. Då bör också prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden flyttas över från länsstyrelsen till länsrätten.

FÖRFATININGSFÖRSLAG 31

F

örfattningsförslag

1 till

Förslag

Lag om regionala utvecklingsprogram

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna lag finns bestämmelser om landstingens ansvar för regionala utvecklingsprogram.

2 § Vad i lagen sägs landsting skall i fråga om Gotlands som om län i stället gälla Gotlands kommun.

Regionala utvecklingsprogram

3 § Varje landsting skall upprätta ett program för utvecklingsarbetet inom sitt område regionalt utvecklingsprogram. Programmet skall innehålla en strategi för områdets regionens långsiktiga utveckling samt redovisa hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas för olika regionala utvecklingsinsatser. Programmet skall behandla sådana regionala utvecklingsfrågor näringsliv och sysselsättning, miljö, kommunikationer, som avser hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur samt turism. Också andra frågor som kan ha betydelse för regionen får tas upp i programmet.

32 FÖRFATFMNGSFÖRSIAG

Samråd

4 § Innan ett landsting beslutar om antagande, ändring eller upphävande av ett regionalt utvecklingsprogram, skall det samråda med kommunerna i länet. Om det är möjligt, skall sådant samråd ske också innan landstinget fattar något annat beslut i en fråga som avser den regionala utvecklingen.

5 § I frågor som avser den regionala utvecklingen och som berör en större region än den egna skall landstinget, i den omfattning det behövs, samråda med landsting och kommuner i andra regioner.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Beträffande Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs

och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs och Jämtlands län samt Kungs-

backa kommun i Hallands län får regeringen besluta att lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 33

2 Förslag till

Lag om upphävande av lagen

1976:891 om val av ledamöter i

länsstyrelses styrelse

Härigenom föreskrivs att lagen 1976:891 om val av ledamöter i

länsstyrelses styrelse skall upphöra att gälla vid utgången år

av 1998.

Z IS-OMI

34 F ÖRFAITNINGSFÖRSLAG

3 Förslag till

för

Lag om regionplanering

kommunerna i vissa län

Härigenom föreskrivs följande.

1 § För kommunerna i Stockholms, Kristianstads, Malmöhus, Gö-

teborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län skall landstinget

regionplaneorgan ha hand om sådan utrednings- och samordsom ningsverksamhet beträffande regionala frågor regionplanering, i 7 kap. l § första stycket plan- och bygglagen som avses 1987: 10.

2 § Bestämmelserna i 7 kap. 3 § första stycket och andra stycket första meningen plan- och bygglagen 1987: 10 tillämpas på landstingets verksamhet enligt denna lag. Regeringen kan besluta att utrednings- och samordningsverksamheten skall avse vissa angivna frågor.

3 § I fråga regionplan tillämpas bestämmelserna i 7 kap. 5 om och 8 §§ plan- och bygglagen 1987:10.

4 § Landstinget beslutar om antagande, ändring och upphävande av regionplan. Innan landstinget fattar ett sådant beslut, skall det samråda med kommunerna i länet. I den mån det är påkallat med hänsyn till frågor som berör en större region än det landstinget, skall samråd ske också med egna landsting och kommuner i andra regioner.

5 § Senast dagen efter det att justering protokoll med beslut om av regionplan har tillkännagivits på landstingets anslagstavla, skall meddelande tillkännagivandet och protokollsutdrag med beslutet om sändas till kommunerna och länsstyrelsen i länet samt till regering- Om samråd har ägt enligt 4 § tredje stycket, skall meddelen. rum ande och protokollsutdrag sändas också till dem som har deltagit i samrådet.

F ÖRFAITNINGSFÖRSZAG 35 När beslutet har vunnit laga kraft, skall planen sändas till länsstyrelsen i länet.

6 § Vad som sägs i 13 kap. 1 § 6 plan- och bygglagen 1987:10 om beslut av kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktige, skall i fråga om de län som avses med denna lag i stället gälla landstingets beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Regeringen får besluta att lagen, helt eller delvis, skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock tidigast den l januari 1996. Regeringen får därvid besluta att lagen skall tillämpas också såvitt avser Kungsbacka kommun i Hallands län.

Genom lagen upphävs lagen 1987:147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. En regionplan som har upprättats enligt den äldre lagen skall anses utgöra en regionplan enligt den nya lagen.

36 F ÖRFAIYNINGSFÖRSLAG

4 Förslag till Lag om ändring i plan- och

bygglagen 1987: 10

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 1 § plan- och bygglagen 1987:101

skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 1 § Behöver sådana frågor användningen mark- och vattenområom av

den angår flera kommuner utredas gemensamt eller behöver

som

flera kommuners översiktliga planering samordnas och kommer ut-

rednings- och samordningsverksamheten inte till stånd på annat sätt,

får regeringen ett regionplaneorgan, under viss tid eller

utse som

tills vidare skall ha hand denna verksamhet regionplanering.

om

I beslutet skall regionplaneorganets huvudsakliga uppgifter anges.

Till regionplaneorgan kan regeringen utse ett befintligt kommu-

nalförbund. Regeringen kan också förordna att de berörda kommu-

skall bilda ett särskilt kommunalförbund, som skall vara renerna

gionplaneorgan. För ett sådant regionplaneförbund skall kommunal-

förbundslagen 1985:894 tillämpas i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i detta kapitel.

För regionplanering för För regionplanering för

kommunerna i Stockholms län kommunerna i vissa län finns finns särskilda bestämmelser. särskilda bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999. Regeringen får besluta

lagen skall träda i kraft tidigare än den 1 januari 1999, dock ti-

att

digast den 1 januari 1996.

1 1992:1769. Lagen omtryckt

FÖRFATTNINGSFÖRSZAG 37

5 Förslag till

Lag om ändring i kommunallagen

1991:900

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 § kommunallagen 1991:9OO1

skall upphöra att gälla vid utgången av år 1995.

1 Lagen omtryckt 1995:154.

38 F ÖRFAITNINGSFÖRSIAG

6 till

Förslag

1979:41

Lag om ändring i lagen l

om ändringar i Sveriges indelning i

kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1979:411 om ändringar i

Sveriges indelning i kommuner och landsting

dels att i punkt 4 av övergångsbestämmelserna ordet landstingskommun i olika böjningsformer skall bytas ut mot landsting i motsvarande form, dels att 2 kap. 5-9 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 a-c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 5 § En indelningsändring träder i En indelningsändring träder i kraft den l januari det år som kraft den 1 januari det år som bestäms i beslutet om ändring- bestäms i beslutet om ändringen. en. Om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla fullmäktige, träder ändringen

i kraft den 1 januari året efter

det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § första stycket skall meddelas senast ett år innan ändringen skall träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas vid en senare tidpunkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Ett beslut om indelningsändring enligt 1 § andra stycket skall meddelas senast tre månader innan ändringen skall träda i kraft.

1 Lagen omtryckt 1988:198.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 39

6§ Sedan en indelningsändring Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting har beslutats eller, indelom enligt den nya indelningen för- ningsdelegerade skall utses envärva rättigheter och ikläda ligt 8 b sedan delegerade sig skyldigheter. har valts, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter.

7§2 Under tiden mellan beslutet Under tiden mellan beslutet om indelningsändring och änd- om indelningsändring eller, ringens ikraftträdande skall om indelningsdelegerade skall den beslutanderätt som till- utses enligt 8 b valet av dekommer landstingsfullmäktige legerade och ändringens utövas av företrädare för ikraftträdande skall den beslutlandstinget enligt den nya in- anderätt som tillkommer delningen, om beslutet sträck- landstingsfullmäktige utövas er sina verkningar till tiden av företrädare för landstinget efter ikraftträdandet. enligt den nya indelningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor som uteslutande avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet.

8§3 I fråga om rätten att företräda I fråga om rätten att företräda de landsting som berörs av en de landsting som berörs av en indelningsändring skall till indelningsändring skall till dess ändringen träder i kraft dess ändringen träder i kraft gälla att landstingsfullmäktige gälla att landstingsfullmäktige i varje landsting företräder i varje landsting företräder

2 Senaste lydelse 1991:1693. 3 Senaste lydelse 1991:1693.

40 FÖRFA TTNINGSFÖRSLAG

detta landsting enligt såväl den detta landsting enligt såväl den äldre som den nya indelning- äldre som den nya indelningen, om inte annat följer av 8 a en. eller 8 b

Om en indelningsändring skall

träda i kraft den I januari äret efter det är då val i hela ri-

ket av landstingsfullmäktige har ägt rum, skall de nyvalda fullmäktige i det landsting som bildas genom samrnanläggning av landsting även företräda dessa landsting enligt den äldre indelningen. Innebär ändringen att ett landsting delas eller att en del av ett landsting överförs till ett annat landsting, får regeringen förordna att landstinget enligt den äldre indelningen under tiden till dess ändringen

träder i kraft skall företrädas

av de gamla fullmäktige och att deras tjänstgöring först då skall upphöra.

Om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att landstinget enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla landstingsfullmäktige, skall regeringen bestämatt landstinget enligt den ma nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade

FÖRFA TTNINGSFÖRSLAG 4 1

från det att dessa har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Om

sådana delegerade finns be-

stämmelser i lagen 1979:412 om kommunala indelningsdelegerade.

8c§ För beredningen och verkställigheten i ärenden som avser landstinget enligt den nya indelningen får de nyvalda landstingsfullmäktige till dess indelningsändringen träder i

kraft anlita indelningsdelege-

rades arbetsutskott och kommittéer samt nämnder och beredningar i den eller de landsting s0m närmast berörs av indelningsándringen.

9§4

Beslut, som under tiden mel- Beslut, som under tiden mellan beslutet om indelnings- lan beslutet om indelningsändändring och ändringens ikraft- ring eller, om indelningsdeleträdande fattas av landstings- gerade skall utses, valet av fullmäktige, landstingssstyrel- delegerade och ändringens sen eller en annan nämnd hos ikraftträdande fattas av landslandstinget, överklagas enligt tingsfullmäktige, landstingsbestämmelserna i 10 kap. styrelsen eller en annan kommunallagen 1991 :900. nämnd hos landstinget, överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen 1991:900. Ett beslut får överklagas, förutom av medlemmar av landstinget, också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av ett sådant landsting.

4 Senaste lydelse 1995:46.

42 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Om länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller förbjudit att det verkställs, får domstolens beslut överklagas också av andra landsting som berörs av indelningsändringen och av medlemmar av ett sådant landsting.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

FÖRFATTNINGSFÖRSMG 43

7 till

Förslag

Lag om ändring i lagen 1979:412

om kommunala indelningsdelegerade

Härigenom föreskrivs att 9-12, 14, 15, 17, 18, 20, 22 och 23 §§ lagen 1979:412 om kommunala indelningsdelegerade skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§ Om regeringen enligt 1 kap. Om regeringen enligt 1 kap. 17 § lagen 1979:411 om 17 § eller 2 kap. 8 b § lagen ändringar i Sveriges indelning 1979:411 om ändringar i i kommuner och landsting be- Sveriges indelning i kommustämmer att en kommun skall och landsting bestämmer ner företrädas av indelningsdele- att en kommun eller ett landsgerade, skall delegerade och ting skall företrädas indelav ersättare utses från varje kom- ningsdelegerade, skall delegemun vars område helt eller rade och ersättare utses från delvis skall ingå i kommunen varje kommun eller landsting, enligt den nya indelningen. område helt eller delvis vars skall ingå i kommunen eller landstinget enligt den nya indelningen. Om delegerade skall utses Om delegerade skall utses från mer än en kommun, fast- från än kommun eller mer en ställer regeringen antalet dele- ett landsting, fastställer regergerade och ersättare från varje ingen antalet delegerade och kommun. Är kommunerna en- ersättare från och var en av se om antalet, skall detta fast- dem. Är kommunerna eller ställas i enlighet med det. landstingen antalet, ense om Om delegerade skall utses skall detta fastställas i enlighet från endast en kommun, be- med det. slutar kommunfullmäktige i Om delegerade skall utses denna kommun om antalet de- från endast kommun eller en legerade och ersättare. landsting, beslutar fullmäkett tige i den kommunen eller det

44 FÖRFA TTNINGSFÖRSIAG

landstinget om antalet delegerade och ersättare.

2§1 Delegerade och ersättare skall Delegerade och ersättare skall väljas av kommunfullmäktige väljas av fullmäktige inom inom trettio dagar efter det att trettio dagar efter det att kommunen ñck del beslutet kommunen eller landstinget av indelningsändringen eller ñck del av beslutet om inom vid den tidpunkt delningsändringen eller vid senare som regeringen bestämmer. Valbar den senare tidpunkt som reär den är ledamot eller geringen bestämmer. Valbar som ersättare i fullmäktige i kom- är den som är ledamot eller Föreskrifterna i 2 § ersättare i fullmäktige. Föremunen. lagen 1992:339 propor- skrifterna i 2 § lagen om tionellt valsätt skall därvid 1992:339 om proportionellt tillämpas. Om ersättarna inte valsätt skall därvid tillämpas. väljs proportionellt, skall det Om ersättarna inte väljs provid valet också bestämmas i portionellt, skall det vid valet vilken ordning de skall också bestämmas i vilken som kallas in till tjänstgöring. ordning som de skall kallas in till tjänstgöring. Om delegerade skall utses från mer än ett landsting och de landsting som berörs är ense om det, får regeringen besluta att valet skall ske på annat sätt. Med landsting avses härvid också kommun som inte ingår i landsting.

l 1991:1694. Senaste lydelse

FÖRFA TTNINGSFÖRSLAG 45

Sedan valet har ägt skall länsstyrelsen genast underrättas rum, vilka som har valts. om

Om delegerad avgår under tjänstgöringstiden, skall 6 kap.

en 14 § kommunallagen 1991:900 tillämpas.

4 Länsstyrelsen skall snarast möjligt förordna en av de delegerade att

utfärda kungörelse första sammanträdet och föra ordet där, till

om dess ordförande har valts.

Kungörelsen skall minst Kungörelsen skall minst en

en vecka före sammanträdesda- vecka före sammanträdesdaanslås på anslagstavlan i anslås på anslagstavlan i gen gen

varje kommun har valt varje kommun eller landsting

som

delegerade och inom samma som har valt delegerade och

tid sändas med posten till inom tid sändas med samma

varje delegerad och ersättare. posten till varje delegerad och

Kungörelsen införs samtidigti ersättare. Kungörelsen införs de tidningar där kommunen samtidigt i de tidningar där inför sådana tillkännagivanden kommunen eller landstinget

i 5 kap. 10 § kom- inför sådana tillkännagivanden

som avses munallagen 1991:900. avses i 5 kap. 10 § komsom munallagen 1991 :900.

7 Bestämmelsen i 5 kap. 8 § Bestämmelsen i 5 kap. 8 § kommunallagen 1991:900 kommunallagen 1991:900 kungörelse sammanträ- om kungörelse om sammanträom om

de med kommunfullmäktige de med fullmäktige tillämpas

tillämpas på motsvarande sätt på motsvarande sätt i fråga om

i fråga sammanträde med sammanträde med delegerade.

om delegerade. Kungörelsen skall Kungörelsen skall anslås på

anslås på anslagstavlan i varje anslagstavlan i varje kommun

kommun har valt delege- eller landsting som har valt som rade och införas i de tidningar delegerade och införas i de där kommunen inför tillkänna- tidningar där kommunen eller givanden i 5 kap. landstinget inför tillkännagivsom avses 1O § nämnda lag. anden avses i 5 kap. 10 § som nämnda lag.

2 1694. Senaste lydelse 1991: 3 1991:1694. Senaste lydelse

46 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

9§

Varje delegerad har en röst.

Rätt att delta i delegerades Rätt att delta i delegerades

överläggningar men i be- överläggningar i bemen sluten har även sluten har även ordföranden eller vice ord- ordföranden eller vice ordförande i arbetsutskott eller förande i arbetsutskott eller kommitté som i 14 § kommitté i 14 § avses som avses

eller i kommunstyrelsen i en eller i styrelsen i kommun

en kommun som har valt delege- eller ett landsting har valt som rade, delegerade, 2. ordföranden eller vice ord- 2. ordföranden eller vice ordförande i annan nämnd eller i förande i nämnd eller i annan

beredning i en kommun som beredning i kommun eller

en

har valt delegerade vid hand- ett landsting har valt

som

läggningen av ett ärende som delegerade vid handläggningen

har beretts av nämnden eller ett ärende har beretts av som

beredningen och vid besvaran- nämnden eller beredningen

av

det av en interpellation som och vid besvarandet

av en

har framställts till ordföranden interpellation har fram-

som

i nämnden eller beredningen, ställts till ordföranden i nämn-

3. ledamöter i det arbetsut- den eller beredningen,

skott som avses i 14 § eller i ledamöter i det arbetsut-

kommunstyrelsen i en kommun skott som avses i 14 § eller i

som har valt delegerade och styrelsen i kommun eller

en

sådana ledamöter i styrelsen ett landsting har valt

som för ett sådant kommunalt delegerade och sådana leda-

företag som avses i 3 kap. 17 möter i styrelsen för ett sådant

och 18 §§ kommunallagen kommunalt företag

som avses 1991 :900 vid besvarandet av i 3 kap. 17 och 18 §§ kommu-

en interpellation som har nallagen 1991:900 vid be-

överlämnats för att besvaras svarandet interpellation

av en av dem, har överlämnats för som att 4. i den mån delegerade har besvaras dem, av beslutat det, ledamöter eller 4. i den mån delegerade har ersättare i ett arbetsutskott beslutat det, ledamöter eller eller en kommitté som avses i ersättare i ett arbetsutskott 14 § eller i kommunfullmäkti- eller kommitté i en som avses

ge, kommunstyrelsen, någon 14 § eller i jñzllmäktige, styrel-

annan nämnd eller beredning i någon nämnd eller

sen, annan

4 Senastelydelse 1991:1694.

FÖRFA TNINGSFÖRSLAG 47

kommun har valt beredning i kommun eller en som en delegerade. ett landsting som har valt

delegerade.

Delegerade får kalla Delegerade får kalla en en tjänsteman i kommun tjänsteman i en kommun eller en som har valt delegerade eller ett landsting som har valt deen särskild sakkunnig för att legerade eller särskild saken

meddela upplysningar vid ett kunnig för att meddela upplys-

sammanträde. ningar vid ett sammanträde.

Delegerade skall besluta i Delegerade skall besluta i ärenden har väckts ärenden har väckts av som av som 1 arbetsutskott eller kommitté arbetsutskott eller kommitté . i 14 avses i 14 som avses som

2. delegerad 2. en delegerad genom mo-

en genom motion, tion,

central för- fullmäktige eller styrelsen i regeringen, en valtningsmyndighet eller läns- kommun eller ett landsting

en styrelsen eller, som har valt delegerade.

kommunfullmäktige eller

kommunstyrelsen i en kommun har valt delegerade. som

Föreskrifterna i 4 kap. 11 § och i 5 kap. 18-20, 36-46 och 48- 62 §§ kommunallagen 1991:900 skall tillämpas också på delegerade och deras ordförande.

Interpellationer och frågor Interpellationer och frågor

i 5 kap. 49-56 §§ i 5 kap. 49-56 §§ som avses som avses komunallagen får framställas, kommunallagen får framstälförutom till ordföranden i las, förutom till ordföranden i arbetsutskottet och i kom- arbetsutskottet och i en komen mitté, till ordföranden i mitté, även till ordföranden i även kommunstyrelsen eller i någon styrelsen eller i någon annan nämnd eller beredning i nämnd eller beredning i en annan kommun har valt kommun eller ett landsting en som delegerade. som har valt delegerade.

Tillkännagivanden som av- Tillkännagivanden som av-

i 5 kap. 62 § kommunalla- i 5 kap. 62 § kommunallases ses

5 1992:348. Senaste lydelse

48 F ÖRFA TTNINGSF ÖRSIAG

gen skall ske anslagstavlan gen skall ske anslagstavlan

i varje kommun som har valt i varje kommun och landsting

delegerade. som har valt delegerade.

Så snart delegerades protokoll Så snart delegerades protokoll

har blivit justerat, skall en har blivit justerat, skall

en avskrift av protokollet över- avskrift av protokollet överlämnas till arbetsutskottet och lämnas till arbetsutskottet och

till kommunstyrelsen i varje till styrelsen i varje kommun

kommun som har valt delege- och landsting som har valt

rade. Utdrag av protokollet delegerade. Utdrag

av proskall tillställas den kommitté tokollet skall tillställas den eller nämnd vilken har kommitté eller nämnd

uppdragits att verkställa dele- vilken har uppdragits att verk-

gerades beslut. ställa delegerades beslut.

14 §

För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbetsut-

skott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom eller

utse en flera kommittéer.

Delegerade får för bered- Delegerade får för beredning

ning och verkställighet också och verkställighet också anlita

anlita nämnder och bered- nämnder och beredningar

i en

ningar i en kommun som har kommun eller ett landsting,

valt delegerade. som har valt delegerade.

Ledamöter och ersättare i arbetsutskottet eller i kommitté väljs

en

för tiden till dess indelningsändringen träder i kraft till det antal

som delegerade bestämmer. Antalet ledamöter i arbetsutskottet får dock inte vara mindre än fem.

I fråga om valbarhet till le- I fråga om valbarhet till le-

damot eller ersättare i arbets- damot eller ersättare i arbetsutskottet eller i en kommitté utskottet eller i kommitté en

tillämpas 4 kap. 5 och 6 §§ tillämpas 4 kap. 5 och 6 §§

kommunallagen 1991 : 900 kommunallagen 1991 : 900

. . Därvid skall iakttas, att utöver Därvid skall iakttas, att utöver

delegerad och ersättare för de- delegerad och ersättare för de-

legerad endast den som är legerad endast den som är

5 Senaste lydelse 1991:1694.

FÖRFA HNINGSFÖRSLAG 49

folkbokförd inom området för folkbokförd inom området för kommunen enligt den in- kommunen eller landstinget nya delningen är valbar. Om en enligt den nya indelningen är ledamot eller ersättare upphör Valbar. Om en ledamot eller att valbar, upphör hans ersättare upphör att vara valvara uppdrag genast. bar, upphör hans uppdrag genast. Delegerade skall befria en ledamot eller ersättare från hans uppdrag, han vill avgå och särskilda skäl inte talar mot det. om

Om ersättare inte väljs proportionellt, skall vid valet även be-

stämmas den ordning i vilken de skall kallas in till tjänstgöring.

Bestämmelserna i 4 kap. 8 Bestämmelserna i 4 kap. 8 och 11 §§, 6 kap. 10, 11, 14, och 11 §§, 6 kap. 10, 11, 14, 18 och 23-31 §§ samt i 7 kap. 18 och 23-31 samt i 7 kap. kommunallagen 1991:900 kommunallagen 1991:900 tillämpas i fråga arbetsut- tillämpas i fråga om arbetsutom skottet och kommittéer. Såda- skottet och kommittéer. Sådatillkännagivanden som av- na tillkännagivanden som avna i 6 kap. 30 § andra stycket ses i 6 kap. 30 § andra stycket ses kommunallagen skall ske på kommunallagen skall ske på anslagstavlan i varje kommun anslagstavlan i varje kommun har valt delegerade. eller landsting, som har valt som delegerade. Arbetsutskottet och kom- Arbetsutskottet och en komen mitté får kalla delegerad mitté får kalla en delegerad en eller ersättare för delege- eller ersättare för en delegeen rad, ledamot en kom- rad, en ledamot av en komen av mitté eller tjänsteman hos mitté eller en tjänsteman hos en kommun som har valt en kommun eller ett landsting en delegerade eller särskild som har valt delegerade eller en sakkunnig att närvara vid ett en särskild sakkunnig att närsammanträde. Den som har vara vid ett sammanträde. Den kallats får, utskottet eller som har kallats får, om utom kommittén beslutar det, delta skottet eller kommittén bei överläggningarna men inte i slutar det, delta i överläggbesluten. ningarna men inte i besluten. Arbetsutskottets och kommittés protokoll och övriga handlingar skall vårdas och förtecknas.

7 lydelse 1991:1694. Senaste

50 FÖRFAITNINGSFÖRSLAG

Förslag till budget för kom- Förslag till budget för kom-

munen enligt den nya indel- munen eller landstinget enligt

ningen skall göras upp av den nya indelningen skall gö-

arbetsutskottet. Därvid tilläm- ras upp av arbetsutskottet. pas 8 kap. 6 och 7 §§ kom- Därvid tillämpas 8 kap. 6 och munallagen 1991:900. 7 §§ kommunallagen 1991:900.

Om fastställande av budgeten finns bestämmelser i 8 kap.

8-10 §§ kommunallagen.

En kommun som har valt En kommun eller ett landsting

delegerade skall tillhandahålla som har valt delegerade skall

medel för delegerades verk- tillhandahålla medel för dele-

samhet. Om mer än en kom- gerades verksamhet.

mun skall tillhandahålla me- Om mer än en kommun

del, skall skyldigheten för- eller ett landsting skall tillhan-

delas mellan kommunerna i dahålla medel, skall skyldig-

förhållande till det antal skat- heten fördelas mellan kommu-

tekronor och skatteören som nerna eller landstingen i för-

enligt lagen 1965:269 med hållande till det antal skatte-

särskilda bestämmelser om kronor och skatteören som en-

kommuns och annan menig- ligt lagen 1965:269 med sär-

hets utdebitering av skatt, skilda bestämmelser om kom-

m.m. skall ligga till grund för och menighets ut-

muns annan kommunernas bestämmande debitering av skatt, m.m. skall

av skattesatsen för uttag av ligga till grund för kommuner-

skatt för det år då beslutet om nas eller landstingens bestäm-

indelningsändringenmeddelas. mande av skattesatsen för ut-

Om endast en del av en kom- tag av skatt för det år då be-

mun ingår i kommunen enligt slutet om indelningsändringen

den nya indelningen, skall för- meddelas.

delningen ske i förhållande till Om endast en del av en antalet skattekronor och skat- kommun eller ett landsting inteören för den kommundelen. går i kommunen eller lands-

tinget enligt den nya indel-

ningen, skall fördelningen ske

i förhållande till antalet skattekronor och skatteören för den

8 Senaste lydelse 1991:1694.

FORFATTNINGSFÖRSLAG 51

delen av kommunen eller landstinget.

Delegerade väljer tre eller flera revisorer och minst lika många revisorsersättare som skall granska arbetsutskottets och kommittéernas verksamhet. I fråga om valbarhet till revisor eller revisorsersättare, verkan att valbarheten upphör och rätt till avsägelse tillämpas beav stämmelserna i 15 § om ledamöter och ersättare i arbetsutskottet. Revisorerna skall det år då Revisorerna skall det år då

indelningsändringen träder i indelningsändringen träder i

kraft en berättelse om re- kraft avge en berättelse om reavge sultatet av revisionen till kom- sultatet av revisionen till full-

munfullmäktige i kommunen mäktige i kommunen eller

enligt den nya indelningen. landstinget enligt den nya Fullmäktige skall vid samman- indelningen. Fullmäktige skall träde före utgången av detta år vid sammanträde före utgångbesluta om ansvarsfrihet skall en av detta år besluta om anbeviljas eller om någon åtgärd svarsfrihet skall beviljas eller för att bevara kommunens rätt om någon åtgärd för att bevaskall vidtas. ra kommunens eller landstingets rätt skall vidtas. I fråga revisionen tillämpas i övrigt bestämmelserna om reviom sion i 9 kap. kommunallagen 1991:900.

Beslut av delegerade, arbets- Beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller utskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmel- överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunalla- serna i lO kap. kommunalla- 1991:900. Besluten får gen 1991:900. Besluten får gen överklagas av varje kommun överklagas av varje kommun som har valt delegerade och eller landsting som har valt av den som är medlem av en delegerade och av den som är sådan kommun. medlem av en sådan kommun eller ett sådant landsting.

9 Senaste lydelse 1991:1694. 10 Senaste lydelse 1995:47.

52 FÖRFAITNINGSFÖRSLAG

När 10 kap. 14 § kommu- När lO kap. 14 § kommu-

nallagen tillämpas gäller, om nallagen tillämpas gäller, om

länsrätten eller kammarrätten länsrätten eller kammarrätten har upphävt ett beslut eller har upphävt ett beslut eller

förbjudit att det verkställs, att förbjudit att det verkställs, att

domstolens beslut får över- domstolens beslut får över-

klagas även av en kommun klagas även av en kommun

som har valt delegerade och eller ett landsting som har valt

den som är medlem av en delegerade och den som är sådan kommun. medlem av en sådan kommun

eller ett sådant landsting.

Bestämmelserna i 10 kap. 15 § kommunallagen om rättelse av

verkställighet tillämpas beslut av delegerade, arbetsutskottet,

kommittéer eller partssammansatta organ.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

INLEDNING 53

Inledning

1.1 Uppdraget

Regionberedningen tillkallades den 27 augusti 1992. Enligt direkti- 1992:86; bilaga 1 har beredningen haft till uppgift att, ven se grundval de analyser gjorts av Regionutredningen och av som aktuellt utredningsmaterial, utforma förslag den offentliga övrigt om verksamhetens uppbyggnad och indelning regional nivå. Beträffande bakgrunden till beredningens uppdrag kan i korthet sägas följande. Våren 1991 tillsatte regeringen särskild utredare för att dels en analysera den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt olika alternativ för framtida struk-

göra en perspektivstudie med en

dir. 1991:30, dels analysera för- och nackdelar med den nutur varande länsindelningen i västra Sverige samt föreslå åtgärder för att komma till rätta med nackdelarna dir. 1991:31. Utredaren presenterade sina förslag i juni 1992 i betänkandena

Regionala roller perspektivstudie SOU 1992:63 jämte bilagor

- en SOU 1992:64 och 65 samt Västsverige region i utveckling SOU - 1992:66. Det sistnämnda betänkandet remissbehandlades under hösten 1992. hemställde kommunförbunden och landstingen i Kris- I maj 1992 tianstads och Malmöhus län samt Malmö kommun hos regeringen få bedriva försöksverksamhet med förändrad regional uppom att giftshantering i landskapet Skåne. Landstingsförbundet anförde i en skrivelse till regeringen i juni 1992 det på försök borde inrättas en friregion i Västsverige. att Regeringen beslöt den 25 februari 1993 att Västsverigeutredningbetänkande och remissyttrandena med anledning därav skulle ens överlämnas till Regionberedningen för fortsatta överväganden. Beredningen presenterade i november 1993 delbetänkandet Västregioner i förändring SOU 1993:97. Betänksverige och Skåne andet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren

finns tillgänglig Ds 1994:110.

54 INLEDNING

Förutom Regionberedningens nämnda direktiv och de ovan generella direktiv vartill hänvisades i dem dir. 1984:5, 1988:43 och 1992:50 har gällt ytterligare generella direktiv för beredningens arbete. Dessa har avsett dels en prövning av offentliga åtaganden dir. 1994:23, dels en analys av jämställdhetsaspekter dir. 1994: 124.

1.2 Arbetets bedrivande

Regionberedningen har, i enlighet med direktivens grundläggande riktlinjer om att fånga upp problem, önskemål och synpunkter i olika delar av landet, haft ett brett och öppet arbetssätt under hela utredningstiden. Detta kom till uttryck inte minst den särgenom skilda politiska referensgrupp i Västsverige, knöts till beredsom ningen i samband med utarbetandet av delbetänkandet, och de hearingar som då också hölls i Västsverige och Skåne. Därutöver och därefter har ett stort antal kontakter och sammanträffanden ägt rum och samråd förekommit med olika intressenter i regionfrågan. Initiativ härtill har tagits såväl från beredningens berörda intressom senters sida. Beredningen har haft kontakt med länsstyrelser, landsting, kommuner, Vägverket, Banverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Arbetsmarknadsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruks-

verk, Överstyrelsen för civil beredskap samt med bl.a. Lantbrukar-

nas Riksförbund och Stiftelsen Skånsk Framtid. Utländska kontakter har också förekommit. För att skaffa erfarenheter dels från regionaliseringsprocessen i Frankrike, dels de svenska regionernas närmande till Europa och EU genomförde Regionberedningen den 13-15 oktober 1994 en studieresa till Frankrike och Belgien. I Frankrike ägde sammanträffanden bl.a. med företrärum dare för senaten och inrikesdepartementet i Paris med företräsamt

dare för regionrådet och regionprefekturen i Lorraine i Metz. I

Bryssel sammanträffade beredningen med företrädare för Västsveriges, Sydsveriges och Stockholmsregionens EU-representationskontor. Regionberedningen har varit företrädd vid olika debatter, seminarier m.m. Beredningen vidare arrangörerna till den var en av regionkonferens Utsikt mot framtidens regioner anordnades - - som

i Stockholm den 19 oktober 1993 tillsammans med Civildeparte-

mentet, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Samråd har under utredningsarbetet skett med Fri- och rättighetskommittén Ju 1992:01, Kommittén S 1992:04 hälso- och om

INLEDNING 55

sjukvårdens finansiering och organisation HSU 2000, Plan- och byggutredningen M 1992:03 samt Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Kontakter har förekommit också med andra kommittéer. Regionberedningen har efter remiss yttrat sig över följande utredningsbetänkanden: Miljöbalk SOU 1993:27, - Strategi för småföretagsutveckling SOU 1993:70, - Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag SOU - 1993:99, Kart- och fastighetsverksamhet finansiering, samordning och - författningsreglering SOU 1994:90. Till beredningen har vidare remitterats Riksdagens revisorers rapport I99394:5 Tillsyn djurskydd jfr förs. 199394:RR8. av Kammarkollegiet har berett Regionberedningen tillfälle att yttra sig över Länsstyrelsens i Kopparbergs län hemställan den 18 augusti 1993 att den officiella beteckningen på myndigheten skall vara om Länsstyrelsen Dalarna.

1.3 Särskilda framställningar

Regionberedningen har haft att ta ställning till ett flertal framställningar olika slag. Beträffande dessa ärenden kan följ ande sägas. av Falköpings kommun ansökte i skrivelse till regeringen den 12 februari 1992 att, på försök, få bli s.k. landstingsfri kommun. om Vellinge och Söderhamns kommuner gjorde motsvarande framoch den 16 Ärendena ställningar den 26 maj l993 juni 1993. överlämnades till Regionberedningen för handläggning. Till stöd för framställningarna åberopades bl.a. demokrati- och effektivitetsskäl. Landstingen i Skaraborgs, Malmöhus och Gävleborgs län avstyrkte framställningarna. I skrivelse den 7 februari 1994 avstyrkte Regionberedningen framställningarna. Beredningen konstaterade bl.a. att de avsåg försöksverksamhet på lokal och inte regional nivå samt att de rörde hanteringen en begränsad del av de offentliga uppgifter, som var av föremål för beredningens överväganden. Vidare konstaterades att det inte förelåg den breda uppslutning i berörda regioner till stöd för de önskade förändringarna, som beredningen ansåg utgöra en första förutsättning för att sådana skulle kunna genomföras.

56 INLEDNING

Moderata samlingspartiet, kristdemokratiska samhällspartiet, centerpartiet, folkpartiet liberalerna, socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna i Jämtlands län hemställde i skrivelse en till Regionberedningen den 18 januari 1993 försöksverksamhet om med ändrad samhällsorganisation i Jämtlands län. I framställningen anfördes bl.a. att rådslag hade ägt i länet rum under hösten 1992, vilket hade lett fram till en enighet mellan partierna om att det politiskademokratiska samhällsarbetet även i framtiden borde ha Jämtlands län som geografiska bas. Man ansåg att frågor om länets utveckling borde hanteras i ett helhetsperspektiv, grundat på den kommunala självstyrelsens principer. Därigenom skulle bäst tas till vara den utvecklingskraft och den kännedom om regionens egna förhållanden, som finns i länet. Det skulle också bli möjligt att få till stånd ett samlat, offentligt forum för en demokratisk debatt om länets problem och möjligheter. Ett direktvalt länsfullmäktige med egembeskattningsrätt borde skapas. Till fullmäktiges ansvarsområde borde hänföras frågor rörande sjukvård, näringsliv, kommunikationer, utbildning och kultur, miljö, övergripande fysisk planering samt olika former av intresse- . bevakning. Samtidigt betonades vikten av att ytterligare uppgifter kunde föras över till primärkommunerna, bl.a. beträffande primärvård, näringslivsfrågor, utbildning och kultur samt miljö- och planeringsfrågor. Sambandet mellan länsfullmäktige och primärkommunerna borde förstärkas för att tillgodose behovet bredare förav en ankring av olika beslut. Länsstyrelsen i Jämtlands län landshövdingen ställde sig avvisande till framställningen och ifrågasatte hur regionen skulle klara sina nya åtaganden utan det statliga stöd utgår i dag. Vidare som hävdades att ingen kritik riktats mot den nuvarande ordningen samt att det finns ett väl utvecklat samarbete med kommunerna. Jämtlands läns landsting var positivt och förklarade sig berett att stödja en försöksverksamhet. Kommunförbundet Jämtland konstaterade för det första att det förekommer dubbelarbete och att antalet regionala aktörer är stort. Subsidiaritetsprincipen åberopades som stöd för att uppgifter i första hand borde föras till kommunerna. Kritik riktades därvid mot att förslaget inte hade den utgångspunkten, utan i stället lade bevisbördan på kommunerna i fråga om vilka uppgifter skall föras dit. som Regionberedningen, som erinrade om det då nyligen presenterade delbetänkandet om Västsverige och Skåne, uttalade i skrivelse den 21 januari 1994 bl.a. att den ansåg framställningen från Jämtland utgöra ett intressant exempel på försöksverksamhet med regional

INLEDNING 57

självstyrelse borde uppmuntras och som skulle kunna utgöra ett

som komplement till den föreslagna försöksverksamheten i Västsverige och Skåne. Också beträffande Jämtland ansåg beredningen att det fanns möjlighet att för en försöksverksamhet välja samma organisatoriska lösning, erbjudits enligt förslaget till lag om försökssom verksamhet med regionförbund. Regionberedningens skrivelse i Jämtlandsärendet har remissbehandlats. Skrivelsen inkl. bilagor och remissvaren finns tillgäng-

liga i Civildepartementet dnr C94265FOU.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms läns landsting hemställde i sina remissyttranden över Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne att beredningen skulle föreslå om försöksverksamhet i Stockholms län med överföring av regionala en uppgifter från länsstyrelsen till landstinget. Syftet med sådan överföring skulle vara att uppnå största möjen liga tydlighet samt säkerställa verksamhetens kvalitativa innehåll. Undantag borde göras för vissa rena förvaltningsuppgifter. Regionberedningen ställning till de framförda önskemålen i tog skrivelse den 25 april 1994. Beredningen hänvisade därvid till en sin skrivelse med anledning framställningen från Jämtland samt av uttalade vidare bl.a. att de framställda önskemålen om ett ökat demokratiskt inflytande över hanteringen av frågor som är viktiga för den regionen låg helt i linje med beredningens tidigare egna ställningstaganden och grundläggande synsätt. Beredningen kunde således ansluta sig till de strävanden som kommit till uttryck genom de gjorda initiativen. Beredningen fann inte skäl att med anledning av de aktuella önskemålen vidta några ytterligare åtgärder utöver de förslag beredningen tidigare lämnat. Enligt Regionberedningens mening var de framställda önskemålen närmast att betrakta ett första steg i en diskussion som ännu som inte hade avslutats och komplettering och konkretisering av att en vad i detalj eftersträvades därför behövde göras. Bl.a. som mera måste enligt beredningens mening de uppgifter av länsövergripande karaktär beträffande vilka det skulle fördel om de hanteravara en des självstyrelseorgan i stället för statlig myndighet definiav ett en och avgränsas klarare än vad som hade skett. eras Länsstyrelsen i Gotlands län tog i en skrivelse den 3 januari 1994 frågan försöksverksamhet med vidareutvecklad samordupp om en nad länsförvaltning. I skrivelsen pekade länsstyrelsen 1991 års reform med samordnad länsförvaltning och anförde att det i första hand borde grundligen utredas och prövas vilka effekter ett närmare

58 INLEDNING

samarbete mellan myndigheter inom ett avgränsat område, t.ex.

Gotland, kunde ha. Länsstyrelsen framhöll vidare att Gotland vore

ett lämpligt försöksområde för att utröna förutsättningarna för

en

vidareutvecklad samordnad länsförvaltningÅ

I en skrivelse den 25 april 1994 uttalade Regionberedningen

som

sin mening att det inte fanns skäl att i det skede av utredningsarbet-

et som beredningen då befann sig föreslå en försöksverksamhet med

ökad samordning av det slag som länsstyrelsen tagit upp. De fråge-

ställningar som aktualiserats i ärendet borde i stället behandlas i an-

slutning till de generella övervägandena i beredningens slutbetänkande.

Regeringen beslöt vid sammanträde den 8 september 1994 att till

Regionberedningen överlämna en till regeringen den 13 oktober

1993 ingiven gemensam skrivelse från skogsvårdsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län i vilken anhölls att beredningen skulle överväga att samordna styrelserna.

Beredningen har inte fattat något särskilt beslut i det ärendet.

Den väckta frågan får i stället anses besvarad genom nu föreliggan-

de betänkande.

HISTORISK ÅTERBLICK 59

2 Historisk återblick

2. 1

Inledning

I detta kapitel görs inledningsvis en bred exposé över utvecklingen i vårt land när det gäller främst länsväsendets men också landstingens uppkomst och utveckling. Därefter redovisas, med tyngdpunkten på tiden efter andra världskriget, de utredningar, förslag och förändringar som gäller Sveriges geografiska indelning och ansvarsfördelningen regional nivå.

2.2 Den

regionala förvaltningens ursprung

och framväxt

2.2.1 Länsväsendet m.m.

Det svenska länsväsendet uppkom under medeltiden. Det rörde sig då om förläningar av mark till olika stormän, som fick rätt att inom dessa ta upp skatter. Redan på 1500-talet hade ståthållaren börjat kallas landshövding. Strävandena att skapa en administrativ mellannivå blev mera systematiska under Erik XIV:s regeringstid 1560-1568. Utvecklingen gick mot vad som senare skulle komma att kallas generalguvernement, som närmast var ett slags ställföreträdande regeringar med regionalt avgränsade förvaltningsområden. Under Johan III 1568-1592 och Sigismund 1592-1599 rådde en mera återhållsam syn. Sigismund uttryckte saken sålunda: Sverige haver utan landshövdingar i många hundrade år varit regerat och kan dem ännu väl vara förutan, förty när som härad och län göra sin ed, kall och ämbete tillfyllest, som lag utvisar, då kan man sådana landshövdingar väl vara förutan. Mot slutet av 1500-talet fördes olika förslag fram om att dela in landet i fasta, regionalt avgränsade ståthållarskap och att ge dessa

60 HISTORISK ÅIERBLICK

ämbetens innehavare enhetliga instruktioner; tidigare hade organisa-

tionen skräddarsytts efter person. I olika rådsförslag till ny rege-

ringsform ingick länsförvaltningen som en viktig del, dock utan re-

sultat. Vid Gustav Adolfs trontillträde 1611 hade länsförvalt-

ningen, har det sagts, något obeständigt och oreglerat över sig.

Ibland fanns det en ståthållare över ett område, ibland inte. Ko-

nungen avgjorde inte bara vem som skulle utnämnas till ämbetet ut-

också om detta över huvud taget skulle finnas till. an

1624 års uppbördsförordning antyder en mera konsekvent förvalt-

ningsstruktur. Indelningen i län blir heltäckande och varje län får

sin föreståndare landshövding eller ståthållare. I förordningen sägs att ämbetsmän har förordnats för hela riket och att vi vardera av dem sina vissa slott, städer, land och härad tillordnat och deputerat, så stora och många som vi mena dem väl att kunna förestå.

Den nuvarande ordningen och den ännu bestående länsindelning-

en i Sverige har sitt ursprung i 1634 års regeringsform, som tillkom

under drottning Kristinas förmyndarregering, ledd av Axel Oxen-

stierna. Det var då som en verklig länsindelning med en överallt

lika organiserad styrelse skapades. Landet delades in i 23 län höv-

dingedömen, varav i det egentliga Sverige elva län jämte överståt-

hållardömet Stockholm. De rikssvenska länen räknades, med re-

geringsformens egna ord, upp enligt följande:

den förste är öfverstâthållaren i Stockholm, altid en af riksens -

råd, som hafver sitt säte på Stockholms slott,

den andre, landshöfdingen i Upland öfver alt Upland och resi-

derer i Stockholm i staden, den tridie, landshöfdingen i Vestergötland öfver Scharaborgs län, residerandes i Schara,

den siunde, landshöfdingen i Småland öfver Tihäreds lagsagu

-

och Jöneköpings län, residerandes i Croneberg,

den ottonde, landshöfdingen i Väsmanneland öfver Väsmanne-

-

land, silfver- och jernbergslagen, residerandes i Vesterås,

den tionde, landshöfdingen i Östergötland öfver alt Östergöt-

-

land, residerandes i Linköping,

den ellofte, landshöfdingen i Södermanland öfver alt Söder- -

manland, residerandes i Nyköping,

den trettonde, landshöfdingen öfver Elfsborgs län och Dal, re- siderandes i Göteborg,

den ñortonde, landshöfdingen öfver Calmare län och Öland,

residerandes i Calmare,

HISTORISK Ä TERBLICK 61

den femptonde, landshöfdingen i Dalarna öfver alle Dalarne och Kopparbergslagen, residerandes Fahlun ved Kopparberget, den sextonde, landshöfdingen öfver Närike och Vermeland, -

residerandes i Örebro,

den siuttonde, landshöfdingen i Norlanden öfver alle Vester- norland och Lappmarken, residerandes i Hudvichsvald. Den främste i varje län landshövdingen, fram till 1918 bevar nämnd Konungens befallningshavande KB, som hade i uppgift att företräda konungen samt uppehålla och administrera den kungliga staten i länet. Fråga alltså verklig lantregering, och var om en landshövdingen hade i väsentliga avseenden fått sig delegerad konungamaktens befogenheter såvitt avsåg länets inre angelägenheter. Överstäthållaren i Stockholm hade högre än landshövdingarna rang och skulle alltid riksråd. Regeringsformen gav möjlighet att vara förordna överlandshövdingar i Västergötland och Småland, om riksens heder eller tarf fordrar.

En enhetlig landshövdingeinstruktion tillkom 1635. Däri slogs

landshövdingen stod i konungens stad och ställe, den kofast att

nungsliga staten i H. Maj :ts frånvaro där uppehåller och administre-

rar 6 § . Länsindelningen utsträcktes senare till de från Damnark-Norge i mitten 1600-talet landskapen Jämtland, Härjedalen, Gotav vunna land, Blekinge, Skåne, Halland och Bohuslän. under 1600-talet ha rått viss oordning rörande länsin- Det synes delningen. Man föga benägen att slå fast bestämda gränser för var länen eller hålla på de gamla gränserna. 1642 var antalet län i ens

det egentliga Sverige 17. Bl.a. hade Upplands län redan 1640 delats

på två, ställdes snart under gemensam landshövding. Efter men ytterligare delning gjordes ånyo sammanslagning 1654. I en en 1660 års additament tillägg till regeringsformen stadgades 10 §: Hvad landshöfdingedömens indelning och residence vidkommer, så linne vi, att detta intet så noga kan hållas och observeras, utan står till konungens och regeringens godtyckio efter statens trångmål och tidernas förandring att måga dem samme contrahera, förmera eller förandra. I 1719 och 1720 års regeringsformer fastställdes antalet län i det dåvarande egentliga Sverige till tjugo, förutom överståthållardömet. Då hade bl.a. Stockholms, Kronobergs och Västerbottens län tillkommit. 1772 bildades Gävleborgs län och 1779 delades Närkes och Värmlands län i två.

62 HISTORISK ÃTERBLICK

1809 års regeringsform föreskrev endast 46 §: Landet skall förbliva indelat i hövdingedömen under den vanliga lantregeringen. Frånsett vissa mindre justeringar har dagens länsindelnjng bestått sedan 1810, då Jämtlands och Norrbottens län bildades. Förutom överståthållardömet har antalet län hela tiden varit 24 från

bortsett

åren 1819-1824, då Öland län. var eget 1968 slogs överståthällardömet och Länsstyrelsen i Stockholms län samman. Länsbenämningarna har olika historiska ursprung. En grupp av

län Kronobergs, Malmöhus, Älvsborgs mil. är namngivna efter

- tidigare befästa slott. En annan grupp Stockholms, Uppsala, - Kalmar m.fl. har fått namn efter residensstäderna, också de i Hera fall med befästa slott. En tredje har givits efter de i grupp namn länen ingående landskapen. De kan i vissa fall helt eller nästan helt

sammanfalla med respektive landskap, t.ex. Östergötlands, Gotlands

och Hallands län. I andra fall finns väsentliga avvikelser från landskapens utbredning. Detta gäller Södermanlands, Västmanlands och Jämtlands län. De tre nordligaste länen har fått efter äldre namn landsdelsbenämningar. Kopparbergs län har namngivits efter en industriellt betydelsefull epok i vårt lands historia Falu Stora gruva, Kopparberget. Göteborgs och Bohus län har fått sitt namn genom att det bildades 1680 genom en sammanslagning det tidigare av självständiga Bohus län med Göteborg och delar Västergötland. av Varje län har ett eget vapen som heraldisk symbol. I äldre tid ñck landshövdingens privata sigill representera länet. Under senare delen av 1700-talet började egentliga länsvapen komma i bruk. Ett för hela landet enhetligt system saknades dock länge. Först under åren 1935-1972 kunde vapen fastställas för samtliga län. En stilny utformning infördes 1992. Det kan finnas anledning att här säga några ord också landom skapen. Landskapsbegreppet har i dag huvudsakligen historisk betydelse. Landskapsindelningen kan härledas till äldsta tid. Ursprungligen var landskapen självständiga riken med egna konungar men ett enande av Sverige till ett enda rike ägde rum under senare delen 1100av talet ett viktigt steg var här tillkomsten ett ärkesäte i Uppsala år av 1164. Även därefter var landskapen dock tämligen självständiga. De stiftade själva sina lagar och hade sin domstolsorganisaegen tion. Man kan således säga att Sverige under denna tid närmast var att betrakta som en förbundsstat. Under 1300-talet fick Sverige en gemensam lagstiftning och landskapens betydelse minskade. Kopplingen mellan landskapen och in-

HISTORISK ÅTERBLICK 63

delningen i lagsagor bestod dock i huvudsak. Lagsagorna var jurisdiktionsområden för lagmansrätterna, en instans mellan häradsrätterna och hovrätterna som bestod ända till 1849. Därefter har landskapsindelningen inte haft någon reell betydelse i vårt land. Det torde emellertid knappast vara särskilt djärvt att påstå, att det är landskapsbegreppet snarare än länsbegreppet som ännu fortlever i folkmedvetandet och därmed för många särskilt i vissa delar som av landet blir den naturliga referenspunkten när det gäller att be- stämma sin regionala identitet. Också landskapens indelning i härader har gammal hävd. Liksom det i landskapen fanns lagmansrätter fanns det i häraderna häradsrätter. Häradsrätterna kom sedermera dock att omfatta domsagor och tingslag, dvs. betydligt större enheter än häraderna, varför häraderna fick blott historisk betydelse. Som jämställda med häraderna räknades skeppslag i Roslagen och ett bergslag i Västmanland. sex I Norrland och större delen av Dalarna saknas härader. Där anses indelningen i tingslag ersätta häradsindelningen. Före 1300-talet användes ordet härad endast i Götaland. Svealands landskap var då indelade i hundraden. Den benämningen lever nu kvar endast i vissa häradsnamn, såsom Lyhundra, Sjuhundra etc. De tidigare städerna ingår inte i häradsindelningen. Landskapsindelningen har i stort sett alltid varit densamma. Vissa förändringar har dock skett. Uppland bestod således ursprungligen tre landskap: de s.k. folklanden Tiundaland, Attundaland och av Fjärdhundraland samt dessutom av Roden sedermera, efter utvidgning, från ca 1500 benämnt Roslagen, som intog en särställning. Dessa slogs 1296 samman till Upplands lagsaga. Småland bestod av ett stort antal små landskap, bl.a. Värend, Njudung och Finnveden. Norrland ursprungligen ett slags biland till Uppland, men bröts var sedermera ut till ett eget landskap, Hälsingland, från vilket de övriga i sin tur avsöndrades. Med ledning av länsindelningen har Norrbotten kommit att räknas som ett eget landskap, skilt från Västerbotten. I det fallet kan man således säga att landskapsindelningen är sekundär i förhållande till länsindelningen. Även landskapen har vilka tillkom år 1560. Inför egna vapen, Gustav Vasas begravning det året lät Erik XIV ta fram vapen för alla de dåvarande 24 landskapen i Sverige och Finland. Landskapsvapnen blev emellertid inte officiellt fastställda förrän 1884-1885. Revisioner har därefter ägt rum. För Norrbotten har något vapen emellertid aldrig fastställts. Så beräknas dock kunna ske inom den närmaste tiden. -

64 HISTORISK ÄIERBLICK

Beträffande häraderna kan här också nämnas att de ännu har betydelse för regler om häradsallmänningar. Det finns bestämmelser om häradsallmänningar i åtta ännu gällande författningar, bland dem lagen 1952 nr 166 i ämnet. En häradsallmänning tillhör ägarna av de fastigheter inom häradet, som är satta i mantal eller som till följd av beslut vid fastighetsbildning är förenad med rätt till delaktighet i allmänningen. Under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet minskade länsstyrelsens inflytande. Olika förvaltningsgrenar avskildes efter hand från länsstyrelsen och lades direkt under centrala myndigheter, i allmänhet regionalt representerade av en chefstj änsteman. Som exempel kan nämnas skogs- och domänväsendet, lantmäteriväsendet och det ecklesiastika boställsväsendet, som alla tidigare varit betydande uppgifter för länsstyrelsen. Också beträffande tillkomsten av nya statliga verksamheter gjorde sig dessa centraliseringstendenser gällande. Det enda betydande undantaget var civilförsvarsfrågorna, som lades under länsstyrelsen. Vår nuvarande regeringsform, som trädde i kraft 1975 innehåller , inga bestämmelser om länen eller länsindelningen. Inte heller den nu gällande förordningen 1990:1510 med länsstyrelseinstruktion ger några anvisningar om landets indelning i län. Indelningen får i stället numera anses vila sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över landets indelning som förs av Kammarkollegiet, den centrala förvaltningsmyndigheten för bl.a. indelningsfrågor. Liggaren började läggas upp den l juli 1936, då jordebok i princip upphörde att föras i Sverige.

2.2.2 Landstingen

Landstingens indelning överens stämmer med länsindelningen förutom beträffande Göteborgs, Malmö och Gotlands kommuner. Landstingen, eller landskapstingen, är en beteckning med medeltida rötter. Så kallades de allmänna folkmöten, som hölls i de gamla landen eller landskapen för behandling av rikets gemensamma angelägenheter. I början av 1400-talet gick landstingen upp i lagmansoch räfstetingen, men återupplivades vid vissa tillfällen även därefter. I takt med att centralmakten genom riksdagen växte i styrka fick den gamla folkliga självstyrelsen ge vika, och landstingen försvann helt. Som företeelse fanns de dock kvar långt in på 1800talet, och det sista landstinget hölls i Jämtland så sent som år 1857.

HISTORISK ÄTERBLICK 65

Frågan om att inrätta landsting eller landskapsting, som de in- ledningsvis kallades togs upp vid de diskussioner om en represen- tationsreform, som fördes under l840-talet. Bl.a. föreslogs, vid en tvåkammarriksdag, att en av kamrarna skulle utses genom samfällda val och den andra indirekt av samma sätt valda landskapsting. Dessa landskapsting skulle i grundlag tillförsäkras rätt att anslå medel till landskapets bästa. De skulle vidare ges beskattningsrätt, ha hand förvaltningen av landskapets tillgångar, jämte Kungl. om Maj utöva viss beslutanderätt rörande primärkommunerna, ha viss petitionsrätt hos Kungl. Maj:t och riksdagen samt dessutom också ha ställning som remissmyndighet. Frågan föll, men återkom senare. Den avvisades ånyo vid 1850-1851 års riksdag. Det var dock bara en tidsfråga innan en reform verkligen skulle komma att genomföras. De nuvarande landstingen, som alltså egentligen endast har namnet gemensamt med sina medeltida motsvarigheter, kom till genom 1862 års landstingsförordning 1862:16. Den var en del av 1860-talets kommunallagstiftning, som i sin tur var ett resultat av en kommunal reformrörelse som kan härledas till 1800-talets början 1809-1810 års riksdag och som då avsåg sockensjälvstyrelsen och dess utvecklingsmöjligheter. Till grund för kommunalförordningarlåg det arbete som utfördes av 1858 års kommunalkommitté, na vars ordförande var landshövdingen i Malmöhus län, Samuel G. von Troil. Kommittén lade i slutet av 1859 fram förslag till förordningar om kommunalstyrelse på landet, om kommunalstyrelse i stad, om kyrkostämma samt kyrko- och skolråd samt om landsting. När det gäller anledningen till att man valde länen som grund för de nya landstingen kan sägas att det också diskuterades att bilda s.k. häradsnämnder, men att det kunde konstateras att häradsindelningen vid denna tid förlorat sin administrativa betydelse. Detsamma kunde naturligtvis sägas om landskapen. I stället fann man länet vara det naturliga område inom vilket den nya institutionen borde bildas. Detta motiverades med att länsstyrelsen är den medelpunkt, omkring vilken kommunernas gemensamma intressen samla sig allmänna besvärs- och ekonomiutskottets betänkande nr 127 vid 1856-1857 års riksdag.

Landstingens ledamöter representerade städer och härader eller

tingslag, som utsåg en landstingsman var och därutöver en för varje påbörjat invånarantal om 2 500 resp. 5 000 personer. De största städerna, de med mer än 25 000 invånare, stod dock utanför landstingsindelningen. Minimiantalet landstingsman bestämdes till 20. För att undanröja farhågorna om landskommunalt förtryck

i lS-ll-Jl

66 HISTORISK ÅTERBLICK

fick städerna efter folkmängden dubbelt så många ombud som

landsbygden. Dessutom krävdes kvalificerad majoritet för vissa be-

slut i ekonomiskt viktiga frågor.

Landstingets ordförande skulle utses av regeringen, medan vice

ordföranden utsågs av landstinget självt. I så gott som samtliga fall

utsåg regeringen respektive landshövding till ordförande, vilket för-

anledde bland landstingsmännen. Detta förfarande förklarades

oro

med att landshövdingarna skulle hjälpa landstingen till rätta och lära

ombuden parlamentariskt skick vid deras första landstingsmöte.

Landshövdingens beskrivna roll bestod under ñera decennier.

nu

Regeringen utsåg ordföranden fram till 1920.

Regeringen skulle godkänna beslut om avgifter som krävde uttax-

ering för längre period än fem år, upptagande av lån med längre

löptid än fem år samt försäljning, pantförskrivning eller byte av

fastigheter som tillhörde länskommunen. Landshövdingens god-

kännande krävdes för att i princip alla andra beslut skulle vinna

laga kraft.

Enligt 1866 års riksdagsordning, då fyrståndsriksdagen ersattes

av tvåkammarriksdagen, utsågs landstingen tillsammans med stads-

fullmäktige i de större städer, som inte var representerade i lands-

tingen till valkorporationer vid förstakamrnarvalen. Ända fram till 1910 års val utsågs landstingsfullmäktige indirekt

genom elektorer, som företrädde kommunerna.

Genom bildandet av landstingen gavs uttryck för en positiv vär-

dering av den lokala och regionala självstyrelsen. Man föreställde sig att landstingen successivt skulle utvecklas till omfattande självstyrelseorgan baserade på en regional intressegemenskap, på liknan-

de sätt som kommunerna gjort.

Den nya institutionen hyllades i lyriska ordalag. Landshövdingen

i Gävle, Ferdinand Asker, yttrade bl.a.: Organisationen är ny. Namnet är gammalt. Det går i våra tideböcker tillbaka ända till sagans gränser. Mången för fosterlandets framtid viktig fråga avgjordes på de gamla landstingen. Kristendomens införande är en för alla tider helig och värderik hågkomst från dessa folkmöten i de särskilda landskapen. Ärhundraden hava sedan dess förllutit. Behandlingen de offentliga angelägenheterna inpassades småningom i nya efter tiderav na och tänkesätten skiftande former. Folkets självstyrelse i detta ords egentliga mening omintetgjordes. Men de inhemska rättsbegreppen, den från forntiden ärvda frihetskänslan kunde icke utplånas. Fröet som legat gömt i folklivets djup skjuter ånyo upp till nya skördar. - Den femtonde av Sveriges Karlar har förtroendefullt återgivit landskapen rättigheten att inom sig rådslâ om gemensamma angelägenheter. Denna rättighet är en grund att bygga på. Med underdânig vördnad och tacksamhet mottagande den konungsligt fosterländska gåvan må lands-

HISTORISK ÅTERBLICK 67

tinget visa sig värdigt det förtroende den innebär, de plikter det ansvarsfulla uppdraget omfattar. Rádslân med självständighet, pröven med noggrannhet, besluten med vaksamhet. Landstingen fick formellt sett en mycket stor frihet att själva utforma sin verksamhet och sörja för de regionala behov, som de ansåg betydelsefulla. De skulle, som det uttrycktes i landstingsförordningens 2 rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter, vilka avse den allmänna hushållningen, jordbrukets och andra näringars utveckling, anstalter för kommunikationsväsendets befordrande, hälsovård, undervisning, allmän ordning och säkerhet, med mera dylikt. Reellt sett var landstingens handlingsfrihet dock beskuren därigenom, att de inte ñck engagera sig i angelägenheter som hörde till någon annan offentlig myndighets ämbetsåtgärd. Den ursprungliga landstingsförordningen ersattes sedermera av 1924 års landstingslag 1924:349. Landstingens kompetens förblev densamma, förutom att uttrycket hälsovård ändrades till hälso- och sjukvård. Dock gjordes följande tillägg för att markera att landstingen nu fått sig uppgifter pålagda av staten: [...] ävensom att handhava de ärenden i övrigt, som enligt beslut av Konung och riksdag skola ankomma på landstinget. Underställningsskyldigheten minskades betydligt. Ingen generell fastställelse av landshövdingen krävdes längre för att ett landstingsbeslut skulle vinna laga kraft. 1954 stiftades den sista landstingslagen 1954:319. Den blev till formen mera lik den kommunallag 1953:753, som antagits året dessförinnan. Kompetensparagrafen anpassades till kommunallagen. Formuleringen rådslâ och besluta om för länet gemensamma angelägenheter ändrades till vårda sina angelägenheter. Samtidigt byttes beteckningen landsting ut mot landstingskommun. Kompetensen uttrycktes på följande sätt: Landstingskommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter avseende hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Underställningsskyldigheten begränsades ytterligare. Med 1977 års kommunallag 1977:179 förenades de tidigare åtskilda landstings- och kommunallagarna. Kommunernas kompetens angavs i allmänna ordalag Kommun och landstingskommun får själva vårda sina angelägenheter. Underställningsskyldigheten var begränsad till några få lâne- och fondärenden.

68 HISTORISK ÅTERBLICK

1992 trädde den gällande kommunallagen 1991:900 i kraft.

nu Kommunernas och landstingens kompetens anges däri på följande

sätt: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana ange-

lägenheter allmänt intresse som har anknytning till kommunernas

av eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart staten, kommun, ett annat landsting av en annan

eller någon annan. Beteckningen landstingskommun har nu mönst-

ut till förmån för den ursprungliga benämningen, landsting.

rats Den kommunallagen från 1992 innehåller inte några regler om nya underställning.

Inledningsvis kom landstingen i enlighet med lagstiftarnas in-

-

tentioner ha hand frågor på rad olika områden. 1863-

att om en -

1873 föll således, de totala utgifterna 5,4 miljoner kr, 10 %

av om på lantbruket med binäringar, 16 % kommunikationsområdet,

20 % på undervisning och 37 % sjukvården. Specialiseringen

ökade därefter och redan 1874 utgjorde hälso- och sjukvården 69 %

verksamheten. 1950 hade utvecklingen nått dithån, att hela 85 %

av

landstingens utgifter motsvarande drygt 390 miljoner kr gick

av - -

till de obligatoriska åtagandena rörande sjukvården. Denna andel

har härefter i stort sett varit bestående. Kostnaderna för hälso- och

sjukvården uppgick 1993 till 91,5 miljarder kr eller 74,5 % av de

totala utgifterna 123 miljarder kr; kostnadsandelen för omsorger

om

psykiskt utvecklingsstörda uppgick härutöver till 9,5 % eller

om

11,7 miljarder kr.

2.2.3 reformsträvanden

Tidiga

Frågor länsindelningen och reformering av denna liksom om om en

andra regionala frågor har varit föremål för diskussion och utred-

ning vid ett flertal tillfällen under årens lopp.

Redan vid 1812 års riksdag upprättades, sedan det konstaterats

föreligga stora skillnader mellan prästerskapets folkmängdsuppgifter

och mantalslängderna, ett förslag till indelning av länen. En för

reglering rikets styrelseverk tillsatt kommitté uttalade år 1822

av

i utlåtande över förslaget, att varje län borde bli arronderat avrun-

och såvitt möjligt få sin civila, militära och ecklesiastika chef dat

bosatt i mitten av länet. skrivelse från ständerna år 1834 framhölls att landshövdinge- I en residensen i flera delar av landet låg vid eller nära länsgränserna

och jämnare och ändamålsenlig reglering av rikets ad-

att en mera

ministrativa och kamerala indelning skulle kunna medföra betydligt

HISTORISK ÄTERBLICK 69

mindre kostnader och olägenheter för såväl det allmänna som den enskilde. Ständerna hemställde därför om en efter lokala förhållanden, invånarnas bekvämlighet och övriga omständigheter lämpad ny indelning i de delar av landet, där en sådan kunde visa sig påkallad. Indelningen skulle dock inte få leda till en ökning av antalet län eller befattningshavare i länen. Kungl. Majzt beslöt vidtog dock inte några åtgärder med anledning av framställningarna. Frågans lösning bedömdes nämligen möta alltför stora svårigheter. I en motion till 1856-1858 års riksdag hemställdes om en utredning med förslag om en ändamålsenligare länsindelning. Bl.a. åberopades att Stockholms län sträckte sig nära intill Uppsala. Motionen avslogs. Också vid 1870 års riksdag väcktes frågan om en ändrad länsindelning. Det anhölls om utredning huruvida Uppsala och Stockholms län borde förenas till ett län och Södertörn överföras till Södermanlands län. Som skäl anfördes de förbättrade kommunikationerna och en tätare postbefordran. En ändrad länsindelning förväntades också innebära besparingar för staten. Inte heller denna gång föranledde förslagen någon åtgärd. Det befanns visserligen att en reglering av gränserna mellan Stockholms och Uppsala län var önskvärd med hänsyn till det stora avståndet mellan residensstaden och de nordligaste kommunerna i Stockholms län, men detta ansågs inte kunna motivera den föreslagna förändringen. Vid riksdagsbehandlingen av 1870 års förslag framhölls att det kommit klagomål över länsindelningen och att vissa län var oproportionellt små medan i andra län avståndet till residensstaden från vissa trakter var alltför långt. År 1881 tillsattes kommitté för utreda hur oregelen att befintliga bundenheter i rikets administrativa, judiciella, ecklesiastika och kamerala indelning skulle avhjälpas. Kommittén gick inte in på frågan om en mera allmän omreglering av länsgränserna. Endast mindre jämkningar föreslogs och genomfördes. En motion om uppdelning av Stockholms län mellan Uppsala och Södermanlands län väcktes åter vid 1904 års riksdag. Motionen bifölls i andra kammaren men avslogs i första kammaren. Saken förföll därmed. Vid 1908 års riksdag begärdes en utredning om möjligheterna att avskaffa Stockholms län. Betänkandet, som hade utarbetats av länsstyrelsen i Stockholms län och som avlämnades 1914, föranledde ingen åtgärd.

70 HIS TORISK Ä TERBLICK SOU 1995 27 2

Vid 1910 års riksdag anhölls i en motion att det i samband med översyn fögderiförvaltningen även skulle utredas huruvida en av och i vad mån en omläggning av länsindelningen kunde ske eller eventuellt, med bibehållande av länsstyrelsen i övrigt, två eller flera län kunde sortera under en och samma landshövding. Med anledning motionen företogs en omfattande utredning. Frånsett Stockav holms län och dess eventuella indragning berörda grannlän anav sågs Gotlands, Blekinge, Hallands och Västmanlands län kunna komma i fråga för en länsindelningsutredning. Bl.a. uttalades att det vid utbrytning Göteborgs stad ur Göteborgs och Bohus län en av kunde ifrågasättas, om inte Hallands län utan större olägenhet kunde förenas med återstoden av Göteborgs och Bohus län. På grund av första kammarens negativa inställning föll frågan. Härefter berördes vid olika tillfällen ånyo frågan om Stockholms läns ställning, dock utan att några förändringar kom att genomföras. I sammanhanget kan särskilt nämnas framställningar från överståthållaren och länsstyrelsen i Stockholms län 1937 och 1938, vilka aktualiserade frågan ett utbrytande de till Storstockholm hänom av förliga kommunerna och ett sammanförande av dem med Stockholms stad till en enhet. Vid 1945 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion om en allmän översyn länsindelningen. I motionen framhölls att dåvarav ande länsindelning grundade sig på förhållanden och förutsättningar, i stora delar väsentligt förändrats med hänsyn till senare tiders som starka utveckling i tätare bebyggelse och bosättning i många trakter, tillkomsten av järnvägar, vägar, busslinjer och kanaler m.m. Motionären föreslog att 1943 års kommunindelningskommitté skulle ta fram underlag för att få till stånd de förändringar i länsindelningbefanns lämpliga. Frågan ansågs dock inte böra behandlas en, som i samband med utredningen om ny indelning av riket i primärkom- Om det i något fall skulle visa sig vara lämpligt att vidta muner. jämkningar i länsindelningen, borde sådana frågor tas upp till prövning för sig. Motionen föranledde därför ingen åtgärd. var 1944 års kommitté för kommunal samverkan tog i sitt betänkande SOU 1947:30 upp möjligheten att bilda ett storlandsting. Kommittén förordade dock en lösning med s.k. regionkommun, som skulle ha hand om olika regionala samarbetsuppgifter utom sådana som ombesörjdes av landstinget. Regionkommunens främsta uppgift skulle vara att svara för upprättande av regionplan. I övrigt skulle regionkommunen syssla med frågor rörande kommunikationer bl.a. genom Övertagande av trafikmedlen och tillförsäkrande av ett inflytande på vägfrågorna, det

HISTORISK ÃTERBLICK 71

allmännas förvärv av mark genom en tämligen vidsträckt rätt att

expropriera mark inom regionen, handhavande av hamnväsendet

i vissa fall och regionens förseende med vatten, gas och elektrici-

tet samt avloppsledningar. Regionkommunen skulle ha egen beskattningsrätt genom en s.k. regionskatt. Den skulle vara direktvald på i princip samma sätt som landstinget. Dess främsta organ skulle vara regionfullmäktige och regionstyrelsen. För att i någon form säkra en lokal minoritet mot majoritetsförtryck skulle skapas ett organ kallat Kommunala rikssamarbetsnämnden, som efter klagomål från en kommun i vissa fall skulle kunna vända sig till Kungl. Majzt och begära upphävande av ett klandrat beslut av en regionkommun. Även länsindelningsfrågan berördes kommittén. av

Mot förslaget till regionkommun riktades stark kritik från många

remissinstanser. Kritiken gick ut på att vissa av de viktigaste samarbetsfrågorna helt lämnats åsido, att beskrivningen av regionkommunens uppgifter gjorts alltför obestämd, att förslaget skulle i hög grad komplicera förvaltningen genom att medborgarna skulle komma att tillhöra alltför många slag av kommunbildningar, att inrättandet av en rikssamarbetsnämnd skulle innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala älvstyrelsen, att förslagets genomförande skulle betyda en kostnadskråvande dubbelorganisation utan att väsentliga frågor löstes samt att tillkomsten av ytterligare val och skatter skulle innebära både kostnader och besvär för det allmänna. Kommitténs förslag genomfördes inte.

3 Efterkrigstiden

Från 1950-talet och framåt har ett omfattande utredningsarbete ägt rum när det gäller länsorganisationen och därtill anknytande frågor. Flera förändringar av lagstiftningen har genomförts till följd av det arbetet. I det följande kommer att närmare redogöras för vissa av dessa utredningar och lagstiftningsåtgärder. Redovisningen sker med utgångspunkt främst i de frågeställningar som närmast legat till grund därför -indelning, kompetensfördelning, självstyrelse, demokratiaspekter, samordning, organisation osv.

72 HISTORISK ÃTERBLICK

2.3.1 Ändrad länsindelning

Som framgått ovan ifrågasattes den i början av 1800-talet fastlagda länsindelningen så gott som omgående. Diskussionen har därefter fortsatt och har under senare tid blivit alltmer påtaglig. Stockholms stad tog i en skrivelse till Kungl. Majzt i juni 1950 på nytt den 1944 års kommitté för kommunal samverkan upp av framförda tanken på ett storlandsting omfattande Storstockholm. I skrivelsen hemställdes om fortsatt utredning av Storstockholmsproblemet för att söka finna lämpliga samarbetsformer. Staden uttalade att ändring den statliga administrativa indelningen inom Storen av stockholm torde bli nödvändig i sammanhanget. Framställningen överlämnades sedermera till 1959 års länsindel-

ningsutredning se nedan.

I motioner till 1953 års riksdag hemställdes om en översyn av gällande indelning landet i län och landstingsområden. Det framav hölls att länen borde uttryck verkliga sammanhang mellan ge bygderna, vilket inte ansågs vara fallet. Som exempel nämndes bl.a. stadsbildningen kring Göteborg och vidare Stockholmsområdet, med staden skild från länet. Statsutskottet ansåg att befolkningen i stort sett hade anpassat sig till gällande länsindelning och att den tradition som hade skapats kring denna hade medfört att samhörighetskänslan växt bland invånarna i de skilda regionerna. Motionerna avstyrktes. Riksdagen följde utskottet. Det första stora utredningsarbetet under efterkrigstiden genomfördes av 1959 års länsindelningsutredning. Bakgrunden till utredningen var att riksdagens revisorer 1957 framhållit att industrialiseringen av Sverige skapat ett mera differentierat näringsliv och lett till betydande befolkningsomllyttningar, så att länen inte på samma sätt som tidigare framstod som naturligt avgränsade enheter § 43 i revisorernas berättelse. De olägenheter som detta medförde förstärktes genom det behov av regionplanering och mellankommunal samverkan, som fanns en rad viktiga avsnitt samhällsverksamheten. De nuvarande länen ansågs i ñera av fall olämpliga underlag för en modern samhällsförvaltvara som ning. Enligt revisorerna borde frågan om ändrad administrativ indelning Sverige i län bli föremål för en allsidig och förutsättav ningslös utredning. Som allmän princip för en ny länsindelning en borde därvid gälla, att länen i möjligaste mån skulle omfatta från näringsgeograñsk, trafikteknisk och befolkningsmässig synpunkt väl sammanhållna och naturligt avgränsade områden.

HISTORISK ÄTERBLICK 73

Här kan för övrigt nämnas att frågan om länsadministrationen i

Älvsborgs län föranledde 1955 års riksdagsrevisorer § 30 att före-

slå en utredning av förhållandena i den delen av landet. Statsutskottet fann det inte vara lämpligt med en så omfattande utredning som revisorerna föreslagit SU 1957: 182 och 1958:B 34. Utskottet ansåg däremot att de olägenheter som var förbundna med länsindelningen i vissa fall var så stora, att det framstod som angeläget att undanröja dem. En förberedande eller mera begränsad utredning borde därför komma till stånd. Den borde främst anknyta till förhållandena i de lån eller länsdelar där problemen bedömdes vara dagsaktuella, vilket framför allt ansågs gälla Stockholms- och Göteborgsregionerna. Riksdagen delade utskottets bedömning rskr. 399. Till utredningen överlämnades sedermera en framställning från Stockholms stad 1950, som på nytt förde fram tanken bildandet av ett storlandsting. I sitt betänkande Länsindelningen inom Stockholms- och Göteborgsområdena SOU 1961:40 lade Länsindelningsutredningen fram alternativa förslag till förändringar av länsindelningen i Stockholms- och Göteborgsområdena. Vid sina överväganden lade utredningen stor vikt vid kravet näringspolitisk samhörighet inom ett län. Likaså fästes stort avseende vid kommunikationsförhållandena och behovet av gemensam bebyggelse- och samhällsplanering. Särskild uppmärksamhet ägnades landstingens verksamhet. Utredningen ansåg att det inte gick att generellt fastställa vad som från befolkningssynpunkt var den lämpligaste storleken ett län, men ansåg att en riktpunkt kunde vara 250 000-300 000 invånare. De framlagda indelningsalternativen tre för Stockholmsområdet och fem för Göteborgsområdet byggde på en avgränsning olika - av områden i regionerna, där de i regionen ingående kommunerna grupperades kring en centralort, med vilken de hade naturliga förbindelser och som kunde erbjuda invånarna samhällelig och kommersiell service. Till grund för denna avgränsning låg de s.k. A-regionerna. I sin planering för framtida lokalisering av näringsliv m.m. delade Arbetsmarknadsstyrelsen in landet i bl.a. A-regioner. Varje region bestod av en stor eller medelstor tätort som regioncentrum jämte kringliggande glesbygd. För Stockholmsområdets vidkommande föreslogs bl.a. att Stockholms län och överståthållardömet skulle slås samman. När det gäller Göteborgsområdet kan nämnas att Kungsbacka kommun i Hallands län i samtliga alternativ förts till de skisserade Göteborgs-

74 HISTORISK ÃTERBLICK

länen. Hallands län, som redan tidigare ansetts vara i minsta laget, skulle därigenom ytterligare försvagas. En sådan åtgärd kunde enligt utredningens mening därför aktualisera frågan huruvida länet alls borde behållas som en länsenhet. 1959 års länsindelningsutredning ledde dock inte till någon lagstiftning. Också 1961 års storstadsutredning berörde hithörande frågor. I direktiven till utredningen framhölls, efter en redogörelse för 1959 års länsindelningsutredning och för Indelningssakkunnigas betänkande Principer för en ny kommunindelning SOU 1961:9, att den riksomfattande utredning rörande länsindelningen, som borde genomföras, måste bli omfattande och tidskrävande. Därtill kom att

Länsförvaltningsutredningens förslag se nedan kunde komma att

påverka också bedömningen av länsindelningsproblematiken. Storstadsutredningen borde därför begränsas till att avse särskilt angelägna indelningsfrågor av den art och omfattning, att de lämpligen kunde brytas det större sammanhanget. Dit hörde främst de ut ur primärkommunala indelningsproblemeni Stockholm, Göteborg och Malmö och därav direkt föranledda ändringar i länsindelningen samt frågan ett sammanförande av den regionala förvaltningen om i Stockholms stad och län. I sitt slutbetänkande Organisations- och samarbetsfrågor i Stockholmsområdet SOU 1964:56 konstaterade Storstadsutredningen att utvecklingen medfört att storstadens funktionella omfattning blivit större än den administrativa, och att det därför var angeläget att skapa en förvaltningsapparat som svarade mot ett modernt storstadssamhälles behov, utformning och omfattning. Den enda rationella lösningen var enligt utredningens mening att överstâthållardömet och länsstyrelsen i Stockholms län sammanfördes till en länsmyndighet. En särskild utredare tillkallades därefter för att på grundval av de synpunkter som redovisats i remissbehandlingen av Storstadsutredningens betänkande vidare utreda frågan och utarbeta förslag till en gemensam länsadministration för Stockholms stad och län. Som en följd av beslut vid 1967 års riksdag prop. 77, SU 97, rskr. 221; jfr prop. 162, KU rskr. 380 bildades den nya, sammanslagna länsstyrelsen i Stockholms län den 1 januari 1968. Därefter gick Stockholms stad upp i Stockholms läns landsting och det

s.k. storlandstinget bildades varom mera nedan.

Ytterligare ett omfattande utredningsarbete utfördes av 1963 års länsindelningsutredning.

HISTORISK ÃTERBLICK 75

I direktiven till utredningen redogjorde departementschefen för länsindelningens dittillsvarande oföränderlighet och de samhällsförändringar som medfört att den många håll kommit att framstå som föga rationell, vilket föranlett att frågan om en allmän översyn av länsindelningen aktualiserats vid ett flertal tillfällen. Uppdraget för 1959 års länsindelningsutredning var begränsat. Det ledde som tidigare nämnts heller inte till några lagstiftningsåtgärder. - Enligt departementschefens mening var tidpunkten nu inne för en allmän översyn av länsindelningen. En sådan var påkallad inte minst mot bakgrund av de kommunsammanläggningar, som planerades komma att ske enligt 1962 års riksdagsbeslut därom. Också Länsförvaltningsutredningens pågående arbete intog en central ställning i sammanhanget. Som vägledande principer för utredningens arbete angavs att den skulle avge ett fullständigt förslag rörande de ändringar i länsindelningen, som av olika skäl kunde anses pâkallade, dock att frågan om att sammanföra Stockholms stad och län skulle prövas 1961 av års storstadsutredning. Utredningen borde undersöka hur länen som områden främst för statlig förvaltning och landstingskommunal verksamhet borde vara uppbyggda för att såväl allmänhetens krav på en välordnad service som det allmännas intresse av en effektiv förvaltningsapparat bäst skulle tillgodoses. Förutom frågor om länens lämpliga storlek borde framför allt de problem undersökas, som sammanhängde med länens arrondering. Riktpunkten borde därvid vara, att ett län skulle vara så avgränsat att det omfattade befolken ning som så långt möjligt hörde samman genom intressegemenskap på samhällslivets olika områden. Utredningen ansåg i betänkandet Ny länsindelning SOU 1967: 23 att en partiell reform, begränsad till de områden där behovet av ändringar kunde anses mest påtagligt storstadsregionerna och eventuellt något eller några av de minsta länen inte var önskvärd. -, De genomgripande förändringar som skett i samhällets tekniska, ekonomiska och sociala struktur hade medfört att de administrativa enheterna länen och motsvarande näringsgeografiska regioner - alltmer kommit att glida isär. En omstrukturering av länen, så att de i högre grad kom att utgöra befolkningsmässigt och näringspolitiskt balanserade enheter, borde kunna leda till att en saklig bedömning av frågor rörande näringslivets utveckling och lokalisering underlättades. Det var ett samhälleligt krav att länen som arbetsområden för landstingens verksamhet utformades så, att verksamheten kunde byggas upp på ett effektivt sätt.

76 HISTORISK ÃTERBLICK

Enligt utredningens mening borde ett län under dåvarande förhål-

landen ha åtminstone ungefär 300 000 invånare. De konkreta för-

slag presenterades dock till stor del inte baserade på be-

som var

folkningsmässiga normer av det slaget. Utredningen föreslog att antalet län skulle minskas från 24 efter

sammanslagningen av Stockholms stad och län till 15, nämligen

Stockholms, Göteborgs, Skåne, Växjö, Jönköpings, Västergötlands,

Östergötlands, Mälardalens, Värmlands, Örebro, Gävleborgs, Väst-

ernorrlands oförändrade Kopparbergs, Västerbottens och

samt - - Norrbottens län.

De nya länen skulle bildas enligt följande:

Stockholms län av Stockholms stad och lån, Gotlands län, hu- -

vuddelen Uppsala län samt delar av Södermanlands och

av Västmanlands län, Göteborgs län av Göteborgs och Bohus län, Hallands län för- -

Östra Karups församling, delar Älvsborgs län

utom stora av

delen mindre delar Skaraborgs och Jönköpings

norra samt av

län, Skåne län av Malmöhus och Kristianstads län samt mindre del- och Östra Ka-

ar av Blekinge och Hallands län Sölvesborg

mp,

Växjö lån av Kronobergs län, huvuddelen av Kalmar och

-

Blekinge län samt en mindre del av Jönköpings län Ljungby,

Jönköpings län huvuddelen av Jönköpings län samt mindre

- av

delar av Skaraborgs och Östergötlands län Habo och Ydre, Västergötlands län av stora delar av Älvsborgs län södra del-

-

en samt huvuddelen av Skaraborgs län,

Östergötlands län av Östergötlands län utom Ydre samt delar

av Kalmar län Västervik, Vimmerby m.m., Mälardalens län av huvuddelen av Västmanlands och Söder- manlands Örebro län, län samt en liten del av Värmlands län Värmlands län och mindre del Älvsav en av -

borgs län Åmål och Bengtsfors,

Västernorrlands län Västernorrlands och Jämtlands län, - av Örebro och Gävleborgs län med små undantag beträffande det -

Tierp och Skutskär enligt dittillsvarande indelning.

senare

Ändringarna i länsindelningen borde enligt utredningens mening

även gälla landstingsområdena. Utredningens förslag utsattes för kritik och kom inte att realise-

ras. Kritiken mot den föreslagna länsindelningen innebar främst att de länen skulle bli för stora och att avståndet till residensstaden nya

HISTORISK ÃIERBLICK 77

ofta skulle bli för långt. Servicen gentemot allmänhet och kommu-

skulle därmed bli försämrad. Ett inte ringa antal remissinstan-

ner

främst centrala myndigheter men även några länsstyrelser, rik-

ser, tade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annan utgångspunkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för

att kunna tillgodose de krav framför allt den översiktliga sam-

som

hällsplaneringen ställde.

Den år 1970 tillsatta Länsberedningen kom också att beröra vissa

indelningsfrågor. Det rörde sig främst om förhållandena i västra

Sverige. Utredningen föreslog SOU 1974:84 en helt ny länsindel-

ning enligt följande. Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län

borde delas i öst-västlig riktning och ersättas av två nybildade län. Dessutom borde Kungsbacka kommun i Hallands län föras över till

det Göteborgs län. Vidare föreslogs mindre justeringar av

nya

länsindelningen i två delar av landet: Älvkarleby kommun i Uppsala

län borde flyttas till Gävleborgs län medan Habo och Mullsjö kom-

i Skaraborgs län borde flyttas till Jönköpings län.

muner

För att tillgodose de krav verksamhetsområden, som vissa for-

av översiktlig samhällsplanering ställer, samt för att söka kom-

mer till rätta med de samordningsproblem som följer av att många ma

centrala myndigheter har regionala arbetsområden som är större än

länen och inte heller är inbördes samordnade borde Sverige ensom ligt beredningen delas in i åtta samverkansområden, vart och ett be-

stående två eller flera län. Malmö och Göteborgs kommuner bor-

av

de tillhöra respektive landstingskommun. förslagen genomfördes inte prop. 197576: 168.

De nu nämnda

Kritik hade vid remissförfarandet riktats mot förslagen från nästan

alla landsting och kommuner som berördes därav. Dessa ansåg sig

vilja behålla de nuvarande gränserna. Departementschefen uttalade

att det onekligen förebragts vissa beaktansvärda skäl för förslagen,

att de synpunkter som förts fram från berörda regioner borde

men tillmätas avgörande betydelse. Han därför inte beredd att förvar

orda några indelningsändringar. När det gäller Göteborg och Mal-

mö och ett eventuellt inträdande i respektive landsting ansåg depar-

tementschefen att det fanns starka skål för en sådan åtgärd. Kom-

munerna hade emellertid träffat avtal med respektive landsting om

ett fördjupat samarbete samt motsatt sig att beslut fattades om deras

inträde i landsting. Erfarenheterna detta samarbete borde därför av

avvaktas, innan frågan togs upp nytt. Länsberedningens arbete

i övrigt redovisas nedan.

78 HISTORISK ÃTERBLICK

Indelningsfrågor av i detta sammanhang litet mera perifer art togs upp av Personvals- och valkretsutredningen. Utredningen anförde i huvudsak följande. Valkretsindelningen hade i allt väsentligt varit oförändrad sedan 1921. Befolkningsomflyttningarna hade successivt medfört att spännvidden i storlek mellan olika Valkretsar ökat. En förändrad valkretsindelning borde därför övervägas. Frågan hade diskuterats vid ett flertal tidigare tillfällen med början i samband med rösträttspropositionen 1907. Utredningen föreslog i sitt betänkande Personval och valkretsindelning SOU 1977:94 en uppdelning av de största valkretsarna. Utredningen ledde inte till någon lagstiftning. Valkretsindelningen i Malmöhus län togs härefter upp i departementspromemorian Ds Ju 1980:3. Inte heller de förslag som presenterades där ledde till lagstiftning. Också Folkszyrelsekommittén berörde SOU 1987:6 frågan om valkretsindelningen. Kommittén fann att det inte gick att uppnå någon allmän uppslutning kring förslag om vare sig en allmän valkretsreform eller en uppdelning av de största valkretsarna. Den år 1988 tillsatta Storstadsutredningen föreslog, som ett sätt att komma till rätta med planeringsproblemen i regionen, att ett Göteborgs län skulle bildas SOU 1990:36. Förslaget genomfördes dock inte. Utredningen tog också upp frågan om en valkretsreform för att underlätta kontakterna mellan medborgarna och politikerna i samband med älva valtillfället. Valkretsindelningen i storstadsområdeborde därför ändras för att i första hand föra kandidaterna närna väljarna genom att minska valkretsarnas storlek. Utredningen mare noterade att kritiken mot Valkretsindelningen vuxit sig särskilt stark beträffande förhållandena i Malmöhus län, där fyrstadskretsen - Malmö, Lunds, Helsingborgs och Landskrona kommuner utgör geografiskt icke sammanhållen valkrets. en Riksdagen beslöt 1993 prop. 199293:163, KU 28, rskr. 255 att Malmöhus län från och med 1994 års val skall bestå av tre geo-

grafiskt sammanhängande Valkretsar. I motion 199293:K25 v och

i meningsyttring v till utskottets betänkande hemställdes dock om

avslag på regeringens förslag, i avvaktan på resultatet av Regionberedningens arbete. Denna åsikt framgått inte gehör i riksvann som dagen, som alltså biföll propositionen. Det Regionberedningen i tiden mest näraliggande utredningsarbetet på det här området genomfördes av Regionutredningen och

Västsverigeutredningen varom mera nedan. Utredningarna fick i

HISTORISK ÄTERBLICK 79

uppdrag att dels analysera den offentliga verksamhetens regionala

uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för

framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige.

en

Beträffande den geografiska indelningen förordade Regionutred-

ningen SOU 1992:63 ett fortsatt beredningsarbete med siktet in-

ställt på en indelning av landet i 8-12 regioner.

Västsverigeutredningen uppdrog Statskontoret att utreda pro-

blem och möjligheter med en sammanslagning av de fyra väst-

svenska länsstyrelserna till en större region. Resultatet av Statskontorets arbete presenterades i rapporten Länsstyrelser i en större re-

gion ett västsvenskt perspektiv 1992:20.

-

2.3.2 Demokratifrågor

I motioner till 1964 års riksdag hemställdes om en utredning av frå-

att ersätta den dåvarande landstingslagen med en lag om gan om

länsparlament och självstyrelseorganisation på länsplanet mot.

1:456 och II:543 av Einar Gustafsson i Kårby m.fl. [c]. Saken hade

tagits redan vid föregående års riksmöte, men då avvisats mot.

upp 1963 1:416 och II:499, bet. SU 180.

Motionärerna ansåg att självstyrelseorganisationen länsplanet

borde baseras på en vittgående delegering från statsmakternas sida.

Som högsta organ borde fungera en folkförsamling, kallad landsting

eller länsparlament. Det regionala självstyrelseorganet borde ges

dels vissa uppgifter som delegerades från central nivå, dels

landstingens uppgifter, dels också med vissa undantag de upp-

- -

gifter, som åvilade de regionala statliga myndigheterna. Länsparla-

mentet borde utrustas med såväl beskattnings- som förordnings-

makt. Länsregeringen kallad länskollegium skulle förutom

- -

beredande och verkställande uppgifter ha hand om samordnings-

och planeringsuppgifter på regional nivå. Vidare skulle finnas läns-

nämnder för olika förvaltningsgrenar, samt ett särskilt rättsvårdande

organ benämnt länsdomstol. Frågan att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med landsom

tingen och därmed demokratisk länsorganisation aktualise-

skapa en rades också i en motion av socialdemokraten John Lundberg i Uppsala mot. 1964 11:62. Motionerna behandlades av konstitutionsutskottet, som ansåg att

starka skäl talade för att de regionala och lokala organens ställning

inom folkstyrelsen borde prövas KU 1964:39. Utskottet framhöll samtidigt att reformer i sådan omfattning att man kunde riskera en

80 HISTORISK ÅTERBLICK

en utveckling mot delstater var helt inaktuell för vårt lands vidkommande. Utskottet fann att frågan om nödvändigheten att samordna och förstärka den splittrade regionala förvaltningen och att stärka den kommunala självstyrelsen på det regionala planet var en författningspolitisk fråga av betydelse. Länsdemokratiutredningen tillsattes i december 1964. Departementschefen uttalade därvid att dess centrala uppgift var att draga upp de principiella riktlinjerna för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratien skall bästa sätt utformas och pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen i förvaltningen av rikets angelägenheter bör påverka utformningen författav en ny ning. I betänkandet Författningsfrågan och det kommunala sambandet SOU 1965:54 ansåg utredningen att det inte var nödvändigt att avvakta resultatet av dess arbete med länsdemokratifrågorna innan man tog ställning till folkstyrelsens utformning i författningen. Utredningen framhöll i sitt betänkande Förvaltning och folkstyre SOU 1968:47, som utgjorde ett principprogram för arbetsfördelningen mellan statlig och kommunal förvaltning på regional och lokal nivå, att de farhågor saknade grund, rests att ett översom om förande av väsentliga nya förvaltningsuppgifter till landstingen skulle innebära en utveckling i federalistisk riktning. Enligt den svenska författningen är statsmakterna suveräna. Dessutom finns redan ett omfattande system för styrning av den kommunala verksamheten. I betänkandet påpekade utredningen att behovet av regional översiktlig planering och samordning ökat starkt och att den regionala förvaltningens splittrade organisation med hänsyn därtill var mindre tillfredsställande. De förslag som Länsförvaltningsutredningen lagt fram kunde ge förbättrade administrativa förutsättningar för ett rationellt samhällsbyggande. Genom begränsningen av dess uppdrag till den statliga länsförvaltningen hade utredningen dock tvingats söka lösningar, som var otillräckliga med avseende på den administrativa samordningen och mindre långtgående med avseende på det demokratiska inflytandet. Enligt Länsdemokratiutredningens mening borde varje samhällsangelägenhet som blir föremål för statsmakternas översyn, också bli föremål för en allsidig prövning rörande ansvarsfördelningen mellan statsorgan, landsting och primärkommuner. Sådana uppgifter, där ett stort mått av subjektivitet är nödvändigt vid beslutsfattandet, borde delegeras till kommunala organ för att därigenom ställas

HISTORISK ÅTERBLICK 81

under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Landsting-

en borde åläggas de regionalt planerande och samordnande funktionerna. Uppgifter där statliga länsorgan har en betydande rörelsefrihet borde överföras till kommunal framför allt landstings- kommunal förvaltning. Länsstyrelsen borde finnas kvar som ett regionalt organ för administrativ rättsprövning. Departementschefen ansåg 1970 att de utredningar om länsproblematiken som från skilda utgångspunkter genomförts av Länsförvaltningsutredningen, Landskontorsutredningen och Länsdemokratiutredningen borde sammanfattas och kompletteras innan de slutligen prövades av statsmakterna. Därför tillsattes Länsberedningen. Som utgångspunkter för beredningens arbete skulle gälla dels att pri-

märkommunerna i sin utformning efter 1974 års kommunindel-

ningsreform även framdeles skulle svara för betydelsefulla samhällsuppgifter, dels att statsmakterna hade det självklara ansvaret för bl.a. den samhällsekonomiska balansen och för sysselsättnings-, lokaliserings- och näringspolitiken. Med de utgångspunkterna skulle beredningen inledningsvis överväga fördelningen i stort av sainhällsuppgifter mellan stat och kommun och därefter fördelningen indessa sektorer. Beredningen borde slutligen som ett resultat av om sina överväganden lägga fram förslag till organisation för samhällsverksamheten regional nivå. Riksdagen beslöt 1972 att hemställa att beredningen skulle få i uppdrag att inrikta sitt arbete en utbyggnad av landstingen till regionala självstyrelseorgan med ansvar för bl.a. den regionala sam-

hällsplaneringen KU 1972:8, rskr. 24. Riksdagens skrivelse över-

lämnades till beredningen, som dock inte fick några nya direktiv. Fråga väcktes huruvida regeringens behandling av ärendet var för-

enlig med god parlamentarisk praxis prot. 1972:113 s. 17 lf. Sak-

togs också i 1973 års granskningsbetänkande KU 1973:20

en upp s. 14 f.. Någon kritik riktades därvid inte mot regeringen res. av c, fp, m. I principbetänkandet Stat och kommun i samverkan SOU 1974: 84 anförde beredningen att länsindelningen i stort sett kunde anses utgöra tillfredsställande geografiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som borde ligga på länsnivå.

Som underlag för bedömningen av uppgiftsfördelningen mellan

stat och kommun formulerade beredningen följande allmänna prin-

ciper.

Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga trygghet, säkerhet och välfärd. om

82 HISTORISK ÄTERBLICK

En uppgift bör inte ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central niva. Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom elfektivitetsvinster kan uppnås. Enligt beredningens mening kunde uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett anses tillfredsställande. Huvudmannaskapet för den samordnade regionala samhällsplaneringen borde statligt och alltså åvila länsstyrelserna. Samråd mellan kommuvara ner och länsstyrelser borde dock utvecklas. Uppgiftsfördelningen mellan primär- och landstingskommuner borde kunna lösas olika i skilda län, beroende på förutsättningarna. När det gäller den lokala och regionala kollektiva persontrañken och viss kulturell verksamhet är avsedd för ett större befolkningsunderlag än den ensom skilda kommunens, borde dock ansvaret generellt åvila landstingskommunen. Beslutanderätten i ärenden av stor betydelse för samhällsplaneringen i länen borde decentraliseras till länsstyrelserna. Härigenom förstärktes skälen för Landskontorsutredningens förslag om en utbrytning av skatteförvaltningen från länsstyrelserna. Riksdagens nämnda beslut 1972 föranledde inte beredningen ovan att i betänkandet belysa hur man skulle kunna utforma och genomföra ett systern enligt riksdagsbeslutets principer. I ett särskilt yttrande förklarade sig dock beredningens borgerliga ledamöter dela Länsdemokratiutredningens principiella uppfattning om länsdemokrati. Beredningens förslag behandlades i prop. 1975762168 KU 55, rskr. 370. följd därav kom bl.a. antalet ledamöter i läns- Som en styrelsernas styrelser att utökas från tio till fjorton mot av beredningen föreslagna tolv. Av dem skulle tio representera, och nomide politiska partierna. De fyra återstående ledamöterna neras av, skulle ha erfarenhet från näringslivet och arbetsmarknaden i länet. Samtliga ledamöter skulle förordnas av regeringen. Innan denna bestämmelse hunnit träda i kraft den 1 januari 1977 kom, sedan den borgerliga regeringen tilltrått, sättet för utseende av ledamöterna att ändras på så sätt att samtliga ledamöter skulle väljas av landstinget jämte, i förekommande fall, landstingsfri kommun prop. 197677: 19, KU 12, rskr. 27; jfr res. 3 till KU 197576: 55 [c, m, fp].

HISTORISK ÄTERBLICK 83

Förslaget om samverkansomrâden genomfördes inte. Beträffande skatteförvaltningen ansåg departementschefen prop. 197576: 168 att fördelarna med den dittillsvarande ordningen uppvägde nackdelarna, varför någon ändring inte borde ske. De självständiga regionala skattemyndigheterna dåvarande läns- skattemyndigheterna korn inte att införas förrän den l januari - 1987 prop. 198586:55, BoU ll, rskr. 82. En av de viktigaste parlamentariska kommittéerna på det här området var Länsdemokratikommittén. I direktiven till kommittén, som tillsattes 1976, uttalade departementschefen i huvudsak följande. Den regionala samhällsförvaltningen har fått en allt större betydelse. Dess uppgifter och organisation har behandlats vid ett flertal tillfällen. Många reformer har också genomförts. Departementschefen redogjorde för tidigare utredningar rörande länsförvaltningen och de beslut som fattats tidigare under 1970-talet. I samband med riksdagsbehandlingen av prop. 197576:168 om vissa frågor rörande den regionala samhållsförvaltningens uppgifter och organisation KU 55 biföll riksdagen rskr. 370 en reservation c, m, fp till utskottsbetänkandet, vari hemställdes om fortsatt utredning av länsdemokratifrâgorna jfr motionerna 197576: 524 [c] och 2507 [fp]. Reservanterna ansåg att en etapp vägen mot en verklig länsdemokrati kunde nås på propositionens grund men att utredningsarbetet måste fortsätta. Som exempel uppgifter som kunde föras över till landstingskommunerna angavs ansvaret för den regionala trafikplaneringen. Det uttalades också att landstingskommunerna borde ges vidgade uppgifter inom den regionala fysiska planeringen. För att förverkliga vad riksdagen sålunda uttalat borde en särskild utredning Länsdemokratikommittén tillsättas. Den borde ersätta - - Utredningen Kn 1976:02 om den regionala samhällsplaneringens huvudmannaskap. Enligt departementschefen var det av grundläggande betydelse, att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste sträva efter ett systern som underlättar insyn, medverkkontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Varje förslag om vidan, gad länsdemokrati måste bygga vissa grundprinciper, bl.a. att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas och att kommunernas ställning inte får försvagas. Kommittén borde inrikta sitt arbete på fortsatta partiella reformer och koncentdet till sådana frågor som stått i förgrunden vid riksdagsberera handlingen, bl.a. att föra fram landstingskommunerna som alternativa huvudmän för de nya uppgifter inom samhällsplaneringen som

84 HISTORISK ÅTERBLICK

aktualiserats under 1960-talet och att få till stånd en omfattande decentralisering av uppgifter från central till regional nivå. Kommittén borde bl.a. klargöra förhållandet mellan landstings- och primärkomoch överväga om ett fortsatt reformarbete kunde motivera munerna en ändrad reglering av den allmänna kommunala kompetensen. I delbetänkandet Regional utvecklingsplanering länsplanering m.m. SOU 1978:35 lämnade kommittén förslag till en delreforrn rörande länsplaneringen, dvs. den regionala utvecklingsplaneringen. En huvudlinje i utredningsarbetetet hade varit att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Grundtanken bakom det framlagda refonnförslaget var att på ett betydelsefullt område av den översiktliga regionala samhällsplaneringen stärka såväl landstingens som länsstyrelsernas förtroendemannastyrelsers ställning och samtidigt åstadkomma en fördjupad samverkan mellan alla i planeringen deltagande och av denna direkt berörda parter. Kommittén förordade att länsplaneringen skulle bli åtgärdsinriktad och mera ägnad att ligga till grund för konkremera ta insatser. I betänkandet framhölls att det var angeläget och nödvändigt med ett nära samarbete genom hela länsplaneringsprocessen mellan länsstyrelserna och kommunerna. Det betonades att förslaget inte innebar att landstingen fick en överordnad ställning i förhållande till andra organ i länet; det var inte fråga om några överkommuner. Landstingen utgjorde emellertid den enda direktvalda politiska länsförsamlingen. Kommunernas aktiva medverkan i länsplaneringen grundläggande betydelse. Ett samlat uttryck för var av länsbefolkningens och de politiska partiernas vilja i fråga om länets utveckling kunde dock inte tillgodoses på något mer representativt landstinget. Här låg, enligt kommittén, grundmotivet sätt än genom till de länsdemokratiska strävandena. Vidare betonades att man med den föreslagna ordningen kunde åstadkomma att ansvaret för de ifrågavarande regionalpolitiska besluten kunde utkrävas direkt i allmänna val, vilket inte var fallet när det gällde den statliga förvaltningen. Det innebar enligt kommittén dock inte att det tidigare beslutssystemet kunde anses vara odemokratiskt. Till betänkandet var fogat ett förslag till lag om länsplanering. Enligt förslaget skulle i varje län bedrivas en regional utvecklingsplanering, länsplanering, syftande till att förverkliga de regionalpolitiska mål för arbete, service och miljö som riksdagen fastställt. Planeringen skulle bestå av två delar, planeringsunderlag och läns- Planeringsunderlaget skulle upprättas av länsstyrelsen program. medan länsprogrammet, efter remissbehandling hos länets kommu-

HISTORISK ÄIERBLICK 85

berörda statliga länsmyndigheter m.m., skulle antas av landsner, tinget. Länsprogram, jämte eventuell rapport med anledning av översyn fullständig länsplanering, skulle redovisas för regeringav Programmet skulle i vad gäller den huvudsakliga inriktningen en. regionalpolitiken i länet prövas och godkännas av regeringen. av Vid riksdagens behandling av regionalpolitiken år 1979 prop. 197879: 1 12, AU 23, rskr. 435 gjordes vissa förenklingar i planeringsprocessen, i allt väsentligt stämde överens med kommitténs som förslag. Tiden ansågs dock inte mogen för ett slutligt ställningstagande när det gällde förslaget om att landstingskommunen skulle anta länsprogram och länsrapport. Härefter ñck kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att studera tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten. Departementschefen ansåg det angeläget att olika vägar mot vidgad länsdemokrati prövades innan en tog ställning till den framtida utformningen av samhällsplaneman ringen på regional nivå. De två första modellerna innebar en överföring statliga uppgifter till landstingen resp. ett ökat inflytande av för folkvalda över statliga regionala organ. Den tredje modellen innebar enhetlig regional samhällsförvaltning på längre sikt att en kunde uppstå genom en successiv sammansmältning av länsstyrelse och landsting. Kommittén lämnade i sitt slutbetänkande Vidgad länsdemokrati SOU 1982:24 bl.a. förslag till förstärkt samordning på regional nivå, vidgad länsdemokrati landstingen, ändringar i admigenom nistrativa förfaranden och ârsredogörelser för utvecklingen m.m. i länen. Vid sammanfattning de drag i utvecklingen som kommittén en av uppfattade som de viktigaste att ta hänsyn till i sammanhanget, pekades främst på följande fyra faktorer. En klar strävan efter decentralisering har kommit till uttryck från mitten 1970-talet. Det är viktigt att den fullföljs. av En allt starkare ambition har vuxit fram att minska den statliga detaljkontrollen den kommunala verksamheten såväl på loav kal nivå. Även den utvecklingen måste stödjas som regional och främjas. Behovet samordning har gjort sig gällande allt starkare då - av det gäller de samhälleliga insatserna på regional nivå. En huvuduppgift i det sammanhanget måste vara att möta detta behov. Resursknappheten har blivit det största problemet såväl för staten kommunerna. En länsdemokratisk reform måste som

86 HISTORISK ÃTERBLICK

syfta till att garantera bästa möjliga styrning och utnyttjande av resurserna regional nivå. Samtliga dessa faktorer ansågs kunna samverka för att genom en vidgad länsdemokrati åstadkomma en bättre förvaltning. En huvuduppgift i sammanhanget måste att bygga ut och vara säkerställa det medborgerliga, politiska inflytandet över alla delar av samhällsverksamheten regional nivå. Samhällsförvaltningen på regional nivå måste ses som en brytningspunkt mellan centrala och lokala intressen. Uppgiften var att åstadkomma en riktig avvägning och ett fungerande samspel. Givetvis behövs ett visst mått av central styrning och kontroll. Inriktningen borde dock i första hand vara generell nonngivning och ramstyrning genom budgeten. I enlighet med vad som anförts i direktiven utarbetades tre olika modeller för ett vidgat folkligt inflytande över den regionala samhällsverksamheten: överföring av statliga uppgifter till landstingen, ett vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för fortsatt statligt huvudmannaskap, en enhetlig regional samhällsförvaltning. - Kommittén avstod från att värdera dessa alternativ, utan lade i stället fast vissa allmänna vägledande utgångspunkter. En lösning måste innebära en väsentlig förstärkning av länsin- tressena, i första hand genom de politiska partierna. Bättre samordning av de olika sektorernas verksamhet och effektivare gemensamt utnyttjande av resurserna i länen är ett andra huvudkrav på en lösning. Genom fortsatt arbete på decentralisering och avveckling av den statliga detalj kontrollen måste den kommunala självstyrelsen stärkas. Genom dessa förändringar avsågs att åstadkomma en ökad slagkraft i länspolitiken och ett ökat länsdemokratiskt inflytande via de politiska partierna. Kommitténs huvudsakliga förslag innebar närmare bestämt bl.a. följande.

Förstärkt samordning på regional nivå Länsstyrelsens möjligheter att samordna de statliga sektorsverksamheterna i länet förstärks genom att sektorsamordningen binds starkare till länsstyrelsens förtroendemannastyrelser, att länsnämnderna åläggs att utarbeta sektorsprogram som lämnas till bl.a. länsstyrelsen, att möjligheten utökas att till regeringen hänskjuta frågor i vilka central myndighet och länet har olika uppfattning, att

SOU 1995 127 HISTORISK ÅTERBLICK 87

obundna ekonomiska resurser ställs till länsstyrelsens förfogande dels för genomförade av i lånsplaneringen föreslagna åtgärder, dels för att prioritera mellan olika statliga insatser utifrån en samlad regional bedömning samt fortsatt decentralisering sker från att en central till regional nivå.

Vidgad länsdemokrati genom landstingen Vissa länsorgan, där kraven på bättre samordning gör sig särskilt gällande, ställs under ett starkt länsdemokratiskt inflytande genom att landstinget utser samtliga ledamöter, inklusive ordföranden, geatt länsnämndernas förvaltningschefer upphör att vara självnom skrivna ledamöter i nämnderna samt genom att landshövdingen inte ingår som självskriven ordförande.

Förändringar i administrativa förfaranden Några förändringar i länsstyrelsernas förtroendemannastyrelse genomförs inte. Förändringar i arbetsformerna sker bl.a. genom att kollektiv beslutsmetod införs i styrelsen samt att ledamot får reservationsrätt enligt parlamentarisk modell.

Som del Länsdemokratikommitténs underlag med anledning en av 1979 års tilläggsdirektiv utarbetades inom Statskontoret en rapav port, som enligt uppdraget skulle klarlägga hur en enhetlig regional samhällsförvaltning bestående av landsting och statliga länsmyndigheter skulle kunna byggas upp. I rapporten Regionkommunen en skiss till samlad länsförvalt- ning 1981:8 diskuterades en lösning med en regional förvaltning bestående en regionkommun med ansvar för bl.a. den regionala av samhällsplaneringen och en länsstyrelse med renodlade förvaltningsuppgifter. De statliga länsorganens uppgifter skulle i huvudsak föras över till regionkommunen. Det rör sig således här om den tredje av de angivna modellerna för ett vidgat folkligt inflytande över ovan den regionala samhällsverksamheten. Genom det regionalpolitiska beslutet våren 1982 prop. 198182: 113, AU 23, rskr. 388 slopades den fullständiga länsplaneringsomgången vart femte år. Enligt förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete skulle länsstyrelsen årligen utarbeta en rapport över utvecklingen i länet och det regionala utvecklingsarbetet. I anslutning till diskussioner om den kommunala självstyrelsen bör i det här sammanhanget också nämnas det s.k. frikommunförsöker.

88 HISTORISK ÃTERBLICK

Stat-kommunberedningen C 1983:02 föreslog 1984 Ds C

1984: 1 att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle genomföras. Beslut härom fattades samma år prop. 198384: 152, KU 32, rskr. 368. Syftet med verksamheten bl.a. var att de deltagande kommunerna och landstingen genom avsteg från

statliga föreskrifter skulle ges möjligheter att bättra anpassa den

kommunala organisationen till lokala förhållanden, bättre utnyttja de samlade samhällsresurserna samt åstadkomma ökad samordning

och effektivitet i den kommunala verksamheten. Detta gjordes möj-

ligt dels genom lagen 1984:382 om försöksverksamhet med en fri-

are kommunal nåmndorganisation frikommunlagen, dels genom

bemyndiganden för regeringen att medge avsteg från andra bestäm-

melser i speciallagstiftningen t.ex. genom lagen [l985:1089] om försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdens område. Verksam-

hetens omfattning begränsades med hänsyn till skyddet för vitala

samhällsintressen. Beslutet om försöksverksamhet avsåg nio kom-

muner Bräcke, Sandvikens, Tyresö, Haninge, Örebro, Ale, Gno-

sjö, Varbergs och Helsingborgs kommuner och tre landsting Jämt-

lands, Örebro Göteborgs och Bohus läns landsting. Verksam-

samt heten skulle pågå till utgången av år 1988.

Sammanlagt kom det under inledningsskedet 1984 85 in omkring

280 dispensansökningar, främst rörande skolan samt plan- och

byggområdet. Ca 75 % av ansökningarna tillgodosågs på något sätt.

Verksamheten inleddes 198586, varefter ytterligare dispenser bevil-

jades.

Regeringen lade 1987 fram förslag bl.a. om införande av ny lag-

stiftning om en friare nämndorganisation inom det specialreglerade

området prop. 198687:91. Riksdagen avslog propositionen KU

198788:23, rskr. 151. En ny proposition lades fram under våren

1988 med förslag om att frikommunförsöket i dess helhet skulle

förlängas till utgången av 1991 och att begränsningen till antalet frikommuner skulle tas bort prop. 198889:1. Riksdagen antog förslaget bet. 198889:KU6, rskr. 13. Stat-kommunberedningen har

i rapporten Frikommunförsöket SOU 1988:26 lämnat en utförlig

redovisning av den dittillsvarande försöksverksamheten.

Under perioden juni 1988-maj 1990 tillkom tolv nya frikommu-

ner. I oktober 1990 tillkom ytterligare fjorton kommuner och ett landsting. Sedan Stat-kommunberedningen ombildats, tillsattes 1990 Fri-

kommunutredningen för att fullfölja beredningens arbete.

Utredningen redovisade i sitt delbetänkande Frikommunförsöket

Erfarenheter av försöken med en friare nämndorganisation SOU

-

HISTORISK ÃIERBLICK 89

1991:25 dittills vunna erfarenheter på området. Utredningen ställde sig bakom principen att kommunerna i så stor utsträckning som möjligt själva skall få bestämma sin organisation. Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation var enligt utredningens mening goda. Det borde därför inte längre vara en statlig uppgift att föreskriva vilken politisk organisation de enskilda kommunerna skall ha. 1 sitt slutbetänkande Frikommunförsöket Erfarenheter av för- söksverksamhet med avsteg från statlig reglering m.m. SOU 1991:68 och 69 lämnade Frikommunutredningen förslag till författningsändringar som kunde avlösa försöksverksamheten. Utredningansåg att frikommunförsöket spelat en inte oväsentlig roll för uten veckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. Frikommunlagen föreslogs bli avvecklad i samband med frikommunförsökets avslutning årsskiftet 199192. Flertalet av de möjligheter som denna lag medgav korn att göras generella genom den nya kommunallag 1991:900, som trädde i kraft den l januari 1992 prop. 199091:117, KU 38, rskr. 360.

2.3.3 Verksamhet och organisation

Den år 1948 tillkallade Länsstyrelseutredningen hade till uppgift att utreda frågan om länsstyrelsernas organisation och allmänna ställning. 1 sitt betänkande SOU 1950:28 föreslog utredningen bl.a. att vissa länsnämnder och länsexperter skulle inordnas i länsstyrelsen och att lekmannamedverkan borde införas i länsstyrelsen. Vidare lämnades förslag om länsstyrelsernas inre organisation. Endast förslagen i det sistnämnda avseendet kom att genomföras. I sin berättelse för år 1958 lade statsrevisorerna fram ett organisationsförslag beträffande länsförvaltningen, som i stort sett följde Länsstyrelseutredningens linjer § 36 i revisorernas berättelse. Förslaget lades dock till handlingarna utan åtgärd SU 1959:87. Detsamma gällde vid 1960 års riksdag väckta motioner, vari hemställdes om en utredning angående bl.a. möjligheterna till decentralisering och till sammanslagning av statliga organ på såväl det centrala som regionala planet mot. 1:4 och 11:2 [fp] samt 1:253 och 112311 [CD- Viktiga delfrågor rörande länsförvaltningens organisation berördes de under åren 1959 och 1960 tillsatta utredningarna rörgenom ande den bostadspolitiska organisationen, den samhälleliga lokaliseringsverksamheten och den framtida jordbmkspolitiken. Problem i

90 HISTORISK ÃIERBLICK

anslutning härtill var aktuella också för många andra utredningar, t.ex. 1957 års polisutredning, Uppbördsorganisationskommittén, Socialpolitiska kommittén och Socialvårdskonsulentutredningen. Länsförvaltningsutredningen tillkallades 1961 och i dess direktiv erinrades om att många viktiga speciella organisationsfrågor relativt snart torde komma under statsmakternas prövning. Det var därför nödvändigt att var och dessa sattes in och bedömdes i ett en av större sammanhang, så att den statliga länsförvaltningen som helhet kunde organiseras det från olika synpunkter lämpligaste sättet. Utredningen skulle ytterst syfta till att ge en grundval för ett principiellt ställningstagande rörande den statliga länsförvaltningens organisation. Största vikt måste fästas vid frågan om samordning både inom de olika verksamhetsområdena i länsförvaltningen och mellan dem. Speciellt betydelsefullt bedömdes detta vara bl.a. beträffande samhällsplaneringen och byggnadsväsendet. Vidare berördes i direktiven länsnåmndernas och de länsvisa expertmyndigheternas bl a. . ställning samt frågan om lekrnannamedverkan i länsstyrelserna. Grundtanken i utredningens betänkande Den statliga länsförvaltningen SOU 1967:20 och 21 var att den översiktliga samhällsplanering, som ankommer på de statliga länsmyndigheterna, i framtiden skulle ledas och samordnas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skulle även i övrigt utrustas för att vara ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ. Utredningen lämnade förslag om en koncentration av arbetsuppgifterna genom ett avskiljande av sådana, som inte hade direkt samband med huvuduppgifterna samhällsplanering, allmän ordning och säkerhet samt förvaltningsrättskipning. För att länsstyrelsen skulle kunna fylla sina nya uppgifter och dess beslut och åtgärder få önskvärd förankring bland länets invånare ansåg utredningen det vara nödvändigt med en medborgerlig representation i styrelsen, vilken skulle delta i beslut som normalt faller en verksstyrelse. Antalet ledamöter borde vara tio. Enligt utredningsmajoriteten borde fyra

av dem utses av Kungl. Majzt och sex väljas av i normalfallet

landstinget. Utöver i styrelsen borde enligt utredningen medborgarrepresentanter nämndemän också delta i länsstyrelsens beslut i sådana - rätts- och förvaltningsärenden, som innebar ingrepp i den personliga friheten eller andra åtgärder väsentlig betydelse för den enskilde av i personligt eller ekonomiskt avseende. Vidare uttalade sig utredningen bl.a. om länsnämnderna och länsstyrelseexperterna, länsstyrelsens beredskapsorganisation, kameralväsendet och länsstyrelsens inre organisation.

SOU 1995 2 27 HISTORISK ÄTERBLICK 91

1971 genomfördes så en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen prop. 1970:103, KU 34, SU 132, rskr. 248 och 308. Bl.a. inordnades länsarkitektkontoren och de regionala lantmäteri- och naturvårdsorganen i länsstyrelsen. En lekmannastyrelse inrättades med landshövdingen som ordförande och tio andra leda-

möter varav respektive landstingskommun eller landstingsfri kom-

mun och Kungl. Majzt utsåg hälften vardera. Styrelsen fick beslutsrätt i viktigare samhällsfrågor. Ett vidgat samrådsförfarande mellan de statliga länsorganen föreskrevs. Däremot behölls länsnämnderna som självständiga organ. Länsförvaltningsutredningen fann under sina överväganden om den regionala skatteförvaltningen, att frågorna rörande skatte-, uppbörds- och folkbokföringsförvaltningen borde bli föremål för en särskild utredning. Som en följd härav tillsattes 1964 Landskontorsutredningen. Utredningarna bedrevs parallellt under samma ordförande och deras förslag utgjorde en samlad lösning av frågan om länsförvaltningens framtida organisation. Huvudförslaget i Landskontorsutredningens betänkande Skatteförvaltningen SOU 1967:22 var att bryta ut skatteväsendet från länsstyrelsen. Genom den förändringen skulle skapas förutsättningar för att slutgiltigt göra åtskillnad mellan judiciella och ñskaliska uppgifter på taxeringsområdet. Med fullföljande av tidigare reformer farms då förutsättningar att omvandla prövningsnämnderna till domstolar länsskatterätter. - Departementschefen fann att frågan om ett utbrytande av skatteförvaltningen var av den arten, att den borde hänskjutas till Länsberedningen prop. 1970: 103. Förslaget om att skapa särskilda länsskatterätter i stället för de tidigare prövningsnämnderna genomfördes dock per den 1 juli 1971 och vid sidan av länsskatterätterna bildades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning prop. 1971: 14, CU rskr. 52; SOU 1967:24, Ds C 1970:3. Riksskatteverket inrättades den 1 januari samma år prop. 1969:127, BeU 63, rskr. 342; prop. 1970:55, SU 109, rskr. 275. Den 1 juli 1975 tillkom de länsvisa fastighetstaxeringsrätterna prop. 1973: 162, SkU 70, rskr. 391. De tre länsdomstolarna var alla i organisatoriskt hänseende knutna till länsstyrelserna. Som nämnts tidigare berördes frågan om att bilda ett storlandsting i Stockholmsregionen redan av 1944 års kommitté för kommunal samverkan SOU 1947:30. Andra lösningar som diskuterats i det här sammanhanget har varit en utbyggnad av regional samverkan i kommunalförbund eller bildande av en specialkommun för vissa regionala uppgifter.

92 HISTORISK ÃTERBLICK

En prövning av olika lösningar gjordes av Storstadsutredningen SOU 1964:56. När dess betänkande avlämnades hade emellertid Stockholms stad och landstingskommunen redan beslutat att själva utreda frågan om bildandet av ett storlandsting. Enligt beslut 1963 och 1964 av Stockholms stadskollegium och Stockholms läns landstings förvaltningsutskott bildades en kommitté bestående representanter för staden och landstingskommunen av med uppdrag att utreda frågan om att förena staden och länet i ett gemensamt s.k. storlandsting som skulle ha hand om vissa förvaltningsuppgifter. Kommittén, som antog namnet Storlandstingskommittén, lade i maj 1966 fram ett principförslag för ett sådant samgående. I juni 1966 antogs huvudprinciperna i kommitténs förslag av stadsfullmäktige och landstinget. Enligt överenskommelser vid olika tillfällen mellan staden och landstingskommunen skulle landstingskommunen efter samgåendet i huvudsak handha dels uppgifter som tidigare ombesörjdes av landstingskommunen och motsvarande uppgifter som för Stockholms del ombesörjdes av staden, dels den kollektiva trafiken, regionplanering samt översiktlig planering för Vattenförsörjning och avlopp. De sistnämnda tre uppgifterna hade redan uppdragits åt Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor KSL, bestående av staden och landstingskommunen. I 1965 ñck Kommunalrättskommittén i uppdrag att utreda mars bl.a. vissa frågor den landstingskommunala kompetensen, vilka om kunde aktualiseras vid en samverkan i vissa former mellan primärkommun och landstingskommun. I direktiven erinrades bl.a. om

Storlandstingskommitténs arbete se 1966 års riksdagsberättelse,

In:5 s. 370. I april 1967 tillkallades en sakkunnig och en expert för att i samverkan med Storlandstingskommittén och Kommunalrättskommittén lägga fram förslag till författningsbestämmelser för storlandstinget. Samtidigt befriades Kommunalrättskommittén från motsvarande del sitt uppdrag. Den sakkunnige lade i betänkandet Storlandstingets av författning SOU 1968:35 fram förslag till lag om landsting för Stockholms län. Beslut storlandstingets inrättande fattades vid 1969 års riksom dag prop. 112, KU 25, rskr. 275 och det nya landstinget trädde i funktion den 1 januari 1971. I oktober 1962 begärde Göteborgs och Bohus läns landstings förvaltningsutskott och Göteborgs stadskollegium en förutsättningslös utredning kommunens samgående med landstingskommunen. om Genom beslut i november och december 1962 tillkallades en sak-

HISTORISK ÄIERBLICK 93

kunnig för att utreda frågan om ett samgående. Den sakkunniges arbete bedrevs under namnet Göteborgsutredningen och redovisades 1974 Ds Kn 1974:2. I rapporten anfördes att ett omfattande utredningsarbete ägt rum, men att frågan om ett samgående förfallit sedan landstingskommunen förklarat att den borde ställas framtiden. Behovet av regional samverkan löstes i stället genom att det 1965 bildades en gemensam planeringsnåmnd för samplanering och samordning av hälso- och sjukvården samt av andra landstingskommunala angelägenheter i Göteborgs och Bohus län. Den nämnden ersattes senare 1969 av den ännu bestående Västsvenska planeringsnämnden för landstingskommunala angelägenheter, i vilken ingår företrädare för Göte-

borgs kommun samt Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs

och Hallands läns landsting. Länsdomstolskommittén tillsattes 1977 för att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m.m. I betänkandet Länsdomstolarna SOU 1977:80 föreslog kommittén att de tre länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, benämnd länsrätt. Till stöd förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organisationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. De föreslagna ändringarna genomfördes den 1 juli 1979 prop. 197778: 17, KU 47, rskr. 308. Ett par månader innan Länsdemokratikommittén tillkallades 1976 ñck den s.k. OPAL-utredningen i uppdrag att bl.a. göra en organisationsöversyn av planeringsavdelningen i syfte att vidmakthålla och öka effektiviteten i dess viktiga funktion som samordnande organ för sarnhällsplaneringen. En angelägen uppgift framhölls vara att belysa planeringsavdelningens samordnande roll gentemot andra regionala organ liksom formerna för samarbetet med kommuner och landsting. OPAL-utredningen ansåg SOU 1978:58 att det med anledning av det uppdrag som i december 1976 givits Länsdemokratikommittén skapats så stor osäkerhet om väsentliga förutsättningar för utredningens arbete, att den inte kunde behandla de nyss angivna frågorna rörande planeringsavdelningens verksamhet. Utredningen begränsade därför i denna del sina överväganden till att i huvudsak avse de organisatoriska ändringar, som kunde föranledas av utbrytningen av länsdomstolarna.

94 HISTORISK ÅTERBLICK

I maj 1977 tillsattes en delegation med uppgift bl.a. att samordna den statliga planeringen i Göteborgsregionen Göteborgsdelegatio- nen. Den främsta orsaken därtill var den då inträffade varvskrisen. Enligt delegationens mening Ds I 1981:5 var länsindelningen i Göteborgsregionen inte anpassad till den bostads- och arbetsmarknadsregion som faktiskt förelåg, vilket lett till vissa problem för samhällsplaneringen och ett speciellt behov av samverkan på regional nivå. Delegationen underströk drävid att det måste vara ett regionalt och nationellt intresse att Göteborg kan hävda sin roll som centrum för Västsverige vad avser arbetsmarknad, näringsliv och kvalificerad service. Delegationen föreslog att planeringsfrågor i storstadsområdet och angränsande kommuner, som gemensamt berörde länsstyrelserna i

Göteborgs och Bohus, Hallands samt Älvsborgs län, fortsättningsvis

skulle behandlas av den samrådsgrupp som etablerats mellan de berörda länsstyrelsernas planeringsavdelningar. Den samrådsgruppen kunde också vara lämplig för överläggningar med Göteborgsregionens kommunalförbund. Någon ny delegation för planeringsfrågor i regionen torde, enligt Göteborgsdelegationens mening, inte vara nödvändig eller önskvärd. När det gäller förändringar av betydelse enbart för den statliga länsförvaltningen kan följande nämnas. I december 1985 fattades beslut om försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län prop. 1985 86:5, BoU rskr. 64. En arbetsgrupp inom Civildepartementet tillsattes i juni 1986 för att bereda frågor därom. Gruppens överväganden och slutsatser presenterades i rapporten Samordnad länsförvaltning förslag -

Ds C 1987:10.

Frågan om en samordnad länsförvaltningen blev föremål för utredning genom en parlamentarisk kommitté. Denna, som ansåg det angeläget att samordnad länsförvaltning genomfördes så snart som möjligt i hela landet, lade fram sina förslag i betänkandet Samordnad länsförvaltning SOU 1989:5 och 6. Förslagen innebar i korthet följande. Som ett led i förnyelsen av den offentliga sektorn går flera statliga länsmyndigheter samman och bildar nya länsstyrelser i alla län. Staten kraftsamlar sina resurser regional nivå för att kunna uppträda mer samordnat och för att kunna ge bättre service. Därigenom uppnås ökad effektivitet och styrka på områden som har väsentlig betydelse för länens utveckling och framtid. Genom ett förstärkt förtroendemannainflytande förbättras förutsättningarna att ta hänsyn till skilda regionala förhållanden.

HISTORISK TERBLICK Ä 95

Den nya länsstyrelsen byggs upp av de verksamhetsområden och resurser som finns inom landets länsstyrelser, länsskolnämnder, länsbostadsnämnder, länsvägnämnder, lantbruksnämnder och fiskenämnder. Länsstyrelsens ansvar och beslutsfunktioner angående trafikplanering betonas. Dess uppgifter i det regionala trafiksäkerhetsarbetet preciseras och dess uppgifter i planeringen av beredskapsarbeten och arbetsmarknadsutbildning görs tydligare och utvidgas. För att besluta i viktiga ärenden inom de olika sektorerna inrättas obligatoriska förtroendemannanämnder, valda av landstingen förutom ordföranden-landshövdingen. En särskild utredare såg också över uppgifter och arbetssätt vid

länsstyrelsernas sociala funktioner Ds 1989:9.

Statskontoret utarbetade ett organisationsförslag för en ny länsstyrelse i Stockholms län i de delar som regeringen behövde ta ställning till rapport 1989:31. l prop. 1988891154 lämnades förslag till en ny regional statlig förvaltning, huvudsakligen baserade på den parlamentariska kommitténs betänkande. Det föreslogs dock t.ex. inte att länsbostadsnämnderna skulle upphöra och inordnas i länsstyrelserna, utan endast att ansvar för frågor rörande kommunala bostadsförsörjningsprogram och annan samhällsplanering, som tidigare legat på länsbo-

stadsnämnderna, skulle föras över till den nya länsstyrelsen.

Utskottet tillstyrkte i allt väsentligt propositionens förslag

198990:BoU 4 och 9. Ett stort antal reservationer och flera sär-

skilda yttranden avgavs. Bl.a. yrkade ledamöter från centerpartiet avslag på förslagen, till förmån för let länsdemokratiska alternativet. Riksdagen beslöt enligt utskottet rskr. 89. Med anledning av prop. 199091 218 om ansvaret för skolan före-

slog utbildningsutskottet UbU 4, mot bakgrund av ett antal

motioner i frågan, att det i det nya statliga ämbetsverk för skolväsendet som föreslogs Statens skolverk skulle finnas en särskild - fältorganisation. Utskottet ansåg att det i och med förslagen om en mål- och resultatorienterad styrning av skolan och om nya verksamhetsformer för det centrala ämbetsverket fanns anledning att utan bindning till tidigare riksdagsbeslut se på hur de organisatoriska frågorna bäst skulle lösas. Riksdagen följde utskottet rskr. 76. De uppgifter som de avskaffade länsskolnämnderna haft kom således att ingå i Skolverket, som för detta ändamål fick en särskild fältorganisation. Den samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den 1 juli 1991.

96 HISTORISK ÃTERBLICK

Efter förändringar myndighetsorganisationen rörande konkur-

av rensfrågor den l juli 1992 och bildandet av det nya Konkurrensver-

ket fick länsstyrelserna uppgifter också på konkurrensområdet

prop. l99192:10O bil. NU 20, rskr. 237.

1993 beslöts att länsbostadsnämnderna skulle upphöra den 1 janu-

ari 1994 prop. 1992932172, BoU 20, rskr. 301. Den regionala

administrationen av statens stöd för bostadsfinansieringen sköts därefter av länsstyrelserna

Från den 1 juli 1994 gäller att det vid länsstyrelsen skall ñnnas

länsexpert i frågor om jämställdhet mellan kvinnor och män

en prop. 199394: 147, AU 17, rskr. 290 och 291. Länsstyrelsen

skall bl.a. upprätta en strategi för jämställdhetsarbetet i länet och

samordna verksamheten på området.

Länsstyrelsens tidigare uppgift som sökande i ärenden enligt lag-

1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall LVM togs den en

1 juli 1994 över kommunerna, också fick det fulla utred-

av som ningsansvaret i sådana ärenden prop. 199394:97, S0U 16, rskr. 150. Vidare kan nämnas att länsstyrelsen i stället för länsrätten från den 1 oktober 1994 är första instans i ärenden om återkallelse av körkort prop. l99394zl33, JuU 24, rskr. 319 samt att länsm.m.

styrelsens ansvar för den löpande tillsynen av den yrkesmässiga tra-

fiken ytterligare har markerats prop. 1993942168, TU 29, rskr.

310.

Storstadsutredningen, tillsattes 1988, fick i uppdrag att utar-

som

beta förslag till åtgärder för att förbättra livsmiljön i storstäderna.

Som utgångspunkter för utredningens arbete angavs bl.a. kravet

på god regional balans och likvärdiga levnadsvillkor i förhållande

till landet i övrigt, behovet att vidga det politiska deltagandet i

av

storstäderna samt nödvändigheten av att förbättra den fysiska livs-

miljön. I direktiven framhölls bl.a. att storstadsområdena har en viktig

roll i det svenska samhällets utveckling och att där ofta utvecklas

idéer och företeelser sprids till landet som helhet. Den natiosom

nella politiken borde även fortsättningsvis ta vara storstädernas

dynamiska roll i samhällsutvecklingen, men storstäderna måste ock-

så utvecklas i överensstämmelse med målet om en god regional ba-

lans. Särskilda ansträngningar krävdes för att engagera medborgar-

i storstadens samhällsliv. Det framhölls att en utveckling som na innebär att medborgarna tar ett allt större ansvar för gemensamma

angelägenheter ökar delaktigheten i samhällslivet.

HISTORISK ÄTERBLICK 97

I sitt slutbetänkande Storstadsliv. Rika möjligheter hårda villkor - SOU 1990:36 ansåg utredningen bl.a. att den strategiska regionala planeringen behövde stärkas i storstadsregionerna och att i Göteborgs- och Malmöregionerna kommunalförbund till en början kunde ta ansvaret för den planeringen. På sikt borde storlandsting skapas också i dessa regioner. Enligt utredningens mening vore det en fördel om den regionala planeringen samma sätt som i Stockholm fördes över till landstingen. En sådan ordning förutsatte dock att länsindelningen ändrades i Göteborgsregionen. Den administrativa splittringen där stats- och landstingsnivå ansågs nämligen försvåra ett rationellt planeringsarbete. Ett Göteborgs län borde därför skapas. Hänsyn måste därvid tas till intilliggande läns och landstings framtida möjligheter att fungera. l avvaktan på bildandet av en gemensam landstingskommun för Göteborgsregionen borde det befintliga kommunalförbundet kunna ges utökade befogenheter i vissa läns- och landstingsfrågor. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande pekade flera

remissinstanser att det behövdes en ändrad länsindelning i västra

Sverige. Det fanns emellertid ingen enhetlig uppfattning om hur en sådan ändrad länsindelning borde se ut. Vissa remissinstanser stödde utredningens förslag om ett nytt län för Göteborgsregionen. Några remissinstanser förordade ett nytt län som omfattade en större del av västra Sverige. Andra remissinstanser ansåg att problemen kunde lösas genom olika former av samverkan utan att länsgränserna behövde ändras. Kritiken ledde till att utredningens förslag inte genomfördes. Frågan om länsindelningen i västra Sverige blev därefter i stället en

uppgift för Västsverigeutredningen se nedan.

Utvecklingsfondsutredningen föreslog i betänkandet Strategi för småföretagsutveckling SOU 1993:70 en ny organisation för samhällets insatser för småföretagsutveckling. Organisationen föreslogs få färre enheter än de 24 länen. Riksdagen beslöt prop. 199394: 40, NU ll, rskr. 80 att ersätta de tidigare länsvisa utvecklingsfonderna med regionala utvecklingsbolag under ett centralt moderbolag ALMI Företagspartner AB. Staten äger hela moderbolaget och 51 % i de olika dotterbolagen. Återstoden ägs av landstingen och vissa kommuner. Det finns 23 regionala bolag ett i varje län utom Kristianstads och Malmöhus, som har ett gemensamt bolag för hela Skåne. Syftet med verksamheten är att stödja företagsutvecklingen i landet och att anpassa verksamheten till de nya krav utvecklingen av svenskt näringsliv ställer på små och medelstora företag.

IU|-7l

98 HISTORISK ÅTERBLICK

I 1993 års proposition skogspolitik prop. 199293: om en ny 226 ansåg regeringen, mot bakgrund av de förslag som Skogspolitiska kommittén lagt fram SOU 1992:76 och 111, att det i och för sig angeläget att så snart möjligt åstadkomma en rationellavar som regional organisationsstruktur genom att minska antalet regioner re för skogsvårdsstyrelserna från 22 till 10, som föreslagits av kommittén, men att det med tanke på Regionberedningens pågående arbete inte var lämpligt att redan då binda en regionindelning enligt

det förslaget. Riksdagen anslöt sig härtill JoU 15, rskr. 352.

2.3.4 Regionutredningen och Västsverigeutredningen.

Regionberedningen

1991 tillsattes särskild utredare för att dels analysera den offenten liga verksamhetens regionala uppbyggnad och göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur, dels analysera länsindelningen i Västsverige. Detta arbete skedde under namnen Regionutredningen respektive Västsverigeutredningen. När det gäller förändringar som påverkar utvecklingen av den regionala organisationen pekade departementschefen i direktiven till Regionutredningen bl.a. på planeringen av nya, större trafikproj ekt, hanteringen miljöproblem, behovet samordning av totalförsvaav av ret, förändringsarbetet inom hälso- och sjukvården samt den pågående internationaliseringen. Utredningen skulle bl.a. analysera hur de pågående och förväntade förändringarna inom olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för fördelningen av arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå samt hur de regionala samarbetsmönstren behöver utvecklas inom offentlig serviceproduktion, försörjning med infrastruktur, totalförsvar, miljöpolitik och samhällsplanering. På grundval av sina analyser och överväganden hade utredningen att göra perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struken tur av den offentliga verksamheten på regional nivå. I Västsverigeutredningens direktiv framhölls att de naturliga bostads- och arbetsmarknadsområdena i västra Sverige stämmer illa överens med de administrativa gränserna. Denna splittring innebär olägenheter bl.a. när det gäller att lösa Göteborgsregionens trafikoch miljöproblem, också inom andra samhällsområden. Utredmen ningen borde kartlägga och analysera för- och nackdelarna med den nuvarande länsindelningen i Västsverige och på grundval därav re-

HISTORISK ÃTERBLICK 99

dovisa olika förslag till alternativ länsindelning. Konsekvenserna av olika alternativ, inklusive en oförändrad indelning, borde redovisas så fullständigt som möjligt. Regionutredningen redovisade i betänkandet Regionala roller en perspektivstudie SOU 1992:63 tre olika alternativ för den framtida uppbyggnaden av den offentliga verksamhetens regionala nivå. Alternativen var i korthet följande.

Statligt regionalt ansvar En företrädesvis inomstatlig organisationsöversyn, där staten enligt den sektorsamordnade organisationsmodellen kraftsamlar sina resurser i länsstyrelserna, som skall verka för att nationella mål får genomslag, bevaka riksintressen, främja utvecklingen i regionen med användning av statliga medel, vara statens förhandlingspart i förhållande till kommuner, landsting och näringsliv, vara regionens företrädare inför andra regioner i och utom landet.

Kommuner i samverkan Landstingen avskaffas och närhetsprincipen renodlas. Kommunerna övertar var för sig eller i samverkan landstingens uppgifter. Re- - gionala statliga arbetsuppgifter förs över till lokal statlig förvaltning eller till kommuner.

Regional folkstyrelse Självstyrande och direktvalda organ med egen beskattningsrätt inrättas för att ha ansvaret för sådana offentliga uppgifter på regional nivå, som syftar till en hållbar utveckling i olika delar landet och av som avser ansvaret för att tillhandahålla och finansiera sådan offentlig service, som kräver ett stort befolkningsunderlag. Dessa ersätter de nuvarande landstingen. Länsstyrelserna omvandlas till renodlade myndighetsutövande statliga organ.

I Västsverigeutredningens betänkande Västsverige region i utveck- ling SOU 1992:66 föreslogs att det skulle bildas ett regionförbund med ansvar för övergripande planerings- och utvecklingsfrâgor i Västsverige. Regionförbundet skulle ta över uppgifter från såväl länsstyrelserna som landstingen, exempelvis beträffande regional utveckling, kommunikationer och utbildning samt den fortsatta sam-

100 HISTORISK ÃTERBLICK

ordningen inom kollektivtrafiken och sjukvården. Samtidigt skulle kommunernas ställning stärkas genom att de tillfördes uppgifter från det regionala planet. Regionutredningens betänkande sändes aldrig ut remiss. Så skedde däremot med Västsverigeutredningens betänkande. Med an-

ledning det sistnämnda betänkandet anfördes bl.a. följande av

av nästan 200 remissinstanser yttrade sig flertalet; därtill kom ett antal s.k. spontanremisser, av vilka några också redovisas här. De allra flesta yttrade sig instämde i stort i utredningens kasom rakteristik indelningens och organisationens otidsenlighet, bristav ande effektivitet och splittrade ansvar för utvecklingsfrågorna. Inte minst från näringslivets sida påtalades nackdelarna med det splittrade administrativa ansvaret som ett stort hinder för Västsveriges utveckling till konkurrenskraftig region i förhållande till andra en regioner i Europa. Av de västsvenska remissorganen instämde iproblembeskrivningförutom näringslivets organisationer, bl.a. de politiska partien, distrikts- eller länsorganisationer i Göteborgs och Bohus, ernas

Älvsborgs och Skaraborgs län, flera av dem i Hallands län, en lång

rad kommuner, landstingen och några kommunalförbund samt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.

Bland kritikerna märktes länsstyrelserna i Skaraborgs, Älvsborgs

och Hallands län samt Centerpartiets, folkpartiets, moderaternas och Vänsterpartiets länsorganisationer i Halland. De pekade på de enligt deras mening hittills goda erfarenheterna av samverkan på det regionala planet vägledning för framtiden. som en Sammantaget kan sägas att remissvaren visade på en bred enighet att den offentliga regionala organisationen i Västsverige behöver om förenklas och effektiviseras och bättre anpassas till tidens fordringar och särskilt till framtidens krav på en näringsgeograñskt starkare region. l stort anslöt sig motiveringarna och argumenten härför till dem, framförts i betänkandet. som Beträffande förslaget ett regionförbund som ett första steg om slutmål kunde antingen ett direktvalt regionorgan mot ett som vara eller indirekt valt kommunalförbund, meningarna något delaett var de. Flertalet remissorgan tillstyrkte dock förslaget, även om många accepterade det endast övergångslösning. Många pekade som en också på behovet ytterligare belysning och beredning av frågorna av förbundets sammansättning, valet till förbundsfullmäktige, finanom sieringen samt om medborgar- och demokratispekterna på förbundslösningen.

HISTORISK ÃIERBLICK 101

I fråga den föreslagna överföringen av funktioner och uppom gifter från statliga organ främst länsstyrelserna till kommunerna - eller till ett regionförbund, var uppfattningarna däremot mycket samstämmiga. Med undantag några statliga myndigheter, bl.a. av länsstyrelserna, tillstyrktes en sådan överföring av de allra flesta. Detsamma gäller förslaget att länsstyrelserna bör renodlas till huvudsakligen förvaltnings- och kontrollmyndigheter. Att regeringen skulle tillkalla en parlamentarisk beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala verksamhetens uppbyggnad landets indelning i län, inklusive länsindelningen i västra Sverisom ge, förutskickades redan i 1992 års budgetproposition 199192: 100 bil. 14. Regionberedningen tillsattes direktiv i augusti 1992. genom Västsverigeutredningens betänkande var då ännu ute på remiss. Sedan remissomgângen avslutats beslöt regeringen i februari 1993 att betänkandet och remissyttrandena skulle överlämnas till beredningen för fortsatta överväganden. Regionfrågan berördes på llera ställen också i 1994 års bud- - getproposition. I t.ex. ñnansplanen prop. 1993942100 bil. 1 avsn. 5 anfördes bl.a. att samverkan och samordning behöver förbättras i vårt land och att en nationell tillväxtpolitik i högre grad måste utfrän den regionala nivån.

DEBATT OCH REFORMER 103

3 Den

regionala förvaltningen

- debatt och reformer i ett

idé- och

intresseperspektiv

3.1 Inledning

I detta kapitel redovisar Regionberedningen en översikt av debatt och reformer under de senaste ca 30 åren rörande den regionala

förvaltningens roll och organisation.

Översikten är koncentrerad till några de problemområden av som varit särskilt framträdande och som är speciellt relevanta för beredningens arbete, nämligen ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, frågan om statlig länsförvaltning contra regional självstyrelse länsdemokrati samt samordningen av den statliga länsförvaltningen. Framställningen speglar debatten och ståndpunkterna främst den s.k. nationella policy-formuleringsarenan, till vilken räknas riksdagen, regeringen och kommittéväsendet inklusive remissinstitutionen. Den fokuseras problem, reformkrav och reformförslag, argument för och emot dessa samt aktörer, positioner och ställningstaganden i beslutsprocessen.

3.2 mellan och

Ansvarsfördelningen staten den kommunala självstyrelsen

Debattens och reformernas grundläggande fråga har varit ansvarsoch uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Förändringskraven har gällt ökad självständighet och ökad handlingsfrihet för självstyrelsen och dess främsta organ landstingen och kommunerna.

1 En utförligare version återfinns i bilaga där också källhänvisningar ges.

104 DEBATT OCH REFORMER

Kraven har principiellt vilat på en decentraliseringsñlosoñ, enligt vilken samhällsuppgifter sköts bäst och effektivast av organ som befinner sig nära dem som berörs av deras verksamhet. Därtill har sedan 1970-talets mitt alltmer betonats att staten och kommunerna bör samverkande parter och inte som konkurrenter om ses som makten med en gång för alla avgjorda gränser. Decentraliseringskraven ökade i styrka sedan de ursprungligen ca 2 500 kommunerna under l970-talet reducerats till mindre än 300. Därigenom ändrades situationen för de flesta kommuner ganska radikalt i fråga befolkningsunderlag och ekonomi, vilket gjorde om det både möjligt och nödvändigt att höja kommunförvaltningens kompetens. Detta i sin tur förutsättning för att staten skulle kunna var en delegera ñer uppgifter till kommunerna och för att dessa skulle kunna vidga sin verksamhet med nya och ofta mycket komplicerade uppgifter. Sett i ett demokratiperspektiv medförde denna utveckling att de förtroendevalda blev betydligt färre och att deras befattning med de kommunala frågorna i mycket hög grad fördes över till de allt bättre utbildade kommunaltjänstemännen.

3.2.1 i den grundlagen 1974 Ansvarsfördelningen nya

Fram till 1974 var den kommunala självstyrelsens ställning i vårt politiska system inte uttryckligen grundlagsreglerad. Författningsutredningen hade emellertid 1963 föreslagit att det redan i regeringsformens första paragraf skulle sägas att folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Därigenom skulle självstyrelsens betydelse markeras på ett särskilt sättt. Remissopinionen blev delad, och bl.a. därför tog Grundlagberedningen 1972 inte författningsutredningens tanke i sitt förslag till upp ny regeringsform. En annan anledning var att Hera utredningar då pågick som berörde ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Men beredningen föreslog några bestämmelser vilka kunde tolkas som uttryck för åsikten att den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grundvalar. Förslaget fick ett övervägande kritiskt mottagande. Det stora ñertalet remissinstanser ansåg grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen otillräckligt. Den socialdemokratiska regeringen tog intryck av kritiken och föreslog 1973 att författningsutredningens

DEBATT OCH REFORMER 105

formulering om den kommunala självstyrelsen borde införas i regeringsformens inledningsparagraf. Som motivering anfördes att kommunerna blivit viktiga instrument för den samhälleliga reformpolitiken och att tyngdpunkten i arbetsfördelningen mellan staten och kommunerna förskjutits till de senares förmån. Den kommunala självstyrelsen borde i övrigt grundlagregleras endast i tre avseenden, nämligen i fråga om den kommunala indelningens struktur, om innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förbundna beskattningsrätten samt om formerna för den kommunala verksamheten. Ansvarsfördelningen borde inte anges närmare än så eftersom arbets- och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen, menade regeringen. Därför var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. Riksdagen delade meningen och antog den nya grundlagen i denna del.

3.2.2 Ansvarsfördelningen i 1970-talets utredningar

Då Kommunallagsutredningen tillsattes 1970, gällde ännu 1953 års kommunallag och 1954 års landstingslag. I dem sades inget mer konkret om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. I lagtexten fanns endast den allmänna formuleringen att kommun och landsting ägde att själva vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan, med tillägget att det för vissa angelägenheter särskilt stadgat. För landstingets del räknades dock var upp vilka angelägenheter som avsâgs, nämligen hälso- och sjukvård, undervisning, socialvård, jordbrukets och andra näringars utveckling med mera dylikt. I 1954 års landstingslag förekom för första gången i lagtexten ordet landstingskommun, men enligt praxis används i nu föreliggande betänkande genomgående den äldre och kortare formen landsting. Utredningen föreslog en ny gemensam kommunallag för kommuoch landsting men ingen materiell ändring av den allmänna ner kompetensbeskrivningen. Ett antal detaljföreskrifter rensades bort, varigenom kommunallagen fick mer av ramlagskaraktär. Någon definition av begreppet kommunal självstyrelse gavs inte. Som skäl för att inte vilja närmare reglera den kommunala kompetensen angav utredningen att kommunerna borde åtnjuta

106 DEBATT OCH REFORMER

största möjliga frihet att ordna sin förvaltning och sina verksamhetsformer efter skiftande lokala behov. Dock borde vissa minimimått av regler finnas för att garantera kommumnedlemmarna likställighet och handläggning under demokratiska former och för att säkerställa ett visst reellt lekmannainñytande utan vilket självstyrelsen lätt blev ett tomt sken. Kommunaldemokratiutredningen föreslog 1975 förstärkningar av den kommunala älvstyrelsens lokala förankring och av medborgarinllytandet. Men den angav inga kriterier för ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Det gjorde inte heller Kommunalekonomiska utredningen, tillsatt 1974, men däremot dess efterföljare, 1976 års kommunalekonomiska utredning. Den förde 1977 i sitt slutbetänkande ett principiellt resonemang rörande styrningen av kommunernas ekonomi. Den ansåg det angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökade genom minskad statlig kontroll. statsmakterna borde nöja sig med att dra upp allmänna riktlinjer för den fortsatta utbyggnaden, dvs. tillämpa ramstyrning. Staten borde styra den kommunala utgiftsexpansionen i första hand genom riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte genom föreskrifter för fördelningen på olika områden. Kommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioritering borde bevaras och om möjligt förstärkas. Den första utredning under 1970-talet som drog upp mer systematiskt utformade riktlinjer för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala älvstyrelsen var Länsberedningen med statssekreterare Göte Svensson som ordförande och med ledamöter företrädande både riksdagen, landstingen och kommunerna. Den betonade behovet av samarbete starkare än behovet av gränsdragning redan i titeln på sitt betänkande 1974, Stat och kommun i samverkan. Den bekände sig också till grundlagspropositionens uppfattning att arbets- och befogenhetsfördelningen måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen och att fördelningen närmast var en praktisk lämplighetsfråga. Den fann emellertid den rådande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd och föreslog därför endast några smärre ändringar; dock borde den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten i stor utsträckning minska. Beredningen förde i sammanhanget ett principresonemang om de demokratiska värdenas ställning i statlig respektive kommunal samhällsförvaltning. Den kom till slutsatsen att det centrala värdet åsiktsöverensstämmelse i grundläggande frågor kunde uppnås i båda slagen förvaltningsystem. Fundamentalt för demokratin var nämav

DEBATT OCH REFORMER 107

ligen att folkets vilja skulle förverkligas. I den svenska representativa demokratin skedde detta riksplanet genom riksdagen och på den kommunala självstyrelsenivån genom landstingen och kommunerna. De dominerande utgångspunkterna för Länsberedningens resonemang var hänsynen till de demokratiska värdena, närheten till de av besluten berörda samt effektivitetsaspekten. Det framgår av de fem principer för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun som beredningen formulerade: Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. Denna princip slår fast ett centralt statligt ansvar för att denna standard upprätthålls. En uppgift bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Principen uttrycker en allmän strävan till decentralisering och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen. Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå. Principen leder till centralt statlig ansvar. Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. Principen leder till regionalt eller lokalt beslutsfattande men kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmannaskap. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman, om därigenom elfektivitets-

vinster kan uppnås. Principen kan leda till statligt eller

kommunalt ansvar. Ytterligare några av 1970-talets utredningar lämnade förslag till minskad reglering av kommunerna och landstingen. Således rekommenderade Statskontrollkommittén 1977 och 1980 bl.a. mindre av statskontroll och reducerade krav underställning av beslut, förenklad statsbidragsgivning samt begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd. Decentraliseringsutredningen förordade 1978 överflyttning av uppgifter från den offentliga sektorn till folkrörelserna samt en minskad detaljreglering överlag. Utredningen byggde därvid uttryckligen på Grundlagberedningens och Länsberedningens uppfattning om ansvarsfördelningen och gränsdragningen mellan stat och kommun. Den föreslog också fortsatt Överföring av statliga befogenheter till landstingen och kommunerna. Dessa borde inte längre bara bereda utan också få besluta i vissa ärenden, t.ex. i fråga om

108 DEBATT OCH REFORMER

delar av bostadslånegivningen, väghållningen och naturvärden. Den huvudman, som bar kostnadsansvaret, borde nämligen enligt utredningen också ha inflytande verkställigheten.

3.2.3 Remissorganens, regeringens och riksdagens

ställningstaganden 1975-1982

Länsberedningens uppfattning att uppgiftsfördelningeni stort mellan staten och kommunerna var väl avvägd, delades i allmänhet av remissinstanserna. Den socialdemokratiska regeringen uttryckte samåsikt i den proposition om länsförvaltningen som våren 1976 ma följde på remissomgången. Där framhölls att kommunerna ut- tryckligen avsågs både primärkommunerna och landstingen borde ha central roll i framtiden. Det främsta skälet därför var att de en löste sina upppgifter nära medborgarna. Genom den kommunala självstyrelsen fick människorna dessutom ett mera direkt inflytande över de angelägenheter nära berörde dem. Detta hindrade dock som inte att staten måste ha möjlighet att påverka den kommunala verksamheten i stort, eftersom staten måste ha det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen. Riksdagen anslöt sig till regeringens uppfattning utan mer omfattande meningsbrytningar. I kommunallagspropositionen, som lades strax efter länsförvaltningspropositionen, förklarade regeringen än en gång att den statliga tillsynen och kontrollen borde minskas och decentraliseringen fortsätta. Utgångspunkterna för det fortsatta reformarbetet skulle vara ett ökat kommunalt ansvar och en ökad handlingsfrihet, ett utvidgat samspel mellan stat och kommun på samhällsplaneringsområdet samt ett ökat medborgarinñytande i kommunerna och landsting- Propositionen kom att riksdagsbehandlas efter regimskiftet hösten. en 1976. Då hade även den nya borgerliga koalitionsregeringen deklarerat att kommunernas självstyrelse skulle stärkas och den statlidetaljstyrningen minskas. Riksdagsbehandlingen visade att alla ga partier ställde sig bakom regeringens syn på den kommunala självstyrelsens ställning. Folkpartiregeringen lade 197879 fram två propositioner som berörde uppgiftsfördelningen stat-kommun. Båda gällde minskad statskontroll över kommunerna och landstingen, medan den andra av de två dessutom behandlade möjligheterna till ytterligare decentralisering främst inom den statliga förvaltningen.

SOU 1995227 DEBATT OCH REFORMER 109

De bakomliggande utredningsförslagen hade i de principiella delinte mött några anmärkningsvärda invändningar vid remissbearna handlingen. Regeringens motiveringar för förslagen anslöt nära till den nyss nämnda allmänt omfattade synen på ansvarsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. Förslagen antogs av riksdagen utan längre debatter. I regeringsdeklarationen från den 1979 tillträdda borgerliga trepartiregeringen kom emellertid in en passus som uppenbarligen innebar viss kursändring. Inget sades om minskad statskontroll av en landstingen och kommunerna. Däremot förklarades att takten i den kommunala utgiftsökningen måste bli lägre. Och i budgetpropositionen för 198081 talade regeringen att ökningstakten i de om statliga transfereringarna till kommunsektorn måste dämpas. Det var nu slut med den allmänna enigheten om kommunernas ställning. Från moderat håll krävdes ett lagstadgat kommunalt skattetak, medan socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna satte sig emot en ökad statlig styrning av kommunernas verksamhet. I kompletteringspropositionen skärpte regeringen kraven på åtgärder för att minska den kommunala ekonomiska expansionen. Bakgrunden det bekymmersamma statsñnansiella läget med ett växvar ande budgetunderskott. Opponenterna hävdade att kommunernas självständighet nu var allvarligt hotad. Kritiken återkom de båda följande åren sedan regeringen föreslagit ytterligare begränsningar av kommunernas ekonomi, skatteuttag och verksamhetsvolym. Nu reagerade inte bara socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna mot förslagen utan också moderaterna, än med annat argument; partiet hade då lämnat reom geringen. Moderaterna ville för sin del hårdare fram än regeringen och införa både skattetak och skattestopp. Konstitutionsutskottet hördes om det grundlagsenliga i de dis-

kuterade ingreppen.Utskottet erinrade därvid först om ett tidigare

uttalande att grundlagsskyddet inte ovillkorligen hindrade en lagreglering av skattetak under förutsättning att inte hela beskattningsrätten beskars. Men sådana ingrepp i kommunernas beskattningsrätt borde undvikas, hade utskottet lagt till. Utskottet vidhöll nu denna uppfattning.

110 DEBATT OCH REFORMER SOU 1995227

3.2.4 Fortsatt ökad kommunal frihet 1982-1991

Frågorna om kommunernas kompetens kom att behandlas i flera utredningar och beredningsgrupper under l980-talet. De aktualiserades av den 1982 nytillträdda socialdemokratiska regeringen, som ville åstadkomma dels en närmare samverkan mellan staten och kommunerna, dels en ökad frihet för kommunerna särskilt beträffande den kommunala organisationen och beslutsprocessen. Strävandena manifesterades bl.a. i s.k. frikommunförsök och i en rad förslag till minskad statskontroll. Dessutom fortsatte via Stat-kommunberedningen den nära samverkan mellan staten och kommunerna som påbörjats under 1970-talet i den s.k. Stat-kommungruppen. Denna samverkan utvecklades till ett nytt styrsystem i form av styrning genom dialog och överenskommelser. Styrningen kom att gälla både volymutvecklingen av och prioriteringarna inom den kommunala sektorn. Förslag till en förändring av författningsregleringen av den kommunala kompetensen i den riktning som regeringen förordat lämnades av Demokratiberedningen 1985. Den ansåg att det klart borde anges vilka viktigare speciallagar som kommunerna och landstingen skulle följa. Vidare borde vissa viktiga kompetensprinciper skrivas in i lagtexten, bl.a. den s.k. lokaliseringsprincipen, självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen, förbud mot att ge understöd till enskilda och förbud mot spekulativa företag samt förbud mot retroaktiv giltighet av beslut. En stor majoritet av remissinstanserna var positiv till beredningens förslag som var enhälligt. Med detta som stöd föreslog regeringen 1987 en ökning av medborgarnas, partiernas, de förtroendevaldas och de anställdas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Förslaget vann riksdagens gehör utan större svårigheter. En arbetsgrupp inom Civildepartementet föreslog därefter att ett nytt kapitel skulle införas i kommunallagen med mera konkreta bestämmelser än tidigare om kommunernas och landstingens kompetens och befogenheter. Likställighetsprincipen och förbudet mot retroaktiva beslut hade tagits med i förslaget, praxis i fråga om kommunernas förhållande till näringslivet hade där lagreglerats och de viktigaste speciallagarna räknats upp. För att fullfölja förberedelserna för en ny kommunallag tillkallades hösten 1988 en parlamentarisk kommitté. I sitt betänkande 1990 följde den i allt väsentligt arbetsgruppens förslag i fråga om kommunernas och landstingens kompetens. Grundidén bakom den

DEBATT OCH REFORMER 111

kommunala självstyrelsen är, framhöll kommittén i sin inledande sammanfattning, en styrelse av folket, genom folket och för folket på det lokala och regionala planet. På så sätt ges innehåll stadgandet i regeringsformens portalparagraf att den svenska folkstyrelsen förverkligas även genom kommunal självstyrelse. Utifrån denna grundidé formulerade kommittén några principer för den nya kommunallagen. Den första gällde styrningen av den kommunala verksamheten och innebar en övergång från detalj ning till målstyrning. Genom att man öppnade vägen för en mer utpräglad målstyrning, fick frågorna om uppföljning och utvärdering ökad betydelse, något som ytterst syftade till att värna den kommunala självstyrelsen genom ökad effektivitet och kvalitet. Den andra principen innebar en vidgad rätt till delegering till nämnderna och till de anställda, varigenom dessas möjligheter att ta ansvar för verksamheten skulle öka. Som en nyhet föreslogs att det i befogenhetskapitlet skulle införas en hänvisning till regeringsformens bestämmelse om kommunernas och landstingens rätt att för skötseln av sina uppgifter ta ut skatt och meddela föreskrifter. Vid remissomgången visade sig många statliga myndigheter posi-

tiva och de flesta kommunerna och landstingen tillstyrkte i princip.

Flera kommuner avstyrkte dock förslaget att ge landstingen befogenheter på det näringslivsfrämjande och turismstödjande området och var tveksamma till att det skulle bli fritt fram för båda kommuntyperna att syssla med samma slags angelägenheter.

I den proposition som lämnades våren 1991 med betänkandet och

remissyttrandena som grund, påmindes om att de samhällsekonomiska förutsättningarna inte längre gjorde det möjligt att låta kommunerna och landstingen tillgodose medborgarnas krav genom ökade resurser. Verksamheten måste i stället anpassas bättre till de ekonomiska förutsättningarna. Med högre produktivitets- och effektivitetsmål för den kommunala sektorn och en ändrad styrning av den

kommunala verksamheten, ökade också kraven statens uppfölj-

ning och utvärdering inkluderande en fördjupad mål- och resultatdialog med kommunerna och landstingen. Bland de ovanligt många motionerna återfanns ingen viktigare invändning mot vad som föreslagits beträffande kommunernas och landstingens allmänna befogenheter. Inte heller konstitutionsutskottet gjorde några invändningar. Nästan samtliga talare i kammarde-

batten apostroferade den allmänna enighet som rådde om principer-

na för den reviderade kommunallagen. Den trädde i kraft den l januari 1992.

112 DEBATT OCH REFORMER

3.3 Statlig länsförvaltning eller regional

självstyrelse

3.3.1 1960-talets initiativ och förpostfaktningar

Om det rått tämligen stor politisk enighet i fråga om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i stort, så var oenigheten så mycket större beträffande den regionala samhällsförvaltningens organisation. För dennas del kom nämligen decentraliseringskraven snart att förenas med krav vad som kallades länsdemokrati, innebärande överföring av uppgifter från statliga länsorgan, främst länsstyrelserna, till landstingen. I spetsen för strävandena gick företrädare för centerpartiet. De förde upp frågan på den nationella politiska arenan genom motioner vid 1963 och 1964 års riksdagar. Det skedde under hänvisning bl.a. till att den regionala förvaltningen knappast alls diskuterades inför den författningsreform som då var under förberedelse. Vid den förstnämnda riksdagen föreslog motionärerna en utredning om möjligheterna att åstadkomma en parlamentariskt baserad länsförvaltning och en samtidig decentralisering av förvaltningsuppgifter från riksnivån till länsplanet. Motiveringen var av utpräglat ideologisk karaktär och närmare bestämt av demokratinatur. Demokratins styrka och fasthet är helt avhängig dess förankring i folket, hette det. En av vägarna att förstärka demokratin var att öka medborgarnas möjligheter att nära följa och påverka de regionala samhällsorganens funktion och arbete. Inte minst viktigt var att de opinionsbildande organen fick större möjlighet att kontinuerligt följa arbetet och studera verkningarna av fattade beslut. Motionärerna återkom 1964 med ett uförligare motiverat och mer konkret formulerat förslag. De begärde samtidigt en utredning om ersättande av landstingslagen med en lag om länsparlament och älvstyrelseorganisation. Huvudmotiveringen var även nu av demokratinatur. Men den innehöll också stark kritik mot vad motionärerna såg som negativa konsekvenser av den pågående samhällsutvecklingen: ökande statligt inflytande och kontroll, växande statlig byråkrati samt tendenser till korporativism. Detta verkade hämmande på folkstyrelsens villkor. Den organisatoriska utformningen tänkte sig motionärerna sålunda i huvuddrag: Under ett folkvalt länsparlament finns en styrelse eller länsregering länskollegium vald av parlamentet, därunder länsnämnder för olika förvaltningsgrenar samt ett särskilt rättsvård-

DEBATT OCH REFORMER 113

ande organ länsdormtol. Länsparlamentet har beskattnings- och förordningsrätt. Dess arbetsuppgifter är dels landstingens sedvanliga, dels statliga förvaltningsangelägenheter utom sådana som angår försvaret, domstolsväsendet, de affärsdrivande verken och liknande. Liknande tankar fördes fram i en motion av socialdemokraten John Lundberg. Där begärdes en utredning om möjligheterna dels att sammanföra länsstyrelsernas uppgifter med landstingens till en demokratisk länsorganisation, dels att avskaffa enmansstyrda ämbetsverk såsom länsstyrelserna och i stället ge det avgörande inflytandet till folkvalda representanter. I övrigt borde utredningen pröva hur folkstyrelsen skulle kunna stärkas och hävda sig i en byråkrati med kromosomartad tillväxt av ämbets- och tjänstemän. Konstitutionsutskottet och riksdagen avvisade emellertid motionerna under hänvisning dels till den förestående författningsreformen, dels till flera pågående utredningar som berörde eller tangerade sakområdet, bland dem Länsförvaltningsutredningen, Landskontorsutredningen och Länsindelningsutredningen. Men efter en partiledaröverenskommelse därom tillsattes i december 1964 den begärda utredningen, som ñck namnet Länsdemokratiutredningen. Den kom att arbeta delvis omlott med Länsförvaltningsutredningen som lämnade sitt betänkande 1967, ett år före Länsdemokratiutredningen. De båda utredningarna kom till helt olika slutsatser beträffande samhällsförvaltningens regionala organisation. Eftersom de linjer de företrädde, den statliga länsförvaltningslinjen respektive självstyrelselinjen länsdemokratilinjen kommit att ställas mot varandra som huvudalternativ alltesedan dess, förtjänar deras förslag med motiveringar att här något utförligare återges. Länsförvaltningsutredningen hade som ordförande generaldirektören Åke Natt och Dag, och bland ledamöterna ingick förutom riksdagsmän företrädare för bl.a. de centrala verken och länsstyrelserna. Utredningen var enig i uppfattningen att de statliga länsorganens översiktliga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde emellertid förses med en lekmannastyrelse som kunde tillföra synpunkter från kommuner och landsting. Beslut i viktigare frågor skulle fattas av landshövdingen och tio representanter för länsbefolkningen. Länsstyrelsen borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd. Samhällsplanering, förvaltningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet borde bli

114 DEBATT OCH REFORMER

dominerande uppgifter, medan skatteväsendet och detaljbetonade ärenden borde flyttas till andra organ. Länsarkitekten, länsläkaren, länsveterinären och några fristående konsulenter borde föras in i länsstyrelsen; länsnämnderna däremot borde bestå. Huvudargumentet för förslaget var att den splittrade länsförvaltningen inte var ändamålsenlig för de framtida planeringsuppgifter- En effektivisering nödvändig med tanke den pågående inna. var tensiva samhällsomdaningen. Ett delargument var behovet av samordning i den komplicerade växelverkan som rådde mellan näringslivets krav på samhällsplanering för expansion och strukturförändringar å ena sidan och å den andra samhållsplaneringens konsekvenser för näringslivet. Ett annat delargument var av ekonomisk natur: Samhällets och näringslivets anläggningar drog stora kostnader och hade vanligen lång brukstid, varför den samhällsekonomiska betydelsen av en samordnad och framåtblickande planering inte nog kunde framhållas. Länsdenwkrati utredningen, med riksdagsledamöter och landssex hövding Per Nyström i Göteborg som ordförande, gick den motsatta vägen. I sitt nästan helt eniga betänkande påminde den om att den gamla tidens huvudsakligen judiciella samhällsförvaltning hade eraktiv offentlig administration med planerande och produsatts av en cerande uppgifter. Den regionala planerings- och fördelningsproblematiken hade ökat i betydelse. Genom tillkomsten av länsnämnderna och andra regionala organ för de centrala ämbetsverken hade länsförvaltningen blivit splittrad. Samtidigt hade landstinget alltmer fått karaktär av specialkommun för sjukvården, och trots att det i demokratiska former representerade hela länets befolkning, hade det föga inflytande på länets utveckling. Dessutom hade tendensen till centralisering och byråkratisering blivit ett hot mot det medborgerliga inflytandet över samhällsförvaltningen. Sett i detta problemperspektiv var det, menade utredningen, angeläget att vidga folkstyrelsen och öka den regionala förvaltningens effektivitet. Det kunde ske överföring av regionala förgenom valtningsuppgifter från statliga organ till landstingen. Farhågorna att detta skulle medföra federalistisk utveckling ansågs sakna grund. en Utredningens huvudmotiv för länsdemokratisk reform var såen ledes ett demokratiskt och ett effektivitetsfrämjande. Med utgångspunkt i dessa motiv skisserade utredningen ett principprogram för en reform med dessa huvuddrag: Beslut som fordrar ett stort mått av subjektivitet bör delegeras till primär- och sekundärkommunala organ i specialreglerad

DEBATT OCH REFORMER 115

förvaltning för att därigenom ställas under direkt demokratiskt inflytande och politiskt ansvar. Detaljkontroll och detaljreglering bör användas endast då re- ella riksintressen exempelvis rättssäkerheten eller finanspolitiska mål måste bevakas. Förvaltningsområden som kräver ett stort mått av likformighet eller överblick över hela riket och en stark statlig detaljstyrning bibehålls i statlig förvaltning. Med hänsyn till värdet av offentlig debatt och klara politiska ställningstaganden är det en fördel om reformen medför att centrala planeringsfunktioner förs över från de centrala ämbetsverken till regeringskansliet. Länsstyrelsen bör kvarstå som ett regionalt organ för administ- rativ rättsprövning. Ansvaret för den övergripande sarnhällsplaneringen och re- gionplaneringen, för länsnämndernas uppgifter och för samordningen av socialvården läggs också på landstingen. Landstingets förvaltningsutskott blir länets regering. - I en bilaga diskuterade statsvetaren Pär-Erik Back reformens olfentligrättsliga konsekvenser. Han konstaterade, att en vidgad länsdemokrati inte behövde skapa oro för statens suveränitet eller leda i federalistisk riktning; oron därför såg han som ett skenproblem.

3.3.2 Partiell reform med lekmannastyrelse 1971

Länsförvaltningsutredningens och Länsdemokratiutredningens betänkanden remissbehandlades tillsammans med övriga förut nämnda betänkanden som berörde den regionala samhällsförvaltningen. Remissorganen erbjöds härigenom två huvudvägar att välja emellan, nämligen fortsatt statlig länsförvaltning med lekmannastyrelse eller länsdemokrati genom landstingsförvaltning. Majoriteten av remissorganen förordade fortsatt statlig länsförvaltning. Men hälften av kommunerna och nästan alla landstingen samt Landstingsförbundet, LRF, Skogsägarföreningarnas Riksförbund och Sveriges Lantbruksförbund förordade länsdemokratilinjen. Svenska kommunförbundet, ett 50-tal kommuner och några landsting avstod från att ta ställning i avvaktan på fortsatt utredning. Tanken på medborgarrepresentanter i länsstyrelsernas styrelser vann gehör hos en majoritet av de statliga verken och hos länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Västmanlands län betecknade systemet med

116 DEBATT OCH REFORMER

en ensambeslutande chef som en historisk relikt. Kommerskollegium ansåg att man inte fick bortse från att länsförvaltningen genom förslaget kunde bli mer eller mindre politiserad. Hur skulle regeringen ställa sig Den föreslog i en proposition nu 1970 endast en mindre delreform och i övrigt fortsatt utredande i den förut nämnda Länsberedningen. I huvudfrågan valde den sittande socialdemokratiska regeringen fortsatt statlig länsförvaltning. Det skäl härför som föredraganden, civilminister Svante Lundkvist anförde, var att länsstyrelsen redan hade fått en ställning som regionalpolitiskt samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällsplanering. Eftersom länsstyrelsen fått över beslutsuppgifter från länsnämnderna, borde detta medföra, att lekmän ñck delta i länsstyrelsens planeringsbeslut och få del i ansvaret för dessa. Medborgarrepresentanternas medverkan borde dock begränsas till sådana frågor där deras insatser kunde antas bli av verklig betydelse. Det låg i sakens natur att styrelsen inte borde betungas med annat än frågor av principiell betydelse eller större vikt, främst samhällsplaneringsfrågor, viktiannars av författningsfrågor, frågor av större ekonomisk betydelse samt gare viktigare organisations- och personalfrågor. Avgöranden av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur borde däremot alltjämt ske på tjänstemannaplanet. Landshövdingen borde tillsammed tio lekmän ingå i lekmannastyrelsen. Hälften av lekmans männen borde utses av landsting och landstingsfri stad samt hälften av Kungl. Majzt. Positionerna inför riksdagsbehandlingen blev tidigt tydliga. I tunga partimotioner yrkade centerpartiet, folkpartiet och vänsterpartiet kommunisterna att länsdemokratiutredningens förslag skulle läggas till grund för det kommande reformarbetet. Argumenteringen från centerpartiet var till innehållet huvudsaklidensamma i partiets motioner från 1960-talet, men till gen som formen skarpare. För centern tillgodosåg en lekmannamedverkan i länsstyrelsen inte alls kravet på länsdemokrati. Verksamheten skulle ändå alltjämt del statsförvaltningen med direktiv från vara en av den centrala statsmakten. Länsdemokrati betydde för centern att landstinget ombildades till en verklig länskommun med uppgifter i stort sett över hela det politiska fältet. Genom att länsförvaltningen i stort sett låg utanför medborgarnas politiska kontroll, fick medbormed undantag för sjukvårdsfrågor inte något direkt ingarna - flytande över länsangelägenheterna på samma sätt som över riksfrågor och primärkommunala frågor. Det var inte tillfredsställande från demokratisk synpunkt.

DEBATT OCH REFORMER 117

Centern kunde dock acceptera den föreslagna lekmannamedverkan ett provisorium eftersom den var att föredra framför en som enrådig landshövding. Men alla tio lekmannarepresentanterna borde

utses av landstinget om hälften utsågs av Kungl. Majzt, så korn

med ordförandens utslagsröst alltid de av staten utsedda ledamöteri majoritet. na Folkpartiet anförde väsentligen samma argument som centern och framhöll därutöver att närdemokrati förutsatte så stora kontaktytor möjligt mellan valda och väljare och ett ökat inflytande för de som förtroendevalda över samhällsplaneringen. Vänsterpartiet kommunisterna ville avslå propositionen främst därför att den föreslagit förstärkning länsstyrelsen i rak moten av sats till länsdemokratiutredningen, som velat att länsstyrelsens roll skulle minska och landstingens i motsvarande grad öka. Konstitutions- och statsutskottens socialdemokratiska majoritet

tillstyrkte propositionen och avstyrkte motionskraven om ställnings-

tagande för länsdemokratiutredningen ett sådant skulle innebära ett väsentligt föregripande av den tillsatta parlamentariska Länsberedningens arbete. Under de tämligen livliga kammardiskussionerna korn civilminister Svante Lundkvist och centertalesmannen Johannes Antonsson att framträda som huvudkombattanter. Lundkvist försvarade regeringens hållning med en hänvisning till behovet stark statlig ledning av de regionalpolitiska insatserna av en för jämnare resursfördelning över landet. Han trodde inte att en landstingen skulle kunna samordna insatserna lika effektivt som länsstyrelserna. Dessutom förmodade han att en rad avgöranden av statlig natur skulle centraliseras till regeringen och de statliga ämbetsverken om den regionala förvaltningen lades till landstingen. Antonsson å sin sida frågade retoriskt, om man verkligen kunde tro att de folkvalda i landstinget, vilka hade problemen så nära inpå sig, skulle ha mindre intresse än länsstyrelsen av en positiv regional utveckling och en aktiv lokaliseringspolitik. Nivåproblemen kunde lösas staten svarade för riksplaneringen i form av en översiktlig om ramplanering, landstingen för den regionala översiktsplaneringen och kommunerna för den lokala planeringen inom ramen för sitt kommunala planmonopol. Efter votering segrade regeringslinjen i båda kamrarna. Riks-

dagsbeslutet korn till uttryck i en ny länsstyrelseinstruktion med gil-

tighet fr.o.m. 1 juli 1971. Däri fördes in ett antal bestämmelser om sammansättning och funktion. den nya lekmannastyrelsens

1 18 DEBATT OCH REFORMER

3.3.3 Hårdnande strid under 1970-talet

Trots att Länsberedningens arbete pågick fram till senhösten 1974, återkom regelbundet vid varje riksdag under de fem första åren av 1970-talet förnyade försök att vinna riksdagen för ett positivt uttalande till förmån för länsdemokratilinjen. I täten gick de båda mittenpartierna, som med stöd av moderaterna och vänsterpartiet vid ett tillfälle faktiskt vann en majoritet för ett sådant uttalande. Men i övrigt avvisade regeringen och riksdagens socialdemokrater och vänsterpartister propåerna både i utskott och kammare. Det vanligaste folkpartiargumentet gick ut på att frågor, som kräver ett större befolkningsunderlag än vad som finns i en primärkommun, skall handläggas av ett förstärkt landsting inom näringsgeografiskt väl avvägda gränser. Folkpartiet vill, förklarade således vid ett tillfälle den i frågan livligt engagerade Björn Molin, ge folkets representanter regional nivå ett avgörande inflytande på regionens framtid. Det vore att ta ett steg från länsbyråkrati till länsdemokrati. Moderaten Anders Björck deklararerade vid ett annat tillfälle att hans parti var helt inställt på en utveckling i länsdemokratisk riktning. Det var viktigt, menade han, att länsinvånarna fick största möjliga inflytande över för dem så tunga samhällsplanerings- och samordningsområden som den fysiska riksplaneringen, bebyggelsestrukturen, bostadsförsörjningen, befolkningsramarnas fördelning, den regionala trafiken, miljöskyddet, naturvärden samt fritid och rekreation. När Länsberedningen lämnat sitt betänkande, visade det sig att den funnit uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun i stort sett väl avvägd. Den föreslog därför endast några smärre kommunaliseringar. Beträffande huwidmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplaneringen, av beredningen betecknad dess som huvudfråga, borde detta alltjämt vara statligt och ligga hos länsstyrelserna. Samrådet med landstingen och primärkommunerna kunde dock utvecklas bl.a. genom att nämnda bereddes tillfälle att organ yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla beslutsunderlag. I fråga om ansvarsfördelningen inom den kommunala sektorn borde landsting och primärkommuner betraktas varandra komsom pletterande kommuner med samma kompetens men med olika geografiska områden. Uppgiftsfördelningen kunde olika i olika vara län. Primärkommunerna borde regeringen fastställt avtal genom av få föra över vissa väl avgränsade uppgifter till landstingen; obligatoriskt borde detta gälla den lokala och regionala kollektiva person-

SOU 1995227 DEBATT OCH REFORMER 119

trafiken samt viss kulturell verksamhet som är avsedd för en större befolkning än kommunens. Att en minoritet av primärkommunerna inte biträtt överenskommelsen, borde inte utgöra något hinder för fastställelse. Beslutanderätten rörande näringslivsfrågor, vägplanering och miljövård borde enligt beredningens mening föras över till länsstyrelserna. Samtidigt borde från dem brytas ut skatteförvaltning och för-

valtningsrättskipning och läggas till länsskatterätter och länsrätter.

Härigenom skulle länsstyrelsernas verksamhet än mer inriktas mot samhällsplanering. Slutligen föreslogs lekmannastyrelserna bestå av tolv ledamöter förutom landshövdingen. Av dessa borde fyra ha kommunal erfarenhet och nomineras av kommunförbundets länsavdelningar och

fyra ha landstingserfarenhet och nomineras av landstingen. Övriga

fyra borde företräda näringslivet och arbetstagarorganisationerna. Alla skulle utses av regeringen. Länsstyrelsen borde utse ledamöterna i länsnämndernas styrelser. Märkligt nog hade de tre borgerliga partiernas representanter i Länsberedningen inte reserverat sig. Det berodde på, förklarade de, att förslagen kunde ses som en etapp i utvecklingen mot en fullt utbyggd länsdemokrati som alltjämt var ett angeläget politiskt mål. Däremot hävdade de bestämt att landstingen borde tillsätta alla ledamöterna i lekrnannastyrelsen. Remissopinionen blev splittrad. Flertalet statliga myndigheter, inkluderande samtliga länsstyrelser, hävdade att ansvaret för samhällsplaneringen även i fortsättningen borde vara statligt och vila på länsstyrelserna. Detsamma gjorde bl a. Svenska Kommunförbundet, . Svenska Handelskammarförbundet, LO, TCO samt omkring 200 kommuner och tio landsting. Till förmån för länsdemokratilinjen yttrade sig 40-talet kommu-

ner, en rad landsting, Landstingsförbundet om än med knapp majoritet och LRF m.ñ.

I fråga om lekmannastyrelsens sammansättning, nominering och val var uppfattningarna mycket splittrade. Flertalet kommuner och landsting och ett antal länsstyrelser tillstyrkte. Några ville rentav gå längre och utöka från tolv till fjorton ledamöter. De flesta länsstyrelserna och några landsting godtog tanken att samtliga ledamöter skulle utses av regeringen. Flertalet landsting, en knapp majoritet av kommunerna och en länsstyrelse ansåg att landstinget i stället borde utse ledamöterna. Många vände sig mot idén att kommunförbundets länsavdelningar skulle nominera. Detsamma gällde förslaget att länsnämnderna skulle utses av länsstyrelsen de borde -

120 DEBATT OCH REFORMER

i stället utses av landstingen. Landstingsförbundet och ñertalet landsting tyckte att landstinget skulle svara för nomineringen både av länsstyrelsens och av länsnämndernas styrelse.

3.3.4 Ny partiell reform 1977 med landstingsutsedd

lekmannastyrelse

Den socialdemokratiska regeringen följde i stort Länsberedningens förslag och föreslog våren 1976 att den regionala samhällsplaneringen även i fortsättningen skulle ligga hos länsstyrelserna. Dessa borde dock årligen redovisa aktuella länsplaneringsfrågor för kommunerna och landstingen. Beträffande lekmannastyrelserna ville regeringen utöka ledamöterna till fjorton, av vilka tio skulle representera kommunerna respektive landstingen och nomineras av de politiska partierna i proportion till partiernas röster vid riksdagsvalet. De fyra återstående skulle ha erfarenheter från näringslivet och arbetsmarknaden i länet. Alla skulle utses av regeringen. Från en del håll hade önskats klarare regler om avgränsningen av de ärenden som lekmannastyrelsen skulle befatta sig med. Kommunministern betonade därför det viktiga i att ledamöterna gavs goda möjligheter att nära följa länssstyrelsens arbete och i att alla frågor av principiellt intresse borde föredras i lekmannastyrelsen. Om så behövdes, skulle gällande bestämmelser på området ses över. I parti- och gruppmotioner från de borgerliga oppositionspartierna krävdes bl.a. att ett länsdemokratiskt alternativ skulle utarbetas samt att alla ledamöterna i lekmannastyrelsen skulle utses av landstinget. Motiveringarna var de redan kända. Vid utskotts- och riksdagsbehandlingen förekom animerade debatter för respektive emot den länsdemokratiska linjen. Tydligare än tidigare blev det nu uppenbart och också erkänt att det rådde två skilda politiskt-ideologiska uppfattningar i fråga om den regionala förvaltningen. Redan kända argument återkom om än i förnyad språkdräkt, och några nya tillkom. I skarpare ordalag än förut pläderade åter moderaten Anders Björck för länsdemokrati: Den socialdemokratiska politiken i de här frågorna andas djup misstro mot våra länspolitikers förmåga att ta ansvar och fatta beslut som är till gagn för länens invånare. Eller är man kanske rädd för att besluten ibland skulle i en annan riktning än den som regeringen önskar I

DEBATT OCH REFORMER 121

moderata samlingspartiet är vi inte rädda för att öka den regionala självstyrelsen. Sist uttryckte Björck sin förvåning över att regeringen använt sin rätt att utse lekmannastyrelseledamöter så, att samtliga länsstyrelser fått socialdemokratisk majoritet trots att många landsting hade borgerlig majoritet.

Konstitutionsutskottsordföranden Hilding Johansson s försvara-

de utskottets och partiets ställningstagande bl.a. med motargumentet att också en landstingsvald länsstyrelse var indirekt vald liksom en regeringsutsedd. Besluten i det sällan sammanträdande landstinget och dess förvaltningsutskott skulle också i mångt och mycket vila på samma sorts tjänsteunderlag som besluten i länsstyrelsen. Liksom tidigare varnade talaren för att landstinget kunde bli en överkommun . Även kommunministern Hans Gustafsson varnade för

s samma

följd. Han ansåg det olämpligt att landstingen skulle utse lekmannastyrelsen och kunna ställa denna inför politiskt ansvar, eftersom länsstyrelsen till 34 behandlade primärkommunala frågor. Länsstyrelsen var dessutom ett statligt organ, och det var därför ganska orimligt att dess styrelse skulle utses av landstinget. Det vore som om mejeriföreningen skulle utse styrelsen i skogsägareföreningen Utgången av diskussionen blev ganska dramatisk. Med lottens hjälp vann regeringens av utskottet tillstyrkta förslag. Riksdagsbeslutet hann emellertid aldrig träda i kraft. Efter regimskiftet 1976 utlovade den nya borgerliga koalitionsregeringen att en länsdemokratireform skulle påbörjas och att centrala uppgifter särskilt vad gäller den regionala planeringen skulle föras över från statliga organ till de folkvalda landstingen. Vid den nya regeringens första sammanträde hösten 1976, med

Johannes Antonsson c som kommunminister, beslöt regeringen

också föreslå riksdagen att alla de 14 ledamöterna i lekmannastyrelsen fr.o.m. 1 januari 1977 skulle utses av landsting och landstingsfria kommuner. Debatten i kammaren räknade ett stort antal inlägg. Från socialdemokratisk sida karakteriserades den föreslagna nya styrelsesammansättningen som en konstitutionell hybrid och ett konstitutionellt missfoster ett rent statligt organ skulle styras av en av staten utsedd styrelseledamot och 14 av landstinget utsedda. Och det utan att landstinget skulle kunna utkräva något som helst ansvar för länsstyrelsens beslut eftersom länsstyrelsen var ett rent statligt organ. Dessutom hade arbetstagarorganisationerna fråntagits rätten att själva utse representanter.

122 DEBATT OCH REFORMER

Debatten slöt med votering i vilken regeringen vann gehör för sin linje. Riksdagsbeslutet föranledde bestämmelse i länsstyrelseen ny instruktionen. Där föreskrevs att kommunal och landstingskommunal erfarenhet samt erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorgnisationer skulle finnas bland de av landstinget utsedda ledamöterna och suppleanterna i länsstyrelsens styrelse.

3.3.5 Länsdemokratikommittén 1976-1982

Senhösten 1976 tillkallades den utredning, som trepartiregeringens företrädare begärt våren 1976. Enligt direktiven borde arbetet i Länsdemokratikommittén koncentreras dels på att föra fram landstinget alternativ huvudman för nya uppgifter inom som samhällsplaneringen, dels på att få till stånd en omfattande decentralisering uppgifter från central till regional nivå. av Kommittén borde bl.a. pröva att förlägga länsstyrelsernas dittillsvarande samordnande ansvar för planeringsverksamheten så att den politiska tyngdpunkten förlades till landstingen. Den borde också generellt överväga samspelet mellan landstingen, regeringen mer och de centrala ämbetsverken, mellan landstingen, primärkommunoch kommunalförbunden, samt mellan landstingen och länserna styrelsernas förtroendemannastyrelser. Den omfattande uppgift, som kommittén under ledning av Tor- Gustafsson därmed givits, ñck emellertid snart in-

sten c ny

riktning. Den folkpartiregering som tillträtt hösten 1978, nämnde i sin regeringsdeklaration inget om vidgad länsdemokrati, och våren 1979 den kommittén tilläggsdirektiv. Utan att ange några särgav skilda skäl för saken gav regeringen där kommittén i uppdrag att förutom länsdemokratimodellen också pröva modellen vidgat regionalt folkligt inflytande inom ramen för ett fortsatt statligt huvudmannaskap för de regionala samhällsförvaltningen. Men kommittén borde också skissera tredje modell, nämligen en enhetlig regioen nal samhällsförvaltning åstadkommen genom en successiv sammansmältning av länsstyrelsen och landstinget. Efter valet 1979 förklarade emellertid den nytillträdda trepartiregeringen att arbetet för ökad länsdemokrati skulle fullföljas. Men Länsdemokratikommittén följde inte den uppmaningen när den vår- 1982, efter nästan sex års arbete, lämnade sitt slutbetänkande. en Med Kjell A. Mattsson ordförande erinrade den bl.a.

c som ny

att landstingen under de sistförflutna åren fått en hel del nya om uppgifter, ofta i form delat huvudmannaskap med staten eller av

DEBATT OCH REFORMER 123

kommunerna. Det gällde t.ex. länstrañkbolagen och kollektivtrafiken, stiftelsen Samhällsföretag och de regionala utvecklingsfonderna. Det visade, menade kommittén, att statsmakterna öppna nu var för nya organisationsformer. Kommittén erinrade också att resursknappheten blivit det om nu största problemet både för stat och kommun och att därför kravet samordning och bästa möjliga resursuttnytjande den regionala nivån ökat. Knappheten ledde också till ökad försiktighet när det gällde organisatoriska förändringar mellan statlig förvaltning och kommunal självstyrelse. Som sagts i tilläggsdirektiven skisserade kommittén därefter tre modeller, dock utan att värdera dem för sig. I stället föreslog var den ett antal smärre reformer som närmast stärkte modellen vidgat regionalt folkligt inflytande inom för fortsatt statligt huvudramen mannaskap. Kommittén gjorde så sedan den hade kommit till uppfattningen att länsstyrelsens samordningsroll kunde accepteras under förutsättning att landstingens inflytande över länsnämnderna förstärktes. Förslagen kan sammanfattas så: Förstärkt samordning på regional nivå genom att länsstyrelser- nas möjligheter att samordna de statliga sektorsverksamheterna i länet stärks och binds starkare till länsstyrelsernas förtroendemannastyrelse. Vidgad länsdemokrati bl.a. genom att landstinget utser samt- liga ledamöter inklusive ordföranden i länsnämnderna. Förstärkt förtroendemannastyrelse bl.a. att kollektiv be- - genom slutsmetod införs och att ledamöterna får reservationsrätt och bättre inblick i verksamheten samt garanteras inflytande genom inrättande av beredningsutskott och förbättrad servise och information.

Årsredogörelse för länsstyrelsens verksamhet skall utarbetas

och lämnas till landstinget underlag för debatt med möjsom lighet att få skriftliga svar på frågor om länsmyndigheternas verksamhetsområden. Betänkandets titel, Vidgad länsdemokrati, så sätt något var missvisande, att ingen överflyttning uppgifter från statliga av länsförvaltningar till landstingen föreslogs; en sådan överföring hade för reforrnivrarna utgjort kärnan i länsdemokratibegreppet.

124 DEBATT OCH REFORMER

3.3.6 Länsdemokratifrågan blir

regiondemokratifråga 1982-1992

Ingen Länsdemokratikommitténs tre modeller kom emellertid att av förverkligas eller ens övervägas. Den socialdemokratiska regering och riksdagsmajoritet tillträdde hösten 1982 valde andra vägar som för förnyelse av den regionala samhällsförvaltningen. Regeringen en nämnde heller inget i sin regeringsförklaring om länsdemokrati eller regional samhällsförvaltning. Den lät också meddela, att den inte beredd att föra fram Länsdemokratikommitténs förslag. Man var ville i stället pröva andra vägar, såsom ett försök med samordnad länsförvaltning i Norrbotten. l avvaktan på resultatet av två pågående utredningar, Verksled-

ningskomnittén och Utredningen om samordnad länsförvalzning,

och under hänvisning till den försöksverksamhet i Norrbotten med samordnad länsförvaltning som kom igång vid mitten av 1980-talet, togs inte heller så många riksdagsinitiativ i länsdemokratifrågan. Under hänvisning just till Norrbottensförsöket fann Verksled-

ningskommittén i sitt slutbetänkande 1985 det inte lämpligt att när-

diskutera länsstyrelsernas lekmannastyrelser och inte heller mare länsnämnderna och andra statliga regionala myndigheter. Norrbottensförsöket utvärderades vid 1980-talets slut av Utredningen om samordnad länsförvaltning som också hade till uppgift att föreslå generell reform i försökets riktning. Under ledning av en landshövding Gösta Gunnarsson föreslog utredningen 1989, att huvuddragen i försöksverksamheten borde permanentas och gälla

generellt. Om förslagets innebörd, se vidare avsnitt 3.4.2 nedan.

I utredningens uppdrag ingick inte att behandla länsdemokratifrågan men däremot de förtroendevaldas inflytande i den nya länsstyrelseorganisationen. Detta inflytande borde enligt utredningen förstärkas på så sätt att obligatoriska lekmannanämnder infördes för vissa sektorer. bl.a. som ersättning för några av de länsnämnder skulle inordnas i länsstyrelsen. Därutöver kunde länsstyrelsen som själv inrätta de nämnder den önskade. Landshövdingen borde vara ordförande i nämnderna. Remissyttrandena över länsförvaltningsbetänkandet från de av frågan närmast berörda instanserna visade, att länsstyrelserna och flertalet statliga verk överlag var positiva till de föreslagna obligatoriska nämnderna även om olika meningar i detalj frågor fördes fram. Svenska kommunförbundet var dock tveksamt och pekade som ett bättre alternativ möjligheten att tillsätta tillfälliga beredningar be-

SOU 1995 27 2 DEBATT OCH REFORMER 125

stående av förtroendevalda med uppgift att bereda vissa ärenden för länsstyrelsens styrelse. Landstingsförbundet avstyrkte förslaget att landshövdingen automatiskt skulle vara ordförande i nämnderna; i stället borde landstinget utse ordförande. Förbundet konstaterade avslutningsvis att reformen inte utgjorde något led i en länsdemokratisk utveckling men tillstyrkte ändå med angivna undantag eftersom bättre samordning av den statliga förvaltningen var angelägen. en Med betänkandet och remissyttrandena som grund föreslog regeringen, med civilminister Bengt K.Å. Johansson föredrag-

s som

ande, våren 1989 en ny regional statlig förvaltning med länsstyrelsen som samordnare. Länsstyrelsen skulle förses med fem obligatoriska nämnder med landshövdingen som ordförande och med fem landstinget och fem av regeringen utsedda ledamöter. av Majoriteten i berört utskott tillstyrkte, men i en gemensam reservation yrkade centern och även miljöpartiet, som nu blivit representerat i riksdagen, på avslag. De båda partierna föreslog att en ny parlamentarisk utredning snarast möjligt skulle tillsättas för att behandla frågor om bl.a. länsstyrelsernas avveckling och bildandet av ett folkvalt regionalt beslutsorgan, om vilka uppgifter som lämpar sig för överförande från statlig till regional och kommunal nivå, samt om uppgiftsfördelningen mellan landsting och kommuner m.m. I reservationer från alla oppositionspartierna krävdes att länsstyrelserna själva skulle få bestämma nämndorganisationen och att nämndledamöterna skulle utses av landstingen. Vid kammardebatten visade det sig att socialdemokraterna och moderaterna nu bildade front mot länsdemokratisträvandena medan miljöpartiet ställde upp vid centerpartiets sida i kampen för den. Folkpartiet iakttog för tillfället en avvaktande hållning, medan vänsterpartiet åter ställde sig på länsdemokratisidan. Moderaternas talesman förklarade att hans parti nu inte hade någon sympati för länsdemokratimodellen därför att den skulle öka centralstyrningen och koncentrera makten till landstinget som redan hade svårt att lösa sina uppgifter. Till försvar för länsförvaltningslinjen underströk civilminister Johansson att man behövde en samordnad statlig förvaltning för att effektivt kunna föra ut de nationellt fastlagda målen. Det var i länsstyrelsen som de för länet strategiska besluten måste fattas. Genom de föreslagna obligatoriska nämnderna skulle vi, framhöll han, få en tillämpning av lagstiftningen på det sätt som vi ville. Slutet blev, efter återremiss, att länsstyrelsens styrelse själv borde besluta om nämndorganisationen, att nämnderna skulle väljas av länsstyrelsens styrelse och att landshövdingen i normalfallet skulle

126 DEBATT OCII REFORMER

vara ordförande. De beslutade förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1991. Länsdemokratitankarna återkom med förnyad styrka under riksdagarna 1990-92, men med delvis motiveringar och därnu nya ibland främst hänvisning till det behov av regional kraftsamling som ansågs ha blivit allt starkare i takt med att Sverige närmade sig re-

gionernas Europa. Länsdemokratifrågan helt uppenbart på väg

var

bli regiondemokratifråga. Åter

att en gick centerpartiet i täten, tätt följt av miljöpartiet och fr.0.m. 1991 också kristdemokraterna av kds. I en centerpartimotion från 1991 användes f.ö. för första gången ordet region i länsdemokratidebatten. Regionerna, hette det, kommer att få större självständighet och ökad bestämmanderätt över de egna angelägenheterna. Därmed kommer också medborgarnas engagemang för den egna regionen att öka. Förutsättningarna för debatt, insyn och ansvarsutkrävande blir helt andra än vad de är. nu

En annan relativt ny motivering var hänvisningen till den ökande

uppdelningen av ansvaret för såväl beslut som verkställighet på en

rik och svåröverskådlig flora av olika organ som landsting, länsstyrelse, kommunalförbund, trafikbolag, utvecklingsfonder och allehanda andra organ. Det fanns därmed inte något samlat forum för debatt och beslut om länets angelägenheter. Dessutom de olika var organens verksamheter ofta invävda i varandra på ett sätt, gjorde som styrelsesystemet näst intill obegripligt för en bredare allmänhet och som medförde mycken byråkrati och stora effektivitetsförluster. I en annan centermotion användes för första gången i länsdemokratidiskussionen också uttrycket fungerande eller funktionell region. Därmed avsågs ett område med i stort ekonogemensamma miska, sociala, kulturella och ekologiska funktioner. Geografiskt ansågs begreppet region vara liktydigt med de lokala arbetsmarknaderna. Pläderingen i motionen för länsparlament, övertar länsstyrsom elsernas och statliga länsorgans uppgifter politisk och länsutveckav lande art, slutade med deklarationen att en stark regional nivå var av största vikt i ett alltmer omfattande EG-samarbete. Från miljöpartiet påpekades att det, mot bakgrund den aktuella av debatten om regionalt självstyre och ett regionernas Europa, fanns all anledning att överväga självständigare regional styrelseen form med direktvalt parlament och direktvald ordförande. Men saken borde övervägas även för att vitalisera demokratin. Folkpartiets företrädare framhöll att regionerna höll på att bli maktfaktorer i det nya Europa. Det talade för ett Sverige med färre, kanske åtta-tio, regioner och med regionparlament som hade i jäm-

DEBATT OCH REFORMER 127

förelse med landstingen vidgade beslutsbefogenheter. Sverige behövde gå från ett nationellt till ett internationellt perspektiv och från en central till en regional och lokal styrelse. Även från socialdemokratiskt håll förekom propoâer motionsvägen om inrättande av starka regionala organ, måhända nio-tolv, vilka kunde överta vissa funktioner och befogenheter från staten. Några kristdemokrater förde in subsidiaritetsprincipen i diskussionen och pekade på ett regionparlaments möjligheter att stärka de mindre kommunerna och att hävda regionala synpunkter och regional solidaritet. Några vänsterpartister pläderade av demokratioch effektivitetsskäl för avskaffande av länsstyrelser och landshövdingar och för införande av länsting. Från nära nog alla partiets sida krävdes en ny utredning om den regionala förvaltningens organisation. En sådan utredning hade för övrigt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet föreslagit redan 1990 i en gemensam skrivelse till regeringen. Motiveringen var bl.a. åsikten att pågående arbete i regel inte utgick från framtidsanpassade förutsättningar. Reformsträvandena hade dessututgått från synsättet att region och län i huvudsak var synonyma om

begrepp. Översynen borde genomföras utan hänsyn till den rådande

ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och utan bindning till länsindelningen som i huvudsak var en oförändrad produkt av 1600-talets synsätt och samhällsstruktur. Med de nu angivna propåerna som grund tillsatte regeringen våren 1991 en enmansutredare med uppdrag att bl.a. se över samarbetsformerna inom större områden än län samt analysera internationaliseringens påverkan på den offentliga verksamhetens uppbyggnad. Ett av skälen för utredningen angavs av föredraganden, civilminister Bengt K.Å. Johansson, regionernas betydelse växte vara att i hela Europa samtidigt som national- och förbundsstaterna ställdes inför nya anspråk som de måste kunna möta med häsyn till nya regionala förutsättningar.

128 DEBATT OCH REFORMER

3.4 Samordnad

länsförvaltning

3.4.1 Ett första steg 1971

Fram till 1800-talets slut låg i stort sett hela den regionala statsförvaltningen hos länsstyrelserna. Med den offentliga sektorns ökande expansion från början av 1900-talet förlades emellertid allt oftare nytillkommande statliga förvaltningsuppgifter till därför särskilt inrättade organ. Samtidigt avsöndrades flera förvaltningsområden från länsstyrelserna. Denna utveckling blev särskilt påtaglig under 1930och 1940-talens krisperioder. För att främja förverkligandet av efterkrigstidens omfattande välfärdspolitik och sociala reformpolitik inrättades under 1940- och 1950-talen ett 20-tal nya statliga organ utanför länsstyrelserna. Dessa senare ansågs alltför starkt präglade av en äldre förvaltningsoch ämbetsmannatradition för att effektivt kunna fullgöra de nya uppgifterna. Många av de nya länsorganen utformades som länsnämnder med lekmannastyrelser i vilka dock landshövdingen ofta utsågs till ordförande. Utvecklingen ledde snart till samordningsproblem på den regionala nivån och till en begynnande dragkamp mellan företrädare för olika uppfattningar om hur statsförvaltningen borde vara organiserad. Detta ñck till följd att frågan om samordningen av den regionala statsförvaltningens olika organ korn att diskuteras i flera utredningar under 1960-talet. Den kom att bli huvuduppgiften för en av dessa utredningar, Länsförvaltningsutredningen. Som förut nämnts, föreslog denna 1967 i enighet att de statliga länsorganens översiktliga samhällsplanering borde ledas och samordnas av länsstyrelsen. Denna borde även i övrigt rustas upp för att bli ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ som kunde ta ansvaret för länets utveckling och befolkningens välfärd. Remissutfallet visade att flertalet ämbetsverk var skeptiska eller avvisande till flera av utredningens förslag. Tveksamheten föranledde regeringen att 1970 föreslå endast en partiell reform, innebärande att länsstyrelsen som huvuduppgift skulle få att leda och samordna den regionala statliga samhällsplaneringen. Länsarkitektkontoret skulle inordnas i länsstyrelsen, medan övriga länsorgan skulle förbli fristående. En länsrätt och länsskatterätt skulle bilen das genom utbrytning av motsvarande funktioner ur länsstyrelsen.

DEBATT OCH REFORMER 129

Huvudskälet för förslaget var att statsmakternas riktlinjer för

regionalpolitiken måste fullfölj as genom samordnade verkställighets-

beslut. Eventuella tvister finge lösas av regeringen. Under viss tvekan följde riksdagen propositionsförslaget. Avsedda förändringar genomfördes fr.0.m. 1971.

3.4.2 Status under 1970-och 1980-ta1en quo

Den tidigare nämnda Länsberedningen hade enligt direktiven som en av sina utgångspunkter att beakta statsmakternas självklara ansvar för bl.a. den samhällsekonomiska balansen, för sysselsättnings- lokaliserings- och näringspolitiken, för medborgarnas likvär- , diga levnadsförhållanden och för den regionala utvecklingen. Utifrån denna utgångspunkt skulle beredningen bl.a. överväga

uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala statliga organ

samt de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltningsmyndigheter. Särskilt skulle beredningen beakta behovet av samordning såväl inom varje verksamhetsområde som mellan olika verksamhetsgrenar. Länsberedningen rekommenderade emellertid 1974 i stort sett status quo beträffande den samordnade länsförvaltningen. Denna var bra som den var. Flertalet remissorgan instämde. Regeringen delade

uppfattningen i en proposition våren 1976, där den dock föreslog

ett nytt obligatoriskt samråd i planeringsfrågor mellan länsstyrelserna och landstingen. Som skäl för ställningstagandet åberopade föredraganden, kommunminister Hans Gustafsson, att krav allt oftare ställts på en effektivare och mera omfattande samhällsplanering. Enighet rådde enligt honom också om att samhället genom en effektivare samhällsplanering också borde styra och leda utvecklingen i de banor som medborgarna fann riktiga och rimliga det räckte inte med att anpassa samhällets åtgärder till den s.k. spontana utvecklingen. Riksdagen accepterade förslaget om obligatoriskt samråd från de tre borgerliga partiernas sida under framhållande av att det skedde i avvaktan på den då aviserade Länsdemokrazikommitlén. Som förut nämnts förordade denna dock 1982 en förstärkning av länsstyrelsernas möjligheter att samordna de statliga sektorsverksamheterna i länet. Huvudargumentet var att användningen av tilldelade regionala resurser därigenom kunde bli effektivare och att den samlade långsiktiga effekten av olika statliga satsningar kunde

öka. Det rådande regelsystemet hade inte givit länsstyrelsen tillräck-

5 Hill-ll

130 DEBATT OCH REFORMER

ligt stöd för sådan samordning. Kommittén strök under att fören slaget inte förändrade de centrala och regionala sektorsmyndigheteroch att länsstyrelsen inte skulle överta något ansvar för nas ansvar det löpande arbetet inom respektive sektorer. Nu kom inte, som tidigare sagts, kommitténs betänkande att vidarebehandlas. Den socialdemokratiska regeringen ville tillämpa andra metoder för att stärka länsförvaltningen. Den ville samordna inte bara samhällsplaneringen utan också verkställighetsfurlktionen och förlägga samordningen verkställigheten till länsstyrelsen. Det av sista tämligen nytt i tidens diskussion. var Trots en övervägande positiv remissopinion förklarade regeringen i budgetpropositionen 1984, att den inte ville följa Länsdemokratikommitténs förslag. Föredraganden, civilminister Bo Holmberg s, ville nå samordning gav en bättre överblick över den regioen som nala verksamheten och som ledde till ett effektivare resursutnyttj ande. Han konstaterade, att det numera rådde bred enighet om att omfördelning och arbetsuppgifter mellan den statliga förvaltav ansvar ningen och kommunala organ skulle undvikas. I stället skulle, förklarade Holmberg 1985 i en proposition om

försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbotten se

ovan, ett brett försök förhoppningsvis leda fram till erfarenheter sedan generellt kunde tillämpas över landet. Av skälen för en som förstärkt samordning av länsförvaltningen framstår i föredragandens motiveringsavsnitt hänsynen till den allt knappare ekonomin och de därav följande elfektiviserings- och rationaliseringsbehoven som de främsta. Riksdagen samtyckte till försöksverksamheten som kom igång 1985. Den utvärderades först inom Civildepartementet och därefter den förut nämnda parlamentariska utredningen om samordnad av länsförvaltning. Denna kom 1989 fram till slutsatsen att en samordnad länsförvaltning borde genomföras i hela landet. Förslaget innebar bl.a. att fem länsnämnder länsskol-, länsbostads-, länsväg-, lantbruks- och ñskenämnden skulle slås samman med länsstyrelsen och bilda länsstyrelse. Denna förväntades kunna ge bättre en ny service allmänhet, kommuner och företag osv. samt ge ökad effektivitet och styrka på områden har väsentlig betydelse för som länens framtid och utveckling. Som ersättning för förtroendemannaintlytandet via länsnämnderna skulle obligatoriska nämnder inrättas, t.ex. utbildningsnänmd, kommunikationsnämnd, plan- och bostadsnämnd etc. Slutligen borde relationen mellan centrala verk och den nya länsstyrelsen klargöras bl.a. genom nya instruktioner som tydliggjorde

DEBATT OCH REFORMER 131

ansvarsförhållandet. Bl.a. skulle de centrala verk, länsnämnder vars inordnades i länsstyrelsen, inte få bygga upp nya styrsystem mot regionala och lokala organ. Motiven för reformen var främst krav på effektivt utvecklingsarbete, tvärsektoriell problemlösning och administrativ smidighet. samhällsutvecklingen hade dessutom lett till att de starka sektorsorganen inte längre behövdes på samma sätt som under de stora samhällsreformernas tid och till att kommunerna och landstingen hade anförtrotts flera viktiga samhällsfunktioner. Flertalet remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna, uppskattade förslaget, medan de flesta av berörda ämbetsverk var tveksamma eller negativa.

3.4.3 Samordnad

länsförvaltning 1991

I en proposition senvâren 1989 förde regeringen i allt väsentligt utredningens förslag till riksdagen. Föredraganden, civilminister Bengt K.Å. Johansson, anslöt sig i huvudsak till utredningens motiv. Sektoriseringen hade avsett kraftsamling inom vissa sakomen råden, men den hade i viss mån skett på bekostnad regional av överblick, samordning och samlad slagkraft. Därför borde en ny statlig länsmyndighet bildas, med länsstyrelsen som kärna, vilken på ett allsidigt och kompetent sätt kunde väga olika sektoriella intressen mot varandra. I den nya länsstyrelsen skulle ingå länsväg-, länsskol- och lantbruksnämnderna, delar av länsbostadsnämndernas verksamhet samt fiskefrågorna i den mån en länsanknytning av dem blir aktuell. I övrigt skulle länsstyrelsen få utvidgade befogenheter i fråga om kommunikationer, skogsvård och trafiksäkerhet. Samrådsförfarandet om arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten och vissa andra arbetsmarknadsfrågor skulle uvecklas. Vid sidan av länsstyrelsens förtroendemannastyrelse skulle vidare finnas fem obligatoriska nämnder: utbildningsnämnd, nämnd för fysisk planering, lantbruksnämnd, kommunikationsnämnd och miljönämnd. Landshövdingen borde vara ordförande, och övriga ledaav möter borde fem utses av regeringen och fem landstinget. av Propositionen gav upphov till inte mindre än 34 motioner och till ett betänkande från bostadsutskottet med 28 reservationer och 8 särskilda yttranden, oräknat yttranden de utskott ombetts av som lämna sina synpunkter till bostadsutskottet. Motionerna korn från företrädare för alla riksdagens partier; de socialdemokratiska motio-

132 DEBATT OCH REFORMER

rörde dock huvudsakligen enskilda punkter, främst admininerna strationen ñskefrågorna. I parti- och gruppmotioner från centerav partiet och miljöpartiet yrkades avslag på hela propositionen och på parlamentarisk beredning skulle tillsättas för att utarbeta föratt en slag om en länsdemokratisk reform. Kammardebatten blev tämligen livlig och kom till stor del att röra sig länsdemokratifrågan och om de obligatoriska nämnderom Efter återremiss beslöt riksdagen beträffande nämnderna att de na. inte behövde obligatoriska och att de kunde tillsättas av länsvara styrelsernas styrelse. I övrigt segrade regeringens linje om än efter hårda debatter. Innan riksdagsbehandlingen frågan om den samordnade länsav förvaltningen avslutas, skall kort nämnas att länsskolnämnderna upphörde 1991 särskilt riksdagsbeslut utan att deras uppgenom gifter inordnades i länsstyrelsen. I stället inrättades ett Statens skolverk med egen regional indelning utan koppling till länsstyrelsen. Den samordnade länsförvaltningen trädde i funktion den l nya juli 1991 med en ny länsstyrelseinstruktion som författningsgrund.

3.5 Sammanfattning

Frågan och befogenhetsfördelningen mellan staten och om ansvarsden kommunala självstyrelsen har de senaste tre decenniergenom debatt och reformer i tämligen stor politisk endräkt lösts i denas centraliseringens tecken. Sett i styrningsperspektiv har statens detaljreglering, tillsyn och kontroll av landstingen och kommunerna avsevärt reducerats. Särskilt har detta gällt deras rätt att att själva organisera sin verksamhet. Huvudargumenten för ökad kommunal självstyrelse har varit att decentralisering, avreglering och demokratisering av samhällsförvaltningen främjar effektiviteten och medborgarnas demokratiska skolning underlättar anpassningen olika samhällsåtgärder till samt av lokala och regionala behov, förutsättningar och önskemål. Under 1970-talet tillkom behovet av rationalisering och strängare resurshushållning till följd den allt kärvare samhällsekonomiska situaav tionen decentraliseringen förväntades verka effektiviserande. - Beträffande den ojfentliga regionala förvaltningens organisation har meningarna däremot varit starkt delade mellan dem, som velat bevara den rådande organisationen och dem önskat förändra som den i riktning mot vad länge kallades länsdemokrati. som

DEBATT OCH REFORMER 133

Som initiativtagare och pådrivare för förändring framstår under 1960-talet centerpartiet, snart med aktivt stöd av folkpartiet och mer passivt moderata samlingspartiet. Vänsterpartiet gav också aktivt av stöd vid flera tillfällen. Socialdemokraterna var först reserverade, blev positiva i samband med att författningsfrågan gick in i ett mera kritiskt skede med det kommunala sambandet som främsta tvisteobjekt, för att därefter åter inta reserverad hållning. en Under perioden 1971-1982 präglades det politiska livet dels av

den s.k. jämviktsriksdagens problem 1973-76, dels av den sexåriga

borgerliga regeringstiden 1976-82 och dess tre regeringsskiften med

varierande antal partier i regeringen. I länsdemokratifrågan kom

partikonstellationerna att växla med olika parlamentariska lägen.

Fram till 1976 slöt moderata samlingspartiet aktivt upp mittenpartiernas sida för länsdemokratilinjen, medan vänsterpartiet först stödde och sedan drog tillbaka stödet för denna linje. Den socialdemokratiska regeringen fullföljde sin statliga länsförvaltningslinje bl.a. att till länsstyrelserna föra nya uppgifter främst av plagenom nerings- och regionalpolitisk karaktär. Man kunde kanske ha väntat sig länsdemokratisk reform efter en regeringsskiftet 1976. Men uppenbarligen var enigheten inte så stor och intresset inte så starkt inom alla de borgerliga partierna så att det räckte för ansträngning. Folkpartiregeringens en gemensam tilläggsdirektiv 1979 till Länsdemokratikommittén var ett frängående den länsdemokratilinjen till förmån för skisserandet av av rena tre olika alternativ. Det nästan enda synliga resultatet av länsdemokratisträvandena under perioden blev därför beslutet 1976 att alla ledamöterna i länsstyrelsernas lekmannastyrelse skulle utses av landstinget, en framgång del reformivrarna såg som en etapp på vägen mot som en av länsdemokrati.

Argumenteringen för en fortsatt statlig länsförvaltning och emot

länsdemokratitanken bestod först och främst i hänvisningar till uppfattningen att samhällsplaneringen inte skulle kunna bli så effektiv och ändamålsenlig om den lämnades landstingen. Ett annat argument att landstingens uppgifter sannolikt måste kraftigt detaljvar regleras landstingen skulle bli planeringsorgan. Enligt ett tredje om argument skulle landstingen bli överkommuner om de fick avgörande inflytande över fördelningsfrågorna.

Argumenteringen för länsdemokratitanken och emot fortsatt stat-

lig länsförvaltning demokrati- och effektivitetsnatur. Ett delvar av argument att länsdemokratimodellen skulle ge medborgarna på var länsplanet politiska rätt till inflytande som de hade på komsamma

134 DEBATT OCH REFORMER

munal- och riksplanet. Ett annat var åsikten att landstingsledamöterinte kunde antas mindre än länsstyrelsernas tjänstemän se på na länets eller regionens bästa. Slutligen hävdades att det inte var rationellt att ha två olika beslutsorgan länsnivån. Debatten under tioårsperioden 1982-1992 visar att länsdemokratitanken särskilt under de första åren 1990-talet vunnit bredare av gehör i riksdagen. Länsdemokratiska propåer kom då också från socialdemokratiskt håll liksom från vänsterpartiet, miljöpartiet och kristdemokraterna. Som nytt huvudargument förde reformivrarna fram behovet av kraftsamling den regionala nivån med hänvisning till det allt närmare samarbetet med och beroendet av regionernas Europa och till ett eventuellt inträde i EG. Men också demokrati- och elfektivitetsargumenten från tidigare debatter ventilerades och varierades. Det betraktades som alltmer otidsenligt att frågor, mycket nära berörde ett läns medborgare som och dess utveckling, avgjordes statliga tjänstemän och inte av av förtroendevalda kunde ställas inför politiskt ansvar. Den offentsom liga administrationen den regionala nivån karakteriserades som mycket komplex och svåröverskådlig. Från några håll efterlystes både folkvalda länsorgan och folkvalda landshövdingar. Huvudmotiveringen under den behandlade perioden för en nu länsdemokratirefonn utpräglad demokratinatur och således var av ideologiskt betingad. Av ideologisk karaktär emellertid också var huvudargumentet emot att stora jämlikhetsreformer fordrade en stark statsförvaltning. Som ofta är fallet när reformkrav diskuteras, argumenten till var förmån för länsdemokratikraven i regel ñer än argumenten emot. Frågan samordning av den statliga förvaltningsorganisaom en tionen på regional nivå kom att diskuteras allt livligare sedan flera statliga verk under 1960-talet börjat organisera sina regionala enhei större områden än länen. En delreform genomfördes 1971, inter nebärande att vissa länsexperter inordnades i länsstyrelsen och att denna fick till huvuduppgift att svara för den övergripande samhällsplaneringen. Efter ett sexårigt utredande 1982-1988 huvudsakligen inom reförsöksverksamhet i Norrbottens län, beslöt geringskansliet och en riksdagen 1989 under viss oenighet att generellt införa den form för samordnad länsförvaltning prövats i Norrbottensförsöket. som Huvudaktörerna i förändringsarbetet för en mer samordnad länsförvaltning initierande och pådrivande krafter generellt uthar som tryckt varit de socialdemokratiska regeringarna och deras riksdags-

DEBATT OCH REFORMER 135 underlag. Återhållande krafter har i regel de borgerliga partierna tre varit. Motiveringarna för saken har vanligen utgått från vid olika tidpunkter identifierade behov av förändringar. Under 1960-talets slut betonades sålunda vikten av en effektiv statlig övergripande samhällsplanering. Detta argument ökade i styrka i takt med den offentliga sektorns alltmer ansträngda ekonomi. Under början av 1970talet framhölls den samordnade länsförvaltningen som ett effektivt instrument för att styra och leda utvecklingen i den riktning som medborgarna fann riktig. Detta gällde inte minst de då alltmer aktuella regionalpolitiska satsningarna med syfte att minska ojämlikheterna mellan olika delar av landet. Att regiondebatten under den nu behandlade perioden varit en politisk idé- och intressedebatt torde vara obestridligt.

NORDEN OCI-l ÖVRIGAEUROPA 137

4 Den nivån i

regionala Norden och övriga Europa

4. l Inledning

Den svenska debatten om den regionala nivåns organisation och uppgifter har inte ägt rum i ett internationellt tomrum. En liknande diskussion har förekommit under efterkrigstiden både i våra nordiska grannländer och i det övriga Europa. Demokrati- och effektivitetsskäl har förts fram som främsta motivering för en förstärkning av den regionala självstyrelsen. Debatten och reformerna har ofta varit förbundna med frågan om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och därigenom också med frågan om kommunernas ställning och befogenheter. Ett uttalat decentraliseringsmotiv har varit vanligt. Under de senaste båda årtiondena har det ökade internationella samarbetet i Europa starkt aktiverat debatten. Detta har märkts särskilt under de senaste fyra-fem årens diskussioner om EU och om dess utvidgning till allt fler stater. Samtidigt har regionernas allt starkare ställning i många europeiska länder aktualiserat frågan om följderna härav för bl.a. Sverige. Med tanke på Regionberedningens uppdrag behandlas här endast den regionala nivån även om det hade varit angeläget att samtidigt diskutera relationerna mellan den regionala och kommunala nivån; utformningen av den regionala nivåns organisation i ett land är tämligen självklart nära beroende av om landets kommuner är många och små eller få och stora. Detta kapitel begränsas därför först till en översikt i jämförelsens form av den regionala nivåns uppgifter och organisation i Finland, Danmark och Norge samt Europa i övrigt, med några europeiska länder som exempel. Därefter ges en översikt av några viktigare regionala organ främst inom EU och Europarådet. Sist återges några

138 NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA

uppfattningar om Sveriges möjligheter att genom olika organ få in-

formation om och kunna påverka utvecklingen i Europa.

4.2 Damnark, och Finland

Norge

Våra tre närmaste grannländer uppvisar alla stora likheter med vårt land. Det beror naturligtvis på en i mångt och mycket gemensam historisk bakgrund, på stora likheter i kulturella, sociala och ekonomiska hänseenden och ett långvarigt nära samarbete Ändå finns det när det gäller den offentliga administrationen inte minst på regional nivå olikheter, som gör att man kan tala om en östnordisk och en västnordisk tradition. Finland t.ex. saknar folkvalda sekundärkommuner motsvarande våra landsting, medan Danmark och Norge saknar självständiga centrala ämbetsverk liknande de svenska. Finland är en republik med folkvald president som statschef, medan övriga länder är konstitutionella monarkier. Alla fyra länderna kan i dag karakteriseras som välfárdsstater med ganska stor offentlig sektor i förhållande till många andra en europeiska länder,

4.2.1 Den statliga regionala förvaltningen

Liksom i de övriga nordiska länderna har den statliga regionala förvaltningen i Danmark byggts upp för att i första hand kontrollera genomförandet av statliga beslut efter intentionerna. Efter flera förändringar av antal och uppgifter är statsamten i dag 14 och har i förhållande till tidigare mycket begränsade uppgifter. De vanligaste ärendena gäller vissa frågor vid adoption, arv, upplösning av äktenskap och andra familjerättsliga frågor. Vissa statsamt ombesörjer

1 Om den europeiska debatten och utvecklingen på den regionala och kommunala nivån se bl.a. Sverker Sörlin och Janerik Gidlund, Det europeiska kalejdoskopel. Regionema, nationerna och den europeiska identiteten, 1993, Håkan Magnusson, Regionerna i forskningen, Statsvetenskapligainstitutionen Lund, 1994, Anders Lidström och Christin Johansson, Kommunrystem i Europa, i SOU 1994:2, bilagedelen, s. 7 ff., Roger Henning och Ingrid Liljenäs, Regioner som begrepp och fenomen, i Regionala roller, SOU 1992:64, s. 8 ff., Utblickar mot Europa, i Regionala roller, SOU 1992:63, Den lokala och regionala självstyrelsen i Västeuropa, i Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, jämte i nämnda skrifter och betänkanden upptagna referenser. 2 Till grund för framställningen ligger bl.a. Kerstin Kolams skrift Lokal och regional förvaltning i Norden, Civildepartementet, Ds 1994:43.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 139

även den lokala värnpliktsadministrationen. Regeringen utser statsamtmanden landshövdingen, som i många fall också fullgör uppdrag som chef för den regionala civila beredskapsorganisationen. En särskild nämnd, ett tillsynsråd, utövar tillsyn och kontroll av att kommunernas beslut och verksamhet är lagenliga. Det leds av statsamtsmanden och består av fyra ledamöter valda av amtskommunen landstinget. En annan nämnd, bestående av statsamtmanden och två av socialministern utsedda ledamöter, prövar överklaganden som avser kommunala beslut i sociala frågor. Utvecklingen i Norge är snarlik den i Danmark. Tidigare, i många avseenden fram till 1970, fullgjorde också i Norge statens företrädare i amtet, omdöpt 1918 till fylke, många uppgifter som sedermera lagts till den folkvalda fylkeskommunen. Fylkesmannen i de numera 19 fylkena fullgör en rad kontrollfunktioner gentemot kommunerna. Det statliga fylkesorganet handlägger också ett antal frågor av ungefär samma karaktär som de svenska länsstyrelserna har att hantera. De gäller bl.a. plan- och byggnadsärenden, miljövård, familjerättsliga frågor, socialfrågor, ñskefrågor, ärenden om civilförsvar samt tillsyn av den kommunala ekonomin. Den statliga regionala förvaltningen i Finland påminner i mycket om den svenska. De tolv länsstyrelserna har som chef en av regeringen utsedd landshövding samt till helt nyligen en huvudsakligen rådgivande länsdelegation bestående av förtroendevalda, utsedda av regeringen efter förslag från de politiska partierna. Länsdelegationen har emellertid nu avskaffats i samband med den i nästföljande avsnitt beskrivna samkommunreformen. Länsstyrelsens viktigaste ansvarsområden utgörs av kontroll och tillsyn av kommunal verksamhet, planfrågor, miljöfrågor, skatter, polisväsende, hälsovård och skolväsende.

4.2.2 Den regionala självstyrelsen

Som nämnts tidigare i förbigående, utgör amtskommunerna iDanmark vår motsvarighet till landstingen. Deras gränser sammanfaller med statsamtens. De fungerar som sekundärkommuner för uppgifter, som kräver ett större befolkningsunderlag än varje enskild kommun. Deras uppgifter rör främst sjukvård, undervisning och miljö.

140 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

Amtskommunerna ansvarar också för särskild omsorg åt fysiskt och psykiskt handikappade. De är vidare huvudmän för gymnasieskolorna. På miljöområdet handlägger de frågor om bl.a. särskilt förorenande verksamhet samt fysisk planläggning och regional planering. Av amtskommunernas verksamhet svarade sjukvården 1992 för 52 %. En fjärdedel av verksamheten avsåg det sociala området och en dryg tiondel undervisning huvudsakligen det treåriga gymnasiet. Administrationskostnaderna utgjorde 6 % av de samlade utgifterna. Fylkeskommunen i Norge har sitt ursprung i samverkan mellan kommunerna på de administrativa och ekonomiska planen. Den blev 1976 en motsvarighet till vårt landsting genom att den då fick beskattningsrätt, direkt folkvalda ledamöter i beslutsförsamlingen och egen administration. en Motivet för att införa fylkeskommunerna var en önskan om att på det sättet stärka den regionala självstyrelsenivån i stället för att bilda storkommuner som i Sverige. Man ville etablera ett från den statliga regionalförvaltningen oavhängigt klart politiskt, administrativt och ekonomiskt ansvar för främst sådana regionala uppgifter som befann sig i stark tillväxt, t.ex. sjukhus och gymnasieskolor. Fylkeskommunerna handlägger också regionalpolitiska frågor m.m. Budgetmässigt sett gick 1992 genomsnittligt nästan 58 % av fylkeskommunernas utgifter till hälso- och sjukvård. Motsvarande andel för utbildning knappt 25 %. var I Finland är den kommunala självstyrelsen på regional nivå helt annorlunda uppbyggd än i de övriga nordiska länderna. Någon direkt folkvald sekundärkommun finns inte. Däremot finns ett antal landskapsfärbund, som numera övertagit länsstyrelsernas roll gällande bl.a. ansvaret för den regionala utvecklingen och planeringen samt beslut om statliga utvecklingsanslag. Dessutom 1994 genomförd reform de många tidihar genom en kommunalförbunden omvandlats till s.k. samkommuner. Dessa gare saknar egen beskattningsrätt. Som samkommuner fungerar även de förut nämnda landskapsförbunden. Samkommuner är obligatoriska inom den specialiserade hälso- och sjukvården, regionplaneringen och omsorgen handikappade. De hanterar också frågor rörande om EU:s strukturfonder. Utgångspunkten för reformen var att den service som är viktig för människorna och samhället liksom för samhällets basfunktioner och näringslivets verksamhetsbetingelser skall tryggas, samt att regionernas förutsättningar att utvecklas skall säkerställas.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 141

Huvudlinjerna i reformen är följande: Såväl den centrala som den regionala och kommunala förvaltningen förenklas, decentraliseras, avregleras och effektiviseras. De regionala organens ansvar och be-

fogenheter i fråga utveckling och planering utökas. Det all-

om männa för den regionala utvecklingen förs över från länsansvaret styrelserna till förbund på landskapsnivå som fungerar som samkommuner. En lag regional utveckling har inneburit en övergång till ny om

programbaserad regionalpolitik. Detta innebär att man på riksnivå

fastställer åtgärder med vilkas hjälp man inom regionerna skall utar-

beta regionutvecklingsprogram under ledning av den regionala ut-

vecklingsmyndigheten. I sådana områden där kommunerna har bil-

dat samkommun som sköter regionplanläggningen, skall denna

en fungera regional utvecklingsmyndighet och i stället för länssom styrelsen för den allmänna utvecklingen inom sitt regionplaansvara neomrâde.

4.2.3 Planerade förändringar

Finland har, just beskrivits, nyligen reformerat landets regiosom

nala offentliga organisation. I Danmark har vid några tillfällen de

danska amtskommunernas eller inte förts tal, men det vara vara har hittills stannat därvid. I vårt västra grannland står däremot inför en tämligen omman fattande förändring den offentliga regionala administrationen och av organisationen. I ett betänkande med titeln Kommune- og fylkesinde-

lingen i et Norge i forandring föreslog nämligen en statlig kom-

mitté 1992 tämligen betydande reform. Bakgrunden var de stora en samhällsförändringar ägt under de senaste 30 åren. som rum Eftersom betänkandet och ett på grundval av detta till hösten 1995 aviserat regeringsförslag bedöms ha intresse för den svenska

debatt kan följa på Regionberedningens förslag, redogörs här

som något utförligt för de norska tankarna och planerna. mera

Den nyssnämnda norska kommittén konstaterade att kommun-

och fylkesindelningen varit stabil under de senaste decennierna,

medan förändringar skett beträffande betingelserna för den stora kommunala verksamheten. Kommuner, fylkeskommuner och lokal statsförvaltning hade fått uppgifter av delvis annan karaktär än nya

1 betänkande utgivet Kommune- och fylkesindelingsutvalget. NOU 1992:15, av

142 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA SOU 1995227

tidigare. Planfrågor, miljöskydds- och utvecklingsfrågor hade fått större betydelse. Ramstyrningen hade ökat generellt, medan på vissa områden detalj styrningen blivit omfattande. Egenfinansimera eringsgraden hade sjunkit betydligt, och kommunerna hade blivit kraftigt beroende av statliga medel. Genom att rådande geografiska avgränsningar varit permanenta samtidigt som bosättningsmönster och kommunikationer förändrats, hade det blivit svårare att uppnå effektiv och samordnad planeen ring. Stordriftsfördelarna hade ökat, vilket varit till nackdel för de små kommunerna. Fylkes- och kommunindelningen därför inte gav längre ett tillfredsställande underlag för kompetensuppbyggnad och geografisk samordning i fråga om fysisk planering, näringslivsutveckling och miljöskydd. Den lokala statsförvaltningen, till som stor del var avhängig kommunindelningen, drogs med småsamma driftsnackdelar som kommunerna. Dessutom kännetecknades fylkeskommunen ett visst demoav kratiunderskott. Detta kunde bero bl.a. att kommuntypen i fråga inte funnits särskilt länge direkt folkvalt regionalt som organ samt på dess begränsade möjligheter att utöva inflytande över den regionala utvecklingen. Beträffande fylkesindelningen fanns det visserligen inte några argument som var för sig kunde motivera fören ändring. Vid en samlad avvägning, där verksamheten både i fylkeskommunerna och i den regionala statsförvaltningen bedömdes, fann dock kommittén att det förelåg ett reformbehov också på fylkesplanet. För att åstadkomma ett bättre samspel mellan staten och kommunerna i samhällsplaneringen, det enligt kommitténs mening var nödvändigt med större enheter med funktionell avgränsning en mer både på kommun- och fylkesnivå. Beträffande förvaltningsstrukturen diskuterades de tänkbara konsekvenserna av en tvånivåmodell utan fylkeskommuner. Som argument för en sådan anfördes att organisationen med fylkeskommuner, som har hand om de flesta sjukhusen i landet, medför splittring av ansvar och styrning på det området, att de nationella jämlikhetsmål som berör större delen av verksamheten leder till att den reella handlingsfriheten blir begränsad och att organisationen lider av ett demokratiunderskott. Som argument för fylkeskommunen nämndes bl.a. att den har bättre översikt över och kunskap lokala en om behov än staten, att den kan vara ett effektivt instrument för att tillgodose ett nationellt behov av övergripande samhällsplanering över större geografiska områden och att den möjliggör decentralisering av makt samt utvidgning av den lokala demokratin.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 143

Den diskuterade tvånivåmodellen skulle innebära att de uppgifter, fylkeskommunerna har i dag, delades upp mellan staten och som kommunerna. Ansvaret för sjukhus och delar av fylkesvågnätet skulle därvid föras över till staten, medan kommunerna skulle få gymnasieskolan, kulturen, kollektivtrafiken, näringslivsuthand om vecklingen och planfrågorna. En sådan förändring skulle medföra väsentligt ändrade förutsättningar för den kommunala verksamheten. Den skulle resa starka krav bildandet regionkommuner med åtminstone 15 000av 20 000 invånare 1990 var genomsnittsstorleken på kommunerna ca 9 500 invånare, medan medianstorleken var ca 4 400. Vidare kunde det bli aktuellt med ett omfattande obligatoriskt mellankommunalt samarbete. Kommittén avvisade tanken en förvaltningsmodell med endast två nivåer. Utredningsarbetet följdes upp av en bred remissomgång. Resultatet visade stor uppslutning från den kommunala sektorn bakutredningens tankar. Regeringen att lägga fram en proom avser position kommun- och fylkesindelningen på sensommaren 1995. om

4.3 Nordiskt grånsregionalt samarbete

Som komplettering av översikten om den regionala nivån i våra en grannländer skall här ges en kort översikt också av det allt livligare gränsregionala samarbetet i Norden och även med Baltinumera kum. Först skall då konstateras, att så länge det funnits statsgränser, regionala gränser och församlings- och kommungränser i de nordiska länderna, så länge har det historiska källor att döma också av funnits olika former nationsgränsöverskridande samarbete mellan av människor och offentliga organ. Vanligen har detta samarbete berört vardagsnära funktioner och frågor. Under efterkrigstiden har det i ökande utsträckning dock kommit att avse också andra samhällsområden och även andra länder än de nordiska. Samarbetet har fått ökad aktualitet efter inlämnandet Sveriges, Finlands och Norges inträdesansö- 1991 av kningar till EU och genom de alltmer intensifierade kontakterna

mellan länderna runt Östersjön. Det bedöms allmänt komma att

ytterligare öka under kommande år. Den pågående och väntade utvecklingen på detta sakområde ledde till att Civildepartementet 1991 tillsatte en arbetsgrupp med uppdrag

144 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

att inventera och analysera existerande och planerat gränsöverskri-

dande samarbete och dettas former samt möjligheterna att underlätta

framtida sådant gränssamarbeteK

Gruppen har bl.a. genomfört en kartläggning detta samarbete

av

genom en enkät 1993 till länsstyrelser, landsting och kommuner.

Enligt resultatredovisningen är för kommunernas del samarbetet

över riksgränserna vanligast i fråga om kommunikationer, kultur

och fritid, miljö, näringsliv, turism, utbildning samt forskning och

utveckling. Landstingens samarbete gäller främst hälso- och sjuk-

vård, kultur samt utbildning, forskning och utveckling. Länsstyrel-

sernas viktigaste Samarbetsområden är kommunikationer, miljö och

näringsliv.

Några av samarbetsprojekten drivs av särskilda får

organ som stöd av Nordiska ministerrådet. Det gäller t.ex. Nordkalottkommittén, Västnordenkommittén, Kvarkenrádet, Mittnordenkommittén och

Gränskommittén ÖstfoldBohuslän. Andra liknande organ, oftast

med lokal eller regional organisatorisk förankring, är Öresundskom-

mittén och ARKO-kommittén för samarbetet Arvika-Kongsvinger.

Mellan Bornholm, Gotland och Åland förekommer s.k. nätverksett samarbete.

Bland projekt som också berör områden utanför Norden må här

nämnas Barentssamarbetet och Östersjösamarbetet, vilka leds av ett

råd som består av berörda länders utrikesministrarz.

I en rapport hösten 1994 har Civildepartementet återgivit serie

en

dokumentationer om nyssnämnda och andra projekt Här finns bl.a.

beskrivningar av pågående samverkan mellan länen och fylkena på

Nordkalotten, av projektet Provincia Bothniensis ett samarbete mellan Haparanda och Torneå, av gränsöverskridande samarbete

mellan Sönderjylland och Schleswig-Holstein, av samverkan mellan

Halden och Strömstad och mellan Eda och Eidskog, samarbetet

av

1 Arbetsgruppens ordförande, planeringschefen i Civildepartementet Carl-Gunnar Peterson, har lämnat en kort rapport om uppdraget och dess genomförande i tidskriften I blickpurtlcten nr 11994, s. 46 ff. l gruppen ingår företrädare för Civil- och Utri- kesdepartementen samt för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. 2 utförligare För beskrivning av nu nämnda samarbetsprojekt och deras uppgifter samt av upplevda hinder för ett intensivare samarbete hänvisas till en av den förut nämnda arbetsgruppens rapporter, nämligen Gränssamarbete i utveckling, Ds 1994:67. En komparativ framställning om de nordiska ländernas samhällsförvaltning och en diskussion om förutsättningarna för samarbete över riksgränserna i Norden ges av Kerstin Kolam i förut nämnda rapport från arbetsgruppen Lokal och regional förvaltning iNorden, Ds 1994:43. 3 Samhällsservice i gränsbygd. Samarbete över riksgränser möjligheter och be- gränsningar. Dokumentation från en nordisk konferens i Haparanda 20-21 juni 1994. Civildepartementet.

NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA 145

Euroarktiska samverkan mellan Övertorneå

inom Barents region, av

och andra Tornedalskommuner m.ñ.

För att få en uppfattning om gränsregionala samarbetsprojekt,

inte förtecknats i ovan nämnda rapporter och skrifter eller som som startats under 1994, har beredningen genom en enkät till länsstyrel-

hösten 1994 bett om uppgifter härom. I de sjutton inkomna

serna

redovisas många projekt närmast är av informations-

svaren som

och erfarenhetsutbyteskaraktär. Merparten av övriga projekt gäller

gränsregionalt samarbete, också s.k. transnationella projekt

men mellan svenska län eller regioner och motsvarande områden i andra

europeiska länder än våra gränsländer. Förhållandevis många pro-

jekt syftar till ett vidgat samarbete bl.a. på näringslivs- och arbets-

marknadsområdet med regioner i Östeuropa, främst Baltikum och

Polen, också i Tyskland och andra länder på kontinenten. Ett

men

exempel på att detta samarbete ständigt konkretiseras alltmer är att

Schleswig-Holstein innevarande år öppnat ett representationskontor

i Malmö.

Den svenska riksdagen uttalade sig senhösten 1994 mycket

positivt det pågående gränsregionala samarbetet i Norden och

om särskilt det bedrivs inom ramen för Nordiska rådet och om som

dess stödprogram för gränsregionerna. Det skedde i anslutning till

betänkande från utrikesutskottet förklarade sig dela den för-

ett som

ut nämnda arbetsgruppens inom Civildepartementet uppfattning att

de ambitioner finns lokalt och regionalt om ett utvidgat sam-

som

arbetete över riksgränserna, borde stimuleras och underlättas på

olika sätt. En strävan från statens sida borde vara att skapa gynnförutsättningar för lokal och regional samverkan.

samma

4.4 Regionernas Europa

4.4.1 Olika slag av regioner

I den svenska riksdagsdebatten förekom, som har nämnts i avsnitt

3.3.6, under 1990-talets början allt oftare uttrycket regionernas Eu-

och det har sedan dess förekommit allt oftare även i den ropa,

utomparlamentariska diskussionen.

1 Bet. 199495:UU3.

146 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

Begreppet är emellertid tämligen mångtydigt i det allmänna språkbruket. Detsamma gäller för övrigt även begreppet region. Innebörden av båda begreppen skiftar dessutom starkt beroende på det ämnesområde eller det textsarnmanhang vari de används. Beredningen anser det därför sin plats att här kort återge några vanliga användningssätt och några definitioner termerna av och begreppen i fråga. Ytterligare ett skäl härtill är att Sverige genom inträdet i EU också blir företrätt i Regionernas kommitté, vars tillkomst kan ses som ett uttryck för accepterandet av tanken att regionala och lokala organ bör få påverka den politiska beslutsprocessen. Somliga betecknar sålunda en världsdel som en panregion och olika grupperingar inom en världsdel makroregion, t.ex. som en Norden i Europa. Inom Europa räknar de med ett hundratal nationalregioner, avgränsade av gemensam identitet i fråga om språk, etnisk tillhörighet, religion, kulturella traditioner etc. T ransnationella regioner kallas sådana nationalregioner som är uppdelade på flera stater. Stadsregioner eller storstadsregioner är andra vanliga beteckningar för geografiskt begränsade områden av den karaktär som or-

den utsäger. Benämningen funktionella regioner är grundad på

människors aktiviteter och samspel i geografiskt eller mindre mer väl avränsade områden, vilka dessutom växlar beroende på vilka

aktiviteter som utgör kriterier för indelningenl. Andra använder beteckningar som funktionell eller centrerad re-

gion för en centralort och dess omland pendlingsomland med en avgränsning som återspeglar människors rörelser och betendemönster över en bestämd yta. De talar om näringsgeograjiska regioner i stor utsträckning definierade statistisk metod, problemgenom om regioner med bl.a. stor arbetslöshet och om K-regioner där K står för kunskapsproduktion, kreativ verksamhet, kommunikationskapacitet och kulturutbud, om mentala regioner där invånarnas uppfattning om regionens storlek och form är uppbyggd av en kombination av kulturella och ekonomiska faktorer och av administrativa gränsdragningar, samt slutligen om administrativa regioner av typen län, landsting, domkretsar, polisdistrikt, militärområden etc. Åter

1 Se vidare Janerik Gidlund, Regionernas Europa. Federationer och Federalism, Landstingsförbundet 1992, och Janerik Gidlund och Sverker Sörlin, Det europeiska kalejdoskopet. Regionerna, nationerna och den europeiska identiteten, 1993.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 147

andra talar om ekologiska regioner, spontana regioner och politiska

regionerl.

Konsekvensutredningen om kommunerna, landstingen och Europa urskiljer tre huvudtyper administrativa, identitetsbaserade och som

funktionella regioner. Gemensamt för de förstnämnda är, heter det,

att de är underordnade en politisk centralmakt i ett hierarktiskt beslutssystem. Karakteriskt för den andra gruppen i ordningen är att den bygger på regional identitet och kultur, regionala språk eller dialekter och täta sociala nätverk över gränserna. Medan de administrativa regionerna har skapats i ett uppifrån-perspektiv, har de identitetsbaserade tillkommit i ett nedifrån-perspektiv. Kännetecknande för den tredje är att den konstitueras av människors gruppen aktivitetsmönster och av näringslivets och infrastrukturens utformning och att den betraktas som ett instrument för delaktighet i kontinentala och globala nätverk. Gemensamt för den gruppens regioner är att de har starka inslag av tjänsteekonomi och kunskapsintensiv produktion, att de har gjort stora investeringar i infrastruktur under de senaste decennierna och att de har en god position i de

stora transportsystemen i Europa

Regionberedningen använder i föreliggande betänkande begreppadministrativ, identitetsbaserad och funktionell region med i stort en sett samma innebörd som i den ovan refererade konsekvensutredningen. I den svenska regiondebatten har frågan om de europeiska regionernas befolkningsmässiga storlek spelat en inte obetydlig roll för olika överväganden om lämpligheten av en regionjndelning också för Sveriges del. Några silferuppgifter därom för ett antal länder med administrativ indelning i regioner kan därför här förtjäna sin plats. Siffrorna i tabellen på nästa sida avser förhållandena 1988, torde fortfarande i stort rättvisande men vara

1 Ingrid Liljenäs, Regioner begrepp och fenomen, i SOU Roger Henning och som 1992:64, s. 7-73, och C. Castensson, Region ett mångfaldigt begrepp. Om regio- nala indelningar, i Blomberg-Lindquist, Regional särart, 1994. Se även rapporten Regionerna i forskningen av Håkan Magnusson, 1993. 2 Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 1994:2, 63 s. 3 Janerik Gidlund, Regionernas Europa, 1992, 23. s.

148 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA Tabell 4.1 Regional indelning i några europeiska länder Genomsnittlig

Av historiska skäl går administrativa, identitetsbaserade och funk-

tionella regioner på den europeiska kontinenten mycket ofta omlott

med varandra. Här skall dock inte denna företeelse närmare be-

handlas och inte heller de identitetsbaserade och funktionella regio-

nerna utförligare beskrivas. Däremot anser beredningen med tanke

på dess uppdrag att några kortare uppgifter om ett antal stater med

administrativa regioner här kan vara på sin platsl.

Början skall då göras med Tyskland vars statsskick är federalis-

tiskt de 16 delstaterna är i många avseenden mycket självständiga

-

och förfogar över egen lagstiftningsrätt i delstatliga frågor. Delstat-

erna förbundsländerna har sin egen representation förbunds-

- -

statsnivån, nämligen Förbundsrâdet. Ett regeringsbeslut

kan inte genomföras utan dettas godkännande. Förbundsländerna har rätt att bestämma över sin egen inre orga-

nisation och förvaltning. Varje förbundsland har sin författning.

Vart fjärde år väljer förbundsländerna sina parlament i direkta

folkval och bildar en regering med en ministerpresident i spetsen.

De är garanterade delaktighet av skatteintäkterna. De har mycket

1 Uppgifterna om de olika ländernas regionindelning är hämtade ur ñera olika källor både av officiell natur och av bearbetningsnatur. Till den förra kategorin hör bl.a. betänkandet Regionala roller SOU 1992:63 och Kommunerna, Landstingen och Europa SOU 1994:2, till den senare kategorin bl.a. Lisbeth Lindeborgs bok i manuskript Regionalt samarbete i Europa, ERU-rapport 1995, samt Sven Persson, Det franska Staten, decentraliseringen och samhällsplaneringen. Rapport systemet. - NUTEK Regional, juli 1994. Också nyligen publicerat material från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har râdfrågats.

NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA 149

begränsade ñskaliska kompetenser och får endast uppbära tomt- och fastighets-, förmögenhets-, öl-, casino- och fordonsskatter. Såväl den personliga inkomst- bolagsskatten och mervärdesskatten som disponeras förbundsstaten. Hur stor andel av dessa skatter som av skall tillfalla förbundsländerna omförhandlas med jämna mellanrum,

beroende det ekonomiska läget, konjunktursvängningar etc.

Däremot är det fastlagt att förbundsländerna skall sända vidare ungefär fjärdedel skatteintäkterna till kommunerna. Mellan de en av ñnansstarka och de finanssvaga förbundsländerna finns dessutom en utjämning i princip innebär att de rikare förbundsländerna bisom drar till de mindre rikas kostnadstäckning. Ännu kompetensfråga rör de lagstiftande befogenheterna. en Trots dessa enligt grundlagen inte från början uttalat hänvisats att till förbundsstaten, så har tollmingsförfarandena medfört att den lagstiftande kompetensen mer och mer lagts på förbundsstaten. Detta har lett till att delstaterna 1994 begärt att få ökade legislativa befogenheter. På sistone har för övrigt förbundsländerna börjat göra anspråk på större autonomi i syfte att förhindra att deras befogenheter försvagas inom ramen för EU. Till förbundsländernas lagstiftande kompetens inom de större samhällsområdena hör författningar som reglerar delstatens organi-

sation och förvaltning; kommunernas organisation i samråd med

kommunerna, kultur, skol- och högskoleväsende, radio och TV, polis och säkerhet. Vidare har förbundsländerna ansvar för samt universitet, vägar, skogar, civila flygfält, gruvdrift och rättsväsende. I ñera fall förekommer ett delat ansvar mellan förbundsstaten och förbundsländerna, t.ex. beträffande forskning och utveckling, jordbruks- och bostadspolitik samt vatten- och energiförsörjning. Sedan den 14 juli 1993 är också Belgien en federal stat, beståen-

de tre territorier, nämligen Flandern ca 5,8 milj. invånare,

av

Vallonien 3,2 milj. och huvudstadsområdet Bryssel ca 1 milj. ca

invånare. Det franskspråkiga Vallonien har valt Namur till sin regionala huvudstad, medan det ñamländskspråkiga Flandern har Bryssel sin huvudstad samtidigt som Bryssel är en egen region. som De tre territoriella regionerna har kompetensområden trafik, som planering, miljö, arbetsmarknad, kommunalförvaltning, näringslivspolitik, jordbrukspolitik, forskning och utrikeshandel. Till de tre territoriella regionerna bör fogas de kulturella gemenskaperna som går omlott med de territoriella och har ansvar för kultur- och som språkfrågor, skola och utbildning, sjukvård och sociallagstiftning. Kompetensfördelningen är dock inte statisk; ett sakområde kan föras

15O NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

över till en territoriell region alternativt kulturgemenskap, en om det är lämpligare. Ett konkret exempel på detta utgör den franskspråkiga gemenskapen som har fört över sina ursprungliga befogenheter inom turism, yrkesutbildning, sportanläggningar, äldre- och handikappvård samt invandrarfrågor till territorierna Vallonien och Bryssel-regionen. De således egentligen fem regionerna har rätt att ingå internationella fördrag inom ramen för sina kompetensområden. Vidare har de rätt till en egen representation i andra länder och i EU. Inom ramen för staten Belgiens förhållande till EU har regionerna medbestämmanderätt. Tvister mellan stat och region avgörs inför en skiljedomstol. Spanien är till skillnad från Tyskland och Belgien formellt en enhetsstat om än på gränsen till federalism. Landet är på nivån mellan centralstaten och kommunerna indelat i 17 regioner, s.k. communidades autonomas. De har delvis olika kompetens. Katalonien, Andalusien och Galicien har störst självständighet. Andra undantag utgör Baskien och N avarra som har långtgående ñskaliska befogenheter. De uppbär t.o.m. den statliga inkomstskatten som sedan transfereras till spanska staten. Gemensamt för samtliga 17 regioner är långtgående politisk en autonomi; regionerna har rätt att bestämma över sin förvaltegen ningsapparat, de har direktvalda parlament, en regering och en president. De beslut som fattas i regionen har laga kraft. Icke desto mindre kan centralstatlig lagstiftning ta över ett regionalt beslut. De konflikter som rör relationerna mellan centralstyre och regioner avgörs av en författningsdomstol. Regionernas befogenheter omfattar bl.a. planering, kultur, turism, trañkpolitik, energi- och Vattenförsörjning, jordbruk, fiske, skogsbruk, miljöskydd, näringslivsbefrämjande åtgärder, sport samt hälso- och sjukvård. Även sju spanska regioner har inom numera formationskontor i Bryssel, så har regionerna ingen medbestämmanderätt i EU-frågor. Den spanska staten ställde sig även tveksam till inrättandet av en EU:s Regionkommitté. Som motvikt är de en spanska regionerna mycket aktiva i AER, dvs. Assembly of European Regions. Se nedan. Enhetsstaten Italien är indelad i 20 regioni med direktvalda beslutsorgan. Några av regionerna, bl.a. Sicilien, Sardinien och Venezia Julia har starkare autonom status än övriga. Alla regioner har befogenhet över hälso- och sjukvård, jordbruk, planering, yrkesutbildning, kultur och miljövärdsfrågor. Varje region har ett regionalt direktvalt råd, som väljs vart femte är, en re-

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 151

gering och ministerpresident. Medan de 15 vanliga regionerna en helt saknar ñskaliska kompetenser, så har de särskilt autonoma regionerna rätt till skatteintäkter vilka delas med staten. Inte heller de italienska regionerna har medbestämmanderätt i italienska EU-frå- I likhet med de spanska regionerna är även de 20 italienska regor. gionerna mycket aktiva inom AER. De 100 departementen länen i det fortfarande starkt enhetspräglade Frankrike är sedan 1982 fördelade på 22 régions. Varje region har ett för sex år direktvalt regionalt råd, en styrelse som närmast fungerar exekutiv byrå, och som ordförande en president. som en Som regionprefekt tjänstgör en av prefekterna landshövdingarna i den statliga länsförvaltningen i regel består varje region av två till fem départements. Hon eller han har en samordnande men inte överordnad roll i förhållande till sina kolleger. V De franska regionråden har ingen lagstiftande makt och de stå under kontroll av en regionprefekt med redovisningsskyldighet till centralmakten i Paris. De har ganska begränsade kompetenser, huvudsakligen inom ekonomisk planering, yrkesutbildning och forskning, kultur- och miljöpolitik samt näringslivsbefrämjande åtgärder. På år har regionerna fått ytterligare uppgifter, t.ex. senare rörande fysisk planering och utbildning. Regionrådets viktigaste uppgift är att utarbeta och genomföra en plan för regionens utveckling olika områden. Därtill svarar rådet för högstadie- och gymnasieskolorna, för investeringarna i den högutbildningen och för kulturfrågor. På vissa håll ansvarar regionre råden helt för den högre utbildningen samt för forskning och utveckling, infrastrukturinvesteringar, industripolitik och milj öpolitik. I regionplanen den senast antagna gäller för åren 1994-1998 - fastställs hur den regionala utvecklingen skall bedrivas, finansieras

och genomföras. Åtgärderna finansieras av staten, regionrådet,

landstingen, kommunerna, den privata sektorn och EU. Större delen de medel som tillskjuts av staten baserar sig på ett s.k. plankonav trakt, som ingås av staten, företrädd av regionprefekten, och regionrådet. leder fram till detta avtal är omfattan- Den process som de. Inledningsvis beslutar regeringen hur plankontraktsresurserna skall fördelas på de olika regionerna. Därefter och samtidigt med utarbetandet av regionplanen diskuterar regionprefekten och regionrådets företrädare de statliga medlens användning. Regionprefekten leder dessa förhandlingar. Förutom 36 000 kommuner finns i Frankrike drygt 18 000 ca olika kommunförbund, de flesta av enfrågekaraktär.

152 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

Nederländemas tolv provinser styrs av en på fyra år direktvald folkrepresentation och ett exekutivutskott med en ordförande, som är utnämnd av den holländska regeringen men är medlem utav skottet. Provinserna har omfattande förvaltningsbefogenheter; en uppgift är att utöva tillsyn över de 644 kommunerna, vilka under senare tid fått en allt starkare ställning. Andra befogenheter är regionplanering, koordinering av kommunernas arbete och organisering av exempelvis hälso- och sjukvård, skola och den sociala sektorn. Hittills har de holländska provinserna inte varit lika aktiva i olika europeiska sammanhang som regionerna i ñera de andra EUav länderna, men en ändring tycks vara väg. Inom landet debatteras

en indelningsreform som skulle resultera i fyra regionerl.

De över 3 000 i storlek starkt varierande kommunerna i det federalistiska Schweiz är fördelade inalles 26 självständiga kantoner. Egentligen är kantonerna endast 23, men tre av dem utgör s.k. halvkantoner och sänder endast varsin representant till parlamentets ständerråd, men har i övrigt samma befogenheter som övriga kantoner. Varje kanton har full suveränitet i alla frågor som inte enligt konstitutionen skall avgöras av konfederationen. De vanligaste kompetensområdena gäller skol-, väg- och polisväsendet samt socialvärden. Inom rättsväsendet är kantonerna också ansvariga för domstolsväsendet i första och andra instans och för de kantonala förvaltningsrättsliga domstolarna. Kantonernas lagstiftande församling är ett i de allra flesta fall direktvalt enkammarparlament. Som exekutivorgan fungerar ett råd på 5-9 medlemmar, vilka också är direkt folkvalda och som förestår var och en sin avdelning eller sitt departement inom denna kantonala regering. Varje kanton organiserar själv sin förvaltning. Verksamheten finansieras genom inkomst- och förmögenhetsskatter

från fysiska och juridiska personer

Det förtjänar observeras, att alla de nu kort beskrivna länderna tillämpar direkt folkval till sina regionala beslutsförsamlingar. Det gäller för övrigt också flera av här inte upptagna länder i Europa som har någon form av regionindelning.

1 Uppgifterna om Nederländerna har dels lämnats av holländska ambassaden i Stockholm, dels hämtats ur ur forskaren och journalisten Lisbeth Lindeborgs bok under tryckning Regionalt samarbete Europa, i manus 1994, s. 50. 2 Switzerland, State and politics, Informationsskrift 1993. Bern

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 153

4.5 Några

europeiska regionalpolitiska

samarbetsorgan

Debatten inför och efter folkomröstningen om ett svenskt inträde i EU torde ha medfört, att den allmänna kännedomen om Europeiska

unionen och dess organisation och uppgifter numera är ganska god.

Inte minst torde det gälla organisationens viktigaste organ såsom

EU-parlamentet, ministerrådet det lagstiftande och författnings-

givande organet, kommissionen det beredande organet och den

fristående domstolen. Det sagda torde gälla också Europarådet och dess huvudorgan Europaparlamentet, ministerkommittén, kommissionen och domstolen för mänskliga rättigheter. Nämnda organ skall därför här inte behandlas. I stället skall någ-

institutioner av betydelse för den regionala utvecklingspolitiken

ra inom såväl Europarådets som EU:s områden översiktligt beskrivas. Många svenska landsting och kommuner, Svenska Kommunförbun-

det samt Landstingsförbundet är aktiva medlemmar av dessa organl.

4.5.1 Kommunala och regionala kongressen, CLRAE

Först då några ord om ett av Europarådets regionala och kommunasamarbetsorgan Congress Local and Regional Authorities, CLRAE, som 1994 ersatte det permanenta kommunalkonferens som

varit verksam sedan 1957 under namnet Standing Conference of Lo-

cal and Regional Authorities in Europe. CLRAE representerar kom-

munernas och regionernas intressen och dess uppgift är att analyse-

ra, diskutera, samordna, informera och ge råd. Dess resolutioner riktas i första hand till Europarådets ministerkommitté, till Europaparlamentet och till EU-kommissionen i Bryssel, men även till and-

europeiska, nationella, regionala, lokala myndigheter. Medlem-

ra marna representerar lokala och regionala organ. CLRAE består numera av förtroendevalda representanter för medlemsstaternas kommuner, städer, landsting och regioner. Den nya kongressen är ett legalt politiskt organ med rätt att bli konsult-

1 officiellt material be- Som underlag för framställningen har använts dels som t.ex. tänkandet Kommunerna, Landstingen och Europa, SOU 1994:2, dels av europeiska samarbetsorgan själva publicerat material såsom Setting up the Committee the Regions, utgiven 1993 av CEMR. dels också av promemorior och framställningar av typen Tore Kellquist, Några fakta om vissa internationella organ och kontakter inom landstingens verkzsamltetsonzråden,Landstingsförbundet 1994-06-27.

154 NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA

erat i lokala och regionala frågor och med rätt att själv organisera sitt arbete. De f.n. 234 ledamöterna skall uttryckligen vara politiskt förtroendevalda representanter eller inneha mandat med direkt anunder en politiskt vald kommunal eller regional folkrepresensvar tation. En chefstj änsteman accepteras dock under förutsättningen att vederbörande är direkt ansvarig inför den valda beslutsförsamling- Delegaterna deltar emellertid som ofliciella företrädare för meden. lemsstaterna, dvs. i vårt fall för Sverige och inte t.ex. för Svenska Kommunförbundet eller Landstingsförbundet. Sverige har sex ordinarie delegater. Kommunal- och regionalkongressens syfte är att ge kommuner och regioner medbestärnmanderätt i Europarådets arbete, att lägga förslag till ministerkommittén till främjande av lokal och regional självstyrelse, att främja samarbetet mellan lokala och regionala myndigheter, samt att hålla kontakt med och nära samarbeta med andra europeiska samarbetsorgan, för Sveriges del bl.a. Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Kongressen plenarförsamling, som samlas en gång om året, är uppdelad på två kamrar varav den ena representerar kommunerna och den andra regionerna. Förutom i en ständig kommitté förbereds ärendena i en rad utskott för olika frågor samt i ett arbetsutskott, kongressbyrán. Vid kamrarnas egna sammanträden har även ersättarna yttrande- och rösträtt.

4.5.2 EU:s regionkommitté

Så till Regionkommittén inom EU, i dess oñiciella engelska språk-

form Committee of the Regions och i dess franska Comité des Régi-

ons. Ibland används också beteckningen Regionernas kommitté. Geupprättandet 1993 av denna kommitté gavs regionerna för nom första gången en egen roll i EU-arbetet. Därmed erkändes att lokala och regionala självstyrelseorgan bör ha en viktig roll i EU:s beslutsprocess. Regionernas kommitté har f.n. 222 ledamöter som företräder regionala och lokala organ. Den utses av ministerrådet för en fyraårsperiod efter förslag medlemsstaternas regeringar. Återval är tillav lätet. Sverige har fått tolv representanter och lika många ersättare, nominerade av Svenska Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet. Delegaterna skall som huvudregel inneha mandat av politisk natur i kommunfullmäktige eller regionparlament eller motsvarande folkrepresentativt beslutsorgan. De är inte bundna till an-

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 155

visningar från högre instanser. Meningen är att de skall utöva sin verksamhet i fullt oberoende och i den europeiska gemenskapens intresse. Kommitténs exekutivorgan är den s.k. byrån, med 30 ledamöter som väljs för två år. Byrån beslutar om vilka intitiativ som skall tas i kommittén. Åtta utskott för speciella frågor med 40-tal medett lemmar i varje förbereder ärendena. Utskotten handlägger frågor om bl.a. regionalpolitik, ekonomisk utveckling, regional planering, transport och kommunikationer, tätortsfrågor, fysisk planering, miljö, social- och hälsovårdsfrågor, undervisning och kultur. Sekretariatet består av 90-talet tjänstemän under ledning av en generalsekreterare; tills vidare är sekretariatet en del av den ekonomiska och sociala kommitténs sekretariat. Regionernas kommitté är huvudsakligen ett remissorgan och har ingen beslutanderätt det har således främst en rådgivande roll. - Den skall höras av ministerrådet och kommissionen i alla frågor som har betydelse för kommunerna och regionerna, t.ex. strukturfondernas verksamhet, social och ekonomisk utjämning, utbildning, kultur, hälsa, transeuropeiska nätverk m.m. Miljöpolitik och sysselsättningspolitik väntas bli viktiga sakområden för kommitténs arbete. Kommittén kan också ge synpunkter till Europaparlamentet och andra EU-organ. Den kan eget initiativ sådana frågor till ta upp behandling, som den anser angelägna och som har en klart regional eller lokal dimension.

4.5.3 Europeiska kommunala och regionala rådet,

CEMR

Sedan 1984 representerar Council European Municipalities and Regions, CEMR, ca 100 000 kommuner och landsting eller motsvarande organ i ett 40-tal nationella förbund i 24 länder i Europa. Högsta beslutande organ år delegeradeförsamlingen, Assembly Delegates, som möts vart tredje år. Röstetalen där är viktade efter invånartal, vilket innebär att Sverige disponerar fyra mandat. Mellan sessionerna fungerar som styrorgan dels ett representantskap, dels en exekutiv byrå. Organisationen har kontor i Paris och i Bryssel. Ett 25-tal tjänstemän utgör den sammanlagda personalstyrkan. Som mötesplats för ledande politiker och tjänstemän inom det kommunala området sammanträder organisationen någon eller

156 NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA

några gånger under en mandatperiod som en generalförsamling utan några beslutsärenden. CEMR: s verksamhet omfattar bl.a. intressebevakning i Europarådet och EU samt information och kommunikation bl.a. genom konferenser och seminarier och utgivandet av en tidskrift. Organisationen tar initiativ till och stödjer vänskapsförbindelser och olika samarbetsprojekt i Europas kommuner och regioner. Som slag av stödjare och samarbetspartner i fråga om ekonomiskt utvecklingsarbete deltar CEMR aktivt i demokratiseringsprocessen och biståndsarbetet i Öst- och Centraleuropa. Genom åtta särskilda kommittér påverkar CEMR beslutsprocesi EU:s beslutsorgan, nämligen kommittérna för miljö, för socisen ala frågor, för transport, för regional och kommunal policy, för kvinnliga valda representanter i lokala och regionala beslutsförsamlingar, för lokal och regional finansiering samt för Europa och medborgarna.

4.5.4 regionernas förbund, AER Europeiska

I samband med den allt livligare regiondebatten i Sverige har intresset påtagligt stigit för det 1985 grundade Europeiska regionernas förbund, Assembly European Regions, AER. Vid senaste årsskiftet uppgick medlemsantalet till 256 från drygt 20-talet länder. Organisationens syfte är att stärka regionernas representation inom de olika europeiska samarbetsorganen och institutionerna. Det finns i Europa SOO-talet regioner som överensstämmer med AER:s institutionella definition begreppet region, nämligen den styresnivå ligger närmast under den nationella statsmakten, som med politisk representation som garanteras genom förekomsten en folkvald församling eller, i brist på en sådan, av en sammanav en slutning eller ett organ tillsatt regional nivå av de lokala myndigheterna på närmaste nivå därunder. F.n. är 21 svenska landsting medlemmar i AER. Organisationens generalförsamling hålls varje år. Varje region har röst. I den 40-hövdade styrelsen har Sverige två ledamöter. en En generalsekretare och ett sekretariat med tio tjänstemän finns i Strasbourg, där också generalförsamlingarna avhålles, och ett mindre representationskontor i Bryssel. Verksamheten berör i första hand sakområden som är vanliga i dagens regioner i Europa, nämligen ekonomisk planering och ut-

NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA 157

veckling, infrastruktur och transporter, livskvalitet, kultur och turism samt utbildning. AER har två huvuduppgifter, nämligen dels att organisera och utveckla samtalet mellan regionerna och förmedla information, konsultation etc, dels att organisera och förstärka regionernas politiska

representation inom de europeiska institutionerna i första hand EU

och Europarådet.

European Centre fOr Regional Development CEDRE var fram

till december 1994 systerorganisation till AER med sekretariat en i Strasbourg, är ett fristående organ med ansvar för det men nu ekonomiska, tekniska och vetenskapliga utvecklingssamarbetet mellan AER: s medlemsregioner. Utöver ett växande antal medlemsregioner kan även ekonomiska och vetenskapliga organisationer i en region förvärva associerat medlemskap i CEDRE. Organisationen ut rapporter och publikationer på de teman som behandlats i ger forskningsgrupperna. CEDRE har huvudsakligen fyra arbetsområden: Regional utveck-

ling, transregionala och gränsöverskridande samarbetsprojekt av ex-

empelvis infrastrukturell och teknologisk art, analyser av enskilda

projekt söker finansiering från EU, samt förmedling av stöd till som små och medelstora företag.

4.6 Transnationella regionbildningar i

Europa

På allt flera håll i Europa uppträder nu transnationella regionbildningar. De syftar ibland till ett mycket långtgående och nära samarbete och är inte sällan inriktade mot en utveckling till mer eller mindre självständiga funktionella regionbildningar. Gränsdragningen utgår från medborgarnas dagliga aktiviteter, lojaliteter och sätt att identifiera sig, medan den existerande administrativa gränsdragningen vanligen utgör resultat av krig och fredsförhandlingar. Tre sådana transnationella regionbildningar har forskaren Arne Östhol beskrivit i särskild rapport från Civildepartementets förut en

nämnda arbetsgrupp, nämligen EurOregiO i gränsomrádet mellan Tyskland och Holland, RegiO Basiliensis i gränstrakterna mellan

158 NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA

Tyskland, Frankrike och Schweiz samt Pyrenéerna i den franska

och spanska bergsregionen med samma namn

Rapportförfattaren uppmärksammar Hera drag av betydelse för

den möjliga utvecklingen av transnationella regionbildningar i vilka

Sverige kan komma att delta. Han konstaterar således bl.a. att

regionsamarbetet vanligen växer fram stegvis, att organisations-

formerna varierar, att enskilda staters suveränitet utmanas, att

Europarådet och EU ibland verkar pådrivande, att synen på gränser

förändras och att resultatet av samarbetet förefaller vara avgörande

för att regionbildningarna skall legitimeras i medborgarnas ögon.

Författaren sammanfattar sin framställning i följande mer värde-

rande slutsatser: Många planeringsfrågor skulle vinna på en ökad samordning över gränserna i gränsområden, men många administrativa och institutionella trögheter kvarstår som hinder för en europeisk integration med genomslag också på den gränsregionala nivån. Gränshinder som för medborgare och administratörer framstått som besvärliga lovar den överstatliga nivån att avskaffa, men till följd av skillnader i politik och administration lär de fortbestå en lång tid efter förverkligandet av den interna marknaden och efter ett avtal mellan EG och EFTA. Trots ett allt tätare nätverk av kommunikationer och mänskligt utbyte, bär många gränsregioner på de problem som brukar förknippas med periferin. I områden som kännetecknas av stor täthet eller är konkurrenskraftiga på annat sätt, kan avskaffandet av gränshinder på ett tydligare sätt fungera som en injektion.

En annan intressant transnationell region är den som befinner sig

i gränsområdet Belgien-Luxemburg-Tyskland-Frankrike, gärna

som

kallar sig själv Den Stora Regionen La Grande Region

och som

består av Luxemburg, den belgiska regionen Vallonie, de tyska län-

derna Saarland och Rheinland-Pfalz samt den franska regionen

Lorraine. Regionen har 11 milj. invånare.

Samarbetet organiseras av ett särskilt interregionalt parlamenta-

riskt råd med säte i Luxemburg. Det är sammansatt av företrädare

för de folkvalda regionala organen i de fem delregionerna. Rådet

bedriver ett mycket nära och mycket aktivt samarbete i kulturella

och ekonomiska frågor främst av utvecklingsnatur. Modern

informationsteknologi tas väl till vara, forskning och högre

utbildning prioriteras, och alla slag av infrastrukturer, inte minst

kommunikationerna, utvecklas kraftigt.

2 Östhol, Arne Gränsregionala samarbetsformer i Europa, Ds 1993:86.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 159

4.7 Konsekvenser av EU-inträdet för de

svenska kommunerna och landstingen

Vilka konsekvenser får Sveriges inträde i EU för de svenska kommunerna och landstingen Både positiva och negativa i meningen nya möjligheter men också vissa begränsningar, menar den konsekvensutredning som haft att besvara frågan i sitt betänkande vintern 1994. De positiva följderna av de nya möjligheter som nu öppnar sig kommer i stor utsträckning att vara beroende av hur kommunerna och landstingen själva väljer att utnyttja och förvalta de möjligheter som EU-medlemsskapet ger, hävdar utredningen. Den anser att en Ökad samverkan mellan den offentliga sektorn och det lokala näringslivet liksom samverkan över kommun- och länsgränser blir av stor vikt för en ekonomiskt bärkraftig regional utveckling genom att en större resursbas därigenom kan utnyttjas. Genom EU-medlemskapet får Sverige vidare del av EU:s strukturfonder. Ett optimalt sätt att driva på beslutsprocessen inom detta program kan åstadkommas om aktörer på lokal, regional och nationell nivå nära samarbetar. Sverige får också säte i EU:s regionkommitté och därmed goda möjligheter till inflytande på den regionala utvecklingen. EU-inträdet kan också leda till att kostnaderna kan sänkas kraftigt för upphandling av varor, tjänster och anläggningar, något som EES-avtalet redan medgivit. Utredningens uppfattning är att kommunerna och landstingen genom samverkan och ett aktivt upphandlingsförfarande kan sänka sina kostnader med 10 miljarder kronor om året. Ett svensk medlemskap innebär också, att kommuner och landsting fullt ut får möjlighet att delta i EU:s olika utvecklingsprogram och projektarbeten. Vilka nackdelar innebär då EU-inträdet Enligt utredningens bedömning är de begränsningar i kommunernas och landstingens älvbestämmanderätt som kan bli följden inte av den karaktären, att de kan anses inskränka den kommunala självstyrelsen i någon avgörande grad. EU:s regelverk motsvaras redan nu av vad som står i kommunallagen eller i frivilliga reglementen i fråga om stöd till näringslivet och om upphandling om än med mycket färre de- -

l Kommunerna, Landstingen och Europa SOU 1994:2. Betänkande av en av EG EU-konsekvensutredningarna.

160 NORDEN OCH ÖVRIGA EUROPA

taljer. Det är främst möjligheten till granskning av kommunala beslut som vidgas genom EU:s regelverk. EG-rättens inskränkning av kommunmedlemmarnas rätt att överklaga kommunala upphandlingsbeslut bedöms inte leda till någon försvagning av den kommunala demokratin de förtroendvaldas in- syn i och kontroll över upphandlingsprocessen anses tillgodose det grundläggande kravet på demokratisk förankring. Enligt utredningens bedömning behöver inte heller det totala skattetrycket i Sverige sänkas möjligheterna att finansiera den kommunala verksamheten med inkomstskatt berörs inte av EU:s regler. Kommunernas och landstingens finansiering påverkas därmed inte i någon avgörande grad av EU-medlemskapet. Sist förklarar sig utredningen övertygad om att den nordiska formen för självstyrelse lokal och regional nivå kommer att vara ett intressant studieobjekt i det nya Europa liksom vårt organiserande offentligt finansierad verksamhet i en fri marknadsekonoav en m1. I en slutrapport med titeln Landstingen och EU-medlemskapet från december 1994 har Landstingsförbundets EG-programgrupp redovisat sammanfattande genomgång av konsekvenserna av EUen

medlemskapetl. Där konstateras att ett växande regionalt engage-

mang och ansvarstagande i utvecklingsfrågor kommer att bli nödvändigt, och där görs vissa prioriteringar beträffande förbundets arbete och organisation. Förslag lämnas också i fråga om stöd för kompetensutveckling, om arbetsinriktning vid förbundets Brysselkontor, om service till och kontakter med landstingen i EU-frâgor samt beträffande förbundsstyrelsens internationella arbete i övrigt. På hälso- och sjukvârdsområdet väntas enligt rapporten Sverige och svenska landsting och sjukhus kunna inte bara delta i utan också aktivt påverka olika EU-program, t.ex. cancerprogrammet, programmet mot AIDS etc. Detsamma gäller deltagande i EU:s verksamhet och på sakområdet, bland annat om informationsprogram teknologins utveckling inom sjukvården. Där påpekas också den följden att de svenska landstingen som arbetsgivare måste acceptera utländsk läkar- och sjuksköterskeexamen såsom svensk. I en särskild slutsats poängteras att förbundet som landstingens intresseorganisation måste få insyn och påverkansmöj ligheter vid regeringens hantering av olika EU-frågor som direkt eller indirekt be-

1 EU-medlemskapet. En slutrapport från EG-programmet, Lands- Landstingen och tingsförbundet 1994. Se även rapporten Landstingen och EU Fakta analys, Lands- . tingsförbundet 1994.

NORDEN OCH ÖVRIGAEUROPA 161

rör landstingen. Vidare bör det enligt rapporten vara en viktig

upp-

gift för förbundet att bevaka och engagera sig i EU:s arbete för re-

gional utveckling i vid mening och för arbetslöshetsbekämpning och

arbetslivsutveckling, för folkhälsan och för frågekomplex som rör

bl.a. upphandling och produktförsörjning.

Svenska Kommunförbundet har för sin del framhållit att kommu-

nerna kommer att ha en viktig roll i det regionalpolitiska samarbetet

med EU och att detta kan bygga på nuvarande rollfördelning lokalt

och regionalt. Förbundet har understrukit vikten av att slå vakt om de svenska kommunernas starka ställning även inom för ramen samarbetet i EU. De svenska kommunernas breda uppgiftsomrâde ställer enligt för-

bundet särskilda krav informations- och förankringsprocessen i

EU-frågor. Det är viktigt att kommunernas kunskap blir utnyttjad

för att uppnå lösningar som praktiskt fungerar vid tillämpning på lo-

kal nivâ. I funktionen som kommunernas intresseorganisation har

förbundet ambitionen att fungera som naturlig kontaktlänk i

samspelet mellan EU, svenska statliga organ och kommunerna.

6 l5eOl4l

UTGÃNGSPUNKTER OCH FRAMTYDSBEDÖMNINGAR 163

5 Generella

utgångspunkter

och

framtidsbedömningar

5.1 Regionfrågans två huvudteman

Som visats i föregående kapitel, har frågan den regionala förom valtningens organisation och uppgifter gång på gång diskuterats och utretts under efterkrigstiden och särskilt under de senaste tre decennierna. Två reformkrav och två huvudmotiv för den önskade reformeringen har därvid urskilt sig klart framför andra. Det är deena av mokratinatur och ansluter till de demokratisträvanden tidigare som redovisats. Det utgår från uppfattningen och beatt mer av ansvar fogenheter än hittills bör föras över från den statliga centrala och regionala nivån till kommunal självstyrelse. Därigenom förs besluten över från statliga tjänstemän på länsnivå till förtroendevalda, framhåller man. Detta motiv har haft en särskilt framträdande plats i uttalanden från företrädare för de politiska partierna och för kommunerna och landstingen. Det andra huvudkravet och huvudmotivet ansluter till behovet av en kraftsamling som kan underlätta utvecklingen av olika delar av Sverige till dynamiska och konkurrenskraftiga regioner nationellt och internationellt och till, det heter i somliga remissvar och som inlägg i debatten, en livskraftig del av regionernas Europa. En sådan kraftsamling förutsätter, hävdar man, en förenkling, rationalisering och effektivisering av den offentliga regionala organisationen. Den förutsätter också länsindelning bättre än den rådande en som är avpassad efter regionernas nutida näringsgeograñska struktur. Detta motiv har starkast framträtt i yttranden och uttalanden från näringslivets företrädare, men det har också förts fram av representanter för kollektivtrañkhuvudmän, kommuner och landsting. Med något enstaka undantag har behovet statliga regionala av organ inte satts i fråga. Det kommer alltjämt, att finnas menar man,

164 UTGÃNGSPUNKT ER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR SOU 1 995 227

statliga uppgifter måste fullgöras en nivå mellan staten cen-

som

tralt och primärkommunerna, dvs. för geografiska områden som är

mindre än riket men större än en enskild kommun.

Regionfrågans två huvudteman kan således sammanfattas i be-

demokrati och effektivitet. Det är viktigt att inte se dem greppen

varandras motsatser. Det år riktigt som det i bland hävdas, att

som den demokratiska beslutsprocessen kan vara tidsödande och att be-

slut kan fattas snabbare i den privata sfären. Den insyn och Öppen-

het präglar den politiska processen, liksom själva debatten och

som

möjligheten för skilda uppfattningar att komma till uttryck, tar naturligt tid i anspråk. Avgörandet många komplexa frågor

nog av

griper in i människornas liv fordrar i det längre perspektivet

som

för legitimitet i regel endast den demokratiska

att accepteras en som processen kan ge. Alla beslut tillgodoser medborgarnas önskemål är dock inte som

särskilt komplicerade. Det är främst de frågor som går medborgar-

eller medför ålägganden, som kräver demokratisk legina emot som timitet. Genomförandet beslut är demokratiskt väl förankrade kan av som

ske på eller mindre effektivt sätt. Den tidsåtgång som den

ett mer

demokratiska processen kräver kompenseras vanligtvis väl av den

effektivitet kan vinnas i genomförandeskedet. Därmed är inte

som

allt beslutsfattande i ett samhälle måste ske i politiska för-

sagt, att samlingar.

Det räcker dock inte med att en fråga avgörs genom politiska be-

slut för att legitimitet skall uppnås. De grundläggande kraven

den demokratiska processen måste givetvis vara tillgodosedda, men

beslutens innehåll måste också stämma överens med medborgarnas

önskemål.

Påfallande få de många reformkraven och förändringsförslag-

av

under efterkrigstiden har dock förverkligats, vilket gör att åt-

en

skilliga problem och reformkrav stannat kvar i diskussionen under

lång tid. Dessutom har samhällsutvecklingen fortlöpande ändrat för-

utsättningarna för den offentliga verksamheten, och nya krav har fo-

gats till de gamla. Inte minst den internationella utvecklingen och

Sveriges medlemskap i EU har fört in nya aspekter på den regiona-

la nivåns framtida uppgifter och utformning.

När regionfrågan ånyo är under utredning, krävs det därför

nu

såväl ett studium gårdagens och dagens problem som framtidens

av krav och utmaningar.

SOU 1995127 U TGÃNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR 165

Kraven på vidgad regional demokrati och på en ökad effektivitet och regional kraftsamling återgår på tre huvudproblem med dagens regionala organisation. Det första kan rubriceras som ett oklart huvudmannaskap för de offentliga regionala uppgifterna. Uttrycket den regionala röran har ibland tjänat som samlande beteckning de problem, som främst kännetecknas av att flera offentliga organ utan närmare samordning sysslar med snarlika uppgifter inom ett givet geografiskt område, samtidigt som vissa uppgifter inte alls eller i otillräcklig utsträckning ägnas uppmärksamhet. En del av oklarheterna har också sin grund i att landstingen och kommunerna var för sig eller i olika former av samverkan tagit initiativ till och avsatt resurser för regionala satsningar inom kultur, turism, näringsliv och marknadsföring. En ytterligare aspekt består i svårigheterna att samla regionen till ett gemensamt agerande gentemot den nationella nivån eller i internationella sammanhang. Oklarheter i huvudmannaskapet innebär också svårigheter för medborgarna att klart se vem som bär ansvaret för de offentliga uppgifterna och därigenom både kunna påverka enskilda frågor och utkräva ansvar. Det andra huvudproblemet med dagens regionala organisation har angetts vara den bristande samordningen av offentlig regional verksamhet. Uppbyggnaden och utvecklingen av den offentliga sektorn under efterkrigstiden har, som beskrivits i avsnitt 3.4, i huvudsak skett sektorsvis. Behoven inom andra sektorer riskerar att bli förbisedda när en sektorsansvarig myndighet naturligt nog främst, och kanske enbart, till sitt ansvarsområde. Sektoriseringen har emellertid också förser delar. I ett uppbyggnadsskede möjliggörs en kraftsamling genom att organisation får ett väl avgränsat ansvar. Personal med särskild en kompetens rekryteras och resursstyrningen blir tydlig. Möjligheterför statsmakterna att detaljerat styra en enskild verksamhet na mer är erfarenhetsmässigt störst vid en tydlig sektorsuppdelning, men risken är stor att därvid erforderlig överblick försvåras. Det tredje huvudproblemet gäller den administrativa indelningen. Sverige har administrativa gränser på i princip tre nivåer: statsterritoriet, länet regionen och kommunen. På olika håll i landet hindrar länsindelningen mycket påtagligt en god samhällsutveckling. Göteborgsområdet framstår som det tydligaste exemplet en föråldrad länsindelning och de svårigheter orsakas därav. Det faktum att tre län strålar samman i Storsom göteborg har medfört att tre länsstyrelser, tre uppsättningar länsnämnder, tre landsting och Göteborgs kommun som egen sjukvårds-

166 UTGÄNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR

huvudman planerar och genomför offentlig regional verksamhet i ett geografiskt ganska begränsat omrâde, vilket såväl i människornas uppfattning som i deras faktiska rörelsemönster utgör en enhet. En mängd samarbetsorgan och många ad hoc-lösningar i administrativt avseende har gjorts i syfte att minska problemen, den otidsmen enliga länsindelningen åberopas alltjämt av många som ett hinder för en bättre effektivitet i och en snabbare utveckling av den offentliga verksamheten. Också i Skåne riktas kritik mot länsindelningen. Landskapet har en tydlig identitet, det har en geografiskt begränsad yta med en omfattande pendling över kommungränserna, men det splittras av att en mängd olika organ ombesörjer offentliga uppgifter på regional nivå erforderlig samordning. Även beträffande Skåne utan anses hälso- och sjukvårdens förutsättningar för en effektiv verksamhet vara reducerade till följd av att regionen är uppdelad på tre sjukvårdshuvudmän. Även i andra delar landet finns administrativa på av gränser som ett uppenbart sätt försvårar en effektiv planering och samordning. I många kommuner sker en omfattande daglig utpendling till områden som ligger utanför det egna länet. Länstillhörigheten för dessa kommuner motsvarar inte det rörelse- och kontaktmönster som kännetecknar många av kommuninvånarnas dagliga verksamhet.

5.2 Samhällsutvecklingens nya krav

Som tidigare nämnts, har samhällsutvecklingen under de senaste åren lett till att nya krav en reformering av den offentliga regionala organisationen tillkommit. Några av de viktigaste dragen i denna samhällsutveckling skall här kort beskrivas.

5.2.1 Fördjupad demokrati och ökad decentralisering

Såväl i Sverige som i en rad andra länder har de två senaste decennierna kännetecknats av en omfattande decentralisering i fråga om ansvaret för de offentliga uppgifterna. I värt land har detta främst tagit sig uttryck i att genomförandet av nationella politiska beslut i ökad omfattning anförtrotts den kommunala självstyrelsen, men också att beslutsbefogenheter har förts ned i den statliga myndighetshierarkin. Utvecklingen har sin grund ide svårigheter som efter

UTGÃNGSPUNKYER OCH FRAMHDSBEDÖMNINGAR 167

hand visat sig ligga i att från central nivå detaljerat försöka reglera alltmer omfattande och komplex verksamhet. Ökade krav på en effektivitet har ofta förenats med möjligheter till decentraliserat beslutsfattande. De ökade ambitionerna att decentralisera har också en demokratisk utgångspunlct. I takt med bl.a. bättre utbildning har medborgarnas anspråk på den offentliga sektorn tagit sig uttryck i form av krav på mångfald och valfrihet liksom på en generellt hög servicenivå och, inte minst, på inflytande över de offentliga besluten. Besparingar till följd av minskade ekonomiska ramar för det allmänna skapar legitimitetsproblem för den politiska verksamheten, och de politiska partierna har bl.a. därför haft svårigheter att rekrytera medlemmar. En lösning på problemet har ansetts vara att lägga det offentliga beslutsfattandet närmare människorna och öka deras deltagande i det politiska livet. Dessa försök till fördjupad demokrati har skett parallellt med en omfattande diskussion kring frågan om vilka delar av samhällslivet som skall omfattas av politiskt beslutsfattande. Trots en intensiv debatt om privatisering och trots åtskilliga konkreta åtgärder i den riktningen, vilka har eliminerat vissa uppgifter från den politiska sfáren, har medborgarnas krav på närhet till och inflytande över de politiska besluten ökat. Sammanfattningsvis kan sägas att kraven på besparingar samt generellt ökade ambitioner i fråga om effektivitet inom den offentliga sektorn har skapat behov av förbättrad demokratisk legitimitet med krav på ett ökat medborgerligt engagemang i de offentliga angelägenheterna. Det är därför viktigt att man analyserar förutsättningarna för de skilda administrativa nivåerna att motsvara de krav som ställs utifrån såväl demokratiska aspekter som av effektivitetsskäl. Vissa uppgifter lämpas sig väl att handhas på lokal nivå. Andra frågor kräver en större överblick och för dem är det en bättre lösning att lägga ansvaret på regional nivå. En för långt driven decentralisering kan motverka syftet med att lägga beslutanderätten nära de berörda genom att frågorna inte hanteras på ett effektivt sätt.

168 UT GÃNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR

5.2.2 Den tekniska och ekonomiska utvecklingen och

dess konsekvenser

Informationsteknologins framväxt har ändrat förutsättningarna för de traditionellt hierarkiska organisationerna näringslivets område att fungera. Så t.ex. har behovet av samlokalisering av integrerade produktionsfaktorer kraftigt förändrats. Några exempel kan belysa sammanhanget. Internationell näringsverksamhet kan delas upp i åtminstone fyra olika komponenter: ledning, produktutveckling, produktion och försäljning. Vad som har skett inte minst som en följd av den moderna informationsteknologin är att dessa fyra delar inte längre behöver ligga inom samma geografiska område. Ledningen av de stora företagen är visserligen ofta placerad i det land och den region där företaget grundades och expanderade. Men lokaliseringen av de avdelningar som genom bl.a. forskning och utveckling har ansvaret för produktutvecklingen kan däremot göras betydligt mer fritt och förläggas till områden där de bästa möjlighetatt rekrytera framstående forskare finns, t.ex. i närheten av ett erna universitet eller ett forskningscentrum. Denna frihet innebär en helt ny konkurrenssituation inom en verksamhet som tidigare inte ansågs flyttbar. Forskarna å sin sida kan välja att bo kvar eller flytta till en annan region i ett annat land. Språkkunskaperna för denna kategori anställda är som regel så goda, att nationsgränserna inte spelar samma roll som för andra grupper som kan ha önskemål om att stanna inom sitt ursprungsland. Konkurrensen mellan företag har därför i fråga om forskning och produktutveckling lett till en konkurrens mellan regioner om vilka som kan erbjuda den bästa levnadsmiljön och de bästa utvecklingsmöjligheterna. Snabba förändringar av det internationella transportsystemet har gjort det billigare att frakta gods över stora avstånd, vilket leder till att den globala efterfrågan på en viss produkt kan tillgodoses från ett fåtal stora anläggningar. Ofta eftersträvar man här lokalisering i länder med låga löner, god infrastruktur och välutbildad arbetskraft. En annan faktor som inte minst i fråga om EU har ansetts spela en stor roll är politisk stabilitet i de områden dit produktionen skall förläggas. Lokalisering av industriell produktion är därför till stor del en fråga om en kombination av rent ekonomiska faktorer och en bedömning av den framtida politiska stabiliteten. Båda faktorerna är svåra att bedöma och många företag väljer en strategi som inne-

UTGÃNGSPUNK775R OCH PRAMTIDSBEDÖMNINGAR 169

bär att företagen lokaliserar sina anläggningar till olika delar av världen. En princip som därvid har varit vägledande är att ha en anläggning i USA, inom EU och i Fjärran Östern. Skälet till en en denna strategi är, vid sidan av att dessa områden i sig är stora marknader, att det finns en risk för framtida handelskrig dem emellan. Genom en lokalisering i alla de tre områdena är företagen garderade mot den risken. I fråga om lokalisering av försäljningsorganisationen har olika utvecklingslinjer gjort sig gällande. För många produktområden gäller att varje produkt skall kunna säljas oförändrad över hela världen. Det har med andra ord skett en global Standardisering som lett till

lägre produktionskostnader. En annan och motstridig tendens är att

produkterna anpassas så, att de svarar mot varje kunds speciella önskemål och behov. Modern informationsteknologi gör detta möjligt även om det inte är lönsamt för enklare produkter. Vad som nu sagts om den industriella sektorn har sin motsvarighet i fråga om servicesektorn även om det där inte finns lika renodlade mönster. Nationella monopol ofta offentligt ägda spelar en - stor roll. Detta gäller inte minst inom kommunikationsområdet, där bl.a. järnvägsbolagen har en mycket nationell struktur. Även inom områden finansiella tjänster, konsultverksamhet, som reklam, reseverksamhet, information, nyhetsbevakning m.m. utgör Europa och andra Världsdelar för många företag ett gemensamt område som kan försörjas från en eller några få platser. Sammantaget visar den gjorda genomgången att stora delar av den internationellt orienterade ekonomin i dag arbetar med ringa eller ingen koppling till de enskilda nationernas gränser. Företagen ser ofta större eller betydligt mindre områden som sina naturliga aktionsområden. Kapital flyttas utan fördröjning från land till land och storföretagen är inte längre bundna till och lojala med en viss nation. Den globaliserade ekonomin är inte på ett effektivt sätt åtkomlig för nationellt politiskt beslutsfattande. Många ser i denna utveckling en minskad betydelse för nationalstaten såväl i ekonomiskt som politiskt hänseende. Nationen är inte längre en naturlig nivå för storföretagens verksamhet. Dessa har blivit multinationella och de arbetar över nationsgränserna. De krafter som har lyft utvecklingen inom ovannämnda områden från en nationell till en internationell nivå, verkar emellertid också i rakt motsatt riktning. I en rad viktiga avseenden har nivåer under den nationella vuxit i betydelse. Förändringarna på näringslivets område försvagar förutsättningar-

na för de nationella politiska organen att genom centrala överens-

170 UTGÅNGSPUNKTER OCH FRAMHDSBEDÖMNINGAR

kommelser med företag och i nationella politiska beslut påverka den ekonomiska utvecklingen i fråga om var sysselsättningstillfällen kan skapas. De nationella politiska organens största betydelse ligger i stället i att skapa generella förutsättningar för det ekonomiska mera livet. Området för det praktiska samspelet mellan näringsliv och offentlig verksamhet förskjuts därmed från nationell mot regional och lokal nivå.

5.2.3 Regioner i konkurrens

Såväl i renodlade enhetsstater som i federala stater i Europa finns påtaglig regional självkänsla. Den har förstärkts under senare tid en såväl den politiska som ekonomiska utvecklingen på den genom regionala nivån. I ett perspektiv med ökad europeisk integration och fortsatt hård internationell konkurrens, finns det anledning att uppmärksamma regionernas ökade betydelse i fråga om den ekonomiska utvecklingen. Konkurrens mellan olika nationer och olika regioner har alltid fumiits. Nationalstatens uppgift har, vid sidan av andra funktioner, ofta varit att omfördela för att utjämna de regionala skillnaresurser der som olikheter i förutsättningar och konkurrensförmåga gett upphov till. Medan konkurrensen har ombesörjts av regionerna, har den institutionella stabiliteten upprätthållits av nationalstaten. Här sker nu in- EU:s maktförskjutning i riktning från nationalstatsnivå om ram en till övernationell nivå. Just på näringspolitikens område är detta särskilt framträdande. Den ambition som finns inom EU att skapa likartade konkurrensregler för alla företag har motiverat ett överstatligt beslutsfattande inom området i fråga. Det kvarstår konkurrensmedel med regionala och natiosom av nella skiljelinjer är det har med den enskilda individens situasom tion och kunnande att göra. Konkurrensen och utvecklingen inom de internationellt påverkade samhällssektorerna har till stor del blivit en fråga om arbetskraftens kunnande, placering och ambitioner. Framgångsrika regioner är helt beroende de människor som finns av inom området och deras samlade insatser. Det är detta nätverks förmåga att fungera som i grunden avgör om en region skall utvecklas eller stagnera. Den traditionella vilka faktorer som är av betydelse för synen lokalisering produktion behöver i dag kompletteras med ett stort av antal faktorer tidigare inte ansågs ha någon större betydelse. som

SOU 1995 227 U T GÃNGSPUNKTER OCH FRAMUDSBEDÖMNINGAR 171

Vid sidan av de traditionella faktorerna kostnadsnivå och transsom portmöjligheter finns också förhållanden som utbildningsnivå hos arbetskraften, skolsystemens kvalitet, brottsfrekvensen, det politiska systemets stabilitet, kulturlivets omfattning och kvalitet m.m. Genomgående för alla dessa senare faktorer är att de inte längre är så intressanta att uppmärksamma på nationell nivå utan att de har sin betydelse främst på lokal och regional nivå. Det är i miljöer där dessa faktorer har positiva värden företag väljer att etablera sig som och människor vill bo. Valet lokaliserings- och bostadsort gäller av till stor del förhållanden som påverkar det dagliga livet. Förbättrade kommunikationer har utstäckt den dagliga räckvidden för människorna och daglig pendling som i vissa fall uppgår till 15 mil har visat sig vara acceptabel. Det är rimligt att anta att den regionala konkurrensen kommer att känneteckna Europa under de närmaste årtiondena. Tecknen på en sådan utveckling är tydliga och den empiriska kunskapen hur om denna konkurrens sker är betydande. Konkurrensen regionerna emellan kommer naturligtvis inte att vara helt utan hinder. En rad restriktioner finns redan i dag och nya kan förväntas växa fram inom EU:s Konsekvenserna skulle ram. annars bli alltför drastiska med stor utannning vissa delar av av Europa. Likväl bedöms konkurrensperspektivet det bäst vara som beskriver hur utvecklingen kommer att gestalta sig och den ökade betydelse som regionerna kommer att få. Begreppet regionernas Europa får därigenom en mer konkret innebörd.

5.2.4 Regionala institutioner och strategier

De europeiska erfarenheterna av den regionala nivåns ökade betydelse är att varje region söker finna någon form institutionell legaav litet t.ex. i form av en direkt eller indirekt vald folkförsamling. I t.ex. Italien och Frankrike har denna utveckling pågått sedan 1970talet, och den har i båda länderna lett till regional politisk att en nivå har inrättats. Tysklands utveckling i riktning mot en stärkt delstatsnivå kan sägas ha haft ett avgörande inflytande över den regionala frågans utveckling inom EU. Den diskussion förs i som nu Sverige om regionfullmäktige eller andra former regionala beav slutsorgan knyter följaktligen väl till den europeiska debatten. an Vidare strävar representanterna för de olika regionerna att utveckla en strategi för respektive regions framtid. I denna verksamhet finns inslag av planering som tidigare låg på nationell nivå, men

172 U GÃNGSPUNKT ER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR SOU 1995 27 2 T där ofta visade sig svår att praktiskt förverkliga. I en del fall som har utvecklats samverkan i planeringsfrågor mellan statens föreen trädare på regional nivå och det regionala självstyrelseorganet. Denna samverkan tar sig i t.ex. Frankrike uttryck i att statliga och regionala ambitioner och ekonomiska insatser redovisas i ett gemensamt dokument eller plan. I den regionala strategin ligger ofta en aktiv marknadsföring på internationell nivå riktar sig till företag och offentliga beslutssom fattare. Enbart i Bryssel finns det i dag uppemot 100 olika regionala representations- och marknadsföringskontor, av vilka fem är svenska. Slutligen försöker de olika regionerna skapa en stark inre identiatt stärka sina sammanbindande nätverk. tet genom

5.2.5 Regioner i det internationella samarbetet

Den internationaliserade ekonomin också den lokala och regioger nala nivåns företrädare möjligheter att uppträda på det internationelplanet. Som redovisats i kapitel 4 finns redan ett omfattande gränsregionalt samarbete som har initierats och nu bedrivs av komoch regionala ofta utan sanktionering en nationell muner organ av politisk nivå. Politisk och ekonomisk integration mellan staterna öppnar möjligheter för samarbete som befruktar den ekonomiska utvecklingen. Denna transregionalisering har pågått under en längre tid i Europa och växer till i betydelse även i vårt land. Det gränsregionala samarbetet är en komponent i EU:s strävanden att skapa förhållanden minskar riskerna för militära konsom flikter mellan medlemsstaterna. Ett decentraliserat internationellt samarbete på regional nivå mångfald kontakter som på ñera ger en sätt knyter delar olika länder närmare till varandra. Bakom dessa av strävanden till transregionalism ligger således samma grundläggande idéer integration för fredlig samverkan, som gäller också på om ländernivå inom EU. Vid sidan den fredsbevarande effekten främjar den regionala av nivåns gränsöverskridande samarbete också den ekonomiska tillväxten i främst gränsregionerna. Delar av EU:s regionalpolitiska gränsregionala samarbetet. Över huvud stöd är inriktat på det taget önskemål stöd EU:s strukturfonder upphov till regionala ger om ur initiativ till olika projekt och till åtgärder för att presentera och driva regionala frågor i olika EU-organ.

UTGÃNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR 173

konsekvenser för

5.3 Förändringarnas

nivån i

den regionala Sverige

Som beskrivits i det föregående, visar den europeiska utvecklingen hur frågor, som tidigare hade sin naturliga anknytning till den nationella nivån, i dag antingen har fått en internationell hemvist eller blivit angelägenheter för den regionala nivån. Regionernas företrädare har blivit viktiga politiska aktörer som söker samarbete över nationsgränser och som fungerar som talesmän för sina regioner, många gånger i den konkurrens om sysselsättningstillfällen som utvecklats regionerna emellan. Hur kommer denna utveckling att påverka vårt land I vad mån är regionernas Europa är en fråga som angår oss I vilken grad måste visionerna för framtidens Sverige präglas av internationella förhållanden Mot bakgrund ovanstående frågor är det viktigt att notera de av krav som inhemska förhållanden ställer på framtidens regionala nivå. De internationella utblickarna behövs för att konstatera, att förhållandena i Sverige i betydande utsträckning är desamma som i andra länder, och att det internationella samarbetet gör länderna beroende av varandra. Också i Sverige gäller att näringslivets mer verksamheter i ökad omfattning tenderar att bli beroende av ett internationellt sammanhang samtidigt som förhållanden regional och lokal nivån blir allt viktigare för företagens val av etableringsort, möjligheter till expansion etc. De små företagen, till vilkas utveckling stora förhoppningar är knutna i vårt land, är starkt beroende ett väl fungerade stöd från det allmännas sida på den nivå där av de själva är verksamma, dvs. på den regionala och lokala nivån. Även storföretagen tar i allt högre grad hänsyn till regionala och lokala förhållanden när de fattar beslut om etablering och utbyggnad. Från olika håll i landet reses starka krav på ökat inflytande över de offentliga angelägenheter är betydelse för levnadsvillkosom av i region. Diskussionen handlar om näringsliv och sysselsättren en ning, kommunikationer, regionplanering, forskning och utbildning, miljö, kultur, hälso- och sjukvård, turism samt inte minst behovet att få en auktoritativ företrädare för regionen med en tydlig förav ankring i dess politiska liv. Politiker på lokal och regional nivå vill ta ett ökat för de offentliga verksamheterna för att därigenom ansvar åstadkomma bättre effektivitet på en rad områden. Dessa propåer har sin bakgrund i de ändrade förutsättningarna i samhället, som diskuterats En lång självstyrelsetradition i kombination med ovan.

174 U TGÅNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR SOU 1995 127

allt större uppgifter för den kommunala sektorn har lett till krav att självstyrelsen bör utsträckas till nya och annorlunda verksamhetsområden när förutsättningarna nu föreligger. Den svenska diskussionen om en ökad betydelse för den regionanivån har, som påpekats tidigare, främst sina utgångspunkter i krav på ett bättre regionalt inflytande över frågor som direkt berör människorna denna nivå samt på en förbättrad effektivitet i hanteringen av de offentliga insatserna pâ olika områden. För svenskt vidkommande känns den europeiska debatten om identiteter som den främsta drivkraften för ökat regionalt inflytande därför något främmande. Ett kännetecknande drag för vårt land är i stället en stark nationell identitet och mindre tydlig regional identitet i vissa delar av landet, främst storstadsområdena. För vissa delar av landet, kanske främst i Skåne och Jämtland, finns dock en tydlig kulturell identitet som har lyfts fram som ett bland flera motiv för ett ökat regionalt inflytande och man kan här se en identifikation med regionen som inte enbart har ekonomiska förtecken. Liksom i många andra europeiska länder är detta engagemang i regionfrågan delvis ett uttryck för människors behov av att kunna överblicka och påverka förhållanden i sin omgivning för att därigenom kunna ta till vara olika möjligheter till framgångsrika insatser. I viktiga delar bygger diskussionen på uppfattningen att den lokala och regionala nivån är av strategisk betydelse för att utveckla de delar av näringslivet, främst småföretagen men även de stora företagens regionala enheter, som över huvud taget är påverkbara inom ett lands gränser. Det uttalat decentraliserade perspektivet krävs för att utnyttja de regionala och lokala förutsättningarna, vilka i hög grad varierar över landet, och för att en nödvändig lokal och regional anpassning till krav som uttrycks denna nivå från den privata sidan skall kunna ske. Det avgörande för Sveriges utveckling är att vi får en väsentligt förbättrad sysselsättning. Detta fordrar en hög tillväxt under betydande tid och i samklang med de ekologiska kraven. I hög grad avgörande för ekonomisk tillväxt är en näringspolitik och ekonomisk politik som stimulerar företagen att investera i Sverige, en regionalpolitik som tar till vara och utvecklar starkt skiftande förutsättningar i landets olika delar samt en arbetsmarknadspolitik som bidrar till att höja arbetskraftens kompetens och förhindrar utslagning. Med en fortgående internationalisering, mer avancerad teknik och ökade kunskaper, skärpt konkurrens och snabbare förändringstakt ökar kraven en väl fungerande samhällsorganisation på olika ni-

UTGÄNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR 175

våer kan mot grundläggande demokratiska krav delsom svara tagande i arbetsliv och samhälle. Svenskt näringsliv har som i många andra länder dominerats av stora företag. De kommer att förbli viktiga men kan inte med en tillräckligt hög rationaliseringstakt svara för hela det erforderliga tillskottet av nya arbetstillfällen. En stark expansion krävs därför av de små och medelstora företagen. Karakteristiskt för dessa är det starka beroendet en utbyggd och samordnad både kommersiell av och samhällelig service mot inte bara dagens utan också som svarar morgondagens krav. För ett ytmässigt stort och glest befolkat land som Sverige är inutveckling betydelse. Även den formationsteknologins av stor om geografiska närheten till de stora marknaderna kontinenten alltjämt är faktor av betydelse för näringsverksamheten, tillför inen formations- och kunskapssamhållenas tekniska landvinningar olika delar vårt land en konkurrenskraft som de tidigare saknat. av Informationsteknikens tillämpning och utnyttjande sker utifrån helt andra förutsättningar än storskalighet. Här är det småskalighet och mångfald som gäller. Den internationella koncernen når effektivt sina medarbetare lokal och regional nivå utan omfattande re- Det lilla företaget kan det vill någorlunda enkelt skaffa sig sor. om information från det nationella och det internationella fältet och likaså nå ut med sin information. Sveriges långa tradition på den tekniska utvecklingens områden liksom de behov som den geografiska strukturen orsakar gör att det inom informationsteknologins område finns en betydande utvecklingspotential i vårt land. Sveriges inträde i EU kommer att påskynda vårt lands integrering i regionernas Europa. Vilka konsekvenser kan detta komma att få för den svenska enhetsstaten Kommer Sverige att utvecklas till federativ stat Frågan har då och då väckts i regiondebatten och en skall därför något beröras här. Som på de ställda frågorna kan sägas, att internationalisesvar ringen och den ekonomiska och tekniska utvecklingen säkert kommer att påverka svenska förhållanden i mycket hög grad. Slutsatsen i de utredningar hade att pröva frågan om den som svenska statens suveränitet kunde upprätthållas på att önskvärt sätt vid medlemskap i EU var, att medlemskap och suveränitet låter sig förenas även om resultatet blir att vissa beslutsbefogenheter flyttas från den svenska riksdagen till övernationell nivå. I anslutning till den diskussionen har frågan aktualiserats om denna förlust av makt på central nivå borde kompenseras genom att de befogenheter i fråga om offentligt beslutsfattande som kan utövas

176 UTGÃNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR

på lägre nivåer begränsades eller i vart fall inte utsträcktes till nya områden. Särskilt gäller detta fördelningen av ansvar mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Frågeställningen inrymmer två aspekter. Den första har att göra med om Sveriges möjligheter att i önskad omfattning bevara sin suveränitet i ett integrerat internationellt politiskt system påverkas av hur ansvarsfördelningen för de offentliga angelägenheterna inom landet är utfonnad. Det torde vara klart, att ett lands möjligheter att framgångsrikt hävda sina intressen i det internationella umgänget kräver beslutsamhet, samordning och uthållighet. Men de fordrar också förmåga att skyndsamt reagera på förändrade förutsättningar. Detta kräver ett snabbt och enhetligt beslutsfattande på central nivå. Ju mer intensiva de internationella kontakterna är, desto viktigare blir ett sådant uppträdande. Det ligger samtidigt en stor demokratisk utmaning i att de lösningar, som växer fram i detta internationaliserade beslutsfattande, har en god medborgerlig förankring för att ge legitimitet det internationella samarbetet. För att uppnå detta och för att göra så många som möjligt delaktiga i de offentliga angelägenheterna behövs parallellt med ett centraliserat beslutsfattande också decentraliserade politiska beslutsprocesser på lokal och regional nivå. De utrikespolitiska spörsmålen, vanligtvis av säkerhetspolitiskt slag, har alltid ansetts vara en angelägenhet uteslutande för den centrala nivån. Till följd av den ökade internationella integrationen, inte minst på det ekonomiska området, kommer emellertid i växande omfattning frågor som i flera fall har sin hemvist på regional och lokal nivå att få också en internationell anknytning. Ett exempel är stöd ur EU:s strukturfonder där initiativ och underlag hämtas från lokal och regional nivå för att via den nationella nivån avgöras i ett internationellt sammanhang. Det internationella beslutsfattandet innebär att tidigare nationella angelägenheter har lyfts upp till högre nivåer. Det hävdas då ibland, att förlusten av denna beslutskompetens bör kompenseras med att uppgifter förs upp till nationell nivå för att ersätta förlusten. nya Detta synsätt tar inte tillräckligt stor hänsyn till behovet av bred demokratisk förankring. Det är snarast så, att ett ökat internationellt beslutsfattande behöver kompenseras av att andra beslut, eller vissa inslag i de internationella frågorna, flyttar närmare människorna genom en ökad omfattning av självstyrelseinslag i de offentliga angelägenheterna. En internationalisering behöver då inte innebära att allt beslutsfattande flyttas längre bort från medborgarna. Det är givet att det krävs en ingående analys av vilka uppgifter som till

UTGÄNGSPIJNKTER 001 FRAMTIDSBEDÖMNINGAR 177

följd den ökade internationaliseringen verkligen behöver kontrolav leras den centrala nivån, men att hävda behovet av en generell av centralisering är inte riktigt. Den andra aspekten internationaliseringen gäller frågan om ett av ökat omvärldsberoende påverkar möjligheterna för den nationella politiska nivån att få genomslag för sina beslut inom landet. Såvida ökad autonomi för regional och lokal självstyrelse inte en formellt följer internationella åtaganden, är det svårt att se att de nationelav

politiska beslutens genomslagskraft skulle minska till följd av

ökad internationell integration. Det finns inga hinder för statsmakterna att använda samma styrmedel som i dag.

Ett problem inom detta område är två nivåer lokal och re-

om gional för självstyrelse minskar den centrala nivåns styrmöjlighet- jämfört med endast sådan nivå finns. Avgörande för styrer om en ningsmöjligheterna torde hur autonom älvstyrelsen faktiskt är vara och hur många sakområden den omfattar, inte om den utövas en eller två nivåer. Den svenska statens styrka i förhållande till sin omvärld är därför

knappast beroende ärendefördelningen mellan statliga myndighet-

av och självstyrelseorgan. Att hävda detta är att anlägga ett för forer malistiskt betraktelsesätt, inte visar tilltro till den långa framsom

gångsrika självstyrelsetradition som finns i Sverige. Styrningsmöj-

ligheterna ändras inte heller en ökad integration. Däremot kan av samhällsutvecklingen i och för sig kräva att den centrala politiska

nivån tar ett fastare grepp om det politiska beslutsfattandet i landet.

En sådan åtgärd kan bli erforderlig grund av samhällsekonomisökad internationellt beroende. Ökat interka krav som följer av nationellt samarbete sådant torde däremot inte kräva några insom skränkningar i den kommunala självstyrelsen. Problemet handlar i stället vårt lands möjligheter att nå ekoom nomisk styrka, få bort budgetunderskott och låneberoende samt stärka medborgarnas tilltro till det demokratiska systemets möjligheter. Viktiga förutsättningar för en sådan utveckling skapas genom att makt och befogenheter decentraliseras till lokal och regional nivå så att varje regions möjligheter till ekonomisk tillväxt förbättras.

178 U TGÃNGSPUNKT ER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR SOU 1995 27 2

5.4 Framtidens

regionala organisation -

allmänna

överväganden

Regionberedningen konstaterar att en rad av de problem som i olika utredningar och i andra sammanhang har påtalats beträffande den offentliga verksamheten regional nivå finns kvar och i många fall har förstärkts. Den oförändrade länsindelningen utgör ett betydande problem på flera håll i landet. Kraven på förändringar är stora. Vidare är den utveckling som ovan har skildrats för ñera av Europas stater en realitet även i Sverige. samhällsutvecklingen har ökat den regionala och lokala nivåns betydelse och därmed behovet av förstärkt demokratiskt inñytande. Förutsättningarna för ekonomisk utveckling och välstånd kommer framdeles att bli alltmer beroende av de insatser som görs på regional nivå. Det är därför nu en viktig uppgift att ge den svenska regionala organisationen och indelningen en utformning som svarar mot framtidens krav och utmaningar. Detta kan ske genom att man åtgärdar de brister i organisation och indelning som ovan har redovisats. Regionberedningen vill därvid särskilt framhålla följande förslag till förändringar, vilka närmare utvecklas i de följande kapitlen. Demokratisapekterna intar en framträdande position. Medborgarnas önskemål om ökat inflytande över de regionala frågorna läggs till grund för en fördjupad demokrati som organisatoriskt tar sig uttryck i att ett regionalt självstyrelseorgan bl.a. får ansvaret för att utveckla regionen i ekonomiskt, socialt och kulturellt avseende. Vissa uppgifter överförs därvid från länsstyrelserna till den regionasjälvstyrelsen. Utvecklingsansvaret omfattar ett brett verksamhetsfält som kräver samverkan med kommunerna och med statliga myndigheter. Såväl demokratihänsyn som effektivitetsskäl talar för att det regionala självstyrelseorganet skall vara direktvalt och ha möjligheter till en effektiv resursförsörjning. Den regionala nivån får härigenom en samlande kraft som med demokratisk förankring i regionens politiska liv blir dess legitima företrädare. Den gamla frågan om ökad länsdemokrati får härigenom sin lösning. Den andra framträdande aspekten på regionfrågan är behovet av regional kraftsamling och effektivitet. Frågan gäller såväl hur väl samordningen av de olika offentliga verksamheterna fungerar som hur bra förutsättningar den administrativa indelningen skapar för effektiva offentliga insatser. Ansvaret för det allmännas insatser i fråga om regional utveckling är i dag splittrat och en nödvändig gemensam målsättning eller

SOU 1995 27 2 U TGÃNGSPUNKT ER OCH FRAMTIDSBEDÖMNINGAR 179

strategi saknas. Ett självstyrelseorgan för de regionala utvecklingsfrågorna innebär inte enbart en förstärkning av den regionala demokratin, utan ger dessutom möjligheter till bättre samordning, prioritering och resursutnyttjande. Självstyrelse för regional utveckling innebär också förbättrade möjligheter till regionalt engagemang och mobilisering av regionens resurser. Det finns ett nära samband mellan regionala och lokala åtgärder i fråga om regional utveckling. Ett förverkligande av en strategi för regionens utveckling bygger till betydande delar på de åtgärder som enskilda kommuner vidtar. De lokala aspekterna behövs också som underlag för att utforma en realistisk strategi. Det ömsesidiga beroendet mellan lokal och regional nivå skall inte ta sig uttryck i att den regionala nivån får någon befälsrätt över kommunerna. Båda nivåerna byggs upp av likvärdiga självstyrelseorgan, valda av samväljare och med uppgift att genom en fördjupad samverkan utma veckla regionen. Den regionala nivån erfordras för att ge överblick och demokratisk legitimitet utvecklingsfrågorna, något som inte kan åstadkomkommunerna var för sig eller i frivillig samverkan. mas av Allt oftare framhålls vikten av att den offentliga sektorns indelningar på regional nivå ansluter till funktionella regioner som de formas människors rörelser och kontaktmönster i fråga om ekoav nomiska och sociala aktiviteter. Den nuvarande länsindelningen uppvisar på några håll i landet uppenbara brister i detta avseende, vilket hindrar en effektiv samhällsplanering. Särskilt framträdande är detta i Västsverige och i Skåne. Det är Regionberedningens mening, att ändringar i den regionala indelningen skall ha en god lokal och regional förankring. Mycket talar för att ökad effektivisering av den offentliga en verksamheten i vissa fall kommer att kräva större geografiska enhetän dagens län. Förhållandena i andra länder stödjer denna sluter sats. Det gör också det faktum att bl.a. kommunikationsverken utifrån effektivitetskrav valt geografiskt större regioner för sin verksamhet. Det valet förefaller grundat på rationella överväganden av vad krävs för effektiv hantering av respektive verks sektorsansom en Regionberedningen bedömer att en återgång till länsnivån inte svar. sig önskvärd eller möjlig. Det förhållandet de adminiär vare att strativa regionala indelningarna inte sammanfaller försämrar dock avsevärt möjligheterna till samverkan och samordning. Det är beredningens mening, att det finns uppenbara vinster med statlig regional verksamhet bedrivs i gemensam administrativ att en

180 U T GÃNGSPUNKTER OCH FRAMTIDSBEDÖMMNGAR SOU 1995 27 I

indelning på den regionala nivån. Åtgärder behöver därför vidtas

för att minska splittringen i den nuvarande administrativa indelningen ovanför länsnivån. Därigenom underlättas samordningen mellan verksamheter på länsnivå och verksamheter med annan regional indelning. Regionberedningen utvecklar i de följande kapitlen 6-9 sin diskussion och sina överväganden beträffande ansvarsfördelning, regional utveckling, statlig förvaltning och administrativ indelning.

SOU 1995 :27 ANSVARSFÖRDELNINGEN 181

mellan

Ansvarsfördelningen

staten och den kommunala

självstyrelsen

Sammanfattning: Statlig förvaltning bör användas för uppgif-

kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet. ter som Den kommunala självstyrelsens olika bör i första hand organ utnyttjas för offentliga uppgifter för vilka det finns ett utrymme

för lokala och regionala önskemål att få genomslag. Under år har tyngdpunktsförskjutning ägt rum på

senare en

regionalpolitikens område från att betona omfördelningen av

till framhålla den regionala utvecklingen utifrån de resurser att

förhållanden och förutsättningar som varje region erbjuder.

Denna förändring har medfört ett ökat utrymme för regionala intressen komma till uttryck i fråga användningen av de att om

regionalpolitiska stöden. Detta gäller även möjligheterna till

samordning och kraftsamling olika insatser som är av beav tydelse för den regionala utvecklingen. Ansvaret för den regionala utvecklingen bör därför bli en

självstyrelseuppgift inom den nationellt beslutade politikens ra- Vissa kompetensförskjutningar från länsstyrelserna till

mar. landstingen föreslås konsekvens därav. som en Ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen bedöms i övrigt vara väl avvägd.

6.1 Statlig styrning och kommunal

självstyrelse

Innan Regionberedningen behandlar älva huvudfrågan om ansvars-

fördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen, vill

beredningen diskutera ett par principiella problemställningar som enhetsstaten, självstyrelsen samt decentraliserings- och subsidia-

rör

182 ANSVARSFÖRDELNINGEN

ritetsprincipen. Diskussionen bildar utgångspunkt för beredningens

överväganden.

6.1.1 Enhetsstaten,

decentraliseringen och

subsidiarieteten

Den statsrättsliga synen på enhetsstaten kännetecknas ett top

av down-perspektiv. Enligt den är i den representativa, parlasynen

mentariska demokratin riksdagen folkets främsta företrädare, och

riksdagens partipolitiska sammansättning utgör grunden för

rege-

ringsmakten. Kommuners och landstings existens och beskattnings-

rätt är given av riksdagen i grundlagen och utgör ryggraden i spridningen av den offentliga makten på olika nivåer. Principiellt är allt,

som det allmänna ser som sina uppgifter, nationella angelägenheter

genom att riksdagen utformar de politiska målen och anger de yttre

ramarna för verksamheten. Detta sker i form av lagstiftning och be-

slut om tilldelning av ekonomiska resurser. Den offentliga organisa-

tionen har som uppdrag att förverkliga dessa politiska beslut.

Motsatsen till det statsrättsliga perspektivet ett bottom - up-perspektiv har sin utgångspunkt i småskaliga förhållanden, dvs. i familj och lokalsamhälle, i det privata än i det allmänna. I snarare

det perspektivet anses principen om subsidiaritet vägledning för

ge

hur kollektiva lösningar skall sökas, uppgifter åläggas det allmänna

och rätt beslutsnivå utrönas. En uppgift skall inte hamna på högre nivå än vad som är motiverat effektivt beslutsfattande och utförav

ande av uppgiften. Detta är inte en decentraliseringsprincip utan

snarare dess motsats. Idén är att högre nivåer i samhället skall stödlägre, inte tvärtoml.

Principerna för decentralisering och subsidiaritet är inte helt

samma sak, men de är inte heller varandras motsatser. De har ett viktigt gemensamt drag genom att de handlar på vilken nivå om som

beslutsbefogenheter skall ligga. Utgångspunkterna för bedömningen

därav är emellertid skilda åt. Vid en tillämpning subsidiaritets-

av principen tar analysen sin början på lägsta nivå, medan decentrali-

seringsprincipen förutsätter en central nivå från vilken och

ansvar befogenheter kan föras nedåt.

1 Den filosofiska bakgrunden till subsidiaritetsprincipen behandlas Eklund i bilaga av till SOU 1994:12, till vilken hänvisas för en utförligare diskussion.

ANSVARSFÖRDELNINGEN 183

Olika motiv har framförts för en utveckling av samhällsförvaltningen enligt de här angivna två principerna. Ett sådant motiv är möjligheten verksamheten till lokala behov och förhållatt anpassa anden. För att tillgodose växlande behov på olika orter har en rela-

tivt stor handlingsfrihet för de lokala och regionala organen ansetts

värdefull och angelägen. Då nämligen utrymme för en som ges effektiv fördelning resurserna till de verksamhetsområden som av de lokala och regionala bättre än de centrala kan sakligt beorganen dömal. I fråga subsidiaritetsprincipen bör kopplingen till de demoom

kratiska aspekterna noteras. Principen att en uppgift inte skall ligga

på högre nivå än vad erfordras för att den skall kunna fullen som göras på ett effektivt sätt, bör tolkas som en strävan att låta de närmast berörda få behålla ett så stort inflytande över uppgiften som möjligt. På lägsta nivå i den privata sfären sker detta genom ett direkt inflytande, t.ex. att familjen och hemmet svarar för genom uppgifterna. I den offentliga sektorn är detta vanligtvis inte möjligt. Befolkningens antal lägger hinder i vägen även om direktdemokratiska inslag kan förekomma. I stället blir det nödvändigt för medborgarna att välja ombud eller företrädare. De beslut som fattas av de förtroendevalda i olika beslutsorgan har, förut påpekats, sin som demokratiska legitimering det allmänna valet på lokal nivå. genom En tillämpning Subsidiaritetsprincipen förutsätter således i fråav

den representativa demokratin demokratisk legitimering

ga om en på denna nivå. På motsvarande sätt får de offentliga uppgifter, som mest effektivt handhas på den regionala nivån, sin demokratiska legitimering genom direkta val denna nivå. Subsidiaritetsprincipen kan inte begränsas till endast den geografiska dimensionen. Rent geografiskt är närheten till de berörda denett statligt lokal nivå fattar beslut som om detta samma om organ sker i självstyrelseorgan. De statliga myndigheterna får emellerett

tid sin legitimering ytterst från riksdag och regering, är ansvariga

inför överordnade statliga myndigheter och är i princip åtkomliga

för väljarna endast valet till riksdagen. Subsidiaritetsprincipgenom krav lägsta effektiva nivå för att hantera uppgiften blir därens om för knappast uppfyllt enbart att en uppgift flyttas ned i den genom

statliga myndighetshierarkin.

I utnyttja antal decentraliseringsvariabler öka eller Statsmakterna kan genom att ett minska deeentraliseringsgraden i samhället. Okad decentralisering blir då liktydigt med makt förs ut till beslutsfattare i avgränsade geografiska områden. Se att mer Lennart Lundquist. Mezms and Goals Political Decentralization.

184 ANSVARSFÖRDELNINGEN

Medborgarnas demokratiska inflytande kanaliseras i fråga de om statliga myndigheterna via valen till riksdagen, vilket innebär ett större avstånd än vad självstyrelse på lokal och regional nivå erbjuder. Det decentraliserade offentliga beslutsfattandet i de kommunala organen på lokal och regional nivå har således sin största betydelse genom att det sker nära människorna och ger möjligheter till inflytande där lokala och regionala synpunkter och förhållanden kan vägas in i besluten. Lokala och regionala hänsyn kan emellertid tas också av statliga myndigheter dessa nivåer. Här bör dock ett par viktiga noteringar göras. För det första har inte de statliga myndigheterna förankring i den politiska verksamheten på lokal och regional nivå, vilket däremot är grunden för de kommunala självstyrelseorganen. De politiska partierna går till val på program som tar upp lokala och regionala frågor. Olika utredningar har ägnat ganska mycket möda att analysera villkor för att den partipolitiska verksamheten i kommuner och landsting skall fungera väl. De lokaldemokratiska perspektiven har bedömts som viktiga. Det är från en sådan utgångspunkt naturligt att framhålla det värdefulla iden lokal- och regionaldemokratiska beslutsformen. Den engagerar medborgarna i de kommunala frågorna och förstärker därigenom de deltagardemokratiska inslagen. För det andra inrymmer det demokratiska systemet kontrollmöjligheter för medborgarna. Dessa kontroller kan, som har diskuterats ovan, riktas mot den nationella nivån, men det ligger ett givet värde i att detta sker direkt i de processer som bygger regional och upp lokal självstyrelse. Ett tillgodoseende av subsidiaritetsprincipens krav, och för den delen också kraven decentralisering, i fråga ansvarsfördelom ning mellan olika nivåer måste man ta hänsyn till vilken fråga som är under övervägande. Det är inte möjligt mot bakgrund av den prövning, som båda principerna egentligen uppställer om effektiv nivå att generellt uttala sig för en viss nivå eller styrelseform. Ett antal faktorer kan ge vägledning, och det krävs att problemet ses såväl från den centrala som den lokala nivåns utgångspunkt. Praktiskt sett är det uteslutet att statsmakterna själva skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade politiken skall förverkligas. Uppgiften är i stället anförtrodd en offentlig förvaltning som är verksam skilda administrativa nivåer och som på olika sätt är föremål för statsmakternas styrning. En viktig del i den offentliga organisationen är de kommunala självstyrelseorganen.

ANSVARSFÖRDELNINGEN 185

Utvecklingen i fråga om ansvarsfördelningen mellan olika nivåer har, som beskrivits i kapitel under de senaste årtiondena gått i en klart decentralistisk riktning. Har statsmakterna genom denna utveckling avhänt sig möjligheterna att effektivt styra den offentliga verksamheten Det förefaller inte vara så. Begreppet enhetsstat behöver inte vara synonymt med uniformitet och likriktning. Tvärtom kan mångfald och lokala och regionala variationer vara väl förenliga med nationella intressen. Det kan inom vissa områden mycket väl vara ett nationellt mål att just lokala och regionala variationer skall få genomslag i den förda politiken. I andra fall är uniforma lösningar ett krav. De svårigheter som uppstår i fråga om statens styrning inträffar vanligen när de centrala politiska besluten skall genomföras. Denna fas i beslutsprocessen utgör den dominerande delen av den offentliga verksamheten. Ansvaret för genomförandet är fördelat på ett stort antal olika myndigheter och i vissa fall även på privata organ. Om beslutanderätt inom ett givet sakområde sprids ut, kan genomförandet av naturliga skäl komma att uppvisa variationer. Erfarenheterna visar emellertid att decentralisering ofta är nödvändig för att en verksamhet över huvud taget skall kunna fungera på ett effektivt sätt. Man måste därför hela tiden fråga sig i vilken omfattning variationer i genomförandet är förenliga med de uppställda målen. Detta kan inte prövas generellt, utan ställningstagandena får anpassas till vilket sakområde som avses. I praktiken handlar det om att utfonna den centrala statliga styrningen ett sådant sätt att statsmakternas intentioner blir genomförda. Följaktligen måste de variationer i verksamheten, som är resultat av lokala och regionala önskemål, verkligen vara förenliga med de centralt fastställda målen. När huvudmannaskapet för en uppgift fastställs av statsmakterna, måste därför samtidigt klargöras vilka variationer i lösningar och resultat som kan accepteras. Ibland låter sig detta göras först efter det att praktiska erfarenheter vunnits, men redan initialt måste man vara klar över att en decentraliserad organisationsutfonnning innebär variationer vare sig det handlar om statliga eller kommunala myndigheter. Av praktiska skäl måste decentraliserade organisationslösningar väljas för huvuddelen av den offentliga verksamheten och precisa rättsregler och anslagsvillkor är som regel inte möjliga. Det moderna, komplexa samhället år av effektivitetsskäl hänvisat till en långt gången decentralisering som i sig sammanfaller med subsidiaritetsprincipens krav.

1 86 ANSVARSFÖRDELNINGEN SOU 1995 27 i

6.1.2 Självstyrelse på regional och lokal nivå

Flera gånger i det föregående har Regionberedningen konstaterat att det har funnits och finns tvâ huvudskäl för ökad självstyrelse på regional och lokal nivå, nämligen ett demokratiskäl och ett effektivitetsskäl. De skall här utvecklas något utförligare. Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i det demokratiska systemet, och det ligger ett betydande värde i att offentliga uppgifter kan handhas av självstyrelseorgan. Kommunal självstyrelinnebär ett beslutsfattande som sker nära människorna och med se deras egen medverkan. Möjligheterna till det lokala och regionala inflytandet och ansvarsutkrävandet förstärker den demokratiska legitimiteten i det politiska systemet och främjar långsiktigt dess effektivitet. Samtidigt medför en kommunalisering av statliga uppgifter, att dessa inte kan påverkas av de medborgare som bor i andra delar av landet. Det kännetecknande draget för riksdagens demokratiska legitimering är att den omfattar samtliga medborgare. Det är därför naturligt att kommunala uppgifter inte bör ha en räckvidd som går utöver det geografiska område, inom vilket beslutsbefogenheten utövas. Vissa s.k. riksintressen är emellertid utpräglat lokala till sin karaktär och är goda exempel på de avgränsningsproblem som finns. Nationella intressen behöver således inte geografiskt omfatta hela landet. Den kommunala självstyrelsens grundläggande värde för det politiskt-demokratiska systemet kan sägas vara att möjliggöra ett lokalt eller regionalt inflytande över offentliga uppgifter och till detta fogade möjligheter för medborgarnas politiska ansvarsutkrävande den nivån. För en väl fungerande demokrati erfordras att det beslutande organet har reella möjligheter att kunna välja mellan olika alternativ. Det måste finnas ett utrymme för politisk vilja. Detta innebär att den statliga detaljregleringen inte får vara för omfattande samt att ekonomiska resurser skall stå till buds antingen genom statens försorg eller genom den kommunala beskattningsrätten. Vidare måste denna beslutsprocess skapa en känsla hos medborgarna av att de är delaktiga i det politiska beslutsfattandet, och att besluten åtminstone längre sikt står i överensstämmelse med majoritetens uppfattning och att medborgarna kan ställa beslutsfattarna till för deras åtgärder. Anser inte medborgarna att det är meansvar ningsfullt att rösta och på annat sätt engagera sig i det offentliga livet, kommer inte det politiska beslutsfattandet att uppfattas som legitimt. Det räcker inte med att de demokratiska procedurreglerna

ANSVARSFÖRDELNINGEN 187

iakttas beslutens innehåll måste också stå i överensstämmelse med folkviljan. Brister såväl i den demokratiska processen som i dess innehåll undergräver demokratin. De politiska partierna har en central roll i det representativa politiska systemet. Politisk verksamhet bedrivs på alla administrativa nivåer av vilka särskilt den internationella ökar i betydelse, inte minst genom Europaparlamentets strävanden till Ökat inflytande och tillkomsten av EU:s regionkommitté. Partiorganisationen speglar den politiskt-administrativa strukturen och huvuddelen av de förtroendevalda är engagerade på lokal och regional nivå. Den kommunala självstyrelsen är således ett viktigt inslag i strävandena att öka närheten mellan det offentliga beslutsfattandet och de av besluten berörda medborgarna. Medan den nationella nivån i stort sett omfattar endast riksdagens 349 ledamöter, är tiotusentals förtroendevalda verksamma inom den kommunala självstyrelsen. Det är statsmakternas ansvar att bedöma vilket handlingsutrymme som den kommunala självstyrelsen skall ha vid fullgörandet av olika uppgifter. Den kommunala självstyrelsen står för mångfald och skilda lösningar i fråga om offentliga uppgifter. Förutsättningen för att en uppgift skall föras dit är att statsmakterna finner varierande lösningar och resultat förenliga med de nationellt uppställda målen och skapar ett lokalt och regionalt handlingsutrymme. Om så inte är fallet, kan de kommunala myndigheterna givetvis trots det utnyttjas för att fullgöra en offentlig angelägenhet eftersom de ändå finns tillgängliga, besitter kompetens och på ett billigt och effektivt sätt kan utföra uppgiften. Ett överlämnande av sådana uppgifter till kommuner och landsting innebär dock knappast någon förstärkning av den kommunala självstyrelsen. För att så skall vara fallet erfordras att självstyrelseorganen får ett meningsfyllt handlingsutrymme. Från enhetsstatens utgångspunkt ligger det i statsmakternas uppgifter att slå fast vilka rättigheter, förmåner och skyldigheter som medborgarna har. Det är en grundläggande fråga hur likformig politiken inom olika sakområden skall vara och följaktligen hur stora variationer i lösningar och effekter som kan accepteras i genomförandet. Detta är särskilt angeläget i förhållande till den kommunala självstyrelsen, som bl.a. har att svara för en anpassning till lokala och regionala önskemål. Situationen kompliceras av att vissa områden av välfärdspolitiken är utformade dels som rättigheter för den enskilde, dels som ett genomförandeansvar inom den kommunala älvstyrelsen. Det ankom-

188 ANSVARSFÖRDELNINGEN

således på kommunerna att trygga den enskildes rätt till vissa mer förmåner och däri knappast befogenheter att ändra innehållet ryms i denna rätt. Den enskilde kan i en del fall påkalla en prövning av besluten s.k. förvaltningsbesvär. I andra fall kan endast en genom laglighetsprövning enligt kommunallagen komma till stånd, medan situation endast det politiska ansvarsutkrävandet står till i en tredje buds som kontrollmöjlighet. Här finns uppenbar motsättning mellan rättighetstänkandet och en den kommunala älvstyrelsens principer om ett faktiskt handlingsutför självstyrelseorganen. Problemet är mindre för de fall där rymme genomförandet har lämnats till en statlig myndighet eftersom denna inte behöver eller skall ta de hänsyn som är grunden för ett självstyrelseorgans verksamhet. Inte minst ñnansieringsfrågan får en lösning om det är statliga myndigheter som har uppgiften om annan hand. statsmakterna måste då anvisa medel över statsbudgeten, något inte är nödvändigt vid ett kommunalt huvudmannaskap som eftersom den kommunala beskattningsrätten förväntas åtminstone delvis kunna trygga finansieringen.

6.2 Statligt respektive kommunalt ansvar

för offentlig verksamhet

Efter de ovan förda principresonemangen om självstyrelsen i förhållande till enhetsstaten och till decentraliserings- och subsidiaritetsprincipen är det dags att koncentrera intresset till kapitlets huvudfrågeställning: Vilket ansvar i fråga om de offentliga uppgifbör åvila den statliga sektorn och vad bör anförtros åt den terna

kommunala självstyrelsens organ

6.2.1 Ansvarsfördelningen efter

anpassas

samhällsutvecklingen

Med utgångspunkt i Sverige enhetsstat har, som förut sagts, som statsmakterna det slutgiltiga ansvaret för den offentliga verksamheten och för det politiska beslutsfattandet. Grundlagen lägger befogenheten och skyldigheten att fatta beslut i övergripande frågor på statsmakterna. I den meningen finns det egentligen inget ansvar att fördela mellan stat och kommunal självstyrelse.

SOU 1995 227 ANSVARSFÖRDELNINGEN 1 89

Sett till den politiska processens olika skeden alltifrån initiativ och beredning över själva det politiska beslutet och dess genomförande till dess resultat och effekter, är emellertid många offentliga organ inblandade. Fördelningen av ansvaret för dessa olika skeden i den politiska processen har stått i förgrunden i tidigare utredningar. I första hand torde frågan enligt Regionberedningens direktiv dock gälla vilket organ som skall ha ansvaret för att förverkliga den nationellt beslutade politiken. Också senare skeden såsom uppföljning, utvärdering och kontroll måste då ägnas uppmärksamhet i fråga om fördelningen av ansvar på olika organ. Frågan gäller således hur en organisation skall utformas för att på bästa sätt tillgodose de krav som anges i Regionberedningens direktiv, nämligen att i fråga om den offentliga verksamheten ge medborgarna goda möjligheter till inflytande, till att identifiera ansvar och till att utkräva ansvar. Det är mot denna bakgrund som den kommunala älvstyrelsens demokratiska egenskaper måste jämföras med de demokratiska kvaliteterna hos en decentraliserad statlig förvaltning. Vidare bör kostnadseffektiviteten i de olika organisationsalternativen prövas liksom möjligheterna att få genomslag för den beslutade politiken. Som tidigare har framhållits innefattar inte enhetsstatens konstitutionella uppbyggnad någon formell maktdelning mellan staten och dess geografiska delar. Det är således inte möjligt med en konstitutionellt grundad uppgiftsfördelning mellan en central nivå och t.ex. delstater, vilket är fallet i federala system. Det finns således inte något sakområde där centralmakten saknar befogenhet att uttrycka en politisk vilja. Resultatet har också blivit att det i dag finns ytterst få områden av samhällslivet, där inte den nationella nivån genom beslut i riksdagen redovisat en målsättning för den offentliga verksamheten och där olika myndigheter fått genomförandeansvaret. Den faktiska ansvarsfördelningen bör lika mycket ses som resultatet av en lång rad olika politiska reformer på enskilda verksamhetsområden som följden av enstaka principbeslut. Det kan förtjäna att kort summera utvecklingen. Ansvarsfördelningen under efterkrigstiden kännetecknas av två utvecklingslinjer som går i olika riktning. Frågor av rättsvårdande karaktär, det som vanligtvis betecknas som nattväktarstatens centrafunktioner, har behållits eller förts över i statligt huvudmannaskap. Tidigare kommunala domstolar samt polis- och åklagannyndigheter har blivit statliga organ. Den andra utvecklingslinjen har inneburit ett ökat kommunalt ansvar för det som i vid mening brukar hänföras till välfärdsstatens funktioner. Hälso- och sjukvård,

190 ANSVARSFÖRDELNINGEN

bostadsförsörjning, plan- och byggnadsväsende, skolväsende under akademisk nivå, socialtjänst samt tekniska frågor såsom gator, elektricitet, avlopp, renhållning och vatten har efter hand blivit mer renodlat kommunala angelägenheter. Till detta kommer att vissa uppgifter såsom utrikespolitik och militärt försvar alltid har varit statliga. Närmast före Regionberedningen har frågan om grunddragen i ansvarsfördelningen tagits upp av Kommunalekonomiska kommittén formulerade principer för ansvarsfördelningen mellan stat som och kommunal självstyrelse. Kommittén avgränsade vissa offentliga uppgifter och mål som inte kan tillgodoses genom den kommunala självstyrelsen och som således bör vara statliga uppgifter. Dessa uppgifter sammanfattades i tre huvudgrupper: Ojfentlig verksamhet som har en given anknytning till hela riket, t.ex. utrikespolitik, försvar, infrastruktur och rättsväsende. På exempelvis skolans område måste hänsyn tas till att utbildningen skall ge eleverna möjlighet att få arbete över hela landet. 2. Fördelningspolitiska uppgifter, vilkas grundläggande motiv är vilja att garantera en viss samhällelig servicestandard åt en alla oavsett var de är bosatta. Här förekommer främst olika krav på rättvisa eller jämlikhet. Ett överordnat ansvar för samhällsekonomin, särskilt för stabiliseringspolitiken i vidsträckt mening. I ett land som Sverige med en stor kommunal sektor både i absoluta och relativa termer, måste staten vid behov kunna ingripa och fastställa ñnansiella ramar. Även rad tidigare utredningar en har, som Regionberedningen redovisat i kapitel 2 och behandlat frågan om vilka offentliga uppgifter som bör ombesörjas av statliga myndigheter. Genomgående kan sägas att det handlar om uppgifter som olika sätt avser att trygga riksintressen och likvärdig tillgång till service på välfärdsområdet. En betydande uppmärksamhet har också ägnats frågan om hur den offentliga verksamheten skall finansieras. Av särskilt intresse har varit i vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten skall utnyttjas och vilken utjämning som bör eftersträvas i fråga om kommunernas ekonomiska resurser.

1 riksdagen i samband med SOU 1991:98. Utredningens förslag behandlades av kompletteringspropositionen, l99192:150 del Il.

SOU 1995 127 ANSVARSFÖRDELNINGEN 191

En ofta hävdad princip är att verksamhets- och finansieringsansvar bör sammanfalla. Innebörden av detta är att den som har befogenhet att fatta beslut inom ett sakområde också har ansvaret för de kostnader som uppkommer. I linje med denna princip har alltmer konsekvent kriterierna för statsbidrag till kommunal verksamhet utformats sådant sätt att bidragsvolymen inte skall påverkas av kommunernas beslut om verksamhetens omfattning och standard. Finansieringsprincipens tillämpning såvitt avser effekter för kommunerna av statliga beslut är mera omstridd. Till bilden av de statliga bidragens konstruktion hör att det har byggts in mycket av utjämning beträffande såväl underlag för skatteintäkter som strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det anses allmänt vara statens ansvar att omfördela resurser över landet och därvid också ange villkoren för hur resurserna får utnyttjas av de verksamhetsansvariga myndigheterna. Statsbidragen till kommuner och landsting utgör en betydande del av resursomfördelningen inom landet. Den kommunala beskattningsrätten anses vara en av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen. Från den utgångspunkten bör man förvänta sig, att kommuner och landsting har åtminstone ett visst inflytande över inriktningen av de verksamheter som skall finansieras av kommunalskatten. När statsmakterna ålägger kommunala självstyrelseorgan att finansiera en verksamhet genom kommunal beskattning, är det därför angeläget att ett visst handlingsutrymme följer med skyldigheten. Så är vanligtvis fallet med de specialreglerade kommunala verksamheterna, men inom de områden där regleringen har karaktär av rättighetslagstiftning blir handlingsutrymmet mycket begränsat. Decentraliserade lösningar uppfattas allmänt som effektiva från kostnadssynpunkt. Ett decentraliserat beslutsansvar innebär också möjlighet till variationer i lösningar och resultat. Eftersom huvuddelen av den offentliga verksamheten grundar sig på mål som statsmakterna har ställt upp, blir det också en viktig fråga att klarlägga ansvaret för kontrollen av hur väl de nationellt formulerade målen förverkligas i den offentliga verksamheten. Det behövs en organisation för att utvärdera, följa upp och kontrollera att de olika organ som har genomförandeansvaret verkligen bedriver verksamheten på ett från det centrala perspektivet acceptabelt sätt. Det finns flera skäl till den ökade betoningen av utvärdering och uppföljning. Efter hand som den offentliga verksamheten ökade i omfattning och blev alltmer komplex, inställde sig ett behov av decentraliserat beslutsfattande för att få erforderlig närhet till de av

192 ANSVARSFÖRDELNINGEN SOU 1995 27 I

besluten berörda människorna och möjlighet till lokal och regional

anpassning.

6.2.2 överväganden och förslag

Principerna för fördelningen av ansvaret för den offentliga verksam-

heten på statliga organ respektive kommunala älvstyrelseorgan

bör, enligt Regionberedningens mening, utgå från de förutsättningar

som Sveriges karaktär av enhetsstat ger, samt naturligtvis från de

krav i fråga om subsidiaritet, demokrati och resurshushållning som

beredningens direktiv ställer upp.

Som utgångspunkt för ansvarsfördelningen bör följande kriterier

gälla: Det är ett demokratiskt krav att de nationella målen får ge- -

nomslag i den förda politiken.

Det ligger ett stort demokratiskt värde, och även en effektivi- -

tetsvinst, i att medborgarna genom lokal och regional själv-

styrelse kan påverka den förda politiken.

Det är från hushållningssynpunkt av vikt att den offentliga verksamheten bedrivs ett kostnadseffektivt sätt.

Den offentliga organisationen och processen måste utformas så

att dessa kriterier uppfylls och ansvarsfördelningen anpassas där-

efter. Utgångspunkterna är knappast kontroversiella, men de kan

inte till alla delar lätt förenas.

Den offentliga organisationen är bara ett av flera styrmedel som

statsmakterna kan använda sig av. Valet av ansvarig myndighet för

en offentlig verksamhet behöver oftast kompletteras med andra styr-

medel för att ett bra resultat skall kunna uppnås. Men i första hand

behöver valet anpassas till de förutsättningar som de olika verksamhetsområdena erbjuder.

Vissa offentliga verksamheter kräver en betydande enhetlighet i

genomförandet av statsmakternas beslut. På andra områden gör sig krav överblick gällande, och för det tredje kan regeringen ha be-

hov av att snabbt få till stånd en ändrad tillämpning. Offentliga upp-

gifter som har dessa karakteristiska drag lämpar sig vanligtvis inte

för decentraliserade lösningar.

Andra offentliga verksamheter behöver utföras nära dem som berörs av åtgärderna såväl av serviceskäl som för att få erfoderlig lokalkännedom och ge utrymme för lokalt och regionalt uttalade önskemål. Vidare krävs i en del fall överblick över och samordning

av åtgärder inom fiera sektorer för att åstadkomma en effektiv lös-

SOU 1995 27 2 ANSVARSFÖRDELNINGEN 193

ning. För dessa uppgifter är det decentraliserade beslutsfattandet det mest lämpliga. Det decentraliserade beslutsfattandet innebär i en del fall relaen tivt strikt tillämpning av centralt beslutade regler, och det är då närserviceskäl eftersträvar närhet till de berörda. mast av som man en Generellt sett kan sägas att frågan om ansvarsfördelning avser dels om uppgiften skall ombesörjas centralt eller decentraliserat, dels om det är statliga myndigheter eller självstyrelseorgan som skall svara för uppgiften. En uppgift bör lämnas till statliga myndigheter om en enhetlig tillämpning av gällande regler eftersträvas, eftersom lokala och regionala politiska hänsynstaganden då inte skall komma i fråga. Till det statliga ansvarsområdet hör också att svara för kontrollen att av de nationella målen förverkligas oberoende genomförandeanav om svaret ligger på statliga myndigheter eller självstyrelseorgan. I en del fall innebär detta att ta en aktiv del i genomförandet av offentlig verksamhet, medan i andra situationer uppgiften avser en mer passiv kontroll. Den kommunala organisationen är heltäckande på lokal nivå, och det finns av ekonomiska skäl ofta anledning att utnyttja denna organisation även för uppgifter där utrymmet för självstyrelse är litet eller i stort sett saknas. Den statliga regionala och lokala förvaltningen står i ett delvis annat styrningsförhållande till regeringen och till centrala statliga myndigheter än vad som är fallet beträffande kommunala självstyrelseorgan. Bugetprocessen ser annorlunda ut och myndighetshierarkin på den statliga sidan möjliggör en annan styrning. Det är lättare för regeringen att ålägga statliga myndigheter ett sparbeting eller ändrad prioritering i verksamhetsavseende, än att åstadkomma motsvarande förändringar på den kommunala sidan. Sådana skål talar för att ansvaret bör läggas på statliga myndigheter. För ett sjålvstyrelseansvar för genomförandet av de offentliga uppgifterna talar den förankring som verksamheten får i det regionala och lokala politiska livet, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar på dessa nivåer samt den legitimitet som detta inflytande ger den offentliga verksamheten. Till detta kommer de bättre möjligheter till mobilisering och engagemang, som den kommunala självstyrelsen erbjuder. Parallellt med de demokratiska vinsterna finns här också effektivitetsvinster som följer av såväl den demokratiska legitimiteten som av engagemang och andra uttryck för mobilisering. I det representativa demokratiska systemet erbjuder den kommunala självstyrelsen medborgarna en väsentligt större närhet till besluts-

7 I5-0l4I

194 ANSVARSFÖRDELNINGEN

fattarna och bättre påverkanskanaler än vad är fallet med statlig decentraliserad förvaltning. Enligt Regionberedningens mening ger en genomgång av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom olika förvaltningsområden anledning till följande slutsatser. Det finns ett antal förhållandevis lätt avgränsade verksamheter där ansvaret kan anförtros endast statliga myndigheter. Dessa verksamheter kan ordnas i två grupper. En första bildas de uppgifter för vilka ett centraliserat grupp av beslutsfattande och enhetlig ledning erfordras. Uppgifter som mien litärt försvar, säkerhetspolitik och utrikespolitik i övrigt är av denna andra statliga Även karaktär och kan inte anförtros än myndigheter. central ledning erfordras behöver dock, t.ex. på försvarets om en område, åtskilliga delar verksamheten decentraliseras till regioav nal och lokal nivå. De lokala och regionala hänsyn, som kan behöva tas, har emellertid inte sin grund i politiska preferenser som uttrycks på dessa nivåer. Även det skulle finnas lokala och om regionala opinioner i frågan, kräver riksintresset att dessa underordden nationella målsättningen. nas Till denna hör också de frågor som kräver Överblick över grupp hela landet och som uttrycker en nationell syn hur t.ex. stora kommunikationsstråk i form vägar, järnvägar och teleförbindelav bör utformas. Uppgiften bör anförtros organ med nationell räckser vidd, vilket direkt undantar kommuner och landsting som var för sig verkar inom endast begränsade delar av landet. Det torde knappast finnas några skilda uppfattningar när det gäller behovet nationell överblick i fråga om infrastrukturens av övergripande drag. Däremot är det givetvis en avvägningsfråga hur stor del de offentliga satsningarna på infrastruktur som skall beav tecknas nationella intressen och förbehållas den centrala nivån. som Sett till de investeringsprogram som riksdagen beslutar i fråga om infrastrukturen är det möjligt att öka den andel av resurserna som regional anknytning och där de slutliga besluten fattas på har en denna nivå. För den sistnämnda gruppen av frågor är det naturligt demokratisk förankring grundad i det politiska livet på reatt ge en gional och lokal nivå. Frågor gäller rättsvården eller avser fiskala angelägenheter som utgör andra uppgifter, vilka bör ses som renodlat statlien grupp av angelägenheter och vanligtvis ombesörjs i en decentraliserad ga som organisation. Det kan naturligtvis ifrågasättas om det inte finns utför kommunal polisverksamhet, men det påverkar inte de rymme en

ANSVARSFÖRDELNINGEN 195

principiella bedömningarna att polis, åklagarväsende och domstolar är statliga uppgifter liksom tull- samt skatte- och exekutionsväsende. Det rör sig om verksamheter som i hög grad berör enskilda och där en rad hänsynstaganden till särskilda förhållanden måste göras. Det är likväl inte frågor som lämnar något utrymme för kommunal självstyrelse. Tvärtom utgör de exempel på den likformighet som kännetecknar enhetsstaten på dessa områden. En lång rad regler på process- och straffrättens områden liksom beträffande förvaltningsrätt och skatterätt är gemensamma för hela landet och skall tillämpas på ett likformigt sätt. Trots att uppgifterna lämpar sig för en långt driven decentralisering av bl.a. serviceskäl, bör de inte ses som angelägenheter för den kommunala självstyrelsen. Med de två ovan angivna grupperna offentliga verksamheter av har de uppgifter avgränsats som enligt Regionberedningens mening liksom hittills bör anförtros endast statliga myndigheter. De återstående offentliga uppgifterna, som är av betydande omfattning, kan således komma i fråga för såväl ett statligt ansvar som ett självstyrelseansvar. Vid ansvarsfördelningen bör i första hand beaktas värdet av den kommunala självstyrelsen om uppgifternas handläggning medger en handlingsfrihet som är av betydelse för politiskt beslutsfattande på lokal eller regional nivå. Det innebär att det i första hand är de demokratiska aspekterna vägleder komsom petensfördelningen. Den decentraliserade organisationsform som den kommunala självstyrelsen innebär får också som förut nämnts anses främja effektiviteten i fullgörandet av uppgifterna. Den kommunala självstyrelsens olika organ bör givetvis i första hand utnyttjas för offentliga uppgifter där det finns ett utrymme för att beakta lokala och regionala önskemål. Detta förutsätter en viss handlingsfrihet. Vid ansvarsfördelningen bör vidare klarläggas i vilken omfattning som uppgiften skall finansieras av kommunalskattemedel. Den kommunala beskattningsrätten bör i första hand utnyttjas för sådana verksamheter inom vilka lokala och regionala preferenser kan komma till uttryck. Frågor beträffande vilka sådana preferenser inte kan komma till uttryck kan överlämnas till kommunal självstyrelse effektivitetsom skäl talar för det, men de bör då knappast belasta det finansieringsutrymme som den kommunala beskattningsrätten medger. Två grupper av verksamheter framträder särskilt, beträffande vilka ovannämnda principer bör tillämpas. En grupp avser de omfattande välfärdsfunktioner som det allmänna riktar direkt till medborgarna. Den andra gruppen avser en rad åtgärder på lokal och regio-

196 ANSVARSFÖRDELNINGEN

nal nivå är betingade den politik som förs i fråga om närsom av ingsliv och sysselsättning. Skola, barnomsorg, äldrevård samt hälso- och sjukvård är exempel på den förstnämnda gruppen av frågor. Behovet av och möjligheterna utbudet till lokala och regionala förhållanden inatt anpassa de nationellt uttalad politik medger, har gett den om ramar som en kommunala självstyrelsen viktig roll i fråga om välfärdsstatens en uppgifter. Till detta område grundläggande uppgifter för kommunal älvav styrelse skall också räknas de frågor avser teknisk service såsom avlopp, renhållning och elektricitet. De ansvarsområden som vatten, den kommunala självstyrelsens åtagit sig med stöd av som organ kommunallagens allmänna kompetenstadgande hör deñnitionsmässigt till ansvarsområdet för kommunal självstyrelse. Även områden där utrymmet för lokal och regional självstyrelse är begränsat där närhetsfaktorer är betydelse, bör i första men av hand prövas för ett kommunalt huvudmannaskap. Här gör kanske främst etfektivitetsskäl sig gällande. Det är förhållandevis få statliga verksamheter som bedrivs på lokal nivå, och när behov uppkommer att utföra en uppgift lokal nivå, är det därför naturligt att den anförtros kommunen. Enligt Regionberedningens mening är den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga de välfårdsfunktioner som riktar sig direkt till om medborgarna väl avvägd. Ytterligare decentralisering kan genomföras när förutsättningarna föreligger. En sådan åtgärd ligger helt i linje med den decentraliseringsutveckling som generellt gäller inom området. Den andra sakområden är av grundläggande betydelse gruppen av för de regionala uppgifter som beredningen diskuterar i nästfölj ande kapitel. På närings- och sysselsättningspolitikens område finns ett antal generellt verkande styrmedel i form t.ex. Skatteregler och arbetsav rättsliga regler. De är centralt beslutade inslag i en nationell närings- och arbetsmarknadspolitik. Till området hör också de olika delarna i regionalpolitiken, sammantagna är uttryck för en nasom tionell politik syftar till att skapa likvärdiga levnadsvillkor i som hela landet. Ett viktigt inslag i regionalpolitiken är den centralt beslutade omfördelningen till landets olika delar. Användav resurser ningen dessa styrs sedan lokala och regionala behov av resurser av och förutsättningar. Kommunerna har på den lokala nivån viktiga uppgifter i fråga näringsliv och sysselsättning. Kommunala åtgärder är över om

ANSVARSFÖRDELNINGEN 197

huvud taget viktiga inslag i uppbyggnaden av en lokal infrastruktur. Detta är uppgifter som, enligt Regionberedningens mening är väl lämpade för kommunal självstyrelse. På den regionala nivån har utvecklingen hittills inte lett fram till en motsvarande ökning av den kommunala självstyrelsens inflytande över utvecklingsfrågorna. Under en lång rad år har regionalpolitikens område skett en betydande decentralisering genom att beslutanderätten i fråga om de olika stöden har flyttats ut till länsstyrelserna. Under senare år har vidare tyngdpunktsförskjutning i regionalpolitiken från en ägt rum att betona omfördelningen av resurser till att framhålla den regionautvecklingen utifrån de förhållanden och förutsättningar som varregion erbjuder. Den ökade decentraliseringen på detta område är ett uttryck för de svårigheter som alltmer gör sig gällande i fråga om att centralt styra den ekonomiska utvecklingen i olika delar av landet. I allt väsentligt är det fråga om att mobilisera en regions resurser och åstadkomma en samordning och kraftsamling för regionens utveckling. För detta syfte finns centralt beslutat ekonomiskt stöd som koncentrerats till vissa regioner. I hög grad handlar det om åtgärder där olika intressenter är inblandade, såväl statliga och kommunala organ som företrädare för den privata sektorn. Det är Regionberedningens mening, att de offentliga uppgifter på det regionalpolitiska området, som i dag fullgörs i en decentraliserad organisation, alltmer har kommit att få sådana kännetecken som motiverar att de blir uppgifter för kommunal självstyrelse. Ansvaret för den regionala utvecklingen och utnyttjandet av det ekonomiska stödet bör således enligt beredningens mening vara en självstyrelseuppgift. Därigenom ökar såväl det regionala demokratiska inflytandet över frågor som är viktiga för den regionala utvecklingen som effektiviteten i de offentliga insatserna på den nivån. I vissa avseenden handlar det om en kompetensförändring genom att vissa beslutsfunktioner som i dag åvilar länsstyrelserna förs över till självstyrelseorgan. I andra avseenden innebär utvecklingsansvaret att uppgifter som ingen i dag ansvarar för tas om hand av den regionala självstyrelsen. Detta innebär inga förändringar i fråga om kommunernas ansvar och handlingsfrihet. Ansvaret att följa upp, utvärdera och kontrollera resultat och effekter av den beslutade politiken framstår som allt viktigare i takt med att ansvaret för genomförandet av de politiska besluten decentraliseras.

l 98 ANSVARSFÖRDELNINGEN SOU 1995 127 Uppföljning, utvärdering och kontroll av den offentliga verksamheten såväl beträffande det ansvar som åvilar statliga myndigheter som det som ligger under självstyrelse, blir därmed ett viktigt inslag i den politiska processen. I och för sig ligger det rimligtvis i varje myndighets eget intresse att följa upp och utvärdera den verksamhet som myndigheten har ansvaret för, men den uppföljning som redovisas inför statsmakterna bör enligt Regionberedningens mening vara ett statligt ansvar.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 199

7 Regionalt utvecklingsansvar

- en sjålvstyrelseuppgift

l det närmast föregående kapitlet har Regionberedningen redovisat sin syn på hur ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen bör vara utformad i princip. Med utgångspunkt i direktiven gör beredningen i det följande en mer ingående analys av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen på de sakområden som är av grundläggande betydelse för hur den offentliga verksamheten på regional nivå bör vara utformad och administrativt indelad. Beredningen vill då först erinra om att den i det föregående hävdat att vissa uppgifter till sin natur bör vara renodlat statliga även i fortsättningen trots att verksamheten i stor utsträckning bedrivs på

regional nivå. Dessa sakområden gäller främst råttsvårdande uppgif-

ter som utförs av domstolar, polis, åklagarväsende och kronofogdemyndigheter. Att uppgifterna har förlagts till den regionala nivån är här ett utslag för ett decentraliseringsbehov. Praktiska skäl talar för en decentraliserad organisation, men det är likväl centralmaktens myndigheter som agerar. Regionberedningen har vidare hävdat, att mycket talar för att den statliga förvaltningen framdeles behöver stärka sin kompetens i fråga om utvärdering, uppföljning och kontroll av hur den nationellt beslutade politiken förverkligas i en decentraliserad organisation. Den kommunala självstyrelsens sätt att genomföra den nationellt beslutade politiken liksom de allt fler privata inslagen i välfárdssystemen kräver, inte minst i tider med minskade ekonomiska resurser, en skärpt uppmärksamhet vad som verkligen blir resultatet av satsningarna. Myndigheterna måste därför bättre än i dag kunna rapportera till statsmakterna vad som har blivit utfallet av den beslutade politiken. Den statliga förvaltningens organisation och verksamhet i övrigt behandlas i kapitel Intresset koncentreras därför i föreliggande kapitel främst till de uppgifter som kan samlas under beteckningen regional utveckling.

200 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Förstärkt nivå

7.1 regional

Sammanfattning: De regionala utvecklingsfrågorna bör få en starkare förankring i regionens politiska liv, bl.a. genom att landstinget får till uppgift att upprätta program för det regionautvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för regionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa

hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas.

Effektiva insatser för regional utveckling förutsätter ett nära samarbete mellan regional och lokal nivå. Kommunerna bör därför engageras i det regionala utvecklingsarbetet. Frivillighet och ömsesidigt förtroende bör därvid vara de främsta drivkrafterna. Landstingen bör också samverka med statlig regional förvaltning. Regionberedningens förslag innebär att beslutsbefogenheter förs över från länsstyrelserna till landstingen. Den regionala beskattningsrätten behålls. Kommunerna har kvar sitt nuvaranför utvecklingsfrågor lokal nivå. de ansvar

7. l 1 Reformbehov

.

Regionberedningen har i kapitel 5 översiktligt redovisat sin syn på befintliga problem i dagens regionala organisation för de offentliga uppgifterna. Problemen har sammanfattats i regionfrågans två huvudteman, nämligen regional demokrati samt regional kraftsamling och effektivitet. l det första temat fokuseras på bristerna i den demokratiska förankringen på regional nivå. Den ambition som uttrycks i det andra temat försvåras eller hindras av oklara huvudmannaskap, dålig samordning av offentliga insatser och felaktiga administrativa gränser i vissa delar av landet.

Denna problembild har tecknats också i åtskilliga tidigare utred-

ningar och utredningsdirektiv. Se kapitel 2 och 3.

Samma eller liknande motiveringar för en reformering av den offentliga organisationen regional nivå har under senare tid aktualiserats olika regionala och lokala initiativ. Brister som pågenom talats under fiera decennier kvarstår alltjämt. Det är t.ex. fortfarande så att Iänsindelningen i många delar av landet hindra en god samordning offentliga insatser genom att länsgränserna skär av funktionella regioner. Inte minst gäller detta Göteborgsomgenom

SOU 1995 27 2 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 201

rådet och Skåne. Samordningen av offentliga insatser som beslutas av olika statliga sektorsmyndigheter har också stora brister. Från regional och lokal nivå förs alltjämt med styrka fram krav på ökat demokratiskt inflytande. Detta är en följd av att föga har hänt i fråga om länsdemokrati och att människor fortfarande upplever att besluten fattas för långt bort ifrån dem. Politiska företrädare för olika delar av Sverige vill förbättra möjligheterna att ta till vara varje regions möjligheter och initiativkraft för att stimulera den ekonomiska utvecklingen. Till dessa sedan länge kända krav förändringar av den regionala organisationen har, som tidigare anförts, kommit nya förutsättningar och nya krav till följd av strukturförändringar inom näringslivet och samhället i övrigt och till följd av ökad integration i Europa, inte minst genom Sveriges medlemskap i EU. Den regionala nivån tilldrar sig intresse från företagens sida i fråga om investeringar för etablering och utbyggnad. Förhållanden i fråga om kommunikationer, kulturutbud, boendemiljö, utbildning och social service regional och lokal nivå spelar därvid allt större roll som faktorer som vägs in i företagens och enskildas beslut om var man skall bedriva verksamhet och var man vill bo. En av den regionala nivåns viktigaste uppgifter är enligt Regionberedningens mening att bära huvudansvaret för regionens utveckling i ekonomiskt och socialt avseende. Samma åsikt har förts fram av såväl Regionutredningen och Västsverigeutredningen som i framställningarna från Skåne och Jämtland. Av etfektivitetsskäl erfordras, menar man, ett samlat ansvar för de offentliga insatserna på denna nivå. I allt väsentligt beror nämligen en regions utveckling på att dess näringsliv förmår utvecklas ett gynnsamt sätt så att sysselsättningen tryggas, att den ekonomiska avkastningen blir godtagbar och att regionen ter sig attraktiv för nya investeringar. Det allmännas uppgifter i detta sammanhang blir att på olika sätt stödja en utveckling i denna riktning. En regions utveckling i ekonomiskt avseende är en del i hela landets samlade resultat i fråga om ekonomiskt välstånd. Solidariteten mellan olika delar av landet kräver att resurssvagare områden får stöd från områden med större ekonomisk styrka. Denna omfördelning är en uppgift för den nationella politiska nivån. Staten måste

därför förfoga över effektiva instrument för omfördelning. Åtgärd-

erna inom ramen för denna nationella regionalpolitik är omfattande och inrymmer en mängd olika verksamhetsområden. I ökad utsträckning har regionalpolitiken förskjutits från ett omfördelnings-

202 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR

perspektiv till en betoning av vikten att ta till vara varje regions förutsättningar för en gynnsam utveckling. Det är för denna sistnämnda uppgift som den regionala nivån bör få ett ökat demokratiskt inflytande och ansvar. Som Regionberedningen har framhållit i kapitel 6 bör de regionala uppgifterna på regionalpolitikens område och andra frågor som har med den regionala utvecklingen att göra bli angelägenheter för den kommunala självstyrelsen. Vissa funktioner bör därför föras över från länsstyrelserna till regional självstyrelse. Den tyngdpunktsförskjutning som har ägt rum regionalpolitikens område mot en ökad betoning av den regionala tillväxten gör att dessa uppgifter i allt högre grad lämpar sig för självstyrelse. De av riksdagen fastställda regionalpolitiska målen skall givetvis även i framtiden vara styrande för vilka åtgärder som vidtas, men de preciseringar som behövs, liksom samordning av olika verksamheter, bör få en organisatorisk anknytning till regionens politiska liv. De förtroendevalda i länsstyrelsernas styrelser utgör en kontaktväg till den regionala älvstyrelsenivån genom att de är utsedda av landstingen och är politiskt aktiva olika nivåer i samhället. Som kommer att framgå av kapitel 8 är emellertid åsikterna mycket delade i fråga om hur stort medborgarinllytande som lekmannastyrelserna faktiskt representerar. Den kritik som från demokratiska utgångspunkter riktas mot att länsstyrelsen är generellt ansvarig för regionala utvecklingsfrågor, har sin grund i avsaknaden av möjligheterna till fullvärdig politisk förankring på regional nivå. Regionberedningen ansluter sig till dessa bedömningar och menar, att de regionala utvecklingsfrågorna får avsevärt starkare demokratisk förankring på regional nivå om en uppgiften anförtros ett regionalt självstyrelseorgan. Frågorna är dessutom generellt av den karaktären att en sådan förankring är i högsta grad motiverad. Den nuvarande ansvarsfördelningen i fråga om regional utveckling ifrågasätts också från eifektivitetssynpunkt. Trots förvaltningspolitiska reformer i syfte att öka länsstyrelsernas samordningsansvar är i dag åtskilliga offentliga organ verksamma på den regionala nivån med uppgifter, som har med den regionala utvecklingen att göra. På det statliga området ligger kommunikations- och arbetsmarknadsfrågorna utanför länsstyrelsen, liksom skogsvårdsfrågorna och den statliga tillsynen över hälso- och sjukvården och skolan. Det är givetvis svårt att mera precist ange vilka verksamheter som skall räknas till regional utveckling, men exemplen ovan visar på

SOU 1995 27 : REGIONALT UIVECKLINGSANSVAR 203

svårigheterna för länsstyrelsen att fullgöra sitt samordningsuppdrag,

särskilt som den administrativa indelningen för de olika verksamhet-

erna inte alltid sammanfaller med länet. Till detta kommer den verksamhet som den kommunala självstyrelsen ansvarar för på regional nivå. Dit hör landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken liksom landstingens engagemang i kultur-, utbildnings- och miljöfrågor samt regional marknadsföring. Kommunerna verkar kommunalförgenom bund och länsförbund också den regionala nivån i bl.a. frågor som rör utbildning och regional planering. Mångfalden av offentliga organ den regionala nivån framstår på sina håll, kanske främst i storstadsområdena, så stor att som ingen kan överblicka vilka mål finns för verksamheten eller som vilka resultat som uppnås. På Hera håll är det odiskutabelt, att en samordning och förenkling är nödvändig och skulle få till resultat såväl en bättre effekt av insatserna som lägre kostnader. Enligt Regionberedningens mening är det nämligen helt uppen-

bart att en effektivisering och kraftsamling av de offentliga insatser-

na på regional nivå måste ske. I en del fall finns det ett värde i mångfald och enskilda initiativ, och syftet med samordning är en självfallet inte att förkväva dessa. Men den regionala och lokala nivåns företrädare har själva kraftfullt pläderat för förbättrad en samordning av sina insatser och för ett bättre demokratiskt inflytande över de regionala utvecklingsfrågorna, och dessa önskemål har förstärkt beredningens uppfattning i frågan. Det torde råda allmän enighet om att decentraliseringen och kommunaliseringen av ansvar och befogenheter under de senaste decennierna i stort sett har varit framgångsrik. Förväntade demokratioch effektivitetsvinster har i allt väsentligt uppnåtts. Regiondebatten kan ses som ett uttryck för att tiden är nu mogen för en decentralisering av ytterligare offentliga uppgifter och för ökade krav på en effektivare hantering av dessa, men att siktet nu är mera inställt mot den regionala än den lokala nivån. Diskussionen gäller nämligen i ringa grad de primärkommunala uppgifterna,

utan i stället investeringar i trañkanläggning, miljö, högre utbild-

ning och forskning, internationell samverkan samt näringslivsutveckling. På samma sätt som den tidigare kommunaliseringen av grundläggande välfärdsfunktioner som skola, social omsorg, bostadsförsörjning och teknisk service ansågs vinster i fråga demokrati ge om och effektivitet, prövas nu om dessa effekter kan uppnås även beträffande de nyssnämnda nya offentliga uppgifterna.

204 REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR

Med utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen är det naturligt att i första hand pröva uppgifterna kan föras till den lokala nivån. I om debatten hävdas därvid att dagens kommunindelning, trots tidigare genomgripande reformer, utgör en för låg nivå för att de aktuella uppgifterna där skulle kunna utföras på ett effektivt sätt. En regional självstyrelse erfordras, menar man.

7.1.2 Regional självstyrelse för regional utveckling

Det offentligas insatser till stöd för utveckling och tillväxt i samhällsekonomin har tradition varit en statlig uppgift. Visserligen av bedriver kommunerna en näringspolitik som syftar till att utveckla och stödja det lokala näringslivet, och visserligen har landstingen tillsammans med staten ansvaret för den regionala verksamheten inutvecklingsfondernas efterföljare ALMI Företagspartner AB. om Men på den i utvecklingshänseende allt viktigare regionala nivån är älvstyrelseinslagen generellt sett blygsamma och den regionala demokratiska förankringen svag. De krav under lång tid har förts fram om en fördjupad desom mokratisering de regionala frågorna tar i hög grad fasta på att av medborgarna i de olika delarna landet vill få ett ökat inflytande av över hur de nationella målen för den regionala utvecklingen skall förverkligas. Den nuvarande rättsliga regleringen av det regionala utvecklingsarbetet finns främst i förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete och i länsstyrelseinstruktionen. Dessa regler komplettei materiellt avseende av bestämmelser om regionalpolitiskt stöd ras m.m. Förordningen regionalt utvecklingsarbete utgår helt och hållet om från ett nationellt perspektiv i fråga om de regionalpolitiska målen och hur dessa skall få genomslag i länen. Länsstyrelsernas uppgifter består i att bedriva ett regionalt utvecklingsarbete i syfte att förverkliga målsättningarna. Det sägs därvid att det regionala utvecklingsarbetet skall utgå från en långsiktig sektorsövergripande strategi för länets utveckling. I utvecklingsarbetet ingår att länsstyrelserna skall verka för att statens, kommunernas och landstingens verksamhet samordnas med inriktning mot målen för länets utveckling. Dessa mål skall således formuleras länsstyrelsen och arbetet skall syfta av till att åstadkomma länets utveckling hos andra statlien samsyn myndigheter, landsting, länets kommuner, det regionala utveckga

REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR 205

lingsbolaget ALMI, fackliga organisationer, näringslivsorganisationer m.ñ. Enligt Regionberedningens uppfattning bör länsstyrelsens uppgift i framtiden vara att se till att de nationella målen i fråga om regionalpolitiken beaktas och att erforderlig samordning av de statliga verksamheterna kommer till stånd. Att formulera strategin för länets utveckling utifrån de regionala förutsättningarna och att ta initiativ till utvecklingsinsatser bör uppgift för ett regionalt självstyrvara en elseorgan. Den regionala utvecklingen bör således inte ses som uteslutande statlig angelägenhet, något som i dag är fallet enligt förordningen regionalt utvecklingsarbete. Däri framhålls vikten av att den en om verksamhet landstinget och länets kommuner ansvarar för vägs in i utvecklingsarbetet, men bestämmelserna ger inte den kommunala självstyrelsen en egen uppgift i fråga om den regionala utveckling- Mot bakgrund av de viktiga uppgifter som kommuner och en. landsting har i fråga t.ex. kollektivtrafik, fysisk planering, utom bildning, hälso- och sjukvård, kultur samt miljö och som alla är av betydelse i utvecklingshänseende, tillgodoser de aktuella bestämmelinte tillfredsställande självstyrelsens behov av att kunna utserna forma den samlade strategin för dessa insatser. Den som har genomförandeansvaret på regional och lokal nivå för verksamheter är vikt för hur region utvecklas, bör rimligtvis också få som av en ansvaret för hur dessa åtgärder skall samordnas. Demokratiskäl talar således för att den regionala självstyrelsen bör få uppdraget att samordna och prioritera de insatser som i fråga den regionala utvecklingen utförs på regional nivå. Också effekom tivitetsskäl talar för ett själv-styrelseansvar dels till följd av att enskilda uppgifter i hög grad redan i dag ligger på dessa organ och att ett vidgat uppgiftsansvar väsentligt förbättrar samordningsmöjlighetdels därför att en förbättrad demokratisk legitimitet verkar erna, effektivitetsbefrämjande. Den regionala nivån kan i fråga om regional utveckling inte ses isolerad från de verksamheter som bedrivs på lokal nivå. Enligt Regionberedningens mening har alltför liten uppmärksamhet ägnats behovet att knyta lokal och regional verksamhet av närmare till varandra för att åstadkomma ett effektivt stöd den regionala utvecklingen. Regionala frågor kräver ofta åtgärder på lokal nivå för att kunna genomföras; inte minst gäller detta fysisk planering. Lokala frågor har å andra sidan ibland regionala aspekter, som gör att varje enskild kommun inte ensam på ett effektivt sätt kan klara av dem. Det regionala perspektivet måste vägas in i en del

206 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995227

fall, men ansvaret för uppgiften bör ändå generellt sett ligga på lokal nivå. Det är, enligt beredningens mening, av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen, att den lokala och regionala nivåns verksamheter samordnas på ett bättre sätt än vad som sker i dag. Regionberedningens förslag innebär att den statliga förvaltningen får en mer renodlad roll att bevaka de nationella målens genomslag i den lokalt och regionalt förda politiken, medan genomförandeansvaret läggs den kommunala självstyrelsens organ. Detta är en ansvarsfördelning som tillämpas inom ett stort antal verksamheter där nationella politiska beslut genomförs av självstyrelseorgan inom givna ramar, medan statliga myndigheter kontrollerar de nationella målens genomslag i den förda politiken. Det är Regionberedningens uppdrag att föreslå de organisatoriska och indelningsmässiga reformer som erfordras för att effektivisera det allmännas insatser för regional utveckling och över huvud taget offentlig verksamhet på regional nivå. Ett samlat huvudmannaskap hos ett regionalt självstyrelseorgan för de regionala utvecklingsfrâgorna är en sådan åtgärd. Vidare måste länsindelningen ses över och erforderliga förändringar genomföras. Beredningens överväganden i denna del redovisas i kapitel Subsidiaritetsprincipens utgångspunkt att uppgifter skall placeras på lägsta effektiva nivå liksom att överordnade nivåer skall verka stödjande manar till stor aktsamhet i fråga om att flytta uppgifter från den lokala nivån till en högre nivå. Utgångspunkten måste vara att kommunerna bör behålla och utveckla det ansvar som de i dag har för sådana uppgifter, som är av vikt för den regionala utvecklingen. Den regionala nivåns ansvar att ge stöd den lokala nivån erfordar väl utvecklade kontakter med den lokala nivån. Detta bör ta sig organisatoriska uttryck som är anpassade till de förhållanden som råder regionalt och lokalt. Det är Regionberedningens ambition att åstadkomma en reform som utvecklar och fördjupar denna samverkan mellan regional och lokal nivå. Det är först genom ett sådant samarbete som det finns reella förutsättningar att få till stånd effektiva insatser för regional utveckling. Regelsystemet måste utformas så, att den lokala nivån har förtroende för att dess autonomi bevaras. Frivillighet och ömsesidigt förtroende blir därigenom de främsta drivkrafterna i samarbetet. Det regionala utvecklingsansvaret är dels ett uttryck för statsmakternas uppdrag till den regionala och lokala självstyrelsen inom ramen för nationell politik, dels ett inslag i det ansvar för gemen-

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 207

angelägenheter lokal och regional nivå som ligger i den samma kommunala självstyrelsens kompetens. Det regionala självstyrelseorganet måste därför bygga upp ett väl fungerande samarbete med den statliga förvaltningen. På flera punkter kan man nämligen förvänta sig att riksintressen kommer att beröras i åtgärder för regional utveckling. Detsamma gäller andra frågor som statliga myndigheter har ansvaret för. Ett regionalt självstyrelseorgan med ansvar för utvecklingsfrågorna får således breda kontaktytor. I det grundläggande demokratiska uppdraget att ge en politisk förankring frågorna på regional nivå etableras kontakten med medborgarna. I den representativa demokratin år de politiska partierna de främsta bärarna av väljarnas uppdrag. Partiernas organisation och verksamhet blir därför av stor

betydelse för ett självstyrelseorgans möjligheter att verka fram-

gångsrikt, inte minst genom nomineringen av de politiker som skall

representera medborgarna och de politiska idéer och mål som förs fram. Den lokala nivån, kommunerna, är en viktig samarbetspartner för den regionala självstyrelsen, varför kontinuerlig och nära kontakt mellan kommunerna och de regionala organen kommer att erford-

ras. Statens olika myndigheter utgör en tredje betydelsefull kontakt-

yta. En fjärde kontaktyta formas av företrädarna för en mångfald olika intressen som är verksamma på regional nivå såsom näringsliv, fackliga organisationer och andra intressesammanslutningar men även av angränsande länders representanter på olika nivåer. För att skapa en formell bas för den regionala självstyrelsens anoch befogenheter rörande regionala utvecklingsfrågor krävs svar särskild lagstiftning. Regionberedningen presenterar därför ett förslag till lag om regionala utvecklingsprogram. Lagen är kortfattad och anger endast de yttre ramarna för verksamheten. De närmare formerna får sedan konkretiseras det regionala planet. Enligt lagförslaget skall ett program upprättas för det regionala utvecklingsarbetet. Programmet skall innehålla en strategi för regionens långsiktiga utveckling. Det skall också redovisa hur tillgängliga ekonomiska bör användas för olika regionala utresurser vecklingsinsatser. I kapitel 12 närmare kommentarer till den nu nämnda lagen ges och de övriga författningsförslag som Regionberedningen lägger fram.

208 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

7. l Det regionala självstyrelseorganet

Regionberedningen har tidigare föreslagit att det regionala samhällsansvaret för och beslutanderätten i frågor, som bedömts vara av regional självstyrelsekaraktär, bör utövas av ett regionalt direktvalt älvstyrelseorgan. Motiveringarna härför framgår också av det föregående, och de kan alla härledas ur de krav förstärkt demokrati och ökad effektivitet som rests från många håll under de senaste trettio åren. Huvuduppgiften för detta organ föreslås bli att fullgöra rollen som ansvarig för regionens utveckling på viktiga sakområden. Några av dessa ligger redan i dag inom landstingets ansvarsområde, medan några hör till länsstyrelsens arbetsuppgifter. Sedan 1862 har landstinget fungerat som ett regionalt organ med en bred kompetens. Det ligger då nära till hands att helt enkelt föreslå, att det regionala självstyrelseorganet även i fortsättningen bör kallas, med regeringsformens ord, landstingskommun. I debatten har också andra namn föreslagits, bl.a. länsting och länsparlament. Mot det förstnämnda har anförts att det för tanken till en institution inom den juridiska sfären häradsting, tingsrätt, och mot det sistnämnda att det lätt kan associera till en statsrepresentation eller delstatsrepresentation och därmed också till en statsbildning av federativ karaktär. Som har nämnts tidigare, behövs ingen grundlagsändring om man även fortsättningsvis använder ordet landstingskommun för det regionala älvstyrelseorganet. Regeringsformen föreskriver endast att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Skulle man vilja ge det nya organet ett annat namn, förutsätter detta därför en ändring av regeringsformen. En ny benämning skulle grund därav kunna användas tidigast från den 1 januari 1999. Det alternativ till beteckningen landstingskommun som framstår som den lämpligaste är enligt Regionberedningens mening regionkommun. Såvitt avser det beslutande organet skulle benämningen regionfullmäktige kunna användas. Termen fullmäktige har vunnit allmänt gehör i vårt land som beteckning för en politiskt vald ombudsförsamling kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige, kyrkofullmäktige. Med benämningarna regionkommun och regionfullmäktige skulle man få en markering av att det handlar om delvis andra uppgifter än vad de nuvarande landstingen har. Vilket alternativ man än stannar för i namnfrågan kan kommunallagens bestämmelser om landsting, vilka i allt väsentligt är likalydande med vad som gäller kommunerna, tillämpas. Här syftas be-

REGIONALT UTVECIUJNGSANSVAR 209

stämmelserna om indelning och medlemskap, om befogenheter och organisation, om de förtroendevalda, om fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder, medbestämmandeformer, om ekonomisk förom valtning och revision samt om laglighetsprövning. Beträffande valet till den beslutande församlingen bör nuvarande bestämmelser för val av landstingsfullmäktige gälla. I fråga kompetens och uppgifter kommer vissa författningsom ändringar att behövas. Det gäller bl.a. bestämmelser som berör de uppgifter i fråga om regional utveckling som föreslås bli överförda från länsstyrelse eller annat statligt organ. Det nu sagda har föranlett Regionberedningen att i det tidigare nämnda förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram ange att det är landstinget i Gotlands län, som saknar landsting, Gotlands kommun skall ha ansvaret för uppgifter som rör den regiona- - som la utvecklingen. En eventuell framtida ändring i regeringsformen för att få till stånd en annan benämning på det regionala självstyrelseorganet, medför naturligtvis behov av en ändrad tenninologi även i berörda lagar. En sådan justering är okomplicerad. För att säkerställa den närmare samverkan mellan landstinget och kommunerna, beredningen har förordat, bör särskilda regler som samråd gälla. Enligt Regionberedningens mening skall landsom tinget, innan det beslutar om antagande, ändring eller upphävande ett regionalt utvecklingsprogram, samråda med kommunerna i av länet. Om det är möjligt, skall sådant samråd ske också innan landstinget fattar annat beslut i regionala utvecklingsfrâgor. I övrigt anser beredningen att det regionala självstyrelseorganet bör ha stor frihet att organisera sig och sitt arbete på ett sätt som är nära anpassat till varje regions behov, förutsättningar och villkor. Någon absolut likformighet behöver enligt beredningens mening inte eftersträvas utom beträffande rättssäkerhetsföreskrifter. Ett regionalt direktvalt folkstyrelseorgan måste förutsättas ha tillgång till finansiering den verksamhet, för vilken annan ñegen av nansiering helt eller delvis inte kan förutsättas. Någon form av beskattningsrätt måste därför finnas. Landstingens nuvarande beskattningsrätt måste enligt Regionberedningens mening därför finnas kvar. Beträffande den regionala självstyrelsens geografiska område är benämningen region ett lämpligt alternativ. Begreppet region har för övrigt redan blivit vanligt i olika uttryck innehållande böjningsformen regional, och det kan väntas att ordet region blir alltmer frekvent i svenskt språkbruk som en följd av Sveriges inträde i EU. Ordet är visserligen inte entydigt och kan måhända missförstås.

210 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

Men i de länder, t.ex. Frankrike, där man i modern tid har infört begreppet och företeelsen region i form av en nivå mellan centralstaten och lånen respektive landstingen, har inte någon besvärande sammanblandning med begreppet och företeelsen region i andra betydelser observerats. Någon sådan konsekvens torde knappast heller uppträda i Sverige annat än undantagsvis och i ett initialskede. Regionberedningen har med anledning av det nu anförda i förslaget till lag om regionala utvecklingsprogram valt att beteckna det område, för vilket ett landsting skall upprätta ett sådant program, som en region. I kommunallagen talas i allmänna ordalag om en kommuns eller ett landstings område. Någon ändring därvidlag har, såvitt avser landstingen, inte nu ansetts påkallad.

7.1.4 Regional självstyrelse och lokal självständighet

Frågor rörande den regionala utvecklingen kan, som har framhållits ovan, inte lösas på ett framgångsrikt sätt utan samverkan med den lokala nivån. Vissa lokala frågor inrymmer därtill regionala aspekter. De föreslagna förändringarna innebär en förstärkning av den kommunala självstyrelsen. Den ändrade roll som självstyrelsen på den regionala nivån får till följd av beredningens förslag skall här analyseras beträffande förändringarnas effekter för den lokala självstyrelsen. Den regionala och lokala nivåns självstyreorgan landstingen respektive kommunerna regleras i fråga om befogenheter och åligganden på ett och samma sätt. Den ena kommuntypen är inte underordnad den andra. Landstingen kan sägas uföra sina uppgifter på en geografiskt sett regional nivå som omfattar ett antal kommuner, men därav följer ingen befälsrätt i förhållande till dem. Frågan kan ställas huruvida ett älvstyrelseorgan kan överta uppgifter som i dag åvilar statliga organ på central och regional nivå. Regionberedningen har i kapitel 6 behandlat frågan om ansvarsfördelningen på mer principiella grunder mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Där har framhållits att ansvarsfördelningen i huvudsak är av praktisk natur och att få principiella hinder föreligger för kommunal självstyrelse inom olika områden. Det bör således vara möjligt för ett självstyrelseorgan att besluta om hur t.ex. statliga medel för regional utveckling skall utnyttjas inom ett län.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 211

En annan relevant fråga är om kommunerna i sitt politiska beslutsfattande är skyldiga att följa beslut som har fattats av ett regionalt självstyrelseorgan. En sådan ordning gäller inte i dag. Skyldigheter av detta slag skulle kunna ta sig olika uttryck. Det kanske mest långtgående skulle vara att ett regionalt självstyrelseorgan fick en i grundlagen angiven normgivningskompetens som skulle kunna utnyttjas för att fastställa rättsregler på ett för kommunerna bindande sätt. Detta skulle definitivt kräva ändring av regeringsformen och närmast ses som att Sverige fick en federal struktur. Sådana inslag finns dock över huvud taget inte med i beredningens överväganden. En andra möjlighet skulle vara att landstinget i lag gavs befogenheter att fatta beslut som olika sätt förpliktade kommunerna att vidta åtgärder. Inte heller sådan lösning är aktuell. Över huvud en taget skall förhållandet mellan regional och lokal självstyrelse inte ha sådana rättsliga inslag, som ger landstinget någon överhöghet över kommunerna. Enligt Regionberedningens bedömning har emellertid frågan om landstingets beslutsbefogenheter i förhållande till lokal nivå ingen framträdande roll i diskussionen om den regionala nivåns ansvar för utvecklingsfrågorna. I mycket ringa utsträckning eller inte alls gäller frågan en förändring av den kompetens som kommunerna har i fråga om olika offentliga verksamheter. Vid landstingens tillkomst för drygt 130 år sedan gavs dessa, som förut har nämnts, en bred kompetens med uppgifter även i fråga om regional utveckling. Bortsett från landstingens slopande som valkorporation till riksdagens första kammare i samband med enkammarsystemets införande, har deras roll i grundlagshänseende inte förändrats. Regeringsformen inrymmer väl möjligheterna till en regional självstyrelseorganisation av här aktuellt slag. Enligt Regionberedningens mening finns det således inga konstitutionella hinder mot den föreslagna uppgiftsöverföringen till landstingen. Det kan konstateras att förändringen innebär en ökad reell makt för den kommunala självstyrelsesektorn. Denna ligger dock helt inom ramen för grundlagens regler.

212 REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR

7.2 Regionala utvecklingsfrågor

Sammanfattning: I det regionala utvecklingsansvaret bör främst ingå uppgifter inom sakområdena näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, miljö, kommunikationer, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur, turism samt uppgiften att vara regionens företrädare. Landstinget kommer att ha väsentliga uppgifter att fylla även på andra områden, t.ex. i det regionala jämställdhetsarbetet.

Samhällsansvaret för den regionala utvecklingen bör som har nämnts ovan enligt Regionberedningens mening i fortsättningen åvila den regionala självstyrelsen och inte statliga organ. Vilka uppgifter ryms då mera konkret uttryckt i detta ansvar Uppfattningarna härom och om vilka uppgifter som är av särskild betydelse för regional utveckling är påfallande samstämmiga. Den grundläggande idén för ett regionalt utvecklingsansvar är, har diskuterats i tidigare kapitel, den helhetssyn och samordsom ning som gör det möjligt att formulera en strategi för regionens utveckling. Det är givet att det för en sådan uppgift är angeläget att kunna bedöma och påverka utvecklingen inom olika verksamhetsområden även om inflytandet över dessa i hög grad kan variera. Avsikten är därför inte att redan från början alltför hårt binda sig för vilka sakområden som är av betydelse för regional utveckling. Förändringar skall kunna ske under hand som erfarenheter vinns och nya aspekter tillkommer. Inledningsvis krävs dock att de viktigaste sakområdena blir belysta. Därvid är samstämmigheten i uppfattningarna från tidigare utredningar och regionala och lokala initiativ till stor hjälp. Enligt Regionberedningens mening bör följ ande områden analysemed utgångspunkt i deras betydelse i regionalt avseende och ras som komponenter i en aktiv regionpolitik: näringsliv och sysselsättning, fysisk planering, . miljö, . kommunikationer, . hälso- och sjukvård, . utbildning och forskning, . kultur, .

SOU 1995 27 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 213 Z turism, 9. regionens företrädare. I avsnitt 7.3-7. 11 redovisas vart och ett av dessa sakområden vad beträffar rättslig reglering, huvudmannaskap, ekonomiska resurser etc. för att ge underlag för de överväganden och förslag som beredningen sedan redovisar för varje område. Vid sidan av dessa grundläggande regionala utvecklingsfrågor kommer landstinget att ha betydelsefulla funktioner att fylla även på andra områden. Lagförslaget föreskriver därför att också andra fråkan ha betydelse för regionen får tas upp i det regionala gor som utvecklingsprogrammet. Det regionala jämställdhetsarbetet är ett betydelsefull sådant område. För att de nationella målen för jämställdhetspolitiken skall få god förankring och ett effektivt genomslag på regional och lokal nivå är det viktigt att även landstingen, i samverkan med kommunerna, ägnar särskilda insatser strävandena att främja jämställdhet mellan kvinnor och män i regionen. Det är mot bl.a. den bakgrunden intresse att belysa de effekter i jämställdhetshänseende av beredningens förslag till ökad regional demokrati kan förväntas som medföra. Jämställdhet mellan kvinnor och män är en fråga som har hög prioritet i regeringens arbete, och som under senare år har fått ett väsentligt ökat utrymme också i den allmänna debatten. Sverige ininternationell topposition när det gäller andelen kvinnor i ditar en rektvalda politiska Efter det senaste valet är 40 % av riksorgan. dagens ledamöter kvinnor, och i kommun- och landstingsfullmäktige är motsvarande andelar 41 respektive 48 %. Av regeringens ledamöter är hälften kvinnor. Denna jämna könsfördelning är resultatet ett målmedvetet arbete för att öka kvinnors inflytande på av olika nivåer i samhället. Jämställdhet i det politiska livet kan emellertid inte mätas enbart andelen kvinnor i beslutande församlingar. Man bör också se som till hur stort antal kvinnor som får möjlighet att inneha poster och även framträdande sådana i olika nämnder och styrelser och därigepåverka besluten med sina värderingar och erfarenheter. Det nom ämförligt största antalet politiska uppdrag finns inom den kommunala självstyrelsen. Denna spelar därför en viktig roll i jämställdhetsarbetet genom att den politiska verksamheten på regional och lokal nivå erbjuder många kvinnor möjlighet till ett nära inflytande över frågor är stor betydelse i jåmställdhetssträvandena. som av Den offentliga välfärden såsom barnomsorg, äldrevård, utbildning hälso- och sjukvård är grundläggande betydelse för samt av

214 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR

kvinnors möjligheter att förvärvsarbeta och nå framgångar i arbetslivet. De kortare besluts- och påverkansvägar den kommunala som självstyrelsen innebär jämfört med statlig förvaltning underlättar för kvinnorna att få genomslag för sina synpunkter och värderingar i den offentliga verksamheten. Detta förringar givetvis inte betydelsen av en stor kvinnorepresentation i riksdagen och i regeringen vid utformningen av den nationella politiken. Regionberedningens förslag att utöka det demokratiska inflytandet till att omfatta också frågor av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen förstärker således kvinnornas makt över frågor som hittills hanterats i huvudsakligen mansdominerade statliga förvaltningar. Fler kvinnor, och för den delen också män, får möjlighet att påverka näringsliv och sysselsättning, miljö och kultur, utbildning och kommunikationer och därmed levnadsvillkoren i den egna regionen. Det framhålls ofta att jämställdhetspolitiken inte kan formas isolerad från andra politikområden utan att det krävs ett integrerat jämställdhetsperspektiv. Landstingens föreslagna uppgift att i samverkan med kommunerna formulera en strategi för den regionala utvecklingen ger möjligheter till att i ett sammanhållet perspektiv framhålla jämställdhetsaspekter och ta initiativ till särskilda insatser för kvinnor inom olika områden. Det är viktigt att man inte konstruerar ett permanent motsatsförhållande mellan kvinnors och mäns prioriteringar i fråga den om regionala utvecklingen. Men samtidigt måste man erkänna de skilda erfarenheter och värderingar faktiskt visar sig på olika sätt som mellan könen. Kvinnors erfarenheter och prioriteringar är ofta av annat slag än männens, och i den mån de tillvaratas kan de på ett fruktbärande sätt förbättra ett beslutsunderlag. En ökad medverkan av kvinnor i det politiska livet innebär därmed förstärkning en av de demokratiska kvaliteterna i den offentliga verksamheten.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 215

7.3 Näringsliv och sysselsättning

Sammanfattning: De regionalpolitiska stöden är av stor betydelse för utvecklingen i olika delar av landet. Vikten av att den regionala självstyrelsen får ett inflytande över utvecklingsfrågorna framhålls allt starkare, liksom behovet av att bättre samordna de regionalpolitiska insatserna länsnivå med andra åtgärder. De regionalpolitiska stödmedlen fördelas av riksdag och regering till länen. Regionberedningen föreslår att beslut om den vidare fördelningen inom regionerna bör fattas av landstingen i stället för av länsstyrelserna. En närmare samverkan bör etableras mellan landstingen och länsarbetsnämnderna arbetsmarknadspolitikens område i frågor rörande främst utbildning och ungdomspraktik. Kommunerna behåller sitt ansvar på lokal nivå för åtgärder i fråga om näringsliv och sysselsättning.

Under denna rubrik återfinns tre stora politikområden: näringspolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. I detta sammanhang skall de studeras utifrån främst det regionala perspektivet, dvs. med koncentration hur de hanteras den regionala nivån. Här, en liksom inom övriga politikområden, rör det sig om frågor som spänner över alla administrativa nivåer. Utgångspunkten är den nationellt beslutade politiken med de resurser och regelverk som står till buds, även regional och lokal nivå förväntas vara bemen rörda i hög grad. För att klarlägga den regionala dimensionen är det nödvändigt att utförligare presentation av vart och ett av de tre sakområdege en Det skall redan här sägas att de har breda gemensamma konna. taktytor och bitvis griper in i varandra. Det handlar dock om skilda mål för politiken inom de tre områdena. Det är knappast möjligt att göra entydiga och invändningsfria definitioner av begreppen näringspolitik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik. Syftet är här främst att redovisa vad statsmakterna i utredningar, propositioner och riksdagsbehandling har gett uttryck för. Det är av utrymmesskäl nödvändigt att göra en begränsning till de senaste årens ställningstaganden i riksdagen. I fråga om regionalpolitiken har riksdagen behandlat särskild proposition i frågan under våren 19941, medan en

1 199394: 140. Prop.

216 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995 27 Z

de andra två politikområdena främst togs upp i 1994 års budgetpro-

position och kompletteringspropositionz. Den följande framställ-

ningen bygger, där inte annat anges, på nu nämnda propositioner. Det svenska medlemskapet i EU innebär förändrade förutsättningar på en rad områden. Det är främst på regionalpolitikens område som medlemskapet innebär förändringar för den regionala nivåns verksamheter. En kort redogörelse som bygger på propositionen om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen lämnas därför på respektive område

7.3.1 Näringspolitiken

Det är ett mycket omfattande verksamhetsfält i det svenska samhället och med även internationella förgreningar som sammanfattas under beteckningen näringspolitik. I regeringskansliet är det huvudsakligen Näringsdepartementet som har hand om frågorna men även Civildepartementet berörs vad beträffar folkrörelsefrågor och kooperativa frågor. N äringspolitiken är mer generell till sin natur än regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Det hindrar inte att selektiva åtgärder kan vidtas på näringspolitikens omrâde. Utvecklingen under de senare decennierna ger flera exempel på riktade insatser till enskilda branscher och företag. Strukturomvandlingen av det svenska näringslivet beträffande basnäringarna som skogen, stålet och varven kom att skapa breda kontaktytor mot regionalpolitiken.

Näringspolitikens mål

Den förutvarande borgerliga regeringen uttalade bl.a. att näringspolitikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för produktiva investeringar och produktivt arbete i Sverige. För detta krävs drivkrafter. Det privata näringslivet måste ges förbättrad konkurrenskraft och bättre förutsättningar att växa. Prioriterade områden i näringspolitiken angavs vara enskilt ägande, företagande och sparande, avskaffandet av tillväxthämmande skatter, avreglering och ökad

1 Prop. 199394400 bil. 11 och 13. 2 Prop. 199394450. 3 Se prop. l99495zl9, Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 217

konkurrens, effektivisering och privatisering av de statliga företagforskning och utveckling samt ett svenskt medlemskap i EU. en, De tidigare oppositionspartierna redovisade i sina motioner delvis avvikande uppfattningar. Väl inte i den övergripande ansatsen, men i fråga valet av styrmedel och beträffande statens roll gick menom ingarna isär. Enligt socialdemokraterna var två nyckelfrågor aktuella. Den första gällde hur den inhemska efterfrågan kommer att utvecklas de närmaste åren, den andra hur den strukturella utvecklingen kommer att gestalta sig på sikt och hur innovationsklimatet i detta avseende kan förbättras. Staten har, enligt motionen, två huvudfunktioner i fråga om näringspolitiken. Dels fastställer staten spelreglerna och ger de allmänna förutsättningarna, dels skall staten ta på sig aktiv roll som katalysator och accelerator i näringslivsen utvecklingen. För de sistnämnda uppgifterna krävs selektiva insatser, framhölls det. Vänsterpartiet betonade också vikten av tillväxt i den svenska ekonomin, men ansåg att den skall ske på ett ekologiskt sätt och så att den alla delar landet, främjar förnyelse och utveckling gynnar av i olika näringsgrenar samt ger arbetsmöjligheter för både män och kvinnor och för både låg- och högutbildade. Såväl den dåvarande regeringen som oppositionen framhöll de små och medelstora företagens betydelse för utvecklingen i det svenska näringslivet och mycket av näringspolitikens olika instrument är inriktade på att ge stöd till denna typ av företagsamhet. Socialdemokraternas förslag om selektiva åtgärder inom näringspolitikens område avvisades av utskottsmajoriteten. Det viktiga är, enligt vad majoriteten uttalade, att genom generella insatser skapa ett näringslivsklimat som grund för en god ekonomisk tillväxt. ger Detta hindrar dock inte att olika statliga, riktade insatser kan komplettera marknaden om så erfordras. Den socialdemokratiska regeringen har i 1995 års budgetproposition redovisat de delar av en ny aktiv näringspolitik, som hunnit

utformas sedan regeringsskiftetl. Ytterligare insatser aviserades där-

vid. Sammanfattningsvis uttalades i propositionen följ ande såvitt avnäringspolitikens funktion. ser Huvuduppgiften är att ge goda villkor för företagen att investera och expandera. Det sker bl.a. genom att undanröja hinder och bereda vägen för långsiktiga satsningar på teknologi, kompetens och miljö samt för att uppnå en högre kunskapsnivå och fler arbetstillfällen. Regeringen har ett brett synsätt på näringspolitiken.

1 199495100 bil. 13. Prop.

218 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995127

Näringspolitiken måste ikläda sig några viktiga förutsättningsskapande roller. Det rör sig bl.a. om en stödjande, en utvecklande och en pådrivande roll för de generella insatserna samt en effektivitetsfrämjande roll i utformningen av näringslivets spelregler. De olika rollerna beskrivs bl.a. på följande sätt. Den stödjande rollen: De nuvarande insatserna för att främja nyföretagandet liksom kapitalförsörjningen till små och medelstora företag utvecklas och genomlyses i syfte att nå en bättre samordning. Särskilda åtgärder behövs för att idéer skall förverkligas i form av nya företag och produkter. Den utvecklande och pådrivande rollen: Främjande av forsk- ning och utveckling inriktas industriell tillämpning samt informationsteknologi. Teknik- och informationsspridning mellan företag och individer behöver underlättas, liksom en höjning av arbetskraftens kompetens. Den efektivitetsfrämjande rollen: Konkurrenslagstiftning och avregleringar är viktiga för att bevara ett högt omvandlingstryck i ekonomin.

Näringspolitikens medel och organisation

Satsningen på att utveckla små och medelstora företag har en framskjuten plats i näringspolitiken. Enligt mångas bedömning är det genom denna företagsform som vårt land har de bästa möjligheterna att öka sysselsättningen. Inom detta område bör särskilt uppmärksammas frågan om riskkapitalförsörjning, stödet till uppfinnare, stödet till kvinnors företagande, nätverk för småföretag i ett internationellt sammanhang, kompetensutveckling för företagare och stödet till kooperativ utveckling. För Regionberedningens vidkommande är det av störst intresse att klarlägga på vilket sätt stödformerna har en regional förankring, hur beslut fattas på regional nivå och hur regionala variationer och önskemål kan komma till uttryck på denna nivå. Näringspolitiken omfattar en lång rad av sakområden. Skattepolitiken, arbetsrätten, miljölagstiftningen och finanspolitiken är några exempel på faktorer som påverkar företagens villkor. Det som i detta sammanhang främst måste lyftas fram är emellertid försörjningen av riskkapital till företagens verksamhet. Olika finansieringsformer står till buds. Flera av dessa har statlig anknytning. Det handlar om Närings- och teknikutvecklingsverkets

NUTEK: s produktutvecklingsstöd, de sju teknikbrostiftelserna, In-

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 219

dustri- och nyföretagarfonden, portfölj förvaltningsaktiebolagen Atle AB och Bure AB och de direktinvesterande riskkapitalbolagen, Företagskapital AB, de regionala utvecklingsbolagen tidigare utvecklingsfonderna samt Norrlandsfonden. I det följande ges en redogörelse för de finansieringsformer och

finansieringsorgan som har statlig anknytningK Inom ramen för re-

gionalpolitiken kan statligt stöd lämnas till företag i vissa delar av landet i form av lån och bidrag. Detta stöd uppgår till totalt ca 2 miljarder kr per är. Här kan nämnas att regeringen i 1995 års budgetproposition har föreslagit ytterligare tillväxtbefrämjande åtgärder 100 milj. kr, om engângsvis, för kompetensutveckling inom små och medelstora

företag Insatsen sker inom ramen för regeringens särskilda sats-

ningar på tillväxtstimulerande åtgärder och skall bekosta uppbyggnad av nätverk för att bl.a. öka företagens tillgång till ny teknik, metoder, arbetsorganisation m.m. Vidare föreslås att 200 milj. kr anvisas för främjande av kvinnors företagande.

De regionala utvecklingsbolagen

Under riksmötet 199394 behandlades en proposition3 om att ombil-

da de regionala utvecklingsfonderna till regionala utvecklingsbolag. De regionala utvecklingsbolagen skall enligt regeringens förslag ha i stort sett samma Verksamhetsinriktning som de regionala utvecklingsfonderna har. De övergripande målen skall vara att främja utvecklingen av ett konkurrenskraftigt näringsliv och nyföretagande. Målgruppen skall vara små och medelstora företag, där tyngdpunkten skall ligga på företag med färre än 50 anställda. Informationsoch rådgivningsverksamhet skall vara Öppen för alla företag i alla branscher, medan ñnansieringstjänsterna bör avgränsas till företag med lönsamhets- och tillväxtpotential. Det framhålls också i förslaget att de regionala bolagen själva får göra de prioriteringar som erfordras. Organisationen är utformad med ett moderbolag ALMI Före- tagspartner AB där staten är huvudägare men i vilket näringslivet skall ha ett aktivt engagemang. De regionala utvecklingsbolagen

1 Förteckningen är ett återgivande av uppgifter som finns i bet. l99293:NU25 s. 20-26. 2 Prop. 199495:100 bil. 13. 3 Prop. 19939440.

220 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

skall ägas dels staten majoritetsägare, dels av regionala inav som tressenter, främst landsting och kommuner. Näringsutskottet framhöll i sitt betänkande vikten att de regionala intressena ges möjav ligheter till inflytande. Utskottet föreslog också att riksdagen genom ett uttalande skulle förorda en styrelserepresentation i de regionala bolagen av följande utformning. Styrelsen bör bestå av ett jämt antal ledamöter, där staten utser hälften och regionala delägare i förhållande till insatt ägarkapital utser den andra hälften. Ordföranden skall utses bland dem representerar staten i styrelsen. som ALMI:s regionala bolag startade sin verksamhet den l juli 1994. Det finns 23 bolag, ett i varje län förutom i Kristianstads och Malmöhus län, har ett gemensamt bolag. Styrelserna i bolagen som består av företrädare för såväl näringsliv som förvaltning. Till bolagen är knutna konsulter, projektledare och fmansieringssakkunniga. Organisationen omfattar ca 500 personer. Regeringen har uttalat god politik för småföretagsamhet att en måste bygga på bl.a. att statens företrädare kommer nära aktiva företagare och regional struktur därför har klara fördelar. Reatt en geringen därför att successivt utveckla ALMI till ett nav, avser kring vilket regionala och lokala insatser kan samlas De s.k. nyföretagarlånen och lånen till kvinnliga företagare bör successivt integreras i ALMI:s ñnansieringsverksamhet. Vidare förutsätts ALMI efter hand fördjupa sitt samarbete med Sveriges teknisk-vetenskapliga attachéverksamhet STAT T.

Industri- och nyföretagwfonden

I olika skeden projektfas, företagsstart och utvecklings- eller ex- pansionsfas kan företag erhålla stöd från Industri- och nyföretag- arfonden tidigare Fonden för industriellt utvecklingsarbete, Industrifonden. Fonden är stiftelse inrättades är 19793. Regeringen som fastställer stadgar och utser styrelse. en Fonden kommer på sikt att förfoga över ett kapital ca 2,4 miljarder kr. Hälften dessa medel kommer från Industrifonden. Den av andra hälften skall komma från Stiftelsen Småföretagsfonden. Verk-

1 199394:NU11. Bet. - Prop. 199495400 bil. 13. 3 Prop. 1978792123, NU 59, rskr. 415.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 221

samheten skall bedrivas så att fondens kapital över en längre period behålls realt oförändrat. Industri- och nyföretagarfondens verksamhet med stöd till produktutveckling och marknadssatsningar skall i första hand inriktas på innovativa små och medelstora företag med tillväxtmöjligheter. Finansieringsformerna skall främst ha formen av villkorslån och kapital royalty. Även befintliga företag kan komma i fråga för mot stöd. Industri- och nyföretagarfonden är central beslutsinstans när det gäller nyföretagarlånen. Vid beredningen av ansökningar om nyföretagarlån samarbetar fonden med sådana regionala organ som har kompetens på området, t.ex. regionala utvecklingsbolag, handelskamrar, nyföretagarcentra och banker. Även den löpande uppföljningen av olika låneärenden kan delegeras på samma sätt.

Portföljförvaltningsbolag och direktinvesterande riskkapitalbolag

Sammantaget 6,5 miljarder kr ur de förutvarande löntagarfonderna har tillförts två nyinrättade portföljförvaltningsbolag och sex direkt-

investerande riskkapitalbolagl.

Portfölj skall i första hand bidra till ñnansieringen av riskkapitalbolag, såväl befintliga som nya. Vart och ett av portfölj förvaltningsbolagen disponerade vid starten ett kapital på 2,2 miljarder kr. Bolagen har också möjlighet att lämna lånegarantier. De två bolagen, Förvaltnings AB Atle och Förvaltnings AB Bure, har säte i Stockholm respektive Göteborg. Staten är delägare i bolagen och aktierna förvaltas av ett ñertal olika organ, främst ALMI Företagspartner AB och Industri- och nyföretagarfonden. Riskkapitalbolagen bygger vidare på sex bolag som staten tidigare bildat. Riskkapitalbolagen skall investera i små företag och genom aktivt ägarengagemang medverka till investeringsprojektens tillväxt. Bolagen skall vidare kunna göra indirekta placeringar via andra riskkapitalbolag. Vart och ett av de sex bolagen hade i börja av år 1993 ett eget kapital på ca 400 milj. kr. I 1995 års budgetproposition uttalas att det finns anledning att nu ompröva statens i Atle och Bure Den tillgång de engagemang som statliga aktierna utgör kan komma till användning på ett annat sätt

1 Prop. 19929341, FiU 2 Prop. 199495100 bil. 13.

222 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

för att förstärka riskkapitalförsörjningen till små och medelstora företag. De medel som en försäljning av hela eller delar av det stat-

liga aktieinnehavet kan ge, bör enligt regeringens mening framför

allt användas för att kunna erbjuda företag i tidiga utvecklingsske-

den en finansiering som stärker Soliditeten och förbättrar möjlighet-

erna för tillväxt. Verksamheten bör drivas av Industri- och nyföretagarfonden.

NUTEK-s produktutvecklingsstöd

l ett företags tidiga utvecklingsskeden där det föreligger såväl

teknisk som kommersiell risk, kan stöd tillhandahållas av NUTEK.

NUTEK:s finansiella stöd till alfårsutvecklingsprojekt avser de

tidiga faserna och syftar till att stödja projekten så långt att andra

finansiärer har tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till dem.

I den forskningspolitiska propositionen våren 1993 behandlades

N UTEK:s produktutvecklingsstöd. Därvid påpekades att inom avan-

cerade teknikområden såsom informationsteknologi, elektronik, bio-

teknik och biomedicinsk teknik är steget mellan forskning och kom-

mersiella produkter i många fall kort. Därför borde NUTEK enligt

regeringens uppfattning avsätta ökade resurser för stöd till pro-

duktutveckling och teknikbaserade añärsverksamheter inom främst

NUTEK:s prioriterade teknikområden. Enligt uppgift har NUTEK

avsatt ca 53 milj. kr för stöd till produktutveckling för budgetåret 1993942.

De finansiella stödformer som NUTEK använder sig av är vill-

korslån, tillskott mot royaltyavtal och garantier. Inom produktut-

vecklingsomrâdet samarbetar NUTEK med Svenska uppñnnareför-

eningen, Industri- och nyföretagarfonden, de regionala utvecklings-

fondernabolagen och s.k. teknopoler utvecklingsparker, vilka ofta

är knutna till högskolor, t.ex. Ideon i Lund.

Rådgivning till innovatörer ombesörjs numera av de s.k. produktråden ett i varje län. Produktrådens verksamhet finansieras med -

bidrag från NUTEK samt länsstyrelser och regionala utvecklingsbo-

lag. Statligt stöd lämnas även till Svenska uppfinnareföreningen.

1 Prop. 199293170. 2 Bet. 199394:NU1l.

REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR 223

Teknikbrostiftelser

Riksdagen beslöt våren 1993 att skapa nya samverkansfunktioner

mellan universitethögskolor och näringslivetl. Enligt beslutet har

regeringen bemyndigats att bilda stiftelser för ändamålet på sju högskoleorter: Lund, Göteborg, Linköping, Stockholm, Uppsala, Umeå och Luleå. Stiftelserna skall tillföras ett kapital på sammantaget högst l miljard kr. Vid varje stiftelse skall det finnas en licensförmedling, vilken skall ha till uppgift att bistå forskare med patentering och ekonomisk exploatering av forsknings- och utvecklingsresultat. Stiftelserna skall också kunna bistå företag i tidiga utvecklingsskeden med finansiering. Regeringen fattade i början av 1994 beslut om att bilda de sju s.k. teknikbrostiftelserna.

Näringspolitiken och medlemskapet i EU

Det fördjupade ekonomiska samarbetet mellan de västeuropeiska länderna förändrar förutsättningarna för näringslivet och näringspolitiken. Det banar väg för nya affärsmöjligheter och öppnar nya perspektiv. De delar av samhällsekonomin som tidigare varit skyddade från internationell konkurrens kommer genom medlemskapet att få vidkännas ett ökat omvandlingstryck. Det övergripande näringspolitiska syftet med den inre marknaden har varit att främja strukturomvandling och tillväxt genom att underlätta rörlighet mellan länder av varor, tjänster och produktionsfaktorer och genom att skapa sunda konkurrensförhållanden. Redan genom EES-avtalet blev Sverige en del av en västeuropeisk marknad, varför medlemskapet inte innebar så stora förändringar i näringspolitiskt hänseende. EU:s näringspolitik syftar i allt högre grad till att motverka en snedvridning av konkurrensen, även om det förekommer program för sektorer som har svåra omställningsproblem. Stöd till branscher minskar dock till förmån för åtgärder som kan stärka konkurrenskraften generellt. Detta bedöms i propositionen vara en utveckling som ligger väl i linje med det svenska samhällets intressen. Styrmedlen på näringspolitikens område är generellt verkande och tar inte fasta på specifika regionala förhållanden. Medlemskapet i EU påverkar dock bl.a. genom förändrade konkurrensförhållanden de olika regionernas förutsättningar för ekonomisk utveckling. På

1 Prop. 199293470, NU 30.

224 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR SOU 1995 227

det näringspolitiska området finns det till följd av medlemskapet emellertid inga styrmedel som skall användas på den regionala nivå och där ansvarsfrågor behöver diskuteras.

7.3.2 Regionalpolitiken

I mitten av 1960-talet introducerades det som i dag år regionalpolitik under beteckningen lokaliseringspolitik med ambitionen att stimulera till ökad sysselsättning i glesbygdsregionerna och därigenom bidra till att minska inñyttningen till storstäderna. Under första hälften av 1970-talet utlokaliserades ett antal statliga verk från Stockholm till regionala centra i landet. Denna verksamhet bedrevs under den något oegentliga beteckningen decentralisering. Under 1970-talets senare del inriktades politiken på att finna ersättning för de arbetstillfällen som gått förlorade inom basnäringarna gruvindustri, varvsindustri och stålindustri. Tidigare hade verksamheten i större utsträckning handlat om att modernisera sådan industri. Skillnaden mellan arbetsmarknadspolitiken och regionalpolitiken krympte därigenom. Regionalpolitiken blev i praktisk tillämpning alltmer ett medel att lösa icke-permanenta regionala arbetsmarknadsproblem. Särskilt framträdande blev detta under det tidiga 1980-talet. Regionalpolitiken blev ett medel att hantera kortsiktiga strukturproblem och fördelningsaspekten överordnades tillväxtambitionen.

Regionalpolitikens mål

Regionalpolitiken har alltsedan sin tillkomst på 1960-talet handlat om två saker: tillväxt och fördelning. Vilken av dessa som har betonats, har varierat över tiden. Regionalpolitiken har en aspekt som kan sägas uttrycka en solidaritet med i olika avseenden svagare regioner. Genom statsmakternas regionalpolitik ges ett stöd till regioner för att levnadsbetingelserna där inte skall vara väsentligt sämre än i andra delar landet. Det uttrycks ibland som att den av enskilde skall ha möjlighet att fritt välja bostadsort och arbete. Bakom denna föreställning ligger tanken att regionalpolitiken skall stödja näringslivet för att därigenom åstadkomma arbetstillfällen eller på annat sätt skapa sysselsättning. De resurser som erfordras för detta erhålles omfördelning över landet. I den delen genom en är regionalpolitiken en uttalad nationell fråga. Omfördelning över

SOU 1995127 REGIONALT UTVECIQJNGSANS VAR 225

landets regioner kan endast ske genom centrala beslut. I regionalpolitiken finns således en uttalad arbetslinje, det är genom arbetstillfällen som regionerna skall leva och utvecklas och människorna få sin utkomst, inte främst genom bidrag. Men en generell näringpolitiks tillkortakommanden i vissa regioner måste justeras genom regionalpolitiska åtgärder. Anledningen till att regionalpolitiska åtgärder anses erforderliga är att näringslivsutvecklingen i en eller flera regioner inte ger ett resultat som från politiska utgångspunkter anses godtagbart. Regionalpolitiken är en justering av marknaden. Den förra borgerliga regeringen angav i sin regionalpolitiska proposition att det överordnande målet för regionalpolitiken skall vara att öka den enskildes möjligheter att fritt kunna välja arbete och bostadsortl. Detta uppnås att regionalpolitiken bidrar till att utgenom veckla livskraftiga regioner i alla delar av landet. Regionalpolitiken skall också medverka till mer likvärdig ekonomisk, social och kulturell standard för landets olika delar. Denna målsättning har sin grund i bl.a. den underlagsrapport som låg till grund för propositionen och i vilken hävdas att regionalpolitiken bör utvidgas till bli en politik som i princip omfattar alla regioner i landet Med regionalpolitik politik uttryckavses en som ligen beaktar den geografiska dimensionen. Enligt utredaren finns det två argument för en sådan vidgning av det regionalpolitiska begreppet. För det första genomgår Sverige för närvarande en genomgripande ekonomisk strukturomvandling som innebär att det råder osäkerhet om i vilka regioner den framtida tillväxten kommer att återskapas. Enligt rapporten är kunskapen om vad som kännetecknar regioner med ett omfattande framtida nyföretagande och ett dynamiskt näringsliv bristfällig. För det andra understryker den aktuella ekonomiska situationen i Sverige vikten av att så många regioner som möjligt bidrar till återskapa tillväxten. Utredaren anser att hög tillväxt i enstaka regioner inte är tillräcklig för att återskapa den totala ekonomiska tillväxten. Utskottsmajoriteten anslöt sig till uppfattningen att regionalpolitiken bör utvecklas till att bli en politik som bidrar till att återskapa

1 Prop. 199394440. 2 Ds 1993:78, En tillväxtfrämjande regionalpolitik. Rapporten har utarbetats av professor Jan-Evert Nilsson i samarbete med det Regionalpolitiska rådet i vilket ingick personer som från olika utgångspunkter har nära kontakt med de regionala utvecklingsfrágorna. 8 ISOMl

226 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

tillväxten i hela landet. Därmed knyter man an, menade utskottet, till de samhällsekonomiska motiv som låg bakom introduktionen av lokaliseringspolitiken på 1960-talet; politiken förväntades bidra till att öka landets samlade produktion. Samtidigt som man har speciella satsningar på utpekade regioner är det viktigt att återskapa den ekonomiska tillväxten i hela landet och att utvecklingsmöjligheterna i alla delar landet tas till Härigenom främjas också, enligt av vara. utskottet, möjligheterna till en bättre fördelning av resurserna. Den dåvarande socialdemokratiska oppositionen kritiserade i en partimotion regeringens förslag och menar att regionalpolitiken skall styras tre övergripande mål: tillväxt, rättvisa och valfrihet. Tillav växten skall främjas att befintliga resurser tas tillvara och att genom bygger vidare på naturliga förutsättningar för produktionen. man Det skall möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar vara landet. Regionalpolitiken skall medverka till en rättvis och jämn av fördelning mellan landets olika delar, där hänsyn tas till av resurser skilda förutsättningar att försörja sig. Skattefördelningen skall utformas så att den gynnar regioner där invånarna har lägst inkomster. En stor gemensam sektor har större betydelse för glesbygden och landsbygden än för övriga landet. Det finns flera gemensamma inslag i den målsättning för regionalpolitiken som förordades av den borgerliga regeringen och den föreslogs av den socialdemokratiska oppositionen. Samtidigt som skall noteras skillnader i betoningen av olika faktorer. Socialdemokraterna tydligare i fråga fördelningsaspekten; en rättvis förvar om delning resurserna skall, sades det i motionen, kombineras med av satsningar på att öka tillväxten. I på vad kännetecknar livskraftig region råder inte synen som en några större meningsskiljaktigheter. Varje region bör ha en balanserad befolkningsutveckling och sammansättning vad avser fördelningen mellan gamla och kvinnor och män. Arbetsmarknaden unga, skall kunna erbjuda ett tillräckligt och varierat utbud av arbeten. Den fysiska infrastrukturen i form av bostäder, kommunikationer m.m skall samspela med den välfárdsmässiga infrastrukturen i form vård, utbildning, kultur och fritidsaktiviteter. av

Den lilla och den stora regionalpolitiken

De regionala problemen kan endast marginellt lösas med de medel

står till buds för regionalpolitiken. Åtgärder inom andra poli-

som tikområden är väl så viktiga. Begreppen den lilla regionalpolitik-

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 227

en och den stora regionalpolitiken har myntats för att klarlägga

de regionala aspekterna av snart sagt varje politikområde.

Den lilla regionalpolitiken utgörs av de regionalpolitiska medel

som statsmakterna anvisar för olika stödåtgärder och som redovisas

nedan. Det rör sig om sammantaget ca 2,5 miljarder kr.

Den stora regionalpolitiken är, som tidigare sagts, de överväg-

anden som görs inom andra politikområden beträffande de regionala

konsekvenserna av olika politiska beslut. Varje myndighet har

en

skyldighet att göra sådana konsekvensbedömningar i sitt besluts-

fattande. NUTEK har i en studie av statsbudgetens regionala fördel-

ning genom en nedbrytning av huvuddelen såväl inkomst-

av som utgiftssidan i statsmakternas budgetbeslut visat hur hämtas resurser

från och lämnas till regionerna genom politiska beslut Sammantag-

. et rör det sig om resurser som är nästan 200 gånger större än de

som anvisas för den lilla regionalpolitiken. Den målsättning

som

statsmakterna uttalar för regionalpolitiken får den stora

anses avse

regionalpolitiken och således i stort sett hela det politiska besluts-

området. I det perspektivet kan den regionalpolitiska medelsarsena-

len sägas vara enormt stor och nästan omöjlig att komprime-

ge en rad beskrivning av.

Regionalpolitikens medel

De instrument som anvisats för den lilla regionalpolitiken består

i huvudsak av olika ekonomiska stödformer och det är kring dessa

som den följ ande redovisningen uppehåller sig Flera underlags-

av

studierna till den regionalpolitiska propositionen visade bl.a. på all-

varliga samordningsbrister mellan de olika nuvarande regionalpoli-

tiska stöden.

I fråga om stödberättigad verksamhet gjordes följande uttalande

i 1994 års regionalpolitiska proposition

Liksom hittills skall i princip alla verksamheter typer av som kan päverkas i fråga om lokalisering eller omfattning eller bedöms få väsentlig betydelse för näringslivet i en region eller annars har särskild regionalpolitisk betydelse, kunna få regionalpolitiskt företagsstöd. Endast i undantagsfall skall stöd kunna lämnas till verksamheter som inte bedriver konkurrensutsatt verksamhet på marknadsmässiga villkor.

1 statsbudgetens regionala fördelning, NUTEK B 1994:3. 2 Redovisningen bygger bet. 199394:AU13 med anledning av den regionalpolitiska propositionen. 3 Prop. 199394140 s. 106.

228 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

För att styra samhällets regionalpolitiska insatser har vissa delar

landet klassificerats stödområden. Denna metod har använts av som

alltsedan det regionalpolitiska stödet infördes. Inplaceringen av orter i stödområden grundas på karaktären och omfattningen av vissa

problem. För närvarande gäller indelning i stödområde 1 och

en stödområde 2 varvid stödområde 1 representerar de största regiona-

la problemen. Regeringen har möjlighet att inplacera orter i tillfälli-

ga stödområden.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition anfört att den avser

återkomma i kompletteringspropositionen med ett samlat förslag

att

till hur den framtida regionalpolitiken skall bedrivasl. De enskilda

regionalpolitiska anslagen har därför tagits upp med beräknade be-

lopp sammanlagt 3,5 miljarder kr för 18 månader i avvaktan - på det samlade förslaget.

Lokaliseringsstöd och utvecklingsbidrag

Förordningen 1990:642 regionalpolitiskt företagsstöd omfattar

om

lokaliseringsstöd, utvecklings- och sysselsättningsbidrag samt lån till

regionala investmentbolag. Lokaliseringsstöd är den sammanfattan-

de beteckningen på lokaliseringsbidrag och lokaliseringslân och av-

investeringar i byggnader och maskiner. Lokaliseringsbidrag

ser kan i stödområde l lämnas med högst 35 % av kostnaderna och i stödområde 2 med högst 20 %.

Utvecklingsbidrag, kan utgå med högst samma procentsatser som

gäller för lokaliseringsbidrag. Dessutom kan stöd lämnas i form av

villkorslån. Lån och bidrag skall tillsammans kunna uppgå till högst

50 % investeringen. Utvecklingsbidraget får inte utan särskilda

av

skäl överstiga 500 000 kr.

Sysselsättningsbidrag utgår under en femârsperiod för varje ny

årsarbetskraft till sammanlagt 250 000 kr i stödområde 1 och sammanlagt 150 000 kr i stödområde 2.

Lån till regionala investmentbolag infördes som regionalpolitisk

stödform 1982. Syftet med stödet är att främja en expansion av små

och medelstora företag inom stödområdena gels genom att öka till-

gången på privat riskvilligt kapital, dels genom att tillföra företagen

kompetens i form ledningskunnande. Länets storlek har normalt

av

varit till två gånger så stort som det aktiekapital som ägarna satt

en

1 199495400 bil. 11. Prop.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 229

in i företaget. Som kompensation för denna inledande subvention en har staten ställt som villkor att få del av eventuell värdetillväxt.

Driftstöd

Driftstöd kan i form nedsättning av sociala avgifter och ges av transportstöd. Systemet med nedsatta socialavgifter syftar till att till viss del kompensera företagen för de permanenta merkostnader som uppkommer på grund det geografiska läget. Lagen 1990:912 om av nedsättning av sociala avgifter och förordningen 1990:983 om nedsättning sociala avgifter reglerar verksamheten. av Nedsättningen socialavgifter är tio procentenheter i stödomav råde l och i större delen av stödområde 2 för vissa branscher, t.ex. jordbruk och skogsbruk, uppdragsverksamhet samt hotell-, pension-

ats- och campingverksamhet.

Transportstödet infördes år 1971 för att ge näringslivet i Norrland och angränsande delar av stödområdet möjligheter att bedriva sin verksamhet under förutsättningar, som är mer likartade dem gäller för näringslivet i andra delar av landet. som Ytterligare några företagsinriktade stödåtgärder finns. Stiftelsen Norrlandsfonden bedriver verksamhet i de fyra nordligaste länen. Verksamheten består huvudsakligen av risklånefinansiering av olika näringslivsprojekt. Fonden skall också verka för att kvinnors företagande ökar. Regeringen också att förstärka möjligheterna till tidig finanavser siering teknikprojekt inom de regionalpolitiskt prioriterade omav rådena.

Regionalpolitikens organisation

Regionalpolitiken har hela tiden under dess nära 30-åriga existens

varit uttalat statlig angelägenhet och ombesörjts av statliga fören

valtningsmyndigheterl. Uppgiftsfördelningen mellan den centrala

och den regionala nivån har förändrats radikalt över tid. Initialt handlade centralt bedriven politik med inriktning på lokadet om en liseringen olika verksamheter, främst de större industriföretagen. av Ofta det regeringen och företagsledningarna som träffade övervar

1 Göran Aldskogius. Svensk regional politik, 1993.

230 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

enskommelser om var ett företag skulle förlägga sin verksamhet. Detta var en mild form av etableringskontroll och hade sin föregångare i tidigare diskussioner om staten skulle ägna sig formliga beslut om var verksamhet skulle lokaliseras. Därav blev inget utan i stället etablerades den mildare form av styrning som samrådet innebär i kombination med möjligheter till statligt stöd till etableringen. Av betydelse i sammanhanget var också de olika kommunernas möjligheter att erbjuda service och andra möjligheter för ett företag som ville förlägga sin verksamhet till kommunen. Inte minst var tillgången till bostäder av stor betydelse. Förhandlingsuppgörelser mellan regeringen och företagen har förekommit även senare men i väsentligt mindre omfattning. På central myndighetsnivä var det Arbetsmarknadsstyrelsen som fram till år 1983 svarade för handläggningen av det regionalpolitiska företagsstödet, innefattande såväl investeringsstöd som sysselsätt- År överfördes beträffande ningsstöd. 1983 beslutanderätten företagsstöd till dåvarande Statens industriverk, som gick upp i NUTEK 1991. Det regionalpolitiska transportstödet administrerades fram till 1991 av Transportrådet, varefter uppgiften överfördes till NUTEK. En särskild regionalpolitisk nämnd finns sedan 1993 knuten till NU- TEK med uppgift att ge råd i fråga om regionalpolitiskt företagsstöd. I nämnden ingår företrädare för de politiska partierna, fackliga organisationer och näringslivsorganisationer. Beslut om regionalpolitiskt stöd fattas av länsstyrelsen, NUTEK och regeringen. Efter hand har länsstyrelserna kommit att svara för en allt större andel av besluten. Under budgetåret 199293 uppgick länsstyrelsernas andel av de avgjorda ärendena till 84 % och andelen av det totalt beviljade stödbeloppet till 50 % 237 milj. kr. Länsstyrelserna kan i dag besluta om stöd till företag där den totala investeringen uppgår till 20 milj. kr. De regionala utvecklingsfonderna hade länge ett ansvar för att följa upp hur det regionalpolitiska stödet korn till användning och under en period hade fonderna också ansvaret för att bevilja stöd i fonn av s.k. regionalpolitiskt utvecklingskapital. Utvecklingsfonderna övergick sedermera till att fungera som konsult i småföretagsfrågor vid sidan av sin långivning. I stället kan sägas att länsstyrelserna har ansvaret på regional nivå för i stort sett allt som rör det regionalpolitiska stödet. De ekonomiska resurser som länsstyrelserna disponerade för regionalpolitiskt stöd under budgetåret 199192 uppgick till ca 950 milj. kr. De största beloppen mellan 115 och 145 milj. kr gick till

REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 231

de fyra nordligaste länen. De båda Skånelänen samt Hallands län fick minst med vardera ca 5 milj. kr.

Regionalpolitiken och medlemskapet i EU

EU:s länder och regioner befinner sig på olika ekonomiska nivåer och har därmed skilda förutsättningar att ta del av de positiva effekter som den inre marknaden kan förväntas föra med sig. I vissa fall kan genomförandet av den inre marknaden innebära svära påfrestningar för de svagaste regionerna. För att stärka gemenskapen och minska klyftorna mellan de olika delarna av unionen är därför regionalpolitiska insatser prioriterade i EU:s verksamhet. Regional utjämning åstadkoms dels genom de åtgärder som medlemsländerna själva vidtar, dels genom de insatser som görs via EU:s gemensamma budget med de s.k. strukturfonderna. I EU:s medlemsländer inriktas strukturpolitiken på s.k. mål, vilka före Sveriges medlemskap avsåg följande insatser: att främja svagt utvecklade regioner, 2. att omstrukturera regioner med industrier på tillbakagång, att bekämpa långtidsarbetslöshet och underlätta ungdomars inträde arbetsmarknaden, 4. att vid nedläggningar av arbetsplatser och produktionsförändringar ge stöd till utbildning, omskolning och kompetensutveckling av arbetskraft, 5a. att främja omstrukturering av jordbruket, 5b. att underlätta utveckling av landsbygden. Vid de svenska medlemskapsförhandlingarna med EU var en viktig utgångspunkt, att särskild hänsyn måste tas till de speciella förhållanden som kännetecknar de regionalpolitiska särdragen i landet, vilka inte fanns upptagna i EU:s dåvarande regelverk. Det gäller främst glesheten och de långa avstånden. Ett nytt mål, benämnt mål kom att införas och avgränsning sker enligt kriteriet högst 8 invånare per kvadratkilometer. Det geografiska område som i vårt land berörs av detta mål är sammanhängande, och sträcker sig norr ut från Torsby kommun i norra Värmlands län längs Norrlands inland för att sluta i Tornedalen. Målen 5b och 6 är geografiskt avgränsade, medan stöd till mål och 5a lämnas i huvudsak utan direkt geografisk koppling. Mål 6 är i alla delar jämställt med mål Såväl indelningar som ekonomiska ramar avser perioden 1995-99.

232 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Den överenskommelse som träffats mellan Sverige och EU innebär för mål 6 att ca 370 milj. kr avsätts från EU:s budget för år 1995. Beloppet kommer att räknas upp för att år 1999 vara ca 25 % högre. För målen 2-5b har anvisats en ram om ca 2 miljarder kr för är 1995. Även denna kommer att öka under perioden så att ram den år 1999 är knappt 10 % högre. Fördelningen på de olika målen kan göras först när den geografiska avgränsningen av målen 2 och 5b är fastställd. Detta görs av kommissionen förslag av Sverige. Stöd från strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärderna skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. Bidragen får inte ersätta ländernas egna insatser. En förutsättning för att få del medel från strukturfonderna är att dessa kompletteras med av nationell finansiering. Något förenklat kan man säga att strukturfonderna och berört land vardera finansierar halva kostnaden för ett projekt. Medlemsländerna har möjlighet att bedriva en egen nationell regionalpolitik i form av regionalpolitiska åtgärder och anpassningar inom olika sektorer, t.ex. inom utbildnings- och kommunikationsområdena. Vidare får stöd till företag under vissa förutsättningar lämnas i vissa regioner. Redan genom EES-avtalet förband sig Sverige att utforma allt statsstöd till företag i enlighet med de regler och den rättspraxis som utvecklats inom EU. Statsstödsreglerna förbjuder i princip offentliga subventioner till kommersiell verksamhet. Reglerna innehåller samtidigt undantag för stöd i samband med naturkatastrofer, Medlemsländerna stöd av social karaktär och regionalpolitiskt stöd. kan enligt dessa regler bedriva en aktiv regionalpolitik i form av olika typer av stöd till företag i områden som karaktäriseras av främst låg BNP per capita och hög arbetslöshet. Gränsen för gles befolkning har satts till 12,5 inv.km2 införandet ett nytt genom av glesbygdskriterium. Det är kommissionens uppgift att tillämpa Statsstödsreglerna och vid de svenska överläggningarna har framkommit, att den svenska regionalpolitiken kan bedrivas i princip oförändrad vad gäller den totala geografiska omfattningen. Förutom införandet av glesbygdskriteriet har kommissionen även beslutat, under vissa förutsättningar, att godkänna förekomsten av driftsstöd i form av transportstöd. Också nedsatta sociala avgifter kan godkännas om de lämnas under samma villkor som gäller för transportstöd.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 233

Efter medlemskapet i EU fick Sverige en övergångsperiod på två år för att genomföra justeringar i vissa stöd. Bl.a. kommer transportstödet att avvecklas i delar av Värmlands och Kopparbergs län. Vidare krävs bl.a. att driftsstöd till speciella branscher, t.ex.

vissa delar bilindustrin, måste förhandsamnälas. Enligt regering-

av bedömning kan det inte uteslutas att det kan bli nödvändigt med ens

vissa ytterligare justeringar i företagsstöden.

7.3.3 Arbetsmarknadspolitiken

Till detta politikområde hör de arbetsmarknadspolitiska åtgärder

finansieras över statsbudgeten, bidrag till Samhall AB samt försom

valtningskostnaderna för Arbetsmarknadsverket AMV, dvs. Ar-

betsmarknadsstyrelsen AMS, arbetsförmedlingar, arbetsmarknadsinstitut och länsarbetsnämnder. Här ingår också arbetsmarknadspolitiska åtgärder som finansieras av arbetsmarknadsfonden

liksom fondens uppgifter för arbetslöshetsersättning, kontant arbets-

marknadsstöd och permitteringslön. Vidare ingår de utgifter som

belastar lönegarantifonden, arbetsmilj öfonden och arbetslivsfonden

under avveckling.

De totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiken beräknas uppgå till 106 miljarder kr under budgetåret 199495. Till detta skall ca läggas 7,8 miljarder kr som avsätts för extra utbildningsinsatser och underhåll av vägar av framför allt arbetsmarknadsskäl. Området ar-

betsmarknadspolitik blir härmed det näst största politikområdet och

det har växt ojämförligt snabbast under senare år. Ca 45 % av som

statens utgifter för ändamålet arbetsmarknadspolitik m.m. avser

kontantstöd som t.ex. arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd KAS och ersättning från lönegarantin. Ca 25 % avser ersättning med utbildningsbidrag vid deltagande i arbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik eller arbetslivsutveckling ALU. Av de återstående utgifterna avser merparten utbildningskostnader samt statsbidrag till statliga, kommunala och privata arbetsgivare vid anordnande av bl.a. beredskapsarbete, lönebidrag eller rekryteringsstöd.

234 REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR

Arbetsmarknadspolitikens mål

Arbetsmarknadspolitikens syfte och mål är att påverka förhållandena på arbetsmarknaden dels genom en väl fungerande platsförmedling, dels genom försök att anpassa utbudet av arbetskraft till den rådande efterfrågan och dels genom att stödja och vidtaga åtgärder av sysselsättningsskapande karaktär. Omfattningen och inriktningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varierar med konjunkturen. I ett läge med hög efterfrågan på arbetskraft blir uppgiften naturligen främst att vidtaga åtgärder för att undvika kostnadsstegringoch llaskhalsproblem på grund av arbetskraftsbrist. I lågkonar junktur får uppgifterna främst inriktas på att vidmakthålla och öka de arbetslösas kompetens och arbetsförmåga genom utbildningsinsatser och tillfälliga arbeten. Oberoende av konjunkturläge är det därutöver en uppgift för arbetsmarknadspolitiken att främja sysselsättningen av arbetshandikappade och andra utsatta grupper.

Arbetsmarknadspolitikens medel

En mångfald av instrument står till buds på det arbetsmarknadspolitiska fältet. De ändras efter hand och uppfinningsrikedomen är stor. Nedan redovisas i en förteckning de arbetsmarknadspolitiska medel som i dag står till buds och hur många personer som sysselsätts genom dessa åtgärder liksom kostnaderna för åtgärderna. Först bör nämnas det försäkringsliknande trygghetssystem som ger ekonomiskt stöd till den som drabbats av arbetslöshet och som direkt riktar sig till individen. Utformningen av ersättningsreglerna är fråga med stora partipolitiska meningsskiljaktigheter. Diskusen sionen handlar bl.a. om ersättningsnivå och ersättningstid. Det hävdas att generösa regler i dessa avseenden tenderar att minska den

arbetslöses benägenhet att aktivt arbeta för att få en ny anställning.

En lång period av arbetslöshet förefaller leda till väsentligt ökade svårigheter att på nytt få fotfäste på arbetsmarknaden. Det är givet att de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning varierar i takt med förhållandena på arbetsmarknaden. Omfattningen på insatserna är mindre i en högkonjunktur än i den situation som nu varit förhärskande under ett antal år. Också inriktningen på insatserna präglas konjunkturläget. Även under högkonjunktur av en finns arbetslösa, arbetssökande och personer i behov av omskolning för nya arbetsuppgifter. Det påpekas i arbetsmarknadsutskottets betänkande att särskilt utbildningsinsatserna är av strategisk betydelse

REGIONALT IIVECIGJNGSANSVAR 235

i strävandena att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad. I ett konkurrensutsatt näringsliv förändras förutsättningarna ganska snabbt. Utvecklingen anses generellt mot ett kunskapssamhälle där behovet av väl utbildad personal ökar. Detta behov kan emellertid inte tillgodoses enbart genom de ungdomar som lämnar det reguljära utbildningsväsendet för att gå ut i arbetslivet utan också de som redan befinner sig på arbetsmarknaden behöver utbildas. Utifrån internationella jämförelser görs från ñera håll bedömningen av ett kraftigt ökat inslag av återkommande utbildning. Dessa åtgärder behöver inte ske uteslutande i det allmännas regi via arbetsmarknadspolitiken, även om verksamheten framdeles kraftigt ökar i betydelse, utan också genom initiativ från såväl arbetsgivare som anställda. Vilket ansvar bör åvila det allmänna att erbjuda utbildningsmöjligheter och på vilken administrativ nivå skall dessa initiativ tas Utbildningens roll i den regionala utvecklingen behandlas i ett annat avsnitt i detta kapitel. Det är emellertid viktigt att här klargöra sambandet mellan frågor som rör näringslivet och sysselsättningen och den roll utbildningen kan spela inom såväl näringspolitiken som arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det hävdas att utbildningsnivän på arbetskraften är den helt avgörande faktorn för den regionala

utvecklingenl. Från samma utgångspunkter måste också slås fast ut-

bildningens betydelse för hela landets ekonomiska utveckling och konkurrensförmåga. Det åvilar rimligen huvudmännen för utbildning på olika nivåer att ta ansvar för att en bra utbildning erbjuds. Genom den senaste högskolereformen har universiteten och högskolorna fått en ökad självständighet och därmed också ett ökat ansvar för att forskning och utbildning håller hög standard. Detta hindrar inte att andra intressenter t.ex. på arbetsmarknadspolitikens område kan samverka med högskolorna och beställa utbildning. Ett fungerande system för uppdragsutbildning är sedan flera är tillbaka etablerat på många håll. Regeringen har i 1995 års budgetproposition föreslagit bl.a. att ett nytt anställningsstöd inrättas vid fast anställning av arbetslösa, samtidigt som rekryteringsstödet riktas mot dem som är eller riske-

rar att bli långtidsarbetslösa Vidare har föreslagits en ökad omfatt-

ning av utbildningen och generösare regler vid utbildningsvikariat

1 Se t.ex. Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, s. 17 ff., Urban Dahllöf och Lars Nordström, Högskolornas regionala roll, 1993. 2 Prop. 1994952100 bil. ll.

236 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

samt ökade insatser så att ungdomar bör kunna få ett erbjudande inom 100 dagars arbetslöshet.

Arbetsmarknadspolitikens organisation

Detta politikområde uppvisar den enklaste organisationen av de tre här studera. Organisationen är föga förändrad sedan den utforsom mades i början av efterkrigstiden. På central myndighetsnivå är det Arbetsmarknadsstyrelsen AMS som har sektorsansvaret. På regional nivå ñnns länsarbetsnämnderna och lokal nivå arbetsförmedlingarna. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna beslutas huvudsakligen länsnivå i länsarbetsnämnderna. Resurstilldelningen till nämnderna beslutas AMS och baseras arbetsmarknadssituationen i länen. av De senaste uppgifterna den regionala fördelningen av medel för om arbetsmarknadspolitiska åtgärder för budgetåret 199394 B 2-anslaget, för budgetåret 199495 A 2-anslaget avser budgetåret 1993 94 perioden juli-maj. Fördelningen län varierar kraftigt från mest nära 2,7 miljarder kr till Stockholms län och 2,4 miljarsom der kr till Malmöhus län ned till lägst en 500 milj. kr i Jämtsom lands län. Arbetsmarknadsfonden belastas med kostnaderna för arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat. Medlen utbetalas till respektive Akassa varför det inte finns uppgifter om resursfördelningen på länsmva.

Arbetsmarknadspolitiken och medlemskapet i EU

Arbetsmarknadspolitikens utformning är inom EU huvudsakligen en nationell angelägenhet. Att öka tillväxten och att bekämpa arbetslösheten är även inom EU prioriterade områden, varför några förändringar i den svenska politiken på området inte är föranledd av medlemskapet. Strukturfondernas mål 3 kompletterar de nationella insatserna för utbildning och sysselsättning, inte minst bland ungdomar. Redan genom EES-avtalet skedde för svensk del en anpassning till EG:s regelverk inom arbetsmiljö- och arbetsrättsområdena och såvitt området personers rörlighet. Medlemskapet förväntas avser inte medföra några förändringar inom dessa områden.

SOU 1995127 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 237

7.3.4 De regionala aspekterna av närings-,

regional- och arbetsmarknadspolitik

Hur förhåller sig de tre här behandlade politikområdenas målnu sättningar till varandra En snabb skiss visar följande samband och särdrag. En komponent är tillväxt, en långsiktigt hållbar gemensam utveckling i främst ekonomiskt men även i socialt och miljömässigt avseende. Med utgångspunkt i dagens svåra situation på arbetstill ökad sysselsättning. Över marknaden är tillväxten nyckeln huvud taget är den offentliga sektorn för sin verksamhet helt beroende de ekonomiska näringslivet förmår skapa. av resurser som Under begränsad tid är det möjligt att hämta de erforderliga reen andra källor men i det långa loppet är låneñnansiering surserna ur ingen framkomlig väg. Det är väl känt faktum att ingen marknad fungerar väl utan ett beslut och institutionella Detta betyder inte politiska arrangemang. att alla politiska beslut är bra för marknadens sätt att fungera. Det många gånger svår avvägning mellan politisk styrning och är en marknadens frihet. Näringspolitikens uppgift är att skapa goda förutsättningar för näringslivet, för nyetablering och för utveckling och expansion. Sveriges möjligheter att hävda sig som industrination i allt hårdare internationell konkurrens är primärt avhängiga en företagens framgångar, dessa påverkas i sin tur av de näringsmen politiska förhållandena. Det rör sig allmänt sett om faktorer som verkar på lång sikt också snabba förändringar kan konstateras. men En i det långa perspektivet framgångsrik näringspolitik skall idealt sett åstadkomma vinstgivande och även i andra avseenden framgångsrika företag med god livskraft, trygga arbetstillfällen, en god arbetsmiljö och ett varsamt nyttjande av naturresurserna. Verksamheten skall vidare ha den omfattningen att ett tillräckligt stort antal arbetstillfällen finns och att dessa är fördelade över landet i förhållande till det demografiska mönstret. Kan ett sådant idealtillstånd uppnås och vidmakthållas har näringspolitiken löst åtskilliga av det moderna samhällets stora problem. Någon särskild regionalpolitik tar sikte på att stödja utvecklingen i landets alla delar erfordras som inte. heller behövs arbetsmarknadspolitik för att hjälpa männien skor in i arbetslivet. Verkligheten är tyvärr en annan. Av praktiska skäl kan inte ställa alltför komplexa mål inom ett politikman upp område. Ovanstående idealmodell är och förblir orealistisk. Näringspolitikens mål har därför begränsats till att skapa generella förutsättningar för en framgångsrik näringsverksamhet och den för-

238 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

fogar inte över de instrument som kan hantera t.ex. de geografiska skillnaderna i vårt land eller de konsekvenser förändringar i som näringsstmkturen får för arbetsmarknaden. För dessa problem erfordras en regionalpolitik och en arbetsmarknadspolitik med delvis andra målsättningar än för näringspolitiken. Ju mer framgångsrik näringspolitiken är, desto mindre omfattande blir uppgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Regionalpolitikens uppgift är att justera de obalanser som den ekonomiska utvecklingen kan ge upphov till. Med regionalpolitik förstås här den lilla regionalpolitiken även om man väl kan tänka sig en intensifierad uppmärksamhet på den stora regionalpolitiken genom att de regionala aspekterna för den offentliga politiken i stort får större betydelse. I en så djup lågkonjunktur som vårt land nu genomgår blir påfrestningarna stora regional- och arbetsmarknadspolitik. Även om skillnaderna mellan regionerna i fråga om sysselsättning och liknande fortfarande är stora är arbetslösheten ett problem för samtliga regioner i landet. Det blir då naturligt och nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken får en mer generell inriktning, eller i varje fall ett ökat ansvar för landets alla delar, i syfte att öka sysselsättningen över hela landet. På samma sätt ställs mer generella krav på regionalpolitiken, vilket tar sig uttryck i målformuleringen att regionalpolitiken skall vara en politik för alla landets regioner, vilket har redogjorts för ovan. Det är emellertid viktigt att klart hålla isär dessa tre politikområden. Som de kommer till uttryck i form av målformuleringar ovan är olika mål som är uppställda för de olika politikområdena och olika styrmedel står till förfogande. Näringspolitiken skall skapa de allmänna förutsättningarna för vårt lands näringsliv. En rad politiska styrinstrument, bl.a. skatter och riskkapitalförsörjning, är härvid av stor betydelse. Fokus ligger på näringslivets villkor, även om det moderna samhället ställer upp restriktioner av olika slag för att trygga t.ex. arbetsmiljö och medinflytande. Regionalpolitiken har klara inslag av solidaritet regionerna emellan. De begränsningar för en framgångsrik näringsverksamhet som geografiska förhållanden medför skall överbryggas av stöd av olika slag för att utjämna transportkostnader, kompensera för klimatfaktorer etc. Målsättningen för regionalpolitiken är emellertid inte begränsad till enbart en kanalisering av gemensamma resurser till svaga regioner. Dessa resursinsatser skall skapa sysselsättning och utgör i den bemärkelsen särskilda instrument i näringspolitiken. Även regionalpolitiken definieras om som en politik för alla landets

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 239

regioner, och kanske som en näringspolitik med uttalade geografiska aspekter, blir knappast medlen generella slag som för av samma näringspolitiken. Samma kan föras beträffande arbetsmarknadspolitikresonemang Politiken går ut på att stödja de människor som av olika skäl en. inte har ett säkert fotfäste på arbetsmarknaden. Syftet är främst att skaffa fram arbetstillfällen och uttrycker en uppfattning om arbetets utomordentliga betydelse för den enskildes välfärd. Samtidigt är en väl fungerande arbetsmarknad ett stöd för näringslivet. En god tillgång till välutbildad arbetskraft är en viktig faktor för en framgångsrik näringsverksamhet. Resonemangen ovan visar hur de tre olika politikområdena hängsamtidigt måste behandlas åtskilda till följd av de er samman men skilda målsättningarna och de olika styrmedel som står till buds. Detta utesluter inte att de behöver samordnas för att ge en ökad slagkraft. Såsom målsättningarna är formulerade och styrmedlen utformade kan säga, att regionalpolitiken och arbetsmarknadsman politiken är korrigeringar de resultat på marknaden som näringsav politiken åstadkommer eller, vilket också är fallet, inte förmår åstadkomma. Det kan nämligen ligga ett klart värde i att från näringspolitisk utgångspunkt stödja en optimal utveckling av näringslivet. Detta leder emellertid inte nödvändigtvis till en acceptabel spridning sysselsättningen och det kan upphov till geografiskt beav ge gränsade överhettningsproblem i en konjunkturuppgång. Regionalpolitikens uppgift kan då vara att skapa förutsättningar för att kanalisera sysselsåttningsölming ut i regioner där den generellt sett en inte skulle uppkomma. En genomgång de olika styrmedel som finns inom näringsav politik, regionalpolitik och arbetsmarknadspolitik utifrån den regionala dimensionen skall visa på vilka möjligheter som dessa styrinstrument erbjuder den regionala nivån och som kan utnyttjas för den regionala utvecklingen.

Näringspolitiken

I fråga satsningen på små och medelstora företag finns det om emellertid betydelsefulla regionala aspekter. Detta gäller främst för-

sörjningen med riskkapital där utvecklingsfondernautvecklingsb0-

lagen är beslutsfattare på regional nivå. Utöver rådgivningsverksamheten är det dock verksamhet är styrd av kraven på om inte en som

240 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

lönsamhet så åtminstone på längre sikt jämt ut. Detta hindrar inte att regionala hänsyn kan tas, och över huvud taget är verksamheten av stort intresse för den regionala utvecklingen. I detta sammanhang bör också noteras den organisationsmodell i form av nätverk som anses kunna ge vara en lämplig form för det allmännas stöd till småföretagssatsningarna på regional nivå. Detta kan inte skötas centralt och inte heller administreras fram, men väl kräva från det allmännas sida. Över huvud är ett engagemang taget småföretagssatsningen lämpad för regionala initiativ. Den lilla skalan gör att närhet och kännedom om regionala förhållanden är viktiga faktorer. En genomgång av de näringspolitiska styrmedlen visar att få formella beslutsbefogenheter finns förlagda eller kan förläggas till regional nivå. I stället handlar det i hög grad om initiativtagande i informella former; om nätverksbyggande där finansiering, rådgivning, forskningsanknytning och internationella kontakter är viktiga komponenter. Områdets mångfasetterade och något diffusa karaktär kräver en helhetssyn och en vägledning för de många olika insatser som kan tänkas. En uttalad strategi för regionens utveckling kan tjäna som vägledning.

Regionalpolitiken

Utvecklingen inom politikområdet visar på ett par intressanta drag som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Beslutsbefogenheterna är i dag utpräglat decentraliserade från att ursprungligen ha varit centrala. Beslutanderätten finns således redan i dag på den regionala nivån och det handlar om ett antal rätt väl avgränsade befogenheter. Det ligger i sakens natur att regionala hänsyn skall spela in. I en situation där målsättningen med regionalpolitiken främst är en omfördelning av resurser är det centrala perspektivet rätt naturligt. Det krävs en nationell överblick och utrymmet för regionala initiativ är begränsat. En tyngdpunktsförskjutning i riktning mot tillväxtaspekten förändrar också karaktären på beslutsorganisationen. Tillväxt som bygger att ta tillvara möjligheterna på lokal och regional nivå på ett optimalt sätt förutsätter ett underifrånperspektiv. Den nuvarande inriktningen på regionalpolitiken ger stöd för en sådan ansats. Likväl handlar det om att utnyttja centralt anvisade resurser för företagsstöd och liknande. Det blir således i hög grad en fråga om samspel mellan central och regional nivå.

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 241

Arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens åtgärder riktar sig i hög grad till individ- Det är den är arbetslös som får ersättning, erbjuds utbilden. som ning eller får delta i beredskapsarbete för att nämna några möjligheter. Även företag och andra arbetsplatser är inblandade att genom en del av verksamheten är förlagd dit såsom praktik, vikariat och beredskapsarbete. Den enskilde kan sägas ha en rättighet att erhålla stöd från det allmänna vid arbetslöshet eller vid liknande problem på arbetsmarknaden. Detta är en generellt hållen politik och individmöjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande ambiens tioner på lokal eller regional nivå. Insatserna syftar till att ge den arbetslöse ett nytt arbete. Flera av de åtgärder vidtas i det sammanhanget är av mer generell natur som så till vida att samma åtgärder sätts in för flera individer, t.ex. utbildning visst slag. Insatserna baseras också på de förhållanden av råder lokalt och regionalt och som har sin grund i bl.a. närsom ingsstrukturen. Valet inriktning på insatserna kan därvid vara ett av viktigt inslag i den regionala utvecklingen. Detta är inget som inkräktar på de rättigheter som den arbetslöse har och som diskuteras ovan. Av intresse i sammanhanget torde främst vara utbildningsinsatser olika slag och eventuellt beredskapsarbete. Det är vidare viktigt av att verksamheten är någorlunda kontinuerlig för att kunna utgöra ett

inslag i en samlad utvecklingsstrategi för regionen. Åtgärder med

påtaglig individanknytning såsom alla former av ekonomisk ersättning, arbetsförmedling, resebidrag, arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat är av stor betydelse i arbetsmarknadspolitiken men har inte samma betydelse i ett regionalt utvecklingssammanhang. Den utbildning som anordnas på det arbetsmarknadspolitiska området har ett förhållandevis kortsiktigt perspektiv. Den har ett tydligt syfte att vara anpassad till arbetsmarknadens behov. Det stora problemet består i att anpassa inriktningen till arbetsmarknadens kommande behov. Den grundläggande gymnasie- och högskoleutbildningen är generell karaktär. Att ge den högre utbildningav mer generell inriktning är vidare uttalad ambition i den senaste en en en högskolereformen. Det linjesystem byggdes upp under 1970som talet med syftet att den högre utbildningen till arbetsanpassa marknadens behov visade sig inte kunna motsvara syftet; det är inte möjligt att på så lång sikt det fråga om kunna förutsäga som var behoven. Strategin för framtiden är i stället att genom återkommande utbildningar precisera, justera och aktualisera den generella

242 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

grundutbildningen från högskolan och även gymnasieskolan. Det kortare tidsperspektivet för arbetsmarknadsutbildningen gör den till ett realistiskt projekt när det gäller att förutsäga behovet. I sammanhanget bör noteras den satsning som görs inom näringspolitiken etableringen av små och medelstora företag. Det är troligt att denna typ av företag kommer att ställa krav på särskilda utbildningsinsatser såväl i fråga om arbetsmarknadsutbildning som reguljär utbildning vid högskola och gymnasium.

7.3.5 överväganden och förslag

Frågor kring näringsliv och sysselsättning kan sägas vara grundläggande för den regionala utvecklingen. Det allmänna vidtar en rad åtgärder på områdena näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik för att främja näringslivet och därigenom skapa sysselsättning. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har, som visats ovan, blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas denna nivå behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv. För att fördjupa det demokratiska inflytandet har i tidigare avsnitt föreslagits att ett regionalt självstyrelseorgan inrättas med ansvar för den regionala utvecklingen. Den grundläggande filosofin bakom att utveckla en regional strategi är, som tidigare har framhållits, att enskilda regionala insatser genom samordning når en högre effektivitet och mer långsiktigt kan inriktas mot gemensamma mål. Dagens splittrade ansvar ersätts med en ordning som möjliggör ett kraftfullt samlat agerande. Inte minst inom områdena näringsliv och sysselsättning är samordningsbehovet framträdande och åtgärder bör vidtas för att få förbättringar till stånd i detta hänseende. Konkret innebär detta att en rad förändringar i fråga om huvudmannaskap bör övervägas och vidtas enligt följande. Av grundläggande betydelse är att ett tydligt ansvar för den regionala utvecklingen tilldelas landstinget. Det är i dag närmast länsstyrelsen som har denna uppgift om hand och enligt beredningens mening bör rättsreglerna utformas så att förändringen framstår tydligt. Ett stort verksamhetsfält finns inom den lilla regionalpolitikens många stödformer. Resurserna genereras och fördelas centralt, men de mer preciserade besluten om användningen bör ses som en regional angelägenhet eftersom det finns utrymme för att regionala

SOU 1995227 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 243

variationer skall kunna komma till uttryck. Enligt beredningens mening bör de olika regionalpolitiska stöden därför bli en självstyrelseangelägenhet att beslutanderätten överförs från länsstyrgenom elsen till landstinget. Härigenom kan olika insatser samordnas med de Lex. åtgärder som i dag vidtas av landstingen och inriktas efter en gemensam strategi. En del av de regionalpolitiska styrmedlen, främst nedsättningen sociala avgifter, är emellertid så generella att de inte är inav tressanta för regionalt beslutsfattande och därför inte heller bör omfattas av den föreslagna förändringen. En fördjupad analys enligt detta kriterium får visa om ytterligare någon stödform bör undantas. De regionala utvecklingsbolagen ALMI liksom Industri- och nyföretagarfonden har en klar regional inriktning på sin verksamhet, dock kräver speciell kompetens och bedrivs med sådana krav som från uppdragsgivarna att ett fullt genomslag för regional självstyrelse inte bedöms finnas. I fråga om dessa verksamheter bedömer beredningen att den nuvarande organisationen är mest lämpad att även fortsättningsvis utföra uppgifterna. Någon förändring i huvudmannaskapet föreslås därför inte. Det regionala självsyrelseorganets behov av att innefatta även dessa verksamheter i sin strategiformulering och att kunna öva visst inflytande över besluten får tillgodogenom informella kontakter. ses På arbetsmarknadspolitikens område finns betydande anslag som förs direkt till den enskilde i form av arbetslöshetsersättning och där organisationsformen i ett regionalpolitiskt perspektiv saknar betydelse. Beslut i dessa frågor bör fattas av ett annat organ än det som ansvarar för den regionala utvecklingen och hållas åtskilda från de regionalpolitiska övervägandena. Detsamma gäller beträffande arbetsförmedlingen. Den skall inte heller anförtros ett regionalt självstyrelseorgan. Inom länsarbetsnämndernas område finns dock verksamheter i fråga utbildning och ungdomspraktik vilka är av betydelse för om den regionala utvecklingen. Nästan oberoende av konjunkturen är detta nämligen verksamheter det allmänna måste bedriva och som de får därför en betydande stabilitet över tid även om omfattningen och inriktningen varierar. Samma bedömning kan göras i fråga om stödet till starta eget-verksamhet. Enligt Regionberedningens mening bör de sistnämnda delarna av länsarbetsnämndernas ansvarsområde knytas till det regionala utvecklingsansvaret. Den varierande karaktären på länsarbetsnämndens verksamhet liksom behovet av en sammanhållning i anslagshänseende gör att vissa delar inte bör brytas ut och föras till ett

244 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

regionalt självstyrelseorgan. En annan lösning bör därför prövas. Beredningen föreslår att en närmare samverkan etableras mellan länsarbetsnämnden och landstinget för utformningen av den regionautvecklingsstrategin. Landstinget bör fortlöpande ges tillgång till uppgifter länsarbetsnämndens planerade åtgärder i relevanta om delar samt ha möjlighet att till nämnden redovisa sin syn på önskvärd inriktning av verksamheten. Beredningen vill i detta sammanhang betona kommunernas roll i näringspolitiken, även om inga förändringar föreslås beträffande detta område. På den lokala nivån sker betydande insatser för att stödja företagverksamhet och expansion och därigenom öka sysselsättningen ens eller i varje fall bevara den intakt. Direkt ekonomiskt stöd till företag ligger utanför den kommunala kompetensen, varför insatserna tar sig andra uttryck. Vid utformningen av en regional utvecklingsstrategi är det närmast en självklarhet, att den lokala nivåns insatser och planer skall ingå i underlaget. I förslaget till regionalt självstyrelseorgan finns därför inslag som beaktar detta samordningsbehov. Det är dock, tidigare har understrukits, inte aktuellt att landssom tinget skall ha några beslutsbefogenheter gentemot kommunerna. Sveriges medlemskap i EU aktualiserar en ny aspekt på vikten av en väl fungerande samordning som kommer att bli tydliggjord när Sverige skall ansöka om medel ur EU:s strukturfonder m.m. Det måste även för denna uppgift finnas en organisation som har överblicken över vilka åtaganden som behöver göras och som har ansvaret för initiativ och samordning. Kravet på långsiktighet i de projekt som erhåller stöd kräver en samlad strategi för hur regionen bör utvecklas. I ansvaret för den regionala utvecklingen ligger naturligt ett uppdrag också för de internationella engagemangen sådana de har sin grund i regionala förhållanden. Landstingen bör således ha ansvaret för de regionala planeringsinsatser som syftar till att erhålla medel ur EU:s strukturfonder. Denna verksamhet kommer vidare att kräva ett väl fungerande samarbete med den lokala nivån, på vilken betydande delar av projekten kommer att utföras, och med den nationella nivån genom dess övergripande ansvar för de internationella engagemangen. Som följd av medlemskapet i EU har Sverige en rad åtaganden som nation i fråga om kontroll och tillsyn beträffande de olika stöden. Det förefaller klart, att det finns behov av en regional anknytning i detta avseende, och det torde i första hand vara en uppgift för länsstyrelserna.

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 245

Såväl länsstyrelserna landstingen torde således få viktiga som uppgifter beträffande de stöd som följder av svenskt medlemskap i EU. Vad beträffar samordningen mellan statliga organ på regional nivå redovisar beredningen sina överväganden i kapitel

7.4 Fysisk planering

Sammanfattning: Många åtgärder betydelse för den regioav nala utvecklingen medför behov av insatser på den fysiska planeringens område. Kommunerna skall även i fortsättningen ha ansvaret för denna planering. Länsstyrelsernas uppgift är bl.a. bevakningen att riksintressen därvid tillgodoses. av De regionala aspekterna bör emellertid komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen. Detta är särskilt framträdande på kommunikationsområdet och i fråga om miljöhänsyn. Erforderlig samordning bör kunna ske på frivillig väg gesamarbete mellan landstingen och kommunerna. Någon nom förändring plan- och bygglagen bedöms därför inte nödav vändig. Behovet regionplanering enligt plan- och bygglagen i de av storstadsområdena bedöms stort. Därför föreslås att tre vara landstingen i de Skåne och Västra Götalands län får samnya uppgifter i fråga regionplanering som Stockholms läns ma om landsting har i dag.

Den fysiska planeringen är, enligt nuvarande lagstiftning, i första hand uppgift för primärkommunerna. Varje kommuns åtgärder en är begränsade till den kommunens yta även om det föreligger egna skyldighet att samråda med och beakta förhållandena i angränsen ande kommuner. Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att bevaka sådan samverkan sker samt därutöver att bevaka riksintressen att en och statens intressen. I plan- och bygglagstiftningen anvisas ett planeringsinstrument av mer övergripande natur, den s.k. regionplavilket emellertid har utnyttjats i mycket ringa omfattning. nen, För beredningens vidkommande är intresset beträffande den fysiska planeringen koncentrerat till den regionala nivån och de olika åtgärder i fråga fysisk planering kan utgöra ett stöd för en som om regional utveckling. Användningen av mark- och vattenområden är grundläggande betydelse för de olika aktiviteter bl.a. i form av av

246 REGIONALT UTVECIQINGSANS VAR SOU 1995227

tekniska infrastruktursatsningar som det allmänna för. Fleansvarar ra av dessa verksamheter har en tydlig regional anknytning. I det följande redovisas först den nu gällande ordningen beträffande fysisk planering. Därefter redovisas beredningen syn på dagens problem beträffande den fysiska planeringen i det regionala perspektivet och på vilket sätt den regionala nivån bör engagerad vara i denna verksamhet.

7.4.1 Fysisk planering enligt gällande rätt

I plan- och bygglagen 1987: 10; PBL, slås fast att fysisk planering är ett kommunalt ansvarsområde, men att bevakningen av vissa nationellt fastställda mål även ger statliga organ en roll i planeringsprocessen. 1 kap. 2 § i lagen reglerar framför allt frågor om markanvändning för bebyggelse och åtgärder som är relaterade till bebyggelse samt uppförande av byggnader och utförande av andra anläggningar. En annan huvudpunkt i PBL är reglerna för hur beslutsfattandet hos det allmänna skall till. I lagen dras gränsen mellan statligt och kommunalt ansvar. Beslut rörande planläggning och lov fattas primärt av kommunen. Innehållet styrs av de i lagen uppställda materiella villkoren och formerna för beslutsfattandet regler styrs av om förfarandet vid beslut om planer och lov. Nära knuten till PBL är lagen 1987: 12 om hushållning med naturresurser NRL. m.m. Reglerna i NRL kan betraktas som en integrerad del kravbestämav melserna i PBL. Vid sidan av PBL finns annan lagstiftning som reglerar frågor om markanvändning och miljö från delvis andra utgångspunkter än PBL, såsom väglagen 1971:948, naturvårdslagen 1964:822, hälsoskyddslagen 1982:1080, miljöskyddslagen 1969:387, vattenlagen 1983:291, lagen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark, skogsvårdslagen 1979:429 och lagen 1988:950 om kulturminnen. Det finns emellertid vissa samband mellan de olika prövningssystemen. Således skall NRL tillämpas vid prövningen enligt många lagar, bl.a. PBL, och vidare är PBL:s detaljplaner bindande vid prövningen enligt vissa andra lagar. En viktig sida hos lagstiftningen är de krav på beslutsunderlag som riktas mot kommunerna, framför allt kravet översiktlig planering. Även har viss inflytande över beslutsfattandet. staten ett Det statliga inflytandet utövas dels i samband med överklagande,

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 247

dels vissa möjligheter till självmant ingripande mot eller angenom språk på kommunala beslut.

Allmänna och enskilda intressen

All mark ägs av någon, och lagstiftningen går i huvudsak ut på att

reglera vad ägaren får och inte får göra med sin mark. Om ägaren vill ändra användningen av marken för att uppföra byggnader eller vidta andra åtgärder, erfordrar detta normalt tillstånd från det all-

männa. Lagen uppställer vissa villkor för att tillstånd lov skall be-

viljas. Gränsen för det allmännas inflytande dras främst genom PBL:s regler förutsättningarna för att ge tillstånd i 8 kap. llom l8 §§. Ansökningar lov skall bifallas om vissa förutsättningar om är uppfyllda. Det allmänna har emellertid inte enbart en passiv roll genom att bevilja eller avslå ansökningar från markägarna om olika åtgärder. Genom rättsligt bindande planer kan den framtida markanvändningoch byggandet styras. Skulle dessa instrument visa sig otillräcken liga fimis möjligheter för det allmänna att förvärva mark, även

tvångsvis genom expropriation, och därigenom få ägarens kontroll

över markanvändningen.

Skydd för mark- och vattenområden

PBL uppställer vissa krav, som skall ligga till grund för den kom-

munala planeringen och vid prövningen av ärenden rörande lov av

olika slag och vid förhandsbesked. I 1 kap. lagstiftningens syften. Där föreskrivs att såväl allanges männa enskilda intressen skall beaktas vid prövningen av de som frågor som lagen reglerar. Enligt 2 kap. l § skall en från social utgångspunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö främjas vid beslutsfattandet. Markoch vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilket områdena är mest lämpade. Vidare skall enligt PBL 2 kap. 2 § vid planläggning och i ärenden om lov och förhandsbesked NRL:s bestämmelser, närmare bestämt i 2 och 3 kap., tillämpas. Efter allmänt hållen inledande bestämmelse i 2 kap. 1 § NRL, en med delvis lydelse som 2 kap. 1 § PBL, ges i 3 och 5samma 9 §§ bestämmelser skydd för mark- och vattenområden som inte om alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag

248 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995227

eller andra ingrepp i miljön 2 §, som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt 3 §, som har betydelse för rennäringen eller yrkesñsket eller för vattenbmk 5 §, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet 6 §, som innehåller värdefulla ämnen och material 7 §, som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörj ning eller avfallshantering 8 § eller som har betydelse för totalförsvaret 9 §. Dessa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan inverka negativt på de angivna intressena. Enligt 4 § skyddas även jordbruksmark och skogsmark. Skyddet är här uttryckt ett något annorlunda sätt.

Riksintressen

Beträffande riksintressen har de fall som nämns i 2 kap. 5-9 §§ fått ett förstärkt skydd genom inskränkningen så långt möjligt har uteslutits. Skyddsintresset får härigenom ett starkare skydd. Områden av riksintresse förutsätts bli angivna i samband med den kommunala översiktliga planeringen. Frågan får dock inget slutligt avgörande förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov. Staten har sista ordet genom möjligheten enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut som inte tillgodoser ett riksintresse. I 2 kap. 10 § PBL regleras det fallet att ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål. Då skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Berörs totalförsvarets intresse har detta företräde. I 3 kap. finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet. Här utpekas ett antal områden som direkt enligt lagen är av riksintresse. Det rör sig om kustområden och skärgårdar,

Öland, Gotland, flertalet stora sjöar och en del andra sjöar, några

älvdalar samt vissa fjällområden. Vidare skyddas vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål. Inom de områden som anges i 3 kap. NRL får exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön komma till stånd endast om hinder inte möter mot de mer preciserade områdesvisa bestämmelserna och om det kan ske ett sådant sätt att det inte skadar områdenas natur- och kul-

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 249

turvärden. Bestämmelserna utgör emellertid inte hinder för att utveckla befintliga tätorter eller det lokala näringslivet.

Översiktsplan

I PBL ett antal planinstrument för den kommunala planeringanges en. Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen l kap. 3 4 kap.. Planen är inte bindande för för myndigheter och enskilda. Den rättsliga regleringen av marken sker genom detaljplaner 1 kap. 3 5 kap.. För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser l kap. 3 5 kap. antas om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall upppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt NRL tillgodoses. För att underlätta genomförandet av detaljplaner får fastighetsplaner antas l kap 3 6 kap, 3-16 §§. Regionplanen, slutligen, är ett instrument för samordning av flera kommuners planer 1 kap. 3 7 kap.. Bortsett från regionplanen är det den enskilda kommunen som har ansvaret för planeringsprocessen. Denna sker emellertid i samverkan med rad andra intressen. Förfarandet i det följande avser en översiktsplan. I PBL finns bestämmelser om samråd betr. översiktsplan se 4 kap. med länsstyrelse, ev. regionplaneorgan och kommuner berörs av förslaget. Andra som har väsentligt insom tresse av de frågor som omfattas av planeringen skall beredas tillfälle till samråd. Under samrådet åligger det länsstyrelsen särskilt att ge råd om tillämpning av 2 kap. och verka för att riksintressen enligt NRL tillgodoses, verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas pä ett lämpligt sätt, ta tillvara statens intressen 5 §. - Planförslaget skall ställas ut och under utställningstiden skall länsstyrelsen avge ett granskningsyttrande över planförslaget 9 §. Av yttrandet skall framgå om förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt NRL, om sådana frågor rörande användningen av mark- och vatten- områden som angår två eller ñera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och öv- rigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.

250 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Detaljplan

Länsstyrelsernas uppgifter beträffande kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan är de samma som för översiktsplan. Vad länsstyrelsen har att särskilt beakta under samrådet framgår av 5 kap. 22 medan prövningen av själva planbeslutet regleras i 12 kap. som avser statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m. Länsstyrelsens prövning avser samma områden 12 kap. 1 § som ingår i länsstyrelsens granskningsyttrande i fråga om översiktsplan, men prövningen kan utmynna i ett upphävande av planen om något förhållande som avses i 1 § föreligger.

Regionplan

I 2 kap. 1 § i PBL anges hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner vara ett viktigt allmänt intresse som skall beaktas vid planläggning. Den mellankommunala samordningen förutsätts enligt PBL i första hand vara en kommunal angelägenhet som normalt bör komma till stånd i erforderlig omfattning utan annan medverkan från statens sida än den samordning som länsstyrelsen skall verka för under samråd och granskning av kommunala översikts- och detaljplaner 4 kap. 5 5 kap. 22 § och 12 kap. 1 §. Regionplaneringen enligt PBL erbjuder en fastare form för samordning av den kommunala planeringen och ger regeringen möjlighet att utse ett regionplaneorgan för att bevaka regionala frågor och för att utarbeta och anta en regionplan. Ett sådant förfarande kan tillgripas om sådana frågor som rör användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner behöver utredas gemensamt eller flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas och detta inte kommer till stånd på annat sätt. Bestämmelserna om regionplanering finns i 7 kap. PBL. Vid behov av kommunal samordning får regeringen utse ett regionplaneorgan som skall ha hand om regionplaneringen. Uppgiften kan anförtros ett befintligt kommunalförbund men ett särskilt regionplaneorgan kan också bildas för uppgiften. Ett regionplaneorgan kan inte utses om de berörda kommunerna allmänt motsätter sig mera detta. Regionplaneorganet kan, men behöver inte, anta en regionplan för regionen. En sådan plan skall enligt 7 kap. 4 § tjäna som vägledning för beslut om Översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. I likhet med översiktsplanen är den inte bindande för vare sig myndigheter eller enskilda. Enligt NRL-förordningen

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 251

åligger det dock andra myndigheter att vid tillämpningen av NRL beakta regionplanen. Enligt PBL 7 kap. 8 § gäller regionplanen i sex år. Med stöd av lagen 1987:147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län har Stockholms läns landsting som regionplaneorgan hand om regionplanering enligt 7 kap. 1 § första stycket PBL. Stockholms län är den enda del av landet där en regionplan har upprättats och detta har då inte skett i den Organisationsform kommunalförbund som PBL anvisar utan i landstingets regi. - Rcgionplanering spelar internationellt en betydligt större roll i den fysiska samhällsplaneringen än vad den för närvarande gör i vårt land. Till delar förklaras detta av att de svenska kommunerna är ganska stora i en internationell jämförelse och kan anförtros mer kvalificerade uppgifter. Ytterligare en förklaring till regionplaneringens relativt sett ringa roll i vårt land ligger i ytstorleken. Samordningsbehovet i kommunal planering är rimligen mindre generellt sett i Sverige än i t.ex. Nederländerna. Men även om jämförelsen begränsas till de nordiska länderna, där förhållandena är jämförbara, kan konstateras att den fysiska regionplaneringen i såväl Danmark som Finland har en betydligt starkare ställning än i Sverige.

7.4.2 Behovet av regional samordning

Behovet av regionplanering kan analytiskt studeras i tre olika perspektiv. Det första perspektivet gäller statens behov av ett planeringsinstrument för att hävda riksintressen inom natur- och kulturområdet, grundläggande miljökrav och olika säkerhetsfrågor. PBL ger i dag ingen möjlighet för regeringen att framtvinga en regionplan; en sådan möjlighet fanns i 1947 års byggnadslagstiftning, men korn att utnyttjas ytterst sparsamt. Det andra perspektivet gäller behovet av samordning mellan några få kommuner där kommunala intressen inte kan tillgodoses genom den fysiska planering som den enskilda kommunen bedriver. Det tredje perspektivet tar sin utgångspunkt i det regionala utvecklingsansvaret och de uttryck för en samlad strategi för den regionala utvecklingen som formuleras på regional nivå. De utvecklingsambitioner som kan konkretiseras i fysisk planering på denna nivå innehåller inte någon högre detaljeringsgrad. Det är den övergripande strukturen som redovisas, medan den kommunala över-

sikts- och detaljplaneringen ger en högre grad av konkretisering.

252 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Dessa tre olika perspektiv griper i praktiken in i varandra, men

för analys behovet olika planeringsinstrument är det av

en av av

värde att hålla isär de olika syftena med planeringen.

PBL-utredningen har i delbetänkandet Miljö och fysisk planeringz analyserat behovet av en förstärkning av det statliga inflytan-

det dels regional nivå, dels generellt i den fysiska planeringspro-

Utredningen konstaterar därvid, att inte minst de ökade kracessen. på en god hushållning med naturresurserna talar för att staten ven

förstärker sina möjligheter till ingripanden för begränsade områden

på den regionala nivån De problem uppmärksammas är

som främst att hänföra till de tre storstadsområdena.

Trots att de möjligheter som lagstiftningen i dag erbjuder inte

medger att regeringen framtvingar en regionplan finns dock möjlig-

heten att inrätta ett regionplaneorgan, om kommunerna inte mera

allmänt motsätter sig detta, för planarbetet större stadga och

att ge

långsiktighet. PBL-utredningen hänvisar dock till erfarenheterna under senare

år att det mellan kommuner med uppenbara samordningsbehov inte

kommit till stånd någon tillfredsställande samordning och anför vi-

dare4: I Malmöomrâdet har inte tillräcklig enighet uppnåtts, medan det i Göteborgsområdet visserligen finns förordnat ett regionplaneorgan Göteborgsregionens kommunalförbund, men detta har ännu inte givits mandat att upprätta en regionplan. För Stockholmsområdet finns en antagen regionplan. Erfarenheterna visar dock att länsstyrelsen i Stockholms län i sin tillsynsverksamhet rörande detaljplaner inte i nämnvärd omfattning utnyttjat regionplanen som beslutsunderlag. Den s.k. Dennisöverenskommelsen kan vidare enligt min mening ses som ett tecken att regionplaneorganet landstinget och berörda kommuner misslyckats med sin uppgift att lösa regionens behov lämpliga trafiksystem för framtiden. Genav förfarandet med en särskild förhandlingsöverenskommelse mellan om staten och politiska partier i regionen har man gått miste bl.a. om den inoch påverkan från medborgarna och den möjlighet till anpassning till syn förutsättningar och ny kunskap som regionplaneringens förfarandenya regler enligt PBL erbjuder.

Det är en ganska mörk bild som PBL-utredningen tecknar av de hit-

tills erfarenheterna regionplanering. Den stämmer med de

vunna av

förhållanden redovisats från Skåne och Västsverige i samband

som

med initiativen till den försöksverksamhet beredningen behand-

som

1 Dir. 1992:102. 2 SOU 1994:36.

3 SOU 1994:36 191 rr. s. 4 A.a. s. 188.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 253

lat i sitt delbetänkandel. Reformbehoven påtalas också från andra

håll. PBL-utredningen problemet på följande sättz:

summerar Som framgått tidigare avsnitt i detta betänkande och som också av uttalats i utredningens direktiv är den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga vissa av dagens miljöproblem relativt begränsade. För att ge den fysiska planeringen möjlighet att medverka till en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt krävs en utveckling den mellankommunala och den regionala samordningen. Det är också av uppenbart att den planerade kraftiga utbyggnaden av den tekniska infrastrukturen under den närmaste tioårsperioden inte bör hanteras enbart inför de olika statliga trafikverkens sektorsplanering. Redan år om ramen 1990 uttalade Storstadstrafikkommittén i sitt slutbetänkande SOU 1990: 16 att storstadsregionerna i detta hänseende krävde samlade planeringsinsatser för att åstadkomma en från miljö- och hushållningssynpunkt acceptabel utveckling. Boverkets förstudie om storstädernas miljö år 1992 Storstadsuppdraget, Boverkets dnr 401-4763 92 bekräftar denna slutsats och uttalar vidare att ytterligare strukturfrågor måste ses och hanteras i ett regionalt perspektiv, bl.a. den s.k. grönstrukturen, som finns i och i närheten våra tätorter. Såvitt avser miljöfrågor som buller, Vattenkvaav litet, biologisk mångfald och avfallshantering har Naturvårdsverket i sin förstudie år 1992 dragit slutsatsen att många av miljöproblemen i storstadsområdena är av sådan karaktär att de bara kan lösas i bred samverkmellan olika intressenter i regionerna storstädernas miljö, Naturan vårdsverkets rapport 4159, 1992.

Behovet regional samordning rörande infrastrukturinvesteringar

av

och miljöfrågor i övrigt har också kommit till uttryck i en rad pro-

positionsuttalanden och regeringsuppdrag under senare tid. I prop.

19939421113 ställs krav på att samtliga länsstyrelser skall ha väl

förankrade miljöprogram och att de bör svara för att på regional

nivå utveckla ett samarbete med kommunerna såvitt avser internationella överenskommelser och nationella miljömål. Vidare har

regeringen gett samtliga länsstyrelser i uppdrag att senast den 1

april 1995 utarbeta regional trañk- och miljöanalys. Länssty-

en

relserna i storstadsområdena har till tidpunkt getts i uppdrag

samma att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till

att nå miljömålen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmi-

ljövård och grönstruktur. Sammantaget ställs således mycket höga

förväntningar på att en regional samordning kan mobiliseras i syfte

att uppnå en varaktigt hållbar samhällsutveckling.

Såväl internationella jämförelser den utvärdering av den

som

första generationen Översiktsplaner som Boverket utfört visar att det

1 sou 1993:97. 2 A.a. s. 188 lf. 3 Med sikte hållbar utveckling.

254 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

regionala och sektorsövergripande perspektivet är förhållandevis

svagt i svensk planering. Boverkets utvärdering visar bl.a. att läns-

styrelserna haft svårt att axla sin roll som samordnare av de statliga intressena och känt sig klämda i sin roll att hävda riks- och mellankommunala intressen mellan centrala verk med sektorsansvar och självständiga kommuner. Utvärderingen visar också att det regionala och mellankommunala perspektivet allmänt sett är svagt utvecklat i översiktplanerna trots att många kommuner i dag inte utgör egna bostads- och arbetsmarknader. Enligt PBL-utredningens mening är det uppenbart att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig. Det finns ett flertal skäl till detta. Den administrativa geografiska indelningen medför behov av samordning mellan kommed gemensam bostads- och arbetsmarknad, särskilt i stormuner stadsområdena, och de dominerande miljöproblemen i luft och vatten känner inte några kommunala gränser utan måste lösas i ett regionalt perspektiv. Till detta kommer de förestående stora nyinvesteringarna i trañkanläggningar. Om staten skall investera i avsedd omfattning, är det vid sidan av miljöaspekterna mycket an- - geläget att dessa följs av en bebyggelseutveckling i övrigt som stärker en långsiktigt hållbar struktur. Detta förutsätter en samordning på samtliga nivåer; centralt, regionalt och kommunalt. PBL-utredningen förordar vidare mot bakgrund av en omfattande redovisning av ett flertal problem som kräver regionala lösningar att regionplanering i framtiden utnyttjas i betydligt större omfattning än vad som i dag sker. Huvudregeln bör, enligt utredningen, även framdeles vara att regionplaneorganet bildas genom en frivillig överenskommelse genom kommuner i samverkan. PBL: s nuvaran- de systern föreslås behållas för kommuner som i ett eller flera avseenden önskar driva en gemensam fysisk planering. Utredningen föreslår dock att för de områden där en frivillig verksamhet inte kan komma till stånd och där avsevärda statliga intressen är inblandade bör det för speciella fall öppnas en möjlighet för regeringen att få till stånd en regionplanering: Det måste då röra sig om viktiga regionala intressen, där en samordnad mellankommunal planering är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga

1 Erfarenheter av översiktsplanearbetet, Boverket, 1992. 2 Plan- och byggutredningen, SOU 1994:36 s. 190.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 255

miljöproblem. l För en sådan situation föreslår PBL-utredningen att regeringen får befogenhet att utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter för staten och de berörda kommunerna. Frågan om regionplaneorgan och regionplanering behandlades också Regionutredningen, som gör följande konstaterande beav träffande erfarenheterna och även lämnar rekommendation en Skulle statsmakterna välja att fortsättningsvis lägga huvudmannaskapet för samhällsplaneringen och den regionala samordningen på kommunerna finns erfarenheter som tyder på att en regionplanering som enbart vilar på frivillighetens grund inte blir särskilt effektiv. Jag anser därför att nya former för kommunal samverkan behövs i detta fall. Det kan t.ex. röra sig om en förstärkt fonn av kommunalförbund som begränsar enskilda kommuners möjlighet till utträde.

7.4.3 Överväganden och förslag

Enligt Regionberedningens mening tydliggörs i den fysiska planeringen de olika konflikter och samordningsbehov som finns inom de sakområden som ingår i det regionala utvecklingsansvaret. Miljöfrågornas och infrastruktursatsningarnas tyngd i planeringsprocessen liksom också kulturfrågornas betydelse framgår klart. Det bör därför, enligt beredningens mening, ingå i den regionala utvecklingsstrategin att belysa utvecklingsfrågornas konsekvenser i fråga om fysisk planering. Detta kan ske genom att den fysiska strukturen översiktligt redovisas. Kommunerna har ansvaret för den fysiska planeringen. Verksamheten sker på lokal nivå i samverkan med länsstyrelserna, som har till uppgift att bevaka att riksintressen och mellankommunal samordning tillgodoses i planeringen. Den mellankommunala samordningen är dock angelägenhet för länsstyrelsen endast om en såen dan inte har kommit till stånd genom kommunala åtgärder. Som planeringsprocessen i dag är utformad finns det endast små möjligheter för de regionala aspekterna att bli tillgodosedda. Regionplanering i formell mening förekommer endast i Stockholms län. Enligt Regionberedningens mening måste de regionala aspekterna komma till tydligare uttryck i den fysiska planeringen på lokal nivå. Beredningen har här stöd i de synpunkter från andra utredningar

1 A.a. s. 192. 2 SOU 1992:63 178. s.

256 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

och statliga myndigheter som redovisats ovan. Det gäller beträffande flera sakområden, men är särskilt framträdande på kommunikationsområdet och i fråga om miljöhänsyn. Olika kommunala ansvarsområden såsom bostadsbyggnadsplanering bör vidare samordmed regionala verksamheter. Den fysiska planeringen är en nanas turlig kontaktyta för samordning. Det torde knappast föreligga ett behov av regionplanering som ett regelmässigt inslag i landstingens utvecklingsansvar. Regionberedningen anser därför inte att det behövs några generella förändringar såvitt avser det kommunala planmonopolet. Att allmänt göra landstinget till regionplaneorgan genom ändring av PBL bör därför inte komma i fråga. Landstingets behov av lokal förankring av sina planer vad beträffar fysisk planering skall bygga på frivillig samverkan med kommunerna. Denna samverkan bör dock, som föreslås ovan, få viss organisatorisk stadga. I praktiken innebär detta att komen muner och landsting utbyter information om sin planering, deltar i gemensamma beredningsprocesser regional nivå och genom denna uppnår en samsyn som kommunerna sedan frivilligt process beaktar i sin planering. Detta bör vara en ordning som gäller generellt för hela landet. Behovet av regionplanering för vissa delar av landet har däremot starkt framhållits i olika sammanhang. Enligt Regionberedningens mening är det främst i de tre storstadsområdena som värdet av en regionplan gör sig gällande. svårigheterna att få till stånd en regionplanering i Västsverige och i Skåne med stöd av de nuvarande reglerna i PBL har visat sig mycket stora. Enligt beredningens medärför i dessa båda områden överlämna uppgiften till ning bör man landstinget. Detta sker lämpligtvis genom att den nuvarande regleringen beträffande regionplanering i Stockholms län utsträcks till att omfatta även de län som beredningen föreslår skall bildas i nya Västsverige och Skåne. Författningsmässigt åstadkoms detta genom att lagen 1987: 147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län upphävs och ersätts av en lag om regionplanering för kommunerna i vissa län, nämligen de tre nyss nämnda. Av PBL framgår att en regionplan inte behöver avse hela den aktuella regionen. Beredningens förslag i fråga om fysisk planering innebär att länsstyrelsen har ett fortsatt ansvar som regional företrädare för de statliga intressena. Det innebär vidare att de nuvarande reglerna i PBL tillsyn över att riksintressen inte träds för när i den fysiska om planeringen förblir ett länsstyrelseansvar.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 257

7.5 Miljö

Sammanfattning: Milj öfrâgorna är betydelsefulla från regional utgångspunkt och de bör därför få en framträdande roll i landstingets regionala utvecklingsstrategi. Landstinget bör genom offensiva åtgärder verka för en förbättrad miljö inom regionen. Kommunerna behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som sker inom för ramen landstingets verksamhet, ges detta goda förutsättningar att på ett verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområdet.

7.5.1 Inledning

Miljöfrågorna är speciella till sin karaktär och svåra att fånga i en analys av den offentliga verksamheten. Det är inte möjligt att avgränsa någon bestämd sektor av samhällsverksamheten som orsak till just miljöstörningar. Av samma skäl är det inte möjligt att angripa och åtgärda miljöstörningama genom att lägga ansvaret på en enskild sektor av den offentliga verksamheten. Detta måste i stället till stora delar bli en uppgift för just den sektor där problem uppstår. Samtidigt riktas emellertid kritik mot att ansvaret för miljöfrågorna är organisatoriskt splittrat och att regelsystemet är uppdelat på en rad olika författningar. Miljöproblemen har under det senaste decenniet ändrat karaktär. Punktutsläppen från industrier och energianläggningar överskuggas alltmer av diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de areella näringarnas rationalisering och produktionskrav. Effekterna uppträder ofta med lång fördröjning och sambanden mellan direkta och indirekta skador av olika verksamheter är komplexa. Likaså kan ansvaret för uppkomna miljöproblem ofta vara svårt att härleda. Också Regionutredningen framhöll att miljöstörningama ofta är gränsöverskridande : Vinden blåser vart den vill och utsläpp till luften känner inga geografiska gränser. Vattenområden är visserligen avgränsade på kartan, men det är fortfarande samma urtidsvatten som flyter och rör sig i floder och sjö-

1 SOU 1992:63 s. 178. 9 IS-OMI

258 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

och hav utan hänsyn till nationella eller regionala gränser. De problem ar följer av varuñöden från råvara till avfall är gemensamma för alla som länder som har handelsutbyte. Miljöfrågornas gränsöverskridande karaktär även i en annan mening framgår av att miljön inte är en egen avgränsbar samhällssek- God eller dålig miljö är följd vad man gör eller inte gör tor. en av i andra sektorer. Alla aktiviteter påverkar miljön på ett eller annat sätt och den miljöpolitiska medelsarsenalen måste följaktligen också vara mångfaldig. Det gränsöverskridande synsättet på miljöområdet framgår t.ex. 1991 års riksdagen godkända proposition om en god livsmilav av jö, vari framhölls att miljöpolitiken skall utvecklas efter bl.a. följande huvudlinjer: Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskrid- ande och globala miljöproblem. Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få bred förankring miljöarbetet. Det gäller det peren av sonliga ansvaret, företagens och kommunernas insatser liksom medverkan myndigheter inom alla samhällssektorer. av FN-konferensen miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 om UNCED slog bl.a. fast att det inte längre är hållbart att i snabb takt förbruka icke förnyelsebara att slösaktigt konsumera resurser, förnybara och sedan göra sig med avfallet Vid konferesurser av undertecknades av ett stort antal länder, däribland Sverige, rensen klimatkonvention och en konvention om biologisk mångfald. en Vid Riokonferensen antogs bl.a. Riodeklarationen, med principer staterna följa i det långsiktiga miljö- och utvecksom uppmanas lingsarbetet, och Agenda 21, principerna för internatiosom anger nellt och nationellt handlande för att uppnå en hållbar utveckling. Både Riodeklarationen och Agenda 21 framhåller vikten av resurshushâllning speciellt i den industrialiserade delen av världen och därmed behovet ändrade produktions- och konsumtionsmönster. av Arbetet för att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling förutsätts geförebyggande synsätt och bedrivas på olika nivåer, nomsyras av ett inom alla samhällssektorer och med ett brett deltagande. Det lokala ansvaret betonas. Lokala organ, i Sverige kommunerna, uppmanas snarast inleda bred samverkan med invånarna i syfte att seatt en år 1996 uppnå enighet lokala handlingsprogram för en hållnast om

1 199091:90, JoU 30 m.ñ., rskr. 338 m.ll.. Prop. 2 Regeringen har i skr. 199293:13 redovisat bakrunden till och resultaten av konferensen.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 259

bar utveckling. Information och utbildning i syfte att stimulera en ökad återanvändning och återvinning skall både i skolan och ges genom andra organisationers verksamhet i samarbete med lokala organ. Från Regionberedningens utgångspunkt kan konstateras att det i Agenda 21 saknas ett tydligt uttryck för ett regionalt miljöperspektiv. Riksdagen har fattat beslut om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling på en rad olika områdenK Generellt sett skall för miljöpolitiken gälla att alla beslut skall inriktade mot vara ett kretsloppssamhälle. Besluten skall skapa förutsättningar för en mer effektiv resurshushållning inom alla samhällsområden. Detta kan ske genom övergång till förnybara resurser och användning av energisnåla processer samt återanvändning och återvinning. Statsmakternas roll är att ange mål och riktlinjer samt att skapa ett regelsystem. Detta är en ordning innebär att marknaden som självmant utformar och tillämpar system som leder till de uppsatta målen. Statlig detaljreglering skall helst inte behöva tillgripas. Enligt statsmakternas mening spelar kommunerna en avgörande roll i arbetet med att ställa om till ett kretsloppsanpassat samhälle. Kretsloppsprincipen bör därför få stort genomslag i kommunernas arbete med att omsätta och konkretisera Agenda 21 i lokala program. Centrala miljömyndigheter och länsstyrelserna bör stödja kommunerna i detta arbete. Frågor lokal Agenda 21 har om en nyligen tagits upp i ett betänkande Boverket har för första gången fått en samordnande roll milj området. Samhällsplanering har därigenom fått upphöjd position en sett i ett miljöperspektiv. Riksdagen har beslutat att anta en nationell strategi för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling och därmed en svensk Agenda 213. I propositionen redovisas allmänna riktlinjer för utvecklingen i Sverige inom olika problemområden och samhällssektorer. Till grund därför ligger tidigare beslutade miljöpolitiska mål och prioriteringar, bl.a. avseende kretsloppsanpassad samhällsutveckling, klimatfrågor, biologisk mångfald och skogspolitik.

1 Prop. 1992931180, JoU 14, rskr. 344. 2 SOU 1994: 128, Lokal Agenda 21 en vägledning. Rapport från Miljövårdsbered- ningen. 3 Prop. 1993942111, JoU 19, rskr. 256.

260 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995227

I Agenda 21 framhålls det integrerade synsättet som centralt för

möjligheterna att på ett framgångsrikt sätt arbeta för en långsiktigt

hållbar samhällsutveckling:

Genom på ett integrerat sätt, granska alla former av markanvändatt, ning är det möjligt att minimera konñiktema, finna de effektivaste kom-

promisserna och sammankoppla den sociala och ekonomiska utvecklingen

med skyddet och förbättringen miljön och på så sätt bidra till att målav hållbar utveckling uppnås. Kärnan i det integrerade synsättet en för en tar sig uttryck i att sektorsplaneringen och förvaltningsåtgärdema sam-

ordnas med de olika aspekterna markanvändningen och markresurserav

na.

Flera utredningar och uppdrag har betydelse för frågan om

som

samhällsplanering långsiktigt hållbar samhällsutveckling kom-

för en

redovisas under de närmaste åren. Bland dem kan följande

mer att

nämnas:

länsstyrelsernas regionala trafik- och miljöanalyser 1995,

-

storstadslänens analyser hur den planerade markanvänd-

av -

ningen bidrar till att uppnå miljömålen 1995,

Skånedelegationen 1995; se följande avsnitt,

-

kommunernas lokala Agenda 21 1996,

-

Statens naturvårdsverks arbete med ett miljöanpassat transport-

system 199697.

Bland tidigare utredningar bör här framför allt nämnas Miljö-

därav före-

skyddskommitténs förslag till miljöbalkK Pâ grundval

slog den förra borgerliga regeringen att den grundläggande lagstift-

ningen miljöområdet skulle samordnas i en miljöbalk2.

Följande lagar avsågs föras in i den nya balken:

naturvårdslagen 1964:822, -

miljöskyddslagen 1969:387,

-

lagen 1971:1154 om förbud mot dumpning av avfall i natur-

-

en, lagen 1976:1054 svavelhaltigt bränsle, om -

renhållningslagen 1979:596,

-

hälsoskyddslagen 1982: 1080,

-

lagen 1983:428 om spridning av bekämpningsmedel över

-

skogsmark, lagen 1985:426 om kemiska produkter,

-

miljöskadelagen 1986:225,

-

lagen 1987:12 hushållning med naturresurser m.m.,

om lagen 1990:1079 tillfälliga bilförbud. om -

1 1993:27, Miljöbalk. sou

2 Prop. 19949540.

SOU 1995 27 2 REGIONALT UTVE CKLINGSANS VAR 261

Lagrådet kritiserade regeringens förslag på en del punkter. Bl.a. pekades på att viktiga lagar inom miljöområdet som vattenlagen 1983:291 och skogsvårdslagen 1979:429 lämnats utanför förslaget till miljöbalk. Det borde också enligt Lagrådet ha kunnat ske en ökad samordning av de i miljöbalken ingående lagarna, t.ex. ifråga om gränsdragningen mellan hälsoskyddsbestämmelserna och bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet. Efter regeringsskiftet 1994 återkallades sedermera denna proposition, varefter ärendet avskrevsl. Enligt regeringens mening det var återkallade förslaget inte tillräckligt tydligt i fråga om det skydd för miljön, som bör gälla inom olika sektorer.

Milj har härefter i tilläggsdirektiv fått

i uppdrag att utreda bl.a. om också lagar som rör jord- och skogs-

bruk kan tas in i miljöbalken Detta gäller skogsvårdslagen och

lagen 1979:425 om skötsel av jordbruksmark. Vidare skall utredningen ta ställning till om vattenlagen kan tas in i miljöbalken. Utredningen skall redovisa sina förslag senast sommaren 1996. Regeringens ambition är att ett nytt förslag till miljöbalk skall kunna läggas fram för riksdagen under hösten 1997. Regeringen har nyligen redovisat sin miljöpolitiska strategi för riksdagen i särskild skrivelse4. I skrivelsen framhålls att det lokaen arbetet är av stor betydelse. En markanvändningspolitik för en långsiktigt hållbar utveckling skall utvecklas. Regeringen avser att lägga särskilt vikt vid en hållbar utveckling av städer och tätorter, bl.a. genom att miljön får en starkare roll i den kommunala översiktsplaneringen. I skrivelsen uttalar regeringen som sin mening vidare att länsstyrelsen har en nyckelroll i miljöarbetet på regional nivå. Länsstyrelsen bör föra ut innehållet i den nationella miljöpolitiken i länet, samordna insatserna inom olika sektorer samt successivt följa upp och utvärdera resultatet. Länsstyrelsen förutsätts i ökad utsträckning verka för att nationella mål omsätts till regionala och lokala förhållanden. Länsstyrelsens ansvar att vara pådrivande och samordnande i miljöarbetet bör utvecklas ytterligare. Länsstyrelsen bör verka för att de milj öpolitiska instrumenten särskilt milj ökonsekvensbeskriv- ningar och samhällsplanering utvecklas i det förebyggande miljö- -

Skr. 19949530; jfr prot. 199495:11 §5. 2 M 1993:04; dir. 1993:43 och 1994:48. 3 Dir. 1994:134. 4 Skr. 1994952120, Miljön värt - gemensamma ansvar.

262 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR SOU 1995227

arbetet. Det är vidare angeläget att den strategiska inriktningen i länsstyrelsens miljöarbete förstärks. Som övergripande mål beträffande utveckling av formerna för samverkan i planeringen anser regeringen att önskemålen om en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur ställer krav på en ökad samordning mellan planeringen på olika nivåer och inom olika sektorer. En förstärkt översiktsplanering kan i hög grad lägga grunden för en sådan samordning. Sveriges medlemskap i EU innebär en anslutning till ett regelsystem på miljöområdet, som är i snabb utveckling. Den dåvarande regeringen redovisade 1993 i en skrivelse till riksdagen sin strategi för att påverka miljöarbetet inom EUl. En redogörelse för flertalet de särskilda rättsakterna miljöområdet har lämnats i de propoav sitioner behandlar genomförandet EES-avtalet I det avtalet som av ingick dock inte rättsakter om naturvård. En översiktlig beskrivning av miljöreglerna i Romfördraget samt av utvecklingen av miljöarbetet inom EU har lämnats i proposition- Sveriges medlemskap i EU3. Där anförs i huvudsak följande. en om Genom Maastrichtfördraget har de grundläggande miljöreglerna i Romfördraget kompletterats och förstärkts på flera punkter. I artikel 2 anges att en av gemenskapens målsättningar är att främja en hållbar icke-inflatorisk tillväxt som är skonsam mot miljön. Den grundläggande bestämmelsen om gemenskapens syfte har därigenom utökats med en hänvisning till miljöpolitiken. Behovet av att säkerställa en hållbar utveckling har därvid getts en framträdande roll. Närmare bestämmelser om syftet med gemenskapens miljöpolitik anges i artikel l30r, som kompletterats i flera avseenden genom Maastrichtfördraget. I punkten 2 anges bl.a. att miljöpolitiken skall syfta till en hög skyddsnivå med hänsyn tagen till olikartade förhållanden inom gemenskapens olika regioner. Vidare anges försiktighetsprincipen som en ny grundläggande princip för miljöpolitiken. Beslut om miljöregler fattas numera oftast med kvalificerad majo-

ritet artikel 130s.1 enligt det s.k. samarbetsförfarandet i artikel

1890. Det blir därigenom lättare för rådet att fatta beslut miljöområdet än tidigare, då alla beslut krävde enhällighet. För regler som främst avser skatter gäller enligt artikel 130s.2 att beslut fortfarande skall fattas med enhällighet. Detsamma gäller för

1 Skr. 199293255. 2 Prop. 1991192470 bil. 13, 199293: 60, 199394203. prop. prop. 3 Prop. 19949549 240 tr. s.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 263

regler om fysisk planering, markanvändning utom avfallshantering och åtgärder av allmän karaktär, hushållning med vattenresurser samt regler med betydande energipolitiska inslag. Genom artikel 130s.3 har regler införts som formaliserar förfarandet vid beslut om åtgärdsprogrammen för miljöområdet. Liksom tidigare gäller enligt artikel 130t att regler beslutade med stöd av artikel 1305 inte skall hindra en medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Miljöreglerna skall således utformas som minimiregler. Bestämmelser som har till syfte att förverkliga den inre marknaden antas med stöd av artikel IOOa i fördraget. Artikeln ligger till grund för regler om harmoniserade miljökrav för varor, t.ex. kemikalier. Beslut fattas med kvalificerad majoritet enligt det s.k. medbestämmandeförfarandet i artikel l89b. Av artikel 100a.3 framgår att kommissionens förslag skall utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälso-, miljö- och konsumentskydd. Även de regler beslutas med stöd artikel IOOa i om som av allmänhet utformas så att medlemsstaterna är förhindrade att ställa mer långtgående krav, finns en viss möjlighet att tillämpa strängare krav med stöd av den s.k. miljögarantin i artikel 100a.4. Harmoniserade regler skall också vid behov innehålla skyddsklausul, en som gör det möjligt för en medlemsstat att temporärt tillgripa strängare

åtgärder artikel 100a.5.

Miljögarantin innebär att en stat kan tillämpa strängare regler till skydd för bl.a. miljön än vad som följer av en EG-rättsakt. Förutsättningen är att kommissionen godtar att den nationella regeln inte innebär godtycklig diskriminering eller ett förtäckt handelshinder. Den gällande EG-lagstiftningen miljöområdet i form förav ordningar, direktiv och beslut har redovisats i propositionerna om EES-avtalet. Takten i lagstiftningsarbetet är av flera skäl fortfarande hög inom EG. Äldre regler blivit omoderna behöver följas som upp och ändras. Exempelvis gäller detta direktiven om utsläpp till luft och vatten. Milj ödimensionen blir allt viktigare i de regler om varor som utarbetas för att fullfölja den inre marknaden. Som en följd av medlemskapsförhandlingarna skall t.ex. en översyn göras viktiga av regler på kemikalieområdet. På flera miljöområden sker en dynamisk utveckling i Europa som kan förväntas leda till ett behov av nya regler. Exempel på detta är avfallsfrågorna och den växande insikten om behovet av att säkerställa den biologiska mångfalden. Riktlinjer för den framtida utvecklingen återfinns i det femte åtgärdsprogrammet för miljön. I programmet slås fast att hänsyn till miljön skall tas vid alla viktiga politiska beslut inom gemenskapen

264 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

och att EU skall sträva mot en långsiktigt hållbar utveckling som inte skadar miljön eller naturresurserna. Miljöproblem skall förebyggas och miljöhänsyn skall integreras i alla samhällssektorer. Luftföroreningarna skall minska till en nivå som motsvarar vad naturen tål med hänsyn till s.k. kritiska belastningsgränser. Programmet behandlar bl.a. risken för klimatförändringar, försurningen, luft- och vattenföroreningar samt skyddet för naturreoch den biologiska mångfalden. Särskilda åtgärder behövs surserna för de utsatta tätorts- och kustområdena. För de senare nämns turismen ett speciellt problem. Problemen med de ökande avsom fallsmängderna behandlas också särskilt. Behovet att bredda uppsättningen av styrmedel år en av grundtankarna i programmet. Utöver ett fortsatt lagstiftningsarbete nämns särskilt förbättrad planering samt införandet av ekonomiska styren medel med integrering miljökostnaderna i priset på varor och en av tjänster. För närvarande pågår en utveckling av frågan om styrmedel i miljöarbetet inom EU. I den vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft Europeiska rådet behandlade år 1993 berörs som frågor skatteväxling och ekonomiska styrmedel. Det betonas i om vitboken att ersättning av arbetskraft med kapital har lett till underutnyttjande arbetskraften samtidigt som felaktiga budskap gjort av att miljö- och naturresurser överutnyttjats. Förändring av skatterna föreslås. Rådet har angivit främjande av den nya modellen för hållbar utveckling inklusive dess miljödimension som en särskild punkt bör vitalisera debatten om uppföljningen av vitboken. Miljömisom nistrarna har uppdragit åt rådssekretariatet att fortsätta studera möjligheterna till skatteväxling. Miljöövervakning som syftar till att beskriva och analysera miljötillståndet på såväl lokal och regional som global nivå kommer i framtiden få allt större betydelse. Ökade krav på snabbare och en omfattande rapportering rörande miljötillståndets utveckling är mer att vänta.

REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR 265

7.5.2 Miljöfrågorna i ett regionalt perspektiv

Allmänt

Länsstyrelserna har för närvarande ansvaret för att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Regionutredningen framhöll tre huvuduppgifter för länsstyrelsernas operativa arbete inom miljöområdet: miljöskydd, miljöövervakning och naturvård. Landstingens befattning med miljöfrågorna på regional nivå sker bl.a. utifrån hälso- och sjukvårdens perspektiv genom hälsoskydd och miljömedicinska åtgärder men också bl.a. med utgångspunkt i deras ansvar för kollektivtrafik, naturvård och friluftsliv. I övrigt ansvarar landstingen för utbildningsinsatser och bedriver inforrnationskampanjer. Länsstyrelsernas verksamhet innefattar myndighetsutövning med bl.a. tillståndsprövning och tillsyn över miljöfarliga verksamheter samt uppföljning av bl.a. miljötillståndet i regionerna. Länsstyrelserna prövar också överklaganden i fråga om kommunernas beslut i miljö- och hälsoskyddsfrågor. När det gäller såväl länsstyrelsernas som Koncessionsnämndens för miljöskydd tillståndsprövning är landstingen i många fall samrådsparter eller remissinstanser. I det regionala perspektivet blir miljöfrågorna av allt större betydelse för regionernas konkurrenskraft. För attraktiv måste att vara en region kunna erbjuda en god miljö för boende, arbete och fritid. Miljöproblemen har ofta analyserats i ett lokalt perspektiv och varit inriktade på den fysiska miljön. Detta perspektiv håller nu på att förändras. Dels uppmärksammas människans hela livsmiljö i allt högre grad, dels leder den ökade rörligheten till att de lokala miljöfrågorna får en regional karaktär. Bostads- och arbetsmarknader, pendlings- och transportsystem liksom underlag för olika slags service har, framför allt i storstadsområdena, kommit att överskida kommungränserna. Här bör framhållas den slutsats som Regionutredningen drog beträffande miljöfrågornas regionala karaktär och som kan tjäna som vägledning för uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer och olika myndigheter. Utredningen gjorde följande konstaterandel: En slutsats som kan dras av genomgången ovan är att det utifrån en övergripande utgångspunkt inte är särskilt kritiskt hur de administrativa gränserna dras på regional nivå för miljövârdens del. Arbetsuppgifterna

1 sou 1992:63 s. 190

266 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

inom miljöområdet kan dock delas in i en del som rör planering och förebyggande arbete och en del som rör tillsyn och kontroll. De förra kan sannolikt vinna på högre grad av regionalt samarbete och större en regioner medan de senare kräver en viss grad av områdesdetaljkännedom för att beslut och tillsyn skall bli av god kvalitet.

Särskilt om Skåne

Problemen med den nuvarande regionala organisationen och uppgiftsfördelningen har ofta påtalats av företrädare för Skåne. Det kan därför finnas anledning att, från miljösynpunkt, här något närmare redogöra för förhållandena i den delen av landet. Här kan inledningsvis nämnas Miljödelegationen Västra Skåne, hade i uppdrag att ta initiativ till och samordna åtgärder för att som väsentligt förbättra milj ön i västra Skåne inom en tioårsperiod. I sitt betänkande från 19901 anförde delegationen bl.a. att länsstyrelserna har ett myndighetsansvar för tillsyn och planering, som skulle komförstärkas den då förestående reformen med samordma att genom nad länsförvaltning. Länsstyrelsens roll skulle dock förbli statlig och ha tydlig inriktning mot övervakning av att givna lagar och en regler följs. En tydlig rollfördelning ansågs allt viktigare mellan tilloch kontroll å sidan och övrig miljöverksamhet å den andra syn ena sidan. Det borde därför finnas operativt inriktad enhet för miljö, en trafik och regional planering. Dess utgångspunkter borde vara dels den starka makt- och ansvarsförskjutning som skett från staten till kommunerna, dels landstingens för kollektivtrafiken. Miljöansvar delegationen föreslog att ett interimistiskt kommunalförbund skulle bildas med uppgift att bl.a. utreda förutsättningarna för ett gemenkommunalförbund bildat landstinget och kommunerna i samt av Malmöhus län. Detta organ skulle bl.a. upprätta och anta regionför den fysiska miljöplaneringen och besluta om vissa program större miljöåtaganden. Bland aktuella regeringsuppdrag miljöområdet som berör Skåne kan följande nämnas: Samtliga länsstyrelser har fått i i uppdrag att upprätta regiona- - 1a trafik- och miljöanalyser, skall redovisas till Boverket som senast den l april 1995. Länsstyrelserna i storstadslänen har i uppdrag att analysera hur den planerade markanvändningen medverkar till att nå milj ö-

1 1990:93, Miljön i västra Skåne år 2000 i våra händer. SOU -

SOU 1995227 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 267

målen inom områdena luftkvalitet och buller, kulturmiljövård, biologisk mångfald samt grönstruktur. Analysen skall redovisas senast den 1 april 1995. SJ, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket och Luftfartsverket har haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en strategi för hur ett aktivt samarbete bör genomföras i syfte att påskynda ut-

vecklingen av ett miljöanpassat trañksystem i Öresundsregion-

en. Ett uppdrag har aviserats för att ytterligare intensifiera förbe- redelsearbetet för ett miljöanpassat transportsystem att genom utföra ett med Danmark gemensamt regionalt miljöprogram

för Öresundsregionen. Öresundskommittén kommer troligen

att vara samordnare av detta uppdrag. En särskild delegation har tillsatts med uppgift att inleda - ett arbete med en miljöinriktad regionplanering i Skåne. Delegationen skall ta fram utgångspunkter och redovisa underlag för planeringen samt lämna förslag till former för en fortsatt planering. Syftet skall vara att belysa möjligheterna att åstadkomma en från miljösynpunkt ändamålsenlig samhällsstruktur. Planeringsunderlag samt förslag till inriktning och former för fortsatt regionplanering bör redovisas till regeringen senast den 1 mars 1995. Den sistnämnda delegationen är av särskilt intresse och här ges därför en närmare redogörelse för dess verksamhet. I kommittédirektiven uttalades som en bakgrund till behovet av

delegationen bl.a. följandel.

I västra Skåne bor 10 % av Sveriges befolkning på 1 % lanav dets yta. Belastningen på luft, mark och vatten är stor. Miljösituationen i Skåne har behandlats i flera statliga utredningar och uppdrag under senare år. Med utgångspunkt i de förhållanden har som redovisats av utredningarna beskrevs miljösituationen i västra Skåne på följande sätt.

Belastning på miljön till följd av luftföroreningar Nedfallet av luftföroreningar i Skåne överskrider i Hera fall de kritiska belastningsgränser och gränsvärden har lagts fast bl.a. som internationella förpliktelser och nationella mål. Även genom om huvuddelen av nedfallet har sitt i utländska källor, härrör ursprung en stor del av luftföroreningarna från den lokala vägtrafiken.

Luftföroreningarna har bidragit till en allvarlig försurning av mark-

1 Dir. 1994:15.

268 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR

och vattenområden i hela Skåne och i Sydsverige. Luftföroreningarna utgör även stor hälsorisk mer än 30 000 personer en beräknas för halter luftföroreningar överskrider vara utsatta av som Naturvårdsverkets riktvärden för god luftkvalitet.

En sammanhängande och gles stadsbygd Västra Skåne karakteriseras till stora delar av ett sammanhängande bebyggelsemönster med många mindre tätorter. Utspridningen av bostäder och arbetsplatser har medverkat till ett stort bilberoende. Samtidigt har kollektivtrafiken låg andel av resandet i regionen. en Knappt 15 % arbetsresorna i sydvästra Skåne företas med kolav lektiva färdmedel jämfört med cirka 50 % i Stockholmsregionen.

Brist på allemansrättsligt tillgänglig mark Den täta sammanhängande stadsbygden, insprängd i jordbrukslandskapet, har alltmer begränsat tillgången på grönområden och områden för rekreation i västra Skåne. I de mest befolkningstäta delarna, dvs. Malmö, Burlövs, Lunds och Staffanstorps kommuner, råder en brist rekreationsmark i det omgivande landskapet. Det sakstor framför allt sammanhängande struktur gröna områden och nas en av

stråk i anslutning till tätorterna. Tillgången till grönområden per

invånare är mångdubbelt högre i t.ex. Stockholm än i de tätbebyggda delarna av västra Skåne.

Högvärdig jordbruksmark Sveriges bästa åkermark. Även de senaste de- Västra Skåne har om cenniernas utbyggnad över jordbruksmarken har avtagit, finns det risk för den kvarvarande marken tas i anspråk för utbyggnad av att . bebyggelse, trañkleder och andra anläggningar.

Kulturhistoriskt värdefulla miljöer Skånes landskap är rikt kulturhistoriskt värdefulla kulturmiljöer och En andel dessa företrädesvis i västra Skåne objekt. stor av - är enligt Riksantikvarieämbetet riksintresse enligt lagen av 1987: 12 om hushållning med naturresurser m.m.

Hot mot den biologiska mångfalden unik med lokala förekomster artrik ñora och Regionen är av en Jordbruket tätortsexpansionen under senare årtionden fauna. samt dock inneburit den biologiska mångfalden minskat, i en uthar att sträckning saknar motsvarighet i andra svenska stadsregioner. som Trots detta finns fortfarande unika arter och biotoper.

REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR 269

Vidare anfördes bl.a. följande. Skåne har en betydande utvecklingspotential, där framför allt den attraktiva livsmiljön bedöms innebära fördelar. Särskilt sydvästra Skåne anses stå inför en avsevärd befolkningstillväxt, bl.a. med hänsyn till regionens strategiska läge. Folkmängden i Skåne beräköka med 60 000 invånare fram till år 2010. Vid den förväntade nas regionala tillväxten kan belastningen på miljön förmodas öka kraftigt och innebära försämringar av såväl livsmiljön som odlingsbetingelserna. Boverket och Statens naturvårdsverk har påtalat att en effektiv och förankrad regional samordning av den fysiska planeringen i sydvästra Skåne är en viktig förutsättning för att tillväxten skall kunna ske så att en god och långsiktigt hållbar livsmiljö bibehålls. Behovet av en regional samordning av kommunernas planering har även tagits upp av ett stort antal remissinstanser i samband med remissbehandlingen av ansökan om tillstånd till en fast förbindelse över Öresund. Enligt ansökan skulle sådan förbindelse leda till en en fördubbling av befolkningstillväxten i Skåne fram till år 2010, dvs. motsvarande 120 000 personer. Flera myndigheter har pekat på att det f.n. inte bedrivs en sådan regional samordning av den fysiska planeringen, som behövs för att utveckla regionens kvaliteter och förebygga negativa miljöeffekter. Sverige och Danmark har inlett ett samarbete bl.a. i syfte att ut-

arbeta ett gemensamt regionalt miljöprogram för Öresundsregionen.

Inom ramen för detta program skall regionala miljökvalitetsmål utvecklas avseende påverkan genom utsläpp av föroreningar. Målen skall bl.a. för den fysiska i hela Örevara vägledande planeringen sundsregionen. I delegationen ingår företrädare för Sydvästra Skånes Kommunalförbund SSK, Mellan-Skånes Kommunalförbund MSK, Nordvästra Skånes Kommunalförbund NSK, Sydöstra Skånes Samarbetskommitté SÖSK, Nordöstra Skånes Samarbetskommitté NÖSK, Malmöhus Trafik, Kristianstads Länstrafik AB, länsstyreli Kristianstads och Malmöhus län, Kommunförbundet Kristiserna anstads län samt Kommunförbundet Malmöhus. Nomineringen av ledamöterna i delegationen har dock skett inom de politiska partiernas Skåneorganisationer motsv..

27O REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR SOU 1995 327

7.5.3 överväganden och förslag

Miljöfrågornas stora betydelse för levnadsbetingelserna är ett oomtvistat faktum. Politiska organ på regional nivå bör därför ha ett ansvar för att också miljöaspekter beaktas i de överväganden som görs denna nivå. Miljöproblemen behöver behandlas integrerat med de frågor som har med en regions ekonomiska och sociala utveckling att göra. Inte minst på kommunikationsområdet finns många besvärliga miljöfrågor att uppmärksamma, liksom inom delar av näringsverksamheten. Enligt Regionberedningens mening bör det ankomma på landstinget att för de olika verksamheterna på den regionala utvecklingområde ta erforderliga miljöhänsyn och redovisa vilka lösningar ens man tänker sig då olika intressen hotar miljövärden. När en strategi formuleras för hur regionen bör utvecklas, finns det förutsättningar för ett effektivt hänsynstagande till miljöfrågorna genom att verksamheter inom många olika samhällssektorer övervägs samtidigt. I det regionala utvecklingsansvaret bör också ligga att genom offensiva åtgärder verka för en förbättrad miljö. Det finns redan i dag åtskilliga exempel initiativ, inte minst genom internationell samverkan, där regionala miljöproblem blir föremål för åtgärder. Detta är en verksamhet som bör utvecklas inom ramen för ett regionalt utvecklingsansvar. I dag finns generellt utformade regler inom en rad områden beträffande miljöhänsyn i olika verksamheter. En del avser planering för miljöhänsyn i samband med att andra åtgärder planeras och genomförs. Detta är, som har sagts ovan, viktiga uppgifter för den regionala självstyrelsen och erfordrar i sig inga huvudmannaskapsförändringar men blir i en del fall ett självstyrelseansvar genom att andra verksamheter som kräver miljöhänsyn överförs till regional självstyrelse. I andra delar gäller reglerna tillståndsprövning och åtgärder för tillsyn och kontroll. Dessa verksamheter avser ren myndighetsutövning och bör enligt Regionberedningens uppfattning inte överlämnas till ett regionalt självstyrelseorgan. På regional nivå är det länsstyrelserna som har dessa uppgifter om hand och några förändringar föreslås inte i detta avseende. En utökad samverkan mellan den regionala älvstyrelsen och länsstyrelsen måste dock förutsättas också på miljöområdet. Kommunernas behåller sitt ansvar för miljöfrågor på lokal nivå. Genom den regionala samordning som skall ske inom ramen för landstingens verksamhet, ges dessa goda förutsättningar att på ett

SOU 1995 27 t REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 271

verkningsfullt sätt stödja kommunerna i deras arbete på miljöområdet.

7.6 Kommunikationer

Sammanfattning: Väl fungerande kommunikationer är av

grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen. Det är därför viktigt för den regionala självstyrelsen, men även en fördel i ett riksintresseperspektiv, att landstingen ges ett inflytande över de väginvesteringar som beslutas av Vägverkets väghållarregioner. Detta bör ske genom en organiserad samverkan mellan landstingen och Vägverket. Därutöver anser Regionberedningen att beslutanderätten i fråga de nuvarande länstrañkanslagen bör föras över från om länsstyrelserna till landstingen. Landstingens och kommunernas gemensamma ansvar för kollektivtrafiken ändras inte av beredningens förslag.

7.6.1 Inledning

De frågeställningar som tas upp i detta avsnitt berör två stora delområden. Det ena gäller investeringar i och underhåll av infrastruktur, det andra utgörs av den verksamhet som utnyttjar denna infrastruktur. Sakområdet spänner över vida områden på olika nivåer. Här finns de nationella planerna för trañkinvesteringarna och telekommunikationerna men också riktlinjerna för den verksamhet som SJ, Posten, Telia m.ñ. bedriver. På regional och lokal nivå har landstingen och kommunerna huvudmannaskapet för kollektivtrañken, länsstyrelserna ansvaret för planeringen av länstrañkanläggningarna och miljön samt trañkverken sin organisation för uppgifter som avser denna nivå. På det lokala planet berörs i allt väsentligt kommunernas ansvar på en rad områden, såsom fysisk planering samt miljö- och hälsoskydd. Som följd sitt väghållningsansvar i tätorter svarar kommunerna i en av viss utsträckning också för investeringar och underhåll på det området. Möjligheterna till kommunikation eller transport det kan avse människor, eller information är av grundläggande betydelse varor -

272 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

för ett samhälles utveckling. Stora förändringar har skett på detta i område bara under innevarande sekel. Om vi studerar förhållandena i vårt land finner vi t.ex. att det dagliga genomsnittliga resandet år 1900 var ca 300 m per invånare. Idag ligger motsvarande tal på 40 km. En ytterligare betydande ökning är att vänta. Två stora förändringar är de viktigaste komponenterna i denna utveckling: utbyggnaden järnvägstrañken från mitten av 1800-talet och massbilismav framväxt från tiden efter andra världskriget. Under senare tid ens har den tekniska utvecklingen när det gäller möjligheter att överföra information blivit alltmer aktuell. Begreppet informationsteknologi 17 har blivit en del av det allmänna språkbruket. De nuvarande övergripande målen för samhällets trañkpolitik lades fast riksdagen 19881. Målen innebär att invånarna och närav ingslivet i landets olika delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker och miljövänlig trañkförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Detta utvecklas i fem delmål enligt följande. Tillgänglighet: Transportsystemet skall utformas så att närings- livets och människornas grundläggande transportbehov tillgodoses. Efektivitet: Transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Säkerhet: Transportsystemet skall utvecklas så att det motsva- högt ställda krav på säkerhet i trafiken. rar Miljö: Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållningen med naturresurser främjas. Regional balans: Transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar till regional balans.

7.6.2 Allmänt

I 1995 års budgetproposition har anslagen till Kommunikationsde-

partementet sjätte huvudtiteln för budgetåret 199596 18 måna-l

der föreslagits uppgå till 36,4 miljarder krz. Detta kan jämföras med budgetåret 199495, för vilket sammanlagt för 12 månader anvisats nästan 33 miljarder kr3.

1 rskr. 159. Prop. 198788:50 bil. TU 13, 2 Prop. 199495400 bil. 3 Prop. 199394;100 bil.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 273

Infrastrukturanslaget föreslås uppgå till 32,3 miljarder kr, varav för drift och underhåll statliga vägar 5,9 miljarder kr, byggande av vägar 7,6 miljarder kr, drift och vidmakthållande av statliga av järnvägar 4,4 miljarder kr och nyinvesteringar i stomjärnvägar 9,4 miljarder kr. Länstrafikanslaget föreslås uppgå till 2,4 miljarder kr. Från anslaget betalas Vägverkets kostnader för byggande av länsvägar och Banverkets kostnader för investeringar i länsjärnvägar. Vidare lämfrån anslaget bidrag till fullföljande av pågående byggande av nas statskommunvägar, till väg- och gatuanläggningar, till kajanläggningar och fartyg för regional kollektiv person- och godstrafik, till kommunala flygplatser samt till spåranläggningar för kollektiv persontrafik. Från anslaget betalas även medel till kollektivtrafiksats-

ningar enligt storstadsöverenskommelserna se avsnitt 7.6.8 i de

fall någon än staten är huvudman för genomförandet. annan Anslaget för köp av interregional persontrafik på järnväg m.m. föreslås uppgå till 796 milj. kr. Från anslaget finansieras sådan persontrafik är regionalpolitiskt angelägen inte kan drisom men som på företagsekonomiska villkor. Anslaget disponeras även för ervas sättning till Statens järnvägar SJ för vissa gemensamma funktioner Vidare disponeras anslaget för drifts- och inpå länsjärnvägarna. till Inlandsbanans intressenter Inlandsban-

vesteringsbidrag numera

Aktiebolag, IBAB. Därutöver skall eventuell kostnad för köp av an mellan Östersund och Umeå belasta anslaget. ñygtrafik 310 milj. kr föreslås vidare anslås för ersättning till trafikhuvudmännen för köp viss kollektivtrafik. Från detta anslag finansieras av det statsbidrag i enlighet med 1988 års trafikpolitiska beslut som skall till trañkhuvudmännen för Övertagande ansvaret för viss ges av

på länsjärnvägarl. Genom anslaget finansieras också

persontrafik ersättningstrafik utmed inlandsbanan. I ett särskilt avsnitt i 1994 års budgetproposition togs upp frågan

inriktningen mot ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem De

om sammanfattade bedömningarna uttrycktes i bl.a. följande punkter. Transportsektorn utsätter bl mämiiskor, miljö och klimat för a. - . påfrestningar inte står i samklang med vad naturen långsom siktigt tål. Miljöarbetet inom transportsektorn bör breddas och en mer djupgående miljöanpassning ske.

1 198788:50 bil. TU 19, rskr. 260. Prop. 2 Prop. 199394400 bil. 7 145 ff. s.

274 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Kortsiktiga och långsiktiga miljömål bör fastställas för alla tra- ñkslag. Målen bör formuleras så att de är förenliga med en sarmnanvägd, miljömässigt hållbar utveckling. Ett samlat utvecklingsarbete rörande kraven på ett långsiktigt bärkraftigt transportsystem har påbörjats. Konsekvenserna för svenska transporter bör klargöras. Arbetet med att systematiskt värdera och prissätta trafikens miljöskador bör intensifieras. En översyn av trañklagstiftningen bör inledas med syftet att öka miljöanpassningen. Riksdagen godkände den i propositionen angivna inriktningen av utvecklingsarbetet rörande ett långsiktigt bärkraftigt transportsysteml. I 1995 års budgetproposition anfördes bl.a. följande i miljöhänseende Goda miljöanpassade kommunikationer med en väl utvecklad infrastruktur är en förutsättning för ekonomisk tillväxt, ökad sysselsättning och bibehållen välfärd i landets olika delar. De satsningar på att modernisera och bygga ut infrastrukturen som nu genomförs behöver kompletteras med andra åtgärder för att kommunikationssystemen skall kunna förbättras som helhet, bl.a. från miljösynpunkt. Regeringen anser att arbetet med att begränsa trañkens miljöpåverkan måste bedrivas på ett kraftfullt sätt. Arbetet med trañkens miljöanpassning bör baseras på en avvägning mellan behovet av att utveckla transporter och kommunikationer för att möta 2000-talets behov och nödvändigheten av att öka transportsystemens miljöanpassning. Det nationella svenska arbetet med att öka miljöanpassningen av transportsystemet avses intensiñeras under mandatperioden. Kommunikationernas betydelse från regional synpunkt togs upp

i 1994 års regionalpolitiska proposition Därvid anfördes bl.a. att

ett effektivt och väl fungerande kommunikationssystem utgör en viktig förutsättning för Sveriges fortsatta ekonomiska utveckling och att goda kommunikationer och transportrnöjligheter är grundav läggande betydelse för tillväxten och den regionala utvecklingen. Vidare framhölls att en prioritering av tillväxtrnålet kräver långsik-

1 Bet. 199394:TU16, rskr. 154. 2 Prop. 199495400 bil. 3 Prop. 199394140 s. 42 ff.

SOU 1995227 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 275

tiga och strategiska satsningar på det nationella stamvägnätet för de stora och långväga flödena. För landsbygdens fortsatta utveckling är ett vägnät tillgodoser såväl person- som godstransporter en som viktig förutsättning. l det system som vägnätet utgör krävs dessutom stora förbättringar i det lågtrafikerade nätet. Infrastrukturverken bör

i samband med de fördjupade anslagsframställningarna särskilt re-

dovisa sina verksamheters regionalpolitiska effekter. Informationsteknologins ökande betydelse har manifesterats bl.a. tillsättandet den s.k. IT-kommissionen, varom mera i avgenom av snitt 7.6.5. Vägverket och Banverkets verksamhet kommer att närmare beröras i nästa avsnitt. I avsnittet om informationsteknologi behandlas bl.a. nuvarande Telias verksamhet. I detta inledande, allmänna avsnitt skall bara något kort nämnas om SJ :s, Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets respektive roll kommunikationsområdet. SJ har till huvuduppgift att driva järnvägstrañk men får också driva verksamhet som har samband därmed och som verket annan har särskilda förutsättningar för. Verksamheten regleras i förordningen 1988:626 med instruktion för Statens järnvägar. SJ-koncernen består av moderföretaget añärsverket SJ med dess divisioner persontrafik, godstransport-, maskin- och fastighetsdivisionen och Swedcarrier-koncernen. AB Swedcarrier är helägt av atlärsverket SJ och fungerar som ett sammanhållande bolag för SJ :s aktiebolag. I Swedcarrierkoncernen ingår bl.a. Swebus Gruppen AB, TGOJ AB och ASG AB. SJ :s tidigare regionala indelning har numera upphört förutom beträffande fastighetsdivisionen och man har i stället gått över till en funktionell indelning. 1993 SJ-koncernens rörelseintäkter nästan 22 miljarder kr. var Affärsverket SJ omsatte under samma period omkring 9,5 miljarder kr. Det totala antalet personkilometer med järnväg ökade med 7,2 % jämfört med 1992. Antalet anställda i koncernen uppgick under 1993 i medeltal till 30 000 personer. SJ har mål för tâgtrañkens utveckling inom sitt område ställt som upp bl.a. följande mål. Snabbtågsnät mellan större städer så att tåget under 1990-talet blir snabbaste färdmedel för resmål upp till ca 60 mils avstånd.

1 myndigheters årsredovisning och anslagsfram- Se förordningen 1993:134 om ställning.

276 REGIONALT UTVECIGINGSANSVAR

Samordnade lösningar mellan tåg-, ñyg-, färje-, buss- och bil- trafik via utveckling av resecentrum. Nytt regionaltågsnät kring storstäderna Stockholm, Göteborg och MalmöKöpenhamn för daglig pendling. Snabba godstågsförbindelser mellan större terminalerindustrier från huvuddelen av landet till kontinenten över natt. Förhöjd kapacitet på huvudlinjerna för att möta ökande gods- flöden. Dessutom kortare transporttider och minskade väntetider. Upprustning av vissa länsjärnvägar för att bl.a. säkerställa godstillñödena och höja effektiviteten. Riktlinjer har fastställts för Statens järnvägar SJ under åren 1994-1996. Riktlinjerna innebär att SJ affärsmässigt skall utveckla järnvägstrañken och förbättra ekonomin så att en bolagisering kan ske i slutet av 1996.

Luftfartsverket skall främja ett säkert, konkurrenskraftigt och mil-

jöanpassat ñyg för att tillgodose människors resebehov och näringslivets behov av varutransporter. Detta skall göras genom att bedriva ñygplatsverksamhet, ñygtrafiktjänst, ñygsäkerhetsarbete och luftfartspolitiskt arbete. I förordningen 1988:78 med instruktion för Luftfartsverket finns bestämmelser om verksamheten. Luftfartsverket driver 14 statliga flygplatser för civil reguljär trañk och har därutöver hand om den civila trafiken på fem militära ñottiljflygplatser. Affärsverkets intäkter uppgick 1993 till 3 267 milj. kr. Antalet årsarbetare var nästan 3 600 personer. Det totala antalet passagerare under året var 15 milj., en minskning med 2 % från 1992. Luftfartsverkets investeringsplan för åren 1994-1996 uppgår till 2,2 miljarder kr. Luftfartsverket som sådant har ingen regional indelning. Division flygtrañktjänsten ANS är dock indelad i regioner. Även Luftfartsinspektionen har en regional indelning: östra, västra, södra samt norra distriktskontoret. Sjöfartsverket svarar för viktiga delar av sjöfartens infrastruktur i form av sjövägar och säkerheten i dessa samt för säkerheten ombord på fartyg. I verkets serviceutbud ingår bl.a. lotsning, isbrytning, sjökartläggning, fyrar och annan farledsutmärkning, sjöräddning samt sjöfartsinspektion. Verksamheten skall huvudsakligen inriktas på handelssjöfarten, men även fritidsbåtstrañkens, fiskets och marinens intressen skall beaktas. Författningsbestämrnelser finns i förordningen 1988:14 med instruktion för Sjöfartsverket.

1 Prop. 199394:l66, TU 28, rskr. 309.

SOU 1995227 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 277

omsättning uppgick 1993 till 984 milj. kr. Antalet Sjöfartsverkets anställda 1 300 1 400 årsarbetare. Den ordinarie investeringsvar planen för åren 1994-1996 omfattar drygt 190 milj. kr. Sjöfartsverkets regionala indelning består av tretton sjötrañkom-

råden och tre sjöfartsinspektionsområden. Regiongränserna följer

inte länsgränserna är anpassade till de olika vattenområdena. utan Riksdagen har betonat den regionalpolitiska betydelsen av den

statliga avgiftspolitiken på sjöfartsområdetl. Den innebär att när-

ingslivet i landets olika delar bör betala enhetliga sjöfartsavgifter, oberoende kostnaderna varierar för olika farledsavsnitt. Sjöav att fartsverket har beräknat de kostnader som följer av det regionalpolitiska ansvaret till 95 milj. kr för 1993. Sjösäkerhetsrådet gick i Sjöfartsverket den 1 juli 1993 och upp Trollhätte kanalverk den l januari 19942. Trollhätte kanal är nu ett av sjötrañkområdena.

7.6.3 Vägverket och Banverket

redovisning avseende de två stora trañk- I det följande lämnas en verken Vägverkets och Banverkets verksamhet. Inledningsvis görs i varje avsnitt allmän presentation av verken, varefter deras en mera regionala verksamhet beskrivs.

Vägverket

Vägverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om väghållning och säkerheten i vägtrafiken. Verksamhetsvolymen uppgick 1993 till omkring 15,2 miljarder kr exkl. beviljade bidrag jämfört med omkring 10,8 miljarder kr ârdessförinnan. Bidrag beviljades under året med 1,6 miljarder kr. et Drift- och underhållsvolymen uppgick till nästan 7 miljarder kr, vilket motsvarar ökning med ca 1,7 miljarder kr jämfört med 1992. en Under 1993 pågick omkring 360 större investeringsobjekt med en total anläggningskostnad om ca 14,5 miljarder kr. Under 1993 inleddes arbete med att värdera vägkapitalet i baett lansräkningen från och med 1994. Vägkapitalets värde definierat

1 199293:100 bil. TU 18, rskr. 244. Prop. 2 Prop. 199293:100 bil. TU 18, rskr. 244.

278 REGIONALT UIVECIGJNGSANSVAR

som ackumulerad investeringskostnad uppgick vid utgången 1993 av till 58,8 miljarder kr. I väglagen 1971:948 finns bestämmelser arbetsplaner om m.m. såvitt avser byggande av allmän väg. Till väglagen ansluter vägkungörelsen 1971:954. Fråga om byggande av väg prövas Vägverket efter samråd av med länsstyrelsen. Om enighet inte kan nås, avgör regeringen. Regeringen kan förordna att fråga om byggande av väg i vissa fall skall prövas av länsstyrelsen. För byggande av väg skall upprättas en arbetsplan. I planen anges den mark som behöver tas i anspråk för väganordningar och för att genomföra vägbyggnadsföretaget. Planen skall också innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En arbetsplan skall i regel ställas ut för granskning. Arbetsplanen fastställs Vägverket efter samråd av med länsstyrelsen. Vid oenighet beslutar regeringen. Beslut av Vägverket får överklagas hos regeringen. Länsstyrelsen får överklaga sådana beslut, berör länsstyrelsens verksamhetssom område. Vägverkets regionala verksamhet är uppdelad i två divisioner: Väg och Trafik samt Produktion. Den regionala indelningen följer länsgränserna och bygger således på grupper odelade län. av Division Väg och Trafik för Vägverkets myndighetsuppsvarar gifter, dvs. väghållning, trafiksäkerhet, bidragsgivning och försvarsberedskap. Divisionen har sju regioner. Dessa svarar för de statliga vägarna i sina områden har inga för arbete på men egna resurser vägarna. Sådana tjänster köps i stället från Vägverkets produktionsdivision eller från fristående entreprenörer. Det samlade värdet av det statliga vägnätet uppgår till omkring 60 miljarder kr. Division Produktion är Vägverkets entreprenör. Där har alla egen resurser för projektering, byggande och underhåll samlats. Divisionen har fem produktionsornråden, i sin tur är uppdelade i som ett antal resultatenheter för projektering, byggande respektive drift och underhåll. Beslut har fattas om att all nyproduktion och 50 % av drift- och underhållsuppdragen skall konkurrensutsättas från 19941. Beslut har fattats om att Vägverkets produktionsdivision skall ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 19962. Di-

1 Prop. 199293:lO0 bil. TU 24, rskr. 272. 2 Prop. 1993942180, TU 32, rskr. 387.

REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 279

visionen får från 1995 ett större verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften inför bolagiseringen.

Banverket

Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör järnvägar. Verksamhetsvolymen i Banverket uppgick 1993 till 8,4 miljarder kr jämfört med 7,5 miljarder kr 1992. Investeringarna har ökat och verksamheten inom vidmakthållandeområdet, dvs. underhåll och reinvesteringar, har realt sjunkit. När Banverket bildades 1988 var andelen nyinvesteringar 45 % de totala investeringarna. 1993 ca av den andelen ca 85 %. var Beträffande investeringsplaner kan här nämnas att riksdagen har beslutat att under perioden 1994-2003 satsa totalt 32 miljarder kr för järnvägens infrastrukturl. att rusta upp Banverkets verksamhetsidé är att möjliggöra för järnvägstrañken bli konkurrenskraftig, miljövänlig och trañksäker del av att en transportsystemet. Såvitt avser miljön innebär detta bl.a. att järnvägens energieifektivitet och det förhållandet att en dominerande andel trañkarbetet utförs med elenergi ger järnvägen mycket goda av egenskaper från energi- och miljösynpunkt. De investeringsplaner har tagits fram inom för långtidsplaneringen ger variersom ramen ande förutsättningar att uppfylla miljömålen genom överströmning trafik till järnväg och genom att minska störningarna från trafikav en på banorna. Det finns f.n. ingen motsvarighet på järnvägsområdet till väglagbestämmelser om arbetsplan m.m. I en departementspromeens moriaz har dock föreslagits att planeringsförfarandet vid byggande järnväg regleras i särskild lagstiftning, delvis efter mönster av en från väglagens regelsystem. Det i promemorian presenterade lagförslaget innebär bl.a. krav på miljökonsekvensbeskrivningar och hänsynstagande till naturresurslagens 1987: 12 hushållningsbestämmelser vid planering och byggande av järnvägar. Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

1 1992932176, TU 35, rskr. 446. Jfr skr. 1993942170. Stomnätsplanen för Prop. perioden omfattar totalt 38,4 miljarder kr, varav 6,4 miljarder kr avser investeringar riksdagen redan tidigare har fattat beslut om. som 2 Ds 1994:65, Lag järnvägsplanering; jfr Ds 1989:69, Markanvändning för järnom väg.

280 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Riksdagen fattade under den förra borgerliga regeringens tid beslut om avreglering av järnvägsmarknaden, innebärande att det statliga bannätet skulle öppnas för konkurrens från den 1 januari 19951. På förslag av den nya socialdemokratiska regering, som tillträdde efter 1994 års val, har riksdagen beslutat att avregleringen skall

skjutas upp, för att regeringen skall få tillfälle att ompröva frågan

Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med ett förslag till beslut under år 1995. Banverket har en starkt decentraliserad organisation. Verksamheten bedrivs i fem regioner, som har eget ansvar för planering, drift och ekonomi. De agerar själva utåt i alla frågor som rör järnvägsanläggningarna. Vidare svarar de för stor del det tekniska en av arbetet. Regionerna är i sin tur uppdelade i 20 distrikt. Flertalet av Banverkets anställda har sina uppgifter ute i distrikten. Banverkets regionala indelning bygger inte på hela län, utan är anpassad till de olika järnvägssträckningarna.

7.6.4 Viss

författningsreglering

I det följande redovisas ett antal författningar av allmänt intresse när det gäller planering och investeringar på kommunikationsomrâdet och främst då när det gäller vägar och järnvägar. I det avsnitt som rör regional kollektivtrafik behandlas ytterligare ett antal författningar av intresse. Inledningsvis kan här nämnas att trañkverkens organisation och verksamhet regleras i följande författningar: förordning 1992:1467 med instruktion för Vägverket, förordning 1988:707 med instruktion för Banverket, förordning 1988:78 med instruktion för Luftfartsverket, förordning 1988:14 med instruktion för Sjöfartsverket. - De två sistnämnda verken, som är affársverk och inte får några anslag över statsbudgeten, behandlas inte ytterligare i detta sammanhang. Detsamma gäller SJ, vars verksamhet regleras i förordningen 1988:626 med instruktion för Statens järnvägar. Se beträffande SJ, Luftfartsverket och Sjöfartsverket vidare i det inled-

1 Prop. 1993942166, TU 28, rskr. 309. 2 Prop. 199495:72, TU rskr. 138.

SOU 1995 227 REGIONALT UTVECIEINGSANSVAR 281

ande, allmänna avsnittet. Telia AB behandlas i det följande avsnittet om informationsteknologi. Enligt förordningen 1991:1809 om rikstäckande väghällningsplan, regionala väghållningsplaner och planer för länstrajikanläggningar skall det, till ledning vid fördelning av medel för byggande och drift av statliga vägar upprättas en rikstäckande väghällningsplan för hela landet och en regional väghållningsplan för varje vägoch trañkregion. För byggande av allmänna vägar som är länsväglänsjärnvägar och andra trañkanläggningar skall det för varje län ar, upprättas en plan för länstrañkanläggningar. Planerna för länstrañkanläggningar skall upprättas främst utifrån regionala och lokala behov. När en plan för länstrafikanläggningar skall upprättas för allmänna vägar som är länsvägar, skall den regionala planen vara vägledande. Den rikstäckande planen, de regionala planerna och planerna för länstrafikanläggningar som alla skall avse tio år skall ligga till - grund för en treårig budget. Den rikstäckande planen upprättas Vägverket. Planen skall av omfatta angivandet ett rikstäckande vägnät av riksvägar av särskild - av betydelse stamvägnätet och av mål för standard pâ detta vägnät, den inriktning byggande och drift stamvägnätet, som är - av nödvändig för att nä målen, förutsättningar, ramar och mål för regionala planer, övergripande avvägning mellan olika väghällningsåtgärder i den rikstäckande planen och de regionala planerna, förslag till fördelning anslag till olika väghällningsåtgärder - av och andra finansiella förutsättningar och beskrivning av konsekvenserna av planens genomförande, -

bl.a. genom upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning.

Planen skall förnyas vart tredje år, inte regeringen föreskrivom eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan reviderer ing skall endast avse mindre ändringar. Innan den rikstäckande planen upprättas skall Vägverket inhämta synpunkter på utbyggnad och drift av stamvägnätet från länsstyrelkommunerna och andra som kan ha ett väsentligt intresse av serna, planen. Den rikstäckande planen skall godkännas av regeringen.

282 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

De regionala väghållningsplanerna upprättas av Vägverkets vägoch trañkregioner. Planerna skall omfatta mål för standard på riksvägar och länsvägar i regionen, för vilka staten är eller skall bli väghållare och som inte ingår i stamvägnätet, den inriktning av byggande och drift på dessa vägar, är - som nödvändig för att nå målen, bedömning av de väghållningsåtgärder som bör utföras under den tid planerna avser i förhållande till åtgärder inom andra transportsystem, förslag till fördelning av anslag till olika vägåtgärder och andra finansiella förutsättningar och beskrivning av konsekvenser av planens genomförande, bl.a. genom upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Planen skall förnyas vart tredje år, om inte regeringen föreskriver eller i det enskilda fallet beslutar något annat. Varannan revidering skall endast avse mindre ändringar. Innan en regional väghållningsplan upprättas skall Vägverkets väg- och trafikregion inhämta synpunkter från berörda länsstyrelser och kommuner samt från andra som kan ha ett väsentligt intresse av planen. . Berörda länsstyrelser skall yttra sig över den upprättade planen. Länsstyrelsen skall därvid ge berörda kommuner tillfälle att lämna synpunkter. Planen skall godkännas av Vägverket. Varje länsstyrelse skall upprätta en flerårsplan för länet plan för länstrañkanläggningar, som omfattar allmänna vägar som är länsvägar, spâranläggningar som är länsjärnvägar, sådana anläggningar för vilka statsbidrag kan komma i fråga enligt 2 § 1-4 förordningen 1988:1017 om statsbidrag till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., investeringar i stomj som är betingade av regional kollektivtrafik. Planen för länstrafikanläggningar skall redovisa alla företag som beräknas bli utförda under planens giltighetstid med hänsyn till de medel eller bidrag som anvisas i statsbudgeten för att bygga länstrañkanläggningar eller till andra finansiella förutsättningar. Företagen skall anges i ordning efter angelägenhetsgrad. Vid byggande av länstrañkanläggningar skall den i planen fastställda angelägenhetsgraden i huvudsak följas.

REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 283

Redovisningen skall innehålla beräknade kostnader eller bidrag, konsekvenser av att genomföra företagen, även en miljökonse- kvensbeskrivning och under vilken tid arbetena beräknas bli utförda tidpunkt för start och avslutning. En plan för länstrafikanläggningar skall förnyas vart tredje år, inte regeringen föreskriver eller i det enskilda fallet beslutar om något annat. Varannan revidering skall endast avse mindre ändringar. Länsstyrelsen skall tillsätta en särskild beredningsgrupp för beredning av planen för länstrañkanläggningar. Innan planen för länstrafikanläggningar upprättas skall länsstyrelbegära in förslag om de länstrañkanläggningar som bör utföras sen i länet under den tid planen Förslag skall inhämtas från som avser. Banverket, Vägverkets väg- och trafikregion, trañkhuvudmannen, kommunerna i länet och andra som kan ha ett väsentligt intresse i ärendet. Länsstyrelsen fastställer planen för länstrafikanläggningar sedan Vägverket, Luftfartsverket och förslagsgivarna yttrat sig över den och sedan länsstyrelsen samrått med Statens naturvårdsverk. Om en väsentlig avvikelse behöver göras från en fastställd plan för länstrañkanläggningar, skall länsstyrelsen efter samråd med Statnaturvårdsverk ändra planen. Innan länsstyrelsen beslutar om ens ändring, skall Vägverket, Luftfartsverket och de nyss nämnda förslagsgivarna höras. - Ett beslut enligt förordningen får inte överklagas. Om Vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattningar om innehållet i en regional väghållningsplan eller en plan för länstrañkanläggningar, skall planöverlämnas till regeringen för att godkännas respektive faststälen las. Här kan tilläggas att Vägverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om väghållning. Detta framgår av den inledningsvis nämnda förordningen med instruktion för verket. För Vägverkets regionala verksamhet finns väg- och trañkregioner, produktionsområden och lokala enheter. Varje region leds av en vägdirektör. En tjänsteman hos en väg- och trañkregion är på begäran av länsstyrelsen skyldig att delta i länsstyrelsens handläggning av ärenden som har samband med väg- och trañkregionens uppgifter. Enligt 31 § länsstyrelseinstruktionen 1990:1510 skall vägdirektören delta i beredningen av länsstyrelsens yttrande över den rikstäckande väghällningsplanen.

284 REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR

Förordningen 1989:6D om plan för stomjärnvägar har i huvud-

sak följande innehåll. För byggande av stomj ärnvägar skall Banverket upprätta och fastställa en flerårsplan. Planen skall ligga till grund för fördelning av medel som anvisas i statsbudgeten för byggande av stomjärnvägar, varmed avses sådana järnvägar som enligt regeringens beslut är stomjärnvägar eller Banverket föreslår skall bli det. Flerårsplasom nen skall fastställas av regeringen. Planen skall avse tio år och redovisa alla nybyggnader av stomjärnvägar, som beräknas bli utförda under planens giltighetstid. I planen skall också tas upp sådana ombyggnader av stomjärnvägar, som innebär en väsentlig förbättring av järnvägen. Planen skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Banverket upprättar planen efter att ha hört Statens järnvägar, Riksantikvarieämbetet, Statens naturvårdsverk och andra berörda centrala verk och länsstyrelser. Innan en länsstyrelse yttrar sig över planförslaget, skall berörda trañkutövare, trañkhuvudmän och kommunerna i länet höras. När det gäller statliga bidrag av olika slag kan i detta sammanhang också nämnas förordningen 1989:891 om statsbidrag till enskild väghållning. Förordningen innehåller bestämmelser om bidrag till byggande och drift av enskilda vägar, vartill också räknas färjeleder som drivs av enskilda. Vägverket beslutar hur anslagna medel skall fördelas mellan byggande och drift samt mellan länen. Frågor om bidrag för byggande prövas av länsstyrelsen. Bidrag utgår normalt med högst 70 % av kostnaderna. Frågor om driftbidrag prövas av Vägverkets väg- och trañkregion. Bidrag utgår med varierande andel av aktuella kostnader. Varje länsstyrelse skall på grundval av inkomna ansökningar om byggnadsbidrag upprätta en femårig plan för byggande sådana enskilda vägar inom länet, för vilka bidrag av kan komma i fråga. Beslut av Vägverkets väg- och trañkregion om driftbidrag får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos Vägverket. Vägverkets beslut får inte överklagas.

SOU 1995 :27 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 285

7.6.5 Informationsteknologi

Med uttrycket informationsteknologi IT avses den teknik som an-

vänds för att samla in, lagra, bearbeta, återfinna, kommunicera och

prestera data, text, bild och tal. IT-sektorn är den mest expansiva

och dynamiska sektorn i världsekonomin. Under senare hälften av

1980-talet ökade lT-sektorn tre gånger snabbare än andra branscher.

Varje år investeras i världen 1 000 miljarder kr i IT Informa-

ca .

tionsteknologin spelar således en mycket betydelsefull roll för den

globala ekonomiska utvecklingen.

IT-sektorn har fått alltmera uppmärksamhet i Sverige under

år. En särskild IT-kommission har tillsatts för att främja en

senare

bred användning informationsteknologin. Målet för verksamheten

av

har angivits att Sverige senast år 2010 skall tillhöra den glo-

vara

bala utvecklingens absoluta spjutspetsar när det gäller varje del av

utnyttjandet av informationsteknologinK En viktig del av kommis-

sionens arbete avses handla om lagstiftningsfrågor.

I 1994 års finansplan pekades informationsteknologin ut som ett

område för infrastrukturella investeringar Vidare anfördes bl.a. att

infonnationssamhällets elektroniska infrastruktur inte bara omfattar

fysisk nätuppbyggnad. Det handlar också om en anpassning av

en

lagstiftning och övriga regler till den moderna informations- och

kommunikationstekniken.

Beslut har fattats som innebär att omkring l miljard kr skall av-

sättas till stöd för sådana IT-insatser, som kommissionen kunde

komma att aktualisera3. Detta åstadkoms genom ianspråktagande av

medel från återstoden av vad som förvaltats av Fond 92-94, en rest

av de f.d. löntagarfondernal. Genom riksdagsbeslutet inrättades

Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, som gavs upp-

draget att förvalta de anslagna medlen.

Genom skrivelser 1994 från dåvarande statsministern, kulturmi-

nistern och utbildningsministern har IT-kommissionen lämnat för-

slag till stiftelsen om hur en del av de anslagna medlen skulle kunna användas för att främja ökad IT-användning. en

1 199394:177 115; efter anförande dåv. statsministern Carl Bildt in- Prop. s. ett av för Ingenjörsvetenskapsakademien den 7 februari 1994. 2 Prop. 199394400 bil. 1 62. s. 3 Prop. 199394477, UbU 12, rskr. 399. 4 Beträffande avvecklingen, 199192:36, FiU rskr. 91. se prop.

286 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Bland IT-kommissionens prioriterade områden märks: de kommunala i förvaltningarnas IT-användning, - IT i utbildningar, - IT i vården, - IT-användningen i små och medelstora företag, - IT och den regionala utvecklingen. - Till grund för IT-kommissionens arbete ligger bl.a. Ingenjörsvetenskapsakademiens rapport Hur tar Sverige in i informationssamhället till för sysselsättning och tillväxtl. Bland berörnu - gagn da parter nämns bl.a. kommuner och landsting. Inte minst görs en fokusering på utbildningsområdet, dels när det gäller samverkan i nätverk, dels i fråga om distansutbildning. Behovet kompetensutav veckling på IT-området för de små och medelstora företagen betonas särskilt. Det gäller t.ex. möjligheterna att kunna ta del av universitetens och högskolornas forskning myndighetsinformation samt , EU:s FoU-program. Den socialdemokratiska regering som tillträdde efter 1994 års val har beslutat direktiv för IT-kommissionen, ändrat dess sammansätt-

ning samt givit den delvis nya uppgifter Den nya kommissionen

skall inspirera, introducera och följa utvecklingen samt ta initiativ till en rad projekt. Utvecklingen av IT skall inte ses som en bidragsberättigad verksamhet. Kommissionen kommer att betona användarperspektivet. Regeringen har uttalat att den inte ser något motsatsförhållande mellan det arbete som utförs av IT-kommissionen och av Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling. Samtidigt med IT-kommissionen har tillkallats ett råd för att främja barns och ungdomars användning av informationsteknik, Ungdomens IT-råd. Tanken är att rådet skall framhålla goda exempel på hur informationsteknik kan användas bland barn och ungdomar i skolan och på fritiden. Rådet skall också komma med förslag i syfte att få fler flickor intresserade av den nya tekniken. Inom regeringskansliet pågår en rad utredningar, översyner och projekt inom IT-omrâdet. Företrädare för statliga myndigheter samt för kommun- och landstingsförbunden har bildat en samverkansgrupp Toppledarforum i syfte att bl.a. främja tillkomsten av en - öppen elektronisk infrastruktur för informationsförsörjning i offentlig förvaltning. Frågor rörande informationsteknik behandlas även

1 Ds 1994:19. Rapport nr 9 i Agenda 2000-serien. 2 Dir. 1995:1.

SOU 1995 127 REGIONALT UTVECIQJNGSANS VAR 287

av Delegationen för transportinformatik samt av Utredningen om

kulturpolitikens inriktning Vissa lagstiftningsfrågor behandlas av

Utredningen om rättsliga överväganden kring informationsteknologi3 och av Utredningen om nya medier och grundlagarna4.

I 1995 års budgetproposition har föreslagits en satsning på ca 199 milj. kr budgetåret 199596 inom ramen för det nämnda IT-programmet. Medlen skall användas inom fyra delområden: forskning, prognoserstatistik, transportinformatik samt åtgärder för ökat utnyttjande av telekommunikationerna. Inom Näringsdepartementets ansvarsområde tolfte huvudtiteln föreslås i samma proposition att anslaget F 2. Informationsteknologi skall uppgå till 536 milj. kr. Anslaget disponeras av Närings- och teknikutvecklingsverket NUTEK för att främja och stödja teknisk forskning och utveckling inom informationsteknologiområdet. Verksamheten bedrivs inom fyra olika delområden: mikroelektronik, datavetenskap och kommunikation, IT:s användning samt industrirelaterade kompetenscentra. IT-frågorna behandlas också i 1995 års finansplan. Där anförs bl.a. att de grundläggande förutsättningarna för att få till stånd en ökad och bred användning av informationsteknologi i landet sammantaget får anses som mycket goda. Sverige har, enligt regeringens bedömning, goda förutsättningar att ligga i täten när det gäller användningen av informationsteknologi och teknikutveckling. I detta sammanhang kan avslutningsvis något nämnas om det av staten helägda Telia AB, tidigare Televerket. Ombildningen till aktiebolag ägde den 1 juli 19935. Som central förvaltningsmynrum dighet inom post-, tele- och radioområdena fungerar numera, sedan också Posten bolagiserats den 1 mars 19945, Post- och telestyrelsen7. Teliakoncernen omsatte 1993 drygt 35 miljarder kr. Med omkring 34 000 anställda är koncernen en av Sveriges största. Resul-

1 Dir. 1994:41. 2 Dir. 1993:03. 3 Dir. 1994:42. 4 Dir. 1994:104. 5 Prop. 1992932200, TU 30, rskr. 443. 6 Prop. 1992932100 bil. TU 27, rskr. 311; 19939438, TU 9 och ll, rskr. prop. 119. 7 Se förordningen 1993:1710 med instruktion för Post- och telestyrelsen. Bestämmelser om televerksamhet finns numera en i särskild telelag 1993:597. På det postala området gäller postlagen 1993:1684.

288 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

tatet för 1993 uppgick till nästan 4 miljarder kr. Också Telia har en regional indelning. Regiongränserna följer inte länsgrånserna.

7.6.6 Regional kollektivtrafik

Landstingen och primärkommunema är som huvudregel gemensam huvudman för den regionala kollektivtrafiken. Bestämmelser härom finns i lagen 1978:438 om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik, som i huvudsak har följande innehåll. För att främja en tillfredsställande trafikförsörjning skall det i varje län ñnnas en huvudman som ansvarar för den lokala och regionala linjetrañken för persontransporter. Ursprungligen gällde lagen endast lokal och regional kollektivtrafik på väg, men genom ändring den 1 januari 1989 utsträcktes ansvaret i enlighet med en

vad som gäller nu. Ändringen avsåg bl.a. att klargöra ansvaret för

den regionala tågtrañken. Också linjetrafik med båt eller flyg berördes. Dessutom infördes genom ändringen en skyldighet att ägna uppmärksamhet taxifrågor i länet och att verka för en tillfredsställande taxiförsörjning. Huvudmannaskapet har i allmänhet utsträckts till att förutom linjetralik omfatta också efterfrågestyrd kompletteringstralik. I några län omfattas också skärgårdstrañk med båt. I Örebro län ingår länsñygplatsen i huvudmannaansvaret. Även för viss godstralik ansvar ingår i en del län. Trañkens omfattning skall anges i en tralikförsörjningsplan, som huvudmannen antar. Regeringen får efter framställning av huvudman, landsting eller kommun meddela föreskrifter om samverkan i fråga trafik mellan huvudmän i olika län. om Huvudman är landstinget och kommunerna i länet gemensamt. I Stockholms län är dock landstinget huvudman och i Gotlands län kommunen. Landstinget och kommunerna i ett län kan dock komma överens om att antingen landstinget eller kommunerna i länet skall huvudman. I Jämtlands län har landstinget och kommunerna vara kommit överens att landstinget skall vara huvudman. I Malmöom hus län kan landstinget och kommunerna komma överens om att landstinget och Malmö kommun skall vara huvudman. Så har också skett.

1 Prop. 198788:78, TU 15, rskI. 166.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 289

Trañkhuvudmannens uppgifter enligt lagen om huvudmannaskap

för viss kollektiv persontrafik skall skötas av ett kommunalförbund,

inte ett landsting eller kommun är ensam huvudman. Om de om en

är huvudman är överens därom, får dock uppgifterna i stället

som utföras ett aktiebolag, som har bildats för ändamålet. genom I fråga kommunalförbund som nu sagts, gäller i huvudsak om kommunalförbundslagen 1985:894. F.n. finns två kommunalförbund för verksamhet med regional kollektivtrafik: Länstrafiken Kronoberg och Kommunalförbundet för Malmöhus läns kollektivtrafik. I övrigt utförs verksamheten i aktiebolagsforrn.

Länstrañken omsätter ca 13,6 miljarder kr årligen. Intäkterna i

verksamheten uppgår till omkring 6 miljarder kr. Statsbidrag till

drift länsjärnvägar betalas ut med ca 200 milj. kr. Landstings-

av

och kommunbidragen är 4,8 resp. 2,2 miljarder kr. Den totala

ca

årliga omsättningen för samhällsbetalda resor kollektiv linjetrañk

under trañkhuvudmannens ansvar, kompletterande linjetrañk, skol-

färdtjänst, riksfärdtj änst, sjukresor och övriga samhällsbetal-

resor,

da uppgår till nästan 20 miljarder kr.

resor

Det kollektiva resandet subventioneras således med skattemedel

till 53 %; 35 % från landstingen, 17 % från kommunerna och

ca 1 % från staten.

Det lokala och regionala kollektiva resandet uppgår f .n. till drygt

1 miljard år. Mellan 1986 och 1993 minskade antalet res-

resor per med knappt 8 %. Detta gäller framför allt stadstrañken, bl.a. or

till och från arbetet. En viss del nedgången kan emellertid

resor av

förklaras att statistiken har blivit mer tillförlitlig.

av

Förordningen 1 988:] statsbidrag till vissa regionala kol-

01 7 om

lektivtrajikanläggningar innehåller bestämmelser om statsbi-

m.m. drag till huvudmän i lagen huvudmannaskap för viss - som avses om

kollektiv persontrafik trañkhuvudmän för byggande av regio-

nala kollektivtrañkanläggningar, till kommuner för byggande av ñygplatsanläggning med annan

huvudman än staten,

för byggande enligt sådana planer för bärighetshöjande åtgärd-

er, som har upprättas av Vägverket. Bidrag lämnas för

byggande väg- och gatuanläggningar för regional kollektiv

av -

persontrafik tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov,

som

byggande spåranläggningar för regional kollektiv persontra-

av fik tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, som

[0 lS-0l4l

290 REGIONALT WVECKLINGSANSVAR

byggande av stationer, terminaler, vänthallar och andra liknande anläggningar för trafikanternas trivsel och trevnad vid regionalt kollektivt resande, byggande av liygplatsanläggning som tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov, bärighetshöjande åtgärder på kommunala vägar och gator. Bidrag lämnas som byggnadsbidrag. De betalas ut av Vägverket. Byggnadsbidrag lämnas med 50 % av byggnadskostnaderna. Om det finns särskilda skäl får Vägverket bestämma att bidrag skall lämnas med 75 % av byggnadskostnaderna. De kostnader som skall ligga till grund för beräkning av bidragsbelopp bestäms av Vägverket, Banverket eller Luftfartsverket beroende på vilket slag av anläggning det rör sig om. Vägverkets, Banverkets och Luftfartsverkets beslut får överklagas hos regeringen. Den interregionala kollektivtrafiken är en fråga för staten. Insatserna sker där huvudsakligen som stöd till icke lönsam järnvägstrafik. Av de ca 2,5 miljarder kr som det totala stödet till såväl lokal som interregional kollektivtrafik uppgår till per år, utgör statens andel dock endast 20 %. Det innebär att kommunerna och landstingen även detta område gör betydande insatser.

7.6.7 Investeringar i trafikens infrastruktur

Riksdagen beslöt 19931 långsiktig inriktning investeringar om en av i trafikens infrastruktur. Beslutet omfattar investeringar storleksav ordningen 100 miljarder kr under en tioârsperiod. I propositionen framhålls infrastrukturens betydelse som stöd för ekonomisk tillen växt. Ambitionerna är att investeringarna, utöver att stödja ekonomisk tillväxt, skall öka trafiksäkerheten, värna miljön och tillgoom dose kraven på regional balans. Mot bakgrund av riksdagens beslut uppdrog regeringen Banverket, Vägverket och länsstyrelserna att upprätta investeringsplaner för perioden 1994-2003. För järnvägsinvesteringarnas del upprättas en stomnätsplan avseende järnvägsstråk av nationellt intresse. Det nationella intresset på vägområdet uttrycks på motsvarande sätt i en plan för stamvägnätet. Båda dessa planer fastställs av regeringen på förslag av Banverket respektive Vägverket. Utbyggnadsplanerna för

1 Prop. 199293:l76, TU 35, rskr. 446.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 291

de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet presenteras i respektive väghållarregions väghållningsplan, som fastställs av Vägverket. Länsvägarna och de järnvägsstrâk som inte hör till stomnätet liksom kollektivtrafikens infrastruktur och regionala flygplatser hanteras samordnat i en plan för länstrañkanläggningar, som fastställs av länsstyrelsen.

Det statliga vägnätet

Det svenska vägnätet omfattar 410 000 km väg vara det statliga vägnätet utgör ca en fjärdedel. Kommunerna har ansvaret för ca 8 % landets vägnät. För den resterande delen, 68 %, ansvarar av enskilda väghållare. Det statliga vägnätet, för vilket Vägverket är huvudman, är uppdelat i riksvägar och länsvägar. Riksvägarna utgör 15 % av längden på det statliga vägnätet. Resterande del utgörs av länsvägar. 75 % av all trafik går på de statliga vägarna. Riksvägarna, som utgör knappt 4 % det totala vägnätet, utnyttjas för omkring 45 % av av den totala trafiken. För planering av investeringar på riksvägarna svarar Vägverket medan länsstyrelserna svarar för planeringen av investeringar på länsvägar. Av det totala trafikarbetet på det statliga vägnätet utförs drygt 60 % på riksvägarna. Riksvägarna är indelade i riksvägar av särskild betydelse, s.k. stamvägar, och övriga riksvägar. Den nationella väghållningsplanen innehåller i huvudsak Vägverkets förslag till utbyggnadsplan för stamvägarna.

Stamvägar och övriga riksvägar

De nationella stamvägarna omfattar totalt 8 300 km. De utgör därmed drygt hälften riksvägnätet. På de nationella stamvägarna inav vesteras knappt 35 miljarder kr under perioden 1994-2003. För de riksvägar som inte ingår i stamvägnätet redovisas fördelningen nedan regionvis de 7 miljarder kr som avsatts för övriga riksav ca vägar. Vid fördelningen av medel har Vägverket även beaktat planerade investeringar i stamvägnätet. I enlighet med riksdagens beslut har Vägverket omfördelat medel från planeringsramen för övriga riks-

1 l99394zl70. Se härtill skr.

292 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

vägar till stamvägar eftersom det annars fanns en risk att vissa riks-

vägar i stamvägnätet skulle kunna komma att sina investeringsbe-

hov tillgodosedda i avsevärt mindre utsträckning än riksvägar utan-

för stamvägnätet. Totalt har Vägverket omfördelat 1,2 miljarder kr

från övriga riksvägar till stamvägar. En stor del av dessa medel har

kommit Region norr och Region mitt till del för investeringar i bl.a.

väg E 10 och väg E 12. Av de omfördelade medlen har netto 679

milj. kr fördelats till vägar i Region norr och 164 milj. kr till Re-

gion mitt.

Riksdagen har framhållit vikten av att utbyggnaden av trañksys-

temet ses i ett sammanhang. De redovisade investeringsplanerna är

framtagna inom ramen för en gemensam och samordnad investe-

ringsplaneringsprocess. Samtliga investeringsplaner, Banverkets

stomnätsplan, Vägverkets nationella och regionala väghållningsplan-

samt länsstyrelsernas planer för investeringar i länstrañkanlägg-

er ningar har remitterats samordnat. Kommuner och andra berörda

myndigheter har, sägs det i regeringens skrivelse, för första gången

fått möjlighet att yttra sig över investeringsplanerna vid ett och sam-

ma tillfälle.

Investeringar i länstrajikanläggningar

Vägverket har fördelat planeringsramen för investeringar i läns-

trañkanläggningar respektive län. Fördelningen av medel har

skett utifrån en modell som tar hänsyn till tillståndet på länets infrastruktur och den inriktning som riksdagen fastlagt. Ramför-

delningsmodellen har utarbetats av en arbetsgrupp med företrädare

för Vägverket, Banverket, Svenska Kommunförbundet, Svenska

Lokaltrañkföreningen, länsstyrelserna och Statens naturvårdsverk.

I modellen ingår följande faktorer:

trañkarbete, -

brister i framkomlighet,

grusvägar, dödade och skadade, -

tjälrestriktioner,

-

tågkilometer med persontrafik,

bruttotonkilometer, -

begränsningar i största tillåtna axeltryck pâ länsjärnväg,

kollektivtrafik, invånarantal. -

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 293

I fem fall har länsstyrelsen och Vägverket haft olika uppfattning

innehållet i planen. Det rör sig Västernorrlands, Kopparom om

bergs, Västmanlands, Östergötlands och Blekinge län. Regeringen

har dock fastställt länsstyrelsens prioriteringsordning i alla dessa

ärenden utom såvitt avser Blekinge län.

7 8 Storstadsförhandlingarna

.

Det kan finnas anledning att här något beröra de s.k. storstadsför-

handlingarna, inleddes 1990. Förutom sitt huvudsakliga syfte

som kom förhandlingarna också att aktualiserade bl.a. frågor som knyter till vad närmare kommer att diskuteras i avsnitt 7.11, näman som

ligen behovet entydig regional företrädare.

av en

Regeringen tillkallade 1990 tre förhandlare Ulf Adelsohn, Bengt

Dennis och Sven Hulterström för de tre storstadsområdena, med tillsammans med berörda parter skapa överenskommel-

uppdrag att trañksystemen i respektive region. Syftet var att i dessa re-

ser om

gioner förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten och att skapa

bättre förutsättningar för utveckling. Preliminära överenskommelser redovisades av de tre förhandlar-

i januari 1991. Riksdagen uttalade sig positivt om dessa och

na

medgav att 5,5 miljarder kr fick tas i anspråk för ett fullföljande av

Överenskommelserna under förutsättning att syftet med dem kunde

huvuddrag. Slutliga överenskommelser redovisades i uppnås i sina

1992 Malmö, september 1992 Stockholm och juni 1993

juni

Göteborg.

Överenskommelserna beträffande Stockholms- och Malmöregion-

erna redovisades i 1993 års budgetproposition

Stockholmsregionens del omfattade överenskommelsen3 in-

För

sammanlagt 36 miljarder kr, 16 miljarder kr vesteringar om varav

för investeringar i kollektivtrañken, 18 miljarder kr i trafikleder och investeringar. Överenskommel-

2 miljarder för övriga väganknutna omfattar tidsperioden fram till år 2006. Projekten skall finansi-

sen

statliga investeringsanslag för länstrañkanläggningar,

eras genom

stomjärnvägar och överförda investeringsmedel för riksvägar samt

1 bet. 199192:TU24, rskr. 199192:286. Prop. 199091237, 2 Prop. 199293400 bil. 7 156 rr. s. 3 och socialdemokraterna, moderaterna och folkpartiet liberalerna i Parter: staten Stockholms stad och län.

294 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

genom ett särskilt statsbidrag för investeringar i storstäderna, som staten avsatt för bl.a. Stockholmsregionen. Därtill kommer investeringsmedel som Stockholms läns landsting bidrar med avgifter samt på biltrafiken. Malmööverenskommelsen omfattar investeringar på drygt 2,8 miljarder kr. Härav avser 800 milj. kr investeringar i trafikens infrastruktur, 575 milj. kr byggande riksvägar och 230 milj. kr av nyinvesteringar i länstrañkanläggningar. När det gäller Göteborgsregionen har innehållet i den slutliga överenskommelse trätfats2 redovisats regeringen i som av mars 19943. Överenskommelsen investeringar i kollektivtrañkanavser läggningar, miljöåtgärder och trafikleder under perioden 1994-2003 på sammanlagt drygt 9 miljarder kr. De olika projekten skall finansieras att staten för genom svarar väginvesteringar om sammanlagt 860 milj. kr och ñnansierar stora delar kollektivtrañksatsningarna. Även kommunerna skall bidra av till satsningar på kollektivtrafiken. De resterande väginvesteringarna på drygt 6 miljarder kr skall finansieras med vägtullar.

7.6.9 överväganden och förslag

Kommunikationernas betydelse för den regionala utvecklingen är väl dokumenterad. För Regionberedningens vidkommande gäller problemställningarna beträffande trañkinvesteringarna dels det om regionala inflytandet över investeringsplaneringen är tillfredsställande, dels om planeringssystemet medger regional synvinkel tillur räckliga möjligheter att väga olika satsningar mot varandra och dels om fördelningen mellan nationellt och regionalt beslutade investeringar är lämpligt avvägd. Den sistnämnda problemställningen har ytterst sin grund i riksdagens anslagsbeslut, något det inte faller under beredningens uppdrag att uttala sig om. Frågan gäller emellertid också det effektiva utnyttjandet av offentliga resurser inom ett för den regionala utvecklingen centralt område.

1 Parter: staten och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun Kommunförbunsamt det Malmöhus. 2 Parter: staten, berörda kommuner samt Göteborgsregionens kommunalförbund GR. 3 Prop. l99394:169, TU 34, rskr. 435.

SOU 1995227 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 295

I ett regionalt inflytandeperspektiv är det naturligt att regeringen beslutar de investeringar nationellt uttalade intressen. om som avser Det är viktigt att ett centralt politiskt organ fattar beslut av detta slag. Av störst intresse är möjligheterna till och behovet av ett regionalt inflytande över de anslag som fördelas på Vägverkets väghållarregioner. Beslut om dessa investeringar sker uteslutande i en änstemannaorganisation, låt vara efter remissbehandling. Vägfrågpå denna nivå intar mellanställning mellan den nationella orna en nivåns stamvägnät och länsvägarna. Det i jämförelse med länen ringa antalet väghållarregioner gör det möjligt att få till stånd planering över geografiskt större områdöverblick betydande stråk. Likväl handlar det knapen och en över sådant uttalat nationellt intresse att central överblick past om ett en erfordras. Regionindelningen får förutsättas vara gjord utifrån effektivitetsskäl och det är därför inte rimligt att från inflytandesynpunkt förorda återgång till länen regionala verksamhetsområden. en som Konsekvensen blir i så fall att denna vägfrågor även framtyp av deles hanteras över länsnivån. Frågan är då om det är motiverat ur regionalt utvecklingsperspektiv att förorda ett regionalt demokraett tiskt inflytande över planeringen. Regionberedningen det fördel också i ett riksintresser som en seperspektiv att få till stånd ett regionalt inflytande över dessa väginvesteringar. Värdet för den regionala självstyrelsen med ett sådant inflytande är betydande med tanke infrastrukturens betydelse för regional utveckling. Resursmässigt rör det sig om ett betydande belopp för t.ex. Region Skåne är större än anslaget för länstraflksom anläggningar för Kristianstads och Malmöhus län sammantagna. Det regionala inflytandet över också denna typ av traflkinvesteringar ter sig därför väl motiverat. Problemet att ge ett organ länsnivån inflytande över större regionala indelningar är detsamma vare sig det är länsstyrelsens lekmannastyrelse uttrycker den regionala demokratiska föranksom ringen, eller detta sker genom ett självstyrelseorgan. Regionbeom redningen redovisar i kapitel 9 förslag till åtgärder i avvaktan på att överensstämmande regioner kommer till stånd när det gäller statlig verksamhet omfattar större områden än länen. som Dessa åtgärder gör det möjligt att organisera ett samarbete mellan berörda regionala självstyrelseorgan och Vägverket så att dessa kan få inflytande över väganslagen på denna nivå. Regionberedningen föreslår att det skall ingå i det regionala utvecklingsansvaret att utöva ett sådant inflytande över de regionala vägfrågorna.

296 REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR SOU 1995 327

I fråga om inflytandet över investeringarna i länstrañkanläggningar är problemställningen mindre komplicerad. Redan med den nuvarande ordningen är frågorna placerade rätt nivå. Regionberedningen anser att beslutanderätten i fråga om länstrafikanslaget bör föras över till landstinget.

7.7 Hälso- och

sjukvård

Sammanfattning: I detta avsnitt behandlar Regionberedningen hälso- och sjukvården, ett av landstingens viktigaste och ekonomiskt mest betydelsesefulla ansvarsområden. Detta sakområde ses för närvarande över parlamentarisk kommitté. av en Beredningen föreslår ingen ändring av nuvarande huvudmannaskap för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även i fortsättningen ligga hos landstingen och kommunerna.

7.7.1 En sektor i stark förändring

Åtskilliga utvärderingar visar att svensk hälso- och sjukvård inter-

nationellt sett hävdar sig väl. Den präglas hög kvalitet, god förav ändringsberedskap och effektivt resursutnyttjande. Den ges till alla principiellt sett lika villkor och till rimliga samhällskostnader. Forskningen är framgångsrik och dess rön tillvaratas i mycket hög grad i den kliniska verksamheten. Det sistnämnda gäller också den medicinskt-tekniska utvecklingens landvinningar. Sjukvårdens omfattning, lättillgänglighet och kvalitet är enligt flera bedömare en av orsakerna till att svenskarna lever längre och är friskare än de flesta andra folk. Som exempel kan nämnas att få länder har så låg spädbarnsdödlighet och så hög andel av befolkningen över 75 år som Sverige. Medellivslängden är här en av de högsta i världen. Under senare år har den svenska sjukvården genomgått betydande förändringar. Därtill har både den medicinskt-tekniska utvecklingen och den ekonomiska åtstramningen bidragit. Nya ersättningssystem prestationsersättningssystem och nya marknadsliknande

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 297

styrformer bestållareutförare-modeller har införts på flera hålll. Ett system med gränsöverskridande vård och vårdgaranti har tillkommit, vilket bidragit till att de tidigare mycket långa köerna till vissa operationer avsevärt kortats. En husläkarreform började genomföras 1994 liksom ett system med fri etableringsrätt för specialister och sjukgymnaster, men de reformerna har nu avvecklats eller år under avveckling eller förändring. Den allt starkare kostnadspressen har tillsammans med ñera av de nyss nämnda förändringarna lett till högre produktivitet i den meningen att ller operationer och behandlingar kunnat genomföras till oförändrade eller lägre totalkostnader än tidigare. Här kan också nämnas att sjukvårdens andel av Sveriges BNP på något årtionde sjunkit från ca 9 % till ca 7,5 % utan att allmänhetens möjligheter att få god hälso- och sjukvård äventyrats. En delförklaring härtill är att äldreomsorgen och omsorgerna om utvecklingsstörda flyttats över från landstingen till kommunerna, varigenom en del av kostnaderna förts över till andra konton än sjukvårdens.

7.7.2 Ansvarsfördelningen mellan staten,

landstingen och kommunerna

Liksom för många andra samhällssektorer är ansvaret för den offentliga hälso- och sjukvården delat mellan staten, landstingen och kommunerna. I korthet innebär ansvarsfördelningen följ ande: Staten lägger genom riksdag och regering fast de övergripande målen och de viktigaste ramarna för verksamheten. Staten utövar också, huvudsaklig- Socialstyrelsen, tillsyn och kontroll av att dess intentioner en genom genomförs av sjukvårdshuvudmännen och vârdgivarna. Det sker bl.a. genom utvärderingar, uppföljningar och inspektioner. Genomförandeansvaret, eller tillhandahâllaransvaret, har uppdragits åt landstingen och kommunerna. Dessa kan dock genom avtal föra över verksamhetsfunktionen, men inte ansvaret, till exempelvis kommunala bolag eller enskilda vårdgivare. Ansvarsfördelningen kommer numera till författningsenligt uttryck i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763; HSL. Fram till 1977

l styrformer i landstingen närmare skriften Hur ska För nuvarande och planerade se landstingen styras 1995-1997. Planer och diskussioner inför kommande mandatperiod, Landstingsförbundet 1994.

298 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

skedde det i landstingslagen och dess föregångare. Av nämnda för-

fattningar framgår att huvudmannaskapet för huvudparten av den

offentliga hälso- och sjukvården har legat hos landstingen och de

landstingsfria kommunerna alltsedan landstingen kom tillz.

Det lagfästa övergripande målet för hälso- och sjukvården är god

hälsa och vård lika villkor för hela befolkningen. För att upp-

fylla den målsättningen skall verksamheten vara av god kvalitet, till-

godose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen,

vara lätt tillgänglig, bygga respekt för patientens självbestäm-

mande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten

och hälso- och sjukvårdspersonalen. Vården och behandlingen skall

så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten.

Varje landsting, heter det vidare i lagen, skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem är bosatta inom landstinget. Även

som

i övrigt skall landstinget verka för en god hälsa hos hela befolkning-

en. Det sagda gäller också landstingsfria kommuner.

Vad som nu sagts, hindrar inte att någon annan än landsting be-

driver hälso- och sjukvård Ett landsting kan t.ex. sluta avtal med

enskild vårdgivare om att utföra uppgifter som landstinget annars

skall för4. svara

Landstingets ansvar omfattar även skyldigheten att erbjuda dem,

som är bosatta inom landstinget, habilitering och rehabilitering,

hjälpmedel för funktionshindrade, samt tolktjänst för vardagstolk-

ning barn- och vuxendöva, dövblinda och hörselskadade5.

Om någon, som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där,

behöver omedelbar hälso- och sjukvård, skall landstinget erbjuda

1 Enligt landstingsförordningen 1862 SFS 1862: 16 tillkom det landstingen att rådslå och besluta om för länet gemensamma angelägenheter avseende bl.a. hälsovård, i landstingslagen av âr 1924 SFS 1924:349 respektive 1954 SFS 1954:319 ändrat till hälso- och sjukvård. I 1977 års kommunallag SFS 1977:179 angavs inte vilka uppgifter som skulle eller kunde åvila landstingen och kommunerna. Detsamma gäller 1991 års kommunalla. 2 sjukvård definieras i åtgärder medicinskt Begreppet hälso- och HSL som för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, för att ordna Sjuktransporter samt för att ta hand om avlidna. I fråga om tandvård finns särskilda bestämmelser. Framställningen i detta avsnitt följer ganska nära HSL. - 3 bl.a. sjukvård sjukvård Här avses den med undantag av som ges av läkare som en kommun inom landstinget har ansvar för, t.ex. inom hemsjukvården och olika former av äldreboende. 4 En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfállighet, en stiftelse eller en enskild individ. 5 Ansvaret omfattar dock inte habilitering, rehabilitering och hjälpmedel som en kommun inom landstinget har ansvar för.

REGIONALT UTVECIUJNGSANSVAR 299

sådan. Ett landsting får också i andra fall erbjuda hålso- och sjukvård åt den som är bosatt i annat landsting, om landstingen kommer överens om det. För hälso- och sjukvård som kräver intagning i vårdinrättning skall finnas sjukhus. Vård som ges i sådan form benämns sluten vård, medan annan hälso- och sjukvård benämns öppen vård. Landstinget skall organisera den öppna vården så att alla som är bosatta inom landstinget får tillgång till och kan välja husläkarel. en Landstinget skall planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i befolkningens behov av vård. Planeringen skall avse även vård som erbjuds av annan vårdgivare, och den skall ske i samverkan med samhällsorgan, organisationer och enskilda. Regeringen får föreskriva att landet skall delas in i regioner för den hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Landstingen skall samverka i frågor som rör sådan hälso- och sjukvård. Så till föreskrifterna i hälso- och sjukvårdslagen om kommuneransvar. De överensstämmer i allt väsentligt med vad som sagts nas om landstingens ansvar utom på några punkter. Således föreskrivs inte någon skyldighet för kommunerna att inrätta sjukhus, men väl en skyldighet att anordna god hälso- och sjukvård dem som bor på sjukhem eller i andra särskilda boendeformer, i dagverksamhet och även i hemsjukvården om kommun och landsting kommer överdet. Dock undantas hälso- och sjukvård som meddelas av ens om läkare. Slutligen några ord om den statliga tillsynen och kontrollen av kommunernas och landstingens hälso- och sjukvård. Den skall utövas av Socialstyrelsen. Styrelsen skall därvid följa och stödja verksamheten kontrollen är således kombinerad med rådgivning och stimulans. Vid utövandet av tillsynen har styrelsen rätt att företa inspektioner.

1 SFS 1993:588. Se också förord- Bestämmelser om husläkare finns i lagen därom ningen 1993:594 om behörighet som husläkare samt förordningen 1993:1665 om åtgärdstaxa för husläkare.

300 REGIONALT UTVECIQINGSANS VAR SOU 1995227

7.7.3 Omfattning, organisation och kostnader

Med tanke på att två viktiga utredningar på hälso- och sjukvårdsområdet pågår, nämligen Prioriteringsutredningen och Kommittén om hälso- och sjukvårdens jinansiering och organisation HSU 2000, begränsar sig beredningen i detta avsnitt till att endast mycket översiktligt ge några fakta om hälso- och sjukvårdens nuvarande omfattning, organisation och innehåll. Utförligare beskrivningar väntas nämligen komma att föreligga i nämnda utredningars betänkanden. Först några uppgifter om sjukvårdens organisatoriska struktur. Den är uppbyggd efter en indelningsgrund som utgör en kombination av territoriella och vårdformsrelaterade kriterier. Vissa medicinska specialiteter, t.ex. neuro-, thorax- och barnkirurgi, kräver för att kunna utövas och utvecklas effektivt vanligen ett större patientunderlag än det som finns i ett enda län. Därför är landet indelat i sjukvårdsregioner, och en med minst ett sex var högt specialiserat regionsjukhus. Verksamheten inom denna regionsjukvård bygger på ett nära samarbete mellan landstingen och komutanför landsting inom varje region. Vid regionsjukhusen muner

bedrivs även s.k. länssjukvåd se nedan.

De sex regionerna varierar ganska mycket både i fråga om yta och folkmängd. Stockholmsregionen AB län har således 1,7 milj. invånare, sydöstra regionen E, H och I län 960 000, södra regionen G, K, M och södra N län 1,5 milj., västsvenska region-

en norra N, O, P och R län 1,6 milj., UppsalaÖrebro-regionen

Svealand utom AB län och södra Norrland 1,9 milj., samt norra

sjukvårdsregionen Norrland i övrigt 918 000 invånare. Sjukdomar, som kräver behandling på sjukhus men inte av så högt specialiserad karaktär som ges regionsjukhusen, behandlas inom länssjukvården läns- eller länsdelssjukhus. Också den psykiatriska vården hör till länssjukvården. Numera bor patienterna inom psykiatrivården i ökande utsträckning i sina egna hem eller i särskilda boendeformer och går till öppenvårdsmottagningar för hjälp och behandling. Primärvården slutligen tar hand om skador och sjukdomar som inte kräver sjukhusvård eller annan specialistvård. Inom denna del av vården arbetar många olika yrkeskategorier på vårdcentraler, husläkarmottagningar, barna- och mödravårdscentraler och distriktssköterskemottagningar. För att ge en uppfattning om verksamhetens omfattning kan nämnas att sjukvårdshuvudmännen 1993 hade 53 000 egna vårdplatser varav något mer än 10 000 avsåg långtidssjukvård och geria-

SOU 1995 27 REGIONALT UTVE CKLINGSANS VAR 301 2 trik, att antalet läkarbesök uppgick till 20 milj. varav inom prica märvården ungefär hälften, samt att antalet årsarbetare uppgick till 273 000, minskning med nära 17 000 sedan 1992. Totalanca en talet anställda har för övrigt sedan några år tillbaka varit konstant v sjunkande. Till den offentliga sjukvården hör också folktandvården. Den anför barn- och ungdomstandvården deltar även i speciasvarar men listtandvården och vuxentandvården. Landstinget svarar för planeringen all tandvård inom sitt område, således även enskild tandav vård och sjukhustandvård. Inom folktandvården arbetade 1993 ca 4 200 tandläkare, 1 000 tandhygienister, 7 600 tandsköterskor och 325 tandtekniker. Också inom detta verksamhetsområde har personalantalet varit sjunkande under årl. senare Under de senaste åren har ett antal sjukhus samt vissa stöd- och serviceverksamheter förts över till bolagsform eller privatiserats, dvs. överförts i icke-offentlig regi. Detta har skett som ett led i ett förändringsarbete med alternativa driftsformer. Socialstyrelsen har tillsynsskyldighet också över sådan verksamhet. Så några ord kostnaderna för hälso- och sjukvården i landsom tingens och de landstingsfria kommunernas regi. Samtliga huvudmäns driftskostnader för hälso- och sjukvården uppgick 1993 till ca 91,5 miljarder kronor av totalt för landstingsverksamheten 123 miljarder kr. Av dessa 91,5 miljarder kr belöpte läns- och regionsjukvården 68,2, primärvården 17,9 och tandvården 5,4 miljarder kr. I förhållande till huvudmännens totala drifts- och investeringsutgifter utgjorde läns- och regionsjukvärden 55,4 % och primäroch tandvården 18,9 %2. Kostnaderna invånare och huvudman varierar starkt. Genomper snittskostnaden för sjukvård inklusive tandvård uppgick 1992 till 10 700 kr invånare; den högsta summan redovisade Norrbottens per läns landsting med 12 000 kr och den lägsta Kronobergs-landstinget med 9 200 kr. Högsta kostnaden för läns- och regionsjukvård hade Blekinge-landstinget med 8 800 kr och den lägsta Skaraborgs-landstinget med 5 400 kr invånare; riksgenomsnittet låg på 7 800 kr. per Däremot hade Skaraborgs-landstinget den högsta kostnaden för primärvård, 4 000 kr per invånare, och Kronobergs-landstinget även i detta avseende den lägsta med 1 800 kr invånare; genomsnittligt kostnaden i riket 2 900 kr. Anledningarna till de i vissa var

1 Verksamhet och personal, Landstingsförbundet och Socialstyr- Basársstatistik 1993. elsen 1994. 2 Statistisk årsbok för landsting, 1995.

302 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

fall stora kostnadsvariationerna kan inte utan ingående

anges en mer analys. Slutligen skall noteras att medelutdebiteringen skattekrona för per

landstingen 1994 var 11,44 kr, mot 11,45 kr 1993 och 11,52 kr

1992. År 1994, liksom för

övrigt även 1993, låg Hallands län och

Kopparbergs län lägst med 10,20 respektive 9,97 kr, samt Ble-

kinge-landstinget och Stockholms-landstinget högst med 12,55

respektive 12,50 skattekronal.

kr per

7.7.4 Pågående förändringar och utredningar

Hälso- och sjukvården är en samhällssektor, som i många

avseen-

den står inför betydande förändringar eller i varje fall förändrings-

krav. För den närmaste framtiden kan generellt förutses att effektivitetskraven kommer att öka och att den medicinskt-tekniska utveck-

lingen kommer att accelerera. Samtidigt kommer antalet äldre att

öka, varigenom erfarenhetsmässigt kraven på sjukvården kommer

att stiga.

De båda senast genomförda reformerna, husläkarsystemet och

den fria etableringsrätten för specialister och sjukgymnaster

är, som

tidigare nämnts, under avveckling eller förändring. Regeringen

kommer senare att föreslå att husläkarlagen upphävs och att lands-

tingen får organisera den öppna vården på sätt det finner lämp-

som

ligtz.

Frågan om den framtida formen för skatteutjämningsbidrag till

landstingen och kommunerna väntas bli löst under den närmaste

tiden, och oavsett slutgiltig lösning torde alla landstings ekonomi

komma att påverkas i högre eller lägre grad.

Att svensk sjukvård kommer att påverkas av Sveriges inträde i

EU förefaller uppenbart. Bl.a. kan väntas ökad rörlighet hos

en

sjukvårdspersonalen, upphandling utomlands av varor och tjänster och större krav effektiv och snabb informationsteknologi. Å

andra sidan har de nuvarande EU-medlemsstaterna förklarat hälsooch sjukvården som ett för de enskilda medlemsstaterna exklusivt kompetensområde.

I För utförligare uppgifter hänvisas till följande statistiska material: Statistisk årsbok för landsting 1994, Landstingsförbundet 1994, Basârsstatistik 1992, Verksamhet personal, Socialstyrelsen 1993, Bokslutsstatistik 1992. Ekonomi, Landstingsförbundet 1993, samt Landstingens budget 1994, prognos 1993. 2 Prop. 199495 :109 om vissa privatpraktiserande läkares och sjukgymnasters etablering m.m.

REGIONALT LTVECKLINGSANSVAR 303

En EU-konsekvensutredningarna, nämligen den som behandlat av följderna för kommuner och landsting av ett svenskt medlemskap i EU, antar att EU-programmen på folkhälsoområdet kommer att utvidgas. Den antar också att skillnader i servicenivå och standard

på sjukvårdsområdet kommer att bli tydligare för människor som

bor och arbetar i ett annat land än sitt eget, vilket väntas leda till att standarden sikt blir likartad. Vidare tror den att sjukvården kompåverkas den pågående marknadsorienteringen i flera mer att av

länder i kombination med möjligheterna för sjukvårdsföretag ett eta-

blera sig utomlands. Genom den fria rörligheten för människorna inom EU får vidare alla medborgare i EU-länderna rätt till akut

sjuk- och olycksfallsvård i alla medlemsstater. Det innebär att de

svenska landstingen sjukvårdshuvudmån måste ta emot och

som vårda akut sjuka från andra EU-länder. Personer, inklusive familjemedlemmar, från andra EU-länder har fått arbete i Sverige som eller här, får också rätt till planerad vård.

pensionerats Av de två utredningar, som ganska nära berör Regionberedning-

arbete och nämndes i inledningen till detta avsnitt, skall ens som

Prioriteringsutredningen enligt sina direktiv överväga hälso- och

sjukvårdens roll i välfärdsstaten och peka på grundläggande etiska

principer kan vägledning och ligga till grund för öppna dissom ge

kussioner prioriteringar inom hälso- och sjukvården

om Utredningens slutbetänkande är aviserat till mars 1995. Såvitt nu kan bedömas, kommer det inte att på något avgörande sätt påverka

Regionberedningens överväganden och förslag. De frågeställningar

och problem, utredningen i sin delrapport hösten 1993 som tog upp

Vårdens svåra val, ger stöd den uppfattningen

Den andra de två åsyftade utredningarna gäller hälso- och av

sjukvårdens framtida finansiering och organisation HSU 2000. En-

ligt ursprungsdirektiven från 1992 skall kommittén dels ana-

mars lysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och

organiseras på den övergripande samhällsnivån4.

1 EU, Landstingsförbundet 1994, 94 ff., Regionema och hälso- Landstingen och s. och sjukvården, Landstingsförbundet 1994, 33-39, samt Kommunerna, landstingen s. och Europa, SOU 1994:2, s. 116 ff. 2 Dir. 1992:8. Utredningen lämnade i oktober 1993 ett principiellt hållet delbetänkande, eller så vill rapport för allmän diskussion, under titeln Vårdens om man en svåra val SOUl993:93. 3 Vârdens svåra val. Rapport från utredningen prioriteringar inom hälso- och om sjukvården, SOU 1993:93. 4 Dir. 1992:30.

304 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR

I en expertrapport som utredningen beställt presenterades och

analyserades 1993 tre tänkbara framtida ñnansierings- och organisa-

tionsmodeller, nämligen en reformerad landstingsmodell, primär-

en

styrd vård samt en modell byggd obligatorisk sjukvârdsförsäk-

ringl. Rapporten föranledde en livlig diskussion.

Av särskilda skäl beslöt emellertid kommittén vintern 1994 att

avvakta med sitt ställningstagande i huvudfrågan sedan ledamöterna

från socialdemokraterna och vänsterpartiet erhållit önskat entledigande. Därefter har kommittén dock fortsatt sitt arbete och bl.a.

publicerat ñera delbetänkanden och delrapporterz. I sitt senaste del-

betänkande har den hösten 1994 föreslagit att hälso- och sjuk-

vårdslagen kompletteras med en bestämmelse som preciserar lands-

tingens ansvar för forsknings- och utvecklingsarbete inom hälso-

och sjukvården

Efter regeringsskiftet hösten 1994 har kommittén den 22 decem-

ber 1994 fått tilläggsdirektiv. De säger att arbetet skall helt

vara slutfört senast den 30 juni 1996 och att övervägandena och förslagen skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård. Kommittén

skall också ta del av de förslag om den offentliga verksamhetens

uppbyggnad och indelning regional nivå som Regionberedningen

kommer att redovisa i sitt slutbetänkande. I det sammanhanget bör

särskilt uppmärksammas, heter det, att den geografiska indelningen

på regional nivå är utformad så att kraven på en hög kvalitet i vår-

den, en effektiv resursanvändning och medborgarnas möjlighet att

påverka verksamheten genom den demokratiska tillgodo-

processen ses4.

1 Hälso- och sjukvården i framtiden Tre modeller. Rapport från expertgruppen till - HSU 2000, SOU 1993:38. En särskild utredare har därefter konkretiserat avsnittet om allmän sjukvårdsförsäkring iEn allmän sjukvårdsförsäkring i ojfentlig regi. Rapport till Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000, SOU 1994:95. 2 Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvârd 1981-2001, SOU 1994:86, En allmän sjukvårdsfärsâkring i ofentlig regi, SOU 1994:95, samt Sjukvårdsrefonner i andra länder. Rapport till Kommittén om hälso- och sjukvårdens ñnansiering och organisation, SOU 1994:115. Tillsammans med SPRI har kommittén publicerat rapporterna Svenskahälso- och sjukvårdsreformer i ett internationellt perspektiv, Rapport från en hearing om tre modeller för för hälso- och sjukvårdsreform, Spri rapport 379, och Mått och steg för bättre resursutnyttjande i vården, Spri rapport 374. 3 SOU 1994:132, Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete. 4 Dir. 1994:152.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 305

Inriktningen av arbetet framgår i Regionberedningens perspektiv

tydligast av följande stycke, som därför här citeras: Svensk hälso- och sjukvård står inför stora utmaningar. De mycket gamla blir ñer. Den medicinska forskningen skapar nya möjligheter att behandla sjukdomar, särskilt i den växande gruppen äldre, samtidigt som de samhällsekonomiska restriktionerna har blivit alltmer uppenbara. Detta ställer höga krav på fortsatta åtgärder för att öka kostnadseffektiviteten liksom på den politiska processen när det gäller att åstadkomma folklig förankring för de grundläggande prioriteringarna. Kraven skärps också på en öppen dialog mellan politiker, administratörer och de som arbetar i hälso- och sjukvården i syfte att utveckla verksamheten och hushålla med begränsade resurser. Enligt regeringen skapar dagens system med landsting och kommuner som finansiärer och tillhandahållare av hälsooch sjukvården goda förutsättningar att tillgodose krav på såväl kostnadskontroll och kostnadseffektivitet som demokratisk styrning, insyn och kontroll. Regeringen anser således att det finns behov av regionala självstyrelseorgan för hälso- och sjukvården även i fortsättningen samt att primärkommunerna som nu bör vara huvudmän för en del av hälso- och sjukvården.

Tilläggsdirektivens inriktning ligger väl i linje med det yttrande

som HSU 2000 lämnade över Regionberedningens delbetänkande

hösten 1993. Där erinrades först om att ansvaret för hälso- och

sjukvården redan i dag ligger på en demokratisk nivå genom lands-

tingen, vilka betraktas som regionala självstyrelseorgan. Därefter

deklararerade kommittén att den principiellt ansåg att en regional

demokratisk beslutsnivå för hälso- och sjukvården behövdes även

i framtiden. Men det finns, förklarade HSU 2000 också, starka skäl som talar

för att dessa regionala organ borde vara färre än de nuvarande

landstingen. Den skrev: I dag är befolkningsfördelningen, närings-

livsstrukturen och kommunikationsnäten helt annorlunda än då läns-

och landstingsindelningen bestämdes. Hälso- och sjukvården har

också genomgått stora förändringar, vilket kraftigt har påverkat

sjukhusstrukturen. Kommitténs uppfattning är att denna utveckling

kommer att fortsätta och att de nuvarande landstingsgrånserna för-

svårar genomförandet av en ändamålsenlig sjukhusstruktur.

Kommittén ville vidare understryka vikten av att ett regionalt or-

gan organiseras så att det får sådana styrmedel att det kan påverka

utvecklingen på för hälso- och sjukvården vitala områden, främst

vad gäller strukturbesluten, och inte enbart får rollen som samrådsorgan 991 .

1 Remissammanställning Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne regioner i förändring, Ds 1994:110, s. 121 -

306 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995227

7.7.5 Överväganden och förslag

Hälso- och sjukvårdens nuvarande struktur utformades i slutet av 1960-talet och byggde uttryckligen på subsidiaritetsprincipen även

om ordet då inte existerade i det allmänna språkbruketK Primär-

vården skulle utgöra basen och läns- och regionsjukvården en back up- eller stödfunktion subsidiaritet betyder just stöd. - Primärvården skulle i denna struktur fungera som en ingång till sjukvårdssystemet. Men den skulle också svara för fortsatt behandling och kontroll när patienterna hade färdigbehandlats i länseller regionsjukvården. Kommunikationernas och den medicinska teknikens utveckling har emellertid lett till att gränserna mellan öppen och sluten vård och mellan primärvård och region- och länssjukvård numera inte är så skarpa och att de för den vårdbehövande knappast längre är intressanta. Mer intressanta i den gränsoberoende vårdens, vårdgarantiernas och den individuella valfrihetens tid torde vara information om vårdkvalitet och vårdtider. Allt fler patienter kan i dag vårdas i hemmet och ändå vara i ständig kontakt med högspecialiserade vårdenheter. Dagkirurgin utvecklas kontinuerligt och vârdtiden på sjukhus blir allt kortare. Det förefaller därför inte längre rättvisande att tala om primärvård och läns- och regionsjukvård såsom helt skilda vårdformer. Viktigare torde begreppet och företeelsen vårdkedjan vara. Erfarenhetsmässigt är för övrigt många patienter vanligen mer intresserade av att vården är lättillgänglig och kan ges nära hemmet än att den tillhör någon bestämd Organisationsform. Enligt Regionberedningens mening uppnås hälso- och sjukvårdslagens övergripande mål lättast och säkrast om vårdkedjan är obruten och om all offentlig hälso- och sjukvård har samma huvudman. Därigenom underlättas också kostnadskontrollen. Om huvudmännen är flera för i grunden samma verksamhet och samma befolkningsgrupper, riskeras lätt revirtänkande och tvister om avgränsningen av ansvar och befogenheter. Delade huvudmannaskap tenderar vidare att leda till oklara förhållanden i övrigt. De leder inte sällan även till mindre effektivt resursutnyttjande än ett sammanhållet huvudmannaskap och en sammanhållen finansiering med god överblick över behov, resursfördelning och investeringar på sjukvårdens olika nivåer.

1 effektiva omhändertagandenivå LEON-princip- I stället användes uttrycket lägsta en.

SOU 1995 227 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 307

Regionberedningen föreslår därför ingen ändring av huvudmannaskapet för den offentliga hälso- och sjukvården. Detta bör även fortsättningsvis ligga hos landstingen och till viss del hos kommunerna. I de fall beredningen föreslår sammanslagningar av nuvarande län till större enheter, dvs. i Skåne och i Västsverige, förutsätter beredningen att berörda landsting samtidigt slås samman i enlighet med gällande bestämmelser om att län och landsting skall ha samma nu gränser. Skäl finns för att samtidigt föra in de landstingfria kommunerna Göteborg och Malmö i de nya landstingsområdena. Ett skäl är att nödvändiga omstruktureringar av sjukhusorganisationen inom regionen därigenom underlättas, och ett annat att konsekvenserna av patienternas fria val av läkare och av sjukhus blir lättare att hantera för berörda sjukvårdshuvudmän. I de delar landet, där länssammanslagningar nu inte föreslås, av rekommenderas landstingen i mindre län att närmare samverka. Denna samverkan kan ske på olika sätt. Det kan ske genom att två eller flera landsting bildar mer eller mindre fast institutionaliserade nätverk. Det kan också ske genom att de bildar landstingskommunalförbund för avgränsade uppgifter, t.ex. driften av gemensamma sjukhus. Någon ändring nuvarande föreskrifter om kommunernas rättav igheter och skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagen föreslår beredningen inte. Detsamma gäller landstingens nuvarande möjligheter att överlåta sjukvårdsverksamhet till annan vårdgivare än landsting. Men beredningen föreslår att det klarare än nu bör anges att kommunerna, vid sidan av visst hälso- och sjukvårdsansvar i särskilda boendeformer, har ett uttalat ansvar för folkhälsoarbetet inom sina verksamhetsområden. Någon ändring i övrigt av den nu gällande ansvarsfördelningen på hälso- och sjukvårdsområdet mellan staten, landstingen och kommunerna föreslår beredningen inte.

308 REGIONALT UTVECIGJNGSANS VAR SOU 1995227

7.8 Utbildning och forskning

Sammanfattning: Landstingen bör ha en viktig roll för samordningen och planeringen på utbildningsområdet. De regionala utvecklingsprogrammen bör innefatta strategier för regionernas utbildnings- och forskningssatsningar. I samordningsuppgiften bör särskilt ingå att främja samverkan och samplanering mellan kommunernas gymnasie- och vuxenutbildningsutbud och mellan detta och andra utbildningsanordnares utbud. Landstingen bör i fortsättningen svara för de uppgifter utbildningsområdet som nu åvilar länsstyrelserna. Nya former för landstings och kommuners medinñytande på högskoleutbildningen och forskningen bör prövas. Beträffande kommunernas för skolväsendet föreslås ansvar ingen ändring.

7.8.1 Avgörande roll för Sveriges utveckling och

konkurrensförmåga

Utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för ett lands eller en regions utveckling är numera allmänt känd och erkänd världen över. Den rollen kommer av allt att döma att bli än viktigare i framtidens kunskaps- och informationssamhälle. Påståendet gäller hela utbildningskedjan alltifrån förskola och grundskola till högskola och universitet. Länkarna i denna kedja är nämligen mycket nära beroende av varandras styrka. Vetenskapliga undersökningar visar att resultaten av utbildning högre nivåer är starkt relaterade till kvaliteten och resultaten på lägre nivåer i utbildningssystemet. De visar också att elever, som har misslyckats i sina studier, i regel har haft olika slag av skolsvârigheter redan på de allra lägsta stadierna. Vid de tillfällen under efterkrigstiden då utbildningsorganisatioi Sverige har reformerats och byggts ut, har också i regel utnen bildningens och forskningens viktiga roll för samhällsutvecklingen framhâllits. Senaste skedde detta våren 1994 i propositionen Utbild-

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 309

ning och forskning kvalitet och konkurrenskraft. Där föreslogs en

-

rad åtgärder för att Sverige genom en utbildning och forskning av

högsta klass skall kunna stå väl rustat för framtida utmaningar.

Förslagen gällde utveckling av den eftergymnasiala utbildningens

omfattning och struktur längre sikt, utveckling av informations-

teknologin, ökad internationalisering av utbildning och forskning

samt intensifierat samspel mellan universitet, högskolor och företag

i syfte att stärka näringslivets konkurrensförmåga.

7.8.2 Avgörande roll även för den regionala

utvecklingen

Utbildningens och forskningens avgörande roll för den regionala ut-

vecklingen kom senast våren 1994 till uttryck i den regionalpolitiska

propositionen Bygder och regioner i utveckling. Vid sidan av goda

kommunikationer där ett väl utbyggt och flexibelt utbildangavs

ningsutbud samt tillgång till forsknings- och utvecklingskompetens

faktorer stor vikt för den regionala utvecklingen. Bl.a. före-

som av

slogs att en icke ringa del av de regionalpolitiska medlen skulle till-

delas gymnasieskolan och komvux samt de mindre och medelstora

högskolorna i de regionalpolitiskt prioriterade områdena

Som motivering och utgångspunkt sades, liksom i den tidigare

nämnda propositionen, att Sveriges framtid ligger i en målmedveten

satsning på kunskap och att den tilltagande internationella konkur-

medför ökade kvalitetskrav all utbildning och forskning.

rensen

I stort sett budskap fördes ungefär samtidigt fram i skrift-

samma

kunskap och kompetens för nästa århundrade en Agenda 2000

-

Där sammanfattade Utbildningsdepartementet ett antal rapporter om

hur Sverige ett relativt litet land med språkliga begränsningar

som skall kunna möta framtidens krav kunskaper och kompetens. I

sammanfattningens slutsatser underströks bl a. att nya eftergymnasi-

. ala utbildningar behövde utvecklas vid sidan de akademiska utav

bildningarna, att samspelet mellan utbildningsgivare och näringsliv

1 föreslogs insatser för stärka várdforskningen och för att främja ett Dessutom att vitalt kulturliv. Medlen till insatserna skulle tas från de avvecklade löntagarfonderna. Prop. 1993942177. 2 Gymnasieskolorna och komvux skulle få medlen stimulans till utveckling av som utbildningar där bygdens särskilda förutsättningar och det lokala näringslivets kompetens kunde tas till Högskolorna skulle använda medlen för att utveckla och vara. fördjupa specifika kompetensområden. Prop. 199394:l40. 3 Ds 1994:35.

3 10 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR SOU 1995 227

måste förstärkas, att de regionala högskolorna borde dra nytta av och vidareutveckla den lokala och regionala näringsstrukturen och ta emot merparten av nytillkommande studenter, samt att slagkraften och förmågan till omprioriteringar måste förstärkas inom forskningssystemet. Till det nu anförda kan läggas ett ökande behov av att komma till rätta med de regionala problem som blivit alltmer påtagliga under 1990-talets början. Till dem hör bl.a. det faktum att investeringsbenägenheten i landet befinner sig på en historiskt sett mycket låg nivå, att investeringsstöd inte alltid varit tillräckligt verksamt mot regionala problem som varit föranledda av arbetslöshet och företagsnedläggningar och att en förbättrad utbildning av arbetskraften ofta varit lika verksam. Sannolikt kommer servicesektorn och småföretagandet att öka i framtiden och den internationella konkurrensen att hårdna. Allt detta leder till slutsatsen att utbildningssektorn i högre grad än nu måste medverka till att trygga den regionala framtida arbetsmarknadens behov av kompetent arbetskraft. Professor Lars Nordström, som utförligare behandlat detta problem i skriften Högskolornas regionala rolll, hävdar med den givna problembilden som bakgrund att arbetskraftens utbildningsnivå är en helt avgörande faktor för den regionala utvecklingen. Han räknar med att det ekonomiska utrymmet för regional omfördelning i framtiden kommer att bli betydligt mindre än nu. Det innebär, antar han, att de utvecklingsorienterade regionalpolitiska medlen kommer att ersätta de sedvanliga, varvid utbildningssektorn kommer att spela en allt större roll. Om högskolorna skall få en avgörande betydelse för regionernas utvecklingskraft, fortsätter författaren, fordras emellertid att ett nära samspel utvecklas mellan högskolorna och regionernas näringsliv. Det är nödvändigt bl.a. därför att olika undersökningar visar att de regionala högskoleutbildningarna har en direkt och påtaglig kompetenshöjande effekt på näringlivet inte minst därigenom att många studerande efter avslutad utbildning gärna stannar kvar i sin uppväxtregion och att många över huvud taget inte skulle ha fortsatt sin utbildning efter gymnasieskolan om det inte hade funnits en högskoleutbildning på nära häll. Om denna högskoleutbildning därtill är väl anpassad efter regionens näringsliv, ökar självfallet de studerandes möjligheter att få arbete inom regionen. Dessutom utgör de regionala högskolorna i regel aktiva centra för information om nya forskningsresultat till allmänheten och näringslivet.

1 Landstingsförbundet, 1994.

SOU 1995 27 2 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 31 l

För Sverige, med dess tämligen likformiga obligatoriska nioåriga grundskola, torde främst gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolan samt högskoleutbildningen och forskningintressanta att diskutera i ett regionalt perspektiv. Därför en vara begränsas framställningen i det följ ande till nämnda delar av utbildningssystemet.

7.8.3 Gymnasieskolan och den kommunala

vuxenutbildningen

Efter den obligatoriska grundskolan skaffar sig numera nästan alla ungdomar gymnasieutbildning antingen i direkt anslutning till en grundskolan eller senare via den kommunala gymnasiala wixenutbildningen. Den direkta övergångsfrekvensen från grundskolan till gymnasieskolan varierar något från län till län. Den uppgår i storstadsområdena till nära nog 100 %, medan den kan stanna vid ca 80 % i vissa glesbygder. Den kommunala vuxenutbildningen gymnasienivå vanligen kallad komvux i stort sett samma kunskaper och färdigheter - ger gymnasieskolan, även om dess organisation och pedagogik som skiljer sig från gymnasieskolans i flera hänseenden. I årets budgetproposition har regeringen aviserat tillsättandet av en vuxenutbildningsutredning. Den skall ge underlag för fastställan- Vuxenutbildningens framtida inriktning och omfattning. Överde av synen har motiverats bl.a. genom hänvisning till framtida behov av sådan utbildning både arbetsmarknadssynpunkt och ur den enskilur des synpunkt, till samhällsförändringarna och till det livslånga lär-

andets möjligheter1.

Ansvarsfördelningen

Sedan början av 1990-talet är ansvarsfördelningen på skolområdet tämligen tydligt reglerad. Riksdagen och regeringen lägger fast övergripande mål och riktlinjer. Det sker i skollagen, i läroplanerna och i förordningarna för de olika skolformerna. Staten ger vidare kommunerna bidrag, vilket ingår i kommunernas allmänna statsstöd utjämningsbidrag utan specialdestinering till just skolväsendet.

1 Bil. s.32. Prop. 199495400,

312 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR SOU 1995 227

Genomförandeansvaret beträffande det offentliga skolväsendet ligger hos kommunerna och landstingen. Detta ansvar omfattar sedan 1991 också hela huvudmannaskapet för all personal, således även för skolledarna och lärarna. Ansvarsfördelningen mellan dem, som är närmast berörda av skolverksamheten, dvs. rektor, lärare och övrig personal, har för första gången mycket tydligt klargjorts i skol-

väsendets nya läroplaner.

Statens skolverk skall för statens räkning informera om skolväsendet, bedriva nationell mål- och resultatinriktad uppföljning och utvärdering, utöva tillsyn över skolverksamheten, utarbeta underlag och förslag för utveckling av skolan samt lämna regeringen underlag för utformande av läro- och kursplaner och för utfärdande av förordningar. Skolverket skall vidare till regeringen avge förslag till utvecklingsplan för skolväsendet; planen skall antas av riksdagen. Därtill har verket medel för forsknings- och fortbildningsuppgifter. Arbetet utförs fr.o.m. hösten 1994 genom centrala enheter i Stockholm och en fältorganisation indelad i tolv regioner med tillsammans IOO-talet undervisningsråd. Dessa har bl.a. till uppgift att besöka och inspektera skolor, medverka med information och ge råd. Regionindelningen har skett med syftet att varje region skall innehålla ungefär lika många elever i skolväsendet Skolverkets till-

synsfunktion har under hösten 1994 skärpts3.

För att ge hjälp och stöd kommunerna och för att underlätta skolgången för elever med funktionshinder inom skolväsendet finns Statens institut för handikappfrågor i skolan SIH. Detta institut har dels centrala enheter för produktion av hjälpmedel, dels en specialpedagogisk regional stödorganisation som fältorganisation. Besvär över skolmyndigheters beslut prövas och avgörs av Skolväsendets överklagandenämnd. Varje kommun planerar, organiserar och genomför sin gymnasieutbildning enligt riktlinjer i av fullmäktige antagna skolplaner. Kommunerna avgör själva vilket utbildningsutbud de vill erbjuda

1 Läroplaner för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna. Utbildningsdepartementet 1994. 2 De tidigare regionchefstjänsterna har dragits in, och varje regions undergrupp av visningsråd tar nu gemensamt ansvar för olika uppgifter inom sitt geografiska verksamhetsomrâde. Ett av undervisningsråden fungerar som gruppledare. 3 Skärpningen skedde sedan Riksrevisionsverket en rapport med titeln Skolverket central myndighet i ny roll sommaren 1994 riktat kritik mot Skolverket för att detta inte så allsidigt och brett som det var tänkt har utövat sin tillsyn över skolväsendet. Riksdagens utbildningsutskott har instämt i kritiken. Rapport RRV 1994:14, bet. 199495:UbU01.

REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR 313

och vilken organisation deras skolor skall ha. En kommun, som tar emot elever från annan kommun, har rätt till ersättning därför från elevernas hemkommuner. Kommunerna har ansvar för att alla ungdomars önskemål om gymnasieutbildning kan tillgodoses. Eftersom inte alla kommuner har den folkmängd som behövs för att kunna erbjuda alla elever vad de önskar, behöver många kommuner samverka med andra särskilt i fråga om lågfrekventa och kostnadskrävande utbildningar inom yrkesutbildningssektorn. Detta behov ökar genom konstruktionen av den nya treåriga gymnasieskola med utbildningsprogram i stället för linjer, vilken nu är under uppbyggnad i landet. Landstingen äger och driver vårdgymnasier och i många fall också naturbruksgymnasier. Gällande bestämmelser medger inte att landstingen bedriver också annan gymnasieutbildning, inte ens på entreprenad. Diskussioner om en ändring av dessa bestämmelser pågår f.n. mellan Landstingsförbundet och regeringskansliet. Hösten 1994 har skolministern dock meddelat att några åtgärder i den riktningen inte kan utlovasl.

Samråd om utbildningsutbudet

Regionalt samråd om utbildningsutbudet sker på olika sätt i dag. I somliga delar av landet har flera kommuner gått samman i en gymnasieintagningsnämnd, som spelar en viss roll också för gymnasiedimensioneringen och utbudets inriktning inom sitt område. I andra delar av landet har man utvecklat särskilda samrådsformer mellan olika skolkommuner, med arbetsmarknadens parter och med näringslivet och den högre utbildningen. På några håll har man bildat, eller är i färd med att bilda, kommunalförbund för gymnasieoch vuxenutbildningsfrågor. En samordningsfunktion berörande även gymnasieskolan ligger för närvarande också hos länsstyrelserna. Dessas utbildningsexperter har som uppgift att såsom statens samtalspart anlägga en helhetssyn på utbildningssystemet i ett regionalt utvecklingsperspektiv, i vilket sambandet mellan utbildningen och arbetsmarknadens behov är centralt. De förser universitet och högskolor med planeringsunderlag, medverkar till att kommunerna dimensionerar och lokaliserar gymnasieutbildningen i ett övergripande regionalt perspektiv, tar initiativ till samverkansprojekt med regionalpolitisk inriktning

1 Margitta fp. Prot. l99495:36, s. 27, svar på fråga av Edgren

314 REGIONALT IIVECKLINGSANSVAR

samt utvecklar internationellt samarbete och bygger upp nätverk inutbildnings- och FoU-området. om

7.8.4 Folkhögskolorna

Folkhögskolan är en för de nordiska länderna unik skolform. Ursprungligen en både allmän och yrkesinriktad skola främst för bondeungdomen blev den under 1900-talet alltmer en skola för folkrörelserna med utpräglad folkbildningsproñl. Under de senaste årtiondena har den återigen blivit mer yrkesinriktad och ger nu förberedande yrkesutbildning främst på det estetiska och det massmediala omrâdet. Allmänt inriktade teoretiska kurser, som tidigare i stor utsträckning användes ersättning för gymnasieutbildning, drivs som dock fortfarande vid varje skola. Av de nu 136 folkhögskolorna drivs 48 av landsting, övriga av folkrörelser och ideella organisationer. Stats- och landstingsbidrag utgör finansiell grund. Under senare år har årligen ca 200 000 pergenomgått folkhögskolekurs, varav drygt 35 000 gått igesoner en nom längre kurser. Folkhögskolorna erbjuder ett stort kursutbud huvudsakligen på grundskole- och gymnasienivå men i viss omfattning också på högskolenivå. De allmänna kurserna, med en längd av 1-4 år, är avsedda främst för dem som saknar grundskole- eller gymnasieutbildning. Särskilda kurser eller linjer utbildning i musik, dans, ger mediekunskap, konst och konsthantverk, teater och drama, språk, friskvård, data, ekonomi, hemteknik, idrott, journalistik, radio och TV, ekologi och miljövård, turism och tolkutbildning m.m. Yrkesinriktade kurser utbildar för yrken som fritidsledare, dramapedagog, journalist, kyrkomusiker, behandlingsassistent m.m. I stor utsträckning anlitas de folkrörelseägda skolorna för utbildning funktionärer inom rörelserna, t.ex. fritidsledare, musikledaav ungdomsledare, u-landsmedarbetare. Många kurser anordnas i re, samverkan med organisationer av olika slag. Särskilt i arbetslöshetstider har skolorna åtagit sig en omfattande uppdragsutbildning. Det mest unika med folkhögskolorna är deras stora frihet i val av profil, ämnesinriktning och pedagogik, deras nära samarbete med

1 Europakurser, internationellt inriktade kurser, invandrar- Andra vanliga kurser är kurser, kvinnokurser, allmänna kulturkurser, naturvetenskapliga kurser, kurser i religion, bibelkunskap och livsåskådning, sociala kurser, skrivarkurser, äldrekurser och u-landskurser.

SOU 1995 227 REGIONALT UTVECKLINGSANS 315 VAR

folkbildningen och folkrörelserna, deras organisatoriska flexibilitet

och deras frihet från examina. Inga centrala läroplaner styr verk-

samheten. Studieomdömen i stället för betyg. Under vissa förutges

sättningar ger folkhögskolestudier behörighet för högskoleutbild-

ning.

Undervisningen bedrivs i kurser av mycket varierande längd inte

bara som internatkurser den egentliga skolanläggningen utan

också som externatkurser många orter utanför skolorten och även utomlands.

Ingen annan skolform är i så ringa omfattning reglerad folk-

som högskolan 1991. Föreskrifterna för den endast i enda paragraf ges

i en mycket kort förordning om statsbidrag till folkbildningenl.

Samverkan och samplanering mellan folkhögskolorna är tämligen

väl utvecklad, medan den är betydligt mindre väl utvecklad mellan

folkhögskolorna och det övriga skolväsendet.

Folkbildningsverksamheten, inkluderande folkhögskolan, och

dess nya styr- och resurssystem utvärderas f.n. i särskild ordning.

Högskoleutbildningen och forskningen

Omfattning och huvudmannaskap

Det offentliga och det enskilda statsbidragsberättigade högskoleväs-

endet har under de senaste trettio åren betydligt utvidgats, fördelats

mer rättvist geografiskt och erhållit en ökad flexibilitet och större

självständighet.

Expansionen har lett till att antalet studenter, 1960 uppgick

som

till ca 50 000, än fyrfaldigats. I början 1950-talet

nu mer av var

universiteten och högskolorna geografiskt begränsade endast till de

stora befolkningsregionerna StockholmUppsala, LundMalmö och

Göteborg.

I Paragrafen 6 § reglerar folkhögskolans organisation och verksamhet. Den lyder så: En folkhögskola skall ha en ansvarig styrelse. Styrelsen får för vara gemensam flera folkhögskolor. Allmänna kurser, avsedda främst för dem saknar grundsom skole- och gymnasieutbildning, skall årligen utgöra minst 15 % av verksamheten. Till en allmän kurs som ger behörighet motsvarande den kan fås det som genom offentliga skolväsendet får endast den antas som fyller 18 år senast under det kalenderår kursen börjar, eller är äldre. Utan hinder härav får en folkhögskola till undervisningen anta en yngre elev som går ett individuellt i gymnasieskolan. program Undervisningen skall anordnas så, att den till form och arbetssätt tydligt skiljer sig från den som anordnas i det offentliga skolväsendet och högskolan. SFS 1991:977

316 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR SOU 1995127

Den senaste högskolereformen trädde i kraft den 1 juli 1993. De

mest framträdande förändringarna var en väsentligt ökad själv-

ständighet för universitet och högskolor, ett nytt anslagssystem med

prestationsersättning, examensordning och slopandet av det

en ny

tidigare linjesystemet. Den representation för företrädare för yrkes-

livet och allmänna intressen tidigare funnits på olika nivåer,

som

begränsades till universitets- och högskolestyrelserna.

Universitets- och högskoleväsendet består nu av ett 60-tal statli-

kommunala och landstingskommunala enheter samt därtill ett

ga, ökande antal enheter med statsbidrag och examinationsrätt drivna

enskilda utbildningsanordnarel.

av

Kommunal högskoleutbildning, företrädesvis inom vårdsektorn,

23 landsting, kommuner och vårdskoleförbund vid 30 vårdges av

högskolor med undervisningen förlagd till 40-talet orter. Hög-

skoleutbildning med statsbidrag och regeringen fastställd exami-

av

nationsrätt vidare av sex enskilda utbildningsanordnare

ges

Slutligen skall här nämnas att regeringen i årets budgetpro-

position föreslagit väsentliga förbättringar för grundutbildningen och

forskningen vid de mindre och medelstora högskolorna. Dessa bör

enligt förslaget bl.a. få möjlighet att efter särskild prövning

- -

inrätta professurer3.

Kommun- och landstingssatsningar på högskoleutbildning

De kommuner, i vilka universitet och högskolor är belägna, har av

naturliga skäl eller mindre på att bibehålla och utveckla satsat mer

den utbildning och forskning de varit värdkommuner för. Nyligen

har emellertid ett 20-tal kommuner i Mälardalen tillsammans med

länsstyrelserna i Västmanland och Sörmland utvecklat ett delvis

unikt samarbete för att gemensamt skapa ett Mälardalens nätverks-

1 förutom vid de universiteten och tolv Statlig högskoleutbildning ges sålunda, sex specialhögskolorna, också vid femton mindre eller medelstora högskolor, nämligen högskolorna i Borås, FalunBorlänge, GävleSandviken, Halmstad, Kalmar, KarlskronaRonneby, Karlstad, Kristianstad, Skövde, TrollhättanUddevalla, Växjö, Orebro, Gotland samt vid Mitthögskolan i SundsvallHärnösand0stersund och Mälardalens högskola i EskilstunaVästerås. 2 Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola i Göteborg och Stiftel- Högskolan i Jönköping de enskilda frikyrkliga högskolorna Teosen samt av tre logiska högskolan i Stockholm Svenska missionsförbundet och Svenska Baptistsamfundet, Johannelunds Teologiska institut i Uppsala Evangeliska Fosterlandsstiftelsen och Missionsskolan i Orebro Orebromissionen. 3 Prop. 199495400 bil. 9 102 ff. s.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 317

universitet med teknisk-humanistisk profil. En av målsättningarna med projektet är att förbättra och stärka samarbetet mellan högskolan och näringslivet. I detta sammanhang förtjänar nämnas att ett liknande samarbete diskuteras i Sydsverige. Det avser bildandet av ett Nätverksuniversiter Sydost genom en samordning och utbyggnad av forskningsresurserna vid högskolorna i Kalmar, KarlskronaRonneby och Växjö. Främsta syftet är att öka forskningen vid de tre högskolorna och slutmålet fasta forskningsresurser och gemensam forskningsorganisation. Genom utnyttjande av modern informationsteknologi väntas nätverkslösningen förutom utbildningsmässiga och ekonomiska fördelar också kunna bidra till att en betydande regional utvecklingspotential skapas. Sydostuniversitetet bedöms även ha goda förutsättningar att bygga upp en proñl som ett skandinaviskt

centrum för Östersj ö Östeuropa-forskning med ett omfattande utbyte med grannregionerna och grannländerna på andra sidan Östersjön.

I många fall har också landstingen varit pådrivande och stödjande vid tillkomsten av regionala högskolor. De har bidragit ekonomiskt även till utvecklingen av regionalt inriktad forsknings- och utvecklingsverksamhet. Som exempel kan nämnas att Malmöhus läns landsting finansierar ett 20-tal professurer och andra lärar- och forskartjänster vid Lunds universitet och bidrar med 200 milj. kr per är till läkarutbildning och forskning vid universitetssjukhuset. Ett annat exempel är landstingen i Jämtland och Västernorrland som stödjer den nya Mitthögskolan med 1,5 milj. kr per år under 3 år; tanken är att vårdhögskoleutbildningen på sikt skall inrangeras i denna högskola. Värmlands läns landsting har tagit initiativ till och stött det regionala forskningsprogram byggdes under 1980-talet vid som upp högskolan i Karlstad och som nu vidareutvecklas med fortsatt stöd från landstinget.

Ansvarsfördelning och styrning

I högskolelagenz ges bestämmelser om universitet och högskolor

under statligt, kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. Där sägs bl.a. att kommuner och landsting får anordna hög-

1 Vision §ydsverige. Hur Sydsverige ska bli vinnare framtidens i Europa, s. 118 Se även Ake E. Andersson, Sydsvensk framtid, s. 119 2 1992:1434. SFS

318 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

skolor endast med regeringens medgivande. Sådant medgivande kan begränsas till att avse enbart grundutbildning. Verksamheten skall bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning och så att en hög kvalitet nås, såväl i utbildningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet. Speciellt för forskningsverksamheten föreskrivs som allmänna principer att forskningsproblem får fritt välj att forskningsmetoder får fritt utvecklas och att forskningsresultat får fritt publiceras. Utbildningen skall omfatta såväl grundläggande högskoleutbildning som forskarutbildning. I grundläggande högskoleutbildning ingår även fortbildning och vidareutbildning. Den grundläggande utbildningen skall väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Regeringen får dock medge undantag när det gäller konstnärlig utbildning. Riksdagen beslutar vilka statliga högskolor som skall ñnnas. Styrelsen för en högskola har inseende över högskolans alla angelägenheter och svarar för att dess uppgifter fullgörs. För ledningen av verksamheten närmast under styrelsen skall varje högskola ha en rektor skall ingå i styrelsen och dessutom vara ordförande. som Regeringen utser flertalet av styrelsens övriga ledamöter. Därvid bör regeringen välja personer med bakgrund i sådan verksamhet som är av betydelse för högskolans utbildnings- eller forskningsuppdrag. Lärare och studenter vid högskolan har rätt att vara representerade i styrelsen. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. För forskning och forskarutbildning skall vid de högskolor som riksdagen beslutar ñnnasfakulteter, och en för ett särskilt vetenvar skapsområde. För fakultetens uppgifter svarar det eller de organ

högskolestyrelsen bestämmer, fakultetsnämnden. Dessa svarar

som också för grundutbildningen inom sina vetenskapsområden, om inte högskolestyrelsen inrättar särskilda därför organ Med tanke på beredningens huvuduppgift förtjänar här nämnas att en viss regionindelning existerar i fråga om forskarutbildnings-

1 fakultetsnämnd för tvâ eller flera fakulteter får dock inrättas endast Gemensam efter medgivande från regeringen. 2 Flertalet ledamöter i fakultetsnämnderna skall vetenskapligt kompetenta lärare vara inom fakulteten. De skall utses genom val inom fakulteten. Studenterna har rätt att representerade i fakultetsnämnderna. Av ledamöterna i de särskilda organen för vara grundutbildning skall flertalet vara lärare vid högskolan. Studenterna vid högskolan har rätt att vara representerade i sådana organ. Särskilda bestämmelser finns om organisationen vid Sveriges lantbruksuniversitet.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 319

och forskningsansvaret så till vida bestämda universitetsfakulsom teter fullgör nämnda ansvar även för andra högskolor inom i hög-

skoleförordningen fastställda regionerl. En fakultet kan, efter rege-

ringens bestämmande, ha uppgifter också i fråga om kommuners eller landstings högskoleutbildning. Om inte annat följer föreskrifter meddelas regeringen, av som av bestämmer varje högskola själv vilka lärartjänster skall finnas som där utöver tjänster som professor och lektor vilka tilldelas av regeringen, samt om de behörighetskrav och befordringsgrunder som skall gälla för tjänsterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en tjänst lärare vid högskola som en skall vara förenad med tjänst för Specialistutbildad läkare eller tandläkare eller med en annan tjänst än läkartjänst, t.ex. tjänst som sjuksköterska eller sjukgymnast, vid sjukvårdsenhet är upplåten som för medicinsk utbildning och forskning. Till förenad tjänst får en utses endast den som är behörig till båda tjänsterna. Innan en lärartjänst som är förenad med tjänst vid en sjukvårdsenhet tillsätts, skall sjukvårdshuvudmannen beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. För prövning av besvär över vissa beslut på högskoleväsendets område svarar en särskild överklagandenämnd. Nämndens beslut får inte överklagas.

Kommuners och landstings högskoleutbildning

Särskilda bestämmelser i högskolelegan föreskriver bl.a. att kommun eller landsting, som i sin högskoleutbildning har tagit emot en sökande som inte är folkbokförd i kommunen eller landstinget, har rätt till ersättning för utbildningen från den kommun eller det landsting där studenten är folkbokförd Om en statlig högskola tagit emot en student till högskoleutbildning som även anordnas av landsting, har staten rätt till ersättning av det landsting inom vilket studenten är folkbokförd. Tillhör kommunen inte något landsting, skall ersättningen betalas av kommun-

1 Såtill exempel ingår i verksamhetsomrâdet för humanistiska fakulteten vid Uppsala universitet även högskolorna i FalunBorlänge, GävleSandviken, Orebro och EskilstunaVästerås Mälardalens högskola. SFS 1993:1440. 2 Om kommunerna inte kommer överens om annat, lämnas ersättning med det belopp som föreskrivs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

320 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

Ersättningens storlek bestäms av regeringen eller den myndighet

en.

som regeringen utser. Kommunernas och landstingens högskoleutbildning regleras när-

mare i högskoleförordningenl. Där föreskrivs bl.a. att en kommun

eller ett landsting som bedriver högskoleutbildning skall organisera

den i en eller ñera högskolor Styrelsen skall ha inseende över

högskolans alla angelägenheter och för att dess uppgifter full-

svara görs. För ledningen utbildningen skall det vid varje högskola av finnas rektor3. en

När fakultetsnämnd avgör frågor om resurser för forskning

en

rör kommuners eller landstings högskolor, skall till nämnden

som adjungeras representant för dessa högskolor. en

Kommuner och landsting skall för sin högskoleutbildning ha lära-

med föreskriven behörighet. Dessutom skall de ha lektorer i tillre

räcklig omfattning för att utbildningen skall kunna bedrivas en

hög kvalitativ nivå. För lektorer gäller föreskrivna behörighetskrav.

Kommuner och landsting får dock inte anställa lärare som profess-

orer.

För kommuners och landstings grundläggande högskoleutbildning

gäller i övrigt väsentligen bestämmelser som för de statliga

samma

högskolorna.

Nya huvudmannaskapsformer för vårdhägskolorna

Som förut nämnts finns f.n. 30 vårdhögskolor i landet. Landstingen,

vissa kommuner och något vårdskoleförbund är huvudman.

Riksdagen har emellertid i juni 1994 bifallit ett förslag i proposi-

tionen Utbildning och forskning kvalitet och konkurrenskraft om

-

att huvudmannaskapet i framtiden kan få variera och att frågan om

eventuell förändring skall regleras genom avtal mellan staten och

en de nuvarande huvudmännen. Utgångspunkten skall var och en av därvid att vald lösning skall vara kostnadsneutral såväl för vara,

1 SFS 1993:100. 2 Som styrelse för högskolorna skall finnas eller ñera nämnder. För sådan en en nämnd gäller vad är föreskrivet om nämnder i kommunallagen 1991:900. Styrsom elsen får inrätta även andra organ inom högskolan än sådana som kan inrättas enligt kommunallagen. Styrelsen får delegera beslutanderätt till sådana organ. 3 högskolorna representerade i alla beslutsorgan Studenterna har rätt att inom vara under styrelsen som behandlar utbildningsfrågor. Dessa representanter utses genom val bland studenterna. 4 Prop. 199394477.

SOU 1995 27 i REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 321

staten som för nuvarande huvudman. Utbildningskvaliteten skall garanteras av utvärderingar genom Kanslersämbetets försorg och genom att regeringen beslutar om examensrätten. Alternativa samarbets- och huvudmannaskapsfonner bör få förekomma, sägs det vidare. Såväl statliga universitet och högskolor som landsting bör få bedriva utbildningen i fråga liksom även enskilda utbildningsanordnare. I första hand bör universitetsorternas vårdhögskolor förstatligas, varvid deras lärare inordnas i den statliga fakultetsorganisationen. Landstingen kan förbli beställare och huvudfinansiärer av utbildningen, även om den genomförs statliga av högskola. Ett långsiktigt ramavtal bör träffas mellan den statliga högskolan, det eller de avtalsslutande landstingen och regeringen. Ramavtalet kompletteras sedan med lokala utbildningsavtal mellan landstingen och de statliga högskolorna med innehåll och för tidsperioder som motsvarar de treåriga utbildningsuppdrag som staten ger till universitet och högskolor i övrigt. På vissa orter kan det enligt propositionen finnas intresse för staten att överta både huvudmannaskap och beställar- och ñnansieringsansvar. I den mån vårdhögskolor kvarstår under kommunalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap, bör landstingen bli skyldiga att inrätta styrelser med största möjliga parallellitet till de statliga uni-

versitetens och högskolornas styrelserK

En statlig utredare har tillsammans med Landstingsförbundet under hösten 1994 arbetat med vissa verkställighetsfrågor som aktualiserats av detta riksdagsbeslut. Syftet har varit att få till stånd ett centralt ramavtal

7.8.6 Överväganden och förslag

En strategisk plan för en regions utveckling kan enligt Regionberedningens uppfattning inte undvara en strategi för utbildningens och forskningens utveckling inom regionen. Denna strategi måste vara väl förankrad såväl i regionens behov och förutsättningar som hos dess näringsliv och medborgare. Självklart kan den inte utformas utan hänsyn till de forsknings- och regionalpolitiska intentioner, som regering och riksdag har lagt fast.

1 Prop. 199394477 s. 63-72, UbU 13. 2 Förslag till överenskommelser och bestämmelser skall enligt direktiven 1994:76 föreligga under budgetåret 199495. ll I5-Ol4l

322 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Någon utförligare plädering för denna mening utöver vad som i det föregående torde knappast behövas. Det kan räcka med givits erinran den inledningsvis åberopade erfarenheten att tillgången om väl utbildad arbetskraft och närheten till en rikt varierad såväl en allmänt inriktad utpräglat yrkesinriktad utbildning och som mer fortbildning är mycket stor betydelse för företagsetablering och av för människors val arbetsort och bostadsort. Det kan tilläggas att av multinationella företag gärna förlägger sina verksamheter till länder och regioner med god stabilitet och med god utbildnings- och forsk-

ningspotential. Regionberedningen vidare att landstinget bör ges en viktig anser roll när det gäller att förverkliga denna utvecklingsstrategi inom utbildningssektorn. Till rollen bör höra att ta initiativ till och utveckla nära samverkan mellan landstinget, kommunerna, näringslivet, en högskoleutbildningen och forskningen. I uppgiften bör ingå att upp-

rätta en regional utvecklingsstrategi. Till uppgiften bör också höra att fullgöra den samordingsfunktion

på utbildningsområdet ligger hos länsstyrelserna. som nu Regionberedningen har förutsatt att någon generell ändring av huvudmannaskapet för gymnasieskolan och komvux inte är aktuell. Beredningen avstår därför från sådan diskussion. en Däremot beredningen det angeläget att diskutera den nödanser vändiga samplaneringen och samordningen av regionens gymnasieskolor och gymnasiala utbildningsutbud. Som tidigare sagts, driver långt ifrån alla kommuner gymnasieskolor, och många lågfreegna och dyra utbildningsprogram och varianter finns enbart i ett kventa begränsat antal kommuner. Till dessa utbildningar gäller i vissa fall hela riket intagningsområde. Samplanering och samordning av som gymnasieutbudet är därför nödvändig både av ekonomiska skäl och hänsyn till näringslivets behov och elevernas önskemål. av Denna samplanering och samordning läggs lämpligen på landstingen. Dessa bör därvid av sina främsta uppgifter ha att som en aktivt verka för sådan utbildning kommer till stånd, som främjar att regionens utveckling, till att utbildningsutbudet samordsamt att se så långt det är möjligt och rimligt tillgodoser både nas så att detta elevernas önskemål och huvudmännens krav. I uppgiften bör ingå främja utvecklingen väl utbyggd och snabbt förändringsbar att av en vuxenutbildning, främst yrkesinriktad sådan. viktig uppgift blir att samordna regionens gymnasie- En annan och komvuxutbildning med andra utbildningsanordnares utbud. Samråd utbildningsutbudet bör därvid äga rum såväl med skolom

REGIONALT UTVECIQJNGSANS VAR 323

kommunerna, folkhögskolorna och den högre utbildningen med som arbetsmarknadens parter och med näringslivet. I detta sammanhang vill Regionberedningen också föra fram önskvärdheten av att landstingets gymnasieskolor får möjlighet att i entreprenadform bedriva utbildning, som annars åvilar den kommunala gymnasieskolan. Efter förut redovisade riksdagsbeslut vårdhögskolorna kan det om regionala huvudmannaskapet för dessa skolor komma att förändras mer eller mindre snabbt. Ett alternativ, hittills inte har nämnts som i diskussionerna, kan vara att både för vårdhögskolorna och för vårdgymnasierna övergå till huvudmannaskap i olika slag av organisationsforrner med landstingen intressenter. som Samma förändring är tänkbar för naturbruksgymnasiernas del. En överföring av dessa till primärkommunalt huvudmannaskap är naturligtvis också möjlig, liksom en överföring till högskolan den av utpräglat yrkesinriktade delen av utbildningen. En annan väg som bör prövas, och som för övrigt ligger i linje med Regionberedningens direktiv, är att överlåta vårdgymnasier ocheller naturbruksgymnasier till enskilda intressenter under privaträttslig reglering. Sjukvårdshuvudmännen och jordbrukets näringsutövare och deras intresseorganisationer kan därvid tänkas bli delägare och delfinansiärer. Under hänvisning till den förut angivna grundsynen på utbildningens och forskningens avgörande roll och betydelse för regional utveckling i olika avseenden, anser Regionberedningen det nära nog självklart att landstinget måste få ett inflytande på även den högre utbildningen och forskningen. Detta inflytande kan vara mer eller mindre långtgående. Till följd av de statliga högskolornas och universitetens självständiga ställning, måste det emellertid beträffande dessa i regel begränsa sig till samråd och framförande av synpunkter och önskemål. Men landstingen kan också utöva inflytande genom att lägga ut utbildnings- och forskningsuppdrag, genom stödjande högskolesatsningar som bidrar till höjande av högskolans kvalitet och status i regionen, genom initativ till samråd mellan olika intressenter i regionen för gemensamma insatser på utbildnings- och forskningsområdet etc. Uteslutet är naturligtvis inte att landsting kan ta initiativ till att nya regionala högskolor inrättas. Beträffande forskningen kan regionens folkvalda företrädare öva en betydande påverkan genom att bidra till investeringar i tomtmark och byggnader, t.ex. för s.k. forskarbyar. Det kan vidare ske genom anslag till tidsbegränsade projekttjänster och kanske också till

324 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

doktorandstöd, inrättande av tjänster som adjungerad professor och

forskarassistent eller liknande satsningar av relevans för regenom gionens utveckling. Ett ännu utvidgat inflytande kombinerat med ett mer direkt mer

ansvarstagande kan utvecklas det sätt som diskuterats och disku-

teras ett regionalt åtagande inom ramen för Mitthögskolan.

om Tanken är att staten skall stå för basresurserna och att landstinget

skall skjuta till i form både öronmärkta och mer

resurser av

generella forskningsmedel.

En väg att gå kan att förverkliga tanken på sådana annan vara eller mindre fast utformade nätverk som Mälardalens Nätverksmer

universitet och Nätverksuniversitet Sydost. Det kan underlätta en

fruktbärande samverkan mellan högskoleutbildningen och näringsli-

vet.

Ytterligare väg kan vara att förena flera statliga regionala hög-

en

skolor under styrelse, nominerad landstinget även om den

en av

sedan är utsedd av regeringen. Den tanken har förekommit i diskussionen att ett regionalt själv-

styrelseorgan skulle utse styrelse för en statlig högskola. Mot tan-

ken har dock invändningar rests av principiell natur det har inte

-

logiskt eller lämpligt att ett självstyrelseorgan utser styrelse

ansetts

för rent statlig institution.

en

Men regionalt vald högskolestyrelse kan näringsliv

även utan en

och medborgare i region genom landstinget avsevärt påverka de

en

ñesta komponenterna i universitetens och högskolans verksamhet.

Inom grundutbildningen kan det gälla t.ex. specialisering i studie-

gångar, förändring intagningskapaciteten och problem i studieñ-

av

nansieringen. Inom fort- och vidareutbildningen kan påverkan avse

inriktningen och fakultets- och ämnesanknytningen, utbudsfor-

t.ex.

långsam studietakt, kvällsundervisning, distansundervisning

men

etc., rotation utbildningsort för decentraliserade kurser, utrust-

av

ning och drift studiecentra, undervisningens uppläggning, infor-

av

mation och rekrytering och liknande frågor. Det kan också vara frå-

olika forskarutbildning, forskning och forskningsin-

ga om slag av formation.

Formerna för samverkan mellan regionens företrädare och utbild-

nings- och forskningsinstitutionerna behöver enligt Regionbered-

ningens åsikt inte enhetliga över landet. Olika former bör få

vara

prövas, och stor flexibilitet bör få prägla utvecklingen.

1 Dahllöfs och L. Nordströms i Högskolornas regionala roll, Se vidare U. uppsatser 1994.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 325

I de fall författningsändringar behövs för att pröva olika samverkansmodeller, bör regering och riksdag visa stor öppenhet för nya alternativ. Vad som nu har sagts, bör enligt beredningens uppfattning gälla också nya former av huvudmannaskap för högskoleutbildningar. I enlighet med regeringens generella direktiv till kommittéerna att

pröva offentliga åtagandenl, bör vid sökandet av nya former en

överföring till privaträttsligt reglerade huvudmannaskap övervägas. Stiftelseformen med direktvalt regionalt organ som delägare kan därvid vara ett alternativ. Generellt hävdar beredningen emellertid att samhällsansvaret och även huvudmannaskapet för universitet och högskolor också i framtiden i stort bör vara statligt. Den högre utbildningen och forskningen bör alltjämt betraktas som en nationell resurs om än geografiskt och institutionellt fördelad olika slag av utbildningsanordnare.

7.9 Kultur

Sammanfattning: Kulturen är en viktig faktor för regioners attraktionskraft och utveckling. Samhällsansvaret för den regionala kulturpolitiska utvecklingen bör därför vara en landstingsangelägenhet. I denna bör bl.a. ingå att fördela statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet. De utvecklingsprogram som skall utarbetas och fastställas av landstingen, bör innehålla en kulturell utvecklingsstrategi.

7.9.1 Kulturens roll för den regionala utvecklingen

internationellt erkänd

Insikten om kulturens vikt och värde som utvecklingsfaktor nationellt och regionalt har under de senaste årtiondena kontinuerligt ökat i hela världen och inte minst i Europa. Så t.ex. har FN och UNESCO 1993 tillsatt en särskild kommission med huvuduppgift att belysa kulturens roll för samhällsutvecklingen i stort. Också i det internationella samarbetet, och inte minst i den utvecklingsverksamhet på kulturområdet som bedrivs inom EU, be-

1 Dir. 1994:23.

326 REGIONALT UJVECKLINGSANSVAR SOU 1995 : 27

tonas kulturen som en kraft som befrämjar identiteten och skapar

förutsättningar för tillväxt och utvecklingl.

Framstående europeiska politiker både inom och utom EU har också under senare tid allt oftare givit uttryck för uppfattningen att rikt kulturliv är en nödvändig förutsättning för en regions uten veckling. I skriften Tretton aspekter på regional utveckling har journalisten och forskaren Lisbeth Lindeborg 1993 återgivit ett antal

citat som bekräftar påståendet Hon har också där redovisat en rad

exempel på kulturens plats i den regionala utvecklingen i ett urval europeiska länder. l en annan skrift med titeln Kultur som lokaliseringsfaktor har Lindeborg analyserat orsakerna till den ökande insikten om kulturbetydelse utvecklingsfaktor inte bara i stora utan också i ens som mindre regioner och kommuner Många dessa kulturregioner av och kulturkommuner manifesterar sig i första hand inte som förvaltare av ett kulturarv och historiska minnesmärken, utan i kulturella aktiviteter i nuet, skriver hon. Det är en kultur, som skapas i ständigt pågående med målsättningen att om och om igen processer erövra den kulturella offentligheten. De vanligaste motiveringarna för regionala och lokala kultursatsningar i Europa är enligt författaren följande: Kultur utlöser kreativitet förs över även till andra verksamhetsområden. Människor som med god utbildning kräver allt oftare ett kulturutbud med mångfald och valfrihet när de väljer arbets- och boplats, vilket i sin tur påverkar företagens val av etableringsorter. Kulturen väntas bli en av framtidens stora arbetsmarknader. Kulturell identitet får större betydelse i ett enat Europa. Tillväxten inom den s.k. kulturinmer dustrin video, CD, förlag etc. är stark. Kulturturism, en bransch i tillväxt, ger regionerna fler arbetstillfällen. Med utgångspunkt i det allt oftare begagnade uttrycket kulturregion Lindeborg det uppenbart, att ansvaret för kulturpolitiken anser bör ligga på regioner och kommuner och inte Även staten. om instans på nationell nivå behövs för att ta ansvar för det natioen nella kulturarvet, så måste såväl den finansiella som innehållsmässiga beslutanderätten regionaliseras. Erfarenheterna från olika länder visar, fortsätter hon, att ett regionalt strukturerat kulturliv är

1 Prop. 199495400, bil. 12, s. 2 Lisbeth Lindeborg, Kultur och regional utveckling, i Tretton aspekter på regional utveckling, NUTEK B 1993:11, s. 83 ff. 3 Lisbeth Lindeborg, Kultur lokaliseringsfaktor. Erfarenheter från Tyskland, Ds som 1991:22.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 327

en förutsättning för en såväl kvalitativt som kvantitativt genomslagskraftig kultur och för ett bibehållande av den mångfald som är kontinentens största resurs. Lindeborgs mycket positiva uppfattning om kulturen som redskap för ekonomisk utveckling har ifrågasatts av flera deltagare i den allmänna kulturdebatten. De har bl.a. framhållit att olika kultursatsningar ger en återbäring i form av ökad kreativitet, stärkt självkänsla, tydlig regional identidet osv. Men dessa faktorer går inte att räkna i kronor och ören även om de indirekt bidrar till en regions konkurrenskraft. En av kritikerna, Alvar Svensson, har i kunskapsöversikten Kultur och ekonomi 1 för övrigt anmärkt på att Lindeborg inte har tillämpat vetenskapliga metoder för beräknandet av kulturens roll för den ekonomiska utvecklingen. Sådana metoder har emellertid den danske forskaren Trine Bille

Hansen använt i skriften Kulturens økonomiske bezydningz. Författa-

konstaterar att kulturens ekonomiska betydelse är enorm, men ren tillägger omedelbart att kulturens värde återfinns främst i dess betydelse för befolkningens kreativitet och livskvalitet, samt i dess identitetsskapande funktion, estetiska meningsfullhet och sociala kritik. Dess värde ligger inte i första hand i dess roll för näringslivet, för nationalinkomsten eller för betalningsbalansen etc. till Om man gick välfärdsekonomiskt verket och försökte värdera kulturens samlade värde, skulle man inte bara kunna legitimera offentligt kulturunderstöd utan också kunna besvara sådana frågor som hur många kronor kulturen skall stödjas med och vilka kulturaktiviteter som skall stödjas, menar författaren till sist. En liknande slutsats kommer den svenska ekonomen Astri Muren till då hon i en rapport till ESO våren 1994 försöker besvara frågan Varför kulturstöd Efter analys den svenska kulturverkligheten av en med hjälp av ekonomisk teori sammanfattar Muren sin genomgång av argumenten för offentligt stöd till kultur så: En slutsats man kan dra av genomgången är att det är möjligt att argumentera för kulturstöd dels med utgångspunkt från kulturens förmodade indirekta effekter som effekter på kreativiteten, lokalisering, på syselsättning, eller på något annat, dels på grundval av kulturens värde i sig självt i termer av tillgången nu och i framtiden på

1 Alvar Svensson. Kultur och ekonomi en litteraturöversikt, Svenska Kommunför- bundet. 1994. 2 Trine Bille Hansen. Kulturens økonomiske betydning. State of the art, 1993. 3 Varför kulturstöd Ekonomisk teori och svensk verklighet. Rapport till ESO, för- fattad av Astri Muren mil.. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Ds 1994:16.

328 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

kultur av hög kvalitet, på att bevara konstnärlig tradition och kulturarv, på vidareutveckling av dessa, på kulturen som resurs i utbildningen alla nivåer, osv. Detta direkta värde kan formuleras och kanske mätas optionsvärde och existensvärde. som

7.9.2 Svenska strävanden att använda kulturpolitik

som regionalpolitiskt instrument

Också i Sverige har, särskilt efter 1980-talets mitt, kulturens betyd-

else för kommunal och regional utveckling uppmärksammats allt-

Den växande insikten om kulturen som regional drivkraft har mer.

kommit till uttryck bl.a. i flera statliga regionalpolitiska utredningar

och beslut. Redan 1974 hade för övrigt regeringen i propositionen

Den statliga kulturpolitikenz sagt att det krävs en medveten kultur-

politik om kulturaspekten inom regionalpolitiken skall kunna tillgo-

doses.

Några exempel skall här lämnas. I rapporten Kommunerna, stat-

och kulturpolitiken förordade Statens kulturråd 1984 en förbätt-

en

rad regional samverkan på kulturområdet mellan kommuner och

landsting. Därigenom förväntades regionens samlade resurser kom-

att utnyttjas bättre. Man väntade sig också att nya grupper

ma

skulle engageras och aktiveras för kulturverksamhet av olika slag3.

I betänkandet Fungerande regioner i samspel framhöll 1987 års

regionalpolitiska kommitté bl att en aktiv kulturverksamhet stärk-

a. .

er självkänslan och identifikationen med den egna regionen. Den

lockar också till sig nya yrkesgrupper som tillför regionen kompe-

tens av nytt slag. Länssstyrelserna borde därför, hette det, kunna

utnyttja det regionalpolitiska länsanslaget även för finansiering av

kulturprojekt4.

I samma riktning uttalade sig 1989 enmansutredaren Gunnar

Svensson i rapporten Kultur i hela landet. Beträffande inriktningen

och formerna för statens stöd till regionernas kulturverksamhet

1 Avslutningsvis de problem uppstår då försöker mäta de pekar Muren som man indirekta effekterna av en kultursatsning. Om man i stället koncentrerar sig ett kulturpojekts direkta effekter, blir det lättare att bibehålla intresset för hur väl genomtänkt projektet i sig självt är vad beträffar kvalitet, tillgänglighet och allmänt intresse. A.a. s. 34. 2 Prop. 1974:28. 3 och kulturpolitiken, Rapport från Kulturrådet 1984:3. Kommunerna, staten 4 Fungerande regioner i samspel. slutbetänkande 1987 års regionalpolitiska komav mitté, SOU 1989:55.

REGIONALT lIVECKLINGSANSVAR 329

skrev han: Allt fler inser nu att kulturen spelar en nyckelroll när det gäller att göra en bygd attraktiv och vital. Kulturen kan ge identitet åt bygden. En framgångsrik kulturverksamhet skapar självkänsla långt utanför kretsen av deltagare. Publikdragande institutioner lockar dessutom arbetstillfällen och pengar till kommunen. Och till

platser med livaktig kultur vill folk gärna flyttal.

Rapporten ledde till att en större satsning genomfördes det regionala kulturlivet under budgetåren 198990-199192. Genom riksdagens regionalpolitiska beslut 1990 fick länsstyrelserna rätt att använda sina anslag för regionpolitisk utvecklingsverksamhet även till stöd för kulturinsatser. Fram till dess hade de inte haft några preciserade uppgifter på kulturområdet utom beträffande kulturminnesvården. Huvudmotiveringen för förslaget formulerades i den proposition som låg till grund för beslutet så: Kulturinsatser har stor betydelse för att skapa regional utveckling bl.a. genom att effekterna av ett rikt kulturutbud kan påverka människors val av bostadsort och

skapa ett samhällsklimat som kan häva stagnation och tillbakagång

Propositionen stämde i denna punkt helt överens med Regionalpolitiska kommitténs förslag, som hade vunnit brett gehör hos remissinstanserna. Föredragandens utförligare motivering förtjänar här återges eftersom den inte sällan åberopats i olika kulturpolitiska sammanhang: Kulturinsatser har flera olika sätt stor betydelse i ett regionalt perspektiv. Tillgången till ett aktivt kulturutbud i form av t.ex. teater, dans och musik är viktiga för hur den egna orten och regionen uppfattas. Möjligheterna att själva delta i kulturverksamheter eller ett föreningsliv med kulturinriktning är av stor betydelse för många människor. Den yttre miljöns kulturkvaliteter är viktiga för hur en stad eller ett landskap upplevs. Jag anser att kulturfrågorna hör till den infrastruktur, i vid mening, som avgör frågor om utveckling och dynamik i en region, som påverkar människors val av bostadsort och som bidrar till att skapa ett samhällsklimat som kan häva stagnation och tillbakagång. På ett annat plan kan kulturfrågorna vara viktiga även utifrån en näringspolitisk synvinkel. Det kan gälla när t.ex. kulturutbudet och kulturmiljövärdena vägs in vid valet av lokalisering av företag eller vid rekrytering av personal. Det gäller också när kulturen fungerar som ekonomisk bas för t.ex. turismen eller för företag som arbetar inom kultursektorn. Regionalpolitiken bör, som jag tidigare nämnt, alltmer inriktas att se till de samlade förutsättningarna för regional utveckling. Därför har

1 Kultur i hela landet. Rapport om statens stöd till det regionala kulturlivet. Ds 1989:36. 7 Prop. 19899076. AU 13.

330 REGIONALT UFVECKLINGSANSVAR

det också varit naturligt att vidga möjligheterna att påverka den utvecklingen genom kulturpolitiska insatser. Propositionen allmänt gillande i kultur- och arbetsmarknadsvann utskotten liksom i kammaren. Riksdagsbeslutet ledde till att länsstyrelserna fr.o.m. 1991 anslagit medel till kultursatsningar och i sina verksamhetsplaner tagit upp även kultursektorn i sina prioriteringsresonemang. Statens kulturråd har till Regionberedningen översänt rapporten Drivfjäder eller fäder i hatten Där lämnas uppgifter om läns- styrelsernas satsningar inom kultursektorn fr.o.m. 1991, med en rad exempel på projekt länsstyrelserna stött med sina regionalpolisom

tiska utvecklingsmedeP.

I rapporten deklarerar Kulturrådet också sin egen uppfattning i följande tre meningar: Det är stor vikt att det finns fria projektmedel för stimulans av och utveckling det regionala kulturlivet. av 2. Ett regionalt kulturprogram bör även möjlighet till insatser ge för uppkommande angelägna behov. 3. Ett utvecklat samarbete mellan statliga myndigheter, länsstyrelser, landsting, kommuner och det regionala och lokala kulturlivet är nödvändigt för samordning och samñnansiering av utvecklingsprojekt på kulturområdet. Kulturrådet konstaterar samtidigt att alla länsstyrelser har utarbetat kulturmiljöprogram och många även kulturturismprogram där kulturverksamhet ingår som en viktig del. Flertalet länsstyrelser har i sina fördjupade anslagsframställningar från och med hösten 1992 nämnt kultur eller kulturturism som en prioriterad sektor eller som de tre viktigaste utvecklingsområdena. Sammanlagt förmedlaett av de länsstyrelserna 199192 enligt rapporten ca 35 milj. kr som projektmedel för kulturändamål. Variationerna mellan länen var stora. Statens kultursatsningar består i övrigt huvudsakligen av stöd till centrala och rikstäckande verksamheter stödet till regionala och lokala kulturinstitutioner utgör endast omkring en femtedel av det totala statliga kulturanslaget, medan kommuner och landsting svarar totalt sett för merparten av de offentliga kulturinsatserna eller sammanlagt ca 70 %. Utförligare uppgifter om det statliga kultur-

stödet finns att få i skriften Kulturpolitik i praktiken

1 utvecklingsbidrag till kultur. Drivfjäder eller fjäder i hatten Länsstyrelsernas - Rapport från Statens kulturråd 1993:4. De olika projekten beskrivs närmare på s. 42 ff. 2 Kulturpolitik i praktiken 199394. Statliga kulturinsatser 1993 1994. En översikt, - Statens kulturråd, 1993.

SOU 1995 27 3 REGIONALT UTVECIQINGSANS VAR 331

Även landstingen har under de båda decennierna än

senaste mer

tidigare uppmärksammat kultursektorn i sin verksamhet. I skriften

Ojfensiv regional kulturpolitik konstaterade Landstingsförbundet

1991 att landstingen efter 1974 års kulturpolitiska riksdagsbeslut

aktiverat sina kulturinsatser och att insikten om det nära sambandet mellan en regions kulturella infrastruktur och dess förmåga till utveckling och förnyelse har växt i takt med ökade erfarenheter och ökat engagemang hos landstingsföreträdarna. Nämnas bör i detta

sammanhang att landstingen 1988 fick överta ansvaret för den tidi-

gare statliga regionmusikenh

I nyssnämnda skrift framhöll Landstingsförbundet vidare att kul-

tur inte längre kunde betraktas enbart som samhällsservice. Det var

i stället fråga om en utvecklande och berikande kraft som medför

att den regionala kulturpolitiken i allt högre grad måste handla om

val av utvecklingsstrategier. Landstingens ansvar består hette det,

att utveckla den regionala kulturverksamheten så att den främjar

både länsinvånarnas kulturella välfärd och regionens utveckling

Landstingen har i dag ansvar för en rad regionala kulturinstitutio-

ner, som t.ex. länsmusikstiftelser, länsteatrar, länsmuseet och länsbibliotek. Flertalet av dessa institutioner finansieras till omkring 90 % med samhällsmedel. Staten bidrar i de flesta fall med ett s.k. grundbelopp per anställd som motsvarar ca 55 % av de genom-

snittliga lönekostnaderna, under förutsättning att övriga huvudmän

bidrar med resterande del. I praktiken står dock landsting och kom-

muner för betydligt mer än 45 % av kostnaderna.

Med skriften Regionernas kultur har Landstingsförbundet 1993

iordningställt en lättläst och utförlig katalog över länsmuseerna,

länsteatrarna, länsbiblioteken och länsmusiken. Den ger en samlad

bild av vad som händer de många landstingsstödda kulturinstitu-

tionerna och av det som man där vill satsa på under de närmaste är-

en. Korta konkreta beskrivningar av respektive verksamhetschefer

om inriktningen av landstingens kultursatsningar kompletterar fram-

ställningen

Också kommunerna har under de gångna båda årtiondena förstärkt sina satsningar på kulturstöd i olika former. I många kom-

1 1991. Offensiv regional kulturpolitik, Landstingsförbundet, 2 Se vidare även skrifterna Aktiva landsting för regionens utveckling. Idéer och arbetssätt, Landstingsförbundet 1994, och G. Vestheim och G. Wikom, Kultur på plass En studie av kulturpolitik og regionalpolitik i Värmland. østlandsforskning, Lillehammer, 1993. 3 Regionernas kultur. Landstingsförbundet, 1993.

332 REGIONALT IJTVECKLINGSANSVAR

har utformats särskilda kulturpolitiska program. Särskilt stort muner för större kulturinstitutioner tar av naturliga skäl de större ansvar kommunerna med bl.a. egna museer, teatrar, konserthus och operaoch musikteaterhus. I denna korta översikt bör avslutningsvis nämnas att kommuneroch landstingens satsningar inom kultursektorn under de allra nas senaste åren de ñesta håll reducerats mer eller mindre på grund det besvärliga ekonomiska läget. Deras tidigare expansiva kulturav politik har därmed tills vidare avbrutits. Det bör dock noteras, att kulturen i motsats till vad många befarat i allmänhet reducerats - mindre än andra verksamheter. Det finns t.o.m. några landsting och kommuner förklarat kulturen som fredad zon och som har som ökat sina kulturinsatser.

7.9.3 Nulägespolicy

Regeringen och riksdagen

Statsmakternas uppfattning kulturens roll för den regionala ut-

om vecklingen är uppenbarligen i grunden alltjämt densamma som under 1980-talets andra hälft. Det framgår bl.a. av riksdagsbeslut

med anledning propositionen Bygder och regioner i utveckling

av lades fram i 19941. Regeringen bedömde där insatser insom mars kulturområdet självklar och betydelsefull del i det regioom vara en nala utvecklingsarbetet. Den strök samtidigt under vikten av att de insatser inom kulturområdet som görs av länsstyrelserna med regionalpolitiska medel, bör göras utifrån en långsiktigt strategi och vara samordnade med insatser från andra aktörer, främst då kommuner och landsting. Det samarbete de regionala kulturinsatserna som om inletts mellan NUTEK, Glesbygdsmyndigheten, Kulturrådet och Riksantikvarieämbetet borde fortsätta. Skälen för bedömningen var i stort sett desamma som förts fram

i den förut refererade propositionen från 1990 regeringsskiftet

-

1991 tycks inte ha betytt någon policyförändring i detta avseende.

Motiveringen turnerades endast på ett något annorlunda sätt: Kultur i olika former har stor betydelse för en regions livskraft och utveckling. Ett rikt kulturliv och en levande kulturmiljö bidrar till att göra plats attraktiv bostadsort och kan påverka lokalisering av företag en som och möjligheter att rekrytera arbetskraft. En utveckling av kulturmiljöer

1 140. Prop. 199394:

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 333

och kulturminnen till attraktiva besöksmål medför även att sysselsättningstillfállen skapas inom turistnäringen. Två nya inslag i denna proposition förtjänar nämnas. Det ena utgjorde ett uppdrag till Kulturrådet, Glesbygdsmyndigheten och NU- TEK att utforma och genomföra ett utbildningsprogram för personer arbetar med kulturell verksamhet landsbygden och i mindre som tätorter. Det andra var ett uttalande om värdet av näringslivets medverkan i finansieringen insatser kulturområdet liksom av en av samverkan mellan näringslivet och andra aktörer de sades vara positiva och naturliga inslag på kulturområdet. Att näringslivet börjat delta i finansieringen angavs bero att företagen i allt högre utsträckning värderade den omgivande miljöns kvaliteter. Ett enigt kulturutskott delade propositionens bedömningar i dess aktuella del. Det ville dock starkt understryka vikten av proposinu tionens uttalande att det nödvändigt för vårt kulturarvs beom var varande och utveckling att möjligheter till arbete och bosättning i glesbygden och på landsbygden upprätthölls. Utskottet erinrade också att det 1992, då det tog initiativ till om den parlamentariska Kulturutredningen, framhållit behovet av att upprätta kulturella centra utanför Stockholm; det hade därvid anknutit till vad i andra sammanhang sagts om kulturens betydelsom för växtkraft och dynamik nationellt och internationelltl. se Också ett enigt arbetsmarknadsutskott instämde. I en socialdemokratisk motion och reservation önskades dock ett uttalande av innebörden att länsstyrelserna i sin regionalpolitiska planering måste lägga ytterligare vikt vid kulturen de hade enligt reservanterna i alltför ringa omfattning utnyttjat anslaget för regional utveckling till

kultursatsningarz. Riksdagen följde utskotten utan debatt och voteringar

Regeringens och riksdagens uttalade policy beträffande kulturens roll i ett regionalt utvecklingsperspektiv återkom delvis i direktiven

till den nu arbetande Kulturutredningen4. Utredningen skulle, hette

det bl.a., ägna särskild uppmärksamhet åt decentraliseringsmålet och åt möjligheterna att främja tillkomsten av kulturella centra i landet. Sambandet mellan statens, kommunernas och landstingens kulturpolitiska ställningstaganden skulle beaktas.

1 l99394zKrU7y. 2 Bet. 199394:AUl3. 3 Rskr. 199394115. 4 Dir. 1993:24.

334 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR SOU 1995127

Ytterligare en kultursatsning bör här nämnas. Genom riksdagsbeslut våren 1994 avdelades 500 milj. kr löntagarfondsmedel till av nyskapande och långsiktiga kulturprojekt. Medlen, som bedöms ha en årlig bidragskapacitet ca 75 milj. kr i fast penningvärde, skall under en tioårsperiod användas för att stödja det regionala kulturlivet i vid mening. De skall fördelas av den för ändamålet nyinrättade Stiftelsen Framtidens kultur.

Teaterutredningen

Statsmakternas kulturpolitiska inriktning präglar också direktiven till ñera under 1993 tillsatta utredningar på kulturpolitikens område,

bland dem Teaterutredningenl och dess betänkande Teaterns rollerl.

I betänkandet rekommenderas bl.a. en bestämd ansvars- och rollfördelning för aktörerna på detta politikområde i följande utformning: Staten bör ansvara för att teaterkonsten utvecklas och kan utövas på ett sätt som tillgodoser högt ställda krav på kvalitet och professionalism. Hit hör ansvaret för nationalscenerna, högre utbildning och forskning, konstnärligt utvecklingsarbete och teaterområdets infrastruktur. Landstingen och kommunerna bör gemensamt formulera den regionala teaterpolitiken inom ramen för den struktur som staten lagt fast. Politiken bör konkretiseras i en handlingsplan för regionens teaterverksamhet, som bl.a. anger Verksamhetsinriktning, ansvar och ñnansieringsformer. Handlingsplanen bör vara vägledande för alla intressenter i regionen och även ge vägledning för fördelningen av de statliga bidragen. Såväl politik som handlingsplan bör fastställas av berörda landstings- och kommunfullmäktige. Styrelserna för länsteatrarna skall sedan inom ramen för den regionala teaterpolitiken formulera en plan för utveckling av den egna institutionens roll och uppgifter. Teaterutredningens betänkande har överlämnats till Kulturutredningen för att beaktas i dess fortsatta arbete

1 Dir. 1993:25. Se också direktiven till Museiutredningen dir 1993:26 och dess betänkande Minne och bildning, Museernas uppdrag och organisation, SOU 1994:51. 2 Teaterns roller. Betänkande av Teaterutredningen, SOU 1994:52. 3 Även Museiutredningens betänkandemed remissyttranden har överlämnats till Kulturutredningen.

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 335

Kulturutredningen

Genom tilläggsdirektiv har den sedan 1993 arbetande Kommittén om

kulturpolitikens inriktning, som antagit namnet Kulturutredningen,

i december 1994 uppmanats att i fortsättningen lägga särskild vikt

vid bl.a. frågorna om det totala statliga ansvarstagandet för kultur-

verksamhet samt om förhållandet mellan statliga insatser på central,

regional och lokal nivå. Utredningen skall också uppmärksamma

arkitekturens och bebyggelseplaneringens betydelse för en ökad

social och kulturell jämlikhet. Den skall vidare diskutera hur man

kan stimulera regionala och lokala ambitioner som kommer till

uttryck t.ex. i omsorgen om den byggda miljön, i hävdandet av

odlingslandskapet och i bevarandet hantverks- och industrimin-

av nen.

Utredningen skall också, i samråd med Kulturarvsutredningen,

särskilt överväga åtgärder är ägnade att bevara och förstärka

som

den regionala särarten och i det sammanhanget bl.a. beakta betydelkulturturism. Även sambandet mellan god kulturmiljövård

sen av en

och förekomsten arbetsmarknadspolitiska insatser som t.ex. sys-

av

selsättningsskapande investeringar bör uppmärksammas. Slutligen skall Kulturutredningen granska den nuvarande for-

om

för statsbidrag till regionala kulturinstitutioner är ändamålsen-

men

lig. Uppdragets inriktning förtydligas i tilläggsdirektiven sålunda:

Det är rimligt att pröva statens direkta engagemang i de regionala om kulturinstitutionerna på sikt kan avvecklas. Kommittén skall redovisa hur detta kan ske. Kulturpolitiken bygger bl.a. på att staten har ett ansvar för sådan kulturell verksamhet är särskilt nationellt intresse. I anslutsom av ning härtill skall kommittén föreslå åtgärder som kan säkerställa genomförandet nationell kulturpolitik på såväl regional som lokal nivå. av en Bland annat skall hur och regelbunden redovisning av kulanges vem en turutvecklingen på de olika nivåerna kan åstadkommas.

Regionberedningen konstaterar att Kulturutredningen genom des-

direktiv kan förväntas komma att vidareutveckla de tankar som sa

beredningen i flera sammanhang i föreliggande betänkande har fört

fram betydelsen strategisk kulturell utvecklingsplan såsom om av en

viktig del en mer omfattande regional utvecklingsplan.

en av

Beredningen återkommer i övervägandedelen med några syn-

punkter på frågan om konsekvenserna för den regionala självstyrel-

avveckling statens direkta engagemang i de regionala

sen av en av kulturinstitutionerna.

1 Tilläggsdirektiv till Kommittén kulturpolitikens inriktning dir. 1993:03. om

336 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Landstingsförbundet

Självklart måste vi ha en viss nationell kulturpolitik, och enligt subsidiaritetsprincipen också en lokal och primärkommunal kulturpolitik. Men det finns goda skäl för att också lägga ansvaret för väsentliga delar av kulturpolitiken på ett regionalt självstyre. Så skriver Landstingsförbundet i sitt våren 1994 utgivna regionprogram Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd. Argumenteringen för påståendet utgår från några grundläggande konstateranden, nämligen att kulturgeografiska karakteristika konstituerar en region, att regionen har en utjämnande roll för säkerställandet av en bred spridning av kulturutbudet i regionen, att kulturen är en nödvändig del i en medveten regional utvecklingsstrategi och att kulturlivets organisationer ofta har en regional nivå. Kulturpolitiken är, framhåller förbundet, ett utomordentligt kraftfullt verktyg i arbetet med den regionala utvecklingen och måste därför integreras i den övergripande regionala utvecklingsstrategin. Ingen regional vision blir fullständig utan en kulturdimension. För att kunna använda detta verktyg på ett rätt sätt, måste emellertid landstingen utforma en självständig regional utvecklingsstrategi, understryker förbundet. Det räcker inte med att längre endast vara instrument och finansiär av en statlig kulturpolitik. I framtiden måste därför de regionala kulturförvaltningarna utvecklas till kraftfulla instrument för de regionala kulturpolitikerna i arbetet med att sätta upp mål för verksamheten och att följa upp, utvärdera och utveckla verksamheten gentemot de uppställda målen1. Den sista av de fyra slutsatser som Landstingsförbundet i regionprogrammet drar av sina resonemang uttrycker ett pregnant sätt förbundets syn på den regionala kulturpolitikens möjligheter att anpassa sig efter varje regions särart: Om varje region tillåts utforma sin kulturpolitik efter sin särart, torde dagens konformitet få ge plats en större regional mångfald. Nya typer av kulturinstitutioner kommer att växa fram och i många fall söka sin målgrupp också långt utanför regionens och nationens gränser. En förutsättning är dock att förmågan att formulera mål och följa upp att de verkligen uppnås förbättras; en effektiv regional kulturpolitik kräver distinkta ambitioner och kraft och mod att bemästra de kulturpolitiska verktygen. Klarar man det, kommer kulturen å andra sidan att visa sig vara ett synnerligen verkningsfullt instrument i arbetet för den regionala utvecklingen.

1 Regionalt folkstyre för utveckling, livsmiljö och välfärd, Landstingsförbundet, 1994, särskilt s. 71 ff.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 337

I ett positionspapper om regional kulturpolitik från januari

1994 har Landstingsförbundet med adress till Kulturutredningen

sammanfattat sitt synsätt på den regionala kulturpolitiken i följande

formuleringar

Den regionala kulturpolitiken är del en sammanhållen strategi för en av en regions tillväxt och utveckling. Målen för landets kulturpolitik bör mot bakgrund av den utveckling skett sedan l974 kompletteras med ett erkännande av ett självstänsom digt regionalt kulturansvar för landstingen. Regional kulturpolitik är inte decentraliserad statlig kulturpolitik. Regional kulturpolisamma sak som tik innebär bl.a. att kulturpolitiken tillåts variera utifrån olika regionala förhållanden och strategier. Genom kommunerna bättre möjligheter att ekonomiskt stödja att ges beställningar produktioner från de regionala kulturinstitutionerna via av lokala teaterföreningar kan institutionernas effektivitet öka. osv. Det bör övervägas om landstingen fortsättningsvis ska ge ett mera allmänt stöd till föreningslivet i stället för till dess distriktsorganisationer. Ett erkännande av en självständig regional kulturpolitik innebär att inte ska detaljstyra landstingens kulturpolitik. Staten bör exempelstaten vis inte förorda viss Organisationsform för de regionala kulturinstituen tionerna. Statens bidrag till kulturen bör även fortsättningsvis vara öronmärkt. Bidraget bör dock utgå ett samlat belopp per landsting, åtföljt av ett som antal grundkrav som staten formulerar. Finansieringen regional kulturverksamhet bör kompletteras med av rörliga medel exempelvis förvaltas i en regional fond. som

Klarare än de policyformulerare, inriktningsdokument tidiga-

vars redovisats, har Landstingsförbundet således tillämpat ett målstyrre ningsresonemang den regionala kulturpolitiken. Förbundet har framhållit vikten att målstyrningen förverkligas inte bara genom av målangivelser utan också genom effektiv uppföljning och utvärder-

ing. Förbundet har också klart rekommenderat en bestämd ansvarsfördelning på detta verksamhetsområde. Det har skett bl.a. i en hösten 1994 utgiven metod- och idébok utvärdering av regional kulturom

politik. Boken grundar sig erfarenheterna från det kulturmätar-

projekt förbundet drivit sedan 1992. Den fokuserar på utvär-

som deringen de regionala kulturinstitutionernas verksamhet under av framhållande att utvärdering bör sotn ett aktivt instrument i av ses den regionala kulturpolitiken Men där förs också resonemang om

hur verksamheten kan organiseras och målstyrningskedjan förstär-

kas så att den regionala kulturpolitikens utveckling främjas. Boken

vidare rad konkreta exempel på hur regional kulturverksam-

ger en

1 regional kulturpolitik, Landstingsförbundet 1994-01-26, dnr Positionspapper om Lf 63993.

338 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

het och kulturpolitik kan utvärderas. Men där förs också en idéoch policydiskussion om institutioernas framtida uppgifter om den politiska styrprocessen och om formerna för kulturinstitutionernas

organisation och huvudmannaskapl.

Svenska Kommunförbundet

I ett par policydokument från senare år har Svenska Kommunförbundet berört frågan om den regionala kulturpolitikens relation till den lokala och kommunala. Redan 1990 konstaterade förbundet således, i anslutning till rapporten Kommunerna basen för regional- -

politikl, att ett ökat engagemang i kulturella aktiviteter stärker själv-

känslan och samhörigheten i bygden. Sådana abstrakta företeelser som kreativt klimat, tillåtande attityder och öppet samhälle kunde i praktiken vara avgörande för om man lyckades i sitt utvecklingsarbete eller inte. Lokaler och anläggningar för skapande verksamhet måste därför räknas in i den grundläggande infrastrukturen och ges det stöd de därmed förtjänade. I rapporten Kommuner i samverkan från 1994 har förbundets uppfattning om ansvarsfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå bl.a. på kulturområdet utvecklats närmare. I rapporten förs förutom idrott och annan fritidsverksamhet även turism in under rubriken Kultur och fritid3. Ansvaret för samhällsinsatser på lokal nivå inom detta politikområde bör enligt rapporten självklart vila på kommunerna. Beträffande samhällsansvaret för sådana kulturinstitutioner som länsteatrarna, länsorkestrarna, länsmuseerna och länsbiblioteken, som nu vilar på landstingen, föreslår programförfattarna i varje fall inte uttryckligen någon förändring. Det sägs endast att länsteatrarna och länsorkestrarna är konstnärligt skapande institutioner med berättigade krav på att arbeta med stor konstnärlig integritet; samtidigt behöver dessa institutioner en relativt trygg långsiktig finansiering. Där sägs vidare att museer och arkiv är forskande och dokumenterande institutioner, med krav på autonomi beträffande Verksamhetsinriktning samtidigt som de bedriver projekt formulerade av beställare. Länsbiblioteken

1 Från vision till verksamhet. En metod- och idébok om utvärdering av regional kulturpolitik. Kulturmätarprojektet, Landstingsförbundet, 1994. 2 Slutrapport från programberedningen för regionalpolitik, 1990. 3 Kommuner i samverkan. Svenska kommunförbundet om regionfrågan, Svenska kommunförbundet, 1994.

REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 339

definieras konsulterande institutioner vars verksamhet bör som

styras de primärkommunala folkbibliotekens behov.

av

De rapportansvariga sammanfattar sin uppfattning så:

Generellt kan beträffande insatser för fritidslivet av regional karaktär konstateras, dels att det politiska inflytandet väsentligen handlar om att förutsättningar och ramar, inte om styrning av verksamheten, dels ange att sambanden med den lokala nivån är mycket betydelsefulla. Det politiska inflytandet borde kunna baseras på samverkan mellan kommu- En sådan lösning borde också underlätta organisatorisk anpassning ner. till funktionerna.

Studieförbunden

Folkbildningsverksamheten och främst den som bedrivs av studie-

bunden har under år starkare än förut betonat sina kulturella senare

uppgifter vid sidan de, så att säga, mer direkt utbildningsinrikta-

av

de. Såsom oñiciell företrädare för folkbildningsverksamheten har

Folkbildningsrådet hösten 1993 sammanfattat sin syn på folkbild-

ningens roll och därvid markerat att det ser kulturverksamheten som

viktig del folkbildningen; med kulturverksamhet avser rådet

en av såväl utåtriktade kulturprogram olika slag som studiecirkelverkav

samhet med kulturinriktning. PM till Kulturutredningen har Statens kulturråd hösten 1994

I en

givit bild studieförbundens syn på sin roll och ställning i kul-

en av

turliv och kulturpolitik. I PM:n konstateras att alla studieförbund

på eller annat sätt tar kulturfrågorna i sina måldokument och

ett upp

verksamhetsplaner och markerar sin vilja att ta ansvar för en viktig

del kulturlivet. Det visar, heter det i slutsatsen av genomgången av dokumenten, att studieförbunden är klart medvetna om folkbildav

ningens betydelse för och möjligheter att bidra till och berika kul-

turlivet.

I PM:n konstateras emellertid också, att arrangörsledet inom kul-

turprogramverksamheten framstår problematiskt vid en värde-

som

ring de kulturpolitiska resultat uppnåtts under de gångna 20

av som

åren efter 1974 års kulturpolitiska riksdagsbeslut. De regionala kul-

turinstitutionerna har svårigheter att nå ut till alla delar av sina regi- Samtidigt konstateras att i alla de 250 kommuner som sakoner. ca fasta statsunderstödda institutioner för musik, teater mm, är stunar

dieförbunden, föreningslivet och folkbiblioteken de viktigaste arran-

görerna av kulturprogram.

1 i kulturliv och kulturpolitik. PM, Statens kulturråd, 1994-09-28. studieförbunden

340 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Ett av studieförbunden, Vuxenskolan, har nyligen i debattskriften Tidernas kultur, grundad en serie seminarier i ämnet under 1994, tagit upp den näraliggande frågan om den regionala kulturella identitetenl. Där behandlar folklivsforskaren Anders Salomonsson ämnet under rubriken Provinsialismen om regionalitetens bygg- nad. Han hävdar att vi i Sverige har endast har två eller högst tre naturliga och verkningsfulla kulturella regioner som proñlerar sig framgångsrikt mot nationen i övrigt, nämligen Gotland, Skåne och

i någon mån Jämtland och Dalarna. Övriga landskap tvekar han att

benämna kulturella regioner, trots ett där nyvaknat intresse för gemensam folkdräkter, typiska maträtter och revitaliserande landskapssouvenirer. Den kulturella identiteten är, menar Salomonsson, grundad i framför allt känslan av tillhörighet. Den kulturella identitetens styrka och oåtkomlighet bygger i hög grad att den saknar verbalitet och i gängse mening kan vara både ologisk och irrationell. Författaren hävdar emellertid också att dagens kringñyttande människor kan bära på ñera regionala lojaliteter och att de har förmågan att vid behov skapa nya typer av regionala rötter och att medvetet eller omedvetet åstadkomma nya former för kulturell identitet. Hans slutsats och hans råd till beslutsfattarna blir därför detta: Dela in Sverige som ni vill, men förespegla er inte att den nya regionen automatiskt ger människorna en ny kulturell identitet. Känslor kan inte inympas. Kulturell identitet växer fram under lång tid.

Behöver Sverige flera kulturella centra

I anslutning till beskrivningen av Kommunförbundets policyuttalanden kan det förtjäna nämnas att företrädare för kulturnämnderna i Göteborg, Malmö och Umeå i ett gemensamt manifest våren 1994 hävdat att Sverige behöver fler kulturella centra än Stockholm. Samtidigt förklarar de, att de tre kommunerna är beredda att ta på sig rollen som kulturella centra med nationella uppgifter och medansvar för Sveriges internationella kultursamarbete. Resonemanget utgår från den roll de tre städerna spelar, men det påpekas att det naturligtvis är ett region- eller landsdelsperspektiv som ger tyngd

åt deras diskussion och motiveringar

1 Tidernas Kultur. Ett debattinlägg inför den framtida kulturpolitiken, 1994. 2 Sverige behöver ñera kulturella centra. Göteborg, Mahnö, Umeå, 1994-05-31.

SOU 1995 227 REGIONALT UTVECKLINGSANS VAR 341

åberopar kulturnämndsföreträdarna den diskussion

Inledningsvis kulturella centra 1990 togs upp av den europeiska expert-

om som

vilken då utvärderat den svenska statliga kulturpolitikenl. Ut-

grupp

betygsatte uppbyggnaden de svenska länsinstitutioner-

värderarna av

något det mest imponerande i det svenska kulturlivet.

na som av

de samtidigt tveksamma till fortsatt utbyggnad av det

Men var en förordade i stället insatser för förbättring

regionala nätverket. De

institutionernas konstnärliga vitalitet och attraktions-

av de regionala

kraft. De föreslog dessutom utanför Stockholm borde bygga att man begränsat antal konkurrerande kulturcentra med internatioupp ett nellt renommé. Det är denna tanke de tre städernas kulturföreträdare konsom

kretiserat i sitt manifest. Detta avslutas med följande försäkran:

Kulturen de centrala drivkrafterna i samhällsutvecklingen, och är en av vi Sverige behöver ñer utvecklingscentra. Organisatoriskt anser att denna roll konkurrens ifråga kulturella och konstnärliga rebygger om institutionell jämlikhet samt pluralism i finansieringen. Det gäller sultat, bygga vidare den mångfald, kvalitet och professionalism som känatt netecknar kulturmiljön i våra städer. Vi har förutsättningar att ta ansvar också för nationella basresurser och funktioner, delta i ett internationellt driva på experiment-, förnyelse- och utvecklingsarbete i kulutbyte samt turlivet. Vi beredda utvärdering och omprövning frigöra reär att genom för kreativt arbete. surser

framtida svensk kulturpolitik bör utformas så att den ger för-

En för kreativ konkurrens mellan kulturella centra i Sveri-

utsättningar

och vi vill delta i den konkurrensen, förklarar manifestets förfatge tare till sist.

7.9.4 överväganden och förslag

råder Regionberednings mening ingen tvekan att kul- Det enligt om mycket viktig lokal och regional utvecklingsfaktor. Ett

turen är en kulturliv bidrar starkt till förbättring medborgarnas livsrikt en av

främjar deras kreativitet och fyller därtill viktig identi-

kvalitet, en

tetsskapande funktion.

kulturliv och levande kulturmiljö medverkar till att en Ett rikt en

region eller landsdel blir attraktiv vid företagsetablebygd, en en

skapar arbetstillfällen också vid människors val ringar som nya men

Väl marknadsförda kulturmiljöer och kulturmin-

av bosättningsort.

1 Kulturpolitik i Europa 2:2, 1990.

342 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

nen bidrar till ökat turistiskt intresse och därmed fler sysselsättger ningstillfällen i regionen. Inom den regionala och lokal kulturverksamheten fullgör folkrörelserna, folkbildningsorganisationerna, kulturföreningar och kultursällskap, intresseorganisationer och politiska partier samt tidningar, radio och TV eller mindre omfattande uppgifter. mer Därigenom medverkar också de aktivt vid utvecklandet den kulturella identiav teten och yttrandefriheten. Detta synsätt utesluter självklart dock inte, att kulturen också har ett självständigt konstnärligt värde. Snarare är det så, att man ger kulturen ett ytterligare värde utöver det konstnärliga begenom att trakta den också som en regional utvecklingsfaktor. På grund av det anförda Regionberedningen det nödvännu anser digt, att ett regionalt utvecklingsprogram också inrymmer tydlig en och väl genomarbetad strategi för den samlade kulturella utvecklingen. Samhällsansvaret för förverkligandet denna kulturstrategi av bör ligga hos landstingen som det i ett regionalt helhetsorgan som perspektiv bäst bedöms kunna förverkliga samordnad och mången fasetterad regional kulturell utveckling. Detta samhällsansvar bör för den samlade överblickens skull även omfatta fördelningen av statliga kulturbidrag inom en region till regional och lokal kulturverksamhet, med undantag bidrag till s.k. riksinstitutioner av som Kungliga Teatern och Nationalmuseum mfl. Konkret innebär detta bl.a. att den fördelning statliga medel av till regional och kommunal kulturverksamhet i som dag ombesörjs av länsstyrelserna och av andra statliga i fortsättningen bör organ, ombesörjas av landstingen. I detta sammanhang bör erinras att om Kulturutredningen enligt sina tilläggsdirektiv skall pröva statens om direkta ekonomiska engagemang i de regionala kulturinstitutionerna kan avvecklas. Skulle utredningen komma fram till att så bör ske, framstår enligt Regionberedningens mening landstingen de som naturliga huvudmännen och finansiärerna för regional kulturverksamhet och som fördelningsansvariga för regionala medel till kommunernas kulturverksamhet. På kulturminnes- och kulturmiljövårdsområdena länsstyrelgavs serna i mitten av 1970-talet det regionala planerings- och utvecklingsansvaret. Det skedde uttryckligen med hänvisning till kulatt

turminnes- och kulturmiljövårdsmyndigheterna därigenom skulle

effektivare än tidigare kunna delta i och påverka samhällsplaneringsarbetet och att besluten skulle kunna decentraliseras. Det ansågs

1995:27 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 343 SOU

viktigt kulturmiljöfrågorna företräddes av ett regionalt organ

att

med stark ställning inom den fysiska planeringsverksamhetenl.

kulturminnes- och kulturmiljövårdens framtida organi-

Frågan om

sation tillhör Kulturutredningens uppdragsområde och behandlas

därför inte vidare här.

delar slutligen den uppfattning kommit till ut- Beredningen som

manifestet från kulturnämnderna i

tryck i det tidigare refererade Göteborg, Malmö och Umeå, nämligen att den svenska kulturpoliti-

ken bör utformas så att den förutsättningar för utveckling av

ger många kulturella centra i landet utöver Stockholm.

7.10 Turism

Sammanfattning: En regional offentlig organisation som omfattar flera verksamhetsområden och som är regionalt politiskt

landstinget är ett effektivt sätt att bidra till en utförankrad - -

vecklad turistnäring, något är viktigt för den ekonomiska

som

utvecklingen på lokal och regional nivå. sker främst insatser för att marknadsföra regio-

Detta genom attraktivt turistmål och för att utveckla den renen som ett

turistnäringen. Turistfrågorna skall ingå som en viktig gionala

handlingsprogram, utarbetas lands-

del i det regionala som av

tinget.

Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas

Genom samverkan mellan landsting och kommuner förinte.

nå framgångsrikt resultat i det rebättras möjligheterna att ett

turistarbetet. Landstingets verksamhet innebär samtidigt

gionala stöd kommunerna i deras insatser det lokala planet.

ett

7. 10.1 Inledning

turism myntades i England tourism men har sina rötter

Ordet tour, resa. Det äldsta belägget för ordet

i det franska språket av

i teckning från Falu koppargruva år 1824. Ordet i svenskan är en

turistindustri belagt första gången år 1947, medan beteckningen

är turistnäring kan härledas till l960-talet.

l Kulturminnesvârd, SOU 1972:45, särskilt s. 82 f., samt pro- Se bl.a. betänkandet statliga kulturpolitiken l974:28, 351 ff., och 197576:135. positionerna om den s.

344 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Turismen anses av många världens mest utvecklingsbara vara bransch. Den har genomgått explosionsartad utveckling sedan en

andra världskriget. Det främsta skälet härtill torde de kraftiga

vara

reallöneökningarna sedan andra världskriget. Omsättningsmässigt är

turismen i dag en av världens viktigaste näringar och den kan

antas

bli den mest betydelsefulla inom EU på 2000-talet. Antalet

resebyråer och researrangörer bara i medlemsländerna inom EU beräk-

nas uppgå till omkring 40 000 och antalet sysselsatta inom turistin-

dustrin ökade mellan 1985 och 1991 från 7,5 till knappt 9 milj. anställda.

Det finns i dag ingen turistpolitik inom EU. Den

gemensam

grundläggande synen är att turismen skall utvecklas på nationell och

regional nivå. Vissa centrala insatser har dock beslutats. Särskilda

medel har sålunda avsatts för att utveckla turismen i medlemsländ-

erna. Arbetet genomförs enligt handlingsplan, sträcker sig

en som

över en treårsperiod med början den 1 januari 1993. Satsningen

uppgår till ca 50 milj. kr per år. Som följd EES-avtalet en av om-

fattas också Sverige av detta projekt. Handlingsplanen totalt

avser

elva olika delområden och varje år prioriteras två dem; under

av

1993 och 1994 var det utbildning och kulturturism. Ett led i kultur-

turismsatsningarna är de s.k. europeiska kulturhuvudstäderna,

varav

Stockholm är en 1998. Bland övriga områden finns sådana

som

landsbygdsturism, semesterspridning, turisten som konsument, tur-

ism och miljö samt ungdomsturism.

FN-organet World Tourism Organization WTO har beräknat att

det i hela världen gjordes omkring 500 milj. internationella turistbe-

sök år 1993. Motsvarande tal år 2010 kommer enligt WTO att upp-

gå till 937 milj.

Den inhemska turismen dominerar dock. Omkring 90 % alla

av turistresor beräknas ske inrikes. Dessa ökar också snabbare resor än utlandsresorna.

Enligt industriländernas samarbetsorganisation OECD bör följan-

de branscher räknas till turistnäringen:

hotell och restaurang, -

landtransporter,

-

sjötransporter,

-

lufttransporter,

resebyråer, -

uthyrning av transportmedel,

kultur, rekreation och sportaktiviteter. -

SOL] 1995227 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 345

Begreppet turism omfattar både fritidsresande och affärsresande.

Grovt räknat omfattar turismen enligt OECD definitionsmässigt

resande som varar mindre än ett år, affärsresor varar mer än 24 timmar och - som

fritidsresor som varar mer än 24 timmar samt dagsutñykter

-

utanför den vanliga omgivningen.

1969 års turistkommitté avsåg med turism det resande som

innebar minst övernattning utanför hemorten och som gjordes i

en

rekreationssyfte. Arbetsresor ingick inte. Rekreation avgränsades till

fjärrrekreation och utomhusaktiviteter.

7.10.2 Allmänt om turismen i Sverige

Den totala omsättningen inom turistnäringen i Sverige uppgick 1993

till 98 miljarder kr exkl. gränshandel2. Därav omsattes ca 46 mil-

jarder kr på transportsidan. Logi och restaurang svarade tillsarn-

för 13 den totala omsättningen. Antalet turistföretag i Sve-

mans av

rige uppgår till ca 8 000.

Besöksnäringen beräknades totalt 96 900 årsarbeten under ge

1993, medan antalet anställda uppgick till drygt 110 000 personer.

Den största andelen årsarbeten fanns inom branscherna transport,

logi och restaurang. Förädlingsvärdet per anställd i turistindustrin

uppgick 1991 till 569 000 kr räknat på 102 000 anställda.

Det svenska resandet omsatte 1993 ca 74 miljarder kr eller ca

75 % den totala omsättningen i turistnäringen. Därav gick 40 %

av

till transporter. Logi och restaurang svarade för 18 resp. 17 %.

Svenskarnas i Sverige beräknades ge drygt 69 000 årsarbeten,

resor

varav de flesta inom branscherna logi och restaurang.

För 1993 exportvärdet av turismen 21 miljarder kr, en Ök-

var

ning med 3,2 miljarder kr jämfört med 1992. Turismen är därmed

Sveriges tredje största exportindustri.

1 Turism rekreation i Sverige. Turistfrâgor har också behandlats SOU 1973:52, och i betänkandena Hotell- och restaurangbranschen SOU 1978:37, Turism och friluftsliv det centrala myndighetsansvaret SOU 1981:28, Områden för turism och re- kreation SOU 1983:43, Turism och friluftsliv om förutsättningar och hinder - SOU 1983:45 samt Ett nytt ruristråd SOU 1991:58. 2 besöksnäringen, dvs. verksamhet omfattar områdena livs- Härmed avses som medel, restaurang, transport, shopping, aktivitet och logi. Ett utförligt faktaunder- lag finns i rapporten Besöksnäringens effekter på ekonomi och sysselsättning i Sverige 1989-1993, framtagen av Resurs för besöksnäringen AB i mars 1994 uppdrag av Next Stop Sweden.

346 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

Turistnäringen är den svenska näringsgren som ger mest tillbaka till samhället i form av skatter och andra avgifter. För 1993 beräknades ca 62 % av omsättningen gå tillbaka till det allmänna. Samhällets totala intäkter som följd av svensk turism uppgick därmed till drygt 60 miljarder kr, varav effekten för kommuner och landsting kan beräknas till ca 2,3 resp. 1,8 miljarder kr. Turistindustrin är förhållandevis konjunkturkänslig. Tack vare deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 stärktes utländska besökares köpkraft i Sverige. sänkningen av momsen boende och inrikes transporter den 1 juli 1993 hade också en gynnsam effekt på utvecklingen av svensk turism. Resevalutaunderskottet halverades under 1993. De offentliga turistsatsningarna uppgår till ca l miljard kr per år. Turistnäringens stora betydelse för samhället framgår t.ex. av det faktum att exportvärdet av en personbil från Volvo motsvarar tio tyska turister eller fem tyska affärsturister som stannar i Sverige under en vecka. På nationell nivå bereds turistfrågorna i riksdagens kulturutskott men handläggs inom regeringskansliet i Näringsdepartementet.

7.10.3 Statliga insatser på turistområdet

De statliga insatserna för turismen avser dels generella åtgärder som kommer både näringen och konsumenterna till del, t.ex. infrastrukturuppbyggnad, näringspolitiskt stöd, regionalt stöd av olika slag, kunskapsuppbyggnad och utbildning, dels sådana åtgärder som riktas särskilt mot turismen. Den statliga turistpolitiken var åren 198485-199192 inriktad mot marknadsföringsinsatser och utveckling av turistnäringen för att förbättra den svenska bytesbalansen och åstadkomma regionala och sysselsättningsmässiga elfekterl. Turistpolitiken syftade även till att förbättra möjligheterna för breda grupper till turism och rekreation. Riksdagen beslöt vid 199192 års riksmöte att målet för de statliga insatserna inom turistområdet skall vara att påverka Sverigebilden utomlands genom att sprida allmän Sverigeinformation och bistå med sådana exportfrämjande insatser, som kommer turistbranschen i dess helhet till del2.

1 Se prop. 198384145, KrU 22, rskr. 353. 2 Prop. 199192:100 bil. 13 34 ff., KrU 16, rskr. 196. s.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 347

Styrelsen för Sverigebilden

Styrelsen för Sverigebilden inrättades den l juli 1992, då Sveriges

turistrâd upphörde. Styrelsen fick till uppgift att upphandla tjänster

med inriktning på marknadsföring utomlands av Sverige som turist-

land samt att informera om Sverige som investeringsland.

Det bolag under bildande under medverkan av branschsom var

organisationer för att producera utlandsinriktad turistinformation

ens

borde enligt utskottets mening räkna med att få uppdrag i betydande

omfattning under rimlig tid. Bolaget fick benämningen Swedish T ra-

vel and Tourism CouncilNext Stop Sweden och började sin verk-

samhet den 1 oktober 1992. I motion vid 199394 års riksmöte uttalades det behövs

en s att

offensiv politik på turismens områdel. För att uppnå de mål

en som sätts för turistnäringen krävs enligt motionen bl.a. en bättre upp

samordning av olika insatser baserad på en övergripande strategi.

Näringens företag har huvudfunktion när det gäller att marknads-

en

föra Sverige som turistland. Statens uppgift skall framför allt vara

att stödja näringens ansträngningar. Detta borde bäst ske ge-

egna

generella näringspolitiska insatser, t.ex. inom ramen för små-

nom

företagspolitiken. Härutöver krävs dock, enligt motionen, vissa särskilda insatser

från statens sida. Således bör staten och näringen ha ett gemensamt

för och inflytande över produktionen av marknadsförings-

ansvar

tjänster. Detta borde ske att staten blir delägare i Next Stop

genom Sweden eller genom att ett nytt bolag bildas gemensamt av staten och näringen. För att bl.a. stärka samordningen och utvecklingen av-branschens och olika samhällsorgans insatser borde vidare ett

särskilt TURSAM inrättas med denna huvuduppgift.

organ - -

Den nuvarande regeringen delar denna grundsyn. Styrelsen för Sverigebilden föreslås därför avvecklas vid halvårsskiftet 19952.

lMot. 19939410511. 2 Prop. 199495400 bil. 13.

348 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

7. 10.4 Turistfrågorna i ett lokalt och regionalt

perspektiv

Den lokala nivån

I samband med en konferens om turism och kommunal utveckling i Helsingborg 1993 berördes bl.a. Svenska Kommunförbundets roll

när det gäller turistfrågorna. Därvid framhölls bl.a. vikten av fort-

satta träffar för erfarenhets- och informationsutbyte samt av att i

övrigt samla intressant basinformation om bra organisationslösning-

ar, lyckade projekt och goda exempel samarbete med näringsli-

vet, bra utbildningsinsatser, data om turismens effekter, vissa nyck-

eltal samt att se till att denna information när ut till de komm.m. munala intressenterna. Som ett led i det arbetet har Kommunförbundet under våren och 1994 genomfört en enkätundersommaren

sökning bland kommunerna för att skaffa kunskap om goda orga-

nisationslösningar, finna goda exempel samarbete mellan kom-

och näringsliv samt förbättra kunskapen om data- och infor-

muner

mationsteknikens användning och kommande behov i kommunerna.

Huvuddelen den följande framställningen om kommunerna har

av

hämtats från redovisningen enkäten.

av

Turistfrågorna i kommunerna organiseras många olika sätt;

det förekommer än 30 olika organisationskombinationer. Fler

mer

än nio av tio kommuner arbetar aktivt med turistfrågor. I omkring

34 kommunerna ligger ansvaret i kommunal regi, varav drygt

av

40 % på kommunala nämnder och drygt 25 % under kommunstyr-

elsen eller en näringslivsenhet under kommunstyrelsen. Många

andra alternativ finns, t.ex. kommunal marknadsföring genom en

regional samarbetsorganisation. Förutom till semesterresenärer riktar sig kommunernas turistsats-

ningar till bl.a. affársresenärer 65 % kommunerna

ca av samt kongress- och mässbesökare ca 45 % av kommunerna. I omkring

50 % kommunerna ser man turistverksamheten som en del av av den infrastruktur som stärker ortens attraktionskraft. Turisten be-

traktas som en potentiell företagsetablerare. Omkring 80 % kommunerna har minst en turistbyrå och en

av

definierad turistbudget. 60 % har minst en heltidstjänst. Nästan

40 % har tagit fram ett turistpolitiskt program. Det är främst för-

lKommunerna och turismen. Enkätundersökning, Svenska Kommunförbundet,

1994.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 349

ortskommuner har låg turistengagemangsproñl, vilket

som en knappast är särskilt förvånande.

Det finns i dag omkring 330 turistbyråer i 230 olika kommuner.

I omkring 50 % fallen bedrivs verksamheten i kommunal regi.

av Några få kommuner har turistverksamhet men ingen turistbyrå. Antalet anställda vid turistbyråerna uppgår till ca 1 000 personer.

Verksamheten varierar enligt vad som framgår av följande uppställ-

ning:

turistinformation, 100 % -

bokningsverksamhet, 84 %

-

försäljning, 86 %

-

uthyrningsverksamhet, 41 %

-

försäljning egenproducerade resepaket, 37 %

- av

resebyråverksamhet, 19 %

verksamhet, 41 %. - annan

Med annan verksamhet avses t.ex. guideförmedling, produktut-

veckling och försäljning av arrangemangsbiljetter.

Genom den s.k. i-byrånämnden är Styrelsen för Sverigebilden

beslutande när det gäller auktorisation turistbyråer i Sveri-

organ av

Ett minimikrav för auktorisation är att turistbyrån har öppet

ge.

varje dag i minst tio sammanhängande veckor under sommarsäsong-

en.

Under år har det lokala näringslivet engagerat sig mer

senare aktivt tillsammans med kommunerna i den lokala turistverksarnhet-

Som följd härav har andelen blandorganisationer ökat från

en. en

2 % 1987 till 12 % 1994. 146 % av kommunerna är näringslivet

med och finansierar löpande marknadsföring. Motsvarande tal när

det gäller tidsbegränsade projekt är 65 %. Näringslivet är i allmän-

het inte med och finansierar turisbyråernas verksamhet; endast ca

5 medlen kommer därifrån. Bidragen ökar dock.

av

Som följd av de senaste årens minskning av den regionala tu-

en

ristverksamheten vidare nedan känner många kommuner att de

se

inte får någon information vad händer och att de går miste

om som

möjligheter att föra ut sitt budskap det regionala planet. And-

om

kommuner har inlett samverkansprojekt med varandra. I en

ra undersökning från 1993 uttalades: Alla tillfrågade är uppfyllda av synpunkter på den regionala turistverksamheten. Här varierar uppfattningarna från dom bara stökar till och driver verksamhet inte har förankring i verkligheten till välfungersom ande och nyttig. En majoritetsslutsats som kan dras är att det på det re-

1 utveckling. PM, Turismutveckling, Östersund, 1993. Turism för kommunal

350 REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR

gionala planet behövs en stöd- och samordningsfunktion för den kommunala turistverksamheten. Det ökade mellankommunala samarbetet omfattar också kommuner i olika län, t.ex. i Glasriket och kommunerna längs med Strömsholms kanal, och t.o.m. i olika länder, t.ex. Eda i Värmland och Eidskog i Norge. I sydöstra Skåne marknadsför sig fem kommuner tillsammans med Bornholm under beteckningen Nordens feriehörn. Blå vägen är ett samarbete mellan fyra länder, från Nessna i Norge genom Sverige och Finland till Petrozavodsk i Ryssland. Samarbetet sker ofta relativt oformaliserat. Den mellankommunala samarbetsfonnen är vanligast i Skåne. I samband med att Styrelsen för Sverigebilden ersatte Sveriges Turistråd framhöll föredragande departementschefen bl.a. att syftet med förändringen var att turistnäringen och dess organisationer själv skulle samordna sina resurser för bl.a. marknadsföringen av sina tjänster. Beträffande turismens utveckling på regional nivå betonades att det krävs ett näringslivsengagemang motsvarande det som förutsätts på riksnivå. Det bör ske att branschorganisagenom tionerna övertar ansvaret för turismens utveckling och främjande. Iden mån kommuner och landsting engagerar sig i turistfrämjandet bör detta ske i samarbete med näringslivet eller dess branschorganisationer. I författningshänseende kan, såvitt avser kommunernas verksamhet på turistområdet, här nämnas lagen 1968: 131 om vissa kommunala befogenheter inom turistväsendet, enligt vilken kommun en får vidta åtgärder för uppförande och drift av turistanläggningar i den mån det är påkallat för att främja turistväsendet inom kommunen.

Den regionala nivån

De regionala turistorganisationerna har under senare tid utsatts för påfrestningar som en följd av det ekonomiska läget. Flera nedläggningar har ägt rum. Som en följd av statens ställningstagande att turistnäringen borde sköta marknadsföringen själv, har kommuner och landsting i vissa län valt att med hänvisning till det ansträngda ekonomiska läget avveckla sina engagemang i regionala turistorganisationer. I några län har man i stället valt att köpa tjänster friav stående turistbolag. Det har inneburit bl.a. den fördelen att landstingen i stället för att ge ett mera passivt bidrag till den regionala

turistverksamheten aktivt tillsammans med kommuner och länsstyr-

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 351

elser får planera regionens turistsatsningar och ta ställning till vilka tjänster som skall upphandlas. Det är i dag allt vanligare att regionerna utarbetar strategiska handlingsprogram för turismen och andra ansvarsområden. De regionala turistorganisationernas omsättning uppgår f.n. till omkring 100 milj. kr år. Störst är Stockholm Information Serper vice, stiftelse med Stockholms kommun och Stockholms som är en läns landsting som initiativtagare och med delat ñnansieringsansvar 10,5 milj. kr vardera för 1994. Landstingsförbundet, i olika sammanhang har betonat betydsom elsen strategisk planering för regional utveckling, har pekat på av viktig dimension i den regionala strategin är marknadsföringatt en regionen. För att denna skall fungera måste det finns tillgång en av till kvalificerade guider. Det bör enligt förbundet vara ett gemenför ñera parter att guiderna kompletterande utbildsamt ansvar ge ning med regional förankring.

Turistfrågor vid 199394 och 199495 års riksdagar

Vid behandlingen under 193994 års riksmöte av frågor rörande turismen togs bl.a. tre motioner s, fp om olika former av stöd upp till turismen i delar Sverige, nämligen Norrland, skogslänen och av

Skånel. Vidare behandlades en motion kds i vilken efterlystes ett nationellt för att främja den småskaliga bygdeturismenz.

program Riksdagen avslog, i enlighet med utskottets hemställan, dessa motioner Turistfrågor berördes också i 1994 års regionalpolitiska proposition. I propositionen uttalades bl.a. följande. Turismen är en växande näring i världen och därmed en av Sveriges största närings- Den är också av stor betydelse för den regionala utvecklinggrenar. i landet. I vissa regionalpolitiskt prioriterade områden utgör turen ismen den dominerande näringen med god utvecklingspotential. Utifrån turismens varierande behov påverkas också sysselsättningen i olika delar landet. Varje region har sina turistiska förutsättningav

1 506 och 509 Widar Andersson mil. s, Siw Persson Mot. 199394:Kr505, av mil. fp och Sigge Godin m.fl. fp. 2 Mot. 199394:Kr504 Ulf Björklund kds. av 3 Bet. 199394:KrU30, rskr. 353. 4 199394440 53 Prop. s.

352 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

ar. Därigenom kan arbetstillfällen skapas på orter där de utgör en

förutsättning för bevarande och utveckling av samhällets infrastruk-

tur. Turismen är också en näring som lämpar sig väl för småskalig-

het. I glesbygd och landsbygd har många nya företag uppstått, som

ger sysselsättning både på hel- och deltid. Inom landsbygdsturismen

har många nya nischer vuxit fram som fått internationell betydelse och som visar vårt lands särprägel.

I propositionen föreslogs en förstärkning av medlen för regionalt

utvecklingsarbete i länenl. Därutöver fanns det, enligt regeringens

mening, skäl att liksom tidigare centralt disponera vissa regionalpo-

litiska medel att användas för särskilda projekt eller andra utveck-

lingsinsatser. Inom ramen för de medel för regional utveckling som

NUTEK avses få disponera borde stöd kunna lämnas till utbyggnad den turistiska infrastrukturen. av

Riksdagen hade inget att invända mot vad regeringen sålunda an-

förtz.

I en motion s, som behandlades i anslutning till den regionalpo-

litiska propositionen, efterlystes ett organ för samordning och ut-

veckling av turist- och rekreationspolitiken för att få till stånd en

helhetssyn inom detta politikområde3. Riksdagen anslöt sig till vad

regeringen anfört om att NUTEK inom ramen för de medel för

-

regional utveckling, som verket avsågs få disponera borde kunna

lämna stöd till utbyggnad av den turistiska infrastrukturen. Genom

en sådan förstärkning torde, enligt utskottets uppfattning, syftet med

förslaget i motionen i viss mån ha blivit tillgodosett såvitt

avsåg en

förstärkning på regional nivå av turistnäringen. Motionen avstyrktes

därför och lämnades sedermera utan bifall. Regeringen har uttalat att den anser att en ökad samverkan bör

komma till stånd mellan närings-, arbetsmarknads- och regionalpoli-

tiska åtgärder i syfte att effektivisera verksamheterna den regio-

nala nivån. Regeringen avser att återkomma med bl.a. förslag i frå-

ga om den fortsatta inriktningen av de regionalpolitiska åtgärderna

gällande företagsutveckling.

Turistfrågorna har tilldragit sig intresse också under 1995 års all-

männa motionstid. I en s-motion tas t.ex. upp bl.a. frågan om den

1 A. prop. s. 157. 2 l99394zAUl3 59 f., rskr. 366. Jfr 199394:KrU7y, intaget i bet. Bet. s. yttr. a. s. 205 rr. 3 Mot. 199394:A56 Ingvar Carlsson m.ñ. s, yrk. 18; jfr 199394:Kr5ll av mot. av Ake Gustavsson m.ñ. s samt bet. l99394zKrU30, vartill hänvisades. 4 l99394:AUl3, rskr. 366. Bet.

REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR 353

regionala nivåns roll turistområdetl. Därvid anförs att också det arbete görs regional nivå behöver samordnas såvitt avser som marknadsföring och turismutveckling.

7 10.5 Turistfrågorna i ett framtidsperspektiv

.

Frågan den svenska rese- och turistindustrin inför framtiden har om behandlats i skrift med som har utarbetats på en samma namn, initiativ av Rese- och Puristindustrins samarbetsorganisation RTS presenterades i november 19932. och som I skriften framhålls vikten att servicenäringarna görs mera inav ternationellt konkurrenskraftiga i syfte att bidra till en ekonomisk tillväxt i landet. Rese- och turistnäringen är viktig del i detta. en Rapporten innehåller förslag till 81 olika åtgärder för att stärka och turistnäringens roll i den svenska ekonomin och därtill i resebetydande utsträckning medverka till att komma till rätta med den besvärliga situationen på arbetsmarknaden. Ett genomgående tema i förslagen är att näringen behöver agera mera samlat än vad som hittills har varit fallet. Förutsättningarna för att på sikt få till stånd positiva effekter bedöms som goda. Statens insatser bör vara långsiktiga och främja områden som marknadsföring, utbildning, forskning, produktutveckling och att utveckla konkurrensfrämjande insatser. Med hänsyn till att näringen är såväl mycket konjunkturkänslig som i betydande utsträckning av småskalig karaktär kan den inte ensam bära upp den nödvändiga infrastrukturen. Det allmänna har därför ett ansvar på denna punkt. När det gäller turistverksamheten regional nivå konstateras i rapporten att turistströmmarna inte följer de nuvarande läns- och kommungränserna och att det ñnns ett behov att ñnna vägar till av samarbete över dessa gränser, vilket skulle vara positivt för turistnäringen. I rapporten föreslås bl.a. följande åtgärder för att komma till rätta med de påtalade problemen: Regionalt samarbete bör etableras över läns- och landskaps- gränser i olika delar av landet. Kommunerna bör utveckla sitt samarbete och tillsammans dri- vissa större gemensamma anläggningar, turistbyråer m.m. va

1 Berit Andnor m.fl. s. Mot. l99495:Kr605 av 2 Utredningen har utförts Bengt Holmgren, Lars Nordström och Morgan Williamav vid Kulturgeograñska institutionen, Handelshögskolan i Göteborg. son l2 l5-0l4l

354 REGIONALT WVECKLINGSANSVAR

Kommuner och landsting bör utveckla strategier - för sitt engagemang i turistfrågor. Olika delar av landet bör prolileras för att lättare nå de olika närmarknaderna, t.ex. Göteborg mot södra Norge.

7. 10.6 överväganden och förslag

Turismen är av väsentlig betydelse för den regionala utvecklingen och därmed också för vårt lands ekonomi. Inom turistnäringen omsätts varje år stora belopp. Det är därför viktigt att de olika regionerna i vårt land strävar efter att dra till sig turister och utveckla sin turismverksamhet. På turismens område år den offentliga sidan såväl kommuner som landsting och länsstyrelser verksamma på lokal och regional nivå. De uppträder ofta oberoende av varandra och utan en samlad strategi, vilket leder till oklarhet och överlappningar och en orationell användning av tillgängliga resurser. Att utveckla turistnäringen är i första hand en lokal och regional uppgift. För vissa övergripande infrastruktursatsningar behövs emellertid också centrala statliga åtgärder; att turistnäringen som helhet utvecklas är ett påtagligt nationellt intresse. Staten har ett samlat ansvar när det gäller att marknadsföra Sverige i andra länder som en nation och ett attraktivt turistland. Den konkreta marknadsföringen av landets olika delar är dock i första hand en uppgift för de enskilda regionerna själva. Det är viktigt att samla tillgängliga resurser och att uppträda samordnat för att en region skall kunna marknadsföras på ett framgångsrikt sätt samt för att effektivast möjliga stöd skall kunna ges till turistnäringen. Ett förstärkt samarbete mellan kommunerna med en gemensam strategi för att profilera det egna närområdet framstår som väsentligt. För att ett sådant samarbete skall bli framgångsrikt krävs att det hålls samman inom en större region. De nuvarande länen är i många fall för små för detta. Genom att samla statliga främst det nuvarande länsanslaget regionala och lokala resurser -, till ett regionalt organ med en tydlig profil kan man åstadkomma en slagkraftig organisation med förmåga att stödja kommunerna i deras turistsatsningar och medverka till att turisterna erbjuds omväxlande och intressanta turistmål. Man kan genomföra gemensamma åtgärder för att underlätta turismen i samarbete med privata initiativ och åstadkomma en bättre turistisk infrastruktur.

REGIONALT UTVECIQJNGSANS VAR 355

I Sveriges glesbygdsregioner svarar turist- och besöksnäringen för väsentlig del av arbetstillfällena. Det är angeläget att ta till en de möjligheter som turismen erbjuder och att med ökade anvara strängningar på detta område dels söka jämna ut de ofta stora säsongsvariationerna genom att satsa på verksamhet som sträcker sig över större del av året, dels genom generella åtgärder intensifiera en och diversifiera verksamheten turistomrâdet. Ett målinriktat arbete i denna riktning skulle bidra till ökad sysselsättning i dessa delar av landet och därmed också gynna de olika regionernas utveckling. Det torde råda allmän enighet om att en gynnsam framtida ekonomiska utveckling för Sverige är beroende av att nya arbetstillfallen skapas inom små och medelstora företag, företrädesvis inom tjänstesektorn. Turistnäringen har här en betydelsefull uppgift att fylla. Goda villkor för denna typ av företagsamhet i kombination med en samhällsorganisation som förmår att lämna erforderligt stöd är viktiga inslag i det allmännas insatser detta område. Det är betydelsefullt att samhällets stöd till turismen ges en så bred inriktning som möjligt. Skilda verksamheter inom en region kan medverka till att utbudet blir intressant och innehållsrikt. Särskilt bör olika kulturella verksamheter framhållas i detta sammanhang. I 1994 års regionalpolitiska proposition uttalades att insatser inom kulturområdet är en självklar och betydelsefull del i det regionala utvecklingsarbetet och att en utveckling av kulturmiljöer och kulturminnen till attraktiva besöksmål även medför att sysselsätt-

ningstillfällen kan skapas inom turistnäringenl.

Ytterligare en viktig aspekt av turistnäringen är att den medverkar till marknadsföringen av landets skilda delar som attraktiva områden för etablering av industri- och serviceverksamhet och därmed kan ha en positiv effekt från allmän sysselsättningssynpunkt. En regional organisation som omfattar flera verksamhetsområden och som är regionalt politiskt förankrad är enligt Regionberedningmening ett instrument som effektivt kan medverka till att landets ens regioner utvecklad turistnäring. får en Sammanfattningsvis föreslår beredningen att frågor rörande turismen bör ingå i landstingets utvecklingsansvar. Detta gäller främst insatser för att marknadsföra regionen som ett attraktivt turistmål samt åtgärder inom området näringsliv och sysselsättning som syftar till att utveckla den regionala turistnäringen.

1 Prop. 199394440 s. 54

356 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

I de handlingsprogram för den regionala utvecklingen, som kommer att vara en viktig uppgift för landstinget att utarbeta, har insatser på turistområdet en betydelsefull roll att fylla. Kommunernas handlingsfrihet på turistområdet begränsas inte av Regionberedningens förslag. Genom samverkan mellan landstinget och kommunerna förbättras möjligheterna att nå ett framgångsrikt resultat i det regionala turistarbetet. Landstingets verksamhet innebär samtidigt ett stöd åt kommunerna i deras insatser på det lokala planet.

7.11 företrädare

Regionens

sammanfattningaFör att en regional resursmobilisering och kraftsamling skall bli framgångsrik, krävs att det finns ett organ som med anspråk på representativitet och legitimitet kan föra regionens talan såväl regionalt, nationellt som internationellt. Det organ som företräder regionen i dessa sammanhang bör ha den demokratiska förankring och legitimitet för sitt uppdrag, som följer av de regionala valen. Vidare måste detta organ ha beslutsbefogenheter beträffande de frågor som kontakterna gäller. Uppgiften att vara regionens företrädare bör åvila landstinget.

7. l 1 Inledning

I det föregående har Regionberedningen redovisat de problem som är förknippade med den nuvarande utformningen och indelningen av den offentliga verksamheten på regional nivå. Bristerna består bl.a. i en otillräcklig demokratisk förankring av de uppgifter som naturligen hör hemma på den nivån. Krav har förts fram om att medborgarna skall få inflytande över och ansvar för offentliga uppgifter genom sina valda representanter i ett regionalt självstyrelseorgan. Felaktigt dragna länsgränser delar områden som funktionellt hänger och splittrar på ett olyckligt sätt ansvaret för offentsamman liga insatser med bristande effektivitet som resultat.

REGIONALT UTVECIQINGSANSVAR 357

Uppdelningen av ansvaret för offentlig verksamhet av betydelse för den regionala utvecklingen olika sektorsmyndigheter år vidaett hinder för en effektiv samordning. re En konsekvens de ovan påtalade problemen är att den regionaav la nivån saknar företrädare, som med anspråk på demokratisk leen gitimitet och med överblick över regionens behov kan föra dess tali olika sammanhang. an Som dokumenterade exempel på behovet av en regional företrädare kan nämnas svårigheterna i de s.k. storstadsförhandlingarna i Storgöteborgsregionen och i Malmöregionen att finna en motpart till statens företrädare. Ett annat exempel är förhandlingarna om sträckningen motorvägar och järnvägsförbindelser i Storgöteborgsomav Västsverige. Över huvud visar de rådet och omgivande delar i taget senaste årens omfattande infrastrukturinvesteringar på behovet av regional företrädare kan samordna regionala och lokala inen som tressen och som kan placera in olika projekt i en samlad strategi för regionens utveckling. I denna funktion ingår också att föra regiotalan gentemot den centrala statliga nivån. nens Också i fråga om näringsliv och sysselsättning finns omvittnat behovet att representanter för olika intressen kan möta en legitim av företrädare för det allmänna på regional nivå. Den regionala nivåns ökade betydelse i olika sammanhang ger upphov till kontakter bl.a. över nationsgränserna. Det transrenya gionala samarbetet växer i omfång och blir, inte minst till följd av Sveriges medlemskap i EU, en allt viktigare del i den regionala utvecklingen. Traditionellt har landshövdingarna burit upp rollen som statens regionala företrädare i frågor där inte ämbetsverkens eller andra myndigheters företrädare har varit den naturliga företrädaren. Landshövdingarna har därvid flera gånger framstått som regionala förespråkare inför staten och ibland fört kommunernas och näringslivets talan. De har i den rollen ofta fungerat som framgångsrika dörröppnare till den centrala statsmaktens olika organ. Den dubbla roll landshövdingarna spelar genom att dels som företräda på regional nivå, dels inför staten tala å regionens staten vägnar, är emellertid inte oproblematisk. Landshövdigen är den centrala politiska nivåns företrädare och har sin demokratiska legitimitet från denna nivå. För att uppnå en demokratisk legitimering på regional nivå krävs att företrädaren har förankring i den regionala självstyrelsen, dvs. representerar en en vald församling, och därigenom ytterst medborgarna, på denna nivå. Även landshövdingarna många gånger framgångsrikt om

358 REGIONALT UTVECIGJNGSANSVAR

företrätt den regionala nivåns intressen, kvarstår det faktum att de saknar direkt förankring i regionens politiska liv. I Hera fall står regionala och lokala intressen mot nationella intressen. Att statens företrädare regional nivå, landshövdingen, därvid skall företräda den centrala nivån är odiskutabelt. Regionberedningen har också erfarit att landshövdingen t.ex. vid uppvaktningar hos olika organ på central nivå ser sin roll som statens företrädare. Regionen står i en sådan situation utan företrädare för en sina intressen.

7.11.2 överväganden och förslag

Om en region skall kunna utvecklas gynnsamt, måste den ha god förmåga att utnyttja sina förutsättningar och resurser. Detta fordrar i sin tur en mobilisering av tillgängliga regionala och därtill resurser en kraftsamling av dem. Ett av villkoren för att denna resursmobilisering och kraftsamling skall bli framgångsrik är, att det finns någon med anspråk på som representativitet och legitimitet kan föra regionens talan i kontakter med den centrala statsmaktens företrädare, med näringsliv och intressesammanslutningar, med företrädare för regioner i andra delar av Sverige och i andra länder samt med internationella organ. Den som företräder regionen i dessa sammanhang bör ha den demokratiska förankring och legitimitet för sitt uppdrag, följer att som av vara vald av medborgarna i regionen. Ytterligare faktor stor en av betydelse är att företrädaren verkligen har beslutsbefogenheter beträffande de frågor som avhandlas i kontakterna. Behovet av en företrädare för regionen ökar i takt med att den regionala nivån växer i betydelse. Företrädarrollen är emellertid ingen verksamhet som bedrivs åtskild från andra frågor. Det är i stället en ständigt återkommande del i de andra verksamheter, som syftar till att utveckla regionen. Att Regionberedningen ändå låter företrädarrollen utgöra en särskild del i det regionala utvecklingsansvaret, beror på den stora betydelse som beredningen tillmäter funktionen. Regionberedningen har i tidigare avsnitt föreslagit att landstingen får uppgiften att utforma en strategi för regionens utveckling och att detta ingår som en grundläggande del i ett regionalt utvecklingsansvar. Detta förutsätter ett nära samarbete med den lokala nivån, med olika statliga myndigheter och med företrädare för den privata sektorn. Beredningen har pekat ut ett antal sakområden som bedöms

REGIONALT UTVECIQJNGSANSVAR 359

särskilt viktiga för den regionala utvecklingen. Med ett inflytsom ande över dessa frågor följer naturligen också att företräda regionen i de angelägenheter som har med den regionala utvecklingen att göra. Landstinget får därmed rollen av regionens företrädare. Direktvalet ger en demokratisk legitimitet företrädarrollen, och överblicken över och samordningen av de olika sakområdena skapar förutsättningar för ett auktoritativt agerande. Att framgångsrikt tala för ett intresse och i omvärlden uppfattas auktoritativ företrädare för detta och därmed som en viktig som en samarbets- och förhandlingspart, följer inte omedelbart av ett formellt uppdrag. Det är i stället främst genom praktiskt, framgångsrikt arbete i kontakter med omvärlden efter hand ett sådant försom troende infinner sig. Förutsättningarna ges emellertid i de formella förhållanden som ett direktval innebär liksom inflytande och ansvar över viktiga sakområden. Mot bakgrund av de förslag som beredningen har lagt fram i det föregående finns det goda förutsättningar för att landstinget väl skall kunna fylla rollen av företrädare för regionen. Regionberedningen finner ingen anledning att in på frågan om vilka befattningshavare skall ikläda sig företrädarrollen i olika som sammanhang. På samma sätt som företrädarrollens styrka generellt visar sig efter hand i det praktiska arbetet, klarläggs successivt vilka olika befattningshavare hos den regionala självstyrelsen som i olika frågor bör föra dess talan.

7.12 Summering

Regionberedningens förslag innebär i fråga om förstärkt regional självstyrelse att landstingen får ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna. I samarbete med kommuner, statliga myndigheter och andra intressenter skall landstinget formulera en strategi för regionlångsiktiga utveckling och utveckla ett program för vilka insatsens bör göras, hur de skall samordnas och finansieras. De regioer som nala utvecklingsfrågorna får härigenom en bred förankring i regionens politiska liv, och reformen innebär härigenom ett förverkligande önskemålen om ökad regional demokrati. av Det övergripande ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet som länsstyrelserna i dag har, överförs till landstingen. Länsstyrelseinstruktionen och andra berörda författningar får ändras i enlighet med denna kompetensförändring. Länsstyrelsen har emellertid även

360 REGIONALT UTVECKLINGSANSVAR

i fortsättningen uppgiften att samordna de statliga insatserna i länet och att tillse att de nationella målen för den offentliga verksamheten får genomslag på regional och lokal nivå. Länsstyrelsernas roll som regeringens företrädare på regional nivå och som statens samordningsorgan i länet förstärks och görs tydligare genom reformen. Kommunernas ansvar för utvecklingsfrågor på lokal nivå föreslås vara oförändrat. En rad sakområden ingår i den verksamhet som här har fått beteckningen regionalt utvecklingsarbete. Landstinget har, som sagts ovan, det övergripande ansvaret men flera andra organ på lokal och regional nivå har ansvar för olika delar av denna verksamhet. Förändringar behöver i varierande omfattning göras i regelverket för de olika sakområden som har behandlats ovan. Beträffande kommunernas ansvar på den lokala nivån för berörda verksamheter gör Regionberedningen dock den bedömningen, att inga förändringar behöver ske. Detaljer i ansvarsfördelningen får mejslas ut i det fortsatta beredningsarbetet. Inom området näringsliv och sysselsättning överförs länsstyrelsernas beslutanderätt i fråga om de regionalpolitiska stöden till landstingen. På länsarbetsnämndernas område skall utvecklas ett samarbete mellan landstingen och nämnderna i de arbetsmarknadspolitiska frågor som är av betydelse för den regionala utvecklingen. Vad beträffar den fysiska planeringen bör framhållas att det kommunala planmonopolet inte ändras. Behovet av regionplanering i plan- och bygglagens mening i Göteborgs- och Malmöområdena tillgodoses genom att det ansvar för regionplanering som i dag Stockholms läns landsting har utsträcks till att omfatta även dessa områden. Behovet av samverkan mellan landstingen och kommunerna i fråga om fysisk planering i övrigt tillgodoses genom frivilligt samarbete. På kommunikationsområdet föreslås beslutanderätten i fråga om det s.k. länstrafikanslaget bli överfört från länsstyrelserna till landstingen. Kommunikationsfrågorna är en mycket viktig del i det regionala utvecklingsarbetet och ett samarbete måste etableras mellan landstingen och berörda statliga organ, såsom Vägverket, Banverket och Telia. Eftersom de statliga organen verkar i regionala enheter som omfattar flera, län aktualiserar samarbetsbchovet frågan om hur regionala organ med skilda indelningar kan samverka på ett effektivt sätt. I kapitel 9 lägger beredningen fram förslag till åtgärder för att förbättra och effektivisera samarbetet i denna del. På kollektivtrafikens område föreslås inga ändringar.

SOU 1995 227 REGIONALT UTVE CKLINGSANS VAR 361

Beträffande sakområdena miljö, hälso- och sjukvård, utbildning och forskning, kultur och turism föreslås inga uppgiftsöverföringar till landstingen. Kommunerna behåller sitt ansvar och sina uppgifter lokal nivå. Regionberedningens förslag innebär emellertid såvitt avser samtliga dessa områden att landstingens sammanhåll- ande roll på det regionala planet förstärks och att landstingen i det regionala utvecklingsarbetet skall väva samman de intressen som på olika nivåer finns representerade inom dessa områden. Förankringen i regionens politiska liv, ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet och överblicken över en rad olika områden ger landstingen förutsättningar att väl fylla rollen inom det sista av de sakområden som beredningen har definierat som betydelsefulla för den regionala utvecklingen, nämligen att på ett auktoritativt sätt representera regionen och föra dess talan.

DEN STATLIGA SEKTORN 363

8 inom

Uppgiftsfördelningen den statliga sektorn

Sammanfattning: I detta kapitel redovisar Regionberedningen sina överväganden och förslag rörande uppgiftsfördelningen inom den statliga sektorn. Diskussionen rör de uppgifter som beredningen vid pröv ningen i kapitel 6 av ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsesektorn har funnit alltjämt bör vara statliga. Inledningsvis tar beredningen ställning till frågor som rör samordningen av statlig förvaltning på regional nivå. Däri ingår som det viktigaste inslaget att bestämma hur länsstyrelseorganisationen bör vara utformad i framtiden. Vidare behandlas frågan om styrningen av de statliga förvaltningsmyndigheterna. Detta görs dels generellt, dels med avseende på länsstyrelsen och dess styrelse. Avslutningsvis görs överväganden rörande länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området. De förslag som läggs fram innebär i huvudsak följande: länsstyrelsens funktion som statlig myndighet renodlas och dess samordnande roll betonas, skogsvârdsstyrelserna förs in i länsstyrelseorganisationen, landstinget skall inte längre utse ledamöterna i länsstyrel- sens styrelse, uppgiften att pröva Överklaganden i förvaltningsärenden förs över från länsstyrelsen till länsrätten.

364 DEN STAILIGA SEKTORN

8.1 Samordning av statlig förvaltning på

nivå

regional

Att det finns problem med dagens statliga regionala struktur har framhållits i olika sammanhang. Bristen på nödvändig samordning mellan olika organ är en av de omständigheter som därvid särskilt har framhållits. Det har vidare pekats att många centrala ämbetsverk i allt större utsträckning har valt att organisera sig i regioner omfattar flera län. I de flesta fall har därvid valts hela som län, men det finns också exempel på att delar av ett län har förts till olika regioner. Ofta är dessa regioner mycket stora. Att detta leder till att de enskilda länen har svårt att göra sig hörda i förhållande till sektorsorganen samtidigt som det bidrar till att öka samordningsproblemen, har påpekats av många. Som ett särskilt problem har framhållits bristen på enhetlig hantering på regional nivå av uppgifter som hör till ett gemensamt sakområde. Vissa företrädare för de areella näringarna har t.ex. strukit under behovet av en grön myndighet för att på regional nivå samordnat hantera frågor som idag ligger på länsstyrelsens lantbruks- och naturvårdsenheter samt skogsvårdsstyrelsen i länet och som på central nivå hör till Statens jordbruksverks, Statens naturvårdsverks och Skogsstyrelsens ansvarsområden. Vidare har behovet av samordning över större regioner än ett län i ñera sammanhang påtalats som en särskild frågeställning. I de omedelbart följande avsnitten kommer Regionberedningen att redovisa sina överväganden och förslag när det gäller den framtida länsstyrelseorganisationen och vilka uppgifter som skall ingå däri 8.1.1. Beredningen kommer också att ta ställning till frågor om samordning mellan länsstyrelsen och andra myndigheter, dels inom ett län, dels över större regioner än ett län 8.1.2.

DEN STAIZIGA SEKTORN 365

l 1 Länsstyrelseorganisationen

.

Sammanfattning: Staten bör även fortsättningsvis ha en regional samordnad organisation som bl.a. ansvarar för allmänna förvaltningsuppgifter, t.ex. tillståndsgivning, samt uppföljning statliga mål och utövning av tillsyn och kontroll. Denna av verksamhet bör bedrivas inom för en förstärkt samordramen nad länsstyrelseorganisation. Skogsvårdsstyrelserna föreslås föras in i länsstyrelseorganisationen. Verksamhetsgrenar som inte utgör myndighetsutövning kan bolagiseras eller läggas över skogsnäringen själv. Länsarbetsnämnderna bör även i fortsättningen vara fristående regionala myndigheter.

En grundläggande utgångspunkt för Regionberedningens överväganden är, att staten även i fortsättningen kommer att behöva myndigheter både på regional och lokal nivå. En sådan organisation krävs såväl för hantera de statliga uppgifter inte kan eller bör att som skötas på central nivå, för att se till att statliga mål och beslut som genomförs på regional och lokal nivå. Hur skall då denna statliga organisation se ut Vad saken här gäller är, närmare besett, om staten regional nivå skall vara företrädd genom organisation bygger på länsstyrelser enligt dagens

a en som modell men med färre uppgifter än för närvarande,

länsstyrelser med utveckling den samordnade läns-

b som en av

förvaltningen tillförs uppgifter från ytterligare statliga sektorsutöver den överföring redan har skett genom tidiorgan som reformer samtidigt uppgifter på andra områden gare som förs från länsstyrelsen och till andra organ på samma sätt som beträffande den först nämnda modellen, sammanslagna självstyrelseorgan och länsstyrelser,

c

d särskilda sektorsmyndigheter, eller myndigheter bygger på sektoriserad samordning.

e som

Naturligtvis kan kombination av vissa av organisationsformeren tänkas, t.ex. bantade länsstyrelser jämsides med särskilda sekna torsorgan eller för sektorsamordning. organ nämnda organisationsformerna behandlas och värderas när- De nu mare i det följande.

366 DEN STATLIGA SEKTORN

Organisationsform

Inledningsvis kan konstateras att en reform som bygger på den nuvarande länsstyrelsemodellen dvs. dagens länsstyrelse minskad med dels de uppgifter som förs över till självstyrelseorgan i enlighet med förslagen i föregående kapitel, dels de ytterligare uppgifter på det förvaltningsrättsliga området som Regionberedningen i avsnitt 8.4 föreslår överförda till allmän förvaltningsdomstol innebär att länsstyrelsen renodlas till ett statligt regionalt organ som kan koncentrera sina resurser till sådana uppgifter, som naturligt rör det nationella intresset på regional nivå och inte lämpligare kan som hanteras av något annat statligt organ. Hit hör främst tillsyn och uppföljning av nationella mål, utvärdering av olika slags verksamhet men också vad som brukar kallas allmän förvaltning, rådgivning, service m.m. En utvecklad samordnad länsförvaltning skulle ligga i linje med de strävanden som kommit till uttryck genom 1991 års reform på detta område och som därefter har vidareutvecklats genom att länsstyrelserna har fått uppgifter på konkurrensområdet och rörande den regionala administrationen av statens stöd för bostadsñnansier-

ingenz. Den utvidgning av länsstyrelsens uppgifter, som innebär att

länsstyrelsen från den 1 juli 1994 har det regionala ansvaret för

jämställdhetsfrågor3, är också ett resultat av den princip som nu har

nämnts. Denna modell bygger på den bantade länsstyrelsen i enlighet med vad som nyss har beskrivits, med den skillnaden att myndigheten tillförs vissa ytterligare uppgifter som i dag ligger på andra statliga organ. En samordningsåtgärd som har framhållits som naturlig i ett sådant perspektiv är att föra in skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelserna. Andra anser att detta uppgiftsområde naturligen hör hemma i en regional grön myndighet Också när det gäller arbetsmarknadsområdet har länsarbetsnämndens inordnande i länsstyrelsen diskuterats. Dessa frågor behandlas närmare i det följande. Att i en större organisation samordna olika uppgifter som tidigare har legat på skilda sektorsorgan innebär till viss del en uttunning av den sakkunskap och auktoritet som finns inom ett sådant organ genom att de uppgifter som förs över skall konkurrera om resurser

1 Prop. 199192:100 bil. NU 20, rskr. 237. 2 Prop. 1992932172, BoU 20, rskr. 237. 3 Prop. 199394447, AU 17, rskr. 290 och 291.

,, ,,

DEN STAILIGA SEKTORN 367

och utrymme med allt annat som timis inom den samordnande myndigheten. Sådan kritik har framförts från olika sektorsintressenter, t.ex. Lantbrukarnas Riksförbund i samband med inordnandet av lantbruksnämnden i länsstyrelsen 1991. I detta ligger naturligtvis också för att den näringens speciella synpunkter inte en oro egna kommer att kunna föras fram lika effektivt i en samordnad organisation; här uppstår konkurrens mellan olika och till viss del kanske motstående intressen. Här bör emellertid framhållas att de nackdelar som stundom befarades just som ett resultat av avvecklingen av lantbruksnämnderna i stort sett inte synes ha uppstått. En lösning med sammanslagna självstyrelseorgan och länsstyrelhar vid några tillfällen förts på tal i de länsdemokratiska strävser anden, som beskrivits i kapitel Regionberedningen förordar inte denna lösning. Sedan det vid den inledande analysen har klarlagts vilka uppgifter som bör hänföras till det statliga respektive kommunala ansvarsområdet, har beredningen också tagit ställning till i vilka fall det är värde i demokratiskt hänseende att en fråga hanteav inom för ett kommunalt självstyrelseorgan. Det skulle ras ramen strida mot de grundläggande principer som beredningen har uttalat i den frågan, uppgifter som därvid deñnierats som statliga ändå om skulle föras in i den kommunala sfären genom att länsstyrelsens hela verksamhet inkorporerades i ett sådant sammanslaget organ som här är i fråga. Att vissa konkreta förvaltningsuppgifter, vid en efterföljande prövning, främst effektivitetsskäl kan anses böra decenav traliseras till kommunerna ändrar inte den nu redovisade bedömningen. Att välja lösning med särskilda sektorsmyndigheter innebär en en

prioritering av professionalitet och specialisering, vilket kan med-

föra särskilda fördelar för den enskilda verksamheten. Samtidigt måste dock sektoriseringens ofta kritiserade nackdelar hållas i minnet. Vidare skall inte heller förringas betydelsen av den vitalisering förvaltningskulturer, som har framhållits från flera håll som en av positiv följd av det möte mellan företrädare för olika sektorsorgan har kommit till stånd i samband med att verksamheten i fråga som har förts över till den samordnade länsstyrelseorganisationen. Den sista modellerna, sektoriserad samordning, innebär att av sektorsexpertis från vissa angränsande uppgiftsområden samordnas inom för organisation för att därigenom åstadramen en gemensam komma specialiserad kraftsamling över ett större fält än vad som en annars hade varit möjligt, t.ex. på delar av miljöområdet. Det är bl.a. i ljuset just miljöfrågornas ökade betydelse inte minst på av det regionala planet, som tankarna att bilda en grön myndighet

368 DEN STATLIGA SEKTORN

skall ses. Beroende på varifrån dessa idéer kommit i det enskilda fallet, har innehållet också kommit att skifta beträffande en sådan tänkt myndighets ansvarsområde. Debatten har inte enbart rört frågor på miljöområdet, utan har också avsett t.ex. trañksektorn. Det har då framhållits att hanteringen av frågor som rör kommunikationer är av stor betydelse för den regionala utvecklingen och att den därför bör ske samordnat inom en region och mellan olika trañkslag, främst väg- och järnvägstrañk. Med den sist diskuterade modellen undviks den rena sektoriseringens nackdelar samtidigt som man drar nytta av vissa av de fördelar som ligger i en samordnande organisation. Att man går miste om de positiva effekter som följer av en mera övergripande samordning, antingen det sker i länsstyrelseorganisationen eller på något annat sätt, är dock uppenbart. En sådan splittring av ansvarsförhållandena på den regionala nivån skulle kunna få besvärande följder. I valet mellan de nu beskrivna lösningarna bör, i enlighet med vad som redan har uttalats, tanken på en sammanslagning av länsstyrelsen och ett regionalt självstyrelseorgan helt avvisas. Att låta ett sådant organ ha hand om genuint statliga uppgifter, t.ex. att utöva tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet, är oförenligt med de principer som ligger till grund för Regionberedningens syn på dessa frågor. Att förstärka enskilda sektorsmyndigheters roll och att bilda nya sådana organ framstår som en mindre lämplig lösning, som snarare skulle förstärka de regionala samordningsproblem som redan i dag är besvärande. Även modellen med sektoriserad samordning om inte medför lika påtagliga nackdelar som en ren sektorisering, skulle elfektema dock vara så negativa, att det klart kan konstateras att det vore en olycklig väg att gå. Regionberedningen avvisar av principiella skäl därför också den modellen. Den lämpligaste lösningen förefaller vara någon form av specialiserad och renodlad länsstyrelseorganisation, i vilken viktiga statliga uppgifter av regional natur samlas för att hanteras inom ramen för en och samma organisation med de möjligheter till översikt och avvägning mellan olika intressen, som en sådan modell innebär. Regionberedningen förordar därför en utveckling av 1991 års reform med samordnad Iänsförvaltning i kombination med en renodling av länsstyrelsens verksamhet.

DEN STATLIGA SEKTORN 369

Uppgifter som bör föras in i länsstyrelsen

När det gäller vilka uppgifter som i dag ligger utanför länsstyrelsen i framtiden bör föras över dit kan inledningsvis konstatemen som det över huvud taget inte är aktuellt att åter föra in skatteförras att valtningen i länsstyrelsen. Skälet till att skatteavdelningen för nu tio år sedan avskildes från länsstyrelsen var främst att skapa snart enkel och rak organisation med klara och enhetliga ansvars- och en

befogenhetsförhållandenl. Vidare ansågs det angeläget att öka det

inflytandet över skatteförvaltningens verksamhet. medborgerliga Någon inkorporering i länsstyrelsen är heller inte aktuell när det förvaltningsverksanrhet inom områden likgäller annan regional av nande karaktär. Härmed avses t.ex. kronofogdemyndigheten, som tidigare i vissa avseenden var underställd länsstyrelsen. Intresset riktar sig i detta sammanhang främst mot skogsvårdsockså länsarbetsnämnderna. Dessa diskuteras styrelserna men mot i det följande. Därutöver finns även annan regional verknärmare i framtida perspektiv kan bli aktuell att föra in i samhet, som ett länsstyrelsen.

Skogsvårdsstyrelserna

Skogsvårdsstyrelserna skapades i nära anslutning till beslutet om första i början 1900-talet. Deras verksamhet den skogsvårdslagen av redan från början inriktad på rådgivning, utbildning samt stödvar och serviceverksamhet gentemot skogsägama men de fick också

tillsynsuppgifter enligt skogsvårdslagstiftningen. I början av 1940-

talet tillkom Skogsstyrelsen som en central statlig myndighet på skogsområdet. Skogsstyrelsen hade bl.a. till uppgift att utöva tillsyn skogsvârdsstyrelsernas verksamhet. Dessa var inte statliga över myndigheter, form offentligrättsliga organ med statlig utan en av överinsyn och med bidrag från staten för sin verksamhet. En särskild lagstiftning reglerade deras verksamhet.

Genom riksdagsbeslut 1981 förstatligades Skogsvårdsstyrelserna

I anslutning därtill övertog staten utan vederlag alla tillgångar hos Beslutet innebar att Skogsstyrelsen blev skogsvârdsstyrelserna. chefsmyndighet för skogsvårdsstyrelserna.

1 Prop. 198485:55. 2 Prop. 1980812136, JoU 25, rskr 295.

370 DEN STATZJGA SEKTORN SOU 1995227

Det finns en skogsvårdsstyrelse i varje län. Länsjägmästaren är

chef för myndighetenl. Skogsvårdsstyrelserna i Kristianstads och

Malmöhus län har gemensamt kansli. Motsvarande gäller skogsvårdsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län. Att skogsvårdsstyrelserna i Malmöhus och Kristianstads län i skrivelse till en regeringen i oktober 1993 hemställde om att de skall slås och samman att framställningen sedermera överlämnats till Regionberedningen har redan nämnts i avsnitt 1.2 ovan. Skogsvårdsstyrelsen skall särskilt bl.a. följa skogsbrukets utveckling och vidta eller föreslå lämpliga åtgärder för att främja skogsnäringen, bedriva rådgivning och lämna information i syfte att främja ett rationellt skogsbruk och en biologisk mångfald samt besluta om statligt stöd till skogsbruket. Skogsvårdsstyrelserna har genom en distriktsindelning med lokalt stationerad personal en påtaglig närhet till dem är verksamma som inom skogsnäringen. Förutom myndighetsuppgifter ägnar sig skogsvårdsstyrelserna uppdragsverksamhet riktad till andra myndigheter, kommuner, organisationer, företag och enskilda skogsägare. Skogsvårdsorganisationen har ca 1 500 anställda, motsvarande ca 1 200 årsarbetskrafter augusti 1994. Organisationen har under 199394 genomgått stora förändringar. Antalet anställda har minskat, liksom antalet skogsvårdsdistrikt. Av skogsvårdsstyrelsernas personal tjänstgör ca 1 3 på de regionala kanslierna och återstående ca 2 3 iden lokala distriktsorganisationen. Omsättningen för skogsvårdsorganisationen uppgick 199394 till omkring 1 060 milj. kr.

Finansieringen kom till 70 % från avgifter varav 50 % avsåg stat-

liga uppdrag och 20 % övriga uppdrag och till 30 % direkt från anslag över statsbudgeten. Av anslagsverksamheten avsåg 80 % myndighetsuppgifter. Utredningen om samordnad länsförvaltning ansåg att det inte fanns anledning att föra in skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen efter-

som en stor del av dess verksamhet var ren produktion För att den

skogliga kompetensen ändå skulle kunna tillgodogöras, föreslog utredningen att länsstyrelsen skulle få besluta i viktiga övergripande skogliga frågor, särskilt rörande markanvändning och naturvård,

1 Föreskrifter om skogsvårdsstyrelsernas organisation och uppgifter finns i förordningen 1993:1272 med instruktion för Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna. Bestämmelser om ledamöter och ersättare i skogsvårdsstyrelse finns i lagen 1990:1496 om hur ledamöterna i skogsvârdsstyrelserna utses. 2 sou 1989:5 s. 88 a.

SOU 1995227 DEN STAILIGA SEKTORN 371

och länsjägmästaren därvid skulle föredra dessa ärenden i att

länsstyrelsens styrelse. En majoritet remissinstanserna anslöt sig till utredningens

av

förslag. Bland dem som hade en annan mening kan nämnas Lant-

brukarnas Riksförbund LRF, som ansåg att även skogsvårdsstyrel-

borde ingå i den nya länsstyrelsen, om utredningens förslag

sen

fullföljdesl. Uppdragsverksamheten var enligt LRF:s mening inte

något hinder mot sådan samordning. I första hand ville LRF en

dock sammanhållen regional myndighet för jord- och skogs-

ha en

bruksfrågor utanför länsstyrelsen. Regeringen delade utredningens

bedömning

Frågan den framtida skogsvårdsorganisationen togs upp i den

om

skogspolitiska propositionen 19933. 1990 års skogspolitiska kom-

mitté hade föreslagit att skogsvårdsstyrelserna borde organiseras i

tio regioner i stället för dagens 22 24. Kommittén avvisade en

sammanslagning med länsstyrelserna. Departementschefen ansåg5

att det i och för sig angeläget att så snart som möjligt åstadkom-

var

rationell regional organisationsstruktur och att kommitténs

ma en

förslag indelning i tio regioner var tilltalande. Med hänsyn

om en

till Regionberedningens pågående arbete var det dock olämpligt att

redan på det stadiet binda regionindelningen enligt förslaget. Det

naturliga ansågs i stället att den framtida skogsvårdsorganisa-

vara

tionen skulle utredas även inom ramen för Regionberedningens

arbete och att frågan fick anstå till dess beredningen lämnat sina

förslag. Departementschefen framhöll det angelägna i att inom den framtida myndighetsorganisationen på ett bättre och mer effektivt

sätt få till stånd en samordning av olika statliga myndighetsuppgifter

på regional nivå, inte minst när det gäller frågor som har med de

1 198889:154 72 Prop. s. 2 A. 24. En motion 19899013019, s att föra in skogsvårdsstyrelsen prop. s. - om i länsstyrelsen avslogs riksdagen, liksom motion l98990:Bo23, m om att slå av en lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen. Enligt s-motionen hade också samman skogsvårdsstyrelserna viktiga uppgifter i samhällsbyggandet. För att kunna arbeta hela samhällsplaneringsregistret måste de därför ingå i den nya länsstyrelsen. över Dessutom, framhölls det, är skogs- och jordbruksfrågorna sammanvävda i varandra. Enligt m-motionen borde i förlängningen den lantbruksnämnder och skogsvårdsav styrelser bedrivna affärsmässiga verksamheten liksom den rena râdgivningsverksamföras till andra huvudmän. Kvarvarande myndighetsutövning skulle då heten över kunna inordnas i den nya länsstyrelsen.

3 Prop 1992932226.

4 SOU 1992:76, Skogspolitiken inför 2000-talet, och SOU 1992:111, Den framtida skogsvårdsorganisationen.

5 84 A. prop. s.

372 DEN STAILIGA SEKTORN

areella näringarna att göra. Det framhölls också vara viktigt att integrera de naturvårdsfrågor som har anknytning till dessa näringar inom en sådan myndighet. Skogsvårdsorganisationens lokala förankring och obyråkratiska arbetssätt sades utgöra en tillgång som måste tas till vara. I propositionen föreslogs att skogsvårdsorganisationens frö- och plantverksamhet skulle bolagiseras från den 1 januari 1994. Riksdagen hade inget att erinra mot vad som anförts i propositionen. Till följd av 1993 års skogspolitiska beslut har skogsvårdsorganisationen genomgått llera förändringar. Förutom att frö- och plantverksamheten har bolagiserats har ett antal andra uppgifter förts bort medan andra, främst avseende natur- och miljövård, har tillkommit. De statliga bidragen till skogsbruket, administreras som av skogsvårdsstyrelserna, har i stor utsträckning avvecklats och den översiktliga skogsinventeringen ÖSI, som tidigare sysselsatte många planläggareinventerare, har upphört. I det omställningsarbete som nu i huvudsak har avslutats har antalet anställda i skogsvårdsorganisationen minskat från ca 2 300 personer till ca 1 500, frö- och plantverksamheten oräknad. Antalet lokala skogsvårdsdistrikt har minskat från 231 till 141. En renodling har skett av de regionala kanslierna.

överväganden och förslag

Enligt Regionberedningens mening bör skogsvårdsstyrelserna inte längre hållas åtskilda från den övriga regionala hanteringen de av myndighetsuppgifter som rör de areella näringarna. Den splittring och brist på helhetssyn som den nuvarande ordningen leder till har framhållits från olika intressenter, då närmast ett argument för som en samlad hantering av dessa uppgifter inom för grön ramen en myndighet. Som ett exempel har här pekats på att beslut om åtgärder, som avser biotopskydd, fattas av skogsvårdsstyrelsen i skogligt hänseende och annars av länsstyrelsen. Det kan te sig svårbegripligt för fastighetsägare som har olika slags mark. I anslutning till 1993 års skogspolitiska beslut uttalade också riksdagen att det är angeläget att man på ett bättre och mer effektivt sätt får samordning en av olika statliga myndighetsuppgifter på regional nivå. Det gäller

1 Bet. 199293:JoU15, rskr. 352.

1995:27 DEN STATLIGA SEKTORN 373 SOU

inte minst de frågor har med de areella näringarna att göra

som

framhölls skogsvårdsorganisationens lokala förankring

Samtidigt som en tillgång att ta vara på. Företrädare för skogsnäringen har också betonat betydelsen av

fältorganisation. Det har framhållits

skogsvårdsorganisationens egen

betydande styrka för verksamheten och att den

att denna utgör en bidrar till förtroendefull dialog med berörda intressenter och dären

verksamt medel för att förverkliga de skogspolitisigenom utgör ett

ka målen. Motsvarande åsikt har framförts från skogsvårdsorganisa-

tionen själv. Flera skogsvårdsstyrelser är förhållandevis små, vilket påverkar

till effektiv verksamhet negativt. Som en följd härmöjligheterna en vissa myndigheter gemensamt kansli. Det har

av samverkar om

diskuterats slå skogsvårdsstyrelser för att uppnå

också att samman

En integration skogsvårdsstyrelserna i rationaliseringseffekter. av

skulle göra det lättare att komma till rätta

länsstyrelseorganisationen

med de påtalade nackdelarna. Länsstyrelsens samlade kompetens grönt block innebär att det inom en och samma organi-

inom ett samverka över de olika sakområ-

sation ges större möjligheter att vilket befrämjar förutsättningarna att på ett effektivare

desgränserna,

och därigenom åstadkomma

sätt lösa uppkommande problem en

rationellare hantering av aktuella uppgifter.

detta sammanhang också framhållas att landshövdingen Det kan i

i dag är ordförande i skogsvårdsstyrelsen i respektive län

redan i Malmöhus län; den kanslifunktionen utförs förutom gemensamma i Kristianstads län och det så-

i det fallet av skogsvårdsstyrelsen att

finns nära koppling mellan länsstyrelsen och

ledes redan nu en

skogsvårdsstyrelsen. Sedan den länsövergripande frö- och plantverksamheten bolagise-

betydande del den producerande verksamheten ca

rats har en av -

14 % den samlade omsättningen förts bort från skogsvårdsor-

av - Förekomsten den verksamheten utgör således inte

ganisationen. av beaktansvärt mot inkorporering, som det

längre ett lika argument en

tidigare kan ha gjort. Regionberedningen anser för övrigt att den sammanblandningen myndighetsutövning och rådgiv-

nuvarande av

präglar skogsvårdsstyrelsernas verk-

ninguppdragsverksamhet, som

undvikas. Dessa skilda funktioner bör separeras och samhet, bör

inte utgör myndighetsutövning, kan föras bort för

verksamhet, som liksom har skett på andra områden eller

att antingen bolagiseras -

-

i stället läggas på skogsnäringen själv.

1 199394:JoU15 52. Bet. s.

374 DEN STATLIGA SEKTORN

Regionberedningen kommer för sin del således till den slutsatsen

att skogsnäringen inte kan anses vara så speciell, att de frågor

som på regional nivå berör den och är att hänföra till vad som som

ligger inom statens ansvarsområde inte bör hanteras inom för

ramen

den samordnade länsstyrelsen på sätt är fallet

samma som numera

när det gäller de ärenden som tidigare handlades lantbruksnämn-

av

derna. Tvärtom beredningen att erfarenheterna den reform

anser av som genomfördes den 1 juli 1991 måste bedömas som goda och att

det inte finns någon anledning till antagande positiva

att samma

effekter inte skulle bli följden också ett inlemmande skogs-

av av

vårdsstyrelsen i länsstyrelsen.

Ett inordnande av skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelserna skulle

göra det möjligt att få till stånd en väsentlig kraftsamling när det

gäller samhällets insatser på naturvårds- och miljöövervaknjngsom-

rådena. Ett enhetligt ansvar för kulturmiljö- och naturvårdsfrågor

skulle uppnås på det regionala planet, inom för den samord-

ramen

nade länsstyrelseorganisationen. Begränsade skulle därige-

resurser nom kunna användas på ett mera effektivt och ekonomiskt rationellt sätt.

Genom den lösning här har förordats vinner de fördelar

som man

från samordningssynpunkt, som har legat till grund för olika önske-

mål om att inrätta en grön myndighet. Härtill kommer de positiva

effekter som en anknytning till länsstyrelsens övriga verksamhet för

med sig vid en avveckling av det hittillsvarande sektorsorganet

skogsvårdsstyrelsen. I motsvarande mån undviks de nackdelar

som

en modell med sektorsamordning skulle ha medfört den vägen,

om

vilket har avvisats i det föregående, i stället hade valts. För dem

som är verksamma inom skogs- och jordbruket innebär ett inord-

nande av skogsvârdsstyrelsen i länsstyrelsen den fördelen, de till

att skillnad från i dag endast behöver ha kontakt med regional en myn-

dighet.

Ett integrerat grönt block inom för den samordnade

ramen

länsstyrelsen skulle ge bättre förutsättningar för att på ett tidigt

sta-

dium i olika beredningsprocesser låta skilda synsätt brytas

mot var-

andra och därigenom göra det lättare att lösa konflikter mellan

na-

turvårds- och produktionsintressen på det skogliga området. Genom

ett ömsesidigt och fruktbart samarbete mellan lantbruks-, skogs-

bruks- och naturvårdsansvariga tjänstemän i länsstyrelsen

ges en god grund för utbyte av erfarenheter över de traditionella ansvarsområdenas gränser, vilket skulle bidra till att allmänt berika den re-

gionala hanteringen frågor rör miljön och de areella näring-

av som arna.

DEN STATLIGA SEKTORN 375

Den lokala verksamhetens stora betydelse på det skogliga områdbör i detta sammanhang än gång betonas. På distriktsnivå et en för kontakter med lokala och kommunala intressen ligger ansvaret och för information till skogsägare och andra som deltar i det lokala skogsbruket. Fördelarna med en lokal förankring av denna art, som är viktig grund för det förtroende som präglar relationen mellan en skogsnäringens företrädare och skogsvårdsorganisationen, måste bevid integrering med länsstyrelsen. De erfarenheter kan varas en som vinnas organisatorisk struktur detta slag torde dessutom av en av kunna nyttiggöras inom andra delar den samordnade länsstyrelsav verksamhet. Där förekommer för övrigt redan i dag omfattande ens kontakter med olika intressenter på det lokala planet. Detta gäller, såvitt det gröna blockets verksamhet, frågor som rör såväl avser lantbruk, jakt och ñske, livsmedelskontroll, djurskydd och andra veterinära frågor, livsmiljö och miljövård som kulturmiljövård. Enligt Regionberedningens mening bör regionalt sammanhållen en hantering de areella frågorna kunna åstadkommas i enlighet med av vad har föreslagits här, utan att en sådan förändring behöver som medför några större svårigheter från organisatorisk synpunkt. Förekomsten ett samlat grönt block i länsstyrelsen kan aktuav alisera frågan ett särskilt forum för medborgarinñytande över om de frågor kommer att behandlas där. Det kan i detta sammansom hang hänvisas till den möjlighet som 8 § länsstyrelseinstruktionen Enligt vad föreskrivs där får länsstyrelsen inrätta erbjuder. som nämnder med uppgift att avgöra frågor inom bestämda ansvarsområden. Ledamöterna i sådan nämnd utses av länsstyrelsens styrelen Landshövdingen är ordförande. Om länsstyrelsens styrelse begär se. det, får regeringen dock förordna någon att vara ordförande. annan Regionberedningens mening är denna ordning tillräcklig för Enligt tillgodose de särskilda krav insyn och möjligheter till påveratt kan, kan ställas när det gäller hanteringen av de frågor som som här är aktuella.

Länsarbetsnämnderna

Länsarbetsnämnderna tillkom 1940 då den offentliga arbetsfönnedlingsverksamheten provisoriskt ställdes under statlig ledning. Några år därefter gjordes viss omorganisation verksamheten, varvid en av landshövdingarna i allmänhet blev ordförande i nämnderna. bl.a. offentliga arbetsförmedlingsverksamheten förstatligades de- Den finitivt 1948. Därvid ombildades dåvarande Arbetsmarknadskom-

376 DEN STAILIGA SEKTORN

missionen till Arbetsmarknadsstyrelsen AMS och länsarbetsnämnderna blev permanenta, under styrelsen lydande statliga länsorgan. Länsarbetsnämnden är länsmyndighet för allmänna arbetsmarknadsfrågor och har särskilt att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och att enligt AMS föreskrifter hjälpa AMS i dess verksamhet i totalförsvaretK Landshövdingen är ordförande i länsarbetsnämnden. Under länsarbetsnämnderna sorterar 380 arbetsförmedlingar med 25 filialer och 100 arbetsmarknadsinstitut med ca 15 filialer. Arbetsmarknadsinstituten har till uppgift vägledning, arbetsatt genom prövning, arbetsträning och andra arbetsförberedande åtgärder ge stöd till handikappade och vissa andra arbetssökande behöver som hjälp för att få arbete. Arbetsmarknadsverkets budget 199293 omslöt drygt 70 miljarder kr. Därav avsåg 46 % kontantstöd. 560 000 fick ersättning personer från arbetslöshetskassa och 120 000 personer ñck kontant arbetsmarknadsstöd. 23 % av utgifterna avsåg utbildning, 16 % sysselsättningsstöd, 8 % åtgärder för arbetshandikappade, 4 % arbetsförmedling och 2 % yrkesinriktad rehabilitering. Antalet anställda inom Arbetsmarknadsverkets organisation uppgick till ca 11 100 varav drygt 1 000 till följd av tillfällig personalförstärkning. Länsarbetsnämndernas organisatoriska hemvist inte föremål var för någon egentlig diskussion i samband med 1991 års länsförvaltningsreform. Utgångspunkten var att någon förändring därvidlag inte skulle ske.

överväganden och förslag

Regionberedningen har i avsnitt 7.3 avvisat ett helt eller delvis inordnande i ett regionalt självstyrelseorgan av uppgifter som i dag ligger på länsarbetsnämnden. Inte heller när det gäller den diskunu terade modellen, en överföring till den nya renodlade länsstyrelsen, kan beredningen ñnna att en sådan åtgärd skulle medföra några påtagliga fördelar. Aktuella uppgifter torde, från eifektivitetssynpunkt, inte kunna hanteras bättre någon annanstans än av länsarbetsnänmden. Enligt Regionberedningens mening finns det således ingen anledning att föreslå att uppgifter förs över från länsarbetsnämnden till

1 Länsarbetsnämndernas organisation och allmänna verksamhet framgår av förordningen 1988:1139 med instruktion för Arbetsmarknadsverket.

DEN STATZIGA SEKTORN 377

länsstyrelsen, än mindre att hela nämnden skulle integreras i länsstyrelsen.

1.2 Samordningsfrågor

Sammanfattning: Länsstyrelsen bör ges uppgiften att som sammanhållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergripande insatser som, inom länsstyrelsens ansvarsområde, avser tillsyn och åtgärder mot brott eller andra oegentligheter. Som exempel kan nämnas den verksamhet som har förekommit bl.a. i Stockholms län inom ramen för det s.k. krogsaneringsprojektet. Vad har sagts innebär ingen förändring av nuvaransom nu de huvudmannaskap på berörda områden.

Ökad samordning inom ett län

Som redan har framhâllits, finns det i dag brister när det gäller samordning av uppgifter rörande frågor som handläggs av olika myndigheter, främst statliga, inom ett län. Ett sätt att försöka komma till rätta med problem av detta slag, rör myndigheter verksamhet inte är aktuell att inordna i som vars länsstyrelsen eller i ett sektorsamordnande organ, är de initiativ som har tagits i främst Stockholms län och som har avsett insatser av typen krogsaneringsproj ekt och liknande. Krogsaneringsprojektet kan sammanfattas enligt följande. Verksamheten inleddes våren 1993 initiativ av landshövdingen och länspolismästaren. En av grundidéerna med projektet var att samordna flera såväl statliga kommunala myndigheters arbete som mot bakgrund misstankar om ekonomisk brottslighet, svart arav betskraft, svarta löner och brottslig verksamhet inom resannan taurangbranschen, bl.a. olaga diskriminering. Som ett första steg bjöd länsstyrelsen in representanter för olika myndigheter med inblick i restaurangnäringen för överläggningar. Dessa var: polismyndigheten, Skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten, yrkesinspektionen, brandförsvaret, miljöförvaltningen, socialförvaltningen och Diskrimineringsombudsmannen. Denna grupp har utökats med företrädare för tullen och länsarbetsnämnsenare den.

378 DEN STATLIGA SEKTORN

En ledningsgrupp tillsattes, med representanter för länsstyrelsen,

polisen och Skattemyndigheten. Varje myndighet anmodades där-

efter att meddela eventuella missförhållanden till ledningsgruppen.

På grundval av inkomna uppgifter har upprättats en förteckning över de i sammanhanget mest intressanta restaurangerna i länet. För

att på bästa sätt följa upp inkomna tips inrättade polisen en särskild

restaurangpatrull .

Resultatet av verksamheten har, enligt länsstyrelsens redovisning,

överträifat vad som inledningsvis kunde förväntas. Bl.a. har upp-

täckts bokföringsbrott krympning av verksamheten, momsfusk, anlitande av svart arbetskraft och utbetalning av svarta löner,

beskyddarverksamhet samt oegentligheter vid inköp och servering

av alkoholhaltiga drycker. Som en följd av vad som uppdagats återkallade länsstyrelsen 37

serveringstillstånd under 1993 samtidigt som 64 varningar meddela-

des. Ett flertal ytterligare ingripanden har skett under 1994. Sam-

manlagt har under krogsaneringsperiodem 80 återkallelser och

111 varningar meddelats. 120 ansökningar om serveringstillstånd

har avslagits. Som jämförelse kan nämnas att under åren 1986-1992

i genomsnitt 9 återkallelser respektive 26 varningar per år meddela-

des.

Länsstyrelsen i Stockholms län har i en skrivelse till Socialdepar-

tementet redovisat erfarenheterna av krogsaneringsproj ektet. Mot

bakgrund därav hemställde länsstyrelsen om regeringens bemyndig-

ande att på det regionala planet ansvara för samordningen mellan

berörda myndigheter i första hand beträffande restaurangverksamheten i länet. Med anledning av skrivelsen beslöt regeringen att uppdra åt samtliga länsstyrelser att vidta åtgärder för att på det regionala planet samordna insatser mellan berörda myndigheter när det gäller tillsynen av restaurangbranschen. Länsstyrelserna bör senast den 31

december 1995 till Socialdepartementet redovisa åtgärder och erfar-

enheter från uppdraget.

Krogsanering har härefter kommit att genomföras även i andra

län än Stockholms, bl.a. Örebro och Uppsala län. Förutom när det gäller kontroll av restaurangnäringen har Länsstyrelsen i Stockholms län nyligen också kartlagt förekomsten av

dubbla ersättningar inom lönegaranti- och sjukförsäkringssystemen.

Resultatet av denna s.k. SAMKO-undersökning redovisades i slutet

av maj 1994. Det hela kan sammanfattas enligt följande.

Samtliga personer som var berättigade till lönegarantins s.k. upp-

sägningslön under perioden januari-november 1993 kontrollerades

DEN STAILIGA SEKTORN 379

mot försäkringskassans utbetalningar. 500 personer hade samtidigt

erhållit ersättning från båda håll. Enligt länsstyrelsens undersökning

har 150 personer uppgivit att de erhållit ersättning från försäkrings-

kassan. Detta innebär således att 70 % av de 500 lämnat oriktiga

uppgifter. Fuskandelen motsvarar därmed ca 7 % av hela den aktuella gruppen. På grundval av undersökningsresultatet har länsstyrelsen uttalat

i huvudsak följande.

Antalet individfrågor till försäkringskassan kommer att ökas för

att minska möjligheten att slinka igenom. Bestämmelserna i sek-

retesslagen 1980:100 och datalagen 1973:289 hindrar dock en

systematisk överföring av uppgifter från försäkringskassan till läns-

styrelsen. Härav kan dras slutsatsen att sekretess inte bör gälla mel-

lan myndigheter som betalar ut bidrag eller ersättningar som behöv-

er samordnas.

Inom ramen för SAMKO-projektet undersöks också förekomsten

av missbruk av socialbidrag i kombination med lönegaranti. Den

undersökningen är ännu inte avslutad. Ett fältprojekt med avsikt att

försöka kartlägga missbruk av sjuk- och förtidspension har också

inletts. Vidare planeras en eller flera studier avseende missbruk av

bidragssystemet genom manipulation av folkbokföringen.

För att samordna de olika operationerna har bildats en särskild

organisation, SAMEB samordning mot ekonomisk brottslighet.

Totalt deltar, förutom organisationer av olika slag t.ex. fackföre-

ningar och kommunala förvaltningar, f.n. 19 statliga myndigheter

i arbetet.

I detta sammanhang kan också nämnas att regeringen i april 1994

gav Riksrevisionsverket i uppdrag att kartlägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär.

Vidare kan nämnas att en ändring lönegarantiförordningen

av 1992:501 genomförts från den 1 juli 1994, av innebörd att länsstyrelsen skall sända in uppgifter till försäkringskassan rörande per-

soner som har lönegaranti. Åtgärden syftar till att förhindra att de

som får lönegaranti klassas som arbetslösa hos försäkringskassan. Den inledningsvis nämnda kontrollen av restaurangnäringen har,

som också framgått av länsstyrelsens skrivelse till Socialdeparte-

mentet, bedrivits på informell väg. Detsamma gäller det s.k. SAM-

KO-projektet. Länsstyrelsen har inte befogenhet att utöva någon

form av befälsrätt i förhållande till t.ex. skatte- eller kronofogdemyndigheten i länet. Däremot är länsstyrelsen länets högsta polisorgan. Länsstyrelsen ansvarar för polisverksamheten i länet och har

380 DEN STAIUGA SEKTORN

tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheterna i

länetl.

Eventuellt samordnade åtgärder inom ett län och effekterna därav

är för närvarande i stor utsträckning beroende av personliga förhåll-

anden i form av länsledningens förmåga att trots frånvaron av for-

mella befogenheter genom kontakter med andra berörda myndighet-

få till stånd ett samlat agerande när det gäller kontroll av den be-

er

rörda verksamheten. Det bör, som Länsstyrelsen i Stockholms län

också har efterlyst i sin skrivelse till Socialdepartementet, övervägas

om det inte inom ramen för en ny länsstyrelseorganisation bör lin-

tillgång till ett något mera konsekvent utformat sarnverkansför-

nas farande utan att därför det formella ansvaret för verksamheten -

flyttas över när det gäller åtgärder av detta och liknande slag.

-

Regeringen har, med anledning av det svenska medlemskapet i

Europeiska unionen EU, i 1995 års budgetproposition uttalat att

det för länsstyrelsernas del ñmls ett ökat behov av samverkan i

övergripande frågor EU-medlemskapet medför nya arbetsuppgifter

för länsstyrelserna. Dessa uppgifter innebär, enligt regeringen, att

länsstyrelsernas tvärsektoriella arbetssätt kan tillvaratas till fullo,

eftersom de har kompetens inom flera olika samhällssektorer.

överväganden och förslag

Erfarenheterna av de ovan redovisade samordnade och riktade insatserna måste bedömas som alarmerande. De visar klart att oegentligheter olika slag förekommer i en omfattning som tidigare inte av

har varit känd och givetvis inte kan accepteras. De visar också

som

att insatser av den karaktär som det här har varit frågan om är

effektiva och ändamålsenliga. Effektiviteten i genomförda projekt

skulle dock öka verksamheten kunde bedrivas i fastare form och om

inte till avgörande del vara beroende av personliga och andra mer

eller mindre oförutsebara förhållanden i de enskilda fallen. En så-

dan ordning skulle också leda till att insatser som annars inte skulle

komma till stånd verkligen också genomfördes. Enligt Regionbered-

ningens mening finns det därför behov av att genom ändringar av

1 för 6 § polislagen 1984:387. Länspolismästaren är regional polischef och svarar de uppgifter som skall skötas av länsstyrelsen enligt polislagen eller polisförordningen 1984:730, om inte annat är föreskrivet; 5 § första stycket polisförordningen. Att länsstyrelsens styrelse inte fâr avgöra frågor som avser polisledning i enskilda fall, framgår av 13 § andra stycket länsstyrelseinstruktionen. 2 Prop. 199495:100 bil. 14.

DEN STATZJGASEKTORN 381

nuvarande regler göra det möjligt för länsstyrelsen att som sammanhållande kraft i ett län ta initiativ till och driva myndighetsövergripande insatser inom olika samhällssektorer med den inriktning som har varit fallet när det gäller den kontroll av restaurangnäringen och utbetalningar av lönegarantimedel, som har förekommit främst i Stockholms län, och att se till att dessa insatser också genomförs på lämpligt sätt. Regeringens beslut med anledning av framställningen från Länsstyrelsen i Stockholms län när det gäller tillsyn över restaurangbranschen är ett gott steg på vägen när det gäller att försöka komma till rätta med fusk av olika slag. Ytterligare åtgärder behöver dock vidtas. Bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört kritik mot den förändring som innebär att kommunerna i stället för länsstyrelsen från den l januari 1996 är beslutande i ärenden rörande serveringstillståndl. Enligt länsstyrelsen innebär detta att länsstyrelsen berövas de verktyg som är nödvändiga för verksamheten. Synpunkter av denna art var kända redan i lagstiftningsärendet.

I propositionen till den nya alkohollagen framhölls bl.a. följandez:

Övervakning av nykterhet och ordning är normalt i första hand en kommunal angelägenhet, vilket bl.a. framgår av 11 § socialtjänstlagen. I kommunerna finns också vid sidan av polisens insatser personella resursför detta ändamål och dessutom en betydande lokalkännedom. Ges er kommunerna huvudansvaret för den direkta restaurangkontrollen kan denna uppgift naturligt knyta an till socialtjänstens uppsökande verksamhet. Kommunens motivation för tillsyn av restaurangerna bör öka vid en kommunalisering av tillstândsgivningen. Samtidigt betonades att länsstyrelsens primära roll att utöva tillinom länen och att biträda kommunerna med råd i deras verksyn samhet inte hindrar länsstyrelsen att agera regional samordnare av olika tillsynsmyndigheter gentemot restaurangbranschen. Några särskilda tvångsbefogenheter för länsstyrelsen i förhållande till kommunerna ansågs dock inte mera motiverade på detta område än när det gäller t.ex. socialtjänsten. Regeringen framhöll vidare att den rollfördelningen mellan länsstyrelsen och kommunerna stämmer nya överens med vad som i allmänhet gäller på andra områden och med intentionerna i 1991 års länsstyrelsereform. I propositionen noterades vidare den av Länsstyrelsen i Stockholms län bedrivna verksamheten med operation krogsanering samt uttalades att denna visat sig vara mycket effektiv. Att länsstyr-

1 rskr. 106. Prop. 199495139, SoU 2 75. A. prop. s.

382 DEN STAILIGA SEKTORN

elserna enligt regeringens uppfattning i fortsättningen bör prioritera denna typ av samordnad regional tillsynsverksamhet framhölls ock-

så i riksdagsdebatten angående alkohollagenl.

Regionberedningen vill här tillägga att kommunerna redan i dag medverkar i länsstyrelsernas olika operationer och att det därför finns en plattform att bygga på när det gäller fortsatta aktiva tillsyns- och kontrollinsatser på restaurangområdet även med den rollfördelning som gäller enligt alkohollagen. Det kan enligt beredningmening därför inte anses finnas anledning att en förstärkt samens ordningsfunktion för länsstyrelsen, förutom i förhållande till andra statliga myndigheter, även i formellt hänseende skall rikta sig mot kommunerna utöver vad som följer av alkohollagen. Det nuvarande informella samarbetet på detta område torde utan sådana bestämmelser kunna vidmakthållas och utvecklas även i fortsättningen.

Samordning inom större regioner än ett län

Förutom behovet av ökad samordning när det gäller uppgifter som inom ett län hanteras av olika myndigheter, behövs också samordning inom större områden än ett enskilt län, t.ex. mellan olika länsstyrelser men också mellan länsstyrelser och andra statliga myndigheter med regional verksamhet, t.ex. Vägverket. På informell väg åstadkoms i dag ett omfattande samordningsarbete, som bl.a. syftar till att överbrygga de problem som de administrativa gränserna åstadkommer på vissa håll. I kapitel 9 redovisar Regionberedningens sina överväganden och förslag i fråga förändringar i den administrativa indelningen. om Genom ändrade gränser bortfaller en del av samordningsbehoven, det är samtidigt givet att gränser aldrig kan dras på ett så permen fekt sätt att inget gränsöverskridande samarbete behövs. En förmåga till gränsöverskridande samarbete och till att finna enkla lösningar på många gånger komplicerade problem är därför en viktig administrativ tillgång. Beredningen vill i detta sammanhang kort beröra den diskussion som förts om behovet av gränsöverskridande samarbete och några av de organisatoriska uttryck som detta har tagit sig. Ett exempel på lösning av samordningsuppgifter över en större region finns på det civila försvarets område. Därvid gäller att en av landshövdingarna i vart och ett av civilområdena också är civilbefálhavare. Denne är i krig den högste civila totalförsvarsmyndighet-

1 Prot. 19949543 s. 50.

DEN STATLIGA SEKTORN 383

en inom civilomrâdet. Detta system skulle kunna tjäna till ledning

för överväganden också när det gäller en fastare samverkan mellan

flera länsstyrelser och andra statliga regionala myndigheten.

Man kan därvid tänka sig t.ex. att olika expertfunktioner, som

kräver ett större underlag än vad som utgörs av ett län, fördelas

mellan de olika länsstyrelserna. Härvid bör övervägas huruvida en

sådan arbetsfördelning skall avse endast t.ex. uppgifter som gäller

tillsyn och beredning av ärenden, eller om också beslutsbefogenhet-

er skall föras över till den aktuella länsstyrelsen.

När reformen om samordnad länsförvaltning genomfördes, kon-

staterade departementschefen att länsförvaltningen skulle kunna

tjäna på ett större samarbete över länsgränserna, främst i syfte att utnyttja och upprätthålla specialistkompetens på olika områden I

32 § förordningen 1990:1510 med länsstyrelseinstruktion har

a

den 1 januari 1994 förts in en bestämmelse av innebörd att en läns-

styrelse mot ersättning får ställa någon av sina tjänstemän till en

annan länsstyrelses förfogande för att, som föredragande eller på

något annat sätt, delta i handläggningen av ett visst ärende eller en

viss ärendegrupp. Att länsstyrelsen bör samråda med länsstyrelsen

i ett annat län i frågor av betydelse för båda länen framgår av 35 §

andra stycket samma förordning Den nya bestämmelsen i 32 a §

ett resultat överväganden som gjorts inom regeringskansliet

var av

återgavs i 1993 års budgetproposition sålunda

och som En ökad samverkan över länsgränserna behövs också. En sådan samverkan är viktig i enskilda frågor men det kan också vara ett sätt för länsstyrelserna att klara rationaliseringskravet och ändå bibehålla och utveckla tillgången till specialistkompetens inom olika sakområden. Genom samverkan kan tjänster köpas och säljas mellan länsstyrelserna. Det innebär att det slutliga beslutet och ansvaret för verksamheten behålls av den enskilda länsstyrelsen. Samtidigt kan den erforderliga kompetensen på ett särskilt område upprätthållas genom att tjänstemän placerade vid några få länsstyrelser anlitas av övriga länsstyrelser.

Det sagda innebär dock inte att det är otillåtet för en länsstyrelse

att även fortsättningsvis förordna en tjänsteman från en annan läns-

1 fattats civilförsvaret skall upphöra Här skall nämnas att beslut har om att som statlig organisation och att befolkningsskydd och räddningstjänst i stället skall vara en kommunal uppgift även under höjd beredskap. Förändringen träder i kraft den 1 juli 1995. Prop. 199495:7, FöU rskr. 80. 2 38. Prop. 198889:154 s. 3 Jfr 52 § andra stycket i 1988 års instruktion 1988:971, 37 § andra stycket i 1986 års 1986:1122 och 40 § andra stycket i 1971 års 1971:460. 4 Prop. 1992932100 bil. 14 73. s.

i i

384 DEN STATLIGA SEKTORN

styrelse för att, i enlighet med den beslutsordning som följer av allmänna regler, fatta beslut i den lånande länsstyrelsens namn. Frågan samverkan mellan länsstyrelser berördes också i om

regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna för budgetåret 1993

94. Följande uttalades, under rubriken Uppdrag:

Länsstyrelserna skall, i frågor som berör flera län, samverka över länsgränsema för att kartlägga, analysera och vid behov ta gemensamma ställningstaganden. Vidare bör länsstyrelserna samverka för att klara rationaliseringskraven och ändå bibehålla och utveckla tillgången till specialistkompetens inom olika sakområden.

Motsvarande uppdrag har givits i 199495 års regleringsbrev.

I detta sammanhang kan vidare hänvisas till Länsberedningens

förslag samverkansområden för att tillgodose dels den översikt-

om

liga samhällsplaneringens behov, dels försöka komma till rätta med

de redan påtalade samordningsproblem som följer av att många

centrala myndigheter har regionala arbetsområden som är större än

länen och som inte heller är inbördes samordnade. Enligt detta för-

slag skulle statsmakterna fastställa områden, inom vilka de berörda

länsorganen skulle samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla fråg-

Fråga skulle alltså organiserad samverkan, och nå-

or. vara om en

gon överordnad beslutsmyndighet skulle således inte finnas inom

samverkansområdet. På så sätt skiljer sig denna modell från vad

gäller för civilförsvaret. Enligt Länsberedningens mening skul-

som

bildandet av samverkansområden uppfattas som ett alternativ till

sammanslagning av länen. Här kan vidare nämnas att Riksskatteverket som ett led i effekti-

viseringsarbetet den l juli 1994 har infört s.k. ordnad samverkan

mellan två eller fiera kronofogdemyndigheter inom ramen för be-

fintlig myndighetsstruktur. Detta innebär att flera myndigheter till-

utgör ett samverkansområde, där en av myndigheterna är

sammans

samordningsmyndighet. Hos denna myndighet skall finnas en för

området gemensam enhet för administration. Samarbetet skall också

vissa operativa funktioner av mindre omfattning. Antalet sam-

avse verkansområden uppgår till åtta.

Regionberedningen återkommer till frågan om samverkan inom

större regioner i anslutning till de överväganden rörande indelningsfrågor, som görs i avsnitt 9.2.

DEN STATLIGA SEKTORN 385

8.2 Generellt

om styrningen av den

statliga förvaltningen

Sammanfattning: Förutsättningarna för den regionala förvaltningens verksamhet bestäms bl a. av organisationsutformningen . på central nivå. Frågan bör ställas om länsstyrelsens samordningsfunktion försvåras av att motsvarande uppgift saknas på central nivå. Det är troligt att en förstärkning av länsstyrelsens samordnande funktioner på den regionala nivån inte kan åstadkommas genom organisatoriska åtgärder på enbart denna nivå. Den avvägning som förväntas ske mellan olika intressen på regional nivå behöver förmodligen ha sin motsvarighet också på den centrala nivån, dels som vägledning i det decentraliserade beslutsfattandet, dels som balanserande kraft mellan olika sektorsintressen. Mot bakgrund av Regionberedningens uppfattning att länsstyrelsens uppgifter bör fokuseras mera på tillsyn och uppföljning av de nationella målen, finns det anledning att överväga om det inte behövs ett närmare samarbete mellan regeringen och ämbetsverken.

Grundlagen ger regeringen relativt stort utrymme att utöva bestämmanderätt över de myndigheter som lyder under regeringen. Det har från tid till annan gjorts gällande att regeringens handlingsutpå detta område skulle vara förhållandevis snävt, men dessa rymme åsikter kan inte anses ha vunnit stöd vare sig i samband med regeringsformens tillkomst eller under senare diskussioner. Se vidare bilaga 5. Utgångspunkten är således att möjligheterna är goda att på central nivå bättre än vad som sker i dag samordna de olika delarna av den omfattande statliga förvaltningsapparaten för att därigenom uppnå en effektivare hantering av de nationella uppgifterna. Detta gäller såväl de centrala förvaltningsmyndigheterna som länsstyrelserna. Från den regionala nivåns utgångspunkt infinner sig i fråga om den statliga styrningen ett par problemställningar som Regionberedningen vill aktualisera utan att lämna konkreta förslag till åtgärder. Frågeställningarna handlar om de betingelser som utformningen av den offentliga organisationen på central nivå skapar för förvaltningspolitiska reformer på regional och lokal nivå.

13 lS-OIM

386 DEN STAILIGA SEKTORN

Ett framträdande inslag i utvecklingen av den offentliga verksamheten på regional nivå är 1991 års reform om samordnad länsförvaltning. I reformen betonades länsstyrelsernas samordnande roll för offentlig verksamhet regional nivå, och några fristående länsmyndigheter inordnades i länsstyrelserna. Någon motsvarande förändring vidtogs dock inte på den centrala myndighetsnivån. Den organisatoriska lösningen kännetecknas därför idag av att de intressen som en rad fristående förvaltningsmyndigheter bevakar på central nivå, den regionala nivån ligger på av en enda myndighet, nämligen länsstyrelsen. Frågan uppstår härigenom om länsstyrelsernas samordningsfunktion försvåras av att en motsvarande funktion saknas på den centrala nivån. Med de möjligheter som centrala ämbetsverk har till inflytande i fråga om tjänstetillsättningar vid länsstyrelserna och genom sin rätt att överklaga länsstyrelsebeslut, finns en risk att de regionala samordningsfunktionerna försvåras av starkt hävdade centrala sektorsintressen, vilka inte utsätts för samma avvägningskrav som sker på regional nivå. Det är givet att de sektorsmyndigheter som har att tillvarata nationellt utalade intressen, måste ha möjlighet att agera ett effektivt sätt. Det finns emellertid en obalans i den förvaltningspolitiska synen på samordning kontra sektorsintressen genom att kraven på regional samordning inte har sin motsvarighet på central nivå. Inom regeringskansliet är frågor som rör länsstyrelsernas sektorsuppgifter fördelade på ett stort antal departement. Civildepartementets ansvar för länsstyrelserna som förvaltningsmyndigheter innefattar ingen uppgift att göra avvägningar mellan olika sektorsintressen. Genom det beredningsförfarande som äger rum i regeringskansliet finns dock möjligheter till samordning och prioritering genom att berörda departement får tillfälle att ge synpunkter och att samråda. Det är troligt att en förstärkning av länsstyrelsernas samordnande funktioner på den regionala nivån inte kan åstadkommas genom organisatoriska åtgärder på enbart denna nivå. Frågan är om inte den avvägning, som förväntas ske mellan olika intressen på regional nivå, behöver ha sin motsvarighet också på den centrala nivån dels vägledning i det decentraliserade beslutsfattandet, dels som som balanserande kraft av olika sektorsintressen. Det kan diskuteras hur en bättre central samordning kan åstadkommas för att de statliga uppgifterna på regional nivå skall kunna utföras effektivare. Förslag har från och till väckts att ge Statsråds-

SOU 1995127 DEN STATZIGA SEKTORN 387

beredningen en nyckelroll i ett sådant arbete. Frågan är hur långt en sådan samordning skall föras. Skall myndigheternas nuvarande organisatoriska ställning bibehållas, eller skall det ske en mer eller mindre långtgående integration av myndigheterna i regeringskansliet Efter regeringsskiftet hösten 1994 föredras ärenden rörande länsstyrelserna av samordningsministern, med placering i Statsrådsberedningen. Förändringen kan ses som en markering av länsstyrelsernas betydelse i samordningshänseende. För en verkningsfull avvägning mellan olika intressen krävs också att de olika sektorer, som länsstyrelserna har samordningsansvaret för på regional nivå, även på central nivå samordnas i regeringskansliet. Ofta tecknas bilden av länsstyrelsen som regeringens förlängda arm på regional nivå, och Regionberedningen har framhållit vikten av att denna roll som statens företrädare betonas mer än hittills. Med den gängse hierarkiska ordning som gäller i offentlig förvaltning är det knappast realistiskt att förvänta sig att den regionala representanten kan åstadkomma en bättre samordning än vad regeringen förmår. Regionberedningen har inget underlag för att uttala sig om hur framgångsrik reformen med samordnad länsförvaltning är, men har i sitt arbete, som framhållits i tidigare kapitel, sett flera exempel på behov av förbättrad styrning av sektorsmyndigheter central nivå för att underlätta för länsstyrelserna att på regional nivå klara denna uppgift. Exempel finns på bl.a. kommunikationsområdet där lokaliseringen av investeringar i infrastruktur spelas ut mot olika regionalt och lokalt hävdade miljöintressen och andra bevarandeintressen. Ytterligare en frågeställning bör lyftas fram beträffande samspelet mellan central och regional nivå. Under senare år har i förvaltningspolitiska sammanhang allt starkare framhållits betydelsen av att statliga myndigheter utvecklar kompetens och ökar sina insatser i fråga om utvärdering, tillsyn, upföljning och kontroll av hur den nationellt beslutade politiken förverkligas av olika organ. Regionberedningen ser här en viktig uppgift för länsstyrelserna att på regional nivå svara för denna uppgift. Man kan också ställa sig frågan, om inte också de tillsynsfunktioner som regional nivå ligger utanför länsstyrelserna borde inordnas i dessa. Det är emellertid inte detta organisatoriska spörsmål som är problemet i sammanhanget, utan saken gäller vem som skall ta hand om all den information som dessa uppföljningar, utvärderingar m.m. resulterar i och hur de olika sektorernas information skall vägas samman till en heltäck-

388 DEN STATLIGA SEKTORN

ande bild. Enligt beredningens mening inrymmer en sektoriell uppfölj ning samma problem som ett sektoriellt genomförande av politiska beslut vad beträffar behovet av samordning. Det är naturligt att uppföljningsresultat rapporteras sektorsvis uppåt i de administrativa nivåerna, men någonstans bör en sammanvägning ske. En naturlig plats härför är regeringskansliet. Det är viktigt för den regionala nivåns motivation i fråga om satsningar på utvärdering och uppföljning att det där finns en intresserad mottagare. I diskussion statsmakternas styrförmåga och styrkraft kan en om fråga, det i framtida ansvars- och styrningsmodell finns man om en ett behov att förstärka den politiska styrningen av statsförvaltav ningen. Frågan är kanske särskilt aktuell beträffande de centrala ämbetsverken och i förekommande fall deras regionala organ. Den har fått förnyad aktualitet Sveriges inträde i EU. genom Sverige och Finland är de enda länder i Europa som har ett dualistiskt statsförvaltningssystem med ett relativt sett litet regeringskansli och från detta fristående, till stor del självständigt agerande statliga ämbetsverk. självständigheten är grundlagsreglerad i fråga myndighetsutövning och lagtillämpning. I övrigt har regeringen om i dess helhet, men inte enskild departementschef, möjlighet att tämligen fritt styra ämbetsverken. Regeringen kan således ge ämbetsverken direktiv både i fråga om generellt inriktade verksamheter såbudget och planering, men också beträffande en myndighets som agerande i särskilda fall såvida det inte är fråga om lagtillämpning eller myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun. Förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna har under de senaste tio åren diskuterats i flera utredningsbetänkanden och propositioner. Allra senast har det skett i det tidigare nämnda betänkandet från Utredningen om statsförvaltningen och EG. Däri konstateras att ett EU-medlemskap inte förutsätter några grundläggande förändringar av den svenska förvaltningsmodellen med kollektivt beslutsfattande i regeringen och fristående förvaltningsmyndigheter. Regeringen bedöms ha de styrmedel i förhållande till förvaltningsmyndigheterna den behöver för att kunna som motsvara de krav ett EU-inträde ställer. Men där sätts också som bestämda villkor för att så skall kunna ske: upp Vi bedömer att regeringen i dag har de möjligheter att styra förvaltningsmyndigheterna som behövs i EG-arbetet. Här liksom inom andra områden krävs det dock att regeringen, för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i enlighet med regeringens intentioner och inte låter verksamheten präglas av sektoriella särintressen, genormgivning, riktlinjer och tydliga myndighetsdirektiv klart anger nom

DEN STATLIGA SEKTORN 389

mål och resultatkrav för förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Styrningen måste ske med sådana medel och uttryckas ett sådant sätt, att det blir möjligt att följa verksamheten och utkräva ansvar. Vidare upp från regeringskansliets sida tydliggöra ansvarsfördelningen måste man mellan departement och myndighet. En viktig del av styrningen är också formerna för uppföljning, granskning och bedömning av myndigheternas verksamhet. Denna styrning bör lämpligen kunna ske inom ramen för budgetprocessen, med krav på en ständig dialog, fullständiga redovisningar, fortlöpande rapporter inom särskilda områden, utvärderingar etc. Förvaltningsrevisionen bedöms öka i betydelse.

I fortsättningen betänkandet aktualiseras kravet på en samord-

av

ning vid beredningen av frågor som berörs av EU-samarbetet. Man

bör, heter det, därvid försiktig med att införa nya samordvara

ningsinstrument kan bli kostnadskrävande och effektivitetshäm-

som

mande. Men samtidigt föreslås bl.a. stående beredningsorgan inom

regeringskansliet i någon form och en förstärkning av den formella

samordningen mellan departement och myndigheter bl.a. genom ett

formaliserat samrådsförfarande.

Vidare sägs att det bör skapas ett forum för regelbundna möten

mellan departementsledning och ledningarna för departementets för-

valtningsmyndigheter för att underlätta samordningen av agerandet

i EU-frågor.

Regionberedningen anser, mot bakgrund av sin uppfattning att

länsstyrelsens uppgifter bör fokuseras mera på tillsyn och uppfölj-

ning de nationella målen, att det behövs ett närmare samarbete

av

mellan regeringen och ämbetsverken.

390 DEN STATLIGA SEKTORN

8.3 Länsstyrelsens styrelse

Sammanfattning: Länsstyrelsen bör i framtiden endast ha ren-

odlat statlig karaktär. Därför bör den inte längre ha några av

landstingen utsedda styrelseledamöter.

Regionberedningen tar inte ställning till om länsstyrelsen i sin nya roll bör ha en styrelse. Skulle en sådan inrättas, bör re-

geringen utse styrelseledamöterna.

8.3 Historisk återblick

Länsstyrelsen försågs 1971 med en s.k. lekmannastyrelsel. Syftet

var att den därigenom skulle tillföras bättre orts- och personkänne-

dom än tidigare och att dess arbete skulle få en fastare lokal och re-

gional förankring.

Förutom landshövdingen, som alltid varit självskriven ordföran-

de, bestod länsstyrelsens lekmannastyrelse fram till 1977 av tio le-

damöter, varav fem utsågs av landsting och landstingsfria kommu-

ner och fem av regeringen. Därefter har den bestått av 14 ledamöter, alla utsedda av landstingen och de landstingsfria kommunerna.

Avsikten med förändringen 1977 var att genomföra ett steg i rikt-

ning mot den länsdemokrati som de dåvarande regeringspartierna

önskade införa. Ändringen väntades ge en från demokratisynpunkt

bättre förankring av länsstyrelsens beslut hos de politiska partierna.

Därigenom skulle också möjligheterna till insyn, debatt och politiskt

ansvarsutkrävande bli större. Enligt instruktionen för länsstyrelsen skulle landstingen se till att sådana ledamöter valdes in, som hade erfarenhet från verksamhet

i näringslivet och arbetstagarorganisationerna.

Till en början hade lekrnannastyrelserna rätt att delta i alla vikti-

gare beslut. Men under 1980-talets andra hälft snävades befogenheterna in delvis som en följd av den diskussion som förts i samband

med riksdagens s.k. verksledningsbeslut 1987. Detta hade gällt roll-

fördelningen i statliga myndigheter mellan cheferna och lekmanna-

styrelserna, men korn att tillämpas även på länsstyrelserna. För

1 Ordet lekmannastyrelse har, något oegentligt, kommit att användas det allmänna i språkbruket som beteckning på en myndighetsstyrelse bestående av icke-professionella ledamöter, dvs. andra än tjänstemän i myndigheten i fråga.

DEN STATLIGA SEKTORN 391

länsstyrelsernas del ansågs de landstingsvalda ledamöterna inte stå i något direkt ansvarsförhållande till regeringen, vilket landshövdingarna ansågs göra. Från lekmannastyrelsernas beslutsområde fördes därför bl.a. frågor om disciplinansvar, tjänstetillsättningar och andra internadministrativa frågor samt i princip också styrelsebeslut i fråga om svar på utredningsremisser.

8.3.2 Gällande bestämmelser

Länsstyrelsens uppgifter är enligt förordningen 1990:1510 med länsstyrelseinstruktion att noga följa länets tillstånd och behov, att främja länets utveckling och befolkningens bästa samt att verka för att de fastställda nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet. Till uppgiften hör också att svara för den statliga förvaltningen, om inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen skall vidare, med beaktande av fastställda nationelmål, särskilt verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet på en långsiktig och god hushållning med naturresurserna. Den skall samordna de olika sektorerna inom länsstyrelsens ansvarsområde och därvid beakta de aspekter som är av betydelse för den regionala utveckling- Den skall följa upp och utvärdera insatser inom olika sarnhällsen. sektorer i såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv. Den skall också genomföra eller hos regeringen eller dess myndigheter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling, samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för denna att få veta länet och om händelser som inom träffat där. Länstyrelsens styrelse skall enligt instruktionen besluta bl.a. i viktigare frågor om samhällsplaneringen, om miljön samt om regionala utvecklingsinsatser eller andra åtgärder som är betydelsefulla för länets utveckling. Enligt verksförordningen 1987:1100 skall styrelsen fatta beslut anslagsframställning och årsredovisning, om åtgärder med anom ledning Riksrevisionsverkets rapporter m.m., samt om sådana av föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting.

392 DEN STATLIGA SEKTORN

8.3.3 Undersökningar om lekmannaledamöternas

rolluppfattning

Länsberedningen 1974

Redan innan den första mandatperioden för de nya lekmannastyrelserna gått till ända, genomfördes en enkät till de ordinarie ledamöterna beträffande deras uppfattning om arbetet i styrelsen. Resultaten redovisades 1974 i sina huvuddrag iLänsberedningens betänkandeK Sammanfattningsvis konstaterades där att lekmannastyrelserna var sammansatta av huvudsakligen politiskt tunga ledamöter med en rad viktiga uppdrag utanför länsstyrelsen. Vidare noterades att flertalet ledamöter hade mer eller mindre regelbundna kontakter med sina uppdragsgivare. Det förekom såväl ledamotsinitierade kontakter som utifrån initierade kontakter. En majoritet ledamöterna ansåg sig ha tillfredsställande möjligheter av att sätta sig in i de frågor som skulle avgöras i styrelsen. Av resultaten att döma föreföll det också, hette det, som om ledamöternas uppfattning om överföring av uppgifter till respektive ifrån länsstyrelsen i stor utsträckning bestämdes av politiska hänsyn. Ungefär l3 av ledamöterna förordade en överföring av uppgifter från central nivå till länsstyrelsen. Lika stor andel önskade en överföring av den regionala samhällsplaneringen till annan huvudman än länsstyrelsen, medan 23 var av motsatt uppfattning. Majoriteten av dem, positiva till överföringen i fråga, utgjordes huvudsom var sakligen av center- och folkpartister, medan majoriteten av de negativa bestod av socialdemokrater, moderater och av regeringen utsedda icke partinominerade ledamöter.

Verksledningskommittén 1985

Resultatet enkät till länsstyrelsernas lekmannastyrelser och inav en tervjuer med landshövdingarna bekräftade 1985 enligt Verksledningskommittén uppfattningen att det företrädesvis var personer med framskjuten ställning i lånet utsågs till ledamöter I stor utsom sträckning förenade ledamöterna flera uppdrag av politisk, facklig

1 sou 1974:84 s. 319 tf. 2 SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, bil.

DEN STATLIGA SEKTORN 393

och näringslivskaraktär. Varannan ledamot var landstingsråd eller kommunalråd; de primärkommunala intressena var mest företrädda. Det stora flertalet ledamöter var enligt enkätresultatet nöjda med sammansättningen. De som var missnöjda, menade bl.a. att statens intresse skulle kunna tas bättre tillvara genom en bredare representation från näringsliv och arbetsmarknad, eller att styrelsens sammansättning borde bättre stämma överens med politiken på riksnivån. Landshövdingarna ansåg att det förhållandet borde speglas klai sammansättningen, att länsstyrelsen dels skulle företräda statsrare makten, dels företräda länet inför statsmakten. De tyckte inte heller att näringslivs- och arbetsmarknadsintressena var tillräckligt tungt representerade. Både ledamöterna och landshövdingarna hade uppfattningen att den politiska tillhörigheten hade betydelse vid beslutsfattandet i många frågor. Kontakter mellan styrelseledamöterna och partiorganisationerna var relativt vanliga. De partipolitiska konflikterna korn oftast till uttryck vid avgivande av remissvar på statliga utredningar. Många av landshövdingarna ifrågasatte för övrigt det meningsfulla i att belasta styrelsen med remissärenden när ställningstagandena ändå oftast bara blev ett eko av partipolitiska ställningstaganden på riksplanet. Uppfattningen bland ledamöterna om vad de egentligen representerade var långt ifrån entydig. Kluvenheten var enligt kommittén tydlig och ganska utbredd en ledamot som ansåg sig företräda länsintresset, menade ofta samtidigt att den egna bygdens intressen ofta fällde avgörandet vid beslutsfattandet. Av enkätsvaren framgick vidare att ledamöterna på det hela taget nöjda med den information lämnats till dem såväl inför bevar som handlingen av enskilda ärenden som i övrigt. Drygt 13 av dem ansåg att de hade tillräckligt goda möjligheter att ta upp frågor i styrelsen. Flertalet tyckte att den rådande avgränsningen av styrelseärenden var lämplig. Av den fjärdedel som önskade förändringar, ville de flesta föra fler ärenden av allmänt intresse på styrelsens upp bord. Verksledningskommitténs slutsats av Synpunkterna på lekmannastyrelsens befattning med remisser blev att styrelsens behandling av sådana borde kraftigt begränsas och endast avse för länet viktigare utredningar.

394 DEN STATLIGA SEKTORN

Regionberedningens enkät våren 1994

Regionberedningen har enligt sina direktiv att lämna förslag till organisation av den offentliga förvaltningen på regional nivå. Den skall därvid behandla bl.a. frågan om länsstyrelsernas framtida roll och om sammansättningen av länsstyrelsernas styrelser. Som ett led i det arbetet har beredningen genom en enkät till de ordinarie ledamöterna i länsstyrelsernas lekmannastyrelser velat en aktuell uppfattning om hur de ser på styrelsens roll, funktion och uppgifter och om hur de själva upplever styrelsearbetet. Flera av frågorna är desamma som eller anknyter till de frågor som ställts i tidigare enkäter, varigenom det blir möjligt att i viss utsträckning göra jämförelser beträffande utvecklingen. Enkätens frågor återfinns i bilaga 3.1.1.

Svarsfrekvens och representativitet

Enkäten sändes under april 1994 till länsstyrelsernas 336 ordinarie lekmannaledamöter. Efter en påminnelse inkom slutligen 248 svar, en svarsfrekvens på ca 74 %. Partipolitiskt överensstämmer fördelningen av de svarande tämligen väl med partifördelningen 1994

totalt sett i lekmannastyrelserna. Se bilaga 3.1.2 och 3.1.3.

Svarsfrekvensen och den geografiska och partipolitiska representativiteten har bedömts tillfredsställande för enkätens syfte. Av de svarande har drygt hälften uppgivit att de innehar uppdrag som landstingsledamot eller kommunstyrelseledamot. Landstingsrád uppger sig 17 % vara och kommunalråd 29 %. Kommunalpolitiker-

na är således betydligt fler än landstingspolitikerna. Ledamotskap av riksdagen redovisas av 13 %. Se vidare bilaga 3.1.5.

I fråga om den politiska tyngden råder god överensstämmelse mellan de svarande och befintliga uppgifter om lekmannaledamöternas titulering i Sveriges statskalender 1994. Sammanlagt något mer än hälften av samtliga 336 ledamöter anges där vara s.k. tunga politiker, nämligen landstingsråd 13 %, kommunalråd 24 % och riksdagsledamöter 14 %. Ledamöternas förankring i näringslivet och arbetstagarorganisationerna tycks åtminstone i det förstnämnda avseendet fortfarande tämligen god. Uppdrag i näringslivet redovisas av nästan 1 3 vara

1 någon både riksdagsledamot Endast en av titlarna anges dock även om skulle vara och kommunalråd eller landstingsråd, vilket sällan lär förekomma.

DEN STATLIGA SEKTORN 395

av de svarande; partipolitiskt sett överväger här starkt företrädare för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern. Men endast ca 110 uppger att de har uppdrag i arbetstagarorganisation; här överväger starkt socialdemokratiska ledamöter. Vad slutligen beträffar erfarenhet av ledamotskap i länsstyrelsens lekmannastyrelse har ungefär 13 av de svarande endast mandatperioden 1991-1994 som bakgrund, medan á andra sidan inemot 14 har varit ledamöter 10-24 år. Närmare uppgifter längden om av de svarandes ledamotskap återges i bilaga 3.1.6.

Kontakter med den politiska partiorganisationen

Ett av syftena med införandet 1977 av enbart landstingsvalda lekmannastyrelser var, som tidigare nämnts, att öka graden av regionalt politiskt inflytande länsstyrelsens beslut. De svarande har uppenbarligen ansett att det syftet uppnåtts någorlunda väl. Av de 248 svarande uppger sig således 207 regelmässigt delta i par-

tipolitiska förmöten gruppmöten före styrelsesammanträdena eller

mellan en informationsdel och den egentliga beslutsdelen av sammanträdena, 20 anger att de deltar ibland och sex att de aldrig

deltar. Gruppmöten förekommer inte enligt 15 svarande.

Kontakt med sin partiorganisation för diskussion och rådgivning före sammanträdena tar dock regelmässigt endast 44 av de svarande medan 188 gör det ibland och 13 aldrig. Utnyttjar partierna sina företrädare i lekmannastyrelserna för att väcka frågor Det gör de tydligen om än inte i någon större utsträckning endast 41 säger sig ofta ha blivit ombedda att så göra, - 178 någon gång och 29 aldrig.

Ledamöternas uppfattning om sin roll

l diskussioner om lekmannastyrelsen har det inte sällan sagts att ledamöterna i den fullgör två ganska oförenliga roller de utses av landstingen och de landstingsfria kommunerna, men de skall fullgöra ett rent statligt uppdrag. Av de svarande i beredningens enkät är emellertid merparten, eller 177, av uppfattningen att de inte innehar någon besvärande dubbelroll och att de väl kan skilja på sina olika roller. De uppfattar landstingen och de landstingsfria kommunerna enbart som valkorporationer, inför vilka de inte har något direkt politiskt ansvar.

396 DEN STATLIGA SEKTORN

I ett 70-tal svar uppger ledamöterna däremot att de känner sig verka i ett oklart ansvarsförhållande. Motiveringarna är bl.a. följ de: Staten och kommunerna har inte sällan skilda intressen; det känns som att sitta på två stolar; dubbla lojaliteter uppstår; rollen av länsföreträdare inför staten bör inte innehas av ett statligt organ; det uppstår spänningar mellan landshövdingen såsom statens företrädare och de förtroendevalda som agerar under regionalt politiskt ansvar; ledamöterna blir ett slags demokratisk gisslan i den statlistyrprocessen och kan inte av medborgarna ställas till politiskt ga ansvar för sina beslut; oklart om vem ledamöterna främst har ansvar inför staten eller länet; man kan inte vara hälften tjänsteman åt staten hälften politiker; dubbelroll uppstår när man ska vara bå- de nationell och regional politiker; helhetssynen på regionen eller länet får lätt vika genom att ledamöterna faller offer för lokalt tryck; engagerad är i den kommunala rollen, desto svåmer man har man att ikläda sig den statliga rollen; lojalitetskonñikt melrare lan statsintressen och kommunintressen uppstår; oklarheten ökar med den ökande polariseringen stat-kommun och genom att landstingen fått allt .ñer uppgifter som också länsstyrelsen fullgör, t.ex. inom områdena miljö, näringsliv, turism, kultur, utbildning; ologisk och konstig ordning att landstinget utser ett statligt organs styrelse.

lnitiativmöjligheter och information

En helt övervägande del de svarande att de enskilda av uppger som ledamöter har tillräckligt stora möjligheter att ta upp frågor i styrelsen och att någon aldrig nekas detta. Ganska många av de 43 som har annan mening anger som skäl därtill att varken instruktionen eller praxis medger initiativ, att det behövs rätt många frågande för att ärendet ska tas upp, att det mest rör sig om information då en fråga besvaras, att frågor väcks endast av gruppledarna, att det beror helt på om landshövdingen anser att en fråga ska tas upp eller inte. Andra menar att styrelsearbetet inte inbjuder därtill, att sammanträdestiden är kort, föredragningarna långa och sammanträdet alltför detaljplanerat, att det definitivt inte anses önskvärt, att det förefaller myndighetsledningen besvärligt, onödigt eller oväsentligt, att länsledningen endast tar upp frågor som den måste ta upp, samt att de flesta frågorna är delegerade till tjänstemän varför de förtroendevalda inte har så stor initiativmöjlighet. Den helt övervägande delen, nämligen 201 av de svarande, är tillfreds med den information de får om länsstyrelsen och dess

DEN STAILIGA SEKTORN 397

löpande verksamhet. De 47 tycker annorlunda, förklarar sig ,som missnöjda bl.a. med att de får för litet av information om de många ärenden som tjänstemännen beslutar i på delegation och att de ofta får läsa i tidningarna vad länsstyrelsen beslutat, att inforrnatioom endast ibland berör principiella och långsiktiga förhållanden, att nen den sällan regler och föreskrifter, att den inte handlar tar upp nya vad som är gång under beredningsstadiet och om vad som om därvid går att påverka, att valet information sker på myndigav hetsledningens villkor m.m.

Uppfattning om styrelsens ärenden i fråga om antal, vikt och karaktär

Knappt 23 de svarande anser att de frågor, som lekrnannastyrelav får avgöra, är lämpliga i fråga antal, vikt och karaktär, sen att om medan drygt 13 redovisar motsatt åsikt. Eftersom motiveringarna för nära sammanfaller med svaren på nästföljande fråga, svaren gäller fler slag ärenden bör avgöras av lekmamiastyrelsom om av än vad är fallet i dag, redovisas motiveringarna för svaren sen som på dessa båda frågor gemensamt. Bör fler slag ärenden avgöras av lekmannastyrelsen än vad av är fallet i dag Ja, 140, medan 98 svarar nej och 10 inte som anser redovisar någon uppfattning. Den förstnämnda gruppen svarande har i regel nöjt sig med ett nej, medan de som svarat komplettemed rad konkreta önskemål. Tämligen många har sårat svaret en ledes önskat att lekrnannastyrelserna skulle få besluta i ärenden rör-

ande bl.a. utredningsremisser, länsgränsöverskridande frågor, regio-

nala utvecklingsärenden, fördelning av regionalpolitiskt stöd samt plan- och miljöfrågor. Men önskemål förekommer också om att styrelserna ska få avgöra frågor näringsliv, turism, kultur och om utbildning, strandskydd och naturvård, regionalekonomi, regionalpolitisk utveckling, socialtjänst, framtidsfrågor, EU-frågor, polisverksamhet, policy i bostadsfrâgor samt över huvud taget i principiellt viktigare frågor ;av övergripande natur.

Länsstyrelsens samordningsfunktion

På frågan länsstyrelsens roll och funktion som samordnare beom döms bra den är, 122 och 108 nej, medan 18 vara som svarar avstår från att svara.

398 DEN STAIZJGA SEKTORN

Gentemot vilka statliga verk att den bör stärkas, alteranser man nativt försvagas om svaret på den första frågan varit nej Många inleder detta svar med satsen om länsstyrelsen skall kvar och vara anger, liksom många av dem som inte satt den förutsättningen, upp

i första hand kommunikationsverkenbolagen, dvs. Banverket, Väg-

verket, Telia och SJ. Andra anger Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden, Skogsstyrelsen, Banverket, Statens naturvårdsverk, NUTEK, Statens kulturråd och SIDA. Åter andra det anser önskvärt att mer allmänt förstärka länsstyrelsens ställning särskilt i förhållande till de statliga centrala ämbetsverken. De som anser att länsstyrelsens samordningsroll bör försvagas, anför i regel som motivering att länsstyrelsens uppgifter helt eller delvis bör övertas av ett folkvalt regionalt De Synpunkterna organ. redovisas nedan tillsammans med avgivna uppfattningar lekmanom nastyrelsernas och länsstyrelsernas framtida roll och funktion.

Synpunkter på inträffade förändringar av Iekmannastyrelsens roll

Lekmannastyrelsens roll och uppgifter har, som inledningsvis nämndes, under de senaste femton åren förändrats llera gånger. Denna omständighet har föranlett frågan vilka större förändringar de ledamöter, som suttit mer än en mandatperiod i lekmannastyrelse, uppfattat som särskilt betydelsefulla. Av de 248 som lämnat enkätsvar har drygt hälften, eller 130, svarat på denna fråga. Av dessa har 20 uttryckligen inte tyckt sig

märka några större förändringar varibland sju kommunalråd och

sex landstingsråd medan 14 anger landshövdingebyten som de största förändringarna under påpekande av att det i hög grad beror på landshövdingarna vilken roll styrelsen fär. En handfull svarande framhåller införandet av beredningsgrupper och delegationer som den viktigaste förändringen. Ett 15-tal, varav sex riksdagsledamöter, noterar ökat inflytande för landshövdingen och tjänstemännen och minskat eller uttunnat inflytande för lekmannastyrelsen. En mindre svarande grupp anser tvärtom att Iekmannastyrelsens inflytande ökat och att arbetet blivit intressantare. Ett tiotal ser negativt på att antalet remissärenden kraftigt minskat, medan nästan lika många att detta varit posianser tivt därför att mer tid då givits andra ärenden beslutskaraktär. av Ett 25-tal svarande påpekar att antalet ärenden blivit färre och anser att sammanträdena huvudsakligen består av information och

DEN STAIZIGA SEKTORN 399

samråd. Några dem anser dock att kvarvarande ärenden är av av viktigare och principiell och övergripande natur än tidigare. mer För närmare redovisning avgivna synpunkter hänvisas till en av utdragen ur de 130 svaren i bilaga 3.1.

Åsikter länsstyrelsens och lekmannastyrelsens

om framtida roll

Inemot hälften de 134 lämnat sina uppfattningar om länsav som styrelsens och lekmannastyrelsernas roll i nutids- och framtidsper-

spektiv, har uttalat sig till förmån för den lösningen att länsstyrel-

uppgifter renodlas till främst myndighetsutövning och att po-

sernas litiskt betonade frågor avgörs direktvalda regionala organ, dvs. av

antingen de nuvarande landstingen eller framtida regionfullmäktige

eller länsparlament. Bland dem klart uttryckt denna åsikt återsom

finns företrädare för alla i länsstyrelserna representerade politiska

partier, nämligen 7 11 fp, 12 6 kds, 19 2 v och 2 mp. m, c, Främsta motiveringen förefaller vara av demokratinatur och därnäst effektivitetsnatur det orationellt att olika organ på länsniav - anses vå, ett statligt och ett folkvalt, delvis avgöra samma slag av varav frågor. Ett vanligt argument är att politiskt betonade frågor av regional karaktär bör behandlas politiskt ansvarigt organ. av

Ett tiotal m-företrädare och några representerande andra partier

har däremot ansett att länsstyrelserna bör ha kvar sin nuvarande roll, att landstingen bör avskaffas och att inga nya regionorgan bör införas.

Ett tiotal företrädare för olika partier har förespråkat en samman-

slagning länsstyrelse och landsting. av

Uppfattningarna lekmannastyrelsens framtida existens och roll

om skiftar. Ett 20-tal representanter för olika partier anser att lekmannastyrelsernas inflytande bör förstärkas om de ska vara kvar.

Motiveringarna för respektive emot lekmannastyrelsernas fort-

satta existens är också skiftande. Sålunda sägs bl.a. att lekmannastyrelsen behövs för det demokratiska inflytandets skull och för förankringen det regionala utvecklingsarbetet. Men det sägs också av tvärtom att det principiellt inte är lämpligt med landstingsvalda styrelseledamöter i ett statligt och att styrelsens roll är ganska organ ringa. Några att lekmannastyrelsen bör tillsättas av regeringmenar

eller riksdagen, eller att regeringskansliet bör ha en observatör

en

i lekmannastyrelsen. En svarande påpekar det angelägna i att parti-

erna sätter in sina främsta politiker i lekmannastyrelsen. En annan

400 DEN STATLIGA SEKTORN

önskar att ledamöterna får en bättre utbildning och information mer om arbetet på fältet. Landshövdingens roll diskuteras i några svar. Någon önskar ett större inflytande på tillsättningarna från lekmannastyrelsens sida, en annan ifrågasätter om förvaltningschefen också skall ordföranvara de. En handfull svarande berör länsindelningsfrågan och vill minska antalet län, medan några varnar för en snabb ändring länsgränsav erna. För synpunkter i övrigt hänvisas till utdragen i bilaur svaren ga 3.1.8.

8.3.4 Styrelsearbetet och dess innehåll

Länsstyrelsernas organisationsnämnds undersökning 1992

Länsstyrelsernas organisationsnämnd, LON, genomförde 1992 en kartläggning av länsstyrelsernas lekmannastyrelsers arbete beträffande bl a. sammanträdesfrekvens, ärendemängd och ärendekategorier. . Förhållandena avsåg verksamhetsåret 1991. LON konstaterade emellertid först minskning att en av sammanträdesfrekvensen ägt rum sedan 1973 från 255 till 214, och att antalet beslutsärenden kontinuerligt sjunkit från 1 288 år 1983 till 940 år 1989 och 860 år 1991. Den mest omfattande minskningen bestod i att remissärenden nästan helt försvann från dagordningen 1987. Så åter till LON:s redovisning. Sammanträdesfrekvensen varierade 1991 från lägst 5 till högst 11 sammanträden med 8,9 som ett matematiskt genomsnitt.

Ärendeslagen vid lekmannastyrelsernas sammanträden brukar tra-

ditionellt indelas i dels informationsärenden, dels beslutsärenden. Totalt redovisades 1 577 ärenden för 1991, 860 klassificeravarav des som beslutsärenden, 658 som informationsärenden och 59 som övriga ärenden. Andelen beslutsärenden utgjorde således drygt hälften.Variationerna mellan länen var emellertid tämligen stora. Det genomsnittliga antalet beslutsärenden uppgick till 36, men tre län

varav två storstadslän behandlade färre än 20 beslutsärenden och

fyra varav tre Norrlandslän avgjorde mer än 50 sådana. Genom-

snittligt behandlades 3,4-4,8 beslutsärenden per sammanträde i de tre storstadslänen; i sex län avgjordes endast 2,1-2,8 sådana ärenden, i endast ett län ett N orrlandslän mer än 7. Länsstyrelser med förhållandevis många ärenden rörande fördelning av olika slag av regionalt stöd förefaller i regel ha ñer beslutsärenden än övriga län.

DEN STA ILIGA SEKTORN 401

Beslutsärendenas fördelning mellan olika .vakområden varierade också mycket. Det i särklass största antalet utgjordes av beslut i fråregional ekonomi och näringslivsutveckling 312. Därnäst ga om i antal kom sakområdena administration 105 och övrigt 141. I ett mellanskikt med 17 till 25 ärenden låg områdena utbildning, kulturmiljövård och lantbruk. Lägst med endast något eller en knapp handfull ärenden kom områdena social omvårdnad, livsmedelskontroll och djurskydd, rennäring och fiske. En genomgång länsstyrelsernas arbetsordningar visar enligt av LON att styrelserna behandlat huvudsakligen Övergripande och principiella ärenden inom alla förekommande verksamhetsområden. l övrigt avgörs ärendena tjänstemannaplanet. Utöver länsstyrelsernas egna ärenden bereds lekmannastyrelserna ofta tillfälle att yttra sig över andra regionala statliga myndigheters övergripande ärenden. I fråga om sedvanliga remisser, t.ex. mera över utredningsbetänkanden, vilka behandlar för länets utveckling betydelsefulla frågor, bereds inte sällan lekmiannastyrelsen diskussionsvis tillfälle att ge synpunkter innan länsstyrelsen avger yttran-

de. Beslut föreskrifter överlåtes i regel till landshövdingen eller

om till den landshövdingen därtill förordnar såvitt det inte är fråga om föreskrifter större vikt eller av mer principiell karaktär. av

Regionberedningens genomgång av ärendelistor och protokoll 1994

I syfte att få en någorlunda god uppfattning om länsstyrelsernas

styrelsers arbete efter reformen 1991, har beredningen gått igenom samtliga ärendelistor och protokoll från länsstyrelsernas plenisammanträden under år 1993. Vad då först avser sammanträdesfrekvensen, kan konstateras att den är nästan densamma 1991. Ett län redovisar fem sammansom

träden och ett län 12, medan flertalet hållit 8-10 sammanträden. Se

närmare bilaga 3.2.1. Ärendemängden har betydligt gått ned, men

närmare jämförelse med LON:s undersökning avseende 1992 en försvåras beroende olika mätmetoder. Protokollen är sinsemellan till form och innehåll ganska varierande. I regel är de mycket kortfattade. Ofta hänvisas till bilagor eller tjänsteskrivelser, medan det ibland förekommer korta reciter av innehållet. Reservationer är vanligare i somliga län än i andra, och där de förekommer, förekommer de rätt ofta.

402 DEN STAHJGA SEKTORN

Protokollsgenomgången ger ett mycket klart belägg för att informations- och diskussionsärenden kraftigt dominerar länsstyrelsens sammanträden. Dessa ärenden är av olika natur, men de flesta av dem medverkar uppenbarligen till den regionala förankring som var syftet med inrättandet av lekmannastyrelsen. Antalet remissyttranden, inkluderande ett mindre antal s.k. granskningsyttranden och skrivelser med uttalanden i olika frågor, är i somliga länsstyrelser relativt många i förhållande till den allmänna uppfattningen att länsstyrelsernas styrelser inte längre avgör

remissärenden. Östergötlands, Jämtlands och Norrbottens län avgav

1993 särskilt många remissyttranden. Antalet egentliga beslutsärenden i sakfrågor är däremot mycket få. Med egentligt beslutsärende i sakfråga menas här ett ärende, där styrelsen formellt fattar slutligt beslut, däremot inte t.ex. beslut om fortsatt beredning, bordläggning, återremiss, och inte heller formalia av typen beslut om dag för nästa sammanträde, beslut om godkännande av föregående sammanträdes protokoll, eller beslut om att godkänna given information o.d. Som framgår av bilaga 3.2.1 varierar också antalet egentliga beslutsärenden i sakfrågor mycket från län till län. Det beror till en del på olika styrelsers sätt att arbeta. Somliga samlar t.ex. alla beslut rörande medelstilldelning ur anslaget till regionala utvecklingsinsatser till ett enda tillfälle, andra beslutar därom vid ett flertal tillfällen. Några beslutar först om preliminära direktiv för t.ex. en rationalisering av polisorganisationen, därefter om slutliga direktiv och fastställer till sist en plan för polisorganisationen, medan andra nöjer sig enbart med det sistnämnda beslutet. Frekvensen beslut varierar dessutom med olika länsstyrelsers olika grad av delegering till landshövding eller tjänstemän. Många styrelser har under 1993 fattat endast ett eller två egentliga beslut i sakfrågor per sammanträde. I ett län har tre sammanträden förñutit utan något sådant beslutsfattande, i några län ett eller ett par sammanträden. Ärendenas varierar vidare med olika länsstyrelsers art delegationsordningar, men också med deras olika förutsättningar, t.ex. geografiska. Sålunda fördelas naturligen inte lokaliseringsbidrag och glesbygdsstöd så ofta i storstadslänen som i Norrlandslänen. För att ge en uppfattning om karaktären hos de egentliga besluten i viktigare sakfrågor, ges i bilaga 2 förteckning över här en avsedda beslut i 11 län av olika karaktär. Här har dock medtagits endast sakfrågor som inte är av årlig rutinkaraktär såsom beslut om anslagsframställning, budget, verksamhetsplan, organisation, bok-

DEN STA TLIGA SEKTORN 403

slut och revision gällande länsstyrelsens egna verksamhet. Detta betyder emellertid ingalunda, att sådana beslut betraktas som mindre viktiga. Av förteckningen framgår sålunda att så gott som alla berörda styrelser under 1993 fattat beslut om polisorganisationen, att de fastställt olika slag av planer och handlingsprogram, bl.a. för länstrañkanläggningar, och att de inrättat ett ganska stor antal naturreservat och förklarat en hel del byggnader som minnesmärken. Vanligast är emellertid besluten om fördelning av olika slag av regionalpolitiska medel. Med utgångspunkt i allmänna språkbruksbeskrivande definitioner av begreppet politiska beslut, kan några slag av styrelsebeslut karakteriseras mindre och andra som mer direkt politiska. Till som den förra torde kunna räknas beslut om t.ex. byggnadsmingruppen nesförklaringar och inrättande av naturreservat, till den senare grupbeslut om fördelning av olika slag av regionalpolitiska medel, pen länstrañkanläggningar och om planer för olika sektorer av samom hällslivet, för vilka landsting och kommuner har ett uttalat genomförandeansvar.

8.3.5 överväganden och förslag

Länsstyrelsens lekrnannastyrelse inrättades ursprungligen med det uttryckliga syftet att ge länsstyrelsens verksamhet och beslut en bättre förankring i länet. Länsstyrelsen skulle emellertid alltjämt

ett rent statligt organ. Att den försågs med en styrelse, som

vara först delvis och sedan helt utsågs landstingen och de landstingsav fria kommunerna, innebar dock inte att länsstyrelsen formellt ställdes under något regionalt politiskt ansvar. Landstingen och de landstingsfria kommunerna skulle enbart fungera som valkorporationer. Någon formell ändring av detta synsätt på lekmannastyrelsens roll och funktion har sedan dess inte skett. Att några talare i riksdagsdebatterna under 1970-talet betecknade 1977 års reform som ett steg på vägen mot länsdemokrati förändrar inte detta faktum. Under så hela den tid förtroendemannastyrelsen funnits, gott som har och till diskuterats konstruktionen med en av landstinget av om och de landstingsfria kommunerna vald styrelse för ett rent statligt är så lämplig. Den dubbelroll länsstyrelserna utvecklat organ som inte minst under det senaste årtiondet, nämligen att företräda länsintressena inför statsmakten samtidigt de skall företräda statssom

404 DEN STATLIGA SEKTORN

makten gentemot länsintressenas företrädare, har också starkt ifrågasätts. Båda företeelserna har, menar kritikerna, lett till missförstånd hos medborgarna om länsstyrelsens och lekmannaledamöternas roll. Som framgår av redovisningen av beredningens enkät, uppfattar sig för övrigt många ledamöter inneha en dubbelroll, även om de i regel tycks vara fullt medvetna om rollens förutsättningar. De känner sig verka i ett oklart ansvarsförhållande, och de är osäkra på om de beslutar som företrädare för staten, för landstingen och kommunerna eller för de partier som nominerat dem. Av enkätresultatet framgår vidare, att många anser att styrelsearbetet under senare år fått allt mindre av beslutskaraktär och alltmer av informations- och samrådskaraktär. Antalet sammanträden är relativt få per år och antalet beslutsärenden förhållandevis lågt. Särskilt efterlyses en starkare ställning för lekmannastyrelsen när det gäller beslut i regionalpolitiska ärenden och i samhällsplaneringsfrågor. Av enkätsvaren att döma uppfattar sig de flesta ledamöterna inte som direkta företrädare för sitt parti. De fungerar uppenbarligen inte heller såsom sådana i någon större utsträckning. Endast en mycket låg andel av dem som svarat uppger nämligen att de ofta frågar sina partiorganisationer till råds, eller att de ofta blir sina av partiorganisationer ombedda att ta upp frågor i länsstyrelsens styrelse. De allra ñesta anger att det sker endast ibland eller rentav aldrig. Slutligen bör noteras att inemot hälften av dem som uttalat sig i frågan anser att länsstyrelsens roll bör renodlas till främst myndighets- och förvaltningsfunktioner och att politiskt betonade frågor bör avgöras av folkvalda regionala organ. Resultatet av redovisade granskningar och undersökningar om länsstyrelsernas lekmannastyrelser talar således inte entydigt för att dessa helt fyller sin avsedda uppgift. Under hänvisning till beredningens tidigare förord för att frågor av mer utpräglad politisk natur bör ligga hos folkvalda organ och att främst de regionalpolitiska utvecklingsfrågorna bör föras över från länsstyrelsen till direktvalda regionala organ, har beredningen kommit till slutsatsen att länsstyrelserna inte längre bör ha några av landstingen och de landstingsfria kommunerna utsedda styrelser. I detta sammanhang bör noteras den proposition lades våren som 1994 om ledningsformen för förvaltningsmyndigheterna, även om

DEN STA TLIGA SEKTORN 405

förslagen inte gällde länsstyrelsenl. Enligt den riksdagen godkän-

av

da propositionen borde i framtiden som ledningsform för centrala

förvaltningsmyndigheter i första hand väljas formen enrådighets-

verk, där myndighetschefen har ansvaret för verksamheten

ensam inför regeringen. Vid myndigheter blir enrådighetsverk bör, som

hette det vidare, regeringen i regel inrätta särskilda råd med insyn

främsta uppgift. Som alternativ föreslogs regeringsutsedda styr-

som

elser med totalansvar för verksamheten. I princip borde förslagen

gälla också länsmyndigheter under central chefsmyndighet; dock

borde i det fallet Regionberedningens arbete avvaktas innan några

förändringar genomfördes. Förslagen kom ursprungligen från en

särskild kommitté med uppdrag att se över förvaltningsmyndigheter-

nas ledningsformerl.

Man kan med detta riksdagsbeslut i minnet fråga sig om länsstyrelserna i framtiden bör ha någon styrelse, eller om de bör organisa-

toriskt utformas enrådighetsverk. Regionberedningen har ovan

som framhållit länsstyrelsernas roll statens företrädare den reatt som gionala nivån bör renodlas konsekvens av att ansvaret för som en regionala utvecklingsarbetet läggs landstingen. Det finns sådet förhållanden talar för att någon styrelse inte bör ingå i ledes som

organisationen.

Samtidigt är länsstyrelserna inte helt jämförbara med centrala

Länsstyrelserna har viktig uppgift nåsektorsmyndigheter. en som skiljer dem från andra förvaltningsmyndigheter, nämligen an-

got samordna och göra avvägningar mellan olika sektorsinsvaret att Vidare kan också notera att länsstyrelserna representetressen. man vissa sektorsintressen att de fullgör regionala funktioner rar genom åt myndigheter med sektorsansvar central nivå. Ansvaret att väga olika sektorsintressen mot varandra, samtidigt som enskilda sektointressen skall tillvara, kan behöva stöd från en styrelse rers tas företräder allmänna intressen. som i sådant uppdrag skall företräda allmänintressena bör De som ett rimligtvis förtrogna med länets förhållanden och således främst vara rekryteras därifrån utses av regeringen. men

Regionberedningen finner således att skäl talar såväl för som

styrelse. Skulle sådan inrättas är det emellertid viktigt emot en en den får roll, inte komplicerar landstingets ansvar för den att en som regionala utvecklingen.

l 199394: 185 förvaltningsmyndigheternas ledning. Prop. om 2 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. Den övervägande de- SOU remissinstanserna tillstyrkte förslaget. len av

406 DEN STATLIGA SEKTORN

8.4 Länsstyrelsens roll på det

förvaltningsrättsliga

området

Sammanfattning: Utvecklingen har har under många år gått mot ett ökat domstolsinslag inom den administrativa rättskipningen. Detta är ett resultat av strävanden att stärka den enskildes rättssäkerhet och följer också Sveriges internationella av åtaganden om rätten till domstolsprövning civila rättigheter av och skyldigheter. Mot denna bakgrund Regionberedningen att prövninganser en av överklaganden i förvaltningsärenden på den regionala nivån bör föras över från länsstyrelsen till länsrätten eller, om särskilda skäl talar för det, till någon domstol. En sådan annan överñyttning ligger också i linje med pågående förändringar inom domstolsväsendet. Beredningen lägger inte fram några konkreta förslag till förändringar rörande andra förvaltningsrättsliga uppgifter i som dag utförs av länsstyrelsen. Däremot förordar beredningen en systematisk genomgång av de många författningar, nåsom got sätt berör länsstyrelsen, för att närmare analysera bl.a. olika uppgifters lämpliga organisatoriska tillhörighet.

8.4.1 Inledning

Enligt sina direktiv skall Regionberedningen bl.a. söka göra länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området tydligare, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt. I detta inledande avsnitt görs mycket koncentrerad en genomgång av länsstyrelsens nuvarande uppgifter på detta område. Vidare ges en kort historisk återblick. För ingående redogörelser hänvisas mera till bilaga 5. Regionberedningens överväganden presenteras i avsnitt 8.4.2.

Allmänt

Vad menas med uttrycket förvaltningsrätt I korthet torde kunna sägas att det rör sig om dels reglerna för förvaltningsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer, dels reglerna för den

DEN STATLIGA SEKTORN 407

offentliga förvaltningen, dels även reglerna om förhållandet mellan enskilda och det allmänna.

Länsstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet och lyder som

sådan under regeringen.

Länsstyrelsen har ett stort antal uppgifter på förvaltningsrättens

område och berörs på något sätt i än 500 olika författningar.

mer

Intresset riktas i detta sammanhang inte minst mot de uppgifter som

gäller myndighetsutövning. Därmed avses utövning av befogenhet

att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, dis-

ciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Det är i des-

fall som rättssäkerhetsaspekterna närmast gör sig gällande. Läns-

sa

styrelsen uppträder här i huvudsak dels myndighet i första in-

som stans efter framställning från enskild eller på eget initiativ, dels som överordnad myndighet sedan ett ärende har överklagats dit. Utöver

den myndighetsutövningen har länsstyrelsen också uppgifter av

rena

service- och rådgivningskaraktär, dvs. vad som brukar kallas

t.ex.

faktisk förvaltningsverksamhetK

Länsstyrelsens beslut fattas antingen av styrelsen eller i normal- -

fallet enligt den s.k. byråkratiska beslutsordningen eller enrådig-

-

hetssystemet, dvs. tjänsteman. I det fallet är det i

av en senare

princip myndighetens chef landshövdingen som avgör ett ären-

- de, beslutanderätten är normalt delegerad genom instruktion, men

arbetsordning eller särskilt förordnande. Som regel föregås ett be-

slut av föredragning.

Grundregeln i 30 § verksförordningen 1987:1100 är att en myn-

dighets beslut får överklagas hos regeringen. I en författning kan

dock helt eller delvis föreskrivas en annan besvärsmyndighet.

- -

En mycket stor del länsstyrelsens beslut får överklagas hos all-

av

män förvaltningsdomstol, ännu så länge i regel kammarrätt. I en del

fall skall överklagandet i stället göras hos en central förvaltnings-

myndighet, t.ex. Sjöfartsverket enligt 5 § lagen 1984:983 om en-

samrätt till bärgning, Kammarkollegiet enligt 5 kap. 25 § första

stycket kyrkolagen 1992:300 och Valprövningsnämnden enligt

2 kap. 7 § tredje stycket vallagen 1972:620. Vissa länsstyrelses beslut får inte överklagas alls. Detta

av en

gäller enligt t.ex. 8 § lagen 1918:163 med vissa bestämmelser

a

1 härmed kan, med avseende pá den För att ge en närmare bild av vad som avses offentliga verksamheten i stort, som exempel nämnas de affärsdrivande verkens producerande verksamhet liksom sådana åtgärder avser rådgivning, vård, undervissom ning, byggande, transporter etc. Aven planering, utredningsverksamhet m.m. hör ofta hit.

f]

i 408 DEN STATLIGA SEKTORN om sjöfynd, 27 § ordningslagen, 4 kap. 6 § vallagen och 9 § laga en 1938:121 om hittegods.

Länsstyrelsen som första instans

Ett ärende kan uppkomma hos länsstyrelsen dels ansökan genom eller motsvarande av part, dels som ett led i länsstyrelsens egenskap av tillsynsmyndighet i olika avseenden eller genom att myndigheten ålagts en uppgift t.ex. uppföljnings- eller utvecklingsansvar på - ett visst område. I dessa senare fall uppkommer ärendet antingen på myndighetens eget initiativ eller efter framställning anmälan från någon annan. Länsstyrelsen fungerar som beslutsmyndighet efter ansökan av part enligt ett drygt hundratal författningar. Som exempel kan nämnas körkortslagstiftningen och den därmed besläktade lagstiftningen om yrkesmässig trafik, jaktlagen 1987:259 och lotterilagen 1994:1000. Enligt ett betydande antal författningar har länsstyrelsen tillsynsuppgifter, dvs. skall kontrollera efterlevnaden av författningsbestämmelser, särskilt föreskrivna villkor I många fall rör det m.m. sig om kontroll beträffande verksamhet, för vilken länsstyrelsen tidigare har meddelat tillstånd. Annars riktar sig tillsynen till stor del mot vad som brukar kallas den specialreglerade kommunala förvaltningen, dvs. uppgifter som kommunerna hanterar enligt bestämmelser vid sidan av dem i kommunallagen 1991:900 kommuom nernas allmänna befogenheter. Tyngdpunkten i länsstyrelsens tillsyn gentemot kommunerna har emellertid under år alltmer försenare skjutits från kontroll och inspektion till överläggningar och erfarenhetsutbyte.

Länsstyrelsen som överinstans

Antalet bestämmelser enligt vilka beslut får överklagas till länsstyrelsen är förhållandevis stort. Det rör sig föreskrifter i ett om nittiotal författningar och handlar främst beslut polismyndigom av het samt olika kommunala beslut. Som exempel kan nämnas vapenlagen 1973: 1176 och förordningen 1981:402 om handel med skrot samt plan- och bygglagen 1987: 10, livsmedelslagen 1971: 511 och begravningslagen 1990:1144. Ärendena hänför sig

DEN STAILIGA SEKTORN 409

främst till länsstyrelsens länsveterinärs-, miljövårds- och planenhets

expertområden.

I en del fall är underinstansen dock ett annat organ än de nu

nämnda, t.ex. ñskestämma eller fiskevårdsomrádesförenings styrelse

enligt 31 § lagen 1981:533 om ñskevårdsomrâden och synemän

enligt 5 § kungörelsen 1933:519 om ersättning till vissa synemän samt till sakkunnigt biträde enligt lagen 1933:269 om ägofred. En-

ligt 15 kap. 3 § äktenskapsbalken kan det överklagade beslutet ha

meddelats tingsrätt gäller beslut av lagfaren domare om förav en rättande av vigsel.

Ett beslut kan komma under länsstyrelsens prövning också utan

att det har överklagats. Enligt 3 kap. 13 § ordningslagen 1993:

1617 skall beslut av en kommun om lokala föreskrifter rörande den

allmänna ordningen anmälas till länsstyrelsen, som har att upphäva

föreskrifterna om de strider mot lagen. Bestämmelser om att länsstyrelsen i vissa fall får upphäva en kommuns beslut att anta, ändra

eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser finns i

12 kap. plan- och bygglagen.

Några utvecklingsdrag

I det följande redovisas i korthet några av de utredningar och re-

former, som under de senaste decennierna har berört länsstyrelsens

roll det förvaltningsrättsliga omrâdet. För en utförlig beskrivning

hänvisas till bilaga 5.

Länsstyrelsen bestod ursprungligen av landskansliet och lands-

kontoret. Avdelningscheferna benämndes landssekreterare och

landskamrerare. Dessa var ända till i början av 1900-talet i stort sett

de enda föredragandena i länsstyrelsen.

Nästan all förvaltningsrättskipning den regionala nivån har till

för bara några decennier sedan skötts av länsstyrelsen och den där-

till knutna prövningsnämnden. Länsförvaltningsutredningen och Landskontorsutredningen läm-

nade 1967 förslag, som avsågs utgöra en samlad lösning av frågan

om länsförvaltningens framtida organisationl. Förslagen innebar

bl.a. följande. Särskilda medborgarrepresentanter nämndemän skulle delta - i länsstyrelsens avgöranden av rätts- och förvaltningsärenden i

frågor om ingrepp i den personliga friheten eller andra åtgärder av

1 SOU 1967:2042.

410 DEN STATLIGA SEKTORN

väsentlig betydelse för den enskilde i personligt eller ekonomiskt avseende. Den regionala administrativa rättskipningen borde bibehålla sitt organisatoriska samband med länsstyrelsen i övrigt och dess förvaltningsuppgifter av icke judiciell natur. Som skäl härför angavs bl.a. att ett sådant samband skulle innebära en styrka för såväl den rättskipande som den mera utpräglat förvaltningsmässiga verksamheten. Dessutom kunde det vara svårt att alltid upprätthålla en strikt uppdelning på tjänstemannaplanet. Vidare borde skatteväsendet brytas ut ur länsstyrelsen. Därigenom skulle skapas förutsättningar för en slutgiltig åtskillnad mellan judiciella och fiskaliska uppgifter taxeringsområdet. Med fullföljande av tidigare reformer fanns då möjligheter att bilda regionala skattedomstolar, i alla avseenden jämställda med andra domstolar. Länsdemøkratiutredningen ansåg i sitt principbetänkande från 1968 bl.a. att länsstyrelsens arbetsuppgifter av rättskipande karaktär

borde kvarstå oförändrade inom länsstyrelsen. Utredningen betona-

de vikten av att man införde den av Länsförvaltningsutredningen föreslagna medborgarrepresentationen i länsstyrelsen genom särskilda nämndemän i ärenden rörande administrativa frihetsberövanden m.m. Genom 1971 års länsförvaltningsreform ombildades prövningsnämnderna till länsskatterätter. Samtidigt bildades länsrätter för annan förvaltningsrättskipning. De övertog ansvaret för vissa av de ärenden som dessförinnan handlades landskansliet. Domstolarna knöts organisatoriskt till länsstyrelsen. 1975 bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstaxeringsrätten. Reformen innebar vidare bl.a. att den gamla uppdelningen i landskansliet och landskontoret upphörde. Kritik fördes fram under remissbehandlingen av innebörden att förvaltningsrättskipningens objektivitet kunde äventyras genom ett organisatorisk samband mellan förvaltningsrättskipning och Lex. länsstyrelsens tillsyns- och inspektionsuppgifter. Departementschefen ansåg emellertid att det i praktiken inte förelåg några sådana risker3. Länsberedningen ansåg i sitt år 1974 avgivna betänkande inte att det fanns skäl att föreslå någon ändring i fråga om länsdomstolarms

1 sou 1968:47. 2 Nämligen mål enligt barnavårdslagen 1960297, lagen 1954:579 om nykterhesvård och 21 kap. föräldrabalken samt körkortsmål. 3 Prop. 1970:103 149 fr. s.

DEN sTAmGA SEKTORN 411

organisatoriska anknytning till länsstyrelsernal. Domstolarna borde

dock läggas samman till en länsrätt. För att ta till vara lekmannainñytandet borde länsrätterna tillföras ytterligare målgrupper från länsstyrelserna. Beträffande skatteförvaltningen ansåg Länsberedningen att skälen för Landskontorsutredningens förslag om en utbrytning hade förstärkts och att det därför borde bildas ett särskilt skatteverk i varje län. Länsdorrtstolskomnzittén föreslog 1977 att de tre länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län, benämnd länsrättz. Till stöd för förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organisationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. Förslaget genomfördes den l juli 1979. Då slogs de tidigare tre länsdomstolarna samman till en självständig förvaltningsdomstol länsrätten. Domstolens målområde blev dock mycket begränsat. Kommittén avslutade sitt arbete i oktober 19813. Beträffande besvärsprövningen regional nivå uttalade kommittén därvid i huvudsak följande. Starka såväl principiella som praktiskt betingade skäl talade för att förvaltningsrättskjpningen på regional nivå i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsform. En rationell fördelning mellan beslutande och utredande uppgifter kunde därmed komma till stånd. Slutsatsen blev att de besvärsprövande uppgifterna borde åvila länsrätten, medan länsstyrelsen samma sakområden borde fullgöra bevakande och utredande uppgifter. Vid sina bedömningar fäste kommittén stor vikt vid att besvärsprövningen i de aktuella målgrupperna i stor utsträckning avser avvägning mellan enskilda och allmänna intressen av rättslig och ekonomisk natur och att inslaget av rättsfrågor där den enskilde står mot samhället är stort. Det ansågs därför vara viktigt att prövningsinstansen ifråga om opartiskhet fullt åtnjuter allmänhetens förtroende. Det kunde härvid inte bortses från att länsstyrelserna har tillsynsuppgifter på olika områden. Enligt kommittén borde tillsynen inte förenas med uppgiften att vara besvärsinstans på samma om-

1 SOU 1974:84. 2 SOU 1977:80. 3 SOU 1981:75.

412 DEN STATLIGA SEKTORN SOU 1995227

råden, eftersom en sådan ordning kan skapa bristande tilltro till beslutsfattandet. En omständighet som kommittén betonade var att det från annan den enskilde medborgarens synpunkt är viktigt att man får till stånd ökad insyn i beslutsfattandet på olika områden, vilket kunde ske en genom att förtroendevalda lekmän gavs möjlighet att delta i beslut- Allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna en. fullgjordes kunde därigenom stärkas. Länsdomstolskommitténs förslag behandlades i 1984 års budget-

propositionl. Enligt departementschefens mening borde man i högre

grad än vad kommittén gjort också ta praktiska hänsyn vid valet av besvärsinstans på länsplanet. Besvärsordningen måste med tillgodoseende rimliga rättssäkerhetskrav vara rationell och ekonomiskt av försvarbar. Det kunde därvid inte bortses från att det hos länsstyrelfanns stor sakkunskap på de aktuella målområdena. Enligt sen en departementschefens åsikt var den sakkunskapen omistlig för målens avgörande. Praktiska skäl ansågs därför tala för att behålla länsstyrelsen som besvärsinstans trots den kritik häremot, som hade uttalats av vissa remissinstanser. Skatteförvaltningen bröts ut ur länsstyrelsen 1987. Domstolsutredningen ansåg i sitt år 1991 avgivna betänkande att tyngdpunkten i rättskipningen borde ligga på den första domstolsinstansen och att det borde krävas mycket starka skål för att frångå principen att den första domstolsprövningen skall ske i länsrättz. Utredningen uttalade att det från principiell synpunkt kan finnas

anledning att ifrågasätta länsstyrelsens och andra statliga tillsyns-

myndigheters befattning med besvärsärenden. Samtidigt konstaterade utredningen att den statliga förvaltningen var föremål för överväganden och förändringar och att det länsförvaltningens område pågick förnyelsearbete, som bl.a. skulle klargöra vad länsstyrelsen skulle syssla med i framtiden. Domstolsutredningen konstaterade att det inte kunde vara en uppgift för den utredningen att mot bakgrund av det pågående förnyelsearbetet föreslå att länsstyrelsen inte längre skulle vara överklagningsinstans.

1 Prop. 198384:l00 bil. 15 s. 47 rr. 2 SOU 1991:106.

DEN STATLIGA SEKTORN 413

Regeringen ställde sig i 1993 års budgetproposition bakom principen den första domstolsprövningen skall ske i länsrättl. Riksatt

dagen godkände de i propositionen angivna riktlinjerna

Genom första etapp i genomförandet av Domstolsutredningens en förslag har, lagändring trädde i kraft den 1 oktober genom som 1994, länsstyrelsen i stället för länsrätten blivit första instans i ärenden återkallelse körkort m.m.3 om av Regeringen i samband därmed sin avsikt att i en andra angav etapp ta ytterligare mâltyper som borde flyttas ned från kamupp

marrätt till länsrätt när det gäller domstolsprövningen i första in-

stans. Den överföringen genomförs den 1 april 1995 och berör bl.a. 25 lagar, enligt vilka överklagande hittills har skett från länsstyrelse till kammarrätt4. Bland dem kan nämnas lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap, lagen 1974:191 om bevakningsföretag, jaktlagen 1987:259 och lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar.

8.4.2 Överväganden och förslag

Att länsstyrelsens roll på det förvaltningsrättsliga området skall götydligare framgår som redan har nämnts av direktiven för Reras

gionberedningens arbete.

Enligt beredningens mening bör till grund för dessa bedömningar i första hand ligga rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkter.

Den regionala förtalmingsrättskipningen

Sedan många år har utvecklingen i vårt land gått mot ett ökat domstolsinslag på den administrativa rättskipningens område. Hanteringöverklaganden har i stor utsträckning förts över från myndigen av

heter och i stället lagts på de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Ambitionen har varit att ärenden som inrymmer tydliga politiska aspekter skall handläggas inom myndighetssfären, med regeringen

slutinstans, medan ärenden som rör myndighetsutövning mot

som

1 1992932100 bil. 3 24 och 93. Prop. s. s. 2 Bet. l99293zJuU24, rskr. 289. 3 Prop. l99394:133,JuU 24, rskr. 319. 4 Prop. 19949527, JuU rskr. 165.

414 DEN STAILIGA SEKTORN

enskilda och som gäller enskildas rättsanspråk mot det allmänna skall förbehållas domstol.

En viktig roll när det gäller den nu beskrivna utvecklingen har

den s.k. Europakonventionen haft. Konventionen, trädde i

som kraft 1953, innebär en rätt för enskilda att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade av domstol. Europadomstolen har givit ut-

trycket civila rättigheter och skyldigheter en förhållandevis vid tolkningl. Riksdagen har nyligen beslutat om vissa ändringar i

rege-

ringsformen samt en särskild lag om inkorporering av Europakon-

ventionenz. De reglerna trädde i kraft den 1 januari 19953.

nya

Frågan om bl.a. vidgade möjligheter till domstolsprövning av

normbeslut och förvaltningsbeslut har övervägts av Fri- och rättighetskommittén4. Enligt kommittén bör regeringen pröva överklagan-

den endast i de fall det är motiverat för att utöva en politisk styr-

ning av praxis eller i de fall ärendena berör områden som inte läm-

par sig för domstolsprövning. En ny princip bör därför införas i

förvaltningsrätten som innebär att beslut i förvaltningsärenden som

huvudregel får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna,

såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Det finns flera exempel att avgränsningen mellan vad som bör

prövas av domstol och vad som bör förbehållas myndigheter inte

alltid är så lätt. Bl.a. gäller detta prövningen av överklaganden en-

l Av de domar som Europadomstolen har meddelat kan utläsas att härmed avses inte bara civilrättsliga förhållanden utan även offentligrättsliga åtgärder av olika slag som inverkar sådana förhållanden. Domstolen har således konstaterat att artikeln är tillämplig på civila rättigheter och skyldigheter vilka med fog kan påstås vara erkända i den nationella rättsordningen. Tvisten måste vara av en genuin och allvarlig beskaffenhet och kan röra inte bara existensen av en rättighet utan också dess omfattning och det sätt vilket den får utövas och tvisten kan röra såväl rättstillämpningsfrågor som bevisfrågor. Artikeln kan sammanfattningsvis således sägas avse alla förfaranden, vilkas utgång är avgörande för privata rättigheter och skyldigheter. Den tillämpas alltså på beslut om äganderätt t.ex. rörande expropriationstillstând och byggnadsförbud, rätten att bedriva viss ekonomisk verksamhet t.ex. rörande trafiktillstånd, förvärvstillstånd och utskänlcningstillstånd, anspråk skadestånd men också t.ex. krav på sociala förmåner, familjerättsliga rättigheter och rätten att åtnjuta ett gott anseende. Se vidare Svensk Juristtidning 1991 s. 283 11°.och 1994 s. 346 11°. - 2 Prop. 199394:117, KL 24, rskr. 246 samt såvitt avser 2 kap. 18 och 20-23§§ samt 8 kap. 18 § regeringsformen bet. l99495zKU05, rskr. 11. - 3 Se lagen 1994:1219 om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 4 SOU 1994:117, Domstolsprövning av förvaltningsärenden.

DEN STATLIGA SEKTORN 415

ligt datalagstiftningen, som till stor del har ansetts inrymma politis-

ka inslagl.

Handläggningen vid en förvaltningsmyndighet följer reglerna i förvaltningslagen l 986 223. : Detta gäller även myndigheternas hantering av överklaganden. Förvaltningslagen och dess föregångare har inneburit klara förbättringar, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt. Den processordning som tillämpas vid en förvaltningsdomstol innebär emellertid klara fördelar för rättssäkerheten, vid en jämförelse med vad som gäller för förvaltningsmyndigheterna. Till detta bidrar bl.a. reglerna om muntlig förhandling och om bevismedel. Inte minst viktigt i detta sammanhang är, såvitt avser den första domstolsinstansen, vidare det ökade förtroende för handläggningen, som de i demokratisk ordning valda nämndemännen bidrar till genom att de regelmässigt deltar i länsrättens avgöranden. Det kunde visserligen övervägas att införa något slags nämndemannamedverkan också i länsstyrelsen för att på så sätt öka allmänhetens insyn i myndighetens förvaltningsrättskipning. Sådana tankar är inte nya. Förslag därom har, som framgått av den föregående översiktliga genomgången, förts fram vid ñera tillfällen under det omfattande utredningsarbete som har förekommit på detta område under 1900-talet. Här måste dock beaktas att dessa förslag avsåg förhållandena innan de självständiga länsdomstolarna hade bildats och att de utgjorde ett mindre långtgående alternativ till den fristående regionala förvaltningsrättskipning, som man slutligen valde att inrätta 1971 och som senare utvecklades vidare genom 1979 års reform. Att välja en lösning där nämndemän deltar i länsstyrelsens prövning överklaganden skulle således innebära en återgång till av äldre förhållanden och ett steg bort från den tidigare valda vägen med den förstärkning av den enskildes rättssäkerhet, som följer av att en förvaltningsdomstol i stället för länsstyrelsen har hand om denna uppgift. Detta är enligt Regionberedningens mening inte önskvärt utan utvecklingen bör i stället i motsatt riktning. Det måste vidare framstå som en nackdel från rättssäkerhetssynpunkt, att länsstyrelsen samtidigt den är tillsynsorgan också som prövar överklaganden i ärenden som rör enskildas rättsanspråk. av

1 anledning därav väckta 199495:K1 Jfr t.ex. prop. 1993942217 och den med mot. s. Riksdagen beslöt, i motsats till vad som föreslagits ipropositionen, att regeringöverklagningsinstans i ärenden enligt datalagen 1973:289, en fortfarande skall vara om det är en statlig myndighet som är registeransvarig bet. 199495:KU10, rskr. 35. Till grund för beslutet åberopades ärendenas betydande politiska karaktär.

416 DEN STATLIGA SEKTORN

Detta kan enligt Regionberedningens mening för den enskilde fram-

kalla en tvekan om länsstyrelsens opartiskhet

Det har gjorts gällande att länsstyrelsens handläggning av överklaganden skulle präglas av en större flexibilitet och smidighet än vad länsrätten kan erbjuda och att den därmed skulle vara mera anpassad till den enskildes behov och önskemål eller olika ärendens varierande karaktär. Härvid är att märka att förvaltningsprocesslagen 1971:291, som tillämpas på rättskipningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna, ger goda möjligheter att tillgodose de skilda krav handläggningen som kan ställas i olika situationer. Länsrätten kan i stor utsträckning anpassa handläggningen till omständigheterna i det enskilda fallet. Det är t.ex. inte alls ovanligt att en enskild part vid ett personligt besök hos domstolen träffar den handläggare som har hand om hans mål och därigenom ges möjlighet att på ett mera informellt sätt lägga fram sin sak och kunna få svar på de frågor han kan ha. Samma resultat kan naturligtvis ofta nås också genom ett telefonsamtal. Eftersom länsrätterna är lika många som länsstyrelserna och dessutom finns på samma orter som dessa innebär ett borttagande av länsstyrelserna ur instansordningen ingen nackdel från tillgänglighetssynpunkt för den enskilde rättssökande. Denna geografiska överensstämmelse, dvs. det förhållandet att det överprövande organet länsrätten har samma område som länsstyrelsen som domkrets dvs. lånet, är för övrigt ovanlig. Det normala är annars att en högre instans har en större domkrets än en underinstans. En regional överlappning av den art som nu har beskrivits framstår knappast som särskilt rationell. En annan kritisk synpunkt som har riktats mot förslag om att länsstyrelsen inte längre skall vara en av instanskedjans länkar är att handläggningen av ett ärende därigenom skulle miste om det moment som tillförs genom den sakkunskap som på olika områden finns företrädd inom länsstyrelsen. Som redan har framhållits, ger den nuvarande processordningen en flexibel ram för länsrättens handläggning av olika mål. I den mån det behövs har domstolen därvid möjlighet att t.ex. inhämta utlåtanden från tjänstemän hos

1 Jfr här t.ex. vad departementschefen uttalade sambandmed förvaltningsrättsrefor- i men prop. 1971:30 del 2 s. 72: Besvärsprövning i förvaltningsdomstol erbjuder särskilda garantier för att avgörandet kommer att bli materiellt riktigt. Detta beror dels att förvaltningsdomstolarna liksom andra domstolar intar en fristående ställning i förhållande till samhällsapparaten i övrigt, dels på att de normalt har en mera kvalificerad sammansättning än andra besvärsprövande organ förvaltningens område. Härtill kommer att utredningen i målen i många fall kan bli fullständigare och bättre i förvaltningsdomstol än hos andra besvärsprövande organ.

DEN STATLIGA SEKTORN 417

länsstyrelsen. Så sker också i dag. Vidare kan länsstyrelsens expertkunskaper vid behov tillgodogöras i samband med en muntlig förhandling inför rätten. Här kan också nämnas att det genom den ordning som numera gäller i mål om beredande av psykiatrisk tvångsvård har införts särskilda regler om hörande av sakkunnig i länsrätten. Sådant hörande har därigenom ökat i omfattning. Frågan om länsstyrelsens roll som överklagningsinstans prövas för närvarande, inom de sakområden som därvid är aktuella, av såväl Utredningen om översyn av plan- och bygglagen, m.m. Planoch byggutredningen som Miljöorganisationsutredningen. Vid det samråd som har skett mellan Regionberedningen och dessa kommittéer har framkommit en strävan i riktning mot att den prövning av överklaganden som länsstyrelsen för närvarande ansvarar för på flertalet av de aktuella områdena i stället bör ligga på en självständig domstol. Såvitt avser PBL-området har härvid pekats på de problem länsstyrelsens dubbla roller medförl. Regionbesom redningen delar de bedömningar som har gjorts om att länsstyrelsen i framtiden inte bör ha kvar berörda rättskipningsuppgifter. statsmakterna har nu funnit att tidigare reformer bör fullföljas och länsrätterna göras till verkliga allmänna förvaltningsdomstolar i första instans. Den naturliga följden av en sådan förändring måste vara att föra bort överklagningsärendena från länsstyrelserna. Deras befattning med sådana ärenden är en kvarleva av den gamla tidens ordning, då förvaltningsrättskipningen på regional nivå ännu inte i något avseende hade anförtrotts fristående och självständiga domstolar. Sådana domstolar finns nu och några ytterligare regionala organ för förvaltningsrättskipningen behövs inte annat än under mycket speciella omständigheter. Beträffande prövningstillstånd vid överklagande från länsrätt till kammarrätt, vilket i framtiden mera allmänt kommer att krävas, anser Regionberedningen att förekomsten därav inte minskar de starka principiella invändningarna mot att länsstyrelsen behålls som en länk i förvaltningsrättskipningens instanskedja. Härvid skall framhållas att dispens av den art som här är i fråga skall kunna meddelas inte bara om det finns ett prejudikatintresse av det eller om det annars finns synnerliga skäl att kammarrätten prövar talan utan ock-

1 byggutredningen följd i sitt delbetänkande Överpröv- Plan- och har som en därav ning av beslut i plan- och byggärenden SOU 1994:134 anfört att övervägande skäl talar för att prövningen av överklaganden förs över till domstol redan i första instans, under förutsättning att det finns någon domstol som är lämplig för ändamålet eller det eventuellt skapas en sådan domstol; utredningen avvisar en överföring såväl till länsrätt som till allmän domstol. 14 l0l4l

418 DEN STATLIGA SEKTORN

så om det finns anledning att ändra länsrättens avgörande, s.k. ändringsdispens. Att länsstyrelsen inte längre skall vara överklagningsinstans ligger för övrigt också i linje med de övergripande strävandena att minska antalet länkar i instanskedjan och därigenom åstadkomma snabbare och billigare avgöranden. Regionberedningen kan inte finna att kravet på prövningstillstånd i kammarrätten skulle utgöra skäl för någon annan bedömning när det gäller länsstyrelsens framtida roll i den regionala förvaltningsrättskipningen än den som har redovisats i det föregående. Det har ibland hävdats att ett slutligt avskiljande från länsstyrelsen av de uppgifter av rättskipande natur som fortfarande utförs av myndigheten skulle kunna innebära en dränering på juridisk kompetens, med negativa följdverkningar för länsstyrelsens övriga verksamhet av juridisk art som resultat. Regionberedningen anser inte att de förslag som här har presenterats och beskrivits behöver få några sådana konsekvenser. Genom den renodling av länsstyrelsens verksamhet med en tydlig inriktning mot tillsyn, kontroll, uppfölj- . ning och utvärdering samt tillståndsgivning och allmän förvaltning i övrigt, som enligt Regionberedningens mening bör ske, kommer myndigheten även fortsättningsvis att behöva ha tillgång till kvalificerad juridisk kompetens på olika områden. En väsentlig förstärkning av länsstyrelsens verksamhet på det förvaltningsrättsliga området ägde för övrigt rum den 1 oktober 1994, då länsstyrelsen tog över länsrättens uppgift att i första instans besluta om körkortsingripanden. Denna överföring avser alltså ingen funktion rörande prövning av överklaganden; fråga är om en sedvanlig handläggning som beslutsmyndighet. De överväganden som senare kommer att göras när det gäller frågan om tvâpartsprocess i förvaltningsdomstolarna, kan också resultera i förstärkt roll för länsstyrelsen när det gäller handhavanen det av viktiga funktioner av juridisk art. Länsstyrelsen bör således också i framtiden kunna erbjuda attraktiva och varierade arbetsuppgifter för juridiskt utbildad personal och därigenom ha möjlighet att med lämpliga åtgärder säkerställa en fortsatt hög kompetens på detta område. Här kan för övrigt erinras att farhågor liknande dem som nu har nämnts, restes också i om samband med såväl bildandet 1979 av de fristående länsdomstolarna som utbrytningen 1987 av skatteförvaltningen. Enligt Regionberedningens mening har dessa farhågor visat sig vara obefogade. De överväganden som nu har gjorts, har i första hand avsett förvaltningsrättskipning vid vilken den enskilde har rätt att få sin sak prövad allmän förvaltningsdomstol. Som framgått av redovisav en

DEN STATZJGASEKTORN 419

ningen av det samråd som har ägt rum med Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen finns det inga bärande skäl för att låta länsstyrelsen vara överklagningsinstans heller när det gäller den framtida överprövningen i första instans av de därvid behandlade ärenden, som i dag överklagas till regeringen som sista instans men som enligt dessa utredningar i stället bör prövas av en specialdomstol eller en allmän domstol. Beträffande de övriga fall där länsstyrelsen prövar överklaganden och där regeringen för närvarande är slutinstans får det bli beroende i första hand vilka av förändringar som görs med anledning av Fri- och rättighetskommitténs förslag, i vilken mån länsstyrelsen fortfarande bör vara överklagningsinstans. I de fall man stannar för att en domstol och inte regeringen eller någon annan myndighet skall vara slutinstans, bör också de allmänna överväganden som här har redovisats komma till uttryck och även länsstyrelsen tas bort ur instanskedjan i enlighet med det förord för domstolsprövning, som därigenom har uttalats. En reform i enlighet med de allmänna principer som har redovisats här skulle sammanfattningsvis ur den enskilde medborgarens perspektiv innebära flera och påtagliga fördelar. Bland dem bör särskilt följande nämnas: 1 De processuella reglerna för länsrättens handläggning innebär en förstärkning av rättssäkerheten. 2 Valda nämndemäns deltagande i länsrättens avgöranden ger möjlighet till medborgerlig insyn i processen och ökar därmed tilltron till förfarandet. 3 En klar åtskillnad görs mellan dömande och andra funktioner, som inte bör blandas samman. 4 En enkel och enhetlig instansordning uppnås.

l Som exempel utanför miljöområdet kan här nämnas vissa ärenden enligt fastighetsbildningslagen 1970:988, lagen 1988:950 om kulturminnen, begravningslagen 1990:1144 och minerallagen 1991 :45. I Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande finns en femtonsidig förteckning över författningar huvudsakligen förordning- innehållande föreskrifter överklagande till regeringen, SOU 1994:117 bil. ar - om se

420 DEN STATLIGA SEKTORN

Överföring av förvaltningsrättsliga uppgifter till

andra organ än länsstyrelsen

Som ett led i en konsekvent genomförd renodling av länsstyrelsens

förvaltningsverksamhet även i de delar som inte avser rättskipnings-

uppgifter, dvs. de fall då länsstyrelsen agerar som tillsynsmyndighet

eller beslutsmyndighet i första instans eller har rådgivande m.ñ.

funktioner, skall också i det avseendet i enlighet med vad som har

anförts ovan övervägas om alla de uppgifter som i dag åvilar läns-

styrelsen även framdeles lämpligen bör hanteras inom ramen för

den organisationen. Att uppgifter som avser tillsyn över den kom-

munala sektorn och som avser hur de nationella målen efterlevs är

renodlat statlig uppgift som inte kan decentraliseras till kommun-

en

är självklart och behöver inte utvecklas ytterligare. I övrigt bör

erna

möjligheterna till såväl decentralisering och ändrade huvudmanna-

skap avreglering prövas utan förutfattade meningar i förhållan-

som de till dagens lösningar.

När det gäller ärenden om tvångsvård enligt LVM har länsstyrel-

tidigare uppgifter på det området från den 1 juli 1994 förts

sens

över till kommunerna. Såvitt avser utskänkningsärendena kommer

motsvarande överñyttning ansvaret att ske den 1 januari

en av

1996. Ett exempel på uppgift som ganska nyligen har tagits bort

en

från länsstyrelsen är ansvaret för handels- och föreningsregistren,

den 1 januari 1993 övertogs av Patent- och registreringsver-

som

ketl. Ytterligare exempel finns från år

senare

Ändrat huvudmannaskap kan diskuteras också på andra områden.

Som exempel kan nämnas ärenden enligt lagen 1974: 191 om be-

vakningsföretag, lagen 1980:578 om ordningsvakter och lagen

1 Enligt 2 ikraftträdandebestämmelserna Prop. 199293:27, LU 10, rskr. 75. p. av till SFS 1992:1449 kunde en länsstyrelse även efter den 1 januari 1993 vara registreringsmyndighet, dock längst till den l januari 1995. Regeringen bestämde vid vilken tidpunkt den successiva överföringen skulle ske. 2 Här kan nämnas hanteringen familjebidrag, den 1 januari 1992 övertogs av som Riksförsäkringsverket prop. l9909lzl02, FöU rskr. 285, samt fritidsbåtsreav gistret, som upphörde den 1 januari 1993 prop. l99293zl02, TU 10, rskr. 108.

i

DEN STATZJGASEKTORN 421 1990:484 övervakningskameror m.m. Även vissa körkortsom

ärenden kan diskuteras i detta sammanhang

Ett betydelsefullt område som bör tas upp här, är polisverksamheten. Länsstyrelsen är regional polismyndighet. Det har ibland ifrågasätts huruvida uppgiften att vara regional polismyndighet bör ligga kvar hos länsstyrelsen, eller om den bör ligga någon annanstans. Som alternativ har pekats dels på en fristående regional myndighet, dels på landstinget. Länsstyrelsens uppgifter i aktuellt hänseende lades i sina huvuddrag fast i samband med att polisväsendet förstatligades. Länsstyrelsen skall övervaka att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i länet och att nödvändiga åtgärder vidtas när den allmänna ordningen hotas eller störs. I kapitel 6 har framgått att Regionberedningen anser att polisverksamheten även i fortsättningen bör vara ett statligt ansvar. Såvitt avser alternativet med en fristående regional polismyndighet anser sig beredningen inte ha tillräckligt underlag för något bestämt ställningstagande. Här måste dock beaktas dessa uppgifters samband med det ansvar som länsstyrelsen har i krig m.m. och som gäller bl.a. funktioner inom området ordning och säkerhet. Ett ärendeslag som även företrädare för olika länsledningar har ansett höra hemma någon annanstans är hanteringen av utbetalningenligt lönegarantilagen 1992:497. Uppgiften skulle enligt somliar uppfattas naturligt hemmahörande inom ramen för ga som mera t.ex. kronofogdemyndighetens verksamhet. 1993 års lönegarantiutredning hade till uppgift bl.a. att överväga den framtida organisationen för utbetalning av ersättningar på detta

område. I direktiven till utredningen3 nämndes olika tänkbara alter-

nativ, nämligen konkursförvaltarna, kronofogdemyndigheterna och de allmänna försäkringskassorna. Inför tillkomsten av den första lagen på området föreslogs att den dåvarande centralmyndigheten för administration och förvaltning av exekutionsväsendet EON skulle ha utbetalningsuppgiften. Bl.a. av decentraliseringsskäl val-

l bevakningsföretag skall länsstyrelsen f.ö. in- Enligt 5 § andra stycket lagen om hämta Rikspolisstyrelsens yttrande i ärende om auktorisation. När det gäller 0rdningsvakter är det redan i dag så att fråga om förordnande i vissa fall prövas av Rikspolisstyrelsen eller av polismyndighet, se 5 § lagen om ordningsvakter. 2 utredning 1994 bil- och körkortsregistreringen Statskontoret m.fl. I en om m.m. av redovisades överväganden om att flytta över vissa körkortsfrågor till bl.a. polisen. Polisföreträdare ansåg därvid den verksamhet som bedrivs av bilinspektörerna skulle kunna flyttas över, medan körkortsfrâgorna i övrigt inte ansågs höra hemma inom polisen. Utredningen ansåg för sin del att förarprövningsverksamheten borde flyttas till länsstyrelsen jfr prop. l99293:2, TU rskr. 58 och SOU 1993:34. 3 Dir. 1991:103.

422 DEN STATLIGA SEKTORN

des dock länsstyrelsernal. Frågan har diskuterats vid ñera tillfällen därefter och förändringar har också föreslagitsz inte

men genomförts 1993 års lönegarantiutredning ansåg att någon förändring inte borde ske4. I detta sammanhang kan också nämnas företrädare att för de administrativa direktörerna vid länsstyrelserna i skrivelse en till utredningen framhöll att handhavandet av lönegarantiutbetalningarna ger länsstyrelserna värdefull information företagens situaom tion i länet, som borde kunna utnyttjas för att effektivisera länsstyrelsernas arbete med näringslivs- och arbetsmarknadsfrågor. I den proposition om förändringar i lönegarantisystemet som regeringen lade fram med anledning av utredningsarbetet ansågs, vid en sammantagen bedömning, inget av de alternativ till länsstyrelser-

na som övervägts, som invändningsfritts. Inget av dem skulle, enligt

regeringen, heller innebära sådana fördelar, kunde motivera som en ändring av den rådande ordningen. Regeringen anslöt sig således till utredningens mening på denna punkt. Också majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan hade ståndpunkt. Detta samma gäller t.ex. Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket samt flertalet hörda kronofogdemyndigheter. Sveriges Ackordscentral ansåg dock att utbetalningsfunktionen borde skötas av kronofogdemyndigheterna. Riksdagen beslöt i enligt med vad regeringen förordat i propositionen Regionberedningen konstaterar för sin del att frågan om hanteringen av lönegarantimedel har ingående övervägts vid ñera tillfällen och att riksdagen så sent som i juni 1994 genom att godta regeringens nyss nämnda proposition har gjort klart att någon överflyttning av ansvaret härför från länsstyrelserna inte är aktuell. Det finns mot bakgrund härav ingen anledning för beredningen uttala någon att nu avvikande synpunkt härvidlag. Önskemål har förts fram om en decentralisering till kommunerna av uppgifter som i dag ligger på länsstyrelsen.

l Prop. 1970:201 s. 73, lLU 79, rskr. 450. 2 Prop. 1990911150 bil. II:9 s. 91 och bil. II:12 s. 110 avsåg överföring till kronofogdemyndigheterna. 3 Prop. 199192139 s. 36 f., LU 37, rskr. 318. 4 SOU 1993:96, Förändringar i lönegarantisystemet. 5 Prop. 1993942208. 5 Bet. 199394:LU34, rskr. 394.

DEN STAHJGA SEKTORN 423

Som exempel i denna riktning har från en del håll nämnts till-

ståndsgivning beträffande vissa lotterier och bingospel. En sådan

ordning var delvis möjlig inom ramen för det s.k. frikommunförsöketl. Riksdagen har lotteriområdet antagit lagstiftning,

en ny

trädde i kraft den 1 januari 19952. Några ökade befogenheter

som

för kommunerna infördes därvid inte Det finns enligt Regionbe-

redningens mening inte nu någon grund för förslag som i detta av-

seende strider mot de överväganden som gjordes i det lagstiftnings-

ärendet. Bland övriga önskemål kan nämnas sådana som har avsett ökade

befogenheter för kommunerna djurskyddsområdet4.

Det kan i detta sammanhang också nämnas att länsstyrelsen redan

enligt gällande regler har möjlighet att delegera tillsynsansvar till

kommunerna enligt 18 b § naturvårdslagen 1964:822 och 44 a §

1 Enligt lagen 1987:443 om försöksverksamhet med kommunal tillståndsgivning enligt lotterilagen 1982:1011, som gällde till utgången av år 1991 prop. 198687: 118, KU 30, rskr. 323; prop. 198889:1, KU rskr. 13. 1989 lades ansvaret när det gäller tillståndsgivning för lokala s.k. egentliga lotterier generellt över kommunerna prop. 198788: 141, KrU 22, rskr. 391. Beslutanderätten i sådana ärenden hade tidigare utövats av polismyndigheten. 2 Prop. l99394:182, KrU 32, rskr. 415. Beslut enligt den lagen skall alltid nya överklagas hos allmän förvaltningsdomstol dvs. i första hand länsrätt; prövningstillstånd kommer att krävas vid överklagande till kammarrätten. Tidigare var bilden inte enhetlig detta område; överklagande skedde hos såväl länsstyrelse, Lotterinämnden som regeringen. Vissa beslut fick inte överklagas. 3 SOU 1992: 130 fanns förutsättningar Lotteriutredningen övervägde om det att föra över tillståndsgivning för restaurangkasinospel och spel varuautomater till kommunerna men fann att så inte borde ske. Regeringen delade således denna åsikt. 4 Också här har förekommit lagstiftning kopplad till frikommunförsöket; se lagen l986:99 om försöksverksamhet med ökade kommunala befogenheter vid tillsyn enligt djurskyddslagen 1988:534, som gäller till utgången av år 1994 prop. 198586: 70, KU 15, rskr. 116; prop. 198889:1, KU rskr. 13; prop. l99192:13, KU rskr. 31; prop. 199192:173, bet. 199293:J0U1, rskr. 199293:24. Riksdagens revisorer har sett över kommunernas handhavande av djurskyddstillsynen och har därvid förs. 199394:RR8 framfört kritik mot hur denna fungerar i dag. Enligt revisorerna kan det i ett framtida perspektiv övervägas att flytta över tillsynen från kommunerna till staten. Frågan om kommunernas hantering av livsmedelstillsynen har tidigare aktualiserats genom ett uppmärksammat JO-ärende, som rörde Pajala kommuns vägran att i strid med gällande lag och förordning inte bedriva någon fortlöpande livsmedelskontroll [JO 198889 s. 378 lf.]. Se sammanhanget i också prop. 198889268, Om livsmedelskontroll [JOU 14, rskr. 263]. I mot. 198889:Jo25 [c], föreslogs ett tillkännagivande om möjlighet för kommunerna att ta över tillsynen av livsmedelskontrollen. Motionärerna betonade bl.a. de möjligheter som lokal erfarenhet och kunskap kan ge en i verksamhet av det aktuella slaget. Motionen avslogs av riksdagen.

424 DEN STATLIGA SEKTORN

miljöskyddslagen 1969:387. Dessa möjligheter synes också utnytt-

jas i betydande utsträckningl.

I ett mera övergripande perspektiv kan beträffande överföring av

uppgifter i nya verksamhetsformer följande anföras.

Staten är ägare till samt har ägarintressen i ett stort antal företag.

En översikt över statens företagsägande återfinns i en årlig redogör-

else från regeringen Skilda motiv har historiskt legat till grund för

statens ägarengagemang. Som exempel kan nämnas:

produktion av infrastrukturella tjänster med service i hela

landet,

kontroll över hälsofarliga och potentiellt skadliga varor,

-

kontroll över officiell provningsverksamhet,

-

säkerhetspolitiska intressen,

exploatering av naturresurser. -

Stora delar av statlig verksamhet som tidigare drevs i myndig-

hetsform har bolagiserats under senare år. Detta gäller t.ex. Statens vattenfallsverk som den 1 januari 1992 blev Vattenfall AB3, Tele-

verket den 1 juli 1993 blev Telia AB och Postverket den

som som AB5. 1 mars 1994 blev Posten

Regeringen har, med utgångspunkt i målsättningen att staten som

företagsägare skall kunna konkurrera med andra ägare på lika vill-

kor, hos riksdagen hemställt om bemyndigande att svara för sådana

frågor som sammanhänger med förvaltningen av statens företags-

ägande

Beträffande en eventuell avreglering anser sig Regionberedningen

inte ha underlag för några konkreta förslag. Frågeställningen måste

dock beaktas i det fortsatta beredningsarbetet, inte minst i ljuset av

1 I 28 a § naturvårdsförordningen 1976:484 finns också bestämmelser om överlåtelse av befogenheter från länsstyrelsen till en kommun. Enligt 61 § länsstyrelseinstruktionen får länsstyrelsen vidare överlåta en kommun att i ett visst ärende eller i vissa grupper av ärenden eget ansvar meddela beslut eller genomföra åtgärder som annars skulle ankomma länsstyrelsen, om föreskrifter i lag inte hindrar det. 2 Se senast skr. 19949520. 3 199091:87, NU 38, rskr. 318; 199192:49, NU 10, rskr. 92. Prop. prop. 4 Prop. 1991922100 bil. TU 20, rskr. 312 och 313; 199293:200, TU 30, prop. rskr. 443; prop. 199394:132, TU 11, rskr. 152. 5 Prop. 199293:100 bil. TU 27, rskr. 311; 199394:38, TU 9 och ll, rskr. prop. 119. 6 Prop. 199495: 100 bil. 13 50 Bemyndigandet bör, enligt regeringen, s. avse samtliga företag enligt den nyss nämnda skrivelsen och innebära möjlighet för regeringen att bl.a. omstrukturera ägandet, köpa eller sälja aktier samt att delta eller i avstå från att delta i nyemissioner. Regeringen avser att minst två gånger per år läm- na en redogörelse till riksdagen om de åtgärder som vidtas avseendeföretagsägandet.

DEN STATLIGA SEKTORN 425

det direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden, beslöts vid regeringssammanträde den 24 som 1994. Här kan också nämnas att en delegation för avreglemars ringsfrågor Avregleringsdelegationen tillkallades i september 19932. Delegationen lämnade en första rapport i november 1993 och en andra rapport i maj 1994. Enligt delegationen bör alla offentliga regleringar ett eller annat sätt berör företagen som granskas för att motverka onödiga kostnader. Det bör undersökas reglerna kan förenklas, förändras, tas bort eller ersättas med alom ternativa styrmedel, t.ex. avgifter. Delegationen har föreslagit ett aktivt system för avreglering, som innebär att en fjärdedel av reglerna skall granskas varje år samtidigt som det undersöks om den totala regelmängden kan minskas med en tiondel inom ett är. I skrivelse till riksdagen i juli 1994 har lämnats en redogörelse en för avregleringsarbetet under perioden september 1991-september 19943. Det kan avslutningsvis konstateras att Regionberedningen inte ansig ha underlag för förslag om överföring av förvaltningsrättsliser uppgifter, i dag ligger länsstyrelsen, till vare sig komga som andra offentliga eller privaträttsligai-organ. Att beredmuner, organ ningen att vissa av de nuvarande skogsvârdsstyrelsernas uppanser gifter bör kunna tas över av näringen själv i samband med att myndighetsfunktionerna inordnas i länsstyrelsen har framgått av det föregående. Länsstyrelsen berörs, som förut har nämnts, på något sätt i ett mycket stort antal författningar. Enligt Regionberedningens mening bör systematisk genomgång av dessa göras. Mot bakgrund av en den helhetsbild därvid bör ställning tas till i vilken omfattsom ges, ning olika förvaltningsrättsliga uppgifter bör ligga inom ramen för länsstyrelsens verksamhet även i fortsättningen. En sådan undersökning torde kunna resultera i konkreta förslag att uppgifter bör om föras över från länsstyrelsen till andra, mera lämpliga organ. Det är också rimligt att anta att det finns ett reellt utrymme för avreglering beträffande förvaltningsuppgifter, som här är i fråga.

1 Dir. 1994:23. 2 Dir. 1993:113. 3 Skr. 19949522.

INDELNINGSFRÃGOR 427

9 Indelningsfrågor

1 Inledning

9.1.1 Län och länsstyrelser

Som framgått av kapitel 2 angavs i äldre regeringsformer, med början i 1634 års, uttryckligen rikets indelning i län. Förekomsten av länsstyrelser och därmed indelningen i län följer emellertid endast indirekt av 1974 års regeringsform. I 11 kap. 6 § sägs således att under regeringen lyder bl.a. länsstyrelserna.

I den nu gällande förordningen med länsstyrelseinstruktionl finns

inte heller några uttryckliga bestämmelser om länsindelningen. I de tidigare instruktionernaz föreskrevs endast att det i varje län skulle finnas länsstyrelse. Den föreskriften ansågs dock överñödig och en har därför mönstrats ut. Det finns heller inga särskilda bestämmellänens residensstäder. ser om Central förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor rikets indelom

ning är Kammarkollegiet Det åligger kollegiet att föra liggare över

indelningen. Den nu förda liggaren började läggas upp den 1 juli 1936, då jordebok i princip upphörde att föras. Liggaren förklarades vara i sin helhet upplagd enligt beslut den 14 januari 1941. Den förs länsvis och innehåller uppgifter om indelningen i bl.a. domsagor, kommuner, församlingar och pastorat, om stiftstillhörighet samt om den senast gällande socken- och häradsindelningen. Sveriges indelning i län och dessas omfattning bygger således på historiska förhållanden. Beslut om enskilda indelningsändringar förs in i den av Kammarkollegiet förda liggaren över rikets indelningar. Med utgångspunkt i de historiska förhållandena och med beaktande de lagakraftägande beslut förändringar däri, som fortlöpande av om

1 SFS 1990:1510. 2 SFS 1958:333, 1971:460 och 1988:971. 3 Se förordningen 1994:634 med instruktion för Kammarkollegiet.

428 INDELNINGSFRÅGOR

förtecknats av kollegiet, erhåller man således en bild landets inav delning i bl.a. län.

När det gäller ändringar av länsindelningen anses det enligt prax-

att regeringen har rätt att besluta om mindre ändringar närmast

som en följd av ändringar i den kommunala indelningen, medan

frågor om mera omfattande ändringar skall prövas av riksdagen så

t.ex. då Stockholms stad och län förenades den 1 januari 19681.

Eventuella förändringar rörande länens residensstäder anses också

kräva riksdagens ställningstagande.

Det är inte enbart länsstyrelsernas geografiska verksamhetsområ-

den som bestäms av länsindelningen. Detta gäller också t.ex. lands-

tingen se det följande, läns- och kammarrätternaz, skattemyndig-

heterna3 samt de allmänna försäkringskassorna. I vissa fall utgörs

de organisatoriska byggstenarna av enheter som består av ñera län.

9.1.2 Landsting

Inledning

Att det i Sverige finns landstingskommuner framgår av l kap. 7 §

RF. Enligt 8 kap. 5 § RF skall grunderna för den kommunala indel-

ningen bestämmas i lag.

I l kap. 2 § kommunallagen sägs att varje landsting omfattar ett

län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Av p. 4 i över-

gångsbestämmelserna till samma lag framgår att rikets indelning i

landsting inte ändras genom den nya lagen. Landstingen och deras

bildande genom 1862 års landstingsförordning har beskrivits i av-

snitt 2.2.2.

Det kan alltså konstateras, att det inte av kommunallagen eller

någon annan författning uttryckligen framgår vilka kommuner som står utanför landsting. Svaret den frågan får i stället sökas på annat håll. Som exempel kan beträffande Gotland nämnas att det i

lagen 1970:31 om upplösning av Gotlands läns landstingskommun

l Se prop. 1967:77, SU 97, rskr. 221; prop. 1967:162, KU rskr. 380. 2 Se lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar och förordningen 1977: 937 om kammarrätternas domkretsar. 3 Se taxeringslagen 1990:324, förordningen 1990: 1293 med instruktion för skatteförvaltningen och förordningen 1990:1294 om lokaliseringen av skattemyndigheterna. 4 Se lagen 1962:381 allmän försäkring. om

INDELNINGSFRÄGOR 429

föreskrevs, Konungen i samband med beslut om sammanläggatt ning kommunerna i Gotlands län till kommun kunde förordav en landstingskommunen skulle upphöra, när beslutet trädde i na, att

kraftl. Så skedde den 1 januari 1971. Göteborg har aldrig ingått i landsting. Malmö utträdde ur lands-

tinget 1871. Eftersom Stockholm stod utanför länsindelningen ända

fram till 1968 det dessförinnan aldrig aktuellt för den staden att

var tillhöra landsting. Tre andra städer har tidvis inte ingått i landsting: Gävle och Helsingborg. De utträdde landstinget

Norrköping, ur

1872, 1893 resp. 1918. 1954 års landstingslag innebar bl.a. att län och landstingskom-

sammanfalla. Möjligheten dela ett

munz i princip kom att att upp

län eller flera landstingsområden mönstrades ut. Likaså togs på två bestämmelsen stad uppnått viss folkmängd fick utträda

om att som

landstingskommun bort. I de fall där enligt äldre bestämmelser

ur

landsting fanns inom ett län här syftades på Kalmar län,

mer än ett

i två områden efter medgivande enligt Kungl. som var uppdelat

30 december 1864 eller där det fanns stad som

Majzts brev den tillhörde landsting, bibehölls den ordningen tills vidare. Gävle

inte

och Helsingborg återinträdde i landsting 1963. Norrköping gjorde

detsamma några år 1967. Redan i 1924 års landstingslag

senare,

hade tagits in möjlighet att minska antalet landsting i ett län.

en

Denna möjlighet avsåg just det länet utnyttjades då de två

- som -

landstingsområdena i Kalmar län slogs samman 1971.

Indelningsändringar

Bestämmelser indelningsändringar finns i lagen 1979:411 om

om

ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting indel-

-

ningslagen3. Lagen har, såvitt avser landstingen, följande innehåll.

1 rskr. 72. Prop. 1970:14, KU 2 1954 års landstingslag innebar i systematiskt och terminologiskt hänseende ett starkare framhävande landstingsgemenskapens karaktär av en särskild kommunav vad 1924 års lag gjorde. Detta kom bl.a. till uttryck genom användningbildning än beteckningen landstingskommun. I 1924 års lag användes i stället uttrycken en av landstingsomrâde eller enbart landsting. Genom 1954 års lag kom benämningen användas uteslutande det representativa organet dvs. fullmäktige landsting att i landstingskommunen. 3 kan gälla enligt fastighetsbildningslagen 1970:988 och lagen 1970: Från vad som ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i samband med fastighets- 991 om bildning, bortses i detta sammanhang.

430 INDELNINGSFRÃGOR

Regeringen får besluta om ändring i landstingsindelningen, om hinder inte möter mot en ändrad länsindelning. Om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen gäller vad föresom skrivs i 1 kap. 2 § kommunallagen. En ändring i landstingsindelningen får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del ett landsting eller andra av fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När en del av ett landsting förs över till ett annat landsting skall en ekonomisk reglering ske tillgång eller förbindelse, om en som kan hänföras till den delen, bör överföras till det andra landstinget eller om det finns särskilda skäl till regleringen. Regleringen skall ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela landstingets förmögenhet eller en del av denna. Regleringen fastställs av regeringen när beslutet om indelningsändringen meddelas. Om landstingen är ense om regleringen, bör denna fastställas. När ett landsting läggs samman med ett annat landsting, övergår det landstingets tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till det landsting som bildas genom sammanläggningen. En indelningsändring träder i kraft den 1 januari det år besom stäms i beslutet om ändringen. Ett beslut regeringen indelav om ningsändring skall meddelas senast ett år före ikraftträdandet. Om det finns synnerliga skäl får beslutet meddelas vid tiden senare punkt, dock inte senare än åtta månader före ikraftträdandet. Sedan en indelningsändring har beslutats, kan ett landsting enligt den nya indelningen förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Denna bestämmelse är främst avsedd för de fall då ett nytt landsting

bildas genom en indelningsändring gäller formellt även beträff-

men ande andra typer av indelningsändringar. Under tiden mellan beslutet indelningsändring och ändringens om ikraftträdande skall den beslutanderätt tillkommer landstingssom fullmäktige utövas av företrädare för landstinget enligt den innya delningen, om beslutet sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Som exempel på sådana beslut brukar nämnas fastställande av budget för det landstinget, investeringsbeslut, nya antagande av planförslag, beslut om taxor, reglementen och stadgor, inrättande av nya tjänster samt beslut i organisatoriska frågor. Företrädare för landstinget enligt den äldre indelningen får under samma tid utöva sådan beslutanderätt endast i frågor uteslutansom de avser detta landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. Härmed i princip endast beslut avses som

INDELNINGSFRÃGOR 431

inom befintlig verksamhetsnivå och befintliga ekonomiska ra-

ryms mar.

I fråga rätten att företräda de landsting som berörs av en in-

om

delningsändring skall till dess ändringen träder i kraft, gälla att

landstingsfullmäktige i varje landsting företräder det landstinget en-

ligt såväl den äldre som den nya indelningen.

Fråga ändrad landstingsindelning kan väckas av landstinget

om

eller medlem ett landsting som skulle beröras av ändring-

av en av

Ansökningen sådan ändring skall ges in till Kammarkol-

en. om en

legiet. Regeringen och Kammarkollegiet kan också ta upp en fråga

indelningsändring eget initiativ.

om

I ett ärende om indelningsändring skall Kammarkollegiet göra

den utredning behövs. Om det behövs med hänsyn till ärendets

som

omfattning och beskaffenhet, får Kammarkollegiet uppdra åt en sär-

skild utredare att göra utredningen.

Den år 1974 tillkallade lndelningslagskommittén, som hade till

översyn lagen 1919:293 ändring i kom-

uppgift att göra en av om munal och ecklesiastik indelning KIL, ansåg att det med hänsyn

till den landstingskommunala indelningens anknytning till länsindel-

ningen inte fanns anledning att i indelningslagen ta in en bestäm-

melse förutsättningarna för en sådan ändringl. Detta kritiserades

om

fiera remissinstanser, bl.a. Landstingsförbundet. Departements-

av

chefen delade dessa kritiska synpunkter Som en följd härav fördes

i 2 kap. 1 § indelningslagen in bestämmelse motsvarande den om

en kommuner i l kap. 1 § bestående fördel etc..

Såvitt kommuner gäller i vissa fall att en ny kommun skall

avser

företrädas indelningsdelegerade. Bestämmelser därom finns i lag-

av

1979:412 kommunala indelningsdelegerade. Motsvarande

en om

bestämmelser finns inte beträffande landsting. Inte heller finns nå-

föreskrift omfattande indelningsändring skall

gon om att en mera träda i kraft först sedan val har ägt rum. I 33 § första stycket KIL

fanns bestämmelser nyval landsting, när beslut fattats om in-

om av

delningsändring. Vidare föreskrevs att, ändring i landstings-

om en indelningen trädde i kraft vid årsskifte närmast efter det år då val

i hela riket landstingsledamöter hade hållits, valen avsåg lands-

av

enligt den indelningen. Bestämmelserna i 33 § tingskommunen nya KIL hade flyttats över från landstingslagen 1954:319 vid tillkomst-

1977 års kommunallag. en av

1 1978:32, Ny indelningslag. SOU 2 Prop. 197879:l57 86 s.

432 INDELNINGSFRÅGOR

Vid sidan av regler om förfarandet vid kommuns inträde i landstingskommun fanns det inga bestämmelser i KIL rörande ändring iden landstingskommunala indelningen, utan regeringens i vissa avseenden begränsade befogenhet att i övrigt besluta indelningsom ändring ansågs vila på sedvanerättslig grund. Indelningslagskommittén fann att regleringen i KIL långt var ifrån fullständig och konsekvent. Visserligen tillämpades bestämmelserna i KIL om kommunala indelningsändringar i viss utsträckning analogt i fråga om ändring i den landstingskommunala indelningen, men reglerna kunde inte anses uppfylla de krav RF som ställer 8 kap. 5 §. I huvudsak borde regler gälla besamma som träffande kommunal indelningsändring. Bestämmelser indelom ningsdelegerade ansågs dock inte vara nödvändiga, eftersom landstingskommunala indelningsändringar normalt inte är den omfattav ningen att det under övergångsperioden mellan ändringsbeslut och ikraftträdande måste finnas ett särskilt utövar beslutandeorgan som rätten. En ändring som är så omfattande att ett sådant skulle organ behövas, torde enligt kommittén under alla omständigheter inte kunna genomföras utan att riksdagen tar ställning därtill, varvid även frågan om indelningsdelegerade kan lösas. I sammanhanget kan nämnas, att 1963 års länsindelningsutredning ansåg att det fanns behov av en lag om landstingskommunala sammanläggningsdelegerade. Detta följd de stora förändringar utredningens var en av som förslag skulle innebära för ñertalet landsting. Beträffande val av landsting i samband med indelningsändring ansåg Indelningslagskommittén att behovet därav kunde ifrågasättas Enligt kommitténs mening torde det inte finnas något behov att av kunna sätta sådana ändringar i kraft vid andra tillfällen än årsskiftet efter ordinarie landstingsval. Några bestämmelser extra val borom de därför inte införas i den nya indelningslagen. Departementschefen delade kommitténs ställningstaganden i nu nämnda hänseenden3. Beträffande frågan kommuns inträde i landsting kan följande om sägas. Av p. 4 i övergångsbestämmelserna till indelningslagen framgår att en kommun som inte ingår i landsting får inträda däri, om samstämmiga beslut därom fattas av kommunen och landstinget. Om det finns synnerliga skäl får regeringen även i annat fall besluta

1 sou 1967:23 s. 147 tf.

2 SOU 1978:32 s. 176. 3 A. prop. s. 88.

INDELNINGSFRÃGOR 433

att sådan kommun skall inträda i landsting. Skall en kommun in-

en

träda i landsting bestämmer regeringen dagen för inträdet och med-

delar de övriga föreskrifter som behövs. Vad som nu sagts gäller

inte i fråga Gotlands kommun; i Gotlands län finns inget lands-

om

tingl. Bestämmelsen är således tillämplig endast såvitt avser de två

andra landstingsfria kommunerna, Göteborg och Malmö. Motsvarande reglering fanns i äldre lagstiftning. Vid tillkomsten av indel-

ningslagen fördes den bestämmelse i ämnet som då fanns i 2 b §

KIL över till den nya lagenz. Frågans karaktär ansågs motivera att

saken inte skulle regleras i lagen utan i övergångsbestämmelserna

till den.

Såvitt frågan om kommunala nyval kan nämnas att reger-

avser ingen har beslutat direktiv till särskild utredare som skall överen

väga möjligheter skall införas att genomföra nyval av fullmäkt-

om

ige vid större ändringar i den kommunala indelningen Som skäl härför åberopades vad Lokaldemokratikommittén uttalat i frågan4,

vad förevarit i lagstiftningsärendet den lokala demokratins

som om

samt det då vilande beslutet om en förlängning av mandatperioderna

till fyra år

1 28. Jfr prop. 1970:14 s. 2 Bestämmelsen hade flyttats över från landstingslagen 1954:319 till KIL i samband med tillkomsten av 1977 års kommunallag. 3 Dir. 1994:92. 4 SOU 1993:90 429. s. 5 Prop. 199394:188 32, KU 40, rskr. 379. s. 6 Prop. 199394:115, KU 44, rskr. 315. Riksdagen har därefter fattat slutligt beslut iärendet; bet. 199495:KU0l, rskr.

434 INDELNINGSFRÃGOR

9.2 Allmänt om behovet av ändrad

länsindelning

Sammanfattning: Det ökade intresse för samarbete i större regioner, som kommit till uttryck på fiera håll i landet, har i Västsverige och i Skåne lett till krav på förändringar av länsgrånserna. Uppslutningen bakom kraven är sådan att dessa nu bör tillmötesgås. I övriga delar av landet bör avvakta iniman tiativ från lokal och regional nivå, innan några länsgränsförändringar vidtas. Samordningen av offentlig regional verksamhet bör förbättras. Inom Vägverket och Banverket finns en beredskap att justera gränserna för aktuella verksamhetsområden så att de i högre grad sammanfaller. Sådana åtgärder bör vidtas som ett första steg för att få till stånd en gemensam regional indelning för den statliga verksamheten över länsnivån. Vilka ytterligare myndigheter som skall ha gemensamma regionala gränser bör klargöras efter hand. Regeringen bör utfärda anvisningar beträffande vilka överväganden myndigheterna skall göra i fråga om sina indelningar.

9.2.1 Inledning

Behovet av en mer ändamålsenlig länsindelning för att effektivare kunna ombesörja de offentliga uppgifterna på regional nivå har påtalats i llera olika sammanhang. För samhällsplaneringens del har framhållits vikten av att kunna överblicka geograñskt tillräckligt stora ytor som ansluter till näringsgeograñskt naturliga regioner. Samhällsuppgifter på kommunikationsområdet med påtaglig linjekaraktär erfordrar förhållandevis stora regioner för att kunna hanteras i en decentraliserad organisation. Ekonomisk utjämning, riskspridning och behov av specialisering på t.ex. hälso- och sjukvårdens område underlättas av att verksamheten bedrivs i enheter som är befolkningsmässigt någorlunda stora. Många miljöproblem har en gränslös karaktär, vilket gör att de måste angripas över stora områden för att nå framgång med insatsen, samtidigt behovet som av närhet till problemen kräver decentraliserade lösningar. Dagens länsindelning uppfyller många håll inte dessa krav på en funktionell regional administrativ indelning.

INDELNINGSFRÃGOR 435

Åtskilliga utredningar har under efterkrigstiden arbetat med frå-

att anpassa länsindelningen till ovannämnda krav. Länsberedgan ningen, vars förslag redovisats i kapitel 2 och valde t.ex. att föreslå samverkansområden bestående av grupper av län för att klade planeringsfrågor som erfordrar större enheter än länen. Inga ra förslag till förändringar har dock genomförts. Under tiden har svårigheterna förvärrats och kraven åtgärder förts fram med allt större intensitet. Avsaknaden av en samfälld lösning har resulterat i sektoriella lösningar som ibland har förvärrat problemen. Allt fler myndigheter har lämnat lånet som grund för sin regionala indelning och gjort egna indelningar som försvårat en rationell samordning. En mängd samarbetsprojekt över länsgränser har vuxit upp men har ibland medfört en administrativ otymplighet. Det omfattande samarbetet har i t.ex. Skåne och Västsverige därför lett till krav på gränsförändringar för att därigenom åstadkomma enklare lösningar. Diskussionen om en lämplig administrativ indelning lokal och regional nivå speglar, liksom de faktiska åtgärder som vidtagits, den utveckling som sker i samhället inom såväl offentlig som privat sektor. En iakttagelse som gäller hela efterkrigstiden är, att de administrativa gränserna utsätts för ett förändringstryck, som har sin grund i det för stunden dominerande draget i utvecklingen. Som exempel kan nämnas 1950- och 1970-talens kommunreformer, varigenom de ursprungligen ca 2 500 kommunerna reducerades till drygt 110. Gamla gränser sprängdes av det tryck som utvecklades av samhällsplaneringens och de växande välfárdsfunktionernas krav. Alternativet till kommunblocksreformen hade varit att den regionala nivån ansvaret för en del av de funktioner som ge kommunerna fick. På länsnivån fokuserades samtidigt intresset på samhällsplaneringens behov samordning. Enskilda län bedömdes i en del fall av för små för att den överblick erfordrades för ett ratiovara ge som nellt handhavande av utvecklingsfrågorna. Av kanske ännu större betydelse för behovet förändring var att gränserna delade funkav tionella regioner. Senare har flera statliga myndigheter, främst till följd rationaliseringskrav och behovet av överblick, genomfört av administrativa indelningar som är större än länen. egna Förändringstrycket den administrativa indelningen på regional nivå har sin grund bl.a. i det faktum, att arbetsresorna numera sträcker sig över allt större områden och att behovet av samarbete och samordning kommunerna emellan ökar i främst storstadsområdena. Till detta har kommit behovet att utveckla regionerna i eko-

,

436 INDELNINGSFRÃGOR

nomiskt, socialt och kulturellt avseende. De frågor som har att göra med den regionala utvecklingen behöver i fiera fall större enheter än länen. Utvecklingen på såväl lokal som regional nivå visar att vissa offentliga uppgifter från tid till annan tenderar att bryta upp de befintliga administrativa gränserna, medan andra offentliga angelägeng heter väl kan ombesörjas i den rådande indelningen. Det finns en påtaglig dynamik i detta förhållande. Förändringar i samhället framkallar krav förändringar av den rådande organisationsutformningen och den administrativa indelningen för den offentliga sektorn. Administrativa reformer kan inte förväntas hålla jämna steg med alla förändringsbehov, varför den befintliga offentliga organisationen fortlöpande måste kunna hantera de förändrade förutsättningarna, t.ex. genom samarbete över administrativa gränser. Behovet av samarbete mellan lokal och regional nivå har i tidigare utredningar lyfts fram i mycket ringa grad. Visserligen har kommunerna framhållits som viktiga samarbetsparter till länsstyrelserna i fråga om den regionalpolitiska planeringen, men den regionala dimensionen i de lokala åtgärderna har inte uppmärksammats. Till delar har det sin förklaring i att kommunblocksreformen minskade behovet av en regional nivå genom att skapa stora och resursstarka kommuner. Utvecklingen har emellertid många områden aktualiserat ett samverkansbehov som inte tidigare varit så framträdande. Man kan säga att de förhållanden i Stockholms län, som tidigt påkallade regionala lösningar, nu gör sig gällande för även andra delar av landet och särskilt storstadsområdena. Dagens diskussion om den administrativa indelningen regional nivå präglas starkt av det förändringstryck som kommer från den lokala och regionala nivån. Det skånska initiativet med begäran om försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftsfördelning som avser hela landskapet Skåne, är ett framträdande exempel på att man lokalt och regionalt funnit att länsindelningen fungerar mindre väl. Skåne anses som en gemensam arbetsmarknad som i funktionellt hänseende behöver behandlas som en enhet. Till detta kommer den förhållandevis starka identitet som gäller för landskapet som helhet och som inte följer en naturlig uppdelning efter länsgränsen. Förhållandena i Västsverige har föranlett en omfattande diskussion om behovet av att behandla de västsvenska länen som en administrativ enhet. Västsverige är i mångt och mycket en sammanhållen näringsgeografisk region där gemensamma åtgärder behövs inom olika områden. Den kulturella identiteten i Västsverige låter sig dock inte lika entydigt avgränsas som i Skåne, varför funktio-

INDELNINGSFRÃGOR 437

nella och identitetsbaserade faktorer inte på samma sätt som i Skåne

samverkar och en tydlig geografisk avgränsning.

ger Framställningen från de politiska partierna i Jämtland är ett tredje exempel på de krav på förändringar kommer underifrån. I som detta fall bygger förslaget främst på önskan att lägga en funktioen nellt väl sammanhållen region med en tydligt kulturell identitet till grund för utveckling den regionala demokratin. en av I Mälardalen representerar det s.k. Mälardalsrådet ett gränsöverskridande samarbete bl.a. på kommunikationsområdet, men några önskemål länssammanslagningar har inte rests uifrån om denna samverkan. Ett sydsvenskt samarbete äger rum inom ramen för Sydsam och omfattar de sju sydligaste länenl. Verksamheten är mycket inriktad

på internationellt samarbete i södra Östersjöregionen. Inte heller här

har utvecklingen lett fram till några framställningar om länssammanslagningar, utan verksamheten bedrivs ett samarbete över som gränserna. Förändringstrycket kommer emellertid inte endast underifrån. Också på den centrala nivån tas initiativ till och genomförs förändringar i den regionala indelningen för olika statliga verksamheter på bl.a. kommunikationsområdet. Det sammantagna resultatet har, som diskuterats tidigare, blivit flera olika indelningar, vilket försvårar samordningen av offentliga insatser. Problemet med den regionala indelningen kan delas upp i tre frå-

geställningar delvis överlappar varandra.

som

Den första frågeställningen handlar regionens storlek i fråga

om yta och befolkning. Här är det övergripande problemet hur stora om regionerna behöver för att regionala organ på ett effektivt sätt vara kunna bedriva sin verksamhet. Inte minst de demokratiska aspekterär betydelse. För den regionala självstyrelsen är regionen na av stor basen för det folkliga inflytandet på denna nivå. Hur stort befolkningsunderlaget skall för väl fungerande demokrati är vara en

väsentlig fråga att ta ställning till när indelningsförändringar dis-

en kuteras.

Den andra frågeställningen gäller den funktionella och identitets-

baserade anpassningen region, dvs. hur eller var gränserna

av en

skall dras. Denna frågeställning är nära knuten till frågan om

regionens storlek, fångar delvis andra aspekter. En region med men

viss och befolkningsstorlek kan givetvis avgränsas på olika

en yt-

sätt geografiskt och frågan är vilka hänsyn som skall tas i det

rent

l utförligare i avsnitt 9.3. Organisationen presenteras

438 INDELNINGSFRÃGOR

avseendet. En regional indelning behöver inte lyckad bara för vara att regionen har en viss storlek som allmänt sett bedöms som lämplig. Den administrativa regionen är politisk skapelse, och det är en naturligt att den bör sammanfalla med den avgränsning i funktionelregioner som följer av hur människors och företags kontakt- och verksamhetsmönster ser ut och hur kulturella identiteter avgränsas. Även beträffande denna frågeställning är demokratiaspekterna framträdande. Människors känsla samhörighet och identitet är av en faktor av stor betydelse att ta hänsyn till vid indelningsförändringar. Vidare finns här en koppling mellan demokrati och effektivitet så tillvida att det för en fungerande demokrati krävs att de folkvalda har reella möjligheter att påverka vissa frågor. Gränserna får inte vara dragna på sådant sätt att detta inflytande försvåras. Detsamma gäller beträffande den statliga verksamheten i fråga om effektivitetsaspekten. Indelningen skall fånga upp och avgränsa olika sakområden i geografiskt avseende på ett sådant sätt att de kan hanteras effektivt. Den tredje frågeställningen gäller hur det samordningsbehov som föreligger mellan myndigheter inom olika områden skall tillgodoses, särskilt som myndigheterna i dagsläget har olika indelningar. Hur skall man så t.ex. se på det faktum att statliga myndigheter vars verksamhet har nära koppling till och påverkar annan offentlig verksamhet inte har en gemensam indelning Finns det några effektivitetsvinster att göra genom att låta gränserna sammanfalla Kan man åstadkomma en förbättrad samordning på annat sätt

Regionutredningens skisser till ny länsindelning

De modellpresentationer som Regionutredningen gjorde beträffande vilka uppgifter som kan anförtros olika huvudmän och förvaltningar, utgick från att modellerna i första hand förutsattes tillämpade i större regioner än dagens län. Utredningen lämnade inget konkret förslag till ny länsindelning, utan redovisade utifrån olika utgångspunkter tre skisser till indelning i större administrativa regioner. Fyra utgångspunkter var gemensamma för de olika alternativen. Den första utgångspunkten var de förändrade krav på länsindelningen som följde av att länen inte i första hand skulle ses som regionala enheter inom den statliga administrationen utan främst som områden för samhällsplanering. Därvid ställdes krav på viss storlek för att få överblick och en anpassning till näringsgeograñskt naturli-

INDELNINGSFRÃGOR 439

ga områden. Oberoende av om staten eller ett självstyrelseorgan var huvudman för de regionala frågorna pekade elfektivitetskrav viköverblick och att planeringsaktiviteterna omfattade områden ten av rationellt arronderade. Särskilt viktigt bedömdes indelningsom var den regionala indelningen skulle ligga till grund för val en vara om av ett regionalt självstyrelseorgan. Den andra utgångspunkten var den utveckling som skett under år skilda administrativa indelningar som tillämpas inom senare av olika myndigheter och affarsverk. Att länet lämnats som indelning bedömdes kunna bero på dels behovet av större områden för överblick i planeringssammanhang, dels att en omfatttande decentralisering till lokal nivå lett till att arbetsuppgifterna på regional nivå inte bar lika finfördelad indelning som tidigare. upp en Den tredje utgångspunkten de spontana samverkansaktiviteter var utgjorde anledningarna till Regionutredningens arbete. som en av Den fjärde utgångspunkten var behovet av befolkningsmässigt tillräckligt stora regioner för att ekonomisk bärkraft och att självständigt kunna ansvara för betydelsefulla uppgifter. Från dessa fyra utgångspunkter redovisade utredningen tre skisser för indelning landet i mellan 7 och 9 län. av

Undersökning rörande kommuners länstillhörighet och myndighters samverkan över länsgränserna

Regionberedningen uppdrog i slutet av 1993 åt forskare verksamma vid Kulturgeografiska institutionen, Göteborgs universitet, att redovisa hur väl kommunerna utifrån och kontaktmönster ansluter resetill de nuvarande länsgränserna. Syftet var att se vilka kommuner som i fråga om arbetsresor och andra dagliga kontakter i huvudsak är orienterade mot kommuner i andra län och där således en ändrad länstillhörighet kan övervägas. I uppdraget ingick också att belysa vilka större administrativa indelningar som kunde urskiljas utifrån det kontaktmönster som bildades till följd av olika myndigheters samverkan över länsgränserna. Ett olika alternativ skulle redopar visas där länen grupperades efter frekvens och betydelse av gränsöverskridande kontakter. Forskarna redovisade resultatet av sitt arbete i mars 1994 i rapporten Framtida samverkansregioner i Sverige.

1 genomgång indelningen i de olika skisserna hänvisas till SOU 1992:63 För en av s. 155-159.

440 INDELNINGSFRÃGOR

Med utgångspunkt i utpendlings- och utllyttningsmaterial bedöm-

des 16 kommuner ligga i fel län. Se närmare tabell 9.1.

Tabell 9.1 Felplacerade kommuner

Länstillhörighet

nuvar- före- Kommun ande slagen

Ale P O Alingsås P O Borås P O Färgelanda P O Grästorp R P Habo R F Kungsbacka N O Lerum P O Ljusnarsberg T W Mark P O Mullsjö R F Tomelilla L M Ydre E F Åmål P s

Åstorp L M Ängelholm L M

Det kanske mest slående resultatet är att 14 de 16 kommuner av

vars länstillhörighet kan diskuteras ligger i Skåne eller i de län som

brukar räknas till Västsverige. Enligt forskarna

har de alla en omfattande arbetspendling över länsgräns, dvs. att den regionala indel-

ningen dåligt ansluter till människornas naturliga kontakt- och rörel-

semönster.

Det finns i dag ett stort antal regionala administrativa indelningar

över länsnivå. Studien av myndigheternas samverkansmönster syfta-

de till att dels från vissa utgångspunkter ge en rumslig dimension

samverkan över länsgränserna, dels tjäna som underlag i diskus-

sioner om möjligheterna att på sikt skapa indelning

en gemensam

för regionalt baserad verksamhet över länsnivå.

Huvudfrågan gällde vilka regionala indelningar de organisationer

som länsstyrelsen samverkar med i större eller mindre utsträckning

har när det gäller utvecklingsrelaterade frågor.

INDELNINGSFRÅGOR 441

Två alternativa indelningar med 6 respektive 11 regioner blev re-

sultatet analysen. Se tabell 9.2 och 9.3. av

Tabell 9.2 Sverige uppdelat i sex samverkansregioner

Regioncentrum Ingående län

Umeå BD, AC, Z, Y Västerås X, W, C, U, T, D Stockholm AB, I Jönköping E, G, H Malmö K, L, M, N södra delen

Göteborg N norra delen, O, R, S

Tabell 9.3 Sverige uppdelat i elva samverkansregioner

Regioncentrum Ingående län

Luleå BD Umeå AC Sundsvall Z, Y Gävle X, W Västerås C, U, D Stockholm A I , Jönköping E Växjö K, G, H Malmö L, M, N södra delen

Göteborg N norra delen, O, R

Karlstad T

Regionberedningen noterar här resultatet beträffande Hallands län

i fråga om tillhörighet till samverkansregion. När myndigheter stu-

deras med avseende hur deras länsöverskridande samarbete ser

ut och vilka länsgrupperingar som kan urskiljas framkommer att

Halland enda län är orienterat i två riktningar: den södra delen

som

länet mot Sydsverige och den norra mot Västsverige. Detta re-

av

sultat förklarar också de svårigheter som finns beträffande Halland

i indelningshänseende.

Studiens resultat kan jämföras med de skisser som Regionutred-

ningen redovisade liksom med Länsberedningens förslag till sam-

verkansregioner.

442 INDELNINGSFRÄGOR

Vissa gemensamma drag kan konstateras att ett antal län genom återkommer i givna kombinationer. Det mest slående är dock att förslagen till indelningsalternativ i hög grad är beroende av vilka kriterier som ställs upp och dessa varierar i hög grad. Det finns ingen enhetlig syn på vilka faktorer som bör bestämma den administrativa indelningen. Noteras bör dock att i frågor gäller den som regionala utvecklingen en betydande samverkan faktiskt äger rum i indelningar som är större än länen. För Regionberedningens vidkommande är detta en viktig slutsats mot bakgrund av de krav på ökat demokratiskt inflytande över de regionala frågorna och fören bättrad elfektivitet i hanteringen av de regionala uppgifterna som beredningen försöker tillgodose med sina förslag.

9.2.2 överväganden och förslag

Som framgår av ovanstående redovisning pågår utveckling i rikten ning mot större administrativa regioner. På olika håll i landet har lokala och regionala självstyrelseorgan etablerat samarbete över länsgränserna. I Skåne och Västsverige har detta samarbete resulterat i krav på länssammanslagningar och ökat demokratiskt inlytande över de regionala frågorna. Detta förändringstryck har vuxit fram underifrån och bygger på erfarenheter av de problem den som nuvarande indelningen innebär. På andra håll i landet sker samarbete över de administrativa gränserna utan förslag länssammanslagom ningar. Regionberedningen vill stryka under vikten av att den utveckling som här kan konstateras blir vägledande i arbetet med översyn en av den regionala indelningen. Det är beredningens bestämda uppfattning att gränsförändringar skall ha en stark lokal och regional förankring och genomföras i den takt som underifrån kommande initiativ ger anledning till. Beträffande Skåne och Västsverige kan således konstateras, som utvecklas vidare i nästa avsnitt, att de lokala och regionala diskus-

sionerna och initiativen har nått så långt att beredningen anser att

den bör lägga fram konkreta förslag till förändringar i länsindelningen i dessa båda delar av landet. Beträffande de många andra regionala samarbetsprojekt som pågår i landet får framtiden utvisa vilka förslag till förändringar som det kan tas initiativ till därifrån. l dag finns inte underlag för att föreslå ytterligare förändringar i läns-

SOU 1995 I 27 IADELNINGSFRÃGOR 443

gränserna, utöver dem som läggs fram beträffande Skåne och Västsverige. Också de förändringar i den regionala indelningen, som en rad statliga verk har företagit beträffande sin decentraliserade verksamhet, visar att en utveckling mot större regioner för administrativa ändamål pågår. Som redan tidigare har nämnts tillmäts tre generella faktorer storlek, funktionell och identitetsbaserad anpassning samt samordningkrav särskild vikt i alla indelningsdiskussioner, låt vara i olika grad från fall till fall. Till dessa faktorer kan fogas också några kriterier som avser förhållanden som är av särskild betydelse för den regionala utvecklingen. Regionberedningen redovisar i det följande sina överväganden beträffande vilka principer som bör vara vägledande för utformningen av en ny länsindelning.

Regionens storlek och anpassning till funktionella indelningar m.m

När man överväger frågan om dragningen av administrativa gränsmåste man först åtminstone i grova drag ha klarlagt hur stora er, regionerna bör vara till yta och folkmängd. En utgångspunkt är dagens län. En annan grund att göra bedömningarna utifrån är de större administrativa regioner som ñera statliga myndigheter använder sig av. Dagens län är ett exempel en administrativ indelning som resulterar i 24 enheter. De 6 sjukvårdsregionerna är ett annat exempel. I båda fallen kan man tala om administrativa indelningar på regional nivå, men det är uppenbart att skillnaderna dem emellan är avsevärda. Först bör emellertid konstateras att det inte är möjligt att med hjälp av en enda administrativ gräns på regional nivå tillgodose alla de krav den offentliga verksamheten ger upphov till. Prioritesom ringar och kompromisser är nödvändiga. Frågan är då hur dessa avvägningar skall göras. En gräns har till uppgift av bestämma ett ansvarsområde för olika uppgifter i rumsligt avseende. Skälet till att över huvud taget ha gränser på lokal och regional nivå är behovet av att fördela offentliga uppgifter på olika organ i ett decentraliserat system. En bra grund för de överväganden som måste göras i fråga om den regionala indelningen är därför att utgå från de problem som de nuvarande gränserna ger upphov till i olika delar av landet. Landstingens möjligheter att fungera väl som regionala självstyrelseorgan aktualiserar demokratiaspekterna på den administrativa in-

.

444 INDELNINGSFRÃGOR

delningen. Det finns i dag på flera håll i landet en stark vilja att kunna utöva ett regionalt politiskt inflytande över offentliga angelägenheter som har med regionens utveckling att göra. Beredningen lägger därför fram förslag som tillgodoser dessa önskemål. I indelningshänseende behöver därför hänsyn tas till hur gränser håller samman eller bryter upp naturliga gemenskaper. Frågor som ligger på regional nivå under ett självstyrelseansvar måste på ett påtagligt sätt vara påverkbara genom politiska beslut på denna nivå. Många faktorer bidrar till detta, såsom rättsregler och annan styrning liksom ekonomiska resurser, men också den administrativa indelningen. På t.ex. kollektivtrañkens område skapar gränserna i Göteborgsområdet uppenbara problem för ett folkligt inflytande över hela regionen, som i resandehänseende är en enhet. Visserligen kan man via indirekt valda organ åstadkomma ett visst inflytande över en samlad region, men detta ger medborgarna avsevärt mindre möjligheter till ansvarsutkrävande och inflytande i övrigt. Ett naturligt krav är att de frågor som skall bedömas och lösas ryms inom beslutsorganets geografiska ansvarsområde. Härigenom sker som regel också en anpassning till det kontakt- och rörelsemönster som den funktionella regionen uppvisar. Storleken på en administrativ region är bestämmande inte enbart för hur väl frågor av linjekaraktär, t.ex. kommunikationsområdet, eller frågor med en annan given utbredning i geografiskt avseende, kan bemästras, utan också för hur stor verksamhetsvolym som kommer att ligga inom en myndighets ansvarsområde. Också i detta avseende finns en rationalitet beträffande hur många ärenden av ett visst slag som lämpligen låter sig hanteras inom en myndighet. Även här är den rumsliga aspekten betydelse. Vissa verkav samheter kräver besök och inspektioner på platsen. Reseavstånden blir därmed en faktor att räkna med i sammanhanget, även om personliga besök och möten torde behövas i allt mindre grad i takt med informationsteknologin utvecklas. Överblickbarhet kräver ibland att att synfáltet och ansvarsområdet begränsas för att ge möjlighet till en rimlig lokalkännedom och kontakt med dem som berörs av uppgiften. Metoden att genom gränsjusteringar råda bot på de missförhållaninom den som påtalats kan medföra negativa konsekvenser andra områden. sammanslagningar av län ger upphov till större verksamhetsvolymer hos en myndighet, resavstånden blir vanligtvis längre om man tar residensorten som utgångspunkt etc. Vinster och förluster måste vägas mot varandra.

INDELNINGSFRÃGOR 445

Det handlar också hur många kommuner som det är möjligt om att ge service till och utöva kontroll över från den statliga regionala förvaltningens sida och för ett regionalt självstyrelseorgan att sam-

verka med. Ärendevolym och verksamhetsunderlag är styrande för

hur organisationen kan utformas, vilken kompetens som personalen kan bygga och vilka effektivitetsvinster som kan göras. upp Ytterligare frågor att överväga är behovet av geografisk närhet mellan myndighet och enskilda. En hel del av den verksamhet som statlig förvaltning bedriver på regional nivå kräver regelbundna besök hos t.ex. företag för rådgivning och inspektion. Medborgarna har, åtminstone för vissa verksamheter, behov av att personligen besöka myndigheten. Bakom de olika lokala och regionala initiativen i frågor som gäller den regionala indelningen framträder olika kriterier, vilka tillmäts betydelse för den regionala utvecklingen och som anses böra påverka den administrativa indelningen. Utöver ett generellt behov överblick och beslutslqaft liksom en bra demokratisk förankring av framstår tillgången på en väl utbyggd organisation för forskning och högre utbildning mycket väsentlig. Ett annat kriterium är en som väl fungerande infrastruktur för kommunikationer av olika slag; en sådan är av stor vikt för den internationella konkurrensen regionerna emellan. Till detta skall fogas ett tredje kriterium, nämligen behovet geografiskt ganska stora områden för bl.a. den högspeciav aliserade hälso- och sjukvården. Högre utbildning och forskning, infrastruktur på kommunikationsområdet samt den högspecialiserade hälso- och sjukvården är således tre områden kan ligga till grund för en analys av de som krav som kan ställas på den regionala indelningen. Dessa tre kriterier indikerar behov av större enheter än dagens län och återfinns i det gränsöverskridande regionala samarbete som bedrivs på olika håll i landet. För de övriga sakområden som är av betydelse för den regionala utvecklingen finns inte lika tydliga anvisningar om behovet av större regioner. Miljöfrågorna visar sig dock ofta kräva överblick över ganska stora områden för att få effekt av insatser av olika slag. Även för offentlig verksamhet, har påtaglig lokal anknytsom en ning att besök och besiktningar på platsen ofta erfordras, genom liksom att krav ställs på närhet till berörda människor, finns exempel på stora regioner. Posten och Telia är två sådana exempel. Storegioner för sådana verksamheter förutsätter vanligtvis en dera centraliserad organisation vid utförandet av olika uppgifter.

446 INDELNINGSFRÃGOR

Det finns således en rad exempel på offentlig verksamhet med regional anknytning för vilken det i dag gäller större regioner än länen. Bristen på gemensamma gränser för dessa är ett problem för samordning och demokratiskt inflytande från den regionala nivån, men regionerna i sig indikerar utvecklingen i riktning mot större enheter. Enligt beredningens mening är det inte möjligt att generellt uttala sig om hur de ovannämnda frågorna och problemen skall hanteras. Det är dock viktigt att de uppmärksammas och blir föremål för bedömning när det gäller den administrativa indelningen. I varje situation där en länsgränsjustering eller annan förändring av rumslig karaktär skall göras, bör konsekvenserna bedömas utifrån vad beredningen ovan har anfört. Man kan tänka sig en utveckling i fråga om förändrad länsindelning som går med varierande hastighet i landets olika delar. Det finns därvid bl.a. anledning att respektera de svårigheter som de glest befolkade nordliga länen har i fråga om rationaliseringsmöjligheter. Ytmässigt stora och glest befolkade län erbjuder en annan problembild än vad som är fallet i de södra delarna av landet. Det bör noteras att med avseende på ytan utgörs den norra hälften av Sverige av fyra län, medan 20 län återfinns i den södra halvan. Det är enligt beredningens mening en fördel om länsgränsen är gemensam för regional självstyrelse och stalig förvaltning. Frågan uppkommer då hur statliga behov skall vägas samman med regionaoch lokala önskemål. Förändringsprocessen bör enligt Regionberedningens mening kännetecknas av statsmakternas vilja att låta regionala och lokala initiativ och önskemål vara vägledande i indelningsfrågorna. Förändringarna bör genomföras i den takt och den omfattning som denna förankring medger. Ytterst har dock statsmakterna beslutanderätten i indelningsfrågorna, varför de lokala och regionala Synpunkterna, även om de skall väga tungt, inte får ges ställning veto. av

Regional indelning för samordningsbehov

Det står klart för beredningen att den offentliga verksamheten på regional nivå behöver samordnas på ett bättre sätt än vad i dag som sker. Principen om samordnad länsförvaltning har långt i från fullt ut kommit till tillämpning. Det finns, som ovan framhållits, i dag en rad statliga myndigheter vars verksamheter har nära beröring med varandra, men som inte har en sammanfallande regional indel-

INDELNINGSFRÄGOR 447

ning. Problemet gäller vanligtvis den del av verksamheten som ligger nära det politiska beslutsfattandet på central och regional nivå, det som oftast betecknas som planering. För genomförandet av besluten är det däremot ofta inte så viktigt hur den administrativa indelningen är utformad. Samordningsbehovet finns således främst i fråga om planeringen av verksamheten. Mycket av den offentliga verksamheten har rumsliga effekter, dvs besluten berör direkt större eller mindre delar av landet. En gemenregional indelning underlättar för den centrala politiska ledsam ningen att överblicka konsekvenserna av politiska beslut och åtgärder och vidta styrningsåtgärder. Den regionala självstyrelsen får därigenom större möjligheter att utöva ett inflytande i de delar ett sådant önskvärt. De större regioner inom vilka ñera statliga myndigheter arbetar är ett tydligt tecken på rationaliteten med större enheter. Behovet att de administrativa indelningarna till funktionella regioner leanpassa der också till att, efter hand kontakt- och samarbetsytorna blir som större, arbetsresorna blir längre och näringsverksamheten integreras över större områden. Därigenom blir den funktionella och därmed även den administrativa regionen större. Enligt beredningens mening bör det på sikt i princip råda geogratisk överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen för olika offentliga organ vars verksamheter har något samband av betydelse. Det skall erfordras starka och klart redovisade skäl för avvikelser från denna princip.

Temporära lösningar på samordningsproblemen

Eftersom landstingsindelningen följer länsgränserna och kommuni-

kationsverken har indelning krävs vissa åtgärder för att en annan brygga över skillnaderna. Det vore från sektorssynpunkt orationellt att förorda att den regionala indelningen för dessa verksamheter anpassades till länen. Det finns en saklig grund för de geografiskt större enheterna även om gränserna i sig kan diskuteras. Enligt vad beredningen har erfarit vid kontakter med företrädare för Banverket och Vägverket finns dock beredskap att justera gränserna så att en de i högre grad sammanfaller. Sådana åtgärder bör vidtas som ett

första steg för att åstadkomma en gemensam regional indelning över

länsnivån. En fortsatt analys får utvisa vilka ytterligare myndighetför vilka länet i dag inte är indelningsgrund, som behöver omer, fattas sådan samordning. Regeringen bör utfärda anvisningar av en

448 INDELNINGSFRÅGOR

till myndigheterna för att klargöra i vilken utsträckning de bör omfattas av kravet på gemensam regional indelning och hur de i övrigt bör förhålla sig i frågor som rör den administrativa indelningen. Det är angeläget att regeringen får en aktivare roll i dessa frågor. Den administrativa indelningen bör också i fråga budom getstyrning vara en intressant faktor att ta in i bedömningen.

INDELNINGSFRÃGOR 449

9.3 Ny länsindelning i Västsverige

och i Skåne

Sammanfattning: En sammanslagning av de västsvenska länen

har diskuterats under lång tid, även om det inte alltid har rätt enighet om vilka län som bör omfattas av en sådan åtgärd.

Beträffande Skåne har förslag lagts fram om att hela landskapet

skall utgöra ett län.

Frågan om länsindelningen i Västsverige och Skåne har fått förnyad aktualitet genom regionala initiativ som har sin grund i önskan om en mer effektiv hantering av offentliga uppgif-

en

ter och ett ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. I initiativen ligger också förslag till föränd-

ringar av länsgränserna. Enligt Regionberedningens mening bör de problem som de nuvarande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsakar lösas genom länssammanslagningar. Beredningen bedömer vidare att uppslutningen bakom förslagen är sådan att dessa nu bör

tillmötesgås. I Västsverige bör ett nytt län bildas av Göteborgs och Bohus

län, Älvsborgs och Skaraborgs län samt av Kungsbacka

kommun i Hallands län. Det nya länet bör benämnas Västra Götalands län och Vänersborg bör bli huvudort för länsstyrelsen residensstad. Kristianstads och Malmöhus län bör slås samman och Skåne därmed utgöra ett enda län. Det nya länet bör benämnas Skåne län och ha Kristianstad som residensstad.

Regionberedningen gör här den i föregående avsnitt nämnda över-

siktliga analysen vilka effekter en sammanslagning skulle få av av länen och därmed också länsstyrelserna i dels Göteborgs och Bohus

O, Älvsborgs P samt Skaraborgs R län, dels Kristianstads L

och Malmöhus M län, dvs. Skåne. Vidare diskuteras en överför-

ing Kungsbacka kommun i Hallands N län till ett nytt väst-

av svenskt län.

Som ett underlag för Regionutredningens arbete genomförde

Statskontoret under 1992 en studie för att belysa konskvenserna av sammanslagning de fyra västsvenska s.k. NORP-länenl. en av

1 1992:20, Länsstyrelser i större region västsvenskt perspektiv. Rapport en - ett 15 IS-Ol-il

450 INDELNINGSFRÄGOR

I rapporten beskrevs länsstyrelsernas verksamhet med utgångspunkt i tolv sakområden, baserade de olika länsexpertområden som skapades vid genomförandet av den samordnade länsstyrelseorganisationen den 1 juli 1991 . Det betonades dock att en sådan uppdelning inte var tillräcklig för att kunna ge en entydig bild av sammanslagningsmöjligheterna för vart och ett av sakområdena, eftersom skilda deluppgifter inom dem kan ha olika förutsättningar att bedrivas inom en större region. När det gäller de ekonomiska aspekterna på en länssammanslagning konstaterade Statskontoret att det inte möjligt att några var ge mer konkreta svar på de frågor kunde ställas. För att som ge en heltäckande bild krävdes ingående undersökningar, kvantiñeringar och analyser, vilket det inte fanns vare sig tid eller resurser för. Utredarna inriktade sig därför att peka ut några faktorer de som ansåg viktiga för en analys samt diskuterade de slutsatser som kunde dras av det befintliga underlaget. Regionberedningen behandlar de ekonomiska aspekterna på regionfrågans olika delar ikapitel 10.

I det följande avsnitt 9.3.1 och 9.3.2 redovisar Regionbered-

ningen med avseende på dels Västsverige O, P och R län samt Kungsbacka kommun i N län, dels Skåne L och M län den beav redningen gjorda analysen. Därvid används de nu nämnda bokstavsbenämningarna för de olika länen.

1 Ett expertområde var inte aktuellt här, nämligen det som rör rennäringsfrågor.

INDELNINGSFRÃGOR 451

9.3.1 Västsverige

Kort om regionen: O län har drygt 750 000 invånare. P län har nästan 450 000 och R län 280 000 invånare. I O län finns 15 kommuner, i P län 19 och i R län 17. Den största kommunen i O län har nästan 440 000 invånare Göteborg, den minsta knappt 10 000 invånare Sotenäs. Motsvarande tal för P län är drygt 100 000 invånare Borås resp. knappt 5 500

invånare Dals-Ed och för R län nästan 49 000 Skövde

resp.

6 100 Essunga. Antalet invånare kmz land uppgår i O län

per till 147, i P län till 39 och i R län till 35 personer. Andelen av medelskattekraften i riket 91 1,06 skattekronor per invånare var 1993 för O län 102,7 %, för P län 94,1 % och för R län 88,8 %. Näringsstrukturen uttryckt som andelen

sysselsatta i jordbruk, industri och service var för O län 25

74 %, för P län 34 resp. 64 % samt för R län 33 resp. resp. 62 % genomsnitt för riket: 26 resp.. 71 %. Förhåll-

andet mellan sysselsatta i offentlig och privat sektor var för O

län 36 resp. 64 %, för P län 38 resp. 62 % samt rör R län 39

resp. 61 % genomsnitt för riket: 39 resp. 61 %.

Beträffande Kungsbacka kommun kan, som tillägg till de lämna-

nu

de uppgifterna, nämnas att antalet invånare uppgår till nästan

60 000 personer dvs. 22,1 % av N läns 265 0010 invånare, att an-

delen av medelskattekraften i riket 1993 uppgick till 106,5 % för

N län helhet: 93,4 %, att näringsstrukturren i enlighet med

som

vad som sagts ovan utgjorde 22 resp. 75 % samt att förhållandet

mellan sysselsatta i offentlig och privat sektor också i enlighet med

vad som sagts ovan var 38 resp. 62 %. Kungsbacka kommun re-

presenterade vid 1993 års taxering 25 % av skattteunderlaget i N län

55,5 av 222,2 milj. skattekronor.

Statskontoret

Inledningsvis skall här ges en förhållandevis översiktlig redovisning

av Statskontorets tidigare nämnda rapport. Rapporten finns utförli-

gare refererad i Västsverigeutredningens betänlkandel.

1 sou 1992:66 s. 181 rr.

452 INDELNINGSFRÃGOR

När det gäller de olika expertomrâdena jämte gruppen övrig förvaltning stödfunktioner lämnades åsido redovisades i Statskontorets rapport de uppgifter betälfande personalförhållandena antalet årsarbetskrafter som framgår av tabell 9.4.

Tabell 9.4 Personalfördelning 1992

För de olika expertomrâdena beskrevs i rapporten verksamhet, kontaktmönster, utökade minskade uppgifter såvitt kunde bedömas samt förutsättningar för verksamheten att fungera i en större region. Statskontoret ansåg att endast ett fåtal expertområden skulle lämpa sig för en fullständig överflyttning av verksamheten till en storregion, dvs. en sammanslagning av expertomrâdena med helt oförändrade arbetsuppgifter och med en geografisk lokalisering till och samma ort i regionen. Om man däremot kunde tänka sig en en viss anpassning av såväl verksamheten som lokaliseringen borde ett betydligt större antal expertområden kunna föras över. Möjligheterna till sammanslagning sammanfattades av Statskon-

toret på det sätt som framgår av tabell 9.5 antalet årsarbetskrafter

inom parentes. Återgivandet här avser endast O, P och R län.

1 ingick 6 årsarbetskrafter lantbruksenhetens personal med placering i Häri ca av Uddevalla och som sysslade med enbart fiskefrågor.

INDELNINGSFRÃGOR 453

Tabell 9.5 Sammanslagningsmöjligheter

Statskontorets bedömning

kräver anpass- kräver stora ning av upp- förändringar möjligt att gifter eller av verksam- Expertomráde slå samman lokalisering heten

Regionalekonomi X 29 Kommunikation X 3 Utbildning X 4 Lantbruk X 91 Fiske X 12 Länsveterinär X 9 Miljövård X 88 Kulturmiljö X 10 Plan X 40

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna pekade Statskontoret

på några viktiga faktorer i sammanhanget samt diskuterade möjliga

slutsatser.

Utgångsläget ett alternativ där de fyra länsstyrelserna slogs

var och samlokaliserades. Detta ställdes mot ett nollalternasamman tiv, dvs. ingen förändring. Alternativen diskuterades i två steg:

Först belystes vissa generella problem med sammanslagning.

en

Därefter jämfördes länsstyrelsernas sakverksamheter genom några

nyckeltal för arbetstryck och produktivitet. För att studera möjlig-

heterna till stordriftsfördelar gjordes en jämförelse med Länsstyrel-

i Stockholms län. Att just Stockholms län AB valdes berodde

sen på det länet hade ett invånarantal i stort sett motsvarade att som

NORP-länens 1,6 1,7 milj. invånare; för vardera regionen ca

resp. femtedel Sveriges befolkning samt att det hade flest komen av i landet 25, vilket ändå bara knappt hälften av NORPmuner var länens 56 kommuner.

454 INDELNINGSFRAGOR

Nuläget; organisatoriska förhållanden

Beträffande länsstyrelserna i O, P och R län gäller följande per den

1 oktober 1994. Antalet anställda räknat som helårsarbetskrafter den l oktober

1994 uppgick för länsstyrelsen i O län till 308, 36 i Udde-

varav valla. För P län var motsvarande tal 221 anställda, varav 17 i Bo-

rås. Vid länsstyrelsen i R län var antalet anställda 180, 36 i

varav

Skara. Länspolismästarens expedition i R län är förlagd till Skövde.

Ramanslaget till länsstyrelsen i O län uppgår för budgetåret 1994

95 till 111,2 milj. kr, varav utöver inkomster från lantbruksverk-

samheten minst 5,3 milj. kr skall avsättas för verksamhet inom lantbruksområdet, exklusive veterinärverksamhet. Motsvarande tal

för länsstyrelsen i P län är 80,2 resp. 6,5 milj. kr samt för länsstyr-

elsen i R län 64,4 resp. 6,5 milj. kr. Ramanslaget räknat per invånare och kommun är i O län 148 kr

resp. 7,4 milj. kr, i P län 178 kr resp. 4,5 milj. kr samt i R län

231 kr resp. 3,8 milj. kr. Motsvarande tal för Stockholms län är 194 milj. kr 5,4 milj.

kr, 115 kr resp. 7,8 milj. kr.

Personalfördelningen den 1 oktober 1994 i form av årsarbets-

krafter och avseende all personal vid länsstyrelserna i O, P och R län sammanfattas i tabell 9.6.

INDELNINGSFRÄGOR 455 Tabell 9.6 Antal årsarbetskrafter den 1 oktober 1994

Samverkansmönster

Västsverigeutredningen gjorde i sitt betänkande en genomgång av

den samverkan som skedde mellan bl.a. länsstyrelserna i regionenl.

Den redovisning som återfinns där stämmer i allt väsentligt med de uppgifter som Regionberedningen inhåmtat i frågan. Någon redovisning behövs därför inte i detta sammanhang, utan hänvisning görs till Västsverigeutredningens presentation av den länsövergripande samverkan som äger rum i Västsverige. I det följande återges, relativt kortfattat, vad länsstyrelserna i O, P och R län i aktuella dokument själva anfört i frågan om sarnverkan över länsgränserna. Såvitt länsstyrelsen i O län kan beträffande samverkan avser främst i Västsverige sägas följande. I anslagsframställningen för budgetåret 199596 framhåller länsstyrelsen att frågan ökad regional samverkan i Västsveriom en är högaktuell. Den regionala organisationen är under debatt och ge utvecklingen kräver intensiv och konkret samverkan mellan en mer länsstyrelserna i regionen. Under senare år har flera initiativ tagits

1 SOU 1992:66 s. 62 n.

456 INDELNINGSFRÅGOR

till ett ökat och mer organiserat samarbete. Som exempel därpå nämns Västsvensk samverkan VSS, under ledning av landshövdingarna i de fem västsvenska länen de s.k. SNORP-länen. Målet är att med gemensamma initiativ och aktiviteter medverka till att stärka framtidstro och utvecklingsbetingelser i regionen. Beträffande P län sågs i verksamhetsinriktningen för budgetåret 199495 bl.a. att det västsvenska samarbetet har utvecklats snabbt och länsstyrelsen har en aktiv och drivande roll på flera områden. Som aktuella områden nämns den västsvenska kommunikationsstrategin, Bilkomponentprojektet, Västsverige 2000, AgroVäst och samverkan inom utbildningsområdet. Länsstyrelsen i P län kommer att överta samordningsansvaret för den västsvenska samverkan vid budgetårets ingång. Med den västsvenska kommunikationsstrategin som utgångspunkt bör enligt länsstyrelsen samarbetet mellan de västsvenska länsstyrelserna drivas vidare med inriktning mot ett effektivare transportsystem. Syftet är att bidra till teknik- och systemutveckling inom transportsektorn, för högre kapacitetsutnyttjande och bättre miljö. Det rör sig om bl.a. samverkan med näringsliv och forskning kring närsjöfart, järnväg, terminaler och informationsteknik. Ett arbetsprogram avseende västsvensk samverkan miljöområdet fastställdes 1994. Samverkan avser områdena försurning och övergödning, trafikens miljökonsekvenser samt miljöövervakning. Beträffande det sistnämnda området sker ett omfattande samarbete över länsgränserna. Drift av luft- och nedfallsövervakning sker i ett samordnat program. Flera metodutvecklingsprojekt bedrivs gemensamt. Ett för länsstyrelserna i R och S län gemensamt handlingsprogram för fisket i Vänern skall utarbetas. Programmet skall omfatta yrkesfisket, fiskevården och fritidsfisket i sjön. Tillsammans med länsstyrelserna i O och S län har inletts ett samarbete med norska företrädare om kräft- och fiskevård i gränsvatten. Länsstyrelsen i R län har i sin årsredovisning för 199394 framhållit att det förekommer ett omfattande samarbete med länsstyrelserna i N, O, P och S län. Därvid nämns bl.a. Agro Väst-projektet, den gemensamma västsvenska kommunikationsstrategin samt projektet Framtid i Väst. Vidare vill länsstyrelsen framhålla sitt sam-

arbete med Östergötlands, Jönköpings och Örebro län.

När det gäller länsstyrelsernas i O, P och R län deltagande i gränsregionalt samarbete och i transnationella regionbildningar kan i övrigt hänvisas till framställningen i kapitel 4.

INDELNINGSFRÅGOR 457

Länsstyrelsernas synpunkter på en sammanslagning

Att länsstyrelsen i O län förespråkar sammanslagning av i ett

en första skede nuvarande O och P län framgick redan av dess re- -

missyttrande över Västsverigeutredningens betänkande. Länsstyrels-

en anförda bl.a.:

[L]änsindelningen i Västsverige bör reformeras, lämpligen på så sätt att

Hallands, Göteborgs och Bohus, Alvsborgs och Skaraborgs län läggs till ett nytt län för den statliga förvaltningen. samman svårigheterna att genomföra en sådan länsreform i ett slag är uppenbara, speciellt ett stort antal frågor som berör uppgiftsfördelningen om mellan olika organ skall behandlas parallellt. Däremot kan man inte gärhävda att uppgiftsfördelningen mellan alla organ på regional nivå först na måste klaras ut innan man kan göra några ändringar i länsindelningen. Självfallet måste sådana ändringar kunna göras inom ramen för den uppgiftsfördelning som gäller i dag. Länsstyrelsen vill därför föreslå att en reform genomförs stegvis, där

första etapp innefattar sammanläggning av Göteborgs och Bohus län

en och Alvsborgs län. En samordnad länsförvaltning för detta område skulle bättre förutsättningar för hitta rationella lösningar på ge helt nya och att de strukturella och planeringsmässiga problemen inom och mellan Trestadsområdet, Göteborgsregionen och Boråsregionen. Frågor om hushållningen med naturresurser, miljövård, turism mm. skulle få en ny dimension delområden som norra Bohuslän-Dalsland och Göta Alvdalen om kan behandlas iett sammanhang. Länsstyrelsemas medborgamära service kan en decentraliserad utformning. ges Samverkan med Hallands län, Skaraborgs län och Värmlands län kan tillsvidare utvecklas enligt den modell som redan nu tillämpas mellan länsstyrelserna.

Också i sitt ställningstagande rörande Regionberedningens delbe-

tänkande Västsverige och Skåne tog länsstyrelsen upp frågan

om

länssammanslagning. I remissvaret hänvisades till en prome-

om en

moria upprättad landshövding Kjell A. Mattsson 1994-01-25,

av

i vilken anfördes bl.a. att sammanläggning landstingen i O

en av och P län inklusive Göteborgs kommun borde ske. I samma skede

borde Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län läggas samman

och länsförvaltning formas. Dem medborgamära ser-

en gemensam vicen kunde decentraliserad utformning och samverkan med ges en

angränsande län kunde tills vidare utvecklas enligt den modell som

redan nu tillämpas.

Länsstyrelsen i P län avvisade Västsverigemtredningens förslag

ett regionförbund och anförde i sitt remissvar bl.a. följande:

om Utredningen har kraftigt Överbetonat problemen med nuvarande länsindelning. Det är svårt att överhuvudtaget finna konkreta exempel på att

1 Ds 1994:110 s. 256 rr.

458 IADELNINGSFRÅGOR

länsgränserna i sig utgjort hinder för utveckling. Det är påfallande att de exempel på motsättningar som lyfts fram ofta gäller interkommunala motsättningar, eller frågor där slutliga beslut ändå fattas på central nivå. Länsstyrelsen var dock inte helt avvisande till förändringar i länsindelningen: Länsstyrelsen vill för sin del inte utesluta att förändringar i länsindelningen kan komma i fråga. Men huvudproblemet vid investeringar och utnyttjande av infrastruktur är knappast länsindelningen utan i första hand sådana ting som samarbetet mellan trañkhuvudmännen och de statliga affársverken myndigheterna. I andra hänseenden kunde det, framhöll länsstyrelsen, med fog

hävdas att län av Älvsborgs storlek är stora nog för att fylla rollen

att vara statens regionala organ med bibehållna nuvarande uppgifter och med bevarad närhet till kommuner, näringsliv, intresseorganisationer och allmänhet. Vid de kontakter som har förevarit mellan Regionberedningen och länsstyrelserna i O, P och R län har i huvudsak följande synpunkter framförts på en eventuell sammanslagning av de två länen. Länsstyrelsen i O län har fortfarande samma inställning som den ovan redovisade. Enligt länsstyrelsens mening bör det övervägas om det är nödvändigt att samtidigt slå samman län och landsting och om inte detta skulle kunna ske vid olika tidpunkter i takt med att behoven av förändringar har klarlagts. Inte heller länsstyrelsen i P län har ändrat uppfattning. Länsstyrelsen anser att den nuvarande länsindelningen inte medför några problem. Samverkan mellan olika län fungerar väl. En sarmnanslagning av O och P län skulle medföra svårigheter genom de ökade avstånden. Någon gemensam identitet motsvarande den i Skåne finns inte i denna del av landet. Det kanske främsta skälet för en sammanslagning skulle vara att minska Göteborgs dominerande roll. Länsstyrelsen i R län har i fråga om samarbete med och i övrigt anknytning till O och P län framhållit länets orientering olika håll. På kommunikationsområdet och i fråga om näringslivsutveckling finns ett samarbete med övriga västsvenska län men även med Jönköpings och Örebro län. I frågor rör Vättern sker samarbesom

te med Örebro, Östergötlands och Jönköpings län. Frågor

som gäller miljö och ñske m.m. och som är att hänföra till Vänern har resulterat i ett samarbete mellan P och R län. R län är i ganska hög grad orienterat även mot Stockholm och Jönköping. Beträffande högskolestudier har det visat sig att studenterna från R län många gånger väljer utbildningar i Uppsala, Stockholm och Linköping samt det egna länet före studier i Göteborg.

INDELNINGSFRÅGOR 459

Sammanfattningsvis tecknar länsledningen bilden av R län som ett i geografisk mening västsvenskt län men med omfattande kontakter i alla riktningar. Det vore därför fel, enligt länsstyrelsens mening, att hävda att R län är entydigt orienterat mot Göteborgsregionen. R län har föga att göra med de gränsdragningsproblem som finns beträffande O och P län beträffande Göteborgsregionen. En sammanslagning av O, P och R län är således, enligt länsstyrelsens mening, inte motiverad som lösning Göteborgsregionens behov ändrad regional indelning, utan skulle i så fall ske för att det av föreligger behov av ett större västsvenskt län. Länsstyrelsen i R län inte att länet bör ingå i ett nytt större västsvenskt län. anser Länsstyrelsen lyfter också fram kommunstrukturen R län i diskussionen ett större västsvenskt län. R län har 17 kommuner om som alla är ganska små och med följaktligen begränsade administrativa resurser och kompetens. Den största kommunen är Skövde med knappt 50 000 invånare. En sådan kommunstruktur innebär krav på närhet och tillgänglighet för länsstyrelsen till följd av det stora behovet stöd till kommunerna, vilka inte har så omfattande egna av administrativa resurser. Samordning, kontroll, utveckling och tillsyn som är länsstyrelsens viktigaste uppgifter skulle avsevärt försvåras vid en länssammanslagning.

Landstingens synpunkter på en sammanslagning

Företrädare för landstingen i O, och R län liksom för Göteborgs stad har vid överläggningar med beredningen i huvudsak uttalat sig för en Västsvensk region som består av NORP-länen. Man är medveten om att N län inte entydigt kan sägas höra till den västsvenska regionen, men att i avvaktan klarläggande för hela länets tillhörighet till större regioner bör föra Kungsbacka kommun till det nya västsvenska länet. Synpunkterna från företrädare för Hallands läns landsting är mer splittrade. Generellt sett framhålls vikten att inte ensidigt koncentrera inav tresset till själva indelningen, utan också framhålla vikten av en ökad regional demokrati och uppgiftsöverföringar från länsstyrelse till landsting.

460 INDELNINGSFRÃGOR

9.3.2 Skåne

Kort om regionen: L län har knappt 300 000 invånare och M län 800 000 invånare. I L län finns 13 kommuner, i M län 20. Den största kommunen i L län har 72 000 invånare Kristianstad, den minsta ca 7 500 invånare Perstorp. Motsvarande tal för M län år nästan 240 000 invånare Malmö resp. nästan 13 000 invånare Svalöv. Antalet invånare km2 uppgår i per L län till 48 och i M län till 162 personer. Andelen av medelskattekraften i riket 91 1,06 skattekronor per invånare var 1993 för L län 89,4 % och för M län

97,6 %. Näringsstrukturen uttryckt som andelen sysselsatta i jordbruk, industri och service var för L län 30 resp. 65 % och för M län 25 resp. 72 % genomsnitt för riket: 26 resp. 71 %. Förhållandet mellan sysselsatta i olfentlig och pri-

vat sektor för L län 40 resp. 60 % och för M län 38 resp. var

62 % genomsnitt för riket: 39 resp. 61 %.

Organisatoriska förhållanden

När det gäller förhållandena i Skåne finns inget material att bygga

på liknande det som redovisats såvitt avser Västsverige. Regionbe-

redningen har beträffande nuläget i samverkan med de två Skåne-

länsstyrelserna tagit fram ett underlag liknande det som Statskontor-

et byggde på vid sin studie rörande Västsverige.

Inledningsvis kan beträffande de två länsstyrelserna följande no-

teras. Antalet anställda räknat som helårsarbetskrafter den 1 oktober

1994 uppgick för länsstyrelsen i L län till 194,1. För M län var

motsvarande tal 318,1 anställda.

Ramanslaget till Länsstyrelsen i L län uppgår för budgetåret

199495 till 67,7 milj. kr, varav utöver inkomster från lantbruks-

-

verksamheten minst 6 milj. kr skall avsättas för verksamhet inom

lantbruksområdet, exklusive veterinärverksamhet. Motsvarande tal

för Länsstyrelsen i M län är 114,1 milj. kr resp. 9,5 milj. kr.

Ramanslaget invånare och kommun är i L län 226 kr resp. per 5,2 milj. kr samt i M län 143 kr resp. 5,7 milj. kr.

Motsvarande tal för Stockholms län är 194 milj. kr 5,4 milj.

kr, 115 kr resp. 7,8 milj. kr.

INDELNINGSFRÄGOR 461

Personalfördelningen den 1 oktober 1994 i form av årsarbets-

krafter och avseende all personal vid länsstyrelserna i L och M län

kan sammanfattas enligt tabell

Tabell 9.7 Antal årsarbetskrafter den l oktober 1994

Samverkansmönster

När det gäller Skåne finns ingen redovisning att hänvisa till, mot-

svarande den gjordes i Västsverigeutredningens betänkande.

som

Det finns därför anledning att här göra en mera detaljerad genomdessa Redovisningen bygger på uppgifter lämgång av frågor. som vid kontakter mellan Regionberedningen och företrädare för de

nats

två Skånelänsstyrelserna samt på vad tagits in i aktuella doku-

som från dem. Bl.a. har särskilt skrift i ämnet Skånelänen ment en -

samverkan tagits fram under 1994; innehållet i den skriften

i -

redovisas relativt utförligt. Följande kan sägas om det

kommer att

länsgränsöverskridande samarbetet.

Redan i förordet till skriften Skånelänen i samverkan slår de

båda landshövdingarna fast sin på länsgränsens betydelse: syn mellan Kristianstads och Malmöhus län har aldrig varit nå- Länsgränsen hinder för samverkan mellan de båda länen. Tvärtom ser vi det som got styrka kunna arbeta tillsammans för stark och livskraftig region. en att en Med samlade och kunskaper har vi större möjligheter att utveckresurser

462 INDELNINGSFRÃGOR SOU 1995 227

Skåne till en dynamisk region som kan möta konkurrensen från omvärlden. Bland de samverkansprojekt tas i skriften i förordet som upp framhålls att det rör sig om ett axplock kan följande nämnas. -

Fysisk planering Framtagning av planeringsunderlag för samordning fysisk planav ering och övriga samhällsbyggnadsfrågor har skett mellan länen. Bl.a. har exempel och arbetssätt utarbetats avseende vattenplanering idet s.k. Vegeåprojektet. Vidare har ett gemensamt projekt loom kalisering av vindkraftverk och radiomaster påbörjats samt att en förteckning över riksintressena i Skåne tagits fram.

Miljövårdsprogram för Skåne Länsstyrelserna håller tillsammans på att utarbeta ett gemensamt miljövårdsprogram. Man beskriver tillståndet i miljön, tar fram gemensamma regionala miljömål samt åtgärds- och handlingsprogram. Arbetet sker i samverkan med kommuner och andra berörda myndigheter. En handbok i miljöfrågor Skånes miljöhandbok har givits - ut och distribuerats till hushållen. Projektet har genomförts länsav styrelserna och ñertalet av kommunerna i Skåne.

Skåneprojektet Länsstyrelserna har i rapporten Skåneprojektet infrastruktur för kommunikationer publicerat resultatet ett gemensamt arbete av med bl.a. kommunikationsfrâgor. I rapporten ges en överblick över utvecklingen av infrastrukturen samt identifieras och belyses andra anspråk på markanvändning och på intressekonflikter.

Kultur i L och M län Representanter för länsstyrelserna, landstingen, länsbiblioteken, museerna och kommunförbunden ingår i regional samarbetsgrupp en för att ta fram olika projekt, t.ex. Skånsk identitet verklighet eller utopi.

Nätverk för kvinnor Länsstyrelserna är engagerade i nätverket Kvinnokraft landsbygden, som syftar till att stimulera den kvinnliga företagsamheten i Skåne.

INDELNINGSFRÃGOR 463

Öresundskommittén Bildad för att öka samverkan och integration samt profilera regionen Skåne-Själland i nationella och internationella sammanhang. Kommittén består bl.a. ledande regionala politiker från Danmark och av Sverige samt av företrädare för länsstyrelserna.

Euroregion Pomerania Samarbete med Damnark, Nordtyskland och Polen som rör regionalpolitik och utvecklingsprojekt. Det främsta syftet är att marknadsföra Skåne turistlan och som en intressant region för som företagsetableringar.

Informationskontor Euro Info Centre SYD EIC-SYD startades 1993 initiativ av bl.a. länsstyrelsen i Malmöhus län och dåvarande utvecklingsfonden i M län. Kontoret, betjänaer hela Skåne samt N län och som som är beläget på IDEON i Malmö, ingår i ett av EU:s handlingsproför att stärka de små och medelstora företagens kunskaper om gram EU.

I denna allmänna genomgång kan slutligen noteras att länsstyrelserstyrelser i de båda Skånelänen har gemensamma överläggningar nas två gånger om året. I länsstyrelsens i L län årsredovisning för 199394 sägs bl.a. följande när det gäller länsgränsöverskridande samarbete. Internationaliseringsfrågorna har ägnats ett växande intresse. Kontakter har inriktats särskilt mot Litauen och Tyskland. Ett kunskaps- och rådgivningscentrum för byggföretag och anställda som vill arbeta i Tyskland har upprättats i Kristianstad. Projekttiden uppgår till ett år, varefter arbetet beräknas bli ett naturligt inslag. Möten har hållits med olika tillverkare i södra Sverige i bl.a. Jönköping och vid studium på plats i Berlin. Syftet har varit att i samverkan med Exportrådet och andra län skapa ett Show-Room i Berlin för svenska inrednings- och möbelföretag. Såvitt M län sägs i årsredovisningen för 199394 bl.a. fölavser jande. I samverkan med L län har ñera projekt genomförts för att på olika sätt beskriva Skåne relaterat till närliggande regioner. Projektet Skånska fakta har i olika rapporter beskrivit landskapet vad beträffar befolkning, tätorter m.m. Två rapporter om Skåne i ett internationellt perspektiv har givits ut. Slutarbete pågår med en studie av utbildningsstrukturen i Skåne.

464 INDELNINGSFRÄGOR

När det gäller näringslivs- och infrastrukturområdet har samverkan över länsgränserna i Sydsverige och särskilt i Skåne prioriterats under de senaste budgetâren. Samarbetet rör lantbrukets och livsmedelsindustrins framtida utveckling. Tre projekt har genomförts till en kostnad av nästan 10 milj. kr: Internationaliseringens och avregleringens effekter på sydsvensk livsmedelsindustri och råvaruproduktion LOK-proj ektet, Sydlänens underleverantörsproj ekt samt Aktion skogs- och mellanbygd. Ett stort antal delprojekt har påbörjats. Arbetet med att skapa internationella kontakter har skett inom näringslivsområdet med i första hand Danmark, Tyskland och Polen. Länsstyrelsen har fördjupade kontakter med delstaten Schles-

wig-Holstein inom näringslivsområdet. Bl.a. har den tyska delstaten

representationskontor på länsstyrelsen. Vidare sker mycket aktivt en samverkan mellan Skurups kommun och Lübeck för att bilda inen formationsbro mellan Sverige och Tyskland inom IT-projektet Företagens Hus. På grund av den minskade byggaktiviteten i länet har länsstyrelsen, Lund-Malmö Byggmästareförening och länsarbetsnämnden startat projektet Nätverk Tyskland. En systematisk genomgång av den tyska marknaden i den östra delen av landet startades under våren 1994 för att söka intressanta byggprojekt för skånska företag. Länsstyrelsen samverkar med Svensk-Polska Handelskammaren, Almi Företagspartner Skåne, Sydsvenska Handelskammaren, Europakontor Syd och Sveriges Exportråd för att hjälpa skånska företag som söker affärskontakter i Polen. Länsstyrelsen stödjer ett särskilt projekt för sådana insatser Interface Poland, IPL. - Marknadsföring av Skåne som ett intressant etableringsområde för företag har genomförts i Berlin, Düsseldorf och Hamburg i Tyskland. Internationella kontakter förekommer även inom andra områden. Sålunda pågår en utveckling av samarbetet inom miljöområdet med Polen, som bl.a. har visat stort intresse för den svenska miljölagstiftningen. Inom samhällsplaneringsområdet har inletts ett samarbete med Szczecin-området för i första hand informationsutbyte angående planeringssystem, administrativ uppbyggnad, infrastruktur och bostadsförsörjning. Inom Öresundskommitténs har arbete påbörjats för forram att mulera projekt för finansiering inom EU:s Interreg ll. program Länsstyrelsen i M län har i en särskild skrift redovisat sin internationella verksamhet under budgetåret 199394. Redovisningen har

INDELNINGSFRÃGOR 465

på 14 olika verksamhetsområden, bl.a. EG EU-aktivitetdelats upp

kompetensutveckling samt näringslivsfrågor och sysselsättning.

er, När det gäller Skånelänsstyrelsernas deltagande i gränsregionalt

samarbete och i transnationella regionbildningar kan i övrigt hänvis-

till framställningen i kapitel 4.

as

Skåne i ett sydsvenskt perspektiv

Från flera olika håll har hävdats att landskapet Skåne är en naturlig enhet för administrativ indelning. Få skåningar torde sväva i okun-

nighet de geografiska gränserna och över huvud taget om vad

om Skåne hålls dessutom kulturell identitet som avses. samman av en ett slag återfinns få andra håll i landet. av som

Indelningsfrågan i Skåne bör emellertid ses också i ljuset av det

samarbete utvecklats i den sydsvenska regionen. som

Bakgrunden till denna frågeställning är att det i en sydsvensk re-

gion utöver Skåne omfattar Hallands, Kronobergs, Blekinge, som Kalmar och Jönköpings län bedrivs ett samarbete kring regionala ut-

vecklingsfrågor. Ett särskilt samarbetsorgan, Sydsaml, har inrättats

för ändamålet. Dess uppgift är att hävda Sydsveriges gemensamma

intressen inom landet och internationellt, överlägga i frågor av

övergripande regionalt intresse och betydelse för Sydsverige, vara

komplement till det arbete bedrivs läns- och kommunniett som

kunskapsmängden regionens betydelse. SEGON är

vå samt öka om ett samarbetsorgan för de sydsvenska EU-kontoren.

Sydsam har hos Regionberedningen aktualiserat frågan om vilka

konsekvenser länssammanslagning i Skåne skulle få för samarbeen

i den sydsvenska regionen. Därvid har framhållits att det finns

tet

antal frågor i Sydsverige kräver större regional bas för

ett som en kunna hanteras både rationellt, resurseffektivt och ur ett helatt

Ett exempel är samarbetet i Östersjöområdet.

hetsperspektiv.

i Bryssel ligger i direkt anslutning

Sydsveriges Europakontor som

till delstaterna Schleswig-Holstein och och Hamburgs representa-

tionskontor i Hanse-Ofñce är ett konkret resultat härav. Företrädare

1 regionalt samarbetsorgan medlemmar ijuni 1994 var: Malmö- Sydsam är ett vars landsting, Landstinget Kristianstads län, Landstinget Blekinge, Landstinget hus läns Landstinget i Kalmar län, Landstinget Kronoberg, Kommunföbundet i Kris- Halland, Kommunförbundet Blekinge, Kommunförbundet Halland, Kommunförtianstads län, Kommunföbundet Kronoberg, Kalmar läns kommunförbund bundet Jönköpings län, samt Malmö kommun.

466 INDELNINGSFRÃGOR

för Schleswig-Holstein har poängterat att i samarbetet mellan de

båda regionerna skall hela Sydsverige ingå. Sydsams styrelse framför inga synpunkter på eventuell föränden ring av länsindelningen i Skåne mot bakgrund av de problem som gäller i landskapet. Styrelsen poängterar emellertid vikten av en fortsatt utveckling av Sydsams verksamhet inom hela den sydsvenska regionen. I sammanhanget påtalas också vikten av att detta samarbetet grundas på organ som är demokratiskt valda i Sydsverige.

Länsstyrelsernas synpunkter på en sammanslagning

Också beträffande de två Skånelänen och en eventuell samrnanslagning av dem har Regionberedningen haft samtal med företrädare för länsstyrelserna. Därvid har i huvudsak följande synpunkter förts fram. Från länsstyrelsen i L län har framhållits att en sammanslagning skulle innebära en viss administrativ rationalisering, t.ex. när det

gäller ekonomi- och personalfunktioner ca 12-15 personer. Detta

förutsätter dock samlokalisering till en ort. En sammanslagning och därmed ett betydligt större geografiskt arbetsområde skulle medföra ökade reskostnader och mer tidsåtgång i de fältinriktade specialiteterna. En uppdelning på ñera orter medför antingen den sker sek- toriellt eller övergripande att alla eventuella rationaliseringsvinster intet. går om Båda länsstyrelserna i Skåne hör till de större i landet. Möjligheterna att få till stånd rationaliserings- och kompetensbreddningsvinster borde vara större med nuvarande mindre länsstyrelser. En sammanslagen myndighet skulle bli stor och förmodligen tungrodd. En försämring av länsexperternas roll när det gäller närheten i kontakter och möjligheten till överblick över hela expertområdet riskerar att ske. Behov kan uppstå administrativ nivå av en ny mellan länsledningen och de nuvarande länsexperterna. Inom personalmässigt små specialområden, t.ex. veterinärfunktionen, kunde en bättre spetskompetens och specialisering åstadkommas. En storlänsstyrelse medför att länsstyrelsens legitimitet minskar och att anonymiteten ökar. Nätverken tunnas ut. Om länen slås samman måste detta ske jämsides med kommunsammanslagningar. De 33 kommunerna i Skåne är alldeles för

INDELNINGSFRÅGOR 467

många för att de som är länsstyrelsens viktigaste samarbetspartner skall kunna praktiskt hanteras i en länsstyrelses arbete. - Länsstyrelsen i M län har framfört i huvudsak följande synpunkter. l omvärlden, framför allt i olika internationella sammanhang, uppfattas Skåne i allt större utsträckning som en naturlig enhet. Ett stort antal av de regionala projekt som länsstyrelsen deltar i omfattar också hela Skåne. Detta gäller t.ex. infrastruktur-, miljö- och utbildningsfrågor. Även i det dagliga arbetet sker betydande en samverkan mellan de två Skånelänsstyrelserna. En sammanslagning av L och M län skulle enligt länsstyrelsens mening göra det möjligt att uppnå rationaliseringsvinster inom det ekonomi- och personaladminstrativa omrâdet. Förutsättningarna att förbättra spetskompetens och specialisering torde främst avse mindspecialfunktioner. Vidare skulle bättre anpassning till andra re en statliga organs regionala indelning möjliggöras. Bland de negativa effekterna en sammanslagning har främst av pekats på att samarbetet mellan en storlänsstyrelse och Skånes 33 kommuner skulle bli komplicerat. Redan i dag är det problematiskt att tillgodose alla önskemål om kontakter och sammanträffanden med länsledningen. Den saken skulle inte förbättras av en länssammanslagning. Det finns risk att länsstyrelsens anonymitet ökar och att beñnten liga nätverk tunnas ut. En gemensam länsstyrelse för hela Skåne skulle bli en förhållandevis stor regional myndighet. Möjligheten att inrätta lokalkontor bör övervägas. Det blir inte längre möjligt för länsexperterna att ha personlig kontakt med verksamheten på fältet. Risken är att en storlänsstyrelse medför ökad byråkrati. Olikheter mellan de nuvarande L och M län i näringsgeograñska och bebyggelsemåssiga strukturer kan barriärer, som blir svåra vara att överbrygga vid en sammanslagning. Det är tänkbart att olikheterna kommer att förstärkas, eftersom väsentlig del av den framtida tillväxten i regionen förväntas ske en längs ett huvudstråk från Trelleborg och Malmö, via Lund, Lands-

krona, Helsingborg, Ängelholm och vidare upp i Halland.

468 INDELNINGSFRÃGOR

Synpunkter från företrädare för de skånska självstyrelseorganen på en länssamrrzanslagning

De båda Skånelandstingen, Malmö stad samt de två kommunför-

bunden i Skåne den s.k. fempartsgruppen stod bakom en fram-

ställning till regeringen om att få bedriva försöksverksamhet med ändrad regional uppgiftsfördelning inom ett område som initialt omfattade landskapet Skånel. I skrivelsen instämde i behovet man av att se Skåne som en enhet och vikten av att den administrativa indelningen anpassades därefter. I en rad andra sammanhang har fempartsgruppen återkommit till frågan om ett enat Skåne och anfört en rad skäl för detta. Synpunkterna på Skåne som en administrativ enhet är framförda i anslutning till önskemålen om försöksverksamhet, men det torde inte råda några tvivel om att det även i det långa perspektivet är ett enat Skåne som är målet. Remissvaren beredningens delbetänkande måste också tolkas som en bred uppslutning bakom synen på Skåne som en enda administrativ enhet. I sammanhanget bör också nämnas att likalydande motioner har väckts i de båda landstingen och Malmö kommun med förslag om sammanslagning till en gemensam sjukvårdshuvudman för hela Skåne. Förslaget innebär således att Malmö inträder i landsting och att ett gemensamt sådant bildas för hela landskapet. Bakom motionerna står företrädare för socialdemokraterna, moderaterna, folkpartiet och miljöpartiet. Motionerna har sedermera behandlats i respektive fullmäktige.

9.3.3 överväganden och förslag

En sammanslagning av de västsvenska länen har diskuterats under lång tid, låt vara att det inte alltid har rått enighet om vilka län som lämpligen borde bli föremål för en sådan åtgärd. Att problemen med den nuvarande regionala strukturen i denna del av landet är många och svåra har framhållits i flera sammanhang. Beträffande Skåne behöver inte råda någon tveksamhet om vilka län som avses. Det står för alla klart att det gäller Kristianstads län och Malmöhus län. Landskapet kännetecknas av en tydlig kulturell

1 Skrivelsen och ytterligare material i frågan finns som bilagor i Regionberedningens delbetänkande Västsverige och Skåne regioner i förändring SOU 1993:97. -

INDELNINGSFRÄGOR 469

identitet och länsgränsen representerar inte någon naturlig uppdelning av Skåne. Skåne är ett av de områden i landet där länsgränserna numera inte är ändamålsenliga. Frågan har fått en förnyad aktualitet genom regionala initiativ har sin grund i önskan om en mer effektiv som en hantering offentliga uppgifter med hela Skåne som bas och ett av ökat demokratiskt inflytande över de regionala angelägenheterna. Detsamma gäller för Västsverige, där har länsindelningen varit men föremål omfattande utredningsarbete. för mer Det orationella i den nuvarande länsindelningen i västra Sverige

uppmärksammades, såvitt avser Älvsborgs län, redan av 1955 års riksdagsrevisorer, bl.a. uttalade: Älvsborgs län har i geogra-

som fiskt avseende säregen form. Det kan liknas vid en deformerad en åtta, övre ögla innefattar Dalsland, och den nedre, väsentligt vars

större öglan, länet i övrigt. l Förhållandena ledde till splittring och

överlappning: länsstyrelsen, vägförvaltningen, länsarkitekten m.fl.

fanns i Vänersborg medan länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden,

skogsvårdsstyrelsen och länsnykterhetsnämnden fanns i Borås. Där-

till hade länet två lantbruksnämnder, två hushållningssällskap, två

rättshjälpsanstalter och två landsantikvarier, med kansli i Borås res-

pektive Vänersborg. för länsadministrationen i Älvs- Enligt revisorerna var ordningen borgs län både länsstyrelsens och övriga statliga organs synur punkter förenad med betydande olägenheter. En rationell ordmera ning borde därför åstadkommas. Något bestämt förslag lades inte fram, revisorerna begränsade sig till att uttala att frågan om utan länsadministrationen i länet borde utredas. Dessa propåer har emellertid inte lett till någon förändring av

länsindelningen. En följd de särskilda förhållandena i Älvsborgs

av län är, har framgått att del länsstyrelsens verksamsom ovan, en av het nyligen har förlagts till Borås. Såväl länsarbetsnämnden som

skogsvårdsstyrelsen ligger i Borås.

Utvecklingen har gått i riktning mot ett alltmer omfattande samarbete över länsgränserna inom flera sakområden i såväl Skåne och Västsverige som i landet i övrigt. Kommunikationsfrågorna har i många fall en räckvidd utanför det

enskilda länet. Ökade pendlingsavstånd leder t.ex. till att hela Skåne

enda arbetsmarknad för allt fler människor. Kollektivtrafiken är en därför samordnas. Öresundsmellan de båda skånelänen behöver

l revisorers berättelse över den år 1955 dem verkställda granskningen Riksdagens av angående statsverket, del I s. 311 ff.

470 INDELNINGSFRÃGOR

bron får tralikmässiga konsekvenser och miljöeffekter berör som hela landskapet Skåne. Framväxten av det fria vårdsökandet hälso- och sjukvårdens område var en konsekvens av den kritik som medborgarna riktade mot att de inte fick vända sig till det enligt deras åsikt närmast till hands liggande lasarettet utan var hänvisade till vårdinrättningar som låg längre bort men inom det egna landstingsområdet. Belysande exempel fanns såväl i Skåne i Västsverige. Reforsom men har minskat gränsdragningens negativa effekter för den enskilda människan, men ett rationaliseringsbehov gör sig gällande som erfordrar stor beslutskraft och god demokratisk legitimitet. Skåne måste därvid behandlas som en enhet. I Västsverige erfordras också en geografiskt större region än dagens landsting och framför allt en bättre gränsdragning än vad som nu är fallet i Göteborgsregionen. I fråga om näringsliv och sysselsättning visar t.ex. förhållandena i Västsverige inom bilindustrin hur integrerade vissa orter i Älvsborgs län är med Göteborgsområdet. Det är dock inte enbart på detta område som de båda länens näringsliv griper in i varandra. Ytterligare exempel kan hämtas från livsmedels-, varvs- och ñskeindustri. Generellt sett kan man säga, att Göteborgsområdets näringsliv alltmer påverkar näringsliv och sysselsättning i framför allt de

södra Älvsborgskommunerna till gränsen bort mot R län. Insatser

inom den offentliga sektorn för att utveckla näringslivet i 0 och P län måste således regelmässigt beakta förhållanden i det andra länet. Så sker också, men till priset att det är två olika myndigheter av som sköter uppgiften. Också på miljöområdet liksom i fråga fysisk planering finns om stora beröringsytor mellan de båda länen. Göta älvs dalgång är länsgräns mellan O och P län och en ur flera synpunkter komplex miljö skall således bevakas av två länsstyrelser. Bebyggelsefrågor i Storgöteborg berör tre länsstyrelser N, O och P. Osv. Uppräkningen skulle kunna göras än längre, men de redovisade exemplen räcker väl för att stryka under att samverkansbehovet mellan länen i Skåne och i Västsverige är av den omfattningen att en länssammanslagning är motiverad för såväl länsstyrelsernas verksamhet som för de uppgifter som landstingen ansvarar för. Mot bakgrund av de förslag som beredningen har redovisat i kapitel 7 om ett regionalt självstyrelseansvar för de regionala utvecklingsfrågorna, ökar behovet också på självstyrelsens område av en länssammanslagning.

INDELNINGSFRÃGOR 471

Förslaget ett regionalt utvecklingsansvar innebär att Vissa om uppgifter överförs från länsstyrelsen till det regionala självstyrelseorganet. Dessa uppgifter är det slag att länssamarbete är särskilt av framträdande. Denna uppgiftsöverföring minskar dock inte behovet sammanslagning länsstyrelserna. För det första kvarstår en av en av rad uppgifter av länsgränsöverskridande karaktär under länsstyreloch för det andra erfordras ett närmare samarbete sens ansvar, mellan länsstyrelse och regionalt självstyrelseorgan. Enligt Regionberedningens mening är det uppenbart att de problem de nuvarande länsgränserna i Skåne och Västsverige orsasom kar måste lösas länssammanslagningar. Det finns visserligen genom åtskilliga exempel ett framgångsrikt samarbete över länsgrän- Inte minst från länsstyrelserns sida har tagits viktiga initiativ serna. till att behandla olika frågor i ett geografiskt större sammanhang än det länet. Det högfrekventa gränsöverskridande samarbete som egna förekommer i Skåne och i Västsverige, i det sistnämnda området främst mellan O och P län, visar emellertid att den geografiska an-

svarsuppdelning som länsgränsen representerar nu är felaktig.

I och för sig är det fullt naturligt att ett visst samarbete måste förekomma gräns kan inte dras så att alla frågor kan lösas in- - en

det geografiskt avgränsade området. För olika frågor uppkom-

om

också behov av samarbete i olika riktningar och vilka myndig-

mer heter berörs varierar från fall till fall. Det är emellertid inte som denna situation som är för handen i Skåne och Västsverige. För viktiga områden såsom näringsliv och sysselsättning, kom-

munikationer, hälso- och sjukvård, utbildning, miljö samt kultur är

det regelmässigt så, att de strategiska frågorna berör motsvarande

förhållanden på andra sidan länsgränsen. De många samarbetsprojekten visar detta.

Skåne

I fråga om Skåne är det uppenbart att en sammanslagning av Kris-

tianstads och Malmöhus län bör ske. Regionberedningen har erfarit

att det föreligger ett mycket brett stöd för en sådan bland företrädaför lokal och regional självstyrelse i Skåne. re I sammanhanget vill beredningen stryka under vikten av att denna åtgärd inte uppfattas att Skåne bryts ut ur det sydsvenska samsom arbetet. Redan i dag visar det samarbete som sker inom Sydsam att vissa frågor, inte minst när det gäller de internationella kontakterna, erfordrar ett geografiskt större område än Skåne. Ett fortsatt liv-

472 INDELIVINGSFRÃGOR SOU 1995 :27

aktigt samarbete med hela Sydsverige som bas är en grund för en fortsatt diskussion och analys av i vilka indelningar som olika offentliga uppgifter bäst hanteras. En sammanslagning av de båda skånska lånen får till följd att en länsstyrelse i framtiden skall fullgöra de uppgifter som i dag är fördelade på två. Från båda länsledningarnas sida har påtalats såväl fördelar som nackdelar med en länssammanslagning, men av hänsyn främst till det stora antalet kommuner och en alltför stor organisation har man avstått från en sammanslagning. Länsstyrelsen i Malmöhus län är en av landets största medan den i Kristianstad är av mer genomsnittlig storlek. Två relativt sett stora förvaltningar skall således slås samman och bilda en enhet som i storlek närmast motsvarar Länsstyrelsen i Stockholms län. Det är givet att det är vissa problem förenade med förvaltningsmyndigheter av denna storlek, men det finns också vinster att göra.

Från organisationssynpunkt har framhållits två synpunkter på en

sammanslagning av länen. Enligt den första har hävdats att 33 kom-

muner är för många för att länsledningen och även andra delar av

länsstyrelsen skall kunna upprätthålla dagens nära samarbete och frekvens samt kvalitet i fråga om tillsyn och kontroll. Den andra synpunkten har gällt risken för att den stora organisation som blir resultatet sammanslagning skulle byråkratiseras genom att av en länsexperterna ñck ägna sin huvudsakliga tid ledningsfrågor och följaktligen skulle få mindre tid över för kontakter med fältet. Synpunkterna är viktiga och förtjänar uppmärksamhet. Enligt Re-

gionberedningens mening är de dock inte av det slaget att de inte

kan bemästras med en ändamålsenligt utformad organisationslösning. Värdet av en länssammanslagning för överblick och samordning är så stort att det överväger de organisatoriska tveksamheterna. Till detta kommer att beredningen har föreslagit att vissa uppgifter i dag åvilar länsstyrelsen skall överföras till landstinget och som därigenom minskar rimligen de svårigheter som påtalats beträffande den nya organisationen. Avstånden i Skåne är små varför resor inte ens över hela det nya länet framstår som särskilt långa och tidsödande. Det kan vidare knappast komma i fråga att lokalisera all verksamhet till en enda ort, utan decentraliserade lösningar bör prövas. Förutom den närhet detta innebär för medborgarna till service av olika slag minskas också resorna för de olika befattningshavarna. Det bör också möjligt att utforma kontaktmönstret på ett såvara dant sätt, att företrädare för såväl det förhållandevis stora antalet

INDELNINGSFRÄGOR 473

kommuner som andra intressenter får möjligheter att ett tillfredsställande sätt nå fram till lånsledningen. En sammanslagning länsstyrelserna inrymmer, enligt Regionav

beredningens mening, en betydande rationaliseringspotential på sikt.

Även det inte år möjligt att göra några ingående beräkningom mer

ar, visar erfarenheter av olika slags organisationsförändringar att

besparingar minst 10 % är möjliga. Beredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 10. Det är emellertid viktigt att framhålla, att det inte främst är be-

sparingsmöjligheterna i organisationsbudgeten som år vägledande

för förslaget att slå samman de två lånen även om detta i sig är ett viktigt skäl. Den stora vinsten ligger i att de offentliga insatserna kan göras ett effektivare sätt och avkastningen på gjorda insatser därigenom bli större. Som följd länssammanslagningen slås också de två landsen av tingen Regionberedningen har därvid utgått från att Malsamman. mö kommun kommer att inträda i det nya landstinget. Initiativ i denna riktning har redan tagits genom motioner i frågan hos de tre

skånska sjukvårdshuvudmånnen. Bakom dessa ställningstaganden

ligger bedömning om en väsentligt förbättrad möjligthet att en åstadkomma effektivisering av hälso- och sjukvården i Skåne. en Besparingar på 10 % har nämnts i sammanhanget. Även upp emot beräkningar av detta slag är svåra att göra rör det sig, mot bakom grund att hälso- och sjukvården i Skåne omsätter ca 10 miljarder av kr, betydande belopp som kan sparas. om

Regionberedningen ser inga skål som talar emot en lånssam-

manslagning i Skåne utifrån de perspektiv som landstingens verksamhet i dag erbjuder.

Västsverige

Som Regionbcredningen har visat i tidigare kapitel har frågan om lånsindelningen i Västsverige utretts många gånger. De svårigheter den nuvarande indelningen medför har framhållits för en rad som olika verksamhetsområden och det råder, enligt beredningens mening, ingen som helst tvekan om att åtgärder måste vidtas. Det är givet att förhållandena kring Göteborg rönt den största uppmärksamheten. Det är här som problemen under lång tid visat sig mest svårbemästrade. Men också frågan om utsträckningen av efter funktionella kriterier avgränsad västsvensk region har ägen nats betydande intresse.

474 INDELNINGSFRÅGOR

Det är således två perspektiv som gör sig gällande i fråga om den administrativa indelningen i Västsverige. Det första, bredare perspektivet fångar upp den västsvenska regionen från verksamhetsoch kontaktsynpunkt. Frågan gäller den rumsliga utbredningen av de nätverk som formas av främst näringsliv, kommunikationer, utbildning, forskning och kultur med centrum i Göteborgsregionen och där de offentliga insatserna ökar i effektivitet om de hanteras i en gemensam administrativ indelning. I ett snävare perspektiv ligger fokus på förhållandena i Storgöteborg och de förändringar som erfordras fÖr att råda bot på de brister som följer av att tre län splittrar en sammanhållen bostads- och arbetsmarknadsregion. Det är givet att det sistnämnda perspektivet avser ett geografiskt mindre område än det andra. Den administrativa indelningen i Storgöteborg berör ett förhållandevis begränsat antal kommuner, medan man kan säga att länen är byggstenarna i fråga om den västsvenska regionens utbredning. Om utgångspunkten tas i det större västsvenska perspektivet innefattas naturligen också förhållandena i Göteborgsregionen. I flera sammanhang framhålls att den västsvenska regionen utgörs av NORP-länen till vilken ibland förs även Värmlands S län. Dessa län ingår i ett ganska stort antal av de administrativa regionindelningar ovanför länsnivå som olika myndigheter och andra organisationer arbetar Tidigare utredningar i frågan har kommit till slutsatsen att en västsvensk region i huvudsak omfattar NORP-länen och att dessa således bör ingå i en ny administrativ indelning för Västsverige. Det ligger enligt Regionberedningens mening ett stort värde i att så långt som möjligt låta utformningen av den västsvenska regionen ske genom en sammanslagning av hela län. Därigenom blir de administrativa åtgärderna såväl på den statliga sidan som beträffande landstingen mindre komplicerade. Detta hindrar emellertid inte att analysen av den lämpliga indelningen kan göras också utifrån de mindre byggstenar som delar av län och enstaka kommuner utgör. Skulle en ändamålsenlig indelning erfordra att en enskild kommun byter länstillhörighet, måste detta givetvis kunna övervägas. Väljer man att föra ned analysen till delar av län kan konstateras att södra Halland och delar av Skaraborgs län har en svagare orientering västerut och i stället sina mest frekventa kontakter i andra riktningar. Samma förhållande gäller för stora delar av Värmlands län i de fall då detta ingår i diskussionen om den västsvenska regionens utbredning. Att gränsområdena i en region i många fall har

INDELMNGSFRÃGOR 475

omfattande kontakter och samverkar med andra regioner gäller generellt för hela landet och finns i varje administrativ indelning. Utformningen av en västsvensk region som utgör en ändamålsenlig administrativ bas för de verksamheter som är av grundläggande betydelse för den regionala utvecklingen och som skall hanteras på regional nivå bör, enligt Regionberedningens mening, analyseras utifrån de förutsättningar som ett område som omfattas av NORP-länen erbjuder. Området är så stort det har ca 1,7 milj. invånare - att det väl rymmer de verksamheter som är i fråga och därsvarar med mot såväl dagens som morgondagens krav på att regionala frågor behandlas på ett sätt som ger överblick, samordningsmöjligheter och beslutskraft. Det faktum att Skaraborgs län i fråga om kontaktmönster inom en del områden är orienterat andra håll än västerut skapar knappast någon oklarhet om vart länet är att hänföra i fråga om en

större administrativ indelning. Inga andra grupperingar av län skulle

framstå som lika naturliga eller bättre uttrycka hur kontaktmönsteret ser ut. En delning av länet ter sig inte motiverad. Det skall dock konstateras att en NORP-region innebär en orientering väster- och söderut för Skaraborgs län. Beträffande Habo och Mullsjö kommuner kan en överföring till Jönköpings län bli aktuell om det förs fram lokala och regionala önskemål därom. En justering av länsgränsen så att Habo och Mullsjö kommuner förs till Jönköpings län skulle innebära att Jönköpings läns invånarantal ökade med ca 17 000 till ca 320 000 invånare och landarealen med 531 till 10 475 kmz. skatteunderlaget i de två kommunerna utgör ca 13,2 milj. skattekronor enl. 1993 års taxering. Det förhållandet att Hallands län genom sitt kontaktmönster är uppdelat på olika funktionella områden gör att länet som helhet inte med gott resultat låter sig föras till den västsvenska regionen, oaktat att de norra delarna är väl integrerade i Göteborgsregionen. Den södra delen av länet är orienterad mot Skåne, och det finns dessutom så frekventa kontakter österut att även en funktionell tillhörighet till en småländsk region kan skönjas. Samarbetet och kontakterna i sydlig och östlig riktning är emellertid inte av den frekvensen, att en administrativ inordning i större regioner ter sig omedelbart nödvändig för dessa delar av länet. Förhållandena i den norra delen av Hallands län motiverar däremot att åtgärder vidtas redan nu. En väl sammanhållen västsvensk region av en storlek, som har möjlighet att ta hand om en expansion i fråga om kommunikationer och nåringslivskontakter, förmår lösa hälso- och sjukvårdens strukturproblem och i övrigt kan erbjuda bra boendemiljöer och goda

476 INDELNINGSFRÃGOR

villkor för näringslivet samt utveckla en internationell konkurrenskraft bör, enligt Regionberedningens mening, i första hand omfatta O, P och R län samt Kungsbacka kommun i Hallands lån. Regionberedningen har tidigare hävdat vikten av att indelningsförändringar har en god lokal och regional förankring. Frågan gäller därför det i dag finns ett sådant stöd för att vidta en länsom sammanslagning som omfattar NORP-länen på det sätt som redovisats ovan. Det finns anledning att något beröra frågan om vilka förändringar som oundgängligen erfordras för att avhjälpa problemen i Göteborgsregionen. Den geografiskt minsta godtagbara lösningen är därvid att åstadkomma gränsjusteringar i de södra delarna av O och P län samt att Kungsbacka kommun förs till det nya länet. De norra delarna av 0 och P län är mindre berörda av förhållandena i Göteborgsregionen än vad som är fallet beträffande norra Halland. En sammanslagning O och P län får emellertid också till resultat att samverkansbeav hovet för Göta älvs dalgång och i området kring Uddevalla, Trollhättan och Vänersborg blir väl tillgodosett. Att utesluta kommunerna i norra Bohuslän och i Dalsland från förändringarna i Göteborgsområdet skulle aktualisera frågan om vart de delarna skall höra i administrativt avseende. O och P län bör därför i sin helhet omfattas av sammanslagningen. Företrädare för lokala och regionala självstyrelseorgan liksom för de politiska partierna i dessa båda län har vidare uttalat ett brett stöd för en reformerad länsindelning. I anslutning till att Regionberedningen presenterar sitt förslag till länsindelning för Västsverige, ges på nytt möjlighet för företrädare i alla berörda län att remissvägen ge sin mening till känna. Beträffande Halland är Regionberedningen väl medveten om att länets företrädare i olika sammanhang där indelningsfrågor aktualiserats har slagit vakt om sitt län som en självständig regional enhet. Enligt vad beredningen har erfarit, finns det inte heller i dag det breda regionala och lokala stöd som erfordras för en mer genomgripande indelningsreform som berör Hallands län. Men om remissvautvisar att det finns ett mer allmänt intresse för en uppdelning ren Halland så att norra delen går till en västsvensk och södra delen av till en sydsvensk region, så förordar beredningen att så sker antingen nu eller senare. Det är emellertid omöjligt att bortse från Kungsbacka kommun vid reform syftar till att förbättra den administrativa indelen som ningen i Göteborgsregionen. Att ställa Kungsbacka, med dess mycket starka knytning till Storgöteborg, utanför den politiska och

INDELNINGSFRÅGOR 477

administrativa gemenskap som den nya indelningen representerar skulle i första hand negativt drabba Kungsbacka kommun och dess invånare. Det finns, enligt Regionberedningens mening, mycket som talar för att även Varbergs och Falkenbergs kommuner bör föras till Göteborgsregionen i administrativt avseende. Beträffande de två sistnämnda kommunerna är emellertid förändringsbehoven inte lika påtagliga, varför en sådan åtgärd inte bedöms behöva aktualiseras i detta sammanhang. Frågan kan bero i avvaktan på att en lokal och regional analys och debatt i Halland har klarlagt länets tillhörighet till större administrativa regioner i olika samverkansriktningar. Regionberedningen stannar därför vid att föreslå att Kungsbacka kommun förs till det nya västsvenska länet, men vill samtidigt stryka under vikten av att denna förändring verkligen kommer till stånd. Förbättrade förhållanden i fråga om kollektivtrafik, bostadsbyggnadsplanering, miljöfrågor, hälso- och sjukvård m.m. för Kungsbacka kommun liksom för Göteborgsregionen som helhet har så länge efterlysts, att åtgärder nu måste vidtas. Beredningens förslag i fråga om Hallands län blir därför nu endast en förändrad länstillhörighet för Kungsbacka kommun och frågan inställer sig därför om det är motiverat att nu föreslå att Skaraborgs län förs till det nya västsvenska länet eller om sammanslagningen bör anstå till dess klarhet vunnits i fråga om hela Hallands län. Enligt beredningens mening bör redan nu Skaraborgs län följande skäl ingå i det nya länet. av Ett successivt vidgat pendlingsomland för Storgöteborg berör i allt högre grad kommunerna i R län. Kommunikationsfrågorna handläggs redan i dag i en administrativ indelning där alla aktuella län ingår. Göteborgs universitet och Chalmers tekniska högskola är resurser som bör utnyttjas i det regionala utvecklingsarbetet för hela den västsvenska regionen. Hälso- och sjukvården i Västsverige inkluderar redan i dag R län. Även i kulturellt avseende finns stora kontaktytor mellan R län och övriga Västsverige. Den västsvenska regionen är vidare centrum för Sveriges bilindustri. Tre orter dominerar i sammanhanget, nämligen Göteborg, Trollhättan och Skövde. De är belägna i var sitt län O, P respekti- R. Med en lång rad underleverantörer påverkar bilindustrin ve förhållanden på näringslivets område i hela Västsverige. Med R län i västsvensk region skulle dessutom regionens en tyngdpunkt förskjutas österut och minska Göteborgs dominans. Liksom beträffande de övriga berörda länen är det emellertid fråga om vilket lokalt och regionalt stöd som finns för förändring-

478 INDELNINGSFRÃGOR SOU 1995 27 2 en. I sitt yttrande över Regionberedningens delbetänkande framhöll Skaraborgs läns landsting att man önskade tillhöra den västsvenska regionen när en länssammanslagning blev aktuell. Enligt vad beredningen erfarit vidhåller landstinget sin uppfattning i denna fråga. Från statens utgångspunkt finns det, enligt beredningens mening, inga skäl att avstå från en länsbildning i Västsverige som omfattar O, P och R län samt Kungsbacka kommun. En sammanslagning av de tre länsstyrelserna i O, P respektive R län reser samma frågeställningar som beträffande Skåne. Antalet kommuner i det nya länet blir hela 52. En organisation denna av storlek påkallar decentraliserade lösningar. Med dagens residensstäder och framtida lokalkontor som bas kan en förgrening och specialiering av organisationen ske, med utgångspunkt i de förutsättningar som olika delar i det nya länet erbjuder. Ett stort län behöver inte innebära en centralisering av viktiga samhällsfunktioner som medborgarna har behov av att ha nära till hands. Tvärtom kan en väl fungerande decentraliserad organisation byggas upp utifrån de förbättrade förutsättningar som de ursprungliga länens resurser sammanslagna erbjuder, och med den överblick och möjlighet till prioritering som en större region medför. Samtidigt som svårigheterna med en stor organisation inte skall underskattas, erbjuder den likväl avsevärda möjligheter till rationali-

sering och effektivt handhavande av olika uppgifter. Ärendemängd-

en för även ganska smala expertområden ger möjligheter till att rekrytera kvalificerad personal och till att bygga upp kompetens. Det stora antalet kommuner, den mångsfasetterade verksamheten och den förhållandevis stora förvaltningsorganisationen kommer givetvis att ställa stora krav på länsledningen. Det blir förmodligen nödvändigt att något förändra arbetssättet för kommunkontakterna. I sammanhanget bör noteras, att Regionberedningens förslag att om föra över ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna till landstinget något bör minska arbetsbelastningen i denna del. Om en länsindelningsreform genomförs enligt beredningens förslag i det föregående, följer därav tidigare har nämnts att som en sammanslagning av berörda landsting skall äga rum. För Västsveriges del pågår redan flera utredningar olika slag om av samverkan i fråga om hälso- och sjukvården. Anledningen är det behov av omstrukturering av sjukhusvården som både den medicinskt-tekniska utvecklingen och den ekonomiska åtstramningen fört med sig. Omstruktureringens syfte är enligt direktiven till nämnda utredningar att uppnå en effektivare sjukvårdsorganisation och en bättre sjukvård till samma eller lägre kostnad som den nuvarande.

INDELNINGSFRÅGOR 479

De av utredningarna i fråga föreslagna åtgärderna samt pågående översyn och därav föranledda diskussioner hos berörda sjukvårdshuvudmän vittnar också om det behov av ny organisationsstruktur på den regionala nivån i Västsverige som Regionberedningen liksom flera tidigare utredningar har konstaterat. Två av de inledningsvis åsyftade utredningarna har i december 1994 sänts ut på remiss till sjukvårdshuvudmännen i NORP-länen. De gäller dels ett förslag till regionalt sjukvårdssamarbete över hela fältet, dels ett gemensamt huvudmannaskap mellan Bohuslandstinget

och Älvsborgslandstinget för länssjukhusen i norra Älvsborg och

Uddevalla. Den tredje utredningen avser ett försök att nå en överenskommelse om en rationalisering genom omstrukturering av verksamheten vid Sahlgrenska sjukhuset och Östra sjukhuset i Göteborgs kommun samt Mölndals sjukhus i Bohuslandstinget. Såvitt kan bedömas av en genomgång av utredningsförslagen och av direktiven till den sist beskrivna utredningen om strukturomvandlingen av de tre stora sjukhusen i Göteborg och Mölndal, innebär de genomförda och påbörjade utredningarna inga hinder för Regionberedningens förslag. Tvärtom kan det vara en fördel, om det komtill stånd ett närmare samarbete mellan berörda sjukvårdshumer vudmän redan fr.o.m. den 1 januari 1996. Därigenom kan den omorganisation av hälso- och sjukvården som blir en följd av ett genomförande av beredningens tankar om länssarnmanslagning i Västsverige, på ett naturligt sätt förberedas. En överföring av Kungsbacka kommun till ett nytt västsvenskt

län innebär att underlaget i fråga om befolkning och skattekraft minskar för Hallands läns landsting. Uppgifterna i tabell 9.8 och

9.9, som avser 1993, belyser situationen.

480 INDELNINGSFRÃGOR Tabell 9.8 Hallands läns landsting Skatte- Antal Personal- Befolk- underlag, Andel, tjänster kostnader,

Varav länssjukvård 060 och övriga 162 årsarbetare. 2 2 Varav 1 515 på lasarettet. Av 5 450 årsarbetare är ca 3 575 således sysselsatta inom läns- eller regionsjukvârden. Tabell 9.9 Statistikuppgifter kring landstingsverksamheten Várdtillfällen vid Kungsbackabor Totalt landstinget Länssjukvård

Summa besök N-lasarett 4 432 11,7 % Gränslös sjukvård

Summa gränslös sjukvård 3 300 8,7 % Summa länssjukvård 7 732 20,3 % 38 000 100,0 % Regionalvård utanför Halland

gbg 862

Ovriga län 897 Summa regionalvârd utanför Halland 1 759 3 570 Totalt 9 491 22,8 % 41 570 100,0 %

SOU 1995 :27 INDELNINGSFRÅGOR 481

Regionberedningen konstaterar, att de konsekvenser en överföring skulle få för Hallands läns landsting blir beroende av vilket samarbete som kommer att utvecklas på hälso- och sjukvårdens område i Västsverige som en följd av de ovan refererade utredningarna rörande den västsvenska hälso- och sjukvården. Behovet av det samarbete som finns i dag minskar till följd av att Kungsbacka i framtiden kommer att tillhöra landstinget i det nya västsvenska länet. Därigenom erfordras inte lika omfattande ekonomiska transaktioner i fråga om Kungsbacka till följd av det fria vârdsökandet.

Residensstäder

Beträffande förläggningen av residensstäder i de två nya länen vill Regionberedningen anföra följande. Såväl Göteborg som Malmö är den klart dominerande staden i respektive region. Dit är koncentrerade många olika funktioner inom såväl offentlig förvaltning som det privata näringslivet. Länsstyrelsens verksamhet utgör, från sysselsättningssynpunkt, en försumbar del av dessa orters arbetsmarknad. Både Göteborg och Malmö har en geografisk belägenhet, som gör att de kommer att ligga i utkanten av respektive ny region. Detta är inte tillfredsställande. Strävan bör vara att ge den nya länsadministrationen en mera geografiskt centrerad placering än vad Göteborg och Malmö kan erbjuda. Enligt Regionberedningens mening bör Vänersborg och Kristianstad vara centralorter för länsförvaltningen i de två nya länen. Därigenom skulle uppnås en bättre geografisk balans än vad en lösning med Göteborg och Malmö hade inneburit. Beredningen anser att den föreslagna länssammanslagningen har bättre förutsättningar att vinna en bred regional uppslutning med Vänersborg och Kristianstad centralorter, än om man väljer en lösning som bidrar till som att ytterligare förstärka Göteborgs och Malmös dominerande ställning i respektive region. Det bör också beaktas att en förläggning av residensstäderna till Vänersborg och Kristianstad är viktig för arbetsmarknadssituationen på dessa orter, eftersom ett beaktansvärt bortfall av sysselsättningstillfállen annars skulle bli följden. Vad som nu har föreslagits innebär givetvis inte att Göteborg och Malmö skulle bli utan länsstyrelserepresentation i framtiden. Det är självklart att länsstyrelserna även fortsättningsvis måste vara företrädda på dessa orter. Detta uppnås genom att viss verksamhet ut-

l6 lS-OMI

482 INDELNINGSFRÃGOR

övas vid lokalkontor, som förläggs till Göteborg och Malmö. Hur

stor del av verksamheten som kommer att bli aktuell för en sådan lokalisering går inte att säga med bestämdhet nu. Dock måste fram-

hållas att tyngdpunkten i verksamheten skall ligga i Vänersborg och

Kristianstad och att lokalkontoren inte får bli ett sätt att göra Göteborg och Malmö till faktiska residensstäder.

De nya länens geografiska utsträckning bör avspeglas i deras

namn. Regionberedningen föreslår att länen benämns Västra Göta-

lands län respektive Skåne län. I det förstnämnda fallet kan också

diskuteras t.ex. namnet Västergötlands län, eftersom landskapet

Västergötland kommer att utgöra den såväl ytmässigt som be-

folkningsmässigt sett största delen av länet. Båda de nya länen

skulle då namnges efter landskapsnamn. Att län som namngivits

efter landskap kan ha en geografisk utsträckning som väsentligt av-

viker därifrån finns det för övrigt redan sedan tidigare exempel på.

Jämtlands län omfattar således också landskapet Härjedalen, som

trots allt utgör l3 av Jämtlands yta. Beredningen anser emellertid,

med hänsyn till att såväl Bohuslän och Dalsland som en icke obe-

tydlig del av Halland kommer att ingå i det nya länetl, att det är

olämpligt att i det perspektivet ge det ett namn oaktat dess

som storlek framhäver ett av de ingående landskapen framför de and- -

Också namngivning efter residensstäderna Vänersborgs län

ra. en -

respektive Kristianstads län anser beredningen mindre lämplig,

-

eftersom en sådan i alltför hög grad knyter an till geografiskt be-

gränsade delar av länen. En sammanslagning bör komma till uttryck

genom ett nytt namn som bygger på något som är gemensamt för hela det geografiska omrâde, som det nya länet kommer att omfatta.

Ett befintlig länsnamn Kristianstads län bör då inte behållas och

- utsträckas till att omfatta det nya, större länet. Landskapet Skåne är i stället den gemensamma nämnare, som bör läggas till grund för

det nya länets namn i södra Sverige. Den geografiska bestämningen

västra Götaland fyller motsvarande funktion för det nya länet i den delen av landet.

De lämpligaste benämningarna är således enligt Regionberedning-

ens mening Västra Götalands län och Skåne lån.

1 kmz kmz. Dalslands yta utgör 3 700 och Bohusläns 4 500 Kungsbacka kommuns yta utgör 610 km landskapet Halland som helhet 4 800 kmz. Västergötland omfattar 16 700 kmz.

INDELNINGSFRÅGOR 483

Övrig

statlig regional förvaltning

Som har nämnts i avsnitt 9.1.1 bygger flera myndighetsorganisa-

tioner på länsindelningen, bl.a. länsrätterna. Att tingsrätternas dom-

kretsar domsagorna har kommunerna som grund och således - -

inte länen framgår av förordningen 1982:996 om rikets indelning

i domsagor.

Länsgränserna och förändringar av dem påverkar alltså bl.a.

länsrätternas domkretsar. Frågan är om det är önskvärt med större verksamhetsområden för länsrätterna än de nuvarande.

Domstolsverket DV tog upp saken i sitt remissyttrande över

Västsverigeutredningen och anförde därvid:

Den nuvarande indelningsprincipen för länsrätterna innebär att en sådan domstol har inrättats för varje län. Om länen i Västsverige skulle slås samman bör detta emellertid enligt DV:s mening inte leda till att en länsrätt därigenom inrättas för hela regionen. DV ser inga domstolsorganisatoriska fördelar med en sådan sammanslagning eftersom de nuvarande länsrätterna i Västsverige var för sig är tillräckligt stora och utgör väl fungerande arbetsenheter.

I yttrandet berördes också frågan om kammarrätternas och hov-

rätternas domkretsar. Domstolsverket erinrade därvid om att Skaraborgs län 1992 flyttades över från Kammarrätten i Göteborg till Kammarrätten i Jönköping.

Såväl O och P som L och M län hör i dag till Kammarrätten i

Göteborg samt Hovrätten för Västra Sverige respektive Hovrätten

över Skåne och Blekinge. R län hör till Kammarrätten i Jönköping

respektive Göta hovrätt. En sammanslagning av O, P och R län

innebär således att R län åter kommer att höra till Kammarrätten i

Göteborg. Därutöver måste en överföring till Hovrätten för Västra

Sverige ske.

En fråga som särskilt måste diskuteras är huruvida länsrätterna

i de aktuella länen som en konsekvens av länssammanslagningarna

också skall läggas samman, dvs. antalet domstolar skall minska. om När det gäller kammarrätterna och hovrätterna gäller frågan, som framgått, endast vart R län skall höra. Beträffande länsrätterna i M, O, P och R län kan de statistiska

uppgifter lämnas, som framgår av tabell 9.10.

484 INDELNINGSFRÃGOR Tabell 9.10 Länsrätterna

Antal Antal av- Arzslagz

an-

Avser antalet personer och såledesinte årsarbetskrafter. 3 Budgctram för förvaltningskostnader.

En länssammanslagning innebär, ingen annan åtgärd vidtas, att om berörda länsrätter skall läggas samman. Detta är en följd av be-

stämmelsen i 1 § fjärde stycket lagen 1971:289 om allmänna för-

valtningsdomstolar, föreskriver att det i varje län finns en länssom rättl. Om någon lösning skulle anses önskvärd, får avvikande annan bestämmelser beslutas särskilt. Utöver det nu sagda kan tilläggas att överñyttning Kungsbacka kommun från N län till ett nytt en av västsvenskt län skulle innebära minskad arbetsbörda för länsen rätten i N län och motsvarande ökning för den länsrätt, till vilen ken de mål är hänförliga till kommunen förs över. som

Regionberedningen nöjer sig här med att konstatera att förslag ti-

digare har förts fram delning nuvarande länsrätterz, och att om av det således kan ligga nära till hands att i perspektivet av att få ännu större länsrätter än de nuvarande åter ta upp sådana diskussioner. I detta sammanhang bör beaktas inte minst den ökning av länsrätterarbetsbörda, blir följden av att länsrätten i stället för kamnas som marrätten inom nära framtid allmänt kommer att bli första inen stans på förvaltningsdomstolssidan. Samtidigt måste emellertid framhållas att sammanslagningar länsrätter skulle leda till ratioav

naliseringsvinster, vilket är angeläget för all statlig verksamhet

under nuvarande ansträngda ekonomiska förhållanden.

1 Härtill anknyter förordningen 1979:239 länsrätternas kansliorter. Samtliga om länsrätter ligger i respektive läns residensstad. 2 Mot. 199091 :Ju23 Lennart Andersson m.fl. s med anl. l999l:80. av av prop. Rättskipningen i socialförsäkringsmål. Motionen som gick ut att dela Länsrätten A i Stockholms län i två länsrätter avslogs av riksdagen bet. l9909lzluUl8, prot. - 101.

INDELNINGSFRÃGOR 485

sammanslagningar av län påverkar även polisverksamheten. Den

verksamheten kan i korthet beskrivas enligt följandel.

Länen är indelade i polisdistrikt. Länsstyrelsen, som är högsta

polisorgan i länet, utfärdar föreskrifter om indelningen samt om polismyndigheternas grundläggande organisation och verksamhet I

varje polisdistrikt finns polismyndighet, som ansvarar för polis-

en

verksamheten inom distriktet. För ledningen av polismyndigheten

finns polisstyrelse. Vid polismyndighet kan vidare finnas när-

en en

polisråd och andra för samråd och samverkan mellan myndig-

organ

heten och andra myndigheter eller allmänheten. Särskilda bestämmelser finns om förfarandet vid förändring av

indelningen i polisdistrikt inom ett län3.

Basen i polisväsendet utgörs av den lokala polisorganisationen,

f.n. består 70 polismyndigheter polisdistrikt. Inriktningen

som av

är att polisverksamheten det lokala planet i ökad utsträckning

skall bedrivas i form av närpolisverksamhet4. Detta innebär bl.a. att

verksamheten organiseras i små, lokalt anknutna arbetsenheter och

i form av kvarterspoliser. Som ett led i det allmänna rationaliseringsarbetet har flera läns-

styrelser förändrat polisdistriktsindelningen i syfte att effektivisera

polisverksamheten. Bl.a. har länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus

samt Malmöhus län beslutat att hela länet skall utgöra en polismyn-

dighet länspolismyndighet. Beslut föreligger som innebär att antal-

polismyndigheter kommer att minska ytterligare och att myn-

et

digheter omfattar ett helt län kommer att finnas i drygt hälften

som

av alla län från den 1 juli 1995.

De sammanslagningar av län som Regionberedningen har föreslagit innebär minskning antalet länspolismyndigheter. Med

en av hänsyn till verksamhetens uttalade lokala förankring anser beredningen sådan förändring inte kommer att medföra några nackatt en

delar från medborgarsynpunkt. Tvärtom torde ytterligare rationali-

seringsvinster kunna uppnås med sådan reform. Beredningen an-

en

därför att antalet länspolismyndigheter bör minska som en följd

ser de föreslagna förändringarna. av

1 polisiära verksamheten finns i polislagen 1984:387 och Bestämmelser om den polisförordningen 1984:730. 2 l99293:100 bil. JuU 21, rskr. 230. Jfr prop. 3 Se förordningen 1993:967 förfarandet vid förändring av indelningen i polisom distrikt inom län. I förordningen finns bestämmelser om bl.a. samråd, inrättande ett av tjänster samt namn på polisdistrikt. 4 l99394zlO0 biil. JuU 19, rskr. 229. Prop.

486 INDELMNGSFRÅGOR

Också när det gäller t.ex. länsarbetsnämnderna kan finnas anled-

ning att överväga den geografiska indelningen. Tyngdpunkten i den

verksamheten ligger dock på de lokala arbetsförmedlingskontoren.

Regionberedningen kan inte se att det skulle innebära några särskil-

da nackdelar om länsarbetsnämnderna i Västsverige respektive Skå-

ne slogs samman som en följd av den föreslagna länsindelnings-

reformen.

Vad som nu har sagts gäller även t.ex. de länsvisa Skattemyndig-

heterna samt de allmänna försäkringskassorna, huvudsakliga

vars

verksamhet äger rum vid de lokala skattekontoren och försäkrings-

kassekontoren.

9.5 Författningsfrågor

Sammanfattning: Det behövs ingen särskilt lagstiftning om Sveriges indelning i län eller om ändringar i länsindelningen. Nuvarande ordning som bygger på praxis bedöms till-

- - vara

räcklig. Vid nybildning av landsting bör indelningsdelegerade företräda det nya landstinget under övergängsperioden till dess de nyvalda fullmäktige påbörjar sin tjänstgöring.

9.5.1 Länsindelningen

Frånvaron av särskilda regler rörande såväl landets indelning i län

som ändringar av denna indelning har framgått ovan. Det kan över-

vägas om det finns behov av särskilda regler i ämnet.

Enligt Regionberedningens mening kan avsaknaden av uttryckliga

bestämmelser om länsindelningen och ändringar den knappast

av anses vara ägnad att vålla några särskilda problem eller svårigheter.

1 För varje landsting samt varje kommun som inte tillhör något landsting, skall det ñnnas en allmän försäkringskassa. En kassasverksamhetsområde får dock, om regeringen för ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och en landstingsfri kommun. Det finns 25 allmänna försäkringskassor, en för varje landsting samt för Göteborgs och Gotlands kommuner. Malmö kommun som är landstingsfri ingår i Malmöhus läns allmänna försäkringskassa. - De allmänna försäkringskassorna är inga statliga myndigheter, utan betraktas som särskilda offentligrättsliga subjekt. Kassorna har emellertid i olika sammanhang betraktats som jämställda med statliga myndigheter.

INDELNINGSFRÅGOR 487

Några sådana har heller inte framkommit. Det kan därför inte anses ñnnas anledning att införa några regler i detta ämne.

I enlighet med vad som gäller enligt praxis får de av Regionbe-

redningen föreslagna ändringarna i länsindelningen komma till stånd

enligt följande.

Eftersom beslutanderätten rörande landets indelning i län ligger riksdagen, utom såvitt avser mindre ändringar som närmast är

en följd av ändrad kommunal indelning, har regeringen att för riks-

dagens godkännande lägga fram förslag med huvuddragen i en tänkt

länsindelningsreform. Därvid skall framgå det nya länets geografis-

ka omfattning, namn och residensstad samt tidpunkten för refor-

mens genomförande. En sådan proposition bör vidare innehålla förslag att regeringen bemyndigas meddela de föreskrifter och vidom

ta de åtgärder i övrigt, som behövs för att genomföra indelnings-

ändringen.

I den mån lagändringar behövs, bör propositionen naturligtvis

även innehålla förslag därtill. Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs

och Bohus, Älvsborgs eller Skaraborgs län nämns vid namn i tio

olika lagarl. Flera av dem avser äldre förhållanden på skatteområdet

och torde därför sakna större aktualitet.

De förordningsändringar som behövs är en fråga för regeringen.

Det rör sig här om ett sjuttiotal författningar.

Sedan riksdagen godkänt regeringens förslag om en länsindel-

ningsreform är det regeringens uppgift att genomföra indelningsänd-

ringen, som skall vara fullbordad den 1 januari 1999. En särskild

organisationskommitté torde därvid tillsättas för att ha hand

om

det närmare arbete som följer av en sådan förändring.

1 pensionsgrundande inkomst Det rör här om lagen 1959:551 om beräkning av enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring avser Göteborgs och Bohus län, lagen 1978:438 om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik avser Malmöhus och Göteborgs och Bohus län, lagen 1984:668 om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare avser Göteborgs och Bohus län, lagen 1986:98 om undantag för vissa kommuner och landsting från bestämmelsernai lagen 1929:116 om tillsyn över stiftelser avser Göteborgs och Bohus län, lagen 1991:1149 om särskilt skatteväxling med anledning av ändrat huvudmannaskapför service och vård för äldre och handikappade, lagen 1991:1870 om överflyttande av arbetsuppgifter från Riksskatteverkets sjömansskattekontor till Skattemyndigheteni Göteborgs och Bohus län avser Göteborgs och Bohus län, lagen 1992:301 om införande av kyrkolagen 1992:300 avser Göteborgs och Bohus län, lagen 1992:1586 om slutavräkning av kommunalskattemedel för år 1991 avser Kristianstads och Alvsborgs län, lagen 1992:1587 om undantag från lagen 1992:672 om begränsning av kommuners rätt att ta ut skatt för år 1993 avser Alvsborgs län samt lagen 1993: 1362 om slutavräkning av kommunalskattemedel för år 1992.

488 INDELNINGSFRÃGOR

9.5.2 Landstingsindelningen

Kopplingen mellan läns- och landstingsindelningen har framgått ovan. Om två eller fiera län slås samman, skall en sammanslagning därför ske också beträffande landstingen. Därvid tillämpas lagen 1979:411 om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting indelningslagen. Indelningslagen är inte anpassad till större förändringar i landstingsindelningen. Bl.a. finns det inga bestämmelser om indelningsdelegerade för att företräda ett nytt landsting i de fall det inte bör företrädas av de gamla fullmäktige. Att inte utse indelningsdelegerade i samband med så omfattande indelningsändringar som det här är frågan om, är inte lämpligt. Indelningslagen bör därför ändras så att det blir möjligt att göra det. En ändrad landstingsindelning i form av sammanslagning av landsting skulle därmed kunna genomföras enligt följande. Regeringen beslutar att indelningsändringen skall träda i kraft den 1 januari 1999, då de nya länen skall träda i funktion. Val till fullmäktige i det nya landstinget kommer således att äga rum i september 1998. Samtidigt med beslutet om indelningsändring beslutar regeringen att landstinget enligt den nya indelningen skall företrädas av indelningsdelegerade från det att dessa har valts till dess att de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Detta kan tidigast ske

någon gång under 1996 eftersom lagstiftningsändringarna träder i

kraft den 1 januari det året. Fullmäktige i de gamla landstingen utövar beslutanderätten i frågor som uteslutande avser dessa landsting och som inte sträcker sina verkningar till tiden efter ikraftträdandet. På motsvarande sätt fattar de indelningsdelegerade beslut i frågor, som sträcker sina verkningar till tiden därefter. Av det sagda följer att man kan tala om en successiv överföring av beslutanderätten till de delegerade, eftersom allt fler frågor kommer att ha verkningar till tiden efter den 1 januari 1999, närmare man kommer den tidpunkten. Här skall anmärkas att indelningsdelegerade torde behöva utses även för Hallands läns landsting enligt den nya indelningen. Den del Kungsbacka kommun som flyttas över till det nya västsven- - ska landstinget utgör nämligen en så betydande del av Hallands läns landsting enligt den nuvarande indelningen, att de landstingsfullmäktige som 1994 valdes för det landstinget knappast kan anses vara representativa för det minskade landstinget. Bestämmelser om indelningsdelegerade finns i lagen 1979:412 om kommunala indelningsdelegerade. Den lagen behöver ändras så

INDELNINGSFRÅGOR 489

att den också delegerade som företräder landsting. Lagen avser skulle, efter Regionberedningen föreslagna förändringarna, i de av huvudsak ha följande innehåll. Delegerade och ersättare utses från de landsting, vars områden skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Regeringen fastställer antalet delegerade och ersättare från varje landsting. Den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige är valbar som delegerad. Varje delegerad har en röst. För beredning och verkställighet skall delegerade utse ett arbetsutskott. För sådana uppgifter får delegerade dessutom utse en eller flera kommittéer. Delegerade får för beredning och verkställighet också anlita nämnder och beredningar i ett landsting som har valt delegerade. I fråga valbarhet till ledamot eller ersättare i arbetsutskottet om eller i en kommitté tillämpas 4 kap. 5 och 6 §§ kommunallagen. Därvid skall iakttas, att utöver delegerad och ersättare för delegerad endast den som är folkbokförd inom området för landstinget enligt den nya indelningen är valbar. Förslag till budget för landstinget enligt den nya indelningen skall göras arbetsutskottet. Budgeten fastställs av de nyvalda fullupp av mäktige. Ett landsting som har valt delegerade skall tillhandahålla medel för delegerades verksamhet. Om mer än ett landsting skall tillhandahålla medel, skall skyldigheten fördelas mellan dem. Beslut av delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta organ får överklagas enligt bestämmelserna om laglighets-

prövning i 10 kap. kommunallagen. Besluten får överklagas av de

landsting har valt delegerade och den som är medlem av ett som av sådant landsting.

9.5.3 De landstingsfria kommunerna

När det gäller de landstingsfria kommunerna Malmö och Göteborg är deras inträde i landsting ingen automatisk följd av en sammanslagning län, och ett sådant inträde regleras inte av 2 kap. indelav ningslagen. I stället sägs i 4 övergångsbestämmelserna till p. av lag att inträde får ske samstämmiga beslut därom har samma om fattats av kommunen och landstinget. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen även i annat fall besluta om inträde. Regionberedningens förut uttalade förslag innebär att Malmö och Göteborg skall ingå i de landstingen i Skåne och Västra Sverinya

490 INDELNINGSFRÄGOR

ge. De aktuella indelningsändringarna får därför till så, att regeringen samtidigt som den som en följd av länssammanslagningarna beslutar om sammanläggning av Kristianstads och Malmöhus -

resp. Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs läns lands-

ting också beslutar att Malmö och Göteborgs skall inträda i de nya landstingen. Att även Kungsbacka skall göra det, är en följd av huvudregeln om överensstämmelse mellan läns- och landstingstillhörighet. Förutom de gamla landstingen skall också Göteborgs och Malmö kommuner utse indclningsdelegerade för att företräda det nya landstinget. Beslut om delegerade fattas efter det att det har beslutats att dessa kommuner skall inträda i respektive landsting. Beträffande Kungsbacka kommun är det inte frågan om inträde i landsting utan det rör sig i stället om överñyttning till annat län och landsting. Indelningsdelegerade för den del av Hallands läns landsting utgörs av Kungsbacka kommun skall därför utses av som det landstinget. När det gäller författningsändringar som kan påkallas som en följd av att Göteborg och Malmö framdeles skall ingå i landsting, kan konstateras att de landstingsfria kommunerna behandlas i ett 30tal olika författningar. I vissa fall, t.ex. i 19 § lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar, nämns Gotlands kommun särskilt. I sådana bestämmelser bör hänvisningen till de landstingsfria kom- -

munerna varmed alltså avses Göteborg och Malmö tas bort. I

övrigt inryms även Gotlands kommun i orden kommun som inte ingår i landsting eller motsvarande, så det kan knappast anses särskilt angeläget att som enda lagstiftningsåtgärd ändra de bestämmelserna även om det mest korrekta vore att enbart tala om Gotlands kommun eftersom det är den som avses. Saken bör därför anstå till dess andra ändringar i berörda författningar aktualiseras.

EKONOMISKA FRÅGOR 491

10 Ekonomiska

frågor

Sammanfattning: Regionberedningen bedömer att landstingens ansvar för den regionala utvecklingen inte medför några kostnadsökningar totalt sett för det allmänna. De resurser som frigörs vid länsstyrelserna till följd av överföringen av vissa uppgifter till landstingen beräknas motsvara de ökade administrationskostnader som landstingen får till följd av de nya uppgifterna. Enligt beredningens mening kan man inte dra slutsatsen att tre beskattningsnivåer medför högre skattetryck än två. Forskningsresultaten pekar i båda riktningarna. Skogsvårdsstyrelsernas inordnande i länsstyrelserna beräknas medföra samordningsvinster. De ekonomiska konsekvenserna av sammanslagningarna av länsstyrelserna i Västsverige och i Skåne är svåra att beräkna

till följd av osäkerhet om vilken organisationsutformning som kommer att väljas. Enligt beredningens mening inrymmer emellertid förändringarna en besparingspotential.

Sammanslagningen av landstingen i Västsverige och i Skåne

förväntas medföra betydande rationaliseringsvinster på hälso-

och sjukvårdens område. Regionberedningens förslag om ökat demokratiskt inñytande, förbättrad samordning samt en mer rationell administrativ indelning i vissa delar av landet innebär ett effektivare utnyttjande av de offentliga insatserna regional nivå Även det är mycket svårt göra konkreta beräkningar om att av de effekter som beredningens förslag innebär på det samhällsekonomiska området, torde emellertid betydande förbättringar kunna åstadkommas till följd av effektivare insatser för den regionala utvecklingen.

492 EKONOMISKA FRÅGOR

Enligt Regionberedningens direktiv är hushållning med den ojfentliga sektorns ekonomiska resurser en grundläggande utgångspunkt. Med hushållning avses vanligtvis en planmässig, återhållsam förbrukning något skall räcka viss tid. Hushållning kan med av som en andra ord sparsamhet, som en strävan att bedriva en verkses som samhet på billigaste sätt. I här angiven betydelse ger begreppet emellertid något för snäv avgränsning av de ekonomiska proben lemställningar som beredningen behandlar. Regionfrågans ekonomiska aspekter täcker ett större område. Samtliga de förslag som beredningen har lämnat i de föregående kapitlen har på något sätt ekonomiska konsekvenser. Beredningen har dock avstått från att redovisa överväganden och beräkningar i anslutning till de enskilda förslagen och gör i stället en samlad presentation regionfrågans ekonomiska aspekter i föreliggande kapiav tel. De regionala aspekterna olika myndigheters verksamhet handlar mycket om institutionella förhållanden. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommunal självstyrelse behandlas liksom frågan om vilka organisatoriska uttryck fördelningen skall ta sig. Vidare gäller frågan hur uppgifterna skall fördelas inom de respektive sektorerna på olika nivåer och mellan olika myndigheter samma nivå. För det tredje finns den administrativa indelningen med i diskussionen. Sammantaget kan frågan sägas gälla möjligheterna att åstadkomma över tiden någorlunda stabila organisatoriska lösningar. Från ekonomisk utgångspunkt är dessa institutionella förhållanden stort intresse. En mångfald olika frågor inställer sig. I ett försök av att något klarlägga de olika ekonomiska frågeställningarna kring regionfrågan kan tre olika infallsvinklar eller analysområden urskilj De tre analysområdena är myndigheten, resursförsörjningen och det samhällsekonomiska perspektivet.

10.1 Myndigheten

Det första området är koncentrerat till i första hand en intern analys institutionenorganisationen. Som i alla andra ekonomiska beav dömningar finns här intäkts- och en utgiftssida. De frågor som en uppmärksammas gäller vilka kostnader som en organisationsförändring för med sig. Möjligheterna till rationaliseringsvinster framstår som en viktig del i hushållningsperspektivet.

EKONOMISKA FRÅGOR 493

Som redan nämnts berör samtliga Regionberedningens förslag till förändringar organisatoriska förhållanden och har direkta effekter på organisationsbudgeten, dvs. de resurser som erfordras för löner, lokaler m.m. För de offentliga verksamheter det här är fråga om gäller i som allt väsentligt, med undantag för skogsvårdsstyrelserna, att de finansieras skattemedel. De politiska tilldelar helt enkelt orav organen ganisationen den skall disponera för de uppgifter de resurser som den har ansvaret för. Den ekonomiskt intressanta frågan kring som organisationsförändring för denna typ av verksamhet är därför en inte vilka ökade eller minskade intäkter som blir följden av förändringen i stället hur det allmännas kostnader för organisationen utan förändras. För skogsvårdsstyrelsernas del är det dock av intresse att studera hur möjligheterna att bedriva uppdragsverksamhet som riksig till enskilda kan komma att förändras till följd av organisatar tionsförändringar.

En organisationsförändring inrymmer i denna del två komponen-

kostnaderna för att genomföra förändringen samt de adminiter: strativa kostnaderna för den nya organisationen. Att förändra en organisation medför regelmässigt kostnader. Utifrån ett hushållningsperspektiv är därför den relevanta frågan om dessa kostnader uppvägs av de vinster som kan uppkomma till följd den organisationen helt enkelt blir billigare. av att nya Från denna utgångspunkt behöver analyseras förslagen att slå länsstyrelser, att inordna skogsvårdsstyrelserna i länsstyrelsamman att överföra länsstyrelsernas uppgifter i fråga om prövning serna, överklaganden till länsrätterna samt att föra över uppgifter röranav de den regionala utvecklingen från länsstyrelserna till landstingen. Länssammanslagningarnas ekonomiska effekter på landstingen i ekonomiskt avseende är ytterligare en fråga att belysa. Förslaget rörande länsstyrelsernas styrelser rör knappast ekonomiska frågor sådan storlek att analyser behöver göras. De ekonomiska konav en sekvenserna för Hallands läns landsting att Kungsbacka kommun av förs över till ett nytt västsvenskt län har redovisats i anslutning till övervägandena i indelningsfrågan i kapitel

494 EKONOMISKA FRÅGOR

10.l.1 sammanslagning i Skåne av länsstyrelser och Västsverige

På uppdrag av Västsverigeutredningen genomförde Statskontoret en studie av konsekvenserna av en sammanslagning länsstyrelserna av

i Hallands N, Göteborgs och Bohus O, Älvsborgs P och Skara-

borgs R län. Studien är aktuell eftersom Regionberedningen föreslår att länsstyrelserna i O, P och R län bör slås samman. Ansatsen kan tillämpas även på förhållandena i Skåne och det förslag till sammanslagning av länsstyrelserna i Kristianstads L och Malmöhus M län som beredningen har lagt fram. Statskontorets studie lyfter fram de ekonomiska konsekvenserna av en organisationsförändring ur tre olika perspektiv: myndighetsperspektivet, det statsñnansiella perspektivet och det samhällsekonomiska perspektivet. De två förstnämnda är att hänföra till det analysområde som här diskuteras, medan det samhällsekonomiska perspektivet i föreliggande kapitel behandlas som ett särskilt analysområde och diskuteras i ett senareavsnitt. I ett myndighetsperspektiv är följande att uppmärksamma. En organisationsförändring medför i regel omläggnings- och störningskostnader. Med omläggningskostnader förstås de initiala kostnader som uppstår då man flyttar verksamhet, t.ex. ökade lokalkostnader, kostnader till följd av personalomsättning, upplärningskostnader för ny peronal m.m. Störningskostnaden hänförs till de kostnader som uppstår under den tid en ny organisation söker sina framtida former för att kunna fungera väl. Besparingar kan göras genom att sammanslagningen resulterar i att vissa funktioner inte behöver dubbleras. I studien framhålls svårigheterna med att göra preciserade mer beräkningar. Till detta kommer vinster och förluster genom att vissa verksamheter gynnas av stordriftsfördelar medan för andra sakområden den större skalan är en nackdel. Statskontoret drog beträffande de s.k. NORP-länen följande - slutsatser såvitt avser de ekonomiska konsekvenserna. Omläggningskostnaderna bedömdes till ca 50 000-100 000 kr för varje person som får sin arbetsplats ñyttad. En minst lika stor kostnad uppkommer för alla som blir avvecklade eller nyrekryterade. Drygt 600 personer skulle beröras av en flyttning. Om ca 400 personer fördes över till den nya organisationen skulle omläggnings-, avvecklings- och nyrekryteringskostnaderna uppgå till 40-80 milj.

1 Länsstyrelser i en större region ett västsvenskt perspektiv. Statskontoret 1992:20. -

EKONOMISKA FRÅGOR 495

kr. Den omedelbara sammanslagningseffekten till följd av att vissa funktioner inte behöver dubbleras beräknades till 7 ä 8 milj. kr per år. Besparingar i den internadministrativa verksamheten uppskattades till 6-12 milj. kr årligen. Det ansågs troligt att en omläggning skulle bli lönsam i snävt ekonomiskt perspektiv efter ett antal år. Det bör observeras att i de nu angivna beräkningarna hade inte beaktats rationaliseringsmöjligheter i själva sakverksamheten. I ett alternativ med en stor region och flera lokalkontor skulle, enligt Statskontoret, varken noll- eller sammanslagningsalternatigälla. I så fall skulle förmodligen kostnaderna för administrativ vet service öka medan omställningskostnaderna skulle minska. Besparingspotentialen såvitt de gemensamma funktionerna avser bedömdes således som relativt liten. Når det gäller förvaltningsanslaget länsinvånare jämfördes med ett antagande om stordriftsper fördelar grundhypotes NORP-länen med Stockholms AB som län, hade ett lägre anslag än samtliga dessa län. I förhållande som till 0 län låg anslaget ca 30 % lägre. Osäkerheten i en sådan jämförelse betonades. NORP-regionen ansågs kunna bli en svårgripbar administrativ enhet i vissa avseenden. I andra avseenden skulle länsstyrelsens arbete dock förenklas genom att elfektivitetshämmande gränser togs bort. Som helhet krävdes, enligt Statskontoret, en betydligt grundligare studie än den genomförda för att om möjligt kunna klarlägga orsaker till skillnader i förvaltningsanslag per invånare m.m. Arbetstrycket på enhetsnivå visade en splittrad bild vid en järnförelse mellan NORP-länen och AB län och ansågs inte ge direkt underlag för någon slutsats. Produktivitetsberäkningar tydde på att AB län hade högre produktivitet vad beträffar bilregisterverken samheten lägre när det gäller miljöskyddsärenden och prövmen en ning överklaganden i plan- och byggärenden. En förklaring därav till ansågs kunna att skalfördelar finns inom enklare och mer vara standardiserade arbetsuppgifter samtidigt som det finns tendenser till skalnackdelar för mer komplexa ärenden. Störningskostnaderna innebär i det strikt myndighetsñnansiella perspektivet inte några direkta kostnader. Dessa uppträder i stället huvudsakligen tillfälliga elfektivitetsförluster för det allmänna som och samhället i stort. Dock kan tänka sig att störningarna blir man den omfattningen att särskilda resurser måste tillskjutas och av således medföra en direkt myndighetskostnad. Det statsñnansiella perspektivet uppmärksammar de kostnader drabbar staten finansiär, arbetsgivare etc. I ett styrningssom som perspektiv kan det förefalla vinst att statsmakterna behöver som en

496 EKONOMISKA FRÅGOR

styra färre myndigheter. Det som kanske är av störst intresse i sammanhanget är de effekter som visar sig på några års sikt. Resulterar förändringen i positiva eller negativa effekter påverkar detta statsbudgeten som helhet efter ett antal år. Det säger sig självt att dessa effekter är svåra att isolera i analys omfattar en som en lång tidsperiod. Sammanfattningsvis kan sägas att en kostnads- och intäktsanalys organisationsnivå mycket uppehåller sig vid rationaliseringsvinster. En vittomfattande förändring i en komplex organisationsstruktur som länsstyrelsen är omvittnat svåranalyserad. Regionberedningens förslag i fråga om Västsverige omfattar inte helt och hållet NORP-länen. Länsstyrelsen i N län berörs endast såvitt avser Kungsbackas överföring till det nya länet. Länsstyrelserna i O, P och R län föreslås dock bli sammanslagna, varför Statskontorets bedömningar i huvudsak kan tillämpas på beredningförslag beträffande Västsverige. Även i fråga Skåne har, ens om enligt beredningens mening, Statskontorets beräkningar och resonemang relevans. I de kontakter som beredningen haft med lånsledningarna i de båda skånska länen i fråga om konsekvenser av en sammanslagning av de båda länsstyrelserna har i allt väsentligt framkommit samma synpunkter som Statskontoret uppmärksammar. Kostnadsbilden i stort för en organisationsförändring torde därför vara densamma för Skåne som för Västsverige. Komplexiteten är emellertid mindre i Skåne eftersom det rör sig endast två länsom styrelser som skall slås samman och eftersom det geografiska område som skall täckas av den nya organisationen är mindre. Behovet av lokalkontor blir därför mindre än i Västsverige. Eftersom beredningens förslag är av principiell natur och inte innehåller detaljer för hur sammanslagningen skall gå till eller för hur den nya organisationen skall vara uppbyggd, är det inte möjligt att göra några precisa kostnadsberäkningar. Noteras bör dock, med utgångspunkt i vad Statskontoret anförde i sin studie, att förekomsten av lokalkontor minskar kostnaderna för själva förändringen men samtidigt ger mindre besparingseffekt sikt. I fråga om ekonomioch personaladministration torde dock vinster kunna göras oberoende av hur detaljerna i den nya organsationen ser ut. Det år ännu för tidigt att säga vilka besparingar på organisationssidan som 1991 års reform med samordnad länsförvaltning har inneburit. De beräkningar gjordes inför reformen visade på som en besparingspotential på förvaltningsanslaget på 5 % när reformen väl var genomförd och omställningskostnaderna täckta. Vinsterna skulle främst uppkomma till följd av minskat dubbelarbete ekonomi-

EKONOMISKA FRÅGOR 497

och personalsidan. Skogsstyrelsen har i tidigare diskussioner om samordnad länsförvaltning redovisat att kanske 50 administrativa tjänster av ca 260 kunde sparas genom att skogsvårdsstyrelsen uppgick i länsstyrelsen. Detta är en i sammanhanget avsevärd besparing på administrationssidan. Skogsstyrelsen avvisade dock andra grunder tanken ett inordnande i länsstyrelsen. En sammanslagning av länsstyrelser är inte av riktigt samma slag som ett inordnande av olika länsmyndigheter i länsstyrelsen, men i fråga om besparingar till följd av stordriftsfördelar i gemensamma lednings- samt personal- och ekonomifunktioner finns klara paralleller. Lokalkostnaderna bestäms mycket av hur den framtida organisationen kommer att se ut i fråga om lokalkontor, varför Regionberedningen avstår från att göra bedömningar i denna del. I sammanhanget skall också noteras att expertfunktionerna i länsstyrelsen får ett större verksamhetsunderlag till följd av en sammanslagning. För vissa smala sektorer blir det därför möjligt att uppnå ett bättre resursutnyttjande genom den större organisationen. Detta medför också att kompetensen ökar och att det blir lättare att hantera vakanser och ledigheter, även om detta är vinster som inte påverkar organisationskostnaderna utan närmast höjer kvaliteten på verksamheten. Sammanfattningsvis medför, enligt Regionberedningens mening, en sammanslagning av länsstyrelserna enligt förslaget en ekonomisk vinst Även beräkningar svåra på organisationssidan. om är att göra, kan likväl ett riktmärke vara en besparingsmöjlighet som sikt kan uppgå till 10 % av förvaltningsanslaget. Initialt uppkommer

emellertid kostnader till följd av omorganisationen.

Här bör noteras det sparbeting som länsstyrelserna åläggs i 1995 års budgetproposition. Förslaget innebär att anslagsnivân vid utgången av 1998 skall ha sänkts med 269 milj. kr eller 15 %. För budgetåret 199596 räknas anslaget ned med 135 milj. kr, vilket motsvarar en nivâsänkning med 5 % vid budgetårets utgång. Förslag har vidare lagts fram om att länsstyrelsernas arbete med bilregistret skall upphöra. Den besparing detta medför uppgår till som 40 milj. kr som en del av den totala utgiftsminskningen för budgetåret 199596. Återstoden besparingen, 95 milj. kr, förväntas ske av generella åtgärder. De länssammanslagningar som beredgenom ningen föreslår i Västsverige och Skåne torde skapa förutsättningar att något lättare genomföra den föreslagna neddragningen i de län som slås samman. Det främsta skälet för länssammanslagning och därmed samen manhängande sammanslagning av berörda länsstyrelser är dock inte

498 EKONOMISKA FRÅGOR

de ekonomiska besparingarna myndighetssidan, även om dessa inte skall försummas. Vinsten ligger i stället främst i att de offentliga insatserna blir effektivare genom den ökade samordning och förbättrade överblick som sammanslagningen av län medför. De av statsmakterna uppställda målen för regional tillväxt och effektivt utnyttjande av offentliga resurser uppnås bättre och lättare genom den föreslagna förändringen.

l0.1.2 Skogsvårdsstyrelsens inordnande i

länsstyrelsen

Att föra in skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen medför vinster och kostnader tre områden. Det främsta skälet för reformen är att uppnå en högre grad av förverkligande av de mål som statsmakterna har satt upp för de areella näringarna. Behovet av att samordna insatser och bedömningar i fråga om jordbruk, skogsbruk och miljövård har framhållits ovan. Regionberedningen har gjort bedömningen att de verksamhetsmässiga vinsterna av en samordning är betydande. Skogsvårdsstyrelsens verksamhet har utvecklats i riktning mot en betoning av myndighetsrollen. Frö- och plantverksamheten har redan tidigare bolagiserats och uppdragsverksamheten den privata sektorn bör, enligt beredningens mening, minska i omfattning genom att näringen själv tar över en del av verksamheten. Det har från Skogsstyrelsens sida uttryckts farhågor om att uppdragsverksamheten skulle kraftigt minska, kanske halveras, genom att privata uppdragsgivare inte skulle utnyttja skogsvårdsstyrelsen om denna var en del av länsstyrelsen. En betydande intäkt skulle därmed förlorad samtidigt som möjligheterna att med uppdragsverksamhet som grund få genomslag för statsmakternas mål skulle minska. Vinsterna av den organisatoriska samordningen, som enligt Skogsstyrelsens beräkningar kan beräknas uppgå till motsvarande 50 administrativa tjänster, skulle om intet förlusterna genom intäktssidan. En kraftigt minskad uppdragsverksamhet skulle också få till följd att ett stort antal lokalkontor behövde läggas ned eller finansieras över ett förvaltningsanslag. Enligt Regionberedningens mening måste varje faktor bedömas för sig. Det torde stå klart att det finns besparingar att göra till följd av att vissa administrativa funktioner i framtiden kan skötas gemensamt. Enligt beredningens bedömningar bör uppdragsverksamheten

EKONOMISKA FRÅGOR 499

på skogsbrukets område minska till följd av att den delvis tas om hand av näringen själv. Verksamheten är i sig knappast vinstgivande för skogsvårdsorganisationen, men den genererar likväl intäkter som ger ekonomiskt stöd för att bedriva verksamhet vid lokalkontoren. Minskad uppdragsverksamhet leder till minskat behov av personal för denna uppgift och medför således inga kostnader för skogsvårdsstyrelserna.

10.1.3 Konsekvenser för landstingen av

länssammanläggningar

Hälso- och sjukvården är en av de största verksamhetsområdena inom den offentliga sektorn och handhas huvudsakligen på den regionala nivån. Den omsluter årligen ca 100 miljarder kr. Företrädare för sjukvårdshuvudmännen i Västsverige och Skåne har strukit under behovet av en bättre regional indelning för att kunna åstadkomma en erforderlig omstrukturering av främst sjukhusvården. En besparingspotential på ca 10 % framhålls som realistisk. Betydande belopp står således att att vinna genom en förbättrad länsindelning i Västsverige och Skåne. Regionberedningen finner ingen anledning att ifrågasätta de beräkningar som sjukvårdshuvudmännen gör och menar att det i dagens ekonomiska situation vore olämpligt att avstå från de besparingar som en länssammanslagning skulle innebära för hälso- och sjukvården. Det har inte i fråga om de administrativa kostnaderna visats vilka besparingar som sjukvårdshuvudmännens företrädare anser vara möjliga till följd av länssammanslagningarna. Den kommunala självstyrelsen har i dag stor frihet att utforma sin organisation. Regionberedningen har därför ingen anledning att lämna synpunkter på hur landstingsorganisationen skall se ut i Västsverige och i Skåne efter sammanslagningarna av länen. Beredningen utesluter inte att besparingar kommer att visa sig möjliga också på detta område men de stora vinsterna ligger, som diskuterats ovan, på verksarnhetssidan. Företrädare för landstingen och kommunerna i Skåne har i olika sammhang framhållit att ett regionalt älvstyrelseorgan skulle minska behovet av kommunalförbund och andra sammanslutningar för övergripande planering m.m. Detta innebär i sig en besparing som kommer den kommunala självstyrelsen till del.

500 EKONOMISKA FRÅGOR

10. l .4 Landstingens utvecklingsansvar

Det återstår att behandla frågan om vilka kostnader som är förenade med att landstingen skall ha det regionala utvecklingsansvaret. Verksamhetens omfattning torde komma att variera över landet till följd av skilda strukturella förhållanden och därmed förenade behov insatser. Det är givet att landstingen behöver en kvalificerad av

tjänstemannaorganisation för ändamålet och att denna kompetens i

dag, med undantag för Stockholms läns landsting, inte finns i organisationen. Det är inte möjligt att närmare eller mera konkret beräkna omfattningen av och kostnaderna för en förvaltning av detta slag. Bedömningar som har gjorts i Skåne som förberedelser för försöksverksamhet visar på en liten organisation. Vidare gäller frågan hur mycket personal inom länsstyrelserna

i dag är sysselsatta med de uppgifter som Regionberedningen

som föreslår överflyttade till landstingen. Med undantag för några få på varje länsstyrelse torde det inte vara möjligt att utpeka personer enskilda befattningar eftersom dessa innefattar även sådana verksamheter som länsstyrelsen även framdeles skall vara huvudman för. Som exempel kan nämnas att för expertområdet regionalekonomi redovisas för O, P och R län sammantaget 29 årsarbetskrafter och för L och M län 19. En utgångspunkt är att antalet personer som erfordras på landstingssidan för de regionala utvecklingsuppgifterna svarar mot de re-

surser på personalsidan som frigörs hos länsstyrelserna till följd av

reformen. Även det inte blir fråga personalövertaganden om om fullt ut eftersom länsstyrelserna förmodas behöva ett antal tjänster

för andra uppgifter, ger överslagsberäkningen ändå en uppfattning

om hur många tjänster det rör sig om. Ett regionalt utvecklingsanför landstingen medför dock att dessa får kostnader för verksvar samheten som i motsvarande mån minskar på länsstyrelsesidan. Sammantaget torde därför reformen inte medföra några kostnadsökningar totalt sett för den offentliga sektorn.

EKONOMISKA FRÅGOR 501

10.2 Institutionella förhållanden och

offentlig resursförsörjning

Politik och ekonomi hänger Ekonomin sätter i det längre samman. perspektivet gränserna för vad är politiskt möjligt. Politiken å som sin sida sätter ekonomin i rörelse. Betydelsen institutionella förav hållanden för väl fungerande marknad, för tillväxt och för välen stånd har i forskningssammanhang framhållits av bl.a. nobelpris- Douglass C. North. De institutionella lösningarna lyfts då tagaren och då fram i ett ekonomiskt perspektiv. Lindbeckkommissionen framhöll riksdagens nuvarande organisation och arbetsformer t.ex. försvarande faktor för besparingar på statsbudgeten. Välorsom en ganiserade särintressen framhölls likaså som hinder för nedskärningar eller andra förändringar i de sociala välfärdssystemen. Samtidigt bör framhållas, att det är just förekomsten av särintressen som skapar det pluralistiska demokratiska samhällssystem som vi gärna upphöjer till för statsskicket. Exemplen visar på intressanta norm

avvägningsproblem i organisatoriskt avseende.

Analysen gäller i denna del främst de institutionella förhållandebetydelse för den offentliga sektorns prioriteringar, för valet av nas finansieringsformer och för skattetrycket. För Regionberedningens vidkommande är det intresse att uppmärksamma vilka effekter av

olika organisatoriska lösningar kan innebära i dessa avseenden. Med

organisatoriska förhållanden förstås här t.ex. förekomsten av ett regionalt älvstyrelseorgan med beskattningsrätt, den administrativa indelningen i större eller mindre regioner, generell kompetens hos självstyrelseorganet eller begränsade uppgifter. Ett flertal ekonomiska frågeställningar finns att behandla inom detta område. De institutionella förhållandenas betydelse för skattetrycket; möjligheterna för regionerna att konkurrera om företagsetableringar och inflyttning genom utformning av de personers offentliga systemen för olika välfärdsinsatser och finansieringen av dessa t.ex. skatte- och avgiftsnivåer; olika alternativ till finansiering av de offentliga åtagandena.

1 Institutionerna, tillväxten och välståndet, 1993. Douglass C. North,

502 EKONOMISKA FRÅGOR

10.2.l Två eller

tre beskattningsnivåer

Ett viktigt inslag i den kommunala självstyrelsen är att kommunerna och landstingen har en egen beskattningsrätt. Därigenom exempliñerar Sverige det förhållande som inom finansvetenskapen kallas fiskal federalism. Frågan bör ställas om de institutionella förhållandenas betydelse för skattetrycket i ett samhälle. Eller med andra ord om tre administrativapolitiska nivåer medför ett högre skattetryck än två nivåer. Det finns en ganska omfattande principiell diskussion inom området och ett par resultat kan framhållas. Professor Björn Hårsman har i en bilaga till Regionutredningens betänkande jämfört Sveriges institutionella struktur med förhållandei ett antal andra länderl. Resultaten inte stöd för påståendet na ger att fler politiska nivåer med beskattningsrätt ökar den offentliga sektorns andel av BNP. Däremot är det uppenbart att den offentliga sektorn i Sverige under de senaste tre decennierna kraftigt har ökat sin andel BNP; av ett förhållande som inte har sin motsvarighet i andra jämförbara länder. Hur kan denna ökning förklaras Över huvud är det taget svårt att utifrån ekonomiska principer förklara denna expansion menar Hårsman, liksom det förhållandet att tillväxten i den offentliga sektorn i allt väsentligt ägt rum i kommuner och landsting. Den Statsvetenskapliga forskningen kan lämna vissa bidrag till att förklara kommunernas och landstingens ökande andel av de offentliga åtagandena. Styrningsproblem i en alltmer komplex organisation har manat fram decentraliseringar av effektivitetsskäl liksom krav på ökat demokratiskt inflytande för lokal och regional nivå. Att en expansion av den offentliga verksamheten sker i kommuner och landsting blir från dessa utgångspunkter inte så svår att förstå. Till detta kommer önskemålen om och värdet av en demokratisk förankring på dessa båda nivåer. Hårsmans forskningsresultat är inte tillräckliga för att dra säkra slutsatser om sambandet mellan antalet politiska beslutsnivåer och den offentliga sektorns storlek. En genomgång ytterligare forskav ningsresultat minskar inte osäkerheten. I en studie framhålls att den offentliga sektorns andel av bruttonationalprodukten har ökat långsammare i stater med federala politiska

1 Ökar Björn Hârsman, skattetrycket vid fier nivåer i den offentliga sektorn I Utsikt mot framtidens regioner. Sju debattinlägg. Bilaga till betänkande av Regionutredningen, SOU 1992:64

EKONOMISKA FRÅGOR 503

system än i stater med centralistisk besluts- och organisaen mer tionsstrukturK Även den offentliga sektorns andel bruttonationalav

produkten är lägre i federala system. Indelningen i flera beslutsnivå-

er, som är vanlig i federala stater, skulle därför inte på något syste-

metiskt sätt vara kostnadsdrivande. Professor Lars Söderström har uppdrag av Utredningen om

statsbidrag och utjämning i kommunsektorn belyst frågan om fiskal

federalism utifrån främst effekterna på ekonomisk utjämning mellan

kommunerna

Frågan om antalet beskattningsnivåer behandlas däremot inte. Dock bör noteras Söderströms påpekanden om avsaknad-

forskningsresultat rörande svenska förhållanden i fråga om

en av

fiskal federalism och svårigheterna att applicera utländska resultat

på svenska förhållanden.

Enligt Regionberedningens mening är det enda som hittills före-

faller kunna sägas, att forskningsresultaten går i olika riktning; det

går inte att vare sig entydigt avvisa tesen om ett positivt samband

mellan antalet nivåer och offentlig sektors storlek eller att entydigt

förkasta hypotesen. Det finns, enligt beredningens mening, inget

som entydigt talar för att slopandet av landstingens beskattningsrätt

skulle medföra några besparingar inom den offentliga sektorn.

lO.2.2 Skatt som konkurrensmedel

Hårsman för också ett resonemang om de konkurrensmöjligheter

som kommuner och landsting har genom att kunna erbjuda låga

skattenivåer, bra service etc. Diskussionen, bl.a. har sin grund som

i modell Tiebout, bygger att människorna väljer att bosätta

en av

sig där skatter, avgifter och service ligger den nivå de önskar

Också Söderström berör dessa frågor iden ovan angivna rapporten.

Modellen bygger på antaganden om fullständig information och

fullständig rörlighet; något som knappast är för handen i verklighe-

ten. Individerna antas så att såga rösta med fötterna genom att flytta dit där förhållandena är de önskvärda eller i vart fall är så bra som

möjligt. Det kan diskuteras om modellen äger giltighet för svenska

förhållanden. Modellen har sin utgångspunkt i amerikanska för-

1 Åke E. Andersson och David Andersson, Sveriges regionala organisation, 1993. 2 SOU 1994: 144, Utjämning kostander och intäkter i kommuner och landsting. av 3 C. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy 64:416-24.

504 EKONOMISKA FRÅGOR

hållanden där rörligheten arbetsmarknaden generellt är större än i Europa och särskilt i de nordiska länderna. Likväl finns det en del aspekter i det internationella perspektivet som indikerar att konkurrensfaktorn kan komma att öka i betydelse för människornas val av bostadsort. Till delar hänger detta samman med att företagens, särskilt de högteknologiska, val av etableringsortregion känner få restriktioner i fråga om tillgången råvaror, energi etc. utan i stället väljes områden där levnadsbetingelserna bedöms som goda. Ju fler enheter som har möjlighet att variera skatter, avgifter och service, desto större valmöjligheter för individen och, inom ett givet geografiskt område såsom en nation, desto större möjligheter för individen att åstadkomma ett önskat resultat utan att behöva flytta alltför långt. Eller mer konkret uttryckt: Många små kommuner med betydande autonomi möjliggör för en individ att nå ett önskat förhållande kanske utan att behöva byta arbete. Förhållandena i våra storstadsområden är sådana att flera kommuner ingår i en gemensam arbetsmarknad. Möjligheterna till ett sådant agerande från en individs sida är avsevärt mindre än om det t.ex. är den regionala politiska nivån som utgör grunden för skatter m.m. Det är då inte lika lätt röstning med fötterna förändra sin siatt genom tuation. Det kan något förenklat sägas att befolkningsmässigt och geografiskt större enheter inrymmer mer hetrogena förhållanden än vad som är fallet i de små enheterna. Beskattning och service på regional nivå, och för den delen också på nationell nivå, möjliggör omfördelningar i ekonomiskt avseende på ett helt annat sätt än på den lokala nivån. Om utgångspunkten är att en sådan omfördelning är önskvärd, är detta ett argument för att lyfta upp vissa offentliga uppgifter till högre nivåer. Omfördelningen av ekonomiska resurser anses allmänt vara en statliga angelägenhet som utövas över hela landet. Den omfördelning som äger rum lägre nivåer bör emellertid uppmärksammas den tar sig t.ex. i Stockholms läns lands- ting uttryck en inomregional skatteutj ämning. Indelningsfrågor bör uppmärksammas bl.a. ur detta omfördelningsperspektiv. Från effektivitetssynpunkt kan beslutsfattande på högre nivåer kritiseras. Kollektiva beslut på lokal nivå ger bättre möjligheter till anpassning till olika gruppers skilda preferenser än beslut på högre nivåer. De bättre kontaktmöjligheterna på lokal nivå mellan politiker och välj are kan förmodligen underlätta en bättre anpassning till väljarnas önskemål. Den minoritet som får anpassa sig till majoritetens beslut är också mindre absolut sett på den lokala nivån. Men

EKONOMISKA FRÅGOR 505

möjligheterna till fördelningspolitiska satsningar är mindre om beslutsfattandet sker på lokal nivå. Konkurrensperspektivet har tillförts en ny dimension genom den ökade betoningen regionernas betydelse och de internationella förebilder som åberopas. Nationsgränserna har avsevärt minskat i betydelse. Detta är inte samma sak som att den nationella nivån saknar betydelse; tvärtom innebär vanligtvis ett ökat internationellt engagemang större uppgifter för centralmakten som betydelsefull aktör. Det hela är emellertid inte en fråga om ett nollsummespel; regionernas ökade inflytande behöver inte nödvändigtvis erövras från någon annan. I en alltmer internationaliserad värld växer kontaktytorna och regionerna blir i vissa frågor internationella aktörer, som i konkurrens med andra regioner såväl inom landet som utomlands söker framstå som attraktiva för företagsetablering. Mot den bakgrunden kommer diskussionen om konkurrensmöjligheter med skatter, avgifter etc. i en delvis annan belysning. En intressant och växande del av näringslivet har ingen eller föga geografisk bundenhet. Nationsgränser är inga hinder och etablering sker där villkoren är som mest gynnsamma. En inte oväsentlig faktor kan vara de ekonomiska förhållanden som en region erbjuder. Den arbetskraft företag av detta slag söker är förhållandevis lättrörlig och utgör dessutom den del av befolkningen som kan förväntas uppträda på det rationella sätt som modellen förutsätter i form av val bästa alternativ. Internationella studier visar nämligen att den av ovan refererade teorin inte generellt får stöd, men att den äger giltighet för just en välutbildad, lättrörlig del av befolkningen. På så

sätt kan arbetsgivares och arbetstagares intressen komma att sam-

manfalla; företagen söker sig i sin etablering till regioner som förmår attrahera arbetskraft av det slag de önskar anställa. Arbetskraften å sin sida söker sig till de områden där företagen väljer att etablera sig. Den regionala konkurrensen kan kanske leda till att ingen region i det längre perspektivet kan uppvisa en kostnads- och servicestruktur som markant avviker från andra jämförbara regioner. Detta är faktorer som bör verka nivellerande t.ex. skattenivån. Det behöver inte innebära att den lokala nivån inte uppvisar några variationer, sådana kan förekomma inom en större arbetsmarknad, men i det lokala perspektivet kan samma mekanismer komma att verka.

506 EKONOMISKA FRÅGOR

10.2.3 Regional resursförsörjning

Ett tredje område förtjänar att uppmärksammas i detta sammanhang. Det gäller vilket sätt den offentliga regionala organisationen kan finansiera sina åtagande, dvs. vilka beskattningsformer m.m. som kan komma i fråga. Utgångspunkten för Regionberedningens förslag till ändrad uppgiftsfördelning är att det är centralt tilldelade medel som disponeras på regional nivå. Det har ifrågasatts om statsmakterna i en situation med en utökad självstyrelse på regional nivå är beredda till en finansiering i samma omfattning som för närvarande. Ett argument för en förändrad hållning hos statsmakterna anges vara principen om att beslutsansvar och betalningsansvar bör följas åt. Skall ett självstyrelseorgan få beslutsbefogenheter över i dag statlig verksamhet, bör även ansvaret att finansiera verksamheten föras över. Principen förefaller rimlig; ingen bör ha beslutanderätt över andras ekonomiska resurser. Det måste emellertid ifrågasättas om inte de medel som statsmakterna omfördelar över landet när fördelningen väl är klar skulle kunna få disponeras av självstyrelseorgan på regional och lokal nivå. Så sker redan i dag i betydande utsträckning. Statsbidragen till kommunerna innehåller mycket få restriktioner den kommunala beslutanderätten. Bidragen syftar främst till att utjämna förutsättningarna i ekonomiskt hänseende mellan kommunerna genom att kompensera för sociala och andra förhållanden. Detta är ett synsätt som väl kan tillämpas även på ett regionalt självstyrelseorgan. När det centralt beslutade resurstillskottet väl är placerat på regional nivå, finns det knappast något principiellt hinder för att det tas om hand av ett självstyrelseorgan för precisering av användningen. Med utgångspunkt i normen för enhetsstaten är riksdagen suverän att besluta om statsbidrag. Det finns åtskilliga exempel på att landsting och kommuner har fått vidkännas neddragningar i den statliga bidragsgivningen. Förändringar i dessa avseenden måste naturligtvis kunna ske även i framtiden. Inrättandet av ett regionalt självstyrelseorgan innebär däremot i sig inget principiellt skäl till förändringar i statsmakternas ekonomiska stöd till olika regioner. Sedan är det en annan fråga hur preciserat statsmakterna vill styra användningen av anslagen. Det skall inte heller uteslutas att vissa anslag lämnas för att tillgodose uttalat nationella mål där medelshanteringen bör anförtros statliga förvaltningsmyndigheter. Av intresse i sammanhanget är en kartläggning av vilka medel ur statsbudgeten som direkt fördelas på regional nivå för senare beslut

EKONOMISKA FRÅGOR 507

om använding av myndigheter denna nivå. Inom flera sektorer rör det sig om förhållandevis blygsamma belopp. Den s.k. lilla regionalpolitiken omsluter budgetmässigt ca 2,5 miljarder kr, varav ca 1,5 miljarder kr disponeras länsstyrelserna. I tioårsprogramav met för infrastrukturinvesteringar inom trañkomrâdet uppgår länstrafikanslagen till knappt 10 miljarder kr av totalt nära 100 miljarder kr. På arbetsmarknadspolitikens område är beloppen till länsarbetsnämnderna betydande till följd av den mycket höga arbetslösheten. Dessa medel är emellertid endast i mycket begränsad omfattning att jämställa med de andra regionala anslagen för den regionala utvecklingen. Medlemskapet i EU innebär att Sverige får del av gemenskapens strukturfonder. Resurser kommer därigenom att tillföras svensk regionalpolitik. Under perioden 1995-99 kommer dessa att totalt uppgå till ca 12,8 miljarder kr; för 1995 beräknas ett belopp om ca 2 miljarder kr. Stödet från strukturfonderna lämnas i form av bidrag och åtgärderna skall ligga i linje med nationernas egna prioriteringar. Bidragen får inte ersätta ländernas egna insatser, vilket innebär att Sverige förväntas ge ett eget tillskott ungefär som motsvarar bidragen från strukturfonderna. Detta är resurser som kan sägas höra hemma i den lilla regionalpolitiken, vilken genom medlemskapet i EU får ett betydande resurstillskott oaktat att kostnaderna för medlemskapet belastar statsbudgeten som helhet. Den studie av statsbudgetens regionala fördelning NUTEK som publicerat innehåller material av intresse i detta sammanhang. Här bör dock nämnas, att 560 miljarder kr av statsbudgetens utgifter har kunnat ges en regional adress, men att en mycket betydande del är resultatet av centralt beslutsfattande i fråga om användningen. Diskussionen i denna del för vidare till frågan i vilken om omfattning och på vilket sätt den regionala nivån själv skall för svara sin resursförsörjning. Av de regionala aktörerna är det i dag endast landstingen som har möjligheter att själva generera egna ekonomiska resurser genom beskattningarätten. Indirekt står denna möjlighet till buds också för kommunalförbunden deras medgenom

lemmar. Övrig regional verksamhet inom den offentliga sektorn är

hänvisad till anslag över statsbudgeten eller från moderbolag som är fallet för de nya utvecklingsfonderna. Det kan diskuteras om andra ñnansieringsmöjligheter bör finnas för den regionala nivån om utvecklingsfrågorna anförtros ett självstyrelseorgan. Svaret är delvis avhängigt vilken kompetens som ett regionalt självstyrelseorgan med ansvar för utvecklingsfrågorna skall ha. För att ta till vara en regions engagemang och möjligheter,

508 EKONOMISKA FRÅGOR

utnyttja kännedom regionala och lokala förhållanden samt samom ordna de olika såväl offentliga privata satsningarna förefaller som det nödvändigt att kompetensen är bred, kanske närmast att jämföra med den allmänna kompetens som kommunallagen i dag ger komoch landsting utöver den kompetens som speciallagstiftningmuner Ett avsevärt snävare alternativ är att begränsa självstyrelseen ger. organets uppgifter till ganska precist angivna uppgifter för vilka staten anslag över statsbudgeten svarar för finansieringen. genom Det rör sig i detta fall ett renodlat verkställande organ för om mer uppgifter fastställts av den centrala nivån. Det är givet vars ramar att resursbehovet i sådan situation ser annorlunda ut än för ett en med bredare kompetens. I självstyrelsens idé ligger att lokala organ och regionala organ har ett betydande handlingsutrymme. Det torde därför föga intressant för förtroendevalda att engagera sig i ett vara regionalt endast har att verkställa vissa beslut. Diskusorgan som sionen resursförsörjningen bör därför utgå från ett brett kompeom tensområde. Det finns flera alternativ till dagens finansiering genom beskattning fysiska personers inkomster. I ett konkurrensperspektiv är av det logiskt att framgångsrika åtgärder inom en region förbättrar möjligheterna till resursförsörjning. Det bör således finnas en incitamentsstruktur i ñnansieringssystemet. Fastighetsskatten har nämnts

en möjlig regional ñnansieringskällal. Fastighetsvärdena är i

som betydande omfattning avhängiga det offentligas insatser för bra infrastruktur och i övrigt goda levnadsbetingelser lokalt och regionalt. Satsningar inom dessa områden skulle kunna öka skatteunderlaget. Fast egendom kännetecknas dessutom den fördelen att den är lätt av beskatta, eftersom det inte kan råda någon tvekan om dess geogatt rafiska belägenhet. Indirekta skatter såsom mervärdesskatt kan inte alls lika enkelt hänföras till de regioner där de genereras; en sådan bestämning får i stället ske med utgångspunkt i företagsstrukturen. Fordonsskatter uppvisar samma problem. Fastighetsskatten är med nuvarande skattesatser emellertid av ganska blygsam omfattning. Totalt rör det sig om mindre än 20 miljarder kr. Ett alternativ eller komplement är företagsbeskattning. Framgångsrika företag valt att lokalisera sin verksamhet till en som region bl.a. till följd det allmännas satsningar på bra infrastrukav skulle på så sätt lämna avkastning till ett regionalt organ. tur m.m.

1 iChrister Anderstig, Från statlig fastighetsskatt till regio- Frågan diskuteras bl.a. nal markskatt Landstingsförbundet. Det lokala perspektivet diskuteras i Kommunal skattebas. Kommunal fastighetsskatt Svenska Kommunförbundet

EKONOMISKA FRÅGOR 509

De regionala satsningarna finansieras i huvudsak över statsbudgeten, vilket gör att de fördelningspolitiska möjligheterna är stora. Vid sidan av dessa statliga insatser ligger emellertid landstingens ansvar för hälso- och sjukvården liksom det tillsammans med kommunerna delade ansvaret för kollektivtrafiken samt viss verksamhet på utbildningsområdet och inom de regionala utvecklingsbolagen. Sammantaget har dessa verksamhetsområden en mycket stor omslutning. Det är möjligt att med stöd i den ovan nämnda studie som NU- TEK gjort över statsbudgetens regionala fördelning studera hur intäkter och utgifter fördelar sig på olika regioner. Det kan därvid konstateras att vissa regioner är nettobidragsgivare, dvs. de får inte tillbaka resurser i samma omfattning som de lämnat i form av skatt och liknande. Två kapitel i NUTEK:s rapport behandlar statens inkomst- och utgiftssida per capita. Det framgår där att Stockholmsregionen bidrar med klart mer än riksgenomsnittet av statens totala inkomster per capita. Detta förhållande gäller också, om än inte lika uttalat, för flera residensregioner. Norrlands inland, men också regioner längre söderut lämnar bidrag som väsentligt understiger riksgenomsnittet. Utgiftssidan är fördelad på 53 olika politikområden. En stor del av utgifterna, 262 av 560 miljarder kr, består av transfereringar till hushållen och har en förhållandevis jämn regional profil. Den totala utgiftsbilden visar dock en tilldelning till norra Sverige som klart överstiger riksgenomsnittet. Beträffande statsbidragen till kommunerna kan noteras att det i huvudsak är de tre storstadsområdena som är bidragsgivare till landet i övrigt. Till delar är detta en medveten utjämningspolitik, en solidaritet med ekonomiskt svagare regioner, men också resultatet av historiska förhållanden i fråga om lokalisering av t.ex. regementen och annan offentlig förvaltning. Tydliga områden framträder på kartan där regementen och universitet är belägna. En inte ringa del av statsbudgetens utgiftsposter kan hänföras till ekonomiskt starka regioner. Deras styrka är delvis ett resultat av just denna fördelning de offentliga medlen över längre tid. Det kan diskuteras om den av offentliga resursomfördelningen skall ha denna omfattning, eller om mer resurser skall stanna kvar i regionerna och finansieringsansvaret för vissa investeringar i stället ligga på denna nivå.

510 EKONOMISKA FRÅGOR

10.3 Det samhällsekonomiska

perspektivet

Politiska beslut påverkar samhällsekonomin i stort. I många fall är detta syftet med de offentliga åtgärderna, i andra fall uppkommer icke avsedda effekter. I regionfrågans perspektiv handlar de ekonomiska problemställningarna i denna del om hur det allmännas åtgärder på regional nivå påverkar samhällsekonomin genom effekter

på näringsliv och sysselsättning. Åtskilliga av de offentliga sats-

ningarna på t.ex. trafikens infrastruktur, utbildning, hälso- och sjukvård, miljö och kultur anses allmänt vara av grundläggande betydelse för näringslivets möjligheter att framgångsrikt bedriva sin verksamhet. I dessa frågor finns en tydlig regional dimension på så sätt att de varierande förutsättningarna i landets olika delar måste beaktas vid utformningen av de olika offentliga insatserna. Till detta skall fogas den nationellt förda näringspolitiken liksom sysselsättningspolitiken, vilka också har sina tydliga regionala aspekter. Regionberedningen har föreslagit att det regionala utvecklingsansvaret samlas hos landstinget. I dag bedöms det ansvaret vara alltför splittrat och samordningen av de olika åtgärderna bristfällig. Frågeställningen gäller hur denna organisation skall utformas för att de offentliga åtagandena skall få optimal effekt i samhällsekonomiskt hänseende. Samhällsekonomiska analyser är generellt sett mycket svåra att göra. En mängd faktorer, som ofta inrymmer betydande osäkerhet, måste bedömas i ett långt tidsperspektiv. Effekterna visar sig vanligtvis först efter en längre tid. Erfarenheterna visar att studier av detta slag sällan är invändningsfria. Ett i tiden näraliggande exempel är det arbete som utredningen rörande de ekonomiska konsekvenserna av ett eventuellt svenskt medlemskap i EU har redovisat. Ansatsen är densamma när det gäller regionfrågan. Statskontoret behandlar de samhällsekonomiska konsekvenserna av en sammanslagning av de västsvenska länen i den ovan nämnda studien. Uppdragets utgångspunkt var i denna del värdet av en större administrativ region. Följande slutsatser från Statskontorets sida bör noteras. I ett storlän kan man t.ex bedöma strukturella investeringar eller göra inomregionala prioriteringar utifrån vidare perspektiv än vad dagens län kan göra. Det kan ge bättre resultat ur ett nationellt perspektiv men det kan också ge en minskad tyngd för lokala förhållanden. En större organi-

1 Länsstyrelser i en större region ett västsvenskt perspektiv. Statskontoret 1992:20 s. 126.

EKONOMISKA FRÅGOR 511

sation kan också lättare hålla sig med dyra specialistresurser vilket kan förbättra beslutsunderlagets kvalitet. Samtidigt kan det vara så att ledningens uppmärksamhet på mindre frågor minskar vilket försämrar beslutsunderlaget. Frågan är om ett storlän skulle ge medborgarna, företagen med flera en bättre service och mer valuta för skattepengama, dvs om ett storlän är bra eller dåligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Om statsmakterna väljer att inte göra riktade besparingar, av principiella eller av utredningstekniska skäl, uppstår eventuella rationaliseringsvinster i stället som samhällsekonomiska effekter. Det kan exempelvis röra sig om att miljövârdsenheten får möjlighet att skärpa sin bevakning av miljöförstörande företag etc, vilket leder till renare miljö. Vi bör här hålla i minnet att denna besparingspotential eller effektivitetsvinst minskar i takt med att länsstyrelserna ökar samarbetet över länsgränserna på frivillig basis, något som redan sker i dag.

Det finns samhällsekonomiska aspekter som är viktiga att notera

i fråga om de förslag som beredningen har lämnat i det föregående.

Den övergripande ansatsen gäller vilken betydelse ett samlat ansvar

för den regionala utvecklingen innebär för regionen i samhällseko-

nomiskt avseende och för hela landet.

Det allmänna gör en lång rad satsningar för att utveckla infra-

struktur och på annat sätt skapa förutsättningar för regional utveck-

ling. Den kritik som riktas mot dagens organisation på grund brist-

ande demokratisk förankring, dålig samordning oklara huvudmanna-

skap minskar uppenbart värdet på de gjorda insatserna. Den reform

i fråga om den regionala utvecklingen som Regionberedningen före-

slår syftar till att komma till rätta med ovannämnda problem. Den

helt avgörande frågan för Sveriges del under den närmaste framtid-

en är att åstadkomma tillväxt i landets olika delar.

Även det är mycket svårt på förhand bestämt uttala

om att mera

sig om de konkreta resultaten av Regionberedningens förslag på det

samhällsekonomiska området, står det emellertid klart att betydande

förbättringar kan åstadkommas. Mot bakgrund av att reformen inte

medför några direkt ökade kostnader på det organisatoriska områ-

det, är svårigheterna att beräkna de samhällsekonomiska vinsterna

knappast ett problem i sammanhanget.

GENOMFÖRANDEFRÃGOR 513

11 Genomförandefrågor

Sammanfattning: Reformen föreslås i sin helhet träda i kraft den ljanuari 1999. Dessförinnan vidtas erforderliga åtgärder för att ändra gränserna för län och landsting i Västsverige och i Skåne. På landstingssidan förbereder indelningsdelegerade bildandet av ett landsting i Skåne i vilket Malmö kommun ingår och ett landsting i det nybildade Västra Götalands län i vilket Göteborgs kommun ingår. Organisationskommittéer förbereder sammanslagningar av de berörda länsstyrelserna. Skogsvärdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen föreslås ske den 1 januari 1996 liksom också överflyttningen från länsstyrelsen till länsrätten av uppgiften att pröva överklaganden i förvaltningsärenden. Reformen med landstingens ansvar för det regionala utvecklingsarbetet tidigareläggs i Skåne och i Västra Götalands

län samt i Jämtlands och Stockholm län. Erforderliga beslut

bör fattas så tidigt att reformen i dessa områden kan påbörjas under 1996.

Regionberedningen har i föregående kapitel redovisat sina Överväg anden och förslag i fråga om den offentliga organisationens utformning och indelning regional nivå. Förslagen utgör delar i en sammanhållen reform. Reformen har fyra komponenter, nämligen: huvudmannaskapet för den regionala utvecklingen, -

den regionala indelningen generellt,

den statliga regionala förvaltningens och organisation, - ansvar ändrade gränser för län och landsting i Skåne och i västra Sve- rige. Till dessa fyra huvudfrågor kommer femte fråga en som avser en

tidigareläggning av Övertagande av det regionala utvecklingsansvar-

et inom vissa geografiska områden. I detta kapitel redogör beredningen för sina överväganden när det gäller hur förslagen skall genomföras i sina olika led. l IHM-H

514 GENOMFÖRANDEFRÄGOR

11.1 för den regionala Huvudmannaskapet

utvecklingen

Det regionala självstyrelseorgan som Regionberedningen föreslår skall ta för utvecklingsarbetet inom regionen byggs upp med ansvar de nuvarande landstingen som grund. Landstingens förändrade roll medför att reform i enlighet med beredningens förslag bör geen nomföras i samband med att allmänna val till landsting hålls. Reforbör därför träda i kraft den 1 januari 1999. Ett ytterligare skäl men för att välja denna tidpunkt är att det då ges god tid att genomföra ändringar i de författningar som reglerar de skilda områden som omfattas av begreppet regionalt utvecklingsansvar. Beredningens förslag bygger att det finns ett regionalt och lokalt intresse att det regionala utvecklingsarbetet bedrivs av ett av självstyrelseorgan. Att reformen träder i kraft den 1 januari 1999 innebär att det från och med den tidpunkten öppnas en möjlighet för landstingen att överta uppgifter. Förhållandena kan därför komma att under obestämd tid vara olika i delar av landet. en

11.2 Den regionala indelningen generellt

Samordningen den offentliga regionala verksamheten bör förbättav så att statliga inte har länet regional enhet i ras organ som som större utsträckning får en gemensam indelning. Som ett första steg bör prövas möjligheterna att justera gränserna för Vägverkets och Banverkets regioner så att dessa i högre grad sammanfaller. Regeringen bör snarast utfärda anvisningar för denna översyn. Regeringen bör vidare snarast möjligt ta initiativ till en fortsatt analys vilka ytterligare statliga myndigheter som bör omfattas av av denna samordning och när underlag föreligger utfärda anvisningar till berörda myndigheter.

GENOMFÖRANDEFRÄGOR 515

11.3 Statlig regional förvaltning

Länsstyrelsens roll som regional samordnare de nationella inav tressena utvecklas genom att det bl.a. förs in en bestämmelse i länsstyrelseinstruktionen om länsstyrelsens ansvar för samordning av regionala statliga insatser. En sådan ordning bör genomföras samtidigt som reformen i övrigt träder i kraft den 1 januari 1999. Då upphävs bestämmelsen i länsstyrelseinstruktionen om länsstyrelsens ansvar för länets utveckling. Förslaget om avveckling länsstyrelsens av nuvarande lekmannastyrelse bör också infrias vid samma tidpunkt. Skogsvårdsstyrelsens inordnande i länsstyrelsen föreslås ske den l januari 1996 liksom också överñyttningen till länsrätten av handläggningen av överklaganden rörande vissa ärendegrupper som för närvarande handläggs av länsstyrelsen.

11.4 Ändrade för län och gränser

länsstyrelser i Skåne och Västsverige

Regionberedningens förslag om sammanslagning av Kristianstads län och Malmöhus län innebär dels att landstinget i Kristianstads län och Malmöhus län slås ihop och att Malmö kommun kommer att ingå i det nya länsorganet landstinget dels att de båda länsstyrel- - -, serna går ihop. På landstingssidan i Skånelänen blir den närmaste uppgiften att klara ut de organisatoriska och ekonomiska förhållandena kring ett framtida landsting som omfattar hela Skåne. Särskild uppmärksamhet måste ägnas regleringen av de ekonomiska frågorna beträffande den hälso- och sjukvård som för närvarande bedrivs Malmö av kommun. Detta arbete bedömer Regionberedningen särskilt med hänsyn till det långt drivna förarbete har gjorts i de båda Skåsom nelänen kunna utföras under de närmaste åren så att sammanslag- ningen kan träda i kraft fullt ut samtidigt som reformen i övrigt med överföring av uppgifter av regionala utvecklingskaraktär träder i kraft, dvs. den 1 januari 1999. För länsstyrelsernas del har de båda länsstyrelserna lämnat ett betydelsefullt underlag för bedömning av konsekvenserna framav en tida sammanslagning Arbetet bör kunna fullföljas av en organisationskommitté så att också den sammanslagningen kan träda i kraft den l januari 1999.

5 16 GENOMFÖRANDEFRÄGOR SOU 1995 27 :

För Västra Sverige föreslår beredningen en sammanslagning av

Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län. Till

det nya länet föreslås också att Kungsbacka kommun överflyttas. Liksom beträffande Skånelänen blir de närmaste uppgifterna att klara de organisatoriska och ekonomiska förhållandena. Särskild ut uppmärksamhet måste också här ägnas de ekonomiska frågorna beträffande hälso- och sjukvården. Också i de västsvenska länen finns det ett långt kommet samarbete att bygga vidare på även om detta ännu inte har fått så fasta former som i Skånelänen. Regionberedningen bedömer ändå att det är möjligt att genomföra det nödvändiga förarbetet inför samgåendet så att detta också kan träda i kraft den 1 januari 1999. Skulle det erforderliga stödet för den föreslagna sammanslagningen inte finnas till den 1 januari 1999, bedömer beredningen att det bör möjligt att till detta datum lägga vara

Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län samt respekti-

samman landsting och Göteborgs kommun. ve En sammanslagning länsstyrelserna innebär också organisatoav riska och personella förändringar. Dessa bör enligt Regionberedningens mening med hjälp länsstyrelsernas eget underlag kunna av finna lösning ett vidarearbete i en organisationskommitté en genom och kunna träda i kraft vid samma tidpunkt.

11.5 införande förändringen Tidigare av

för det

av ansvaret regionala

utvecklingsarbetet

Regionberedningen har strukit under att det lokala och regionala intresset för att ta över ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna väger Då sådant intresse visar sig starkt, bör enligt beredtungt. ett ningens mening förändring ansvarsförhållandena kunna ske en av tidigare där än i landet i övrigt. Förutom i Skåne och i de västsvenska länen har företrädare för Jämtlands län och för Stockholms län tagit initiativ till att få förändringar till stånd. I Skåne har den s.k. fempartsgruppens arbete lett till att en Skånestyrelse skapats med företrädare för landsting och kommuner från hela landskapet med uppgift att vidareutveckla det samarbete regionala frågor, låg till grund för det skånska initiativet kring som med begäran försöksverksamhet som Regionberedningen been om

GENOMFÖRANDEFRÃGOR 517

handlade i sitt delbetänkande. De båda landstingen och de två kommunförbunden som representerar Skånes 33 kommuner har valt ledamöter till Skånestyrelsen efter det att de politiska partierna nominerat kandidater. I Skånestyrelsens uppdrag ingår att förbereda en förbundsbildning för de regionala utvecklingsfrågorna eller föreslå någon annan organisatorisk lösning för det fall Regionberedningförslag skulle föranleda detta. ens Också i västra Sverige har det pågått ett intensivt arbete med de regionala framtidsfrågorna. Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns ett fördjupat samarbete syftar till ändrade arbetsformer. som I Jämtland har de politiska partierna tagit initiativ till ett förslag försöksverksamhet med överflyttning av ansvaret för de regionaom utvecklingsfrågorna till länsfullmäktige som föreslås ersätta nuvarande landsting. I Jämtland har det framhållits att förändringen också bör ledas av ambitionen att föra över nya uppgifter till primärkommunerna. Arbetet med vidareutveckling av samordningen en av de regionala frågorna har pågått också efter det att förslaget försöksverksamhet lämnades till Regionberedningen och behandom lades i delbetänkandet. Från Länsstyrelsen i Stockholms län och från Stockholms läns landsting finns ett förslag om att landstinget skall ta över uppgifter angående regional utveckling från länsstyrelsen. För Stockholms läns landsting gäller att det redan i dag genom bestämmelser om regionplanering, inomregional skatteutj ämning samt huvudmannaskap för kollektivtrafiken har en regional utvecklingsproñl i sin verksamhet. Ett arbete pågår inom landstinget för att förbereda ett ökat ansvar för utvecklingsfrågorna. I samtliga de nämnda regionerna har de lokala och regionala politiska företrädarna framhållit vikten av att så snart det är möjligt få driva de väsentliga utvecklingsfrågorna på ett effektivt sätt. För Jämtlands och Stockholms läns landstings del bör en överföring uppgifter inte vålla några särskilda svårigheter eftersom orav ganisationen redan finns. För de västsvenska länen och för Skåne är förhållandena annorlunda. De landsting som att bildas komnya mer att behöva företrädas av indelningsdelegerade. Regionberedningen lägger fram förslag till författningsändringar som gör detta möjligt under 1996. Under övergångstiden kan uppgifter som rör de regionala utvecklingsfrågorna då lämnas över till de nya landstingen, företrädda av de delegerade. Regionberedningen bedömer att en överflyttning av uppgifter bör kunna inledas under 1996 och därefter ske successivt så att hela reformen träder i kraft den 1 januari 1999. Erfarenheterna från de

518 GENOMFÖRANDEFRÃGOR fyra aktuella områdena kan fortlöpande följas och återföras till arbetet med reformen i sin helhet, lämpligen parlamentariskt genom en sammansatt genomförandegrupp.

SOU 1995 :27 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER 519

12 Författningskommentarer

Regionberedningen föreslår dels att en ny lag om regionala utvecklingsprogram införs, dels att lagen 1976:891 om val av ledamöter i länsstyrelses styrelse upphävs, dels att lagen 1987: 147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms län upphävs och ersätts av en ny lag om regionplanering för kommunerna i vissa län, dels att vissa följdändringar görs i plan- och bygglagen 1987: 10 samt i kommunallagen 1991:900, dels att det i lagen 1979:411 om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting indelningslagen förs in tre nya paragrafer, 2 kap. 8 a-c §§, att 2 kap. 5-9 §§ ändras samt att det i p. 4 av övergångsbestämmelserna till lagen görs en redaktionell anpassning till den nya kommunallagen, dels också att det i lagen 1979:412 om kommunala indelningsdelegerade görs ändringar i 9-12, 14, 15, 17, 18, 20, 22 och 23 §§ med anledning av den nya möjligheten att indelningsdelegerade skall kunna utses även vid ändringar i landstingsindelningen. Allmänna kommentarer till lagförslagen återfinns i kapitel 9 och 11. Detaljkommentarer lämnas i det följande.

12.1 till

Förslaget

Lag om regionala utvecklingsprogram

1 § I den inledande bestämmelsen avgränsas lagens tillämpningsområde. Lagen gäller landstingens handhavande av uppgifter som rör regionalt utvecklingsarbete. Detta arbete skall komma till uttryck i regionala utvecklingsprogram. En viss konkretion av vad som avses därmed görs i 3 § genom en rambestämmelse.

520 FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER

2 § Eftersom det inte finns, och inte heller föreslås bli inrättat, något landsting i Gotlands lån måste lagens bestämmelser om landsting i tillämpliga delar i stället gälla beträffande Gotlands kommun. En bestämmelse därom har tagits in i 2

3 § Den grundläggande komponenten i landstingets ansvar för det regionala utvecklingsarbetet är att formulera en strategi för den regionala utvecklingen. Det policydokument det regionala utvecklingspro- grammet som därvid utarbetas skall bl.a. ange de övergripande målen för regionens långsiktiga utveckling samt hur tillgängliga ekonomiska resurser bör användas för olika regionala utvecklingsinsatser. Detta slås fast i paragrafens första stycke. Med ekonomiska resurser avses såväl de som landstinget generesjälv och som består av skatte- och avgiftsintäkter, som extern rar finansiering i form av statsbidrag och andra statliga medel, t.ex. länstrañkanslaget, men även t.ex. medel som skjuts till av kommunerna. I andra stycket anges de viktigaste regionala utvecklingsfrågorna. Uppräkningen är inte uttömmande. Som har angivits i avsnitt 7.2 kommer landstinget att ha viktiga uppgifter att fylla även på andra områden, t.ex. när det gäller det regionala jämställdhetsarbetet. Det kan i detta sammanhang också nämnas, att det kommer att finnas ett behov av förordningsändringar beträffande statliga myndigheters befattning med sådana generella regionala utvecklingsfrågor som i fortsättningen i stället skall hanteras av landstinget. Bestämmelserna i l § första stycket l och 2 länsstyrelseinstruktionen om att länsstyrelsen noga skall följa länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa, bör således utgå.

Detsamma gäller, i tillämpliga delar se kursivering, vad som sägs

i 2 § om att länsstyrelsen skall med beaktande av fastställda nationella mål verka för att stat- lig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande miljö- och regionalpolitiska målen samt kravet en långsiktig, god hushållning med naturresurserna, samordna de olika sektorerna inom länsstyrelsens ansvarsom- råde och därvid beakta de aspekter som är av betydelse för den regionala utvecklingen, följa och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer - upp med såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv,

SOU 1995 127 FÖRFA TTNINGSKOMMENIARER 521

genomföra eller hos regeringen eller dess myndigheter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling. Utöver länsstyrelseinstruktionen berörs härvid också bl.a. förordningen 1982:877 om regionalt utvecklingsarbete. Regionberedningen har inte ansett det meningsfullt att, utöver vad som skett, försöka närmare konkretisera vare sig form eller innehåll såvitt avser programmet för det regionala utvecklingsarbetet. Det ligger i sakens natur att detta policydokument i sina olika delar kommer att ha skiftande karaktär beroende på de särskilda frågor som behandlas däri. Dessa skillnader gäller såväl graden av konkretion som behovet av revidering av programmet. Därutöver kommer säkerligen variationer att föreligga i olika delar av landet. Varje landsting bör självt, i samverkan med kommunerna i länet jfr 4 §, ge form och innehåll det fundament för det regionala utvecklingsarbetet, som programmet skall utgöra.

4 § En överföring till landstinget av befogenheter rörande väsentliga regionala utvecklingsfrågor aktualiserar behovet av samråd med kommunerna i länet innan beslut fattas i dessa frågor. Sådana beslut skall bygga den strategi för den regionala utvecklingen, som har lagts fast i det program som skall upprättas enligt 3 Landstinget bör därför vara skyldigt att samråda med kommunerna innan det antar, ändrar eller upphäver ett sådant program. När det gäller beslut i enskilda regionala utvecklingsfrågor bör

någon obligatorisk samrådsskyldighet inte föreskrivas. Samrådet bör

anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Det bör därför räcka med en föreskrift av innebörd att samråd skall ske om det är möjligt, innan landstinget fattar något annat beslut i en fråga som avser den regionala utvecklingen. Regionberedningen har ansett att det inte är vare sig realistiskt eller lämpligt att i lagen lägga fast viss form för samrådet. Detta en bör i stället utformas inom varje region med hänsyn till olika frågors beskaffenhet, antalet kommuner i regionen etc. Det kunde övervägas att i lagen ta in även bestämmelser om samråd på det regionala planet rörande primärkommunala frågor av betydelse för den regionala utvecklingen. Som exempel på sådana frågor kan här nämnas fysisk planering inom ramen för det kommunala s.k. planmonopolet. Med hänsyn till den kommunala självbestämmanderätten anser Regionberedningen emellertid att några sådana

522 F ÖRFA TTNINGSKOMMENI ARER SOU 1995 227

bestämmelser inte bör tas in i lagen. Det får i stället förutsättas att

behövligt samråd ändå kommer till stånd på frivillig väg.

Behov kan naturligtvis finnas av samråd även med statliga myn-

digheter i länet. Någon särskild bestämmelse därom har inte ansetts behöva tas in i lagen. Det är en sak för landstinget att avgöra i vad mån sådant samråd skall ske. Att berörda statliga myndigheter är

skyldiga att delta i samrådet får anses vara självklart. Om åläggande

därom ändå skulle anses erfordras, får sådana bestämmelser tas in i instruktioner för berörda myndigheter.

5 §

Samråd bör äga rum även i regionöverskridande utvecklingsfrågor.

I frågor som avser den regionala utvecklingen och som berör en

större region än den egna skall landstinget därför, iden omfattning

det behövs, samråda med landsting och kommuner i andra regioner.

Vad som har sagts under 4 § om statliga myndigheter gäller även

i detta fall. Här avses t.ex. länsstyrelser i angränsande län, centrala förvaltningsmyndigheter t.ex. Banverket eller Statens naturvårds-

verk samt myndigheter med en regionindelning som omfattar flera

hela eller delar län t.ex. Vägverkets regioner inom väg- och

av

trañkdivisionen.

Ikraftträdandebestämmelsema

Lagen bör träda i kraft den 1 januari 1999.

Beträffande landstingen i de nya länen i Västsverige och Skåne

samt Stockholms och Jämtlands län bör ett tidigareläggande kunna ske. Enligt Regionberedningens förslag skall regeringen få besluta

att lagen, helt eller delvis, skall träda i kraft tidigare än den 1 janu-

ari 1999, dock tidigast den 1 januari 1996. Eftersom aktuella läns-

sammanslagningar, och beträffande Kungsbacka kommun överñytt-

ning till annat län, inte avses träda i kraft förrän den 1 januari

1999, då de nya landstingen också kan börja fungera, hänvisas i

ikraftträdandebestämmelserna till Kristianstads och Malmöhus län

respektive Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Kristianstads län

samt Kungsbacka kommun i Hallands län.

SOU 1995 27 2 FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER 523

12.2 Förslaget till

Lag om upphävande av lagen om val

ledamöter i

av länsstyrelses styrelse

Lagen innehåller åliggande för landsting och landstingsfri kommun

att utse ledamöter i länsstyrelses styrelse. Som en följd av Region-

beredningens förslag att dessa organ inte längre skall utse sådana le-

damöter, behövs lagen inte längre. Den kan därför upphävas.

Bestämmelser om tjänstgöringstiden för ledamöter och ersättare

i länsstyrelses styrelse finns i 41 § länsstyrelseinstruktionen. Tiden är tre är, räknat från den 1 januari året efter det år då val av lands-

tingsfullmäktige och kommunfullmäktige har ägt rum i hela landet.

I väntan på Regionberedningens nu föreliggande betänkande har av-

vaktats med att, som en konsekvens av införandet av de nya fyra-

åriga valperioderna, förlänga tjänstgöringstidenl.

Innevarande tjänstgöringstid löper således ut den 31 december

199.8, dvs. i anslutning till att skyldigheten för landsting och lands-

tingsfria kommuner att utse ledamöter upphör. Ett ikraftträdande

före den 1 januari 1999 av lagen om regionala utvecklingsprogram

gör att det kommer att ñnnas behov av en förkortning tjänstgör-

av ingstiden för ledamöter och ersättare i de län som omfattas av en

sådan tidigareläggning. Det kan nämligen knappast för-

anses vara

enligt med de syften som ligger till grund för den lagen, att sam-

tidigt som en överñyttning till landstinget sker när det gäller

ansvar

och befogenheter i frågor som rör den regionala utvecklingen, be-

hålla de landstingsutsedda ledamöterna i berörda länsstyrelsers styr-

elser. En bestämmelse med angivet syfte bör därför tas in i länsstyr-

elseinstruktionen.

1 Ãndringarna Prop. 1993942115, KU 44, rskr. 315; bet. 199495:KU1, rskr. 13. avsåg regeringsformen, kommunallagen 1991:900 samt kommunalförbundslagen 1985:894.

524 FÖRFAITNINGSKOMMENTARER

12.3 till

Förslaget

för

Lag om regionplanering

kommunerna i vissa län

Förslaget bygger på den nuvarande lagen 1987: 147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms länl. Bestämmelserna att om landstinget skall regionplaneorgan enligt 7 kap. plan- och vara bygglagen 1987:10 görs dock tillämpliga även för Kristianstads och Malmöhus län dvs. det Skåne län samt för Göteborgs och nya

Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län jämte Kungsbacka kommun

i Hallands län dvs. det nya Västra Götalands län. I 4 § har tagits in en bestämmelse om samrådsskyldighet motsvarande vad föreskrivs i 4 och 5 §§ förslaget till lag om resom gionala utvecklingsprogram. Vad som där har sagts om samråd med statliga myndigheter, gäller också enligt förevarande lag. Genom lagen upphävs lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län. Regeringen föreslås få besluta att lagen, helt eller endast beträffande vissa de angivna länen, skall träda i kraft tidigare än den av 1 januari 1999. Såvitt Stockholms län har landstinget där redan aktuella reavser gionplaneuppgifter. Ett tidigareläggande även där får dock betydelse såvitt den i 4 § angivna samrådsskyldigheten, i den mån ändavser ring eller upphävande den nu gällande regionplanen som skall av utgöra en regionplan enligt den nya lagen aktualiseras. Ett anses sådant tidigareläggande som nu sagts, innebär att lagen om regionplanering för kommunerna i Stockholms län upphör att gälla vid det tidigare ikraftträdandet. Beträffande Kungsbacka kommun kommer ett tidigareläg gande att landstinget i det nya västsvenska länet. Det är således det avse landstinget, under övergångsperioden företrätt av indelningsdelegerade, som blir regionplaneorgan såvitt avser Kungsbacka kommun.

1 till 1987 års lag: 198586:90, BoU 19868714, rskr. 126. För- Förarbetena prop. arbetena till dess föregångare, 1968 års lag SFS 1968:598: prop. 1968:139, 3LU 69, rskr. 358.

F ÖRFAITNINGSKOMMEMARER 525

12.4 till

Förslaget

Lag om ändring i plan- och bygglagen

Ändringen avser den hänvisning som görs i 7 kap. 1 § tredje

stycket och lagen regionplanering för kommunerna som avser om i Stockholms län. Eftersom den lagen föreslås upphävd och ersatt med lag regionplanering i vissa län, bör hänvisningen änden om Ett ikraftträdande tidigare än den 1 januari 1999 av nämnda ras. lag, föranleder motsvarande behov även såvitt avser förevarande lag.

12.5 Förslaget till

Lag om ändring i kommunallagen

Bestämmelsen i 2 kap. 6 som nu föreslås upphävd, har följande lydelse: Stockholms läns landsting får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av landstinget som kommunerna där egentligen skall sköta, det finns ett betydande behov av samverkan om och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt. Bestämmelsen kom till år 1969 och fördes därefter in i 1977 års kommunallag l kap. 4 § andra stycket. Den har därefter, utan nåändring i sak, förts över till den nya kommunallagen. gon Bakgrunden till regleringen är bildandet av storlandstinget i Stockholms län 1971, vars syfte var att tillgodose regionala samverkansbehov. Enligt överenskommelser vid olika tillfällen mellan dåvarande Stockholms stad och landstinget skulle landstinget efter samgåendet ha hand uppgifter bl.a. rörde den kollektiva om som trafiken, regionplanering samt översiktlig planering för vattenförsörjning och avlopp. Sistnämnda tre uppgifter hade redan uppdragits Kommunalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frâ- KSL. Vidare hade beslutats att uppdra KSL att i samverkan gor med berörda kommuner främja bostadsförsörjningen i länet. Den uppgiften avsågs bli Överförd till landstinget vid samgåendet. Slutligen förelåg också beslut om att landstinget efter samgåendet skulle ha hand planeringen skolväsendet över grundskolestadiet för om av länet.

526 FÖRFATTNINGSKOMMEWARER SOU 1995 27 2

Regeringen lade i april 1969 fram förslag till bl.a. lag med sär-

skilda bestämmelser om Stockholms läns landstingskommunl. Lagen

innehöll en bestämmelse om att landstinget, utöver vad följde

som

av landstingslagenz, fick handha angelägenhet som avsåg en del

av

landstingets område och som enligt kommunallagen3 eller kommunallagen för Stockholm ankom på kommun, det påkallat

om var

med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna

inom den delen av området 1 §.

Bestämmelsen ansågs motiverad att det med hänsyn till syftet

av med samgåendet kunde komma i fråga att vidta åtgärder i nåsom

gon mån kunde falla utanför landstingets allmänna kompetens enligt

landstingslagen. Departementschefen framhöll samtidigt att fråga

var om en starkt begränsad vidgning av landstingets kompetens

Vid tillkomsten av 1977 års kommunallag fördes bestämmelsen

med några redaktionella jämkningar över till den lagen Det-

nya

samma gjordes då den nuvarande kommunallagen beslutades7. Be-

stämmelsens existensberättigande hade då kommit att ifrågasättas,

bl.a. med hänvisning till de särskilda reglerna i lagen 1978:438

om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik och lagen

1987: 147 om regionplanering för kommunerna i Stockholms läns.

Den bedömningen gjordes emellertid, att det inte kunde

anses vara uteslutet att bestämmelsen i framtiden kunde komma att ha be-

tydelse på olika områden där det krävs regionala insatser. Bestäm-

melsen behölls därför.

Enligt Regionberedningens mening finns det ingen anledning att

längre behålla bestämmelsen i fråga. Den har i dag ingen praktisk

tillämpning. Grundläggande regler landstingets för regioom ansvar

nala frågor föreslås nu tas in i en särskild lag regionala utveck-

om

lingsprogram. Kompletterande bestämmelser om landstingets

upp-

gifter, t.ex. beträffande fördelning av länstrafikanslag, får tas in i

särskild lagstiftning därom. Detsamma gäller beträffande särregler

1 Prop. 1969:112. 2 SFS 1954:319. 3 SFS 1953:753. 4 s1s 1957:50. 5 A. prop. s. 98. 6 Prop. 197576:187, KU 197677:25, rskr. 148. 7 Prop. 199091417, KU 38, rskr. 360. 8 Den lagen hade emellertid föregåtts av lagen 1968:598 angående handläggning av frågor om regionplan för kommunerna i Stockholms län.

FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER 527

för vissa landsting, t.ex. i den föreslagna lagen om regionplanering för kommunerna i vissa län. För Stockholms län finns dessutom sedan tidigare lagen 1982:1070 skatteutjämning i Stocholms läns om kan särreglering för

landstingskommunK I detta perspektiv en

Stockholms län den i 2 kap. 6 § kommunallagen inte anses pâsom kallad.

12.6 Förslaget till

Lag om ändring i lagen om ändringar

i Sveriges indelning i kommuner och

landsting

Ändringarna, som avser 2 kap., innebör en anpassning till vad som

gäller enligt 1 kap. beträffande kommunerna.

5 § Den andra meningen motsvarar 1 kap. 12 § första stycket andra nya meningen. Alla indelningsändringar enligt indelningslagen träder i kraft vid ett årsskifte. Beträffande kommuner har hittills gällt att mera omfattande indelningsändringar, dvs. när någon kommun enligt den indelningen inte bör företrädas de gamla kommunfullmäktinya av får sättas i kraft endast vid årsskifte efter ordinarie val av fullge, mäktige. Det rör sig här sådana sammanläggningar och delningom medför nybildning kommun samt andra indelningsar, som av en ändringar leder till större Ökning eller minskning av folksom en mängden regel minst 15 % för någon de berörda kom-

som av

munerna. I sådana fall utses alltid indelningsdelegerade. Som följd den föreslagna ändringen kommer vad som hiten av tills har gällt för kommuner också att gälla för landsting.

6 § Tillägget motsvarar vad som gäller enligt 1 kap. 13 Bestämmelsen innebär att ett landsting enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter så snart indel-

1 lagen 1987:147 regionplanering för kommunerna i Härutöver kan nämnas om Stockholms län föreslås upphävd genom den nya lagen.

528 FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER SOU 1995 27 : ningsändringen har beslutats och det finns ett organ företäder som det ändrade eller nybildade landstinget.

7 § Tillägget motsvaras av 1 kap. 14 § första stycket. I paragrafen regleras fördelningen av beslutanderätten mellan landstingen enligt den äldre och nya indelningen under övergångstiden innan indelningsändringen träder i kraft.

8 § Tillägget motsvarar 1 kap. 15 I paragrafen anges vilka organ som företräder landstinget enligt den äldre respektive nya indelningen under övergångstiden och således utövar den beslutanderätt som avses i 7

8 a § Denna paragraf motsvarar l kap. 16 I paragrafen finns vissa särregler om vilka organ företräder som ett landsting enligt den äldre indelningen, när de nyvalda landstingsfullmäktige har tillträtt. Paragrafen är motiverad av att det behövs särregler för vilket organ som företräder ett landsting enligt den äldre indelningen efter den 1 november, då enligt 5 kap. 5 § kommunallagen fullmäktiges mandatperiod börjar löpa. Första stycket gäller sammanläggnjng av landsting och innebär att nyvalda fullmäktige under de två senaste månaderna övergångsav perioden företräder, förutom det landsting som bildas genom sammanläggningen, även de landsting enligt den äldre indelningen, som ingår i sammanläggningen. Enligt andra stycket ges regeringen möjlighet att förordna att de gamla fullmäktige, vars tjänstgöringstid skulle utgå den 1 november, skall sitta kvar och utöva beslutanderätt för landstinget enligt den äldre indelningen till dess indelningsändringen träder i kraft. Ett sådant förordnande blir alltid nödvändigt vid delning en av ett landsting, som innebär att det delade landstinget upplöses. Vid en delning som innebär att ett område bryts ut ur ett landsting som består, behöver regeringen inte alltid meddela ett sådant förordnande. De nyvalda fullmäktige i det landstinget kan utöva beslutanderätten för såväl det odelade landstinget landstinget enligt som den nya indelningen.

F ÖRFATTNINGSKOMMENTARER 529

8 b § Denna paragraf motsvarar 1 kap. 17 Indelningsdelegerad skall utses, när indelningsändring innebär en att ett nytt landsting bildas. Detta gäller nybildning genom såväl sammanläggning som delning. I övrigt skall indelningsdelegerade utses, om indelningsändringen är av en sådan omfattning att landstinget enligt den indelningen inte bör företrädas av de gamla nya landstingsfullmäktige. Detta innebär att vid sammanläggning som medför att ett landsting vidgas, delegerade skall utses för det lands-

tinget, ökningen dess folkmängd är så stor i regel 15 % att

om av fullmäktige i det landstinget inte framstår som tillräckligt representativa för det vidgade landstinget. Vid en delning som innebär utbrytning del från ett landsting som består som ett minskat av en landsting utses delegerade för detta landsting, om dess folkmängd minskat i motsvarande grad. I det fallet utses två delegeradeförsamlingar, nämligen för det utbrutna, nybildade landstinget samt för det minskade landstinget. De indelningsdelegerades verksamhet upphör, när de nyvalda fullmäktige börjar sin verksamhet, dvs. den 1 november det år då valet Landstingets budget skall, enligt 8 kap. 8 § kommuägt rum. nallagen, fastställas före november månads utgång. Det år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Det ankommer således inte på de indelningsdelegerade att fastställa budgeten för det nya eller ändrade landstinget. Att de delegerade däremot skall göra uppp förslag till budget för landstinget enligt den nya indelningen, framgår av 18 §

lagen kommunala indelningsdelegerade.

om om

8 c § Denna paragraf motsvarar l kap. 18 Paragrafen har sin bakgrund i att det snabbare valgenomslaget enligt 1977 års kommunallag inte gällde beträffande nämnderna, varför de nyvalda fullmäktige, när de övertog beslutanderätten från de indelningsdelegerade, inte hade beredande och verkställanegna de till sitt förfogande. Problemet löstes så, att de nyvalda organ fullmäktige gavs rätt att anlita dels indelningsdelegerades arbetsutskott och kommittéer, vilkas tjänstgöringstid enligt 15 § lagen om kommunala indelningsdelegerade går ut först vid årsskiftet, dels kommunstyrelsen samt andra nämnder och beredningar i kommun, som berördes av en indelningsändring. Innebörden paragrafen blir att de nyvalda fullmäktige vid samav manläggning får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer

5 30 F ÖRFA TTNINGSKOMMENT ARER SOU 1995 27 i samt nämnder och beredningar i sammanläggningskommunerna. Vid delning får fullmäktige anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den odelade kommunens nämnder och beredningar. Vid områdesöverföring får fullmäktige i den ökade kommunen anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer i denna kommun samt nämnder och berdningar i såväl den ökade som den minskade kommunen. Nyvalda fullmäktige i den minskade kommunen får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer samt den minskade kommunens nämnder och beredningar. För de nyvalda fullmäktige kommer delegerades arbetsutskott i praktiken att fungera som en kommunstyrelse. Detta gäller framför allt vid nybildning av kommun. Den eller de gamla kommunstyrelserna har dock formellt kvar sina uppgifter och befogenheter. Paragrafen gäller endast de fall då nyvalda fullmäktige tagit över beslutanderätten från indelningsdelegerade. I de fall delegerade inte utses, är det tillräckligt att de nyvalda fullmäktige i inledningsskedet kan utnyttja den gamla kommunstyrelsen och de gamla nämnderna och beredningarna i kommunen. Enligt 6 kap. 12 och 13 §§ den nya kommunallagen gäller följande beträffande mandattider för styrelsen och andra nämnder. För styrelsen räknas mandattiden från den 1 januari året efter det år då val av fullmäktige har ägt rum i hela landet. Fullmäktige får dock bestämma att styrelsens mandattid skall råknas från och med det sammanträde då valet förrättas intill det sammanträde då val av styrelse förrättas nästa gång. I ett sådant fall skall nyvalda fullmäktige välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde. Fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder än styrelsen.

9 § Tillägget motsvarar 1 kap. 19 § enligt dess lydelse från den 1 april 19951. Paragrafen innebär att kretsen av dem som har rätt att begära laglighetsprövning utvidgas i förhållande till vad som gäller enligt kommunallagen. Den utvidgade överklaganderätten gäller under tiden från det att landstinget enligt den nya indelningen kan förvärva rättigheter och skyldigheter enligt 6 § till dess indelningsändringen träder i kraft.

1 Se prop. 19949527, JuU rskr. 165; avser följdändring med anledning av den fortsatta reformeringen av instansordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

SOU 1995 27 F ÖRFATTNINGSKOMMENT ARER 531 i

Överklaganderätten enligt denna paragraf av ser beslut av fullmäk-

tige, nämnder och beredningar i landsting som berörs av en indelningsändring.

Bestämmelser om laglighetsprövning avseende beslut av indel-

ningsdelegerade samt dess arbetsutskott och kommittéer finns i23 §

lagen om kommunala indelningsdelegerade.

Övergångsbestämmelserna p. 4

Ifrågavarande punkt i Övergångsbestämmelserna har följ ande lydelse: En kommun, som inte tillhör någon landstingskommun, får inträda i landstingskommun, om samstämmande beslut därom har fattats av kommunen och landstingskommunen. Om det finns synnerliga skäl, får regeringen även i annat fall besluta att en sådan kommun skall inträda i landstingskommun. Skall en kommun inträda i landstingskommun, bestämmer regeringen dagen för inträdet och meddelar de övriga föreskrifter som behövs. Bestämmelserna i denna punkt gäller inte i fråga om Gotlands kommun. Som en följd av den nya kommunallagen 1991:900 byttes i in-

delningslagen den 1 januari 1992 orden landsting och lands-

tingskommun i olika böjningsformer ut mot landsting och landstingsfullmäktige i motsvarande forml. Förändringen avsåg

rubriken till lagen samt angivna paragrafer i lagen. Av förbiseende

gjordes motsvarande justering inte i p. 4 av Övergångsbestämmel-

serna till lagenz. Detta bör nu rättas till. I övrigt har det inte ansetts

motiverat att göra några andra ändringar. Särregeln för Gotland behålls således.

Ikraftträdandet

Lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1996. Därigenom

blir det möjligt att utse indelningsdelegerade redan under 1996 som

en följd av länssammanslagningarna i Västsverige och Skåne. De

landsting med anledning därav kommer att träda i funktion

nya som

den 1 januari 1999, kan därmed företrädas av indelningsdelegerade

under tiden fram till dess.

1 19919217, KU rskr. 31; SFS 1991:1693. Prop. 2 Observera övergångsbestämmelserna utelämnades i det omtryck lagen att av som gjordes 1988 SFS 1988:198.

5 32 F ÖRFA TTNINGSKOMMENI ARER SOU 1995 27 1

12.7 till

Förslaget Lag om ändring i lagen om

kommunala indelningsdelegerade

De redaktionellt betingade ändringarna kräver i sig inga särskilda detaljmotiveringar. Det kan däremot finnas anledning att något kommentera de berörda bestämmelsernas materiella innehåll.

1 § Delegerade och ersättare skall utses från landsting, vars område helt eller delvis skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen. Endast ett landsting vars område till någon del skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen, skall utse delegerade och ersättare. Antalet delegerade och ersättare anges inte i paragrafen. Enligt praxis gäller dock att lika många delegerade utses, som man avser att ha fullmäktige i det nya landstinget. Antalet ersättare bör, även om det inte anges i lagtexten, vara lika många som antalet delegerade.

2 § Valbar till delegerad eller ersättare är den som är ledamot eller ersättare i landstingsfullmäktige. Att utvidga kretsen av valbara utanför fullmäktige har inte ansetts möjligt med hänsyn till föreskriften i l kap. 7 § regeringsformen om att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda församlingar. Något krav på att delegerad skall vara Valbar också till fullmäktige i landstinget enligt den nya indelningen finns inte. I praktiken torde dock ett sådant krav upprätthållas. Den bestämmelse, som föreslås intagen i det nya andra stycket, är föranledd av behovet att kunna uppnå en rättvisande partipolitisk fördelning bland de indelningsdelegerade, med beaktande av fördelningen i hela den aktuella regionen. Med stöd av bestämmelsen kan således beslutas om en ordning med utjämningsmandat, vilken inte är möjlig enligt nuvarande regler. En fördelning av samtliga delegerade i enlighet med huvudregeln på det relativt stora antal fullmäktigeförsamlingar som, särskilt i västra Sverige, skall utse delegerade för att företräda ett nybildat landsting skulle annars riskera att få som resultat att de stora partierna blir överrepresenterade på de små partiernas bekostnad. En sådan konsekvens är inte önskvärd.

F ÖRFAITNINGSKOMMENTARER 533

Bestämmelsen i det flyttade tredje stycket om underrättelse till

länsstyrelsen hänger med länsstyrelsens uppgifter enligt

samman 4

2 § lagen proportionellt valsätt innebär att ett val skall vara

om

proportionellt, det begärs av minst så många väljande som mot-

om den kvot får antalet närvarande ledamöter delas svarar som man om med det antal valet ökat med Om kvoten är personer som avser, brutet tal, skall den avrundas till närmast högre hela tal. ett

Hänvisningen i vad föreslås bli fjärde stycket till 6 kap.

som nu

14 § kommunallagen innebär att fyllnadsval skall förrättas, om en

delegerad avgår under tjänstgöringstiden. Om den delegerade har

vid proportionellt val, inträder i stället ersättare i en-

utsetts ett en lighet med den ordning har bestämts för ersättarnas tjänstgösom ring.

4 §

Betydelsen att de delegerade kan träda i verksamhet utan onödigt

av

dröj smäl betonas föreskriften i första stycket om att länsstyrelsen

av

möjligt skall förordna de delegerade att utfärda kun-

snarast en av

görelse det första sammanträdet.

om kap. 10 § kommunallagen innebär att införande skall ske i den 5

eller de ortstidningar, landstingsfullmäktige bestämmer. Om

som

minst tredjedel de närvarande fullmäktigeledamöterna begär

en av

att införande skall ske i en viss ortstidning, skall det ske.

7 §

Bestämmelsen i 5 kap. 8 § kommunallagen, vartill hänvisas, innebär ordföranden utfärdar kungörelse varje sammanträde.

att en om

Kungörelsen skall innehålla uppgift tid och plats för samman-

om trädet och de ärenden skall behandlas. om som

9 §

Paragrafen innehåller i första stycket reglering röstvärdet för

en av

de indelningsdelegerade: varje delegerad har en röst.

I andra stycket regleras rätten att delta i delegerades överlägg-

ningar. Ordföranden eller vice ordföranden i delegerades egna organ har

generell yttranderätt. Detsamma gäller befattningshavare i samma

styrelsen i ett landsting har valt delegerade. Vidare gäller bl.a.

som ordföranden eller vice ordförande i nämnd eller beredning i att en

landsting har valt delegerade har yttranderätt vid handlägg-

ett som ningen ett ärende har beretts av nämnden eller beredningen av som

534 FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER

samt vid besvarandet av en interpellation har framställts till som ordföranden i nämnden eller beredningen. En bestämmelse om rätten att framställa interpellationer och frågor har tagits in i 11 vartill hänvisas.

10 § Paragrafen reglerar omfattningen av delegerades skyldighet att fatta beslut. Skyldigheten gäller för närvarande ärenden har väckts som av delegerades arbetsutskott eller kommittéer, delegerad en genom motion, regeringen, en central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelsen samt fullmäktige eller styrelsen i ett landsting har valt som delegerade. I samband med tillkomsten av den kommunallagen togs den nya bestämmelse bort, som fanns i 2 kap. 15 § första stycket 3 kommunallagen 1977: 179 och som innebar att fullmäktige skulle besluta i ärende som hade väckts regeringen, central förvaltningsmynav dighet eller länsstyrelsen. Motsvarande ändring bör nu göras i förevarande lag, vilket innebär att 10 § 3 utgår.

11 § Genom hänvisningen i första stycket görs vissa bestämmelser i kommunallagen om fullmäktige och deras ordförande tillämpliga. Bestämmelerna avser ledighet från anställning, beslutförhet, jäv, bordläggning, offentlighet och ordning vid sammanträdena, ärendenas avgörande, proportionella val, interpellationer och frågor samt protokollföring 4 kap. 11 § och 5 kap. 18-20, 36-46 samt 48-62 §§ kommunallagen.

12 § Paragrafen innehåller bestämmelser expediering delegerades om av protokoll.

14 § I paragrafen regleras vilka organ delegerade skall ha till sitt förfogande för beredninge och verkställighet.

15 § Denna paragraf innehåller bestämmelser val ledamöter och om av ersättare i arbetsutskott och i kommitté, om deras tjänstgöringstid, om valbarhet samt om verkan av valbarhetens upphörande och rätt till avsägelse.

FÖRFA TTNINGSKOMMENTARER 535

Enligt första stycket väljs ledamöter och ersättare i arbetsutskottet

eller i kommitté för tiden till dess indelningsändringen träder i

en

kraft, dvs. den 1 januari. De delegerades tjänstgöring upphör dock

den 1 november året innan ändringen träder i kraft. Av 1 kap. 18 §

samt 2 kap. 8 § indelningslagen följer att de nyvalda fullmäktige

c får anlita delegerades arbetsutskott och kommittéer till dess ikraftträdandet ovan. I förevarande bestämmelse föreskrivs

äger rum se

därför tjänstgöringstiden för ledamöter och ersättare i arbetsut-

att skottet eller i kommitté skall upphöra först när indelningsänden

ringen träder i kraft.

Frågan valbarhet regleras i andra stycket. De allmänna regom lerna valbarhet för förtroendevalda i 4 kap. 5 och 6 §§ kommuom

nallagen tillämplas. Därutöver gäller, förutom beträffande delegerad

och ersättare för delegerad jfr 1 § ovan, att endast den som är

folkbokförd inom området för landstinget enligt den nya indelningen

är Valbar.

17 §

Hänvisningen i första stycket avser vissa bestämmelser i kommunal-

lagen rör uppdragets upphörande, ledighet från anställning, er-

som

sättares tjänstgöring, fyllnadsval, tidpunkt för sarmnanträdena, be-

slutförhet, jäv, ärendenas avgörande, protokollföring, delgivning

medbestämmandeformer 4 kap. 8 och 11 6 kap. 10, 11, samt 14, 18 och 23-31 §§ samt 7 kap..

I andra stycket finns bestämmelser om närvarorätt för utomståen-

de i arbetsutskottet eller kommitté. Jfr 6 kap. 19 § kommunal-

en lagen.

Arkivvärdsbestämmelserna i tredje stycket motsvarar dem i 13 §

delegerades protokoll och övriga handlingar.

om

18 §

I första stycket slås arbetsutskottets för budgetarbetet fast.

ansvar

Det är utskottets uppgift göra förslag till budget för lands-

att upp

tinget enligt den indelningen. Därvid gäller bestämmelserna i

nya

8 kap. 6 och 7 §§ kommunallagen tidpunkten för upprättande

om av budgetförslag m.m. Hänvisningen i andra stycket till 8 kap. 8-10 §§ kommunallagen

utgör erinran det är de nyvalda fullmäktige och inte de

en om att

indelningsdelegerade som fastställer budgeten för landstinget enligt

den nya indelningen.

536 F ÖRFATI NINGSKOMMENT ARER SOU 1995 27 2

20 § I paragrafen finns bestämmelser om kostnaderna för delegerades verksamhet. Kostnadsansvar enligt paragrafen gäller endast det eller de landsting som har valt delegerade. Om vid en större områdesöverföring delegerade skall företräda det minskade landstinget, skall i den församlingen av delegerade inte ingå någon från det landsting, vars område ökar. Det ökade landstinget då självfallet heller ansvarar inte för delegerades kostnader. Om område från mer än ett landsting skall ingå i landstinget enligt den nya indelningen, skall en fördelning av kostnaderna ske i förhållande till skatteunderlaget. Med kostnader för delegerades verksamhet inte enbart kostavses nader för den löpande verksamheten. Delegerade har forsamma mella kompetens som fullmäktige och kan därför fatta beslut om t.ex. anslag till investeringar, måste täckas med medel från det som eller de landsting som har valt delegerade. Paragrafen reglerar uttömmande hur kostnaderna för delegerades verksamhet skall täckas. Delegerade har alltså ingen självständig lånerätt.

22 § I paragrafen finns vissa bestämmelser revision arbetsutskottom av ets och kommittéernas verksamhet. I övrigt gäller 9 kap. kommunallagen. Revisionen omfattar utskottets och kommittéernas hela tjänstgöring, dvs. även tid då dessa är verksamma för nyvalda fullorgan mäktiges räkning. Jfr 15 § ovan. Revisorer som utses enligt denna paragraf skall inte granska den verksamhet som styrelsen och andra nämnder i landsting har som valt delegerade utövar för delegerades räkning enligt 14 Sådan verksamhet omfattas av den ordinarie revisionen i respektive landsting. Revisorerna skall avge en berättelse resultatet revisionen om av till fullmäktige, som övertar beslutanderätten från delegerade i landstinget enligt den nya indelningen. Berättelsen skall lämnas det år då indelningsändringen träder i kraft. Fullmäktige skall före utgången av detta år besluta ansvarsfrihet skall beviljas eller om om någon åtgärd för att bevaka landstingets rätt skall vidtas. Det sagda innebär att fullmäktige detta år alltså skall besluta i fråga om ansvarsfrihet med anledning dels revisionsberättelsen från delegeraav des revisorer, dels en eller flera revisionsberättelser enligt som

F ÖRFA ITNINGSKOMMENTARER 537

kommunallagens revisionsbestämmelser avges över verksamhet i

landsting enligt den äldre indelningen.

23 §

I denna paragraf finns bestämmelser om s.k. laglighetsprövning.

Förutom vad som gäller enligt 10 kap. kommunallagen får beslut

delegerade, arbetsutskottet, kommittéer eller partssammansatta av

organ överklagas av varje landsting som har valt delegerade och av

den är medlem ett sådant landsting. Någon avgränsning i

som av sistnämnda hänseende till den kommer att bli medlem i landssom

tinget enligt den nya indelningen har således inte gjorts.

Ikraftträdandet

Av skäl beträffande indelningslagen bör ändringarna i

samma som

kommunala indelningsdelegerade träda i kraft den l janu-

lagen om ari 1996.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA mRANDEN 539

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservation

1 G.

av Anders Högmark

och Lédel

Ralph

Allmänt

Regionberedningen har med utgångspunkt i senare års politiska diskussioner om ökat regionalt självstyre, gjort en bred genomgång av arbetsuppgifter som skulle kunna överföras till regionala självstyre]seorgan, de facto dagens landsting. Beredningen har i sitt bagage haft en uttrycklig ambition att ge landstingen ett väsentligt ökat verksamhetsfält. Ändå är det få och i huvudsak marginella uppgifter som dessutom med otydliga förutsättningar föreslås föras över från länsstyrelser till landsting. Sambandet mellan bestämmanderätt över verksamhet och ansvaret för finansiering av denna har inte klargjorts. Regionberedningen förutsätter avvikelser från den allmänt accepterade grundprincipen att den som har att bestämma över en verksamhet också skall svara för de finansiella konsekvenserna. Några oklarheter av detta slag får inte förekomma då det i förlängningen leder till övervältring av kostnader från stat till landsting och kommuner. . Vi saknar analyser från beredningen om avvägningar mellan nationella, regionala och lokala intressen. Naturligt hade varit att belysa alternativ med nuvarande ansvarsförhållanden som grund men med utvecklade samband och samspel mellan statliga organ och olika konstellationer av samverkande kommuner. Regionberedningen har inte, trots sina direktiv, lyckats påvisa att dess förslag leder till ett allmänt sett bättre resursutnyttjande. Risken är tvärtom stor att ökad politisering också innebär sämre effektivitet med ökade i stället för minskade kostnader som följd. Med hänsyn till dagens mycket svaga samhällsekonomi borde kostnads-

540 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YHRANDEN

besparingar, utöver dem som redan ålagts länsstyrelserna under de kommande tre åren, ha redovisats. Regionberedningens och Skatteutj ämningsutredningens arbete förefaller ha bedrivits helt oberoende varandra. Viss samordning kunde ha varit av värde. av Enigheten är bred om att staten skall bära det övergripande ansvaret för människors grundläggande levnadsbetingelser. Likaså råder bred enighet om att landets samlade resurser måste utnyttjas effektivt och på ett sätt som befrämjar tillväxten. Regionberedninghar inte redovisat någon konkret och än mindre övertygande aren gumentering för behov av att förändra nuvarande ansvarsfördelning för samhällsuppgifter. Endast en abstrakt diskussion har tagits till intäkt för att hävda negativa effekter av rådande ansvarsförhållanden. Beredningens markering av behovet av att statsmakterna samordsina intressen på den regionala nivån finner vi angelägen. Med nar denna roll för länsstyrelsen att samordna en rad ibland delvis motstridiga intressen är det förvånande att majoriteten klart uttrycker behovet och värdet styrelse som företräder allmänintresset via av en det politiska systemet. Vi att länsstyrelsen skall ha en styrelse, utsedd av regeringanser en, nominerad av de politiska partiorganisationerna i länet, baserad på riksdagsvalsresultatet. Så markeras och förändras de nationella målen på regionnivå.

Skogsvårdsstyrelsen

Beredningen föreslår att skogsvårdsstyrelserna skall inordnas under länsstyrelsen och utvecklar ett antal argument för detta. Vi delar inte uppfattningen och utvecklar våra synpunkter i ett särskilt yttrande.

Nya arbetsuppgifter och gränser

Det är en förenkling att tro att regionala perspektiv på samhällsutvecklingen låter sig inordnas i enhetliga geografiska mönster. Verkligheten uppvisar i stället en mångfald av samverkansprojekt där varje projekt kräver och formar sina geografiska avgränsningar. Ett samspel mellan statliga organ och enskilda eller samverkande kommuner de bästa förutsättningarna för nödvändig effektivitet ger

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YITRANDEN 541

och ñexibilitet. Relationerna mellan staten och kommunerna fungerätt väl kan behöva utvecklas i takt med omvärldsförändrar men ringar och förbättrad samordning inom den statliga sektorn. Ett regionalt självstyrelseorgan med byråkrati och verkande utifrån egen oklar roll över ett brett verksamhetsfält skulle komplicera detta en samspel. Moderata Samlingspartiet har vid sin partistämma 1993 fastlagt och kommunerna skall de två politiska nivåerna i att staten vara Sverige. Landstingen avskaffas och en ny finansiering av sjukvården baserad på en allmän obligatorisk sjukvårdsförsäkring införs. Landstingens uppgifter övertas stat, kommun och civilt samhälle. av Vid behov sker samverkan över kommungränser på frivillig väg. Någon regional nivå med beskattningsrätt behövs inte och ännu mindre någon utvidgad sådan. Av detta följer att vi kan tillstyrka förslagen om överförande uppgifter från länsstyrelserna till landstingen. Vi kan inte heller av tillstyrka förslaget försöksverksamhet redan under 1996 i om en Jämtlands och Stockholms län. Den lokala förankringen för dessa försök är inte tillräckligt dokumenterade eller redovisade. Vi ställer bakom att Skåne i den statliga länsförvaltningen biloss dar ett län liksom att hela Skåne utgör ett landsting. Vad gäller indelningen i Västsverige är den regionala och lokala uppslutningen lika klar. rimligt Göteborgs och Bohus län jämte Älvs- Det förefaller att borgs län bildar ett nytt län landsting. Vad gäller förslaget att införliva även Skaraborgs län ställer vi oss tveksamma. Den breda remissomgång som skall följa får utvisa hur väl förankrad denna idé är hos dem som närmast berörs. Detta gäller i högre grad förslaget att ur det väl fungerande Hallands län bryta Kungsbacka kommun som med sina 25 % av den ur halländska skattekraften utgör vital del av Halland. en Oaktat att Kungsbacka kommun och dess invånare i funktionellt hänseende har nära samarbete med Göteborgsregionen, framstår denna uppdelning av Halland som olycklig. Enligt vår mening måste beslutet om Kungsbackas länstillhörighet föregås av en mycket ldar lokal meningsyttring, exempelvis i form folkomröstning. De förändringar av läns- och landstingsgränser av beredningen föreslår och vi ansluter oss till i sina huvuddrag som tillgodoser berättigade önskemål om en bättre struktur av länen. Däremot utgör vårt ställningstagande ingen accept för de stora länens idé.

542 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

Vi noterar därför med tillfredsställelse att beredningen avstår från att presentera förslag om storregionuppdelning av landet. Frivillig samverkan och vidareutveckling av denna utifrån ett antal grundstrukturer framstår som vida mer konstruktiv under de närmaste åren. Då kan också vinnas erfarenheter av det transnationella regionala samarbete som med historiska förtecken alltmer finner sina former i Europa. Sverige blir så sätt delaktigt i begreppet regionernas Europa. Sett i ett historiskt perspektiv bidrar denna typ av samarbete till såväl ekonomisk utveckling som fördjupad internationell förståelse, vilket rimligtvis står i samklang med EU:s yttersta strävanden. Vi förutsätter vidare, med hänvisning till utredningsdirektiven om subsidiaritet, att statsmakterna avvaktar med att fastställa de nya länsgränserna i Skåne och Västsverige till dess att man lokalt och regionalt förankrat och beslutat om nya landstingsgränser. Förslaget att göra de nya storlänen i Skåne och Västsverige till regionplaneorgan är ytterligt tveksamt. Regionplanering förutsätter en mycket god förankring i kommunernas fysiska planering och för mellankommunala frågor ett nära samarbete mellan kommuner. Med landsting som huvudmän blir en regionplan mest en papperstiger, vilket mångårig erfarenhet i Stockholms län bekräftar. En operativ och meningsfull regionplanering bedrivs bäst kommuner av och berörda statliga organ i samarbete. Regionberedningens förslag kan på goda grunder uppfattas som att kommunernas roll reduceras till oklar samrâdsfunktion och en detta gör oss tveksamma. Regionberedningen vill genom ett föga övertygande resonemang betrakta rollen som regionens företrädare som en ny särskild befogenhet för landstingen. Vår avstyrkan att ge landstingen nya uppgifter som tidigare skötts av länsstyrelserna omfattar givetvis också detta förslag. Det är inte rimligt att tänka sig att landstinget skall framstå som regionens auktoritativa företrädare i andra frågor än man själv har ansvar för. Regionens företrädare är givetvis den som har ansvaret för aktuella verksamheter och ställningstaganden. Det kan vara landshövdingen eller företrädare för kommuner och landsting.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YITRANDEN 543

2 Reservation Stefan

av Kihlberg

l Allmänna utgångspunkter

Sveriges ekonomiska kris kan inte förklaras om man inte förstår och erkänner bristerna i det politiska systemet. En viktig orsak till bristerna i det politiska systemet är att besluten i stor utsträckning formats under inflytande av starka särintressen och kortsiktiga, taktiska hänsyn. Det verkliga beslutsfattandet står därför i stark kontrast till kravet att staten och kommunerna primärt bör hävda allmänintresset framför särintressena och de långsiktiga intressena framför de kortsiktiga. Jag att den svenska demokratin i detta menar avseende har stora svagheter. Den behöver därför bland annat förändras i riktning mot pluralism, ökad kommunal självständighet och personligt ansvarstagande och civilkurage. Det sagda bekräftas mer inte minst när man läser kapitel 2 Historisk återblick i detta be- - tänkande. Mina förslag till förändrade politiska institutioner och indelningar aktualiseras ekonomiska nödvändigheter. Men dessa institutionelav förändringar innebär inte att demokratin försvagas. Tvärtom mejag att förslagen förnyar och vitaliserar den svenska folkstyrelnar Mina förslag styrs av fyra allmänna grundprinciper aktivt sen. medborgarskap, pluralism, effektivitet och tydlig ansvarsfördelning.

2 Landstingen bör avskaffas

Den offentliga sektorn i Sverige har tre territoriella nivåer riks- dag, landsting och kommun fyra om man räknar in de kyrkliga församlingarna. På den regionala mellannivån finns idag ett slags dubbelkommando oklar ansvarsfördelning. Landsmed en mycket tinget är ett folkvalt älvstyrelseorgan som idag saknar existensberättigande. Motiven för landstingens existens eroderade successivt bort de framgångsrika kommun- och kommunblocksreforgenom merna under 1950-, 1960- och 1970-talet. Landstinget kan idag också, lite hårddraget, beskrivas som ett rent sektorsorgan för sjukoch hälsovård. Cirka 85 % av landstingens utgifter är sjuk- och hälsovård. Länsstyrelsen är det viktigaste organet för den statliga regionala länsförvaltningen. Styrelsen i länsstyrelsen är för övrigt en märklig hybrid eftersom dess ledamöter väljs av landstinget; landshövdingen utnämns dock av regeringen.

544 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN SOU 1995227

Enligt min uppfattning är två nivåer fullt tillräckligt för att tillgodose den representativa demokratins krav. Sverige har inte den storlek eller heterogenitet som skulle kunna motivera en utveckling i federal riktning vilket jag menar blir fallet med majoritetens förslag till uppgradering av landstingen. Vidare anser jag att det är principiellt otillfredsställande att ett sektorsorgan som landstinget har egen beskattningsrätt; varken bostadssektorn eller universitetssektorn har exempelvis rätt att ta ut egna skatter. Min uppfattning är att det numera saknas rationella och sakliga skäl att bibehålla landstingen. Landstingen bör således avskaffas. Detta förslag, tillsammans med många andra goda sådana, framfördes mycket riktigt också av Ekonomikommissionen i betänkandet Nya villkor för ekonomi och politik SOU 1993: 16. Sverige har inte minst sett i internationella perspektiv stora, - starka, kompetenta och självständiga kommuner. Jag anser att det är kommunernas självständighet och lokala självstyrelse som behöver stärkas och vidareutvecklas istället för landstingens. Redan idag är emellertid Sveriges kommuner fullt kapabla att ensamma eller i olika samverkansformer överta såväl ansvaret för sjukvårdsoch hälsovårdsfrågor som övriga landstingsuppgifter. Frågan om landstingens avskaffande aktualiserar många frågor kring sjukvårdens organisation, huvudmannaskap och finansiering. Dessa frågor behöver naturligtvis penetreras och utredas i särskild ordning HSU 2000. Diskussionen om sjukvårdens framtida orga- nisation bör istället enligt min mening utgå från förutsättningen att landstingen avskaffas. När det gäller finansieringen kan jag tänka mig såväl skatteñnansiering som obligatoriska kollektiva eller privata sjukvårdsförsäkringar. När det gäller driften ser jag gärna en blandning av olika huvudmannaskap: staten, enskilda kommuner, samverkande kommuner, stiftelser, kooperativa eller privata läkarhus. Ett avskaffande av landstingen skulle naturligtvis också resultera i dramatiskt lägre administrativa kostnader för sjuk- och hälsovården.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 545

3 Ökad regional samverkan behövs

-

men inte regionalt självstyre

Regionberedningens majoritet föreslår att de nuvarande landstingen utvecklas till regionala självstyrelseorgan med beskattningsrätt, beslutanderätt och omfattande regionalt utvecklingsansvar. Jag reserverar mig mot detta förslag som jag kommer att allvarligt menar urholka den kommunala och lokala självstyrelsen. Detta kommer i sin tur att skapa ett demokratiskt underskott genom att besluten flyttas längre bort från kommuninvånarna. Regionberedningen föreslår visserligen inte att någon makt eller några befogenheter skall fråntas kommunerna men jag menar att detta kommer att bli en närmast axiomatisk konsekvens om man genomför förslaget. Jag är vidare övertygad om att i ett lite längre perspektiv kommer regionala älvstyrelseorgan och regionparlament att bli ett uppenbart och allvarligt hot mot den nationella enhetsstaten Sverige. I ett framtida regionernas Europa är Sverige med sina 8,5 miljoner invånare en ganska liten region även om ytan är stor. Att dela upp Sverige i ett 20-tal småregioner med egen självstyrelse med mycket varierande invånarantal från i bästa fall cirka miljon invånare en och ner till kanske hundrafemtiotusen tror jag är ett ganska säkert sätt att slå sönder nationalstaten Sverige. Att en regional självstyrelsereform också skulle resultera i ännu större offentliga administrativa utgifter och kostnader är det närmast en truism att konstatera. Jag menar att redan dagens kostnadsnivåer för offentlig administration och byråkrati är långt utöver vad som

kan anses rimligt och som Sverige i framtiden kommer att ha råd

med. Framtida stora regioner med betydande och bred egna resurser en kompetens tenderar också i kraft sin politiska auktoritet att utav vecklas till självständiga organisationer slår vakt betydsom om en ande egen självständighet gentemot statsmakterna. Detta kan i praktiken leda till ett faktiskt än inte formellt federalt system. En säom dan utveckling mot federalism anser jag vore djupt olycklig. Den är inte heller förenlig med utgångspunkterna och direktiven för Regionberedningen. Det är också svårt att finna någon form av bredare medborgarstöd eller större opinion för införandet av regionala självstyrelseorgan. Tvärtom synes frågan drivas huvudsakligen av vissa särintressen där landstingsanknytningen är mer regel än undantag. Ibland påstås att näringslivet skulle förespråka regionala älvstyrelseorgan.

IS l5-0Hl

546 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

Det går inte att finna belägg för dylika påståenden. Vad näringslivet brukar efterlysa hos offentlig förvaltning och administration är: fasta spelregler, snabba och korrekta besked, tydliga och snabba beslutsvägar, effektivitet, rationalitet och långsiktighet. Införandet av regionala självstyrelseorgan kan knappast sägas gynna dessa faktorer.

4 Kommunerna kan ta ansvar för sin region

-

tillsammans med nya länsstyrelser

Min kritik mot regionala självstyrelseorgan innebär inte att jag förnekar behovet bättre och kraftfullare regional planering och av en samverkan. Detta behov är uppenbart men jag menar att det är kommunerna inom regionen som primärt ska axla detta ansvar. Härvidlag sympatiserar jag starkt med den modell som kallas Komi samverkan i Regionutredningens betänkande Regionala muner roller perspektivstudie SOU 1992:63. - en Denna modell innebär att närhetsprincipen renodlas. Kommunerdå för den absoluta merparten den offentliga service na svarar av riktar sig direkt till medborgarna, inklusive sjukvården. Komsom gäller i första hand tillhandahållande och finansimunernas ansvar ering, inte nödvändigtvis produktion. I denna modell förutsätts också landstingen avvecklade. När en verksamhet behöver organivara för ett större geografiskt område än varje kommun för sig etaseras bleras samverkan mellan kommuner i en eller annan form. Denna samverkan kan anpassas till de behov den skall tillgodose och kan ske i många och flexibla former. Den samverkan mellan kommuner som blir nödvändig eller är önskvärd kan utövas i geografiska områden som skiljer sig beroende ändamålet med samverkan, och kan därvid omfatta olika antal kommuner. Med huvudsakligen frivillig kommunal samverkan blir det regionala utvecklingsansvaret delat mellan kommuner och stat. Med vissa inslag av obligatorium och viss statlig reglering kan kommuåläggas även för sådana uppgifter som bäst hanteras nerna ansvar i större regioner. I detta scenario jag också länsstyrelserna i en ny form. De ser

har blivit väsentligt färre ny länsindelning se nedan, av-

genom en snitt 5; de har fått ett övergripande samordningsansvar för all statlig förvaltning inom länet; de har överfört åtskilliga av dagens upp-

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 547

gifter till kommunerna; de har små, effektiva och mycket kvalifice-

rade kanslier under ledning landshövding med ett kraftfullt

av en mandat; de har säkert ett antal lokalkontor inom länet utöver resi-

densstaden; de har det yttersta ansvaret för att se till att det regiona-

utvecklingsansvaret axlas av kommunerna inom länetregionen;

de är primärt inriktade på att bistå kommunerna med service och

stöd i dessas regionala utvecklingsarbete; de har befogenheter att

slita tvister och att förhindra att regionala frågor går i stå, t.ex. på

grund av eventuella kommunala revirstrider. Länsstyrelsens styrelse

ska naturligtvis utses av regeringen. Jag är också övertygad att utvecklingen mot en samordnad

om statlig länsförvaltning för all statlig förvaltning behöver accelereras. Både samhällsekonomiska skäl och av elfektivitetsskäl. Huvudav

regeln bör vara att all regional statlig förvaltning skall ledas och

samordnas länsstyrelsen. Att berörda ämbetsverk av prestige

av

eller revirskäl inte uppskattar en sådan utveckling får inte förhindra

en effektiv och rationell ordning.

5 Hela Sverige behöver en länsindelning

ny -

inte bara Västsverige och Skåne

Sveriges nuvarande länsindelning har sitt ursprung i 1634 års reger-

ingsform, som tillkom under drottning Kristinas förmyndarregering,

ledd Axel Oxenstierna. De skäl Axel Oxenstierna hade för att av

skapa denna länsindelning var säkert goda och ändamålsenliga på

1600-talet har inte mycket gemensamt med dagens samhälle

- men

och problem. Paradoxalt är ännu idag landskapen, som är ñera

nog hundra år äldre än Axel Oxenstiernas län, betydligt bättre förankra-

de bland medborgarna än länen. Åtskilliga försök och goda ansatser

att skapa en modern och för vår tid relevant länsindelning har också

gjorts åren det politiska civilkuraget, kraften och vilgenom - men

jan att genomföra väsentliga förändringar har saknats. Som vid alla

organisationsförändringar finns mycket starka motkrafter och revir-

strider.

Jag att det år hög tid att Sverige en för dagens och

menar nu ge morgondagens krav ändamålsenlig länsindelning. De områden som Axel Oxenstierna utformade för drygt 360 år sedan saknar i alltför

stor utsträckning anknytning till de naturliga områden inom vilka

kommunikationsströmmar rör sig och ekonomiska aktiviteter bedrivs numera.

548 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

En väsentlig utgångspunkt är att kraven på en ny länsindelning emanerar från insikten att länen inte längre i första hand skall ses som administrativa enheter inom den statliga förvaltningen utan också och kanske i första hand som områden för samhällsplanering och effektivt resursutnyttjande. Jag menar att det på dagens och morgondagens län ställs krav på att de ska vara av tillräcklig storlek och så geografiskt arronderade att de utgör näringsgeografiskt och kulturgeografiskt naturliga områden. Även samhällsekonomiska, rationella och effektivitetskrav pekar entydigt på vikten av överblick och att planeringsaktiviteter omfattar områden som är rationellt och sakligt arronderade. Dessa argument förstärks ytterligare när man betraktar dagens verklighet. Man ñnnner då en tämligen entydig bild. När olika företag, organisationer, statliga organ, myndigheter och affärsverk, som ett resultat av moderna styrningslilosofier, får frihet att utforma sin regionala organisation efter vad som för den enskilda myndighetens motsv. utgångspunkt är rationellt väljer man nästan undantagslöst betydligt större och andra områden än dagens län. Detta låter sig naturligtvis göras i vårt moderna samhälle där de största avstånden inom landet endast är några timmars restid eller några millisek- under med datorer och modern informationsteknologi. En naturlig utgångspunkt i arbetet med en ny regional länsindelning är att den bör bygga större och färre regioner. Men inte så få eller så stora att grundläggande förutsättningar för en sammanhållen nationell politik kommer i fara. Det mäste också vara en självklar utgångspunkt att de nya länen] regionerna är naturliga som underlag för en politik och planering för uthållig utveckling, vilket för mig är huvudsyftet med en reformering av länsindelningen. Även med dessa förutsättningar finns det naturligtvis fiera olika tillvägagångssätt och utgångspunkter för att konstruera en ny och för vår tid ändamålsenlig länsindelning. Intressanta och välunderbyggda idéskisser har också redovisats av Regionutredningen SOU 1992:63. Dessa skisser tillsammans med de samverkansregioner som framkristalliserades vid den studie som gjorts av forskare vid Göteborgs universitets kulturgeografiska institution på Regionberedningens uppdrag anser jag vara tillräckligt goda underlag för att Regionberedningen skulle ha vågat föreslå en ny länsindelning för hela Sverige och inte bara för Skåne och Västsverige. Jag ser en uppenbar risk att ett förverkligande av endast dessa två nya länsindelningar på sikt riskerar att resultera i att Sverige får endast tre tunga regionala Stockholm, Göteborg och Malmö. Sverige behöver nav -

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDAWTRANDEN 549

betydligt fier regionala nav och det är viktigt att balansera och motverka dagens Stockholmifiering av Sverige. Majoritetens förslag att göra Vänersborg och Kristianstad till residensstäder i de nya storlänen finner jag anmärkningsvärda eller spefulla. Argumenten som framförs är såväl konstruerade som taktiska och bortser från hur den faktiska verkligheten och dess krav ser ut. Med motsvarande argumentation på nationell nivå blir den logiska slutsatsen att Stockholm inte längre bör vara Sveriges huvudstad denna istället skulle Östersund. Göteborg utan att vara och Malmö är för mig de självklara och naturliga residensstäderna även i de framtida nya länen och jag vill behålla Stockholm som nationens huvudstad. Som framgår av mitt förslag till skiss för en ny länsindelning för Sverige ñgur anser jag att Skåne län bör vara större och om- fatta även delar av det som förr kallades Skåneland. Likaså anser jag att Västra Götalands län bör ha en något annorlunda utformning än den majoriteten föreslår. Exakt var länsgränserna i framtiden ska gå är en fråga som naturligtvis skall avgöras i intimt samråd med de enskilda kommunerna i gränsområdena. I min skiss har jag valt att markera detta genom att göra länsgränserna avsiktligt diffusa. Som ovan nämnts är basen för mitt förslag Regionutredningens skisser tillsammans med verklighetens samverkansregioner. Jag har därtill fäst stor vikt vid att universitet och akademiska högskolor ostridigt har avgörande betydelse för en stark och uthållig regioen nal utveckling. Vidare har jag låtit dagens faktiska indelning och organisation för stora företag och näringslivsorganisationer, kommunikationsverken och regionsjukvården ha stort inflytande utan att vara helt identisk för någon av dem. Som synes föreslår jag att Norrland indelas i geografiskt ganska stora län. Jag menar att detta är både önskvärt och nödvändigt för att skapa livskraftiga och dynamiska regioner i Norrland. Dagens länsindelning anser jag motverkar detta. Dynamik och utveckling skapas av människorna och med dagens kommunikationsmöjligheter, såväl fysiskt som elektroniskt, är inte Norrlands stora geografiska avstånd och ojämna befolkningsfördelning någon avgörande konkurrensnackdel.

550 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

6 Avslutande 0rd

Som avslutande reflexion vill jag återknyta till mina allmänna ut-

gångspunkter i avsnitt 1 genom att citera ur Horst Richters bok

Mellan allmakt och vanmakt: När man i handling inte använder sina insikter, förlorar man till slut förmågan att inse hur man skall

handla. Om man nöjer sig med den teoretiska insikten när föränd-

ring finns inom räckhåll, korrumperar denna underlåtelse att handla

till slut också det kritiska tänkandet. Man blir emotionellt avtrubbad och intellektuellt blind.

SOU 1995227 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 551

Figur l Karesuando Skiss till ny länsindelning

o Kiruna

Haparand. Boden0 Arvidsjaur [L195 0 Piteå

Skellefteå Lgckseleo

- u Sundsvall

Sveg Hudiksvall

Gävle Leksand n Öregrund

Tanum

Kristiansta.

H°15m9b°T9 Karlskrona

.Lund Malmö mad

552 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

3 Särskilt

yttrande Anders

G.

av Högmark

och Lédel

Ralph

Diskussionerna om skogsvårdsstyrelsernas organisatoriska tillhörighet är förvisso ingen ny företeelse. Med den gamla skogsvårdslagen följde en rad myndighetsuppgifter, vilket kunde vara argument för att involvera skogsvårdsstyrelsen i länsstyrelsen. Den nya skogsvårdslagens tillkomst innebär däremot en kraftfull avreglering av skogsnäringen. Mycket av den myndighetsutövningen togs bort och ersattes med en rådgivande dialog med skogsbruket utövare. Genom en väl utbyggd fáltorganisation med betydande lokalkännedom har skogsvårdsstyrelserna tillvunnit sig respekt och erkännande för sin kompetens och sitt resultatinriktade arbete för att säkerställa och utveckla skogsnäringens försörj ningsbas det naturan- passade och produktiva skogsbruket. Tveklöst uppfattas också en fristående skogsvårdsorganisation som en viktig markering av skogsnäringens utomordentliga betydelse för den svenska ekonomin. I det internationella skogliga umgänget där Sverige spelar en ledande roll skall man inte underskatta symbolvärdet av en självständig skogsvårdsorganisation som med en framsynt skogsvårdslagstiftning som grund värnar och förenar grundläggande skogliga intressen inom naturvård och produktion. Skogsvårdsstyrelsernas framtida organisatoriska hemvist kommer att avspegla vilken grundsyn statsmakterna har på näringen och dess framtid. De alternativ som då avtecknar sig blir antingen en återgång till ett mer genomreglerat myndighetsstyrt skogsbruk med länsstyrelsen som organisatoriskt hemvist, alternativt dagens friare avreglerade skogsbruk präglat av en kompetenshöjande konstruktiv dialog där natur- och produktionsintressen möts och jämkas inom ramen för gällande skogsvårdslag. Inom skogsnäringen torde få önska en tillbakagång till det av lag och myndigheter genomreglerade skogsbruket. Denna iakttagelse bör vara ett starkt argument för fortsatt frien stående skogsvårdsorganisation.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 553

4 Särskilt yttrande av Lars Nordström,

Kent Johansson och Lars Axel Nordell

Länsarbetsnämnderna spelar allt viktigare roll som ett av samen hällets ekonomiskt starka utvecklingsorgan. Vid sidan av utbetalningar vid arbetslöshet och annan ekonomisk ersättningsfunktion samt förmedling arbetstillfällen har länsarbetsnämnderna i ökad av utsträckning också kommit att bli engagerade i stora investeringsprojekt i form vägar, byggnader och industrier, vilka i betydande av grad kommit att starkt påverka den långsiktiga samhällsutveckling- Länsarbetsnämnderna är i dag involverade i många av de uten. vecklingsprojekt som kan leda till varaktiga arbeten och där samhällets medverkan är önskvärd. Vidare är nämnderna på olika sätt engagerade i planering och finansiering av betydande utbildningsinsatser. I enlighet med vad beredningen i övrigt anfört i fråga om det regionala självstyrelseorganets uppgifter i fråga om samhällsutvecklingen, planeringen och ansvar för samhällets insatser när det gäller den regionala infrastrukturen samt utbildning, synes det oss vara naturligt att de uppgifter av långsiktig samhällsutvecklande karaktär länsarbetsnämnderna i dag har överñyttas till självstyrelseorgasom net. Detta gäller i första hand insatser som avser investeringar men även de uppgifter i fråga om planering genomförande av ut- - bildningar ligger utanför det reguljära kommunala utbildningssom ansvaret. En överñyttning de diskuterade funktionerna måste självav nu fallet föregås av en betydligt mer utförlig analys än vad som Regionberedningen haft möjligheter till, varför vi önskar att beredningen uttalar sig på ett principiellt sätt i dessa frågor och därutöver föreslår att översyn görs för att klara ut alla de besvärliga aven gränsningsfrågor som med all säkerhet kommer att uppstå.

l9 l5-Ol4l

554 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN SOU 1995227

5 Särskilt

yttrande av Sune Eriksson

Beredningens arbetssätt

Idén om vidsträckt regional självstyrelse har under de senaste årtiondena med växlande intensitet framförts och diskuterats. Regionberedningens majoritet har gjort sig till förvaltare av denna idé. Detta har satt sin prägel på arbetssättet. En stark övertygelse om egenvärdet i regional självstyrelse har lagts till grund för det principiellt avgörande ställningstagandet. I överväganden om ansvarsfördelningen beträffande olika slag av samhällsinsatser har sedan avsikten att tilldela ett regionalt självstyrelseorgan väsentligt verksamhetsfålt utgjort ett avgörande ingångsvärde. Enligt min mening borde beredningen med mindre barlast av förutfattade meningar ha analyserat avvägningen mellan nationella, regionala och lokala intressen beträffande olika slag av sarnhällsinsatser. På sådan analys borde beredningen sedan ha grundat sina samlade överväganden om ansvarsfördelningen med värdering av möjliga alternativa lösningar. Det borde därvid ha tett sig naturligt att belysa även ett alternativ med stark anknytning till nuvarande ansvarsfördelning men med utvecklade samband och samspel mellan statliga organ och i olika konstellationer samverkande kommuner.

Regionalt självstyrelseorgan

Den svenska folkstyrelsen är uppbyggd på två nivåer för demokratisk förankring av samhällets angelägenheter. Den ena och högsta nivån är staten. Den andra nivån är kommuner och landsting med åtskilda ansvarsområden och sidoordnad kompetens. Regionberedningen vill genom bred ansvarsroll för landstingen skapa ett system med tre tydliggjorda nivåer för den demokratiska förankringen av samhällsutvecklingens styrning. Jag delar inte beredningens uppfattning att ett sådant systemskifte är önskvärt och ansluter mig därmed inte till beredningens förslag om landstingets omvandling till ett organ med brett ansvar för regionens utvecklingsfrågor. Mina viktigaste invändningar är i korthet följande. Det råder bred enighet om att staten skall bära ett övergripande ansvar för att människors levnadsbetingelser i grundläggande hänseenden blir någorlunda likvärdiga i hela landet. Det råder likaså bred enighet om att landets samlade resurser bör utnyttjas effektivt och

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YITRANDEN 555

tillväxtfrämj ande. Splittring av ansvaret beträffande samhällsinsatser för infrastruktur kan äventyra dessa viktiga nationella intressens bevakning. Detta ter sig särskilt oroande mot bakgrund av det samhällsekonomiska framtidsperspektivet som verkligen inte inbjuder till äventyrliga experiment. Sett från synpunkten hur den nuvarande ansvarsfördelningen för samhällsuppgifter fungerar har något manifesterat behov av vidgad regional självstyrelse inte påvisats. En abstrakt argumentation har fått ersätta konkret påvisande av negativa effekter av nuvarande ansvarsförhållanden. Regionala perspektiv samhällsutvecklingen låter sig vad gäller geografisk avgränsning inte inordnas i ett enhetligt mönster. Avgränsningen bör anpassas till vad som är rationellt för aktuellt slag av insatser. Ett samspel mellan statliga organ och enskilda eller samverkande kommuner ger rimligtvis de bästa förutsättningarna för behövlig flexibilitet. Behovet av flexibilitet beträffande samverkansområdens avgränsning torde också bli framträdande vid utnyttjande av stöd från EU:s fonder. Förhållandena och utvecklingen i andra europeiska länder utgör inte relevanta argument för ökad regionalisering i Sverige. Om man i Tyskland med 80 miljoner invånare och 16 000 kommuner, i Frankrike med 60 miljoner invånare och 36 000 kommuner och i Spanien med 40 miljoner invånare och 8 000 kommuner behov ser av starka regioner kan därav inte dras några slutsatser om vad som är bra för Sverige. Men den slutsatsen borde kunna dra utman av vecklingen i europeiska länder att vi bör slå vakt om homogeniteten i vårt land och undvika motsättningar mellan olika att uppamma landsdelar. Kommunernas omfattande ansvarsområden gör dem till oundgängligen viktiga medverkande i samhällsutvecklingen. Relationerna mellan staten och kommunerna fungerar hyggligt men bör utvecklas i takt med omvärldsförändringar. Det behövliga samspelet skulle kompliceras av ett regionalt självstyrelseorgan med därtill knuten byråkratisk apparat verkande över ett brett verksamhetsfålt utifrån en oklar roll. Till bilden hör också frågan om samband mellan bestämmanderätt över verksamhet och ansvaret för finansiering av denna. Det är en accepterad grundprincip att den som har att bestämma över verksamhetens inriktning, omfattning och standard också skall svara för de finansiella konsekvenserna av besluten. Regionberedningen förutsätter avvikelser från denna princip. Staten förutsättes fortsatt finansiera regionala utvecklingsstöd, trañkinvesteringar och kulturverk-

556 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA mRANDEN

samhet sedan beslutanderätten överförts från statligt organ till landstinget. Hittillsvarande erfarenheter tyder inte på att detta är ett realistiskt synsätt. Regionernas varierande förutsättningar att bära finansiellt ansvar kan därför bli av betydelse. Det finns risk för ökad

spännvid mellan starka och svaga regioner.

Demokratiaspekten utgör en kärnpunkt i argumentationen för vidsträckt regional självstyrelse. Folkvalets betydelse poängteras. De allmänna valen utgör förvisso viktig garanti för demokratin. Men en väl fungerande demokrati förutsätter god kontakt mellan väljare en och valda även mellan valen. De lokala partiorganisationernas aktivitet är då avgörande betydelse. Det måste bli svårt för en krets av av regionpolitiker att hantera kontakterna det planet.

Rollen och befogenheterna

Regionberedningens majoritet vill se förverkligad tanken om ett kraftfullt regionalt självstyrelseorgan, med förankring i folkval som och beskattningsrätt skall utgöra auktoritativ företrädare för regionen och dess invånare. Där skall formas strategier för regionens utveckling. Det politiska ansvaret måste rimligen baseras på avsikten att strategierna skall avgörande påverka den faktiska utvecklingen. Landstingets befogenheter kan dock ingalunda garantera genomslagskraft för de utvecklingsstrategier man skall forma. När beredningen för olika sakområden redovisar landstingets avsedda roll beskrivs den i ganska stor utsträckning handla om att till andra självständigt bestämmande aktörer uttrycka vad som skall anses utgöra regionens åsikter. Det finns alltså en betydande motsättning mellan å sidan det uttalade syftet att det regionala självstyrelseorganet ena skall bära politiskt för regionens utveckling och å andra siansvar dan sådana faktiskt styrande befogenheter som skulle möjliggöra detta ansvarstagande. Beredningen tycks se lösningen av detta dilemma i att betrakta rollen regionens företrädare särskild befogenhet vid sisom som en dan dem gäller inom olika sakområden. I sammanhang där av som de slutliga avgörandena träffas av andra skall landstinget uppfattas regionens auktoritativa företrädare. Landstinget skall inte i forsom mell mening vara överordnat kommunerna men dess ställningstaganden skall tillmätas överordnad betydelse. Detta synsätt är enligt min mening inte hållbart. En reell roll som regionens företrädare kan utövas endast inom ramen för faktiska befogenheter.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 557

Det finns enligt min mening påtaglig risk för att ett genomföen rande Regionberedningens förslag leder till skapande av en plaav neringsbyråkrati där man med stor frenesi ägnar sig formandet utvecklingsstrategier hoppas att andra skall förverkliga. av som man Landstingets politiker kan inte utöva kontroll över att så sker. Måhända aktualiseras då i ett senare skede ökade styrningsmöjligheter för landstingen i förhållande till kommunerna.

Grundlagsfråga

I och med den revidering genomfördes under 1970-talet är det som klargjort att regeringsformen skall tydligt åskådliggöra och reglera hela samhällsverksamhetens demokratiska förankring. Regionberedningen hävdar likväl att de förändringar i den svenska folkstyreluppbyggnad och funktion den föreslår inte behöver föranleda sens ändring i regeringsformen. En sådan ändring aktualiseras enligt beredningens mening först i det skede då man vill tydliggöra den regionala självstyrelsens vida funktion genom nya benämningar och då en ren formalitet. ses som Regionberedningen söker stöd för sin åsikt i det förhållandet att Iandstingskommuners existens som enheter med folkvalda beslutsoroch beskattningsrätt är reglerad i regeringsformen och utan pregan cisering av uppgifternas avgränsning. Det är dock en uppenbar realitet att dagens landsting visserligen fullgör viktiga samhällsuppgifter ingalunda kan anses bära samlat politiskt ansvar för sammen hällsutvecklingen inom sitt territorium. Just insikten om detta och viljan att i det hänseendet bygga något nytt utgör ledmotivet i Regionberedningens överväganden. Det nya beredningen vill åstadkomma är tydligt urskiljbar regional nivå för förankring av polien tiskt ansvar för samhällsutvecklingen. Den misstanken ligger nära till hands att Regionberedningen låtit sina bedömningar beträffande grundlagsaspekten i hög grad på- , verkas att handläggning grundlagsfråga skulle utgöra ett förav som dröj ande moment. Beredningen vill att landstingens nya roll i delar landet skall bli verklighet redan 1996. Då kan ändring av regerav ingsformen inte avvaktas. Det kan förklara den slingrande argumentation där å sidan vid motivering av sina reformsträvanman ena den vill starkt markera att de nya regionerna och deras region- fullmäktige är något helt annat än dagens landsting och landstingsfullmäktige, men å andra sidan vid behandling av grundlagsfrågan är beredd att förneka sina egna ambitioner genom att förmedla in- -

558 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YYYRANDEN

trycket att det bara rör sig om en viss utveckling landstingens av traditionella roll. Enligt min mening bör respekten för rikets grundlagar upprätthållas. Om man vill förändra grunderna för den svenska folkstyrelsen på det sätt som Regionberedningen föreslår bör detta ske genom ändring av regeringsformen. Mina synpunkter beträffande grundlagsaspekten har utförligare redovisats i den av Svenska Kommunförbundet utgivna skriften Två eller tre nivåer i svensk folkstyrelse.

Regional indelning

Beträffande länsindelningen i västra Sverige delar jag uppfattningen att gränsdragningen inom närområdet till Göteborg är olämplig. Men jag känner skepsis mot beredningens förslag om det stora Västra Götalands län. Jag har ingen erinran mot förslaget om sammanläggning av Malmöhus och Kristianstads län. De aktiviteter förekommit i Skåne som tyder på politiskt stöd för denna ändring av länsindelningen. Det är dock av vikt att observera att den s.k. fempartsgruppens arbete och bildandet av Skånestyrelsen åtminstone för en del de involverade av har grundats på förutsättningen att kommuner och landsting skulle utgöra samverkande parter vid tillvaratagande av Skånes intressen. Regionberedningens förslag innebär att kommunernas roll reduceras till samrådsfunktion. Bestämmanderätten tillkommer fr.o.m. 1999 det nya landstingets organ och dessförinnan indelningsdelegerade, dvs. det provisoriska beslutsorganet för det blivande landstinget. När jag säger mig inte ha något att erinra mot sammanläggning av Malmöhus och Kristianstads län innebär det accept att Skåne av förenas till ett län och ett landstingsområde. Det innebär däremot inte accept av landstingets enväldiga roll beträffande ansvaret för regionens utvecklingsfrågor. Kommuner, landsting och länsstyrelse bör i samverkan hantera det ansvaret. Beträffande resten av landet utöver Västsverige och Skåne - - redovisar beredningen endast mycket allmänt hållna Reresonemang. geringen förutsätts utfärda anvisningar vilka överväganden om myndigheterna skall göra i indelningsfrågor. Även budgetstyrning anses kunna lämpligen utnyttjas för att stimulera utveckling tydlien som gen avses på sikt leda till anpassning den administrativa indelav ningen till större funktionella regioner. Den beredning som haft till uppgift att överväga den administrativa indelningen begär alltså åt-

RESERVATIONER OCH .SÄRSKILDA YTIRANDEN 559

gärder från regeringen men har inte mycket av vägledande synpunkter att redovisa till grund för dessa åtgärder.

Regionplaneorgan

Beredningen föreslår att landstinget skall bli regionplaneorgan i de nybildade Skåne och Västra Götalands län. Detta förslag skall naturligtvis ses i relation till den nya landstingsroll, mot vilken jag i det föregående markerat avvikande mening. Jag vill ändå uttryckligt framhålla att en fungerande regionplanering förutsätter så god förankring i kommunernas fysiska planering att en lösning med landsting som huvudman är klart olämplig. Erfarenheterna från Stockholms län synes bekräfta detta.

Ekonomiska aspekter

Med hänsyn till det samhällsekonomiska läget och problemen beträffande den offentliga sektorns resursförsörjning är de ekonomiska konsekvenserna av förändringar i samhällsorganisationens uppbyggnad synnerlig vikt. Jag inser svårigheterna att åstadkomma goda av analyser men menar att beredningens behandling av de ekonomiska aspekterna stannat på en alltför ytlig resonemangsnivå. Den överföring av uppgifter från staten till regionala självstyre]beredningen förordar innebär en splittring av ansvar seorgan som

för infrastrukturen. Detta kan som jag tidigare anfört äventyra

- den viktiga bevakningen av effektivt och tillväxtfrämj ande utnyttjande landets samlade Den aspekten har beredningen avav resurser. stått från att penetrera. Beredningen tecknar i grova konturer en positiv bild av besparingspotential och gynnsamma effekter av regionalt utvecklingsansvar. Den bilden är inte underbyggd på sådant sätt att den framstår som övertygande trovärdig.

Länsstyrelsens roll besvärsinstans

som

Jag ansluter mig inte till beredningens förslag om att prövning av överklaganden i förvaltningsärenden generellt skall föras bort från länsstyrelserna.

560 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA HTRANDEN

Enligt det underlag som redovisats är det i ett nittiotal författningar som länsstyrelsen utpekas som instans för handläggning av överklaganden. Såvitt jag förstår handlar det ofta mera om lämplighets- än legalitetsprövning. Beträffande åtskilliga av de ärenden det handlar torde om nuvarande ordning vara den mest rationella och väl tillgodose krav rättssäkerhet.

Genomförande

Beredningen föreslår att landstingens förändrade roll generellt skall gälla fr.o.m. 1999. I vissa delar av landet avses dock genomförandet ske tidigare. För Stockholms och Jämtlands län gäller att det ñnns landsting som mottagare av de nya uppgifterna. Det kan dock noteras att deras fullmäktige valts för de mera begränsade uppgifter landstingen nu har att fullgöra. För Skånes och Västra Götalands län blir de nya landstingen existerande först efter 1998 års val. De nya uppgifterna skall alltså tillföras blivande landsting. Beslutanderätten skall utövas av indelningsdelegerade företrädande nuvarande landsting och kommuner som ingår i landsting. Konstruktionen ter sig märklig. Det måste bli svårt att under Hera år upprätthålla en gränsdragning mellan nuvarande enheters fullmäktige och de blivande enheternas indelningsdelegerade.

SOU 1995227 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 561

6 Särskilt yttrande av Jan Rydh

l Inledning

Jag att Regionberedningens förslag till ändrad arbetsfördelanser ning mellan stat och landsting inte bör genomföras. Det är inte möjligt att inom för ett särskilt yttrande redovisa de alternativ ramen enligt min mening saknas i Regionberedningens betänkande. som Än mindre finns det utrymme att kommentera alla de synpunkter beredningen framför vitt skilda områden av samhällslivet. som Jag begränsar därför mitt yttrande till att behandla ett antal frågor i tre huvudavsnitt. Jag hänvisar också till mitt yttrande i Regionberedningens delbetänkande, Västsverige och Skåne SOU 1993:97.

2 tendentiös och

Bakgrundsbeskrivningen är problemanalys saknas

2.1 Beredningen har inte arbetat förutsättningslöst

Redan i Regionberedningens rapport, Västsverige och Skåne SOU 1993:97 hade jag anledning att påpeka att beredningen inte genomfört och presenterat en rimlig analys av och motiv för att genomföra ett omfattande experiment med den svenska samhällsförvaltningen. Remissvaren denna delutredning var också mycket

splittrade. Den dåvarande regeringen ansåg sig inte heller böra

framlägga något delförslag avseende försöksverksamhet. Regionberedningen har i sitt slutbetänkande inte på någon punkt visat att beredningens förslag skulle leda till en mer ändamålsenlig offentlig organisation. Beredningen har istället under hela sitt arbete utgått ifrån att landstingen skall byggas ut till en tredje regional nivå mellan kommun och stat. Regionberedningen har inte heller ansett sig behöva redovisa hur alternativa lösningar skulle kunna se ut. En av beredningens viktigaste uppgifter var att enligt direktiven överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Beredningen har inte fullföljt denna uppgift utan endast sökt lösning som skulle motivera en utbyggnad av en landstingens verksamhet. Det finns mot den bakgrunden anledning att rikta allvarlig kritik mot beredningens val av arbetsmetod. Enligt min uppfattning borde beredningen ha börjat med fördelning av ansvar och arbetsuppen

562 RESERVATYONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

gifter mellan stat och primärkommun. Därefter hade det varit möjligt att fastställa om det föreligger ett organisatoriskt behov av en politisk mellannivâ i Sverige. Beredningen blandar i sin beskrivning landsting och primärkommun och talar endast om stat respektive lokala och regionala självstyrelseorgan. Beredningen underlåter på så sätt att ge underlag för den viktiga bedömningen om den föreslagna regionala nivån överhuvudtaget behövs.

2.2 Ordrik men mycket ensidig bakgrundsteckning

Beredningens betänkande redovisar i flera bakgrundskapitel mycket allmänna resonemang och framför ett antal olika synpunkter. Beav skrivningen är dock ensidigt inriktad att lyfta fram endast de skäl framförts för att införa länsparlament. Under de många årens som debatt har redovisats ett antal goda skäl för att behålla och utveckla nuvarande modell för att organisera den offentliga sektorn. Dessa skäl har varit så starka att riksdag och regering under alla år avvisat förslag att införa länsparlament. Beredningen borde ha bemödat sig att objektivt redovisa och utveckla också dessa skäl. om I bakgrundsbeskrivningen finns en omfattande hänvisning till EUs krav på regioner. Beredningen vill dock inte konstatera det uppenbara; den indelning för EU-stöd som Sverige nu beslutat om har ingenting att göra med vare sig nuvarande eller föreslagna regioner. Beredningen bortser från de riksdagsbeslut som under senare år starkt betonat statens uppgift att samordna det regionala utvecklingsarbetet via Nutek och Länsstyrelser. Inte heller berörs primärkommunernas möjlighet att i samverkan inom län och över länsgränserna svara för de politiska besluten. Den primära, kommunala nivån är helt förbisedd i beredningens arbete. Beredningens förslag innebär att riksdagens och regeringens möjlighet att inom landet föra en samlad arbetsmarknadspolitik, näringspolitik och regionalpolitik kraftigt minskar. En sådan, samlad, politik måste också innefatta andra viktiga politikområden, t.ex. jordbruk, miljö, och bostadspolitik. J ordbrukspolitik och bostadspolitik har beredningen helt utelämnat och förutsättningar att integrera nationell miljöpolitik i en regional utveckling har beredningen en underlåtit att belysa. Beredningens genomgång är ofullständig och får mer karaktären av spridda tankar. Beredningens ensidigt redovisade, i flera avseenden ofullständigt utredda, principer kan inte utgöra underlag för beslut som rör grundläggande politiska och administrativa förutsättningar för hur Sverige skall styras.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 563

I den enda stora utredning som belyst medborgarnas inställning till regionalt självstyre Rör inte min länsgräns, SOM-institutet, Göteborgs Universitet, maj 1994 redovisar Cecilia Malmström, forskare från Göteborgs Universitet en undersökning av allmänhetens inställning till länsgränser, regionparlament m.m. Ett sammanfattande avsnitt bär den talande titeln På jakt efter en regionanhänga-

re. Malmström skriver sid 203 i rapporten Oavsett partitillhör-

ighet tycks det svenska folket vara övertygat negativa till att införa

regionala parlament Den mest tydliga slutsatsen är att politiker-

nas planer om regioner och regionala gränser inte har någon utbredd förankring hos medborgarna, annat än möjligtvis bland de som bor i Skåne A.a sid 207 Mest oroade bör de västsvenska beslutsfattarna vara, eftersom Västsverige är en av de två experimentregionerna. Hur väl utvecklat det regionala samarbetet än är på elitnivå har tankarna än så länge föga stöd hos medborgarna i Västsverige. A.a. sid 208 Något medborgarkrav på regionparlament föreligger inte. De många opinioner som utredningen finner sig ha anledning redovisa är måhända bara uttryck för åsikter hos ett antal debattörer som drivit dessa frågor i begränsade delar av landet.

2.3 Beskrivning av den svenska ekonomiska situationen saknas

Sverige befinner sig mitt i en omfattande ekonomisk förändringsprocess. Många har betecknat läget som en ekonomisk kris. Det bör då vara självklart att en svensk utredning, som fått i uppdrag att diskutera grundläggande frågor som ytterst berör hur Sverige skall styras, presenterar sina förslag mot bakgrunden av nationella mål för den ekonomiska politiken. En sådan analys saknas helt. Beredningen kan därför inte heller på någon punkt redovisa hur beredningens förslag påverkar den offentliga sektorns kostnader. Avsnittet 10 i beredningens betänkande uppfyller inte elementära krav på en ekonomisk konsekvensbedömning. Enbart detta förhållande är tillräckligt för att beredningens förslag bör avvisas.

564 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTYRANDEN

2.4 Kommunernas ansvar för och roll i den regionala utvecklingen försvinner

Efter kvantitativt omfattande inledande 5 kapitel redovisar beredningen i kapitel 6 sin syn ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala självstyrelsen. Beredningen har som ovan anförts utan åtskillnad definierat både primärkommunernas och landstingens verksamhet som kommunal självstyrelse. Landstingen får därmed låna primärkommunernas goodwill och nära anknytning till medbor- Någon fördelning uppgifter till kommunerna har däremot garna. av inte övervägts. Kommunerna mister sin direktkontakt med staten. Landstinget tar över statens ansvar och skall om möjlighet föreligger samråda med kommunerna. Beredningen har i slutskedet av sitt arbete på några ställen infogat att kommunernas verksamhet inte begränsas. Detta är inte korrekt. Kommunernas nuvarande roll att politiskt företräda och tillsammans med andra kommuner svara för den politiska regionala nivån tas över landstingen. Trots vad beredningen vill göra gällanav de riskerar kommunerna att landstingen blir en överkommun med mycket diffusa regler. Nuvarande direkta roll för kommuner i samverkan är sannolikt effektiv och demokratisk än nya storlandsmer ting. Det är enligt min uppfattning ytterst angeläget att kommunerna i samverkan representerar den politiska nivån i frågor som gäller länens och regionernas utveckling. Så sker också i dag. I de samarbetsorgan på läns- och regionalnivå, som f.n. bildas, spelar kommunförbund och kommuner avgörande roll. Detta gäller t.ex. i en Bergslagen och i Mälardalen. Beredningens förslag innebär att landstingen tar över dessa uppgifter. Kommunerna utser inte representanter i dessa samordningsorgan. Därmed läggs det politiska nya ansvaret längre ifrån medborgarna. Beredningens förslag innebär en centralisering. Argumentet för en sådan åtgärd synes vara att kommunerna företräder en bypolitik. Jag delar inte denna uppfattning och har i mitt arbete inte mött den typen av problem.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDAYFIRANDEN 565

2.5 Ökar demokratin med ytterligare heltäckande en politisk nivå

En för beredningen väsentlig utgångspunkt är föreställningen att demokratin heltäckande nivå införs i Sverige. Detta ökar om en tredje är värderingsfråga naturligtvis inte låter sig slutligt avgöras en som i än subjektiva termer. Eftersom beredningen tillmäter denna annat uppfattning så avgörande vikt hade det varit klädsamt om beredningen hade fört nyanserad diskussion där också andra uppen fattningar belysts. Jag att beredningens utgångspunkt kan ifrågasättas utifrån anser bl.a. de demokratiaspekter beredningen anför. Hittillsvarande som erfarenhet visar att det är val till riksdag och kommun som tilldrar sig medborgarnas stora intresse. I och med EU kommer också val till EUs parlament ett inslag i den demokratiska att vara processen.

Det är ingalunda givet att demokratin ökar med fyra valnivåer inkl

kyrkoval fem nivåerl. Den förvirring kan uppstå svara för vad, vad som om vem som väljer till etc, kan lika gärna minska intresset för att delta i det man demokratiska arbetet. Kommunernas ansvar för utvecklingsfrågor minskas och roll tunnas ut för att ersättas med ett hittills statens sektorsorganiserat landsting.

2.6 Besparingar måste och kan göras redan nu

Jag konstaterade i mitt tidigare yttrande SOU 1993:97, sid 134 att den stora faran med att försöksverksamhet enligt Renu starta en gionberedningens förslag är att därmed undanskyms och stoppas de idag existerande stora möjligheterna till rationalisering av den offentliga förvaltningen. Detta gäller i ännu högre grad om Regionberedningens förslag enligt föreliggande slutbetänkande genomförs. Nu har ytterligare två år gått utan att en ordentlig analys gjorts. Processen nödvändiga besparingar försenas därmed ytterav ligare. Stat, kommun och landsting är inne i en period där stora besparingar måste göras. Medborgare och politiker uttrycker sin oro över välfärden kan bevaras. På landstingen ställs mycket stora krav om utveckla och rationalisera sjukvården. Det förefaller föga välbeatt tänkt att i sådan period förändring lägga helt nya och oprövaen av de ansvarsområden landstingen.

566 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YIYRANDEN

Staten har för sin del, som beredningen helt riktigt påpekar, inte fullföljt tidigare reformer och reformplaner, som syftar till en mer samordnad och effektivare verksamhet. Den bör slutföras processen omgående. I det arbetet bör i första hand prövas vilken effektivisering som kan ske genom att uppgifter överförs till primärkommunerna. Beredningens förslag, som i realiteten innebär en opreciserad försöksverksamhet under ett stort antal år, kommer det att, om genomförs, allvarlig försena och hindra den nödvändiga rationaliseringen av den offentliga sektorn. Enligt min uppfattning borde beredningen underlag för sitt som arbete anlitat organisatorisk sakkompetens. Så har inte skett. Beredningen har heller inte fört någon diskussion inom detta sakområde.

I kapitel 8 sid 365 konstaterar beredningen helt riktigt att staten

även i fortsättningen kommer att behöva myndigheter både på regional och lokal nivå. Beredningens förslag innebär däremot att landstinget som regionalt organ byggs ut och dubblerar uppgifter som också i fortsättningen skall åvila staten. Den regionala röran minskar inte; kostnaderna däremot ökar.

3 Några synpunkter på beredningens förslag

I Det regionala utvecklingsansvaret

3.1.1 Regionalpolitikens roll missuppfattad

Beredningen har missuppfattat regionalpolitikens förutsättningar och uppgifter. Regionalpolitikens främsta uppgift är inte att på regional nivå främja den egna regionen. Uppgiften är betydligt mångfamer cetterad. Regionalpolitik skall

a ge olika delar av landet och EU mer likartade förutsätt-

- ningar för tillväxt och välfärd, b upprätthålla mångfald och samhällsservice i olika delar av landet samt

c utveckla ett starkt näringsliv i tillväxt och i samklang med en

god livsmiljö. Regionalpolitik är m.a.o. i grunden en nationell politik som syftar till att stödja och stärka de insatser sker i näringsliv, som organisationer och kommuner. I denna politik ingår insatser från många olika sektorer, som samordnas via länsstyrelserna. Det kan

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 567

inte ligga i kommunernas och näringslivets intresse att staten skulle lämna den regionala arenan i ett läge där tillväxtpolitik och regionalpolitik blir än mer viktiga bl.a. genom Sveriges medlemskap i EU. Jämtland eller Skaraborg, Malmö eller Luleå kan inte vinna på att ensamma med egna medel finansiera sin lokalpolitik. Kommunerna som bär det yttersta ansvaret för utvecklingen lokalt har allt att vinna på att staten är närvarande i en politik för utveckling av hela landet.

3.1.2 Beslut om stöd till företag inte en politisk fråga

I Sverige lägger riksdag och regering fast de politiska förutsättningarna för näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och regionalpolitik. Erfarenheterna inte minst under senare år har visat att dessa väsentliga politikområden måste samverka om landet skall kunna föras nuvarande skuldkris. Beredningen förutsätter helt riktigt ut ur att arbetsmarknadspolitik fortfarande skall vara en statlig angelägenhet. Beredningen däremot att regionalpolitik, lokaliseringspoanser litik inklusive företagsstöd skall föras över till landstingen. Samlade insatser och samlad politik försvåras om beredningens förslag genomförs. Det har också varit en klar praxis att beslut om stöd till företag, organisationer och enskilda i huvudsak skall fattas i administrativ ordning. Beslut stöd till enskilda företag har av många skäl inte om ansetts vara en kommunalpolitisk fråga. Kommuner och landsting får därför inte hantera enskilda stödärenden. Stöden, när väl de politiska besluten fattats regering och riksdag, skall inte se olika ut av i olika delar av landet. Företag, både de som får stöd och de som inte får stöd, har rätt att vänta sig en likartad behandling. Regionberedningen anser att mer av ansvar och befogenheter bör föras över från statliga tjänstemän på länsnivå till politiskt ansvariga företrädare för befolkningen. Beredningen inför en ny princip i det svenska samhället. Jag är övertygad om att enskilda medborgare, enskilda företagare, företrädare för näringsliv och organisationssverige inte anser detta vara ett steg som ökar rättssäkerhet, minskar den offentliga sektorns kostnader eller ökar förtroendet och förståelsen för politikers viktiga roll i samhället.

568 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YYTRANDEN

3.1.3 Miljöfrågor inte i huvudsak en kontrollfunktion

Beredningens förslag till arbetsfördelning inom miljöområdet innebär att miljöns utvecklingsfrågor skall tas om hand av landstinget. Kontrollen skall däremot fortfarande vara ett ansvar för staten. Ett effektivt arbete med miljöfrågor förutsätter att Riksdag och regering via Naturvårdsverk och länsstyrelser kan vara med och påverka investeringar redan i beslutsskedet. När en ny väg byggs, när en industrietablering övervägs, när en utvecklingsplan läggs fast, när ett jordbruksstöd beviljas, när ett industristöd utformas i alla dessa sammanhang sker idag en koordinering med de nationella miljö- -

målen. Förutsättningarna att driva en effektiv miljöpolitik minskar

väsentligt om beredningens förslag genomföres. Kommunerna är också detta område ytterst ansvariga. Mellan kommuner och länsstyrelser sker en direkt samverkan, där sedan länge kompetens utvecklats. Landstingen har detta liksom på

andra områden av regional utveckling ingen praktisk erfarenhet och

kompetens. En ny kostnadsdrivande nivå byggs upp om beredningens förslag genomförs.

3.1.4 Kommunikationsinvesteringar med statliga medel beslutas av landstingen

I kommunikationsavsnittet föreslår beredningen att de statliga länstrañkanslagen förs över till landstingen. I en svepande formulering säger beredningen också att landstingen skall i någon form få inflytande över Vägverkets underhålls- och investeringsmedel. I dag sker beslut om användning av s.k. LTA-medel samordnat genom länsstyrelserna och deras politiskt valda och lokalt förankrade styrelse. I dessa beslut samordnas synpunkter från kommunenVägverk, Banverk, Naturvårdsverk och enskilda. De slutliga besluten tas i länsstyrelsens styrelse. Det förefaller verklighetsfrämmande och olämpligt att samordningen av medel som anslås av staten skulle ske av ett annat politiskt organ. Beredningens synpunkter hur de nationella kommunikationsinvesteringarna skall hanteras bör inte leda till annat än att de överlämnas till den utredning om nationell kommunikationsplanering som nu tillsatts under ledning av Naturvårdsverkets GD Rolf Anderberg.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTYRANDEN 569

3.1.5 Skall landstingen svara för statens uppgifter ; samplanering av kommunernas gymnasieutbildning

I avsnittet utbildning föreslår beredningen att till uppgiften bör om också höra att fullgöra den samordningsfunktion som nu ligger hos länsstyrelserna samt att Samplanering och samordning av gymnasieutbudet är därför nödvändigt både av ekonomiska skäl och av hänsyn till näringslivets behov och elevernas önskemål. Denna sarnplanering och samordning läggs lämpligen på landstingen. kursivering. Jag beredningens förslag inte bör

min anser att ge-

nomföras. Utbildningsfrågor lokal nivå är en viktig primärkommunal uppgift. Erforderlig samplanering mellan kommuner och statliga universitet, forskningsorganisationer och högskolor och universitet bör förbli en statlig angelägenhet.

3.1.6 Kulturminnesvård och kulturstöd utan statens medverkan

Beredningen föreslår att landstinget skall ansvara för att fördela statliga medel till regional och lokal kulturverksamhet. Beredningsäger vidare att Frågan om kulturminnes- och kulturmiljövåren dens framtida organisation tillhör Kulturutredningens uppdragsområde och behandlas därför inte här. Detta hindrar inte beredningen från att Samhällsansvaret för förverkligandet av denna kulatt anse

Landstingen får uppgiften att fördela medel mellan sina egna institutioner, kommuner och enskilda övriga lokala grupper. Det förefaller mig bl.a. konkurrenssynpunkt olämplig ordning. vara en ur Beredningens förslag innebär att Kulturrådets roll inskränks och Riksantikvarieämbetet förlorar sin möjlighet att via länsantikvarierdelta i utvecklingen av kulturvärden. na Jag att en modern kulturvärd och kulturpolitik bör ske i anser nära samverkan mellan kommuner och landsting, liksom med stat, folkrörelser, enskilda och näringsliv. I sådan samverkan måste en staten förbehålla sig samordningsansvaret.

570 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YYTRANDEN SOU 1995227

3. 1.7 Övriga frågor

Ovan angivna exempel torde för sig visa att beredningens förvar slag är otillräckligt utredda och svårligen kan genomföras. Beredningens förslag medför oförutsägbara konsekvenser i den offentliga organisationen. Så gott som samtliga statliga verk förutsätts arbeta via landstingen. Det blir därmed mycket svårt för riksdag och regering att tillse att den nationella politiken får genomslag i hela landet. Beredningens förslag kan inte hanteras annat än som en exempliñering av en i sig respektabel idé s.k. länsparlament, om som under årens lopp då och då tagits Idén har vid samtliga tillupp. fällen visat sig inte hålla för närmare granskning. Något har en nytt inte framkommit i denna beredning. Snarare kan säga att den man moderna utvecklingen gör att det faktiska behovet mellannivå av en är mindre nu än tidigare. Dessutom är den svenska ekonomiska situationen sådan att organisatoriska experiment riskerar medföra som oförutsedda kostnader inte bör påbörjas. Beredningens fokusering av symbolfrågor får en orealistisk framtoning i avsnittet där beredningen betonar behovet regionens av företrädare. Företrädare blir de har något väsentligt att säga. som Ingenting hindrar idag landstings-, kommun- eller rikspolitiker att företräda väljares politiska vilja. I dag företräds på länsnivå staten av länsstyrelser, landstingen svarar för politik inom sitt ansvars område och kommunerna företräder den politiska direktkontakten med medborgarna. Det är en bra ordning. Den regionala röra som regionberedningen anger synes huvudsakligen uppkomma när landstingen önskar gå utöver givna ansvarsområden.

2 Ny länsindelning

3.2.1 Sveriges organisatoriska indelning i län kan inte lämnas vind för våg

En av beredningens grunduppgifter att nuvarande länsinvar se om delning bör reformeras. Beredningen har valt att inte behandla den frågan och har hamnat i slutsatsen att indelningen Sverige i av organisatoriska delar, län eller regioner, skall växa fram lokal genom opinionsbildning Jag anser att ett sådant förhållningssätt inte kan tillämpas på en så viktig fråga som ytterst gäller hur Sverige skall styras.

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YHRANDEN 571

Beredningen redovisar utredning gjord forskare vid Göteen av borgs Universitet föreslår indelning i sex eller elva regionsom en Beredningen varken avvisar eller tillstyrker denna grundskiss. er. Däremot anser beredningen att just i Västsverige finns en opinion grund för ett förslag att där skall Skaraborgs län ingå i ett som ger

storlän tillsammans med Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län.

Beredningen redovisar inte att frågan om Skaraborgs tillhörighet i ett storlän endast har stöd utifrån ett rent landstingsperspektiv. Också här har beredningen ett oacceptabelt sätt valt att inte redovisa de synpunkter framförts från kommunerna i Västsverige. som Beredningen föreslår också att Kungsbacka kommun skall ingå i detta storlän. Om så sker uppkommer frågan om hur ett minskat Hallands län skall kunna bestå. Beredningen lämnar denna fråga helt. Det är uppenbart att beredningen utgår ifrån att Halland därigenom så småningom mals sönder och delas mellan Skåne och Västsverige län. Jag anser ett sådant tillvägagångssätt vara oacceptabelt. Beredningen borde ha redovisat sin uppfattning och konsekvenserna därav samt angett vilken utveckling man ansett såsom önskvärd. Endast därigenom kan medborgare och beslutande politiker få ett underlag för ett ställningstagande. Med respekt för att varje förändring måste ha ett folkligt stöd måste dock riksdag och regering från början veta konsekvenserna att storlän införs i vissa delar av landet. Om en utveckling av dras igång i Västsverige kommer det att påverka länsindelningen i hela landet, också i Norrland. Jag har fått det intrycket att detta också är utveckling delar av beredningen ansett vara önsken som värd. Jag har starka invändningar emot att beredningen valt att inte fullt ut ange sina motiv. Jag att beredningen borde ha analyserat olika alternativ och anser tagit ställning för vad som ur samhällets synpunkt vore att föredra. En sådan uppläggning hade skapat förutsättningar för allmänheten att aktivt medverka i mycket viktig fråga. Nu riskerar frågan om en länsindelningen i Västsverige och därmed i hela landet att bli en huggsexa där tillfälliga opinioner och taktiska bedömningar blir avgörande. Resultatet blir samhällsstruktur vars effekter och kosten nader inte kan överblickas.

572 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

3.2.2 sammanslagning i Skåne resp Älvsborgs län och

Göteborgs och Bohus län bör analyseras

Med ett något bättre underlag föreslår beredningen att länen i Skåne bör slås samman till ett Skånelän. Det är möjligt att sådan en sammanslagning kan vara lämplig. Beredningen har inte heller här redovisat organisatoriska konsekvenser av sitt förslag. Däri borde också ha ingått en bedömning av konsekvenser för andra statliga myndigheter t.ex. polis, länsarbetsnämnd, försäkringskassa etc. Regeringen bör ge de båda länsstyrelserna i Skåne i uppdrag att snarast redovisa konsekvenserna av en sammanslagning till ett Skåne län. Det är min uppfattning att också en sammanslagning av länssty-

relserna i Skåne resp Älvsborgs och Göteborgs och Bohus lån kan

övervägas. Beredningen har dock valt att utan att redovisa sakligt underlag föreslå att Skaraborgs län bör ingå i ett Västra Götalands län. Det är svårt att föreställa sig att medborgarna i ett sådant storlän och storlandsting skulle känna sig vara delaktiga och nära de politiska besluten. Kommunernas och medborgarnas uppfattning i frågan har negligerats till förmån för en modell som förts fram av huvudsakligen landstingspolitiker i området. Om beredningens förslag till ett storlän i västra Sverige genomförs kommer också övrig länsindelning i landet att påverkas. En seriös genomgång av förutsättningarna för en sammanslagning av

Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län bör dock snarast göras.

Länsstyrelserna i de berörda länen bör få i uppdrag att redovisa konsekvenserna av en sammanslagning av den statliga verksamheten i dessa båda län.

3.2.3 Försöksverksamhet med den svenska förvaltningen

Beredningen föreslår att Reformen med landstingens för det ansvar regionala utvecklingsarbetet tidigareläggs i Skåne och i Västra Götalands län samt i Jämtlands län och Stockholms län. Förslaget är helt orealistiskt och praktiskt inte genomförbart. Med eventuellt undantag för Skåne föreligger inte heller någon enhetlig lokal opinion av det slag som beredningen själv anger bör föreligga för ändringar i länsgränser m.m. Beredningen har på ett anmärkningsvärt sätt valt att stödja en landstingsuppfattning i berörda områden och bortsett från kommunala synpunkter. Medborgarna är överhuvudtaget inte tillfrågade.

1995:27 RESERVATIONER SÄRSKILDAYTIRANDEN 573 SOU OCH

fullmäktige i berörda län har heller inte valts för den Landstingens

uppgift beredningen mitt i en mandatperiod vill tilldela

nya som

Den demokratiska legitimiteten för nuvarande landsting för

dem.

därför ifrågasättas. Utredningens förslag dessa nya uppgifter kan

försöksverksamhet har redan vid remissbehandlingen av beom

redningens delbetänkande avvisats av nära nog samtliga remissorgan

utanför landstingskretsen. Jag avstyrker bestämt förslaget om en

försöksverksamhet med den svenska förvaltningsstrukturen.

3.3 Länsstyrelsernas roll på det förvaltningsrättsliga området

föreslår prövning överklaganden i förvaltnings-

Beredningen att av

ärenden på den regionala nivån bör överföras från länsstyrelse till

Innebörden detta är att enskilda medborgare måste gå länsrätt. av

domstol för få sin sak prövad. Beredningen åberopar bl.a.

till att

rättssäkerhetssynpunkter och den s.k. Europakonventionen som den enskilde har rätt att få sina civila rättigheter och skyl-

säger att

digheter prövade domstol.

av

Ett överklagande till länsstyrelsen innebär inte att den möjlighet-

stängd. Via länsstyrelsen kan i många fall beslut fattade på

en är kommunal eller lokal nivå slutligt prövas. I de ñesta fall får annan

via länsstyrelsens prövning klart för sig att beslutet var klaganden i andra fall får han rätt. I de fall han inte är nöjd kvarstår riktigt,

rätten föra talan vid domstol. att ñera skäl till att länsstyrelsen bör kvarstå som första Det finns

överklagandeinstans. Länsstyrelsen har tillgång till en stor sakkun-

länsexperter inom olika områden där länsstyrelsen har att

skap

överklaganden. Det gäller i fråga plan- och bygg-

pröva t.ex. om

nadsväsendet, miljöskydd, naturvård, djurskydd och livsmedelshygi-

Denna tillgång är ytterst betydelsefull för besvärsprövningens

en.

kvalitet och gör också besvärsprövningen blir effektiv och billig.

att

Länsrätten tvingas däremot införskaffa sakkunskapen, t.ex. genom

inhämta utlåtanden från länsstyrelsens länsexperter. Ett sådant att förfarande är omständligt, kostsamt och tidsödande.

i sitt nyligen avgivna betänkan- Plan- och byggutredningen anser

de, Överprövning beslut i plan- och byggärenden SOU

av

inte länsrättsalternativet godtagbart p. g.a. länsrätt-

1994: 134, vara bristande kompetens på området och risken för långa handläggens

Utredaren förordar länsstyrelsen, i avvaktan på ett ningstider. att eventuellt framtida inrättande regionala milj ödomstolar, behålls

av första besvärsinstans. som

574 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN

Överklaganden av kommunala beslut enligt plan- och byggnads-

lagstiftningen samt miljö- och hälsoskyddslagstiftningen är de helt

dominerande och mest resurskrävande bland överklagandeärendena hos länsstyrelsen. Som ovan nämnts är dessa ärendetyper föremål för ingående överväganden i andra sammanhang. Jag anser det mot denna bakgrund vara olämpligt att nu fastslå allmän princip att som överklaganden i förvaltningsärenden på regional nivå skall föras till länsrätten i stället för länsstyrelsen. Enligt beredningen kommer en huvuduppgift för länsstyrelsen även fortsättningsvis vara att utföra tillsyn och kontroll och att särskilt bevaka de statliga intressena i länet. Erfarenheterna från länsstyrelsens prövning överklagade kommunala beslut visar det av att inte sällan funnits anledning för länsstyrelsen tillsynsmynatt som dighet ingripa med anledning av vad framkommit i ett överklasom gat ärende. Genom prövningen överklagade beslut får länsstyrelav sen en mycket konkret insyn i hur olika författningar tolkas och tillämpas hos kommunerna. Det är en typ information kan av som vara svår att få fram vid tillsynsbesök, uppföljningar o.d. Särskilt när det gäller uppföljningen av de nationella målen i länet kan den information länsstyrelsen får överklagandena genom vara av stort värde. Även för åstadkomma att samordnade insatser inom olika områden typ Operation krogsanering är överklagandena bra infor- - - en mationskälla. Det kan av bara den anledningen rent allmänt ifrågasättas om inte länsstyrelsen borde andra instans i alla övervara klagade kommunala beslut där de statliga intressena är särskilt uttalade eller intressanta att bevaka. Det möjliggör effektiv och en kostnadsbesparande tillsynsverksamhet. Det finns inga belägg för att länsstyrelsen tillsynsmyndighet som skulle på ett otillbörligt sätt påverka handläggningen överklaganav dena. Tvärtom har det ofta framhållits värdefullt som att länsstyrelsen har olika roller. Det möjlighet för personalen vidmaktger att hålla en hög kompetens inom olika områden. Ett exempel på detta är miljöskyddsområdet där länsstyrelsen har rollen tillatt vara stånds-, tillsyns- och överprövningsmyndighet enligt miljöskyddslagen. Mot bakgrund av vad jag ovan anfört avstyrker jag förslaget att flytta prövningen av överklaganden i förvaltningsärenden från länsstyrelsen. Jag hänvisar också till den reservation till Fri- och rättighetskommitténs betänkande som avgavs Thage Petterson, Yvonav

ne Sandberg och Björn von Sydow alla s. Reservationen belyser

utförligt de grundläggande frågor jag här har berört.

SOU 1995227 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTYRANDEN 575

Beredningen lägger inte fram några konkreta förslag till överföring av förvaltningsrättsliga uppgifter i övrigt från länsstyrelsen. Däremot förordar beredningen en systematisk genomgång av de många författningar som något sätt berör länsstyrelsen, i syfte att få till stånd sådan uppgiftsöverföring. En sådan gesenare en nomgång kan vara lämplig, men bör inte enbart omfatta länsstyrelsen utan göras generell och omfatta hela statsförvaltningen. Det kan då visa sig att det i stället är lämpligt att överföra uppgifter till länsstyrelsen.

3.4 En ekonomisk bedömning saknas

Beredningen behandlar helt grundläggande och avgörande frågor, som ytterst handlar om hur Sverige skall styras. En avgörande och självklar förutsättning är att de ekonomiska konsekvenserna kan redovisas. Beredningens redovisning är helt undermålig. Den väsentligaste förutsättningen för en bedömning av ekonomiska konsekvenser är att en föreslagen ny modell kan ställas mot något annat alternativ. Beredningen borde som minimum ha redovisat vad en utveckling och rationalisering av nuvarande organisation kunde ge i besparing. I varje annan organisationsutredning skulle det därtill ha ansetts självklart att också något ytterligare alternativ presenterats och kostnadsberäknats. Beredningen vill med teoretiska resonemang hävda att det inte föreligger något samband mellan antalet politiska nivåer och skattetryck. Utgångspunkten borde ha varit en helt annan. Ett samband föreligger otvivelaktigt mellan kostnader för offentlig verksamhet och behov skatter. Beredningens förslag innebär att landstingen av byggs ut. Beredningen har inte visat att landstingens kostnadsökningar kan ge besparingar inom den statliga sektorn. De totala samhällskostnaderna kommer att öka okontrollerat och därmed minska utrymmet för andra mer angelägna insatser ocheller inteckna behövligt skatteutrymme. Det är min uppfattning att beredningen genom att så ensidigt ha hävdat förutsättningen att landstingen skall byggas ut allvarligt åsidosatt sin uppgift att enligt direktiven redovisa kostnadseffekter sina förslag. Detta är mot bakgrund av landets skuldkris särskilt av allvarligt. Medborgare i landet oroar sig för omvårdnad av som barn, gamla och sjuka, och som ser behovet av ett starkt samhälle prioriteras för investeringar i utbildning, kompetenvars resurser sutveckling och förnyelse av arbetsliv och näringsliv kan knappast

576 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

nu önska sig ett experiment med det svenska samhällets organisation. Nu måste istället den befintliga organisationen trimmas. Endast därigenom kan vi förvissa oss om att resurser i första hand används för viktiga verksamheter. Beredningen har heller inte diskuterat de organisatoriska konsekvenserna för de landsting som nu skall ta över en helt ny verksamhet. I inget annat fall har det visats att en organisation som redan är inne i en stor ekonomisk och organisatorisk omvandling mår bra av att tillföras ytterligare uppgifter. Landstingens vårdköer, en sjukvårdspolitik efter HSU 2000, nya kostnader för trañksystem m.m. är uppgifter som fordrar koncentration och stora insatser. Beredningens förslag strider mot all organisatorisk erfarenhet, splittrar landstingens koncentration, hotar därmed landstingens kärnverksamhet och därigenom väsentliga delar av det som ingår i landets välfårdssystem.

4 En alternativ måste

handlingsplan omedelbart

fastställas

Beredningen har inte ansett sig behöva redovisa något alternativ till sitt förslag. Som jag ovan anfört innebär det att beredningen, i strid med ett av de obligatoriska direktiven för offentliga utredningar, inte heller kan ange de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Enligt min uppfattning är det synnerligen angeläget att debatten om beredningens förslag inte leder till total handlingsförlamning. Jag föreslår därför

att regeringen omgående uppdrar en organisatoriskekonomisk kommission att igenom den statliga sektorns rationaliseringsmöjligheter. Detta kan ske grundval av de principiella tankegångar som redovisats i samband med reformen samordnad länsförvaltning och vad som beredningen anför i kapitel Omgående mycket stora vinster kan här göras. Denna utredning bör hålla fortlöpande kontakter med de utredningar som pågår inom viktiga politikområden t.ex. Utredningarna om målområde 6 och övriga EUs målområden, Kulturutredningen, Nationell kommunikationsplanering, Bostadspolitiska utredningen, etc. En sådan övergripande genomgång bör kunna genomföras snabbt och i samarbete med berörda utredningar, centrala verk och länsstyrelser. Den bör också ske med anlitande av lämplig

RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTIRANDEN 577

organisatorisk expertis. Resultaten av en sådan organisationsöversyn bör successivt rapporteras till regeringen som kan fortlöpande fatta beslut vilka åtgärder för att effektivisera statsförvaltom ningen som bör genomföras.

att länsstyrelserna i Kristianstads län och Malmöhus län respekti-

ve Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län bör få i uppdrag

att redovisa konsekvenser och förutsättningar för en sammanav slagning berörda län. Också andra alternativ till samverkan av bör belysas. Länsstyrelserna bör därvid samråda med berörda statliga myndigheter, kommuner och landsting.

att översyn görs i nära samarbete med kommunerna om vilka en statliga uppgifter ytterligare kan delegeras till primärkommusom nerna,

att landstingens fortsatta uppgifter bedöms mot bakgrund av vad som kan framkomma i ovan angivna organisationsöversyn och efter att beslut tagits med utgångspunkt från remissbehandlingen av Hälso- och sjukvårdsutredningens betänkande samt

att under tiden staten centralt och via länsstyrelserna utvecklar sin samordningsroll.

Efter en sådan period av intensiv strukturöversyn av den offentliga sektorn har riksdag och regering förutsättningar att ta slutlig ställning till om det kan anses erforderligt att införa en tredje administrativ och politisk heltäckande nivå i Sverige. Under denna period av rationalisering har med stor sannolikhet ytterligare besparingar kunnat redovisas och också genomföras.

Statens offentliga utredningar

1995 Kronologisk förteckning

Ett renodlat näringsförbud.N. . Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa.A. . - Grön diesel miljö- ochhälsorisker.Fi. - . Lángtidsutredningen1995.Fi. . Vårdenssvåraval. . slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. Muskövarvetsframtid. Fö. . Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa.A. . Pensionsrättigheteroch bodelning.Ju. . Fullt ekonomisktarbetsgivaransvar.Fi. 10. Översyn skattebrottslagen.Fi. av ll. Nya konsumentregler.Ju. 12,Mervärdesskatt Nya tidpunkterför redovisningoch betalning.Fi. 13.Analys av Försvarsmaktensekonomi.Fö. 14.Ny Elmarknad + Bilagcdel.N. 15.Könshandeln.S. 16.Socialt arbete mot prostitutioneni Sverige.S. 17.Homosexuellprostitution. 18.Konst i offentlig miljö. Ku. 19.Ett säkraresamhälle.Fö. 20. Utan stannar Sverige.Fö. 21. Stadenpá vattenutanvatten. Fö. 22. Radioaktiva ämnen slår ut jordbruk i Skåne.Fö. 23. Brist på elektronikkomponenter.Fö. 24,Gasmolnlamslår Uppsala.Fö. 25. Samordnadoch integreradtågtrafik Arlandabananoch i Mälardalsregionen.K. 26. Underhállsbidragochbidragsförskott, Del A och Del B, S. 27.Regionalframtid + bilagor. C.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler.

Försvarsdepartementet Muskövarvets framtid. [6] Försvarsmaktens ekonomi.[13] Analysav Ett säkrare samhälle. [19] Utan stannar Sverige.[20] Staden vattenutan vatten. [21] Radioaktivaämnen slår ut jordbruk i Skåne.[22] Brist på elektronikkomponenter. [23] Gasmoln lamslår Uppsala.[24]

Socialdepartementet Vårdens svåra val. slutbetänkandeav Prioriteringsutredningen. [5] Könshandeln. [15] Socialtarbetemot prostitutionen i Sverige. [16] Homosexuell prostitution. [17] Underhállsbidrag och bidragsförskott, Del A och Del B. [26]

Kommunikationsdepartemntet Samordnad och integrerad tågtrafik Arlandabanan och i Mälardalsregionen. [25]

Finansdepartementet Grön diesel miljö- och hälsorisker.[3] - Lângtidsutredningen 1995.[4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] tidpunkter för Mervärdesskatt- Nya redovisning och betalning. [12]

Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsföretag En ny möjlighet för arbetslösa. [2] - Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa.[7]

Kulturdepartementet Konst i offentlig miljö. [18]

Näringsdepartementet

Ett renodlat näringsförbud.[1] Ny Elmarknad + Bilagedel. [14]

Civildepartementet Regional framtid + bilagor. [27]