Principer för en ny kommunindelning

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

SCKC STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1961:9

;

Inrikesdepartementet

PRINCIPER FÖR EN NY KOMMUNINDELNING BETÄNKANDE AVGIVET AV I N D E L N I N G S S A K K U N N I G A

Stockholm

? ^ ''

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961 Kronologisk förteckning

1. Totalisatorverksamheten. Idun. 140 s. Jo. 2. Sparstimulerande åtgärder. Idun. 121 s. Fi. 3. Effektivare prisövervakning. Idun. 177 s. H. 4. Automatisk databehandling inom folkbokförings- och uppbördsväsendet. Idun. 230 s. Fi. 5. Begravningsplatser och gravar. Norstedt & Söner. 188 s. Ju. 6. Underrätterna. Idun. 339 s. Ju. 7. Enhetlig ledning av krigsmakten. Beckman. 120 s. Fö. 8. Om läkarbehov och läkartillgång. Idun. 228 s. I. 9. Principer för en ny kommunindelning. Beckman. 248 s. I.

Anm. Om särskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm.

STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1961:9 Inrikesdepartementet

PRINCIPER FÖR EN NY KOMMUNINDELNING Betänkande avgivet av

K. L. B E C K M A N S

indelningssakkunniga

BOKTRYCKERI

S T O C K H O L M 1961

*

Till Herr

Statsrådet

och Chefen för

Kungl.

Inrikesdepartementet

Genom beslut den 4 september 1959 bemyndigade Kungl. Maj :t chefen för inrikesdepartementet att tillkalla högst sex sakkunniga för att inom departementet biträda vid beredning av vissa indelningsfrågor m. m. Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 16 oktober 1959 såsom sakkunniga chefen för inrikesdepartementets landsstatsavdelning, kanslirådet Nils Hedfors, kammarrådet Agnar I. Arfvidson, sekreteraren i svenska stadsförbundet F. A. Mats Edling, undervisningsrådet H. Mauritz B. Hulteberg, förbundsdirektören i svenska landskommunernas förbund Sven A. Järdler samt budgetsekreteraren i finansdepartementet N. Olof Lindberg. Tillika uppdrogs åt Hedfors att såsom ordförande leda de sakkunnigas arbete. Jämlikt bemyndiganden av Kungl. Maj :t den 30 juni 1960 och den 11 november 1960 tillkallade departementschefen såsom ytterligare sakkunniga dels förstnämnda dag ledamöterna av riksdagens andra kammare, lantbrukaren Gunnar K. V. Larsson, Luttra, godsägaren Gustav E. Nilsson, Göingegården, lantarbetaren Sven G. F. Persson, Appuna, metallarbetaren K. Göran Petterson, Degerfors, och sågverksarbetaren Olof W. Wiklund, Öjebyn, samt f. d. riksdagsmannen, lantbrukaren Nils Persson, Svensköp, dels ock sistnämnda dag direktören i svenska stadsförbundet Sven-Olof Dahlman, ombudsmannen Nils J. V. Malmgren och vicekonsuln Carl I. Petri. De sakkunniga har antagit benämningen indelnings sakkunnig a. Med stöd av Kungl. Maj :ts ovannämnda bemyndigande den 4 september 1959 har förste kanslisekreteraren i inrikesdepartementet S. Arne Fröjd förordnats att vara sekreterare åt de sakkunniga. En redogörelse för hur utredningsarbetet bedrivits lämnar de sakkunniga i kap. 1 av betänkandet. De sakkunniga har för olika avsnitt av sitt arbete erhållit biträde av 1959 års länsindelningsutredning, 1955 års stadsutredning, 1958 års skatteutjämningskommitté och kommunalrättskommittén. Länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering har medverkat vid en i kap. 9 redovisad försöksutredning. Nämnden har huvudsakligen svarat för utformningen av nyssnämnda kapitel och av kap. 3 samt vidare deltagit i utarbetandet av

4 vissa avsnitt i kap. 10 och 11. Såsom biträdande sekreterare har därvid fungerat byrådirektören Björn Bosseus och byråsekreteraren Lennart Grönberg. Såsom experter åt de sakkunniga har därjämte anlitats förste aktuarien i finansdepartementet Bertil Edlund, docenten i kulturgeografi vid Stockholms universitet Sven Godlund, professorn i kulturgeografi vid Lunds universitet Torsten Hägerstrand, förste sekreteraren i svenska landskommunernas förbund Fritz Kaijser och landssekreteraren i Jönköpings län Åke H:son Syhvan. Därvid har Edlund utfört finansstatistiska undersökningar och utarbetat redogörelsen härför i kap. 4 i betänkandet. Godlund och Hägerstrand har biträtt såsom näringsgeografisk expertis och författat kap. 8 i betänkandet. Kaijser har väsentligen svarat för den i kap. 12 redovisade undersökningen rörande olika kommunformer samt deltagit i utarbetandet av förslag till lag om kommunala samarbetsnämnder. I sistnämnda arbete har jämväl Syhvan samt hovrättsassessorn Erik Borglund deltagit. En till inrikesdepartementet inkommen skrivelse från Bjurholms municipalsamhälle med hemställan att de sakkunniga måtte få i uppdrag att skissera en avveckling av municipalsamhällena har överlämnats till de sakkunniga för att tagas i övervägande vid utredningsuppdragets fullgörande. De sakkunniga har den 2 maj 1960 till Kungl. Maj :t avgivit utlåtande över en av Perstorps köping gjord ansökan om stadsrättigheter. Sedan de sakkunnigas arbete numera slutförts får de sakkunniga härmed vördsamt överlämna betänkande angående principer för en ny kommunindelning. Undertecknade Dahlman och Edling har avgivit särskilt uttalande. Stockholm i februari 1961.

Agnar Arfvidson

Nils

Hedfors

Sven-Olof

Dahlman

Mats

Edling

Mauritz Hulteberg

Sven Järdler

Gunnar

Larsson

Olof Lindberg

Nils Malmgren

Gustav E.

Nilsson

Nils Persson

Sven Persson

Göran Petterson

Carl Petri Olof W.

Wiklund I Arne

Fröjd

INNEHÅLL Kap. 1. Utredningsuppdraget samt sättet för utredningsarbetets bedrivande

9 Kap. 2. Den nuvarande primärkommunala indelningen

11 Kap. 3. Befolkningens förändringar

19 A. Allmänna drag

19 B. Länens hittillsvarande befolkningsutveckling

27 C. Länens framtida befolkningsutveckling

1. Godlunds prognos s. 29. — 2. Guibrandsens prognos s. 30. D. Kommunernas hittillsvarande befolkningsutveckling

32 E. Kommunernas framtida befolkningsutveckling

40 Kap. 4. Kommunernas finanser A. Skatteunderlag och skattekraft

43 43

1. Nuvarande förhållanden s. 43. — 2. Utvecklingen 1951—-1959 s. 45. B. Utdebitering

52 C. Inkomster och utgifter

1. Nuläget med fördelning efter realekonomiska grunder s. 57. — 2. Utvecklingen 1952—1957 s. 62. D. De skattunderlagsgraderade bidragen 1. Skatteersättning i anledning av 1957 års orts avdragsreform s. 72. — 2. Bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner s. 73. — 3. Pensionärsbostadsbidrag s. 74. — 4. Anordnande av skolmåltider s. 75. — 5. Kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna s. 76. — 6. Åtgärder vid arbetslöshet s. 77. — 7. Statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar s. 77. — 8. Byggnadsarbeten vid det allmänna skolväsendet s. 78. — 9. Anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem s. 79. — 10. Stalskommunala beredskapsarbeten s. 80. Kap. 5. Utvecklingen beträffande vissa primärkommunala förvaltningsuppgifter A. Skolväsendet

82 82

1. Grundläggande bestämmelser rörande den kommunala skolorganisationen s. 82. — 2. Den obligatoriska skolan s. 83. — 3. Yrkesutbildningen s. 89. — 4. Gymnasieorganisationen s. 90. B. Socialvården

1. Folkpensioneringen s. 91. — 2. Socialhjälpen m.m. s. 92. — 3. Åldringsvården s. 93. — 4. Barna- och ungdomsvården s. 96. — 5. Nykterhetsvården s. 97. — 6. De sociala nämndernas personal s. 98. C. Hälso- och sjukvården 1. Allmän hälsovård s. 99. — 2. Tjänsteläkar- och tjänsteveterinärorganisationen s. 101. — 3. Distriktsvårdsorganisationen s. 102.

6 D. Vattenvården

1. Allmänt s. 102. — 2. Vattenförsörjningen s. 103. — 3. Avloppsfrågans. 104. E. Byggnadsväsendet

104 F. Bostadspolitiken

107 G. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

1. Arbetslöshetspolitiken s. 109. — 2. Industrilokalrseringen s. 110. H. Brandväsendet

112 I. Polisväsendet

114 Kap.

6. Interkommunal samverkan

117 Kap.

7. Behovet av en ny kommunindelning

122 Kap.

8. Metod för kommunindelning 134 A. Administrativa områden och spontana regioner 134 B. Centralorts- och regionbegreppen såsom instrument vid en n y kommunindelning 137

Kap.

9. Centralortsregioner — kommunblock. E n försöksutredning A. Arbetsmetod

148 148

B. Redovisning av undersökningen 151 1. Kommunblockens antal och storlek s. 151. — 2. Avgränsning efter församlings- resp. kommungränser s. 153. — 3. Folkmängdsutvecklingen kvartilvis 1945—1959—1975 i kommunblocken enligt alt. II och IV s. 155. — 4. Centralortskommunernas andel av folkmängden i kommunblocken enligt alt. II och IV s. 156. — 5. Skattekraft och utdebitering i kommunblocken enligt alt. II och IV s. 157. — 6. Analys av bortfallsgruppen vid övergång från alt. II till alt. IV s. 159. K a p . 10. Slutsatser rörande försöksutredningen A. Allmänt

163 163

B. Kommunstorleken

163 C. Kommunblock med minst 8 000 invånare

1. Folkmängdsutvecklingen i kommunblocken 1945—1959—1975 s. 165. — 2. Centralortskommunernas samt städers och köpingars andel av kommunblockens folkmängd s. 167. — 3. Befolkningens fördelning inom kommunblocken s. 168. — 4. Tätortsbefolkningens andel av kommunblockens folkmängd s. 170. — 5. Kommunblockens fördelning efter näringslivets sammansättning s. 171. D. Sammanfattning och slutsatser

176 Kap. 11. Genomförandet av en ny kommunindelning

178 A. Frivillighet eller tvång 178 1. Huvuddragen av gällande bestämmelser om ändring i kommunal indelning s. 178. — 2. Behovet av lagstiftning om en allmän kommunindelningsreform s. 180.

7 B . Riktlinjer för en på kommunernas frivilliga medverkan grundad indelningsreform 181 1. Förordnande om översiktlig planering s. 181. — 2. Länsstyrelsernas planeringsarbete s. 182. — 3. Frågor om sammanläggning av kommuner i ett kommunblock s. 187. — 4. Frågor om författningsmässig reglering av kommunal samverkan s. 187. — 5. översyn av judiciell och administrativ indelning s. 194. — 6. övergångsbidrag till utjämning av skattehöjningar s. 194. — 7. Särskilda bestämmelser i avseende åde skatteunderlagsgraderade bidragen s. 198. Kap. 12. Frågan om enhetlig kommunform

200 A. Kommunernas rättsliga underlag

200 B. Avslutade och pågående utredningar

206 C. Städernas särskilda rättigheter och skyldigheter

1. Stadsdomstol, magistrat, kommunalborgmästare s. 208. — 2. Uppbördsväsendet s. 210. — 3. Polis- och åklagarväsendet s. 213. — 4. Exekutionsväsendets. 215.-—5. Donationsjordar s. 216. — 6. Tolagsersättningen s. 217.— 7. Källarfrihetsmedel m.m. s. 219. — 8. Sportelinkomster och dylikt s. 220.— 9. Auktionsmonopolet s. 220. — 10. Friskillingar och dylikt s. 221. — 11. Personliga tjänstbarheter s. 221. — 12. Väghållning, byggnadsväsende, brandförsvar, hälsovård och ordningsväsendet s. 222.— 13. Fastighetsbildningen s. 222. — 14. Olikheter i övrigt s. 224. D. Köpingar och municipalsamhällen

225 E. Ställningstagande

226 Kap. 13. Speciell motivering till författningsförslaget

229 Kap. 14. Sammanfattning

235 Förslag till lag om kommunala samarbetsnämnder

239 Särskilt uttalande

242 Bilagor

KAPITEL 1

Utredningsuppdraget samt sättet för utredningsarbetets bedrivande Under senare år har i den allmänna debatten alltmer börjat diskuteras, huruvida utvecklingen på det kommunala området medfört problem, som går utöver vad många av de nuvarande kommunerna på egen hand mäktar lösa. Icke minst från kommunalt håll har synpunkter i denna riktning framförts i olika sammanhang. Mot bakgrunden härav gav statsrådet och chefen för inrikesdepartementet Rune B. Johansson de sakkunniga i uppdrag att anskaffa och sammanställa material, som kunde vara ägnat att belysa, huruvida en revision av indelningen i borgerliga primärkommuner kunde anses påkallad. Om så befanns vara fallet skulle även riktlinjer för en revision framläggas. Under utredningsarbetets första skede påbörjades en undersökning angående de viktigare uppgifter, som inom olika förvaltningsområden åvilar eller kan förväntas komma att åvila de borgerliga primärkommunerna. Varje förvaltningsområde genomgicks därvid under medverkan av — förutom den expertis som fanns företrädd bland de sakkunniga — representanter för departement, centrala ämbetsverk, andra pågående utredningar samt kommunala och enskilda organisationer. Vidare gjordes under medverkan av svenska landskommunernas förbund och svenska stadsförbundet en enkät till samtliga kommuner i riket för att bl. a. utröna nuvarande och förväntad omfattning av det interkommunala samarbetet samt för att få del av kommunernas uppfattning om de existerande samarbetsformernas lämplighet och om behovet av en ny kommu nindelning. Efter förberedande ställningstaganden på grundval av dessa undersökningar uppdrog de sakkunniga åt docenten i kulturgeografi vid Stockholms högskola Sven Godlund att verkställa en preliminär regionindelning ur näringsgeografiska synpunkter, avsedd att läggas till grund för överväganden rörande metodiken för en ny kommunindelning. Dessa undersökningar omfattade till en början fem län. Under ett senare skede i utredningsarbetet, sedan ytterligare sakkunniga tillkallats, har material angående utvecklingen på olika kommunala förvaltningsområden samt kommunernas befolkningsmässiga och ekonomiska utveckling upptagits till slutlig bedömning. För att kunna ta ställning till frågan om principerna för en ny kommunindelning fann de sakkunniga lämpligt att utvidga ovannämnda under

10 Godlunds ledning påbörjade undersökningar till att omfatta hela landet. De sakkunniga uppdrog därför åt länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering att upprätta preliminära planer över de olika länens indelning i regioner, anpassade efter olika administrativa gränser. Till grund för planerna skulle ligga under ledning av länsstyrelserna verkställda undersökningar i varje län. Undersökningarna skulle vara helt schematiska och göras efter en enhetlig teoretisk metod. De skulle sålunda icke uppfattas som förslag till en ny kommunindelning. Sedan de i länen gjorda undersökningarna bearbetats av nämnden har de begärda planerna överlämnats till de sakkunniga. Redogörelse för denna försöksutredning lämnas huvudsakligen i kap. 9 av betänkandet. Under de sakkunnigas arbete har samråd ägt rum och kontakter tagits med ett flertal myndigheter, bl. a. socialstyrelsen, pensionsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, bostadsstyrelsen, medicinalstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, riksbrandinspektören, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning, lantbruksstyrelsen och veterinärstyrelsen. De sakkunniga har vidare fått informationer och synpunkter från olika pågående utredningar, bl. a. 1957 års skolberedning, socialpolitiska kommittén, nykterhetsvårdsutredningen, socialförsäkringens administrationsnämnd, statens byggnadsbesparingsutredning och 1957 års polisutredning. För belysning av vissa frågor rörande industrilokaliseringen har överläggning hållits med Sveriges industriförbund. Utredningsarbetet har måst bedrivas med stor intensitet. Skälen härtill har varit bl. a. att redan tillkallandet av de sakkunniga föranlett en allmän diskussion bland kommunalmännen beträffande indelningsfrågor, vilket kunnat medföra risk för att kommunernas planerande och handlande i viss utsträckning skulle hämmas till men för den kommunala verksamheten. Det har också varit särskilt angeläget att övervägandena i frågan gjordes så snabbt att en samordning mellan den pågående skolplaneringen och planeringen för en ny kommunindelning i görligaste mån kan ske.

KAPITEL 2

Den nuvarande primärkommunala indelningen Den lokala självstyrelsen har i vårt land mycket gamla anor. Självstyrelseenheter förekom redan vid början av historisk tid i form av olika menighetsbildningar såsom byalaget, häradet eller hundaret, landskapet och socknen. Ur denna menighetsförvaltning har sedermera utvecklats den form av lokal självstyrelse, som utövas inom den nutida kommunalförvaltningen. De borgerliga kommunerna är emellertid, sedda ur ovan antydda perspektiv, en företeelse av jämförelsevis ungt datum. De tillkom nämligen först i och med att 1862 års kommunalförordningar trädde i kraft den 1 januari 1863. Vid den uppdelning, som då gjordes av sockenförvaltningen på en enhet för de kyrkliga angelägenheterna, benämnd församling, och en enhet för de borgerliga, benämnd kommun, ansågs ingalunda självklart att kommunerna skulle anknytas till de gamla sockenenheterna. Såväl häraderna som prosterierna och pastoraten var i olika sammanhang ifrågasatta som borgerliga primärkommuner. Man stannade dock för bestämmelsen att varje socken på landet skulle utgöra en kommun. Möjlighet skulle emellertid föreligga för två eller flera socknar att förena sig om gemensam kommunalförvaltning. Dessa bestämmelser kom att bli normerande för den primärkommunala indelningen fram till år 1952. Den 1 januari 1952 genomfördes den revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner, som allmänneligen brukar benämnas storkommunreformen. Reformen ligger så pass nära i tiden att de problemställningar, som då diskuterades, och de åtgärder, som då vidtogs, alltjämt torde ha viss aktualitet. Det synes därför lämpligt att här lämna en redogörelse för denna reform, dess bakgrund, syfte och genomförande. Genom anknytning av kommunbegreppet till sockenindelningen, vilken i sin tur hade medeltida anor, blev kommunindelningen redan från början oregelbunden och splittrad. Olägenheterna härav framhävdes än ytterligare genom fortgående förskjutningar i befolkningsunderlaget, innebärande folkminskning på landsbygden samt tillväxt av städer och övriga tätorter. Mellan 1910 och 1940 inträffade följande förändringar i befolkningsunderlaget i landskommunerna (utom köpingarna):

12 Antal kommuner Folkmängd 1910

1940 Under 500 500— 999 1 000—1 999 2 000—2 999 Minst 3 000

388 673 733 313 302

523 648 659 272 304

Summa

2 409

2 406

ökning ( + ) eller minskning (—) + 135 — 25 — 74 — 41

+

—

3 Nästan hälften av landskommunerna hade sålunda år 1940 ett befolkningsunderlag på mindre än 1 000 invånare. I några kommuner understeg invånarantalet 100. Olägenheterna av småkommunsystemet påtalades bl.a. i motioner vid 1939, 1941 och 1942 års riksdagar och föranledde framställningar från riksdagen om utredning i ämnet. Socialvårdskommittén konstaterade i ett år 1942 avgivet betänkande (SOU 1942:56), att många primärkommuner på grund av sin ringa storlek icke var lämpade att omhänderha socialvården. Kommitténs majoritet föreslog bildandet av specialkommuner för socialvården med en folkmängd på 3 000—4 000 invånare. Frågan om en allmän översyn av den kommunala indelningen hade också diskuterats av kommittén. Den 30 juni 1943 tillkallade chefen för socialdepartementet sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning. De sakkunniga antog namnet »kommunindelningskommittén». Kommunindelningskommittén fann det redan vid början av sitt arbete angeläget, att huvuddragen i den kommunala självstyrelsens utveckling i vårt land samt de borgerliga kommunernas ställning blev belysta då därigenom förståelsen för den ifrågasatta indelningsändringens innebörd och historiska följdriktighet skulle ökas. Kommittén uppdrog därför åt ledamoten, kammarrådet Erik Schalling, att utarbeta en översikt över den lantkommunala författningsregleringens historia med särskilt avseende på landsbj'gdens primärkommuner. Denna översikt redovisades separat som en första del av kommitténs betänkande (SOU 1944: 37). I september 1945 kunde kommittén slutredovisa sitt arbete med ett enhälligt förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner (SOU 1945:38). Beträffande de ställningstaganden, som därvid i olika avseenden gjordes, skall här återges följande. Vid besvarande av frågan om lämplig kommunstorlek hade man — uttalade kommittén — att ta hänsyn till ett flertal olika faktorer. De särskilda kommunala förvaltningsuppgifterna krävde för en rationell organisation sinsemellan olika förutsättningar. De i olika delar av landet

13 väsentligen olikartade befolknings-, närings- och kommunikationsförhållandena uteslöt en schablonmässig gränsdragning. Det gällde att väga de olika intressena mot varandra; det allmännas intresse av en fullgod och såvitt möjligt likvärdig standard för den kommunala verksamheten fick vägas mot såväl ekonomiska intressen som hänsyn till allmänhetens och förtroendemännens bekvämlighet med flera synpunkter. De största olägenheterna med de små kommunerna fann kommittén vara den svaga ekonomiska bärkraften. En betydande olägenhet i de mindre kommunerna utgjorde vidare den bristande tillgången på lämpliga förtroendemän och på erforderlig sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen. På olika sätt belystes också kommunstorlekens betydelse för en rationell organisation av förvaltningen i allmänhet och särskilt behandlades vissa viktigare förvaltningsuppgifter. Vad angår skolväsendet fann kommittén, att de små skoldistrikten i jämförelse med de större i många avseenden innebar påtagliga olägenheter, vilka förhindrade eller försvårade en tidsenlig utveckling av skolväsendet på landsbygden. För en rationell planläggning av skolväsendets organisation, icke minst med hänsyn till de särskilda skolornas placering, var det angeläget att skolområdet gjordes tillräckligt stort. Ju större skoldistriktet var, desto smidigare kunde de olika skolområdena utan hinder av kommungränserna anpassas efter befolkningsförhållandena. För en skola av högsta form, A-formen, skulle i och för sig ett befolkningsunderlag på c:a 1 500 invånare vara tillräckligt. Emellertid måste man i regel — med hänsyn till befolkningsspridningen — tänka sig en organisation med två eller flera skolor av olika form, helst en central A- eller Bl-skola i varje kommun med kompletterande skolor av lägre form på lämpliga platser. En överlärares verksamhetsområde borde ur ekonomiska synpunkter och med hänsyn till effektiviteten icke omfatta mindre än 10 läraravdelningar. Ett skoldistrikt med 10 läraravdelningar motsvarade normalt en folkmängd av 2 000—2 500 personer. Med hänsyn till angelägenheten att få överlärare till varje skoldistrikt syntes minimifolkmängden inom en kommun icke böra sättas lägre. Emellertid ansåg kommittén det för skolväsendets utveckling angeläget, att möjlighet bereddes att uppdela undervisningen i 7 och 8 klasserna på en teoretisk samt en eller flera praktiska linjer. För att detta skulle kunna ske borde barnantalet i var och en av dessa klasser helst uppgå till 50—60. Detta innebar, att folkmängden inom kommunen med hänsyn till skolväsendets lämpliga framtida organisation borde uppgå till 3 000 å 3 500 personer. I fråga om fattig- och barnavården ansåg kommittén, att en kommun med 2 000—2 500 invånare i regel gav såväl tillfredsställande urval av lämpliga förtroendemän som någorlunda tillräcklig mängd arbetsuppgifter för att de sociala organen skulle erhålla erfarenhet och intresse i arbetet. En sådan kommunstorlek skulle även ge en i förhållande till de

14 verkliga småkommunerna icke obetydlig kostnadsutjämning och en förbättrad ekonomisk bärkraft. Med hänsyn till den framtida utvecklingen borde dock kommunerna göras något större än som eljest syntes påkallat. Att göra kommunstorleken beroende av anstaltsfrågan eller möjligheterna att anställa heltidssysselsatta tjänstemän för socialvården ansåg kommittén dock icke erforderligt. För nykterhetsvården var det med hänsyn till vikten av att nykterhetsnämnderna erhöll bästa möjliga sammansättning och tillräckligt med arbetsuppgifter önskvärt med så stora verksamhetsområden som möjligt. Då emellertid avstånden på sina håll kunde utgöra en betydande olägenhet ansågs minimistorleken ur nykterhetsvårdssynpunkt ej böra sättas högre än som var nödvändigt för att vinna en något så när tillfredsställande organisation av den kommunala förvaltningen i allmänhet. Med en folkmängd på 2 000—2 500 invånare skulle även nykterhetsvården i regel kunna handhavas på ett nöjaktigt sätt utan mera avsevärda olägenheter. För kommunernas uppgifter med folkpensioneringen ansåg kommittén viktigast, att pensionsnämnderna fick den erfarenhet och rutin, som erfordrades för ärendenas handläggning och bedömande. Förutsättningar för en någorlunda fortlöpande verksamhet borde föreligga i ett distrikt på 2 000—3 000 personer, vilket skulle ge pensionsnämnden ett tjugotal ärenden per år att handlägga. I fråga om hälsovården fann kommittén det för samarbetet mellan hälsovårdsnämnderna och tjänsteläkarna synnerligen önskvärt att kommunområdena kunde sammanfalla med provinsialläkardistrikten. Då dessa distrikt emellertid icke inom överskådlig tid torde kunna nedbringas till lägre invånarantal än 6 000—7 000 personer, kunde ett sådant önskemål inte göras till norm för kommunstorleken. Däremot borde man söka anknyta distriktsvårdsorganisationen till kommunerna och göra kommunerna så stora att de kunde ge sysselsättning för åtminstone en distriktssköterska. Minimistorleken skulle då bli 2 000 personer. Ett rationellt ordnande av brandväsendet fordrade enligt kommittén en samverkan inom så stora områden, att en motsvarande kommunindelning på många håll inte kunde ifrågasättas. Det borde visserligen eftersträvas att kommunerna blev tillräckligt stora för att vidmakthålla ett självständigt brandförsvar men detta var icke något oundgängligt krav. Skyldighet för kommuner att övervaka byggnadsverksamheten och ordna förhållandena inom uppväxande tätorter kunde — uttalade kommittén — självfallet fyllas bättre av en kommun med 5 000—6 000 invånare än av en kommun med halva denna storlek. Så länge det endast gällde de omedelbara behoven i samband med begynnande tätortsbildning torde emellertid en kommun med c:a 2 000 invånare ha tillräckliga resurser. De med tätortens tillväxt successivt ökade behoven kunde i stort sett beräknas bli kompenserade genom de efter hand ökade resurserna i tätorten.

15 Kommunindelningskommittén fann sålunda vid genomgången av olika kommunala förvaltningsområden, att på flertalet av dessa områden kunde uppställas minimikrav i fråga om befolkningsunderlag i kommunerna; man stannade för siffror mellan 2 000 och 3 500 invånare. Genomgående framhölls, att minimifolkmängden borde sättas ännu högre om tendens till minskning i folkmängden förelåg. I särskilda avsnitt berörde kommittén vidare de kommunala förtroendeuppdragens större eller mindre tunga, kommunstorlekens betydelse för de enskilda kommunmedlemmarna samt kommunstorlekens inverkan på folkets deltagande i självstyrelsen. Olägenheterna i nämnda avseenden av större kommuner fann kommittén vara av ringa betydelse i jämförelse med fördelarna av större gemensamma förvaltningsenheter. Kommittén tog också upp frågan om behovet av kommunala tjänstemän och centraliserad kommunal medelsförvaltning. Centralisering av kassarörelsen borde enligt kommitténs uppfattning i största utsträckning åstadkommas, men detta behövde icke nödvändigtvis föranleda anställandet av en heltidsavlönad, utbildad kommunalkamrer. I vilken utsträckning tjänstemän skulle anlitas borde bedömas från fall till fall med ledning av de föreliggande omständigheterna. Icke minst med tanke på den framtida utvecklingen framstod det dock som ett viktigt önskemål, att så många kommuner som möjligt kunde göras så stora och bärkraftiga, att kvalificerade tjänstemän med såväl kameral som socialpolitisk utbildning kunde anställas. En ytterligare fördel vore, om särskilda tjänstemän för socialvården allmänt kunde anställas. Medelstorleken för kommunerna torde i så fall böra vara omkring 5 000 invånare. Att genomföra en så radikal omläggning ansåg emellertid kommittén varken möjligt eller lämpligt. Kommittén framhöll dock, att anställande av tjänstemän som biträde åt de kommunala förvaltningsorganen icke i och för sig torde medföra någon fara för »tjänstemannavälde», vilket från en del håll gjorts gällande. Om förtroendemännen på rätt sätt kände sitt ansvar kunde samarbetet mellan dem och tjänstemännen i stället bidraga till att öka kommunens anseende och på så sätt stärka den kommunala självstyrelsen. Kommunindelningskommittén sammanfattade sitt principiella ställningstagande till frågan om behovet av en ny kommunindelning sålunda (sid. 197): »Kommittén anser, att den nuvarande kommunindelningen är behäftad med allvarliga olägenheter, och att den icke längre kan anses motsvara de ökade krav, som genom samhällsutvecklingen ställas på kommunen såsom bärare av folklig självstyrelse. Någon annan utväg att undanröja de förefintliga olägenheterna och samtidigt bevara och stärka den alltmer beträngda kommunala självstyrelsen än en sammanslagning av de många små sockenkommunerna till större och starkare enheter, anser kommittén icke finnes. De mot en kommunal nyindelning och mot de större kommunernas lämplighet som förvaltningsenheter framförda invändningarna finner kommittén i väsentlig utsträckning bero på ensidiga

16 hänsyn till traditionella förhållanden och uppfattningar. Kommittén vill in.igalunda förringa traditionernas värde eller förneka det berättigade i de synpunnkter, som anföras mot en nyindelning. I den mån invändningarna verkligen i äga fog, finner kommittén dem likväl vara av underordnad betydelse gentemot de starka skäl, som tala för en reform. Kommittén vill därför enhälligt förorrda, att en ny indelning av riket i borgerliga primärkommuner snarast företages.».» Kommittén föreslog bl. a. följande riktlinjer för en ny kommuninddelning. Syftet skulle vara att sammanföra kommuner, som på grund av ett ahlltför ringa invånarantal och ett alltför obetydligt skatteunderlag icke i för framtiden lämpligen kunde uppbära en egen kommunalförvaltning. Ävven större kommuer måste emellertid beröras av nyindelningen, där en länmplig indelning endast kunde vinnas genom att sammanföra svagare mincidre kommuner med angränsande större och starkare. Delning av k o m m u n n e r ansågs icke böra komma i fråga i samband med reformen och även frågigor om gränsregleringar borde lämnas åsido. Reformen skulle främst a^avse landskommunerna men undantagsvis kunde problemen röra jämväl stäcäder och köpingar. Folkmängden i en kommun borde normalt uppgå till 2 000—3 500 p personer. Siffran 2 000 borde ej underskridas annat än i undantagsfall c och borde få stå som riktpunkt endast om det gällde att låta en befintlig ko;omm u n bestå. Anledning att stanna vid minimum i övriga fall torde sällUlan föreligga; helst borde man sikta på c:a 3 000 invånare. Visade folkmängdgden inom området en fallande tendens skulle de angivna befolkningstalen öl-ökas med det tal, som motsvarade den sannolika folkminskningen under r de närmaste 30 åren. Avvikelser i motsatt riktning skulle få ske om angiv;ivna krav i fråga om folkmängden sannolikt komme att bli uppfyllda inom n de närmaste 10 åren. Någon gräns uppåt för en kommuns folkmängd t ansågs ej böra fastställas. I skatteunderlag beräknades en kommun med den rekommenderftrade »normalfolkmängden» få 8 000—10 000 skattekronor. Till grund för r beräkningen låg medeltalet skattekronor per invånare under åren 1935—11-1940 (4,38). Dessa 8 000—10 000 skattekronor uppställdes som ett minimum.m. Arealfrågan borde bedömas från fall till fall och i detta avseende & ansågs några riktlinjer icke kunna uppställas. Betydelsen av samhörighet i olika avseenden skulle beaktas vid samnumanslagningar. Där så vore lämpligt borde man med hänsyn till traditiononens stora betydelse i så stor utsträckning som möjligt anknyta till redan exisjdsterande indelningsenheter, såsom pastorat, härader och polisdistrikt. Förslaget upptog också riktlinjer för förfarandet, för ekonomisk u] uppgörelse mellan kommunerna m. m. Det ansågs lämpligt — ehuru icke fe formellt nödvändigt — att frågan underställdes riksdagen. I mars 1946 avlät Kungl. Maj :t proposition till riksdagen (nr 236/194 946). Förslagen i propositionen överensstämde i stort sett med kommitténs. ;.

17 Beträffande kommunstorleken underströks i propositionen att m a n måste akta sig för schabloner. Visserligen måste — sades det — med hänsyn till reformens huvudsyfte vissa fordringar i fråga om folkmängd uppställas, men hänsyn måste självfallet även tagas till andra faktorer såsom geografiska betingelser, bebyggelse- och kommunikationsförhållanden, existerande indelningar, inriktningen av de ekonomiska och kulturella förbindelserna, traditioner o. s. v. Man kunde således icke fastställa vissa fixerade tal som norm vid nyindelningen. I stället skulle man fastslå en viss normalstorlek, som borde eftersträvas, och en viss minimistorlek, som icke utan särskilda skäl finge underskridas. Som normalstorlek uppställdes ett invånarantal av 3 000 personer. Man borde dock, särskilt med hänsyn till skolväsendets tänkta framtida gestaltning, hellre försöka bilda kommuner med något större invånarantal än med något mindre. Vid bildandet av större kommuner borde man dock tillmäta den lokala opinionen stor betydelse. I fråga om minimistorleken framhölls i propositionen, att denna som kommittén föreslagit borde sättas till 2 000 personer. En sådan gräns borde så gott som undantagslöst kunna upprätthållas. Ett underskridande borde endast få ske i fråga om ökommuner och kommuner med liknande kommunikationssvårigheter. Slutligen måste man beakta den i regel fortgående befolkningsminskningen på landsbygden så att större kommuner än av normalstorlek borde bildas i områden, där befolkningssiffrorna visade fallande tendens. I riksdagen behandlades frågan av konstitutionsutskottet, vars utlåtande (nr 19/1946) sedermera i sin helhet godkändes av kamrarna. Utskottet godtog de i propositionen uppdragna riktlinjerna rörande normalstorleken och hade ej heller något att erinra mot minimistorleken. I sistnämnda avseende gjorde dock utskottet ett betydelsefullt tillägg, nämligen att minimigränsen icke kunde bli undantagslös. Ej blott för ökommuner och därmed i kommunikationshänseende jämförliga kommuner skulle man kunna göra undantag, utan även i andra fall, där mera betydande olägenheter skulle uppkomma genom en sammanslagning, borde avvikelser från minimiregeln kunna tillåtas. Befolkningssiffran och skatteunderlaget finge icke enbart bli avgörande utan frågan måste prövas ur alla synpunkter, som kunde ha betydelse i sammanhanget. Den 21 juni 1946 utfärdades lagen om ny indelning av riket i borgerliga kommuner (SFS 315/1946). Den trädde i kraft 1 juli 1946 och skulle vara gällande t. o. m. 31 december 1951. Den fortsatta proceduren tillgick så att länsstyrelserna var i sitt län hade att upprätta förslag till ny kommunindelning, först ett preliminärt förslag, över vilket kommunerna, landstingets förvaltningsutskott och olika experter hördes och därefter ett slutligt förslag; kammarkollegiet hade att som andra instans ta ställning till ärendena, varvid två särskilda av Kungl. Maj:t förordnade ledamöter med praktisk erfarenhet av kom2—1707 61

18 munalt arbete deltog i besluten och en representant för de olika länmen också deltog i handläggningen men ej i besluten. Kammarkollegiet avg/gav förslag till Kungl. Maj :t, vars beslut sedan meddelades länsvis, det försrsta i februari 1949 och det sista i mars 1950. I fråga om Västerbottens o och Norrbottens län företogs ingen nyindelning. Reformen trädde alltså i kraft den 1 januari 1952. Antalet landskoiommuner, köpingarna ej inräknade, nedgick i samband därmed från 2 281 t till 816. Sammanlagda antalet primärkommuner blev 1 037, fördelade på f< följande storleksklasser. Antal invånare d. 1 januari 1952

Antal Antal landskom- köpingar muner

Högst 999 1 000— 1 499 1 500— 1 999 2 000— 2 999 3 000— 3 999 4 000— 4 999 5 000— 5 999 6 000— 6 999 7 000— 9 999 10 000—14 999 15 000—19 999 20 000—29 999 30 000—49 999 50 000—99 999 100 000 och däröver

4 15 50 228 222 119 69 40 48 16 2 3

Samtliga

4 17 21 20 8 7 7 3 1

88 Antal städer

Summa kommuner

3 1 4 9 8 8 6 23 21 15 16 8 8 3

4 18 55 249 252 147 85 53 78 40 18 19 8 8 3

1037 F r å n 1952 fram till den 1 januari 1960 har ingen ändring inträtt 1 beträffande antalet städer. Antalet köpingar har ökat med 8 genom att sammma antal landskommuner ombildats till köpingar utan ändring i den koiommunala indelningen. Utöver detta antal har landskommunerna minslskat med 6, varav 3 genom sammanläggning med stad, 2 genom sammanläiäggning med köping och 1 genom sammanläggning med annan landskommuiun. Den 1 januari 1960 var riket sålunda indelat i sammanlagt 1 031 borgrgerliga primärkommuner. Av dessa var 133 städer, 96 köpingar och 802 lamndskommuner. 1

1 Den 1 j a n u a r i 1961 h a r ytterligare två beslut om sammanläggning av landskckomm u n e r t r ä t t i kraft, varför det totala a n t a l e t k o m m u n e r n u m e r a u p p g å r till 1 029, d ä i ä r a v 800 l a n d s k o m m u n e r .

KAPITEL 3

Befolkningens förändringar

A.

Allmänna

drag

Alltsedan 1800-talets sista decennier har det svenska samhället befunnit sig i en urbaniseringsprocess, betingad av den successiva omställningen från en agrarnation med dess naturahushållning till en industrination med en alltmer utpräglad penninghushållning. Diagrammet i fig. 3: 1 demonstrerar översiktligt h u r förändringarna inom näringslivet gestaltat sig under de senaste 200 åren. F r å n 1750 till 1850 ligger folkökningen nästan helt inom jordbruket. Strax därefter börjar industribefolkningen öka. Något senare börjar jordbruksbefolkningen minska och samtidigt därmed kommer ökningen av servicebefolkningen som ett uttryck för den förbättrade ekonomiska standarden samt nya vanor och behov.

19S0

Fig. 3: 1. Sveriges befolkning efter näringsgrenar 1750—1955. Enl. Sjöberg i »Sveriges järnvägar hundra år» (Sthlm 1956) s. 48.

I lig. 3 : 2 visas hur urbaniseringen under perioden 1920—1960 fortskridit. Medan ännu 1920 den mindre delen av landets befolkning bodde i städer och andra tätorter är förhållandet nu helt omvänt. Befolkningen

20 Milj.

Totalfolkmängd _ - — —

, ,

*\£2^

^ * * ^ * > ^ Pol tondsfayjd —'—-

19A5

' 1960

Fig. 3:2. Folkmängdsutvecklingen i Sverige åren 1920—1960 med ungefärlig fördelmming på tätorter och egentlig landsbygd. Enligt SOU 1958:26 s. 275 samt uppskattningar /• pa grundval av den officiella befolkningsstatistiken. Med tätortsbefolkning avses numenera den folkmängd som bor i orter med minst 200 invånare. Tätortsstatistikens principiper har varierat under årens lopp. Korrigering härför har gjorts i möjligaste mån.

på den egentliga landsbygden har blivit allt glesare, något som tar sig u uttryck i sammanslagning av smärre brukningsenheter till större samt skogJgsplantering på jordbruks jord. Till den nämnda omställningen inom jorordbruket har mekaniseringen givetvis bidragit. Det finns anledning antaga, att denna omfördelning av befolkningcgen kommer att fortfara. Den kan snart tänkas nå ett stadium då strömmen p på allvar inbegriper inte bara glesbygdernas befolkning utan också de smärlrre tätorternas. E n konkret bild av förloppet ges i fig. 3: 3, i vilken en jäiämförelse göres mellan befolkningsfördelningen 1870, 1946 och 1958 i en sy^ydsvensk kommun. År 1870 var befolkningen ganska j ä m n t fördelad, mmen med en viss ansats till anhopning i kyrkbyarna. År 1946 är bilden radikakalt förändrad. Landsbygdsbefolkningen har starkt tunnats ut. I gengäld h:har uppkommit anhopningar på ett fåtal ställen. De största agglomerationeri : rna ligger vid järnvägsstationerna. År 1958 slutligen är landsbygdsbefolkningen ytterligare uttunnad. Tätorterna har stagnerat eller rentav gått något titillbaka. Den aktuella tillväxten sker nu i större orter utanför den avbildacade regionen. De små tätorternas folkminskningsproblem har i vissa andidra industrialiserade och automobiliserade länder redan varit aktuella undider ett par årtionden. Hur befolkningsförskjutningarna fortskridit inom en större mellalansvensk region — som helhet ett avfolkningsområde — framgår av fig. 3:3: 4 och 3 : 5.

21 ,' "*N ,'Klåveröd^x

\

• • • • • • • • * •

*

•

•

*

//ä'ringtofta,,S* * • \ • «p * "•"..•

*\ •

•• >

• "Tfc—*S-7 •

\

/ Klaveröd \ v

:

•

•/

/ J

Befolkn ingens fördelning ^"'pgé. / omkr.1870

i • .

• Motsvarar 25 personer

_Ä.Färinq-# • •Atofta.

.

;

c. N.. •

<'•

+*A •

'

' • \

,- y • .

Fig. 3:3. Befolkningsfördelningen i en del av Skåne 1870, 1946 och 1958. Enligt Godlund i »Röstångabggden» (Lund 1947) s. 106—107 samt bearbetning av 1958 års mantalslängder. För spridning godkänd i rikets allmänna kartverk den 16 januari 1961.

t^J

\-

Konga\

.

' 8 / ••' .

""A

'.

V^ostanga

./ \

v./ i •

x.»'

\M~ )

\/

• ^

* ^

/

{, • •? p •. . ^ ' j \ • ( • * <Befolkningens <J« • / ' Ask.* '"V J L * l • \fördelning EBillinge i 1958 • \ • / • Motsvarar 25 personer

0 1 2

<• 5km

I

I

I

L—I

22 F/ff. 3 : 4 . Dalslands befolkning år 1880. Varje prick är betecknade med klot, vilkas rymd är proportionell i Svensk Geografisk Årsbok 1955.

motsvarar 5 personer. Tätorterna mot folkmängden. Enligt Edestam

23 Fig. 3: 5. Dalslands befolkning år 1950. Varje prick är betecknade med klot, vilkas rymd är proportionell i Svensk Geografisk Årsbok 1955.

motsvarar 5 personer. Tätorterna mot folkmängden. Enligt Edestam

24 Åldcriär

Kvinnor

Kvinnor

Fig. 3:6. Överst t. v. åldersfördelningen inom tätbebyggelse och överst t.h. inom glesbebyggelse. Nederst t. v. åldersfördelningen hos befolkningen inom samtliga andra näringsgrenar än jordbruk och nederst t.h. inom jordbruksbefolkningen. Uppgifterna avser år 1950 och bygger på folkräkningen detta år. Enligt K. Arbetsmarknadsstyr. »Befolkning och näringsliv» (Karlsh. 1958) s. 19.

Fig 3 : 4 visar den utspridda bebyggelsebilden i jordbruks- och skogsområdena före industrialiseringens och urbaniseringens mera genomgripande påverkan. Man ser t. ex. hur tätt och j ä m n t befolkningen år 1880 var fördelad på slätten vid och söder om Mellerud. Också skogsområdena visar en ganska hög täthet. Fig. 3: 5 ger en lägessituation i 1900-talets tekniska och ekonomiska omfördelningsprocess. En jämförelse med 1880 års karta visar att pricksvär-

m a r n a på landsbygden glesnat mycket kraftigt. Samtidigt har en anhopning skett till eller invid de större tätorterna. Relativt stora områden, t. ex. söder om Bäckefors och nordväst om Ed, har praktiskt taget helt avfolkats sedan 1880-talet. I dessa sammanhang bör även framhållas, att glesbygdens folkminskning inte endast får ses ur rent numerär synvinkel. Utflyttningen omfattar till övervägande del yngre personer, vilket efter hand medför en allt mera ogynnsam ålderssammansättning hos befolkningen i landsbygdsområdena — en sammansättning som i sin tur är till nackdel för bl. a. undervisning och åldringsvård samt ur skattesynpunkt. Jämför befolkningspyramiderna i fig. 3 : 6 . Omflyttningens mekanism är sådan att en stor del av befolkningen i en tätort bygges upp av inflyttare från den närmaste omgivningen (se kap. 8). Detta gör, att sambandet mellan tätorten och dess omgivning är synnerligen fast, inte bara ekonomiskt utan också socialt. Tätorten förser i egenskap av centralort sin omgivning med varor och tjänster. Samtidigt är dess invånare genom släkt- och bekantskapsrelationer nära förbundna med omlandets befolkning. Tätorterna utgör inte bara målet för den från landsbygden avflyttande befolkningen. Ett relativt nytt element i förhållandet mellan stadsbygd och landsbygd utgör den s.k. arbetspendlingen. Inom några mils omkrets kring orter med god arbetstillgång har den kringboende befolkningen tack vare bilismen fått möjlighet att dagligen resa till och från ett stadsarbete utan att flytta från sin bostad på landet. Detta är inte bara en följd av otillräcklig bostadstillgång i arbetsorten utan återspeglar också en önskan att bibehålla en mera lantlig bostadsmiljö eller att inom samma hushåll förena stadsarbete med jordbruk. T. o. m. en direkt utflyttning till omgivningen förekommer från vissa större tätorter. I det modernt drivna skogsbruket har den spridda skogsarbetarbebyggelsen i stor utsträckning ersatts av en koncentrerad bebyggelse varifrån resorna sker med motorfordon ut till de olika arbetsplatserna. Numerärt sett dominerar dock vanligen de dagliga arbetskraftsresorna in till de större och mera expansiva tätorterna. Fig. 3: 7 ger ett exempel på vilken omfattning inpendlingen kan få. Resultatet av det moderna rörelsemönstret i samhället, såsom detta mönster i korthet exemplifierats, blir att den förr skarpa bebyggelsegränsen mellan stad och land alltmera suddas ut. P å många håll har uppkommit en splittring av den funktionellt sammanhörande bebyggelsen på flera kommuner. Icke minst kring de mera expansiva tätorterna med små kommunterritorier har därigenom uppstått en randbebyggelse i grannkommunerna, som är olämplig ur många aspekter, t. ex. beträffande planering för bebyggelse, vägar, vattenförsörjning och avlopp.

26 De ovan nämnda förändringarna ger i stora drag följande resultat för landets befolkning som helhet. Av landets totalfolkmängd år 1930 bodde c:a 3,1 miljoner (c:a 51 %) på egentlig landsbygd och 3,0 miljoner (c:a 49 %) i tätorter. Mellan åren 1930 och 1935 korsar landsbygds- och tätortskurvorna varandra — tätorts- och landsbygdsbefolkningen väger jämnt — för att därefter alltmer åtskiljas. Tiden omkring 1935 utgör därför en viktig vändpunkt i landets allmänna regionala befolkningsfördelning. Den 31 december 1960 uppgick rikets folkmängd till c:a 7,5 miljoner invånare, varav i runt tal 5,5 miljoner (c:a 73 %) kan beräknas bo i tätorter och ungefär 2 miljoner (c:a 27 %) på egentlig landsbygd.

&"2 13 26 Z0 1 2 - A 30 19 H7 13 38/4.23 11 19 ,,7 \ /\,' ? S. S-bv 1 1 " 12 1 ^ L u n d V O h? \ZH 2(105>3 j 1 2 11 63°^ 2 / 2 5 ^ 1 67 12"?h 2 2 17Veberöd 15 G e n a r p

Fig. 3:7. Lunds inpendlingsfält år 1955. Enligt Lewan »Om pendling mellan bostad och arbetsplats» (Lund 1960) s. 48. Kartan utvisar det antal personer som dagligen reste mellan bostadsort i omgivningen och arbetsplats i staden. — Av denna kartbild ser man hur kontakterna med staden huvudsakligen gäller de närmast liggande delarna av landskapet — i detta fall upp till 15 å 20 km. För spridning godkänd i rikets allmänna kartverk den 16 januari 1961.

27 En bedömning, grundad på bl. a. den hittillsvarande utvecklingen och på vissa antaganden om jordbrukets fortsatta avfolkning, skogsbrukets strukturförändring och de s. k. stadsnäringarnas tillväxt samt den allmänna bebyggelseutvecklingen i framtiden, ger en — osäker — anvisning om att av en antagen totalfolkmängd om 8,2 å 8,4 miljoner invånare vid mitten av 1970-talet kan c:a 6,5 miljoner (c:a 80 %) tänkas vara bosatta i tätorter och c:a 1,8 miljoner (c:a 20 %) på egentlig landsbygd. B.

Länens

hittillsvarande

befolkningsutveckling

Som en följd av skiftande utvecklingsdrag inom näringslivet har de skilda länen kännetecknats av klart olikartade tendenser beträffande folkmängdsutvecklingen. De förhållandevis starkt industrialiserade och urbaniserade länen har haft en betydande folkmängdstillväxt under senare år •— särskilt gäller detta län med expanderande metall- och verkstadsindustri (t. ex. Västmanlands län) eller handel och administrativ verksamhet (Stockholms stad och län) — medan de mera jordbruksbetonade länen präglas av stagnation eller tillbakagång. I tabell 3: 1 lämnas för tiden 1945 —59 en redovisning över totalfolkmängden och dess förändringar i de olika länen. För att få ett enhetligt mått på utvecklingen de olika länen emellan och på länens utveckling i förhållande till hela rikets har 1959 års absoluta folkmängd satts i relation till 1945 års folkmängd. Såsom framgår av tabellen har i Västmanlands län folkmängden ökat från 183 300 invånare år 1945 till 230 000 år 1959 eller — uttryckt i index — till 126 enheter. För Stockholms stad och län är motsvarande index också 126 enheter, för Göteborgs och Bohus län 121. Även Norrbottens och Uppsala län har kännetecknats av en förhållandevis kraftig ökning, nämligen till 114 enheter. Omkring riksmedeltalet, 112 enheter, kommer Malmöhus och Kopparbergs län med 113, Södermanlands, Jönköpings och Örebro län med 112, Älvsborgs län med 110, Hallands län med 109 och Östergötlands län med 108 enheter. Minskning, stagnation eller svag ökning visar samtliga sydöstsvenska län, inklusive Gotlands, Kristianstads och Skaraborgs län samt länen i södra och mellersta Norrland. Påfallande är att län, som under en period kännetecknas av en viss tendens, i allmänhet präglas av samma tendens under efterföljande period. Detta torde vara ett uttryck för en viss lägesstabilitet hos näringslivet. Det bör dock observeras, att i flera län, för vilka totalt sett stor folkmängdsökning ägt rum, denna ökning har varit i huvudsak koncentrerad till ett fåtal orter eller bygder. Detta gäller t. ex. Göteborgs och Bohus län, där ökningen varit koncentrerad till Göteborgs- och Uddevallaområdena, samt Gävleborgs län, där ökningen varit i huvudsak koncentrerad till länets södra delar. I andra län åter har ökningen i en eller flera orter uppvägts av motsvarande förlust i övriga delar av länen.

28 Tabell 3: 1. Folkmängden 1959 samt relativa

i Sveriges förändringar

1959 Index 1959 (1945 = 100)

Urbaniseringsgrad 19501

1 254 000 166 800 225 900 358 500 284 000 159 300 236 600 55 000 144 600 257 300 622 100 169 400 619 700 373 700 249 700 291 200 261 400 230 000 286 200 294 000 288 200 141 400 240 400 261 900

126 114 112 108 112 104 102 92 98 102 113 109 121 110 102 106 112 126 113 107 103 99 105 114

92 63 63 65 64 46 53 38 60 55 78 51 84 59 45 51 67 68 66 59 56 38 46 53

6 673 700 7 041 800 7 290 100 7 471 300

66 Län

1945 Stockholms stad och län Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus . Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens

993 300 146 400 201 100 332 900 253 500 153 600 231 200 59 500 146 900 253 300 551 600 155 700 510 900 339 500 244 200 273 600 234 100 183 300 254 100 275 400 278 700 143 200 228 100 229 600

Hela riket

län den 31 december 1945, 1950, 1955 och 1945—1959 (folkmängden 1945 = 100)

1 101 400 1 183 100 154 700 161 400 214 100 220 900 347 700 355 300 271 200 279 900 157 700 159 500 236 700 237 100 59 000 56 900 146 100 145 400 258 800 259 000 582 400 602 000 163 900 166 400 557 500 588 100 359 000 368 100 248 400 249 200 281 500 288 600 247 000 256 200 203 600 218 400 267 100 279 000 285 000 292 500 283 800 289 400 144 000 144 400 231 800 238 300 241 600 251 000

Tätortsbefolkningen i procent av totalbefolkningen.

I stora drag kan tre folkökningsregioner urskiljas i landet, nämligen en nordlig, bestående av Norrbottens och Västerbottens län, en u-formig mellansvensk, omfattande Örebro, Västmanlands och Uppsala län, Stockholms stad och län, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Älvsborgs samt Göteborgs och Bohus län, och en sydlig, omfattande Malmöhus och Hallands län. Mest påtaglig har ökningen varit i den nämnda mellansvenska regionen, varigenom en allt större del av landets totalfolkmängd koncentrerats dit.

C. Länens

framtida

befolkningsutveckling

Utöver ett stort antal lokala befolkningsprognoser föreligger i huvudsak två mera ingående totalprognoser för befolkningen, i vilka den regionala utvecklingen ställts i relation såväl till riksutvecklingen som till utvecklingen i andra delar av landet. Den ena av dessa prognoser har utarbetats av docenten Sven Godlund och publicerats i en engelsk sammanfattning

29 av Regionsjukvården (Lund 1961) -1 Den andra har utarbetats av docenten Odd Gulbrandsen och bär titeln »Sveriges befolkning 1975. En prognos för regioner och bebyggelsetyper». (Stockholm 1960, stencil.) 1. God lunds prognos Denna prognos avser att visa folkmängdsutvecklingen i de olika länen fram till år 1975. Folkmängden har beräknats enligt två olika alternativ. I det ena alternativet antages, att de olika länen under perioden 1956—75 får samma andel av den beräknade totala befolkningstillväxten som de fick av den totala tillväxten under perioden 1951—59 (alternativ A). Det andra alternativet (B) vilar på grundantagandet, att antalet yrkesutövare kan framskrivas inom olika näringsgrenar och geografiska områden och Tabell 3: 2. Länens faktiska folkmängd den 31 december 1955 och 1959, beräknade totalfolkmängd omkring år 1975 enligt Godlund alternativ B samt relativ folkmängdsutveckling 1956—1975 om 1955 års folkmängd sättes lika med 100 Faktisk folkmängd 1 000-tal personer

Län

Stockholms stad och län Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens Hela riket

Beräknad Index folk1975 mängd 1955 = 100 1975

1 183 161 221 355 280 160 237 57 145 259 602 166 588 368 249 289 256 218 279 293 289 144 238 251

1 254 167 226 359 284 159 237 55 145 257 622 169 620 374 250 291 261 230 286 294 288 141 240 262

1 515 186 276 388 315 160 235 48 140 248 685 165 710 402 260 320 298 270 321 320 305 135 258 290

128 116 125 109 113 100 99 84 97 96 114 99 121 109 104 111 116 124 115 109 106 94 108 116

7 290

7 471

8 250

1 »Population, regional hospitals, t r a n s p o r t facilities, and regions», Lund Studies in Geography, Ser. B, No 21, 1961. I den svenska upplagan, »Regionsjukvården», SOU 1958:26, gick prognosen fram till år 1970. Metodiken i prognosen för år 1975 följer i stort sett vad som anges i den svenska upplagan. 1975 års riksfolkmängd, c:a 8,25 milj., överensstämmer med s l u t s u m m a n enligt L. Widens prognos, redovisad i Statistisk tidskrift 1960: 6.

30 att därvid de för hela landet gällande framtida utvecklingsdragen för olika näringsgrenar även i stort sett skall gälla i de olika länen. De olika länens folkmängdsutveckling enligt det senare alternativet anges i tabell 3: 2. Av denna tabell framgår att en fortsatt, relativt kraftig folkmängdstillväxt är att vänta i Stockholmsområdet och i mellersta Sveriges län i övrigt liksom också i Göteborgs och Bohus län. Det har förut påpekats hur en allt större andel av landets totalfolkmängd successivt koncentrerats till Mellansverige. I Örebro, Västmanlands och Uppsala län, Stockholms stad och län, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Älvsborgs samt Göteborgs och Bohus län, vilka tillsammans omfattar c:a 17 % av Sveriges landareal, bodde år 1930 c:a 45 % och år 1959 c:a 51 % av landets totalbefolkning. De angivna siffrorna för tiden omkring 1975 ger i genomsnitt ett motsvarande tal om 53 å 54 %. Uttryckt i indexform 1975 blir talen för t. ex. Stockholms stad och län som synes 128, för Västmanlands län 124, för Göteborgs och Bohus län 121 samt för Malmöhus län 114. Också av dessa tal framgår den förväntade fortsatta expansionen i Mellansverige. Sydöstra Sverige synes däremot under nu givna förutsättningar komma att drabbas av stagnation eller tillbakagång. Detsamma gäller Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län. Som redan förut påpekats ligger det i sakens natur att de på ovan angivna sätt överslagsvis beräknade folkmängdstalen är behäftade med väsentliga felmarginaler. Talen visar emellertid varthän det •— på grundval av näringslivets nuvarande struktur i de olika länen och de allmänna utvecklingsdrag som ovan antytts — ur total folkmängdssynpunkt kan leda under de närmaste 15 åren därest några mera genomgripande omlokaliseringar av näringslivet icke äger rum. 2. Gulbrandsens prognos Gulbrandsen konstaterar att de stora befolkningsomflyttningarna särskilt mellan landsbygd och städer under de senaste decennierna skapat betydande planeringsproblem i vårt land. En riktig bedömning av folkmängdsutvecklingen för en viss ort eller för ett visst område har varit av väsentlig vikt för planeringen. I de lokala befolkningsprognoser, som därvid gjorts upp, har man inte kunnat beakta återverkningarna av en viss lokal befolkningsutveckling på befolkningsförhållandena i andra delar av landet. En summering av lokala befolkningsprognoser har därför kunnat ge orimliga resultat jämfört med folkmängdsutvecklingen för landet i dess helhet. Ett behov av regionalt uppdelade befolkningsprognoser har därför framkommit, vilkas summa överensstämmer med riksutvecklingen. De geografiska skillnaderna i fråga om födelsetal och dödstal är i allmänhet så små, att en grov geografisk differentiering av desamma är fullt tillräcklig. Gulbrandsen har icke ansett det nödvändigt med en geografisk

31 differentiering av dödstalen, medan han beträffande födelsetalen funnit att Norrbotten hade en från det övriga riket klart skild högre nativitet. Sverige har under tiden efter andra världskriget haft ett betydande invandringsöverskott. Under perioden 1950—1955 var det av storleksordningen 10 000 personer per år. Gulbrandsen antar, att denna tendens kommer att fortsätta. Invandringsöverskottet har fördelat sig högst ojämnt över landet. I förhållande till folkmängden är det störst i Mälardalen samt i rikets tre största städer. Det väsentliga draget i den inrikes omflyttningen har varit glesbygdens avfolkning och tätorternas tillväxt. Prognoser rörande behovet av och sysselsättningsmöjligheterna för arbetskraft i den viktigaste glesbygdsnäringen, jordbruket, tyder på en fortsatt betydande avfolkning i glesbygden. Utöver förskjutningarna i befolkningens fördelning mellan glesbygd och tätorter, som väsentligen bestämmes av jordbrukets rationalisering, tillkommer för en bedömning av den framtida befolkningsomflyttningen en väl så viktig faktor, nämligen hur omflyttningarna sker mellan tätorter av olika slag och storlek. Tendensen synes vara en fortgående koncentration av befolkningen till de större och ur näringssynpunkt mera differentierade tätorterna. Här spelar emellertid också flyttningsvägarna och planeringsåtgärderna från myndigheternas och näringslivets sida in. Enligt Gulbrandsens prognos, som är uppgjord för 101 huvudregioner, kan följande viktigare drag urskiljas i befolkningsutvecklingen 1960—1975. Relativt sett kommer de största befolkningsökningarna att uppstå i länen kring Mälaren, i vissa områden i Norrbotten samt i Göteborgs-, Malmö- och Karlstadsområdena. Befolkningstillskotten i dessa områden beräknas uppgå till 1 a 2 % årligen. En mera markant befolkningsförlust beräknas drabba endast Gotland. Några områden i östra och södra Skåne, på Västgötaslätten samt vissa områden i Bergslagen och övre Dalarna beräknas också få vidkännas befolkningsförluster. Områden med i stort sett stillastående befolkning beräknas förekomma i östra Östergötland, i stora delar av Småland, i de sydligaste delarna av Västergötland samt i hela Värmland med undantag för områdena närmast Karlstad. I n o m skilda områden antages betydande befolkningsförskjutningar komma att äga rum. I genomsnitt för hela landet skulle centralorterna, d. v. s. huvudorterna i de 101 regionerna enligt föreliggande prognos, komma att få en befolkningsökning med nära 1,5 % om året och de övriga tätorterna med mer än 500 invånare (tätbygden) knappt 1 % om året. Glesbygden beräknas i genomsnitt förlora 0,5 % per år. Genom att tätbygdsbefolkningen förväntas öka ungefär i takt med den totala befolkningen innebär dessa förändringar huvudsakligen en omfördelning av befolkningen mellan glesbygderna och centralorterna. Denna bild av befolkningsförändringarna gäller dock ej varje delområde.

32 I några fall kan tätbygdsbefolkningen procentuellt sett t. o. m. öka snabbare än centralortsbefolkningen. Detta gäller framför allt områdena omkring riksorterna — d. v. s. Stockholm, Göteborg och Malmö — samt övrig tätbygd i Mälardalen. Trots detta skulle 40 % av den totala befolkningstillväxten 1960—1975 falla på riksorterna, vilket innebär att år 1975 en fjärdedel av hela rikets befolkning skulle bo i dessa orter. I vissa andra delar av riket förväntas det motsatta förhållandet uppträda, nämligen att befolkningsökningen blir svag eller t. o. m. vändes i befolkningsminskning. Centralorterna upptar då inte endast befolkningen från glesbygderna utan även från de mindre tätorterna. Detta beräknas förekomma framförallt i Norrland men även i sydöstra Götaland. Den procentuellt sett starkaste avtappningen av glesbygdsbefolkningen beräknas ske i Östergötland, i Småland och i östra Skåne. Även i Mälardalen kan åtskilliga glesbygdsområden få vidkännas kraftiga avtappningar. Däremot skulle i övre Norrland t. o. m. en svag ökning av glesbygdsbefolkningen kunna uppkomma, sammanhängande med en hög nativitet och en stark ökning av åldringarnas antal. Sammanfattningsvis har Gulbrandsen gjort ett försök att bestämma befolkningsutvecklingen inom olika bebyggelsetyper under perioden 1960— 1975. Resultatet för år 1975 framgår av följande uppställning:

Centralort Tätbygd Glesbygd Summa

,, ,. , 1'olkmangd 1975

Procentuell 1960—1975

4 662 600 1330 800 2 372 000

+ 23 +13 — 8

8 365 400

+11

förändrinS

Som centralorter har räknats de regionala huvudorterna i de 101 huvudregioner, som prognosen uppdelats på. Övriga tätorter med minst 500 invånare har räknats som tätbygd, medan resten av landet benämnts glesbygd. Uppställningen ger ett allmänt uttryck för de koncentrationstendenser som tidigare berörts. I vad avser resultaten för enskilda områden, särskilt i avfolkningsbygder, har prognosen, på grund av den generellt använda metoden, icke kunnat beakta ändringar i de lokala förutsättningarna. För sådana områden måste man därför räkna med en viss felmarginal hos prognosresultaten.

D. Kommunernas

hittillsvarande

befolkningsutveckling

De allmänna tendenser beträffande befolkningens regionala utveckling som tidigare berörts har givetvis även satt sin prägel på de nuvarande kommunernas folkmängdsutveckling.

33 Tabell

3:3.

Sveriges

kommuner år 1955, fördelade förändringstyp

Totalt

Stockholms stad och län Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens Hela riket

efter

folkmängdens

Därav

med

klar minskklar ökning stagnation ning (1955 (1955 års (1955 års års folkfolkmängd är folkmängd är mängd är lägst 110 % 109—90 % av 1931 års) av 1931 års) högst 89 % av 1931 års)

54 25 39 47 54 44 50 14 25 58 71 39 44 67 56 52 33 28 49 41 44 35 33 30

30 4 10 10 21 10 12 2 5 13 14 9 16 24 11 16 11 11 18 9 11 9 12 21

10 4 9 11 16 11 13 4 8 25 16 21 9 19 15 8 7 6 19 14 16 17 16 9

—

1032 100 %

309 30 %

303 30%

420 40 %

14 17 20 26 17 23 25 8 12 20 41 9 19 24 30 28 15 11 12 18 17 9 5

Tabell 3: 3 redovisar en bearbetning av kartbilagan till SOU 1958: 26, på vilken folkmängdsförändringen under perioden 1 januari 1931—31 december 1955 angivits för samtliga kommuner i landet. Kommunerna har sammanräknats länsvis och uppdelats på tre grupper efter förändringens intensitet, nämligen klar ökning, stagnation och klar minskning. Under den behandlade 25-årsperioden fördelade sig de 1 032 kommunerna år 1955 med 30 % på ökningsgruppen, 30 % på stagnationsgruppen och 40 % på minskningsgruppen. Tabellen återger det finmaskigare förändringsmönstret bakom de tidigare konstaterade skillnaderna i befolkningsutveckling mellan länen. Icke blott i tillbakagående utan även i expansiva län är ökningen i regel koncentrerad till ett mindre antal kommuner. Som exempel kan i ena fallet nämnas Gotlands och Blekinge län samt i det andra Uppsala och Malmöhus län. I de utpräglade storstadslänen liksom i län med en förhållandevis stark regional spridning av industrin 3—1707 61

34 Tabell 3:4. Folkmängdens förändringar under 1950-talet inom olika storleksgrupper av kommuner Stark folkmängdsförändring = mer än 1 % per år.

Antal inv. år 1950 inom kommunen

KomKommunernas KomKommuner folkProc. för- Proc. förmuner muner delning mängds- med stark med rel. med stark delning stationär av folk- förändr. av ant. folkfolkfolkmängden under se- minskning komökning mängd år 1959 naste tiomuner antal antal antal årsperiod

% 0— 1 999 2 000— 2 999 3 000— 3 999 4 000— 4 999 5 000— 6 999 7 000— 9 999 10 000—19 000 20 000—

7 24 25 14 13 7 6 4

2 8 12 8 11 9 12 38

— 3 — 5 — 3

Samtliga Medianvärde (inv.)

+ 7

— 2 + 1 + 7 + 15 + 16

18 42 60 24 15 4

47 193 162 97 102 47 25 10

6 17 33 19 22 26 34 28

163 3 400

683 3 600

185 6 600

(exempelvis Jönköpings, Älvsborgs och Kopparbergs län) är antalet ökande kommuner å andra sidan relativt stort. Kommunernas folkmängdsutveckling under 1950-talet har gjorts till föremål för vissa mera ingående bearbetningar, vilkas resultat redovisas i tabellerna 3: 4—7. Tabell 3: 4 redovisar vissa uppgifter om folkmängdens förändringar inom olika storleksgrupper av kommuner. I tredje kolumnen återges den procentuella folkmängdsförändringen under 1950-talet. Kommuner med mindre än 5 000 invånare har genomsnittligt minskat under denna period, medan kommuner med över 10 000 invånare å andra sidan redovisar en kraftig genomsnittlig ökning. I fjärde t. o. m. sjätte kolumnerna har det totala antalet kommuner uppdelats på tre grupper efter folkmängdsförändringarnas styrka under 1950-talet, nämligen en grupp med stark folkminskning, en med relativt stationär folkmängd samt en med stark folkökning. Flertalet små och medelstora kommuner redovisar folkminskning eller stationär folkmängd, medan flertalet stora kommuner med minst 10 000 invånare befinner sig i gruppen med stark folkökning. Av rikets 1 031 kommuner faller 163 med ett medianvärde av 3 400 invånare i gruppen med stark folkminskning, medan 683 st. med medianen 3 600 invånare redovisar stagnation och 185 st. med folkmängdsmedianen 6 600 invånare har vuxit kraftigt under 1950-talet. Den genomsnittliga procentuella folkmängdsförändringen inom de olika ändringsgrupperna med bortseende från kommunstorleken var under 1950-talet följande, nämligen i kommunerna med stark folkminskning — 1 6 % , i kommunerna med relativt stationär folkmängd + 1 % och i kommunerna med stark folkökning + 22 %.

o 2

>H .2

Ol °0 S

LO

fO

«N

r--

36 Tabell 3: 5. Folkmängdens förändringar under 1950-talet efter relativa andelen tätortsbefolkning inom kommunerna år 1950 Stark folkmängdsförändring = mer än 1 % per år KomKommunernas KomKommuner folkProc. för- Proc. förmuner muner delning mängds- med stark med rel. med stark Andel tätortsbefolkning inom delning stationär av folk- förändr. av ant. kommunerna år 1950 folkfolkfolkmängden under sekom/o ökning minskning mängd år 1959 naste tiomuner antal antal antal årsperiod

% Högst 10,0 10,1— 20,0 20,1— 30,0 30,1— 40,0 40,1— 50,0 50,1— 60,0 60,1— 70,0 70,1— 80,0 80,1— 90,0 90,1—100,0

16 15 13 12 10 7 5 4 4 14

6 7 7 7 6 4 4 4 5 50

— 11 — 9 — 7 — 3

Samtliga Medianvärde å tätortsandel(%)

+ 7

— 1 + 3 + 4 + 13 + 19 + 17

69 41 27 11 8 4 2

93 112 100 104 84 62 44 24 18 42

4 7 7 9 8 19 27 103

163 13

683 34

185 91

Diagrammet i fig. 3: 8 illustrerar det nyss konstaterade sambandet mellan folkmängdsstorlek och förändringstyp hos kommunerna för en längre tidsperiod, nämligen åren 1931—1955. I tabell 3: 5, tredje kolumnen redovisas hur folkmängdsförändringarna varierar med andelen tätortsbefolkning i kommunerna. En klar samvariation föreligger på så sätt att folkmängdsutvecklingen kontinuerligt förbättras med stigande tätortsandel hos kommunerna. Genomsnittligt har hela folkmängdsökningen under 1950-talet varit lokaliserad till kommuner med mer än 50 % tätortsbefolkning. I fjärde t. o. m. sjätte kolumnerna av tabell 3 : 5 har det totala antalet kommuner uppdelats på tre grupper efter folkmängdsförändringarnas styrka under 1950-talet, nämligen en grupp med stark folkminskning, en med relativt stationär folkmängd samt en med stark folkökning. Samvariationen mellan tätortsandel och folkmängdsutveckling framträder även här tydligt. De 163 starkt folkminskande kommunerna redovisar ett medianvärde för tätortsbefolkningens andel på endast 13 %, medan de 185 starkt ökande kommunerna är som grupp klart tätortsbetonade med ett medianvärde för tätortsbefolkningens andel av 91 %. I majoriteten av kommunerna, 683 st., med relativt stationär folkmängd, dominerar glesbygdsbefolkningen. Medianvärdet för tätortsbefolkningens andel uppgår inom denna grupp till 34 %. I tabellerna 3 : 6 och 3: 7 redovisas kommunernas förvärvsarbetande befolkning fördelad efter andelen sysselsatta inom jordbruk med binäringar

37 Tabell 3: 6. Folkmängdens förändringar under 1950-talet efter den relativa andelen förvärvsarbetande inom jordbruk med binäringar inom kommunerna år 1950 Stark folkmängdsförändring = mer än 1 % per år Andel förvärvsarbetande inom jordbruk med binäringar inom kommunerna

% Högst 10,0 10,1—20,0 20,1—30,0 30,1—40,0 40,1—50,0 50,1—60,0 60,1—70,0 70,1—80,0 Samtliga

ProcenKomKomProc. för- Procen- tuell folk- Kommuner tuell förmuner muner delning mängdsmed rel. delning med stark med stark av ant. stationär av folk- förändring folkfolkkomunder sefolkmängden minskning ökning muner naste tiomängd år 1959 antal antal årsperiod antal 17 7 11 13 17 19 14 2

54 6 6 9 9 9 6 1

+ 17 + 11 — 6 — 8 — 11 — 12

2 5 11 30 47 58 10

53 45 90 120 141 143 83 8

128 26 14 9 5 3

+ 7

+ 2

± o

resp. efter andelen sysselsatta inom industri och hantverk (inkl. gruvbrytning). Vidare redovisas i tabellerna den procentuella folkmängdsförändringen under 1950-talet samt kommunernas antalsmässiga fördelning på de tre tidigare nämnda förändringsgrupperna med resp. stark folkminskning, relativt stationär folkmängd samt stark folkökning, allt fördelat efter andelen förvärvsarbetande inom jordbruk med binäringar resp. industri och hantverk. Tabell 3: 6 visar att inom inte mindre än 17 % av samtliga kommuner i landet sysselsatte jordbruksnäringarna mindre än 10 % av de förvärvsarbetande. Nämnda kommuner utgöres i huvudsak av administrativa tätorter. I gruppen 10—20 % förvärvsarbetande inom jordbruksnäringarna återfanns 7 % av samtliga kommuner varefter följer en kontinuerlig ökning av antalet kommuner till 19 % av samtliga inom gruppen 50—60 %. Därefter kommer en stark minskning i antalet kommuner inom de båda återstående grupperna 60—70 och 70—80 % förvärvsarbetande inom här berörda näringsgrenar. Av tabellen framgår vidare att kommuner med låg andel förvärvsarbetande inom jordbruksnäringarna är befolkningsmässigt expansiva, medan motsatsen gäller för kommuner med hög andel förvärvsarbetande inom dessa näringar. Genomsnittligt har hela folkmängdsökningen under 1950-talet varit lokaliserad till kommuner med lägre andel jordbruksbefolkning än 30 %. Slutligen framgår också av sammanställningen att mer än hälften av landets befolkning f. n. bor i kommuner som vid slutet av år 1950 hade en jordbruksbefolkning om högst 10 % medan återstoden av befolkningen är relativt j ä m n t fördelad mellan de övriga grupperna.

38 U)

U>

If)

LD

ro

ro

CM

(N

r-

T—

39 Diagrammet i fig. 3: 9 illustrerar det nyss konstaterade sambandet mellan jordbruksbefolkningens andel och förändringstypen hos kommunerna för en längre tidsperiod, nämligen åren 1931—1955. Ju högre andel jordbruksbefolkning en kommun redovisar desto mer har folkmängden sjunkit. Sammanställningen i tabell 3: 7 visar att gruppen med högst 10 % förvärvsarbetande inom industrin omfattar endast 1 % av samtliga kommuner medan i gruppen 20—30 %, inom vilken det största antalet kommuner återfinnes, andelen uppgick till inte mindre än 26 % av totalantalet kommuner. Koncentrationen till mellangrupperna 10—50 % förvärvsarbetande inom industri m. m. är tydlig, och här återfinns också c:a 80 % av samtliga kommuner. Tabell 3: 7. Folkmängdens förändringar under 1950-talet efter den relativa andelen förvärvsarbetande inom industri och hantverk inom kommunerna år 1950 Stark folkmängdsförändring = mer än 1 % per år Andel förvärvsarbetande inom industri och hantverk inom kommunerna 0/

/o

Högst 10,0 10,1—20,0 20,1—30,0 30,1—40,0 40,1—50,0 50,1—60,0 60,1—70,0 70,1—80,0 Samtliga

ProcenKomProcenKomProc. förtuell folk- Kommuner tuell förmuner muner delning mängdsmed rel. delning av ant. förändring med stark stationär med stark av folkfolkfolkkomunder sefolkmängden ökning muner naste tio- minskning mängd år 1959 antal antal årsperiod antal 1 17 26 22 14 11 6 3

8 14 27 24 15 9 3

— 8 — 9 — 5 + 8 + 12 + 14 + 15 + 17

5 70 53 28 3 4

6 101 205 159 99 69 33 11

3 12 38 45 39 32 16

+

7 I fråga om kommunernas befolkningsutveckling iakttages i stort sett ett motsatt förhållande mot vad som gällde för jordbruksnäringarna. Kommuner med liten andel förvärvsarbetande inom industri och hantverk har ett vikande befolkningsunderlag medan kommuner med en hög andel förvärvsarbetande inom denna näringsgren å andra sidan redovisar en expansiv folkmängdsutveckling. Genomsnittligt har hela folkmängdsökningen under 1950-talet varit lokaliserad till kommuner med minst 30 % industribefolkning. Den företagna analysen av kommunernas folkmängdsutveckling under 1950-talet har påvisat betydande skillnader mellan olika kommuntyper. Samvariation föreligger för det första mellan kommunstorlek, tätortsandel och folkmängdsutveckling på så sätt, att ju större och mer tätortsbetonad en kommun är, desto gynnsammare är folkmängdsutvecklingen. Sambandet är härvid starkare för tätortsprocentens del än för kommunstor-

40 lekens vidkommande. Undersökningen bekräftar vidare den tidigare påvisade tendensen till ökade skillnader i utvecklingen mellan stora och små, ökande och minskande samt tätbygds- och glesbygdskommuner. Vidare föreligger ett samband mellan kommunernas folkmängdsutveckling under 1950-talet å ena sidan och antalet sysselsatta i primärnäringarna jordbruk med binäringar samt industri och hantverk å den andra. Sambandet tar sig uttryck däri, att expansiva kommuner redovisar en låg andel jordbruksbefolkning och/eller en medelhög till hög andel industribefolkning. Sambandet är härvid starkare för jordbruksandelens vidkommande än för industriandelens. Sekundärnäringarnas och därmed servicebefolkningens ökade betydelse för kommunernas tillväxt kommer här in i bilden.

E. Kommunernas

framtida

befolkningsutveckling

För att möjliggöra en översiktlig analys av befolkningsutvecklingen i de nuvarande kommunerna har de uppdelats på kvartiler, d. v. s. i fyra antalsmässigt lika stora grupper, upptagna i storleksordning efter kommunernas folkmängd. Då de nuvarande kommunernas antal uppgår till 1 031, omfattar varje grupp i runt tal 260 kommuner. Till första kvartilen räknas sålunda de 260 i befolkningstal minsta kommunerna och till fjärde kvartilen de 260 folkrikaste kommunerna, medan andra och tredje kvartilerna omfattar mellangrupperna. Kvartilgränserna för år 1959 blir för de nuvarande kommunerna följande: 1. kvartilen —2 600'inv.; 2. » 2 600—3 600 » ; 3. » 3 600—5 600 » ; 4. » 5 600— » .

På grundval av vissa i samband med den i kapitel 9 beskrivna försöksutredningen utförda uppskattningar av folkmängden år 1975 inom nuvarande kommuner har folkmängdsutvecklingen beräknats kvartilvis för perioden 1945—1959—1975. Därvid har 1945 och 1975 års folkmängder satts i relation till 1959 års folkmängd, vilken senare betecknats med 100. Resultatet framgår av följande uppställning:

1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv.

1945 antal index

1959 antal index

1975 antal index

584 700—112 873 900—107 1 155 300—101 4 059 800— 81

523 100—100 813 100—100 1 140 400—100 4 994 700—100

477 8 0 0 — 9 1 763 600— 94 1 141 500—100 5 985 500—120

Den översiktliga analysen ger till resultat att den hälft av de nuvarande kommunerna som har mindre folkmängd än 3 600 invånare redovisar en hittillsvarande och förutsebar klart negativ folkmängdsutveckling. Kom-

munerna i tredje kvartilen, med en folkmängd inom intervallet 3 600— 5 600 invånare, uppvisar stagnation. Endast den befolkningsmässigt högsta fjärdedelen av kommunerna redovisar klar och kraftig ökning såväl bakåt som framåt i tiden. Den tidigare nämnda regionala koncentrationen leder sålunda samtidigt till en allt mer accentuerad ansamling av landets befolkning till de redan förut folkrikaste kommunerna. En mer detaljerad bild av befolkningsförskjutningen mellan kommuner av olika storlek ger tabell 3: 8. Här har kommunerna fördelats på 16 Tabell 3: 8. Antal kommuner i olika storleksklasser efter folkmängd 1959 och 1975 Storleksklasser, antal invånare

Antal kommuner i resp. storleksklass 1959

0— 999 1 000— 1 499 1 500— 1 999 2 000— 2 999 3 000— 3 999 4 000— 4 999 5 000— 5 999 6 000— 6 999 7 000— 7 999 8 000— 8 999 9 000— 9 999 10 000—14 999 15 000—19 999 20 000—29 999 30 000—49 999 50 000— Summa

1975 Differens, d. v. s. trolig ändring 1959—75

+ 76

275J 2181 126 [434 90j 32-j

15J 42] 24 22 •112 12 12. 1031

277j 181] 98^344 65j 52-1 28129 15] 40] 29 24 •134 21 20. 1031

2i

t Sk» + 2j

— 371 — 28 [—90 — 25j + 20i

— 2]

+ + + +

5 2 •+22 9 8J —

storleksklasser efter den faktiska folkmängden den 31 december 1959 och den förväntade folkmängden år 1975, varigenom förskjutningen mellan storleksklasserna kan studeras. Man finner att antalet kommuner i de lägsta storleksklasserna, under 3 000 invånare, ökar avsevärt, att antalet kommuner i mellanklasserna 3 000—6 000 invånare minskar kraftigt, att kommunantalet i intervallet 7 000—15 000 invånare blir i stort sett oförändrat samt att antalet kommuner i klasserna 6—7 000 invånare samt 15 000 invånare och däröver ökar. Resultatet innebär en ökad differentiering beträffande folkmängdsutvecklingen mellan olika kommuner. Ett stort antal glesbygdskommuner minskar sin redan förut otillräckliga folkmängd, medan ett mindre antal kommuner med expansiva tätorter hävdar sin ställning befolkningsmässigt. En annan fördelning av kommunerna efter förväntad folkmängdsutveckling åren 1959—1975 återges i följande tablå. Kommunerna har här för-

42 delats på tre minsknings- och fem ökningsklasser samt en stationär klass, den senare innebärande en förväntad folkmängdsförändring av högst 5 % under hela tidsperioden. Folkmängdsutvecklingen uttryckes med indextal för år 1975, varvid 1959 års folkmängd satts = 100. Under dessa förutsättningar fördelade sig kommunerna enligt följande: Index 1975

Antal

%

0—74 75—84 85— 94 95—105

50 209 272 175

5 20 27 17

Index 1975 106—114 115—124 125—134 135—174 minst 175 Summa

Antal

%

23 83 52 55 12

12 8 5 5 1

1 031

100 En fjärdedel av kommunerna eller 259 stycken (d. v. s. de två lägsta klasserna) förväntas komma att minska kraftigt, nämligen med minst 15 %, eller minst 1 % årligen. Enligt den ovan anförda specialundersökningen av 1950-talets folkmängdsutveckling räknade motsvarande minskningsgrupp under denna tid 163 kommuner. E n avsevärd stegring av antalet kommuner med stark folkminskning kan således förväntas. Ytterligare en fjärdedel (272 kommuner) förväntas minska med mellan 5 och 15 % fram till 1975. Hälften av landets kommuner kommer sålunda sannolikt att redovisa klar minskning under denna period. Kraftig ökning (minst 1 % per år) väntas i 202 kommuner eller en femtedel av samtliga (de fyra högsta klasserna). Motsvarande ökning skedde under 1950-talet i 185 kommuner. Om till befolkningsmässigt relativt stationära kommuner räknas sådana med en folkmängdsförändring av högst 1 % per år, d. v. s. klasserna 85—114 i den ovan anförda tablån, omfattade denna grupp 570 kommuner mot 683 under 1950-talet. Liksom vid övriga analyser av kommunernas befolkningsutveckling framträder även här en klar tendens till differentiering. Den mest expansiva femtedelen av kommunerna fortsätter att växa, medan å andra sidan de kraftigt minskande kommunerna ökar sin andel från 16 % av samtliga under 1950-talet till 25 % under perioden fram till 1975. Denna stegring »rekryteras» från de tidigare stationära kommunerna, under det att ökningsgruppen som helhet förblir intakt.

KAPITEL 4

Kommunernas finanser

A.

Skatteunderlag

och

skattekraft

1. Nuvarande förhållanden Det sammanlagda kommunala skatteunderlaget i riket enligt 1959 års taxering var 302,6 milj. skattekronor. I detta skatteunderlag ingår numera även garantibelopp för fastighet. Av beloppet ifråga belöpte 194,5 milj. skattekronor eller 64,3 % på städerna, 19,3 milj. skattekronor eller 6,4 % på köpingarna och 88,8 milj. skattekronor eller 29,3 % på landskommunerna. Skattekraften mätt i antalet skattekronor per invånare var betydligt högre i städerna än i köpingarna och landskommunerna. En uträkning ger vid handen att skattekraften utgjorde 51,46 skattekronor per invånare i städerna mot 38,17 och 28,18 i köpingarna resp. landskommunerna. Skattekraften var sålunda nästan dubbelt så hög i städerna som i landskommunerna. Det genomsnittliga skatteunderlaget per kommun var för städerna 1 462 000 skattekronor, för köpingarna 201 000 och för landskommunerna 111 000. En sammanfattning länsvis av kommunernas skatteunderlag och skattekraft lämnas i tabell 4:1. Det framgår av tabellen att det genomsnittliga skatteunderlaget per kommun var högst i Stockholms stad och Göteborgs och Bohus län samt likaledes mycket högt i Malmöhus län vilket är naturligt med hänsyn till de i dessa län belägna storstäderna. Frånsett dessa län var skatteunderlaget per kommun högst i Stockholms och Norrbottens län, där det uppgick till 396 593 resp. 380 445 skattekronor, samt lägst i Gotlands, Kronobergs och Jämtlands län (103 964, 107 514 resp. 115 224 skattekronor). I samtliga län i Götaland med undantag av de nyss nämnda, Göteborgs och Bohus samt Malmöhus län, var det genomsnittliga skatteunderlaget per kommun lågt. Medelskattekraften var högst i Stockholms stad och län samt i Göteborgs och Bohus län (67,40, 48,59 resp. 46,13 skattekronor per invånare) men även i Malmöhus och Norrbottens län var skattekraften hög. Lägst var den i Gotlands och Jämtlands län där den uppgick till 26,13 resp. 28,40 skattekronor per invånare. Skillnaderna i skattekraft de enskilda kommunerna emellan var betydande. Den högsta skattekraften hade Kiruna och Djursholms städer samt Stocksunds köping (137,60, 87,22 resp.

44 Tabell 4:1. Primärkommunernas

skatteunderlag och skattekraft enligt 1959 års taxering

Antal skattekronor Län

totalt

per kommun

3 Stockholms stad . 54 249 555 54 249 555 21019 453 396 593 6 432 872 257 315 Södermanlands . 8 449 994 216 667 Östergötlands . . . 13 216 853 281 210 Jönköpings

Antal kommuner med nedanstående antal skattekronor per invånare

1 lo io io io io ^1o io

r-IO O O ••o m I O O " .C .-i rH cg

o o o _ o _ o _ o o o o o oo_ <o "-i o" o " i o icoo o•**" o"io" nid o© > o ©o io <N CO IO CO O O

la

o" m"

CO CO

7 7 2 13 4 17 3 16 14

6 2 7 8

8 3 5 1

7 2 4 3

8 1 1 2

4 1 1

7 4 4

6 3 5 2 2

2 1 2

<N <M

1 1 1

9 493 793 4 623 089 6 921588 1 455 495 4 387 013

175 811 107 514 138 432 103 964 175 481

8 011892 27 197 886 5 387 396

138 136 383 069 138 138

3 15 21 9 7 4 11 25 16 2 16 10 5 4

3 9 2

28 315 638 12 859 145

643 537 191 928

7 13 3 6 19 16

7 9

6 9

5 7

2 1

7 683 342 10 010 469 10 309 984 Västmanlands . . 9 156 691 Kopparbergs . . . . 10 575 854

137 203 192 509 312 424 327 025 215 834

30 14 3 4 10 12 14 9 8 6 7 4 4 14 18

2 6 8 4 7

7 5 5 5 1

1 3 2 1

10 274 001 Västernorrlands . 10 041941 4 032 824 Västerbottens . . . 7 060 679 Norrbottens . . . . 11413 356

250 585 228 226 115 224 213 960 380 445

3 10 11 1 18 8 2 12 6 6 9 8 6 3 9 5 4

6 7 3 3 2

2 2 2 2 1

2 3

1 Hela riket 302 580 803

293 483

6 100 254 246 162 125 81 33 16

194 464 541 1 462 139 köpingarna . . . 19 320 669 201 257 landskommu88 795 593 110 718

2 3 12 36 46 17 12 1 18 22 31 17 4 1

Kristianstads . . . . Göteborgs och

7 9 10 8 1 5

15 16 14 12 18 11 3 1 11 3

7 4 4 4 2

2 Medelskattekraft i skattekronor per inv. 15

1 53 25 39 47

67,40 48,59 38,79 37,74 36,83

54 43 50 14 25

33,54 29,06 29,20 26,13 30,29

58 31,12 71 44,06 39 31,96 44 46,13 67 34,49

1 2

56 52 33 28 49

30,82 34,40 39,44 40,18 37,06

41 44 35 33 30

34,94 34,74 28,40 29,37 43,95

8 1031 40,69

Därav:

6 100 251 225 128 58 18 12

5 2

133 51,46 96 38,17

802 28,18

79,55) medan Karesuando i Norrbottens län, Oviken i Jämtlands län och Junosuando i Norrbottens län hade den lägsta skattekraften, nämligen 8,74, 12,40 resp. 13,59 skattekronor per invånare. I tabell 4: 2 har kommunerna fördelats efter skattekraftens storlek varefter den genomsnittliga tätorts- och näringskaraktären har bestämts för varje klass med ledning av uppgifter från 1950 års folkräkning. Av tabellen framgår att tätortsbefolkningen i kommuner med låg skattekraft utgjorde endast en ringa andel men att denna andel successivt steg j u högre skattekraft 2 kommunerna hade. I kommunerna i den lägsta skattekraftsklassen var

45 Tabell 4:2. Genomsnittlig tätorts- och näringskaraktär i primärkommunerna delade efter skattekraften enligt 1958 års taxering

för-

Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1959. Tätorts- Antal förvärvsarbetande 1 inom befolkövriga ningens 1 jordbruk industri och med näringsrelativa binäringar hantverk grenar andel

Antal skattekronor per invånare den 1 januari 1958

Antal kommuner

Folkmängd den 1 jan. 1958

%

/o

/o

%

högst 15:00 15: 01—20: 00 20: 01—25: 00 25: 01—30: 00 30: 01—35: 00

10 111 272 252 165

27 175 366 967 961 196 1 068 547 759 860

19,6 16,0 21,6 38,0 62,4

66,1 58,3 50,7 39,2 23,2

13,9 20,8 27,2 35,8 46,1

20,0 20,9 22,1 25,0 30,7

35: 01—40: 00 40: 01—45: 00 45: 01—50: 00 50: 01—60: 00 över 60:00

103 72 23 14 10

768 622 1 168 618 726788 615 679 929 420

78,7 92,6 96,3 98,1 97,9

11,9 4,1 2,9 1,4 1,7

49,2 51,6 50,0 45,5 36,1

38,9 44,3 47,1 53,1 62,2

7 392 872

66,2

20,3

40,8

38,9

Samtliga 1

Enligt 1950 års folkräkning.

66,1 % av de förvärvsarbetande sysselsatta i jordbruk med binäringar, 13,9 % i industri och hantverk samt 20,0 % i övriga näringsgrenar. I kommuner med högre skattekraft utgjorde de förvärvsarbetande i jordbruk med binäringar en successivt mindre andel. De förvärvsarbetande i industri och hantverk utgjorde däremot en med skattekraften stigande andel och utgjorde 51,6 % i kommuner med 40—45 skattekronor per invånare. I kommuner med ändå högre skattekraft sjönk emellertid andelen. Procentandelen förvärvsarbetande i övriga näringsgrenar var högre ju större skattekraften var. I kommunerna i den högsta skattekraftsklassen var 1,7 % av de förvärvsarbetande sysselsatta i jordbruk med binäringar, 36,1 % i industri och hantverk samt 62,2 % i övriga näringsgrenar. För såväl städer som köpingar och landskommuner var sambandet mellan skattekraft samt tätorts- och näringskaraktär helt likartad med den här för samtliga primärkommuner redovisade. 2. Utvecklingen 1951-1959 För att utröna h u r skatteunderlaget och skattekraften har tillvUxit i olika slag av kommuner under senare år har en jämförelse gjorts mellan 1951 och 1959 års taxeringar. Vid 1951 års taxering bestod den allmänna kommunalskatten av dels fastighetsskatt, dels kommunal inkomstskatt. I fråga om fastighetsskatt beräknades skatteunderlaget för såväl jordbruksfastighet som annan fastighet så, att antalet skatteören motsvarade 5 % av fastig-

46 hetens taxeringsvärde. I de följande redovisade uppgifterna ingår såväl fastighets- som inkomstskatteunderlag. Numera har fastighetsskatten upphört men i gengäld beräknas den kommunala inkomstskatten på grundval av inkomst och av garantibelopp för fastighet. Garantibeloppet beräknades vid 1959 års taxering till 2,5 % av taxeringsvärdet på fastigheterna. Av den här nedan intagna tablån framgår att ökningarna i fastigheternas taxeringsvärden har varit så stora att fastighetsskatteunderlaget trots reduktionen av repartitionstalet har ökat från 19,4 milj. skattekronor vid 1951 års taxering till 23,4 milj. skattekronor vid 1959 års taxering. Då inkomstskatteunderlaget har tillvuxit betydligt kraftigare medför detta att fastighetsskatteunderlagets relativa andel av det totala skatteunderlaget har reducerats från 11,5 till 7,7 %. 1951 års taxering totalt skatteunderlag 1 000 skr Landskommuner . . . . Köpingar Städer Samtliga primärkommuner

1959 års taxering

därav av fastighet 1 000 skr %

totalt skatteunderlag 1 000 skr

därav av fastighet 0/ 1 000 skr

/o

51 051 10 169 106 640

7 004 1 124 11228

13,7 11,1 10,5

88 796 19 321 194 464

10 192 1606 11 621

11,5 8,3 6,0

167 860

19 356

11,5

302 581

23 419

7,7

Fastighetsskatteunderlagets andel av det totala skatteunderlaget var vid 1951 års taxering störst för landskommunerna och minst för städerna. Skillnaderna häri de olika kommunslagen emellan har förstorats vid 1959 års taxering. På grund av att kommunernas utdebitering av inkomstskatt för år 1952 samt att länsstyrelsernas utbetalning av förskott å inkomstskatt till kommunerna för nämnda år har grundats på ett med hänsyn till de nya ortsavdragen omräknat skattekrontal har ävenledes vid här ifrågavarande undersökning av skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar det vid 1951 års taxering omräknade skatteunderlaget tagits till utgångspunkt. Genom de kommunala ortsavdragen reducerades den taxerade inkomsten för fysiska personer m. fl. vid 1951 års taxering med 35,8 % i landskommunerna, 28,7 % i köpingarna, 24,5 % i städerna och 28,6 % i samtliga primärkommuner. Motsvarande uppgifter vid 1959 års taxering var resp. 33,3, 27,3, 24,1 och 27,3 %. Ortsavdragshöjningen enligt 1957 års beslut har tydligen varit av ungefär samma storlek som inkomstökningarna under perioden 1951—1959 eftersom ortsavdragens inverkan på skatteunderlaget varit nästan densamma vid de båda taxeringarna. I tabell 4: 3 har kommunerna fördelats efter den procentuella andelen av den förvärvsarbetande befolkningen, som var sysselsatt i jordbruk med

47 Tabell 4: 3. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i primärkommunerna fördelade efter den procentuella andelen av den förvärvsarbetande befolkningen, som var sysselsatt i jordbruk med binäringar vid 1950 års folkräkning Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960. Kommuner med nedanstående andel av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruk med binäringar högst 20,0 %

20,1— 40,0 %

40,1— 60,0 %

60,1— 80,0 %

samtliga

254 Antal kommuner 4 477 Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv + 12,9 Folkmängdsförändring 1951—59, % Skatteunderlag enl. 1959 års taxering, 223,0 milj. skr 83,3 Ökning av skatteunderlaget 1951—59, % Realökning av skatteunderlaget 1951— 21,8 59, % 21,2 Dito för: städerna 28,5 köpingarna 23,5 landskommunerna Skattekraft enligt 1959 års taxering, skr 49,80 per inv 7,8 Realökning av skattekraften 1951—59, % 7,6 Dito för: städerna 9,9 köpingarna 10,4 landskommunerna Realökning av skattekraften 1951—59, 3,63 skr per inv. 1 Fördelning av den taxerade inkomsten år 1959 på: 89,5 fysiska personer m.fl., % , 8,4 svenska aktiebolag, % 2,1 andra, %

249 1 136 + 0,4

369 1354 — 5,6

159 469 — 8,5

1031 7 436 + 5,6

35,0 76,9

34,5 70,6

10,1 62,4

302,6 80,3

17,5 20,3 18,0 17,3

13,4 19,2 19,6 13,3

7,9

19,8 21,2 26,2 15,5

30,83 17,1 17,8 13,6 17,5

25,48 20,0 27,7 25,7 19,9

21,58 17,9 7,7 18,1

40,69 13,4 7,8 11,4 18,7

4,49

4,24

3,28

4,81

92,1 6,0 1,9

95,0 3,0 2,0

95,4 2,1 2,5

90,7 7,2 2,1

100 Samtliga, %

5,3 7,9

Beloppen angivna i 1958 års penningvärde.

binäringar vid 1950 års folkräkning varefter skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar har undersökts för varje klass. Från 1951 till 1959 har skatteunderlaget ökat med över 80 % . O m emellertid hänsyn tages till penningvärdets förändring från 1950 till 1958, d. v. s. de inkomstår, som de angivna skatteunderlagen hänför sig till, har ökningen uppgått till endast c:a 20 %. Vid uträkningen av den reella ökningen av skatteunderlaget har konsumentprisindex antagits återspegla penningvärdets förändring. Detta index uppgick till 101 år 1950 samt till 152 år 1958. Index har alltså ökat med 51 enheter eller 50,5 %. Trots en rätt kraftig genomsnittlig folkminskning i jordbrukskommunerna har skatteunderlaget reellt ökat i dessa kommuner. Realökningen av skatteunderlaget har dock varit lägre j u större andel jordbrukare som funnits i kommunerna. I kommuner

48 med högst 20 % jordbrukare har ökningen uppgått till 21,8 % medan den endast uppgått till 7,9 % i kommuner med 60—80 % jordbrukare. Skattekraften enligt 1959 års taxering varierade starkt de olika kommungrupperna emellan. I kommuner med högst 20 % jordbrukare var skattekraften mer än dubbelt så hög som i kommuner med 60—80 % jordbrukare, ökningen av skattekraften 1951—1959 var relativt sett lägre i den förra kommungruppen än i den senare. År 1951 var alltså skillnaderna i skattekraft relativt sett ännu större än år 1959. I de nyssnämnda kommungrupperna var skattekraften enligt 1951 års taxering 30,68 resp. 12,16 skattekronor per invånare. Folkminskningen i jordbrukskommunerna hade medfört, som framgår av tabellen, att skattekraften relativt sett ökat mera i dessa kommuner än i övriga kommuner trots att utvecklingen av skatteunderlaget varit den motsatta. I kommuner med få jordbrukare härrörde en större andel av skatteunderlaget från aktiebolag än vad fallet var i jordbrukskommunerna. Detta förklarar emellertid endast till en mindre del de stora skillnaderna i skattekraft olika kommungrupper emellan. Tabell 4: 4. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i primärkommunerna fördelade efter den procentuella andelen av den förvärvsarbetande befolkningen, som var sysselsatt i industri och hantverk (inkl. gruvbrytning) vid 1950 års folkräkning Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960. Kommuner med nedanstående andel av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i industri och hantverk

Antal kommuner Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv Folkmängdsförändring 1951—59, %. . . . Skatteunderlag enligt 1959 års taxering, milj. skr ökning av skatteunderlaget 1951—59, % Realökning av skatteunderlaget 1951— 59, % Skattekraft enligt 1959 års taxering, skr per inv Realökning av skattekraften 1951—59, %

högst 20,0 %

20,1— 40,0 %

40,1— 60,0 %

60,1— 80,0 %

samtliga

185 593 — 7,1

495 3 091 + 2,5

259 2 902 + 10,2

92 850 + 12,5

1031 7 436 + 5,6

13,5 66,7

127,9 78,1

125,4 83,9

35,8 81,2

302,6 80,3

10,8

18,3

22,2

20,4

19,8

22,66 19,2

41,37 15,4

43,23 10,8

42,13 7,1

40,69 13,4

I tabell 4: 4 redovisas en undersökning av skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 å r s taxeringar, likartad med den i tabell 4: 3 redovisade. Enda skillnaden är att kommunerna i tabell 4:4 fördelats efter den procentuella andel av den förvärvsarbetande befolkningen, som var sysselsatt i industri och hantverk i stället för i jordbruk med binäringar.

49 Helt naturligt är tendenserna som framgår av denna tabell rakt motsatta de i tabell 4: 3 redovisade. Sålunda har det reella skatteunderlaget från 1951 till 1959 ökat c:a 10 % i kommuner med högst 20 % sysselsatta i industri och hantverk trots folkminskning medan skatteunderlaget i var och en av de övriga tre redovisade kommungrupperna har ökat med c:a 20 %. Även skattekraften var av samma storleksordning för de tre sistnämnda kommungruperna medan den var knappt hälften därav för kommunerna med högst 20 % sysselsatta i industri och hantverk. Varken skattekraften eller ökningen av skatteunderlaget uppvisade sålunda successivt med industribefolkningens andel stigande belopp. Den procentuella ökningen av skattekraften uppgick emellertid till successivt minskade belopp. För kommuner med högst 20 % sysselsatta i industri och hantverk uppgick den reella ökningen till 19 % medan den endast var 7 % i kommuner med 60—80 % sysselsatta i industri och hantverk. I industrikommunerna härrörde en betydligt större andel av skatteunderlaget från aktiebolag än i kommunerna med ringa industribefolkning. För det skatteunderlag som härrörde från övriga juridiska personer var tendensen den motsatta. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar har även undersökts med kommunerna fördelade efter tätortsbefolkningens relativa storlek. Resultatet av undersökningen framgår av tabell 4:5. Tabell 4:5. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i primärkommunerna fördelade efter tätortsbefolkningens relativa storlek vid 1950 års folkräkning Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960. Kommuner med nedanstående andel av befolkningen boende i tätort högst 20,1— 40,1— 60,1— 80,1— samtliga 20,0 % 40,0 % 60,0 % 80,0 % 100,0 % Antal kommuner Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv Folkmängdsförändring 1951—59, % . . . . Skatteunderlag enligt 1959 års taxering, milj. skr ökning av skatteunderlaget 1951—59, % Realökning av skatteunderlaget 1951— 59, % Skattekraft enligt 1959 års taxering, skr per inv Realökning av skattekraften 1951—59, %

316 983 — 7,7

253 1025 — 4,0

174 782 + 0,5

22,9 65,3

27,5 72,6

24,0 78,3

23,0 88,7

205,2 82,5

302,6 80,3

9,8

14,7

18,5

25,4

21,3

19,8

23,24 18,9

26,82 19,5

30,72 17,9

40,34 17,5

50,36 7,0

40,69 13,4

97 191 571 4 075 + 6,7 + 13,3

1031 7 436 + 5,6

Glesbygdskommunerna har fått vidkännas en befolkningsminskning men det reella skatteunderlaget har trots detta k u n n a t öka. I tätortskommunerna där det varit en kraftig befolkningstillväxt har skatteunderlaget ökat mera än i glesbygdskommunerna. Ökningen av skattekraften från 4—1707 61

50 1951 till 1959 har för kommuner med 80—100 % av befolkningen boende i tätort varit relativt sett lägre än för övriga kommuner. Trots detta var skattekraften enligt 1959 års taxering betydligt högre i de förstnämnda kommunerna än i övriga kommuner. Skillnaderna i skattekraft var fortfarande mycket betydande och skattekraften var successivt större j u större andel av befolkningen som var boende i tätort. I kommuner med högst 20 % av befolkningen boende i tätort uppgick skattekraften till 23 skattekronor per invånare medan den uppgick till 50 skattekronor per invånare i kommuner med över 80 % av befolkningen boende i tätort. För den förstnämnda kommungruppen härrörde endast 2,2 % av den taxerade inkomsten från aktiebolag medan medellalssiffran för samtliga kommuner uppgick till 7,2 %. Tabell 4: 6. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar i primärkommunerna fördelade efter folkmängdens storlek den 1 januari 1951 Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960. Kommuner med nedanstående antal invånare den 1 januari 1951

Antal kommuner Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv Folkmängds förändring 1951—59, %. . . . Skatteunderlag enligt 1959 års taxering, milj. skr ökning av skatteunderlaget 1951—59, % Realökning av skatteunderlaget 1951— 59, % Skattekraft enligt 1959 års taxering, skr per inv Realökning av skattekraften 1951—59, %

—2 999

3 000— 4 999

5 0009 999

10 000-

samtliga

323 728 -3,5

395 1473 — 2,0

216 1 483 + 2,7

97 3 752 + 12,3

1 031 7 436 + 5,6

20,3 70,2

41,8 73,0

47,9 80,4

192,6 83,0

302,6 80,3

13,1

15,0

19,9

21,6

19,8

27,89 17,2

28,38 17,3

32,31 16,7

51,32 8,3

40,69 13,4

I tabell 4: 6 redovisas resultatet av en helt likartad undersökning av skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt för kommunerna fördelade efter folkmängdens storlek den 1 januari 1951. Ökningen av skatteunderlaget 1951—59 var något större för de stora kommunerna men som synes har skatteunderlaget reellt ökat även för de små kommunerna som fått vidkännas befolkningsminskning. I kommuner med minst 10 000 invånare var skattekraften enligt 1959 års taxering betydligt större än i övriga kommungrupper. Samtidigt hade den relativa ökningen av skattekraften 1951— 59 varit väsentligt mindre för de förstnämnda kommunerna än för de senare. De olika kommungrupperna med kommuner på mindre än 10 000 invånare företedde inga större skiljaktigheter varken beträffande skattekraften eller dess förändring från 1951 till 1959 års taxering. Den reella ökningen av skatteunderlaget har i absoluta tal varit nästan lika stor i

51 kommunerna med minst 10 000 invånare som i övriga redovisade kommungrupper. I de stora kommunerna härrörde en större andel av s k a t t e u n d e r laget från aktiebolag och övriga juridiska personer än vad fallet var i kommunerna med litet folkmängdstal. Sålunda utgjorde andelen av den taxerade inkomsten för aktiebolagen och övriga juridiska personer i kommuner med mindre än 3 000 invånare 3,5 resp. 1,7 % men i kommuner med minst 10 000 invånare uppgick motsvarande procenttal till 9,1 resp. 2,2. De här påvisade förhållandena torde icke bero på kommunstorleken som sådan utan på den olika karaktären hos stora och små kommuner som är för handen. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar har slutligen undersökts med kommunerna fördelade efter förändringen av folkmängdstalet från den 1 januari 1951 till den 1 januari 1959. Kommunerna har endast fördelats på tre grupper, nämligen kommuner med minst 10 % folkminskning under den angivna perioden, kommuner med minst 10 % folkökning samt återstående kommuner som sålunda haft en relativt stationär folkmängd. Resultatet av undersökningen framgår av tabell 4: 7. Tabell 4:7. Skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar, närings- och tätortskaraktär m.m. hos primärkommunerna fördelade efter folkmängdsförändringen 1951—1959 Samtliga uppgifter enligt indelningen den 1 januari 1960. Kommuner Kommuner med rela- Kommuner 1 med stor tivt statio- med stor 1 folkminsknär folk- folkökning ning mängd Antal kommuner Folkmängd den 1/1—59, 1 000 inv Folkmängdsförändring 1951—59, % Antal sysselsatta i jordbruk med binäringar, %2 Antal sysselsatta i industri o. hantverk, % 2 . . Antal boende i tätort, % a Genomsnittlig kommunstorlek, antal inv. 2 . . . Genomsnittlig skattekraft enl. 1959 års tax., skr per inv. 2 Genomsnittlig total utdebitering för år 1960, kr per skr 2 Skatteunderlag enl. 1959 års taxering, milj. skr Ökning av skatteunderlaget 1951—59, % . . . Realökning av skatteunderlaget 1951—59, % Skattekraft enl. 1959 års taxering, skr per inv. Realökning av skattekraften 1951—59, % . . . 1

Samtliga

163 500 — 12,5 57,2 21,3 13,1 3 358

683 3 986 + 0,6 42,4 31,9 33,6 3 626

185 2 950 r 17,7 7,3 48,8 91,1 6 590

1031 7 436 + 5,6 40,8 32,7 35,7 3 754

22,15

27,59

40,68

28,16

14,70 11,4 52,4 1,3 22,72 15,7

14,59 153,0 70,8 13,5 38,39 12,9

15,27 138,2 95,2 29,7 46,84 10,2

14,78 302,6 80,3 19,8 40,69 13,4

Minst 10 %. — 2 Medianvärden.

I folkminskningskommunerna var det genomsnittliga antalet sysselsatta i jordbruk med binäringar 57,2 % och i industri och hantverk 21,3 % allt

52 enligt uppgifter från 1950 års folkräkning. I folkökningskommunerna var motsvarande uppgifter 7,3 resp. 48,8 %. Folkminskningskommunerna var således rätt jordbruksbetonade medan folkökningskommunerna var rätt industribetonade. I de förstnämnda kommunerna var genomsnittligt endast 13,1 % av befolkningen boende i tätort men i de sistnämnda ej mindre än 91,1 %. De här redovisade genomsnittliga värdena avser medianvärden d. v. s. det värde, som överträffas och understiges av lika stort antal kommuner. Av tabellen framgår vidare, att den genomsnittliga kommunstorleken mätt efter antalet invånare var större i kommunerna med folkökning än i dem med folkminskning. Skillnaderna i skattekraft enligt 1959 års taxering var mycket betydande. Den genomsnittliga skattekraften var sålunda nästan dubbelt så hög i folkökningskommunerna som i folkminskningskommunerna men trots detta var den genomsittliga utdebiteringen något högre i de förstnämnda kommunerna än i de sistnämnda. I folkökningskommunerna har ökningen av skatteunderlaget från 1951 till 1959 års taxering varit betydligt större än i övriga kommuner. I folkminskningskommunerna har den reella ökningen av skatteunderlaget varit högst oväsentlig medan den procentuella ökningen av skattekraften varit större än i övriga kommuner. B.

Utdebitering

Kommunerna har i tabell 4:8 fördelats länsvis efter hela kommunala utdebiteringen per skattekrona för år 1960. Utdebiteringen var högst i de norrländska länen. Samtliga de 62 kommuner, i vilka den totala utdebiteringen översteg 18 kronor per skattekrona, är belägna i Norrland. Särskilt hög var utdebiteringen i Norrbottens län där 24 av de 30 kommunerna hade en utdebitering överstigande 18 kronor per skattekrona. Den högsta utdebiteringen förekom i Dorotea i Västerbottens län och uppgick till 21,03 kronor. Därnäst följde ytterligare en kommun i Västerbottens län, nämligen Jörn, samt en i Västernorrlands län, Tåsjö, båda med 20,75 kronor. I ytterligare sju kommuner uppgick utdebiteringen till högre belopp än 20,00 kronor per skattekrona. Den lägsta utdebiteringen förekom i Herrestad i Malmöhus län och uppgick till 10,44 kronor. Därnäst följde Kvidinge i Kristianstads län med 10,61 kronor per skattekrona samt Lane-Ryr i Göteborgs och Bohus län med 10,80 kronor. I Kristianstads, Malmöhus och Hallands län var utdebiteringen som regel låg. Ingen kommun i dessa län hade en utdebitering som översteg 16,00 kronor. Bland köpingarna förekom den högsta utdebiteringen i Älvsbyns köping med 19,40 kronor och den lägsta i Stocksunds köping med 11,20 kronor per skattekrona. Av städerna hade Kramfors den högsta utdebiteringen, 18,50 kronor, och Djursholm den lägsta, 11,24 kronor.

53 Tabell

4: S. Primärkommunerna ringen

per

länsvis fördelade efter hela kommunala skattekrona för år 1960

utdebite-

Antal kommuner med nedanstående totala utdebitering per skattekrona L ä n t->©

rIO

OO

o o

rH Öi

<N CC

C o co •*

o o

o

o

o o tö l>

•* iH

o o r-' oö

samtliga

o o ccci

Stockholms stad Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands

1 16 1 6 5

19 7 12 15

7 15 14 15

2 2 3 9

1 53 25 39 47

Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge

21 13 5

11 17 10

10 5 14 4 15

4 3 16 7 2

54 43 50 14 25

3 7

58 71 39 44 67

Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs

19 24 14 3 11

20 17 13 13 29

12 4 7 lä 12

1 3 2 7 7

Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs

10 1

12 1 2 4 5

16 15 10 4 15

11 19 15 10 21

2 15 5 7

2 1

2 5 1

16 5 5 3 9

14 15 4 10 2

Gävleborgs Västernorrlands . . . . Jämtlands Västerbottens Norrbottens Hela riket Därav: städerna köpingarna landskommunerna

56 52 33 28 49 41 44 35 33 30

3 3 2 11

5 2 37

1 4 104

7 19 163

22 25 168

56 21 149

37 19 81

4 4 35

1 1 31

133 96 802

Medelutdebiteringen i riket för år 1960 uppgick till 14,63 kronor per skattekrona, vilket framgår av tabell 4: 9. Utdebiteringen var något högre på landsbygden än i städerna, 14,89 resp. 14,47 kronor. I landstingsstäderna var emellertid utdebiteringen högre än på landsbygden, nämligen 15,27 kronor. I gengäld var medelutdebiteringen i de sex städer som icke deltar i landsting endast 13,66 kronor per skattekrona. Tabell 4: 9 visar också hur den genomsnittliga utdebiteringen i de olika kommmungrupperna utvecklats under åren 1930—1961. Under de första åren av 1930-talet uppgick medelutdebiteringen i riket till c:a 9 kronor. För åren 1933—1935 utdebiterades väsentligt högre belopp till följd av arbetslöshetskrisen. Under de sista åren av 1930-talet stabiliserades medel-

54 Tabell

4: 9. Genomsnittlig

primär- landsting kom.

för

åren

Landstingsstäderna

övriga städer

U t d e b i t e r i n g

ti

Landskommunerna och köpingarna År

utdebitering

vägdistrikt

totalt

primär- landsting kom.

totalt

städer

1930—1961 Hela riket

1 primär- landsting kom.

vägdistrikt

totalt

1930 1931 1932 1933 1934

7:12 6:84 7:11 7:85 8:47

2:23 2:26 2:31 2:53 2:73

2:02 1 83 1 79 1 88 2 12

11:37 10:93 11:21 12:26 13:32

7:67 7:61 7:78 8:39 8:99

2: 18 2:20 2:23 2:45 2:64

9:85 9:81 10:01 10:84 11:63

6:65 6:51 7:02 8:97 9:33

7:04 6:87 7:22 8:44 8:95

1:28 1:30 1:31 1:44 1:55

0:74 0:80 0:65 0:67 0:73

9:06 8:97 9: 18 10:55 11:23

1935 1936 1937 1938 1939

8:09 7:57 7:26 7:20 7: 10

2:82 2:73 2:67 2:81 2:87

1:99 1 83 1 77 1 79 1 63

12:90 12:13 11:70 11:80 11:60

8:75 2:71 8:34 2:61 8:01 2:54 8:01 2:66 8:01 2:71

11:46 10:95 10:55 10:67 10: 72

8:39 7:91 7:70 7:67 7:74

8:37 7:89 7:62 7:58 7:57

1:63 1:60 1:56 1:65 1:72

0:70 0:65 0:63 0:64 0:62

10:70 10: 14 9:81 9:87 9:91

1940 1941 1942 1943 1944

7: 17 7:62 7:95 7:96 7:77

3:01 3:05 3:09 3:13 3:04

1:52 1 35 0 99 0 36

11:70 12:02 12:03 11:45 10:81

8:38 8:97 9:32 9:20 8:91

11: 19 8:72 11:86 10:26 12:33 10:72 12:19 9:55 11:75 8:81

8:05 8:97 9:33 8:85 8:43

1:82 1:90 1:93 1:96 1:91

0:58 0:50 0:37 0: 14

10:45 11:37 11:63 10:95 10:34

1945 1946 1947 1948 1949

7:56 7:79 7:12 7:02 7:04

2:99 2:98 2:99 3:04 3:10

10:55

— 10:77 — 10: 11 — 10:06 — 10:14

8:65 2:81 8:61 2:81 8:49 2:84 8:47 2:91 8:57 2:96

11:46 11:42 11:33 11:38 11:53

8:33 8:31 8:23 8:40 8:90

8:11 8:05 7:87 7:90 8: 11

1:90 1:91 1:93 1:93 2:01

1950 1951 1952 1953 1954

6:94 6:99 8:56 8:64 8:63

3:08 3:11 4:12 4:12 4:01

10:02

8:50 3:04

— 10:10 8:54 3:01 — 12:68 10: 15 4:04 — 12:76 10:44 4:00 — 12:64 10:10 3:88

11:54 8:57 11:55 9:01 14: 19 10:87 14:44 11:05 13:98 10:56

7:93 8:11 9:83 9:92 9:68

2:03 2:07 2:70 2:80 2:71

1955 1956 1957 1958 1959

8:69 8:84 8:94 9:66 10:10

3:83 3:74 3:61 3:89 4: 16

— 12:58 9:97 3:68 — 12:55 9:57 3:56 — 13:55 10:38 3:87 — 14:26 10:70 4:10

13:62 13:65 13:13 14:25 14:80

9:64 10:52 10:81 9: 79 12: 14 10: 11 13: 3C 11:00 13:53 11:37

2:60 2:57 2:49 2:68 2:83

1960 1961

10:42 4:47

15:27

13:66

••

—

12:52

x

—

14: 89

2:81 2:89 3:01 2:99 2:84

9:88 3:74

10:92 4:35

••

11:62 3:01

— — — — — — — — — — — — — — — — — —

10:01 9:96 9:80 9:83 10:12 9:96 10: 18 12:53 12:72 12:39 12:24 12:36 12:60 13:68 14:20 14:63 14:99

Anm.: Siffrorna är ej exakt uträknade, varför avvikelser på något öre möjligen kan förekomma. Fr.o.m. år 1940 ingår i utdebileringssatserna för landsting samt i de totala utdebiteringssatserna även tingshusmedel. Utdebiteringssatserna redovisas före år 1947 efter avdrag av avkortningar för skattelindring. Utdebiteringssatserna för vägdistrikten har erhållits genom att den utdebiterade vägskatten ställts i relation till skatteunderlaget i primärkommunerna i stället för till vägskallcunderlaget för vars fastställande andra bestämmelser gällt. 1 För såväl köpingarna som landskommunerna var medelutdebiteringen 14,89 kronor per skattekrona.

55 utdebiteringen i riket vid c:a 10 kronor per skattekrona. Kriget medförde emellertid en höjd medelutdebitering för åren 1940—1944. Sedan synes emellertid medelutdebiteringen åter ha stabiliserats vid c:a 10 kronor ända fram till år 1952 då utdebiteringen ökade genomsnittligt med mer än 2 kronor till följd av höjda ortsavdrag och en kraftig penningvärdeförsämring m. m. Efter ett antal år med i stort sett oförändrad utdebitering har utdebiteringssatserna för de sista åren ånyo ökat rätt kraftigt. Vid början av 1930-talet förelåg stora skillnader i utdebitering de olika kommunslagen emellan. För år 1930 var sålunda medelutdebiteringen på landsbygden 11,37 kronor, i landstingsstäderna 9,85 kronor och i städerna som icke deltar i landsting 6,65 kronor per skattekrona. Sedan dess har det skett en successiv utjämning. Fr. o. m. utdebiteringen för år 1942 har utdebiteringen i landstingsstäderna överstigit utdebiteringen på landsbygden till stor del till följd av de bortfallande utdebiteringarna till vägdistrikten. För åren 1950—1953 översteg utdebiteringen i landstingsstäderna utdebiteringen på landsbygden med ej mindre än c:a 1,50 kronor men denna stora skillnad har vid utdebiteringen för år 1960 krympt till 0,38 kronor. Utdebiteringen i städerna som icke deltar i landsting understeg utdebiteringen på landsbygden med 4,72 kronor för år 1930, med 2,98 kronor för år 1940, med 1,45 kronor för år 1950 och med 1,23 kronor per skattekrona för år 1960. Utjämningen har alltså varit högst betydande och skett successivt. Utdebiteringen till primärkommunerna har för såväl landstingsstäderna som landsbygden ökat med drygt 40 % från 1930 till 1960, medan utdebiteringen till landstingen har fördubblats under samma tidsperiod. Det sistnämnda är även fallet med utdebiteringen till städerna som icke deltar i landsting. I tabell 4 : 10 har kommunerna fördelats efter skattekraften enligt 1958 års taxering varefter medelutdebiteringen för år 1959 har uträknats för kommunerna i varje klass för sig. Tabellen belyser alltså i någon mån sambandet mellan utdebitering och skattekraft. Av uppgifterna i kol. 9 framgår att k o m m u n e r n a med låg skattekraft som väntat hade högre utdebitering än kommunerna med hög skattekraft. Sålunda uppgick den genomsnittliga primärkommunala utdebiteringen för kommuner med högst 15,00 skattekronor per invånare till 12,39 kronor och för kommuner med över 60,00 skattekronor per invånare till 8,57 kronor per skattekrona. Det ufdebiterade beloppet per invånare uppgick, som kol. 10 visar, för de förstnämnda kommunerna till 170 kronor och för de sistnämnda kommunerna till 694 kronor d. v. s. c:a fyra gånger så högt belopp. Detta innebär inte att kommunerna med den högsta skattekraften också hade en fyra gånger så hög kommunal standard som kommunerna med den lägsta skattekraften. Kommunerna i de båda jämförda klasserna torde nämligen förete helt olika omfattning även i avseende på de behov, som den kommunala verksamheten skall tillgodose. Vidare torde naturförhållanden, ekonomiska förhållan-

56 Tabell 4:10. Genomsnittlig primärkommunal utdebitering för år 1959 i primärkommunerna fördelade efter skattekraften enligt 1958 års taxering I denna tabell hänför sig uppgifterna till indelningen den 1 januari 1959. Städer, vilka icke deltager i landsting, ingår ej. LandskomStäderna Köpingarna Hela riket munerna Antal skattekronor per Utdebitering per invånare den UtdebiteUtdebiteUtdebite1 januari ring per ring per ring per inv. Antal Antal Antal Antal skatte1958 skatteskatteskatted. 1.1. krona krona krona krona 1958 1

12: 39 11:25 9:92 10:23 9:73

10 111 272 252 165

12:39 11:25 9:93 10.26 10:25

170 203 226 281 336

högst 15:00 15:01—20:00 20: 01—25: 00 25: 01—30: 00 30:01—35:00

2 5 22

11:32 11:20 11:44

2 18 37

11:43 10: 16 10:52

10 111 268 229 106

35: 01—40: 00 40: 01—45: 00 45: 01—50: 00 50: 01—60: 00

38 35 13 8

11:41 10:92 10:82 10:02

17 14 3 2

11:03 10:24 10:98 7:58

48 21 5 3

9:89 9:60 9:68 7:35

103 70 21 13

10:99 10:68 10:74 9:69

412 453 508 520

över

60:00

7:99

8:77

10:19

8:57

694 Samtliga

10:70

10:30

10:05

10:38

den, befolkningens sammansättning och fördelning m. fl. dylika faktorer vara så olika, att samma kommunala anordningar drar betydligt högre kostnader i den ena kommungruppen än i den andra. Även om man inte kan fastställa hur mycket högre den kommunala standarden var i kommunerna med den högsta skattekraften i jämförelse med kommunerna med den lägsta skattekraften torde m a n dock kunna utgå ifrån att standarden i de förstnämnda kommunerna var icke oväsentligt högre. Kommunerna med gott skatteunderlag har sålunda delvis utnyttjat detta för att k u n n a hålla en låg utdebitering och delvis för att kunna hålla en hög kommunal standard. Det här påvisade sambandet mellan utdebitering och skattekraft framgår även av uppgifterna i kol. 3, 5 och 7 som utvisar medelutdebiteringen i de olika skattekraftsklasserna för städerna, köpingarna resp. landskommunerna. För varje klass utom den högsta översteg utdebiteringen i städerna utdebiteringen i landskommunerna. Medianvärdet på den totala utdebiteringen för år 1960 uppgick för kommuner med mindre än 3 000 invånare den 1 januari 1960 till 14,26 kronor per skattekrona. Motsvarande värden för kommuner med 3 000—4 999 invånare, 5 000—9 999 invånare samt 10 000 eller flera invånare uppgick till resp. 14,76, 15,27 och 15,43 kronor per skattekrona. Skenbart synes sålunda ett visst samband föreligga mellan utdebitering och kommunstorlek. På grund av de många irrationella faktorer, som inverkar på storleken av de

57 kommunala utdebiteringssatserna såsom befolkningstäthet, näringsstruktur och kommunal standard, kan några slutsatser inte dras av de här lämnade sifferuppgifterna. Ett par till folkmängden lika stora kommuner har ofta stor skillnad i utdebitering. Som en illustration härpå kan nämnas att utdebiteringssatserna för kommuner med mindre än 3 000 invånare nämnda år varierade mellan 10,61 och 20,30 kronor per skattekrona. För enskilda områden kan en motsatt tendens till den för samtliga kommuner gällande påvisas. I Norrbottens län t. ex. ingår de tre folkrikaste kommunerna bland de fyra kommuner, som hade den lägsta utdebiteringen för år 1960. C. Inkomster

och

utgifter

1. Nuläget med fördelning efter realekonomiska grunder I tabell 4: 11 redovisas samtliga kommuners inkomster och utgifter år 19571 fördelade efter realekonomiska grunder. Av tabellen framgår den domiTabell 4:11. Inkomster och utgifter åren 1952 och 1957 för samtliga miljoner kronor

kommuner,

Primärkommuner borgerliga städer

kö- lands- hela pin- komriket gar muner

ProcenMuniSum- SumLands- cip al- ma år ma år tuell realökning samkyrk- ting 1952 1952—57 1957 hällen liga

Inkomster 2 338,3 193,7 648,7 63,2 4,9 75,3

977,3 3 509,3 269,5 516,5 1 228,4 31,1 28,3 108,5 11,1

933,2 101,9 35,1

11,1 4 723,1 2 277,1 1,8 1 363,2 855,9 58,7 0,5 155,2

80,2 38,4 129,7

22,6 38,4 18,8

107,3 499,0 10,0 34,1 1 143,5 36,9 78,7 379,2 30,6

156,9 8,8 24,4

667,2 1,3 7,5 1 196,7 437,6 3,4

421,4 757,1 243,0

37,5 37,4 56,5

Surnma 4 784,1 341,6 1 742,2 6 867,9 389,2 1 260,3 25,6 8 543,0 4 613,2

60,9

Räntor Avgifter och ersatt-

369,1 Inkomst av rörelse 1071,0 281,7

Utgifter Fastighetsanskaffning och nyanlägg466,7 1 649,9

61,7

178,9

14,8 1 905,3 1 047,3

58,0

60,1

60,0

19,2

2,9

301,4

28,3

268,6 185,5 54,7 0,6 9,9 40,9 203,4 150,9 11,6 539,2 2,9 2 854,4 1 822,9 1 479,6 99,7 596,4 2 175,7 136,6 228,1 124,2 0,1 18,6 5,8 13,6 203,6 6,2 183,8 221,6 128,9 1,2 3,7 4,8 30,7 211,9 170,3 10,9 7,1 2 680,9 1 645,6 372,2 2 197,3 104,3 551,4 107,9 1 538,0 Summa 4 889,9 355,3 1 759,8 7 005,0 383,1 1 186,5 29,6 8 604,2 5 255,8

25,8 36,1 59,6 49,3 41,5

1 081,9 101,3 Underhåll av fastigheter och anlägg285,4

17,7

363,2

445,3

Anskaffning och underhåll av invenLöner Räntor

42,2

1 Anledningen till att redovisning har lämnats för år 1957 är att uppgifter icke fanns tillgängliga för något senare år då tabellerna upprättades.

58 lierande ställning som de borgerliga primärkommunerna intar vid jämförelse med övriga kommunkategorier. Av samtliga utgifter belöpte 81,4 % på de borgerliga primärkommunerna, 4,5 % på de kyrkliga primärkommunerna, 13,8 % på landstingen och 0,3 % på municipalsamhällena. Av de borgerliga primärkommunernas utgifter kom huvudparten eller 69,8 % på städerna medan köpingarnas och landskommunernas utgifter uppgick till 5,1 resp. 25,1 %. Om man sätter utgifterna i de borgerliga primärkommunerna i relation till folkmängdens storlek den 1 januari 1957 visar det sig att utgifterna per invånare räknat var mer än dubbelt så stora i städerna som i landskommunerna. I städerna uppgick nämligen utgifterna till 1 334 kronor per invånare medan motsvarande belopp i köpingarna och landskommunerna utgjorde 762 resp. 548 kronor. Den större omfattningen av den kommunala verksamheten i städerna beror till en del på att sex större städer icke deltager i landsting, varför de uppgifter, som eljest åligger landsting, tillkommer dessa städer direkt. En annan anledning är den större roll i städernas finanser som industriella och andra affärsdrivande verk spelar. På grund av den höga skattekraften i städerna blir skillnaden de olika kommunslagen emellan inte så stor om utgifterna sätts i relation till skatteunderlaget i stället för till folkmängdens storlek. Sålunda utgjorde utgifterna 26,32 kronor per skattekrona i städerna, 19,36 kronor i köpingarna och 17,98 kronor i landskommunerna. Uppgifterna om kommunernas inkomster och utgifter bygger helt på redovisningen av den officiella kommunala finansstatistiken. Av de principer denna tillämpar må följande framhållas. Vissa transaktioner, såsom upptagande av lån, ianspråktagande av medel ur egna fonder samt avbetalningar på av kommunerna utlämnade lån har ej medräknats bland inkomsterna. Ej heller har amorteringar på av kommunerna upptagna lån, avsättningar till egna fonder eller av kommunerna utlämnade lån medtagits bland utgifterna. Vidare ingår ej interna transaktioner o. d. bland kommunernas inkomster och utgifter. Vissa dubbelräkningar i form av ersättningar från en kommun till en annan eller mellan kommuner och landsting förekommer dock. Av tabellen kan vidare utläsas att skatterna var den viktigaste inkomstposten med 4 723 milj. kronor eller 55,3 % av samtliga kommuners totala inkomster. Skatterna utgjorde den största inkomstposten för samtliga kommunkategorier. Framför allt för landstingen och de kyrkliga primärkommunerna var skatteinkomsterna dominerande. För dessa kommunkategorier uppgick skatteinkomsterna till ej mindre än 74,0 resp. 69,2 % av de totala inkomsterna. De kommunala skatterna utgöres främst av allmän kommunalskatt. Av andra skatter märkes särskilt hundskatt och nöjesskatt. De belopp, som dessa skatter inbringade år 1957, uppgick för samtliga kommuner till endast 8,4 resp. 26,7 milj. kronor. Härav framgår att dessa skatter inte har någon

59 större betydelse för kommunernas ekonomi. Deras betydelse varierar emellertid för de olika kommunkategorierna. Av hundskatten belöpte 3,3 milj. kronor på städerna, 0,5 milj. kronor på köpingarna, 4,5 milj. kronor på landskommunerna samt 0,1 milj. kronor på municipalsamhällena och för nöjesskattens kommunala del var motsvarande uppgifter resp. 21,9, 1,3, 2,9 och 0,6 milj. kronor. Såväl hundskatten som nöjesskatten hade den största relativa betydelsen för municipalsamhällenas ekonomi där inkomsterna av dessa skatter uppgick till 1,0 resp. 5,7 % av de totala skatteinkomsterna. För övriga kommunkategorier hade hundskatten den största relativa betydelsen för landskommunerna, nämligen 0,5 % av de totala skatteinkomsterna, medan nöjesskattens kommunala del hade den största relativa betydelsen för städerna, nämligen 0,9 % av de totala skatteinkomsterna. Den allmänna kommunalskatten erhåller kommunerna genom resp. länsstyrelser. Hur skatterna är beräknade framgår av länsstyrelsernas redovisningsräkningar. Av det belopp som länsstyrelserna utbetalar utgör förskottet på inkomstskatten den viktigaste delposten. År 1957 utgjorde sålunda förskottet ej mindre än 81,5 % av det totalt utbetalade beloppet för samtliga kommuner. Då fastighetsskatten numera inte längre debiteras som särskild skatt utan inräknas i den taxerade inkomsten i form av garantibelopp ingår sålunda fastighetsskatt i det utbetalade förskottet. En annan delpost av större betydelse som ingår i det av länsstyrelserna till kommunerna utbetalade beloppet utgöres av slutavräkningarnas saldo. Saldot som utbetalades år 1957 utgör det belopp, varmed den på grund av 1956 års taxering slutligt påförda kommunalskatten överskjuter den under år 1955 förskotterade preliminära inkomstskatten. Saldot uppgick för år 1957 till 867,7 milj. kronor eller 18,6 % av det till kommunerna totalt utbetalade beloppet. Detta är ovanligt mycket vilket beror på speciella omständigheter. Det år 1955 utbetalade förskottet av inkomstskatt beräknades nämligen å ett skatteunderlag däri garantibelopp för fastighet icke ingick medan i den enligt 1956 års taxering slutligt påförda kommunalskatten även skatt å garantibelopp medräknats. Kommunerna tillfördes sålunda härigenom ett belopp motsvarande fastighetsskatten. Normalt växlar saldots storlek endast på grund av förskjutningar i inkomstutvecklingen. Då även förskottet för år 1957 beräknats på ett skatteunderlag vari garantibelopp för fastighet ingår har kommunerna för år 1957 erhållit »dubbel» fastighetsskatt. Skatteinkomsterna under år 1957 blev härigenom speciellt stora för kommunerna. Under år 1958 har skatteinkomsterna nedgått kraftigt dels beroende på att någon »dubbel» fastighetsskatt ej utgick då, dels på grund av höjda kommunala ortsavdrag. Därigenom uppgick skatteinkomsterna år 1958 till endast 4 127,0 milj. kronor mot 4 723,1 milj. kronor år 1957. Näst skatterna var statsbidragen den största inkomstposten år 1957 och uppgick till 1 363 milj. kronor eller 16,0 % av de totala inkomsterna för

60 samtliga kommuner. Statsbidragen hade större betydelse för de borgerliga primärkommunernas ekonomi än för övriga kommunkategorier. Genomsnittligt uppgick sålunda statsbidragen till 17,9 % av inkomsterna för de borgerliga primärkommunerna mot endast 6,9—8,1 % för de övriga kommunkategorierna. För de olika slagen av borgerliga primärkommuner hade statsbidragen en mycket varierande betydelse. Sålunda utgjorde statsbidragen 29,6 % av landskommunernas men ej mer än 18,5 % av köpingarnas och endast 13,5 % av städernas inkomster. Olikheten sammanhänger med att folkskoleväsendet, som till stor del finansieras med statsbidrag, är en relativt mer betydande förvaltningsgren på landsbygden än i städerna. I förhållande till folkmängdens storlek den 1 januari 1957 uppgick statsbidragen år 1957 i städerna, köpingarna och landskommunerna till resp. 177, 136 och 161 kronor per invånare. Det höga beloppet för städerna beror på att stora statsbidrag utbetalats till gator, vägar o. d. samt till »annan undervisning» och att dessa förvaltningsgrenar har ringa omfattning på landsbygden. I förhållande till skatteunderlaget uppgick statsbidragen år 1957 till följande belopp, som utvisar, att landskommunerna erhöll jämförelsevis större bidrag än köpingarna och städerna. Statsbidrag per skattekrona, kr till driftutg. till invest. inalles Städer 3,03 0,46 3,49 Köpingar 3,00 0,44 3,44 Landskommuner 4,49 0,78 5,27 Samtliga borgerliga primärkommuner . . 3,50 0,57 4,07

Totalt erhöll de borgerliga primärkommunerna 1 228,4 milj. kronor i statsbidrag år 1957 varav övervägande delen — 724,8 milj. kronor eller 59,0 % — utgick till folkskolan och därvid i främsta rummet till lärarlöner. Till annan undervisning utgick 97,9 milj. kronor eller 8,0 % av det totala statsbidraget. Detta bidrag tillföll huvudsakligen städerna. Dessa fick nämligen ej mindre än 77,3 milj. kronor av statsbidraget ifråga. I ännu högre grad var detta förhållandet med statsbidraget till gator, vägar o. d. Av det totala statsbidraget på 94,7 milj. kronor erhöll städerna 93,0 milj. kronor. I övrigt fördelade sig statsbidagen med 45,1 milj. kronor eller 3,7 % på polis- och åklagarväsen, med 20,9 milj. kronor eller 1,7 % på fastighetsförvaltning, med 31,3 milj. kronor eller 2,5 % på socialhjälp och barnavård, med 76,1 milj. kronor eller 6,2 % på finansförvaltning och med 137,6 milj. kronor eller 11,2 % på andra ändamål. Statsbidragen till finansförvaltning eller de s. k. allmänna statsbidragen utgjordes främst av provisorisk skatteersättning. Detta statsbidrag tillkom kommunerna som ersättning för det skattebortfall, de fått vidkännas till följd av de höjda kommunala ortsavdragen fr. o. m. 1952 års ingång. Bidraget uppgick till inalles 46,1 milj. kronor, varav 13,5 milj. kronor för städerna, 2,9 milj. kronor för köpingarna samt 29,7 milj. kronor för landskommunerna. Bland

61 övriga allmänna statsbidrag märkes främst tolagsersättningen och skattelindringsbidragen. De uppgick under år 1957 till 27,0 resp. 2,2 milj. kronor. Endast städer erhåller tolagsersättning medan skattelindringsbidrag år 1957 endast utgick till landskommuner. För år 1958 uppgick statsbidragen till samtliga kommuner till 2 055,5 milj. kronor mot endast 1 363,2 milj. kronor för år 1957. Detta beror huvudsakligen på att de kommunala ortsavdragen fr. o. m. år 1958 höjdes i nivå med de statliga och att kommunerna fick ersättning av staten för skatteunderlagsbortfallet. Ortsavdragshöj ningen fick härigenom till följd att skatteinkomsterna -— som tidigare påpekats — reducerades för kommunerna medan statsbidragen ökade i motsvarande mån. Totalt uppgick skatteersättningen till kommunerna för år 1958 till 584,5 milj. kronor. Dä den tidigare provisoriska skatteersättningen på 46,1 milj. kronor inbakats i detta bidrag utgjorde den verkliga kostnaden för staten av den sista höjningen av de kommunala ortsavdragen 538,4 milj. kronor, ökningen av statsbidragen från år 1957 till år 1958 som uppgick till 692,3 milj. kronor förklaras alltså nästan helt av den utbetalade kompensationen för skatteunderlagsbortfallet till följd av ortsavdragsreformen. Skatteersättningen till kommunerna och skattelindringsbidraget är jämte ett antal andra bidrag skatteunderlagsgraderade. På grund av att det vid en kommunsammanslagning uppstår speciella verkningar beträffande dessa bidrag lämnas senare i detta kapitel en översiktlig redovisning av bidragen ifråga. Även rörelseinkomsterna utgjorde en betydande inkomstpost för kommunerna. Framför allt gällde detta för municipalsamhällena och städerna där rörelseinkomsterna utgjorde 29,2 resp. 22,4 % av de totala inkomsterna. I köpingarna och de kyrkliga primärkommunerna utgjorde motsvarande procenttal 11,3 resp. 9,5 medan de i landskommunerna och landstingen stannade vid 2,0 resp. 0,7. Näst efter skatterna, statsbidragen och rörelseinkomsterna var endast de inkomster, som i den officiella statistiken sammanförts under beteckningen avgifter och ersättningar av nämnvärd betydelse. För landstingen uppgick dessa inkomster till 12,5 % av de totala inkomsterna men för övriga kommunkategorier översteg inte inkomstposten 8 %. Bland utgifterna dominerar två slag, nämligen löner och arvoden samt fastighetsanskaffning och nyanläggning. Sålunda utgjorde dessa utgiftsposter 33,2 resp. 22,1 % av samtliga kommuners totala utgifter. I procent av motsvarande totalsummor var lönerna störst i landstingen, 45,4 %, och minst i municipalsamhällena, 9,9 %. För övriga kommunkategorier varierade procenttalet ifråga endast mellan 28,0 och 35,7 %. Kostnaderna för fastighetsanskaffning och nyanläggning var störst i municipalsamhällena och köpingarna, 50,0 resp. 28,5 %, och minst i landstingen och do kyrkliga primärkommunerna, 15,1 resp. 16,1 %. Av övriga utgiftsposter må endast

påpekas att såväl pensioner som räntor var relativt sett mera betydande i städerna än i landskommunerna. Beträffande utgifternas fördelning efter förvaltningsgrenar lämnas redovisning längre fram i denna redogörelse. 2. Utvecklingen 1952-1957 Av tabell 4 : 1 1 framgår också hur inkomsterna och utgifterna har utvecklats för samtliga kommuner under åren 1952—1957. Inkomsterna har ökat med 85,2 % under perioden. Om hänsyn tages till penningvärdets förändring såsom det återspeglas i utvecklingen av konsumentprisindex uppgår realökningen av inkomsterna till 60,9 %. Konsumentprisindex uppgick nämligen till 126 för år 1952 och till 145 för år 1957 och har alltså ökat med 19 enheter eller 15,1 %. Realökningen för utgifterna uppgick till endast 42,2 % d. v. s. en betydligt mindre ökning än för inkomsterna. Detta sammanhänger med att skatteinkomsterna av speciella skäl uppvisar en mycket betydande realökning under perioden, nämligen 80,2 %. För andra inkomster än skatter uppgick den genomsnittliga realökningen till 42,1 % d. v s. praktiskt taget exakt samma ökning som för utgifterna. Den gynnsamma utvecklingen av skatteinkomsterna beror dels på de onormalt höga skatteinkomsterna år 1957 genom utbetalningen av den »dubbla» fastighetsskatten detta år, för vilket tidigare redogjorts, och dels på de onormalt låga skatteinkomsterna år 1952 som sammanhänger med eftersläpningen av de kommunala skatteinkomsterna i inflationstider genom att det till kommunerna utbetalade förskottet grundas på ett skatteunderlag som motsvarar inkomstnivån två år tidigare. Av tabellen framgår vidare att ränteinkomsterna vuxit snabbare än någon annan redovisad inkomst- eller utgiftspost. Detta sammanhänger med uppgången i räntesatserna. Riksbankens diskonto som för år 1952 uppgick till 3 % uppgick i början av år 1957 till 4 % och ökade fr. o. m. den 11 juli 1957 till 5 %. Ränteutgifterna uppvisade emellertid trots uppgången i räntesatserna en betydligt mindre ökning under perioden 1952— 1957. Detta torde sammanhänga med att kommunerna genom kreditåtstramningen tvingats skattefinansiera sina investeringar i större utsträckning än tidigare. Realökningen av de fasta lånen från slutet av år 1952 till slutet av år 1957 uppgick sålunda till endast 0,2 %. Av övriga redovisade inkomstposter var realökningen under perioden ifråga minst för statsbidrag, avgifter och ersättningar samt inkomst av rörelse, nämligen 37,4—38,4 %. Av utgiftsposterna hade pensioner samt fastighetsanskaffning och nyanläggning den största realökningen, 59,6 resp. 58,0 %, medan anskaffning och underhåll av inventarier samt underhåll av fastigheter och anläggningar hade den minsta realökningen, 25,8 resp. 28,3 %. I tabell 4: 12 har samtliga kommuners inkomster och utgifter åren 1952—

63 Tabell 4: 12. Inkomster och utgifter åren 1952—7957, i kronor per för samtliga kommuner 1952 Inkomster Skatter Statsbidrag Räntor Avgifter och ersättningar Inkomst av rörelse Övriga Summa

13:56 15:40 5: 10 4:23 0:31 0:35 2:22 2:51 3:49 4:51 1:30 1:45

31:31

16:30 14: 25 13:86 15:64 4:50 4:51 4: 18 4:42 0:48 0:52 0:33 0:45 2: 12 2:33 2:33 2:21 3:46 3:83 3:91 3:96 1:41 1:45 1:22 1:46

27:48 26: 95 27:61 26:74 26:49

Utgifter Fastighetsanskaffning och ny6:24 anläggning Underhåll av fastigheter och anläggningar 1:80 Anskaffning och underhåll av inventarier 1: 10 Löner 10:86 0:74 Pensioner 0:77 Räntor 9:80 Övriga Summa

skattekrona,

Procentuell ökn. ( + ) eller minskn. (—) 1953—57 + 1,6 + 6,6 + 65,4 — 0,7 + 13,7 + 11,5

28:29

+

6:31

+ 10,6

5,0

5:70

5:70

6:21

1:49

1:39

1:45

1:49

1:47

—

0:90 8:67 0:69 0:65 8:07

0:83 8: 14 0:68 0:60 7:81

0:91 9:06 0:75 0:65 8:51

0:91 9: 11 0:77 0:69 8:87

0:89 9:45 0:76 0:73

— 1,4 + 9,0 + 9,6 + 13,4 + 10,0

26:17 25: 15 27:54 27: S2 28:49

+

1,1

8,8

1957 satts i relation till de skatteunderlag, på vilka förskotten beräknats. Genom den betydande inflationen åren 1951—1952 och därigenom att skatteunderlaget, som 1952 års förskott grundades på, hänför sig till inkomstläget år 1950 d. v. s. före inflationen, uppgick de totala utgifterna för år 1952 till ej mindre än 31,31 kronor per skattekrona. På grund av de onormala förhållandena år 1952 har i det följande jämförelser gjorts mellan åren 1953 och 1957 i stället för mellan åren 1952 och 1957. För såväl år 1953 som 1954 uppgick skatteinkomsterna till ovanligt höga belopp på grund av de stora saldon i slutavräkningarna som kommunerna erhöU dessa år till följd av inflationen 1951—1952. Detta framgår av den på s. 66 intagna tablån. Utbetalningen av den »dubbla» fastighetsskatten år 1957 ledde som tidigare sagts till onormalt stora skatteinkomster även detta år. Av tablån framgår att slutavräkningarnas saldo uppgick till ett betydande belopp även år 1955 men att de totala skatteinkomsterna trots detta var låga. Det stora saldot beror på att förskottet för år 1953 beräknades på ett skatteunderlag, vari garantibelopp för fastighet icke ingick, medan vid slutavräkningen fastighetsskatten enligt 1954 års fastighetstaxering inräknades. Genom att någon fastighetsskatt icke ingick i det för år 1955 utbetalade förskottet erhöll emellertid icke kommunerna någon »dubbel» fastighetsskatt detta år utan de totala skatteinkomsterna var av normal omfattning.

64 Av tabell 4: 12 framgår vidare att de erhållna statsbidragen under åren 1953—1957 medfört att kommunerna genomsnittligt kunnat fastställa utdebiteringssatser som med 4,18—4,51 kronor per skattekrona understeg vad som eljest hade varit erforderligt. Såväl inkomsterna som utgifterna har under åren 1953—1957 tillvuxit snabbare än skatteunderlaget trots att inflationen i början av 1950-talet i skatteunderlaget för år 1953 d. v. s. enligt 1952 års taxering ännu ej slagit helt igenom. Av inkomstposterna i kronor per skattekrona har ränte- och rörelseinkomsterna ökat mest under den angivna perioden nämligen med 65,4 resp. 13,7 %. Endast för en inkomstpost har tillväxten varit långsammare än skatteunderlaget, nämligen avgifter och ersättningar. Minskningen av inkomsterna per skattekrona uppgår för denna inkomstpost till 0,7 %. Av utgiftsposterna per skattekrona har räntor samt fastighetsanskaffning och nyanläggning ökat mest, 13,4 resp. 10,6 %, medan anskaffning och underhåll av inventarier samt underhåll av fastigheter och anläggningar har minskat något, 1,4 resp. 1,1 %. I tabell 4: 13 redovisas för var och en av de olika kommunkategorierna den procentuella förändringen från år 1953 till år 1957 av inkomsterna och utgifterna per skattekrona. Genom att inkomsterna och utgifterna Tabell 4:13. Procentuell ökning (+) eller minskning (—) från år 1953 till år 1957 av inkomster och utgifter per skattekrona för samtliga kommuner Primärkommuner Landsting

Municipalsamhällen

Summa

+ 4,8 + 2,5 + 5,0 + 5,2 — 8,4 — 7,1 + 12,8 + 3,1 + 2,5 + 6,6 — 10,5 + 15,2 + 12,2 + 104,8 + 170,1 + 38,2 + 90,6 + 285,4 — 9,6 + 21,9 + 2,2 — 5,0 — 3,0 + 18,5 + 11,1 + 15,0 + 21,6 + 14,7 — 13,0 + 34,2 + 4,6 + 39,5 + 47,3 + 14,6 — 8,8 + 3,7

— 0,5 — 29,4 + 55,6 — 50,3 + 46,8 + 5,5

+ 1,6 + 6,6 + 65,4 — 0,7 + 13,7 + 11,5 +

borgerliga städer Inkomster Skatter Statsbidrag Räntor Avgifter och ersättningar Inkomst av rörelse . . . . Övriga Summa

+

Utgifter Fastighetsanskaffning och nvanläggning + Underhåll av fastigheter och anläggningar . . . . — Anskaffning och underhåll av inventarier . . . — + Pensioner + + + övriga Summa

+

köpingar

landskommuner

hela riket

kyrkliga

6,0 +

7,4 +

6,8 +

7,0 — 7,5 —

0,3

+

6,2 —

5,4 +

19,2 +

9,4 — 10,7 +

42,7

— 2,9

+ 10,6

1,3 +

5,2 —

6,9 — 0,6 —

6,1

+

—

8,7 + 3,8 + 4,5 + 3,6 + 8,6 +

5,8 + 17,4 + 60,7 + 46,3 + 19,6 +

4,4 16,4 69,3 82,4 15,1

5,0 +

10,6 +

16,4 +

— 4,3 + 8,3 + 11,3 + 14,8 + 11,5

1,3 —

— 6,1 + 13,4 — 1,7 + 15,9 + 4,2 — 4,6 + 18,8 — 34,0 — 14,6 + 10,2

8,9 —

6,8 +

16,1

2,2

9,7

5,0

1,1

— 33,9 — 11,4 + 22,3 + 49,5 + 17,9

— 1,4 + 9,0 + 9,6 + 13,4 + 10,0

+

+

2,1

8,8

65 h a r satts i relation till skatteunderlaget blir jämförelserna de olika kommunkategorierna emellan riktigare. Vederbörlig hänsyn tages nämligen härigenom till de kommunala indelningsförändringar som inträffat under perioden samt olikheterna i befolknings- och skatteunderlagsutvecklingen. Slutligen blir även jämförelsen de olika åren emellan bättre genom den hänsyn till penningvärdets förändring som anknytningen till skatteunderlaget innebär. Av tabellen framgår att såväl inkomsterna som utgifterna har ökat för de borgerliga primärkommunerna samt, fast i mindre grad, för municipalsamhällena. Då antalet municipalsamhällen med egen finansförvaltning har nedgått från 168 år 1953 till 129 år 1957 bör de redovisade uppgifterna för municipalsamhällena behandlas med försiktighet. För de kyrkliga primärkommunerna har såväl inkomsterna som utgifterna reducerats rätt väsentligt, nämligen med 7,5 resp. 6,8 %. För landstingen har inkomsterna minskat något medan utgifterna har ökat rätt kraftigt delvis till följd av kraftigt ökade investeringar. Av de olika inkomstposterna har skatterna ökat för de borgerliga primärkommunerna men minskat för de kyrkliga samt för sekundärkommunerna. Statsbidragen har ökat kraftigast för landstingen och städerna, 15,2 resp. 12,8 %, men nedgått för de kyrkliga primärkommunerna samt municipalsamhällena. Ränteinkomsternas tillväxt är mest betydande för landstingen och landskommunerna och minst för städerna. De stora ökningstalen för denna inkomstpost sammanhänger som tidigare påpekats med höjningen av räntesatserna. För övriga redovisade inkomstposter har utvecklingen för de olika kommunkategorierna varit mycket oenhetlig. Beträffande utgifterna har fastighetsanskaffning och nyanläggning ökat mest för landstingen, nämligen med 42,7 %. Även för landskommunerna och städerna har denna utgiftspost ökat. Däremot har den minskat för övriga kommunkategorier. Löneutgifterna har ökat med 15,9—17,4 % för köpingarna, landskommunerna och landstingen men med endast 3,8 % för städerna samt har minskat för de kyrkliga primärkommunerna och municipalsamhällena. Pensionsutgifterna har ökat särskilt kraftigt för landskommunerna och köpingarna och även ränteutgifterna har ökat starkt för dessa kommunkategorier samt för municipalsamhällena. För städerna däremot har ränteutgifterna ökat endast helt obetydligt och för landstingen har de kraftigt minskat. I bilaga 1 redovisas h u r kommunernas influtna skatteinkomster har utvecklats under en längre tidsperiod och som jämförelse har redovisats utvecklingen av statens skatteinkomster och bruttonationalprodukten. De statliga skatterna har tillvuxit snabbare än de kommunala varför kommunalskattens andel av den totala skattebördan som under slutet av 1920talet uppgick till 41 å 42 % numera endast uppgår till 26 %. Under slutet av 1920-talet uppgick kommunalskatterna till 4,5 å 4,6 % av bruttonationalprodukten och statsskatterna till c:a 6,5 %. Till följd av arbetslöshets5—1707 61

66 krisen under början av 1930-talet ökade såväl de kommunala som de statliga skatterna i procent av bruttonationalprodukten. Under slutet av 1930talet hade emellertid procenttalet för kommunerna åter nedgått till 1920talets nivå för att sedan i stort sett bibehålla denna nivå under hela kriget. Efter kriget har emellertid kommunalskatterna ökat mera än bruttonationalprodukten så att de numera överstiger 7 % av densamma. Beträffande statsskatterna reducerades inte dessa efter arbetslöshetskrisens slut på 1930-talet utan fortsatte att stiga något i förhållande till bruttonationalprodukten. Under kriget ökade de kraftigt framför allt till följd av de stora militärutgifterna så att de vid krigsslutet uppgick till 14 a 15 % av bruttonationalprodukten. Efter kriget har procenttalet fortsatt att växa så att det numera överstiger 20 %. Då kommunernas skatteinkomster växlar avsevärt i betydelse från det ena året till det andra framför allt beroende på storleken av slutavräk-ningarnas saldo har i nedanstående tablå lämnats en redovisning av dessa.

År

Slutavräkningarnas saldo

övriga kommunala skatteinkomster

Samtliga influtna kommunala skatteinkomster

1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

188,4 619,7 946,7 734,6 381,0 867,7 1 390,0 1 340,0 1 426,5

2 088,7 2 819,6 3 152,8 2 910,7 3 474,8 3 855,4 2 3 737,0 2 4 147,0 2 4 442,5

2 277,1 3 439,3 4 099,5 3 645,3 3 855,8 4 723,1 2 4 127,0 2 4 487,0 2 4 869,0

1 2

P reliminär upp ?ift. B eräknat belöp 3.

Som synes har de kraftiga inkomstökningarna åren 1951 och 1952, a v skäl för vilka tidigare redogjorts, medfört stora saldon i slutavräkningarna för åren 1953 och 1954. De stora avräkningslikviderna för åren 1955 och 1957 samt det förhållandevis låga beloppet för »övriga kommunala skatteinkomster» år 1955 sammanhänger med fastighetsskattens omläggning vilket även har omnämnts tidigare. I tabell 4: 14 redovisas samtliga kommuners bruttoutgifter fördelade efter förvaltningsgrenar åren 1953 och 1957. Av tabellen framgår att de me^t betydande förvaltningsgrenarna var undervisnings- och bildningsverksanihet samt hälso- och sjukvård, på vilka 22,4 resp. 17,2 % av totalsummans utgifter belöpte år 1957. Därnäst följer planerings- och anläggningsverKsamhet med 12,8 %, socialvård med 11,7 % och industriella och andra affärsdrivande verk med 11,4 %. Inom den förstnämnda förvaltningsgrenen spelas huvudrollen av gatuväsendet och i den sistnämnda av elektricitetsverken.

67 Tabell

4: 14. Samtliga

kommuners

bruttoutgifter åren 1953 och I miljoner kronor

Förvaltningsgrenar

fördelade 1957

efter

I procent

1957 Kyrkliga ändamål

294,9

372,2

5,1

4,3

Allmän förvaltning

112,4

178,9

1,9

2,1

160,1

247,6

2,7

2,9

Rätts- och ordningsväsen

förvaltningsgrenar

I kronor per skattekrona 1957

procentuell förändring 1953—57

1:32

1:23

— 6,7

0:50

0:59

+ 17,7

0:72

0:82

+ 14,4 + 14,5

1953 Fastighetsförvaltning

388,2

600,9

6,6

7,0

1:74

1:99

Planerings- och anläggningsverksamhet Därav: Gator och vägar Vattenverk Avlopps- och reningsverk

677,1 330,1 182,1 125,4

1 098,6 540,4 271,6 226,4

11,6 5,6 3,1 2,1

12,8 6,3 3,2 2,6

3:03 1:48 0:82 0:56

3:64 1:79 0:90 0:75

+ + + +

Industriella och andra affärsdrivande verk Därav: Gasverk Elektricitetsverk Hamn Kommunikationsföretag .

742,3 135,5 387,8 106,4 105,7

983,3 158,7 525,7 150,1 116,5

12,7 2,3 6,6 1,8 1,8

11,4 1,8 6,1 1,7 1,4

3:32 0:61 1:74 0:48 0:47

3:26 0:53 1:74 0:50 0:39

— 2,0 — 13,4 + 0,3 + 4,3 — 18,5

Hälso- och sjukvård

976,6

1 479,4

16,7

17,2

4:37

4:90

+ 12,1 + 4,1 — 4,6

20,0 21,1 10,3 33,5

104,7 57,7

147,3 74,4

1,8 1,0

1,7 0,9

0:47 0:26

0:49 0:25

1 329,4 1 026,9 302,5

1 928,3 1 410,0 518,3

22,7 17,5 5,2

22,4 16,4 6,0

5:95 4:60 1:35

6:38 4:67 1:71

+ 7,3 + 1,6 + 26,7

Socialvård Därav: Socialhjälp Barnavård Folkpensionering

662,9 332,0 116,7 138,7

1 010,4 436,6 168,1 282,4

11,3 5,7 2,0 2,4

11,7 5,1 2,0 3,3

2:97 1:49 0:52 0:62

3:35 1:45 0:56 0:93

+ 12,7 — 2,7 + 6,5 + 50,6

öviiga specialförvaltningar Därav: Brandförsvar

184,1 80,1

215,1 104,8

3,2 1,4

2,5 1,2

0:82 0:36

0:71 0:35

— 13,6 — 3,3

Finansförvaltning

214,5

342,2

3,7

4,0

0:96

1:13

+ 18,0

5 847,2

8 604,2

100 26: 17 28:49

Allmän hygien Därav: Renhållningsverk Undervisnings- och bildningsverksamhet Därav: Folkskola Annan undervisning

Summa

+

Olikheten mellan olika kommunkategorier är betydande. För de borgerliga primärkommunerna framgår detta av bilagorna 2—4. Sålunda var Undervisnings- och bildningsverksamheten den ojämförligt viktigaste 1'örvaltningsgrenen i landskommunerna med 45,6 % av samtliga utgifter fexkl. hälso- och sjukvård, medan i städerna de industriella verken var inest betydande med 21,3 %. I fråga om dessa båda förvaltningsgrenar intog köpingarna en mellanställning mellan landskommuner och städer. Utgifterna för hälso- och sjukvård har uteslutits vid uträkningen av ovan angivna procenttal för att en jämförelse de olika kommungrupperna emellan skall bli så rättvisande som möjligt. De sex städerna som icke ingår i landsting har ju nämligen högst betydande utgifter i denna förvaltnings-

68 gren genom att de uppgifter, som eljest åligger landsting, tillkommer dessa städer direkt. E n annan i städerna och ännu mer i köpingarna framträdande förvaltningsgren var år 1957 planerings- och anläggningsverksamheten. Utgifterna för socialvården var även av en avsevärd storlek. Av tabell 4: 14 framgår också den procentuella förändringen 1953—1957 av utgifterna per skattekrona för samtliga kommuner. Utgifterna för folkpensioneringen samt avlopps- och reningsverk har ökat mest, nämligen med 50,6 resp. 33,5 %. Den förstnämnda utgiftsökningen beror på ökningen av antalet pensionstagare, ökningen av förmånsbeloppens storlek per pensionstagare samt sist men inte minst på det förhållandet att kommunbidragen till folkpensioneringen har kommit att utgöra en större andel av de totala kostnaderna för tilläggspensioner, kommunala bostadstillägg och särskilda barnbidrag. Detta beror på att kommunbidragen är skatteunderlagsgraderade och att denna effekt numera nästan helt har gått förlorad. Verksamhetsgrenar för vilka en större nedgång skett är kommunikationsföretag, övriga specialförvaltningar, gasverk och kyrkliga ändamål. För samtliga verksamhetsgrenar har bruttoutgifterna ökat från 26,17 till 28,49 kronor per skattekrona. Av ökningen på 2,32 kronor per skattekrona härrör 0,61 kronor från planerings- och anläggningsverksamhet, 0,53 kronor från hälso- och sjukvård, 0,36 kronor från annan undervisning, 0,31 kronor från folkpensionering samt 0,25 kronor från fastighetsförvaltning. Utgifterna för folkskolan har ökat högst obetydligt eller med 0,07 kronor per skattekrona medan utgifterna för socialhjälp och industriella verk har minskat något eller med 0,04 resp. 0,06 kronor per skattekrona. Vid en jämförelse emellan de olika kommunkategorierna av utgiftsutvecklingen framgår att de totala utgifterna exkl. hälso- och sjukvård ökat med 1,17 kronor per skattekrona i städerna, med 1,85 kronor i köpingarna och med 2,54 kronor i landskommunerna. För planerings- och anläggningsverksamhet uppgår motsvarande ökningar till resp. 0,42, 0,60 och 0,86 kronor per skattekrona. Beträffande utgifterna för annan undervisning har utvecklingen varit annorlunda. Där har ökningen varit störst för städerna, 0,27 kronor per skattekrona, och minst för landskommunerna, 0,16 kronor per skattekrona. Utgifterna för folkpensionering och fastighetsförvaltning har liksom utgifterna för planerings- och anläggningsverksamhet ökat mest för landskommunerna och minst för städerna. I tabell 4: 15 redovisas samtliga kommuners nettoutgifter fördelade efter förvaltningsgrenar åren 1953 och 1957. Förvaltningsgrenarnas nettoutgifter h a r erhållits genom att man från de skilda förvaltningsgrenarnas bruttoutgifter frånräknat inkomsterna exkl. skatter. Det är de sålunda framkomna beloppen, som kommunerna måste finansiera medelst skatter, upptagna lån, i anspråk tagna medel ur egna fonder o. d. Som synes av tabellen utgjordes understundom nettoutgifterna av negativa belopp. I sådana fall har inkomsterna överstigit utgifterna. Detta var endast fallet i fråga om

69 Tabell

4:15.

Samtliga

kommuners åren

nettoutgifter 1953 och

I miljoner kronor Förvaltningsgrenar

1957 Kyrkliga ändamål

206,1

Allmän förvaltning

107,7

fördelade 1957

efter

I procent

förvaltningsgrenar

I kronor per skattekrona I procentuell förändring 1953—57

258,4

6,3

5,4

0:92

0:86 —

7,3

170,5

3,3

3,6

0:48

0:56

+

17,1

Rätts- och ordningsväsen

133,8

196,6

4,1

4,1

0:60

0:65

+

8,7

Fastighetsförvaltning

202,0

296,3

6,2

6,2

0:90

0:98

+

8,5

Planerings- och anläggningsverksamhet Därav: Gator och vägar Vattenverk Avlopps- och reningsverk

447,6 229,2 75,8 110,7

709,1 357,3 111,6 192,0

13,7 7,0 2,3 3,4

14,8 7,5 2,3 4,0

2:00 1:03 0:34 0:50

2:35 1: 18 0:37 0:64 +

Industriella och andra affärsdrivande verk Därav: Gasverk Elektricitetsverk Hamn Kommunikationsföretag

71,7 3,5 8,4 17,7 37,7

— 13,7 — 16,1 — 61,2 17,3 35,2

2,2 0,1 0,3 0,5 1,2

0:32 0:02 0:04 0:08 0:17

-0:05 -0:05 -0:20 0:06 0: 12

— 114,2 — 436,7 — 636,3 — 27,9 — 31,0

22,2

-0,3 -0,3 -1,3 0,4 0,7 23,5

3:26

3:72

+

0:21 + 2,8 0:07 — 26,6

17,2 + 15,3 + 8,8 28,3

Hälso- och sjukvård

727,1

1 122,3

Allmän hygien Därav: Renhållningsverk

44,6 21,5

62,0 21,4

1,4 0,7

1,3 0,4

0:20 0: 10

Undervisnings- och bildningsverksamhet Därav: Folkskola Annan undervisning . . . .

683,2 475,2 208,0

986,1 647,2 338,9

20,9 14,5 6,4

20,6 13,5 7,1

3:06 2: 13 0:93

3:26 + 2: 14 + 1: 12 +

Socialvård Därav: Socialhjälp Barnavård Folkpensionering

473,1 195,2 79,4 138,6

747,5 263,3 111,0 282,3

14,5 6,0 2,4 4,2

15,6 5,5 2,3 5,9

2: 12 0:87 0:36 0:62

2:48 + 16,9 0:87 — 0,3 0:37 + 3,3 0:93 + 50,6

övriga specialförvaltningar Därav: Brandförsvar

126,7 71,2

163,4 92,6

3,9 2,2

3,4 1,9

0:57 0:32

0:54 — 0:31 —

4,6 3,7

Finansförvaltning

42,4

85,7

1,3

1,8

0: 19

0:28

+

49,5

3 266,0

4 784,2

100 14:62

15:84

+

8,4

Summa

14,2

6,8 0,8 20,5

de industriella verken. Då dessa verk har karaktär av affärsföretag, är det också ganska naturligt, att deras verksamhet lämnar överskott. Ej mindre än 23,5 % av nettoutgifterna belöpte år 1957 på hälso- och sjukvården. Andra verksamhetsgrenar med betydande nettoutgifter var undervisnings- och bildningsverksamhet, socialvård samt planerings- och anläggningsverksamhet. Av bilagorna 2—4 framgår nettoutgifternas storlek och förändring 1953—1957 för de borgerliga primärkommunerna. Nettoutgifterna år 1957 för samtliga verksamhetsgrenar exkl. hälso- och sjukvård uppgick i städerna till 11,35, i köpingarna till 11,19 och i landskommunerna till 10,07 kronor per skattekrona. Nettoutgifterna för folkskolan var år 1957 mer än dubbelt så höga i landskommunerna som i

70 städerna. De uppgick nämligen till 3,34, 2,33 resp. 1,47 kronor per skattekrona i landskommunerna, köpingarna och städerna. Även kostnaderna för socialhjälp och folkpensionering uppgick år 1957 till högre belopp per skattekrona i landskommunerna än i köpingarna och städerna. Det motsatta förhållandet var framför allt för handen beträffande annan undervisning samt gator och vägar. I landskommunerna var det ett icke ringa inkomstöverskott för finansförvaltning. Detta sammanhänger med att den för dessa kommuner tämligen viktiga provisoriska skatteersättningen föres under nämnda titel, medan den huvudsakliga utgiftsposten för titeln, nämligen låneräntorna, är av mindre betydelse i landskommunerna jämfört med köpingarna och städerna. ökningen av nettoutgifterna från 1953 till 1957 har för samtliga verksamhetsgrenar exkl. hälso- och sjukvård uppgått till 0,26, 0,83 resp. 1,88 kronor per skattekrona i städerna, köpingarna och landskommunerna. Till större delen hänför sig denna ökning till planerings- och anläggningsverksamhet samt till folkpensionering. För båda dessa förvaltningsgrenar har ökningen varit störst för landskommunerna och minst för städerna. I den förstnämnda förvaltningsgrenen uppgick sålunda ökningen till 0,61, 0,40 resp. 0,17 kronor per skattekrona i landskommunerna, köpingarna och städerna medan motsvarande belopp för folkpensionskostnaderna utgjorde resp. 0,45, 0,30 och 0,24 kronor per skattekrona. Kostnaderna för folkskola och socialhjälp har inte ändrats nämnvärt för någon kommunkategori. För städerna har en nettokostnad på 0,53 kronor per skattekrona för de industriella verken förbytts i ett inkomstöverskott på 0,07 kronor per skattekrona. Sammanfattningsvis kan sägas att variationerna i kommunernas utdebitering och skattekraft är mycket betydande. Då kommunernas möjligheter att upprätthålla en god kommunal standard utan att behöva företaga orimligt höga utdebiteringar i stor utsträckning är beroende av en god skattekraft är det klart att de förmåner som kommunmedlemmarna beredes genom den kommunala verksamheten har en blygsam omfattning framför allt i kommuner med låg skattekraft. Som visats har kommuner med låg skattekraft som regel en stor jordbruksbefolkning och en liten industri- och tätortsbefolkning. Av den företagna undersökningen av skatteunderlagets och skattekraftens tillväxt mellan 1951 och 1959 års taxeringar framgår att i kommuner med stor jordbruksbefolkning, liten industri- och tätortsbefolkning, liten folkmängd och stor folkminskning har utvecklingen varit likartad. För dessa kommuner har skatteunderlagets ökning under perioden ifråga varit mycket lägre än för övriga kommuner. Även om hänsyn tages till penningvärdets förändring har skatteunderlaget likväl ökat något för kommunerna ifråga. Då dessa kommuner har haft en icke ringa folkminskning medan

71 övriga kommuner har haft folkökning har skattekraftens relativa tillväxt varit större för de förstnämnda än för de sistnämnda kommunerna. Trots detta hade de förstnämnda kommunerna vid periodens slut en väsentligt lägre skattekraft än övriga kommuner. Under åren 1953—1957 har kommunernas skatteinkomster och erhållna statsbidrag ökat förhållandevis litet medan ränteinkomster och rörelseinkomster ökat kraftigt. Av utgifterna har framför allt räntor samt fastighetsanskaffning och nyanläggning ökat mycket. För landskommunerna har under den angivna perioden de erhållna statsbidragen ökat mindre än för övriga borgerliga primärkommuner. Rörelseinkomsterna har däremot ökat mera. Av utgifterna har investeringar, pensioner och räntor ökat mera för landskommunerna än för övriga kommuner. Genom denna utveckling har en utjämning skett mellan olika kommunkategorier men stora olikheter kvarstår fortfarande. Av de olika förvaltningsgrenarna är det framför allt planerings- och anläggningsverksamhet, hälso- och sjukvård, annan undervisning samt folkpensionering som föranlett betydande utgiftsökningar under åren 1953—1957. Däremot har kostnaderna för folkskola och socialhjälp i förhållande till skatteunderlaget varit i det närmaste oförändrade. Utgiftsökningarna har drabbat landskommunerna hårdast. D. De skatteunderlagsgraderade

bidragen

Som tidigare sagts uppstår det speciella problem beträffande de skatteunderlagsgraderade bidragen vid en kommunsammanläggning. Av denna anledning redovisas här en kort översikt av nu gällande bestämmelser om de skatteunderlagsgraderade statsbidragen resp. kommunbidragen. De skatteunderlagsgraderade bidragen är följande. Kommunernas driftkostnader allmänna bidrag: skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner speciella bidrag: pensionärsbostadsbidrag anordnande av skolmåltider kommunernas bidrag till folkpensionskostnaderna åtgärder vid arbetslöshet Kommunernas kapitalutgifter vatten- och avloppsanläggningar byggnadsarbeten vid det allmänna skolväsendet anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem statskommunala beredskapsarbeten

72 1. Skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform De närmare bestämmelserna om statsbidraget till kommunerna och dess reducering återfinnes i kungörelsen den 16 maj 1957 (nr 205) angående skatteersättning i anledning av 1957 års ortsavdragsreform. Dessa bestämmelser innebär i korthet följande. Statsbidragssystemet är utformat som ett statsbidrag med tillskjutet skatteunderlag. Detta betyder att staten för varje bidragsår garanterar kommunerna ett visst skatteunderlag, som tillsammans med det skatteunderlag, som föreligger enligt årets taxering, i vanlig ordning deltar i den kommunala repartiseringen. Kommunerna äger uppbära statsbidrag med ett belopp som motsvarar skatten enligt den för året fastställda utdebiteringssatsen på det av staten tillskjutna skatteunderlaget. Statsbidragets storlek i kronor räknat är således beroende av utdebiteringssatsens storlek och kan liksom denna variera mellan olika år. Det tillskjutna skatteunderlaget beräknas med utgångspunkt från ett för kommunen fastställt bidragsunderlag, som skall motsvara dels skatteunderlagsbortfallet vid 1957 års ortsavdragsreform, och dels det skatteunderlag, som den provisoriska skatteersättningen till kommunerna i anledning av 1950 års ortsavdragsreform har beräknats motsvara. Det tillskjutna skatteunderlaget för åren 1958—1960 motsvarar det fastställda bidragsunderlaget. För åren 1961—1965 skall en minskning ske av det tillskjutna skatteunderlaget utom för de kommuner, som har den lägsta skattekraften. Skalan, enligt vilken bidragsunderlaget skall reduceras, har följande utseende. Bidragsgrupp

1 2 3 4 5 6 7 8

Kommunens skattekraft i procent av medelskattekraften

60 men under 70 70 » » 80 80 » » 90 90 » » 100 100 » » 105 105 » » 110 110 eller däröver

Det tillskjutna skatteunderlaget nedannämnda bidragsår i procent av bidragsunderlaget 1961

100 100 95 90 90 85 85 80

100 95 90 85 80 70 65 60

100 95 85 75 65 60 50 40

100 90 80 70 55 45 30 20

100 90 75 60 45 30 15

Kommunerna inplaceras varje år i de olika bidragsgrupperna alltefter den relativa skattekraften. Skattekraften uträknas på grundval av det skatteunderlag som föreligger enligt årets taxering. Medelskattekraften i hela riket enligt 1959 års taxering utgjorde 40,69 skattekronor per invånare den 1 januari 1959. På grundval av denna uppgift har omfattningen av de olika bidragsgrupperna vid bidragsgivningen för år 1960 bestämts. Omfattningen var följande.

73 Bidrags- Skattekraft i kommunen i förhål- Skattekronor per invånare enligt grupp lande till medelskattekraften i riket 1959 års taxering 1 2 3 4 5 6 7 8

under 60 % 60— 70 % 70— 80 % 80— 90 % 90—100 % 100—105 % 105—110 % över 1 1 0 %

—24,41 24,42—28,48 28,49—32,55 32,56—36,62 36,63—40,69 40,70—42,72 42,73—44,76 44,77—

Kostnaderna för skatteersättning till kommunerna beräknas för budgetåret 1960/61 uppgå till 595 milj. kronor.

2. Bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner Bestämmelserna angående skattelindringsbidrag återfinnes i kungörelsen den 18 maj 1951 (nr 278). Enligt denna förordning skall bidragen till kommunerna för visst år fastställas i förväg. För att skattelindringsbidrag skall kunna utgå erfordras dels att kommunens totala utdebitering under det löpande året överstiger 11 kronor per skattekrona och dels att kommunens skatteunderlag per invånare vid det löpande årets taxering understiger det fastställda gränsunderlaget. Med »totala utdebiteringen» avses utdebiteringen till borgerliga och kyrkliga kommunen samt landsting och municipalsamhälle. Med »löpande året» avses ansökningsåret, d. v. s. beträffande 1960 års bidrag år 1959. Gränsunderlaget bestämmes med utgångspunkt från medelskatteunderlaget per invånare i rikets landskommuner vid föregående års taxering. Därest särskilda skäl motiverar detta, kan gränsunderlaget dock beräknas med utgångspunkt även från ett skattekrontal, som ligger mellan föregående års och det löpande årets medelskatteunderlag. Gränsunderlaget skall för kommuner i Norrbottens län och därmed likartade kommuner utgöra 80 % av det sålunda beräknade medelskatteunderlaget och för övriga kommuner 75 % av detta medelskatteunderlag. Medelskatteunderlaget uträknas på grundval av det skatteunderlag som framkommer vid taxeringen och således exkl. det av staten tillskjutna skatteunderlaget. Som kommunens brist på skatteunderlag anges det antal skattekronor per invånare, varmed kommunens skatteunderlag enligt löpande årets taxering understiger gränsunderlaget. Bidragsprocenten står i viss proportion till den andel, som kommunens brist på skatteunderlag utgör av gränsunderlaget. Om gränsunderlaget exempelvis är 25: —/inv. och kommunens skatteunderlag 20: —/inv., utgör dess brist på skatteunderlag 5: —/inv. och nämnda andel (bidragsprocenten) följaktligen 5/25 eller 20 %.

74 Skattelindringsbidraget beräknas på den del av den totala utdebiteringen som överstiger 11 kronor per skattekrona. För utdebiteringen mellan 11 och 13 kronor utgår bidraget med den framräknade bidragsprocenten och beträffande utdebiteringen däröver med den dubbla procentsatsen. Har kommunen i det ovannämnda exemplet ett skatteunderlag å 125 000 skattekronor och en total utdebitering å 16 kronor per skattekrona, utgår alltså skattelindringsbidrag enligt följande. 20 % av 125 000 x 2 : — = 50 000: — 40 % av 125 000 x 3: — = 150 000: — 200 000:— För budgetåret 1960/61 har kostnaderna för skattelindringsbidraget beräknats till 11 milj. kronor.

3 . Pensionärsbostadsbidrag Bestämmelserna angående pensionärsbostadsbidrag återfinnes i kungörelsen den 29 augusti 1958 (nr 483). Pensionärsbostadsbidraget utgår med visst belopp per lägenhet och bidragets storlek bestämmes med hänsyn till antalet skattekronor per invånare i kommunen vid ingången av det kalenderår, under vilket det budgetår, som bidraget avser, tar sin början. Pensionärsbostadsbidraget liksom i det följande redovisade övriga skatteunderlagsgraderade statsbidrag och kommunbidrag beräknas på grundval av ett skatteunderlag som förutom det vid taxeringen framkomna skatteunderlaget även innefattar det av staten i anledning av 1957 års ortsavdragsreform tillskjutna skatteunderlaget. Skatteerättningen till kommunerna liksom skattelindringsbidraget skiljer sig sålunda i detta hänseende från de övriga skatteunderlagsgraderade bidragen. Pensionärsbostadsbidragets storlek fastställes enSkattekronor per invånare Under 24 24—25,99 26—27,99 28—29,99 30—31,99 32—33,99 34—35,99 36—37,99 38—39,99 40 eller däröver

Bidrag per lägenhet kr 625 575 525 475 425 375 325 275 225 175

Kostnaderna för bidraget har för budgetåret 1960/61 beräknats till 1,5 milj. kronor.

75 4. Anordnande av skolmåltider Bestämmelserna om statsbidrag till skolmåltider återfinnes i kungörelsen den 28 juni 1946 (nr 553, omtryckt SFS 352/1959) angående statsbidrag till anordnande av skolmåltider. Statsbidrag utgår dels till kostnaderna för själva måltiderna, dels till kostnaderna för anskaffande av inventarier för skolmåltidsverksamheten. Statsbidrag utgår inte enbart till folk- och fortsättningsskolor utan även till vissa högre skolor. Statsbidraget utgår för redovisningsår (1 juli—30 juni). Som villkor för statsbidrag gäller bl. a., att skolmåltiden består av smörgås och mjölk samt en lagad rätt. Bidragsunderlaget för en måltid av denna typ är 70 öre. Vid bespisningsenhet med högst två läraravdelningar utgör bidragsunderlaget dock 90 öre per måltid. Övergångsvis kan statsbidrag också utgå till måltid, som består av antingen s. k. oslofrukost (smörgås med pålägg och mjölk samt frukt eller grönsak) eller gröt eller välling. Bidragsunderlaget för dylik måltid utgör 35 resp. 20 öre. För elever från annan kommun utgår statsbidraget med kommunens kostnader för egentlig skolmåltid, dock med högst 85 öre, med 35 öre för oslofrukost och med 20 öre för gröt eller välling. På bidragsunderlaget beräknas statsbidraget till inom kommunen boende elever efter två tiondels procent för varje fullt tiotal skatteören, varmed kommunens skatteunderlag för redovisningsåret understiger 50 skattekronor per invånare. Annorlunda uttryckt innebär detta, att kommunens egen procentuella andel i kostnaderna utgör två gånger kommunens skatteunderlag per invånare. En kommun med 50 skattekronor per invånare eller mer erhåller således intet statsbidrag för bespisning av elever från den egna kommunen. Såsom skatteunderlag för visst redovisningsår skall anses skatteunderlaget enligt senast fastställda taxeringslängd för det kalenderår, som går till ända samtidigt med redovisningsårets första hälft. Till grund för beräkningen av antalet skattekronor per invånare skall läggas invånarantalet i kommunen vid samma kalenderårs utgång. Kostnaderna för statsbidraget till anordnande av skolmåltider har för budgetåret 1960/61 beräknats till 20,5 milj. kronor. År 1948 täckte statsbidraget 70 % av kostnaderna för skolmåltidsverksamheten, medan motsvarande siffra år 1957 var 18 %. Anledningen till förskjutningen av kostnaderna från staten till kommunerna är dels ökningen i kommunernas skatteunderlag, dels kostnadsökningen för skolmåltidsverksamheten, som medfört att de faktiska kostnaderna per måltid i allt högre grad kommit att överstiga bidragsunderlaget. Skolmåltidsverksamheten är inte någon obligatorisk kommunal uppgift. Under läsåret 1957/58 erhöll 668 300 elever i folkskolan och 93 200 elever

76 i högre skolor skolmåltider, vilket motsvarar c:a 79 resp. c:a 47 % av eleverna. 729 kommuner, därav praktiskt taget samtliga städer, hade skolmåltidsverksamhet för eleverna i folkskolan under läsåret 1957/58. 5. Kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna Fördelningen av kostnaderna för folkpensioneringen mellan staten och kommunerna regleras genom lagen den 30 juni 1947 (nr 398; ändringar 266/1950, 159/1951, 397/1952, 135/1954 och 67/1959). Kommunerna skall för varje kalenderår bidraga till kostnaderna beträffande tilläggspensioner och standardtillägg därå, å grundpensioner belöpande indextillägg, änkepensioner i anledning av dödsfall före den 1 juli 1960 och hustrutillägg samt därå belöpande index- och standardtillägg ävensom vårdtillägg, kommunala bostadstillägg och särskilda barnbidrag. Reglerna för fastställande av kommunernas bidragsprocent kan sammanfattas sålunda. Procentuell andel per skattekrona per invånare

Maximiprocent

Antal skattekronor per invånare för maximiprocent

1,5 1,5 2,0

60 50 60

40,0 33,3 30,0

Särskilda barnbidrag Kommunala bostadstillägg

Vid fastställandet av bidragsprocenten för ett visst kalenderår skall beräkningen av antalet skattekronor per invånare ske på grundval av taxeringen det år förmånerna utbetalats av pensionsstyrelsen och folkmängden vid detta års början. Förändringarna i skatteunderlaget har medfört, att allt fler kommuner erlägger sina bidrag efter maximiprocenten såsom framgår av nedanstående sammanställning. Antal kommuner med bidrag efter maximiprocenten

Tilläggspensioner m.m Särskilda barnbidrag

229 468 646

296 551 742

Genomsnittsprocent 1959

Kostnader år 1959 milj. kr.

53,48 46,92 59,48

202,1 7,4 159,2

Kommunernas kostnader för bidrag till folkpensionering har stigit både i absoluta tal och i förhållande till statens kostnader för de pensionsförmåner, vilkas finansiering skall bestridas både av staten och kommunerna. Detta framgår av följande tablå som belyser utvecklingen under åren 1948—1959.

77 År

Totalt belopp i milj. kr

1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

211,9 220,6 229,3 253,9 271,6 322,2 438,2 471,0 522,1 573,2 622,5 661,3

Kommunernas andel i milj. kr i% 79,0 88,5 94,0 107,3 132,5 156,9 217,3 245,1 278,2 307,6 339,0 367,6

37,3 40,1 41,0 42,3 48,8 48,7 49,6 52,0 53,3 53,7 54,5 55,8

Statens andel i milj. kr i% 132,9 132,1 135,3 146,6 139,1 165,3 220,9 225,9 243,9 265,6 283,5 293,7

62,7 59,9 59,0 57,7 51,2 51,3 50,4 48,0 46,7 46,3 45,5 44,4

Den stora ökningen av kostnaderna år 1954 beror på att bestämmelserna om kommunala bostadstillägg trädde i kraft detta år. Kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna utgjorde för år 1959 (erlagt år 1960) 367,6 milj. kronor. 6. Åtgärder vid arbetslöshet Statsbidrag till vissa kommunala åtgärder vid arbetslöshet utgår enligt kungörelsen den 27 maj 1949 (nr 278) angående vissa statliga och statsunderstödda åtgärder vid arbetslöshet. Bidrag enligt denna kungörelse till kommunernas driftkostnader har under senare år utgått i mycket obetydlig utsträckning. 7. Statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar Fr. o. m. den 1 juli 1959 gäller nya bestämmelser om statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar (SFS 251/1959). Enligt dessa bestämmelser skall statsbidrag utgå på grundval av de beräknade kostnaderna för anläggningen (bidragsunderlaget) och med en viss procent av bidragsunderlaget. Statsbidragsprocenten (b) beräknas med ledning av dels ett tal (K), som bestämmes med hänsyn till kostnadsläget i fråga om utförande av vatten- och avloppsanläggningar, dels den beräknade anläggningskostnaden per person vid den anläggning, varom fråga är ( E ) , dels skatteunderlaget i den kommun, vari anläggningen utföres (S), dels ock medelskatteunderlaget i riket (M). Beräkningen sker enligt formeln b = 1 0 0 — 4 0 — 6 0 5-. E M Talet K skall bestämmas av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen med iakttagande att sagda tal vid det kostnadsläge, som motsvarar genom-

snittet för år 1958, skall utgöra 1 250. Storleken av talet E är maximerad till dubbla beloppet av normalkostnaden (K). Talen S och M beräknas såsom medeltal på de tre sista årens taxeringar och folkmängden vid varje års början. Till anläggningar för höggradig rening av avloppsvatten utgår tilläggsbidrag med 40 % på den del av anläggningskostnaden som överstiger normalkostnaden vid låggradig rening. Statsbidragsformeln är så konstruerad, att staten skall svara för den procentuella andelen av anläggningskostnaderna, som återstår efter avdrag dels av en andel motsvarande en anläggningskostnad av 500 kronor per person, vilken andel under alla förhållanden bör kunna betalas med K avgifter, uttrycket 40 ~ i formeln, och dels en andel, som svarar mot EJ

S kommunens ekonomiska bärkraft, uttrycket 60 TT i formeln. På grund av medelsbrist uppgår väntetiden på statsbidrag f. n. till ungefär sex år. Kostnaderna för statsbidraget har för budgetåret 1960/61 beräknats till 45 milj. kronor.

8. Byggnadsarbeten vid det allmänna skolväsendet Bestämmelserna om statsbidrag till skolbyggnader återfinnes i kungörelsen den 31 maj 1957 (nr 318), som berör både permanenta och provisoriska lokaler. Eftersom bidraget till provisoriska lokaler inte är skatteunderlagsgraderat, kommer i fortsättningen endast att behandlas de bestämmelser som avser permanenta lokaler. Statsbidrag utgår till kostnader för anskaffande av lokaler för folkskolor och vissa högre skolor genom nybyggnad eller om- eller tillbyggnad samt för utförande av mera omfattande ändrings- och reparationsarbeten å befintliga lokaler. Vid nybyggnad och tillbyggnad bestämmes bidragsunderlaget med utgångspunkt i ett grundbelopp av 900 kronor per kvadratmeter nettogolvyta av lokaler för undervisning, förvaring av skolmateriel, administation och skolmåltidsverksamhet samt uppehållsrum för elever. Detta enhetspris anknytes till byggnadsstyrelsens byggnadskostnadsindex och bostadsstyrelsens ortsindex. Vid ombyggnad samt ändrings- och reparationsarbeten bestämmes bidragsunderlaget i varje särskilt fall på grundval av en kostnadsberäkning av byggnadsföretaget. Statsbidragets storlek skall med utgångspunkt från bidragsunderlaget bestämmas med hänsyn till kommunens ekonomiska bärkraft. Därvid skall i första hand gälla skattekraften i kommunen och i andra hand de för-

79 hållanden i övrigt, som kan befinnas utgöra en mätare på kommunens förmåga att i jämförelse med andra kommuner bära de med byggnadsföretaget förenade kostnaderna såsom det totala skattetrycket, kommunens ekonomiska ställning i övrigt, dess ekonomiska och geografiska struktur samt andra liknande omständigheter. När det gäller bidrag till byggnadsarbeten för icke-obligatorisk skola, skall hänsyn också tas till skattekraften i kommunen i förhållande till det högre undervisningsväsendets omfattning där och antalet elever från andra kommuner. Vid bestämmandet av statsbidraget skall följande skala tillämpas. Antal skattekronor per invånare över » » » » » »

5 7 9 11 13 15 17

högst 5 » 7 » 9 » 11 » 13 » 15 » 17

Statsbidrag i % av bidragsundcrlaget 80—70 75—65 70—60 65—55 60—50 55—45 50—40 45—35

Antalet skattekronor per invånare skall utgöras av medeltalet av fem av de sju senast förflutna kalenderårens skatteunderlag per invånare i kommunen, varvid skall bortses från de två år, som visar det högsta och det lägsta beloppet. Uträkningen av skatteunderlaget per invånare skall ske med hänsyn till folkmängden vid resp. års början. Enligt 1959 års taxering var det endast Karesuando kommun som hade en skattekraft som understeg 17 skattekronor per invånare. På grund av att samtliga rikets kommuner utom Karesuando erhåller bidrag enligt lägsta bidragsgruppen kan skatteunderlagsgraderingen i praktiken sägas ha upphört. För budgetåret 1960/61 har kostnaderna för statsbidraget beräknats till 75,7 milj. kronor. 9. Anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem Bestämmelserna om statsbidrag till ålderdomshem finnes i kungörelsen den 5 juni 1953 (nr 339) om statsbidrag till anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem. Statsbidrag utgår med en procentuell andel av bidragsunderlaget, som är maximerat till 18 000 kronor per vårdplats. Statsbidragsprocenten bestämmes med hänsyn till antalet skattekronor per invånare i kommunen, varvid omstående skala skall tillämpas. Antalet skattekronor per invånare skall utgöras av medeltalet för fem av de sju senast förflutna kalenderåren, året före det år då statsbidragsbeslutet fattas oräknat. Vid uträkningen av medeltalet skall bortses från

80 Antal skattekronor per invånare

Statsbidragsprocent

Under 16 16—17,99 18—19,99 20—21,99 22—23,99 24—25,99 26—27,99 28—29,99 30 och däröver

50 45 40 35 30 25 20 15 10

de två år, som utvisar den högsta och den lägsta siffran. Uträkningen av skatteunderlagen per invånare skall ske med hänsyn till folkmängden vid resp. års början. Vid uträkningen av antalet skattekronor per invånare skall tillämpas den regeln, att skattekronorna för ett år skall utgöras av de skattekronor, som föreligger enligt beslut av taxeringsnämnd påföljande år. Avgörande för vilka år som skall bestämma medeltalet för antalet skattekronor per invånare är vilket år länsstyrelsen fattar beslut om statsbidragets storlek. Kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna med hänsyn till tidpunkten för statsbidragsbesluten framgår av följande sammanställning. Statsbidragsprocent „ , „, , Om- och tillNybyggnader b y g g n a d e r t.o.m. utgången av maj 1954 1/6 1954—31/5 1955 1/6 1955—31/5 1956 1/6 1956—31/5 1957 1/6 1957—31/5 1958 1/6 1958—31/5 1959

28,0 25,5 31,2 19,5 14,0 19,7

26,5 35,5 28,5 27,5 33,4 29,0

Eftersom statsbidrag till byggandet av ålderdomshem inte utgår till samtliga kommuner varje år, kan en jämförelse mellan statsbidragsprocenten för olika år bli missvisande om de kommuner, som erhållit statsbidrag det ena året, bildar ett annat urval med hänsyn till skattekraften än kommunerna det andra året. Det är emellertid ovedersägligt, att både kostnadsutvecklingen och utvecklingen av kommunernas skatteunderlag medfört en minskning av statens andel i kostnaderna för ålderdomshem från den avsedda nivån. Kostnaderna för statsbidraget till ålderdomshem har för budgetåret 1960/61 beräknats till 7 milj. kronor. 10. Statskommunala beredskapsarbeten Statsbidrag till statskommunalt beredskapsarbete utgår enligt kungörelsen den 27 maj 1949 (nr 278) för styrkta, av arbetsmarknadsstyrelsen godkända kostnader för arbetet. I fråga om arbete, vartill statsbidrag kan utgå enligt

81 särskild författning, fastställes statsbidraget med tillämpning av denna författning. I annat fall utgår statsbidraget med en procentsats, som fastställes med användande av uttrycket x (23—y), där x betyder antalet skattekronor per invånare och y den totala utdebiteringen i kommunen. Därvid användes följande skala för fastställande av bidragsprocenten. x (23— y) högst 5,76 5,77 till 9,73 9,74 » 14,67 14,68 » 20,70 20,71 » 27,77 27,78 » 35,76 35,77 » 44,89 44,90 » 55,06 55,07 » 66,10 66,11 » 78,32 78,33 » 91,58 91,59 » 106,09 106,10 » 121,00 121,01 » 136,89 mer än 136,89

Bidragsp 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20

Enligt uppgifter från arbetsmarknadsstyrelsen tillämpades normalbidragsprocenten år 1957 beträffande beredskapsarbeten i 11 kommuner på ett bidragsunderlag på 2 milj. kronor. Statsbidrag enligt särskilda författningar utgick samma år till 27 kommuner på ett bidragsunderlag på 10,5 milj. kronor. År 1958 tillämpades normalbidragsprocenten i 37 kommuner på ett bidragsunderlag på 20 milj. kronor, medan statsbidrag enligt särskilda författningar utgick till 76 kommuner på ett bidragsunderlag på 48 milj. kronor.

6—1707 61

KAPITEL 5

Utvecklingen beträffande vissa primärkommunala förvaltningsuppgifter Under den tid som förflutit sedan riktlinjerna för kommunindelningsreformen drogs upp vid mitten av 1940-talet har de kommunala förvaltningsuppgifterna i åtskilliga avseenden utvidgats. Detta torde ha framgått redan av den i föregående kapitel lämnade finansstatistiska redogörelsen. Om man vill ha en klarare bild av dessa förhållanden erfordras emellertid en närmare undersökning angående de uppgifter, som inom olika förvaltningsgrenar åvilar kommunerna. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är därvid, i vad mån möjligheterna att handha uppgifterna på ett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkter lämpligt sätt kan påverkas av kommunstorleken och av kommunernas struktur. I det följande behandlas sådana viktigare förvaltningsuppgifter som regleras i särskild författning. Där så i vissa fall är möjligt genom framlagda utredningsförslag eller på grund av vad framkommit vid överläggningar med olika myndigheter och andra pågående utredningar kommer även den sannolika framtida utvecklingen att beröras. A.

Skolväsendet

De överväganden som under förarbetena till kommunindelningsreformen gjordes angående lämpligaste kommunstorlek ur skolorganisatoriska synpunkter företogs med utgångspunkt från att ett åttonde läsår skulle göras obligatoriskt. Redan innan reformen trädde i kraft hade väsentligt ändrade förutsättningar hunnit inträda i detta avseende. Senare under 1950talet har andra för den kommunala skolorganisationen genomgripande ändringar blivit genomförda. 1. Grundläggande bestämmelser rörande den kommunala skolorganisationen Fr. o. m. den 1 juli 1958 har nya bestämmelser trätt i kraft angående skolväsendets lokala och regionala organisation. Enligt skolstyrelselagen (SFS 614/1956) skall kommunens skolstyrelse i princip vara styrelse för såväl det obligatoriska skolväsendet i kommunen med därtill knuten verksamhet som — i den mån sådana skolor finnes — högre kommunal skola, kommunal yrkesskola, allmänt läroverk, statligt eller kommunalt allmänt gymnasium samt kommunalt handelsgymnasium. I varje kommun skall vidare i regel finnas en skolchef som

83 bl. a. har att biträda skolstyrelsen i dess verksamhet och närmast under denna vara ledare för skolväsendet i kommunen. Såsom regional statsmyndighet har länsskolnämnderna trätt i domkapitlens ställe. Under länsskolnämnderna sorterar dels de skolformer, som lyder under kommunernas skolstyrelser, dels högre tekniska läroverk, centrala verkstadsskolor samt andra av yrkesskolstadgan reglerade skolor, för vilka landsting är huvudman. Enligt instruktionen för länsskolnämnderna (SFS 279/1958) åligger det nämnd bl. a. att utöva tillsyn över skolorna, att främja skolväsendets utveckling och försöksverksamhet vid skolorna samt taga erforderliga initiativ i dessa hänseenden och att tillse, att skolväsendet blir ändamålsenligt planerat och att erforderlig samverkan mellan kommunerna kommer till stånd. Betydelsefulla i förevarande sammanhang är också de bestämmelser i skolstyrelselagen, som ålägger kommunerna att deltaga i interkommunal samverkan om detta erfordras för att åstadkomma en ändamålsenlig skolorganisation och samverkan ej medför påtagligt men för skolväsendet i de samverkande kommunerna. Kan kommunerna ej enas om samverkan, äger länsskolnämnden efter överläggning med kommunerna besluta i saken. I fråga om kostnadsfördelningen skall därvid av Kungl. Maj :t utfärdade allmänna anvisningar iakttagas. Föreligger särskilda skäl därtill, kan nämnden även besluta att samverkan i den omfattning nämnden bestämmer skall äga rum i kommunalförbundets form. Om enighet då ej kan uppnås om förbundsordningen, beslutar länsstyrelsen efter samråd med länsskolnämnden därom. Förbundsordning får ej ändras, förbund ej upplösas och medlem ej utträda utan länsskolnämndens medgivande. För skolväsendet i varje kommun skall enligt skolstyrelselagen finnas en organisationsplan. I allmänna skolstadgan (SFS 387/1958) ges närmare bestämmelser härom. Sålunda skall bl. a. interkommunal samverkan redovisas i planen och i planen kan också fastställas det område, från vilket en viss skola i första hand skall mottaga elever (elevområde). Organisationsplanen skall — på förslag av skolstyrelsen och sedan fullmäktige yttrat sig i vissa avseenden — fastställas av länsskolnämnden, som därvid äger avvika från förslaget. 2. Den obligatoriska skolan Principbeslut m.m. Vid 1950 års riksdag fattades beslut om riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling, enligt vilket åtgärder skulle vidtagas för genomförande inom tid som framdeles bestämdes av en på nioårig skolplikt grundad enhetsskola, avsedd att, i den mån försöksverksamhet ådagalade lämpligheten härav, ersätta folkskolan, fortsättningsskolan, den högre folkskolan, den kommunala mellanskolan och realskolan. Den samtidigt beslutade försöksverksamheten skulle ha till uppgift att utröna enhetsskolans ändamålsenliga organisation och arbetsformer.

84 Sedermera har 1956 års riksdag beslutat, att försöksverksamheten skall utmynna i »en obligatorisk, organisatoriskt sammanhållen nioårig skola» samt 1957 års riksdag uttalat sig för en tidsplan för enhetsskolans genomförande. Tidsplanen innebär i stora drag att beslut om enhelsskolans definitiva utformning skall fattas senast av 1962 års riksdag, att den nuvarande försöksperioden fr. o. m. läsåret 1962/63 skall följas av en period, då allmän övergång till obligatorisk enhetsskola skall ske, att under denna period, som beräknas räcka t. o. m. läsåret 1968/69, övergången liksom under försöksverksamheten för varje kommun bör ske successivt med början i årskurserna 1 och 5 och att enhetsskolan sålunda beräknas vara helt genomförd fr. o. m. läsåret 1972/73. Beslut angående enhetsskolans definitiva utformning föregås av en sammanfattande utredning, vilken verkställes av 1957 års skolberedning. Även om den definitiva utformningen ännu icke bestämts så är dock vissa riktlinjer fastslagna. Klart är sålunda — förutom att enhetsskolan skall vara en nioårig obligatorisk skola — att den skall uppdelas på tre stadier, låg-, mellan- och högstadiet, vartdera omfattande tre årskurser. Vidare står klart, att enhetsskolan skall vara en sammanhållen skola där alla tas om hand, såväl teoretiskt som praktiskt inriktade. De senare skall erhålla en förberedande yrkesutbildning eller allmänpraktisk utbildning. Differentiering sker på högstadiet, i klasserna 7 och 8 genom tillvalsämnen och fritt valda ämnen samt i klass 9 genom uppdelning på olika linjer. Man har tidigare räknat med en allmän linje (9a), en teoretisk linje som bildar underlag för gymnasiet (9g) och en linje för förberedande yrkesutbildning (9y). Enligt preliminärt beslut av 1957 års skolberedning skall den allmänna linjen ersättas av fyra nya linjer: humanistisk (9h), merkantil (9m), teknisk (9t) och socialekonomisk (9s). Planeringen för enhetsskolan. Under hela 1950-talet har planering för enhetsskolan pågått. Regionalt ledes denna planering numera av länsskolnämnderna, som genom befogenheten att fastställa organisationsplan för kommunernas skolväsen fått ett avgörande inflytande över detta. Skolöverstyrelsen har angivit pedagogiska och skolorganisatoriska förutsättningar för planeringsarbetet samt synpunkter på metodiken, sammanställda bl. a. i Aktuellt från skolöverstyrelsen nr 9/1959. överstyrelsen biträder även länsskolnämnderna vid planeringen i de olika länen. De skolorganisatoriska problem, som enhetsskolans genomförande kommer att medföra, hänför sig framför allt till högstadiet. Låg- och mellanstadiet innebär i organisatoriskt avseende ingen principiell nyhet i förhållande till den nuvarande obligatoriska skolan. Beträffande högstadiet har i skolöverstyrelsens anvisningar angivits, att man i regel bör eftersträva skolor med minst 75 barn per årskurs. Därmed säkerställes möjligheten att dela upp eleverna på tre klasser redan fr. o. m. sjunde årskursen. En så stor skola kan förses med specialsalar med diffe-

85 rentierad utrustning, den kräver så många lärare att ämnena kan bli sakkunnigt representerade, den anses utöva större dragningskraft på kompetenta lärare och den ger större möjlighet för eleverna att välja ämnen vid tillval och s. k. fritt val. Det går svårligen att generellt ange hur stort befolkningsunderlag som erfordras för att c:a 75 elever per årskurs skall erhållas. Sålunda är förhållandena väsentligt olika i en avfolkningsbygd och i ett område, där stark inflyttning eller nya tätortsbildningar kan förutses. Man måste nu för landsbygdens del räkna med födelsetal på i medeltal 10—12 promille. Tillräckligt underlag för ett 3-parallelligt högstadium skulle sålunda i regel kunna erhållas vid befolkningsunderlag på c:a 6 500—7 500 invånare. Om ett elevunderlag på minst 75 elever per årskurs uppställts såsom önskvärt så innebär detta icke att man därigenom erhåller den i alla avseenden lämpligaste storleken på en högstadieskola. De pedagogiska synpunkter, som enligt vad ovan angivits kan åberopas såsom skäl för ett 3-parallelligt högstadium, blir i regel ännu bättre tillgodosedda i ett högstadium med fyra till fem parallellklasser. Även ekonomiska skäl talar ofta för större skolor. Detta kommer att beröras närmare i det följande. Emellertid finns andra faktorer, som motverkar möjligheterna att ge högstadiet den organisation som ur nyss angivna synpunkter skulle vara önskvärd. Om restiden från hemmet till skolan överstiger viss gräns skulle det bli nödvändigt att anordna inackorderingar och bygga elevhem i en omfattning, som både av ekonomiska skäl och av hänsyn till omvårdnaden om de unga inger betänkligheter. Såsom norm vid planeringen har skolöverstyrelsen angivit, att restiden från hemmet till skolan icke bör överstiga 45 minuter. Denna tidsgräns har uppställts bl. a. med hänsyn till resultatet av vissa empiriska undersökningar avseende valet mellan inackordering och dagliga resor till och från skolorten bland gymnasister. Däremot ligger enligt uppgift inga skolmedicinska undersökningar till grund för den uppställda tidsgränsen. Den lämpliga avgränsningen av ett högstadieområde måste sålunda framkomma efter en avvägning mellan ett flertal faktorer. På grund av olika förutsättningar beträffande folktäthet, kommunikationernas utveckling o. s. v. blir det oundvikligt att avvägningen leder till skilda resultat och att skolorna får olika storlek och kvalitet. Väsentligt vid uppbyggandet av enhetsskolan blir också skolornas lokalisering. En skola utgör en serviceinrättning främst genom den pedagogiska verksamhet som där skall bedrivas men också genom de möjligheter som erbjudes att använda lokalerna för andra ändamål. Lokaliseringen bör därför ske till sådan ort, att skolan på ett naturligt sätt kan besökas av de människor den skall betjäna, d. v. s. till den ort som utgör befolkningstyngdpunkten och som är eller kan bli centrum för ett område med det för skolan erforderliga befolkningsunderlaget.

86 Av det sagda framgår att skolplaneringen icke kan bedrivas isolerat från annan samhällsplanering. Den måste sidoställas med bebyggelseplaneringen, vägplaneringen, planeringen av andra gemensamhetsanläggningar av olika slag samt planeringen inom industrin och näringslivet i övrigt o. s. v. Utan ingående undersökningar i dessa avseenden och beträffande ett flertal andra faktorer, t. ex. befolkningsutvecklingen, kontaktförhållanden mellan landsbygd och tätorter m. m., kan en på längre sikt hållbar planering icke erhållas. Detta har också framhållits i skolöverstyrelsens anvisningar. Planeringen för enhetsskolans högstadium har nu fortskridit så långt, att en preliminär indelning i områden föreligger för hela landet. En sammanställning härav ger vid handen att högstadieskolor skulle komma att finnas på sammanlagt 525—540 orter, om den slutliga organisationen fastställdes i enlighet med den preliminära planeringen. Ifrågavarande högstadier skulle bli enkellinjiga på 24 orter, tvåparallelliga på 87 orter, treparallelliga på 182 orter, fyrparallelliga på 82 orter och femparallelliga på 33 orter. Därtill kommer orter med större högstadier, av vilka ett antal är uppdelade på flera högstadieskolor. Bortsett från nyssnämnda större orter skulle således i övrigt c:a 27 % av högstadieskolorna vara organiserade med mindre än tre parallellklasser och återstående c:a 73 % uppfylla vid planeringen uppställda krav på en ur pedagogisk synpunkt önskvärd storleksordning. Redan en jämförelse mellan det planerade antalet högstadier och antalet nuvarande kommuner visar, att en uppbyggnad av högstadieorganisationen inom ramen för nuvarande primärkommunala indelning kommer att medföra ett omfattande interkommunalt samarbete. Detta belyses närmare i kapitel 6, där det interkommunala samarbetet behandlas. Ekonomiska verkningar. Enhetsskolans genomförande fordrar på många orter investeringar i nya skollokaler. Även driftkostnaderna kommer givetvis att påverkas. Redan det förhållandet att skolplikten förlänges gör en kostnadsökning oundviklig. Någon närmare beräkning av den totala kostnadsutvecklingen vid genomförandet av enhetsskolan har icke verkställts. Det har ej heller varit möjligt att inom ramen för denna utredning anskaffa det material, som skulle erfordras för en sådan bedömning. Däremot ingår det i 1957 års skolberednings uppdrag att överväga även denna fråga. Beträffande investeringsbehovet har vissa kalkyler gjorts av skolöverstyrelsen. Enligt styrelsens petita för budgetåret 1960/61 skulle investeringsbehovet för sådana skolbyggnader, till vilka statsbidrag utgår, under perioden 1960/61—1969/70 uppgå till omkring 2 miljarder, varav c:a 1,4 miljarder avser periodens första hälft. För elevhemsbyggnader, vilka dock till största delen skall tillgodose behovet vid gymnasierna, kalkylerar överstyrelsen med ett investeringsbehov av överslagsvis 50 miljoner kronor.

87 Inför de investeringsbehov som här föreligger måste det ligga i såväl kommunernas som statens intresse att skolorganisationen — med beaktande av pedagogiska och andra synpunkter — göres sådan, att kostnaderna nedbringas till minsta möjliga storlek. Inom skolöverstyrelsen har på grundval av vissa typfall, som redovisas i »Lokalbehov och Utrymmesekonomi», Skolöverstyrelsens skriftserie nr 34/1958, schematiska beräkningar gjorts av investeringskostnaderna för permanenta byggnader för högstadieskolor av olika storlek. Nybyggnadsbehovet har därvid beräknats utan hänsyn till eventuellt befintliga lokaler — något som dock självfallet måste beaktas vid överväganden i ett konkret fall. Kostnaderna har uppskattats sålunda: Antal paralleller i årskurs 7 och 8 2 3 4 5 6

Investeringskostnad per elevplats totalt (30 elever per klass) c:a 1 990 000 2 470 000 2 610 000 3 460 000 3 775 000

c:a 11 100 9 100 7 300 7 700 7 000

Även beträffande vissa årliga driftkostnader har motsvarande beräkningar gjorts inom skolöverstyrelsen. 1 Driftkostnaderna har indelats i tre slag: lärarlöner, skolskjutskostnader och övriga driftkostnader. Endast i fråga om lärarlöner och övriga driftkostnader är generella beräkningar möjliga. Antalet lärartjänster har beräknats var för sig för teoretiska ämnen och övningsämnen samt för hjälpklasser. Beräkningsgrunderna i »Lärarbrist och läraröverskott» (SOU 1958:21) har utnyttjats beträffande lärarbehovet i teoretiska ämnen. För beräkning av lärarbehovet för övningsämnen har timplanerna legat till grund. I fråga om antalet lärartjänster i hjälpklasser har antagits, att en klass motsvarar en lärartjänst. Beträffande posten »övriga kostnader» konstateras i beräkningarna att stora variationer föreligger från skola till skola men att den kommunala bokföringens uppläggning som regel icke medger några separata uträkningar. Därför har — efter visst samråd med kommunalekonomisk expertis — försök gjorts att schematiskt beräkna driftkostnaderna, satta i relation till lokalernas storlek. Ränta och avskrivning på de enligt ovan framräknade anskaffningsvärdena har därvid beräknats efter lika annuitet, 5,48, motsvarande 5 % ränta och 50 års avskrivning. För skolpaviljonger har tillämpats en lika annuitet å 8,02 %, motsvarande 5 % ränta och 20 års avskrivning. Övriga kostnader har beräknats i förhållande till driftkostnaderna, för uppvärmning 1,5 %, lyse, renhållning, vatten, försäkringar 1 Beräkningarna avser de utgiftsposter som ä r olika vid olika organisation. rorna täcker sålunda inte de t o t a l a utgifterna för skolan.

Siff-

88 etc. 1,5 %, vaktmästare, städning m. m. 2 % samt underhåll 0,5 %. Beräkningarna ger följande årliga kostnader för högstadieskolor av olika storlek: Antal paralleller i årskurs 7 och 8

Lärarlöner

övriga driftkostnader

2 3 4 5 6

245 700 358 900 472 600 585 800 688 300

218 500 271 200 286 600 379 900 414 500

Summa per elevplats totalt (30 elever per klass) 464 200 630 100 759 200 965 700 1 102 800

2 600 2 300 2 100 2 100 2 000

De här återgivna beräkningarna är som nämnts helt schematiska och även beräkningsgrunderna kan måhända i vissa enskildheter diskuteras. Trots att beräkningarna därför måste bedömas med försiktighet torde slutsatsen ändock stå klar, att såväl investerings- som driftkostnader — utom skolskjutskostnader — i regel blir mindre per elev ju större skolan är. Denna slutsats synes ännu starkare grundad om man utgår från det sannolika antagandet att de flesta mindre skolorna tillkommer på orter med vikande befolkningsunderlag och att dessa skolor därför ganska snart icke kommer att utnyttjas i tillräcklig utsträckning. I sådana fall kommer givetvis kostnaden per elev att successivt öka. Skolskjutskostnaderna påverkas naturligt nog i motsatt riktning, d. v. s. dessa kostnader ökar ju längre centraliseringen drives. Beträffande dessa kostnader torde som nämnts inga generella beräkningar vara möjliga. I olika lokala utredningar har emellertid konstaterats att ökade skolskjutskostnader — inom det såsom norm vid planeringen uppställda restidsavståndet — spelar jämförelsevis liten roll jämfört med minskningen i andra driftkostnader. Följande exempel härpå kan hämtas ur en för Asarums och Mörrums kommuner särskilt verkställd skollokaliseringsutredning upptagande alternativa förslag till högstadieskolor för området. Skjutskostnad

Lärarlöner

övriga driftkostnader

Summa

Kapitalkostnad

Alternativ 1 Asarum, 5 paralleller . . . .

118 600

585 800

328 100

1 032 500

1 750 000

Alternativ 2 Asarum, 3 paralleller . . . . Mörrum, 2 parallelleler..

78 200 8 700

358 900 245 700

202 200 218 500

639 300 472 900

1 260 000 1 990 000

86 900

604 600

420 700

1 112 200

3 250 000

29 900 29 000 8 700

245 700 245 700 245 700

143 200 218 500 218 500

418 800 493 200 472 900

945 000 1 990 000 1 990 000

67 600

737 100

580 200

1 384 900

4 925 000

Alternativ 3 Asarum, 2-paralleller . . . . Svängsta » ... . Mörrum » ...

Antalet skattekronor i Asarums och Mörrums kommuner enligt 1959 års taxering uppgick inklusive av staten tillskjutet skattekrontal till totalt

89 435 884. Skillnaden mellan alt. 1 och alt. 3 i bruttodriftkostnader — alltså frånsett statsbidragen — utgör 352 400 kronor, d. v. s. c:a 80 öre per skattekrona. Skillnaden i kapitalkostnad mellan samma alternativ uppgår till inemot 3,2 miljoner kronor. 3. Yrkesutbildningen Vid 1955 års riksdag fattades beslut om riktlinjer och normer för utbyggnad av yrkesutbildningen m. m. Riktlinjerna innefattade bl. a. att yrkesutbildningen skulle göras till ett led i den framväxande ungdomsskolan och vara en av de utbildningsvägar som bygger på den obligatoriska skolan. Initiativet till yrkesutbildningens utbyggnad ligger alltjämt hos de olika huvudmännen — primärkommuner, landsting samt enskilda företag, organisationer och personer. Det ankommer ytterst på de lokala myndigheterna att avgöra, om utbildning skall ges, i vilken form den skall ges — i näringslivet eller i skola — och i senare fallet i vilken skola förberedande yrkesundervisning skall ges — yrkesskola eller enhetsskola. Länsskolnämnden är numera regionalt planeringsorgan även beträffande sådan yrkesutbildning, som regleras av yrkesskolstadgan. Det centrala organet är överstyrelsen för yrkesutbildning. Ett flertal utbildningsområden, bl. a. jordoch skogsbruket, faller emellertid utanför denna reglering och några är föremål för överväganden i pågående utredningar. Även frågan om yrkesutbildningens centrala ledning utredes. överstyrelsen för yrkesutbildning konstaterar i sina i augusti 1960 avgivna petita för budgetåret 1961/62 att antalet elever i heltidskurser om minst 5 månaders längd vid centrala, kommunala och enskilda yrkesskolor (exkl. företagsskolor) från 1950 till 1959 ökat från c:a 12 900 till c:a 41 000. Trots detta räknar överstyrelsen med att mer än hälften av de sökande icke kan beredas plats vid våra yrkesskolor. Den utan tvivel viktigaste anledningen till den ökade tillströmningen till yrkesskolorna är näringslivets starkt ökade behov av utbildad arbetskraft. Produktionsprocessen undergår för närvarande hastiga strukturella förändringar, som ställer andra och väsentligt större krav på arbetskraften än vad fallet var bara för några år sedan. Härtill kommer att ungdomen mer och mer insett betydelsen av yrkesutbildning och att föräldrarna numera har större möjligheter att låta dem erhålla sådan utbildning. Enligt överstyrelsens bedömning måste utbyggnaden av yrkesskolväsendet fortsätta under hela 1960-talet och under de närmaste åren i minst samma takt som f. n. En bidragande orsak härtill är de strukturella omdaningar inom näringslivet, som kan väntas till följd av utvecklingen på världsmarknaden. Utvidgningsbehovet gäller enligt överstyrelsen såväl industri, hantverk och handel som det husliga arbetsområdet och serviceyrkena.

90 I den regionala planläggning som förekommer har olika principlösningar diskuterats. I några fall övervägs att i betydande omfattning överföra yrkesutbildningen på landstinget. Landstingen har i andra fall iklätt sig kostnader för att — vid sidan av utbyggnad av de centrala yrkesskolorna — på vissa villkor stödja den primärkommunala yrkesutbildningen. Den fortsatta utbyggnaden av yrkesundervisningen beräknas dock till ej oväsentlig del bli en primärkommunal uppgift. I oktober 1959 fanns sammanlagt 532 yrkesskolor med primärkommun som huvudman. C:a 400 av dessa var inrättade i landskommuner. I ungefär halva antalet landskommuner fanns sålunda ingen yrkesundervisning organiserad. Näringslivets struktur i orten, intresseinriktningen i fråga om olika yrkesgrenar samt ett flertal andra svårbestämbara faktorer påverkar frågan om det för heltidskurser erforderliga rekryteringsunderlaget. Erfarenhetsmässigt har framkommit att det för en hushållslinje i regel räcker med ett underlag på 4 500—5 000 invånare och att linjer för handel och kontor i allmänhet kan organiseras med ett underlag på 10 000—12 000 invånare. För en någorlunda fullständigt differentierad yrkesskola beräknas ett underlag på ungefär 30 000 invånare. Även om ökad efterfrågan på yrkesutbildning i och för sig skulle sänka underlagsgränserna så går dock utvecklingen samtidigt mot allt större specialisering, varför de angivna talen torde kunna gälla som riktpunkter även för den närmaste framtiden. 4. Gymnasieorganisationen Tillströmningen till såväl allmänbildande som fackutbildande gymnasier visar likaledes en ständig ökning sedan åtskilliga år tillbaka. Enligt gjorda beräkningar kommer denna ökning att ytterligarre accentueras under de närmaste åren. Detta konstateras bl. a. i en av skolöverstyrelsen år 1959 publicerad sammanfattande utredning, »Gymnasieorganisationens omfattning fram till år 1965. Utredning om gymnasiestadiets kvantitativa problem». Enligt samma utredning måste den väntade tillströmningen mötas dels genom upprättande av nya gymnasieenheter på redan existerande eller nya gymnasieorter, dels genom utvidgning av befintliga gymnasieenheter. I utredningen ingår även en preliminär indelning av landet i gymnasieområden, grundad bl. a. på näringsgeografiska undersökningar. Då ett allmänbildande gymnasium i regel startas som kommunal skola för att efter några år övertagas av staten samt handelsgymnasierna alltid är kommunala blir även denna utbyggnad i viss mån en primärkommunal uppgift. Bestämmelserna i skolstyrelselagen om interkommunalt samarbete är tillämpliga jämväl beträffande andra skolor än obligatoriska, t. ex. gym-

91 nasier, och även bestämmelserna om organisationsplan och elevområden gäller dem. Härav följer att läroverkskommun numera äger få till stånd en kostnadsfördelning mellan sig och andra kommuner, vilkas barn anlitar skolan och att länsskolnämnden skall meddela beslut om denna fördelning enligt av Kungl. Maj :t meddelade anvisningar såvida frivillig överenskommelse ej träffas. J3.

Socialvården

Under de senaste decennierna har sociallagstiftningen i väsentliga avseenden utvidgats och reformerats. En stor del av detta reformarbete har varit inriktat på en utbyggnad av det s. k. socialförsäkringssystemet: folkpensioneringen, allmänna sjukförsäkringen, yrkesskadeförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och allmänna tilläggspensioneringen. Därutöver h a r nya bestämmelser tillkommit på praktiskt taget alla de områden, som brukar sammanföras under beteckningen socialvård. Till de viktigare nyheterna torde kunna räknas lagen den 4 januari 1956 om socialhjälp, vilken ersatt 1918 års fattigvårdslag, lagen den 29 april 1960 om samhällets vård av barn och ungdom (barnavårdslagen), vilken ersatt 1924 års barnavårdslag, och lagen den 27 juli 1954 om nykterhetsvård, vilken ersatt 1931 års alkoholistlag. 1. Folkpensioneringen Socialförsäkringarna är i allmänhet icke någon kommunal angelägenhet. Ett undantag utgör folkpensioneringen, som är en för kommunerna relativt betydande uppgift, främst genom de kommunala bidragen till inkomstprövade pensionsförmåners finansiering samt de kommunala bostadstilläggen. Kommunalt bostadstillägg utgick under år 1960 i 1 028 av de 1 031 kommunerna. I fråga om beloppens storlek förelåg emellertid betydande variationer. Som exempel kan nämnas att maximibeloppet för kommunalt bostadstillägg åt ensamstående pensionär nämnda år utgjorde högst 150 kronor per år i 210 kommuner, 156—300 kronor per år i 423 kommuner, 312—500 kronor per år i 187 kommuner, 504—1 000 kronor per år i 149 kommuner, 1 020—2 000 kronor per år i 58 kommuner och 2 125 kronor per år i en kommun. Mot bakgrunden av att inkomstprövningen alltmer förlorat sin betydelse för pensionsrätten har socialförsäkringens administrationsnämnd i ett nyligen framlagt betänkande angående socialförsäkringens administration (SOU 1960:35) föreslagit bl. a., att ombildade allmänna sjukkassor skall vara lokalorgan jämväl för den allmänna pensioneringen och att de från pensionsnämnderna skall överta handläggningen av icke inkomstprövade pensionsförmåner. Administrationsnämnden konstaterar i detta sammanhang att antalet fall, där folkpensionen behöver kompletteras med in-

92 komstprövade förmåner fr. o. m. år 1963 torde komma att avtaga år från år. I vilken utsträckning ifrågavarande tillägg — bl. a. kommunala bostadstillägg — skall utgå för framtiden kommer att övervägas av en annan utredning, 1958 års socialförsäkringskommitté. Eftersom klarhet sålunda icke föreligger rörande de materiella bestämmelsernas utformning har administrationsnämnden icke framlagt något direkt förslag rörande handläggningen av ärenden rörande inkomstprövade förmåner. Enligt nämndens mening bör dock prövningen av dylika förmåner anknytas till den kommunala förvaltningen, om förmånerna i avsevärd mån skall finansieras genom kommunala medel och i vissa fall skall utgå enligt av kommun beslutade grunder. Det bör därvid enligt nämnden kunna ankomma på kommunerna att avgöra huruvida särskilda pensionsnämnder skall finnas eller huruvida prövningen skall förläggas till annat förefintligt kommunalt organ, exempelvis socialnämnden. Det synes sålunda icke osannolikt, att ändrade bestämmelser rörande kommunernas uppgifter på folkpensioneringens område kan komma att genomföras inom en nära framtid. Såvitt nu kan bedömas torde ändringarna icke bli av sådan art, att dessa uppgifter bör tillmätas någon större tyngd i nu ifrågavarande sammanhang. 2. Socialhjälpen m. m. Enligt 1956 års lagstiftning bygger socialhjälpen på i huvudsak samma principer som uppställdes i 1918 års fattigvårdslag. I allt väsentligt är socialhjälpen sålunda en primärkommunal angelägenhet. Socialförsäkringssystemets utbyggnad samt tillkomsten av olika speciella hjälpformer har emellertid medfört, att socialhjälpen fått i viss mån ändrad karaktär och i större omfattning än tidigare blivit en kompletterande och supplerande hjälpform. Såsom tidigare gällde för fattigvården skiljer socialhjälpslagen på dels sådan hjälp, som kommun under vissa förutsättningar är skyldig att lämna, och dels sådan hjälp, som kommun är befogad att lämna utan att skyldighet därtill föreligger. Beträffande hjälp i sistnämnda avseende, s. k. frivillig socialhjälp, gjorde föredragande departementschefen i propositionen med förslag till socialhjälpslag (nr 177/1955) följande uttalande: »De möjligheter, som lagstiftningen sålunda öppnar för kommunerna har på många håll tillvaratagits på ett mycket förtjänstfullt sätt; särskilt i de större kommunerna bedrives numera en vidsynt hjälpverksamhet, som är stadd i ständig utveckling. Det är enligt min mening angeläget att kommunerna genom egna initiativ bidrar till en fortsatt utveckling på detta område.» Socialhjälpens huvudsyfte är att verka förebyggande. En fri behovsprövning måste förekomma i dylika ärenden och detta ställer särskilda krav vid ärendenas handläggning. För effektiviteten därvidlag kan hjälpens omfattning och valet av hjälpform få avgörande betydelse. Ofta ä r

93 det grannlaga och komplicerade ärenden socialnämnden på så sätt får taga ställning till. Socialnämnden skall vid sidan av den ekonomiska hjälpverksamheten stå allmänheten till tjänst med råd och upplysningar på det sociala området. Där så lämpligen kan ske skall den också lämna annat bistånd i personliga angelägenheter. De föreskrifter härom, som meddelats i socialhjälpslagen, innehåller emellertid icke någon närmare reglering av verksamheten. Även i detta avseende gäller sålunda, att varje kommun får söka finna den form, som bäst motsvarar föreliggande behov. Sammanfattningsvis torde kunna sägas, att utvecklingen på här berörda områden av socialnämndens verksamhetsfält i första hand medför behov av ökade personliga insatser och därmed också ställer större krav på socialnämndens personella resurser. 3. Åldringsvården Frågan om åldringsvården kommer att inta en central plats inom socialvården under de närmaste årtiondena. Befolkningsutvecklingen med förskjutningen till allt högre åldrar samt förändringarna i den samhällsekonomiska strukturen har haft till följd, att behovet av hjälp och stöd åt åldringarna blivit alltmera framträdande. Det kan nämnas, att enligt statistiska centralbyråns senaste befolkningsprognos kominer antalet personer över 65 år att uppgå till c:a 1 125 000 år 1970, vilket skulle innebära en ökning sedan 1960 med 230 000 eller drygt 25 %. Tidigare kunde åldringarna i stor utsträckning bo hos sina barn och på så sätt få erforderlig hjälp och tillsyn. Den ökade rörligheten bland befolkningen och ändrade bostadsvanor har medfört ändrade förutsättningar i detta avseende. Man måste därför räkna med att behoven numera i större omfattning än tidigare får tillgodoses genom samhällets försorg. Principerna för åldringsvårdens framtida utformning behandlades vid 1957 års riksdag, varvid såväl regering som riksdag i huvudsak anslöt sig till de förslag, som framlagts av 1952 års åldringsvårdsutredning (SOU 1956: 1). Denna utredning konstaterade, att nya former av stöd och hjälp åt åldringar medfört en allmän omvärdering av vad som hör in under begreppet åldringsvård. De tidigare understöds- och anstaltsmetoderna har fått ge vika för eller kompletterats med mera diffentierade metoder för tillfredsställande av åldringarnas behov av hjälp, tillsyn och vård. Till samhällets åldringsvård kan främst hänföras tillgodoseendet av de gamlas behov av ekonomisk trygghet, goda och ändamålsenliga bostäder, hjälp i hemmen, sysselsättning, sjukvård och av vård på ålderdomshem. Samhällets åldringsvårdande åtgärder kan emellertid icke bindas till vissa bestämda och en gång för alla fastställda handlingsmönster eller angivas med någon definition eller uppräkning. Såväl arbetsmetoder som åtgärder inom åldringsvården bör vara föränderliga.

94 Den utbyggnad och samordning av olika samhällsåtgärder, som enligt 1957 års principbeslut skall komma till stånd, är till stor del en kommunal uppgift. Åtgärderna inom åldringsvården inriktas mer och mer på att i första hand förhjälpa de gamla att så länge som möjligt leva ett oberoende liv i sina egna hem. Bostadsförsörjningen kominer därvid att inta en nyckelställning, bl. a. därför att dåliga bostäder k a n medföra behov av sluten vård i större utsträckning än vad eljest skulle vara fallet. De åtgärder, som ur åldringsvårdssynpunkt erfordras beträffande bostadsförsörjningen, ingår som ett led bland övriga bostadspolitiska åtgärder. Åldringsvårdsutredningen underströk dock vikten av kommunal medverkan i detta avseende. Den kommunalekonomiska betydelsen av åtgärder, som syftar till att genom bättre bostäder minska behovet av kollektiv vård i kommunal regi, ålderdomshemsvård, låg enligt utredningen i så öppen dag, att det fanns all anledning för kommunerna att medverka till en effektivisering av verksamheten. Kommunala inventeringar av åldringarnas bostäder syntes vara nödvändiga för att verksamheten helt skulle slå igenom och kunna sättas in systematiskt där den bäst behövdes. Kommunerna borde också — framhöll utredningen — stimulera tillkomsten av speciellt för åldringar avsedda bostäder, antingen i pensionärshem eller i flerfamiljshus. Särskilda hjälpåtgärder för de gamla i deras hem — öppen åldringsvård — erbjuder möjligheter att inom vissa gränser till lägre kostnader för det allmänna tillgodose vårdbehovet på ett sätt som många åldringar föredrager framför anstaltsvård. Hemhjälpsverksamheten för gamla har vunnit allt större utbredning under senare år och detta är en angelägenhet, som kommunerna kan organisera efter eget val. Anordnande av ålderdomshem är i socialhjälpslagen angivet som en skyldighet för primärkommunerna. Endast om särskilda skäl föreligger kan kommun befrias från denna skyldighet men kommunen måste då tillse att föreliggande behov av vård ändock blir tillgodosett. Möjlighet föreligger också för två eller flera kommuner att anordna gemensamt ålderdomshem. För ålderdomshemsvårdens del kommer intensifieringen av andra åtgärder — bostadsförbättringar, hemhjälp m. m. — med all sannolikhet att medföra, att platserna framdeles kan förbehållas dem, som kräver ständig omvårdnad och tillsyn. Frågan om lämpligaste storleken på ett ålderdomshem har i olika samm a n h a n g varit föremål för överväganden. I propositionen nr 243 till 1947 års riksdag, där principerna för ålderdomshemsbyggandet behandlades, uttalade föredragande departementschefen, att 20—25 vårdplatser i regel borde uppställas som minimistorlek. Vårdhemssakkunniga framhöll i ett betänkande med råd och anvisningar för utformningen av ålderdomshem m. m. (SOU 1947: 74), att ett hem med c:a 30 platser var att föredraga ur ren driftsynpunkt, då man vid ett hem av denna storlek kunde på ett

95 helt annat sätt än vid mindre hem ordna personalfrågan med hänsyn till vakt- och beredskapstjänstgöring nattetid m. m. 1949 års statsbidragssakkunniga för ålderdomshem ansåg i sitt betänkande (SOU 1950: 22) att en minimistorlek av 20—25 platser i regel borde upprätthållas. Ett mindre platsantal än 20 ansågs medföra olägenheter bl. a. i fråga om personalkostnader och byggnadens planlösning. Beträffande maximistorleken rekommenderades med stöd av dittills vunna erfarenheter att ålderdomshem i regel icke planerades för mera än 70—75 platser. Åldringsvårdsutredningen uttalade (SOU 1956: 1), att erfarenheten i stort sett verifierat vårdhemssakkunnigas uppfattning. Även i ett hem på c:a 30 platser mötte emellertid svårigheter att sammanfoga personalens tidsschema. Biträdande föreståndarinnan kunde endast i undantagsfall anställas i ett hem av denna storleksordning. Icke förrän i ett hem på 40 å 50 vårdplatser syntes personalorganisationen i regel medge att den kvalificerade personalens avlösning ordnades på ett ur såväl personalens egen som vårdtagarens synpunkt fullt tillfredsställande sätt. I ålderdomshem med 20—25 platser skulle det enligt utredningens mening bli allt svårare att inom rimlig kostnadsram ge en fullgod vård. Om ålderdomshemmen i stigande grad blir belagda med åldringar, som präglas av ålderssvaghet, måste detta med all sannolikhet medföra ökat personalbehov för vårduppgifterna och även ställa större krav på åtminstone den ledande vårdpersonalens kunskaper och färdigheter. Detta synes ytterligare öka önskvärdheten av välplanerade hem av lämplig storlek. Behovet av ålderdomshemsplatser påverkas av ett flertal svårbedömbara faktorer. Bl. a. inverkar den tidigare berörda utbyggnaden av den öppna åldringsvården samt förstärkningen av sjukhusvårdens, framför allt långtidssjukvårdens, resurser. Med hänsyn härtill rekommenderade åldringsvårdsutredningen för sin del en viss försiktighet vid bedömningen. Den vid 1947 års principbeslut angivna relationen 10 ålderdomshemsplatser per 1 000 invånare var enligt åldringsvårdsutredningens mening redan från början i vidaste laget och inför den väntade utvecklingen skulle en motsvarande regel göras avsevärt snävare. Utredningen avstod emellertid från en precisering därvidlag eftersom sådana regler erfarenhetsmässigt ledde till en icke önskvärd schematisering. Enligt en på socialstyrelsens socialvårdsbyrå gjord sammanställning fanns i januari 1960 sammanlagt 1 380 ålderdomshem med tillhopa c:a 41 200 platser, därav 10 hem med något över 3 300 vårdplatser i Stockholms stad. Av övriga hem, tillhopa 1 370, togs 970 eller 71 % i bruk före år 1947. De nyanordnade hemmen, som i medeltal har 39 platser per hem, är belägna i 389 kommuner. I 74 av dessa kommuner drevs vid samma tid även 110 äldre hem. De äldre hemmen, som i medeltal har endast 23 platser per hem, är

96 belägna i sammanlagt 661 kommuner. Många av dessa hem togs i bruk som ålderdomshem redan under andra hälften av 1800-talet, enstaka hem ännu tidigare. Nybyggnadsverksamheten beträffande ålderdomshem, som startade i mitten av 1940-talet, har varit särskilt livlig sedan början av 1950-talet. Vid årsskiftet 1959/60 pågick 89 ålderdomshemsbyggen med c:a 3 600 platser. Betydande byggnadsbehov kvarstår dock alltjämt. En av socialstyrelsen under år 1960 gjord rundfråga till samtliga socialnämnder gav till resultat, att under nämnda år skulle igångsättas 65 byggen med 2 461 vårdplatser, samt att nybyggnadsbehov förelåg för åren 1961—1965 av 250 ålderdomshem med c:a 11 800 vårdplatser och för åren 1966—1970 av 135 ålderdomshem med inemot 5 500 vårdplatser. Enligt socialstyrelsens uppfattning kommer dock antalet att bli ännu högre enär en hel del kommuner icke k u n n a t ange behovet och ett 40-tal kommuner, som saknar nyanordnade ålderdomshem, icke besvarat styrelsens rundfråga. Redan de uppgivna behoven skulle dock med nuvarande prisläge innebära ett investeringsbehov för åren 1961—1970 på drygt 460 milj. kronor. De totala driftkostnaderna för ålderdomshemsvård skulle enligt en av socialstyrelsen samtidigt gjord uppskattning kunna beräknas stiga med c:a 75 % från 1960 till 1970. Det torde enligt vad tidigare angivits vara en numera vedertagen uppfattning, att en ålderdomshemsstorlek på c:a 40—50 vårdplatser erbjuder största möjligheten att till rimliga kostnader lämna en fullgod vård. Även om någon bestämd regel beträffande vårdplatsbehovet i relation till befolkningsunderlaget icke kan uppställas, torde ändock kunna hävdas, att ett ålderdomshem av angiven storlek i allmänhet förutsätter ett befolkningsunderlag på c:a 5 000—6 000 personer. Därmed är också sagt, att de flesta (c:a 70 %) av våra nuvarande kommuner icke har tillräcklig storlek för att på egen hand lösa sin ålderdomshemsfråga på mest ekonomiska och samtidigt ur vårdsynpunkt lämpligaste sätt. 4. Barna- och ungdomsvården I 1960 års lag har barna- och ungdomsvården fått en reglering, som i fråga om ansvar och organisation, verksamhetens art och inriktning m. m. till stor del ansluter till vad tidigare gällt. Verksamheten omfattar sålunda dels förebyggande åtgärder av allmän natur, dels individuellt inriktade åtgärder till undanröjande av konstaterade missförhållanden eller hjälpbehov och dels kontroll av fosterbarnsvård och viss anstaltsvård m. m. De sakliga ändringar, som befunnits påkallade, har likväl blivit av den omfattning, att de berör nära nog alla avsnitt av lagen. Behovet av allmänt förebyggande åtgärder underströks starkt under förarbetena till den nya lagstiftningen och har i lagen tagit sig uttryck i bestämmelser av förpliktande karaktär. Detta innebär att allmänt före-

97 byggande barna- och ungdomsvård fr. o. m. den 1 januari 1961 är en obligatorisk uppgift för kommunerna. Lagen reglerar emellertid icke n ä r m a r e h u r verksamheten skall utformas och kommunerna har därför möjlighet att anpassa denna till rådande förhållanden och särskilda behov. Såsom en central uppgift namnes i förarbetena åtgärder för att förbättra barns och ungdoms fritidsförhållanden och som exempel anges inrättande och drivande av fritidsinstitutioner såsom ungdomsgårdar, ungdomskaféer och idrottsanläggningar samt anordnande av studie- och hobbyverksamhet för ungdom. Den allmänt förebyggande barna- och ungdomsvården kan även innefatta inrättande av barnavårdsanstalter såsom daghem, lekskolor och fritidshem, anordnande av upplysnings- och utbildningsverksamhet m. m. Beträffande åtgärder till undanröjande av konstaterade missförhållanden eller hjälpbehov har viss utvidgning skett i barnavårdsnämndens uppgifter och proceduren i sådana ärenden har blivit föremål för en fylligare reglering. Även i fråga om kontrollen av fosterbarnsvård och anstaltsvård har uppgifterna ökats. I propositionen angående den nya barnavårdslagen (nr 10/1960) framhöll föredragande statsrådet, att barnavårdsnämnderna — | även bortsett från att det på många håll kan brista i fråga om de personella resurserna — i stor utsträckning står dåligt rustade att handlägga sådana ärenden av invecklad och känslig beskaffenhet, som kan förekomma i såväl små som stora kommuner. Såsom exempel nämndes åtgärder för att tillrättaföra och i samhället återanpassa kriminell eller eljest asocial ungdom samt ärenden för att hindra en skadlig förflyttning av fosterbarn. Många kommuner saknade ännu tillgång till erfarna socialutredare. Ofta saknades den medicinska och psykologiska expertis, som erfordras i dylika ärenden. Även behovet av juridiskt skolat biträde framhölls. På förslag av statsrådet hade därför svenska socialvårdsförbundet åtagit sig att — till en början försöksvis — organisera en förmedlingsverksamhet för barnavårdsnämndernas räkning avseende experter av olika slag såsom läkare, psykologer, jurister, socialutredare för komplicerade ärenden samt personer med sakkunskap rörande allmänt förebyggande åtgärder och anordningar. Kostnaderna för experternas arbete skulle bestridas av vederbörande kommun. 5. Nykterhetsvården Den nya nykterhetsvårdslagen trädde i kraft den 1 oktober 1955 samtidigt med att övergången till fri spritförsäljning genomfördes. Det förutsågs att skärpt uppmärksamhet mot i nykterhetshänseende opålitliga personer då skulle bli nödvändig och lagstiftningen ålade också nykterhetsnämnderna vidgade uppgifter i detta hänseende. Förebyggande verksamhet är avsedd att bli den kanske väsentligaste arbetsuppgiften även inom nykterhetsvården. Hjälpåtgärder kan — och skall — numera sättas in på ett 7—1707 61

98 tidigare stadium än förut. Nykterhetsnämnden skall därvid tillgripa de åtgärder som i varje enskilt fall anses lämpligast. Vissa hjälpåtgärder exemplifieras i lagen: ombyte av miljö, anskaffande av lämplig anställning, läkarvård m. m. Fortlöpande personliga kontakter utgör ett annat viktigt led i detta arbete. Vidare har nykterhetsnämnden ålagts att vidtaga nykterhetsfrämjande åtgärder genom upplysningsverksamhet, rådgivning och framställningar av olika slag. Bestämmelserna om ingripanden av strängare art mot alkoholmissbrukare — övervakning och intagning på alkoholistanstalt — är i huvudsak oförändrade i jämförelse med tidigare lagstiftning men nykterhetsnämndernas arbetsuppgifter har även i detta avseende undergått en förändring genom den kraftiga ökning i antalet fall, där sådana åtgärder erfordras. Nykterhetsvårdsarbetet bedrives sålunda under väsentligt andra förutsättningar än tidigare och såväl kvantitativt som kvalitativt ställes nu betydligt större krav på nykterhetsnämndernas resurser. Detta gäller genomgående för såväl landsbygd som städer. 1

6. De sociala nämndernas personal

Det har i allt flera kommuner visat sig nödvändigt att avlasta förtroendemännens arbetsbörda genom anställandet av avlönade befattningshavare. Detta gäller även i fråga om socialvårdsuppgifterna. I första hand brukar en kommunalkamrer anställas och denne biträder då i allmänhet även de sociala nämnderna. Erfordras ytterligare en tjänsteman anställes i regel en kommunalassistent, varvid antingen denne eller kommunalkamrern eller också bådadera i viss utsträckning biträder med socialvårdsuppgifter. Det förekommer också att som andre tjänsteman anställes en socialvårdsassistent med arbetsuppgifter enbart inom socialvården. Finns mer än två befattningshavare är åtminstone någon av dem i regel socialvårdsassistent. I kommuner med ett flertal tjänstemän för socialvårdsuppgifter förekommer två i princip olika organisationsformer. Den ena organisationsformen innebär att socialvårdspersonalen specialiseras på ett verksamhetsområde, t. ex. socialhjälp, barnavård, nykterhetsvård o. s. v. Den andra organisationsformen innebär att varje befattningshavare liksom i de mindre kommunerna är gemensam för flera sociala nämnder. Oavsett vilken organisationsform som tillämpas har i åtskilliga större kommuner särskild socialvårdsbyrå inrättats, där allmänheten på ett ställe kan komma i kontakt med alla eller flertalet av den socialpolitiska verksamhetens olika grenar. År 1959 fanns tjänstemän med arbetsuppgifter enbart inom socialvården anställda i samtliga städer — med ett undantag — vilkas folkmängd uppgick till minst 4 000 invånare, och i samtliga köpingar, vilkas folkmängd

99 uppgick till minst 6 000 invånare. Av köpingarna i storleksgruppen 4 000— 6 000 invånare, tillhopa 36, fanns kommunalkamrer i 35 och därjämte en eller flera socialvårdsassistenter i 23 samt kommunalassistent med arbetsuppgifter inom socialvården i 8. I fråga om landskommunerna var läget som framgår av följande tabell. Tabell 5: 1. Kommunalkamrerare och socialvårdstjänstemän i landskommunerna år 1959

Antal invånare Vi 1959

— 1999 2 000— 2 999 3 000— 3 999 4 000— 4 999 5 000— 5 999 6 000— 6 999 7 000— 7 999 8 000— 9 999 10 000—14 999 15 000— S:a

Totala antalet kommuner

Antal kommuner som förutom kommunalkamrerare hade

Antal kommuner med kommunalsocialvårdskommu- assistenter assistenter nalkam- med arbetseller andra rerare uppgifter socialvårdsinom social- tjänstemän vården

93 251 198 100 69 22 21 29 14 6

16 99 116 83 62 19 19 26 14 6

460 C. Hälso-

och

7 22 26 14 3 4

1 7 20 34 16 15 26 14 6

sjukvården

1. Allmän hälsovård Den fortskridande urbaniseringen och industrialiseringen samt den tekniska utvecklingen på olika områden har medfört betydande förändring även i fråga om de hälsovårdsangelägenheter, som handhas av kommunerna och då i första hand beträffande den omgivningshygieniska verksamheten. Till denna verksamhet hör framför allt teknisk hygien, t. ex. i fråga om vatten, avlopp och renhållning, bostads-, skol- och industrihygien, åtgärder för att motverka spridande av smittsamma sjukdomar samt livsmedelshygien. Genom 1958 års hälsovårdsstadga, som trätt i kraft den 1 januari 1960, har nya eller utvidgade bestämmelser meddelats för flera av de ovan berörda grenarna av omgivningshygienisk verksamhet. Denna stadga uppställer till skillnad från tidigare bestämmelser i princip samma krav på hygienisk standard i landskommuner som i städer och köpingar. Stadgans bestämmelser har nämligen genomgående gjorts tillämpliga för hela riket. Municipalsamhällen, som själva ombesörjer sina hälsovårdsangelägenheter,

100 förekommer icke längre. Däremot gäller bestämmelser med skärpt innehåll för s. k. hälsovårdstätorter, varmed avses område med fastställd stadsplan eller byggnadsplan oavsett dess belägenhet i stad, köping eller landskommun. Möjlighet finns att göra de särskilda tätortsbestämmelserna tillämpliga även utom områden med stadsplan eller byggnadsplan liksom att begränsa deras tillämplighet inom sådana områden. Hälsovårdsstadgans bestämmelser kan kompletteras genom lokala hälsovårdsordningar samt råd och anvisningar av centrala myndigheter. Även ett flertal andra författningar med skärpta bestämmelser som berör detta område har tillkommit under 1950-talet. Som exempel kan nämnas olika lagstiftningsåtgärder rörande vatten- och avloppsanläggningar och annan vattenvård, vilka n ä r m a r e skall behandlas i ett senare avsnitt, samt livsmedelsstadgan och andra författningar rörande livsmedelshygienen. Under förarbetena till nya hälsovårdsstadgan framhölls från olika håll, att en effektivare organisation måste anses väl så betydelsefull som skärpta materiella föreskrifter, då det gäller att åstadkomma en förbättrad allmän hälsovård. Stor uppmärksamhet ägnades därför åt frågan om den kommunala hälsovårdsorganisationen. I detta avseende infördes bestämmelsen, att särskild hälsovårdsnämnd alltid skall finnas i en kommun. Några självskrivna ledamöter i hälsovårdsnämnden förekommer icke längre men om möjligt bör en läkare och en veterinär utses till ledamöter. Eljest är vederbörande tjänsteläkare och tjänsteveterinär skyldiga att deltaga i nämndens sammanträden i den mån de ej är hindrade av andra tjänsteåligganden. De har rätt att närvara även om skyldighet ej föreligger. Vidare har i hälsovårdsstadgan införts föreskrift om att varje kommun i princip skall ha hälsovårdsinspektör anställd. Sistnämnda bestämmelse har dock uppmjukats på så sätt att dels de på inspektör ankommande uppgifterna får fullgöras av ledamot av nämnden om så kan ske utan att uppgifterna eftersattes, dels att hälsovårdsinspektör må anställas för två eller flera kommuner gemensamt och dels att med tjänst som hälsovårdsinspektör må förenas annan tjänst. 1948 års hälsovårdsstadgekommitté (SOU 1953:31) hade föreslagit att anställande av hälsovårdsinspektör skulle vara obligatorisk för städer och köpingar samt landskommuner med mer än 10 000 invånare. I propositionen (nr B 15/1958) uttalade föredragande departementschefen bl. a. att utvecklingen icke minst under de senaste decennierna starkt accentuerat behovet av sakkunskap i det hälsovårdande arbetet och att starka skäl förelåg för att i en eller annan form skapa en författningsmässig grundval för tillgång till hälsovårdstjänsteman i varje kommun. Skyldighet att anställa sådan föreslogs därför, men eftersom behovet växlade med invånarantal och k o m m u n s t r u k t u r föreslogs att vederbörande länsstyrelse i vissa fall skulle kunna meddela dispens från skyldigheten. När bestämmelserna under riksdagsbehandlingen erhöll sin

101 slutliga utformning underströk andra lagutskottet (uti. nr B 15/1958) att behovet icke var lika starkt i alla kommuner samt uttalade att man, utan att inskränka på den i propositionen angivna målsättningen, borde kunna slopa dispensförfarandet eftersom länsstyrelserna genom sina allmänna befogenheter hade möjlighet att ingripa om föreliggande behov icke självmant tillgodosågs av kommunerna. Angelägenheten av ökade insatser inom det omgivningshygieniska arbetet har starkt understrukits av kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket i dess betänkande rörande hälsovård och öppen sjukvård i landstingsområdena (SOU 1958: 15). Kommittén framhåller, att man numera i många av landsbygdens tätorter har samma sanitära problem som i städerna. Dessutom föreligger på den egentliga landsbygden vissa speciella problem, som kan vara väl så svårbemästrade som problemen i städer och tätorter. Dit hör t. ex. renhållningen inom fritidsområden och vid camping- och badplatser, som på många håll företer allvarliga brister. Vidare pekar kommittén på vissa livsmedelshygieniska problem, som utvecklingen inom produktion och distribution i grund förändrat. En centraliserad storindustriell tillverkning av livsmedel är utomordentligt sårbar om ett smittämne råkar komma in i processen. Förhållandena kräver uppenbarligen en effektiv kontroll på alla stadier av produktion och distribution. Kommittén anser att eftersatta behov föreligger även på andra områden, bl. a. i fråga om bostadsinspektionen och skolhygienen. Sammanfattningsvis uttalar kommittén, att problemen på dessa och andra områden såväl till art som omfattning genomgått så betydande förändringar att de åtgärder i fråga om tillsyn och kontroll, som tidigare ansågs tillfyllest, icke längre kan skapa tillräckliga garantier till skydd för folkhälsan. Ytterligare förstärkning av personalresurserna på det primärkommunala planet anser kommittén erforderlig. 2. Tjänsteläkar- och tjänsteveterinärorganisationen Hälsovårdsstadgan innehåller som tidigare angivits föreskrifter om tjänsteläkares och tjänsteveterinärs deltagande i hälsovårdsnämndernas arbete. Endast ett mindre antal tjänsteläkare och tjänsteveterinärer är emellertid kommunalt anställda. Sammanlagt har ett hundratal städer och köpingar egna tjänsteläkare och ett 20-tal städer egna tjänsteveterinärer. Det stora flertalet hälsovårdsnämnder får sålunda i detta avseende samverka med vederbörande statligt anställda befattningshavare — provinsialläkare och distriktsveterinärer. Denna samverkan, som är av väsentlig betydelse för en effektiv hälsovård, underlättas givetvis om en god anpassning mellan distriktsindelningen och kommunindelningen kan åstadkommas. Antalet provinsialläkardistrikt är f. n. 592 och distrikten omfattar ofta flera kommuner eller delar av flera kommuner. Befolkningsunderlaget i de

102 olika distrikten är ganska varierande men uppgår i allmänhet till 4 000— 7 000 invånare. I den tidigare åberopade utredningen av kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket föreslås en utbyggnad av tjänsteläkarorganisationen. Denna utbyggnad bör enligt kommittén främst ske genom en ökning av antalet läkare per distrikt — icke genom en ökning av distriktens antal. Utbyggnaden föreslås därför bli förenad med en successiv övergång till två- och flerläkarstationer. En justering av distriktsindelningen anses emellertid erforderlig. Vidare föreslås att landstingen skall bli huvudmän för provinsialläkarna. Till dessa utredningsförslag har statsmakterna ännu icke tagit definitiv ställning men medicinalstyrelsen har fått i uppdrag att göra en översyn över provinsialläkardistriktsindelningen och upprätta en preliminär plan till sådan indelning. Denna planering pågår f. n. och riktpunkten i fråga om befolkningsunderlag för en tjänsteläkare på landsbygden är därvid 4 000 invånare — en siffra som sedan länge uppställts som en målsättning. Övergång till en tvåläkarstation anses i regel motiverad först vid ett invånarantal av c:a 7 500—8 000 invånare. I städer och därtill angränsande områden med tillgång även till andra läkare anser man sig kunna räkna med ett icke oväsentligt högre antal invånare per tjänsteläkare. Antalet veterinärdistrikt uppgår f. n. till 286. Även flertalet av dessa distrikt omfattar sålunda mer än en kommun och ofta ingår delar av kommuner i distrikten. 3. Distriktsvårdsorganisation Den av landstingen organiserade distriktsvården, som handhas av distriktsköterskorna under provinsialläkarnas ledning, måste likaledes bedrivas i intim samverkan med kommunala organ. I landstingsområdena utgjorde antalet invånare per sjuksköterska med hälsovårdsuppgifter i medeltal 3 200 vid ingången av år 1957. Kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket har uttalat, att man på längre sikt bör beräkna behovet till en sköterska på 2 000 invånare.

D.

Vattenvården 1. Allmänt

En fråga som alltmer aktualiserats i vårt land är vattenfrågan och de därmed ofta mycket nära förbundna avloppsproblemen. Vad som därvid påkallar uppmärksamhet är icke blott de ökade krav som det moderna samhället ställer på vatten- och avloppsförsörjningen utan i minst lika hög grad den fortskridande vattenförstöringen. Föroreningen av våra vattendrag medför omedelbara sanitära problem samtidigt som den på längre sikt utgör

103 ett allvarligt hot mot betydelsefulla värden av såväl ekonomisk som annan art. Under senare år har på detta område tillkommit nya bestämmelser, som medför ökade uppgifter för kommunerna. 1955 års lagstiftning om allmänna vatten- och avloppsanläggningar ger kommunerna större befogenheter men också större ansvar när det gäller att lösa vatten- och avloppsfrågan. Genom 1956 års ändringar i vattenlagen har föreskrivits, att åtminstone låggradig rening i princip skall ske av allt avloppsvatten. 1958 års hälsovårdsstadga innehåller även i detta avseende en del nya och skärpta föreskrifter. I 1959 års byggnadsstadga har vattenvårdsfrågorna tillerkänts en starkare ställning och det sägs uttryckligen ifrån, att dessa frågor skall beaktas vid bebyggelseplaneringen. Till belysning av den utveckling som försiggår på detta område kan nämnas att investeringarna i hela riket i vatten- och avloppsanläggningar år 1952 uppgick till c:a 200 milj. kronor medan beloppet år 1960 torde komma att stiga till inemot 600 milj. kronor. Sistnämnda belopp är ungefär lika fördelat på städer å ena sidan samt köpingar och landskommuner å andra sidan. Ändock återstår alltjämt ett gott stycke innan man nått den av 1946 års vatten- och avloppssakkunniga (SOU 1951:26) angivna målsättningen: att all bostads- och därmed jämförlig bebyggelse, som bedömes komma att bestå och utnyttjas för sitt ändamål under överskådlig tid, anslutes till gemensamma vattenoch avloppsanläggningar där så finnes lämpligt ur tekniska synpunkter och i annat fall förses med separata vatten- och avloppsanordningar. Åtminstone fram till år 1970 beräknas föreligga ett årligt investeringsbehov i vatten- och avloppsanläggningar av c:a 500 milj. kronor i dagens penningvärde. 2. Vattenförsörjningen En vattenanläggning måste givetvis planeras och utföras med hänsyn till förutsättningarna i det speciella fallet, bl. a. tillgången på lämplig vattentäkt. Vattenförbrukningen ökar emellertid år efter år såväl i hushållen som inom jordbruket och industrin och påfrestningen på grundvattnet blir särskilt stark när vattenbehovet koncentreras punktformigt eller regionbundet på grund av bebyggelsens eller industrins lokalisering. Man räknar därför på sakkunnigt håll med att utvecklingen sannolikt måste gå därhän att gemensamma anläggningar för mycket vidsträckta områden kommer att erfordras. Icke minst ur denna synpunkt är det önskvärt att vattenförsörjningsfrågan får en samlad lösning inom ett område där detta är naturligt, även om området är uppdelat på flera kommuner. När man i sådana fall väljer dellösningar för varje kommun kan detta icke blott medföra omedelbara nackdelar ur teknisk-ekonomisk synpunkt utan också äventyra en framtida lösning i ännu större sammanhang. Problemet torde vara särskilt aktuellt när det gäller tätortskommuner med omgivande

104 kranskommuner. I vissa fall har det emellertid enligt uppgift visat sig ogörligt att få erforderlig samverkan till stånd. 3. Avloppsfrågan Avloppsreningens ordnande är för många kommuner ett brännande problem. Under senare år har dock ett stort antal anläggningar för höggradig rening tillkommit. Sålunda fanns år 1955 endast ett 30-tal sådana anläggningar i bruk medan antalet år 1960 stigit till c:a 360. Trots detta föreligger enbart för den närmaste tioårsperioden investeringsbehov av drygt en miljard kronor enligt av väg-och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå nyligen sammanställda beräkningar. Ur såväl teknisk som ekonomisk synpunkt anses ofta fördelaktigt att ge även avloppsfrågan en samlad lösning inom relativt vidsträckta områden, detta främst med hänsyn till möjligheten att anordna en effektiv reningsanläggning och att anställa kompetent personal att sköta denna anläggning.

E.

Byggnadsväsendet

1947 års byggnadslag och byggnadsstadga medförde skärpta bestämmelser framför allt i fråga om landskommunernas skyldigheter att vidtaga åtgärder till reglering av tätbebyggelse. Landskommunernas åligganden i detta avseende var tidigare av blygsam omfattning. Byggnadsnämnd skulle tillsättas först om byggnadsplan eller utomplansbestämmelser tillkom för något område av kommunen, en åtgärd som kommunen själv ej hade ansvaret för eller var skyldig att medverka till. Först vid municipal-, köpings- eller stadsbildning fick de kommunala åliggandena större omfattning. Genom 1947 års lagstiftning infördes bestämmelsen att byggnadsnämnd i princip skulle finnas även i landskommunerna, dock ej nödvändigtvis som särskilt organ. Kommunerna ålades samtidigt bl. a. vissa övervakande uppgifter samt skyldighet att ekonomiskt svara för erforderliga planläggningsarbeten. Stadsplaneinstitutet utsträcktes att gälla även i landskommuner. De nya planinstitut som tillkom — regionplan och generalplan — blev tillämpliga i landskommuner såväl som städer och köpingar. Bebyggelseplaneringen har sedermera blivit av betydande omfattning även som landskommunal uppgift. Med den ökade befolkningskoncentrationen till tätorterna har kommunerna i allt högre grad börjat intressera sig för planfrågorna, vilket är naturligt också av den anledningen att planläggning för bebyggelsen är av allra största betydelse för en kommuns yttre gestaltning samt utveckling såväl i ekonomiskt hänseende som i övrigt.

105 Mot bakgrunden härav har kommunerna genom 1959 års byggnadsstadga och i byggnadslagen vidtagna ändringar, vilka trätt i kraft den 1 juli 1960, fått större ansvar för bebyggelseplaneringen, samtidigt som ännu ett steg tagits mot en för städer och landskommuner enhetlig byggnadslagstiftning. De nya bestämmelserna innebär bl. a. att särskild byggnadsnämnd numera skall finnas i alla kommuner och nämnden skall vara helt kommunalvald. Byggnadsnämnderna i städerna och på landsbygden har i enlighet med vad tidigare sagts fått i princip samma kompetens. De tidigare bestämmelserna om prövning genom länsstyrelsen av vissa byggnadsföretag på landsbygden har bortfallit och i stället har införts skyldighet att söka byggnadslov hos byggnadsnämnden. Byggnadsnämnderna på landsbygden har också, liksom byggnadsnämnderna i städerna, fått rätt att själva ingripa mot otillåten byggnadsverksamhet genom vitesförelägganden. Även reglerna om nämndens sakkunniga biträden har fått nytt innehåll. Till en början är en allmän bestämmelse given om att byggnadsnämnden skall ha tillgång till personal i den omfattning, som erfordras för att nämnden skall kunna behörigen fullgöra sina åligganden. Denna bestämmelse kompletteras sedan av en föreskrift om sakkunniga med arkitektutbildning (stadsarkitekt) och med ingenjörsteknisk utbildning (byggnadsinspektör). Personal med dylik sakkunskap skall om möjligt finnas anställd i kommun, där byggnadsverksamheten är av större omfattning eller bebyggelsens art så kräver. Finns stadsarkitekt och byggnadsinspektör, kan byggnadsnämnden få sin kompetens väsentligt utökad genom att länsstyrelsen får till nämnden delegera flertalet av sina dispensbefogenheter, vilket bl. a. innebär att nämnden kan i stor omfattning medgiva dispens från planer, byggnadsförbud och andra bestämmelser för byggnadsverksamheten. I fråga om de olika planinstituten har likaså vidtagits en del ändringar som är av betydelse u r både principiell och praktisk synpunkt. Vad angår kommunernas uppgifter k a n särskilt nämnas, att initiativet till upprättande av byggnadsplan och införande av utomplansbestämmelser nu förutsattes komma från kommunerna, som också genomgående har ansvaret för planernas upprättande och andra åtgärder, som föregår den slutliga fastställelsen. Detta innebär att tillkomstproceduren i fråga om byggnadsplaner — det i landskommunerna viktigaste planinstrumentet — överflyttats från länsstyrelserna till kommunerna. Härom gjordes i propositionen i ämnet (nr 19/1959) bl. a. följande uttalande av föredragande departementschefen: »Vad man möjligen kan tveka om är huruvida landskommunerna i allmänhet har tillgång till sådan sakkunskap, att de kan genomföra en planläggning i egen regi. I detta hänseende torde förhållandena vara mycket olika i skilda orter. Någon större orsak till farhåga torde emellertid icke finnas. Snarare kan man förvänta, att det ökade ansvar och de större uppgifter, som förslaget innebär för kommunernas del, kommer att stimulera många kommuner att skaffa sig

106 tillräckliga resurser för ändamålet. Redan nu förmärkes en tendens från landskommunernas sida att söka ordna frågan om sakkunnig hjälp genom samgående i olika former. Ur denna synpunkt är tidpunkten för att ge landskommunerna ett ökat inflytande på bebyggelseplaneringen väl vald.» En förutsättning för att byggnadsnämnderna skall kunna ombesörja sina vidgade uppgifter är alltså att tillgång finns till sakkunnig personal. Emellertid har de tidigare återgivna bestämmelserna om sakkunniga biträden åt byggnadsnämnderna icke gjorts formellt tvingande. För de s. k. stadsplanesamhällena innebär detta t. o. m. en uppmjukning mot vad tidigare gällt. Motiveringen härför är att behovet av personal med stadsarkitekts kompetens kan vara lika stort inom åtskilliga kommuner där stadsplan icke finns. Kommunens storlek är ej heller i och för sig avgörande utan behovet sammanhänger främst med byggnadsverksamhetens omfattning. Det gäller vidare att på ändamålsenligaste sätt fördela de tillgängliga, mycket knapphändiga personalresurserna. Läget är f. n. snarast sådant, att konkurrens råder om den kvalificerade personalen. Sakkunnigfrågan har därför antagits bli löst utan tvingande bestämmelser, särskilt som detta kan medföra ökade befogenheter för det kommunala organet att avgöra dispensärenden m. m. Av stor betydelse för en sådan bedömning är den regionala service, som finns att tillgå för de kommuner som av olika anledningar icke kan anställa egen personal. I ett annat och kanske väsentligare avseende är förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig bebyggelseplanering mindre goda. Strukturomvandlingen i samhället, de fortgående befolkningsomflyttningarna och den minskade geografiska bundenheten ställer planeringen inför uppgifter, som i många fall icke kan lösas inom de nuvarande kommungränserna. Samhällsplaneringen bör då icke bedrivas isolerat för varje k o m m u n utan hänsyn bör tagas till förhållandena i angränsande kommuner om man vill utnyttja de samlade resurserna på det sätt, som bäst främjar den fortsatta utvecklingen. Detta gäller framför allt inom regioner, som i ekonomiskt hänseende bildar naturliga enheter men som är splittrade på flera kommuner. I åtskilliga fall har emellertid en samordning visat sig svår att åstadkomma genom att intressemotsättningar — verkliga eller förmenta — förelegat mellan kommunerna. Sålunda kan t. ex. en kommun, som ligger intill en större tätort, lätt lockas till alltför ambitiös planerings- och investeringsverksamhet för att söka motverka tätortskommunens expansion, trots att det kanske varit ändamålsenligare att koncentrera bebyggelsen, framför allt då av flerfamiljshus, till själva tätorten, där bättre förutsättningar skulle föreligga för att tillgodose behovet av vägar, gator, vatten- och avloppsledningar och andra kollektiva serviceanläggningar. En översiktlig planering för att komma till rätta med här berörda samordningsproblem åsyftas med det i byggnadslagstiftningen reglerade regionplaneinstitutet. Regionplan skall upprättas, då för två eller flera städer,

107 köpingar, municipalsamhällen, andra tätare befolkade orter på landet eller landskommuner föreligger behov av gemensam planläggning beträffande markens användning i ett eller flera hänseeenden, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. När fråga väckts om upprättande av regionplan, skall länsstyrelsen efter utredning hänskjuta frågan till Kungl. Maj :t, som bestämmer, huruvida regionplan skall finnas, regionplaneområdets omfattning och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum. De av frågan berörda kommunerna och samhällena skall härefter bilda ett regionplaneförbund, för vilket skall finnas förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse. Regionplan fastställes av Kungl. Maj :t och planens rättsverkningar är i huvudsak, att den skall tjäna till ledning vid planarbetet i de olika kommunerna. Sedan regionplaneinstitutet infördes genom 1947 års byggnadslagstiftning har sammanlagt nio regionplaneförbund bildats. Endast två regionplaner har fastställts. Erfarenheterna är sålunda begränsade och tvekan måste alltjämt anses råda om institutets tillämpningsområde, metodiken vid planläggningsarbetet och planernas lämpliga utformning. I mångt och mycket har verksamheten fått karaktären av förhandlings- och sammanjämkningsarbete och det torde icke kunna undvikas att resultatet i flera fall — trots ett kostnadskrävande arbete — blir tämligen urvattnade kompromisslösningar. En översyn av reglerna för regionplaneinstitutet ingår i det till 1951 års byggnadsutredning lämnade uppdraget men utredningen har i detta avseende ännu icke slutfört sitt arbete. F.

Bostadspolitiken

Socialpolitiskt betonade åtgärder för att påverka bostadsförsörjningen började växa fram under 1930-talet och erhöll en mera definitiv utformning genom beslut av 1946 års riksdag. Riktlinjerna har sedermera omprövats vid flera tillfällen men målsättningarna och medlen är i allt väsentligt desamma, även om åtgärdernas omfattning och utformning i viss utsträckning ändrats. Bland medlen för bostadspolitikens genomförande ingår, att bostadsproduktionen skall planeras och organiseras av kommunerna, att lån och bidrag till nyproduktion och förbättringsarbeten skall lämnas av staten och förmedlas av kommunerna, att årliga bostadsbidrag skall utgå till barnfamiljer med begränsade inkomster, vilka bidrag kommunerna beviljar och utbetalar för att därefter erhålla ersättning från staten samt att kommunerna av statsmedel kan erhålla årliga pensionärsbostadsbidrag till åstadkommande av hyresnedsättning åt mindre bemedlade åldringar och därmed jämställda personer. Genom lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande (bostadsförsörjningslagen) har grundläggande bestämmelser meddelats om

108 kommunernas befattning med den bostadssociala verksambeten. Förutom åläggande för kommuner att handha förmedling av statliga lån och bidrag innehåller lagen medgivande för kommunerna att själva anslå medel till åtgärder i syfte att nedbringa bostadskostnaderna. Vidare föreskrives, att varje k o m m u n med mer än 10 000 invånare — i vissa fall även andra snabbt växande kommuner — skall upprätta en bostadsförsörjningsplan, vilken i allmänhet skall tjäna som vägledning för de närmaste tio årens bostadsproduktion i kommunen. I planen skall anges, var nybebyggelse eller sanering av äldre bebyggelse bör ske samt vilka hus- och lägenhetstyper man bör inrikta sig på. Då planen utarbetas — vilket skall ske i samråd med bostadsstyrelsen — skall hänsyn tagas till byggnadslagens bestämmelser och jordbrukets behov. Planen blir sålunda ett led i en allmän samhällsplanering. Kommunernas åligganden inom bostadspolitiken kan sålunda i huvudsak uppdelas på två skilda områden: planeringsverksamhet och förmedlingsverksamhet. Planeringsverksamhet för bostadsbyggande regleras främst i byggnadslagstiftningen och kommunernas uppgifter i detta avseende har tidigare behandlats. Vidare anses emellertid önskvärt — och beträffande större kommuner är det enligt vad nyss sagts t. o. m. föreskrivet — att viss planering för bostadsproduktionen företages på längre sikt. Förmedlingsverksamheten innebär att kommun mottager och med eget yttrande översänder en ansökning om lån till det lånebeviljande organet, bostadsstyrelsen eller länsbostadsnämnden. Yttrandet skall föregås av en mer eller mindre omfattande kontroll av de i ansökningen lämnade uppgifterna. Tillstyrkes ansökningen innebär detta i vissa fall att kommunen påtager sig ett ekonomiskt ansvar för byggnadsföretaget i form av borgen för en del av lånesumman. Enligt låneförfattningarna åligger det kommun att lämna erforderligt biträde vid upprättande av ansökning och att bedriva en allmän rådgivningsverksamhet beträffande byggnadsverksamheten. Kraven på förmedlingsverksamhet växlar med antalet ärenden och karaktären på de med ansökningarna avsedda projekten samt därmed i viss mån också med kommunens storlek. För en del kommuner inbegriper förmedlingsverksamheten även bostadsoch byggnadsteknisk granskning av alla projekt, för vilka statliga lån söks. Tidigare utfördes denna granskning för hela landet av de lånebeviljande organen. Under senare år har emellertid den tekniska granskningen av låneärenden decentraliserats. I större och medelstora städer verkställs den numera i viss utsträckning av kommunalanställda arkitekter och byggnadstekniker. Utflyttning av denna granskning har även skett till kommuner, som saknar egna fackmän för uppgiften men som har tillgång till sådan expertis genom anlitande av regionala organ. Sedan lån beviljats skall vederbörande kommun under byggnadstiden

109 kontrollera, att byggnadsföretaget utföres i enlighet med de ritningar och övriga handlingar som legat till grund för beslutet. Bostadsstyrelsen har framfört uppfattningen, att kvaliteten av denna kontroll är i hög grad varierande men att kontrollen i allmänhet skötes bäst i kommuner, som har särskilda tjänstemän anställda för uppgiften. Även beträffande de uppgifter som åvilar kommunerna i fråga om bostadspolitiska åtgärder gäller, att deras omfattning och svårighetsgrad varierar icke blott med kommunstorleken utan också med kommunernas struktur. Låne- och bidragsverksamheten är dock icke enbart koncentrerad till tätorterna. Icke minst bostadsförbättringsverksamheten har varit av mycket stor omfattning i glesbygderna. Det kommunala förmedlingsorganet liksom de lånebeviljande organen måste bedöma ett byggnadsföretag även ur kreditvärdesynpunkt och därigenom får lokaliseringsfrågan en särskild aspekt. Det torde icke så sällan förekomma att förmedlingsorganen, framför allt i kommuner som huvudsakligen består av glesbygd, har vissa svårigheter att göra dessa överväganden på ett förutsättningslöst sätt. Ur denna synpunkt vore det önskvärt att en kommun omfattar såväl tätort som omgivande glesbygd. Då finns större möjligheter att inom kommunen göra en objektiv avvägning av bostadsproduktionen i tätort och glesbygd. Det är ingalunda självklart att glesbygdsområdena härigenom får en sämre ställning än eljest. Tvärtom torde förutsättningarna för nyproduktion i vissa glesbygdsområden vara gynnsammare därför att området ingår i en större kommun. G. Arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

1. Arbetslöshetspolitiken För en arbetsmarknadspolitik som går ut på att trygga hög och j ä m n sysselsättning har statsmakterna påtagit sig huvudansvaret men kommunernas medverkan erfordras i flera avseenden för att detta syfte skall kunna uppnås. Om hög sysselsättning skall bibehållas fordras såväl yrkesmässig som geografisk rörlighet hos arbetskraften och detta gäller i särskilt hög grad under tider då näringslivet genomgår stora strukturella förändringar. Insatser från kommunerna till främjande av den yrkesmässiga rörligheten behövs främst i form av initiativ och åtgärder på yrkesutbildningens område. Den geografiska rörligheten är också i viss m å n beroende av kommunala åtgärder, t. ex. i fråga om bostadsförsörjningen. När det gäller åtgärder som direkt har till syfte att motverka arbetslöshet eller att bereda hjälp åt arbetslösa är kommunernas skyldigheter författningsmässigt reglerade. De tre hjälpformer som huvudsakligen förekommer — arbete, utbildning, kontantunderstöd — utformas och orga-

110 niseras till stor del av kommunerna med arbetslöshetsnämnden som det kommunala organet. Beredskapsarbeten liksom andra offentliga arbeten, som igångsattes vid vikande sysselsättning (investeringsreserv), måste i avsevärd utsträckning ligga inom den kommunala sektorn om åtgärderna när så behövs skall få tillräcklig omfattning och effektivitet. Detta förutsätter att kommunerna planerar sina investeringar på lång sikt och att projekteringen är väl framme. F r å n arbetsmarknadsstyrelsen har under hand framhållits att många kommuner på ett utmärkt sätt kunnat fullgöra vad på dem ankommit i här berörda avseenden. Men även brister har kunnat konstateras och då kanske framför allt i mindre och ekonomiskt svaga kommuner. Större kommuner har bättre resurser att ordna sin planering så att en reserv på arbetsobjekt finns och har också bättre möjligheter att driva arbeten i egen regi som statskommunala beredskapsarbeten. Detsamma gäller organiserandet av yrkesutbildning, åtgärder för bistånd åt partiellt arbetsföra och andra åtgärder, som måste ingå som led i arbetslöshetens bekämpande. 2. Industrilokaliseringen Näringslivets struktur i en kommun och de därmed sammanhängande sysselsättningsmöjligheterna är i många fall avgörande för såväl befolkningsutvecklingen som kommunernas finansiella ställning. Detta förhållande står klart för flertalet kommunalmän och har föranlett åtskilliga kommuner att vidtaga mer eller mindre långtgående åtgärder för att söka lokalisera nya företag till kommunen. Det torde icke vara ovanligt att en kommun i kampen om ett företag ser sig nödsakad göra åtaganden, som närmast har karaktären av subventioner. Om en sådan åtgärd bidrar till en ur företagsekonomisk synpunkt eljest olämplig lokalisering kan den dock få mindre önskvärda konsekvenser såväl för kommunen som företaget. Subventionsbetonade åtgärder kan vara tvivelaktiga även ur allmän lokaliseringssynpunkt, icke minst därför att konkurrensförhållandena mellan företagen snedvrids. Vid nystartandet av ett mindre företag torde grundarens bosättningsort ofta vara den avgörande lokaliseringsfaktorn. Gäller det åter lokalisering av mera betydande företag låter företagen numera i regel verkställa ingående undersökningar och bedömningar. Från företagens sida fäster m a n därvid stor vikt vid — förutom kostnadsmässiga faktorer och arbetskrafttillgången — möjligheterna att på lokaliseringsorten erhålla tillgång till service i olika avseenden för såväl företagen själva som de anställda, t. ex. i fråga om kommunikationsmedel, bostäder, handel, undervisning, sjukvård o. s. v. Endast orter, som ur denna synpunkt är attraktiva, torde ha någon större utsikt att hävda sig i konkurrensen om företagen.

Ill Frågan om åtgärder från samhällets sida för att påverka näringslivets lokalisering behandlades bl. a. vid 1952 års riksdag. Därvid beslöts att lokaliseringsverksamhet, tills vidare av försökskaraktär, skulle påbörjas och centralt ledas av arbetsmarknadsstyrelsen. Ställning togs ej till organiserandet av den lokaliseringspolitiska verksamheten på länsstadiet. Enligt uttalande av departementschefen (prop. 127/1952) borde denna verksamhet tills vidare få ombesörjas av länsstyrelserna, länsarbetsnämnderna, lantbruksnämnderna och andra lokala organ, som handlägger ifrågavarande ärenden. Lokaliseringspolitiken borde, framhöll departementschefen i nämnda proposition, samordnas med strävandena att maximalt utnyttja tillgängliga arbetskraftsresurser och stödja utbyggnaden av näringslivet på de platser där de totala kostnaderna för produktionen är lägst. Särskild uppmärksamhet borde ägnas folkminskningen på landsbygden och utflyttningen från de landsdelar, som nu har en relativt stor andel av befolkningen inom jord- och skogsbruk. Departementschefen uttalade vidare: »Vad angår lokaliseringspolitikens medel synes den politik, som från samhället skall bedrivas i syfte att påverka enskilda företags förläggning, främst böra få formen av upplysning och rådgivning. Denna verksamhet måste framför allt taga sikte på att för företagarna klargöra de sociala och ekonomiska förhållanden, som ur det allmännas synpunkt bör beaktas vid lokaliseringen. Företagarna å sin sida bör ha intresse av att centralt och lättillgängligt kunna få erforderliga upplysningar rörande sådana förhållanden, som äro av betydelse för deras ställningstagande i lokaliseringsfrågor, såsom arbetsmarknadsläget på olika platser, markpriser, transportkostnader o. s. v.» Departementschefen framhöll också följande: »I överensstämmelse med vad som anförts såväl av utredningen som i flertalet yttranden vill jag understryka önskvärdheten av att de kommunala subventionerna upphöra. Lokaliseringsorganet bör vid fortlöpande samarbete med kommunerna ha sin uppmärksamhet riktad härpå. Den fortsatta utvecklingen torde få utvisa, huruvida anledning kan anses föreligga att vidtaga några särskilda åtgärder på detta område.» Den lokaliseringsverksamhet som arbetsmarknadsstyrelsen fått i uppdrag att leda, bedrivs huvudsakligen i form av lokaliseringsutredningar, rådgivning i konkreta fall rörande lokaliseringen av enskilda företag, ställningstaganden rörande utformningen av den samhälleliga serviceverksamheten på olika områden samt rådgivning till kommunerna. Arbetsmarknadsstyrelsens utredningsverksamhet omfattar såväl undersökningar rörande hela landet som regionala undersökningar. Hittills har bl. a. publicerats vissa s. k. länsutredningar samt två utredningar med titlarna »Befolkning och näringsliv» och »Samhällsservice och lokaliseringsverksamhet». En väsentlig roll i utredningsarbetet spelar tätortsklassificeringar och regionala indelningar. De principer som därvid tillämpas har utförligt be-

112 skrivits i bl. a. »Samhällsservice och lokaliseringsverksamhet». Man konstaterar där, att det visat sig vid de lokaliseringsutredningar, som gjorts i ett antal län, att ett befolkningsunderlag på minst omkring 30 000 invånare räcker till för flertalet av de serviceanläggningar människorna fäster avseende vid, då de väljer bosättningsplats, och företagarna vill ha, då de väljer lokaliseringsplats för industriföretag. Orter som tillsammans med sitt omland — regionen — har här angivet befolkningstal, har som regel en väl utbyggd kulturell, social och kommersiell service samt goda kommunikationer med regionens olika delar och närliggande regioners centra. Näringslivet är i allmänhet väl utvecklat och differentierat och regionen utgör ett gemensamt arbetsmarknadsområde. Dessa centra kallas i lokaliseringsutredningarna för A-centra och deras regioner för A-regioner. I lokaliseringsutredningarna klassificeras övriga tätorter med utgångspunkt från A-centra likaledes med befolkningsunderlaget som grund. Uppgår befolkningsunderlaget i regionen till minst c:a 15 000 invånare klassificeras orten som B-centrum och regionen som B-region. För C-centra och C-regioner har befolkningsunderlaget satts till minst c:a 7 500 invånare. Regionindelningen omfattar c:a 100 A-regioner, c:a 150 B-regioner och c:a 300 C-regioner. Även till B- och C-centra anses företag lämpligen kunna lokaliseras, särskilt som det med nuvarande kommunikationsmöjligheter i allmänhet icke erbjuder någon svårighet att därifrån nå ett A-centrum. Till mindre orter än C-centra antas det dock bli svårt att lokalisera företag av någon betydelse. Länsutredningarna brukar, förutom tätortsklassificering och regional indelning, omfatta en inventering, hur produktions- och serviceföretagen nu är lokaliserade. Vidare redovisas utvecklingen av befolkning och näringsliv samt göres bedömningar angående den framtida sysselsättningsoch befolkningsutvecklingen. Riktlinjer för var produktions- och serviceföretag bör lokaliseras dras också upp. I utredningarna brukar vidare klarläggas, vilka skäl som talar för att speciella åtgärder vidtages för att underlätta den eftersträvade lokaliseringen och vilka åtgärder det kan bli fråga om. En väsentlig del av dessa åtgärder ligger naturligt nog inom den kommunala sektorn. Slutligen kan nämnas att svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriförbund har ett gemensamt organ — Industrins produktionsråd — med uppgift att stå företagen till tjänst i fråga om industrins lokalisering samt att frågan om den samhälleliga lokaliseringsverksamheten sedan slutet av år 1959 är föremål för en ny, förutsättningslös utredning. H.

Brandväsendet

Genomförandet av 1944 års brandlagstiftning medförde, att väsentligt ökade krav på åtgärder till förebyggande och släckning av brand kom att

113 ställas på kommunerna. Särskilt gäller detta landskommunerna, som dessförinnan icke haft några obligatoriska skyldigheter i nämnda avseende. En avsevärd förstärkning av resurserna har också kommit till stånd på området, delvis genom interkommunal samverkan. När viss erfarenhet av 1944 års brandlagstiftning började föreligga framkom från olika håll viss kritik mot lagstiftningen och dess tillämpning. Bl. a. har ifrågasatts huruvida icke ett tillräckligt effektivt brandförsvar skulle kunna upprätthållas på ett mindre kostnadskrävande sätt. På begäran av 1953 års riksdag — vilken begäran understöddes från kommunalt håll — tillkallade Kungl. Maj :t därför en utredning — 1954 års brandlagsrevision — med uppgift att företa en översyn av brandlagstiftningen och av brandförsvarets organisation. Brandlagsrevisionen har nyligen framlagt ett betänkande med förslag i ämnet (SOU 1960: 34). Brandlagsrevisionen har kommit till resultatet, att några avsevärda förändringar i samhällets utgifter för brandförsvaret f. n. icke är påkallade. Den kostnadsökning som förekommit — för kommunernas del från c:a 20 milj. kronor år 1945 till drygt 90 milj. kronor år 1957 — ter sig rimlig vid jämförelse med kostnadsutvecklingen på andra områden och med de värden brandförsvaret har att skydda, vilka uppskattas till drygt 300 miljarder kronor. Betänkandet innehåller förslag till ny brandlag och ny brandstadga. Den föreslagna lagstiftningen är avsedd att utgöra en ram, inom vilken kommunerna i sina brandordningar skall anpassa brandförsvaret efter de lokala förhållandena. Författningsbestämmelserna är gemensamma för stad och landsbygd. Brandlagsrevisionen föreslår alltså att brandförsvaret i princip skall bibehållas som en primärkommunal angelägenhet med viss skyldighet för de enskilda att sörja för brandförsvar inom sin egendom. Till grund för detta ställningstagande ligger bl. a. vissa undersökningar angående lämpligaste storleken av ett släckningsområde och den rationella avvägningen av personalstyrka och materiel inom ett sådant område. Brandlagsrevisionen har icke funnit möjligt att erhålla ett entydigt svar på frågan om lämpligaste storleken för brandförsvarets verksamhetsområden. Det förefaller dock revisionen som om de nuvarande kommunerna i stor utsträckning utgör ekonomiskt rationella områden, övergång från borgarbrandkår till yrkesbrandkår — föranledd av bl. a. större behov av effektiva insatser och svårigheter att vid hög utryckningsfrekvens rekrytera borgarbrandmän — brukar i städerna f. n. ske i intervallet 10 000—20 000 invånare. Undersökningarna visar, att ett sammanförande av kommunerna till kretsar med i medeltal 20 000 invånare och anställande av yrkesbrandkår i envar av dessa kretsar icke skulle vara ekonomiskt, såvida icke yrkesbrandkår tidigare finns i någon av kommunerna. Visserligen — säger brandlagsrevisionen — kan den kortare arbetstiden, de ökade möjligheterna 8—1707 61

114 att utnyttja fritiden och fritidens därav föranledda större värde samt kraven på bättre och därmed längre utbildning för brandpersonalen medföra, att den deltidsanställda personalen blir svårare att rekrytera och därmed allt dyrbarare. Hittillsvarande erfarenheter tyder emellertid på att kostnaderna för den heltidsanställda personalen ökar i motsvarande mån. Brandlagsrevisionen finner därför för sin del, att brandkårerna alltjämt måste bygga på deltidsanställd personal så länge sådan över huvud går att rekrytera. Heltidsanställning bör ske successivt allteftersom förhållandena i kommunen så kräver. Den pågående utvecklingen mot kretsbildning omkring tätorter med brandkårer som har ständig vakthållning bestyrker emellertid undersökningsresultatet, att kretsbildning i vissa fall är rationell om yrkesbrandkår redan finns i en av kommunerna. I en del sådana kretsar har man genom släckningsavtal skapat en gemensam brandkår för hela kretsen. Å andra sidan finner brandlagsrevisionen att vissa kommuner, särskilt de största städerna, är så stora att det icke är organisatoriskt lämpligt eller ekonomiskt att till dem ansluta angränsande landsbygdsområden. Även om de nuvarande släckningsområdena i många fall har den lämpligaste storleken finns dock vissa uppgifter, som ej direkt avser brandsläckning, vilka med fördel kan handhas gemensamt inom större områden. Dit hör t. ex. materielhållning, materielvård och alarmering samt personalens utbildning. Brandchefernas arbetsuppgifter ligger till väsentlig del inom det förebyggande brandförsvaret. I detta avseende har nya och utökade uppgifter tillkommit under senare år, bl. a. genom byggnadslagstiftningen. Givet är att möjligheterna till effektiv insats på detta område påverkas av de krav man uppställer på brandchefens utbildning och kompetens, vilka i sin tur är i viss mån beroende av kommunens storlek. Brandlagsrevisionen, som föreslår viss förbättring av brandbefälets utbildning och anknytning av kompetensföreskrifterna till anställningsformen, anser behov föreligga av heltidsanställda brandchefer i c:a 85 av de nuvarande kommunerna och av deltidsanställda brandchefer med god teoretisk utbildning i ytterligare c:a 500 kommuner, därav c:a 3*50 landskommuner. C:a 200 kommuner beräknas i framtiden genom samverkan eller samgående lösa brandförsvarsfrågan gemensamt med annan kommun. I härefter återstående omkring 250 landskommuner anses brandriskerna och de ekonomiska resurserna vara sådana, att lägre krav på brandchefornas utbildning får uppställas. I.

Polisväsendet

Polisens verksamhet har till följd av de ändrade samhällsförhållandena genomgått en både snabb och genomgripande utveckling under de senaste årtiondena. Särskilt kan då pekas på den ständigt ökade motorfordons-

115 trafiken, som redan i sig själv medför mera arbete och nya problem för polisen och som genom att bryta isoleringen mellan orterna och åstadkomma större rörlighet bland befolkningen även torde ha bidragit till att brottsligheten icke blott ökat i omfattning utan även delvis fått en annan karaktär än tidigare. Om polisen skall kunna komma tillrätta med brottsligheten i dess nuvarande former måste större krav än tidigare ställas på polisens egen rörlighet, på dess specialisering och på dess utrustning med tekniska hjälpmedel av olika slag. Genom rättegångsreformen har betydligt högre krav ställts på förundersökningar i brottmål, vilket än ytterligare ökat behovet av kriminalpolisutbildad personal. Vad beträffar bekämpandet av brottsligheten har vidare i olika sammanhang understrukits betydelsen av att polisen organiseras på sådant sätt och ges sådan styrka att den i större utsträckning kan verka som en brottsförebyggande faktor. I viss mån belysande för utvecklingen på detta område är ökningen av antalet heltidstjänster inom polisväsendet. Mellan den 1 juli 1953 och den 1 juli 1960 ökade detta antal från 8 550 till 10 465, alltså med drygt 22 %. Mot bakgrunden av här berörda förhållanden har polisväsendets organisation och polisverksamhetens bedrivande varit föremål för överväganden i olika sammanhang. En del ändringar har som följd härav genomförts i lagstiftningen. I vissa av 1953 års riksdag beslutade åtgärder för att höja polisens effektivitet ingick även en revision av reglerna för polisdistriktsindelningen. I proposition i denna fråga till 1953 års riksdag (nr 168) underströk föredragande departementschefen, att en lämplig distriktsindelning är av stor betydelse för polisorganisationens effektivitet. Det kanske största hindret för en rationell indelning ansåg han ligga i den då gällande kategoriska bestämmelsen att stad och köping alltid måste bilda eget polisdistrikt. Eftersom en stad eller köping ofta bildar en naturlig enhet i polishänseende tillsammans med kringliggande bygd skulle väsentliga fördelar både ur organisatorisk och ekonomisk synpunkt i många fall stå att vinna, om polisväsendet i en sådan enhet kunde samorganiseras. Generell möjlighet föreslogs därför för alla köpingar samt städer, som den 1 januari 1953 hade mindre än 10 000 invånare, att gemensamt med annan kommun i samma landsfiskalsdistrikt bilda ett polisdistrikt. Begränsningen för städernas del med hänsyn till invånarantalet föranleddes av de konsekvenser, som eljest skulle uppkomma i statsbidragshänseende. Om särskilda skäl förelåg skulle Kungl. Maj:t dock kunna medgiva även stad, som till följd av nyssnämnda bestämmelse skulle utgöra eget polisdistrikt, att bilda gemensamt polisdistrikt med annan kommun i landsfiskalsdistriktet. Även för den egentliga landsbygden skulle det enligt departementschefen i inånga fall vara förmånligt med stora polisdistrikt. En av de utredningar som sysslat med denna fråga — 1948 års polisutredning — hade föreslagit att polisdistrikt skulle utgöras av åklagardistrikt om icke Kungl. Maj:t i undantagsfall medgåve annan indelning. Departements-

116 chefen ville icke bestrida att denna regel »ur polisiär synpunkt har flera fördelar och måhända är den mest rationella». Trots detta ansåg han sig icke böra förorda en tvingande bestämmelse av denna innebörd, främst av den anledningen att det kommunala inflytandet över polisväsendet borde bibehållas så starkt som möjligt och att ett sammanförande av flera kommuner till ett polisdistrikt i de fall kommunerna själva icke var eniga härom därför i största möjliga utsträckning borde undvikas. Däremot ansågs den bestämmelsen böra bibehållas, att två eller flera kommuner inom ett landsfiskalsdistrikt skall kunna tvångsvis sammanföras till ett polisdistrikt »om det för polisverksamhetens behöriga upprätthållande finnes särskilt påkallat». Den i propositionen framförda uppfattningen godtogs av riksdagen. Kommunerna har sålunda relativt stora möjligheter att själva bestämma polisdistriktsorganisationen. I andra avseenden har kommunernas bestämmanderätt kringskurits, t. ex. genom 1954 års polislöneförfattningar. Utvecklingen har stadigt gått mot större polisdistrikt och därmed även mot ökat interkommunalt samarbete på detta område. Detta framgår av följande tabell. Tabell 5:2. Totala antalet polisdistrikt i riket 1 juli 1954—1 juli 1960 Tidpunkt

Antal

v7

VT 1954

V,

VT

VT

VT

Vv

595 Trots nämnda utveckling kvarstår alltjämt stora variationer i fråga om distriktens storlek. Nära ett hundratal distrikt har högst två polismän anställda. Flera utredningar rörande polisväsendet är f. n. i arbete. Av särskilt intresse i detta sammanhang är 1957 års polisutredning, som har i uppdrag att undersöka, hur en tillräcklig, effektiv och smidig polisorganisation bör utformas och att även utreda frågan om huvudmannaskapet för polisväsendet. Utredningen torde komma att ingå på en prövning jämväl av frågan om polisdistriktsindelningen. Något förslag har ännu icke avgivits, men redan nu kan sägas, att erfarenheterna hittills givit vid handen, att ett polisdistrikt med hänsyn till befälsorganisation, yttre bevakning, specialisering, möjligheter till samlad insats, personalplacering och beredskap samt till utnyttjande av teknisk utrustning bör ha en personalstyrka, som endast ett fåtal av de nuvarande kommunerna ger underlag för.

KAPITEL 6

Interkommunal samverkan Samverkan mellan kommuner i frågor av gemensamt intresse förekommer i flera olika former. Den enklaste formen är samråd genom samarbetsnämnder. Dessa samarbetsnämnder kan vara permanenta eller tillsättas för att behandla en viss uppkommen fråga. De har ingen beslutanderätt utan deras uppgift är närmast att vara ett utrednings- och förhandlingsorgan för de i organet deltagande kommunerna. Samverkan mellan kommuner kan vidare ske i form av avtal, d. v. s. en civilrättslig överenskommelse, som reglerar förhållandet mellan kommunerna beträffande den eller de samarbetsuppgifter avtalet avser. Var och en av de samverkande kommunerna bibehåller kommunalrättsligt sin beslutanderätt i den av avtalet berörda frågan. Tre huvudtyper av sådana avtal kan särskiljas. Den första huvudtypen gäller avtal rörande en angelägenhet, som kommunerna handhar var för sig men där samarbete i visst avseende befunnits ändamålsenligt, t. ex. avtal om rätt för skolbarn i ett gränsområde att gå i intilliggande kommuns skola. Den andra huvudtypen innefattar avtal, varigenom den ena kommunen ombesörjer en angelägenhet även för den andra partens räkning, t. ex. avtal varigenom en kommun åtager sig att sörja för brandförsvaret i en grannkommun. Den tredje huvudformen utgöres av avtal om att kommunerna skall handha viss angelägenhet gemensamt genom ett särskilt tillsatt förvaltningsorgan. Förvaltningsorganets beslut blir då att betrakta som de särskilda kommunernas beslut. Det får i sådana fall förutsättas att delegation skett från varje kommun till dennas representant i det gemensamma organet. I vad mån sådan delegation är lagligen möjlig beror på tolkningen av de kommunalrättsliga bestämmelserna. Andra åtgärder än rena verkställighetsåtgärder torde i vart fall icke kunna ifrågakomma. Ett särskilt rättssubjekt kan också tillskapas för ändamålet, t. ex. bolag, förening eller stiftelse. I vilken omfattning kommunerna äger förvärva andelar i sådana rättssubjekt är en fråga, som likaledes får bedömas enligt allmänna kommunalrättsliga bestämmelser. Användandet av avtalsformen är begränsat med hänsyn till dels de särskilda bestämmelser, som kan gälla för fullgörande av vissa uppgifter, t. ex. föreskrift att uppgiften skall handhas av kommunens eget organ, dels ock i kommunallagstiftningen upptagna principer, som lägger hinder i vägen för obegränsad delegation av förvaltning och verkställighet. En i lag närmare reglerad form för interkommunal samverkan är kommunalförbundet. Regleringen avser att skapa en särskild organisations-

118 form med viss stadga, en form som är tillfredsställande ur allmän synpunkt och som kan anses godtagbar med hänsyn till de krav i fråga om sättet för ärendenas handläggning, som inte endast berörda kommuner utan också de enskilda kommunmedlemmarna har rätt att resa. Kommunalförbundslagstiftningen har nyligen varit föremål för översyn och nu gällande bestämmelser återfinns i lagen den 31 maj 1957 (nr 281) om kommunalförbund. Enligt denna kan städer, landskommuner, köpingar och municipalsamhällen sammansluta sig till kommunalförbund för handhavande av en eller flera kommunala angelägenheter. Sammanslutning av detta slag kan ske även mellan landstingskommuner samt mellan sådan k o m m u n och stad som ej tillhör landstingskommun. Alla slags kommunala uppgifter kan ombesörjas av kommunalförbund och ett kommunalförbund kan numera samtidigt handha flera förvaltningsuppgifter, allt under förutsättning att varje uppgift är gemensam för samtliga medlemmar i förbundet. Förbundet kan bildas efter ansökan av någon av de berörda kommunerna. Frågan kan också väckas av länsstyrelsen. Förbundsordning fastställes av länsstyrelsen. I redogörelsen för vissa särskilda förvaltningsuppgifter (kap. 5) har angivits att kommun i några få fall kan åläggas att ingå som medlem i kommunalförbund, nämligen i fråga om kommunalförbund för polisverksamhetens upprätthållande, kommunalförbund på skolväsendets område och regionplaneförbund. Även beträffande kristidsförbund gäller motsvarande bestämmelser. Kommunalförbundslagen innehåller vidare bestämmelser om kommunalförbunds organisation, om förbundsordning, om utträde ur förbund och förbunds upplösning samt om medlemmarnas ansvarighet för kommunalförbunds skuld m. m. Kommunalförbund äger icke beskattningsrätt men skall efter vissa i förbundsordningen fastställda grunder och med där stadgad begränsning bestämma beloppet av bidrag som medlem skall utgiva till förbundet. Kommunalförbund äger vidare rätt att med Kungl. Maj :ts tillstånd upptaga lån i den utsträckning, som bestämmes i förbundsordningen. De ändringar i kommunalförbundslagstiftningen, som genomförts i 1957 års lag, var föranledda av en stark kritik, som i olika avseenden framkommit mot de tidigare gällande bestämmelserna. Den nya lagen åsyftade främst att — med beaktande av nämnda kritik — i möjligaste mån anpassa förbundens organisation efter den vanliga kommunala organisationen samt att stärka medlemskommunernas inflytande på förbundens verksamhet ävensom att tillgodose kravet på offentlighetskontroll i fråga om förbunden. Som den viktigaste nyheten torde kunna anses, att för kommunalförbund skall finnas dels ett beslutande organ, kallat förbundsfullmäktige, och dels ett verkställande organ, kallat förbundsstyrelse. Förbundsfullmäktige skall utses av medlemskommunernas fullmäktige och valbarheten inskränkes till ledamöterna av dessa senare fullmäktige. Nya är också bl. a. bestämmelserna om att flera angelägenheter får läggas på

119 ett och samma kommunalförbund under förutsättning att angelägenheterna är gemensamma för samtliga medlemskommuner samt att kommunalförbund alltid övertager medlemskommuns rättigheter och skyldigheter i avseende å de angelägenheter, som förbundet handhar. I förarbetena till kommunalförbundslagen diskuteras också den lämpliga avvägningen mellan olika former av interkommunalt samarbete. Kommunalförbundskommittén (SOU 1956: 19) rekommenderade i princip samarbete genom avtal före samarbete genom kommunalförbund, enär den förra formen är enklare och innebär ett mindre ingrepp i den kommunala förvaltningen än den senare. Kommunalförbundsformen borde emellertid enligt kommitténs mening användas, då fråga var om samarbete beträffande mera betydande kommunala förvaltningsuppgifter eller då de i samarbetet deltagande kommunerna är förhållandevis många. Denna uppfattning biträddes vid frågans behandling i regering och riksdag. I augusti 1951 — sålunda kort tid före kommunindelningsreformens ikraftträdande — fanns över 935 kommunalförbund i verksamhet. Det ständigt ökade behovet av interkommunalt samarbete utgjorde också ett av argumenten för reformen. En naturlig följd av reformen blev att antalet kommunalförbund kraftigt nedgick. I juni 1953 utgjorde antalet 181. Vid samma tidpunkt redovisades vid en av kommunalförbundskommittén gjord enkät sammanlagt 616 avtal om interkommunal samverkan. I avsikt att söka belysa det interkommunala samarbetets nuvarande omfattning lät de sakkunniga i början av år 1960 under medverkan av svenska landskommunernas förbund och svenska stadsförbundet utsända ett frågeformulär till samtliga primärkommuner, upptagande vissa frågor rörande sådant samarbete. Svar inkom från drygt 95 % av kommunerna. Av enkätsvaren framgår att åtminstone ett 50-tal samarbetsnämnder av mera permanent karaktär då var i verksamhet. Några av dem avsåg speciella frågor, t. ex. skolväsende, bostadsförmedling e. d., men flertalet hade till uppgift att behandla alla sådana frågor, där intressegemenskap förelåg mellan de i samarbetsorganet deltagande kommunerna. Härjämte fanns några samarbetsorgan, som endast hade till uppgift att utreda en viss aktuell fråga. I svaren redovisades vidare 753 civilrättsliga avtal om interkommunalt samarbete, vilka avtal berörde sammanlagt 824 kommuner. En jämförelse mellan avtalens fördelning på olika ändamål enligt den nu gjorda enkäten och enligt kommunalförbundskommitténs redovisning rörande motsvarande enkät år 1953 utvisar följande:

rätts- och ordningsväsende vatten och/eller avlopp teknisk personal

1953 I960

62 40 24

73 92 38

120 provinsialläkarbostad och/eller -mottagning renhållning undervisnings- och kulturell verksamhet socialvård eldsläckning övrigt

13 10 85 73 236 73 Summa 616

18 lo 223 49 166 78 753

Antalet kommunalförbund uppgick i mars 1960 till 247 och i dessa deltog tillhopa 671 kommuner. Kommunalförbundens fördelning på olika verksamhetsgrenar var 1953 och 1960 följande: regionplan polisväsende vatten och avlopp skolväsende socialvård brandförsvar polisväsende, fastighetsförvaltning och brandförsvar polis- och skolväsende skolväsende samt vatten och avlopp skolväsende och brandförsvar brandförsvar och socialvård övrigt

° 98 6 5 25 12 0 0 0 0 0 27 Summa 181

" 171 8 15 16 ° 1 1 1 1 2 14 247

Av de 671 kommuner, som i mars 1960 deltog i interkommunal samverkan i kommunalförbundets form, var 513 medlemmar i ett förbund, 121 medlemmar i två förbund, 28 medlemmar i tre förbund, 4 medlemmar i fyra förbund, 3 medlemmar i fem förbund samt 2 medlemmar i icke mindre än sex olika förbund. De här redovisade siffrorna torde ge en klar bekräftelse på att behovet av interkommunalt samarbete redan nu är betydande. Klart är också att detta behov under de närmaste åren kommer att väsentligt öka, framför allt på skolväsendets område. En organisation av enhetsskolans högstadium enligt den i kap. 5 (sid. 86) berörda preliminära indelningen skulle sålunda innebära att c:a 85 % av kommunerna skulle få deltaga i en eller annan form av interkommunal samverkan enbart för denna uppgift och att därvid ett hundratal kommuner skulle få samverka åt olika håll eftersom de uppdelats på två eller flera högstadieområden, i vilka även andra kommuner deltager. Det är emellertid icke endast i fråga om enhetsskolan

121 som ytterligare behov av samarbete mellan kommuner k a n väntas uppkomma. I den nämnda enkäten till kommunerna begärdes uppgift om hur kommunerna själva bedömde utvecklingen i detta avseende. Svaren utvisar att avtalssamverkan och i någon mån även bildandet av kommunalförbund aktualiserats eller väntades bli aktuellt för ett stort antal kommuner beträffande ett flertal olika uppgifter, såsom yrkesundervisning, högre skolor, vatten- och avloppsanläggningar, anställandet av teknisk personal och hälsovårdsinspektör m. m. I enkäten hemställdes vidare om synpunkter på frågan, huruvida de nuvarande formerna för interkommunal samverkan kunde anses tillfredsställande. Frågan besvarades av omkring 330 kommuner och av dessa var det endast ett 80-tal som ansåg, att erfarenheterna varit enbart goda. I flertalet yttranden framhölls, att de olika samverkansformerna hade såväl fördelar som nackdelar.

KAPITEL 7

Behovet av en ny kommunindelning Kommunindelningsreformen 1952 möttes av betänkligheter på många håll och de fall där betänkligheterna övergick till direkt motstånd var heller icke få till antalet. I och för sig är detta långtifrån förvånansvärt. Reformen innebar dock bl. a. den radikala åtgärden att kommunbegreppet skildes från det traditionsbundna sockenbegreppet för att anknytas till i många fall helt nya områden. Även de, som klart insåg nödvändigheten av en sådan åtgärd, kunde ställa sig tveksamma inför frågan, hur långt man lämpligen borde gå. Redan kommunindelningskommitténs slutsatser synes i hög grad präglade av hänsynstaganden till vad som under då rådande förutsättningar kunde anses möjligt att genomföra. Ytterligare modifieringar och jämkningar tillkom under frågans fortsatta handläggning, icke minst när de uppdragna riktlinjerna skulle omsättas i praktiska åtgärder. Följden blev också att efter reformens ikraftträdande nära en tredjedel (c:a 31 %) av kommunerna fortfarande hade ett befolkningstal, som understeg den uppställda normalstorleken på 3 000 invånare. Av landskommunerna var det nära 300 (c:a 36 % ) , som icke uppnådde denna storlek, och i 69 av dem understeg befolkningstalet t. o. m. minimistorleken 2 000 invånare. Detta konstaterande bör icke uppfattas som kritik mot det sätt på vilket reformen genomfördes. Med all sannolikhet hade det i flertalet fall icke varit möjligt att nå annat resultat utan allvarliga återverkningar på betingelserna för samarbete och arbetsro i de kommuner, som skulle nybildas. Det synes angeläget att detta framhålles innan de sakkunniga nu ingår på överväganden, huruvida anledning föreligger att efter så relativt kort tid åter företa en allmän översyn av den primärkommunala indelningen. Under övervägandena inför kommunindelningsreformen stod det klart, att ett tydligt samband förelåg mellan näringslivets struktur och befolkningsutvecklingen inom kommunerna. Det förutsattes också att utvecklingen mot ökad koncentration av befolkningen till tätorterna skulle fortgå. Att utvecklingen följt dessa linjer och t. o. m. gått i snabbare takt än väntat är ett välkänt faktum, som ytterligare bekräftas av de i kap. 3 redovisade undersökningarna. Tyvärr har det inte varit möjligt att för dessa undersökningar avvakta resultatet av 1960 års folkräkning. Om så kunnat ske skulle de redovisade utvecklingstendenserna säkerligen framträtt med än större skärpa. Likväl ger undersökningarna tydligt vid handen, att det främst är kommuner med hög andel av de yrkesverksamma sysselsatt inom jordbruk med binäringar och med låg andel av befolkningen bosatt i tätorter.

i

123 som varit utsatta för en kraftig genomsnittlig folkminskning. Under perioden 1931—1955 redovisar c:a 40 % av kommunerna folkminskning, c:a 30 % en relativt stationär folkmängd och c:a 30 % folkökning (tab. 3 : 3 ) . Befolkningsomflyttningen har medfört, att drygt 36 % av kommunerna i dag icke uppfyller målsättningarna vid kommunindelningsreformen i fråga om invånarantal. Man har anledning antaga att samma utveckling kommer att fortgå under avsevärd tid framåt och att sålunda — såsom hittills skett — särskilt kommuner med relativt stor andel av de yrkesverksamma sysselsatt inom jordbruk med binäringar får vidkännas ytterligare minskning i befolkningsunderlaget. Antalet sysselsatta i denna näringsgren uppgick 1940 till 29 % och år 1950 till 20 % av totala antalet yrkesverksamma. Tillgängliga prognoser pekar entydigt mot en ytterligare minskning av jordbrukets andel. Sålunda uppskattar Godlund antalet yrkesutövare i denna näringsgren omkring år 1970 till 8 å 9 % av hela antalet yrkesutövare i landet (SOU 1958: 26 s. 259 ff). Enligt de i kap. 3 redovisade beräkningarna för tiden fram till år 1975 kan de kraftigt minskande kommunerna väntas öka i antal. Sistnämnda år antages sålunda drygt 40 % av samtliga kommuner få en folkmängd som understiger kommunindelningsreformens målsättning, d. v. s. 3 000 invånare. Redan detta förhållande ger vid handen att kommunindelningsreformen icke lett till ett på längre sikt hållbart resultat. I stort sett samma bild som befolkningsutvecklingen gav visar skatteunderlagets utveckling i kommunerna. Visserligen har, såsom framgått av kap. 4, det totala skatteunderlaget genomsnittligt ökat även i kommuner med stark folkminskning — t. o. m. om hänsyn tages till penningvärdesförsämringen — men tillväxten har som naturligt är skett i betydligt långsammare takt än i övriga kommuner. En ogynnsam utveckling i fråga om skatteunderlaget tillsammans med ett år efter år vikande befolkningsunderlag måste få en hindrande och i vissa fall rentav förlamande effekt på den kommunala verksamheten. En aldrig så dugande kommunal ledning kan i längden icke hindra denna utveckling om kommunens ekonomiska resurser icke ger utrymme åt initiativ och en aktiv kommunalpolitik. Under sådana förhållanden förefinnes en påtaglig risk för att en eftersläpning i kommunal standard uppstår, vilket i sin tur ytterligare påskyndar kommunens tillbakagång. Samtidigt med att förändringar i folkmängden sålunda leder till ett ständigt växande antal kommuner, som icke ens uppfyller de vid kommunindelningsreformen uppställda målsättningarna, har utvecklingen i fråga om kommunernas uppgifter gått därhän, att dessa målsättningar — även om de från början kunnat försvaras — numera icke motsvarar vad som på flera förvaltningsområden erfordras för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkter lämpligt sätt. Utvecklingen i dessa hänseenden på några av de viktigare förvalt-

124 ningsområdena har behandlats i kap. 5 och h ä r skall endast upptagas vissa slutsatser, som de sakkunniga anser sig k u n n a draga därav. I fråga om skolväsendet är det främst enhetsskolans genomförande som ställer helt andra organisatoriska krav än vad tidigare gällt på detta område. Enhetsskolans genomförande är utan tvivel en av de mest betydande samhällsuppgifter som nu föreligger, och dess utformning måste vara en för alla kommuner väsentlig angelägenhet, eftersom den nära berör de flesta medborgare. Det framstår därför som i hög grad betydelsefullt, att enhetsskolan — framför allt dess högstadium — kan få en organisation, som i görligaste mån tillvaratar möjligheterna att mera generellt upprätta skolor av fullvärdig pedagogisk kvalitet. Detta bör vara inte minst ett landsbygdsintresse eftersom enhetsskolan, rätt organiserad, kan bli ett stort steg mot större likställighet mellan tätorter och landsbygd i fråga om utbildningsresursernas fördelning. Om detta skall kunna åstadkommas måste, av skäl som redovisats i kap. 5, högstadieskolorna få ett befolkningsunderlag, som överstiger invånarantalet i flertalet av de nuvarande kommunerna. De sakkunniga har från 1957 års skolberedning erhållit informationer om vissa preliminära ställningstaganden i beredningen rörande högstadiets utformning. Såsom målsättning för högstadieplaneringen har hittills uppställts ett elevantal på c:a 75 barn per årskurs motsvarande ett befolkningsunderlag på 6 500—7 500 invånare. Detta elevantal synes även med hänsyn till den av skolberedningen preliminärt redovisade utformningen av högstadiet i stort sett vara tillräckligt. För att man med någon säkerhet skall k u n n a organisera undervisning på samtliga linjer och grenar i årskurs 9 torde dock — under förutsättning att bestämmelserna för uppdelning i linjer och grupper inte kommer att ändras — c:a 90 elever erfordras, motsvarande ett befolkningsunderlag på 7 500—8 500 invånare. De sakkunniga vill också understryka, att icke endast pedagogiska skäl talar för högstadieskolor av den angivna storleken utan att denna bör eftersträvas även ur ekonomiska synpunkter. Det förtjänar härvidlag erinras om att i kap. 5 angivits, att investerings- och driftkostnaderna per elevplats för större skolor blir avsevärt begränsade i förhållande till kostnaderna för mindre skolenheter. Enhetsskolan kommer att kräva mycket stora ekonomiska insatser för sitt förverkligande — enligt uppgift från skolöverstyrelsen drygt 2 miljarder kronor i investeringskostnader, varav c:a 1,5 miljarder under åren fram till 1965/66. Då det sålunda på detta område fordras avsevärda investeringar måste kraven på »räntabilitet» ställas relativt högt, man måste med andra ord kräva en skolplanering, som medger en hög grad av lokalernas utnyttjande. De i ännu snabbare takt än anläggningskostnaderna stigande driftkostnaderna accentuerar angelägenheten av en väl avvägd dimensionering av skolorna. Då c:a 35 % av kommunernas utgifter — för landskommunernas del mer än 40 % — tages i anspråk för undervisningsändamål, måste det vara ett intresse av stor vikt att kom-

125 munerna har förutsättningar att kunna begränsa kostnaderna. Detta intresse kan bäst tillgodoses i kommuner, som har sådan storlek, att enhetsskolans högstadieområden kan organiseras utan att skära kommungränserna. Där ett befolkningsunderlag på 7 500—8 500 invånare kan uppnås, torde fördelar vinnas ur såväl kvalitativ som administrativ och ekonomisk synpunkt. Knappt 20 % av de nuvarande kommunerna håller detta mått. Ett alltmer tilltagande intresse kan konstateras hos primärkommunerna — även hos de smärre — att vilja sörja för en viss yrkesutbildning. Såsom tidigare angivits i kap. 5 kräver emellertid anordnandet av sådan utbildning i regel ännu större befolkningsunderlag än den obligatoriska skolan. Även ur denna synpunkt måste tillskapande av större kommunala enheter anses vara en betydande ytterligare fördel för skolväsendet för det fall att man når upp till den erforderliga storleksordningen. Vad beträffar socialvården torde det vara ofrånkomligt, att handhavandet av denna numera kräver väsentligt större kunskaper än tidigare. Lagstiftningen täcker allt vidsträcktare områden och blir därmed också allt svårare att behärska. Samtidigt uppställes krav på mera djupgående utredningar och noggrannare överväganden. Vid handläggningen av ett enskilt ärende fordras ofta kännedom om hela det socialpolitiska fältet för att den lämpligaste vårdformen skall kunna utnyttjas. Kunskaperna måste sålunda spänna över flera nämnders verksamhetsområden — socialnämndens, barnavårdsnämndens, pensionsnämndens, nykterhetsnämndens, hemhjälpsnämndens, hälsovårdsnämndens o. s. v. Vidare förutsattes kännedom om socialförsäkringslagstiftning och arbetsmarknadsorganens arbete m. m. Det är vid angivna förhållanden måhända oundvikligt, att utvecklingen går mot ett ökat behov av specialutbildade tjänstemän på socialvårdens område. Vid överläggningar, som hållits med socialstyrelsen i denna sak, har man från styrelsen till och med som huvudsynpunkt på frågan om den lämpligaste kommunstorleken velat lägga, att en kommun bör ha minst den storleken att den vid sidan av en kommunalkamrer kan fullt sysselsätta en särskild socialvårdstjänsteman. Socialvårdsärendenas omfattning kan starkt växla mellan kommuner med ungefär samma invånarantal. Det är därför svårt att generellt ange, vid vilken kommunstorlek behov av särskild socialvårdstjänsteman skall anses föreligga. De uppgifter, som tidigare redovisats (s. 98) angående nu anställda socialvårdstjänstemän i kommunerna pekar emellertid på att en kommun ur här behandlade synpunkter bör ha ett minsta invånarantal av storleksordningen 5 000—6 000. Om en kommun på egen hand skall kunna lösa sin ålderdomshemsfråga på mest ekonomiska och samtidigt ur vårdsynpunkt lämpligaste sätt bör den också, enligt vad tidigare närmare utvecklats (s. 96) ha minst 5 000— 6 000 invånare.

126 Det må vidare framhållas, att det är av väsentlig betydelse för en god utveckling inom socialvårdens olika verksamhetsgrenar att tillgång finns på lämpliga personer, som är villiga att deltaga i och leda nämndernas arbete. Självfallet blir urvalsmöjligheterna större ju större kommunerna är liksom förutsättningarna för nämnderna att erhålla tillräcklig erfarenhet och rutin i sitt arbete ökar med kommunstorleken. Å andra sidan kan göras gällande, att möjligheterna samtidigt minskar för ledamöterna i de olika organen att grunda sitt ställningstagande på personlig kännedom om den hjälpbehövandes levnadsförhållanden, något som ansetts vara av stort värde speciellt inom socialvården. Det torde dock icke ens i relativt stora kommuner möta någon större svårighet att få erforderlig personkännedom företrädd i nämnderna. Ur den hjälpbehövandes synpunkt kan för övrigt ett visst anonymitetsskydd anses berättigat. Även i ett annat avseende kan en alltför intim personkännedom närmast vara till nackdel för arbetet, nämligen om benägenheten att ingripa mot försummelser och missbruk därigenom minskar. Det synes därför icke motiverat att tillmäta personkännedomen större betydelse för nämndernas arbete än möjligheterna att förvärva erfarenhet och rutin genom en tillräcklig mängd arbetsuppgifter. Inom praktiskt taget alla olika grenar av socialvården — ehuru i växlande omfattning — framträder ett ökat behov av samverkan med medicinsk expertis. Överhuvud är gränsdragningen mellan sjukvård och socialvård ofta flytande. Behov föreligger också av bl. a. psykologisk och juridisk expertis. Även i dessa avseenden torde kunna påstås, att möjligheterna att tillgodose behoven ökar med kommunstorleken. Det kan sålunda ur ett flertal synpunkter göras gällande, att förutsättningarna för kommunerna att handha socialvårdsuppgifterna gynnsamt påverkas vid ökad kommunstorlek. Svårare är emellertid att från dessa utgångspunkter ange den lämpligaste storleken eller ens den önskvärda minimistorleken på en kommun. De skiftande förhållandena gör varje försök till generalisering vanskligt. Vid överläggningar med socialstyrelsen har styrelsen emellertid med stöd av sina erfarenheter av rådande förhållanden hävdat, att önskvärdheten av tillräcklig erfarenhet för nämnderna, av tillfredsställande ekonomisk bärkraft hos kommunerna samt tillräckliga resurser för att i övrigt tillgodose kraven på en effektivt bedriven socialhjälp, barna- och ungdomsvård samt nykterhetsvård talar för en kommunstorlek av minst 10 000 invånare. Sammanfattningsvis vill de sakkunniga som sin uppfattning uttala, att utvecklingen mot ökat behov av specialutbildade tjänstemän såsom biträde åt förtroendemännen samt utvecklingen på åldringsvårdens område generellt leder till att ett befolkningsunderlag på 5 000—6 000 invånare bör uppställas som undre gräns för den ur socialvårdssynpunkt lämpliga kommunstorleken och att väsentliga ytterligare fördelar för socialvården k a n uppkomma i ännu större kommuner.

127 Med hänsyn till kommunernas uppgifter inom hälsovården och det samarbete som där erfordras mellan hälsovårdsnämnden och tjänsteläkaren får det anses som ett starkt önskemål, att tjänsteläkare finns stationerad i varje kommun. Ur denna synpunkt skulle en kommun behöva omkring 4 000 invånare. Några olägenheter synes ej heller uppkomma av ännu större kommuner om en samordning kan ske mellan kommunindelning och provinsialläkardistriktsindelning. I dessa större kommuner skulle det kunna finnas möjligheter att inom kommunens gränser organisera provinsialläkardistrikt med två- eller flerläkarstationer, en organisationsform som i och för sig erbjuder vissa fördelar. Även i andra avseenden kan hälsovårdsarbetet gå lättare att organisera i en större kommun. Hälsovårdsorganisationens ordnande och personalbehovet för detta ändamål har såsom angivits i kap. 5 diskuterats under förarbetena till den nya hälsovårdsstadgan. Kommunerna har lämnats möjlighet att på olika sätt lösa denna fråga. Behoven i detta avseende varierar starkt mellan olika kommuner och dessa behov påverkas inte enbart av befolkningsunderlaget utan också av bebyggelse- och näringslivsstrukturen samt ett flertal andra faktorer. För att olika organisatoriska möjligheter skall stå till buds, något som är särskilt önskvärt med tanke på att utvecklingen kan komma att kräva ökade insatser på detta område, synes en med hänsyn till hälsovårdsuppgifterna anpassad kommunstorlek ligga vid 8 000 •—10 000 invånare. Det bör dock starkt understrykas att befolkningstalet ensamt icke har någon avgörande betydelse i detta sammanhang. Vatten- och avloppsfrågan torde för glesbygdens del i förhållandevis ringa utsträckning kunna tillgodoses genom kollektiva åtgärder och möjligheterna till lösning är här tämligen oberoende av kommunstorleken. Anläggandet av kollektiva vatten- och avloppsanläggningar ställer i första hand anspråk på kommunernas ekonomiska resurser. Även om en viss del av kostnaderna täckes genom statsbidrag och ersättningar från fastighetsägarna får dock kommunerna svara för avsevärda kostnader. Huruvida möjlighet finns för kommunerna att göra sådana åtaganden sammanhänger ej enbart med kommunstorleken. Exempel finns på kommuner, som trots sin storlek ej kunnat lösa föreliggande behov på området — framför allt i fråga om avloppsreningen. Å andra sidan är det givetvis önskvärt att en kommun har sådan storlek, att den ur teknisk och ekonomisk synpunkt lämpligaste lösningen av vatten- och avloppsfrågan inom ett område icke försvåras genom att området är uppdelat på flera kommuner. Frågan om lämplig kommunstorlek med hänsyn till vattenvården synes sålunda lika mycket vara en fråga om kommunernas arrondering som om deras storlek i och för sig. De kommunala uppgifterna inom byggnadsväsendet har helt olika omfattning i olika kommuner. En liten glesbygdskommun, där tätbebyggelsen är ringa eller där sådan bebyggelse kanske icke alls förekommer, kan ofta

128 bemästra sina problem bättre än en större, starkt expanderande kommun. Förekomsten av en växande tätort ställer emellertid icke blott ökade krav utan medför i regel också ökade ekonomiska och personella resurser att tillgodose kraven. Det går därför svårligen att fastställa viss lämplig kommunstorlek med utgångspunkt från byggnadsnämndens arbetsuppgifter eftersom dessa i så hög grad sammanhänger också med kommunens struktur. Därmed är icke sagt att kommunstorleken saknar betydelse i sammanhanget. Uppenbarligen har åtminstone en del mindre kommuner haft svårigheter att lösa de frågor, som en begynnande tätbebyggelse för med sig. Byggnadsnämndens behov av kvalificerade tekniker kan visserligen tillgodoses regionalt eller genom särskilt anlitade experter -— en utväg som i stor utsträckning måste anlitas med hänsyn till personaltillgången. — men samarbetet mellan byggnadsnämnderna och deras expertis torde vinna på att experternas arbete icke är uppsplittrat på ett flertal kommuner. Det torde vidare både med hänsyn till byggnadsväsendet och för andra ändamål vara önskvärt att åtminstone viss teknisk personal (byggnadskontrollant, kommunalingenjör o. d.) finns att tillgå i en kommun. Samhällsplaneringen torde underlättas ju större kommunerna är eftersom större kommuner ger bättre förutsättningar att åstadkomma en ändamålsenlig uppdelning av tillgängliga markresurser, att på bästa sätt lokalisera företag, service och bostäder och att härigenom påskynda såväl näringslivets expansion som en förbättring i människornas yttre miljöförhållanden. Oavsett kommunstorleken kan olämpligt dragna kommungränser allvarligt försvåra möjligheterna att genomföra en rationell planering. Särskilt önskvärt är som tidigare framhållits att planeringen i en region, som i näringspolitiskt avseende bildar en naturlig enhet, kan samordnas utan hinder av kommungränser. För en effektiv arbetsmarknadspolitik kan det vara av avgörande betydelse att kommunerna har ekonomiska och organisatoriska resurser att vidtaga de åtgärder, som i varje läge bedöms erforderliga. Större kommuner har i allmänhet också större sådana resurser. Ett differentierat näringsliv i en kommun påverkar icke endast kommunens egen befolkningsmässiga och ekonomiska utveckling utan även kommunens möjligheter till insatser inom den allmänna arbetsmarknadspolitiken. Icke minst för de enskilda kommunmedlemmarna är det väsentligt att kommunen i dessa avseenden erbjuder goda betingelser. Det skulle ur denna synpunkt i och för sig vara önskvärt med kommuner av sådan storlek och struktur att varje kommun omfattade en region, där flertalet näringsgrenar och serviceanordningar fanns företrädda och som kunde anses utgöra en gemensam arbetsmarknad. En region med dessa egenskaper måste enligt arbetsmarknadsstyrelsens bedömningar i regel ha ett befolkningsunderlag på minst omkring 30 000 invånare.

129 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder med godtagbar effekt torde emellertid kunna vidtagas även inom kommuner, som icke har de ovan angivna förutsättningarna. Som nödvändigt för en kommuns lämplighet ur denna synpunkt torde dock böra anges, att vissa utvecklingsmöjligheter skall föreligga så att lämpliga investeringsobjekt finns att tillgå. Vidare bör gynnsamma förutsättningar föreligga för industrilokalisering till kommunen. Enligt arbetsmarknadsstyrelsens tidigare åberopade utredningar skulle sådana förutsättningar kunna antagas föreligga endast om kommunen innefattar en centralort, som med sitt omland bildar en region med minst 7 000—8 000 invånare. I fråga om brandväsendet synes gälla att någon optimal storlek på ett eldsläckningsområde icke kan fastställas. Enligt brandlagsrevisionens uppfattning har eldsläckningsområdena för närvarande en i stort sett lämplig avgränsning, varför större kommuner ej alltid skulle kunna medföra någon ekonomisk vinst; dock skulle släckningsområdena i vissa fall kunna vidgas kring orter som redan har yrkesbrandkår. Även om det sålunda ur eldsläckningssynpunkt icke kan anses föreligga något påtagligt behov av större kommuner än de nuvarande så torde det å andra sidan ej vara svårare att organisera brandförsvaret i ett större kommunområde än i ett mindre. Ur vissa synpunkter, bl. a. med hänsyn till det förebyggande brandförsvaret, skulle relativt stora kommuner kunna underlätta organisationen. Det torde emellertid ej heller ur dessa synpunkter vara möjligt att ange viss kommunstorlek som den lämpligaste. Beträffande polisväsendet synes den i dagens läge utan tvekan mest rationella organisationen kunna erhållas, om polisdistrikten sammanfaller med polischefsdistrikten. Utvecklingen har såsom tidigare framhållits också gått därhän, att allt flera kommuner frivilligt enats om en sådan organisation. Med hänsyn till polisväsendet skulle därför kunna anses önskvärt med så stora kommuner, att varje polischefsdistrikt kunde bestå av endast en kommun. Emellertid torde en ur denna synpunkt lämplig kommunstorlek icke kunna anges med utgångspunkt från de nuvarande polischefsdistrikten, övervägandena i 1957 års polisutredning kan komma att leda till att ännu större, kanske avsevärt större polis (chefs) distrikt befinnes lämpliga. Därest huvudmannaskapet för polisväsendet samtidigt ändras kommer dock de skäl som ur polisväsendets synpunkt kan finnas för större kommuner att avsevärt förlora i styrka. Av vad här sagts torde framgå att det med utgångspunkt från de särskilda förvaltningsuppgifter, som åvilar kommunerna, svårligen går att ange viss kommunstorlek som den lämpligaste. Det är till och med vanskligt att försöka ange gränsen i fråga om det minsta befolkningsunderlag, som bör föreligga i en k o m m u n för att kommunens uppgifter skall kunna handhas på ett godtagbart sätt. De olika uppgifterna ställer var för sig olika anspråk och dessa hänför sig icke enbart till befolkningsunderlaget. 9—1707 61

130 Uppgifterna har också olika omfattning inom olika kommuner liksom de sinsemellan måste anses ha olika angelägenhetsgrad. Uppenbart synes emellertid vara att åtskilliga kommuner redan på grund av otillräckligt befolkningsunderlag icke utgör lämpliga förvaltningsområden för uppgifter, som måste tillmätas betydande vikt när det gäller att bedöma den kommunala indelningen. En kommuns lämplighet som förvaltningsområde påverkas emellertid som nyss nämnts jämväl av andra faktorer. Även om de olika förvaltningsuppgifterna var för sig skulle behöva olika underlag för en rationell organisation så torde den väsentligaste synpunkten vara att erforderlig samordning kan komma till stånd. Lokalisering av företag, bostäder och service, anläggande av vatten och avlopp, skolväsendets ordnande, byggande av ålderdomshem, andra sociala anordningar och ett flertal kommunala åtgärder i övrigt är beroende av varandra och bör alla beaktas i den samhällsplanering en kommun skall kunna bedriva. Härför erfordras emellertid att kommunen omfattar ett område med sådan geografisk avgränsning och sådan struktur att det utgör en ur samhällsplaneringssynpunkt naturlig enhet. Vidare bör i kommunen finnas en centralort av sådan storlek och med sådant läge, att den med hänsyn till kommunikationsförhållanden, befolkningens geografiska spridning, kontaktinriktningen o. s. v. utgör en lämplig lokaliseringsort för den samhällsservice, som kommunen skall tillhandahålla. Såsom tidigare berörts föreligger även i dessa avseenden bristande förutsättningar för ett betydande antal kommuner. Möjligheterna till planmässigt handlande är av största betydelse även för kommunernas ekonomi. En effektiv samhällsplanering utgör säkraste garantin för att felinvesteringar såvitt möjligt undvikes. Därutöver måste emellertid de olika utgiftsbehoven vägas mot varandra och mot kommunens ekonomiska resurser. En avvägning på längre sikt av utgiftsbehovet, skattesatsens höjd, upplåningsbehovet m. m. torde utgöra en förutsättning för att stadga skall kunna erhållas i kommunens ekonomi. Självfallet är möjligheterna till ekonomisk långtidsplanering störst i de kommuner, som är av sådan storlek och struktur att de på egen hand kan organisera större utgiftskrävande förvaltningsuppgifter. I förhållande till förvaltningsuppgifterna otillräckligt stora kommuner samt olämpligt avgränsade kommuner är också främsta anledningen till att det interkommunala samarbetet ökat och kan förväntas öka ytterligare på sätt närmare berörts i kap. 6. Ökat interkommunalt samarbete är givetvis ett tänkbart alternativ till en ny kommunindelning. Ett visst interkommunalt samarbete torde för övrigt erfordras hur en kommunindelning än är utformad, antingen det rör frågor som måste lösas gemensamt för mycket stora områden, eller problem, som sammanhänger med gränsdragningen mellan två kommuner. Det torde emellertid icke behöva råda någon tvekan om att en kommun som är hänvisad till att lösa för kommunen

131 betydelsefulla uppgifter genom interkommunal samverkan, icke kan göra detta utan att ge avkall på självbestämmanderätten i dessa frågor. Såsom framgått av den i kap. 6 redovisade enkäten till kommunerna synes en tämligen allmän uppfattning vara, att samverkan såväl genom avtal som i form av kommunalförbund medför ölägenheter i nämnda avseende. Det torde också ligga i sakens natur att det icke går att finna någon samverkansform, som helt kan eliminera dessa olägenheter. Frågan har för övrigt nyligen övervägts vid tillkomsten av 1957 års kommunalförbundslag. Om nu frågan om enhetsskolans högstadium skall lösas genom interkommunal samverkan för c:a 85 % av kommunerna, så torde detta — oavsett vilken samverkansform som väljes — komma att medföra problem för åtskilliga kommuner. I de fall avtalssamverkan väljes kommer endast den kommun, där skolan är belägen, att få något direkt inflytande över dess utformning. Väljes åter kommunalförbundssamverkan, som skall omfatta endast högstadiet, så torde bl. a. viss kostnadskrävande dubbelorganisation bli erforderlig; sålunda måste skolstyrelse och skolledare finnas såväl för kommunalförbundet som i de olika kommunerna. Väljer vederbörande kommuner därför att låta kommunalförbundet ombesörja hela det kommunala skolväsendet så medför detta att utgifterna för ändamålet •— i landskommunerna genomsnittligt mer än 40 % av de totala nettoutgifterna — kommer att undandragas den reguljära budgetbehandlingen i varje kommun. Skulle en sådan kommun även i andra avseenden deltaga i interkommunal samverkan och kanske — vilket ofta torde vara fallet — samverka med olika kommuner för olika uppgifter når man snart en gräns, då kommunens egna organ fått sina befogenheter så urholkade, att den kommunala självstyrelsen för den kommunens del mist sitt reella innehåll. De sakkunniga är därför övertygade om att frågan om behovet av en ny kommunindelning icke kan avfärdas under hänvisning till möjligheterna till interkommunal samverkan utan att tvärtom det ökade behovet av interkommunal samverkan utgör ett argument för en ändrad kommunal indelning. Ett annat alternativ till en ny kommunindelning är ändring av huvudmannaskapet för sådana mera betungande uppgifter, som ett flertal kommuner icke på egen hand kan lösa. Skolväsendet är en tänkbar sådan uppgift. Om skolväsendet överflyttades till annan huvudman skulle detta emellertid innebära en begränsning i möjligheterna att inom ramen för kommunernas samhällsplanering få till stånd den samordning av de olika miljöskapande åtgärder, som bör påverkas av denna planering och bland vilka skolväsendets ordnande ingår som ett väsentligt led. En ändring av huvudmannaskapet för vissa uppgifter enbart för att undvika en eljest erforderlig indelningsändring synes därför icke förenlig med kommunernas egna intressen, eftersom ett bibehållande av de nuvarande kommungränserna icke i och för sig kan ha större värde än kommunernas möjligheter

132 att i självstyrelsens form påverka det egna samhällets gestaltning. De sakkunniga har velat uttala detta även om det faller utom ramen för deras uppdrag att ingå på närmare överväganden i här berörda avseenden. Vid bedömande av behovet av en ny kommunindelning bör hänsyn självfallet tagas även till de olägenheter som därigenom kan förväntas uppkomma. Åtskilliga av de invändningar som restes under föregående indelningsreform torde återkomma även nu. I vissa avseenden har emellertid även här inträtt andra förhållanden. Ett av argumenten mot föregående reform var de svårigheter, som befarades uppkomma genom att man bröt en hävdvunnen gemenskap. Beträffande de år 1952 nybildade kommunerna kan denna synpunkt naturligtvis icke anläggas, även om en del gemensamma investeringar redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärtom bör en ny indelningsändring underlättas av att många kommuner varit i verksamhet endast under några få år. Det är givetvis ofrånkomligt att ett minskat antal kommuner medför minskning i det sammanlagda antalet förtroendeuppdrag och då framför allt uppdrag i ledande ställning. Detta k a n innebära olägenheter men måhända kan också vissa fördelar därav påvisas. Olägenheterna skulle självfallet bli allvarliga om kommunmedlemmarna därigenom berövades möjligheterna att deltaga i den kommunala självstyrelsen i den utsträckning som motsvarade deras intresse och förmåga. Värdet för vårt samhälle av aktiva insatser på detta område och av den skolning, som deltagandet i den kommunala verksamheten kan ge, torde icke kunna överskattas. Det är dock för det törsta ingalunda givet att de minskade möjligheterna att erhålla förtroendeuppdrag måste stå i direkt proportion till ett minskat antal kommuner. Dels kan uppdragen vara flera i en större k o m m u n än i en mindre och dels finns ofta utrymme för större spridning av uppdragen på flera händer om så anses lämpligt. Vidare torde erfarenheterna från de redan nu relativt stora kommunerna inte behöva inge några farhågor i dessa avseenden. En fördel som man når med större kommuner är att uppdragen kommer att ge rikare utbyte eftersom möjligheterna att aktivt verka och nå positiva resultat blir större i och med att kommunens resurser ökar. Såsom tidigare framhållits har inom den nutida kommunalförvaltningen kravet på effektivitet blivit alltmer dominerande. Samtidigt sväller den kommunala verksamheten mer och mer, och omfattande specialkunskaper erfordras på många områden. Inför denna utveckling har den motvilja mot att anlita tjänstemän i det kommunala arbetet, som på sina håll kunnat iakttagas, undan för undan gett vika. Problemet hur samarbetet mellan förtroendemän och tjänstemän skall lösas torde numera sällan erbjuda några svårigheter. Anlitandet av tjänstemän ger bättre utrymme för förtroendemännen att ägna sig åt de mera principiella spörsmålen. Detta behöver heller inte medföra att den värdefulla erfarenhet som vinnes genom

133 personlig handläggning av ärenden av olika slag går förlorad, men förtroendemännen blir inte tvungna att handlägga varje enskilt ärende i alla dess detaljer. Avlastningen av vissa göromål från förtroendemän till tjänstemän torde också underlätta rekryteringen till de ledande uppdragen, vilka eljest, skötta av förtroendemännen ensamma, skulle kräva en orimligt stor insats av fritid för att fyllas på tillfredsställande sätt. Olägenheter kan måhända befaras uppkomma av stora avstånd i en kommun samt av att en kommun omfattar områden, mellan vilka motstridiga intressen av olika anledningar kan väntas föreligga. Omfattningen av dessa olägenheter torde emellertid till stor del bli beroende av de principer, efter vilka eventuella indelningsändringar genomföres. Detta kommer att närmare utvecklas i följande kapitel. De skäl som tidigare redovisats för uppfattningen, att ett betydande antal kommuner på grund av otillräcklig storlek eller olämplig avgränsning icke utgör lämpliga områden för den kommunala verksamheten i dess nuvarande omfattning samt att ökat interkommunalt samarbete icke utgör bästa sättet att undanröja dessa olägenheter, synes också ha övertygat ett flertal kommuner om behovet av andra åtgärder. Såsom nämnts i kap. 2 har under de senaste åren beslut om kommunsammanläggning meddelats i flera fall. Därvid har i något fall även relativt stora och bärkraftiga kommuner frivilligt beslutat att gå samman för att lättare k u n n a bemästra de samarbets- och samordningsfrågor, som eljest skulle föreligga. Genom den tidigare nämnda enkäten till kommunerna och även på annat sätt har kunnat erfaras, att utredningar om sammanläggning påbörjats eller i vart fall diskussioner i frågan förts mellan ett betydande antal kommuner. Enligt kommunernas egna uppgifter kan inemot 200 kommuner redan beräknas vara inbegripna i sådana överväganden. De sakkunniga finner på grund av vad i det föregående redovisats starka skäl föreligga för åtgärder i syfte att få till stånd en allmän översyn av den primärkommunala indelningen. Med hänsyn till den utveckling, som kan förväntas beträffande ansökningar från kommunerna om sammanläggningar samt beträffande det interkommunala samarbetet, framför allt på skolväsendets område, synes dessa åtgärder böra vidtagas skyndsamt. Det är nämligen enligt de sakkunnigas uppfattning synnerligen angeläget att förväntade sammanläggningar samt det interkommunala samarbetets inriktning icke kommer att hindra eller försvåra en lösning i större sammanhang av de problem, som har samband med den primärkommunala indelningen. I det följande kommer att föreslås de principer, efter vilka åtgärderna enligt de sakkunnigas uppfattning bör utformas.

KAPITEL 8

Metod för kommunindelning

A.

Administrativa

områden

och spontana

regioner

Ur areell synpunkt kan samhället sägas vara uppbyggt av celler eller regioner, som är förenade med varandra i skilda system. I stora drag kan två huvudsystem urskiljas. Det ena systemet, det administrativa, har bestämda, rättsligt fixerade gränser i terrängen. Det är med andra ord reglerat. Den primära enheten är fastigheten. Ett steg högre i rangordningen kommer kommunområdet eller motsvarande. Större omfattning har sedan i rangordning domsagooch länsområdena, »överst» kommer riksterritoriet. Enheterna på de olika nivåerna är alla beslutsområden inom vilka, alltefter omfattning, enskilda personer eller administrativa organ äger fatta beslut rörande dispositioner inom de givna gränserna. Utanför dessa äger de ingen direkt auktoritet. Det andra systemet, det spontana, har inga gränser som är fixerade på marken. Det har sina gränszoner diffust invävda i de fria ekonomiska och sociala relationernas mönster. En primär enhet är t. ex. affären med dess kundkrets eller samlingslokalen med dess besökarkrets. Där sådana primära enheter anhopas bildas centrala orter, till vilka hör större eller mindre influensfält. Dessa centralorter bildar, som närmare redovisas i avsnitt B, i sin tur en hierarki, i vilken rangordningen är beroende av orternas utrustning med olika primära enheter. Befolkningen som utnyttjar dessa enheter sammanhålles inte av fastställda gemensamma rättigheter och förpliktelser utan av ett spontant gemensamt intresse. I detta sammanhang bör således understrykas, att begreppet centralort är ett rent funktionsbegrepp. Det innebär, att orten utgör centrum i serviceavseende för ett omland. Termen tätort, som ibland förväxlas med centralort, syftar däremot bara på bebyggelsens yttre karaktär och folkmängdens storlek. Åtskilliga tätorter, t. ex. jordbruksbyar, rena industrisamhällen eller fiskelägen har få eller inga centralortsfunktioner. I det äldre samhället med dess övervägande naturahushållning var på landsbygden gården och byn den punkt, kring vilken det ekonomiska och sociala livet kretsade. Detta gällde såväl produktion och konsumtion som valet av arbetsställe samt flyttningar och andra befolkningsrörelser. Kontakterna med orter och områden utanför denna lokala enhet var begränsade såväl till antal som avstånd. Vad som förekom var i första hand en

135 eller ett par årliga stadsresor för leverans av gårdens överskottsprodukter och för inköp av det fåtal varor, som av en eller annan anledning ej kunde produceras på gården eller eljest i hemorten. Det är alldeles givet, att de nu i korthet nämnda förhållandena också satte sin prägel på den administrativa områdesavgränsningen. Det var socknen, som bildade den tidens naturliga område för den lokala självstyrelsen. Socknens centrum var kyrkan, så småningom kompletterad med kyrkskolan och fattighuset. Till detta centrum ledde de lokala vägarna i första hand. Således kännetecknades det förindustriella samhället av att det administrativa och spontana systemet sammanföll på det lokala planet. Socknen var en fixering i terrängen av intressegemenskapen kring kyrkan. Sådana funktioner som dåtidens fattigvård och skolundervisning kunde anslutas på ett naturligt sätt, ofta till kyrkbyn. Efter hand har samhällets tekniska, ekonomiska och sociala struktur förändrats på ett genomgripande sätt varigenom det administrativa och det spontana organisationssystemet alltmer glidit isär. Under det förindustriella skedet förefanns en transportapparat, som på sitt sätt hade den s. k. transportytans egenskaper. Vägarna var visserligen dåliga och transportmedlen långsamma men det fanns knappast gynnade eller missgynnade orter — bortsett från hamnplatserna, som var gynnade genom sjöläget. Denna situation kan kallas hästskjutsepoken. Med järnvägarna kom transportlinjesystemet. Transportmöjligheterna mellan orter längs järnvägarna blev mångdubbelt överlägsna transportmöjligheterna mellan orter som inte låg vid järnvägar. Det blev en kraftig skillnad mellan centralt och avlägset liggande orter, vilken man knappast känt förut. De förra kunde helt dra nytta av den moderna tekniken. De senåre kom att ligga kvar på det rent medeltida stadiet — bortsett från smärre vägförbättringar — ända fram till bilismens genombrott. På järnvägarna kunde gods och personer befordras i stora enheter. Stationerna utgjorde de punkter, där man övergick från ett transportsätt till ett annat. I all synnerhet vid järnvägsknutar måste gods och personer ibland göra uppehåll. Stationerna krävde först och främst en bemanning för olika göromål. Redan detta gav upphov till bebyggelse omkring stationsplatsen. Postanstalten och järnvägsstationen kom att sammanföras. Posthämtningen blev ett samlingstillfälle, som konkurrerade framgångsrikt med söndagens samling på kyrkbacken. Därmed låg det också nära till hands, att den uppspirande lanthandeln sökte sig fram till den nya centralpunkten. Gästgiveriorganisationen började upplösas. Hotellnäringen sökte sig från landsvägarna med deras allt mindre långväga trafik och till järnvägsstationerna. Det var också ekonomiskt riktigt, att den spirande industrien kom att lägga sig vid de punkter, som kunde erbjuda transportmöjligheter, överlägsna vad som tidigare funnits.

136 Fig. 8: 1. En generaliserad bild avsedd att visa effekten av förändringar inom portväsendet på avstånd och ytor kring en central punkt vid en tänkt färdtid timme till eller från denna punkt. Avstånd och ytor är direkt proportionella. Godlund.)

transav en (Enl.

Järnvägarnas effekt förstärktes av att vid 1800-talets mitt även av andra skäl förelåg en tendens mot nya tätortsbildningar. Näringsfriheten var ny, likaså folkskolan, vilken gav bildningsförutsättningen för uppkomsten av nya näringsgrenar. Det alltmera differentierade näringslivet med dess lanthandlare, hantverkare och fabrikörer sökte efter lämpliga punkter för sin verksamhet. Man kan redan före järnvägarna iaktta en viss agglomering av icke-jordbrukare framför allt i kyrkbyarna. Om de nya järnvägsstationerna kom att läggas i dessa kyrkbyar stabiliserades naturligtvis tendensen där. Men när, som ofta hände, stationerna lades på helt nya ställen därför att man inte ville föra fram järnvägarna i krokiga sträckningar från kyrkby till kyrkby utan så rätlinjigt som möjligt, då dröjde det inte länge förrän kyrkbyn trädde i bakgrunden i förhållande till stationssamhället. Härtill kom, att vissa orter direkt motsatte sig att erhålla järnväg och att en medveten tendens fanns att göra stambanorna till koloniseringsinstrument. Senare har en faktor tillkommit som i viss mån för tillbaka till det läge vi hade före järnvägarna, nämligen bilismen. Denna har redan hunnit spela en viktig roll vid utväljandet av de egentliga centralorterna bland alla de många tätorterna. Centralorter ligger nu som spindlar i ett väl

137 utvecklat nät av vägar. Deras ekonomi vilar i dag ofta på biltrafiken även om järnvägen varit den ursprungliga lokaliseringsfaktorn. När nu bilen tenderar att bli var mans egendom innebär detta en än större frihet för den servicesökande befolkningen. Vi får åter ett tillnärmande till en transportyta av i princip samma typ som vi hade före järnvägarnas tillkomst. I sina praktiska konsekvenser — och detta ä r mycket viktigt att framhålla — är dock denna nya situation helt skild från förhållandena under hästskjutsepoken. Bilens snabbhet och kapacitet har krympt avstånden och därmed gjort det möjligt för befolkningen inom större områden än tidigare att repliera på en och samma centralort. Se exemplet i fig. 8 : 1 . Detta ger orter med gott eller relativt gott läge i förhållande till en köpstark omgivning en ny möjlighet som den egentliga järnvägsepoken förmenade dem. I samma »utvidgande» riktning har utbyggnaden av telefonväsendet verkat. Inledningvis har pekats på hur man i det förindustriella samhället hade en naturlig, harmonisk anpassning mellan spontana och administrativa regioner i vad avsåg den lokala självstyrelsen. Då det nu är aktuellt att söka skapa kommuner med ett för nutida och framtida behov avpassat befolkningsunderlag har en rimlig arbetshypotes synts vara att ånyo söka åvägabringa en överensstämmelse mellan administrativ indelning och spontana regioner, såsom dessa sistnämnda tillkommit under urbaniseringsprocessen och det övriga tekniska och ekonomiska förändringsförloppet.

JB. Centralorts-

och regionbegreppen såsom kommunindelning

instrument

vid en

ny

En av riktlinjerna för en ny kommunindelning bör vara att söka åstadkomma tillräckligt stora kommuner med differentierat näringsliv så att erforderliga ekonomiska och personella resurser ernås för tillgodoseendet av det kommunala och lokala servicebehov, som medborgarna nu har och inom överblickbar framtid kan väntas få. Det är emellertid också angeläget, att kommunen är uppbyggd kring en centralort, som kan fungera såsom ett naturligt, spontant servicecentrum. Befolkningen i kommunen bör alltså ha närmare och bättre kommunikationer till »sitt» kommuncentrum än till något annat centrum, som kan erbjuda likvärdig service. Enligt de sakkunnigas mening måste — såsom också antytts i det föregående — centralorts- och omlandsaspekterna tilläggas stor roll i diskussionen rörande riktlinjerna för en ny kommunindelning, vilket gör det motiverat att närmare behandla desamma. Denna tanke kommer också till

138 uttryck i B. Sännås' artikel: Arbetsmarknadsaspekter på kommunindelningen (Arbetsmarknaden 1960: 7), i vilken artikel anföres bl. a. följande: Arbetsmarknadsstyrelsen har gjort den erfarenheten, att orter med ett befolkningsunderlag i omlandet av minst c:a 7 000 personer ofta har en sådan serviceutrustning, att de kan accepteras som lokaliseringsorter för mindre och medelstora industrier och andra företag och för bostadsbyggande i anslutning härtill. I dessa centra finns ofta realskola, läkare, tandläkare, mödra- och barnavårdscentraler, filialapotek etc. Dit kommer i regel enhetsskolans högstadium att förläggas. Vanligen finns det också i dessa orter en relativt välutvecklad detaljhandel med ett antal specialbranscher representerade. Om kommunerna således göres tillräckligt stora och centreras kring naturliga attraktiva servicecentra, vilka fortlöpande bygges ut till att allt bättre kunna fylla sin funktion som sådana, torde följderna för bygderna som helhet av glesbygdens fortgående befolkningsuttunning bli väsentligt mindre kännbara, än de annars skulle komma att bliva. Av de argument för en ny kommunindelning, som här diskuterats, torde detta vara ett av de starkaste. En dylik centrering kring en tillräckligt stor och livskraftig centralort — metodiken härom behandlas närmare i det följande — innebär f. ö. också i de flesta fall incitament till en fördelaktig och positiv befolkningsutveckling i kommunen eftersom man därigenom inom kommunen kan kompensera glesbygdens fortsatta folkminskning. Ur utvecklings- och samhällsplaneringsaspekt kan således icke obetydliga fördelar bli följden av en ny kommunindelning. Men samtidigt måste man ha klart för sig, att dessa följdverkningar ej får överskattas. Det grundläggande näringslivet liksom betydande delar av den spontana, lokala serviceverksamheten undergår ju i och för sig inga förändringar vid en ändring av kommungränserna. En centralort kan definieras som en ort, vilken spontant fyller kommersiella och intellektuella funktioner för sig och sin omgivning. De grundläggande begreppen vid studium av frågor i hithörande ämne är en varas eller tjänsts räckviddsområde och räckviddströsklar. För att man skall kunna tillhandahålla en vara eller tjänst fordras en viss minimibefolkning, olika stor för olika slag av varor och tjänster. Man kan tala om en inre tröskel, som mer eller mindre cirkelformigt innesluter denna minimifolkmängd i orten och ortens omgivningar. Man kan också tala om en yttre tröskel, en cirkel, som innesluter så stort antal personer att varan eller tjänsten ej kan tillhandahållas av tekniska eller ekonomiska skäl eller att avstånden blir så stora, att värdet på varan eller tjänsten ej längre svarar mot transport- och reskostnader. I dessa fall måste varan eller tjänsten tillhandahållas i en ny ort på lämpligt avstånd. De båda tröskelvärdena kan ligga närmare eller fj armare från varandra. Nära varandra ligger de om det krävs stort befolkningsunderlag för det inre tröskelvärdet och om samtidigt befolkningen är glest fördelad. I det ögonblick de båda trösklarna byter plats, så att inte tillräckligt underlag

139 kan samlas inom den kritiska distansen så kan varan eller tjänsten normalt inte utbjudas. Vid lokaliseringen av t. ex. skolor stöter man på denna situation i glesbygder, där man inte får tillräckligt med elever inom acceptabel restid. Samhällets service i en välfärdsstat måste ofta ändå upprätthållas genom »subventioner» från andra bättre lottade områden. Men givet är, att dylika undantag i möjligaste mån måste begränsas. Genom kombinationer av ärenden kan stora tidsvinster göras. Det är fördelaktigt att kunna uträtta flera ärenden på en gång. Detta uppnås genom att varor och tjänster med liknande tröskelvärden tillhandahålles i kombination på samma orter. Inom den centrala orten höjs också effektiviteten genom att dess olika företag stöder varandra. De centrala orterna kommer att bli knutpunkter i transportnätet, vilket gör dem lättare att uppsöka än en punkt vilken som helst. Centralorterna bildar en slags hierarki alltefter deras utrustning med olika butiker, serviceinrättningar e t c , från den i detta avseende välförsedda större staden via allt sämre utrustade orter ned till det lilla stationssamhället med dess fåtal butiker och hantverkare. Denna orternas olika utrustningsgrad av centrala funktioner, centraliteten, kan mätas på olika sätt. Dels kan man använda data över t. ex. handelns storlek (antal butiker, omsättning, personalstorlek etc.) och dels data om besöks- och samtalsfrekvens etc. Mellan den centrala orten och omgivningen går en ständig ström fram och åter av människor, varor och meddelanden. Det är ju också, som nyss antytts, i dessa orter som trafiklederna och busslinjerna i första hand sammanstrålar. En serie av influensfält kan registreras med centralorten i medelpunkten. De olika typer av observationsmaterial av spontan natur, som man begagnat som mätare på studier av influensfälts utbredning och styrka, kan systematiseras på följande sätt: 1) persontrafik och omflyttning, 2) varutrafik, 3) informationstrafik (t. ex. tidningsspridning och telefontrafik) 4) ekonomiska transaktioner.

samt

Det som i stort sett utmärker alla dessa skilda mätare på en orts influensfält är att de ger till resultat, att ortens inflytande avtager med stigande avstånd. Detta drag är i stort sett gemensamt för stora som små centralorter. Det som skiljer de stora orterna från de små är dels räckvidden på kontakterna och dels den med stigande ortsstorlek tilltagande differentieringen. Med en orts omland brukar man mena den del av influensfältet inom vilken orten dominerar över andra orter. Det är uppenbart att man sällan

140 kan dra en skarp gräns kring en centralort och därmed fixera omlandet. Men en omlandsgräns kan ändå ibland vara lämplig att konstruera t. ex. när det gäller att avgränsa ett område, som är lämplig enhet för administrativ indelning och regional planering, eller när det gäller att ge prognoser för kommande utveckling. Vilken är nu den region, det omland, som »tillhör» ett visst centrum? Det är en fråga, som kanske lättast kan åskådliggöras medelst skissen i fig. 8 : 2 . AB tankes där vara en profil genom ett stycke någorlunda j ä m n t befolkad landsbygd, där Clf C2 och C3 är centralorter. Deras inflytelsefält representeras utåt av fallande kurvor — det kan gälla besöksfrekvens, omsatta pengar, utväxlade telefonsamtal eller annat. Av skissen framgår t. ex. att vid Pi är Ci:s inflytande inte mera än hälften än vid P2. I verkligheten förekommer naturligtvis inte en sådan total regelbundenhet som schemat visar. Den är en idealbild, utvisande det generella mönstret men likväl med förankring i verkligheten. Om till centralortens omland, dess »egen» region, räknas den del av hela influensfältet, inom vilken orten dominerar i förhållande till andra orter, som utväljes för jämförelse, så kommer gränsen mellan två orter att löpa längs den linje, där de två jämförda orterna har lika inflytande. g23 är omlandsgräns mellan centralorterna C2 och C3. Men det existerar i schemat också andra gränser. Vid g13 har Cx och C3 lika inflytande, fastän detta naturligtvis i och för sig är ringa i förhållande till C 2 :s betydelse. Denna detalj i schemat visar dock, att var dominansområdesgränser skall dras beror alldeles på vilka orter man jämför. En viss centralort har inte ett enda givet avgränsat omland när man definierar begreppet såsom här. Omlandet kan endast bestämmas i förhållande till en serie andra uppgivna orter. Om man betraktar t. ex. Stockholm i förhållande till Gävle, Uppsala, Västerås, Örebro och Norrköping blir omlandsgränsen en helt annan än om man betraktar Stockholm i förhållande till Göteborg och Malmö. Schemat förutser också en annan detalj, som verifieras av insamlat material. Vi finner en gräns mellan C1 och C2 vid g12. Bortom g21 återkommer C2 som den dominerande orten. En kartografisk framställning av hela situationen inom det tänkta området AB kan lämpligen bli såsom i fig. 8: 2, nedre delen. De smala cirklarna är här isaritmer (»nivåkurvor») för lika fältstyrka, t. ex. lika antal inköpsresor per invånare och år. Den kraftiga cirkeln betecknar gränsen för det område, inom vilket Cx dominerar över C2, d. v. s. tecknar omlandet till Cj för den tänkta service etc. det här gäller. I några exempel skall visas, hur det teoretiska schemat står sig vid jämförelse med faktiskt observationsmaterial.

141 Dan artagande

intensiteten i kontakterna med orten C2

Fig. 8:2. Skiss utvisande influensfält och därpå bestämda omland till tre tänkta tätorter Clt C2 och Cs, varvid C2 tankes ha den högsta centraliteten och Cj den lägsta. (Enl. Godlund.)

Fig. 8: 3 A, B och C anger var invånarna i orterna Ljungby, Alvesta och Sävsjö var födda enligt 1940 års folkräkning. (Senare uppgifter är mindre användbara för ändamålet.) I samtliga fall visar det sig, att de flesta invånarna har kommit från den närmaste omgivningen. Ju större avståndet till orterna blir desto färre blir tillflyttarna. Den större orten har ett starkare grepp om den kringboende befolkningen än den mindre. Som jämförelse ger fig. 8: 3 D de från Sävsjö utgående telefonsamtalen under veckan 1—6 juni 1953. De absoluta talen är naturligtvis inte direkt jämförbara med befolkningstalen på fig. 8: 3 C men likväl framgår det hur ungefär samma influensområde täckes i båda fallen — trots tidsskillnaden

km

km

Fig. 8:3. Invånarna i Ljungby, Alvesta och Sävsjö år 1940, fördelade efter födelseort, samt mottagarorterna för utgående telesamtal från Sävsjö en vecka 1953. (Enl. Hägerstrand.) — Man ser tydligt att den absoluta huvudparten av inflyttarna kommer från orternas närmaste omgivning. Tätorterna är på detta sätt oftast till större delen »uppbyggda» av personer som flyttat in från denna omgivning. De personliga och sociala kontakterna mellan en tätort och dess kringliggande bygd är intima.

— och att kontaktintensiteten på liknande sätt avtar med avståndet. Telefontrafiken visar dock tydligare kontakterna mellan närliggande centralorter.

143 Fig. 8:4. Bilden t. v. (A) visar omland, bestämda på grundval av födelsematerial för Ljungby och Växjö år 19b0, samt bilden t.h. (B) liknande omland om också Alvesta, Värnamo och Sävsjö medtages. Tunna kurvor anger inflyttare i promille av omgivningens befolkning. Tjocka kurvor visar gränserna för dominansomlanden mellan de jämförda orterna. (Enl. Hägerstrand.)

I fig. 8: 4 B kompletteras bilden med andra kringliggande centralorter, nämligen Värnamo, Sävsjö och Alvesta. Här uppstår ett helt system av omslagsgränser. Alvesta framträder som en ö inom Växjö dominansområde. Det bör anmärkas, att Alvesta i dag troligen skulle visa ett större dominansomland än 1940. Den allmänna bilden och t. o. m. omslagsgränsernas detalj sträckning skulle bli tämligen lika ifall man utfört beräkningarna på telefontrafiken, biltrafiken eller bankernas insättning och utlåning. I fig. 8: 5 redovisas resultaten av en omlandsstudie i Östergötland baserad på resandedata för busslinjerna. De skuggade bältena m a r k e r a r indifferens- eller omslagszonen mellan de viktigare centralorterna, d. v. s anger omlandsgränserna till de orter, som har högst centralitet (i detta fall mätt medelst antalet butiker i orterna i viss relation till orternas folkmängd).

144 De så erhållna trafikomlanden — som väl numera bäst torde kunna registreras med hjälp av personbilsresorna — överensstämmer i de flesta fall väl med de existerande handelsomlanden för mera varaktiga konsumtionsvaror eller serviceomlanden för mera kvalificerade tjänster (t. ex. läkare- och tandläkarebesök). 1

^ V in g åker.-.•.•>,

Finspång % :;V: Motala

Linköping Vadstena

Sk

Miblb JOlby

• •'/ S b^erkbpirvgX^C^

•..

•;*;-•••' fltvidaberg '.v:"' N y

t? •iValdemarsv.

:Boxh;:-

• Kisa

* Eksjö - f-*-<

KA'-.

Fig. 8:5. Omland till de viktigaste centralorterna i Östergötlands län omkr. år 1950, bestämda på grundval av resandestatistik för busslinjerna. »Omlandsgränserna» är hår markerade medelst prickade zoner eftersom några mera distinkta skiljelinjer ej kan registreras i de faktiska trafikströmmarna. I dessa gränszoner ligger för övrigt ofta sekundära centralorter med egna smärre omland, vilket kan medföra vissa problem vid en kommungränsdragning i zonerna. (Enl. Godlund.)

Ett exempel på den aktuella bilden sådan den framträder om man kartlägger personbilsresorna till och från en viss centralort ger fig. 8: 6, som avser Mariestad och dess influensfält under en trafikräkningsdag år 1958. i Se t. ex. S. D a h l : Geografiska institutionens vid Handelshögskolan i Stockholm t ä t ortsregister med kartor över olika orters h a n d e l s o m r å d e n , Sthlm 1949. Hänvisas kan även till bl. a. G. A r p i : Köpvanor, detaljhandelsområden och regionindelningar, Sthlm 1959. B. Bosaeus: Uppsala län med omnejd. II. Resor till arbete och service. Regionindelning. Uppsala 1958.

145 Fig. 8:6. Antalet personresor med bil till och från Mariestad stads biltrafikfält). Enl. Rune Bengtsson.

den 24 april 1958

(Marie-

Hur än omlandsgränserna bestäms är deras allmänna funktion att ange var huvuddelen av de spontana ekonomiska och sociala kontakterna så att säga slår om från den ena till den andra centralorten. Alldeles givet är, att det ur administrativ synpunkt är lämpligt att i görligaste mån söka få också de erforderliga förvaltningsområdesgränserna att löpa i de spontana och naturliga »svaghetsbälten» som omlandsgränszonerna utgör. Likaså måste det ju ur allmän kontaktsynpunkt och med hänsyn till trafikförbindelsernas inriktning vara fördelaktigast om de kommunala serviceorganen är förlagda till den viktigaste centralorten i resp. region — mestadels är ju detta redan fallet. 10— 1707 61

146 Fig. 8: 7. Detaljhandelsinköp i Mariestad veckan 21—27 april 1958 i kronor efter kundernas hemorter (Mariestads detaljhandelsfält). Observera, att Mariestadsbornas egna inköp ej medtagits här. Utanför cirka 20 km:s radie år Mariestads betydelse för detaljhandeln ringa, bortsett från några mera avlägsna orter nordost om staden. På grund av källmaterialets art har tätorterna i omgivningen fått en något överdriven betydelse i jämförelse med kringliggande landsbygd (jämför fig. 8:6 som ger en noggrannare spridningsbild). Enl. Rune Bengtsson.

De praktiska uppgifterna för en administrativ regionindelning har ansetts kunna sammanfattas i två p u n k t e r : 1) att kartlägga systemet av centralorter, influensfält och omland på ett enhetligt sätt; 2) att anpassa erforderliga kommun- eller kommunblocksgränser på bästa sätt till nämnda centralorts- och regionsystem, d. v. s. i görligaste mån söka få dessa administrativa gränser att lägesmässigt överensstämma med de spontant utbildade omlandsgränserna under samtidigt beaktande av att erforderlig folkmängd erhålles inom de så bildade enheterna.

147 Det senare innebär att finna den nivå i hierarkin, där de valda storlekskriterierna bäst kan uppfyllas. Det behöver inte nödvändigtvis vara samma nivå överallt. Man måste dock alltid ha klart för sig att en administrativ indelning aldrig kan återspegla annat än brottstycken av centralortssystemet. På grund av att principen om de båda tröskelvärdena också gäller kommunala funktioner, är det orealistiskt att tro att en indelning kan fånga in all verksamhet inom sina gränser.

KAPITEL 9

C entr alor tsr egioner—kommunblock

En försöksutredning A.

Arbetsmetod

I syfte att pröva den i kap. 8 angivna huvudmetoden för en ny kommunindelning — en kombination av data om folkmängdsförhållanden, centralortssystem och regionbildningar — begärde de sakkunniga i september 1960 hos länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering att genom nämndens försorg få preliminära planer upprättade för en regional indelning av de olika länen. Enligt de sakkunnigas önskemål skulle nämndens planer uppgöras med utgångspunkt från en på vetenskapliga metoder grundad regionbildning, som även på längre sikt kunde antagas bli hållbar med hänsyn till den nu förutsebara utvecklingsgången. Enär tiden för denna första skissning var mycket begränsad måste arbetet ske efter starkt generaliserade metoder. Denna nämndens planeringsuppgift, d. v. s. att upprätta de begärda planerna, erfordrade länsvis utförda grundplaner över de olika länens indelning i regioner, anpassade efter olika administrativa gränser. De sålunda bildade regionerna benämnes i det följande kommunblock. Dessa grundplaner borde utföras av den för länen tillgängliga expertisen under länsstyrelsernas ledning. De i länen uppgjorda utkasten till planer måste utarbetas enligt samma förutsättningar och principer och med användande av i stort sett samma generaliserade metodik. Enligt nämndens anvisningar skulle arbetet ske sålunda: 1. Två alternativa förslag skulle uppgöras avseende kommunblock med minst 6 500 resp. 10 000 invånare. Dessa siffror fick därvid ej ses ur dagens läge utan skulle avse en folkmängd som bedömdes ej komma att underskridas under de närmaste 15 åren. Områden stadda i stark befolkningstillväxt borde behandlas på analogt sätt. Siffrorna var som nämnts minima. I den mån man av synnerliga skäl i enstaka fall ändå ansåg sig böra nämnvärt underskrida dem måste dock de ur olika synpunkter lämpliga samarbetslinjerna i skilda kommunala angelägenheter anvisas. 2. Varje kommunblock skulle i princip utgöras av en centralort med därtill naturligt anslutande omland. De till omlanden anpassade kommunblocken skulle enligt vad i det följande närmare utvecklas uppbyggas ge-

149 nom sammanläggning av dels hela församlingar och dels hela kommuner, i båda fallen med iakttagande av de under punkt 1 ovan angivna folkmängdsalternativen. Hänsyn skulle däremot ej tagas till gällande länsgränser. 3. Vid uppbyggandet av kommunblocken skulle åtskillnad ej göras mellan olika typer av kommuner (stad, köping, landskommun). 4. Kommunblocksbildningen skulle på detta stadium ske uteslutande efter vetenskapliga principer. Frågan om kommunblockens anpassning efter andra synpunkter eller önskemål skulle behandlas i ett senare sammanhang. Kontakt med kommunerna skulle icke tagas på detta stadium. Vid konstruktionen av kommunblocken skulle som ovan framhållits hänsyn ej tagas till gällande länsgränser liksom ej heller till gränser för andra statliga administrativa eller judiciella områden. Härav följde, att samarbete mellan utredarna i angränsande län måste ske rörande gränsproblemen, så att full samstämmighet i dessa problem ernåddes. I den mån likväl skiljaktigheter uppstode på grund av t. ex. smärre olikheter i metoder e. d. skulle orsakerna till skiljaktigheterna noga anges. Redan med hänsyn till de inledningsvis anförda kraven på ett vetenskapligt bedömande av problemen fick sådana mera irrationella integrationsgrunder som tradition eller andra icke konkret vägbara faktorer icke inverka i detta sammanhang. Vid uppgörandet av planförslagen borde lämpligen följande arbetsgång tillämpas: a) kartering av undersökningsområdets tätorter samt uppskattning av deras folkmängd; b) centralitetsundersökning för val av centralorter i blivande kommunblock; samt c) omlandsavgränsning och kommunblocksbildning i anslutning till folkmängdsberäkningar. Den nuvarande folkmängden i tätorterna, vilken behövde bestämmas för centralitetsberäkningarna, kunde, därest tätbebyggd areal och administrativt område ej överensstämde, i allmänhet inhämtas från 1950 års folkräkning (del I) och Elis Pålssons befolkningsprickkarta av den 1 januari 1957 samt av den trend, som kunde registreras med hjälp av dessa båda källor. I vissa fall borde erforderliga data om tätortsfolkmängden kunna fås från resp. pastorsämbete eller kommunala myndighet. Någon egen penetrering av mantalslängder o. d. ansågs däremot ej kunna medhinnas. När det gällde tätorter, där tätbebyggd areal och administrativt område någorlunda överensstämde, d. v. s. vissa städer och köpingar samt huvuddelen av de ännu existerande municipalsamhällena, kunde erforderliga folkmängdsdata inhämtas i den årliga publikationen »Folkmängden inom administrativa områden».

150 Centralitetsundersökning för val av centralorter i kommunblocken. Centraliteten skulle anges med ett mått, som visade tätorternas varierande förmåga att kommersiellt betjäna befolkningen utanför tätorten själv. Från icke spontant tillkomna servicefunktioner bortsågs här sålunda. Grundläggande var kännedomen om tätorternas utrustning med detaljhandelsbutiker. Användbara uppgifter härom kunde enklast erhållas från generalpoststyrelsens publikation »Gruppkorsband 1960» (kolumn 3 B för de »större» postanstalterna) eller från länsstyrelsernas priskontor och varuskattekontor. Lokala handelskalendrar m. m. kunde även utnyttjas. Egna fältstudier borde begränsas till endast tveksamma fall. Centraliteten för de olika tätorterna bestämdes sedan i enlighet med Godlunds metod. 1 Omlandsavgränsning och däremot svarande uppbyggnad av kommunblock. Omlandsavgränsningen syftade till att finna omslagspunkterna för befolkningens intresseinriktning i förhållande till de försöksvis som kommunblockscentra valda centralorterna. Ingående fältstudier ansågs ej kunna medhinnas. En teoretisk snabbmetod, hämtad ur Godlunds skrift, rekommenderades. Det hade nämligen i tidigare studier visat sig, att de så erhållna »gränserna» i regel nära anslöte till vad som genom mera omfattande fältundersökningar kunde fastställas. Urvalet av centralorter, lämpliga som kommunblockscentra, företogs stegvis. Början gjordes med ett förhållandevis stort antal centra, vilkas omland bestämdes approximativt. Därvid kom det att visa sig, att befolkningsunderlaget i många fall blev otillräckligt nu eller i framtiden. Dessa smärre centralortsregioner måste då stegvis föras undan från vidare överväganden, antingen genom att helt läggas till en angränsande större centralortsregion eller delas på flera angränsande sådana. Vilket alternativ, som borde väljas, skulle återigen bero på befolkningens intresseinriktning i förhållande till de i detta steg aktuella centra. En lösning var funnen, då kravet på tillräcklig folkmängd med ledning av befolkningsprognosen syntes vara uppnått. Först på detta stadium var det lämpligt att göra en mera exakt omlandsavgränsning enligt ovan angivna metoder. Sedan de valda centralorternas omland bestämts sammansattes kommunblock i så nära anslutning till de spontana regionerna som var m ö j ligt, dels genom sammanförande av församlingar och dels genom sammanförande av nuvarande kommuner. För dessa enheter gjordes noggrannare bedömningar av den framtida folkmängden enligt ovan, varpå ytterligare korrigeringar eventuellt företogs. Då likvärdiga alternativa lösningar var möjliga men tveksamhet förelåg rörande placeringen av församlingar eller kommuner angavs detta. I vissa fall kunde modifikationer av centralitetsprincipen tänkas få 1 S. Godlund: Busstrafikens framväxt och funktion i de urbana influensfälten, sid. 270 ff. (Lund 1954).

151 förekomma. Det gällde närmast sådana fall, där en inbördes likvärdig tvåkärnig regionstruktur tydligt utbildats. En sådan modifikation borde emellertid endast tillåtas, där den framkom som en klar avvikelse från normalmönstret för regionbildning enligt ovan angivna metoder. Vissa modifikationer kunde vidare tänkas vara nödvändiga vid kommunblocksbildningen i extrema glesbygder med stora avstånd till centralorter av här aktuell storleksordning. Skälen till avvikelser av här anförd art skulle emellertid angivas i kommentaren. Hittillsvarande och nuvarande folkmängd i kommunblocken. För den erforderliga bedömningen av folkmängdsutvecklingen 1960—1975 i de skisserade kommunblocken (se nedan) behövdes data om folkmängden i församlingar och kommuner, lämpligen för tiden 1945—1959/60. Dessa data inhämtades i den årliga officiella statistiken, d. v. s. i publikationerna »Folkmängden inom administrativa områden» resp. »Årsbok för Sveriges kommuner». Därest gränsändringar företagits borde i görligaste mån korrigeringar vidtagas så att sifferserien blev korrekt. Den framtida folkmängden i kommunblocken. Så långt möjligt måste hänsyn tagas till den förväntade befolkningsutvecklingen i de bildade kommunblocken, så att de ovan nämnda minimitalen om 6 500 resp. 10 000 invånare såvitt kunde bedömas ej komme att underskridas redan före 1975. Som regel ansågs därvid en extrapolation enligt ränta-på-ränta-metoden för perioden 1960—1975 vara tillfyllest, grundad på befolkningsutvecklingen 1945—1959/60. Lämpligen gjordes framskrivningarna så att säga nedifrån, d. v. s. först för de olika församlingarna eller grupperna av församlingar var för sig varefter summering skedde för de skisserade kommunblocken med avrundning till j ä m n a 100-tal invånare. Kända lokala förändringar, t. ex. vad som kunde förutses beträffande den industriella sektorns närmaste utveckling, borde givetvis modifiera nyssnämnda extrapoleringsresultat. I förekommande fall skulle avstämning ske mot existerande prognosmaterial därest så bedömdes rimligt, t. ex. mot data i SOU 1958: 26, i »Samhällsservice och lokaliseringsverksamhet» och O. Gulbrandsens prognos över Sveriges befolkning 1975, fördelad på regioner och bebyggelsetyper samt i utförda region- och generalplaner. Särskilt borde tillses att en rimlig länssumma erhölls för år 1975.

JB. Redovisning

av

undersökningen

1. Kommunblockens antal och storlek Som resultat av försöksplaneringen erhölls en indelning av landet i kommunblock enligt de tidigare nämnda fyra alternativen. Alternativen I och II utgick från en minimibefolkning av 6 500 invånare år 1975, varvid kommunblocken i alternativ I uppbyggdes med församlingar och i alternativ

152 II med hela kommuner som »byggstenar». Alternativen III och IV utgick från en minimibefolkning av 10 000 invånare år 1975, varvid kommunblocken i alternativ III på analogt sätt uppbyggdes av församlingar och i alternativ IV av hela kommuner. Redovisningen av alternativen skedde på kartor i skalan 1: 500 000. Vid kartorna var i förekommande fall fogade kommentarer, upptagande bl. a. vilka avvägningar som gjorts samt vilka överväganden som legat till grund för möjligen förekommande avsteg från resultaten av centralorts- eller omlandsbestämningarna samt slutligen alternativa lösningar i tveksamma fall. De på detta sätt skisserade indelningsplanerna har sedan överarbetats av till länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering knutna experter. För att ge en allmän föreställning om de fyra alternativens konkreta innebörd har i tabell 9: 1 återgivits hur resp. alternativs kommunblock fördelar sig antalsmässigt på olika storleksgrupper åren 1959 och 1975. Tabell 9:1. Kommunblocken

fördelade

Alt. I

Invånare

efter folkmängd

Alt. II

1959 och 1975

Alt. III

Alt. IV

1959 1975 Skillnad 1959 1975 Skillnad 1959 1975 Skillnadl 1959 1975 Skillnad 0— 5 999 6 000— 6 999 7 000— 7 999 8 000— 8 999 9 000— 9 999 10 000—14 999 15 000—19 999 20 000—29 999 30 000—49 999 minst 50 000

8 11 26 29 24 83 42 45 26 20

2 20 26 24 20 83 38 33 37 31

— 6 + 9 0 — 5 — 4 0 — 4 — 12 + 11 + 11

314 314

4 15 23 27 27 77 34 52 26 22

1 15 28 21 19 84 31 39 38 31

— 3 0 + 5 — 6 — 8 + 7 — 3 — 13 + 12 + 9

307 307

• 18

16 — 2

13 — 8

83 43 55 26 25

79 44 40 38 33

— 4 + 1 — 15 + 12 + 8

78 39 57 26 26

81 32 48 39 34

+ 3 — 7 — 9 + 13 + 8

250 250

247 247

0 Det dominerande allmänna intrycket av tabellen är den obetydliga skillnaden mellan alternativen som helhet. Antalet kommunblock varierar sålunda endast mellan 314 i det lägsta och 247 i det högsta alternativet. Tabell 9:2. Medeltal, medianvärden samt kvartilgränser för invånarantalet i olika kommunblocksalternativ. (Anm. Nedre kvartilgränsen = övre befolkningsgräns för den lägsta fjärdedelen av kommunblocken; medianen = dito för hälften av blocken; övre kvartilgränsen = dito för de lägre tre fjärdedelarna av kommunblocken.) 1959 I

II

1975 III

IV

I

II

III

IV

Medeltal (aritmetiskt medium) . . . 23 800 24 30o! 29 900 30 300 26 700 27 300 33 500 33 900 9 200 9 300 12 300 12 500 9 200 9 500 11 900 12 200 Nedre kvartilgräns 12 700 13 300 17 500 17 800 12 700 13 600 18 800 19 300 Median 23 800 24 100 27 600 27 700 26 200 27 200 32 000 33 000 ö v r e kvartilgräns

153 De i tabell 9:2 återgivna medeltalen, medianvärdena samt kvartilgränserna för folkmängden i de olika alternativens kommunblock bekräftar intrycket av relativ jämnhet. Medeltalet stiger således från 23 800 till 30 300 invånare från första till fjärde alternativet samt medianen från 12 700 till 17 800 invånare i resp. fall. Den lägsta kvartilens övre gräns ligger genomsnittligt vid 9 250 invånare i de lägre och vid 12 400 invånare i de högre alternativen. Med den här använda metoden kommer således en minimigräns av 6 500 resp. 10 000 invånare att genomsnittligt innebära avsevärt högre befolkningstal än minima för kommunblocken. Förklaringen ligger däri, att de enligt den använda metoden möjliga centralorterna ofta har en så stor egen folkmängd och en så vidsträckt regional dominans, att de genomsnittligt redovisar sådana högre folkmängdstal, då de till centralorterna naturligt hörande områdena förs till dessa orter. Folkmängdsförskjutningen mellan kommunblocken fram till år 1975 framgår av tabell 9 : 1 . Genomgående i alla fyra alternativen ökar antalet kommunblock i de högsta folkmängdsklasserna (med 30 000 invånare och däröver). En motsvarande minskning undergår antalet kommunblock i mellanklasserna samt i den understa klass som icke uppfyller de uppställda fordringarna på minimifolkmängd (d. v. s. mindre än 6 000 resp. mindre än 10 000 invånare). Medianen och nedre kvartilgränsen visar enligt tabell 9: 2 i stort sett stagnation mellan 1959 och 1975. Den övre kvartilgränsen samt medeltalet undergår däremot en klar höjning. Den i tidigare sammanhang (kap. 3) nämnda koncentrationstendensen hos befolkningen till de redan förut folkrikaste kommunerna gör sig även gällande för kommunblockens vidkommande. 2. Avgränsning efter församlings- resp. kommungränser. För att belysa skillnaderna mellan församlings- och kommunalternativen har en sammanställning gjorts av befolkningens spridning runt kommunblockscentra enligt alternativen I och II (församlings- resp. kommunalternativ vid ett folkmängdsminimum av 6 500 invånare). Som underlag för bearbetningen har använts Elis Pålssons prickkarta över befolkningens fördelning i Sverige den 1 januari 1957. Resultatet redovisas i nedanstående sammanställning: Kommunblocken enligt alternativ I och II fördelade efter befolkningens runt centralorterna.

spridning

Kommun block

Längsta avstånd från kommunblockscentrum 0—10 km 10—15 km 15—20 km 20—25 km minst 25 km

. . Antal 20 37 52 56 149 Summa

314 Alt. I

Alt. II

%

Antal

/o

6 12 17 18 47

20 25 51 54 157

6 8 17 18 51

154 Då grundmaterialet (prickkartan) återger befolkningens geografiska fördelning med 100 personer som minsta enhet, avses här en spridning av minst 100 personer på angivna avstånd. Tabellen innebär, att exempelvis 20 kommunblock eller 6 % av samtliga block enligt båda alternativen har sin befolkning samlad inom 10 km:s avstånd från kommunblockscentrum och att å andra sidan ungefär hälften (47 resp. 51 %) av kommunblocken redovisar en spridning av befolkningen över ett avstånd av minst 25 km från kommunblockscentrum. Som en självklar följd av den i försöksplaneringen använda metoden blir de administrativa gränsernas anpassning till kommunblockscentras spontana omland bättre ju mindre administrativa enheter man har att göra med som »byggstenar» för kommunblocken. Församlingsalternativen I och III måste därför ur här aktuell synpunkt erbjuda en bättre lösning än kommunalternativen II och IV. Den ovan anförda jämförelsen mellan alternativen I och II visar emellertid att statistiskt sett inga större skillnader ur anpassningssynpunkt råder mellan alternativen. Inom avståndsintervallen 10—15 km samt minst 25 km från kommunblockscentra skönj es dock vissa avvikelser mellan alternativen. Beträffande den förstnämnda avståndsgruppen beror dessa avvikelser på två faktorer, nämligen dels på att ett antal kommunblock som enligt alternativ I hänförts till denna grupp, vid övergång till alternativ II icke kunnat komma till stånd med utgångspunkt från hela kommuner som byggstenar men dels också på den tidigare konstaterade sämre geografiska anpassningen vid övergång från församlings- till kommunalternativ. Denna sämre anpassning medför en ständig uppflyttning av kommunblock till högre avståndsintervall. Detta förklarar således också att intervallet med minst 25 km från blockcentrum innehåller fler kommunblock enligt alternativ II än enligt alternativ I trots att totala antalet kommunblock är större enligt alternativ I än enligt alternativ II. De här konstaterade absoluta skillnaderna är emellertid relativt sett små varför de procentuella skillnaderna mellan alternativen blir obetydliga. Dessa skillnader överstiger inte i någon avståndsgrupp 4 procentenheter. Att den ovan anförda »marginella» bearbetningen har ansetts kunna ge ett godtagbart uttryck för anpassningsskillnaden mellan församlings- och kommunalternativen har sin grund däri, att en genomsnittligt förhållandevis sämre anpassning till kommunblockscentras spontana omland hos ett alternativ i jämförelse med ett annat tar sig uttryck i genomsnittligt förlängda avstånd just för den vid kommunblocksgränsen bosatta befolkningen. Skillnaden i anpassning till kommunblockscentras spontana omland mellan de folkmängdsmässigt högre församlings- resp. kommunalternativen III och IV (med en minimifolkmängd av 10 000 invånare) måste givetvis vara relativt sett mindre än mellan alternativen I och II. Ju större block man jämför sinsemellan, desto mindre relativ betydelse får nämligen då de konstanta mindre enheter (församlingar resp. kommuner) av vilka blocken

155 uppbygges och mellan vilka förskjutningar iakttages. Alternativen III och IV omfattar vidare ungefär lika många kommunblock. I alternativ III uppgår deras antal till 250 och i alternativ IV till 247. På grund av här anförda förhållanden har det därför inte ansetts nödvändigt att göra någon särskild avståndsundersökning för dessa båda alternativ. Samma resonemang är givetvis i tillämpliga delar giltigt för varje storleksalternativ överstigande de undersökta alternativen I och II. Givetvis blir olikheten i anpassning alternativen emellan förhållandevis mindre då avståndet till centralorten ökar. Sammanfattningsvis kan således konstateras att, ehuru de administrativa gränsernas anpassning till kommunblockscentras spontana omland blir bättre vid församlings- än kommunalternativen, inga större skillnader ur anpassningssynpunkt kan statistiskt sett iakttagas, vilket inte hindrar att stora skillnader kan föreligga i de enskilda fallen. 3. Folkmängdsutvecklingen kvartilvis 1945—1959—1975 i kommunblocken enligt alternativen II och IV Vissa jämförande statistiska bearbetningar har utförts på grundval av försöksplaneringens material. Härvid har endast alternativen II och IV bearbetats, då dessa ur statistisk synpunkt ansetts vara praktiskt taget likvärdiga med alternativen I resp. III. För att möjliggöra en översiktlig analys av folkmängdsutvecklingen i alternativen II och IV har en uppdelning gjorts på kvartiler, d. v. s. på fyra antalsmässigt lika stora grupper, ordnade i storleksordning efter kommunblockens folkmängd. Då kommunblockens antal uppgår till 307 i alternativ II och 247 i alternativ IV, omfattar varje grupp i runt tal 77 resp. 62 kommunblock. Till första kvartilen räknas sålunda de 77 resp. 62 i befolkningstal minsta kommunblocken och till fjärde kvartilen de 77 resp. 62 folkrikaste kommunblocken, medan andra och tredje kvartilerna omfattar mellangrupperna. Kvartilgränserna för år 1959 blir enligt tabell 9: 2 följande för kommunblocksalternativen II och IV: Alt. II (77 kommunblock per kvartil) 1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Alt. IV (62 kommunblock per kvartil)

0— 9 300 inv. 9 300—13 300 inv. 13 300—24 100 inv. 24 100— inv.

0—12 500 inv. 12 500—17 800 inv. 17 800—27 700 inv. 27 700— inv.

Folkmängdsutvecklingen 1945—1959—1975 för de båda framgår av följande uppställning (index 1959 = 100):

alternativen

Alt. II

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

1945 antal index 580 600 98 872 400 102 1279 900 94 3 940 800 84

1959 antal index 592 800 100 857 200 100 1354 700 100 4 666 600 100

1975 antal index 639 100 108 860 000 100 1474 400 109 5 394 900 116

Alt. IV

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

1945 antal index

1959 antal index

1975 antal index

623 300 98 905 400 99 1308 100 93 3 836 900 85

639 000 100 910 000 100 1410 000 100 4 512 300 100

706 400 111 931300 102 1632 500 116 5 098 200 113

I motsats till vad fallet är i de nuvarande kommunerna redovisar inga kommunblocksgrupper en negativ utveckling. Vissa skillnader beträffande utvecklingstendensen inom olika kvartiler kan emellertid iakttagas i båda alternativen. Den svagaste utvecklingstendensen, närmast stagnation, utmärker sålunda andra kvartilen, vilken sammansättes av kommunblock med i runt tal 10 000—18 000 invånare, övriga kvartiler redovisar däremot en klart positiv utvecklingstendens. Inom alternativ II är denna starkast i fjärde kvartilen, medan i alternativ IV kommunerna i tredje kvartilen är de mest expansiva. En tänkbar förklaring till de iakttagna skillnaderna mellan kvartilerna ligger i den skiftande relationen mellan tätorts- och glesbygdsbefolkning samt graden av expansionskraft hos centralorten i kommunblocket. Med den urvalsmetod för centralorter som använts torde bland de mindre tätorterna endast de ur befolkningssynpunkt mest expansiva som regel ha haft möjlighet att hävda sig gentemot de stora centralorterna som kärnor i nya kommunblock. Sambandet mellan de valda orternas storlek och konkurrenskraft samt omlandets folkmängd är däremot förhållandevis svagt och i hög grad beroende av lokala förhållanden, förutsatt att den grundläggande folkmängdsnormen uppfyllts. Således kan befolkningsmässigt små kommunblock ha bildats omkring förhållandevis stora och expansiva tätorter, vilket medför en relativt kraftig positiv befolkningsutveckling för sådana kommunblock som helhet. Inom andra storleksintervall för kommunblocken kan däremot relationen mellan expansiv tätortsbefolkning och stagnerande eller tillbakagående glesbygdsbefolkning vara ogynnsammare, och detta kan vara fallet även vid förhållandevis stora kommunblocksfolkmängder. 4. Centralortskommunernas andel av folkmängden i kommunblocken enligt alternativen II och IV En bearbetning avseende centralortskommunernas 1 relativa andel av kommunblockens folkmängd år 1959 i alternativen II och IV ger följande resultat: 1 = de nuvarande kommuner som inrymmer centralorterna i de föreslagna kommunblocken.

157 Alt. II

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Centralortskommunerna 420 500 402 300 652 200 3 471400

Kommunblocken 592 800 857 200 1 354 700 4 666 600

Centralortskommunerna i % av kommunblocken 71 47 48 74

Alt. IV

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Centralortskommunerna 337 900 398 300 669 600 3 217 400

Kommunblocken 639 000 910 000 1410 000 4 512 300

Centralortskommunerna i % av kommunblocken 53 44 47 71

I föregående avsnitt har visats, att folkmängdsutvecklingen genomsnittligt är gynnsammare i första och fjärde kvartilerna än i mellankvartilerna. En samvariation kan här iakttagas med centralortskommunernas andel av kommunblockens totalbefolkning. Allmänt kan konstateras, att inom första och fjärde kvartilerna i alternativ II samt fjärde kvartilen i alternativ IV är den övervägande delen av de tilltänkta kommunblockens befolkning bosatt i centralortskommunen, medan i de övriga kvartilerna ungefär halva folkmängden tillhör centralortskommunen. I båda alternativens samtliga kvartiler spelar således centralortskommunen en befolkningsmässigt sett stor roll. 5. Skattekraft och utdebitering i kommun blocken enligt alternativen II och IV. Såsom närmare framgår av tabell 4: 1 är vid 1960 års kommunindelning skillnaderna i skattekraft de enskilda kommunerna emellan mycket betydande. Stora skillnader i skattekraft föreligger även mellan de olika kommunblocken. Detta framgår av nedanstående sammanställning. Antal skattekronor per invånare enligt 1959 års taxering

Antal kommuner enligt 1960 års indelning

högst 15,00 15,01—20,00 20,01—25,00 25,01—30,00 30,01—35,00 35,01—40,00 40,01—45,00 45,01—50,00 50,01—60,00 över 60,00

6 100 254 246 162 125 81 33 16 8

__ 10 29 85 79 49 30 12 7 6

6 20 66 64 45 23 12 5 6

247 Summa

Antal kommunblock enligt alt. II

alt. IV

158 Genom en kommunbildning enligt kommunblocksindelningen skulle framför allt antalet enheter med låg skattekraft reduceras. Antalet enheter med skattekraft ej överstigande 20 skattekronor per invånare skulle sålunda minska från 106 till 10 enligt alternativ II och till 6 enligt alternativ IV. Antalet enheter med hög skattekraft reduceras i betydligt mindre omfattning. Det undre kvartilvärdet skulle öka från nuvarande 22,99 skattekronor per invånare till 27,22 enligt alternativ II och till 27,71 enligt alternativ IV. En sådan kommunindelning skulle också medföra att det blev en betydligt mindre andel av kommunerna för vilka skattekraften mera väsentligt understeg medelskattekraften i riket. Alternativ IV medför i detta hänseende ett bättre resultat än alternativ II men skillnaden mellan alternativen är rätt obetydlig. I ett urval på en femtedel av samtliga kommunblock har den primärkommunala utdebiteringen för år 1960 beräknats. Beräkningen har utförts på så sätt att utdebiteringsbehoven för de nuvarande kommunerna har summerats och därefter satts i relation till skatteunderlaget i kommunblocken. I nedanstående sammanställning redovisas kommunblockens fördelning efter den primärkommunala utdebiteringens storlek. Ett kommunblock har uteslutits därför att en stad som icke deltar i landsting ingår i kommunblocket. Som jämförelse redovisas motsvarande fördelning för samtliga kommuner — utom de sex städerna som icke deltar i landsting — enligt 1960 års kommunindelning.

Antal komUtdebitering per muner enligt skattekrona 1960 års kr indelning 6,01— 7,00 7,01— 8,00 8,01— 9,00 9,01—10,00 10,01—11,00 11,01—12,00 12,01—13,00 13,01—14,00 14,01—15,00 15,01—16,00 16,01—17,00 Summa

15 61 136 211 235 214 79 38 24 11 1

Antal kommunblock enligt alt. II

alt. IV

2 7 10 20 10 4

6 10 17 9 4 2

3 48

1 025 56

Av tabell 4: 8 framgår att det är betydande skillnader i utdebiteringen mellan olika landsdelar. Dessa skillnader kan inte en kommunbildning enligt kommunblocksindelningen upphäva. Skillnaderna i utdebitering mellan kommuner tillhörande samma landsdel skulle emellertid utjämnas

159 i viss utsträckning. Detta visas av att kvartilavståndet i ovanstående sammanställning reduceras från 2,31 kronor per skattekrona enligt nuvarande indelning till 1,80 enligt alternativ II och till 1,73 enligt alternativ IV. Liksom beträffande skattekraften medför alternativ IV i detta hänseende ett bättre resultat än alternativ II men skillnaden mellan alternativen är rätt obetydlig.

6. Analys av bortfallsgruppen vid övergång från alternativ II till alternativ IV Av särskilt intresse vid jämförelse mellan alternativen är givetvis den grupp av kommunblock, här kallad bortfallsgruppen, vilken bildar självständiga blockenheter i det lägre alternativ II men icke i det högre alternativ IV. I det senare alternativet uppgår de antingen som helhet i ett större kommunblock eller som delar i två eller flera angränsande kommunblock. Bortfallsgruppen som helhet omfattar 60 kommunblock, varav 38 block beräknas komma att minska och 22 block komma att öka sin folkmängd fram till 1975. Medelvärdet och medianen för 1975 års folkmängd ligger bland de ökande kommunblocken i hela bortfallsgruppen på 8 200 invånare, medan motsvarande värden för de minskande kommunblocken utgör 7 400 invånare. Med en gränsdragning innebärande ett krav på en minimifolkmängd av 8 000 invånare år 1975 skulle således majoriteten av de utvecklingskraftiga kommunblocken i bortfallsgruppen komma att kvarstå som självständiga enheter. En närmare analys visar att vid tillämpning av nyssnämnda folkmängdsgräns skulle 13 kommunblock med positiv och 12 med negativ utveckling kvarstå, medan 9 block med positiv och hela 26 block med negativ utveckling skulle bortfalla. Av de 9 bortfallande blocken med positiv utveckling redovisar 8 lägre folkmängd än 7 500 invånare för år 1975. Detta framgår också av medeltalet och medianen för 1975 års folkmängd i dessa 9 block. De ligger nämligen vid 7 200 invånare, sålunda under medeltalet och medianen för de minskande kommunblocken tillsammantagna. En sänkning av folkmängdsgränsen till 7 500 invånare år 1975 skulle medföra ett tillskott av 7 kommunblock med negativ men endast 1 block med positiv utveckling. Vid sammanräkning av folkmängden i bortfallsgruppens kommunblock med positiv utveckling å ena sidan och de med negativ utveckling å den andra visar det sig att, räknat från 10 000 invånaregränsen nedåt, dessa folkmängder kommer att väga jämnt om gränsdragningen sker vid 8 000 invånare. Emedan en stabiliserad befolkningsutveckling måste anses vara av primär betydelse just i sådana kommunblock, vars folkmängd befinner sig i närheten av minimifordringarna beträffande befolkningsunderlaget för olika kommunala ändamål, förefaller en folkmängdsgräns vid 8 000 invånare år 1975 utgöra en ur befolkningsmässig synpunkt lämplig sammanjämkning av försöksutredningens tvenne storleksalternativ.

160 I syfte att närmare undersöka resultatet av en sådan gränsdragning f3r bortfallsgruppens vidkommande, har denna senare uppdelats på tre undergrupper, nämligen: A. Kommunblock, vilka år 1975 beräknas uppnå en folkmängd av 8 0)0 men ej 10 000 personer; B. Kommunblock, vilka år 1959 men ej år 1975 uppnår en folkmängd av 8 000 personer; samt C. Kommunblock, vilka varken år 1959 eller år 1975 uppnår en folkmängd av 8 000 personer. De nyssnämnda undergrupperna har i sin tur kombinerats på följande sätt, nämligen: A + B = de kommunblock som antingen år 1959 eller år 1975 uppnår en folkmängd av 8 000 personer; B + C = de kommunblock som år 1975 ej uppnår 8 000 personer; samt A + B + C = hela bortfallsgruppen. Resultatet av bearbetningen redovisas i tabell 9: 3. Tabell 9: 3. Sammanställningstabell över kommunblock vilka försvinner som självständiga enheter vid övergång från alt. II till alt. IV

Grupp

A

Antal Absolut/ komrelativ munutveckl. block

25 Antal

% B

11 Antal /o

C

24 Antal /o

A+B

36 Antal 0/ /o

B+C

35 Antal

A+B+C

60 Antal

% /o

Hela riket

Folkmängd 1945

1975 Förvärvsarbetande, år 1950, Medel- Median- totalt och fördelade på olika näringsgrenar värde värde 1959 1959 To- Jord- Indu- övr. när. stri bruk talt

203 700 208 600 215 300 8 300 103 100 98

8 450

84 200 32 100 30 900 21 100 37 38 100 25

106 100 93 800 82 400 8 500 88 100 113

8 400

41700 20 100 11300 10 300 27 25 48 100

172 600 167 700 163 300 7 000 97 103 100

7 100

72 500 27 900 25 500 19 000 26 35 39 100

309 800 302 400 297 700 8 400 98 100 102

8 400 125 900 52 200 42 200 31 500 25 34 100 41

278 700 261 500 245 700 7 500 94 100 107

7 400 114 200 47 900 36 800 29 400 26 32 42 100

482 400 470 100 461 000 7 800 98 103 100

7 700 198 300 80 100 67 800 50 500 34 26 40 100

39 Av tabellen framgår att folkmängdsutvecklingen är negativ i såväl bortfallsgruppen som helhet (A + B + C) som i samtliga delgrupper utom grupp A. Medianvärdet för kommunblocksfolkmängden 1959 ligger för grupperna A och B samt A + B på 8 400 invånare, för grupp C på 7 100 invånare samt för grupp B + C på 7 400 invånare. För bortfallsgruppen som helhet blir medianvärdet 7 700 invånare. Näringslivet är genomgående mer

161 agrart betonat i bortfallsgruppen än i landet som helhet. Som följd härav är industrin och servicenäringarna underrepresenterade i gruppens kommunblock. Den i särklass mest utpräglande agrara strukturen redovisar kommunblocken tillhörande grupp B med genomsnittligt 48 % av de förvärvsarbetande sysselsatta i jordbruk med binäringar mot 20 % i samma näringar i landet som helhet. Av vad som tidigare anförts framgår att folkmängdsutvecklingen inom första kvartilens kommunblock som helhet är klart positiv. Den svagt negativa utvecklingen inom den i storlekshänseende likartade bortfallsgruppen förklaras därav, att de mest expansiva kommunblocken med en folkmängd år 1959 understigande 10 000 invånare icke kommer att tillhöra denna grupp. Deras folkmängd överskrider nämligen i regel 10 000invånarnivån under perioden fiam till 1975 (typfall: storstadsområdenas förortskommuner). Detta förhållande bekräftas i viss mån av bortfallsgruppens låga andel av befolkning i städer och köpingar (17 % ) . Då samtidigt andelen bosatta i centralortskommunen är relativt hög inom bortfallsgruppen (69 %) synes slutsatsen bli, att det främst är stora landskommuner vilka upphör att vara centralortskommuner vid övergång till 10 000-invånaralternativet. En närmare analys ger vid handen, att betydande skillnader förefinnes mellan bortfallsgruppens underavdelningar. Av de 25 kommunblocken i grupp A redovisar 10 folkminskning under perioden 1945—1959. Under den närmaste 15-årsperioden beräknas ytterligare 2 kommunblock minska sin folkmängd. De 13 återstående kommunblocken förutses däremot fortfarande komma att öka sin folkmängd. Totalt överväger kommunblocken med folkökning så att grupp A som helhet hävdar sin ställning med en förutsebar 3 %-ökning under den kommande 15-årsperioden. Gruppen B omfattar däremot uteslutande kommunblock med avfolkning. Under perioden 1945—1959 uppgick den för hela gruppen till ej mindre än 13 %. En fortsatt folkminskning i ungefär samma takt förutses för den kommande 15-årsperioden. Av de 24 kommunblock som ingår i grupp C redovisar 14 folkminskning under perioden 1945—1959, medan 2 haft oförändrad folkmängd och 8 kommunblock folkökning. För gruppen som helhet kan man konstatera en svag folkminskning av 3 % under den senaste 15-årsperioden. En fortsatt folkminskning i ungefär samma takt förutses. Gruppen B har vidare kombinerats med grupperna A och C. I båda fallen får man givetvis sämre befolkningsutveckling och ett sämre differentierat näringsliv än vad de båda sistnämnda grupperna var för sig redovisar. I kombinationen A + B blir folkmängdsutvecklingen negativ, trots att gruppen B endast omfattar mindre än en tredjedel av totala antalet kommunblock. Gruppen A uppvisade ju en positiv folkmängdsutveckling. 1 1 — 1 7 0 7 61

162 Slutligen redovisas befolkningsutveckling och näringsliv för hela bortfallsgruppen. En svag avfolkning kan som nämnts konstateras för gruppen som helhet under den senaste 15-årsperioden. En fortsatt folkminskning förutses, eventuellt något svagare än den hittillsvarande. Den agrara strukturen hos näringslivet är påfallande även i bortfallsgruppen som helhet. Tätortsbefolkningens andel av totalbefolkningen har slutligen beräknats för bortfallsgruppen och dess undergrupper. Som underlag för bearbetningen har använts Elis Pålssons prickkarta över befolkningens fördelning i Sverige den 1 januari 1957. Resultatet framgår av följande uppställning: Grupp

A B C A+B B+ C A+B + C Biksmedeltal

Antal kommunblock 25 11 24 36 35 60

Folkmängden den 1 januari 1957 I samtliga T ^ tätorter 96 000 29 500 77 600 125 500 107 100 203 100

208 900 97 300 167 500 306 200 264 800 473 700

Tätortsbefolkning i% av totalbefolkning 46 30 46 41 40 43 70

Genomsnittligt redovisar bortfallsgruppen en betydligt lägre andel tätortsbefolkning än riket som helhet, vilket är en naturlig följd av gruppens jordbruksbetonade näringsstruktur. Även i här aktuellt avseende avviker grupp B tydligt från övriga grupper och kombinationer av grupper med en tätortsandel av endast 30 %. En uppdelning av bortfallsgruppen i undergrupper med utgångspunkt från en folkmängdsgräns av 8 000 invånare år 1975 ger sålunda vid handen, att betydande skillnader föreligger mellan grupperna A och B, medan gruppen C intar en mellanställning. Med undantag av gruppen A redovisar samtliga grupper och kombinationer av grupper en negativ folkmängdsutveckling.

KAPITEL 10

Slutsatser rörande försöksutredningen

A.

Allmänt

De i föregående kapitel redovisade preliminära undersökningarna hade flera syften. Till en början gällde det att få en konkret uppfattning om föreliggande möjligheter att genom anknytning till centralortssystem och näringsgeografiska regionbildningar erhålla områden, som jämväl skulle k u n n a utgöra lämpliga förvaltningsområden för den kommunala verksamheten. Det gällde vidare att söka utröna, huruvida en enhetlig metodik därvid kunde komma till användning samt vilka problem av metodologisk och praktisk art som kunde uppkomma. De alternativa förutsättningarna uppställdes i syfte att få belyst i vad mån olika krav på befolkningsunderlag och olika principer vid avgränsningen (kommungräns—församlingsgräns) kunde påverka möjligheterna att uppnå den önskade samordningen och att i övrigt erhålla ett på längre sikt hållbart resultat. Det torde visserligen följa av vad här sagts men bör måhända ytterligare understrykas, att dessa undersökningar syftade uteslutande till att pröva vissa principer och icke till att resultera i genomarbetade förslag till nya kommuner. En bedömning av lämpliga nya kommunbildningar måste nämligen göras under hänsynstagande jämväl till andra faktorer, som i detta sammanhang icke kunde beaktas men som i enskilda fall kan medverka till andra resultat. Detta förhållande begränsar givetvis möjligheterna till slutsatser på grundval av det sammanställda materialet, men detta synes ändock kunna ge vägledning för besvarandet av några av de uppställda frågeställningarna. B.

Kommunstorleken

Försöksplaneringen bekräftar det för övrigt självklara förhållandet att det icke är möjligt att med utgångspunkt från ett angivet minsta befolkningsunderlag finna en anpassning till centralorts- och regionsystemet, som ger ett enhetligt resultat i fråga om kommunstorleken. Detta sammanhänger givetvis med centralorternas olika storlek och utrustning och därmed deras olika attraktivitet samt med variationer inom olika delar av landet i fråga om befolkningstäthet och tillgång på tätorter, som fyller de uppställda kraven. Vid tillämpning av de angivna principerna kan därför någon normalstorlek på kommuner icke angivas.

164 Den omständigheten att en anpassning av kommunområdena till näringsgeografiska regioner måste resultera i starka variationer beträffande kommunstorleken torde emellertid icke behöva inge betänkligheter. Såsom visats i kap. 9 kommer under alla omständigheter en utjämning till stånd i olika avseenden i jämförelse med nuvarande förhållanden. Det torde vidare vara omöjligt att generellt fastställa viss kommunstorlek såsom den ur effektivitetssynpunkt lämpligaste. Anknytningen till en centralort, som kan utgöra ett naturligt servicecentrum, och en region, som ger underlag för en samordnande samhällsplanering, torde i allmänhet vara väl så betydelsefull även ur effektivitetssynpunkt som kommunstorleken i och för sig. Även om någon normalstorlek på en k o m m u n sålunda icke kan angivas så är det dock för att kunna tillämpa den nyssnämnda principen erforderligt att fastställa en minimistorlek, som bör eftersträvas. Detta är nödvändigt också därför att en del förvaltningsgrenar, t. ex. skolväsendet, är för sin organisation direkt beroende av visst befolkningsunderlag. De olika alternativ i fråga om folkmängden, som uppställdes vid försöksplaneringen, grundade sig på bedömningen att minimigränsen icke bör sättas, lägre än 6 500 invånare men å andra sidan ej heller rimligen kan sättas högre än 10 000 invånare. Ett befolkningsunderlag på 6 500 invånare erfordras i allmänhet för att organisera undervisning på enhetsskolans högstadium i tre parallellklasser i årskurserna 7 och 8 och synes därför böra utgöra den undre gränsen för lämplig kommunstorlek. Minimistorleken 10 000 invånare kan anses önskvärd för att säkerställa tillräckligt befolkningsmässigt och ekonomiskt underlag för andra förvaltningsuppgifter och skulle ofta vara till fördel även för skolväsendet om den kan uppnås utan att avstånden blir alltför betungande. Däremot torde icke föreligga någon uppgift för kommunerna som nödvändigtvis kräver högre befolkningsunderlag och samtidigt är av sådan betydelse i den kommunala verksamheten, att minimigränsen bör anpassas därtill. Försöksplaneringen visar nu, att en gräns i fråga om minsta befolkningsunderlag vid 6 500 eller 10 000 invånare i flertalet fall leder till samma resultat. På grund av centralorternas i allmänhet relativt stora folkmängd samt befolkningstätheten och ytvidden hos dessa orters naturliga omland får man automatiskt, även om minimigränsen sättes vid 6 500 invånare, i de allra flesta fall väsentligt högre invånarantal. För alla dessa fall skulle sålunda icke erfordras någon närmare precisering av minimistorleken än vad som redan kunnat sägas med hänsyn till kommunernas uppgifter, nämligen att den synes böra ligga mellan 6 500 och 10 000 invånare. I vissa fall leder emellertid de olika här uppställda minimigränserna till olika resultat. För dessa fall erfordras sålunda ytterligare överväganden. Därvid bör givetvis hänsyn kunna tagas till de i varje enskilt fall föreliggande förutsättningarna av befolkningsmässig, ekonomisk och orga-

165 nisatorisk art och generella ställningstaganden till dessa avvägningsfrågor torde endast i begränsad utsträckning vara möjliga. En något närmare precisering av kraven i fråga om minimistorlek torde dock kunna göras genom en analys av de kommunblock som vid försöksplaneringen bildats vid en minimigräns av 6 500 invånare men däremot bortfallit vid en gräns av 10 000 invånare. Dessa kommunblock har i kap. 9 benämnts »bortfallsgruppen» och där närmare analyserats ur befolkningsmässig synpunkt. Denna analys utmynnade i slutsatsen att en ur sistnämnda synpunkt lämplig gräns syntes gå vid omkring 8 000 invånare år 1975. Även med hänsyn till kommunernas uppgifter samt för att få kommunerna centrerade kring attraktiva tätorter synes en sådan gränsdragning innebära fördelar framför en gränsdragning vid 6 500 invånare. En högre gräns än 8 000 invånare år 1975 synes å andra sidan medföra att ett flertal kommunblock med positiv befolkningsutveckling, relativt väl differentierat näringsliv och en tätort, dit t. ex. en högstadieskola på grund av avståndsskäl under alla förhållanden torde få lokaliseras, icke skulle kunna godtagas. En sådan gränsdragning torde nödvändiggöra så vidsträckta undantag att den redan därför måste anses olämplig.

C. Kommunblock

med minst

8 000

invånare

För att närmare belysa de befolkningsmässiga egenskaperna hos de kommuner, som kunde tänkas komma till stånd vid tillämpning av en minimigräns vid 8 000 invånare år 1975, har vissa bearbetningar av försöksplaneringens material gjorts med denna utgångspunkt. Det nya mellanalternativet har erhållits på så sätt, att de kommunblock som bildar självständiga enheter i alternativ II (6 500 invånare) men ej når upp till 8 000 invånare år 1975 anslutits till eller uppdelats på angränsande större kommunblock i överensstämmelse med blockfördelningen enligt alternativ IV (10 000 invånare). 1. Folkmängdsutvecklingen i kommunblocken 1945—1959—1975 För att möjliggöra en översiktlig analys av folkmängdsutvecklingen har kommunblocken enligt mellanalternativet uppdelats på kvartiler, d. v. s. i fyra antalsmässigt lika stora grupper, ordnade i storleksordning efter kommunblockens folkmängd. Då kommunblockens antal enligt detta alternativ skulle uppgå till 272, omfattar varje kvartilgrupp 68 block. Till första kvartilen räknas sålunda de 68 i befolkningstal minsta kommunblocken och till fjärde kvartilen de 68 folkrikaste kommunblocken, medan andra och tredje kvartilerna omfattar mellangrupperna. Kvartilgränserna blir för år 1959 följande:

166 1. kvartilen 0—10 800 inv.; 2. » 10 800—15 400 inv.; 3. » 15 400—27 000 inv.; samt 4. » 27 000— inv.

Folkmängdsutvecklingen kvartilvis 1945—1959—1975 framgår av nedanstående tablå, där 1945 och 1975 års folkmängder har satts i relation till 1959 års folkmängd, vilken senare betecknats med 100: antal

1945 antal

index

antal

index

598 200 878 700 1 402 400 4 592 000

100 100 100 100

662 200 900 800 1 568 000 5 237 400

111 103 112 114

index

1. kv. 565 600 95 2. kv. 881 100 100 3. kv. 1 304 700 93 4. kv. 3 922 600 85

I motsats till de nuvarande kommunerna redovisar samtliga kommunblocksgrupper enligt detta alternativ en positiv folkmängdsutveckling. Samma skillnader i utvecklingstendenser mellan kvartilerna inbördes iakttages emellertid här som vid analysen i kap. 9 av alternativen II och IV. Den svagaste utvecklingstendensen, närmast stagnation, utmärker sålunda andra kvartilen, omfattande kommunblock av storleksordningen 10 800— 15 400 invånare. Övriga kvartiler redovisar däremot en klart positiv utvecklingstendens, mest utpräglad i fjärde kvartilen. Som anförts i kap. 9 torde förklaringen till den observerade skillnaden ligga i den skiftande relationen mellan tätorts- och glesbygdsbefolkning samt graden av expansionskraft hos centralorten i kommunblocket. Det är således troligt, att centralorterna i andra kvartilens kommunblock i genomsnitt icke är större eller mer expansiva än första kvartilens centralorter, men däremot tillförda en proportionsvis större andel stagnerande eller tillbakagående glesbygdsbefolkning än fallet är för centralorterna i första kvartilen. Mellanalternativets kommunblock har vidare fördelats efter förväntad folkmängdsutveckling under perioden 1959—1975. Kommunblocken har här uppdelats på två minsknings- och fem ökningsklasser samt en stationär klass, den senare innebärande en förväntad folkmängdsförändring av högst 5 % under hela tidsperioden. Folkmängdsutvecklingen uttryckes med indextal för år 1975, varvid 1959 års folkmängd satts = 100. Under dessa förutsättningar fördelade sig kommunblocken på följande sätt: index 1975 antal

%

index 1975

antal

%

75—84 85—94 95—105 106—114

4 19 33 17

115—124 125—134 135—174 175—

34 14 15 11

13 5 5 4

Summa

272 IÖÖ

10 53 90 45

167 Vid motsvarande undersökning av de nuvarande kommunernas utveckling (kap. 3) visade det sig, att en fjärdedel av kommunerna förväntades komma att minska kraftigt, med minst 15 % eller minst 1 % årligen (gruppen 0—84). Ytterligare en fjärdedel av de nuvarande kommunerna förväntades minska med mellan 5 och 15 % fram till 1975 (gruppen 85—94). I jämförelse härmed redovisar kommunblocken en helt annan stabilitet. Endast i 10 block eller 4 % av samtliga väntas folkmängden minska med minst 1 % årligen, medan i ytterligare 53 block eller 19 % av samtliga, folkmängden väntas sjunka med mellan 5 och 15 % fram till 1975. En knapp fjärdedel av kommunblocken kan sålunda betecknas som klara minskningsfall mot drygt hälften av nuvarande kommuner. Särskilt sjunker andelen kraftigt minskande enheter avsevärt. I stället stiger andelarna av stationära och ökande enheter jämfört med nuvarande kommunsystem. Halva totalantalet kommunblock (inom intervallet 95—114) kan således betecknas som stationära eller måttligt ökande mot ungefär 30 % av nuvarande kommuner. En dryg fjärdedel av kommunblocken (de fyra högsta klasserna) kan förväntas öka kraftigt, med minst 1 % årligen, under den närmaste 15-årsperioden. En femtedel av nuvarande kommuner tillhör samma kategori. 2. Centralortskommunernas samt städers och köpingars andel av kommunblockens folkmängd En bearbetning avseende centralortskommunernas 1 andel av kommunblockens folkmängd år 1959 i mellanalternativet ger följande resultat:

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Centralortskommun

Kommunblocken

Centralortskommun i % av kommunblocken

374 100 405 000 653 900 3 319 900

598 200 878 700 1 402 400 4 592 000

63 46 47 72

I samtliga kvartiler är en avsevärd del av de tilltänkta kommunblockens befolkning bosatt i centralortskommunen. I de medelstora blocken bor emellertid majoriteten av befolkningen utanför centralortskommunen. Städernas och köpingarnas andel av kommunblockens folkmängd i mellanalternativet var år 1959 följande:

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Städer och köpingar

Kommun blocken

Städer och köpingar i % av kommunblocken

156 800 185 600 607 700 3 383 700

598 200 878 700 1 402 400 4 592 000

25 21 43 74

1 = de nuvarande kommuner blocken.

som inrymmer centralorterna i de föreslagna kommun-

168 Städernas och köpingarnas andel är lägst i andra kvartilen, men ökar sedan med stigande blockfolkmängd. I halva antalet kommunblock uppgår stads- och köpingsbefolkningen i genomsnitt endast till omkring en fjärdedel av totalbefolkningen. Endast den folkrikaste fjärdedelen av kommunblocken domineras klart av stads- och köpingsbefolkning. 3. Befolkningens fördelning inom kommunblocken För mellanalternativet har befolkningens geografiska spridning runt centralorterna inom de i detta alternativ föreslagna kommunblocken undersökts. Som huvudsakligt underlag har använts Elis Pålssons prickkarta över befolkningens fördelning i Sverige den 1 januari 1957. Befolkningen i varje kommunblock har uppdelats på följande avståndsklasser, räknat fågelvägen från den tilltänkta centralorten, nämligen: 0—10, 10—15, 15— 20 samt mer än 20 km. I detta sammanhang kan nämnas, att Elis Pålsson i sin avhandling om gymnasielokaliseringen 1 ansett sig kunna använda ett fågelvägsavstånd av 20 km som ett approximativt tidsavstånd innebärande högst 40 minuters total restid vid hopsamling av gymnasieelever med olika slag av motorfordon till en skolort. För kommunblocken tillsammantagna blev befolkningsfördelningen följande: 0—10 km 5 319 500 inv. 72%

10—15 km 734 500 inv. 10%

15—20 km 483 700 inv. 7%

mer än 20 km 803 000 inv. 11%

Nära tre fjärdedelar av landets befolkning bor sålunda inom 10 km från kommunblockscentra, medan å andra sidan något mer än en tiondel bor på ett avstånd överstigande 20 km därifrån. Befolkningens avståndsmässiga fördelning har vidare beräknats för kommunblocken uppdelade på kvartiler efter folkmängden med de kvartilgränser som angivits i avsnitt 1. Fördelningen inom kvartilerna blir följande: Kvartil 1. kv.

593 000 inv. 2. kv. 880 700 inv. 3. kv. 1 382 300 inv. 4. kv. 4 484 700 inv. 1

Avstånd från kommunblockscentrum 0—10 km 10—15 km 15—20 k m

mer än 20 km

407 300 69 %

94 500 16 %

43 500 7 %

47 700 8 %

501 300 57 %

133 900 15 %

85 200 10 %

160 300 18 %

828 100 60 %

183 900 13 %

131 200 10 %

239 100 17 %

3 582 800 80%

322 200 7%

223 800 5%

355 900 8%

E. Pålsson: Gymnasiers rekrytering och lokalisering, sid. 114 (Lund 1958).

169 En bestämd skillnad framträder mellan första och fjärde kvartilerna å ena sidan och mellankvartilerna å den andra. I de befolkningsmässigt minsta och största fjärdedelarna av kommunblocken bor befolkningen väl samlad kring och i centralorten med resp. 70 och 80 % av befolkningen inom 10 km från kommunblockscentra. I de medelstora kommunblocken är tendensen till spridning av befolkningen starkare genom hela avståndsskalan. Endast något mer än hälften (omkr. 60 %) av befolkningen bor här inom 10 km från kommunblockscentra. Utanför 20 km-gränsen bor endast 8 % av befolkningen i de första och fjärde kvartilernas kommunblock mot 17—18 % av befolkningen i mellankvartilernas kommunblock. Den påvisade spridningstendensen sammanhänger troligen med att sekundära tätorter spelar en större roll i mellankvartilernas kommunblock än i vare sig de till folkmängden minsta eller största blocken. De förra synes nämligen i stor utsträckning vara praktiskt taget enkärniga, medan de senare omfattar verkligt stora centralorter med stark befolkningsmässig dominans över sitt omland. Allmänt sett visar befolkningsfördelningen samvariation med centralortskommunernas andel av kommunblockens befolkning. För att belysa regionala skillnader i befolkningsfördelningen har de 272 kommunblocken enligt mellanalternativet uppdelats på fyra landsdelsgrupper, nämligen: 1) Götaland; 2) Svealand, söder om en ungefärlig linje Torsby—Kyrkheden—Vansbro—Rättvik—Alf ta; 3) Norrlands kustland, öster om en ungefärlig linje Alf ta—Järvsö— Borgsjö — Bispgården—Ådalsliden—Fredrika—Norsjö—Jörn—Murjek—Korpilombolo—övertorneå samt 4) Norrlands och norra Svealands inland, norr och väster om den under 2) och 3) nämnda gränslinjen. Befolkningens avståndsmässiga fördelning inom landsdelsgrupperna blir följande: Landsdel

Avstånd från kommunblockscentrum

Götaland

0—10 km

10—15 k m

15—20 km

mer än 20 km

3 468 100 inv.

2 538 800 73%

404 900 12%

253 900 7%

270 500 8%

2 097 800 82%

177 300 7 %

124 500 5%

165 400 6%

477 500 58%

116 100 14%

69 400 8%

159 400 20%

202 800 42%

36 200 8%

35 900 7%

207 700 43%

Svealand 2 565 000 inv. Norrlands kustland 822 400 inv. Norrlands inland 482 600 inv.

170 I Götaland och Svealand är befolkningen i hög grad koncentrerad till kommunblockscentra och deras närmaste omgivning (70 resp. 80 % av befolkningen inom 10 km-radien). Endast 6—8 % av befolkningen befinner sig här utanför 20 km-gränsen. Norrlands kustland intar en mellanställning. En klar majoritet av befolkningen (58 %) bor visserligen inom 10 km-zonen, men å andra sidan befinner sig 20 % av befolkningen på mer än 20 k m avstånd från kommunblockscentra. Norrlands inland avviker givetvis från riket i övrigt vad beträffar befolkningens regionala spridning. Endast drygt 40 % av befolkningen bor här inom 10 km-radien från kommunblockscentra, medan lika många befinner sig på mer än 20 km avstånd från dessa centra. I mellanzonen, 10—20 km, bor däremot ett förhållandevis litet antal personer. Fördelningen tyder på att man i denna landsdel vid uppbyggandet av kommunblock i flera fall sammanfört minst två tämligen väl avskilda bygder med varandra för att någorlunda uppfylla det grundläggande folkmängdskravet. Som följd härav torde spörsmålet om en viss spridning av den regionala serviceutrustningen även i fortsättningen aktualiseras för Norrlands inlands del. 4. Tätortsbefolkningens andel av kommunblockens folkmängd På grundval av Elis Pålssons karta över befolkningens fördelning i Sverige den 1 januari 1957 har en approximativ bestämning gjorts av tätorternas folkmängd inom de i föregående avsnitt nämnda kvartilerna efter kommunblockens folkmängd samt inom de därstädes beskrivna fyra landsdelsgrupperna. Tätortsbefolkningen fördelade sig den 1 januari 1957 kvartilvis på följande sätt:

1. kv. 2. kv. 3. kv. 4. kv.

Tätortsbefolkning 313 400 416 600 765 700 3 669 200

TotaJbefolkning 593 000 880 700 1382 300 4 484 700

Tätortsbefolkning i % av totalbefolkning 53 47 55 82

Summa

5 164 900

7 340 700

70 I första, andra och tredje kvartilernas kommunblock bor omkring hälften av befolkningen i tätorter mot 70 % i riket som helhet. Lägsta tätortsandelen uppvisar andra kvartilen, vilken också visat sig ha den svagaste folkmängdsutvecklingen och den lägsta folkmängdsandelen bosatt i städer och köpingar. Å andra sidan redovisar fjärde kvartilen den högsta tätortsandelen liksom den mest positiva befolkningsutvecklingen och den högsta folkmängdsandelen bosatt i centralortskommuner samt i städer och köpingar.

171 Fördelningen av tätortsbefolkningen på landsdelsgrupper den 1 januari 1957 blir följande: Tätortsbefolkning

Totalbefolkning

Tätortsbefolkning i% av totalbefolkning

Götaland Svealand Norrlands kustland. Norrlands inland. . .

2 362 300 2 052 500 523 900 226 200

3 468 100 2 567 600 822 400 482 600

68 80 64 47

Summa

5 164 900

7 340 700

70 Svealands kommunblock är i genomsnitt starkt tätortsbetonade. Götalands och Norrlands kustlands kommunblock intar en mellanställning, medan tätortsbefolkningen i Norrlands inlands kommunblock utgör mindre än hälften av totalbefolkningen. En viss samvariation kan iakttagas med den i föregående avsnitt behandlade avståndsmässiga fördelningen av folkmängden i förhållande till kommunblockscentra. 5. Kommunblockens fördelning efter näringslivets sammansättning Som tidigare visats (kap. 3) råder ett påtagligt samband mellan folkmängdsutvecklingen och näringslivets sammansättning i de nuvarande kommunerna. Kommuner med låg andel förvärvsarbetande inom jordbruksnäringarna är sålunda befolkningsmässigt expansiva medan motsatsen gäller för kommuner med hög andel förvärvsarbetande inom dessa näringar. För mellanalternativet har sammanställningar gjorts över kommunblockens fördelning efter andelen sysselsatta inom jordbruk med binäringar, industri och hantverk samt servicenäringar. Tabell 10:1. Kommunblocken enligt mellanalternativet fördelade efter den procentuella andelen förvärvsarbetande sysselsatta inom jordbruk med binäringar vid slutet av år 1950 Kommunblock med nedanstående andel av den förvärvsarbetande befolkningen sysselsatt i jordbruk med binäringar Högst 10,1 — 20,1 — 30,1 — 40,1 — 50, 1— 6 0 , 1 — 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % 70,0 % Antal k o m m u n b l o c k . . . .

Samtliga

100 Tabell 10: 1 visar kommunblockens fördelning efter procentuella andelen förvärvsarbetande inom jordbruk med binäringar. I tabell 3 : 6, första kolumnen redovisas motsvarande fördelning för nuvarande kommuner. I jämförelse med nuvarande kommuner uppvisar kommunblocken en jämnare fördelning. Såväl andelen med liten procent sysselsatta i jord-

172 bruksnäringarna (högst 10 %) som andelen med minst hälften av de förvärvsarbetande sysselsatta i dessa näringar är väsentligt lägre för kommunblockens än de nuvarande kommunernas del. Den förra andelen minskar således från 17 % av antalet nuvarande kommuner till 10 % av antalet kommunblock, medan den senare andelen minskar från 35 % av nuvarande kommuner till endast 10 % av kommunblocken. Tabell 10: 2. Kommunblocken enligt mellanalternativet fördelade efter den procentuella andelen förvärvsarbetande sysselsatta inom industri och hantverk jämte gruvbrytning vid slutet av år 1950 Kommunblock med nedanstående andel förvärvsarbetande sysselsatta inom industri och hantverk jämte gruvbrytning 1 0 , 1 — 2 0 , 1 — 3 0 , 1 — 4 0 , 1 — 50,1 — 60,1 — 70,1 — 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % 70,0 % 80,0 %

Samtliga

Antal kommunblock . . . .

272 Relativ fördelning

100 Samma tendens gör sig gällande inom industri och hantverk. Tabell 10:2 visar kommunblockens fördelning efter procentuella andelen förvärvsarbetande inom industrin, medan motsvarande fördelning för nuvarande kommuner återges i tabell 3: 7, första kolumnen. I jämförelse med nuvarande kommuner sjunker andelen enheter med högst 20 % sysselsatta i industri och hantverk från 18 till 7 % och andelen enheter med minst 60 % sysselsatta i dessa näringar från 9 till 6 %. Tabell 10:3. Kommunblocken enligt mellanalternativet fördelade efter den procentuella andelen förvärvsarbetande sysselsatta inom servicenäringarna vid slutet av år 1950 Kommunblock med nedanstående andel förvärvsarbetande sysselsatta inom servicenäringarna 10,1 — 20,1 — 30,1 — 40,1 — 50,1 — 60,1 — 70,1 — 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 60,0 % 70,0 % 80,0 % Antal k o m m u n b l o c k . . . . Relativ fördelning

18 7

147 54

1 Samt" liga 272 100

I tabell 10: 3 redovisas kommunblockens fördelning efter andelen förvärvsarbetande i servicenäringar m. m. I fyra femtedelar av kommunblocken uppgår andelen sysselsatta i dessa näringar till mellan 20 och 40 % av totalantalet förvärvsarbetande. Endast 5 % av kommunblocken är utpräglat servicebetonade med minst 50 % av de förvärvsarbetande sysselsatta i dessa näringar. Å andra sidan understiger serviceandelen 20 % i endast 7 % av antalet kommunblock. Triangeldiagrammen fig. 10: 1 A—D ger en sammanfattande bild av be-

173 folkningens yrkestillhörighet 1950 hos de nuvarande kommunerna jämförda med kommunblock enligt mellanalternativet. 1 Diagrammets uppbyggnad framgår av fig. 10: 1 D. Nedifrån räknat anges antalet kommuner (kommunblock), som har 0—10, 10—20, 90—100 % av de yrkesverksamma invånarna sysselsatta inom jordbruk med binäringar. Från vänster räknat anges antalet kommuner (kommunblock), som har 0—10, 10—20, 90—100 % av de yrkesverksamma invånarna sysselsatta inom industri med hantverk, byggnadsverksamhet och gruvbrytning. Från höger räknat anges antalet kommuner (kommunblock), som har 0—10, 10—20, 90—100 % av de yrkesverksamma invånarna sysselsatta inom service och övriga icke förut uppräknade näringsgrenar. Sedan systemen lagts över varandra (fig. 10: 1 A och B) bildas triangelformiga fickor representerande samtliga förekommande kombinationer av procenttal i tiotalsgrupper. Antalet kommuner (A) eller kommunblock (B) uttryckt i promille av samtliga enheter representeras inom varje ficka av ytproportionella cirklar. De nuvarande kommunerna (A) har en mycket varierande yrkesstruktur. Emellertid framträder i diagrammet särskilt två stråk, det ena horisontellt och det andra gående snett uppåt. Den horisontella gruppen utgöres av tätortskommunerna. De har mindre än 10 % av de yrkesverksamma inom jordbruket, men genomlöper vad industri och service beträffar hela skalan mellan 10 och 80 %. Den typiska kommunen (fickan med högsta promilletal) har här —10 % i jordbruk 50—60 % i industri samt 40—50 % i service.

Den snett uppåtriktade gruppen utgöres huvudsakligen av mer eller mindre utpräglade landsbygdskommuner. Dessa faller i allmänhet mellan 10 och 30 % inom serviceyrkena men kan å ena sidan redovisa upp till 80 % inom jordbruk och å andra sidan upp till 80 % inom industri. Den typiska kommunen har här 50—60 % i jordbruk 20—30 % i industri samt 20—30 % i service.

Inom kommunblocken (B) enligt mellanalternativet försvinner enheter med extrema yrkeskombinationer. Hela systemet blir enhetligare genom en ansamling in mot mitten. Den typiska enheten redovisar 30—40 % i jordbruk 30—40 % i industri samt 20—30 % i service. i Beträffande framställningstekniken se även s a m m a n s ä t t n i n g , Svensk Geogr. Årsbok 1955.

Gerd E n e q u i s t :

Tätorternas

yrkes-

174 J O R D B R U K

Fig. 10: 1 A. De nuvarande kommunernas portionen mellan jordbruks-, industri-

fördelning efter prooch servicebefolkning.

J O R D B R U K

Fig. 10: 1 B. De enligt mellanalternativet bildade kommunblockens fördelning efter proportionen mellan jordbruks-, industri- och servicebefolkning.

175 Jordbruk 50%

As & A V 7 \ 5 40-»75 t /of \ /

\ <9^ \ ^

0 /

%

/ /

V

/ V

\

Jordbruk 10%

17,5-I0V.

.V

v

v

ii

v

V

°

V

\ ii

A

Fig. 10: 1 C. Förskjutningar i de kommunala enheternas näringsstruktur vid övergång från nuvarande kommuner till kommunblock (från A till B). Man lägger märke till hur de näringsstrukturellt ensidiga enheterna starkt minskar sin procentandel genom allmän ansamling till det mera mångsidiga fältet i mitten. 100%

D Jordbruk

100%

100%

Fig. 10: 1 D. Nyckel 10: 1 A—C.

för

avläsning

av procentvärdena

i

Fig.

176 Skillnaden mellan de nuvarande kommunerna och kommunblocken framgår måhända tydligast av siffrorna i fig. 10: 1 C. Av dessa finner man, att enheter med mer än 50 % yrkesverksamma i jordbruk minskar från 35 till 10 %; mindre än 10 % yrkesverksamma i jordbruk minskar från 17,5 till 10 %; mellan 10 och 50 % yrkesverksamma i jordbruk 1 mellan 20 och 70 % » i industri [ ökar från 40 till 75 %. mellan 20 och 70 % » i service

En jämförelse mellan nuvarande kommuner och kommunblock ger vid handen, att en betydligt jämnare och mer differentierad näringsstruktur är att förvänta inom de senare än fallet är hos de förra. De extrema jordbruks-, industri- och servicetyperna blir praktiskt taget orepresenterade bland kommunblocken. Denna utjämningstendens överensstämmer i stort sett med den tidigare konstaterade utjämningen beträffande folkmängdsutvecklingen vid jämförelse mellan nuvarande kommuner och kommunblock. Denna sistnämnda tendens kan i sin tur betraktas som en naturlig konsekvens av den utjämnade näringsstrukturen.

D.

Sammanfattning

och

slutsatser

Ett kommunblockssystem uppbyggt med tillämpning av en minimigräns vid 8 000 invånare år 1975 kännetecknas av stabiliserad befolkningsutveckling samt av att en genomsnittligt sett förhållandevis stor del av befolkningen bor samlad i och i närheten av kommunblockscentra. I det övervägande antalet kommunblock dominerar landsbygdsbefolkningen antalsmässigt över stads- och köpingsbefolkningen. Tätortsbefolkningen utgör halva totalbefolkningen i flertalet kommunblock. Då emellertid större delen av landets befolkning bor i ett mindre antal kommunblock överväger totalt sett såväl tätortsbefolkningen över glesbygdsbefolkningen som stads- och köpingsbefolkningen över landsbygdsbefolkningen. Näringslivet är slutligen betydligt mer differentierat i kommunblocken än i nuvarande kommuner. De renodlade jordbruks-, industri- och servicetyperna blir praktiskt taget orepresenterade bland kommunblocken. Av kap. 9 har framgått, att en kommunindelningsreform enligt de i kapitlet skisserade alternativen II och IV skulle medföra en icke oväsentlig kommunal skatteutjämning. Den nuvarande avsevärda skillnaden i utdebitering mellan olika landsdelar kan visserligen inte upphävas genom en revidering av kommunindelningen men skillnaden i utdebitering inom samma landsdel skulle däremot utjämnas i viss utsträckning. Kommunsammanslagningen skulle även medföra, att det blev en betydligt mindre andel av kommunerna, för vilka skattekraften mera väsentligt skulle understiga medelskattekraften i riket. Då skillnaden mellan alternativen II och

177 IV är obetydlig i här berörda avseenden, är de konstaterade slutsatserna giltiga även för en kommunindelning enligt det här skisserade alternativet. Enligt de sakkunnigas uppfattning skulle en kommunindelning med ovan angivna resultat motsvara det syfte, som bör uppställas vid en reformering av nu gällande indelning. På grund härav anser sig de sakkunniga k u n n a förorda, att de vid försöksplaneringen tillämpade principerna får ligga till grund för en kommunindelningsreform. Tillämpningen av dessa principer skulle automatiskt medföra kommuner med mycket varierande befolkningstal, vilket beror på befolkningens faktiska storlek och bosättning samt centralalorternas naturliga dominans. Med hänsyn till vad som anförts i kap. 7 och 9 har de sakkunniga stannat för att såsom riktpunkt för det lägsta befolkningstal, som kommunerna bör hålla år 1975, sättes 8 000 invånare. Detta tal kan givetvis inte i samtliga fall uppfyllas. Det k a n nämligen förekomma omständigheter som gör det nödvändigt att godtaga ett lägre befolkningstal än det nämnda t. ex. beträffande områden med gles befolkning och stora avstånd eller områden som ej kan beräknas nå det angivna befolkningstalet till år 1975 men väl inom relativt kort tid därefter. Även andra förhållanden än de nu nämnda k a n motivera att ett lägre befolkningstal godtages. Givetvis måste också vid överväganden i dessa särskilda fall beaktas, att den lösning, som väljes skall stå i samklang med den lämpligaste kommunindelningen i omgivningen. Den här förordade principen torde dock icke kunna tillämpas för att lösa de särpräglade indelningsproblem, som föreligger i Stockholm, Göteborg och Malmö med angränsande kommuner. De sakkunniga förutsätter att dessa frågor blir föremål för särskild utredning. En konsekvens av de ovan gjorda ställningstagandena blir emellertid att kommunindelningen i ett betydande antal fall icke skulle överensstämma med nu gällande judiciell indelning samt olika administrativa indelningar. Detta förhållande, som bottnar i att sistnämnda indelningar i regel tillkommit efter helt andra principer, måste naturligtvis uppmärksammas. De särskilda problem, som i detta avseende kan uppkomma vid sammanläggning av städer med kommuner av annan typ, skall vidare utvecklas i ett följande kapitel. Bortsett från dessa fall visar försöksplaneringen att ett relativt stort antal kommuner lämpligen bör bildas av områden, som nu tillhör olika domsagor, landsfiskalsdistrikt, fögderier, lantmäteridistrikt, civilförsvarsområden, valkretsar för val av landstingsledamöter o. s. v. I några fall torde kommuner även böra bildas av områden från olika län. Dessa konsekvenser bör emellertid icke få hindra, att en ny kommunindelning genomföres efter de principer, som med hänsyn till kommunernas uppgifter och funktioner måste anses mest ändamålsenliga.

12—1707 61

KAPITEL 11

Genomförandet av en ny kommunindelning

A.

Frivillighet

eller

tvång

1. Huvuddragen av gällande bestämmelser om ändring i k o m m u n a l indelning Enligt 1919 års lag om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning, i fortsättningen benämnd indelningslagen, tillkommer det Kungl. Maj:t att förordna om ändring i rikets kommunala indelning. Därvid må två eller flera kommuner sammanläggas, del av kommun överföras till annan kommun, så ock eljest kommun upplösas eller ny kommun bildas (2 §). Lagen drar emellertid upp vissa gränser för Kungl. Maj :ts befogenheter i detta avseende. Indelningsändring får sålunda beslutas endast under de i 3 § angivna förutsättningarna. Detta lagrum lyder: »Kunna genom ändring i kommunal indelning vinnas fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor eller finnes ändringen främja den ekonomiska utvecklingen inom orten eller eljest medföra gagn, må om sådan ändring förordnas. Motsätter sig kommun, som av ifrågasatt ändring i kommunal indelning beröres, sådan ändring eller villkor, som med densamma förbindes, och skulle ändringen eller villkoret finnas medföra avsevärd olägenhet för kommunen, må därom förordnas endast då ändringen finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, såsom då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunnala behov, eller viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma, eller samhälles behov av utrymme för bostäder, industri eller annat dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses, eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten, samt ändring i kommunal indelning prövas nödig för att undanröja eller avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande.» För genomförandet av en indelningsändring, varom berörda kommuner är överens, är det sålunda tillräckligt att de i lagrummets första stycke angivna allmänna förutsättningarna är uppfyllda. Om däremot en k o m m u n motsätter sig ifrågasatt indelningsändring eller med den förenat villkor krävs olika förutsättningar, beroende på om ändringen eller villkoret be-

179 finnes medföra avsevärd olägenhet för kommunen eller ej. Uppkommer icke sådan olägenhet kan ändringen genomföras mot kommunens bestridande på de förut berörda allmänna förutsättningarna. Uppkommer däremot avsevärd olägenhet måste någon av de i andra stycket angivna s. k. kvalificerade förutsättningarna föreligga. Såsom »avsevärd olägenhet» för en kommun betraktas alltid en ändring, som innebär att kommunen upplöses. Sammanläggning av kommuner kan därför genomföras mot en komm u n s bestridande endast om kvalificerade förutsättningar föreligger. Då kommun sammanlägges med annan kommun skall kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade kommunen (4 §). Vid delning av kommun övergår rätten till s. k. publik m a r k till den kommun, inom vars område marken kommer att ligga (5 §) och i övrigt skall, om så finnes erforderligt, de inbördes ekonomiska förhållandena mellan de berörda kommunerna ordnas genom reglering, som fastställes av Kungl. Maj :t (8—9 §§). En ändring i kommunal indelning måste alltid träda i kraft vid början av ett kalenderår och tidigast åtta månader efter det förordnande om ändringen meddelats (12 §). I nybildad kommun skall val av fullmäktige förrättas under året innan indelningsändringen träder i kraft. Styrelse och nämnder må väljas oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för dylikt val (18 §). Beträffande kommun, vars område ändras genom indelningsändring, är huvudregeln, att redan valda fullmäktige skall företräda såväl den äldre som den ökade eller minskade kommunen. Om förhållandena därtill föranleder kan dock Kungl. Maj:t förordna om nyval av fullmäktige i ändrad kommun. Likaså må förordnande meddelas om nyval av styrelse och nämnder (14 §). Fråga om indelningsändring väckes genom ansökan till kammarkollegiet av kommun eller medlem av kommun, som berörs därav. Sådan fråga kan också väckas av kammarkollegiet eller av länsstyrelsen genom anmälan hos kollegiet (24 §). Sedan frågan väckts skall utredning verkställas, om skäl därtill anses föreligga. Kammarkollegiet kan uppdra åt särskild utredningsman att verkställa utredningen eller självt ombesörja utredningen eller överlämna åt vederbörande länsstyrelse att verkställa densamma (25 §). Utredningen skall avse alla på frågan inverkande omständigheter. Därvid skall särskilt tillses, huruvida ifrågasatt ändring i kommunal indelning bör föranleda ändring jämväl i ecklesiastik, administrativ eller judiciell indelning, i vilket fall utredningen må utsträckas att avse även sådan indelning (26 §). Föranleder utredningen, att ändring i kommunal indelning bör komma till stånd, skall den som verkställer utredningen uppgöra förslag till ändringen ävensom till den ekonomiska reglering och de övriga villkor, vartill ändringen kan ge anledning. Finnes ändring i kommunal indelning böra föranleda ändring även i annan indelning, skall förslag jämväl till sådan in-

180 delning uppgöras (28 §). Utredning som verkställts av länstyrelsen skall med utlåtande av länsstyrelsen insändas till kammarkollegiet. I ärende, som utretts av kollegiet eller under dess inseende, skall länsstyrelsens utlåtande infordras. Kammarkollegiet äger, om kollegiet finner indelningsändringen icke böra komma till stånd, meddela beslut härom (29 §). Eljest avger kollegiet utlåtande och hänskjuter frågan till Kungl. Maj :ts avgörande (30 §). Om Kungl. Maj :t finner skäligt anbefalla utredning angående ändring i kommunal indelning, kan Kungl. Maj:t förordna om utredningen på sätt han finner lämpligt (31 §). Kostnad för utredning i indelningsärende kan, efter förordnande av den myndighet som ombesörjer utredningen, förskjutas av sökande eller av allmänna medel. Sökande samt, där utredningen leder till indelningsändring, kommun, som beröres av ändringen, kan i samband med slutligt beslut i ärendet förpliktas att helt eller delvis återgälda förskjuten utredningskostnad (32 §). 2. Behovet av lagstiftning om en allmän kommunindelningsreform Det torde icke råda någon tvekan om att de i indelningslagen uppställda allmänna förutsättningarna föreligger när det gäller en indelningsändring, som syftar till att skapa en större och bärkraftigare kommun, anpassad till centralortssystem och en näringsgeografisk region på sätt de sakkunniga förordat i det föregående. Därmed följer också att en sådan ändring kan genomföras med stöd av gällande lagstiftning därest vederbörande kommuner är överens därom. Det synes ej heller uteslutet, att skälen för kommunsammanläggning i något fall kan ha sådan styrka, att Kungl. Maj:t skulle kunna förordna därom trots att en berörd kommun motsätter sig densamma. Däremot lär möjlighet icke föreligga för Kungl. Maj :t att med stöd av indelningslagen förordna om en allmän, om så erfordras tvångsvis genomförd kommunindelningsreform. I detta avseende torde bedömningen nu icke kunna bli annorlunda än den som gjordes inför föregående reform. För att få till stånd den allmänna översyn av den primärkommunala indelningen, som de sakkunniga anser erforderlig, synes därför i huvudsak två olika möjligheter stå till buds. Den ena möjligheten är att genom särskild lagstiftning förordna om en ny kommunindelning. Denna utväg synes vara den enda tänkbara om reformen skall genomföras samtidigt över hela landet och därtill så snabbt som möjligt. Fördelarna härav synes främst ligga däri, att de i såväl ekonomiskt som organisatoriskt avseende krävande uppgifter, som är omedelbart förestående bl. a. på skolväsendets område, från början skulle kunna tas om hand av större och bärkraftigare kommuner. Åtskilliga skäl k a n

181 emellertid anföras mot att denna väg väljes. Såsom närmare kommer att utvecklas i följande kapitel kan särskilda svårigheter möta bl. a. vid sammanläggning av kommuner av olika typ, något som i stor utsträckning måste bli aktuellt om en indelningsreform skall genomföras enligt de principer, som förordas av de sakkunniga. En allmän reform enligt dessa principer synes därför icke möjlig i dagens läge. Den andra vägen är att bygga reformen på kommunernas frivilliga medverkan. Varje ny kommunbildning skulle då tillkomma efter ansökan samt genomföras under de förutsättningar och i den ordning, som anges i indelningslagen. En så upplagd reform kan självfallet icke tänkas komma till stånd på en gång utan genomförandet får ske successivt och i vissa fall kanske dra avsevärt ut på tiden. Å andra sidan torde, såsom i det föregående redovisats, åtskilliga kommuner nu ha kommit till insikt om att en indelningsreform är nödvändig. De principer för en ny kommunindelning, som förordas av de sakkunniga, torde ej heller vara helt främmande för många kommunalmän. Regionsamhörigheten och behovet av regionalt samarbete har livligt diskuterats under senare år och mer och mer satt sin prägel på det kommunala handlandet. Olika former av översiktlig planering, icke minst arbetsmarknadsstyrelsens lokaliseringsutredningar och skolplaneringen, har accentuerat dessa förhållanden. Det synes därför föreligga grundad anledning för antagandet att goda resultat skall kunna uppnås även utan tvångslagstiftning. Då därtill en kommunindelningsreform i dagens läge i första hand torde vara ett kommunernas eget intresse synes det rimligt att tillerkänna kommunerna största möjliga inflytande över dess utformning och takten för dess genomförande. De sakkunniga anser dock vissa åtgärder erforderliga för att vägleda kommunerna i deras ställningstagande samt för att underlätta och understödja såväl samarbete mellan kommuner som frivilligt genomförda sammanläggningar.

B. Riktlinjer

för

en på kommunernas frivilliga grundad indelningsreform

medverkan

1. Förordnande om översiktlig planering E n på frivillighet grundad kommunindelningsreform kan såsom tidigare sagts icke tänkas bli genomförd samtidigt över hela landet. Varje begärd indelningsändring måste emellertid prövas i beaktande av vad som skulle vara den även för omgivande områden lämpligaste indelningen. Detta kan icke rimligen klarläggas genom utredningar av det slag indelningslagen normalt r ä k n a r med. För att de vid olika tidpunkter genomförda ändringarna skall stå i samklang med varandra torde därför en allmän planering rörande den primärkommunala indelningen böra komma till stånd. En så-

182 dan planering skulle kunna bli vägledande icke endast för ansökningar om indelningsändring utan också, i avvaktan på indelningsändring, för det interkommunala samarbetets inriktning. Det synes lämpligen böra ankomma på länsstyrelserna att var och en i sitt län leda det planeringsarbete, som sålunda bör komma till stånd. Länsstyrelsen har enligt indelningslagen att befatta sig med frågor rörande den kommunala indelningen och synes även med hänsyn till sin ställning i övrigt vara det mest lämpade organet för dessa uppgifter. Kungl. Maj:t torde därför böra uppdraga åt länsstyrelserna att enligt av Kungl. Maj:t fastställda riktlinjer upprätta planer för ny indelning av länen i kommuner. 2. Länsstyrelsernas planeringsarbete Länsstyrelsernas planering skall bedrivas i intimt samarbete med kommunala myndigheter och med andra myndigheter, för vars verksamhet kommunindelningen kan ha betydelse. Arbetet kommer att bestå av olika moment, som dock måste bedrivas jämsides med varandra samt påverka och komplettera varandra. Det ena momentet består i statistiska och näringsgeografiska undersökningar samt insamlande och sammanställande av andra data, som är ägnade att belysa frågan om den för varje område lämpligaste kommunindelningen. Vid flertalet länsstyrelser finns numera en s. k. länsutredare anställd, och dessa länsstyrelser har sålunda tillgång till den speciella sakkunskap, som erfordras för nu ifrågavarande uppgifter. De länsstyrelser, som icke har länsutredare anställda, torde på annat sätt böra tillförsäkras biträde med motsvarande kompetens. Utom av länsstyrelserna utföres ett omfattande planeringsarbete av andra länsorgan, t. ex. länsskolnämnden, länsbostadsnämnden, vägförvaltningen, länsarbetsnämnden och lantbruksnämnden. För att länsstyrelsernas undersökningar skall erhålla största möjliga bredd, synes det. naturligt att samråd äger rum med bl. a. de nämnda länsmyndigheterna redan i anslutning till detta första arbetsmoment. Det andra momentet består i överläggningar med kommunerna och andra berörda myndigheter för att med ledning av de av länsstyrelsen gjorda undersökningarna och annat tillgängligt material söka nå samförstånd om lämpliga kommunblocksbildningar. Vid länsstyrelsernas planeringsarbete bör de av de sakkunniga förordade principerna läggas till grund för kommunblocksbildningen. Med tilllämpning av dessa principer synes man nämligen kunna bygga upp ett lämpligt system av kommunblock, inom vilka befolkningen har en naturlig, spontan samhörighet av förhållandevis stor omfattning. Enligt de sakkunnigas uppfattning bör såsom riktpunkt för det lägsta befolkningstal, som kommunerna bör hålla år 1975, sättas 8 000 invånare. Detta tal kan givetvis inte i samtliga fall uppfyllas. Det kan nämligen förekomma omständigheter som gör det nödvändigt att godtaga ett lägre be-

183 folkningstal än det nämnda t. ex. beträffande områden med gles befolkning och stora avstånd eller områden som ej kan beräknas nå det angivna befolkningstalet till år 1975 men väl inom relativt kort tid därefter. Även andra förhållanden än de nu nämnda kan motivera att ett lägre befolkningstal godtages. Givetvis måste också vid överväganden i dessa särskilda fall beaktas, att den lösning som väljes även skall stå i samklang med den lämpligaste kommunindelningen i omgivningen. Vad beträffar gränsdragningen finner de sakkunniga det naturligt att denna i huvudsak kommer att ske efter existerande kommungränser. Såsom i det tidigare anförts förutsattes de blivande kommunsammanläggningarna komma att ske på frivillighetens väg. Det blir sålunda beroende på kommunernas eget initiativ om indelningsändringar skall komma till stånd. Skulle det redan vid planläggningsarbetet befinnas ge den bästa lösningen att följa en församlingsgräns så bör denna gräns kunna följas därest kommunen själv är införstådd därmed. Detta kan givetvis leda till att ett interkommunalt samarbete över blockgränsen kommer att erfordras i de fall, en kommun icke är införstådd med en uppdelning på skilda block, ehuru detta skulle ur olika synpunkter ge den bästa lösningen. Denna belastning kommer då att förorsakas av kommunen själv och blir bestående intill dess att en slutlig lösning kommer till stånd genom ett indelningsärende. Det må erinras om att möjlighet föreligger för Kungl. Maj :t att, om de förutsättningar som anges i indelningslagen är uppfyllda, mot kommunens vilja besluta om delning av densamma. Det är därför angeläget att man vid bildandet av kommunblock eftersträvar en så nära överensstämmelse med den näringsgeografiska regionindelningen som möjligt. Med utgångspunkt från de sakkunnigas ställningstaganden måste följande två arbetsuppgifter lösas, nämligen (enligt kap. 8 ) : 1) kartläggning av systemet av centralorter, influensfält och omland på ett enhetligt sätt; samt 2) anpassning av erforderliga kommun- eller kommunblocksgränser på lämpligaste sätt till nämnda centralorts- och regionsystem, något som innebär att man i görligaste mån söker få dessa administrativa gränser att lägesmässigt överensstämma med de spontana utbildade omlandsgränserna under samtidigt beaktande av att erforderlig folkmängd erhålles inom de så bildade enheterna. De grundläggande undersökningarna för lösande av de nyssnämnda arbetsuppgifterna kommer att omfatta sådana moment som kartläggning av befintliga tätorter (antal, läge, folkmängd, serviceutrustning) och kommunikationsförhållanden, vidare centralitetsundersökning till ledning vid valet av centralorter för kommunblocken samt omlandsbestämningar för de med beaktande av folkmängdskraven möjliga centralorterna. Därvid bör icke blott nulägets förhållanden utan även den förutsebara framtida utvecklingen så långt möjligt beaktas.

184 Den försöksutredning om kommunblocksbildning, som legat till grund för de sakkunnigas överväganden om ny kommunindelning, har, vilket tidigare tydligt framhållits, varit en provskiss som av olika skäl måst utföras efter schematiska principer. Det var på försöksutredningens stadium icke möjligt att låta kommunala synpunkter och önskemål eller andra praktiska överväganden beaktas. Likväl ansågs det vara värdefullt att erhålla en för hela landet enhetlig teoretiskt grundad utgångspunkt för de sakkunnigas bedömningar. Det konkreta arbete med planeringen för en ny kommunindelning, som av de sakkunniga förutsattes komma att åvila länsstyrelserna, måste givetvis uppläggas på en bredare bas. Mera detaljerade och från fall till fall särskilt anpassade undersökningar torde härvid bli nödvändiga. Sådant material som exemplifierats i kap. 8 angående födelseortsfält och flyttningsrörelser samt pendlings- och trafikrörelser kan med fördel utnyttjas. Viktigt är också, att man så långt möjligt försöker följa upp den lokala utvecklingen, inte minst beträffande befolkningsförändringarna. Därvid bör i tillämpliga delar beaktas resultaten av de i kap. 3 visade sambanden mellan befolkningsutvecklingen å ena sidan samt tätortsandelen och näringsstrukturen å den andra. De sakkunniga förutsätter, att länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering får i uppdrag att utfärda närmare anvisningar för utredningsarbetets bedrivande samt att biträda länsstyrelserna med erforderlig rådgivning under arbetets gång. Vid användningen av centralortsprincipen som grundval för bildandet av kommunblock kan en rad praktiska problem förutses uppkomma. Ett par av dessa skall kommenteras med hjälp av några tänkta exempel, n ä m ligen problemen kring större regioncentra och vid de nuvarande länsgränserna. Det kommer att visa sig, att åtskilliga större regioncentra, särskilt residensstäderna, har ett vidsträckt omland. Verkligt konkurrenskraftiga centra av närmast lägre ordning ligger ganska långt borta. Detta har delvis en historisk förklaring. Under näringsfrihetens första period, 1846—64, då de smärre centralorterna började spira upp, var det förbjudet att öppna h a n delsbod inom tre mil från de gamla köpstäderna. Exempel på en sådan dominerande centralort visas i fig. 11: 1 I. Det kommunblock, som bäst sammanfaller med det nuvarande dominansomlandet, blir av den typ som dragits upp omkring staden A i fig. 11: 1 I. Landsbygdens folkmängd i ett sådant kommunblock torde ofta bli lika stor som i A själv, ibland till och med större. I fig. 11: 1 II och III skisseras andra möjliga lösningar. I fig. 11: 1 II har orterna b, c och d valts som centralorter trots att de är små och h a r egna dominansomland av ringa omfattning. De ligger dock på vägen in m o t A och kan därför anses ha ett acceptabelt kommunikationsläge i förhållan-

185 o

\)

o

> \.*V

J

J f

s

o

«_ J s 1

t

1—

I

•

\

b S-.:.

\

+ »

\ ) 1 :

A

S

i

f

J A

\ E « ^?- ^-„o'

c ', A i

c

r-

r t

d+

j

\ 1

o

\r* i

)

o

\

"» \ V

r-,

/-\

< _/

o

1 T

s

o

i

> \

o

/ /

'.

O

\

o

'

•>

s\

«

"X -'

;

< ^

... J

*\

i

J

<^ \^ v / X ~"'

s/

\

S

J

*"• ^

s

O

\ 1

N

°

^j

:"i .v

«_- ' S,

1 J

A

..A-.-/. •'-.Vv-. v

.J /

*

**N

r-K r

(

° t .1)

-A

>. r •"*«-**

o

s

S

\

,-*

•

\

o

>

Fig. 11:1. Kommunblockbildning kring större regioncentrum (A). Prickat område tankes markera tätbebyggd förortsareal. Indelningsvarianterna kommenteras i texten.

III de till sina kommunblock utan att ligga centralt i dem. Det är dock osannolikt, att en indelning av denna typ låter sig genomföras lika väl i alla riktningar ut från A på grund av kravet på en minimifolkmängd och en gynnsam befolkningsprognos i kommunblocken. I fig. 11 1 II tankes E utgöra ett område med för liten befolkning för att kunna bilda en egen enhet. Lägges E till A< betyder det att en lämplig dellösning erhålles, dock endast i en sektor. Delas E upp på de mindre centralorterna österut blir befolkningens reseförhållanden onaturliga och ogynnsamma.

186 '

o

\»

t

<

/

\

1 t f

^N> " X

i

( —\ \

C

+

,

x

.-v-t>

i

•'

. 3 r*'\S i

*"\ im%

O

V

A.

*VJ

O

o

/

o

V-x^//

"».

#-« D

/ /

\

/ * " ' •*

V,

t"

s* 1

s /v v

"l / " • "

;

» c<C-o

K'"\ •

^

J

I

länsgräns II

Fig. 11:2. Kommunblocksbildning kommenterad i texten.

vid

länsgräns,

illustrerad

med

tänkta

exempel

och

I fig. 1 1 : 1 III har staden A fått bibehålla sin nuvarande gräns utan tillägg av kringliggande områden. De tre omgivande kranskommunblocken har inga egna centralorter utan har alla valt att lägga sina organ och inrättningar i A. Arrangemanget ligger nära till hands men har allvarliga nackdelar. En nackdel är de svårigheter, som måste uppstå genom att kommunblockets centralort inte ligger inom kommunblockets gränser. En annan nackdel berör områdena närmast A, vilka som regel är tätast befolkade (prickad zon) och har det största skatteunderlaget. Med nuvarande utveckling av arbetsresorna blir denna befolkning mer och mer beroende av näringslivet i A. Bebyggelseutvecklingen i staden A:s närmaste omgivningar kominer icke, utom möjligen genom tillgripande av regionplan, att på ett tillfredsställande sätt kunna samordnas med stadens egen utbyggnad. En indelning av denna typ kommer därför inom kort att ge upphov till nya svårlösta gränsproblem. Situationen i fig. 1 1 : 1 III måste därför undvikas. Som allmän regel bör gälla att ett kommunblocks gränser icke skall löpa genom tätbebyggelse, särskilt om denna funktionellt hör till en ort belägen utanför kommunblocket. De nutida centralorternas dominansomland överskrider ofta länsgränserna. Uppbyggnaden av kommunblocken bör i dessa fall icke ske på annat sätt än i övriga fall. Länsgräns som sådan bör ej tillmätas någon avgörande betydelse. För att få en från befolkningens synpunkt naturlig indelning i kommunblock torde det därför ej sällan bli nödvändigt att sammanföra områden, som nu ligger på ömse sidor om gällande län&gräns. I fig. 11: 2 I visas en tänkt situation, i vilken länsgränsen tillåtits spela en alltför stor roll som ledlinje vid indelningen. I exemplet har orten C för-

187 utsatts ha betydligt lägre dominans än centralorterna i de omgivande kommunblocken. I syfte att lämna länsgränsen orubbad har man till C fört områden, som egentligen borde ha förts till omgivande kommunblock. En sådan lösning måste av skäl som tidigare avhandlats (kap. 8) anses vara olämplig. Vid orten B har å andra sidan länsgränsen tillåtits skära bort en god del av B:s dominansomland. Fig. 11: 2 II anger en lämpligare lösning. Här har man bortsett från länsgränsen, vilket medfört att alla kommunblockscentra tillförts sina naturliga omland och erhållit en tillfredsställande storlek. 3. Frågor om sammanläggning av kommuner i ett kommunblock Sedan planeringsarbetet resulterat i ställningstaganden rörande lämpliga kommunblock finnes ett mera allmänt underlag, på vilket ansökningar om sammanläggning kan grundas. Uppkommande sådana ärenden handlägges enligt indelningslagen. Det i indelningslagen uppställda kravet på utredning kan dock icke vara helt uppfyllt genom den av länsstyrelsen verkställda planeringen. Denna kommer sålunda icke att omfatta bl. a. frågor rörande administrativ och judiciell indelning, vilka förutsattes bli föremål för särskild utredning (jämför sid. 194). Dessa frågor måste emellertid, intill dess en allmän översyn kunnat vidtagas, utredas och prövas i varje uppkommande indelningsärende. En särskild fråga är i vad mån en sammanläggning, som icke omfattar samtliga kommuner i ett block, lämpligen bör komma till stånd. Det torde nämligen finnas anledning räkna med att det i vissa fall går att på en gång uppnå enighet endast mellan några i blocket ingående kommuner. Det torde bäst överensstämma med den anda av frivillighet, som skall uppbära reformen, att sådana sammanläggningar tillätes. Om ett bifall till ansökan om sammanläggning kan befaras fördröja genomförandet av en i och för sig lämpligare lösning genom sammanläggning av samtliga i blocket ingående kommuner, torde ansökningen dock enligt indelningslagens bestämmelser kunna avslås. 4. Frågor om författningsmässig reglering av kommunal samverkan Ett fullständigt genomförande av en kommunindelningsreform efter de riktlinjer de sakkunniga förordat kan självfallet komma att kräva åtskillig tid. Vissa svårigheter synes, såsom framgår av redogörelsen i kap. 12, möta där en sammanläggning ifrågasattes av kommuner av olika typ. Svårigheter kan också uppkomma i de fall andra indelningar kan behöva överses i anslutning till reformen. Även i de fall, då goda betingelser kan finnas för en samanläggning, kan den frivilliga sammanläggningen av olika skäl

188 komma att dröja. Man måste sålunda räkna med en förhållandevis lång övergångstid. De sakkunniga har ägnat särskilda överväganden åt de spörsmål, som sammanhänger med denna övergångstid. Kommunerna inom ett kommunblock kan under övergångstiden inleda och utveckla en samverkan i linje med de strävanden, som uppbär indelningsreformen, övergångstiden kan också i andra hänseenden erbjuda möjligheter till en anpassning av kommunalpolitiken till en blivande gemensam verksamhet inom kommunblocket. Åtgärder kan förberedas för avveckling eller omgestaltning av viss verksamhet i kommun inom blocket. De kommunala myndigheterna måste emellertid också särskilt uppmärksamma att investeringar eller åtgärder, som kommunen står i begrepp att enskilt vidtaga, ej försvårar en blivande sammanläggning. Allmänt kan sägas att övergångstiden bereder kommunerna möjligheter att välja lämpligaste tidpunkt för en sammanläggning. Möjligheter skulle uppenbarligen i och för sig finnas att närmare binda och reglera det kommunala samarbetet under övergångstiden. En utvidgning skulle sålunda kunna ske av de verksamhetsområden, där en samverkan kommunerna emellan nu kan påtvingas dem. Ändringar i kommunalförbundslagen skulle kunna möjliggöra en strängare prövning av förutsättningarna för samarbete i kommunalförbund och öppna möjligheter till tvångsmässig upplösning av kommunalförbund, som icke är förenliga med gjorda indelningar i kommunblock. Kontrollmöjligheter skulle vidare kunna införas beträffande kommunal samverkan på grundval av privaträttsliga avtal. Det ligger emellertid uppenbarligen mest i linje med den tanke på frivillighet, som skall prägla kommunindelningsreformen, att icke vidtaga åtgärder av detta slag. De sakkunniga har därför närmast inriktat sina överväganden på möjligheterna att på olika sätt underlätta kommunernas strävanden till samverkan och en snar sammanläggning. Enligt de sakkunnigas mening skulle en samverkan mellan kommunerna i ett kommunblock avsevärt underlättas genom inrättandet av ett för dem gemensamt organ. Ett sådant organ skulle därvid ha till uppgift att fortlöpande ägna uppmärksamhet åt samarbetsfrågor och frågor om samordning av de skilda kommunernas åtgärder. Härigenom skulle skapas ett forum för ständig kontakt kommunerna emellan. För organet synes lämpligen kunna begagnas beteckningen samarbetsnämnd. Området för ett k o m m u n block bör i de sammanhang, varom nu är fråga, k u n n a benämnas samarbetsområde. Frågorna om samverkan inom samarbetsområde synes inrymma två mera centrala spörsmål. Den första huvudfrågan rör indelningen i sådana områden och den fastställelse, som denna indelning bör undergå. Det andra huvudspörsmålet avser samarbetsnämndernas allmänna ställning och u p p gifter. Den faktiska indelningen i samarbetsområden synes icke behöva n ä r m a r e

189 regleras av författningsbestämmelser. Indelningen skall följa de principer, som av statsmakterna kan komma att antagas för den blivande kommunindelningen, och medföra upprättandet av sådana samarbetsområden att ettvart av dem sedan kan bilda särskild kommun. Den fråga, som beträffande indelningen i samarbetsområden närmast påkallar intresse, är därför frågan huruvida fastställandet av denna indelning bör ankomma på Kungl. Maj :t eller kan anförtros länsstyrelserna. Tyngdpunkten i arbetet med den faktiska indelningen i samarbetsområden kommer att ligga hos de skilda länsstyrelserna och arbetet där kommer att bedrivas i samarbete med kommunerna. Indelningen påkallar icke ett samtidigt ställningstagande till frågor av den invecklade natur, som förekommer vid ändringar i den kommunala indelningen med de därvid betydelsefulla spörsmålen om ekonomisk reglering. Ur nu berörda synpunkter skulle det te sig naturligt om fastställandet av indelning i samarbetsområden fick ankomma på länsstyrelserna och kom att markera avslutandet av deras indelningsarbete. Emellertid kan andra synpunkter nödvändiggöra att fastställandet måste ankomma på Kungl. Maj :t. Indelningen i samarbetsområden kommer att föregripa ändringar i den kommunala indelningen. Indelningsfrågorna sammanhänger vidare med frågor om andra indelningar, såsom länsindelningsfrågor och frågor om annan indelning i områden för skilda grenar av offentlig förvaltning. Samordnade lösningar torde därvid ofta icke kunna åstadkommas annorstädes än i högsta instans. Därtill kommer att en ordning med fastställelse hos länsstyrelsen av indelningen i samarbetsområden nödvändigtvis måste vara förbunden med rätt att anföra besvär över länsstyrelsens beslut. Prövningen av besvären kan därvid icke inskränkas till en prövning av omfattningen av det samarbetsområde, som besvären närmast avser. En ändring av ett samarbetsområde skulle ofta nödvändiggöra ändringar av åtskilliga andra samarbetsområden. De ovan anförda synpunkterna medför enligt de sakkunnigas mening att fastställelseprövningen måste anförtros Kungl. Maj :t. Det bör emellertid ankomma på länsstyrelserna att verkställa och slutföra indelningsarbetet samt att i särskilt beslut redovisa sitt förslag till länets indelning i samarbetsområden. Vid arbetet med förslagets uppgörande måste samarbete äga r u m med kommunala myndigheter och med andra myndigheter, för vars verksamhet indelningen kan få betydelse. För att de synpunkter, som kommunerna kan ha att anföra beträffande det i länsstyrelsens beslut upptagna förslaget, på lämpligt sätt skall föreligga vid det slutliga avgörandet bör kommunerna beredas viss tid efter framläggandet av förslaget att inkomma med erinringar mot detta. Den ståndpunkt de sakkunniga här intagit kan sägas vara i väsentlig mån föranledd av att indelningen nu skall ske i ett sammanhang för hela riket och att indelningen nu kan sammanhänga med andra indelningsfrå-

190 gor. Frågor om ändrad indelning i samarbetsområden, som senare kan komma att aktualiseras i mera begränsade sammanhang, bör däremot stundom kunna helt handläggas av länsstyrelserna. — Spörsmålen om sådana senare ingrepp i områdesindelningen är närmare redovisade i nästfoljande stycke. — En sådan ordning synes kunna möjliggöras genom att Kungl. Maj:t tillerkännes rätt att anförtro fastställandet av indelning i samarbetsområden åt annan myndighet, och då närmast länsstyrelsen. I samband med indelningsspörsmålen måste uppmärksamhet ägnas också frågorna om ändringar av indelningen i samarbetsområden. Indelningen bör uppenbarligen ges sådan fasthet att den icke kan ändras utan särskilda skäl. En ändring kan, särskilt om samarbetet inom området hunnit utvecklas, vara förbunden med åtskilliga svåra och motsättningsfyllda spörsmål. Det ter sig rimligt att en ändring skall få vidtagas endast när den är påkallad på grund av utvecklingen hos av ändringen berörda kommuner. Skäl för ändring kan exempelvis föreligga i fall, då utvecklingen inom någon del av samarbetsområdet — mot vad som kunnat förutses vid indelningen -— gått i sådan riktning att området fått en större naturlig samhörighet med annat samarbetsområde och en utbrytning ur det gamla samarbetsområdet ej medför olägenheter för detta. De sakkunniga vill förorda att föreskrifter ges att nu berörda villkor skall gälla för ändring av samarbetsområde. Frågorna om ändring av samarbetsområde bör kunna handläggas i samma ordning, som förordats för den grundläggande indelningen. Utredningen bör sålunda ske genom länsstyrelsen och föranleda förslag till ändring, vilket förslag efter kommunernas hörande underställes Kungl. Maj :t. Kungl. Maj :t bör emellertid kunna uppdraga fastställandet av enklare och mindre genomgripande ändringar av indelningen åt länsstyrelsen eller annan myndighet. Ett sådant överlämnande av prövningen bör k u n n a äga rum i fall, då det synes uppenbart att ändring bör ske och samtliga av ändringen berörda kommuner är ense om ändringen och villkoren för denna. Handlägges ändringsfråga helt av länsstyrelsen, bör länsstyrelsens fastställelse ske först sedan kommunerna beretts tillfälle att yttra sig över det slutliga förslaget. När det gäller samarbetsnämndernas allmänna ställning och uppgifter — det andra huvudspörsmålet —- kan det vara anledning att återigen erinra om att samarbetet skall bygga på frivillighetens grund. Samarbetsnämnden skall underlätta kommunernas möjligheter att förhandla om samverkan och att få frågor om samverkan utredda och belysta. Nämnden bör dels självmant uppmärksamma och upptaga frågor om samverkan och dels av de särskilda kommunerna anlitas för utredning och yttrande. Utredning och yttrande bör föreligga i ärenden, som avser samarbete, och andra ärenden, där samverkandesynpunkter bör beaktas. Nämnden bör emellertid icke tilläggas ställning av beslutande myndighet i vanlig mening utan endast ha förslagsställande och rådgivande uppgifter. Rätten att be-

191 sluta om inledande av ett faktiskt samarbete på visst kommunalt verksamhetsområde och om utformningen av ett sådant samarbete bör sålunda i enlighet med principerna om frivilligt samarbete helt tillkomma envar av samarbetsområdets kommuner. Det bör emellertid ändock finnas anledning att räkna med att den framsynthet och de strävanden till långsiktig planering, som präglar det moderna kommunallivet, skall föranleda att komm u n e r n a väl tillvaratager de fördelar, som på olika områden kan vara förenade med en samverkan. Principerna om frivilligt samarbete inom området föranleder vidare att arbetet inom nämnden och inom områdets kommuner kan med anpassning till de lokala förhållandena gestaltas olika. Självfallet står det sam arbetsområdets kommuner fritt att genast inrikta arbetet på en tidig kommunsammanläggning. På andra håll kan en stegvis utbyggnad av samarbetet te sig lämpligare. Arbetet får då inriktas på en översyn av redan existerande samarbete och på ett successivt upptagande av samarbete på ytterligare områden. Kommunerna kan därvid själva välja om samverkan skall ske på avtalsgrund eller i kommunalförbund. 1 några fall kan kanske samarbetet inledningsvis böra regleras av avtal och först senare föranleda ett överförande av uppgifterna till kommunalförbund. Av de former för interkommunal samverkan, som nu stå till buds, torde kommunalförbundet erbjuda särskilda fördelar för samverkan med sikte på en framtida kommunsammanläggning. Allteftersom nya samarbetsuppgifter aktualiseras k a n förbundet utbyggas så att det kommer att handha flertalet viktiga kommunala angelägenheter. Samarbetsnämnden bör själv upptaga och av kommunerna anlitas för utredning av frågor om lämpliga former för samverkan. Nämnden bör däremot icke anförtros administreringen av verksamhet, beträffande vilken man nått fram till ett bestående samarbete. Dessa uppgifter bör ankomma på förbundsfullmäktige och förbundsstyrelser eller på organ, som handhar samverkan på grundval av avtal. I anslutning till frågorna om faktisk samverkan på olika verksamhetsfält mellan samarbetsområdets kommuner måste erinras om att vissa begränsningar kan finnas i möjligheterna att åvägabringa en sådan samverkan. Sålunda torde avsaknaden av underställningsfri lånerätt för kommunalförbund nu hindra ett fullständigt överförande av socialhjälpsoch bostadsförsörjningsuppgifter på kommunalförbund. Chefen för inrikesdepartementet har emellertid den 18 november 1960 uppdragit åt kommunalrättskommittén att verkställa av riksdagen begärd utredning av frågan om sådan lånerätt. Anmärkas bör i detta sammanhang också att indelningen i samarbetsområden kan vidga möjligheterna till kontroll av samarbetet i kommunalförbund. Enligt 21 § kommunalförbundslagen erfordras för att länsstyrelsen skall kunna fastställa en förbundsordning att förbundet medför all-

192 mänt gagn. Sedan indelningen i samarbetsområden genomförts torde kommunalförbund, som icke är förenliga med strävandena till samverkan inom hela samarbetsområdet, ofta kunna sägas icke uppfylla kraven på allmänt gagn. Förslag om samarbetsnämnder av liknande slag som de nu förordade framlades 1945 av kommunindelningskommittén, men något lagförslag på grundval därav förelades icke riksdagen. De nu förordade nämnderna skiljer sig i åtskilliga hänseenden från kommunindelningskommitténs samarbetsnämnder. Nämnderna skall enligt de sakkunnigas förslag nu återfalla på en fast områdesindelning och deras uppgifter skall vara mera allsidiga och omfattande. Nämnderna skall vidare nu vara permanent verksamma så länge sammanslagning ej skett av samarbetsområdets kommuner. Bestämmelserna om indelning i samarbetsområden bör kunna ges i samma författning som bestämmelserna om samarbetsnämnd. Rätten att fastställa indelning i samarbetsområden kan därvid utformas såsom en rätt att förordna om inrättande av samarbetsnämnd för visst område. I författningen bör utöver bestämmelserna om indelningens fastställande och om samarbetsnämnds ställning och uppgifter upptagas föreskrifter, som reglerar formerna för nämndens verksamhet. Endast bestämmelser, som oundgängligen erfordras för säkerställande av nämndverksamhetens påbörjande och funktion, bör därvid medtagas. Beträffande de föreskrifter, som återfinnes i de sakkunnigas förslag till lag om kommunala samarbetsnämnder, kan här i huvudsak hänvisas till den speciella motiveringen (kap. 13). Några avgränsade spörsmål av mera principiell art skall emellertid i det följande särskilt redovisas. En samverkan såväl i kommunalförbund som på grundval av avtal kan äga rum även mellan kommuner i olika län. I vissa fall kan behov finnas av inrättande av samarbetsområde, som omfattar orter från skilda län. När samarbetet inom ett sådant område nått en viss omfattning kommer kommunernas skilda länstillhörighet visserligen att förorsaka svårigheter och omständlighet. Detta bör emellertid icke hindra en områdesindelning, som skär länsindelningen. Då gjorda utredningar givit belägg för att ett samarbete bör äga rum inom ett område, som inrymmer kommuner från skilda län, bör detta vara utslagsgivande. I vissa fall bör en begränsad samverkan över länsgräns kunna ske genom samarbete mellan samarbetsområdena på ömse sidor om länsgränsen. Inrättandet av samarbetsnämnder underlättar möjligheterna därtill. Under indelningsarbetet måste samarbete äga r u m mellan berörda länsstyrelser beträffande områdesindelningar, som berör skilda län. — Någon författningsmässig särreglering av nu berörda frågor om samarbete över länsgräns synes ej erforderlig. De sakkunniga har övervägt också de särskilda frågor, som k a n uppkomma då gränserna för samarbetsområde skär kommungränserna. Be-

193 tydande olägenheter är förbundna med skyldigheter för en k o m m u n att deltaga i arbetet inom flera samarbetsområden. En sådan ordning måste emellertid godtagas i avvaktan på en ändring av kommunindelningen. Någon gång bör en på olika samarbetsområden uppdelad k o m m u n k u n n a befrias från deltagande i nämndarbetet i samarbetsområde, vari allenast en smärre del av kommunen ingår. Förhållandena för denna kommundel synes då vid uppbyggandet av samarbetet inom det samarbetsområde, som delen tillhör, k u n n a lösas genom mindre ingripande arrangemang, såsom avtal om viss begränsad samverkan för denna kommundels vidkommande med kommunerna i samarbetsområdet ifråga. — De svårigheter, som sammanhänger med bristande överensstämmelse mellan k o m m u n s och samarbetsområdes gränser, bör kunna bemästras utan särskilda författningsbestämmelser. Varje kommun, som skall deltaga i arbetet i visst samarbetsområde, måste vara företrädd i nämnden. Kommunerna bör emellertid äga frihet att överenskomma om det antal ledamöter, som skall utses för de skilda kommunerna. Då enighet om representationen ej kan nås skall enligt förslaget avgörandet ankomma på länsstyrelsen. Bestämmelsen — liksom föreskriften att länsstyrelsen skall bestämma dag, då nämnden skall träda i verksamhet — skapar erforderliga garantier för att nämndarbetets igångsättande ej fördröj es. Till ledamöter i samarbetsnämnderna bör kommunerna utse personer, som intager en framskjuten ställning i ortens kommunala liv. Sådana ledamöter äger goda möjligheter att under nämndens fortlöpande arbete meddela nämnden uppgifter om kommunens förhållanden och om de meningar, som inom kommunen kan antagas r å d a i frågor, som nämnden avhandlar. Valet av ledande kommunalmän till företrädare ger också kommunen goda möjligheter att erhålla upplysningar om samarbetsnämndens arbete och om skälen för nämndens ställningstagande i skilda frågor. Samarbetsnämnderna bör taga befattning med såväl spörsmål, vilka upptages på nämndens eget initiativ, som frågor, väckta genom framställningar från områdets kommuner. För att arbetet skall k u n n a ge resultat erfordras att kommunerna äger skyldighet att besluta i frågor, som väckts av nämnden. De sakkunniga föreslår därför att samarbetsnämnden härutinnan tillägges samma ställning, som enligt 18 § kommunallagen tillkommer kommunernas styrelser och andra inomkommunala nämnder. Tanken på samverkan inom samarbetsområde kräver också att k o m m u n e r n a ej utan utredning och belysning ur samarbetssynpunkt beslutar om investeringar eller andra åtgärder, som kan försvåra en utbyggnad av samarbetet. Ärenden av hithörande slag bör därför remitteras till samarbetsnämnden. För att detta remissförfarande ej skall onödigtvis tynga det kommunala arbetet bör remiss äga r u m allenast i ärenden av större vikt och bero av kommunernas eget bedömande av remissens behövlighet. 13—1707 61

194 Lagen om kommunala samarbetsnämnder bör träda i tillämpning kort efter det statsmakterna tagit ståndpunkt till riktlinjerna för en kommunindelningsreform. Härigenom kan arbetet inom länsstyrelserna med indelningen utan dröjsmål igångsättas. För vissa områden torde på detta sätt områdesindelningen kunna bli fastställd i sådan tid att dessa områdens samarbetsnämnder kan vara i verksamhet redan under förra delen av 1962. 5. Översyn av judiciell och administrativ indelning Rikets indelningar i jurisdiktionsområden samt i landsfiskalsdistrikt och fögderier följer så gott som undantagslöst den kommunala indelningen. På denna bygger också ett flertal andra administrativa indelningar. Genomförandet av en kommunindelningsreform skulle därför, om nämnda samordning skall kunna bibehållas, behöva åtföljas av en översyn av de nu nämnda indelningarna. Såsom tidigare berörts måste i varje uppkommande ärende om ändring i den kommunala indelningen utredning verkställas angående dess inverkan på bl. a. judiciella och administrativa indelningar och självfallet måste då också undersökas de möjligheter till anpassning som kan finnas. Det skulle emellertid stå i god överensstämmelse med de riktlinjer, som föreslagits för en kommunindelningsreform, om statsmakterna föregick kommunerna i detta avseende samt underlättade kommunsammanläggningar genom att anpassa de judiciella och administrativa indelningarna redan till kommunblocksbildningarna. Eftersom alldeles övervägande delen av de nuvarande kommunerna odelade torde komma att ingå i kommunblock, skulle en sådan anpassning k u n n a genomföras i ett sammanhang för hela landet oavsett när de olika kommunsammanläggningarna kommer till stånd. Då de sakkunniga förutsätter, att frågan om en översyn av den judiciella indelningen snart blir föremål för särskild utredning samt att frågorna om landsfiskalsdistriktsindelningen och fögderiindelningen kommer att övervägas av 1957 års polisutredning respektive uppbördsorganisationskommittén synes några ytterligare ställningstaganden i dessa avseenden nu icke böra göras. 6. Övergångsbidrag till utjämning av skattehöjningar En indelningsändring enligt här förordade principer kommer självfallet att medföra en utjämning i den kommunala utdebiteringen. För invånarna i vissa av de nuvarande kommunerna skulle resultatet bli en sänkning och för andra en ökning i utdebiteringen. För att bilda sig en uppfattning o m h u r vanligt förekommande och hur stora utdebiteringsökningarna kan väntas bli har de sakkunniga låtit utföra beräkningar för en femtedel av de vid försöksplaneringen bildade kommunblocken enligt alt. II och IV. Be-

195 räkningarna grundar sig på utdebiteringsbehoven för år 1960 och har utförts under förutsättning att utdebiteringsbehovet i en sammanlagd komm u n skulle överensstämma med summan av utdebiteringsbehoven i delkommunerna. Enligt såväl alt. II som IV skulle för c:a 12 % av de i undersökningen ingående delkommunerna den erforderliga utdebiteringsökningen vid en kommunsammanläggning överstiga 1 krona per skattekrona medan utdebiteringsökningen skulle överstiga 2 kronor per skattekrona för 3 a 4 % av delkommunerna. Även vid 1952 års kommunindelningsreform uppkom för enskilda delkommuner kännbara skattehöjningar. För att utjämna dylika av 1952 års kommunsammanslagning föranledda skattehöjningar beslöt 1951 års riksdag att ett statsbidrag, kallat övergångsbidrag, skulle utbetalas till kommunerna. Som motiv för övergångsbidraget angavs bl. a. att det, även om en kommun inte ägde något rättsligt anspråk på att alltfort utgöra en egen ekonomisk enhet, likväl torde vara rimligt, att kommunens skattskyldiga bereddes en viss trygghet mot alltför plötsliga förändringar i den kommunala och därmed även den enskilda ekonomin genom tvångsvis genomförda indelningsändringar. Övergångsbidraget utformades så att det under en övergångstid förhindrade att nyindelningen medförde en plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen för skattebetalarna inom viss kommundel. Bidraget utbetalades därför till skattelindring inom kommundelar, som tidigare utgjort egna kommuner och som genom kommunsammanläggningen fick vidkännas kännbar skattestegring. För ett av statsmedel bekostat övergångsbidrag föreligger enligt de sakkunnigas uppfattning nu helt andra och även starkare skäl än de som kunde åberopas vid 1952 års reform. Större utdebiteringsökningar kan nämligen väntas menligt inverka på berörda kommuners benägenhet att frivilligt medverka till de önskade kommunsammanläggningarna. De sakkunniga anser sig därför böra föreslå att särskilda, av statsmedel finansierade övergångsbidrag skall kunna utgå vid sammanläggningar i likhet med vad som var fallet vid 1952 års kommunindelningsreform och att bidragsgivningen får en något mindre restriktiv utformning än då. Övergångsbidraget i anledning av 1952 års kommunindelningsreform utgick endast om en delkommun beräknades få en mera kännbar höjning av utdebiteringen till den borgerliga primärkommunen. En sådan höjning av utdebiteringen skulle anses föreligga om den för storkommunen gemensamma medelutdebiteringen under åren 1948—1950 med mer än en krona per skattekrona översteg delkommunens medelutdebitering, övergångsbidrag skulle vidare utgå endast om den nybildade kommunens medelutdebitering översteg 6 kronor per skattekrona. Slutligen begränsades bidraget ytterligare genom att för delkommuner vars medelutdebitering icke översteg 5 kronor bidraget endast utgick med det belopp per skattekrona, varmed den beräknade medelutdebiteringen för den nybildade kom-

196 munen översteg 6 kronor. Övergångsbidraget avvecklades under en femårsperiod på så sätt att det nedsattes med 50 öre per skattekrona varje år, dock lägst med femtedelen av bidragsbeloppet för skattekrona. Med hänsyn till sin uppfattning att bidraget nu bör få en något mindre restriktiv utformning förordar de sakkunniga, att den beräknade utdebiteringsökningen endast skall behöva överstiga 50 öre per skattekrona för att bidrag skall utgå. Bidraget bör i likhet med vad gällde vid 1952 års reform avvecklas successivt. Beräkningen av utdebiteringsökningarna bör grundas på medelutdebiteringarna för de tre år som närmast föregår kommunsammanläggningen. Om en kommun eller kommundel vid sammanläggning överflyttas till annan landstingskommun bör vid bedömandet av den utdebiteringshöjning, som föranledes av indelningsändringen, hänsyn tagas jämväl till den landstingskommunala utdebiteringen. Så bör även ske om sammanläggning kan genomföras av kommun, som deltar i landsting, med stad, som icke deltar i landsting. Ett av motiven för införande av en utdebiteringsspärr vid 1952 års indelningsreform var, att de kommuner, som inför kommunsammanläggningen sänkt utdebiteringen och tärt på sina tillgångar, eljest skulle komma i ett gynnat läge. Den nedre gränsen för övergångsbidrag, 6,00 kronor, fastställdes på grundval av en av särskilt tillsatta sakkunniga utförd undersökning av medelutdebiteringen under perioden 1940—1946 i de delkommuner i Uppsala, Östergötlands och Göteborgs och Bohus län, som enligt kommunindelningskommitténs förslag skulle vara berättigade till övergångsbidrag. Medelutdebiteringen — den kyrkliga ej inräknad — i dessa kommuner uppgick — med bortseende från högsta och lägsta året under perioden — till 5,68 kronor. År 1950 hade den sjunkit till 3,95 kronor. De skäl för spärranordningar, som fanns vid utformningen av övergångsbidraget vid 1952 års indelningsreform, synes inte tillämpliga i samband med nu planerade kommunsammanläggningar. Några av planerade indelningsändringar föranledda opåkallade sänkningar av utdebiteringen torde inte vara att befara, enär endast frivilliga sammanläggningar förutsattes och de föreslagna samarbetsnämndernas arbete kan väntas leda till en samordning av utdebiteringspolitiken inom kommunblocken. Syftet med ett övergångsbidrag vid de nu planerade kommunsammanläggningarna är att en kommun, som överväger att medverka till en sammanläggning och som genom denna skulle drabbas av en stor omedelbar höjning av utdebiteringen, inte av denna anledning skall avstå från sammanläggningen. Ur denna synpunkt borde övergångsbidraget nu konstrueras utan spärranordning. Enligt de sakkunnigas mening finnes emellertid anledning att anlägga även vissa skatteutjämningssynpunkter på frågan. Ett övergångsbidrag utan spärr skulle leda till att ur skatteutjämningssynpunkt icke önskvärda skillnader i utdebitering åtminstone temporärt skulle komma att

197 bibehållas. De sakkunniga får därför förorda spärranordningar med i princip samma konstruktion som i 1951 års förordning angående övergångsbidrag. Den nedre gränsen för rätt till övergångsbidrag gick i 1951 års förordning vid en medelutdebitering till den borgerliga kommunen för perioden 1948—1950 av 6 kronor. På grund av att indelningsändringarna denna gång kommer att ske successivt, synes det inte lämpligt att fastställa gränsen till ett fixerat belopp för medelutdebiteringen. Gränsen bör i stället sättas i en bestämd relation till den borgerliga primärkommunala medelutdebiteringen i riket under de tre år som närmast föregår kommunsammanläggningen. Genomsnittet för den primärkommunala utdebiteringen (inklusive utdebiteringen till kyrkliga kommuner) för åren 1948—1950 uppgick till omkring 7,00 kronor. Genomsnittet för utdebiteringen till de borgerliga kommunerna låg c:a en krona under denna siffra och överensstämde alltså med den nedre gränsen för rätt till övergångsbidrag enligt 1951 års förordning. Vid fastställandet av utdebiteringsgränsen enligt 1951 års förordning påverkades avgörandet av att de kommuner som närmast berördes av bidragsgivningen i stor utsträckning sänkt sina utdebiteringssatser på grund av de planerade indelningsändringarna. Såsom tidigare framhållits synes det inte finnas anledning anta, att denna utveckling skall upprepas i samband med de nu planerade indelningsändringarna. Utdebiteringsgränsen bör därför kunna fastställas efter en avvägning endast mellan stimulanssynpunkterna och skatteutjämningssynpunkterna. De sakkunniga har med denna utgångspunkt funnit sig böra förorda, att gränsen för rätten till övergångsbidrag skall ligga vid en primärkommunal borgerlig medelutdebitering i de av sammanläggningen berörda kommunerna, som ligger 1 krona 50 öre under samma medelutdebitering för riket med undantag för städer, som ej deltager i landsting. Med hänsyn till syftet med bidragsgivningen synes Kungl. Maj :t böra ges rätt att bevilja övergångsbidrag, även om villkoren för bidrag inte är uppfyllda, därest en betydande utdebiteringsökning skulle behöva vidtagas samt en indelningsändring bedömes vara av synnerligen stor betydelse ur allmänna synpunkter. Det synes dock rimligt att övergångsbidrag skall kunna nedsättas eller helt förvägras i de fall kommun före sammanläggning vidtagit särskilda åtgärder i syfte att undandra sig kostnader, som bort gäldas genom utdebitering. Bestämmelser härom torde kunna utformas i huvudsaklig överensstämmelse med de vid 1952 års reform tillämpade. En beräkning av kostnaderna för det av de sakkunniga sålunda skisserade övergångsbidraget har utförts. Beräkningarna grundar sig på medelutdebiteringen för åren 1959 och 1960 samt skatteunderlaget enligt 1959 års taxering. Om skatteunderlaget stiger ökar beloppen i motsvarande grad.

198 Å andra sidan torde utvecklingen gå mot minskade utdebiteringsskillnader, vilket skulle minska antalet delkommuner som blir berättigade till övergångsbidrag. De sammanlagda totalkostnaderna för staten för hela bidragsperioden skulle enligt beräkningen vid ett genomförande i sin helhet av de sakkunnigas förslag uppgå till omkring 20 milj. kronor. Några mera exakta beräkningar är givetvis icke möjliga förrän planeringsarbetet är avslutat. Den budgetmässiga belastningen blir delvis beroende av den takt i vilken nya kommuner bildas. Om nybildningen sker under exempelvis tre år blir de angivna beloppen för hela riket fördelade på åtta år. 7. Särskilda bestämmelser i avseende å de skatteunderlagsgraderade bidragen Vid bildandet av nya kommuner enligt de riktlinjer, som förordas av de sakkunniga, kommer sammanläggning att ske av kommuner med olikheter i fråga om skattekraft. Detta kommer att medföra, att de skatteunderlagsgraderade bidrag, som upptagits i kap. 4, i allmänhet kommer att utgå med andra belopp i en nybildad kommun än summan av de belopp, som skulle ha utgått i var och en av delkommunerna, därest indelningsändringen inte varit genomförd. Enligt de sakkunnigas beräkningar kommer dessa ändringar i bidragens storlek vid en ändrad kommunindelning icke att bli av den storleksordningen, att de nämnvärt kommer att påverka de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna. Den beloppsmässigt största förändringen skulle ske beträffande kommunernas bidrag till folkpensioneringskostnaderna. Om en indelning enligt de sakkunnigas riktlinjer varit fullständigt genomförd år 1959, skulle kommunernas bidrag ha varit c:a 10 milj. kronor större och uppgått till c:a 378 milj. kronor. De sakkunniga har även undersökt, hur förändringarna i bidragen vid indelningsändringar enligt de förordade riktlinjerna skulle påverka de enskilda kommunernas ekonomi. Enligt dessa undersökningar skulle förändringarna i bidragens storlek endast beträffande bidraget till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kommuner komma att bli av sådan storleksordning, att förändringarna kan väntas komma att påverka kommunernas benägenhet att medverka vid frivilliga sammanläggningar. Några speciella bestämmelser angående andra skatteunderlagsgraderade bidrag än skattelindringsbidraget synes därför icke erforderliga. Minskningen i eller bortfallet av skattelindringsbidrag vid en del av de indelningsändringar, som skulle följa vid tillämpning av de sakkunnigas riktlinjer, skulle medföra utdebiteringsökningar på ända upp till 3 kronor. Dessa förändringar i kommunernas ekonomiska förhållanden kan väntas öva stort inflytande på kommunernas ställningstagande i indelningsfrågorna, eftersom de berörda kommunerna redan med nuvarande indelning i allmänhet har höga utdebiteringar. För år 1961 har 111 kom-

199 muner erhållit skattelindringsbidrag, varför denna bidragsgivning berör endast ett begränsat antal kommuner. Med hänsyn till vikten av att stimulera till frivilliga sammanläggningar även i de block, där sådan k o m m u n ingår, har de sakkunniga emellertid funnit det motiverat att förorda en speciell bidragsgivning. Det är angeläget, att berörda kommuner erhåller klarhet om storleken av det bidrag, som kommer att utgå vid en ändrad indelning. På grund av de överväganden som pågår inom 1958 års skatteutjämningskommitté synes denna bidragsgivning böra få provisorisk karaktär. Bestämmelserna torde kunna ges den utformningen att ett belopp motsvarande det skattelindringsbidrag, som utgick till delkommun året före indelningsändring, skall t. v. utgå till den nybildade kommunen fr. o. m. det år, indelningsändringen trädde i kraft. Med hänsyn till svårigheterna att på detta stadium överblicka omfattningen av sådan bidragsgivning har några speciella kostnadsberäkningar ej verkställts. Några utgiftsökningar för statsverket på grund av bidragsgivningen kan dock icke förutses.

KAPITEL 12

Frågan om enhetlig kommunform

A.

Kommunernas

rättsliga

underlag

Nuvarande typer av borgerliga primärkommuner fastställdes genom 1862 års kommunalförordningar. Genom dessa kvalificerades i princip varje socken på landet och undantagslöst varje stad »med derunder lydande område» till kommun. Frågan huruvida existerande köpingar skulle utgöra egna kommuner eller kommun gemensamt med kringliggande socken gjordes beroende av individuell prövning. Flertalet dåvarande och alla därefter bildade köpingar kom att tillhöra förstnämnda kategori. 1862 års kommunalreform utgick från en i sakens natur liggande motsättning mellan stad och land. Detta synsätt hade sin historiska förklaring i de näringspolitiska uppgifter, som under ett tidigare samhällsskick åvilat städerna och deras borgerskap. Verklighetsunderlag hade detta betraktelsesätt i då rådande skillnader mellan stad och land icke blott i fråga om bosättningsförhållanden utan också beträffande organisation och samhällsuppgifter. På många områden handhade eller bekostade städerna verksamheter utan motsvarighet hos övriga kommunala bildningar. På grund härav ansågs det nödvändigt att utfärda särskilda författningar om kommunalstyrelse i stad och på landet av på vissa punkter väsentligt olika innehåll. Samma uppfattning, som legat till grund för tillkomsten av särskilda förordningar om kommunalstyrelse i stad och på landet, kom också till uttryck i de s. k. stadsstadgorna, som utfärdades i slutet av 1860-talet och mitten av påföljande decennium. Den reflekterades också i åtskilliga senare författningar av betydelse för kommunalförvaltningen. I många fall var detta även en naturlig följd av att de speciella komplex av rättigheter och skyldigheter, som städerna sedan gammalt varit bärare av, inte avvecklats. Sistnämnda regelkomplex har haft vittgående återverkningar inte blott på det materiella innehållet i på olika områden utfärdade författningar utan också på rikets indelningar för olika förvaltningsändamål samt p å kostnadsfördelningen stat—kommun, vilken ofta kommit att gestalta sig helt olika för städerna än för övriga kommuner. Ett exempel på en relativt sentida lagstiftning, för vilkens utformning sistnämnda förhållande haft stor betydelse, utgör 1925 års polislag.

201 Med början redan under föregående århundrade har den näringsgeografiska och demografiska utvecklingen successivt och mot mitten av innevarande sekel i accelererat tempo undanryckt underlaget både för rikets dittillsvarande indelning i primärkommuner och för den tidigare gjorda åtskillnaden i lagstiftningen mellan olika typer av dylika kommuner. I viss mån kan redan 1919 års lagstiftning om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning sägas bejaka denna utveckling. 1859 års kommitterade hade framhållit, att städernas kommunala karaktär redan från begynnelsen manifesterat sig på annat sätt än de landskommunala bildningarnas. Detta kom bl. a. till uttryck i att de besatt sitt kommunala område med annan och starkare rätt. »På landet har kommunernas område under alla tider ansetts utgöra ett föremål för bestämmelser, dem Regeringsmagten egt att efter omständigheternas föranledande vidtaga. Städernas jordområde, en gång bestämdt, har icke ansetts kunna rubbas eller minskas, så vida ej i särskilda fall privilegier eller donationsbref annat förmå. Härom hafva städerna ej blott i sina stadsprivilegier, utan ock genom särskilda statsakter i allmänhet blifvit försäkrade, sednast i Kongl. Maj :ts försäkran för rikets Borgerskap och städer den 23 februari 1789.» I den mån kommitterade haft fog för sin uppfattning om stads särskilda rätt till sitt område bragte om inte förr 1919 års indelningslagstiftning definitivt denna rätt till upphörande. Genom beslut med stöd av sagda lagstiftning kan Kungl. Maj :t sålunda — även mot stadens vilja — överföra område från stad till annan stad, köping eller landskommun. Genom förordnande om sammanläggning av stad med annan stad kan Kungl. Maj :t härvid t. o. m. bringa stadsrättighet att upphöra. Skulle den beslutade sammanläggningen avse stad å ena sidan och köping eller landskommun å den andra torde emellertid av lagstiftningens grunder, främst principen om universalsuccession, följa, att den nybildade kommunen blir bärare av stadsrättigheterna om inte Kungl. Maj :t på stadens uttryckliga begäran annorlunda förordnar. Såtillvida lär 1919 års indelningslagstiftning icke ha givit Kungl. Maj :t någon rätt, som icke förut tillkommit Kungl. Maj :t, att fråntaga området stadsrättigheter. Även beträffande den kommunala indelningens förhållande till annan förvaltningsindelning var 1919 års lagstiftning betydelsefull. Genom denna fastslogs, att den kommunala indelningen i princip skulle betraktas som självständig i förhållande till kameral och ecklesiastik indelning. Med 1919 års indelnings- och kommunalförbundslagar infördes i svensk kommunallagstiftning termen landskommun såsom beteckning för socknen i dess egenskap av kommunal enhet. Ännu i 1930 års kommunallagar möter däremot den äldre lagstiftningstekniken, enligt vilken stad, köping och socken kvalificeras såsom kommuner. Vid tillkomsten av dessa lagar avvisades också ett framlagt förslag att i en och samma lag sammanföra reglerna för stad, köping och landskommun.

202 För den senare rättsutvecklingen på kommunallagsområdet blev den år 1946 beslutade och 1952 slutligt genomförda kommunindelningsreformen av betydelse. I anslutning till därom framlagda förslag erhöll kommunallagskommittén i uppdrag att undersöka, om icke kommunallagarna för städerna, resp. för landsbygden skulle k u n n a sammanföras till en gemensam lag för de borgerliga primärkommunerna. I sitt slutbetänkande (SOU 1952:14 s. 57 ff.) erinrade kommunallagskommittén om vad som tidigare föranlett lagstiftaren att frångå tanken på en för städerna och övriga primärkommuner gemensam kommunallag. Kommittén konstaterade i detta sammanhang, att skilj aktigheterna i reglerna för land och stad ännu i de år 1930 tillkomna kommunalstyrelselagarna var betydande. Frågan om en gemensam kommunallag för landsbygden och städerna borde emellertid ses mot bakgrunden av den på inånga olika områden pågående utvecklingen i riktning mot ett upphävande av skillnaderna mellan stad och land. Sedan städernas särställning i näringsrättsligt avseende vid mitten av förra århundradet upphört, hade de gamla stadsmannanäringarna, särskilt handel och industri, i stor utsträckning flyttat över stadsgränserna och skapat betingelser för nya samhällsbildningar. I alla delar av landet hade stadsliknande samhällen vuxit upp, av vilka åtskilliga såsom centra för näringsliv, kommunikationer m. m. i betydelse övergick de mindre städerna. Beträffande bebyggelsesätt, förefintlighet av tekniska anordningar, sociala anstalter o. d. hade dessa samhällen ofta ren stadskaraktär. Även den egentliga landsbygden hade kommit i åtnjutande av många anordningar och förmåner, som tidigare varit förbehållna städerna. Till utjämning av olikheterna mellan land och stad hade också bidragit den praxis, som på senare tid tillämpats i kommunala indelningsärenden och som inneburit, att stora landsbygdsområden inkorporerats med städer eller att en tätort ombildats till stad tillika med hela den landskommun, inom vilken tätorten varit belägen. Nämnda förhållande ledde helt naturligt till frågan, om det fanns skäl att vidare upprätthålla olika regler för den kommunala självstyrelsens handhavande i landskommuner och städer, i varje fall i den omfattning, att särskilda lagar vore erforderliga. Väsentliga hinder för vinnande av den eftersträvade likformigheten i lagregleringen utgjorde de former för direkt demokrati, stämma och allmän rådstuga, som bevarats i kommunalstyrelselagarna, magistratens kommunala funktioner samt kommunalborgmästarinstitutionen. Samtliga dessa institut ansåg kommittén hade överlevat sig själva. Med förslag om deras avskaffande förenade kommittén förslag till en för alla typer av borgerlig p r i m ä r k o m m u n gemensam kommunallag. Av betänkandet att döma synes kommittén icke ha övervägt det radikalare steget att ersätta olika kommuntyper med en enda. Bortsett från att kommunalborgmästarämbetet bibehölls som ett provi-

sorium, blev kommittéförslaget i huvudsak bestämmande för innehållet i 1953 års kommunallag. Genom denna lag realiserades sålunda tanken på en för alla kommuntyper gemensam kommunallag. Därvid uteslöts stadgandet, att varje socken utgjorde en kommun med motiveringen, att det territoriella samband, som vanligen förefunnits mellan socken och kommun, i det övervägande antalet fall upphört vid övergången till den nya kommunindelningen. Kommunallagen inleds nu med konstaterandet, att riket är indelat i kommuner och anger därefter kommuntyperna utan någon närmare fixering av kommuntypernas territoriella underlag. Med ett fåtal undantag gör 1953 års kommunallag samma bestämmelser tillämpliga för stad, köping och landskommun. Undantagen gäller kommunalborgmästarämbetet, stadskollegiet och municipalsamhällesinstitutet, av vilka de båda först angivna endast har aktualitet för stad — kommunalborgmästarämbetet blott för landsrättsstad — medan tillämpning av municipalsamhällsbildning endast kan förekomma i landskommun. Formellt bibehålies vidare olika benämningar på fullmäktige och kommunens styrelse i stad å ena sidan samt köping och landskommun å den andra. Av nu berörda sakligt betydelsefulla olikheter mellan i kommunallagen angivna kommuntyper kan två, kommunalborgmästarämbetet och municipalsamhällsinstitutet, sägas vara ställda på avskrivning. Bibehållandet i kommunallagen av bestämmelser om kommunalborgmästarämbetet, sedan magistratens »kommunala» funktioner upphört, har såsom framgår av 6 § övergångsbestämmelserna karaktär av provisorium. Genomföres av 1954 års brandlagsrevision nu framlagda förslag (SOU 1960:34), kommer municipalsamhälle att k u n n a bestå endast för handhavande av angelägenheter, som föranledes av byggnadslagens och byggnadsstadgans tillämpning eller av särskilt förordnande enligt 11 § promulgationslagen om allmänna ordningsstadgans tillämpning, en möjlighet som hittills aldrig utnyttjats. De i detta lagrum berörda s. k. osjälvständiga köpingarna har samtliga upphört. Det torde blott vara en tidsfråga, innan vid en förestående revision av byggnadslagen möjligheten till municipalsamhällsbildning helt avskaffas och 11 § i övergångsbestämmelserna till 1953 års kommunallag utgår. Därmed kommer samtliga återstående municipalsamhällen att försvinna och samtidigt varje underlag för en kommunalrättslig åtskillnad i nu berört avseende mellan landskommun och övriga kommuntyper. Vad beträffar den stad förbehållna rätten att med nådigt tillstånd tillsätta stadskollegium såsom kommunens styrelse, möter uppenbarligen ingen lagteknisk svårighet att anknyta denna rätt till k o m m u n i stället för till stad. Slutligen innehåller promulgationslagen till kommunallagen i 8 och 10 §§ bestämmelser, som anknyter till vid lagstiftningens genomförande förefintliga olikheter mellan förhållandena i stad och i landskommun.

204 Giltighetstiden för 8 § om jordbruksstämman, som skulle upphört att gälla den 1 januari 1960, har förlängts till den 1 januari 1962. E h u r u stadgandet enligt sin ordalydelse endast har avseende på landskommun (och köping) har det i förekommande fall ansetts tillämpligt även för stad. 10 § om personliga tjänstbarheter i stad torde numera efter ikraftträdandet 1958 av lagen om skyldighet att renhålla gata m. m. sakna praktisk betydelse annat än för dels vissa i denna lag antydda undantagsfall och dels vissa i byggnadslagstiftningen konserverade men troligen redan avvecklade undantagssituationer. Sammanfattningsvis kan sägas, att innehållet i 1953 års kommunallag icke reser något större hinder för en reform i syfte att skapa en enhetlig typ av borgerliga primärkommuner. I andra kommunallagar såsom landstingslagen, kommunalförbundslagen och kommunala vallagen göres i vissa avseenden åtskillnad mellan stad, som ej deltager i landsting, magistratsstad och annan stad. Vidare föreligger jämlikt ett stort antal specialförfattningar olikheter mellan uppgiftsområdet för olika städer, exempelvis beträffande domstolsväsende, uppbörds- och folkbokföringsväsende, polis-, åklagar- och exekutionsväsende, vägväsendet m. m. Slutligen åtnjuter städerna av ålder speciella förmåner av för de olika städerna växlande beskaffenhet. Dessa olikheter, vilka i kompetensavseende utgör olikheter också i förhållande till landskommuner och köpingar, döljes i 3 § i 1953 års kommunallag under uttrycken »sina angelägenheter» och »särskilt stadgat». Kommunallagens stads- och köpingsbegrepp har därför en formell och en materiell sida. Materiellt är begreppen historiskt betingade. De förutsätter med andra ord vissa till bgreppen knutna bestämningar. För städernas del brukar man sammanfatta dem under beteckningen städernas rättigheter och skyldigheter. Själva stadsrättigheten innebar ursprungligen en rätt att leva efter stadsrätt med egen jurisdiktion, en rätt att i förvaltningsrättsligt hänseende styras enligt regler upptagna i 1619 års aldrig utfärdade men faktiskt efterlevda stadga om städernas administration samt en rätt till näringsmonopol. Dessa rättigheter har avlösts genom 1734 års lag, genom 1843 års sockenstämmoförordning och senare kommunallagstiftning, successivt genomförd näringsfrihetslagstiftning samt systemet att skapa städer under landsrätt och förlägga äldre städer under landsrätt. Vid sidan av dessa helt eller till större del upphävda rättigheter, som i äldre tid utgjorde det väsentliga innehållet i stadsbegreppet, har städerna i rättsligt avseende erhållit en särställning. Genom äldre allmänna eller speciella privilegier eller i annan ordning har de tillförsäkrats förmåner, vartill motsvarighet saknas för övriga kommuner. Hit har brukat föras den till den egna jurisdiktionen knutna grundlagsskyddade rätten att bland behöriga personer föreslå borgmästare och lagfarna rådmän, rätten att välja kommunalborgmästare, rätten att behålla kronodonations jord, att

205 vara stapelstad, att uppbära tomtören, gårdaköpsavgifter och friskillingar, att av statsverket utfå tolag, källarfrihetsmedel, ersättningar för förlorade tullfriheter och indragna ränte- och tiondeanslag, rätten till auktionsmonopol m. m. Vidare har städerna av gammalt en större frihet med avseende på jorddelning. Städerna har också hävdvunnet själva ombesörjt sin väghållning, haft eget uppbördsverk och egen mantalsskrivning, eget polis- och åklagarväsende, eget exekutionsväsende, egen stadsläkare och liknande. Här är det närmast fråga om skyldigheter, vilka i modern tid oftast blivit föremål för ingående författningsreglering. Vissa av övriga rättigheter kan emellertid också vara förenade med skyldigheter. Inom privilegiekategorin är detta fallet med stapelstadsrätten och skyldigheten att hålla tullhusbyggnad. Många rättigheter är speciella för vissa städer av vanligen hög ålder. Så är fallet med rätten till donationsjord, rätten att uppbära tomtören, särskilda friskillingar och liknande. Andra rättigheter såsom stapelstadsrätten och därmed förknippade rättigheter och skyldigheter beror även av stadens geografiska läge. Vissa rättigheter, såsom det äldre städer tillkommande vågprivilegiet, utnyttjas numera icke annat än i undantagsfall. Det senare är också fallet med auktionsmonopolet, vilket i princip stått öppet för alla städer, äldre såväl som nybildade, men som f.n. icke utnyttjas av mer än ett fyrtiotal, utan att man med säkerhet lär kunna utsäga, om rättigheten enbart genom det underlåtna utnyttjandet utslocknat för övriga städers vidkommande. Eljest är det blott ett fåtal av de äldre rättigheterna, av vilka i senare tid bildade städer kommer i åtnjutande. I äldre tid var samtliga stadsrättigheter prekära och kunde vid regentskifte återkallas av Kungl. Maj :t ensam. Med frihetstidens regeringsformer, kungaförsäkringar och allmänna privilegieresolutioner inleddes emellertid en rättsutveckling, som över 1789 års nådiga försäkran för rikets borgerskap och städerna i allmänhet ledde fram till ståndsprivilegieskyddet enligt RF § 114. Om den nutida karaktären av städernas äldre rättigheter och förmåner har meningarna gått i sär. Å ena sidan har hävdats, att RF § 114 har avseende enbart på numera upphävda ståndsprivilegier, å den andra att stadgandet även skulle avse stadsprivilegier. Den senare uppfattningen torde vara den inom statsvetenskapen förhärskande. 1859 års kommitterade har, utan att uttryckligen repliera på RF § 114, hävdat, att städernas »friheter» jämfört med landsbygden vore att uppfatta som välfångna rättigheter, en tankegång, på vilken man även senare subsidiärt replierat. Att en viss stads privilegier med stadens uttryckliga samtycke kunnat ändras, har alltid ansetts ligga i privilegiebegreppets natur. Kungl. Maj :t har vidare ansetts befogad att på egen hand vdtaga smärre jämkningar i meddelade privilegier.

206 Oavsett detta har ett antal stadsprivilegier uttryckligen avskaffats med nyare lagstiftning. Denna metod för privilegiernas avskaffande överensstämmer med RF § 114, vilket lagrum för ändring och avskaffande av ståndsprivilegier förutsätter samfällt beslut av Konung och riksdag. Metoden har använts beträffande rätten till brännvinsförsäljningsmedel (1913, 1959), rätten till danaarv, rätten till bötesandelar enligt äldre rättegångsbalk (1864, 1920) och till botes- och vitesbelopp enligt de s. k. stadsstadgorna (senast 1957) samt magistratens rätt till boupptecknings- och arvskiftesprovision (1933). Det har emellertid i äldre tid också hänt, att stadsprivilegier avskaffats utan samfällt beslut av Kungl. Maj:t och enhälliga rikets ständer. Så skedde med stämpelpenningarna (1863) och rätten till tiondepenning (1849), i sistnämnda fall dock efter ständernas hörande. Bland icke avvecklade särskilda skyldigheter märkes främst den magistratsstad åvilande skyldigheten att hålla stadsdomstol, den flertalet magistratsstäder åvilande skyldigheten att tillika ha eget uppbördsverk, magistratsstädernas skyldighet att svara för rannsakningsfångars förvaring och underhåll, städernas ännu i princip kvarstående skyldighet att helt bekosta sitt åklagar-, exekutions- och polisväsende och den till stapelstadsrätten knutna skyldigheten att hålla tullhusbyggnad och i äldre tid jämväl sjömanshus. Om flera av dessa skyldigheter gäller, som förut antytts, att bestämmelser om dem antingen ingår i lagstiftning eller att deras innehåll övervägts och närmare preciserats i lagmotiv. Det torde utan vidare stå klart, att dessa skyldigheter icke kan övervältras på kronan genom ensidiga beslut från vederbörande städers sida.

B. Avslutade

och pågående

utredningar

Avvecklingen av städernas speciella rättigheter och skyldigheter har varit föremål för en rad avslutade eller pågående utredningar. En förberedande undersökning för detta syfte verkställdes 1921 av Nothin. Värdefullt material på specialområden hopbragtes också i Linnérs 1922 avgivna utredning angående omorganisation av polisväsendet i riket och av Herlitz i utredning angående vissa spörsmål rörande städernas domstolsväsende (SOU 1923: 6). 1956 avgav donationsjordsutredningen betänkande angående städernas donationsjord (SOU 1956: 7). Av pågående utredningar har den år 1954 tillsatta stadsdomstolsutredningen enligt sina direktiv att bl. a. utreda frågor om rådhusrätternas förstatligande, avveckling av magistrats- och kommunalborgmästarinstitutionerna, överflyttning av på magistrat och kommunalborgmästare ankommande bestyr på andra myndigheter, om åklagar- och exekutionsväsende i stad, om överexekutorsämbetet samt om

207 avskaffande av städernas valrätt vid tillsättande av ledamot i rådhusrätt. Vidare har 1955 års stadsutredning till uppgift att i hela dess vidd överväga frågan om städernas särskilda skyldigheter och rättigheter i förhållande till staten, varvid dels en långtgående avveckling av städernas rättigheter bör eftersträvas, dels prövas huruvida icke vissa av städernas skyldigheter gentemot staten må upphöra och uppgifterna i fråga överföras till statliga organ, dels slutligen vissa kostnadsfrågor närmare utredes. En annan kommitté, vars förslag kan förväntas bli av betydelse för problemkomplexet, är 1957 års polisutredning, vilken bl. a. har att utreda frågan om huvudmannaskapet för polisväsendet samt att ompröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, behandla vissa spörsmål rörande åklagarväsendet ävensom utreda kostnaderna för statsverket vid ett förstatligande av polisväsendet. Uppbördsorganisationskommittén har bl. a. att i anslutning till genomförande av ett nytt på s. k. datamaskiner grundat tekniskt system för folkbokföring och uppbördsväsende utreda frågor om de lokala skattemyndigheternas organisation och verksamhet. 1957 års utredning för förberedande översyn av utsökningslagen torde jämväl komma att befatta sig med organisatoriska problem inom uppdragsområdet. De förslag 1959 års länsindelningsutredning kan komma att avge torde få direkt betydelse för de städer, som icke deltager i landsting, och indirekt jämväl för dem omgivande kommuner. Utredningen skall enligt sina direktiv i första hand avse indelningsförhållandena beträffande Stockholms stad och Stockholms län samt Göteborgs och Bohus län. I detta sammanhang må erinras om att generaldirektören R. Dahlgren erhållit uppdrag att utreda frågor om inlemmande av städerna Norrköping, Hälsingborg och Gävle med resp. landstingskommuner. Slutligen har 195b års fastighetsbildningskommitté bl. a. att utreda i vilken utsträckning reglerna för registrering av fastigheter i stad och på landet kan göras enhetligare liksom även motsvarande problem för fastighetsbildningen. Av nu berörda kommittéer torde stadsdomstolsutredningen komina att i början av 1961 avge betänkande med förslag om bl. a. stadsdomstolarnas förstatligande samt magistratens och kommunalborgmästarämbetets avskaffande. 1955 års stadsutredning beräknas avge sitt förslag om avveckling av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i slutet av år 1961. 1957 års polisutredning lär under våren 1961 avlämna principförslag rörande det framtida polisväsendet. Generaldirektör Dahlgrens ovan anmärkta uppdrag kan likaledes beräknas bliva slutfört i en nära framtid. Beträffande övriga pågående utredningar torde det vara mera ovisst när de kunna tänkas bliva färdiga med sina uppdrag. Oaktat alltså en rad statliga utredningar från olika utgångspunkter angripit frågor, som direkt eller indirekt har samband med nu befintliga sakliga olikheter i rättsligt och organisatoriskt avseende mellan städerna å ena sidan och landskommuner och köpingar å den andra samt kommittéer-

208 na i vissa fall står inför sina uppdrags slutförande, måste det dröja viss tid innan de med dem avsedda reformerna genomförts.

C. Städernas

särskilda

rättigheter

och

skyldigheter

1. Stadsdomstol, magistrat, kommunalborgmästare Vid sekelskiftet var alla städer med undantag för två, Haparanda och Borgholm, magistratsstäder med egen jurisdiktion. För deras del gällde, att magistratsbestyren skulle åvila en för staden särskilt tillsatt styrelse (54 FKS). Efter 1904 har ingen nybildad stad tillagts egen jurisdiktion. I stället har med stöd av olika lagar i ämnet, av vilka den nu gällande utfärdades den 17 juni 1932, en rad äldre magistratsstäder lagts under landsrätt. Ännu i 1919 års indelningslag i dess lydelse före 1957 förutsattes dock nybildad stad kunna tillerkännas egen jurisdiktion. Så småningom ansågs det nödvändigt att träffa mera allmängiltiga anordningar för kommunalförvaltningens ordnande i städer under landsrätt. 1920 ledde detta till särskild lagstiftning, enligt vilken i landsrättsstad — antalet dylika uppgick då till 21 — en särskild stadsstyrelse bestående av kommunalborgmästare och minst tvenne kommunalrådmän skulle finnas i varje landsrättsstad. 1932 trädde borgmästaren ensam i stadsstyrelsens ställe. Antalet städer under landsrätt har därefter oavbrutet stigit. Av rikets 133 städer är f. n. blott 41 magistratsstäder, nämligen Alingsås Borås Enköping Eskilstuna Falun Gävle Göteborg Halmstad Hälsingborg Härnösand Jönköping Kalmar Karlskrona Karlstad

Kristianstad Kristinehamn Landskrona Linköping Luleå Lund Malmö Motala Norrköping Nyköping Oskarshamn Skellefteå Stockholm Sundsvall

Söderhamn Södertälje Trelleborg Uddevalla Uppsala Umeå Varberg Visby Vänersborg Västerås Växjö Örebro Östersund

Med magistratsstads jurisdiktion följer visst inflytande på domartillsättningen, skyldighet att svara för kostnaderna för stadsdomstolen och viss befogenhet att bestämma över anordningar för rättsskipningen. Bl. a. har magistratsstad att svara för domstolslokaler, magistratstjänstemäns lö-

209 ner (borgmästare, rådmän, polismästare, stadsfiskaler, stadsfogdar; jämför KRes. 13 juli 1719 punkt 16 och KBr 10 mars 1865) och med nämndemansinstitutionen förbundna kostnader. »Statliga» uppgifter åvilar magistrat enligt en rad olika författningar, bl. a. allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster, 1913 års kungörelse om rätt för utlänning och i utlandet bosatt svensk undersåte att här i riket giva offentlig föreställning m. m., hotell- och pensionatsstadgan, vägtrafikförordningen, fastighetsbildningslagen, 1943 års giftstadga, allmänna läkarinstruktionen, lotteriförordningen, lagen om handelsregister, näringsfrihetsförordningen, näringslegitimationskungörelsen och butiksstängningslagen; magistraten har vidare bestyr med förrättande av borgerlig vigsel, utseende av medlare i tvister mellan makar, tillsättning av stadsfiskal, uppdrag som notarius publicus, förordnande av förrättningsm a n för märkning av skinn enligt jaktstadgan, bestyr enligt dispaschörsstadga, sjölag samt fartygsregisterförordningen ävensom vidare med vissa inventeringar hos verk och inrättningar samt ekonomiska besiktningar. Vidare är magistrat överexekutor. Om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende gäller lag den 17 juni 1932. Jämlikt 2 § nämnda lag äger Konungen även utan stadsfullmäktiges medgivande landsrättsförlägga stad, där domstols- och magistratsgöromål ej bereder sysselsättning åt, förutom borgmästaren, minst två lagfarna ledamöter i rådhusrätten. Detta innebär, att jurisdiktionsrätten är »skyddad» mot landsrättsförläggning, blott om två lagfarna ledamöter behövs. Även då kan jurisdiktionsrätten avvecklas med stadens medgivande (1 §). Någon rätt att påfordra landsrättsförläggning har ej magistratsstad. Nådiga förordnanden om landsrättsförläggning innehåller numera alltid förbehåll om att Kungl. Maj:t framdeles, i samband med reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten eller i annan ordning, meddelar de beslut, som kan föranledas därav, att staden befrias från utgifter för rådhusrätt och magistrat. Enligt 29 § 2 mom. kommunallagen skall i stad utan magistrat finnas en kommunalborgmästare. Närmare bestämmelser om denna tjänst meddelas i lag den 17 juni 1932. Tjänsten tillsättes genom val av stadsfullmäktige. Reglemente för tjänsten utfärdas av Konungen. Möjligheterna att entlediga kommunalborgmästare är begränsade på sätt närmare framgår av lagen. Enligt övergångsbestämmelse till kommunallagen (6 §) får kommunalborgmästartjänst, om den blir ledig, ej besättas med ordinarie innehavare. Enligt särskild lag den 17 juni 1932 om överflyttande på kommunalborgmästare av magistrat eller stadsstyrelse åliggande bestyr skall, såvitt ej annat blivit särskilt stadgat, vad i lag eller författning är stadgat med avseende på magistrat, ledamot av magistrat, stadsstyrelse eller ordförande i stadsstyrelse äga tillämpning med avseende på kommunalborgmästare. Landsrättsförläggning medför i och för sig blott uppgiftsöverflyttning 14—1707 61

210 från magistrat till kommunalborgmästare av »statliga» uppgifter. Ur speciallagstiftningssynpunkt kvarstår de sakliga skillnaderna mellan stad å ena sidan och köping och landskommun å den andra. Kommunallagskommittén framlade på sin tid förslag till uppgifternas överförande på andra myndigheter. Stadsdomstolsutredningen står i begrepp att fullfölja denna tanke. I de flesta fall torde enligt dess förslag polismyndigheten (polischefen) komma att övertaga dessa magistratsuppgifter, i några fall allmän underrätt eller länsstyrelse, i andra tullkammare, lagfaren domare, lokal skattemyndighet, yrkesinspektör, byggnadsnämnd eller kommunens styrelse. Notarius publicusinstitutionen i dess nuvarande form föreslås avskaffad. Valnämnder tankes ersätta magistraten såsom valmyndighet. I detta sammanhang må framhållas, att kommunalborgmästaren som regel varken har befattning med tillämpning av fastighetsbildningslagen eller ställning som överexekutor. Invånarna i landsrättsstad har att i likhet med dem i landskommun och köping svara för med tingshusbyggnadsskyldigheten förenade kostnader. 2. Uppbördsväsendet De huvudsakliga bestämmelserna angående uppbörd av skatt återfinnes i 1953 års uppbördsförordning jämte i anslutning därtill utfärdade tillämpningsföreskrifter. Uppbördsförfarandet regleras emellertid även i andra författningar såsom länsstyrelseinstruktionen, medelsförvaltningskungörelsen för länen, häradsskrivarinstruktionen och kronokamrerarkungörelsen. I uppbörden medverkar den lokala skattemyndigheten, postverket och länsstyrelsen. Den lokala skattemyndigheten har härutinnan främst att ombesörja en mängd åtgärder, som sammanhänger med debiteringen av skatt. Uppbördsförordningen behandlar även förfarandet vid indrivning av restförd skatt. Eftersom skatteindrivningen ingår såsom ett led i utmätningsmannens verksamhet, behandlas detta spörsmål i redogörelsen för exekutionsväsendet. Den lokala skattemyndigheten har uppgifter vid sidan av sin medverkan i uppbörden. Myndigheten har sålunda att förrätta mantalsskrivning enligt 1946 års folkbokföringsförordning och 1947 års mantalsskrivningskungörelse. Vidare åligger det myndigheten bl. a. att enligt 1956 års taxeringsförordning jämte i anslutning därtill utfärdade tillämpningsföreskrifter i viss omfattning medverka i taxeringsarbetet. På senare tid har även tillkommit arbetsuppgifter beträffande den allmänna sjukförsäkringen och den allmänna tilläggspensioneringen. Vid sidan av de allmänna författningarna har för Stockholms del i olika avseenden utfärdats särskilda betämmelser. Detta gäller även Göteborg och Malmö vad angår folkbokföringen. Lokal skattemyndighet i stad med magistrat, som icke tillhör fögderi,

211 d. v. s. stad med egen uppbördsförvaltning, är kronokamreraren (i Stockholm uppbördsdirektören). Denne är vid sidan av övriga honom åvilande uppgifter chef för stadens uppbördsverk. Lokal skattemyndighet på landet är häradsskrivaren, en för varje fögderi. Till landet hänföres i detta avseende icke blott landskommuner och köpingar utan även städer utan magistrat samt sådana städer med magistrat, som enligt förordnande av Kungl. Maj:t tillhör fögderi, således alla kommuner, som omfattas av fögderiindelningen. De uppgifter, som åvilar kronokamreraren resp. häradsskrivaren, sammanfaller icke helt. En klar skillnad föreligger således mellan de magistratsstäder, som icke tillhör fögderi, å ena sidan, samt övriga kommuner i riket å den andra. Förstnämnda städer har att själva bekosta sin uppbördsförvaltning, under det att statsverket bestrider kostnaderna för motsvarande arbetsuppgifter inom fögderiförvaltningen. Kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är i detta hänseende icke enhetlig, något som sammanhänger med att spörsmålet om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten ännu icke nått sin lösning. Härutinnan må framhållas följande. Magistratsstäderna har av ålder intagit en särställning i uppbördshänseende. Före källskattereformen var kronouppbörden en magistratens angelägenhet. Vanligen ombesörjdes denna uppbörd jämte vissa andra därmed sammanhängande uppgifter, såsom mantalsskrivningen, av en särskild, magistraten underställd tjänsteman, i regel benämnd kronokassör. Undantagsvis förekom, att stad utan magistrat även svarade för ifrågavarande uppgifter (Skara och Skövde). Annorlunda var i princip förhållandet beträffande de kommuner, som ingick i fögderiorganisationen, d. v. s. landskommuner, köpingar och städer utan magistrat. Här var kronouppbörden en statlig angelägenhet under medverkan av häradsskrivare och postverket. Häradsskrivaren ombesörjde även mantalsskrivningen. Kommunnlnppbörden var tidigare en kommunal angelägenhet i hela riket, såväl på landet som i stad. Det förekom, att kommunala utskylder, såsom landstingsmedel och tingshusmedel, uppbars i samband med kronouppbörden, men då lämnade vederbörande huvudman (landstinget resp. tingshusbyggnadsskyldige) bidrag till uppbörden i form av provision. I samband med genomförandet av 1945 års uppbörds- och folkbokföringsreform sammanslogs krono- och kommunaluppbörderna till en gemensam uppbörd. Postverkets medverkan i uppbörden blev gällande för hela riket. Vid länsstyrelserna inrättades särskilda länsbyråer, som utrustades med tryckande register över befolkningen m. m. för framställning av bl. a. stommar till olika slag av längder och debetsedlar. I Stockholm, Göteborg och Malmö förlades det tryckande registret emellertid till den lokala skattemyndigheten.

212 Statsverket påtog sig genom reformen i princip det ekonomiska ansvaret för krono- och kommunaluppbörd samt mantalsskrivning m. m. I jämförelse med tidigare rådande förhållanden innebar detta en ändring såtillvida, att de kommuner, som redan tidigare tillhört fögderi, befriades även från sina kostnader för kommunaluppbörden och att 36 mindre magistratsstäder samt landsrättsstäderna Skara och Skövde, som nu införlivades med fögderiorganisationen, blev befriade från sina kostnader för såväl kommunaluppbörd som kronouppbörd och mantalsskrivning m. m. Endast för de större magistratsstäderna, 32 till antalet, gjordes undantag. Dessa skulle tills vidare vidbliva sitt ekonomiska ansvar för uppbörd och mantalsskrivning i avvaktan på en reglering av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Magistratens särskilda ansvar för kronouppbörden avvecklades emellertid. De större magistratsstädernas förenämnda ekonomiska ansvar visar sig icke blott på så sätt, att de har att bekosta den lokala skattemyndighetens verksamhet. De är även ersättningsskyldiga mot statsverket för dess bestyr med mantalsskrivning och uppbörd. Så är förhållandet med olika slag av längder och debetsedlar, i den mån de framställes genom länsstyrelsernas tryckande register. Samma princip gäller även i fråga om postverkets medverkan i uppbörden. Det var alltså 32 magistratsstäder, som på så sätt utrustades med kommunala uppbördsverk under chefsskap av en kronokamrerare. Sedan Västervik fr. o. m. den 1 januari 1960 i judiciellt hänseende förenats med Tjusts domsaga och i administrativt hänseende sammanförts med Västerviks fögderi, återstår 31 städer med kommunal uppbördsförvaltning. Dessa ä r : Borås Eskilstuna Falun Gävle Göteborg Halmstad Hälsingborg Jönköping Kalmar Karlskrona

Karlstad Kristianstad Kristinehamn Landskrona Linköping Luleå Lund Malmö Norrköping Nyköping

Stockholm Sundsvall Södertälje Trelleborg Uddevalla Uppsala Umeå Västerås Växjö Örebro Östersund

Uppbördsväsendets utformning i samband med en framtida databehandlingsreform är för närvarande föremål för utredning genom uppbördsorganisationskommittén. Till 1955 års stadsutrednings uppdrag hör att bereda frågan om förstatliggande av de kommunala uppbördsverken.

213 3. Polis- och åklagarväsendet Polisväsendet i städerna har liksom exekutionsbiträdesverksamheten sitt ursprung i de biträden, byfogdar och svenner, som stod till borgmästares och råds, senare magistratens förfogande. Polisuppgifterna kom på så sätt att ingå i magistratens samhällsuppgifter. Fristående polisinrättningar, ofta under ledning av polismästare, tillkom i slutet på 1700-talet och förra hälften av 1800-talet i flertalet större städer. I övriga magistratsstäder behöll magistraten ledningen av polisväsendet, som vanligen omedelbart var underställd en magistratsledamot såsom polischef. I landsrättsstäderna innehade till en början stadsstyrelsens ordförande, senare kommunalborgmästaren, ställningen såsom polischef. Städerna kom på detta sätt att alltid utgöra egna polisdistrikt med skyldighet att själva bekosta polisväsendet. På landet biträdde ursprungligen fjärdingsman på området verksamma statliga befattningshavare, kronofogdar och länsmän. Fjärdingsmannaskapet utgjorde ett onus, som åvilade skattebönderna och av dessa fullgjordes i viss turordning. Bestyret reglerades senare i författningar 1850 och 1891, varigenom uppdraget successivt förvandlades från förtroendesyssla till anställning för viss tid. Statsbidrag till polisväsendet på landet har regelbundet utgått fr. o. m. 1875 och ökades senare väsentligt genom beslut vid 1908 års riksdag. I köpingsbreven ålades köpingarna alltsedan 1864 att själva bekosta sitt polisväsende. Åklararuppgiften har på landet sedan gammalt varit statlig och fullgjorts av polischeferna (i äldre tid länsmän och kronofogdar, i nyare tid landsfiskaler och landsfogdar). Stadsfiskaler omnämndes i Kungl. Maj :ts stadga över alla exekutioner i gemen 10 juli 1669. Tillsättningsrätten övergick 1779—80 på justitiekanslersämbetet. Stadsfiskalernas avlöning har alltid bestritts av städerna själva. 1925 års polislagstiftning innebar i kostnadsavseende ett bibehållande av tidigare rådande ordning med ett statsbidragsstött, av statliga polischefer lett polisväsende på landet, medan städer och köpingar bekostade sitt eget polisväsende och utgjorde egna polisdistrikt. Lagstiftningen innebar vidare, att polisdistrikt ej finge omfatta mer än ett åklagar (polischefs) distrikt samt att stad med mer än 10 000 invånare hade skyldighet att mot full ersättning för kostnaderna tillhandahålla en reservpolis för varje fullt 10 000-tal invånare, dock minst tre polismän. I den mån reservpolis blott utnyttjas för det egna polisdistriktets behov svarar dock staden numera för lönekostnaderna, vartill emellertid staten i sådant fall bidrar med en tredjedel. 1932 inrättades statspolisen, som sammansattes av särskilda från de större städernas poliskårer rekryterade statspolisavdelningar. Kostnaderna för dessa bestrides helt av statsverket.

214 1953—54 års polisreformer innebar viktiga avsteg från 1925 års principer. Blott städer med minst 10 000 invånare skall — med visst undantag — alltid utgöra särskilda polisdistrikt. I övrigt skall stad, som icke ingår i landsfiskalsdistrikt, så ock landsfiskalsdistrikt eller del därav utgöra polisdistrikt. Städer med mindre än 10 000 invånare och köpingar, som utgör del av landsfiskalsdistrikt, kan alltså sammanföras med annan del av samma landsfiskalsdistrikt till gemensamt polisdistrikt. Stad, vars invånartal den 1 januari 1953 uppgick till minst 10 000, uppbär icke statsbidrag till polispersonalens avlönande. Motsvarande skall — om Konungen så förordnar — gälla också för stad, som efter sagda dag uppnår ett invånartal av 10 000. Dylikt förordnande har dock hittills icke meddelats för någon av de städer, som efter den 1 januari 1953 uppnått nämnda invånarantal. Där så befinnes påkallat, må Konungen medgiva, att stad, som har över 10 000 invånare och i princip utgör särskilt polisdistrikt, gemensamt med annan kommun inom samma landsfiskalsdistrikt må bilda ett polisdistrikt. Statsbidrag till ovannämnda avlöningskostnader utgår då även till den del kostnaden belöper på staden. Köping har liksom landskommun alltid rätt till nu nämnt statsbidrag. Detta utgår med 50 % av kostnaden för ordinarie befattningshavares avlöning (20 % för icke ordinarie befattningshavares avlöning). I den m å n kostnaden belöper på köping eller stad, som den 1 januari 1953 hade minst 5 000 invånare, utgår dock statsbidrag till den ordinarie personalens löner med allenast 25 %. Köping eller stad, som därefter uppnår ett invånarantal av 5 000, bibehålies emellertid vid sin rätt till statsbidrag med 50 % intill dess Konungen förordnar, att statsbidrag skall utgå med endast 25 %. Ett antal städer och köpingar har efter den 1 januari 1953 uppnått ett invånarantal av 5 000 utan att dock hittills dylikt förordnande meddelats. I motsats till landskommun har köping eller stad, som utgör eget polisdistrikt, icke rätt till statsbidrag med 50 % av på polisväsendet fallande kostnader för telefonabonnemang och samtalsavgifter. Sådan stad och köping svarar också själv för reseersättningar o. d. till polispersonal, vilka ersättningar i landskommun f. n. bekostas av staten. De avgifter polisdistrikt, helt eller delvis bestående av landskommun, har att erlägga för polispersonalens pensionering hos Statens pensionsanstalt täcker i princip endast hälften av pensionskostnaderna. Staten lämnar med andra ord en ganska betydande subvention. Någon motsvarande subvention utgår f. n. ej till stad eller köping, som utgör eget polisdistrikt. I samband med den nya rättegångsordningens genomförande utbröts ledningen av åklagarväsendet från justitiekanslersämbetet och anförtroddes det nyinrättade riksåklagarämbetet. Samtliga magistratsstäder, av vilka Stockholm, Göteborg och Malmö i organisatoriskt hänseende intager en särställning, utgör egna åklagardistrikt med stadsfiskal. Ett tiotal landsrätts-

215 städer har likaledes egna åklagare. I ett antal större magistratsstäder har tjänster som biträdande stadsfiskaler inrättats; i vissa av dem är åklagarorganisationen liksom i Stockholm, Göteborg och Malmö fristående i förhållande till polisorganisationen. Instruktion för stadsfiskalerna har utfärdats den 30 december 1947. 4. Exekutionsväsendet De exekutiva myndigheterna i första instans är i princip två, nämligen överexekutor och utmätningsman. Den senare biträdes av domsverkställare och exekutionsbiträden. Bestämmelser om utsökningsrätten återfinnes i första hand i 1877 års utsökningslag. Kompletterande bestämmelser gives emellertid i särskilda lagar och förordningar samt administrativa författningar såsom angående införselinstitutet, indrivning av skatt och indrivning av böter ävensom angående domsverkställare och exekutionsbiträden. Överexekutor har bl. a. att upptaga och pröva utsökningsmål och att vara tillsynsmyndighet i förhållande till utmätningsmannen. I magistratsstad är magistraten eller någon dess ledamot överexekutor. Undantag finnes dock: överexekutor är i Stockholm överståthållarämbetet och i Enköping länsstyrelsen. För landet, vartill i exekutionshänseende även föres stad u t a n magistrat, är länsstyrelsen överexekutor. I vissa städer utan magistrat finnes dock särskild av Kungl. Maj :t förordnad överexekutor: vederbörande kommunalborgmästare i Falkenberg, Hudiksvall, Lysekil, Skövde, Ulricehamn och Örnsköldsvik samt vederbörande häradshövding i Karlshamn och Strömstad. Utmätningsman verkställer bl. a. domar i enskilda mål, handlägger ärenden angående införsel för underhållsbidrag samt ombesörjer indrivning av skatter och böter. Domsverkställare kan såsom substitut för utmätningsman i stad inträda vid verkställighet enligt utsökningslagen i enskilda mål. Även i detta hänseende föreligger en skillnad mellan land och stad, som har sin historiska grund i magistratsstädernas särställning i förhållande till riket i övrigt. I enlighet härmed är hållandet av utmätningsman en kommunal angelägenhet i samtliga magistratsstäder, d. v. s. förutom de här förut uppräknade 31 städerna med egen uppbördsförvaltning även följande städer: Alingsås Enköping Härnösand Motala Oskarshamn

.

Skellefteå Söderhamn Varberg Visby Vänersborg

216 Utmätningsman är i magistratsstäderna en eller flera stadsfogdar. Enda undantaget är Enköping, där magistraten är utmätningsman. I ett tiotal städer är stadsfogdetjänsten förenad med rådmanstjänst (i flertalet fall) eller stadsfiskalstjänst. Kommunal utmätningsman, i regel stadsfogde, finnes även i 14 städer utan magistrat, nämligen: dels Lidköping, Sala, Skövde, Sundbyberg, Västervik och Örnsköldsvik, alla med stadsfogde, dels Falkenberg, Falköping, Hudiksvall, Katrineholm, Lidingö och Mariestad, i vilka stadsfogden tillika är stadsfiskal, dels ock Karlshamn, Marstrand och Skänninge, där kommunalborgmästaren är utmätningsman. För riket i övrigt, således här icke berörda städer samt landsbygden, gäller, att utmätningsmannaverksamheten ingår såsom ett led i den statliga landsfiskalsorganisationen. Exekutionsbiträde har att biträda utmätningsman vid åtgärd i utsökningsmål och vid indrivning av skatt eller böter m. m. Denna verksamhet utövas av kommunalt anställda och kommunalt avlönade befattningshavare i hela riket. Någon skillnad föreligger icke mellan de förpliktelser, som åvilar olika slag av städer. Ej heller är det härutinnan i princip någon skillnad mellan land och stad. Därigenom att exekutionsbiträdesgöromålen för landsbygdens del är hänförliga till polisverksamhet, kommer dock statsbidragen till polisväsendet i landskommuner och köpingar även exekutionsbiträdesverksamheten till godo. Städernas skyldighet att hålla exekutionsbiträden anses vara sedvanerättslig och gå tillbaka på förpliktelsen för städerna att »hava sina svenner, som uträtta borgmästares och råds bud» (jfr prop. 1957: 97 s. 9—11 och 18). Vad angår landsbygden är skyldigheten för kommun (i polisdistriktets form) att svara för exekutionsbiträdesgöromålen fastställd i 1925 års lag om polisväsendet i riket. I polisdistrikt skall nämligen finnas anställda polismän för ombesörjande av polisverksamheten; som tidigare nämnts omfattar denna verksamhet -— förutom såsom i stad egentlig polisverksamhet — på landsbygden även exekutionsgöromål. Stadsdomstolsutredningen ämnar föreslå förstatligande av överexekutorsverksamheten samt exekutionsväsendet i övrigt, i den mån detta f. n. är en kommunal uppgift. 1955 års stadsutredning skall också behandla dessa spörsmål. 1957 års polisutredning har att överväga förstatligande av exekutionsbiträdesverksamheten på landsbygden. En beredande översyn av utsökningsrättens reformering pågår även.

5. Donationsjordar Kronan ställde i äldre tid mark till förfogande för att möjliggöra statsbildningar och främja städers utveckling. Sådana jorddonationer var sär-

217 skilt vanliga under 1500- och 1600-talen. Det förekom, att städer uttryckligen tilldelades mark under full äganderätt. I regel donerades emellertid marken antingen med äganderätt men utan befogenhet för staden att frånsälja mark eller också under ständig nyttjande- eller besittningsrätt. I sådana fall — då stad således icke medgivits rätt att avhända sig marken — kan kronan icke sägas ha helt och hållet uppgivit sin äganderätt. Vid sidan av förenämnda donationer av mera allmän k a r a k t ä r förekom upplåtelser av mark för vissa speciella ändamål, såsom för magistratens avlönande. Upplåtelsernas fortbestånd torde i sådana fall vara beroende därav, att vederbörande stad fortfarande har att fullgöra de åligganden, till vilka upplåtelsen knutits. I 1789 års försäkran till rikets borgerskap och städerna konfirmerades, att donations jorden skulle bibehållas orubbad vid städerna. Det har ansetts, att denna städernas rätt omfattas av RF § 114. I frågan, huruvida med ständig nyttjande- eller besittningsrätt donerad kronojord faller under RF § 77 och sålunda för definitiv avhändelse kräver samtycke av riksdagen, har olika meningar framträtt. Den härskande uppfattningen torde vara, att sådant samtycke icke är erforderligt. I den mån kronan hade kvar något slag av äganderätt, kunde städerna rättsligen icke på egen hand avhända sig donations jorden. Så hade emellertid i betydande utsträckning skett ända in på 1800-talet. I många fall lyckades städer återvinna sådan till enskilda försåld donations jord. I skrivelse den 27 januari 1899 till kammarkollegiet förklarade Kungl. Maj:t sig vilja för varje särskilt fall pröva donationsjordsupplåtelser till enskilda av tomtmark inom stadsplan och, i undantagsfall, även sådana upplåtelser utom stadsplan. I anslutning härtill har utvecklats en fortlöpande statlig kontroll över avhändelser av donations jord i syfte att förebygga en förbrukning av donationsjordskapital. I enlighet härmed fonderas influtna försäljningsmedel efter vissa grunder. Donationsj ordsutredningen föreslog i ett år 1956 avgivet betänkande angående städernas donationsjord (SOU 1956: 7), att den statliga kontrollen över donationsj orden skulle upphävas och att städerna skulle erhålla full äganderätt till den donerade marken. Detta skulle dock icke utesluta, att kronan i särskilda fall kunde från stad återvinna mark, som upplåtits för visst speciellt ändamål. Ifrågavarande betänkande jämte därtill hörande handlingar har överlämnats till 1955 års stadsutredning för att behandlas i samband med fullgörandet av utredningens uppdrag. För närvarande innehar ett 70-tal städer donationsj ord. 6. Tolagsersättningen Under 1600-talet var tullar en viktig inkomstkälla för kronan. Tullinkomsterna var i sin tur beroende av bl. a. utrikes handeln, som kronan där-

218 för på olika sätt sökte befrämja. Sålunda koncentrerades handelsförbindelserna med utlandet till de större sjöstäderna. Dessa städer gynnades bl. a. på så sätt att de fick rätt att uppbära tolag, en avgift, som var direkt beroende av varuutbytet med utlandet. Härigenom stimulerades berörda städer att förstärka stadsförvaltningen och vidtaga åtgärder i varusamfärdselns intresse. Den första stad, som tillerkändes tolag, var Stockholm på 1630-talet. Denna tolag utgick med visst procenttal på varorna (1 % på inkommande och Va % på utgående varor). Tolag infördes sedan successivt även i andra sjöstäder fram till 1680. Städerna avstod år 1680 tolagen till kronan (kronans tolag) men fick därefter successivt ånyo rätt att uttaga tolag, stadstolag. 1715 tillerkändes samtliga stapelstäder stadstolag, och 1717 gjordes denna tolag likformig. Vid siden av stadstolagen utgick emellertid i regel inkvarteringstolag. Efter hand uppkom olika slag av tolag. Likformigheten i procenttal för uttag av tolag gick även förlorad. Tolagen beräknades i regel på varuvärdet men så småningom i ett par städer på tullbeloppet. Efter en del smärre reformer nåddes enhetliga bestämmelser genom 1857 års tolagsreglering (kungörelse den 18 december 1857 m. m . ) . Genom tolagsregleringen avskaffades tolagen som särskild inkomsttitel och inräknades i tullsatserna. I stället för tolag utgick till berörda städer en efter vissa grunder beräknad tolagsersättning. Tolagsersättning skulle utgå med ett för varje särskild stad fastställt normalbelopp per år, i regel uträknat efter stadens genomsnittliga tolagsinkomst under åren 1853—1855. Om tulluppbörden i stad komme att överstiga medeltulluppbörden för nämnda tre år, skulle tolagsersättningen förhöjas med 5 % av denna ökade tulluppbörd. Vid nedgång i tulluppbörden, så att denna komme att understiga medeltulluppbörden, skulle tolagsersättningen på visst sätt nedsättas. Särskilda beräkningsgrunder skulle tillämpas för Haparanda och Sundsvall. Regleringen, som omfattade alla tolagstitlar, skulle icke föranleda någon rubbning i städernas dispositionsrätt över tolagsmedlen eller någon ändring i dittills gällande bestämmelser om tolagens användning. Samtidigt fastställdes en tulltaxa, i vilken tolagen inräknats. Kungl. Maj :t erhöll därjämte rätt att tilldela nya stapelstäder eller redan befintliga stapelstäder utan tolagsrätt ett anslag av tullmedlen, motsvarande 5 % av tulluppbörden i staden. Det var sammanlagt 30 städer, som vid tiden för tolagsregleringen hade tolag och som därför blev omedelbart berättigade till tolagsersättning. 9 städer har därefter enligt beslut av Kungl. Maj :t erhållit rätt att uppbära tolagsersättning i form av 5 % av tullintäkterna. Senast har Södertälje beviljats sådan rätt 1878. År 1939 sänktes tolagsersättningens grundbelopp i Stockholm med 23 % och i Göteborg med 0,7 % i samband med upphävandet av inkvarteringsinstitutet.

219 Frågan om tolagens och tolagsersättningens privilegiekaraktär är omtvistad. I vart fall torde ändringar i tolagsersättningen kunna åvägabringas genom beslut av Konung och riksdag gemensamt. Det må även erinras om att tolagsersättningen är helt beroende av den förda tullpolitiken. Ändrade tullar och ändrade handelsvägar kan influera på tolagsersättningens belopp. Då tolag i äldre tider beviljades, föreskrevs i regel, att den skulle användas till magistratens avlöning, till underhåll av offentliga byggnader eller helt enkelt till det ändamål, som staden angivit i sin ansökan. 1719 utfärdade kommerskollegium ett cirkulär, enligt vilket det ålåg magistraten i stapelstäderna att såsom villkor för rätten att uppbära tolag nybygga och underhålla tullhuslokaler. Stockholms stad hade redan tidigare åtagit sig en sådan skyldighet mot tolagen. I övrigt må anmärkas, att kronan förr utövade kontroll över tolagens användning, bl. a. vid fastställandet av städernas stater, men numera föreligger icke någon sådan kontroll. Fördelningen av tolagsersättningen på olika kommunala behov skiftar numera de olika städerna emellan. Några enhetliga linjer kan knappast uppdragas härutinnan. För närvarande är 37 städer berättigade till tolagsersättning. I riksstaten för budgetåret 1960/1961 har uppförts ett förslagsanslag å 32 000 000 kronor såsom ersättning till städerna för mistad tolag (VII D l ) . Härav torde mera än en tredjedel komma att belöpa på Stockholms stad. I detta sammanhang skall även beröras sambandet mellan tolagsersättning, stapelstadsrätt 1 och tullhusbyggnadsskyldighet. Det är för närvarande ett 50-tal städer, som har gällande stapelstadsrätt. Samtliga dessa är tullhusbyggnadsskyldiga. Som nämnts är det numera endast 37 städer, samtliga med stapelstadsrätt och tullhusbyggnadsskyldighet, som är berättigade till tolagsersättning. Då stapelstadsrätt i senare tid beviljats, har tullhusbyggnadsskyldighet föreskrivits, utan att vederbörande stad erhållit rätt till tolagsersättning. De fyra inlandsstäder, som utrustats med fullständig förtullningsrätt, är tullhusbyggnadsskyldiga men har icke tilldelats tolagsersättning. 1955 års stadsutredning har enligt sina direktiv att taga ställning till tolagsersättningen i samband med undersökningen av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. 7. Källarfrihetsmedel m. m. I riksstaten återfinnes årligen under sjunde huvudtiteln ett anslag till städernas friheter, för budgetåret 1960/1961 beräknat till 30 000 kronor (VIID2). 1 Stapelstadsrätten torde numera i stort sett innebära, att stadens hamn är öppen för alla från utrikes ort kommande fartyg, oavsett om fartygslasten är tullfri eller ej, och att staden har fullständig förtullningsrätt.

220 Ersättning för förlorade tullfriheter utgår f. n. till 26 städer med sammanlagt 24 367 kronor 20 öre, varav 19 470 kronor 48 öre belöper på Stockholm. Historiskt sammanhänger ersättningarna med det förhållandet, att städerna i äldre tid erhöll tullfri införsel av vin till sina stadskällare. Städernas ifrågavarande tullfrihet, källarfriheten, kom i allmänhet att utgöra bidrag till magistratens avlöning eller underhåll av publika byggnader. Ersättning för indragna ränte- och tiondeanslag utgår f. n. till Göteborg, Södertälje och Umeå med tillhopa 3 609 kronor 11 öre. Övervägande delen av beloppet avser Göteborg. Ifrågavarande poster utgör ersättning för grundskatter och därmed jämförliga avgifter, som anslagits av kronan i äldre tid men som vid grundskatternas indragning och avskrivning förvandlats till bestämda årliga penninbelopp. Det för övriga ersättningar beräknade beloppet 1 114 kronor 5 öre utgår till sex olika städer (eller deras befattningshavare). Största beloppet 600 kronor utgår till Nyköping för hållande av mudderverk. F r å n detta anslag utgående ersättningar har i olika sammanhang bortfallit, såsom genom kvittning mot danaarv och i samband med städers förläggande under landsrätt, ävensom framför allt vid genomförandet av 1945 års uppbörds- och folkbokföringsreform. 8. Sportelinkomster och7dylikt Till denna kategori hör sådana inkomster som expeditionslösen och indrivningsavgifter. Med städerna åvilande särskilda skyldigheter är nämligen förenad en rätt att uppbära sådana inkomster. Ursprungligen har dessa avgifter utgått direkt till vederbörande befattningshavare i stad men är numera efter löneregleringar i regel indragna till stadens kassa. I fråga om dessa avgifter torde allmänt kunna sägas, att de — bortsett från vad som övergångsvis kan bliva stadgat — icke längre kommer att utgå till städerna och deras befattningshavare efter ett förstatligande av de samhällsuppgifter, till vilka avgifterna är knutna. 9. Auktionsmonopolet Detta monopol innebär en uteslutande rätt för stad att i egen regi förrätta offentliga auktioner, dock med undantag för exekutiva sådana. Verksamheten utövas i regel genom auktionsverk eller auktionskammare och finansieras genom försäljningsprovision. Om verksamheten utövas av enskild person, visar sig stadens rätt på så sätt, att staden är berättigad till viss del av försäljningssumman. Frågan om utövande av auktionsmonopolet anses vara en kommunal angelägenhet. Många städer har också avstått från detta monopol. Ett avstående från monopolet torde kräva medgivande av den myndighet, som kan ha sanktionerat inrättandet därav.

221 10. Friskillingar och dylikt Jämlikt 4 § 1 st. förordningen den 7 december 1883 i dess nu gällande lydelse uttages i stad vid fastighetsöverlåtelser genom köp, byte eller gåva — vid sidan av expeditionslösen enligt 3 § nämnda förordning — s. k. friskilling med en eller två kronor, allt efter egendomens värde. Bestämmelsen torde avse magistratsstäder; undantagsvis torde förekomma, att stad alls icke uttager sådan avgift. För vederbörande städer torde dessa friskillingar ha ringa ekonomisk betydelse. Desamma torde k u n n a avavvecklas i samband med ett förstatligande av rådhusrätterna. Enligt 4 § 2 st. sagda förordning skall, därest Kungl. Maj :t för stad i fråga om friskilling meddelat särskilt förordnande, detta fortfarande lända till efterrättelse. Detta slag av friskilling utgår f. n. endast i ett fåtal städer, nämligen i Göteborg, Växjö och Västervik. Av samma beskaffenhet torde även vara trettiondepenningen av ofria tomter i Stockholm. Ifrågavarande avgift benämnes i Göteborg gårdaköpsavgift och har utgått av ålder. Enligt Kungl. brev den 9 november 1861 bestämdes avgiften att utgå med 1 % av köpeskillingen. Denna avgift uttages vid sidan av friskillingen enligt 4 § 1 st. I Västervik har friskilling av fastighetsköp av ålder uttagits med 1 % av köpeskillingen. Enligt vad som kunnat inhämtas leder avgiften troligen sitt ursprung från stadslagens friskilling. Staden uppbär avgiften även efter landsrättsförläggningen. I Växjö utgår avgiften i form av fastighetsköpsavgift med 1 % av taxeringsvärdet. Avgiften har utgått av ålder men bestämdes i Kungl. brev den 30 december 1863 till sitt nuvarande procenttal. Trettiondepenningen i Stockholm lärer vara grundad på en bestämmelse i drottning Kristinas privilegiebrev den 10 mars 1636 för Stockholms stad. Medan avgifterna i Göteborg, Västervik och Växjö uppgår till icke obetydliga belopp årligen, har de ringa ekonomisk betydelse för Stockholm. Liknande avgifter har på senare tid avskaffats i ett flertal städer efter beslut av vederbörande stadsfullmäktige och fastställelse av Kungl. Maj :t. Detta gäller bl. a. Ulricehamn, Borås, Nyköping och Norrköping. 11. Personliga tjänstbarheter I 10 § lagen den 18 december 1953 om införande av kommunallagen stadgas, att personliga tjänstbarheter, vilka utgjorts efter förut antagna grunder, fortfarande må, till dess annorlunda förordnas, utgöras efter samma grunder. Motsvarande stadgande fanns i tidigare kommunalförfattningar. Som exempel på sådana onera kan nämnas skyldighet att ombesörja renhållning av gator och allmänna platser, att anlägga och underhålla gata och att tjänstgöra vid brandväsendet. I den mån sådana förpliktelser ännu kvarstår, torde ett avskaffande av dem vara en kommunal angelägenhet.

222 I allmänhet är numera förpliktelser av ifrågavarande slag reglerade i specialförfattningar.

12. Väghållning, byggnadsväsende, brandförsvar, hälsovård och ordningsväsendet I 1943 års väglagstiftning har äldre olikheter mellan stad och land beträffande den allmänna väghållningen konserverats så tillvida att stad i princip är väghållare inom sitt område, medan Kronan är väghållare på landet. Om stad saknar förutsättningar att vara väghållare, äger Konungen förordna, att Kronan skall vara väghållare i staden. Omvänt kan Konungen på framställning av köping eller municipalsamhälle förordna, att dylikt samhälle skall vara väghållare inom sitt område. Av att i princip Kronan är väghållare i landskommun och köping men stad egen väghållare följer vissa olikheter i statsbidragsavseende. I 1947 års byggnadslag — icke däremot i 1959 års byggnadsstadga — göres skillnad meilan å ena sidan stad, köping och municipalsamhälle, där byggnadslagens stadsbestämmelser gäller, och å andra sidan landskommun. Motsvarande gäller för 1944 års brandlag och brandstadga. För byggnadsväsendets del har dessa olikheter, sedan organisationen uniformerats och stadsplaneinstitutet blivit tillämpligt också i landskommun, föga att betyda. Tidigare olikheter mellan stad, köping och landskommun beträffande hälsovårds- och allmän ordningsstadga har i princip upphävts och kommer, om 1954 års brandlagsrevisions förslag till reviderad brandlagstiftning genomföres, att försvinna även för brandförsvarets del. 1956 års gaturenhållningslag är emellertid blott tillämplig för stad, köping och municipalsamhälle, där byggnadslagens stadsbestämmelser gäller. Vidare förutsätter gällande allmänna läkarinstruktion förekomsten av särskilda stadsläkare i stad utan att dock skapa något legalt tvång för städerna att anställa dylika. 13. Fastighetsbildningen Fastighetsbildningen i städer och stadsliknande samhällen följer f. n. andra bestämmelser än dem, som äger tillämpning beträffande landet i övrigt. Huvudbestämmelserna återfinnes i 1917 års lag om fastighetsbildning i stad och i 1926 års lag om delning av jord å landet. Emellertid har en viss uppmjukning i förevarande avseende ägt r u m . I äldre tider rådde icke någon större motsättning mellan land och stad i fråga om reglerna för jorddelning. Dock tillämpades i städerna ett särskilt förfarande för utmark, som upplåtits till eller förvärvats av en stad. Sådan mark utdelades eller fördelades mellan stadstomterna eller borgerskapet.

223 Så småningom utbildades särskilda regler för städernas tomtväsen. Tomtindelning blev den enda indelningsformen, som kunde komma i fråga för bildande av tomter. Bestämmelser härom inflöt bl. a. i 1874 års byggnadsstadga för rikets städer, 1899 års lag angående förändring av tomts område samt 1907 års lag angående stadsplan och tomtindelning. Bestämmelserna om tomtindelning och tomter blev även gällande för köpingar och vissa andra tätorter. Särlagstiftningen för stad tillkom genom 1917 års lag om fastighetsbildning i stad jämte övriga författningar i ämnet. Lagen är numera främst av fastighetsbildningskaraktär, sedan huvuddelen av stadgandena om stadsplane- och tomtindelningsinstituten utmönstrats vid tillkomsten av 1931 års stadsplanelag. Sistnämnda lag har ersatts av 1947 års byggnadslag. Bestämmelserna om delning av jord på landet sammanfördes i 1926 års lag därom. Här bekräftades uppdelningen på städer och stadsliknande samhällen, å ena sidan, och landsbygd å den andra. Åsikten att olika kommunformer motiverade olika regler för fastighetsbildning och fastighetsredovisning har med kommunformernas förändrade struktur icke kunnat konsekvent upprätthållas. 1947 års byggnadslagstiftning, enligt vilken ren landskommun äger administrera stadsplan, innebar ett indirekt erkännande därav. Redan året därpå blev det möjligt att, om så påkallades av jordpolitiska skäl, förordna, att för landet gällande regler om avstyckning och sammanläggning skulle tillämpas för område inom stad eller annat samhälle, där bestämmelserna om fastighetsbildning i stad eljest skolat gälla (1948 års lag med särskilda bestämmelser om fastighetsbildning i stad). Åi* 1950 bröts principen, att registerformen skall vara avgörande för vilka fastighetsbildningsregler, som skall gälla. Möjlighet finnes således att förordna, att jordregister skall föras för stad eller del därav eller omvänt, att fastighetsregister för stad skall föras för samhälle på landet eller del därav eller för annan ort på landet. Genom en särskild lag år 1955 har jorddelningslagens bestämmelser om laga skifte i vissa fall gjorts tillämpliga för Kiruna stad. Kostnaderna för fastighetsbildning och fastighetsredovisning bestrides av staten, kommunerna och sakägarna. Bland kommunala åligganden må bl. a. nämnas, att städerna i princip är skyldiga att hålla mätningsman samt svara för uppläggande och förande av fastighetsregister. Slutligen må framhållas, att den effektiva tätortskaraktären och icke den judiciella och förvaltningsrättsliga skillnaden mellan land och stad i allt väsentligt varit avgörande för senare stadier av den genomförda särlagstiftningen. I ett avseende finnes dock en bestämmelse, som är given med hänsyn till den gamla uppdelningen på stad och land. Städerna äger icke fritt förfoga över mark, som i äldre tider, vanligtvis av Kronan, donerats eller eljest upplåtits till dem i samband med grundläggning av en stad

224 eller utvidgning av stadsjorden. Till följd härav har bland stadgandena om laga skifte i 1917 års lag intagits en bestämmelse att där särskilda föreskrifter är meddelade i donationsbrev eller eljest angående delning av stadsjord, skall dessa lända till efterrättelse. Frågan om ny fastighetsbildningslagstiftning är f. n. under övervägande hos 1954 års fastighetsbildningskommitté. Donationsjordsfrågan har hänskjutits till 1955 års stadsutredning. 14. Olikheter i övrigt För upplåten tomt å stads jord — i motsats till »den fria grunden» — har städerna av gammalt ägt uppbära tomtören. Stadsjord, som ej utgör tomt (tomt betyder här ej administrativt bildad t o m t ) , belastas likaledes alltjämt i enstaka städer med särskilda avgälder. Huruvida tomtören och dylika avgifter till sitt ursprung skall betraktas som ett slags grundskatt eller som överenskomna ständiga avgifter, har varit omstritt. Numera anses de utgöra ett slags offentligrättsliga avgifter. Avgifterna har icke ansetts ensidigt kunna höjas av städerna. De representerar därför numera — på grund av penningvärdets fall — helt obetydliga belopp och har i de flesta städer avskrivits eller avlösts, vilket dock ansetts kräva nådigt tillstånd, varmed i regel plägat förbindas skyldighet att avsätta avgäldens kapitalvärde till förefintlig donationsmedelsfond. I den mån stads jord ej upplåtits såsom fri tomt äger staden jämlikt JB 4: 6 lösenrätt till marken, vilket i praxis ansetts innebära skyldighet att inlösa icke blott värdet av åbyggnader utan även värdet av den beständiga besiktningsrätten till marken. Utöver vad i det föregående nämnts kan enskild äldre stad i särskild ordning ha tillförsäkrats särskild förmån genom privilegiebrev eller särskild nådig resolution. Exempel härpå utgör stad förlänad rätt att hålla stadsvåg och uppbära våg penningar. Vågprivilegiet torde såsom endast avseende vägningar med särskilt vitsord, numera sakna all praktisk betydelse. Av magistrat fastställda instruktioner för stadsvägare förekommer dock alltjämt i vissa städer. Dylika enskilda stadsprivilegier har icke ansetts omfattade av privilegieskyddet i 1789 års försäkran eller RF § 114. I indelnings praxis har en olika behandling utbildats beträffande till stad och köping givna donationer. Sistnämnda praxis, sådan den kommit till uttryck i KB 4 april 1952 angående kommunindelningens verkan på donationer (SFS nr 183) innebär, att av enskild till stad eller köping eller landskommun givna donationer vid stads eller köpings sammanläggning med landskommun skall tillkomma den vidgade staden eller köpingen samt att donationsavkastningen skall komma samtliga invånare inom den vidgade staden eller köpingen till godo, såvitt donationsbestämmelserna icke lägger hinder i vägen.

225 Vid sammanläggning mellan landskommuner skall åter i princip användningsområdet för donationerna vara oförändrat. För till stad k n u t n a rättigheter synes gälla att, om intet annat bestämts i indelningsbrevet, rättigheten får utövas även inom inkorporerat område. I vissa fall har Kungl. Maj :t i dylikt brev förbehållit sig att senare återk o m m a med förordnande om rättighetens tillämpning (t. ex. beträffande auktionsmonopolet). Slutligen må erinras om att ändrad kommunal indelning, såvitt ändringen berör stad, allteftersom staden är magistratsstad eller landsrättsstad får olika återverkningar på stadens ekonomi. En utvidgning av stadsdomstolens jurisdiktionsområde, uppbördsverkets arbetsområde eller staden såsom åklagare- eller polisdistrikt kan medföra ökade kostnader för staden på grund av ändrad organisation och behov av flera befattningshavare. I finansieringen av dessa merkostnader få inkorporeringsområdenas invånare deltaga. Omvänt medför stads omvandling till landskommun ökade kostnader för statsverket. Till stadsrättigheter i vid mening kan också föras rätten till stadsnamnet. Huruvida denna rätt skall anses äga särskilt skydd i RF § 114 kan synas tvivelaktigt om alla andra med stadsbegreppet förenade rättigheter och skyldigheter avskaffas. I detta sammanhang må erinras om å ena sidan att de s. k. osjälvständiga köpingarna 1862 fick bestå ehuru deras samhällsuppgifter efter näringsfrihetens genomförande, om icke fullständigt, så dock i allt väsentligt upphört och å den andra att ett antal självständiga köpingar vid sammanläggning med landskommuner 1952 frånkändes sina köpingsrättigheter. Framhållas må emellertid, att köping icke kan åberopa RF § 114 till försvar för sina »rättigheter». För städernas del kan anmärkas att nämnda grundlagsskydd för stadsnamnet såsom integrerande del av stadsrättigheter ej torde innefatta mer än skyldighet för Kungl. Maj :t att inhämta riksdagens samtycke till återkallande av namnet stad, vilket synes kunna ske kollektivt för alla eller vissa slag av städer.

D. Köpingar

och

municipalsamhällen

Vad härefter angår köpingarna och municipalsamhällen kan för köpingarnas del i korthet konstateras att köpingsrättigheterna numera i och för sig är innehållslösa men att med köpingsbildning, i de fall där brandstadgans och byggnadslagens stadsbestämmelser icke redan gäller, följer att dessa träder i tillämpning inom kommunerna. Sistnämnda reglers tillämpning inom municipalsamhällen medför vissa skyldigheter i fråga om vatten och avlopp, gaturenhållning och civilförsvar. Dessa angelägenheter utbrytes därigenom från moderkommunens kompetens. Vidare må allmänt erinras om att uppdelningen av primärkommuner på 15—1707 61

226 olika typer reflekteras på många håll i gällande lagstiftning utan att författningen alltid har betydelse för den kommunala verksamheten såsom sådan. I vissa fall — jämför utsökningslagen och uppbördsförordningen — avses med stad enbart magistratsstad.

E.

Ställningstagande

En reform av rikets indelning i borgerliga primärkommuner, genomförd enligt de i kap. 11 uppdragna riktlinjerna, avviker i många avseenden från 1952 års indelningsreform. För denna framstod ännu kommuner i storleksordningen 3 000—4 000 invånare såsom fullt godtagbara. Huvudsyftet med reformen var att genom sammanläggning av landskommuner skapa effektivare enheter. Att landskommuner i viss utsträckning sammanlades med städer var från denna utgångspunkt snarast att betrakta som av praktiska svårigheter betingande nödlösningar. Den nya indelningsreformen tar sikte på en folkmängd av i regel lägst 8 000 invånare. Indelningen skall i princip baseras på näringsgeografiskt bestämda regioner och icke på bestående administrativa eller kommunala enheter. Praktiskt taget alla städer kommer att beröras av reformen. För flertalet städer kommer dess förverkligande att betyda, att det nuvarande stadsområdet blir en mindre del av det nya kommunterritoriet, för vissa, att den nuvarande stadsbefolkningen blir en minoritet bland kommuninvånarna. Stundom kommer reformen att innebära flera städers samgående i en storkommun, i vilken även åtskilliga landskommuner ingår. Varje identitet mellan staden såsom geografiskt begrepp och administrativ enhet försvinner. Kvar står endast skillnaden mellan tätort och glesbebyggelse, en skillnad, som kommer att möta inom varje nyskapad kommun. Den nya indelningsreformen skall i princip bygga på frivillighetens grund och icke som föregående indelningsreform på tvång. Kommunerna förutsattes denna gång själva komma till insikt om nödvändigheten av samarbete och samgående. Reformen skall mogna fram ur interkommunalt samarbete, som inletts i medvetande om att denna utväg på längre sikt öppnar de bästa möjligheterna att på ett tillfredsställande sätt lösa förelagda samhällsuppgifter. Samarbetet skall alstra samhörighetskänsla. Som slutresultat av sammansmältningsprocessen skall framgå nya, ofta flerfaldigt större kommunala enheter, för vilkas medlemmar förvaltningsuppgifterna likväl framstår såsom gemensamma och vilka i denna känsla är villiga att axla de kommunala uppdragen och föra den kommunala självstyrelsetraditionen vidare. Att den nya indelningsreformen bygger på frivillighetens grund betyder att reformen i motsats till sin föregångare icke genomföres i ett samman-

227 h a n g . Sammansmältningsprocessen inom kommunblocken måste taga olika tid. I vissa fall kan blocken väntas bli omvandlade till storkommuner inom k o r t tid, kanske redan under reformens inledningsår. I andra fall tar sammansmältningsprocessen säkerligen lång tid, någon gång drar den m å h ä n d a utt över avsevärd tid. Självfallet innebär detta olägenheter ur olika synpunkter. Det är det pris, som måste gäldas för fasthållandet vid frivilliglimjen. I sakens natur ligger emellertid att alla rimliga åtgärder bör vidtagas för att avlägsna praktiska och psykologiska hinder för reformverket och positivt befordra en snabb integration inom kommunblocken. Till de fördröjande hindren hör otvivelaktigt vår traditionella uppdelning av primärk o m m u n e r n a i städer, köpingar och landskommuner samt den till denna typologi knutna föreställningen att städer och köpingar jämfört med landsk o m m u n e r företräder högre kommunformer. Dessa föreställningar är fortfarande levande. En landskommuns omvandling till köping, en köpings till stad betraktas alltjämt som det yttre beviset för en framgångsrik kommunalpolitik. En stads eller köpings förvandling till landskommun skulle uppfattas som ett steg tillbaka, för vilken ingen ledande kommunalman ville taga ansvar. Bilden skulle emellertid inte vara fullständig om den ej kompletterades med fall, där inställningen hos kommunalmännen i en landskommun traditionellt varit en annan. Trots att bygden fått en fullt stadsmässig prägel har det hänt, att landskommuner med sådan ledning dragit sig för att utverka stads- eller köpingsrättigheter. Man har i dessa kommuner föredragit att leva vidare som landskommun. Redan nu har dessa till de olika kommuntyperna knutna föreställningar ringa reellt underlag. Bortser man från vissa olikheter i organisation, samhällsuppgifter och ekonomiskt ansvar för vissa verksamheter, vilka olikheter av allt att döma står inför sitt avskaffande, kan endast intressen av merkantil och liknande art åberopas för en orts övergång till eller bibehållande som stad eller köping. Även om dylika synpunkter kan ha visst berättigande i public relations-hänseende kommer de att sakna underlag efter en indelningsreform, dikterad av de faktorer, som reellt bestämmer det ekonomiska framåtskridandet. Att bibehålla den hävdvunna uppdelningen av primärkommuner på olika typer måste under sådana omständigheter te sig irrationellt. Införandet av en enda kommuntyp i de äldre kommunformernas ställe framstår också som den naturliga konsekvensen av det hittillsvarande historiska utvecklingsförloppet. Av det föregående har också framgått att det är lätt att inom ramen för 1953 års kommunallag skapa en enhetlig kommuntyp. En sådan reform skulle emellertid bli en skenlösning så länge de sakliga olikheter består, som nu finnes mellan förvaltningsuppgifter och förvaltningsorganisation i städer av olika slag, köpingar och landskommuner. Först sedan pågående

228 utredningar i hithörande ämnen avslutats och deras förslag blivit föremål för statsmakternas beslut kan dessa olikheter i allt väsentligt förväntas försvinna och vägen stå öppen för skapandet av en även ur saklig synpunkt enhetlig kommuntyp. Att i avvaktan på väntad lagstiftning i nyss berörda ämnen och i anslutning därtill genomförd kommunallagstiftning om en enhetlig kommuntyp uppskjuta förberedelserna för en ny indelningsreform synes å andra sidan ogörligt. Dessa förberedelser bör i stället samordnas med den väntade lagstiftningen på sådant sätt att de avsedda kommunsammanläggningarna ej onödigt fördröjes. I målsättningen bör därför inryckas skapandet av en enhetlig homogen kommuntyp. Vissa med detta problemkomplex sammanhängande spörsmål såsom namnet på en blivande enhetlig k o m m u n t y p och principerna för namngivning i enskilda fall av de blivande kommunbildningarna torde kräva särskilda överväganden. Inte heller detta synes utgöra skäl för att dröja med åtgärder i nyssnämnt syfte. Såsom en första åtgärd bör riksdagen beredas tillfälle att avge ett principuttalande i fråga om införande i 1953 års kommunallag av en enhetlig typ av primärkommuner. Sedan detta uttalande inhämtats bör åt särskilda sakkunniga uppdragas att på grundval av de resultat, vartill de i det föregående redovisade utredningarna kommer, kartlägga återstående olikheter mellan kommunformerna och förbereda deras avlägsnande, att utarbeta och framlägga förslag om stads, köpings och landskommuns ersättande med en enda typ av borgerliga primärkommuner samt att verkställa en allmän genomgång av gällande lagstiftning i syfte att utrensa eller neutralisera de stadganden, som anknyter till den i kommunallagstiftningen hittills upprätthållna uppdelningen av de borgerliga primärkommunerna i olika typer. Vidare bör frågorna om avskaffande av municipalsamhällsinstitutet samt om övriga indelningars anpassning till den nya kommunindelningen omgående utredas. Att problemet om en enhetlig kommunform icke tidigare lösts behöver icke påverka sammansmältningsförloppet för de kommunblock, i vilka blott landskommuner eller blott landskommuner och köpingar ingår. Däremot kan det antas, att denna olösta fråga på olika sätt kommer att försvåra och fördröja sammanläggningar inom kommunblock i vilka städer ingår. Särskilt blir detta fallet beträffande block med magistratsstäder. Även ovissheten om hur avvecklingen av städernas särskilda rättigheter och skyldigheter skall ske kan här bli ett återhållande moment. Beträffande block med landsrättsstäder torde problemen i regel om än icke alltid ställa sig enklare särskilt om, såsom bör vara möjligt, frågan om kommunalborgmästarämbetets avveckling snabbt kan lösas. Slutligen må framhållas, att det skulle stå i överensstämmelse med frivilliglinjen om Kungl. Maj:t under reformens fortgång villfar en stads begäran om återkallande av sina stadsrättigheter, därest staden finner en sådan åtgärd ägnad att påskynda en slutlig sammansmältning inom sitt kommunblock.

KAPITEL 13

Speciell motivering till författningsförslaget 1 §• Anledning har ej ansetts finnas att göra lagen tidsbegränsad. Jämväl när det faktiska samarbetet inom ett område utvecklats långt kan ett visst behov finnas av ett gemensamt forum för allmänna samarbetsfrågor. En sammanläggning av områdets alla kommuner skall självfallet föranleda att samarbetsnämnden upphör. Är en sammanläggning nära förestående kan nämnden i vissa fall aldrig behöva träda i verksamhet. Frågorna om tidpunkten för nämndverksamhetens igångsättande behandlas nedan i första stycket av motiveringen till 2 §. Genom bestämmelsen att länsstyrelsen vid förslagets uppgörande skall samråda med kommunerna har dessa tillförsäkrats rätt att deltaga i indelningsarbetet. Länsstyrelsen har att avgöra hur detta samarbete skall gestaltas i de särskilda fallen. Vid länsstyrelsens arbete med indelningen måste samverkan äga rum också med andra myndigheter. Lagförslaget upptager ej någon bestämmelse, som reglerar denna samverkan. Det får anses självklart att länsstyrelsen i indelningsfrågorna samråder med myndigheter, för vars verksamhet indelningen kan få betydelse. Bland myndigheter, som härvid kommer i fråga, kan nämnas länsskolnämnden, länsarbetsnämnden och landstingets förvaltningsutskott. Självfallet måste i fall, då kommuner i skilda län skall ingå i samma samarbetsområde, en ingående samverkan äga rum mellan de skilda länsstyrelserna. I bestämmelsen har uppgifterna för samarbetsnämnd angivits till främjande av samverkan mellan kommunerna. Uppgifterna belyses närmare i förslagets 6 §. Ändring av områdesindelningen kan påkallas av exempelvis att viss del av området utvecklats i sådan riktning att starka skäl finns för denna dels överförande till annat samarbetsområde. Ändringar kan också aktualiseras vid ändringar i den kommunala indelningen. Även utvecklingen inom ett område av en bärkraftig storkommun kan någon gång föranleda en översyn av områdesindelningen. Kommun, som kan självständigt ombesörja alla sina angelägenheter, kan därvid komma att ställas utanför områdesindelningen.

2 §• Dagen för nämndarbetets igångsättande skall bestämmas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen har att, sedan områdesindelningen fastställts enligt 1 § första stycket, välja den för varje samarbetsområde lämpligaste tidpunkten för nämndarbetets påbörjande. En sådan ordning h a r ansetts medge goda möjligheter till en smidig anpassning till de lokala förhållandena. Skulle en sammanläggning av kommunerna inom visst samarbetsområde vara nära förestående kan länsstyrelsen antingen dröja något med bestämmandet eller också bestämma dagen så att vederbörande kommuner vid normal fortgång av kommunindelningsärendet ej behöver tillsätta samarbetsnämnd. För det fall kommunerna icke kan enas om representationen i samarbetsnämnden skall såsom lagtexten anger länsstyrelsen fatta beslut i denna fråga. Därvid bör länsstyrelsen utgå från att kommunerna som regel skall vara representerade i nämnden med lika antal ledamöter. Då i samarbetsnämnd ingår kommuner av avsevärt olika storlek kan dock skäl finnas för länsstyrelsen att låta den större kommunen bli representerad med ett något ökat antal ledamöter. Därigenom k a n sådan k o m m u n beredas nödiga möjligheter att utse ledamöter, som företräder särskilda delområden av denna kommuns förvaltning. Antalet ledamöter i nämnden bör dock icke vara större än att arbetet i nämnden kan bedrivas på ett smidigt och effektivt sätt. Någon bestämmelse om obehörighet för ledande kommunaltjänstemän att vara ledamöter i samarbetsnämnd har ej ansetts påkallad. Traktaments- och resekostnadsersättningar bör belasta de enskilda kommunerna i samarbetsområdet. Utgifter för arvoden eller för a n n a n ersättning till ledamöterna skall däremot enligt 8 § andra stycket vara en gemensam angelägenhet för alla kommunerna. 3 §.

Intet hinder föreligger för samarbetsnämnderna att växla ordförande under ledamöternas tjänstgöringstid. Att ordföranden skall ansvara för protokollföring och medelsförvaltning hindrar icke att uppgifterna kan utföras av särskild tjänsteman eller att medelsförvaltningen kan uppdragas åt någon av områdets kommuner.

4 §•

Länsstyrelsen har tillagts rätt att påkalla sammanträden med samarbetsnämnd. Bestämmelsens förebild är en motsvarande bestämmelse i kommunalförbundslagen, gällande förbundens fullmäktige.

231 6 §. Nämndens arbetsuppgifter avser dels frågor, som upptages på nämndens eget initiativ, och dels frågor, i vilka kommunerna begär utredning och yttrande. Effektiva insatser från nämndens sida förutsätter att nämndledamöterna bidrager till upptagande av skilda samarbetsspörsmål. Ledamöterna bör härvid bl.a. följa viktig investeringsverksamhet i de skilda kommunerna och tillse att alla frågor, vid vilkas avgörande samarbetssynpunkter kan äga betydelse, blir föremål för samarbetsnämndens uppmärksamhet. Med föreskriften att yttrande skall avges efter framställning av kommunerna korresponderar bestämmelsen i 7 § första stycket om skyldighet för kommun att inhämta sådant yttrande. Kommunalförbund, som självständigt handhar uppgifter på betydelsefulla områden, bör självfallet anses äga samma rätt som de skilda kommunerna att anlita samarbetsnämnden för utredning och yttrande. De sakkunniga har ej ansett sig böra föreslå någon bestämmelse om rätt för annan kommunal nämnd än kommunens styrelse att påkalla utredning och yttrande från samarbetsnämnden. I de allra flesta ärenden är sådan medverkan av samarbetsnämnden säkerställd genom fullmäktiges och styrelsens befogenheter. Skulle i något undantagsfall ett viktigt ärende, där samverkandesynpunkter äger betydelse, helt handläggas av specialreglerad nämnd torde samarbetsnämndens medverkan kunna påräknas utan att någon bestämmelse därom behöver finnas. Självfallet kan samarbetsnämnden komma att verkställa utredning och avgiva yttrande också i ärenden, vars handläggning ankommer på andra än kommunala myndigheter, såsom ärenden om statsbidrag och om kommunala lån. Sådana myndigheter bör därvid införskaffa nämndens utredning och yttrande genom förmedling av den eller de kommuner, som ärendet omedelbart rör. Skulle nämnden utan hänvändelse från någon av områdets kommuner komma att upptaga fråga av detta slag, torde nämndens mening böra redovisas i yttrande eller framställning till vederbörande kommun. Det tillkommer nämnden att själv avgöra på vilket sätt områdets kommuner skall hållas underrättade om nämndens arbete. Där fortlöpande information ej sker torde nämnden kunna årligen till kommunerna överlämna en kortfattad berättelse om verksamheten under det förflutna året. Önskemål från kommunernas sida om sättet för underrättelser bör tillgodoses. Nämndens förvaltning torde ej bli av större omfattning. Vanligen torde den bokföring och kassarörelse, som ifrågakommer, kunna uppdragas åt drätsel- eller kommunalkontoret i någon av de i samarbetsområdet ingående kommunerna. Erforderlig siffergranskning kommer då att ske som ett led i den ordinarie kommunala revisionen. Granskningen av den redo-

232 visning, som samarbetsnämnden har att lämna envar i samarbetsområdet ingående kommun, torde icke behöva någon närmare reglering. Huruvida kommun vill uppdraga bestyret därmed åt de ordinarie revisorerna eller nöja sig med att låta fullmäktige efter beredning av kommunens styrelse fatta beslut om ansvarsfrihet har med den lydelse lagrummets sista stycke fått i förslaget överlämnats åt varje kommuns eget bedömande. 7 §. I samverkandefrågor är nämndens hörande obligatoriskt. I andra frågor är remissförförandet så till vida frivilligt att kommunerna har att själva avgöra om ärendet är av sådan större vikt och äger sådant samband med samverkandefrågor att yttrande behöver inhämtas. Yttrande bör begäras i ärenden, där den enskilda kommunen förbereder investeringar eller anordningar, som kan för lång tid binda verksamheten på visst för samverkan lämpligt område. Bestämmelsen i andra stycket ger samarbetsnämnden samma ställning, som kommunernas styrelser och övriga nämnder äger när det gäller att anhängiggöra ärende hos fullmäktige. Föreskriften i tredje stycket tillförsäkrar samarbetsnämnden samma möjligheter som kommunalförbunds styrelse att få tillgång till viktigt material från kommunerna. Anspråk bör ej ställas på vidlyftiga utredningar eller yttranden. Bestämmelsen avser att trygga möjligheterna att erhålla grundmaterial, som sedan kan bearbetas och dryftas hos samarbetsnämnden. 8 §. När det gäller kostnaderna för samarbetsnämndens verksamhet står i huvudsak två skilda lösningar till buds. Den ena lösningen skulle innebära att samarbetsområdets kommuner ålades ovillkorlig skyldighet att tillhandahålla de medel, som nämnden fann sig behöva för sin verksamhet. Enligt den andra lösningen skulle nämndverksamheten göras beroende av medel, som tillföres nämnden genom frivilliga anslag från kommunerna. De sakkunniga har ansett sig böra förorda en lösning efter den senare linjen. Kostnaderna för nämndens verksamhet torde i allmänhet bli förhållandevis obetydliga. Det saknas därför anledning att befara att nämndens normala arbete skall försvåras genom att någon kommun vill undandraga sig att stå för sin andel av kostnaderna härför. En regel — upptagen i 8 § — har det oaktat ansetts böra finnas till ledning för fördelningen av kostnaderna kommunerna emellan. E n sådan regel möjliggör att kommunerna i allmänhet bör kunna ställa medel till förfogande för verksamheten utan att omständliga förhandlingar dessförinnan behöver äga r u m mellan dem. Den förordade fördelningsregeln innefattar en rekommendation av en uppdelning av kostnaderna efter skatteunderlag. En sådan fördelnings-

princip har ansetts bäst överensstämma ined samarbetets syften och utformning. Den medför att kommunerna blir i lika mån betungade av kostnaderna. Självfallet kan emellertid kommunerna — varom erinran intagits i bestämmelsen — överenskomma om annan fördelningsgrund. Fall torde sålunda förekomma då kostnaderna bli så obetydliga att kommunerna kan finna en enkel fördelning i lika delar mest rimlig. Fördelningsregeln har enligt sin utformning närmast avseende på fall, då hela kommuner ingår i samarbetsområdet. Då kommun tillhör flera samarbetsområden bör uppenbarligen i regel dess andel i kostnaderna för viss samarbetsnämnd bestämmas efter skatteunderlaget i allenast den kommundel, som ingår i vederbörande samarbetsområde. Bestämmelsen i 8 § avser kostnaderna för nämndens löpande verksamhet. Det finns anledning räkna med att kommunerna för det löpande arbetet anslår medel, som kommer att förslå för viss utredningsverksamhet genom nämndens försorg. När en utredning föranleder mera betydande kostnader, kan emellertid särskilda anslag erfordras. Någon regel har ej ansetts kunna uppställas om fördelningen av sådana kostnader för särskild utredning. Rör det sig om en utredning, som är av samma intresse för områdets alla kommuner, kan väl i allmänhet en överenskommelse nås om en fördelning efter den grund, som tillämpas för de löpande kostnaderna. Är emellertid utredningen av speciellt intresse allenast för någon av kommunerna, kan denna kommun, för att utredningen skall komma till stånd, nödgas ikläda sig ett ökat ansvar för utredningskostnaderna. — Samarbetsnämnden bör självfallet ej igångsätta en omfattande utredning innan frågorna om kostnaderna för denna erhållit sin lösning. Där nämndverksamheten föranleder kostnader av någon betydelse bör nämnden framlägga sina anslagsäskanden i samma ordning som de enskilda kommunernas nämnder. I fråga om möjlighet för ordförande och annan ledamot av nämnden att erhålla arvode eller särskild ersättning bör mot kommunallagen svarande regler gälla. Nämnden har — mot vad som gäller för andra kommunala nämnder — funnits böra anförtros att själv bestämma dessa ersättningar eftersom stor omständlighet eljest skulle vara förenad med bestämmandet. Ersättningarna måste emellertid avpassas efter de anslag, som kommunerna är villiga att ställa till nämndens förfogande. 9 §. Åtskilliga spörsmål om nämndverksamhetens utformning har lämnats oreglerade. Här kan nämnas frågorna om platsen för nämndens sammanträden, om rätten för annan än nämndledamot att närvara vid sammanträde med nämnden, om sättet för kallelse till sammanträde och om kansliarbetets bedrivande. Beslut i dessa och liknande frågor om ordningen för verksamheten kan enklast fattas om nämnden själv har avgöranderätten.

231 I viktigare frågor bör emellertid kommunernas mening på lämpligt sätt inhämtas. 10 §. Fastställes indelning efter Kungl. Maj :ts bemyndigande av annan myndighet än Konungen, kan indelningen genom besvär bringas under Konungens prövning. Överklagande kan ifrågakomma också beträffande länsstyrelsens avgörande av fråga om nämndens sammansättning. Besvären skall i sådana fall prövas av Kungl. Maj :t i statsrådet. Då samarbetsnämnden ej har beslutande ställning har behov ej ansetts finnas av besvärsrätt för medlem i kommun inom samarbetsområdet. Hans intresse av att kunna angripa nämndens yttrande har ansetts vara i erforderlig mån tillgodosett genom hans rätt att föra talan mot det kommunala beslutet i det ärende, i vilket nämnden avgivit yttrandet.

KAPITEL 14

Sammanfattning De sakkunniga har haft till uppgift att utreda, huruvida en revision av indelningen i borgerliga primärkommuner kan anses påkallad samt att, om så skulle finnas vara fallet, framlägga riktlinjer för en revision av denna indelning. Sitt ställningstagande till frågan om behovet av en ny kommunindelning grundar de sakkunniga på undersökningar rörande befolkningsutvecklingen i de nuvarande kommunerna, kommunernas finanser, utvecklingen beträffande vissa viktigare kommunala förvaltningsuppgifter samt det interkommunala samarbetets omfattning. Den fortgående urbaniseringen har lett till en regional koncentration av befolkningen till främst vissa delar av Mellan- och Sydsverige med åtföljande uttunning i andra delar av landet. En undersökning av kommunernas befolkningsutveckling under 1950talet utvisar att, genomsnittligt sett, ju större och mer tätortsbetonad en kommun är samt ju lägre andel sysselsatta inom jordbruksnäringarna den redovisar, desto gynnsammare är befolkningsutvecklingen. Beräkningar rörande kommunernas framtida befolkningsutveckling ger vid handen, att en ökad differentiering mellan de nuvarande kommunerna är att förvänta i detta avseende. Inemot hälften av landets kommuner kommer sålunda sannolikt att redovisa klar minskning under perioden fram till 1975. Hälften av dessa, d. v. s. en fjärdedel av kommunerna eller omkring 260 st., förväntas komma att minska avsevärt, med minst 1 % årligen. Motsvarande minskningsgrupp räknade under 1950-talet 163 kommuner. Å andra sidan håller sig gruppen med förväntad kraftig ökning (omkring 200 kommuner) intakt. De stationära kommunerna minskar däremot i antal. Skillnaderna mellan de nuvarande kommunerna i fråga om utdebitering och skattekraft är betydande. Ett bestämt samband kan påvisas även mellan skattekraften i en kommun och näringslivets struktur. Kommuner med stor jordbruksbefolkning, liten industribefolkning och liten del av befolkningen bosatt i tätorter redovisar sålunda i regel låg skattekraft. Dessa kommuner, vilka som nyss nämnts i allmänhet också har minskande befolkningsunderlag, företer alla en likartad utveckling beträffande skatteunderlag och skattekraft. De undersökningar, som de sakkunniga låtit verkställa angående utvecklingen i nämnda avseende mellan 1951 och 1959 års taxering, visar, att skatteunderlaget under perioden visserligen ökat något även i nu nämnda kommuner, t. o. m. om hänsyn tages till penning-

värdets förändring, men dock icke i samma utsträckning som i övriga kommuner. En undersökning rörande kommunernas inkomster och utgifter under perioden 1953—1957 visar, att utvecklingen gått mot en utjämning mellan olika kommunkategorier. Stora olikheter kvarstår dock fortfarande. Utgiftsökningarna har drabbat landskommunerna hårdast. På ett flertal olika förvaltningsområden har utvecklingen gått därhän, att uppgifterna för att kunna skötas på ett effektivt, ekonomiskt och ur andra synpunkter lämpligt sätt ställer betydligt större anspråk på kommunerna än vad tidigare gällt. Ur såväl organisatorisk som administrativ och ekonomisk synpunkt bör enhetsskolans högstadium ha ett elevunderlag av minst 75 elever per årskurs. Detta motsvaras med nuvarande födelsetal på landsbygden av ett befolkningsunderlag på 6 500—7 500 invånare. Ännu större befolkningsunderlag kan i vissa fall vara till fördel för skolväsendet. Ett ungefärligt underlag av 5 000—6 000 invånare fordras för att en kommun skall kunna lösa sin ålderdomshemsfråga på mest ekonomiska och samtidigt ur vårdsynpunkt lämpligaste sätt. Väsentliga ytterligare fördelar för socialvården kan uppkomma i ännu större kommuner. För hälsovårdsnämndernas samarbete med tjänsteläkarna är det önskvärt, att tjänsteläkare finns stationerad i varje kommun. Ur denna synpunkt skulle en kommun behöva omkring 4 000 invånare. Större kommuner innebär ej någon olägenhet i detta avseende därest kommunindelning och provinsialläkardistriktsindelning kan samordnas. Frågan om hälsovårdsinspektionen måste anses få sin bästa lösning i större kommuner. Även för en del andra förvaltningsgrenar kan vissa riktpunkter angivas i fråga om det i en kommun önskvärda minsta befolkningsunderlaget. Det går dock svårligen att från dessa utgångspunkter entydigt ange viss kommunstorlek som den lämpligaste. De olika uppgifterna ställer var för sig olika anspråk och dessa hänför sig inte enbart till befolkningsunderlaget. Uppenbart synes emellertid vara att åtskilliga kommuner redan på grund av otillräckligt befolkningsunderlag icke utgör lämpliga förvaltningsområden för uppgifter, som måste tillmätas betydande vikt när det gäller att bedöma den kommunala indelningen, och att detta blir än mer framträdande om hänsyn tages till den utveckling, som kan förväntas på längre sikt. Väsentligt är också att en k o m m u n till storlek och avgränsning utgör en ur samhällsplaneringssynpunkt naturlig enhet. Kommunen bör ha en centralort av sådan storlek och med sådant läge, att den är en lämplig lokaliseringsort för såväl den samhällsservice, kommunen skall tillhandahålla, som för annan service. Tillgången till en attraktiv centralort underlättar industrilokalisering till kommunen. Även i nu n ä m n d a avseenden föreligger bristande förutsättningar hos ett betydande antal kommuner.

237 Otillräckligt stora kommuner samt olämpligt avgränsade kommuner är främsta anledningen till att det interkommunala samarbetet ökat. Enligt en till samtliga kommuner företagen enkät föreligger betydande ytterligare samarbetsbehov. Samma enkät visar att c:a 200 kommuner inför denna utveckling redan nu ingått i överväganden om sammanläggning till större kommunala enheter. De sakkunniga finner på grund av angivna förhållanden starka skäl föreligga för åtgärder i syfte att få till stånd en allmän översyn av den primärkommunala indelningen. Dessa åtgärder synes med hänsyn till den förväntade utvecklingen böra vidtagas skyndsamt. Sina ställningstaganden i fråga om de principer, efter vilka åtgärderna bör utformas, grundar de sakkunniga på följande förhållanden. Under det senaste seklet har transportväsendets strukturella omdaning, först genom de kollektiva trafikmedlens och sedan genom bilismens genombrott, i högsta grad ändrat förutsättningarna för den kommunala verksamheten. Såväl den gamla kyrkbyn som även i viss utsträckning den mindre tätorten har gradvis förlorat i inflytande över omgivande landsbygd. Detta inflytande har i stället i motsvarande mån övertagits av ett mindre antal välutrustade större tätorter, till vilka industrin och serviceverksamheterna successivt koncentreras. Det blir alltmer önskvärt att i ökad utsträckning låta den samhälleliga serviceverksamheten lokaliseras till det huvudsakliga spontana resmålet tor ett områdes befolkning. Det gäller sålunda att söka åvägabringa en överensstämmelse mellan administrativ indelning och spontana regioner, såsom dessa sistnämnda tillkommit genom urbaniseringen och den tekniska och ekonomiska utvecklingen. Genom en kommunindelning efter dessa principer uppbygges kommunerna kring tillräckligt stora och livskraftiga centralorter, vilket i de flesta fall också utgör grund för en fördelaktig och positiv befolkningsutveckling. För att pröva den angivna huvudmetoden för en ny kommunindelning har en hela landet omfattande försöksutredning verkställts. Denna utredning, som icke åsyftade att resultera i genomarbetade förslag till nya kommuner, gav stöd för uppfattningen att den ovannämnda metodiken lämpligen kan läggas till grund för planläggningen av en ny kommunindelning. I metoden — bildandet av en kommun bestående av en centralort med dess naturliga omland — ligger att man får kommuner med ett mycket varierande befolkningstal. De sakkunniga föreslår att riktpunkten för det lägsta befolkningstal, som en kommun bör hålla 1975, sättes till 8 000 invånare. I vissa fall skall dock ett lägre befolkningstal k u n n a godtagas. Gränsdragningen bör i regel anpassas till nu gällande kommungräns, men även i detta avseende bör undantag kunna göras. Genomförandet av en ny kommunindelning bör grundas på kommunernas frivilliga medverkan. De sakkunniga föreslår dock vissa åtgärder för att vägleda kommunerna i deras ställningstaganden samt för att under-

238 lätta och understödja såväl samarbete mellan kommuner som frivilligt genomförda sammanläggningar. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att enligt angivna principer upprätta planer, avsedda att läggas till grund för ny indelning av länen i kommuner. Planeringen skall bedrivas i intimt samarbete med kommunala myndigheter och med andra myndigheter, för vars verksamhet kommunindelningen kan ha betydelse. Länsstyrelsernas nämnd för samhällsplanering bör få i uppdrag att utfärda närmare anvisningar för utredningsarbetets bedrivande samt att biträda länsstyrelserna med erforderlig rådgivning under arbetets gång. Sedan planeringsarbetet resulterat i ställningstaganden rörande lämpliga kommunblock skall det ankomma på kommunerna att avgöra, huruvida sammanläggning skall begäras. Uppkommande sådana ärenden handlägges i vanlig ordning enligt indelningslagen. För att underlätta samarbetet mellan kommunerna i ett kommunblock innan sammanläggning kommit till stånd föreslår de sakkunniga, att ett särskilt samarbetsorgan obligatoriskt skall inrättas. För organet föreslås beteckningen samarbetsnämnd. Området för ett kommunblock föreslås i detta sammanhang bli benämnt samarbetsområde. Indelningen i samarbetsområden föreslås ankomma på Kungl. Maj :t eller den myndighet Kungl. Maj :t bestämmer. Förslag till lagstiftning i ämnet framlägges. De sakkunniga förutsätter att den judiciella indelningen och vissa administrativa indelningar blir föremål för allmän översyn. Principförslag framlägges rörande ett av statsmedel finansierat övergångsbidrag i de fall då invånarna i en delkommun efter kommunsammanläggning skulle få vidkännas en mera betydande höjning av utdebiteringen. Vidare föreslås att skattelindringsbidrag, som utgick till en delkommun året före indelningsändring skall utgå tills vidare med oförändrat belopp till den nybildade kommun, i vilken delkommunen ingår. Slutligen behandlar de sakkunniga frågan om bibehållandet av de olika kommuntyperna, d. v. s. stad, köping och landskommun. Så länge vissa sakliga olikheter består mellan städer av olika slag samt köpingar och landskommuner försvåras i viss utsträckning ett genomförande av den reform de sakkunniga förordar. Införandet av en enhetlig kommuntyp framstår som den naturliga konsekvensen av reformen. De sakkunniga förordar att en särskild utredning tillsättes för att närmare behandla alla härmed sammanhängande problem.

Förslag till

Lag om kommunala samarbetsnämnder Härigenom förordnas som följer: 1 §• Konungen, eller den myndighet Konungen bestämmer, äger förordna att kommunerna inom visst område, samarbetsområde, skola tillsätta gemensam nämnd, samarbetsnämnd, för främjande av samverkan dem emellan. Finnas på grund av kommunernas utveckling särskilda skäl till ändring av samarbetsområde må i samma ordning förordnas därom. Förslag till indelning i samarbetsområden skall uppgöras av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall vid förslagets uppgörande samråda med av indelningen berörda kommuner. Länsstyrelsens beslut med förslag till indelning skall tillställas kommunerna, vilka äga att inom tre månader från dagen för länsstyrelsens beslut till länsstyrelsen inkomma med erinringar mot förslaget. Beslutet jämte inkomna erinringar skall därefter av länsstyrelsen översändas till Konungen. 2 §•

Samarbetsnämnd skall träda i verksamhet från den dag länsstyrelsen bestämmer. I samarbetsnämnd skall envar av samarbetsområdets kommuner vara företrädd. Kunna kommunerna ej enas om nämndens sammansättning bestämmer länsstyrelsen antalet ledamöter för varje kommun. För ledamöterna skola finnas suppleanter. Kommuns ledamöter och suppleanter för dem väljas av kommunens fullmäktige. Sker ej val av suppleanter proportionellt skall vid valet bestämmas den ordning, i vilken suppleanterna skola inkallas till tjänstgöring. Tjänstgöringstiden skall sammanfalla med tjänstgöringstiden för ledamöterna i kommunens styrelse. Sedan val ägt rum skall uppgift å valda ledamöter och suppleanter lämnas till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har att utfärda kallelser till sammanträde med samarbetsnämnden för val av ordförande och vice ordförande. Vad i 7 § första, tredje och fjärde styckena, 22 § fjärde stycket samt 46 § 1 mom. kommunallagen sägs om valbarhet, om rätt till avsägelse, om proportionellt valsätt samt om ersättning för uppdraget som ledamot skall äga motsvarande tillämpning. Ersättning till ledamot skall utgivas av den kommun, som valt ledamoten.

3 §. Samarbetsnämnd skall inom sig utse ordförande och vice ordförande. Å ordföranden ankommer bl. a. att utfärda kallelser till sammanträden samt att ansvara för förandet av nämndens protokoll och för handhavande! av nämndens medelsförvaltning. Om valet av ordförande och vice ordförande skall underrättelse lämnas till samarbetsområdets kommuner och till länsstyrelsen. 4 §•

Sammanträde med samarbetsnämnd skall äga rum när länsstyrelsen, styrelsen i k o m m u n inom samarbetsområdet eller minst två ledamöter av samarbetsnämnden så påfordrar. Nämnden är beslutför då flera än hälften av dess ledamöter deltaga i sammanträde. Såsom nämndens beslut skall gälla den mening, som biträdes av flertalet av de i sammanträdet deltagande ledamöterna. Vid lika rösttal skall, såvitt fråga ej är om val eller om tillsättande av tjänstebefattning, den mening gälla som ordföranden omfattar. Vid val eller tillsättande av tjänstebefattning skiljer lotten mellan meningarna. 5 §. Vad som är stadgat i 39 § kommunallagen om protokollföring och om reservation vid sammanträde med kommunens styrelse samt om protokollsjustering skall äga motsvarande tillämpning med avseende å samarbetsnämnd. Verkställd justering av samarbetsnämnds protokoll skall tillkännagivas å anslagstavlan för den kommun inom samarbetsområdet nämnden beslutar. Tillkännagivandet skall vara försett med uppgift å den dag det anslagits. Avskrift av nämndens protokoll skall tillställas styrelsen i envar av samarbetsområdets kommuner. 6 §. Samarbetsnämnd skall ägna uppmärksamhet åt möjligheterna till samverkan mellan samarbetsområdets kommuner och framlägga förslag rörande sådan samverkan. Utredning skall verkställas och yttrande skall avgivas på begäran av fullmäktige eller styrelsen i kommun inom samarbetsområdet. Nämnden skall hålla styrelsen i envar av samarbetsområdets kommuner underrättad om nämndens arbete. Redovisning för nämndens förvaltning skall årligen före den 1 mars året närmast efter det år redovisningen avser avgivas till samarbetsområdets kommuner, vilka var för sig besluta

241 om ansvarsfrihet. Anställes ej talan å förvaltningen inom ett år från det redovisningen avgavs skall så anses som om ansvarsfrihet beviljats. 7 §•

Vid avgörande hos kommuns fullmäktige av ärende, som avser samverkan mellan samarbetsområdets kommuner, skall föreligga yttrande av samarbetsnämnden. Sådant yttrande skall ock inhämtas i ärende av större vikt, i vilket ärende hänsyn bör tagas till möjligheterna till samverkan mellan kommunerna i samarbetsområdet. Kommuns fullmäktige skola meddela beslut i ärenden, som väckts genom framställning av samarbetsnämnden. Styrelsen i k o m m u n inom samarbetsområdet skall avgiva de yttranden och lämna de upplysningar, som erfordras för samarbetsnämndens fullgörande av dess uppgifter. 8 §.

I kostnaderna för samarbetsnämndens löpande verksamhet deltaga kommunerna, där de ej enas om annan fördelningsgrund, i förhållande till deras skatteunderlag. Nämndens ordförande samt ledamot, som efter särskilt uppdrag utför arbete av mera betydande omfattning, må av till nämnden anslagna medel enligt nämndens bestämmande erhålla särskilt arvode jämte ersättning med visst belopp för utgifter. 9 §.

Samarbetsnämnd äger i de hänseenden föreskrifter ej finnas i denna lag bestämma om formerna för nämndens arbete. 10 §. Vad i 76 § 1 och 2 mom. kommunallagen stadgas skall äga motsvarande tillämpning beträffande talan mot samarbetsnämnds beslut. Mot länsstyrelsens beslut må talan föras i den ordning 78 § kommunallagen stadgar. Talan enligt första eller andra stycket må föras allenast av kommun inom samarbetsområdet.

Denna lag träder i kraft den . . .

16—1707 61

Särskilt uttalande De sakkunniga har haft till uppgift att utreda, huruvida en revision av indelningen i borgerliga primärkommuner kan anses påkallad, samt att, därest så skulle vara fallet, framlägga riktlinjer för en revision av denna indelning. Behovet av en sådan revision har de sakkunniga bedömt mot bakgrunden av företagna expertutredningar rörande den hittillsvarande och väntade befolkningsutvecklingen i de nuvarande kommunerna, kommunernas finanser, utvecklingen i fråga om vissa kommunala förvaltningsuppgifter samt omfattningen av och formerna för det interkommunala samarbetet. Resultatet av dessa olika utredningar har enligt de sakkunnigas samstämmiga uppfattning visat, att starka skäl talar för att åtgärder vidtages i syfte att få till stånd en allmän översyn av den primärkommunala indelningen. Utgående från detta konstaterande har de sakkunniga vidare enhälligt redovisat och närmare utvecklat tre huvudprinciper, efter vilka en ny kommunindelning lämpligen bör planläggas. Den första principen grundar sig på näringsgeografiska aspekter och syftar till att åstadkomma en ur handels-, industri- och kommunikationssynpunkter naturlig kommunaladministrativ områdesindelning, baserad på en centralort med ett till dess influensområde bestämt omland. Den andra principen anknyter till befolkningsunderlaget och avser att med beaktande av de näringsgeografiska synpunkterna skapa kommuner, som befolkningsmässigt för framtiden — så långt denna nu kan överblickas — kan bära upp och på ett tillfredsställande sätt fullgöra dem åvilande samhällsuppgifter. Den tredje principen innebär, att indelningsreformen skall bygga på frivillighet. Principen om frivillighet har medfört, att de sakkunniga i fråga om omedelbara, konkreta åtgärder begränsat sig till vissa förslag beträffande skapandet av samarbetsområden och samarbetsorgan, varvid man dock infört ett visst mått av tvång. Detta avsteg från frivillighetsprincipen har dock dikterats av nödvändigheten att söka åstadkomma en på sådant sätt lokaliserad och inriktad interkommunal samverkan, att den kan utgöra grunden för och ett första led i utvecklingen mot en frivillig storkommunbildning. I ett avseende har emellertid de sakkunnigas majoritet gått längre. Det gäller i fråga om en enhetlig kommuntyp, där betänkandet i kap. 12 under rubriken »Ställningstagande» innehåller omdömen, uttalanden och förslag till vilka vi icke kan ansluta oss. Som ovan nämnts, har de sakkunniga i fråga om förslag till omedelbara, konkreta åtgärder inskränkt sig till att söka skapa gynnsamma betingelser för att på frivillighetens väg få till stånd en kommunreform. De uttalanden och förslag, som majoritetens ställningstagande i kap. 12 inne-

243 fattar, är givetvis avsedda som ett led i samma strävan. Detta kommer också klart till uttryck i uttalandet, »att alla rimliga åtgärder bör vidtagas för att avlägsna praktiska och psykologiska hinder för reformverket och positivt befordra en snabb integration inom kommunblocken». Med den delvis mycket kategoriska utformning, som detta avsnitt av betänkandet erhållit, kan man dock befara, att effekten i många fall kan komma att bli den rakt motsatta. De uttalanden och förslag till åtgärder, som majoriteten här framlägger, innebär enligt vår uppfattning ett olyckligt föregripande av och ståndpunktstagande till en utvecklings- och sammansmältningsprocess, vars förlopp man icke helt kan förutse. Den i betänkandet redovisade uppgiften att inemot 200 kommuner redan är mer eller mindre inbegripna i överväganden om sammanslagningar ger visserligen anledning att hysa en viss optimism beträffande möjligheterna att på frivillighetens grund genomföra en kommunreform. Det är likväl i nuvarande läge ytterst vanskligt att bedöma, om och när de frivilliga kommunsammanläggningarna kan nå den omfattningen, att man kan tala om en allmän kommunreform. De sakkunniga har också uttalat, att det kan komma att taga åtskillig, ja avsevärd tid, innan en sådan reform kan vara helt genomförd. Detta torde framför allt gälla bildandet av nya storkommuner i vilka städer avses skola ingå, där möjligheterna att åstadkomma en allmän reform i så många fall är beroende av bl. a. de resultat, till vilka nu pågående eller helt nyligen avslutade statliga utredningar kan komma att leda. Vi syftar här närmast på stadsdomstolsutredningen och utredningen om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten. Hit hör även polisutredningen, som visserligen berör hela det primärkommunala området men där man också måste beakta, att huvudmannaskapet för polisväsendet för många städer för närvarande innebär särskilda åtaganden. Mot bakgrunden av det ovan anförda och i konsekvens med den allmänna, på frivillighetsprincipen grundade uppläggningen av de sakkunnigas förslag bör man enligt vår mening avvakta dels genomförandet av det planläggningsarbete för skapandet av kommunblock, som skall utföras av länsstyrelserna i samverkan med kommunerna, och de praktiska erfarenheter, som man därvid kommer att vinna, dels de överväganden från statsmakternas sida, till vilka de tidigare omnämnda utredningarna och av dem framlagda förslag kan föranleda, innan frågan om en enhetlig kommunform tages upp till närmare prövning. Ett allmänt genomförande av en kommunreform enligt de riktlinjer, som de sakkunniga framlagt, kommer självfallet att aktualisera frågan om en enhetlig kommuntyp. Vid en senare tidpunkt, då man bättre än nu kan överblicka läget, kan det därför vara lämpligt, att detta problemkomplex blir föremål för särskild utredning. I motsats till majoriteten finner vi det angeläget, att en sådan utredning icke på förhand bindes av något principuttalande av riksdagen eller av någon på förhand angiven målsättning, utan att den göres helt förutsättningslös.

244 Såsom framhålles i det inledande kapitlet av betänkandet, har utredningsarbetet varit synnerligen intensivt. Med den högt uppdrivna takten, särskilt under slutskedet med dess tätt återkommande sammanträden, har det trots utredningskansliets stora arbetskapacitet icke kunnat undvikas, att den tid, som stått till förfogande för studium av kansliets promemorior och utredningar, blivit mycket knapp. Detta har försvårat för oss att förbereda deltagandet i de sakkunnigas överläggningar på det sätt vi önskat. Möjligheterna att analysera och penetrera olika spörsmål av betydelse för ställningstagandena har varit begränsade. Tidsnöden har icke medgivit någon grundligare prövning av de värderingar och omdömen, som kommer till uttryck i betänkandet, och har ej heller givit utrymme för någon samlad översyn över betänkandets disposition och en mera ingående granskning av dess redaktionella utformning. Det har givetvis varit helt uteslutet att inom den begränsade tidsram, som förelegat, försöka redovisa och till behandling upptaga alla de praktiska problem, som kan förväntas uppstå i anslutning till den förordade regleringen av interkommunal samverkan inom samarbetsområden och — i än högre grad — vid en sammanläggning av kommuner i enlighet med de uppdragna riktlinjerna. Det hade emellertid enligt vårt förmenande varit av värde och måhända jämväl ägnat att underlätta genomförandet av reformen, om de sakkunniga haft tillfälle att — låt vara i begränsad omfattning — diskutera och i betänkandet belysa ytterligare en del konsekvenser av reformen i ekonomiskt och administrativt avseende. Stockholm den 24 januari 1961. Sven-Olof

Dahlman

Mats

Edling

245 Bilaga 1 Statens

och kommunernas influtna skatteinkomster samt till marknadspris åren 1925—7.960

bruttonationalprodukten

Procentuell fördelning av samtliga skatter

Skatteinkomsterna i procent av bruttonationalprodukten

Skatter till staten1

Skatter till kommunerna 2

BruttoSamtliga nationalskatter produkt

milj. kr

milj. kr

milj. kr

milj. kr

statliga

1925 1926 1927 1928 1929

516 543 561 573 590

359 380 391 405 424

875 923 952 978 1014

8 065 8 336 8 579 8 794 9 414

59 59 59 59 58

41 41 41 41 42

100 100 100 100 100

6,4 6,5 6,5 6,5 6,3

4,5 4,6 4,6 4,6 4,5

10,8 11,1 11,1 11,1 10,8

1930 1931 1932 1933 1934

598 595 604 616 689

425 435 419 463 462

1023 1030 1023 1079 1 151

9 307 8 558 7 923 7 962 9 047

58 58 59 57 60

42 42 41 43 40

100 100 100 100 100

6,4 7,0 7,6 7,7 7,6

4,6 5,1 5,3 5,8 5,1

11,0 12,0 12,9 13,6 12,7

1935 1936 1937 1938 1939

760 854 943 1 105 1 369

446 460 497 546 609

1206 1314 1440 1651 1 978

9 701 10 421 11611 12 143 13 249

63 65 65 67 69

37 35 35 33 31

100 100 100 100 100

7,8 8,2 8,1 9,1 10,3

4,6 4,4 4,3 4,5 4,6

12,4 12,6 12,4 13,6 14,9

1940 1941 1942 1943 1944

1597 1801 2 164 2 499 2 685

624 713 785 840 921

2 221 2 514 2 949 3 339 3 606

14 000 15 326 16 680 18 459 19 183

72 72 73 75 74

28 28 27 25 26

100 100 100 100 100

11,4 11,8 13,0 13,5 14,0

4,5 4,7 4,7 4,6 4,8

15,9 16,4 17,7 18,1 18,8

2 963 3 023 3 898 4 227 4 119

996 1045 1228 1494 2 043

3 959 4 068 5 126 5 721 6 162

20 184 23 131 24 818 27 839 29 223

75 74 76 74 67

25 26 24 26 33

100 100 100 100 100

14,7 13,1 15,7 15,2 14,1

4,9 4,5 4,9 5,4 7,0

19,6 17,6 20,7 20,6 21,1

1950 1951 1952 1953 1954

5 042 6 660 6 837 7 426 7 931

1929 1981 2 277 3 439 4 100

6 971 8 641 9 114 10 865 12 031

31 171 38 145 41671 42 990 45 140

72 77 75 68 66

28 23 25 32 34

100 100 100 100 100

16,2 17,5 16,4 17,3 17,6

6,2 5,2 5,5 8,0 9,1

22,4 22,7 21,9 25,3 26,7

1955 1956 1957 1958 1959

9 076 9 694 10 832 11426 H 2 280

3 645 3 856 4 723 5 4 127 B 4 487

12 721 13 550 15 555 15 553 16 767

49 018 53 170 57 160 59 513 63 375

71 72 70 73 73

29 28 30 27 27

100 100 100 100 100

18,5 18,2 19,0 19,2 19,4

7,4 7,3 8,3 6,9 7,1

26,0 25,5 27,2 26,1 26,5

19 030

68 200

20,8

7,1

27,9

År

1945 1946 1947 1948 1949

14 161

4 869

komsamtmuliga nala

statliga

komsamtmuliga nala

1 Uppgifterna avser budgetår, börjande den 1 juli angivna åren. — 2 Uppgifterna avser kalenderår. — 3 Vissa skattebefrielser i samband med uppbördsväsendets omläggning inverkade på storleken av de influtna skatteinkomsterna. — 4 Preliminär uppgift. — 5 Beräknat belopp.

216 Bilaga 2 Städernas

(endast de fördelade

borgerliga primärkommunernas) efter förvaltningsgrenar åren

brutto1953 och

nettoutgifter

Nettoutgifter

Bruttoutgifter Förvaltningsgrenar

och 1957

i kr per skattekrona i kr per skattekrona i milj. i proi milj. i proprocenprocencent kr kr cent tuell förtuell för1957 1957 1953 1957 ändring 1957 1957 1953 1957 ändring 1953—57

1953—57

Allmän förvaltning..

83,9

1,9 0:41 0:45

Rätts- o. ordningsväsen

196,0

4,4 0:98

1:06

Fastighetsförvaltning .

389,4

8,8 1:94

Planerings- o. anläggningsverksamhet Därav: Gator o. vägar Vattenverk . . . . Avlopps- och reningsverk . . Industriella och andra affärsdrivande verk Därav: Gasverk . . . . Elektricitetsverk Hamn Kommunikationsföretag . . Allmän hygien Därav: Renhållningsverk Undervisnings- o. bildningsverksamhet . . . . Därav: F o l k s k o l a . . . . Annan undervisning . ..

+ 11,3

79,5

+

8,1

162,7

2: 10 +

8,3

163,6

780,6 474,4 151,9

17,7 3:78 4:20 + 11,2 10,7 2:22 2:55 + 15,2 3,4 0:83 0:82 — 1,1

472,7 299,5 37,6

110,6

2,5 0:51 0:60

101,8

939,9 158,7 486,0 148,2

21,3 3,6 11,0 3,3

116,1

2,6 0:79 0:62 — 20,8

124,9

2,8 0:67

+ + 7,8 0:86 0:88 + 22,4 2:37 2:54 + 14,2 1:49 1:61 + 3,8 0:39 0:43

9,5

7,7 0:85 0:87

3,1 1,8

1,8 0:22 0:20

7,5 7,8 7,6

4,8 0:48 0:55

+ 14,0

0:53 -0:07 0:03 - 0 : 0 9 0:06 - 0 : 3 2 0: 13 0:09

113,9 426,6 630,9 32,1

35,1

1,7 0:28 0: 19

— 0,4

50,0

2,4 0:27 0:27

— 32,8 — 0,7

64,2

1,5 0:39 0:35 — 12,3

16,2

0,8 0: 14 0:09

— 38,7

898,1 567,8

20,3 4:45 4:83 12,8 2:94 3:05

+ +

501,0 272,6

23,7 2:56 2:70 12,9 1:47 1:47

+

5:35 1:02 2:72 0:79

+ 16,4

5:06 — 5,5 — 13,7 — 0,7 0:85 — 16,0 — 16,1 — 0,8 2:62 — 3,7 — 59,9 — 2,8 0:80 + 0,8 16,4 0,8

0:67

8,6 3,9

5,4 0,4

330,3

7,5 1:51

+ 17,7

228,4

10,8 1:09

Socialvård , Därav: Socialhjälp Barnavård . Folkpensionering

577,1 220,8 124,3

13,0 2:76 3: 11 + 12,7 5,0 1:22 1: 19 — 2,6 2,8 0:60 0:67 + 12,2

444,4 146,7 85,3

21,1 2:10 2:39 7,0 0:80 0:79 4,0 0:42 0:46

159,9

3,6 0:62 0:86

+ 38,9

159,9

+ 13,2 + 14,1 1,4 + 8,8 7,6 0:62 0:86 + 38,9

Övriga specialförvaltn. Därav: Brandförsvar .

150,5 65,6

3,4 0:94 0:81 — 14,2 1,5 0:37 0:35 — 4,4

113,1 57,5

5,4 0:67 0:61 2,7 0:33 0:31

Finansförvaltning

282,9

6,4 1:37

1:78

1:23

6,4 0:50 0:73

+

5,1 2 109,4

100 11:09 11:35

466,6

2:42 2:51

+

4,0

Totalsumma 4 889,9

25:06 26:32

+

5,0 2 444,1

Hälso- och sjukvård . .

1:52

+ 11,2

334,7

8,7 6,5

+ 45,6 + 2,3 1:68 1:80 + 7,5 12:77 13:15 + 3,0

136,1

100 22:64 23:81

....

Summa 4 423,3

—

247 Bilaga 3 Köpingarnas

(endast de borgerliga primärkommunernas) fördelade efter förvaltningsgrenar åren

brutto- och 1953 och 1957

Bruttoutgifter Förvaltningsgrenar

nettoutgifter

Nettoutgifter

i kr per skattekrona i kr per skattekrona i milj. i pro i milj. i proprocenprocenkr kr cent cent tuell förtuell för1957 1957 1953 1957 ändring 1957 1957 1953 1957 ändring 1953—57

1953—57

Allmän förvaltning....

14,5

4,1 0:66 0:79

+ 19,5

13,7

6,7 0:63 0:74 +

17,7

Rätts- o. ordningsväsen

9,0

2,5 0:41 0:49

+ 20,0

7,1

3,5 0:39 0:39 —

2,5

Fastighetsförvaltning

39,3

11,2 1:83

2:14

+ 17,1

23,4

11,4 1:22

1:28 +

4,4

Planerings- o. anläggningsverksamhet . . Därav: Gator o. vägar Vattenverk . . . Avlopps- och reningsverk

77,9 33,2 23,0

22,1 3:65 4:25 9,4 1:34 1:81 6,5 1: 17 1:26

+ 16,3 + 34,3 + 7,1

59,0 27,8 12,8

28,7 2:81 3:21 + 13,5 1: 11 1:51 + 6,2 0:67 0:70 +

14,2 36,0 4,4

17,3

4,9 0:93 0:94

+

0,7

14,7

7,2 0:87 0:80

7,5

25,2

7,1 1:27

+

7,7

- 1 , 4 -0,7

24,5 0,3

6,9 1:21 1:33 0,1 0:00 0:02

0,0

0,0 0:00 0:00 — 25,1

Industriella och andra affärsdrivande verk Därav: Gasverk . . . Elektricitetsverk Hamn Kommunikationsföretag

1:37

0:02 -0:07

409,5

+ 10,2 — 1,7 — 0,8 0:00 -0:09 —1 332,0 + 90,2 0,2 0,1 0:00 0:01 + 210,8 0,0

0,0 0:00 0:00 —

24,1

Allmän hygien Därav: Renhållningsverk . . . .

7,9

2,3 0:36 0:43

+ 20,2

4,1

2,0 0: 16 0:23 +

36,8

3,9

1,1 0: 17 0:21

+ 25,6

1,7

0,8 0:07 0:09 +

29,0

Undervisnings- o. bildningsverksamhet Därav: Folkskola Annan underv.

110,5 90,1 20,4

31,3 5:67 6:02 25,5 4:77 4:91 5,8 0:90 1:11

+ 6,1 + 2,9 + 23,5

55,5 42,8 12,7

27,0 2:90 3:02 20,8 2:28 2:33 6,2 0:62 0:69

4,2 2,3 11,2

Socialvård Därav: Socialhjälp . . Barnavård . . . Folkpensionering

47,4 23,6 4,0

13,4 2:41 2:58 + 7,3 6,7 1:49 1:29 — 13,5 1,1 0: 19 0:22 + 14,5

33,4 12,8 2,0

16,3 1:66 1:82 6,2 0:89 0:70 1,0 0:09 0:11

9,7 21,3 25,7

14,6

4,1 0:49 0:79

+ 62,2

14,5

7,1 0:49 0:79

62,0

Övriga specialförvaltn.. Därav: Brandförsvar.

9,2 6,2

6,8 5,5

3,3 0:39 0:37 2,7 0:32 0:30

4,5 9,5

+ 27,4 8,0

11,9

2,6 0:60 0:51 — 15,6 1,8 0:36 0:34 — 5,7 3,4 0:51 0:65 + 26,1

Summa

352,8

100 17:38 19:23

Hälso- och sjukvård . .

2,5

Totalsumma

355,3

Finansförvaltning

3,7

1,8 0: 16 0:20

205,3

100 10:36 11: 19

3,6

2,1

0:11

17:51 19:36 + 10,6

207,4

+ 10,7

0: 13 0: 13 +

0:11 +

4,1

10:47 11:30 +

8,0

248 Bilaga 4Landskommunernas nettoutgifter

(endast fördelade

de borgerliga primärkommunernas) efter förvaltningsgrenar åren 1953

brutto1957

i kr per skattekrona i kr per skattekrona i milj. i proi milj. i proprocenkr kr cent cent tuell för1957 1957 1953 1957 ändring 1957 1957 1953 1957 1953—57

6,1 0:46 0:61

Allmän förvaltning....

62,1

3,6 0:48 0:63 +

31,9

59,7

Rätts- o. ordningsväsen

42,6

2,4 0:32 0:43 +

36,2

26,7

2,7 0:20 0:27

Fastighetsförvaltning . .

163,0

9,3 1:36

1:67 +

22,3

102,8

10,4 0:92

221,0 26,1 89,6

12,6 1:40 2:26 + 1,5 0:16 0:27 + 5,1 0:64 0,91 +

61,6 67,0 42,8

164,5 23,9 58,1

16,7 1:07 1:68 2,4 0: 14 0:25 5,9 0:44 0:59

94,0

5,4 0:51 0:96 +

87,0

72,5

7,3 0:40 0:74

13,4

0,8 0: 10 0: 14 +

41,4

1,4

0,1 0:01 0:01

10,5 1,5

0,6 0:08 0: 11 + 39,0 0,1 0:00 0:02 + 166,7

0,3 0,8

0,0 0:01 0:00 0,1 0:00 0:01

Planerings- o. anläggningsverksamhet . . . . Därav: Gator o. vägar Vattenverk. Avlopps- och reningsverk Industriella och andra affärsdrivande verk . . Därav: Gasverk Elektricitetsverk Hamn Kommunikationsföretag . Allmän hygien Därav: Renhållningsverk Undervisnings- o. bildningsverksamhet . . . . Därav: Folkskola Annan underv

och

Nettoutgifter

Bruttoutgifter Förvaltningsgrenar

och

1:05

0,4

0,0 0:00 0:00 — 33,6

0,1

0,0 0:00 0:00

13,2

0,8 0: 11 0:14 +

19,6

7,2

0,7 0:07 0:07

5,3

0,3 0:03 0:05 -j- 108,6

3,0

0,3 0:02 0:03

798,1 741,5 56,6

45,6 7:74 8: 15 + 42,4 7:32 7:57 + 3,2 0:42 0:58 +

5,4 3,4 39,1

365,9 327,2 38,7

37,1 3:47 3:74 33,2 3: 18 3:34 3,9 0:29 0:40

Socialvård Därav: Socialhjälp . . Barnavård . . . Folkpensionering

352,4 188,3 23,5

20,1 3:05 3:60 + 10,8 1:89 1:92 + 1,3 0:22 0:24 +

18,0 2,0 6,0

246,1 100,9 11,6

25,0 1:94 2:52 10,2 0:95 1:03 1,2 0:12 0:12

107,9

Övriga specialförvaltn. Därav: Brandförsvar

47,8 32,2

Finansförvaltning

...

36,2

Summa

1 749,8

1:10 + 70,7 107,9 10,9 0:65 1:10 3,8 0:38 0:38 37,5 2,7 0:59 0:49 — 16,7 3,0 0:29 0:30 29,5 1,8 0:32 0:33 + 1,7 2 , 6 -0:33 -0:26 2 5 , 7 0: 19 0:37 2,1 + 92,7 8:19 10:07 100 100 15:34 17:88 + 16,6 986,1

Hälso- och sjukvård .

10,0

0: 10 0: 10 —

2,1

8,8

0:09 0:09

Totalsumma

1 759,8

15:44 17:98 +

16,4

994,9

8:28 10:16

6,2 0:65

KUNGL

STATENS O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1961 Systematisk förteckning (Siffrorna inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckni;

Justitiedepartementet Begravningsplatser och gravar. [5] Underrätterna. [6] Försvarsdepartementet Enhetlig ledning av krigsmakten. [7] Finansdepartementet Sparstimulerande åtgärder. [21 Automatisk databehandling inom folkbokförings och uppbördsväsendet. [4] Jordbruksdepartementet Totalisatorverksamheten. [1] Handelsdepartementet Effektivare prisövervakning. Inrikesdepartementet Om läkarbehov och läkartillgång. [8] Principer för en ny kommunindelning. [9]

K. L. B E C K M A N S B O K T R Y C K E R I , S T O C K H O L M 1961