Kommunindelningskommittén. 2,

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2012

S T A T E N S O F F E N T L I G A U T R E D N I N G A R 1945:38 SOCIALDEPARTEMENTET

KOMMUNINDELNINGSKOMMITTEN II BETÄNKANDE MED FÖRSLAG TILL

RIKTLINJER FÖR EN REVISION AV RIKETS INDELNING I RORGERLIGA PRIMÄRKOMMUNER

S

T

O

C

K

1 9

H

O

5 L

M

Statens offentliga utredningar 1945 K r o n o l o g i s k

f ö r t e c k n i n g

1. Betänkande med förslag till utlänningslag och lag an- 21. Betänkande och förslag rörande upplysningsverksamgående omhändertagande av utlänning i anstalt eller het om och inom försvaret. Katalog- o. Tidskriftstryck förläggning Norstedt. 169 s. J u . 142 s. F ö . 2. Betänkande med förslag till organisation av en luft22. Ungdomen och nöjeslivet. Ungdomsvårdskomuittcns fartsstyrelse m. m. Norstedt. 68 s. K. betänkande del 8. Haeggström. 372 s. J u . 3. Betänkande rörande särskilda åigärder vid återförandet till civi! verksamhet av till beredskapstjänstgöring 23. Socialvårdskommittens betänkande. 10. S t a t i s t i k uninkallad peisonal. Haeggström 74 8. F ö . dersökning angående folkpensionärernas bostadsförhållanden m. m. Beckman. 108 s. S. 4. Betänkande angående den husliga utbildningen. Beckman. 167 s. S. 24. Betänkande angående grundpenningväsendet. Marcus. 5. Betänkande med utredning och förslag angående yr64 s. H . kesutbildning av sjöfolk av manskapsgrad samt åtgärder till hö.ande av sjöfolkets allmänna och medbor- 25. Betänkande och förslag angående statsbidrag till byggnader för folkskoleväsendet. Haeggström. 83 s. É. " gerliga bildning. Idun. 870 s. E . 6. Utredning jörande den tekniskt-vetenskapliga forsk- 26. Kommitténs för partiellt arbetsföra betänkanden. Bilaga nr 1. Riktlinjer för skapande av socialväsendets ningens orenande. 7. Förslag till åtgärder för livsmeforskningsorganisation. Av Hl. Cederström. Idun. xx, delsforsknirgens ordnande. Haeggström. 150 s. H. 296 s. 4 pl. S. 7. Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järnvägar. Del 1. Allminna synpunkter. Idun. 109 s. K. 27. 1944 års uppbördsberednings betänkande med förslag till omläggning av uppbördsförfarandet. Marcus. 589 8. Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järnvägar. s. Fi. Del 2. Biekhgenätets järnvägar. Idun. 124 s. 1 pl. K. 9. Promemoria med förslag till arrendebestämmelser för 28. Straffrättskommitléns betänkande med förslog till ändkommunal jord. Marcus. 56 s. J o . ringar av strafflagen för krigsmakten i vad den berör brott mot staten och allmänheten. Norstedt. 86 3. J u . 10. Betänkande och förslag rörande effektivisering av skyddshemselevernas eftervård m. m. Marcus. 158 s. S. 29. Straffrättskommitténs betänkande med förslag till änd11. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. rad lagstiftning om ämbetsbrott av präst. Norstedt. 26 s. J u . 8. Framställ lingar och utlåtanden från kommissionen för ekonomisk efterkrigsplanering. 2. Betänkande med 30. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. förslag till -nssa åtgärder i syfte att under depression 9. Framställningar och utlåtanden från kommissionen stimulera avsättningen av varaktiga konsumtionsvaror för ekonomisk efterkrigsplanering. 3. Betänkande anm. m. Mards. 153 s. F i . gående den svenska handelspolitiken efter kriget m. m. 12. Investeringsitredningens betänkande med förslag till Marcus. 124 s. F i . investerings-eserv för budgetåret 1945/46 av statliga, kommunala och statsunderstödda anläggningsarbeten. 31. Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. 10. Sysselsättningsundersökningar. Marcus. 224 s. F i . Marcus, viij 350 s. F l . 13. Bilagor till investeringsutredningens betänkande med 32. Betänkande angående dyrortsgrupperingen. Hseggttröm. 400 s. F I . förslag till investeringsreserv för budgetåret 1945/46 av statliga, kommunala och statsunderstödda anlägg- 33. Betänkande angående yrkesutbildningen i Norrland. ningsarbetet.. Marcus. 88 s. F l . Sv. Tryckeri AB. 304 s. J o . 14. Socialpolitikans ekonomiska verkningar. Av C. Welin- 84. Betänkande med förslag angående kommissionärsväsender. Beckman. 113 s. S. det vid statens förvaltningsmyndigheter m. m. V. Petterson. 160 s. S. 15. Stadsplaueuirediiingen 1942. 3. Förslag till byggnads35. 1944 års skattesakkunniga. 1. Betänkande med förslag lag m. m. V. Petterson. 646 s. J u . angående vissa spörsmål på den allmänna kommunal16. Betänkande med förslag till nyorganisation av kyrbeskattningeus område. V. Petterson. 231 s. F i . korausikerbtiattningarna m. m. Del 1. Haeggström. 36 Utredningar angående ekonomisk efterkrigsplanering. 208 s. E . 11. Framställningar och utlätanden från kommissionen 17. Statsmakterna och folkhushållningen under den till för ekonomisk efterkrigsplanering. 4. Betänkande angåföljd av sto?maktskriget 1939 inträdda krisen. Del 5. ende vissa arbetsmarknadsfrågor m.m. Marcus. 91s. F l . Tiden juli 1MB—juni 1944. Idun. 484 s. F o . 37. Betänkande angående revision av kommunala fond18. Normalbrancordning för städer, köpingar och municibildningslagen m. m. Haeggström. 80 s. F i . palsamhällei). Norstedt. 21 s. K. 38. Kommunindelningskommittén. 2. Betänkande me 1 för19. Normal braucordning för landskommuner. Alternativ slag till riktlinjer för en revision av rikets indelning 1. För kommuner med bygdebrandförsvaret och skogs1 borgerliga primärkommuner. Haeggström. 346 s S. brandförsvaret samordnade. Norstedt. 21 s. K. 39. Kommunindelningskommittén. 3. Bilagor till kom20. Normalbrandordning för landskommuner. Alternativ 2. munindelningskommitténs betänkande med förslag till För kommuner, i vilka skogsbrandförsvaret ordnats för riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgersig. Norstedt 22 s. K. liga primärkommuner. Haeggström. 124 s. S.

Anm. Om sirskild tryckort ej angives, är tryckorten Stockholm. Bokstäverna med fetstil utgöra begynnelsebokstäverna till det departement, under vilket utredningen avgivits, t. ex. E. = ecklesiastikdepartementet, J o . = Jordbruksdepartementet. Enligt kungörelsen den 3 febr. 1922 ang. statens offentliga utredningars yttre anordning (nr 98) utgivas utrednincarna i omslag med enhetlig färg för varje departement

STATENS

OFFENTLIGA

UTREDNINGAR

1 9 4 5 : 38

SOCIALDEPARTEMENTET

KOMMUNINDELNINGSKOMMITTÉN II BETÄNKANDE MED FÖRSLAG TILL

RIKTLINJER FÖR EN REVISION AV RIKETS INDELNING I RORGERLIGA PRIMÄRKOMMUNER

STOCKHOLM IVAR

H.EGGSTRÖMS

1945 BOKTRYCKERI

^ l r 0

A. B.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING Skrivelse till statsrådet och chefen för socialdepartementet 1 kap. Kommitténs uppdrag och utredningsarbetets planläggning

Sid. 7 9

Direktiv för kommitténs arbete sid. 9. Utredningsarbetets planläggning sid. 15.

2 kap. Återblick på historiken

3 kap. Den primärkommunala indelningen

22 Kommunindelningen omkring år 1862 sid. 22. Den nuvarande kommunala indelningen sid. 27. Folkmängden sid. 27. Arealen sid. 30. Folktätheten sid. 31. Skatteunderlaget sid. 34. Befolkningsutvecklingen sid. 34.

4 kap. Den kommunala förvaltningens utveckling efter år 1862 . . . .

39 Folkskoleväsendet sid. 42. Fattigvården sid. 47. Barnavård och ungdomsskydd sid. 52. Folkpensionering och därmed sammanhängande uppgifter sid. 55. Sjukvården och den allmänna hälsovården sid. 56. Egnahems-, bostadsanskaffnings- och bostadsförbättringsverksamheten sid. 58. Nykterhetsvård (alkoholistvård) sid. 60. Arbetslöshetshjälp sid. 61. Fjärdingsmansbestyret— polisväsendet sid. 61. Sammanfattning sid. 62.

5 kap. Samverkan mellan kommuner för kommunala förvaltningsuppgifters tillgodoseende samt andra hittills tillämpade eller ifrågasatta utvägar att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunerna

64 Betänkligheter mot socknarna såsom primärkommuner. Olika vägar att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunerna.... I särskilda författningar eller författningsförslag avsedd samverkan . . . .

64 65

Gemensam kommunalförvaltning sid. 65. Gemensamma fattigvårdssamhällen och barnavårdskommuner sid. 66. Gemensamma fattigvårdsanstalter sid. 68. Gemensamma skoldistrikt sid. 69. Samverkan mellan skoldistrikt sid. 70. Gemensamma fjärdingsmans- och polisdistrikt sid. 72. Gemensamma pensionsdistrikt sid. 73. Gemensamma arbetslöshetskommittéer sid. 73. Gemensamma brandrotar och gemensamt brandförsvar sid. 74. Gemensamma barnmorskedistrikt sid. 74. Gemensamma vaccinatörer sid. 75. Förslag om socialvårdskommuner sid. 75. Kommunal samverkan för civilförsvaret sid. 76.

Kommunalförbundslagstiftningen och dess tillämpning

78 Kommunalförbundslagstiftningen sid. 78. Fattigvårdsförbund sid. 80. Polisförbund sid. 82. Brandskyddsförbund sid. 82. Skolförbund sid. 83. Hälso- och sjukvårdsförbund sid. 83. Kommunalförbund för andra ändamål sid. 83. Överflyttning från p r i m ä r k o m m u n e r n a till landstinget eller s t a t e n av p r i m ä r k o m m u n a l a uppgifter eller a v k o s t n a d e r för dylika uppgifter Fjärdingsmansbestyret och polisväsendet sid. 85. Folkskoleväsendet sid. 85. Fattigvården sid. 86. Barnavården sid. 88. Epidemisjukvården sid. 89. Barnmorskeväsendet sid. 89. Distriktssjukvården sid. 90.

6 kap. Den kommunala självstyrelsens kris

2 Sid 7 kap.

F ö r d e l a r och n a c k d e l a r av s t o r a och s m å k o m m u n e r .

Frågan

o m lämplig k o m m u n s t o r l e k

103 Allmänna synpunkter

103 De ekonomiska resurserna och deras betydelse Tillgången på lämpliga förtroendemän och erforderlig sakkunskap för

de kommunala förvaltningsorganen

107 Kommunstorlekens betydelse för en rationell organisation av förvaltningen i allmänhet

113 Särskilda synpunkter beträffande vissa förvaltningsuppgifter

a) Skolväsendet: skolformerna sid. 118; gränsproblemen sid. 122; partiell centralisering och andra rationaliseringsmöjligheter inom större skoldistrikt sid. 123; skolväsendets allmänna standard sid. 125; skolväsendets ledning sid. 127; lämplig kommunstorlek med hänsyn till skolväsendet sid. 130. b) Fattigvården och barnavården: de ekonomiska resurserna och deras betydelse sid. 131; tillgången på lämpliga förtroendemän och förvaltningsorganens möjligheter att skaffa sig tillräcklig erfarenhet och rutin sid. 133; betydelsen av en intim personkännedom samt ölägenheterna av stora avstånd inom kommunen sid. 134; särskilda synpunkter på barnavården sid. 136; anstaltsväsendet sid. 138; lämplig kommunstorlek med hänsyn till fattigvården och barnavården sid. 140. , c) Nykterhetsvården: behovet av särskilda nykterhetsnämnder sid. 143; den bristande tillgången på lämpliga förtroendemän sid. 144; personliga och ekonomiska hänsyn som hämmande faktorer i nykterhetsarbetet sid. 145; bristen på erfarenhet och rutin samt bristande förutsättningar i övrigt för ett effektivt nykterhetsarbete sid. 146; fördelar för nykterhetsarbetet av större kommuner sid. 148; lämplig kommunstorlek med hänsyn till nykterhetsvården sid. 148. d) Folkpensioneringen: betydelsen av intim personkännedom sid. 150; tillgången på lämpliga förtroendemän sid. 152; nämndernas bristande erfarenhet och bristande intresse samt beroende av ombudens biträde sid. 153; kostsamma och tidsödande resor för ombuden samt dröjsmål med ärendenas avgörande sid. 155; de ekonomiska resursernas betydelse sid. 156; lämplig kommunstorlek med hänsyn till pensionsnämndernas uppgifter sid. 157. e) Hälsovården: behovet av särskilda hälsovårdsnämnder sid. 158; betydelsen av att hälsovårdsnämnderna erhålla lämplig sammansättning och tillräckligt arbetsområde sid. 158; lämplig kommunstorlek med hänsyn till hälsovården sid. 160; j) Brandväsendet:

sid. 160

g) Byggnadsväsendet:

sid. 161

De kommunala förtroendeuppdragens större och mindre tunga

164 Kommunstorlekens betydelse för de enskilda kommunmedlemmarna

.

165 Kommunstorlekens inverkan på folkets deltagande i självstyrelsen

. .

8 kap. Förtroendemän och tjänstemän. Centraliserad medelsförvaltning

170 Den principiella skillnaden mellan förtroendemannasystem och tjänstemannasystem sid. 170. Behovet och nyttan av tjänstemän och andra särskilda biträden i kommunalförvaltningen sid. 172. Behovet av en förbättrad medelsförvaltDing sid. 174. Hittillsvarande erfarenheter av centraliserad medelsförvaltning och kommunala tjänstemän i landskommunerna sid. 177. Sammanfattande synpunkter sid. 182.

3 Sid. 9 kap. Principiellt

s t ä l l n i n g s t a g a n d e till f r å g a n

o m en n y

kommunin-

delning

185 S a m m a n f a t t a n d e jämförelse mellan större och m i n d r e k o m m u n e r s l ä m p lighet såsom förvaltningsenheter Återblick p å av

möjligheterna

a t t u n d a n r ö j a eller minska olägenheterna

s m å k o m m u n s y s t e m e t annorledes än genom n y k o m m u n i n d e l n i n g

186 Befarade svårigheter och olägenheter i s a m b a n d med genomförande a v en n y k o m m u n i n d e l n i n g Kommunernas motstånd mot en tvångssammanslagning och anledningarna till motståndet sid. 188. Sockentraditionernas upplösning sid. 188. Personliga känsloskäl sid. 189. Farhågorna för den kommunala självstyrelsen sid. 190. Allmänna invändningar rörande behovet och lämpligheten av större kommunenheter sid. 191. Särskilda kostnader i samband med centraliseringens genomförande sid. 191. Försämrad ekonomisk ställning genom sammanslagning sid. 192. Oron för donationsfonder sid. 194. Olägenheter i avseende å samarbetet inom de nybildade kommunerna sid. 194. Principiellt ställningstagande. S a m m a n f a t t n i n g

1 0 k a p . R e d o g ö r e l s e f ö r v e r k s t ä l l d a p r o v i n d e l n i n g a r för e n e v e n t u e l l n y kommunindelning

198 Ä n d a m å l e t med provindelningarna och de för d e s a m m a l ä m n a d e direktiven

198 F ö r f a r a n d e t vid provindelningarna

200 Redogörelse för de av länsstyrelserna u p p g j o r d a förslagen till ny kommunindelning Göteborgs och Bohus län sid. 201. Älvsborgs län sid. 202. Uppsala län sid. 203. Kristianstads län sid. 204. Skaraborgs län sid. 205. Västernorrlands län sid. 205.

201 J ä m f ö r a n d e s a m m a n s t ä l l n i n g a r av provindelningsresultaten Folkmängd sid. 206. Areal sid. 207. Skatteunderlag sid. 209. Skatteutjämning sid. 210.

205 F ö r h å l l a n d e t mellan den föreslagna kommunindelningen och vissa andra indelningar Pastoratsindelningen sid. 211. Polisdistrikt sid. 212. Fattigvårdsförbunden sid. 213. Landsfiskalsdistrikt, tingslag och domsagor sid. 214. Allmänna

erfarenheter,

som

vunnits

eller

bekräftats

genom

provin-

delningarna 11 k a p . P a s t o r a t e n s

214 lämplighet

s å s o m g r u n d v a l för e n n y

kommunin-

delning

218 Redogörelse för den n u v a r a n d e pastoratsindelningen

218 K o r t återblick p å pastoratsindelningens historia

4 Sid. Skäl

för

och mot den nya kommunindelningens principiella anknyt-

ning till pastoratsindelningen

222 Fördelar av att anknyta till en redan bestående indelning sid. 222. Olägenheter av att den borgerliga kommunindelningen skär pastoratsindelningen sid. 223. Olägenheter till följd av den nuvarande pastoratsindelningens oregelbundenhet sid. 224. Sammanfattning sid. 224. 12 k a p . R i k t l i n j e r för en n y k o m m u n i n d e l n i n g 1. Allmänna riktlinjer i avseende å indelningsreformens syfte och omfattning

226 Sammanslagning av kommuner sid. 226; delning av kommuner sid. 226; reglering av oregelbundna gränser o. d. sid. 227; indelningsreformens omfattning sid. 227. 2. Riktlinjer i fråga om de nya kommunernas struktur

a) Storleksfrågan, sid. 228. Förvaltningsenheter och självstyrelseenheter sid. 228; hänsyn till den framtida utvecklingen sid. 229; förutsättningar för en rationell kommunorganisation sid. 229; folkmängden sid. 230; skatteunderlaget sid. 2 3 1 ; arealen sid. 232. b) Strävan efter naturlig samhörighet sid. 236. c) Hänsyn till den ecklesiastika, administrativa och judiciella indelningen sid. 239. d) Hänsyn till städernas och köpingarnas förhållanden sid. 240. 3. Riktlinjer i fråga om förfarandet

a) Principbeslut av riksdagen sid. 240. b) Kungl. Maj:ts förordnande om reformens genomförande sid. 243. c) Länsstyrelsernas utredningar och förslag till nyindelning sid. 244. d) Kommunernas hörande sid. 245. e) Kammarkollegiets befattning med frågan sid. 245. /) Kungl. Maj:ts beslut och indelningsändringens ikraftträdande sid. 246 g) Kostnaderna för utredningarna m. m. sid. 247. h) Lagförslag sid. 247. 4. Riktlinjer för ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna

a) Övertagandet av tillgångar och skulder sid. 249. b) Behandling av donationsfonder och annan donerad egendom sid. 250. Olika slag av hithörande egendom sid. 250. Självständiga och osjälvständiga stiftelser sid. 250. Kungl. Maj:ts befogenhet att ändra donationsbestämmelser sid. 251. Förändringar i äganderätten sid. 252. Förändringar beträffande den donerade egendomens förvaltning sid. 253. Förändringar beträffande användningen sid. 254. Överflyttning av donationsfonder från den kyrkliga församlingen till den borgerliga kommunen sid. 257. c) Särskilda ersättningsfrågor sid. 258. d) Rättsförhållanden mellan kommuner och kommunalförbund sid. 260. 5. Riktlinjer för reglering av skoldistrikten

a) Gällande bestämmelser rörande skoldistriktsindelningen sid. 262. b) Den nuvarande skoldistriktsindelningen sid. 263. c) Behövliga regleringsåtgärder och önskvärda lagändringar sid. 264. 6. Riktlinjer i fråga om särskilda åtgärder för att underlätta genomförandet av nyindelningen och undanröja olägenheter under övergångstiden

5 Sid. a) Statsbidrag för utjämning av skattehöjningar sid. 267. Grunder för övergångsbidragets beräkning sid. 268. Beräknad skattehöjning såsom bidragsunderlag sid. 269. Inverkan av förändringar efter sammanslagningen sid. 269. Vilka skattedragare böra vara berättigade till övergångsbidrag sid. 271. För vilket antal skattekronor bör övergångsbidrag utgå sid. 272. Förhållandet mellan övergångsbidrag och skatteutjämningsbidrag sid. 273. Beräknade kostnader för övergångsbidrag sid. 273. b) Åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka samhörigheten inom de nybildade kommunerna sid. 274.

7. Riktlinjer i namnfrågan

13 k a p . Särskilda förslag r ö r a n d e l a n d s k o m m u n e r n a s förhållande till t ä t orts- och samhällsbildningen

1. Tätortsproblemens sammanhang med kommunindelningsfrågan. . . .

a) Landskommunernas stympning till följd av nu gällande ordning för tätortsreglering och samhällsbildning sid. 277. b) Krav på reformering av den gällande municipallagstiftningen

sid. 278.

2. G ä l l a n d e ordning för t ä t o r t s b e h o v e n s tillgodoseende och d ä r m e d före n a d e olägenheter

a) Allmänna principer för hithörande angelägenheters ordnande sid. 280. b) Stadsstadgorna och deras ursprungliga tillämpning å orter med större sammanträngd befolkning å landsbygden sid. 281. c) Municipallagstiftningens d) Municipalsystemets

tillkomst sid. 283.

allmänna brister sid. 286.

e) Kritik av municipallagstiftningens grundidéer sid. 291. Municipallagstiftningen ett avsteg från kommunallagstiftningens principer sid. 292. Municipalsamhällets närmaste förebilder numera avskaffade organisationsformer sid. 293. Förslag om motsvarande lagstiftning för städerna avvisat sid. 294. Municipalsamhällets särbeskattning i regel orättvis sid. 296. Dubbelbeskattningen ökar orättvisan sid. 301. Den självständiga beslutanderättens praktiska betydelse sid. 303. Sammanfattning sid. 305. f) Hittillsvarande möjligheter att tillgodose tätortsbehoven utan municipalbildning sid. 306. Hälsovården sid. 306. Brandväsendet sid. 310. Byggnads- och planväsendet sid. 312. Ordningsväsendet sid. 317. 3. N å g r a uppgifter r ö r a n d e de förefintliga t ä t o r t e r n a och deras reglering

a) Icke organiserade tätorter sid. 318. Tätorternas antal och storlek samt antalet berörda kommuner sid. 318. De sanitära förhållandena inom tätorterna sid. 319. Behovet av byggnadsreglerande åtgärder i tätorterna sid. 321. b) Municipalsamhällen sid. 322. Samhällenas antal, storlek, förvaltningsuppgifter och finanser m. m. sid. 322. Förhållandena inom municipalsamhällena sid. 326. 4. Förslag till å t g ä r d e r a) Sammanfattning sid. 328.

för a t t u n d a n r ö j a n u r å d a n d e o l ä g e n h e t e r . .

av de huvudsakliga olägenheterna med nu rådande system

b) Förslag till åtgärder sid. 329. Bildandet av större och bärkraftigare kommuner sid. 329. Ökade befogenheter och skyldigheter för primärkommunerna i avseende å tätortsbehovens tillgodoseende sid. 329. Smidigare bestämmelser rörande stadsstadgomas tillämpning å tätorter inom landskommuner sid. 332. Frivillig avveckling av municipalsamhällena sid. 335. Skärpta krav på tillräcklig folkmängd och ekonomisk bärkraft vid köpingsutbrytning sid. 336. c) Erforderliga författningsändringar. Sammanfattning sid. 336. Omedelbara ändringar i municipallagstiftningen (87—90 §§ lagen om kommunalstyrelse på landet) sid. 337. Allmän revision av tätortslagstiftningen sid. 338. Principiell utvidgning av kommunemas befogenheter sid. 338.

14 kap. Särskilt förslag om kommunala samarbetsnämnder

Till

Herr Statsrådet

och Chefen för Kungl.

Social-

departementet. Genom beslut den 30 juni 1943 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för socialdepartementet att utse en kommitté bestående av högst sju personer med uppdrag att utreda frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning och framlägga därav föranledda förslag. På grund av detta bemyndigande tillkallades samma dag såsom ledamöter i kommittén landshövdingen Malte Jacobsson, ledamöterna av riksdagens andra kammare J. E. G. Fast, Nässjö, och G. E. Nilsson, Varberg, redaktören A. Olsson, Mora, ledamoten av riksdagens första kammare I. Persson, Skabersjö, kammarrådet E. H. Schalling och dåvarande undervisningsrådet, nuvarande t. f. statssekreteraren J. J. E. Weijne. Därjämte uppdrogs åt undertecknad Jacobsson att såsom ordförande leda kommitténs arbete. Till sekreterare åt kommittén utsågs dåvarande länsassessorn, numera landssekreteraren Sven Johan Nilsson och till biträdande sekreterare dåvarande länsnotarien, numera länsassessorn Erik Tage Eugen Kilander. Kommittén har antagit namnet »Kommunindelningskommittén». På kommitténs uppdrag har dess ledamot, kammarrådet Schalling utarbetat en översikt över den lantkommunala författningsregleringens historia med särskilt avseende å landsbygdens primärkommuner, vilken översikt kommittén i juni 1944 överlämnat till Herr Statsrådet. (Statens offentliga utredningar 1944:37). Angående utredningsarbetets planläggning och bedrivande hänvisas till närmare redogörelse i det nu avgivna betänkandets första kapitel. Till kommittén har inkommit skrivelser dels i kommunindelningsfrågan från Skara stifts pastorats samarbetsnämnd, från Fullösa, Skånings-Åsaka, Stenstorps, Tierps, Åsle, Mularps, Fullestads, Eds, Nordingrå och Vibyggerå kommuner samt från Landsbygdspartiet—Bondeförbundets distriktsorganisation för norra Älvsborgs län dels angående municipalsamhällenas framtida ställning från »Fjällbackakommittén av den 1 november 1943».

8 Kommittén har efter remiss från vederbörande statsdepartement avgivit underdånigt utlåtande över dels kommunalskatteberedningens betänkande angående den kommunala skatteutjämningen dels ordningsstadgeutredningens betänkande med förslag till allmän ordningsstadga m. m. Vidare har kommittén avgivit yttrande till riksdagens första kammares andra tillfälliga utskott år 1945 över dels en av Rickard Lindström m. fl. väckt motion (I: 23) angående åtgärder i syfte att få till stånd en plan för det fortsatta utredningsarbetet på socialpolitikens och socialvårdens områden, och dels en av Carl Sundberg väckt motion (1:283) angående uppdrag åt kommunindelningskommittén att föranstalta om utredning för vidtagande av sådana förändringar i den nuvarande länsindelningen, som befunnes lämpliga, samt till riksdagens andra kammares tredje tillfälliga utskott år 1945 över en av C. O. Carlsson i Bakeröd m. fl. väckt motion (11:345) angående uppdrag åt kommunindelningskommittén att utreda frågan, om det kan vara nödvändigt att i den utsträckning, som nu sker, med stad inkorporera stora områden av landsbygden, som icke äga betydelse för stadens utveckling i framtiden. Sedan utredningsarbetet numera slutförts, får kommittén härmed vördsamt överlämna betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. I anslutning därtill framlägger kommittén jämväl särskilda förslag rörande landskommunernas förhållande till tätorts- och samhällsbildningen samt angående kommunala samarbetsnämnder och kommunalföreningar. Betänkandet med ovannämnda förslag innehålles i ett häfte, betecknat »Kommunindelningskommittén II». Vid betänkandet fogas såsom bilagor i ett särskilt häfte, betecknat »Kommunindelningskommittén III», redogörelser för vissa av kommittén gjorda undersökningar rörande större och mindre kommuners lämplighet såsom förvaltningsenheter för särskilda grenar av kommunalförvaltningen m. m. Stockholm den 26 september 1945. MALTE JACOBSSON ERIK FAST

GUST. NILSSON

A. OLSSON

IVAR PERSSON

ERIK SCHALLING

JOSEF WEIJNE

S. J. Nilsson

Tage KUander

1 KAPITLET

Kommitténs uppdrag och utredningsarbetets planläggning. Direktiv för kommitténs arbete. Kommitténs uppdrag är enligt Kungl. Maj:ts i statsrådsprotokollet för den 30 juni 1943 antecknade beslut »att utreda frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning och framlägga därav föranledda förslag». Enligt s a m m a protokoll anförde chefen för socialdepartementet såsom motivering för sin hemställan om Kungl. Maj:ts bemyndigande a t t utse kommittén följande: » Under senare tid har i olika sammanhang bragts under diskussion frågan, huruvida vårt lands nuvarande primärkommunala indelning kan anses motsvara de ökade krav, som genom samhällsutvecklingen måste ställas på kommunerna såsom bärare av folklig självstyrelse. Sålunda hemställde 1939 års lagtima riksdag i skrivelse den 9 juni 1939 (nr 387), att Kungl. Maj:t ville föranstalta om utredning, med beaktande av vissa av konstitutionsutskottet i dess utlåtande nr 18 till nämnda riksdag införda synpunkter, av frågan om ändrad lagstiftning, syftande till en rationell kommunal indelning. Den nu berörda frågan var jämväl föremål för behandling vid 1941 och 1942 års riksdagar. Förstnämnda års riksdag framhöll (skrivelse nr 283) vikten av att den av 1939 års lagtima riksdag begärda utredningen snarast möjligt komme till stånd. 1942 års riksdag anhöll (skrivelse nr 121), att Kungl. Maj:t med det snaraste måtte föranstalta om företagandet av den av 1939 års lagtima riksdag begärda utredningen i ämnet. I det av socialvårdskommittén i december 1942 avgivna betänkandet angående socialvårdens organisation m. m. framlades förslag till, bland annat, lag om socialvårdskommuner. Förslaget innebär, att under beteckningen socialvårdskommuner skulle bildas specialkommuner för handhavandet av socialvårdsuppgifterna, medan de i socialvårdskommunerna ingående primärkommunernas befattning med övriga kommunala angelägenheter skulle kvarbliva hos primärkommunerna. Två ledamöter av kommittén avstyrkte emellertid i särskilda yttranden nämnda förslag och uttalade sig i stället för genomförandet av en fullständig kommunal nyindelning. Vår nuvarande kommunindelning bygger i allt väsentligt på den gamla sockenindelningen, vilken i sin tur är av kyrkligt ursprung. Indelningen är alltså uppbyggd under hänsynstagande till förhållanden, som ligga århundraden tillbaka i tiden. Om den än motsvarat gångna tiders behov, är det uppenbart, att på grund av den omgestaltning, som samhällslivet undergått, och mångfalden av de upp-

10 gifter, som under årens lopp tilldelats kommunerna, helt andra krav numera måste uppställas på en rationell kommunindelning. Den stora skillnaden olika kommuner emellan i fråga om invånarantal och areal är naturligen delvis beroende på de vitt skilda naturförhållandena i olika delar av landet. Att emellertid andra, enbart historiskt betingade motiv härvidlag spela en väsentlig roll torde tillräckligt tydligt framgå av det förhållandet, att de allra minsta kommunerna äro relativt sett betydligt mera talrikt förekommande inom vissa landskap än inom andra. Av kommunerna å Gotland ha sålunda 13 procent mindre än 250 invånare och 47 procent 250—500 invånare. Motsvarande siffror i Västergötland utgöra 13 respektive 40 procent. I övriga delar av Götaland ha allenast 3 procent av antalet kommuner mindre än 250 invånare och 14 procent 250—500 invånare. Befolkningsutvecklingen i vårt land under de senaste årtiondena har skärpt det s.k. småkommunsproblemet. Folkmängden på den egentliga landsbygden har sedan länge minskat, men minskningen har varit särskilt kraftig under den senaste tioårsperioden. Medan antalet landskommuner med ett invånarantal understigande 500 år 1910 utgjorde 16 procent av hela antalet kommuner, hade år 1940 22 procent av kommunerna mindre än 500 invånare. Oavsett hur den framtida befolkningsutvecklingen kommer att gestalta sig, synes redan den hittillsvarande utvecklingen starkt stödja kravet på en kommunal nyindelning. ^ Kommunindelningsproblemets aktualitet beror emellertid icke enbart på befolkningsutvecklingen och andra yttre omständigheter. Under tidernas lopp har även omfattningen av de kommunala arbetsuppgifterna oavlåtligen vuxit. Särskilt gäller detta de socialvårdande uppgifterna. Det ligger i sakens natur, att ett beslut i anslagsfråga eller eljest av ekonomisk innebörd i allmänhet får större verkningar för utdebiteringen inom de minsta kommunerna än inom kommuner med större skatteunderlag. Skillnaden i detta hänseende mellan större och mindre kommuner får vid handhavandet av socialvårdsuppgifterna ökad betydelse, i den mån kostnaderna för dessa till följd av sociallagstiftningens utveckling uppgå till en relativt större andel av kommunernas totala utgifter än tidigare. Härigenom uppkommer givetvis en risk, att en standardskillnad i socialvårdshänseende uppstår mellan större och mindre kommuner. I den mån så sker, måste det för de enskilda hjälpbehövande med fog framstå såsom orättvist, att ett visst hjälpfall behandlas efter för den enskilde oförmånligare grunder inom en mindre kommun än inom en större. Genom sitt i allmänhet begränsade skatteunderlag äro småkommunerna betydligt känsligare för utgiftsstegringar än de större kommunerna. Detta medför svårigheter för dem att lösa mera kostnadskrävande uppgifter — på socialvårdens såväl som på andra områden — och gör dem mera beroende av de skiftande konjunkturerna inom det ekonomiska livet och på arbetsmarknaden, ofta i en utsträckning som verkar hämmande på planmässigheten inom det kommunala arbetet. Verkningarna för kommunerna av de socialvårdande arbetsuppgifternas ökade omfattning visa sig även därutinnan, att, därest vid tillämpningen av våra sociallagar dessas syftemål skola kunna rätt förverkligas, stegrade krav måste uppställas på insatsen från de förtroendemäns sida, som närmast bära ansvaret för kommunernas socialvårdande uppgifter. Vad nu sagts har tillämpning även på kommunernas hälsovårdande uppgifter. Och vad skolväsendet angår har utvecklingen mot

11 högre skolformer och specialiseringen av undervisningen liknande återverkningar beträffande det kommunala arbetet. Ehuru de uppgifter, som ålagts kommunerna i anledning av rådande kristidsförhållanden, äro av tillfällig art, torde man i detta sammanhang icke böra lämna ur räkningen, att även efter nu rådande krig kunna komma att inträffa förhållanden, vid vilka särskilt starka krav måste ställas på kommunerna att handhava för samhällslivets ostörda gång betydelsefulla arbetsuppgifter. För att de anspråk, som inom skilda arbetsområden måste ställas på de kommunala förtroendemännen, skola kunna tillgodoses, är det nödvändigt, att urvalet kan göras inom en någorlunda vid krets. En sådan möjlighet står icke i tillräcklig omfattning till buds i småkommunerna. Följden därav kan för småkommunernas vidkommande bliva, att det kommunala arbetet blir kvalitativt underlägset arbetet inom större kommuner. Små kommunenheter utgöra även i viss mån ett hinder för besparings- och rationaliseringssträvanden. Såsom ett exempel härpå må erinras om att den utredning, som verkställdes av de år 1939 tillkallade folkskolans besparingssakkunniga, gav vid handen, att statsverket genom förekomsten av ett stort antal små skoldistrikt — varje territoriell kyrkoförsamling utgör i regel ett skoldistrikt — tillskyndades avsevärda årliga merutgifter för folkskoleväsendet. De ekonomiska svårigheter, som genomförandet av ett kostnadskrävande förslag, exempelvis byggande av ålderdomshem eller skola, åsamkar en liten kommun med svagt skatteunderlag, kunna i viss mån lättas genom anlitande av kommunalförbundsinstitutionen. Denna institution har emellertid i praktiken spelat allenast en begränsad roll. Den viktigaste anledningen härtill är, att å ett kommunalförbund icke kan överlåtas en kommuns samtliga uppgifter. Vidare är det i allmänhet svårt att åstadkomma enighet mellan de olika kommunerna i fråga om antagande av förbundsordning. Ofta går icke att övervinna det lokala motstånd, som av olika anledningar reses mot väckt förslag om bildande av kommunalförbund, med påföljd att frågan får förfalla och i stället den angelägenhet, som kommunalförbundet var avsett att omfatta, löses av varje kommun för sig efter riktlinjer, som äro underlägsna vad som kunnat i kommunalförbundets form samfällt åstadkommas. Den sammanslagning av kommuner, vartill 1919 års lag om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning öppnar möjlighet, kan mot vederbörande kommuners bestridande ske endast i mycket begränsad omfattning. Sin främsta betydelse har lagen fått i fråga om inkorporeringar med städer och köpingar. Något medel för en mera genomgripande omgestaltning av den kommunala indelningen utgör icke nämnda lag. Icke heller har möjligheten enligt fattigvårds- och barnavårdslagarna att bilda specialkommuner på fattigvårdens och barnavårdens område spelat någon roll till hävande av de med småkommunproblemet förenade svårigheterna. Socialvårdskommittén har i sitt förenämnda förslag till lag om socialvårdskommuner såsom nämnts föreslagit inrättandet av särskilda socialvårdskommuner för handhavande av socialvårdsuppgifterna. Detta kommitténs ståndpunktstagande grundar sig mera på praktiska än på principiella skäl. Kommittén säger sig nämligen finna en kommunal nyindelning i och för sig utgöra den fördelaktigaste lösningen. Men då kommittén ansett sig böra räkna med möjligheten att sådan nyindelning icke inom rimlig tid kunde komma till stånd och det enligt kommitténs mening vore synnerligen olyckligt, om en socialvårdsreform skulle skjutas på framtiden i avvaktan på en kommunal nyindelning, har kommittén stannat för förslaget om bildande av socialvårdskommuner.

12 Socialvårdskommitténs förslag har varit föremål för remissbehandling. I remissyttrandena har så gott som enstämmigt givits uttryck åt den uppfattningen, att en sammanslagning av de mindre kommunerna till sådana enheter, som avsåge alla kommunala uppgifter, vore den enda effektiva lösningen av småkommunsproblemet. Socialvårdskommitténs förslag rörande socialvårdskommuner har därför avstyrkts och i stället har förordats, att frågan om kommunal nyindelning snarast gjordes till föremål för en allsidig utredning. Genom det av socialvårdskommittén framlagda förslaget har frågan om åstadkommande av någorlunda stora enheter såsom bärare av kommunala självförvaltningsuppgifter kommit i det läget, att ett avgörande måste träffas, huruvida man bör söka omedelbart taga steget fullt ut och på en gång genomföra en kommunal nyindelning, som då givetvis icke får taga hänsyn allenast till socialvårdens behov, eller om man bör söka under ett övergångsskede få till stånd en partiell lösning av småkommunsproblemet i den form socialvårdskommittén tänkt sig. För egen del är jag av den uppfattningen, att den ytterligare splittring av den borgerliga primärkommunala indelningen, som skulle följa med inrättandet av socialvårdskommuner, skulle vara förenad med så avgjorda nackdelar, att en dylik lösning skulle vara att förorda endast om genom förhållandenas utveckling ett tvångsläge kunde anses ha uppkommit och något egentligt val mellan olika alternativ alltså ej stode till buds. Väl är det synnerligen angeläget att snarast få den översyn av socialvårdens materiella innehåll verkställd, varmed socialvårdskommittén är sysselsatt. Men även om alternativet med socialvårdskommuner måste antagas medföra någon tidsvinst härutinnan, synas mig de praktiska möjligheterna att inom rimlig tid få till stånd en kommunal nyindelning icke böra vara oöverstigliga. Under alla förhållanden synes det mig i första hand böra undersökas, vilka problem som uppkomma vid en sådan nyindelning och huru de lämpligen böra lösas. På grund härav bör man enligt min mening inrikta sig på att med det snaraste få samtliga de spörsmål utredda, som äro förutsättning för ett ställningstagande till frågan om en allmän, hela landet omfattande och i ett sammanhang företagen kommunal nyindelning. Jag föreslår därför, att en utredning rörande dessa problem nu igångsattes. Den nyindelning, varom i det föregående varit tal, har avsett uteslutande den borgerliga kommunen och icke vare sig socknen såsom kameral enhet eller den kyrkliga församlingen. Uppenbarligen skulle utredningsarbetet betydligt kompliceras och fördröjas, om såsom mål för utredningen uppställdes att bringa socken-, församlings- och kommunområdena att sammanfalla. En annan sak är, att utredningen måste undersöka, i vad mån dess förslag får sådana verkningar, att nya eller ändrade bestämmelser erfordras inom de områden, som reglera socknens eller församlingens rättsförhållanden. Då folk- och fortsättningsskolväsendet i små landskommuner och i församlingar, som bestå av mera än en kommun, utgör en församlingsangelägenhet men eljest en den borgerliga kommunens angelägenhet, är det uppenbart, att genomförandet av en rationellare skoldistriktsindelning måste få verkningar även för vissa kyrkliga församlingar. Icke minst hänsynen till pågående reformarbete på socialvårdens område gör det angeläget, att den här ifrågasatta utredningen sker med all skyndsamhet. Såväl på grund härav som med hänsyn till angelägenheten av att principerna för nyindelningen på ett tidigt stadium underställas statsmakternas prövning bör utredningen utmynna i ett förslag till förändrad lagstiftning angående ordning och villkor för ändring i kommunal indelning, i vilket riktlinjerna för indelningsändringen uppdragas utan att i samband därmed ett i detalj utarbetat förslag till nyindelning av hela riket i primärkommuner framlägges. I anslutning till utarbetandet av nyssnämn-

13 da riktlinjer bör förslag upprättas till generella regler om ordnandet av de ekonomiska förhållandena mellan såväl de gamla kommunerna inbördes som mellan dessa och de nybildade kommunerna. Då de för en sammanslagning erforderliga ekonomiska utredningarna rörande de olika kommunernas donationer, fonder och annan egendom i många fall torde i och för sig bliva av invecklad natur, böra, med hänsyn till intresset att indelningens genomförande ej skall draga för långt ut på tiden, de i samband med utredningen utarbetade generella reglerna göras så enkla och schematiska som möjligt. Av sakens natur följer, att tillfälle bör lämnas kommunerna att under utredningsarbetets gång framföra sina synpunkter och erfarenheter. Utredningen bör även i erforderlig utsträckning ske i samråd med socialvårdskommittén och andra utredningsorgan, vilkas arbete berör områden, som den här ifrågasatta utredningen kommer att omspänna.» Enligt den av departementschefen omnämnda riksdagsskrivelsen den 9 juni 1939 (nr 387) bör vid utredningen beaktas vissa av konstitutionsutskottet i dess utlåtande n r 18 till 1939 års lagtima riksdag anförda synpunkter. Ur nämnda utlåtande må därför här citeras följande: »Ett betydande antal kommuner i vårt land har ett mycket ringa invånarantal — vilket på många håll visar en tendens att ytterligare minskas genom utflyttning från landsbygden. I trots av dessa kommuners litenhet har inom dem mångenstädes utförts ett kommunalt arbete, som förtjänar det största erkännande och medfört värdefulla resultat. Det bör vidare framhållas att tillvaron av mycket små kommuner icke, såsom ofta antages, utgör den enda eller ens den huvudsakliga anledningen till den under nuvarande förvaltningsordning rådande stora ojämnheten i skattebelastningen olika kommuner emellan. Men då de verkligt små kommunala enheterna av naturliga skäl i regel måste äga en ringa ekonomisk bärkraft äro de mycket känsliga för även i och för sig obetydliga utgifter. Allt eftersom de kommunala uppgifterna vuxit i omfattning och fått en allt större ekonomisk räckvidd icke minst på grund av ålägganden från statens sida på socialverksamhetens m. fl. områden, har det blivit allt svårare för de ifrågavarande kommunerna att på ett tillfredsställande sätt tillgodose dem. Det har där också ofta visat sig svårt att erhålla lämpliga personer att handhava de kommunala förvaltningsuppgifterna. I alltför små kommunala enheter möta sålunda, i varje fall numera, synnerliga svårigheter för en rationellt bedriven kommunal verksamhet. Vissa försök hava gjorts att genom lagstiftningsåtgärder undanröja de eljest ogynnsamma verkningarna av förefintligheten av en mångfald små kommuner. Sålunda kunna två eller flera kommuner för handhavande av en kommunal förvaltningsuppgift sammansluta sig till ett kommunalförbund eller förenas till ett fattigvårdssamhälle eller skoldistrikt. Men dels kan kommunalförbundsinstitutionen icke tänkas erhålla en så vidsträckt tillämpning, att olägenheterna med den nuvarande splittringen i en mångfald små kommunala enheter därigenom undanröjes, dels har dess användning i tillämpningen ingalunda visat enbart goda resultat. Förfaringssättet att bilda specialkommuner för handhavande av särskilda förvaltningsuppgifter kan också, om det tillgripes i mera vidsträckt omfattning, äventyra planmässigheten i den kommunala förvaltningen och i längden t. o. m. kommunens fortbestånd såsom bärare av den kommunala självstyrelsen. Genom 1919 års indelningslag hava visserligen skapats ökade möjligheter att sammanslå smärre kommuner, något som också skett i vissa fall. Men mot vederbörande kommuners bestridande

14 är en sådan sammanslagning endast möjlig i en mycket begränsad utsträckning. Däremot banar lagstiftningen i sin nuvarande utformning i viss mån vägen för en ytterligare utveckling i riktning mot en förminskning av kommunernas omfång. Sålunda förekommer det, att de skattekraftiga delarna av landskommuner inkorporeras med städer och köpingar samt att socknar uppdelas på nya kommunalbildningar genom att municipalsamhällen brytas ut till särskilda köpingskommuner. Frågan om en lagstiftning, som syftar till en mera rationell kommunal indelning än den nuvarande, är alltså av den aktualitet och betydelse, att utskottet i anledning av motionen 11:50 finner sig böra föreslå, att den göres till föremål för allsidig utredning. Visserligen är det förevarande spörsmålet till en del redan under övervägande inom vissa statliga kommittéer, främst kommunalskatteberedningen och socialvårdskommittén, men dessa kunna, med de för dem nu givna direktiven, icke pröva föreliggande fråga annat än ur vissa speciella synpunkter, vilket icke kan vara tillräckligt för en lösning av ett så invecklat och omfattande spörsmål som det förevarande. Vid utredningen i ämnet bör beaktas, att befolkningssiffrorna givetvis icke ensamt kunna läggas till grund för åstadkommandet av en mera rationell kommunal indelning. Det är också av vikt, att kommunernas gränser uppdragas med beaktande av bygdens geografiska läge, bebyggelsen, kommunikationerna och dylikt. Det bör vidare tillses, att kommunerna genom en sammanslagning icke komma upp till en sådan storleksordning, att den personliga kontakten mellan kommunmedlemmarna eller det lekmannamässiga inflytandet på kommunalförvaltningens praktiska handhavande äventyras. I den mån så kan ske utan åsidosättande av andra mera vägande intressen, bör härvid också hänsyn tagas till de faktorer, delvis av traditionsbunden karaktär, som hittills föranlett ett betydande motstånd från kommunernas sida mot sammanslagning med andra kommuner. Det har i nu avgivna yttranden och även tidigare ifrågasatts, huruvida icke i större eller mindre utsträckning pastoratsindelningen, vilken efter tillkomsten av 1932 års ecklesiastika boställslagstiftning fått ökad betydelse skulle kunna läggas till grund för en mera rationell kommunal indelning. I frågans nuvarande läge är utskottet icke berett att göra något uttalande om lämpligheten härav. Frågan om en av förhållandena påkallad mera ändamålsenlig gränsdragning än den nuvarande mellan vissa kommuner synes vidare böra beaktas vid en blivande utredning. För att icke ett sammanförande av mindre kommunala enheter till större sådana skall äventyra syftemålet med 1930 års lag om skolstyrelse i vissa kommuner — enligt vilken skolärendena kunna bliva borgerligt kommunala angelägenheter endast i kommuner, som sammanfalla med skoldistrikt — bör vid utredningen även beaktas frågan om en efter de nya kommunala enheterna anpassad skoldistriktsindelning. Vid undersökning av spörsmålet, på vilket sätt en fortsatt uppdelning av landskommuner genom utbrytning av ekonomiskt mera bärkraftiga delar från dessa skall kunna förhindras, bör uppmärksamhet ägnas även åt municipalsamhällsbildningens problem. Skulle det visa sig möjligt att gå vidare på den väg, som vissa kommuner redan beträtt, att utan municipalsamhällsbildning sörja för de mera tättbebyggda delarnas särskilda behov, torde man mången gång kunna undvika tillgripandet av denna organisationsform, vilken onekligen erbjuder vissa olägenheter bl.a. så till vida att — såsom framhållits i motionen II: 187 — municipalsamhällenas invånare understundom måste deltaga i kostnaderna för åtgärder, som endast avse den icke-municipala delen av den kommun de tillhöra. För redan bestående municipal-

15 samhällen erfordras emellertid andra åtgärder för avhjälpande av påtalade olägenhet. Det är möjligt, att Kungl. Maj:t redan enligt gällande municipallagstiftning kan för särskilda fall meddela undantag från dennas allmänna regler i vidare utsträckning än som hittills skett i praxis. Måhända kan dock en lagstiftning även i detta hänseende befinnas erforderlig. I varje fall synes det utskottet lämpligt, att riksdagen fäster Kungl. Maj:ts uppmärksamhet på spörsmålet. Utskottet vill sålunda uttala sig för att frågan om municipallagstiftningen, som är av påtaglig betydelse för lösande av spörsmålet om en rationell kommunal indelning, tages under omprövning.» Utredningsarbetets planläggning. För förståelsen av den ifrågasatta indelningsändringens innebörd och historiska följdriktighet har kommittén ansett det angeläget, att huvuddragen i den kommunala självstyrelsens utveckling i vårt land samt våra nuvarande borgerliga kommuners ställning belysas i betänkandet. Någon sammanhängande framställning i detta ämne har tidigare icke funnits. Kommittén har därför låtit ledamoten kammarrådet Erik Schalling utarbeta en historisk översikt över den kommunala förvaltningens utveckling. Denna översikt, benämnd »Den lantkommunala författningsregleringens historia. En översikt med särskilt avseende å landsbygdens primärkommuner», har tryckts separat såsom en första del av detta betänkande (stat. off. utr. 1944:37). Sedan kommittén efter principdiskussion preliminärt uppgjort vissa ungefärliga riktlinjer för en eventuell nyindelning, har kommittén, för att erhålla material för sitt bedömande av huruvida en lämplig kommunindelning med tillämpning av dessa riktlinjer kunde vara genomförbar, samt vilka fördelar och nackdelar, som i konkreta fall kunde vara förknippade med en mer eller mindre långtgående sammanslagning av småkommunerna, ansett angeläget, att provindelning i vissa län verkställdes. Komittén har därför hos länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Kristianstads, Uppsala och Västernorrlands län hemställt, att länsstyrelserna måtte med ledning av de ungefärliga riktlinjerna upprätta förslag till ny kommunindelning inom respektive län och avgiva utlåtande i vissa avseenden, efter det representanter för kommunerna beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. Närmare redogörelse för dessa provindelningar och därvid gjorda erfarenheter återfinnas här nedan under 10 kapitlet. Vissa handlingar rörande provindelningen i Göteborgs och Bohus län ha tryckts och bilagts betänkandet (Del III, bil. 7). Kommittén eller enskilda ledamöter av densamma ha närvarit vid ett antal av de sammanträden med kommunrepresentanter, som i samband med provindelningarna hållits inom Skaraborgs och Uppsala län. Provindelningen inom Göteborgs och Bohus län har verkställts av ordföranden och 2 451950

16 biträdande sekreteraren. Sekreteraren har deltagit i utredningsarbetet och i samtliga sammanträden för provinde.lningen i Älvsborgs län. För att studera de nuvarande skol- och fattigvårdsanstaltsförhållandena m.m. samt möjligheterna att vinna förbättringar genom sammanslagning av kommuner enligt de av respektive länsstyrelser avgivna förslagen har kommittén gjort en studieresa till ett antal kommuner inom Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län. Kommittén har därvid besökt skolor och ålderdomshem m i l . kommunala institutioner samt sammanträffat med representanter för kommunerna. För det närmare bedömandet av frågan om fördelar och nackdelar i olika avseenden av större och mindre kommuner har kommittén ansett det vara av stort värde att erhålla del av de erfarenheter rörande kommunernas sätt att fullgöra sina allmänna uppgifter, som gjorts av statens folkskoleinspektörer, statens fattigvårds- och barnavårdskonsulenter, pensionsstyrelsernas ombud och länsnykterhetsnämnderna. Kommittén har därför infordrat yttranden från samtliga nämnda tillsyningsorgan i riket. Redogörelser för innehållet i de å kommitténs cirkulärskrivelser influtna svaren hava bifogats betänkandet såsom bilagor (Del III, bil. 1, 2, 4 och 5). Kortare citat ur redogörelserna återfinnas i 7 kapitlet. På grund av chefens för socialdepartementet förordnande har fattigvårdskonsulenten, fil. mag. G. Sjöbeck i Göteborg såsom särskild expert biträtt kommittén med verkställandet av en undersökning rörande handhavandet av socialvårdsärendena i ett antal kommuner av olika storleksgrad inom Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Värmlands län. Konsulent Sjöbecks utlåtande har tryckts och finnes fogat till betänkandet såsom bilaga (Del III, bil. 3). För att utröna, i vilken mån den stora folkmängden och de stora avstånden i våra medelstora och större kommuner anses medföra svårigheter och olägenheter för den kommunala förvaltningen, samt huruvida nackdelarna av de stora avstånden anses överväga fördelarna av den gemensamma förvaltningsenheten, har kommittén genom cirkulärskrivelse till kommunalnämndens ordförande i 124 medelstora och större kommuner inom skilda län infordrat uttalanden i ämnet. Redogörelse för de av kommittén framställda spörsmålen samt de erhållna svaren finnes intagen i bilaga till betänkandet (Del III, bil. 6). För behandling av frågor av gemensamt intresse har kommittén haft överläggningar med representanter för socialvårdskommittén, ordningsstadgeutredningen, stadsplaneutredningen och 1938 års arbetarskyddskommitté.

2 KAPITLET

Återblick på historiken. I betänkandets första del lämnas en översikt över den lantkommunala författningsregleringens historia, vilken belyser menighets- och kommunalförvaltningens utveckling från äldsta tider till nu. Sammanfattningsvis erinras här om följande. Den moderna kommunen har sitt ursprung i de gamla menigheterna, som inom byalaget, socknen, häradet, staden och landskapet utövade en viss självstyrelse. Socknen är den yngsta av menighetsbildningarna. Dess uppkomst sammanhänger med kristendomens införande på 1000- och 1100-talen, och dess förvaltningsuppgifter voro ursprungligen uteslutande av kyrklig art. Menighetsförvaltningen var i flera avseenden olik den moderna kommunalförvaltningen. Menigheterna voro icke juridiska personer. Deras tillgångar voro att anse såsom medlemmarnas gemensamma egendom (samfälligheter). Menighetens beslut skulle i princip vara enhälliga. Sockenkyrkan ansågs dock själv vara ägare till sina jordar och övriga tillgångar. Sockenmenighetens inflytande över de kyrkliga angelägenheterna inskränktes också i väsentlig mån genom prästerskapets och biskoparnas befogenheter. Under historisk tid fram till 1800-talet ha de olika menigheternas förvaltning spelat en växlande roll, allt eftersom samhällsförhållandena utvecklats och förändrats. Övergången från medeltiden till reformationstiden karakteriserades framför allt av kyrkans minskade inflytande och minskade möjligheter att tillgodose den tidens barmhärtighetsverksamhet och folkundervisning, som av naturliga skäl blivit kyrkans och klostrens angelägenheter. Med den starkt ökade konungamakten kom staten och statsförvaltningen i stället att spela en dominerande roll, och menigheternas självstyrelsebefogenheter inskränktes väsentligt genom de kungliga ämbetsmännens direkta ingripanden i lokalförvaltningen. Rättskipningen blev i första hand en statsangelägenhet. Statens intressen sträckte sig emellertid allt längre. Mycket som tidigare varit uteslutande de lokala menigheternas egna angelägenheter, blev mer eller mindre direkt jämväl ett statsintresse. Väghållningen till exempel fick betydelse icke endast för de spridda bygdernas eget liv och ömsesidiga kontakt med varandra. Samfärdselmöjlighe-

18 terna voro av allra största betydelse även för statsförvaltningens utövning och för rikets sammanhållning och försvar. På så sätt överbyggdes i viss mån gränserna mellan menigheternas och statsförvaltningens uppgifter och befogenheter i och med samhällsutvecklingen. Gränsdragningen blev i mycket beroende av statsmaktens och dess utövares tillfälliga starkare eller svagare ställning samt av statens och ämbetsmännens faktiska möjligheter att utsträcka sin verksamhet till skilda områden, vilkas utveckling var av särskild betydelse för det allmänna bästa. En allt mäktigare ämbetsorganisation växte fram, och så småningom skapades den moderna förvaltningsstaten. Menigheternas representanter fingo samtidigt allt mera karaktär av hjälp åt statsorganen. Förra hälften av 1800-talet karakteriseras av en reformrörelse, som bland annat gick ut på att återupprätta och stärka den lokala självstyrelsen. I flera etapper ledde detta reformarbete fram till 1862 års kommunallagstiftning, genom vilken det moderna kommunbegreppet fick sin utformning och såväl våra nuvarande borgerliga kommuner som våra moderna landstingskommuner tillskapades. Många strävanden med sinsemellan skilda syften samverkade i reformarbetet. De liberala folkbildnings- och frihetssträvandena spelade en mycket viktig roll. Man ville i görligaste mån befria menigheterna från trycket av de statliga myndigheternas uppsikt. För den skull och för att bereda möjligheter till en utveckling av den kommunala verksamheten erfordrades en fastare, lagligen reglerad form för menighetsförvaltningen. Man ville reformera det statliga förvaltningssystemet, som kommit att lida av en besvärande tyngd och omständlighet. Det statsfinansiella läget efter det ryska kriget med dess landförluster krävde besparingar genom en förenkling av statsorganisationen. Man ansåg, att folket självt borde bestyra om sina närmaste angelägenheter, att menighetsstyrelsen borde kunna övertaga en del av statsförvaltningens och ämbetsmännens uppgifter. Man ville lösgöra näringslivet från statsförvaltningens planhushållning och reglementering. Man föreställde sig, att man genom att främja kommunala organisationer av större och mindre omfattning skulle kunna skapa kraftcentra för utveckling och upplysning över allt i landet. För dessa ändamål hade i utredningar och motioner ifrågasatts författningsenligt reglerade kommunorganisationer för såväl länen som häraderna och socknarna, I det slutliga kommittéförslaget, som lades till grund för 1862 års lagstiftning, upptogs emellertid icke någon kommunorganisation mellan länskommunen och den borgerliga primärkommunen, och den senare anknöts, såvitt landsbygden angår, efter viss tvekan mellan härads- och sockenenheterna i princip till socknen. Beträffande sammanhanget mellan den moderna kommunorganisationen och den tidigare menighetsförvaltningen må erinras om följande. Den gam-

19 la landskapsorganisationen hade jämförelsevis tidigt förlorat sin betydelse, och de äldre landstingen hade på ett undantag när för länge sedan upphört att samlas. Den moderna landstingskommunen är därför att anse såsom en ren nyskapelse. Häradets förvaltningsuppgifter hade under utvecklingens gång väsentligt inskränkts, och dess administrativa betydelse ansågs vid tiden för kommunreformens genomförande ringa. Av intresse i detta sammanhang är dock, att häraderna senare genom 1891 års väglagstiftning organiserades såsom moderna specialkommuner för en så viktig angelägenhet som vägväsendet. Under 1700-talet hade man, främst i syfte att främja näringarnas utveckling, försökt att skapa en fastare organisation för byalagets förvaltning, men genom skiftesreformerna och utflyttningstvånget förlorade även byalagen sin huvudsakliga betydelse som menigheter. Sockenförvaltningen hade däremot behållit en jämförelsevis stark ställning. Detta torde främst ha berott på den kyrkliga traditionens styrka och på den ingripande roll kyrkan spelade i folkets liv. Då sammanhållningen inom sockenenheterna till följd därav var fastare än inom övriga menighetsbildningar, blev det naturligt att anknyta även borgerliga uppgifter till den från början rent kyrkliga sockenförvaltningen. Medan det kommunala reformarbetet pågick och de moderna kommunidéerna växte fram, reglerades sockenförvaltningen etappvis genom 1817 och 1843 års sockenstämmoförordningar och erhöll även därigenom en särställning i förhållande till övrig menighetsförvaltning. Då det vid förberedelserna till 1862 års lagstiftning blev fråga om att lösgöra de borgerliga angelägenheterna från den kyrkliga förvaltningen och att bilda en särskild borgerlig primärkommun, var det emellertid, såsom ovan antytts, ingalunda självklart, att denna skulle anknytas till de gamla sockenenheterna. Såväl häraderna som prosterierna och pastoraten voro i olika sammanhang ifrågasatta såsom borgerliga primärkommuner. Redan vid förarbetena till 1842 års folkskolestadga hade det framhållits, att »många socknar hade så inskränkt hemmantal och folkmängd, att de icke utan kännbar uppoffring skulle kunna bestrida de för folkskolan nödiga kostnaderna», och man hade ifrågasatt, huruvida »sockenindelningen utgjorde rättvis grund för skyldigheten att underhålla en skola». Vid förarbetena till 1847 års fattigvårdsstadga hade likaledes framhållits, att »fattigvårdstungan mångenstädes vore synnerligen tryckande, och att den oskäligt hårt drabbade de mindre kommunerna, i det att, i samma mån som fattigvårdskommunernas omfattning inskränktes, tungan oundgängligen bleve allt mer ojämnt fördelad». Yrkanden hade därför framställts, att fattigvårdskommunerna skulle utsträckas att avse härad eller prosterier. Skyldigheterna att omhänderhava folkskoleväsendet och fattigvården anknötos emellertid genom nämnda författningar till socknarna, dock med en

20 betydelsefull anvisning, att två eller flera socknar kunde förena sig om en skola eller om gemensam fattigvård. 1843 års sockenstämmoförordning beaktade även de små socknarnas bristande lämplighet som moderna förvaltningsenheter och innehöll motsvarande bestämmelse, att flera socknar, tillhörande samma pastorat, kunde förena sig om en gemensam sockennämnd. I kommunallagstiftningskommitténs betänkande 1859 framhölls, att vissa sockenkommuner »till sitt område kunde bliva ganska inskränkta och alltså till verksamhet och förmåga även jämförelsevis svaga. Detta vore så mycket mera ett ofördelaktigt förhållande, som obestridligt vore att större förenade krafter kunde för sitt ändamål med jämförelsevis mindre kostnad och bättre framgång uträtta mer än där förhållandet vore motsatt. Ur denna synpunkt skulle konstituerandet av varje pastorat med tillhörande annexsocknar till en primärkommun ostridligt bättre motsvara en kommunalförfattnings ändamål». Kommittén fann sig emellertid »vid prövningen av denna viktiga fråga efter mycket betänkande böra lämpa sig efter de gamla hävdvunna förhållandena» och föreslog socknen såsom kommunenhet, men lämnade samtidigt möjligheter för mindre socknar att förena sig under en gemensam kommunalförvaltning och sålunda bilda en borgerlig kommun. Vid behandling å 1859—60 års riksdag av frågan om den borgerliga kommunindelningen och om de särskilda kommunområdenas storlek anförde ständerna, att de lika med kommittén ansåge större förenade krafter obestridligen kunna för sina ändamål med jämförelsevis mindre kostnad och bättre framgång uträtta mera, än där förhållandet vore motsatt, och att det därför vore av vikt, att kommunområdena ej bleve för små. »Måhända skulle det ur denna synpunkt kunnat anses lämpligt att vid bestämmandet av landskommunernas områden den urgamla häradsindelningen blivit lagd till grund.» Men då häraderna för längesedan förlorat sin administrativa betydelse och ett försök att återuppliva densamma i följd av den sedan århundraden stadgade vanan att i socknen söka den kommunala enheten mötte alltför stora hinder i hävdvunna förhållanden, hade Rikets ständer för sin del intet att erinra mot kommitténs förslag, att i regel varje socken skulle bilda en kommun för sig, »helst de kommittérade tillika for att bereda tillfälle till bildandet av större kommuner, där sådant av invånarna själva kunde finnas önskligt, meddelat bestämmelser dels om bibehållande av redan befintliga större kommunalföreningar, till dess deras upplösning påyrkas, och dels om rätt för flera socknar att under vissa förbehåll förena sig till gemensam kommunalförvaltning». Genom 1862 års förordning om kommunalstyrelse på landet fastslogs, att varje socken på landet för sig utgör en särskild kommun, och därmed var den borgerliga primärkommunen trots uttalade betänkligheter i princip an-

21 knuten till den gamla sockenindelningen. Ständernas avgörande torde, såsom framgår av det ovan refererade, i väsentlig mån hava påverkats av förhoppningen, att de mindre socknarna frivilligt skulle förena sig till större kommuner. Så blev emellertid icke fallet. De befarade olägenheterna av småkommunerna ha i stället skärpts dels genom den allt mera oroväckande avfolkningen av landsbygden, varigenom småkommunernas antal särskilt under de senaste decennierna starkt ökats, och dels genom den kommunala förvaltningens kraftiga utveckling efter år 1862, varigenom allt större krav ställas på de enskilda kommunerna.

3 KAPITLET

Den primärkommunala indelningen. De genom 1862 års lagstiftning nyskapade borgerliga kommunerna anknötos vad landsbygden beträffar till den gamla sockenindelningen. De flesta socknarna torde hava bildats redan under den tidigare medeltiden och därefter bibehållit sin ursprungliga territoriella omfattning väsentligen oförändrad. En del socknar äro emellertid av nyare datum. Sammanläggningar och uppdelningar av socknar ha ägt rum såväl i äldre som nyare tid. Inkorporeringar av sockendelar eller hela socknar med städer och köpingar ha förekommit i tämligen stor utsträckning, särskilt under 1900talet. Gränsregleringar ha även medfört förändringar i socknarnas territoriella utsträckning. Man torde emellertid kunna säga, att 1862 års sockenindelning, som i väsentlig mån överensstämde med de medeltida sockenförhållandena, i stort sett alltjämt är oförändrad. Genom sin omedelbara anknytning till sockenindelningen har den borgerliga primärkommunindelningen på landsbygden kommit att kännetecknas av stor oregelbundenhet och stark splittring. Vissa kommuner, särskilt i Övre Norrland, ha mycket stora folkmängder och mycket vidsträckta arealer. Ett mycket stort antal kommuner, företrädesvis koncentrerade till vissa landskap, ha obetydliga folkmängder och små arealer. Mellan ytterligheterna finnas alla möjliga kombinationer av folkmängds- och arealstorlekar representerade. Kommunernas ekonomiska resurser äro också oerhört växlande. Till följd av den starka befolkningsminskningen på den egentliga landsbygden ökas de små och ekonomiskt svaga kommunernas antal i rask takt. Kommunindelningen omkring år 1862. Någon exakt uppgift angående antalet kommuner i riket vid tiden för 1862 års kommunalförordningars ikraftträdande finnes icke i den officiella statistiken. I statistiska centralbyråns underdåniga berättelse för åren 1856 —1860 (A. Befolkningsstatistik sid. XXI) anföres därom följande: >Enligt vad i den underdåniga berättelsen för 1851—1855 redan blivit ådagalagt, är det mycket svårt, för att ej säga omöjligt, att giva ett bestämt svar om antalet socknar i riket. Jordeböckerna och de kyrkliga längderna sakna överensstämmelse ej blott till antalet utan ofta nog till omfånget och benämningen av socknarna,

23 vadan man synes fullt berättigad, att genom benämningarna »jordeboks-» och »kyrkosocken:» giva häntydning på denna skiljaktighet. För folkmängden inom varje jordebokssocken har någon särskild redogörelse varken varit ifrågasatt eller ens kunnat lämnas, utan kyrkosocknen har alltid utgjort den territoriella enheten för prästerskapets folkmängdsuppgifter. Det förhållande, som visserligen utgör regeln, att varje kyrkosocken har sin egen kyrka med begravningsplats o.s.v. och utövar sin rättighet att i vissa hänseenden besluta och handla såsom en kommun för 1 sig, är dock underkastat talrika undantag. Många befintliga kyrkosocknar synas ej hava haft egen kyrka utan begagnat sådan gemensamt med annan församling. Kyrkor bliva för sitt ändamål otillräckliga eller oanvändbara, och 2 eller flera socknar förena sig om gemensam sammanbyggnad. Denna medför stundom förändring av själva de forna sockennamnen till ett gemensamt nytt och folkmängdsuppgift endast för det förenade territoriet (t. ex. Fasterna, sammanslagen av Fasta och Esterna socknar o. s. v.), stundom åter bibehållande av båda sockennamnen såsom ny benämning, men gemensam folkmängdsuppgift för båda (t. ex. Klockrike och Brunneby o. s. v., stundom åter gemensam folkmängdsuppgift, men bibehållande av blott ena sockennamnet, så att det andra efterhand alldeles kommit ur bruk (t.ex. Mjölby, under vilken benämning numera Sörby jämväl inneslutes med gemensam folkmängdsuppgift för båda). Så vitt detta senare fall varit bekant, har det i tabellerna till denna underdåniga berättelse blivit antytt genom båda sockennamnens utsättande (t.ex. Mjölby med Sörby). Efter rasering av kyrkor eller sammanbyggnad av sådana uppgives, än att de 2 eller flera socknarna »utgöra» blott en enda, än att de »anses» som förenade, än att sådan förening ägt rum med undantag för vissa förhållanden, uti vilka varje socken bibehåller sin självständighet, än åter att denna ej förändrats i något hänseende därav att annan sockens kyrka får till gudstjänst begagnas.» Av uttalandet framgår, a t t sockenindelningen vid 1800-talets m i t t kännetecknades av en viss rörlighet, samt a t t åskilliga förut självständiga socknar under årens lopp förenats och sammansmält mer eller mindre fullständigt. D å dessa tidigare indelningsändringar synas vara av stort intresse vid bedömandet av det nu föreliggande reformförslaget, k a n en kort återblick på utvecklingen i detta avseende här vara motiverad. E n stor del av de i 1860 års statistiska berättelse a n t y d d a sammanläggningarna torde ha ägt rum efter tillkomsten av 1830 års kungörelse angående villkoren för kyrkors sammanbyggnad (jämför del I sid. 25). Enligt denna kungörelse ägde landshövding och biskop gemensamt meddela beslut om kyrkors sammanbyggnad, under förutsättning, att bägge kyrkorna voro förfallna och behövde ombyggas eller också vore för trånga, att kyrkvägen ej genom sammanbyggnaden förlängdes mera än en halv eller tre fjärdedels mil från någon by, att folkmängden i bägge församlingarna ej överstege 1.500 a 1.600 personer, att församlingarna lämnade sitt bifall till åtgärden på sådant sätt a t t , i händelse av delade meningar, votering anställdes och pluraliteten av bägge socknarnas sammanräknade röstetal bestämde resultatet, samt att menigheten i den socken, vars k y r k a efter sammanbyggnaden försvunne, ägde rättighet a t t bibehålla sin gamla begravningsplats, om socknen så yrkade, dock med skyldighet a t t på egen bekost-

24 nad underhålla densamma. På grund av denna författning nedlades ett betydande antal gamla kyrkor, i ej så få fall efter majoritetsbeslut mot vederbörande församlingars protester. I viss mån torde sammanslagningen ha stimulerats av den tidens kyrkobyggnadsstil. Man strävade då i tegnérsk anda att ersätta de gamla små och mörka kyrkorna med stora rymliga och ljusa kyrkorum. Dessa omkring 1800-talets mitt frivilligt eller tvångsvis genomförda sammanläggningar av ursprungliga självstyrelseenheter voro emellertid ingalunda en tillfällig företeelse, föranledd av 1830 års ovannämnda kungörelse. Tvärtom innebar kungörelsen ett försök till reglering av ett redan tidigare praktiserat förfarande. Allt sedan 1200-talet hade sådana sammanslagningar ägt rum, tidvis i ganska betydande antal. I Västergötland sammanlades sålunda av biskopen i Skara med påvens år 1234 lämnade bemyndigande ett stort antal kyrkor, vilkas inkomster voro så små, att prästerna icke kunde livnära sig av dem, varför få eller inga lämpliga präster vore att tillgå för dessa kyrkor. Sedan Gustaf Vasa indragit kyrkornas gods till kronan, sammanlades socknar i viss utsräckning på kunglig befallning, varvid överflödiga kyrkor nedlades. Sammanläggningarna fortgingo, om ock endast i spridda fall, under 1700- och 1800-talen men ökade ånyo i antal efter tillkomsten av 1830 års kungörelse. I regel torde de på ett tidigare stadium sammanslagna socknarnas existens såsom självständiga administrativa eller kamerala enheter hava upphört och även socknarnas namn torde efter någon tid ha försvunnit ur de officiella handlingarna. De i uppgifterna till 1860 års statistiska berättelse namngivna socknarna, för vilka särskild befolkningsredovisning ej lämnats, torde främst hava avsett sådana socknar, som under den närmast föregående tiden sammans] agits med andra socknar. De territoriella församlingarnas å landsbygden (»kyrkosocknar, kapeller och bruksförsamlingar») antal och fördelning mellan länen år 1860 ävensom deras högsta och lägsta folkmängd samt ungefärliga medelfolkmängd länsvis och i hela riket framgår av tabell A, som hämtats ur ovannämnda berättelse. Sammanlagda antalet namngivna territoriella landsförsamlingar (kyrkosocknar, kapeller och bruksförsamlingar) uppgick år 1860 till 2 447 men självständig befolkningsredovisning förekom endast beträffande 2 396. Endast sistnämnda antal torde hava utgjort fullt självständiga församlingar. I vilken utsträckning det i sistnämnda antal ingick församlingar, som bestodo av två eller flera i särskilda avseenden självständiga socknar, framgår ej av statistiken. Man torde emellertid få antaga, att socknar, som bildade gemensam församling, oftast voro även i övriga avseenden förenade under gemensam kommunal förvaltning.

25 Tabell A. Odelade mellan Inn

Högsta

Lägsta

a

V 03 E ' " ' O cl C JH

Län

l-

a :ö :C -a

Sa a fl , ta =x c c

CJC o

C—

folkmängden i hel k y r k o socken den 81 d e c e m b e r I860

summa

E 'O c &

gagS 1

Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens

,

, ,

S u m m a å landsbygden Summa socknar delade mellan län Summa s u m m a r u m Folkmängden högst » lägst » i medeltal omkring .

111 85 90 147 121 83 92 92 29 136 236

218 254 86 53 64 54 48 63 58 23 21 2 336

1 5 4 2 1 1 1 3 1 4 12

60 2 396

116 85 91 152 121 87 94 93 30 137 239 84 89 222 266 86 53 65 56 55 64 58 23 21

1 14 12 2 1 13 9 2 7 9 2 1 6 4 4 2

562 303 566 224 253 993 680 350 038 014 593 028 128 073 842 757 335 833 287 932 144 111 898 451

235 222 292 204 233 264 375 166 397 344 128 359 425 142 159 661 427 415 420 435 272 142 310 527

2 387 60

4 2 7 10 2 7

2 447 15 898

128 Angående landsförsamlingarnas antal och storlek samt deras sammanhang med de nybildade borgerliga kommunerna anföres i statistiska centralbyråns befolkningsstatistiska berättelse för år 1870 följande: 3>Om man i runt tal antager antalet landsförsamlingar (inberäknade kapell och brukförsamlingar mil.) i hela riket till 2 400, så skulle detta giva en medelfolk-

26 mängd för var och en av dem vid 1870 års utgång av 1 512. Efter någorlunda likartad beräkningsgrund skulle medelfolkmängden för år 1860 hava utgjort omkring 1 433. Folkmängd överstigande ovanstående medeltal för 1870 förekom blott i 832 bland dessa församlingar. Ingen enda församling på Gotland uppnådde ens detta medeltal och i hela riket hade alltså nära 2/3 av landsförsamlingarna en folkmängd understigande ovannämnda medeltal. Högsta absoluta antalet församlingar med högre folkmängd förekommer i Värmlands län, lägsta, näst Gotland, i Uppsala län. Då i regel den borgerliga kommunens område sammanfaller med kyrkosocknens, hava ovanstående tal även sin betydelse såsom upplysning, huru långt den kommunala självstyrelsen här är utsträckt. En kommunal självrådighet för socknar av ett par eller tre hundratal av innevånare och någon gång måhända därunder är ett i flera hänseenden värdefullt oberoende, men torde väl ock, därest man vill uppskatta tidsuppoffringen för förvaltningen, vara dyrare än om förvaltningen vore gemensam för en större folkmängd. Det synes ock klart, att den utveckling, de företag och inrättningar, som ej kunna tillvägabringas utan en större samverkan, måste komma att utebliva eller försenas i den mån talrikare förenade krafter saknas. Å andra sidan torde dock kunna ifrågasättas, huruvida inom landskommuner med mycket stor och gles befolkning det kommunala sambandet ej kan löpa fara att slappas. De båda ytterligheterna av högsta och lägsta sockne- (kapells-) befolkning inom länen voro år 1870 följande: I Stockholms län > Uppsala » Södermanlands » Östergötlands » Jönköpings » Kronobergs » Kalmar » Gotlands » Blekinge J> Kristianstads J» Malmöhus » Hallands » Göteborgs o. Bohus J. Älvsborgs J> Skaraborgs K Värmlands » Örebro » Västmanlands J> Kopparbergs » Gävleborgs J> Västernorrlands J. Jämtlands » Västerbottens :> Norrbottens I hela riket

3 627 Värmdö 5 490 Tierp Västra Vingåker 8 082 Motala 6 142 4 096 Säby Urshult 5 266 Madesjö 8 778 Lärbro 1478 7 936 Asarum 4 286 Osby Brunnby 3 911 Fjärås 3 987 Tanum 7 687 Frändefors 5 550 Undenäs 5 204 Sunne 11248 Karlskoga 9 795 V. Fernebo 4 358 11917 Leksand Bollnäs 6 290 5 902 Torp Hammerdal 3 568 Skellefteå 17 811 Piteå landsförsaml. 11638 17 811 Skellefteå

S:t Per Läby Kattnäs Lillkyrka Valdshult Härlöf Ekby Åkebäck, Gerum Elieholm Östra Vram Borrie Dagsås Gullholmen Landa Kestad Bogens kapell Ödeby Skerike Idre Annefors kapell Gålsjö bruksförs. Hede lappförs. Holmö kapell Qvickjocks kapell Borrie och Landa

255 220 305 238 235 221 440 194 380 396 136 412 485 136 164 547 403 452 456 347 142 145 359 453 136

Antalet landsförsamlingar, vilkas folkmängd översteg 10 000 utgjorde vid 1870 års slut blott 5, nämligen jämte ovanstående endast Umeå landsförsamling. Minskningen av antalet sedan 1860 beror av Gemsjö sockens delning i 2. Socknar med folkmängd under 10 000 ned till 5 000 hade 1870 stigit till 60 från 50 år 1860.»

27 Den nuvarande kommunala indelningen. På grund av den ofullständiga statistiken för decennierna närmast efter genomförandet av 1862 års kommunalreformer är det icke utan vidlyftiga undersökningar möjligt att utröna, vilka förändringar i den kommunala indelningen, som ägt rum efter år 1862. Enbart en jämförelse mellan antalet församlingar då och kommuner nu ger, såsom redan framgår av det förut anförda, föga besked. Under årens lopp ha åtskilliga egentliga landskommuner i deras helhet inkorporerats med städer eller köpingar eller själva erhållit stads- eller köpingsrättigheter. En del sammanläggningar av landskommuner med landskommuner ha även ägt rum. Den sålunda föranledda minskningen i antalet har emellertid i viss utsträckning kompenserats av att större landskommuner i vissa fall uppdelats i två självständiga kommuner av oförändrad karaktär. Den vanligaste förändringen torde hava varit, att kommundelar utbrutits för att bilda köpingar, eller inkorporerats med städer eller köpingar. Gränsregleringar ha förekommit i ett icke obetydligt antal fall. De territoriella förändringarna äro av intresse icke minst på grund av den inverkan de haft på de berörda kommunernas folkmängd och skattekraft. Genom inkorporeringar av i huvudsak tättbefolkade delar av de egentliga landskommunerna ha dessa försvagats och splittringen i småkommuner har i ännu högre grad betonats. För att undvika en sådan utveckling har man på senare tid i förekommande fall plägat inkorporera hela landskommuner med städer eller köpingar, vilket dock ur flera synpunkter torde få anses mindre lämpligt. Här nedan skall närmare belysas de nuvarande landskommunernas förhållanden i avseende å folkmängd, areal, folktäthet och skatteunderlag samt i samband därmed även den särskilt för kommunerna inom de rena jordbruksområdena synnerligen oroväckande befolkningsutvecklingen.

Folkmängden. Kommunindelningens oregelbundenhet och större eller mindre splittring i olika landsdelar framgår i vad avser folkmängdsförhållandena av nedanstående tabell B, som beträffande de egentliga landskommunerna (köpingar ej medräknade) för varje län och hela riket upptager folkmängd och antal kommuner, medelfolkmängd per kommun samt högsta och lägsta kommunfolkmängd den 1 januari 1943. Medelfolkmängden i de egentliga landskommunerna utgör för hela riket 1 611 invånare. Växlingarna äro emellertid stora. Minsta folkmängden i

28 Tabell B .

Län

Antal Folkmängd i Medelfolklandskom- landskom- mängd per muner(utom muner(utom kommun köpingar) köpingar)

Högsta kommunfolkmängd

Lägsta kommunfolkmängd ti

Stockholms , Uppsala Södermanlands . . . , Östergötlands . . . . Jönköpings , Kronobergs , Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands . . . . Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands . . . Jämtlands Västerbottens . . . . Norrbottens Hela riket

191 091 90 924 115 050 171188 152 751 121 332 165 324 44 231 91930 197 930 213 300 100 569 156 453 226 039 176 899 199 511 117 988 101 738 207 193 191 431 234 355 122 782 194 961 191263

107 84 87 143 125 82 101 90 36 141 232 86 86 215 255 85 54 63 48 47 63 60 28 25

1785 1082 1322 1197 1222 1479 1636 491 2 553 1403 919 1169 1819 1051 693 2 347 2 184 1614 4 316 4 073 3 719 2 046 6 962 7 650

14 947 8 209 8 642 11322 3 618 4 306 5 444 1634 8 372 5 003 5101 3 815 11918 6 684 5 635 10 906 8102 9 487 15 730 12 705 13 821 6 766 24 926 21394

172 121 lv4 120 118 186 186 124 309 258 95 253 364 78 123 265 231 305 471 237 429 264 336 1270

3 776 233

2 343

hela riket har Norra Säm i Älvsborgs län med endast 78 invånare. Största folkmängden har Skellefteå landskommun med 24 926 invånare, motsvarande 319 kommuner av Norra Sams storlek. De största växlingarna uppvisa Västerbottens och Kopparbergs län, där de största kommunerna äro 74,2 resp. 33,4 gånger större än de minsta. Minsta växlingarna uppvisa Gotlands och Hallands län med de största kommunerna 13,2 resp. 15,1 gånger större än de minsta. De lägsta medeltalssiffrorna uppvisa de typiska småkommunlänen, Gotlands, Skaraborgs och Malmöhus län, med 491 resp. 693 och 919 invånare per kommun. Skaraborgs, Malmöhus och Älvsborgs län uppvisa största antal kommuner per län, nämligen 255 resp. 232 och 215 kommuner. En jämförelse med 1860 års förhållanden (se tabell A) visar följande: De största kommunerna visa i regel starkt ökad folkmängd. Endast 6 län visa

29 m i n s t 15000 12000-14999 10000-11999 9000-9999 8000-8999 03

7000-7999

—-'

— -- — — 1 1 1 ! 1 1 ! ! 1 1 ^ 1 1 Irt°* "* 11 1

1 11 1 "Ml CM 1

I

1 H

11 1

6000-6993

c3 U

5000-5999

1 I

1 C M CM

| T-H CM

OJ

I1-1!

|T-,T_IC^|I:OCM

lO

l.l 1 1

1 1 1 | | | | | I HCN

1 T-l H

1 rm' 1

I

| r - i |

1—

I II I

1 ' 1

^ 1 1 1

11 1 jH H

03 C

1 1_l

I

CO CM H

H

(M

|

1H H H

1 COCO 1

I

|

1 H H

|

|

| TflCNCN

1 H 1 CM CO H

1 Ifl

|

ICOCO |CN

lO

CO

OJ

OJ

i—i

C

4000-4999

>

1 1

TJH

3000-3999

< 1

1 lO 1

Hifl 1

i c o c M r — r - a o i

i |

1 I

•H

OJ

CO H

| CO |

a?

CM •H

H

H

**

•H

CO

H

TH

CM

<M

CO 1-1

O

CO CO

h» lO

TM

o

CO

t~

o

ro

CD T-l rH

s:

M r-» 'o O 1j<

|COCOCMHCMCM

so <M

1 HHCNCNCNiOCOCOCOiOH

lOO

! <*•* 1

1 HiflKHCO'* 1

c o i o - ^ T - i c M i a i r i o o i o c o c D t ^ c - i r j c o c o

CO I H

1 (NCO

>

t~

CO

°c3

co co

2750-2999

C C N C N H C N H I M

I T - I C N C O

I CD H

I

1 CO CO CO

2500-2749

H i O C O H C M C O C M

| O ^ C N C D ^ T J I H C N H C M H H ^ T H

—

'

|

1 O TU

CO CO

CO

I

H

CO IQ

eo

00 lO

O 103

>

:o3

O CD CM

a:

GB CM

"C

lO

s

2250-2499

CO

| CO H O HO T *

I C O C O H C O l f l l O H C O H C O t -

1 CO CO

1 1

C

CO CO

a »c:

t-l CD

c 0

2000-2219

co

H

CN er

co

cc

so H C D eo so o

B o r*

*•a •<

1500-1749 1250-1499 1000-1249

500-749 250-499 u u d e r 250

3.3 I Q

t>-

1750-1999

750-999

<a - 2

X

m

CD

• feg "2"

H —

i 1

i

C M C D C M C M I O H C O C D

I

C N C O H C O H H

c D - < * a j ^ c M f o c o c o < M c o i o c o o 5 c o r - i H T—1

t - C O - * i O t » C O C O C N H T t l C O C D O C O L O H C O « C O C O C N C O 1—1 T - l 1—1 T-l

i I

O i O C O C O C Q - X O O H C M C O H a s C N O O O S H t - H C N C M i r j T-li-H H r 1 i—l T H t - l i—1

| 1

( N l O C O O O C ^ ' ^ l ' H r t i j I O H t - O H C O M O a K M O l C - C f t H T-l r-1 T-l T-l T - l T-l CM CO H CM -">

O i O X I M K K M O O t N i O H i n H J s r c O l M a i H H C N ' * n r t r t N H r i H n CM SO H H CM CO

C C i O ! M C 0 0 5 C C C O O H i O t - O i r t C C C 0 0 5 n t C N H H C O H i—1 CM H ^ H n ^ l l O

C D C O C O - ^ ^ C M i - l ^ t l l rt 1

I SO 1 (N

1 1

1O O H 1 r l ^ l

1n 1

1 I

i n 1

1H I

m

| M

T-l

|

b» CM 1-1

^ r-

lO

so

CD

lO TH

00 OJ IH

H

T-l •<* CM

»O •«* CM

I I

T *

(M

o

00 CM CO CO 05

•M CD

| M

r > - - * t ^ C O i O ( M H O C D H i M C D C O i O i n i O - T f < C O C O C - - C O O C O i C 5 OCOQO-^CMCXJOCrjCO-^lCOOOOOi-iiOOOincD^fiTtlCDCDCMCM T-l r i i - i T - l rHCM CMCM

o.

eo t—

CM O "«*i

o

•<+!

CO

•ti

CM

0Q

o

r*

CM

«H C3

^ "* o ^

TH

CM ->+l CM

i 1

I

r>» m O) c»

| 1

1 1 I I

n

iO t T-l

I I

1 CM H -<*l 1

c s n i t s w c c n o c N C N C ' O c c c ^ ^ i M i n i O H H C N T H ( M W H ^ H l f l H iTJ 0 0 T-l

| I

ta t -

00 CM O CD CO 00 CO CO CM 00

o co iO 1—1 OJ

C

ao fi co CO OS

M o

TH

TH

CO

eo

!-.

t~

er}

KlO co

•03

CM

CM

CM

"*

co

rt eo H-1

CO 1*1 OJ

T_l

«

OQ

'V

a :o3

CO

fi

s

x

oo

a

-

rt ~ ~ S

•

• 03 • • B i -^ c o c o a; öo-3 co0)23aiMtjD':rj ~ t H f l - " 3 ^ ° -

• m

^ to • 5 5 ^co-d

© OJ —i

O CO C75 r-t

M »03

JA o

CD

%a

cn 1—1

M

rt

"

«o3

a>

_g a .g CO . 5 ^ =3 O i ? s- 03 - o , £

5 :cs u :ci C :o3 :rt ,5 :o3 O

SpSOr§&dMO0QhdStacHS>OT>«C»H5>Ä

HM

i—l

-

30 minskad folkmängd för de största kommunerna, vilket i de flesta fall torde bero på köpings- eller stadsbildning eller inkorporering. Lägsta kommunfolkmängden visar minskning i 19 län. Endast Kopparbergs län och de fyra nordligaste norrlandslänen visa folkmängdsökning för de minsta kommunerna. Medelfolkmängden per kommun har minskat i 12 län och ökat i 12 län. Att medelfolkmängden likväl ökat för hela riket från 1 433 till 1 611 invånare, beror främst på den starka ökningen i norrlandslänen. Av medeltalen jämförda med antalet kommuner i de olika länen framgår, att det övervägande antalet kommuner i riket har en relativt liten folkmängd. Hur landskommunerna (köpingarna oräknade) inom de olika länen och i hela riket fördela sig på olika storleksgrupper, framgår av tabell C (sid. 29). Den stora oregelbundenheten och den starka splittringen kommer där ännu tydligare till synes. De större kommunerna med över 6 000 invånare uppgå endast till 85. 203 kommuner ha mellan 3 000—6 000 invånare. Det övervägande antalet, 2 055, har under 3 000 invånare. Icke mindre än 526 eller 22.4 procent av samtliga ha mindre än 500 invånare. 1 176 eller 50.2 procent av samtliga ha mindre än 1 000 invånare. 1813 eller 77.4 procent av samtliga ha mindre än 2 000 invånare. Av Gotlands 90 kommuner ha 86 eller icke mindre än 95.6 procent mindre än 1 000 invånare. Av Skaraborgs 255 kommuner ha 212 eller 83.1 mindre än 1 000 invånare. Arealen.

De växlande arealförhållandena framgå av nedanstående tabell D, som beträffande landskommunerna (köpingar ej medräknade) för varje län och hela riket upptager areal och antal kommuner, medelareal per kommun samt största och minsta kommunareal. (Uppgifterna avse år 1943.) Medelarealen per kommun utgör för hela riket 173 kvkm. Om man icke medtager de fem norrlandslänen och Kopparbergs län, där cle största kommunerna finnas, blir medelarealen per kommun i övriga delar av riket 64.7 kvkm. Den största arealen uppvisar Jokkmokks kommun i Norrbottens län med 18 144 kvkm. Den minsta arealen har Fiskebäckskils kommun i Göteborgs och Bohus län med endast 0.45 kvkm. Lägsta medeltal 20 kvkm har Malmöhus län, där största kommunen har en areal av 69 kvkm. Därnäst komma Skaraborgs och Gotlands län med medelarealer om 31 resp. 34 kvkm samt största arealer om 288 respektive 144 kvkm. Norrbottens läns minsta kommunareal är 292 kvkm. Hur landskommunerna fördela sig på olika storleksgrupper med hänsyni till arealen framgår av nedanstående tabell E. 1 195 kommuner eller något mer än halva antalet ha arealer upp till högst 50 kvkm. 1 695 kommuner

31 Tabell D.

Län

Areal kvkm.

Medelareal Antal per kommuner kommun (utom kvkm. köpingar)

Största kommunareal kvkm.

Minsta kommunareal kvkm.

207 340 308 300 231 382 384 144 203 225 69 212 260 226 288 821 595 327 2 427 1590

Stockholms Uppsala Södermanlands . . . . Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands GöteborgB och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands . . . . Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands . . . Jämtlands Västerbottens . . . . Norrbottens

7 245 5 092 6 080 9 335 10 441 8 705 10 849 3 051 2 844 6 056 4 523 4 681 4 773 11468 7 894 17 245 7 755 6154 28102 17 931 24 043 47 630 55 353 98 580

107 84 87 143 125 82 101 90 36 141 232 86 86 215 255 85 54 63 48 47 63 60 28 25

68 61 70 65 84 106 107 34 79 43 20 54 56 53 31 203 144 98 585 382 382 794 1977 3 943

2 521 3 790 8120 18144

13 9 10 7 22 12 12 11 6 5 3 8 0.46 9 5 35 19 14 38 47 47 40 44 292

Hela riket

2 343

eller mer än 70 procent av samtliga landskommuner ha arealer upp till högst 100 kvkm. 290 kommuner eller 12.4 procent av samtliga ha arealer över 200 kvkm. Folktätheten. De till folkmängd och areal största landskommunerna finnas i norrlandslänen. De till såväl folkmängd som areal minsta kommunerna finnas i Malmöhus län och vissa andra län inom Götaland. Folkmängder och arealer stå emellertid ingalunda i något direkt förhållande till varandra. Folktätheten växlar starkt icke endast mellan de skilda länen utan i betydligt högre grad mellan kommunerna i de olika länen. Tabell F visar folktäthetsvariationerna mellan de olika länen samt mellan de olika kommunerna. 3 451950

32 Tabell E.

Län

Antal landskommuner (utom 0—10 köpingar)

Antal kommuner med en areal i kvkm av 1025

14 24 11 42 4 4 7 33 2 39 101 19 13 45 125

38 23 22 26 31 16 25 47 6 56 52 31 25 74 75 5 10 11 2 1 1 1 1

31 22 40 34 55 21 21 8 12 30 12 25 29 70 23 19 8 22 2 5 8 3 1

1 Stockholms Uppsala Södermanlands . . . Östergötlands . . . . Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands öre'>ro Västmanlands . . . . Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands . . . Jämtlands . . . . . . Västerbottens . . . . Norrbottens Hela riket

107 84 87 143 125 82 101 90 36 141 232 86 86 215 255 85 54 63 48 47 63 60 28 25 2 343

4 7 67 1 10 3 23

4 7

5 0 - 1(0- 200— 400- 900— over 100 200 400 900 1600 1600 10 U

23 10 12 30 32 35 33 2 11

1 4 2 5 3 6 15

9 6 21 8 32 21 17 11 12 15 9

1 3 2 1 20 7 6 12 13 20 11 3 1

13 11 12 18 5 6

3 5 6 7 6 5

1 11 12 13

1 1

9 4

(Enligt Sveriges officiella statistik. Folkräkningen 1940.) För att visa i vilken mån utjämning sker från kommunernas små enheter till häradernas större enheter, angives jämväl högsta och lägsta folktätheten i häraderna (skeppslag, tingslag eller motsvarande). Skillnaderna äro som synes mycket stora. Folktätheten i Stockholms läns tätast befolkade kommun, Solna, är 357 gånger större än folktätheten i Utö kommun i samma län, samt mer än 14 000 gånger större än folktätheten i Karesuando kommun i Norrbottens län. Minsta variation i folktätheten visar Kalmar län med högst 41 och lägst 8 invånare per kvkm. Förhållandet mellan folkmängder och arealer belyses i nedanstående tabell G, som utvisar hur kommuner av skilda folkmängdsgrupper fördela sig på skilda arealgrupper.

33 Tabell F. Invånare per kvadratkilometer land Län

Medeltal för landsbygden

Högsta antal för något häi ad

Lägsta antal för något härad

Högsta antal för någon kommun 1

Lägsta antal för någon kommun

Stockholms Uppsala Södermanlands . . . . Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands . . . . Jämtlands Västerbottens Norrbottens

31 18 19 19 15 14 15 14 33 35 49 21 33 20 23 12 17 17 7 12 9 2.5 3.5 1.9

261 31 26 55 25 20 24 16 39 60 76 30 147 46 36 61 38 29 37 21 22 5 12 11

10 13 13 10 6 11 12 13 29 25 35 17 8 13 18 6 10 9 0.8 6 4.1 0.8 1.3 0.1

1428 144 83 140 55 80 41 44 183 210 328 72 1043 121 526 111 125 74 407 72 286 52 105 16

4 7 8 4.7 3.9 4.4 8 5 12 9 11 6 8 4.6 6 2.4 6 4.6 0.7 2.0 2.8 0.4 0.6 0.1

Hela riket

1 Köpingar ej medräknade

Som synes uppvisa även till folkmängden relativt små kommuner i vissa fall betydande arealer. Schematiskt skulle man med ledning av tabellen kunna beräkna verkningarna i arealhänseende av en sammanslagning av småkommuner till kommuner av en viss minimifolkmängd. Eirfordras sammanslagning av t. ex. tre eller fem kommuner för att få önskad folkmängd, skulle arealen i den nya kommunen schematiskt sett bli tre respektive fem gånger större. Med hänsyn till den även mellan grannkommuner starkt växlande folkmängdstätheten skulle emellertid en sådan schematisk beräkning ge mycket otillförlitliga resultat.

34 Tabell G.

Antal kvkm

Högst 20 20—50 50—100 100—200 200—500 500—1000 1000—5 000 5 000—10 000 över 10 000 Summa kommuner

Antal landskommuner utom köpingar med ett invånarantal av högst 300

300— 500

501— 1000

144 38 4 1

145 171 24 2 1

112 324 177 29 6

1 187

1001- 1501- 3 0011500 3 000 6 000 25 113 154 100 10 3 3 1 409

15 83 117 151 67 18 15 1 467

5 13 20 58 78 17 11

över 6 000

Summa kommuner

7 5 12 12 16 26 4 3

446 749 501 353 174 54 56 6 4

2 343

649 Skatteunderlaget. Splittringen på många små enheter gör, att de enskilda kommunernas ekonomiska resurser i regel äro svaga. Tabell H utvisar för de olika länen och för hela riket landskommunernas fördelning i olika storleksgrupper med hänsyn till skatteunderlaget. Uppgifterna avse 1937 års taxeringar. Köpingar äro ej medräknade. De olikartade förhållandena i olika län framstå klart vid en jämförelse mellan t.ex. Gotlands län å ena sidan, med det överväldigande antalet kommuner i de lägsta grupperna, samt Kopparbergs län å andra sidan, med endast sex kommuner med mindre än 5 000 skattekronor. Av rikets 2 359 landskommuner hade 267 (11.3 procent) ett skattekrontal under 1 000, 451 (19 procent) mellan 1 000 och 2 000, 809 (34.2 procent) mellan 2 000 och 5 000, 420 (17.8 procent) mellan 5 000 och 10 000 samt 412 (17.4 procent) 10 000 och däröver. 53 kommuner hade under 500 skattekronor. I 2 kommuner uppgick skatteunderlaget icke ens till 200 skattekronor. Befolkningsutvecklingen. Antalet landskommuner med ett invånarantal under 500 har ökat från 450 år 1930 till 524 år 1943. Motsvarande antal år 1910 var endast 388, vilket visar landsbygdens hastiga avfolkning de senaste årtiondena. Antalet småkommuner med mindre än 500 invånare har alltså under tiden 1910 —1943 ökats med 35 procent och anledning finnes till antagande att denna utveckling kommer att fortgå. Ehuru siffrorna icke äro fullt jämförliga, kan nämnas, att antalet landsförsamlingar med folkmängder under 500 in-

35 Tabell H. Antal landskommuner (utom köpingar) under 1938 200

Län

Stockholms Uppsala Södermanlands . . . Östergötlands . . . . Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands . . . . Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands . . . Jämtlands Västerbottens . . . . Norrbottens

108 85 88 144 126 83 101 90 36 142 232 86 86 215 256 86 58 65 48 48 63 60 28 25

Hela riket

2 359

Antal kommuner med ett skattekrontal av 200— 499

500— 1000— 2 000— 5 000— 10 0 0 0 - '.25 000- 50 000 Ofih 1999 4 999 9 999 24 999 19 999 däröver 999

—

—

36 37 36 78 52 34 35 8 15 60 98 33 40 60 66 26 12 25 5 7 18 21 2 5

— 1

— 1 1 19

— — 1 2

— 13 12

— — — — — — —

5 5 4 6 15 7 8 26 1 2 5 9 4 48 60 3 1 1

— 1

— 2 1

16 20 17 25 23 16 18 35 4 25 41 14 14 52 95 10 4 8 1 2 4 6

_

22 13 19 19 21 13 21 2 6 30 64 20 14 14 15 24 18 17 12 11 16 21 4 4

15 7 8 11 13 11 18 7 21 20 8 9 17 8 14 13 9 17 17 15 9 14 8

4 10 7 5 1 4 5

—

2 2 1 3 3 5 3 2 36

vanare år 1880 uppgick till endast 316, vilket innebär en ökning för tiden 1880—1943 med 66 procent. Sammanföra vi kommunerna i endast 3 huvudgrupper, få vi följande tabell: Tabell I. Folkmängd

2. 1 0 0 0 - 2 000 3. Över 2 000

> »

Summa för hela riket

Antal landskommuner (utom köpingar) år 1930 | år 1943

Skillnad mellan 1930 och 1943

1102 713 603

1179 656 564

+ 77 — 57 — 39

2 418

— 19

36 Av denna tabell framgår ännu tydligare, att vi äro inne i en utveckling, där de verkliga småkommunerna bli allt flera, under det att de större oavbrutet minska i antal. Denna utveckling, som sammanhänger med folkmängdsminskningen på den egentliga landsbygden samt städernas och de övriga tätorternas tillväxt, började redan under senare delen av 1800-talet. Under förra delen av nämnda århundrade och fram till 1880-talet ökade folkmängden på landsbygden kraftigt. I de nordligare delarna av riket fortsatte folkökningen under ännu några årtionden, men i södra och mellersta Sverige har folkmängden på landsbygden som regel gått tillbaka från och med 1880-talet. Endast landsbygdskommuner med tätortsbildningar ha efter denna tid kunnat uppvisa någon mera avsevärd folkmängdstillväxt. Siffrorna i tabell J åskådliggöra folkmängdens storlek i 1 000-tal personer vid olika tidpunkter dels på den egentliga landsbygden dels i tätorter, som i administrativt hänseende hänförts till landsbygden, och dels i städerna. Med tätorter förstås här liksom i de senaste folkräkningarna alla orter med en sammanträngd befolkning av minst 200 invånare, som till övervägande del idkar annan näring än jordbruk, och med landsbygden förstås vad som blir övrigt, folkräkningarnas egentliga landsbygd. Tabell J. År

Egentlig landsbygd

Tätorter på landsbygden

Städer

Hela riket

1880 1890 1900 1910 1920 1930 1935 1940

3 687 (uppgift saknas) 3 510 3 364 3 233 3165 3 041 2 790

189 (uppgift saknas) 522 790 927 972 1057 1193

690 900 1104 1368 1744 2 005 2 153 2 388

4566 4 785 5136 5 522 5 904 6142 6 251 6 371

Siffrorna visa en stigande riksbefolkning, en sakta och oavbrutet fallande landsbygdsbefolkning och en starkt stigande tätortsbefolkning. Siffrorna innebära en omflyttning och omvandling av landets befolkning och dess livsföring, så genomgripande, att man icke finner dess motsvarighet tidigare i landets historia. För ett halvt sekel sedan voro fyra femtedelar av Sveriges folk bundna till landsbygden och jordbruket. Nu är över hälften av befolkningen en stads- eller tätortsbefolkning, bunden vid produktion av olika slag, industri, handel, samfärdsel och dylika verksamhetsgrenar.

37 Städernas och de övriga tätorternas folkmängd utgjorde år 1880 blott 879 000, men har fyrdubblats på 60 år, så att den år 1940 utgjorde 3 581 000. År 1910 funnos i hela riket ej mer än 26 städer med mer än 10 000 invånare. Deras sammanlagda invånarantal uppgick till 1 088 000 eller icke fullt 20 procent av rikets dåvarande folkmängd. År 1940 hade antalet städer med mer än 10 000 invånare vuxit till 49, och deras sammanlagda invånarantal uppgick till 2 063 000 eller 32 procent av rikets folkmängd. Landsbygdens tillbakagång skedde mera långsamt under 1800-talets sista decennier, men under det innevarande århundradet har folkminskningen på den egentliga landsbygden skett så mycket snabbare, eller i runt tal från 3.5 miljoner år 1900 till 2.8 miljoner år 1940; en minskning alltså med en femtedel på 40 år. Det är anmärkningsvärt, att folkmängdsminskningen på den egentliga landsbygden varit särskilt kraftig under den senaste femårsperioden, från 1935 till 1940. Enbart under dessa fem år minskade folkmängden på den egentliga landsbygden med över 8 procent. Till en början bestod folkmängdsminskningen på landsbygden huvudsakligen i en nedgång i barnantalet. Numera minskar även den vuxna delen av befolkningen. För att få ett begrepp om den flyttningsström, som under åren 1880— 1940 gått från landsbygden till tätorterna kan man göra följande beräkning. Sveriges totala befolkning ökades under perioden 1880—1940 från 4.6 miljoner till 6.4 miljoner, alltså med omkring 40 procent. Skulle landsbygden visat samma procentuella ökning, hade dess folkmängd ökats från 3.7 miljoner år 1880 till 5.2 miljoner år 1940. I verkligheten var landsbygdens folkmängd år 1940 endast 2.8 miljoner alltså ej mycket mer än hälften. Man kan göra det påståendet, att landsbygdens folkförlust under perioden 1880—1940 måste ha överstigit 2 miljoner människor. Flykten från glesområdena på landsbygden har alltså haft en ofantlig omfattning. Den har varit mer än dubbelt så stor som emigrationen på sin tid. Till att belysa barnantalets sjunkande i en ren jordbruksbygd kan tjäna följande uppgift från folkskoleinspektören i Dalslands inspektionsområde angående antalet skolbarn åren 1920 och 1943 i de till Sörbygdens och Bullarens härader i Göteborgs och Bohus län hörande socknarna. Hede Krokstad Sanne

Mo Naverstad

190 252 83 165 441

116 236 72 105 234

38 Under tiden 1920—1943 ha följande antal skolor indragits: i Krokstads skoldistrikt (Hede, Krokstad och Sanne) en småskola, i Naverstads skoldistrikt (Mo och Naverstad) en småskola och två folkskolor. Efter utgången av läsåret 1P43—1944 har ytterligare en småskc la indragits i Krokstads skoldistrikt. Att ej mer än tre skolor indragits i Naverstads skoldistrikt, där minskningen i lärjungeantalet från 1920 till 1943 uppgår till 44 procent, beror på att man övergått från halvtidsläsning till heltidsläsning. De heltidsläsande skolorna kunna endast mottaga hälften så stort antal lärjungar som de halvtidsläsande. Ännu större procentuella minskningar av barnantalet torde kunna uppvisas från andra håll. Att befolkningsutvecklingen skulle förändras till det bättre för landsbygdens del är föga sannolikt, om icke avsevärda förbättringar i landsbygdsbefolkningens försörjnings- och levnadsförhållanden kunna åstadkommas. Könsfördelningen på landsbygden för närvarande talar bestämt emot en ökad nativitet. Mer än 80 procent av alla män och kvinnor, som ingå äktenskap, gifta sig i åldrarna 20—35 år. För dessa normala giftasåldrar äro folkmängdssiffrorna för närvarande följande: Egentlig landsbygd Tätorter på landsbygden

58 ogifta kvinnor mot 100 ogifta män 75 » » » J> » »

otader

»

»

»

>

»

>

Det finns alltså i äktenskapsåldern knappt 3 ogifta kvinnor på 5 ogifta män inom den egentliga landsbygden. Undersökningar om äktenskapligheten ha visat, att stadsnäringarnas befolkning har 75 procent högre äktenskapsfrekvens än jordbruksbefolkningen. Flera faktorer tala sålunda för att folkminskningen på landsbygden kommer att fortsätta. Denna utveckling kommer att ytterligare försvaga de mindre kommunerna. Den samtidigt fortgående utvidgningen av kommunernas åligganden kommör att göra det allt svårare för de många småkommunerna att på ett tillfredsställande sätt fylla sina uppgifter.

4 KAPITLET

Den kommunala förvaltningens utveckling efter år 1862. Under den period av något mer än åttio år, som förflutit sedan våra borgerliga kommuners tillkomst, har den kommunala förvaltningen genomgått en utveckling, som i många avseenden innebär en fullständig omgestaltning av de tidigare förhållandena. Utvecklingen på det kommunala området sammanhänger med den allmänna materiella och andliga kulturutvecklingen. De tekniska uppfinningarna ha revolutionerat näringsliv och kommunikationer. De ekonomiska, politiska och sociala förhållandena ha i grunden förändrats. Den allmänna standarden har stigit i en omfattning, som ingen kunnat förutse. Samhällslivet har utvecklats och blivit allt mera komplicerat. Allt flera områden ha gjorts till föremål för samhälleliga åtgärder och reglerats genom lagstiftning. De nya samhällsuppgifterna ha i mycket stor utsträckning anförtrotts de kommunala självstyrelseenheterna. De kommunala förvaltningsuppgifterna ha på så sätt undan för undan ökats såväl till antal som omfattning. Den kommunala lagstiftningen har vuxit ut till ett allt mera förgrenat och svåröverskådligt komplex. Nya verksamhetsgrenar ha krävt nya organ. Kostnaderna för verksamheten ha mångdubblats. Även om den kommunala verksamhetens ökade omfattning och betydelse ingalunda kan bedömas enbart med ledning av de med verksamheten förenade kostnadernas storlek, ger likväl finansstatistiken en god orienterande överblick över den skedda utvecklingen. Nedanstående tablå visar förhållandet mellan landskommunernas inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder under senare hälften av 1870-talet (medeltal för åren 1876—1880) samt år 1939. Uppgifterna äro hämtade ur Statistisk Årsbok för Sverige 1942, tabell 271. Beloppen äro avrundade i miljoner kronor. Uppgifterna avse såväl den borgerliga som den kyrkliga förvaltningen. Några motsvarande uppgifter från åren närmast kring 1862 finnas icke tillgängliga. Kungl. Maj:ts Befallningshavandes femårsberättelser innehålla visserligen en del uppgifter rörande kommunernas finansiella förhållanden, men dessa uppgifter äro ofullständiga och icke direkt jämförliga.

40 Tablå utvisande förhållandet mellan landskommunernas inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder åren 1 8 7 6 — 1 8 8 0 samt 1 9 3 9 .

Inkomster

Influtna skatter . . Statsbidrag till folkskola Övriga statsbidrag Övriga inkomster . Samtliga inkomster Tillgångar

Medeltal 1939 1876-1880 miljomiljoner ner kr. kr. 15.4

1.9 0.4 2.9

109.3 30.7 73.8

20.8 37.3 c)

384.4 675.ld)

Utgifter

Utgifter för kyrkliga ändamål . » » folkskola » fattigvård » » hälso- och sjukvård Räntor och lånekostnader . . Övriga utgifter Samtliga utgifter Skulder

Medeltal 1939 1876-1880 miljomiljoner ner kr. kr. 7.5 6.2 4.8 0,1 b)

2.1 21.1 5.3C)

48.7 156.5 74.6») 5.0 7.5 82.6 375.1 252.ld)

a

) Fr. o. m. år 1926 inräknas barnavård (år 1939 11.9 milj.) *>> Före år 1906 inräknade bland utgifterna för kyrkliga ändamål, folkskola, fattigvård och »övriga ,-nga utgifter». c ) Vid slutet av år 1875. d > » » > » 1939.

Vid bedömandet av beloppen bör givetvis hänsyn tagas till under jämförelseperioden skedda förändringar i penningvärdet och dylikt. ^ Av tablån framgår, att landskommunernas samtliga inkomster och utgifter under den berörda 60-årsperioden i det närmaste 20-dubblats. De årliga utgifterna för folkskoleväsendet ha blivit mer än 25 gånger större. Utgifterna för fattigvården, vilka på grund av den mycket svåra depressionen under 1870-talet då voro jämförelsevis stora, ha förstorats mer än 15 gånger. Kostnaderna för hälso- och sjukvården, vilka i jämförelse med förut nämnda utgifter äro obetydliga, ha trots att viktiga dithörande uppgifter överflyttats på landstingen, förstorats mer än 12 gånger. »Övriga utgifter», bland vilka redovisas åtskilliga nytillkomna förvaltningsuppgifter, förete den starkaste stegringen med i det närmaste 40 gångers förstoring, motsvarande en ökning från 1/10 till mer än 1/5 av samtliga utgifter. Skatterna ha under jämförelseperioden fördubblats 11 gånger. Statsbidragen till folkskoleväsendet ha mer än 50-dubblats. Övriga statsbidrag ha 70-dubblats. Statsbidragen, som vid 1870-talets slut utgjorde knappt mer än 1/8 av de kommunala inkomsterna, uppgingo 1939 till i det närmaste 1/3 av desamma. Tillgångarna ha förstorats mer än 18 gånger, skulderna inemot 50 gånger. Förhållandet mellan tillgångar och skulder visar, att kommunerna i allt större utsträckning täckt sina utgifter genom upplåning.

41 En jämförelse mellan 1863 års och 1944 års siffror, om sådana varit tillgängliga, skulle visat ännu större skillnader och ännu klarare belyst den kommunala förvaltningens allt mera ökade omfattning och betydelse. Att den kommunala förvaltningen samtidigt blivit allt mera komplicerad, framgår av den hithörande lagstiftningens starka ansvällning. Betänkandets del I innehåller en översikt över den kommunala författningsregleringens och därmed också över den kommunala självstyrelsens historia. Översikten belyser menighetsförpliktelsernas och självstyrelsebefogenheternas växlande innehåll under de gångna århundradena, de nuvarande kommunernas tillblivelse och de kommunala förvaltningsuppgifternas i allt snabbare takt fortgående utveckling. Av översikten framgår, att de lagrum och författningar, som från början reglerade den kommunala självstyrelsens organisation och uppgifter, voro relativt fåtaliga, samt tämligen allmänt och obestämt avfattade, men att lagstiftningen så småningom och särskilt under de senare decennierna blivit alltmera omfattande och detaljerad och utsträckts till allt flera specialområden. Någon fullständig förteckning över alla de lagar, kungl. förordningar, kungörelser och cirkulär, som mer eller mindre direkt beröra den kommunala förvaltningen, har det icke vajrit möjligt att medtaga i betänkandet. Än mindre ha de råd och anvisningar, som de centrala verken och tillsynsmyndigheterna tid efter annan meddelat till de kommunala organens ledning beträffande särskilda förvaltningsuppgifter, kunnat var för sig omnämnas. Till belysning av det nuvarande författningsmaterialets omfång kan emellertid nämnas, att en år 1941 av Halvar G. F. Sundberg utgiven kommunal författningshandbok, i vilken enligt förordet »kommunalmännen och de kommunala tjänstemännen kunna återfinna samtliga kommunalstyrelsen rörande författningar av någon betydenhet», omfattar 1 189 sidor i tättryckt kvartoformat samt innehåller eller omnämner 886 stycken särskilda författningar, av vilka icke mindre än 516 tillkommit under åren 1931—1940. Även om man frånräknar något hundratal sidor författningar, som uteslutande avse städernas förhållanden eller som endast mera sällan kunna vara av intresse för landskommunerna, är likväl det återstående författningsmaterialet, som mer eller mindre direkt angår den kommunala förvaltningen, mycket omfattande. Finansstatistiken och författningshistoriken ge ett mera abstrakt begrepp om den kommunala förvaltningens tillväxt. Vill man skaffa sig en mera konkret uppfattning om vad den skedda utvecklingen i verkligheten inneburit, erfordras en närmare undersökning rörande den kommunala verksamhetens innehåll under den gångna tidsperioden. Redan av ovan intagna finansstatistiska tablå framgår, att utvecklingen framför allt innebär en standardhöjning, i mindre grad en principiell utvidgning av de kommunala verksamhetsområdena. Den sammanlagda kostnadsökningen belöper till

42 största delen å de ursprungliga kommunala huvuduppgifterna, framför allt å folkskolan och fattigvården. Begreppen folkskola och fattigvård ha emellertid fått ett helt annat innehåll. Våra dagars folkbildningssträvanden ha med sina utgångspunkter självfallet ett högre mål än förkämparna för vår första obligatoriska folkskola kunde sätta. Ur 1860-talets nödtorftiga fattigförsörjning har jämsides med det ekonomiska och sociala framåtskridandet utvecklats en rikt förgrenad och vittomfattande socialvård. På samma sätt förhåller det sig med flertalet övriga kommunala förvaltningsuppgifter. Förändrade förhållanden ställa helt andra krav. De ursprungliga uppgifterna ha erhållit ett nytt, mera omfattande innehåll. Nya detalj uppgifter ha tillkommit. Detalj uppgifterna ha vuxit ut till helt nya förvaltningsgrenar. Lagstiftarna ha tid efter annan fixerat den tidsenliga minimistandarden, antingen i obligatoriska föreskrifter till kommunernas allmänna efterrättelse eller såsom villkor för erhållande av statsbidrag för viss förvaltningsverksamhet eller viss anläggning. Här nedan lämnas en erinran om de viktigaste kommunala förvaltningsuppgifternas olika utvecklingsstadier från 1800-talets mitt till våra dagar. Folkskoleväsendet. De krav 1842 års folkskolestadga ställde på kommunerna, voro i jämförelse med nutida anspråk mycket blygsamma. Det fastslogs att minst en skola borde finnas i varje socken, dock fingo två eller flera socknar inom samma pastorat förena sig om en gemensam skola. Helst borde skolan vara fast, men där medellöshet eller lokala förhållanden hindrade inrättandet av fast skola, skulle barnundervisningen tillsvidare få besörjas i flyttbara skolor. Sådana flyttbara skolor rekommenderades också såsom komplettering till den fasta skolan inom vidsträckta pastorat, där avstånden utgjorde hinder för allt för många av församlingens barn att besöka den fjasta skolan. Lärarna skulle vara i vederbörlig ordning godkända, i regel utexaminerade från seminarium. Skoldistriktet skulle anskaffa och underhålla »tjänliga rum» för sina folkskolor, avlöna lärarna med en fastställd minimilön samt tillhandahålla honom »tjänlig bostad och nödigt bränsle» ävensom vissa andra naturaförmåner. Skolplikt infördes för alla barn, som ej på annat sätt bereddes tillfredsställande undervisning. De barn, vilkas föräldrar eller målsmän ej ägde tillgång att bekosta barnens kläder och underhåll vid skolan, borde genom församlingens fattigvård understödjas häri. Lärare skulle vara anskaffad och folkskolorna inrättade inom fem år från författningens ikraftträdande. Genomförandet av folkskolereformen stötte på mycket starkt motstånd. Vissa politiska läger sågo i folkupplysningen en fara. Den ekonomiska situationen var icke särskilt gynnsam. Tungan drabbade församlingarna mycket

43 ojämnt. För stora församlingar var minimikravet, en skolas inrättande, föga betungande, men för socknar, som endast omfattade ett fåtal hemman, kunde kostnaderna i många fall med fullt fog anses ruinerande. Det av ständerna beviljade statsanslaget till avlöning av lärare i fattiga församlingar kunde icke räcka till över allt. Resurserna räckte på allt för många håll varken till anskaffande av lokaler för den fasta skolan eller till lärarelönen. År 1853 medgavs genom en ändring i stadgan, dels att flyttbara skolor finge godkännas icke endast såsom en tillfällig nödfallsutväg, utan såsom stadigvarande institution, där medellöshet eller lokala förhållanden hindrade inrättandet av fast skola, och dels att en enklare skoltyp, »mindre skola» med icke examinerade lärare, skulle få inrättas i mera avlägsna trakter. Genom en ny ändring av stadgan år 1858 medgavs, att sådana mindre skolor finge inrättas överallt å landet oberoende av avståndet från folkskola med examinerad lärare. Kunskapsfordringarna i vår första folkskola inskränkte sig i regel till inhämtande av färdighet i innanläsning, skrivning och räkning av de fyra räknesätten i hela tal samt nödiga kristendomskunskaper för att kunna deltaga i nattvardsläsningen för prästerskapet. Övriga undervisningsämnen ägnades från början föga eller intet utrymme i kursplanerna. Tillgången på läroböcker, i regel blott handböcker för lärarna, var ytterst begränsad. Någon undervisningsmateriel i modern mening fanns ej. En enda lärare undervisade samtidigt ofta 60—80, i många fall över 100 barn av olikfa, åldrar i samma lokal. Skollokalerna med tillhörande inredning voro på de flesta håll av mycket primitiv beskaffenhet. År 1859 undervisades blott 1/3 av de skolpliktiga barnen i fasta skolor, 3/10 av barnen undervisades i ambulerande skolor, och mer än 1/4 av barnen uppgåvos åtnjuta undervisning i hemmen, vilket ofta torde ha inneburit, att de icke åtnjöto någon undervisning alls. Om skolornas standard under de närmaste decennierna efter den obligatoriska folkskolans införande kan anföras några talande citat ur Svenska Folkskolans historia (band I I sid. 441). Skildringarna grunda sig på gamla lärares erinringar: »Skolsalens rymd var 32 m3, ingen tillstymmelse till materiel fanns, undantagandes några tabeller för stavning, ett tiotal trasiga testamenten och en bibel. De 30 a 35 barnen sutto kring väggarna på bräder, lagda på bockar. Läraren hade både bostad och sovplats i samma rum.» (Avser förhållandena i Västerljungs socken i Södermanlands län år 1846.) »Skolan hölls oftast i stugan, någon gång i kammaren, ^tugan var ett stort rum med öppen brasspis. Samtidigt med att undervisningen pågick där, skötte husmodern sina vanliga sysslor, såsom matlagning, spanad, bak och dylikt, och husfolket gick ut och in utan att bekymra sig om lärare eller barn. Så var det med lokalerna i utrotarna (i Garpenbergs socken, Kopparbergs län) ända till 1870- och 1880-talen.»

44 Det ligger en lång och betydelsefull utveckling mellan 1840-talets folkskolor, där samtliga barn oberoende av ålder och förkunskaper undervisades samtidigt av en lärare i samma ofta mycket otillfredsställande skollokal, och 1940-talets moderna folkskola. Lärarutbildningen har förbättrats. Nya undervisningsmetoder ha vunnit insteg. Skolbarnen ha indelats i klasser. Småskolan har blivit en förskola till den egentliga folkskolan. Nya mera differentierade skolformer ha vuxit fram. A-skolan, där varje klass undervisas av sin egen lärare, har blivit högsta formen. De lägsta, odelade, halvtidsläsande och ambulerande skolformerna ha stämplats som undantagsformer och blivit alltmera sällsynta. Antalet barn i varje läraravdelning har begränsats. Skolplikten har utsträckts. Det sjunde skolåret har gjorts obligatoriskt. Antalet undervisningsämnen har ökats, och kunskaperna omfatta ett mångfaldigt större kunskapsmått. Den egentliga folkskolan har påbyggts med obligatoriska och frivilliga fortsättningsskolor av skilda former, yrkesbetonade fortsättningsskolor, lärlingsskolor (verkstadsskolor, handelsskolor, hushållsskolor) samt andra högre frivilliga skolformer, högre folkskolor, kommunala mellanskolor och kommunala flickskolor. Folkskoleväsendets allmänna utveckling har varit beroende av många faktorer, kulturella och ekonomiska. Såsom en kommunal angelägenhet har folkskoleväsendet i de särskilda kommunerna närmast varit beroende av kommunernas egna insatser. Där intresset för folkundervisningen varit livaktigt och de kommunala resurserna tillfredsställande samt de lokala förutsättningarna i övrigt gynnsamma, har skolväsendet redan tidigt nått en relativt hög utveckling, under det att utvecklingen i de fattigare och glesare befolkade kommunerna gått långsamt. Redan från början har på så sätt uppkommit en betydande olikhet i skolväsendets medelstandard mellan städer samt större, rikare och mera tättbefolkade landskommuner å ena samt mindre, fattigare och glesare befolkade landskommuner å andra sidan. Denna standardskillnad har genom de senaste decenniernas allt snabbare utveckling blivit allt mera påtaglig och innebär för närvarande en kännbar orättvisa för landsbygdens folk. Särskilt gäller detta beträffande de rena jordbrukssocknarna, där den starka folkminskningen på många håll medför en tillbakagång till lägre skolformer. I städerna förekommer numera praktiskt taget ingen annan skolform än A-formen, det vill säga en lärare undervisar en klass. Av landsbygdens folkskolebarn undervisades vårterminen 1940 26 procent i nämnda skolform. B-formen — där en lärare har att varje dag undervisa två eller flera klasser — mottog nära 66 procent av nämnda barn, medan 8 procent fingo sin undervisning i folkskolans s. k. undantagsformer, vartill hänföras de halvtidsläsande folkskolorna av C-form samt s. k. mindre folkskolor av Dform, där undervisningen av samtliga klasser skötes av en småskollärare.

45 Några statistiska uppgifter som belysa olikheterna i fråga om folkskoleväsendets organisation i städer och större landsbygdskommuner å ena sidan och mindre kommuner å andra sidan finnes icke. 1940 års skolutredning har emellertid gjort en i detta sammanhang intressant undersökning av folkskoleväsendet i sådana städer och andra tätorter, där högre skola finnes, varvid till tätorten förts också omgivningen intill ett avstånd av 5 km. I städerna och tätorterna med omgivningar undervisades vårterminen 1941 icke mindre än 93.5 procent av barnen i A- och Bl-skolorna. Motsvarande siffra för den rena landsbygden var endast 56.2. Nära 94 procent av barnen i och omkring tätorterna undervisades i skolor med 39 veckors årlig lästid. På den rena landsbygden var detta fallet endast med 53.7 procent. Återstoden undervisades i skolor med endast 36 4/7 veckors lästid. 1 städerna och tätorterna med omgivningar var redan vårterminen 1941 det sjunde skolåret genomfört för mer än 80 procent av samtliga folkskolebarn. Motsvarande siffra för den rena landsbygden var endast 33.4. En betydande skillnad mellan större och mindre skoldistrikt förefinnes beträffande ledningen av folkskoleväsendet. I regel ha de större skoldistrikten tillsatt kommunala skolledare (överlärare eller i de största städerna kommunala folkskoleinspektörer). Vid årsskiftet 1943—44 funnos kommunala skolledare i 436 skoldistrikt. Varje sådant distrikt inrymde i allmänhet en folkmängd av minst 2 000 invånare. Även i fråga om undervisningens innehåll finnes en viss skillnad mellan städer och andra tätorter å ena sidan samt den rena landsbygden å andra. Sålunda är skolköksundervisningen i stort sett genomförd i tätorterna men endast i begränsad omfattning å landsbygden. Detsamma gäller — om icke i samma grad — även undervisningen i slöjd, främst manlig slöjd. Bristen på gymnastiksalar har verkat hämmande på detta ämnes utveckling i de mindre landsbygdsskolorna. Beträffande undervisningen i främmande språk må nämnas att av de 250 läraravdelningar, som läsåret 1940—1941 erhöllo undervisning i engelska eller tyska 226 tillhörde städernas och 24 landsbygdens folkskolor. I fråga slutligen om socialpedagogiska anordningar kan nämnas, att barnbespisning under läsåret 1940—1941 var anordnad i 280 av landets 2 458 skoldistrikt. I städerna var bespisningen tämligen allmänt genomförd. På landsbygden förekom den mest i de norrländska länen. Antalet bespisade barn utgjorde omkring 70 000 eller nära 13 procent av samtliga folkskolebarn. För landsbygden var procentsiffran endast 9.5 men för städerna 21.3. Vad här sagts gäller i stort sett också om skolhälsovården, som allmänt är ordnad på ett tillfredsställande sätt i städerna men ännu icke helt slagit igenom på landsbygden. Enligt en undersökning, som avser vårterminen 1942, ansågs i hela landet 40 procent av folkskolornas elever komma i åt-

46 njutande av fullgod skolhälsovård. Därutöver var det 47 procent som väl blevo föremål för regelbunden läkarundersökning men saknade kontinuerlig hälsokontroll. För resterande 13 procent saknades antingen hälsokontroll eller också var den bristfälligt ordnad. Den fortgående allt snabbare utvecklingen har ställt allt större krav på kommunerna i ekonomiskt avseende. Av den tablå angående landskommunernas finanser, som finnes intagen å sid. 40, framgår att landskommunernas kostnader för folkskolan, trots de mer än 50-falt ökade statsbidragen, år 1939 uppgingo till 11 gånger högre belopp än 60 år tidigare. Följande statistiska uppgifter rörande antalet lärare och skolbyggnader äro belysande för skolväsendets utveckling. År 1847, då den obligatoriska folkskolan senast skulle vara organiserad, funnos sammanlagt 2 785 lärare, av vilka 1 513 voro examinerade och 1 272 oexaminerade. År 1901 utgjorde antalet vid folkskolorna anställda lärare 15 909, av vilka 6 928 tillhörde folkskolekåren och 8 981 småskolekåren. År 1920 utgjorde antalet 24 833 därav 11 956 folkskollärare och 12 877 småskollärarinnor. År 1940 har antalet ytterligare stigit till 26 213, därav 15 155 folkskollärare och 11 058 småskollärarinnor. Någon uppgift om folkskolebyggnadernas antal vid tiden omkring 1800talets mitt finnes icke. Långt ifrån alla församlingar hade fasta skolor och många fasta skolor voro på den tiden inrymda i tillfälliga förhyrda lokaler. År 1901 uppgick antalet för folkskolan använda skolhus till 12 340, år 1921 till 14 907. Antalet klassrum uppgick år 1921 till 24 699, specialrum till 5 125 och andra skolrum till 9 629. Kraven på skolhusens och lärarebostädernas standard ha blivit väsentligt skärpta. Uppdelningen av undervisningen på flera lärareavdelningar har nödvändiggjort inrättande av nya klassrum, nya skolhus och nya lärarebostäder. Tidsenliga skolhygieniska krav ha tvingat fram förbättrade värme- och ventilationsförhållanden, förbättrad bänkutrustning, förbättrade utrymmen för avklädnings- och samlingsrum, förbättrade sanitära anläggningar, gymnastiklokaler med duschinrättningar, skolbad m. m. Särskilda lokaler ha blivit nödiga för undervisning i slöjd och skolkök. En förbättrad undervisning har krävt en väsentligt utökad utrustning av undervisningsmateriel i olika ämnen samt utrymme för materielens förvaring. Vissa större folkskolor ha i likhet med de högre allmänna läroverken särskilda lokaler för undervisningen i sång och musik, teckning samt fysik, kemi och biologi. Införandet av skolbarnsbespisning har på en del håll medfört behov av särskilda utrymmen och anordningar. Fri skolmateriel i folkskolorna har sedan länge förekommit i åtskilliga kommuner, i en del fall dock endast till mindre bemedlade. För närvarande föreligger ett kommittéförslag om att göra den obligatorisk för alla skoldistrikt och alla barn.

47 Även där folkskolornas standard är som bäst, torde man få förutsätta, att den fortsatta utvecklingen kommer att medföra nya förbättringar såväl i avseende å lokaler, undervisningsteknisk utrustning, högre utbildningsmöjligheter och andra direkt med undervisningen sammanhängande förhållanden som också i avseende å hygieniska och socialpedagogiska anordningar. Ju mer utvecklingen går framåt i städerna samt i de större, folkrikare och ekonomiskt starkare landskommunerna, desto större blir standardskillnaden mellan städer och landsbygd samt mellan olika lottade landskommuner inbördes. Desto mera framträder de små och glest befolkade kommunernas missgynnade ställning och oförmåga att genomföra ett tidsenligt folkskoleväsen. Fattigvården. Fattigvårdsväsendet har sedan 1800-talets mitt genomgått en utveckling, som i omfattning och betydelse är fullt jämförlig med folkskoleväsendets. Fattigvårdssamhällets skyldighet att ingripa för att bistå hjälpbehövande har utökats väsentligt, icke endast genom ändrade och helt nya lagföreskrifter utan kanske främst genom den allt mera generösa tolkning av lagstiftningens innehåll, som blivit en naturlig följd av en allmänt höjd levnadsstandard, en fördjupad humanitär allmänanda och en förändrad politisk uppfattning om socialvårdens betydelse. 1847 års och 1853 års fattigvårdsförordningar fastslogo visserligen fullt moderna principer för fattigvården, bland annat så till vida, att den vårdbehövande gentemot fattigvårdssamhället tillerkändes en laglig rätt till fattigvård. Om fattigvårdsstyrelsen med orätt förvägrade någon fattigvård, kunde denne anföra besvär hos Konungens Befallningshavande och vidare hos Kungl, Maj:t. Men dessa principer hunno aldrig slå igenom, och 1871 års fattigvårdsförordning innebär i flera avseenden en reaktion. Fattigvårdssamhällets skyldighet att lämna hjälp begränsades starkt, och rätten att klaga över vägrad fattigvård borttogs. Beträffande formerna för understöds meddelande gällde enligt samtliga nyssnämnda förordningar, att varje fattigvårdssamhälle ägde rätt att i överensstämmelse med förordningen ordna sin fattigvård på sätt efter ortens förhållande funnes lämpligast, dock så att bettlande förekommes. Någon nämnvärd uppryckning av fattigvården var efter ett sådant poängterande av självstyrelseprincipen icke att vänta. Utvecklingen gjorde inga hopp. Rotegångs- eller sockengångssystemet, som var en naturlig övergångsform från det tidigare florerande, så småningom till hemsocknen begränsade, legaliserade tiggeriet, bibehölls i stor utsträckning för de vuxna understödstagarna, även sedan barns försörjning genom kringgång förbju4 451950

48 dits genom 1847 års förordning. Dock övergick man alltmera till utackordering. Övergången från kringgång till utackordering torde i lika hög grad ha varit beroende av praktiska som humanitära skäl. Med en mera differentierad fördelning av fattigvårdstungan kunde rotegången icke genomföras. Alla förpliktade hade icke möjlighet att mottaga rotehjonen. Man ömkade de arma, som särskilt vid tilltagande ålder och skröplighet samt sjukdom fingo utstå mycket lidande, när de ständigt flyttades från gård till gård. Vissa rotemedlemmar förbundo sig att behålla hjonen hela året mot ersättning av den gemensamma fattigkassan. Rotehjonen fingo i mån av förmåga utföra arbete åt rotemedlemmarna, som de besökte eller hos vilka de voro utackorderade. Man tog emot rotehjonen icke enbart av barmhärtighet utan även med tanke på den ekonomiska vinningen. Utackorderingen skedde i stor utsträckning genom bortauktionering till de lägstbjudande. Detta väckte emellertid så småningom mycken anstöt, och motioner väcktes vid riksdagarna år 1891 och 1904 om förbud mot bortauktionering, åtminstone i fattighjonens egen närvaro, men metoden förbjöds först genom 1918 års lag. Då hade utackorderingen redan väsentligen förlorat sin betydelse och i stor utsträckning ersatts med anstalts vård. De sjuk- och fattigstugor, som på grund av äldre föreskrifter tillkommit i socknarna för sådana sjuka, orkeslösa och vanföra, som icke kunde gå omkring i gårdarna, voro i regel av mycket primitiv beskaffenhet. Ofta utgjordes fattigstugan av någon illa underhållen backstuga, som socknen eller roten vid ägarens död övertagit som ersättning för lämnad fattigvård. Även där särskilda fattigstugor eller fattighus uppfördes, voro dessa från början oftast uteslutande avsedda såsom bostäder åt ett större eller mindre antal fattiga. Gemensam matlagning och personal för de vårdbehövandes skötsel hörde ingalunda till regeln. Rotarnas små fattigstugor sköttes från början ofta så, att rotemedlemmarna i tur och ordning besökte de där sängliggande hjonen och lämnade dem vård och underhåll in natura. Mer eller mindre primitiva fattigstugor torde hava funnits i flertalet socknar. Dock ansågs kostnaden för fattigstugas uppförande och underhåll på många håll för dyrbar. Där kunde det hända, att sjuka hjon och krymplingar fördes från gård till gård, även i de oländigaste trakter. På enstaka håll hade visserligen, främst genom enskilda donatorers frikostighet, redan tidigt åstadkommits utmärkta vårdanstalter, och allt flera sådana tillkommo. Många kommuner skaffade sig s. k. fattiggårdar, där de fättiga under uppsikt för kommunens räkning kunde sysselsättas med jordbruk och annat arbete. Anstalts väsendet var dock ännu under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet på många, för att ej säga de flesta håll, i ett ganska bedrövligt skick, särskilt i de små och fattiga kommunerna.

49 1918 års fattigvårdslag innebar i jämförelse med 1871 års fattigvårdsförordning i väsentliga avseenden en övergång till helt nya principer, vilka så småningom slagit igenom och helt och hållet förändrat den allmänna uppfattningen om samhällets skyldigheter mot de hjälpbehövande. Lagen utvidgade väsentligt området för den obligatoriska fattigvården och betonade även starkare fattigvårdssamhällenas moraliska plikt att lämna frivillig fattigvård. Uttrycket »nödtorftig fattigvård» utbyttes mot det mera frikostiga uttrycket »det underhåll och den vård, som äro erforderliga». Rätten till fattigvård gjordes definitivt till en laglig rätt. Rätten att hos länsstyrelsen föra klagomål över vägrad fattigvård återinfördes. Länsstyrelsens skyldighet att vaka över att fattigvården inom länet i enlighet med gällande stadganden ändamålsenligt ordnades och handhades, så att de behövande kommo i åtnjutande av det underhåll och den vård, som omständigheterna påkallade, betonades kraftigt. Särskilda tjänstemän, fattigvårdskonsulenter, tillsattes för att biträda länsstyrelsen vid övervakningen av fattigvården och tillhandagå de kommunala organen med upplysningar och råd rörande fattigvårdens lämpliga ordnande. Fattigvårdslagen lämnar utförliga föreskrifter angående vad fattigvårdsstyrelserna ha att iakttaga vid fattigvårdsbehovs bedömande och fattigvårds meddelande. Lagen anger de normala formerna för fattigvårdens meddelande och nämner i första hand understöd i hemmet samt i andra hand utackordering i enskilt lämpligt hem. Vård å anstalt skall meddelas sådana understödstagare, vilka äro i behov av vård samt ej lämpligen kunna understödjas i hemmet eller utackorderas. Försörjning genom omgång (sockeneller rotegång) samt bortauktionering förbjudas. Fattigvårdssamhälle förpliktas uttryckligen att hava anstalt. Anstalternas karaktär angives i lagen genom de kompletterande benämningarna »ålderdomshem, försörjningshem, vårdhem». Lagen ger närmare föreskrifter om anstalternas beskaffenhet och skötsel samt uppställer bl. a. vissa krav på klientelets differentiering. Understödstagare, som på grund av kropps- eller sinnessjukdom, vanförhet eller annan kroppslig eller andlig brist eller svaghet är i behov av vård å särskild anstalt, skall såvitt ske kan beredas dylik vård. Fattigvårdsstyrelsen har att vidtaga åtgärder för att förskaffa honom inträde å sådan, staten, landsting eller annan tillhörig anstalt. Därest sinnessjuka, sinnesslöa, tuberkulösa eller med svårare sjukdom behäftade understödstagare icke kunna erhålla vård å särskild anstalt utan måste intagas på fattigvårdsanstalten, skola de vårdas i särskilda rum eller avdelningar, såvida ej i särskilda fall annat finnes kunna ske utan men för den sjuke eller övriga understödstagare. Lagen uppställer även andra krav beträffande anstalterna, bland annat rörande föreståndares eller föreståndarinnas kvalifikationer, förbud mot barns intagande å anstalt, om ej särskild avdelning för barns omhändertagande och vårdande finnes, m. m.

50 Endast i de större anstalterna, huvudsakligen tillhörande städer och större landskommuner eller kommunalförbund, ha lagens föreskrifter i något så när tillfredsställande utsträckning kunnat genomföras. Av hela rikets 1 410 ålderdomshem hava endast 167, motsvarande cirka 53 procent av städernas och 8 procent av landsbygdens, godkända specialavdelningar för sinnessjuka och kroniskt sjuka. I de medelstora och mindre anstalterna förekomma tyvärr oftast de olika kategorierna av understödstagare alltjämt j blandade med varandra till stort men för trivseln inom anstalterna. Även I om landstingen kunna beräknas komma att helt taga hand om vården av vissa kategorier av vårdbehövande, torde åtskilligt ännu återstå för kommunerna, innan deras andel i anstaltsvården blir nöjaktigt ordnad. Fattigvårdsstyrelsen skall enligt särskilt stadgande i lagen låta sig angeläget vara att lämna understöd på sådant sätt, att de vårdbehövande såvitt möjligt bli i stånd att för framtiden genom eget arbete försörja sig och de sina. Här ha fattigvårdsstyrelserna fått en anvisning att icke endast på enklaste sätt avhjälpa ett föreliggande fattigvårdsbehov utan även såvitt möjligt se till att anledningarna till fattigvårdsbehovet undanröjas, så att fattigvården snart kan upphöra, och så att nytt behov ej snart ånyo uppstår. Det gäller för fattigvårdsstyrelserna icke endast att i samarbete med ev. arbetslöshetskommitté och den offentliga arbetsförmedlingen ha ögonen på de arbetstillfällen, som kunna anvisas arbetsför hjälpsökande. Anvisningen innebär även i tidsenlig tolkning skyldighet för fattigvårdsstyrelserna att såvitt möjligt tillse, t. ex. att arbetsoförmögen person beredes lämplig specialvård eller tillfälle till lämplig utbildning, som kan ge honom åter arbetsförmågan eller ge honom ny arbetsförmåga i ett nytt yrke. Äro anledningarna till fattigvårdsbehovet mera komplicerade, kunna fattigvårdsstyrelsernas uppgifter bli av än mera vittgående och diskret natur. Till fattigvårdsstyrelsernas uppgifter höra även sådana av allmänt förebyggande natur. Dessa uppgifter ha ytterligare utvecklats och kraftigt betonats i 1918 års lag. Fattigvårdsstyrelsen bör verka för, att samhällets invånare genom försäkring, inträde i sjukkassor och dylikt bereda sig trygghet mot nöd vid arbetsoförmåga, sjukdom eller andra olyckor. Den bör ock i övrigt söka att genom tjänliga åtgärder förebygga framtida fattigvårdsbehov. Tyvärr ha fattigvårdsstyrelserna hittills ägnat denna betydelsefulla del av deras verksamhetsområde alltför liten uppmärksamhet. Har vid allmän sjukvårdsanstalt anordnats verksamhet för bistånd åt sjuka eller tillfrisknande i personliga eller ekonomiska angelägenheter (kuratorsverksamhet), är fattigvårdsstyrelsen pliktig att sörja för att någon finnes, som kan biträda kuratorn med åtgärder inom kommunen. Fattigvårdsstyrelsen bör enligt lagen även eljest uppehålla samarbete med myndigheter och institutioner, vilkas verksamhet berör fattigvården, liksom

51 även med föreningar och enskilda, vilka utöva understödsverksamhet eller annan social verksamhet inom samhället. Sådant samarbete är i alldeles särskild grad viktigt, när det gäller planläggning och genomförande av fattigvårdsförebyggande åtgärder av olika slag. Särskilt betydelsefullt är ett intimt samarbete med tjänsteläkarna samt med distriktssköterskorna och landstingets övriga socialvårdande organ. Tyvärr torde förhållandena vara sådana, att det i lagen avsedda samarbetet huvudsakligen förekommer i städerna och de större landskommunerna, under det att fattigvårdsstyrelserna i de mindre kommunerna, vilka främst äro i behov av stöd i sitt arbete, i stort sett lämna outnyttjade de möjligheter till samarbete, som — om ock i mindre utsträckning — stå dem till buds. Enligt särskilda författningar hava fattigvårdsstyrelserna tillagts särskilda uppgifter, bl.a. tillämpningen av lagen om kommunala pensionstillskott m.m. samt av lagen om lindring i mindre bemedlades kostnader för vård av sinnessjuka, sinnesslöa och fallandesjuka. Här må även nämnas fattigvårdsstyrelsernas förutsatta medverkan vid tillämpningen av den ur såväl fattigvårds- som allmän hälsovårdssynpunkt synnerligen betydelsefulla lagen om sterilisering i vad avser sådana sinnessjuka, sinnesslöa mil., som åtnjuta fattigvård, eller vilkas maka eller minderåriga barn åtnjuta sådan vård. Av ovanstående exemplifiering framgår, att fattigvårdsstyrelsernas uppgifter numera äro synnerligen omfattande och maktpåliggande, och att uppfyllandet av fattigvårdslagens föreskrifter ställer mycket stora krav såväl på kommunernas ekonomi som på fattigvårdsstyrelseordförandenas och ledamöternas kunskaper och omdöme, förmåga av initiativ och intresse för verksamheten. I och med att fattigvårdslagens anda mer och mer vunnit insteg, har det därför också blivit uppenbart, att en fullgod fattigvård förutsätter tillgång inom fattigvårdssamhället till helt andra personliga och ekonomiska resurser, än vad de mindre och medelstora kommunerna i regel kunna prestera. En tidsenlig fattigvård medför i allt för många fall kostnader av sådan storlek, att de endast med svårighet kunna bäras av de ekonomiskt svagare kommunerna. De redan vid den första fattigvårdsförordningens tillkomst påtalade olägenheterna av små utdebiteringsområden för fattigvårdsutgifterna bli därigenom än mera kännbara. Ordnandet av anstaltsvården i enlighet med fattigvårdslagens föreskrifter innebär för flertalet av rikets kommuner en direkt omöjlighet, därest de icke, på sätt fattigvårdslagen förutsätter, förena sig om gemensamma anstalter. De bristande ekonomiska resurserna i de mindre kommunerna tvinga till en sparsamhet, som går ut över de hjälpbehövande genom en försämring av fattigvårdens standard. Initiativ till en mera utvecklad hjälpverksamhet omöjliggöres genom bristen på medel. Även om de mest elementära fattigvårds-

52 behoven nödtorftigt tillgodoses, försummas ofta de fattigvårdsförebyggande och rent socialvårdande uppgifterna. På så sätt hava i mycket stora delar av vårt land lagstiftarnas avsikter ifråga om fattigvårdens och socialvårdens utveckling i väsentliga avseenden ännu icke hunnit förverkligas. Barnavård och ungdomsskydd. Som framgår av författningshistoriken (Del I sid. 35) hade kyrkorådet redan genom en kungl. kungörelse år 1828 fått sig ålagt vissa allmänna hälsovårdsuppgifter, vilka även berörde barnavård och ungdomsskydd. Uppgifterna, som genom 1843 års förordning överflyttades å sockennämnden, voro i och för sig vittomfattande, men bestämmelserna torde i praktiken icke ha spelat någon nämnvärd roll. De i historiken (sid. 86) omnämnda författningsföreskrifterna till skydd mot minderårigas användning i vissa näringar medförde icke heller någon nämnvärd arbetsbelastning för vederbörande kommunala organ. 1902 års lagar om fosterbarns vård samt angående uppfostran åt vanartade och i sedligt avseende försummade barn inneburo ett betydelsefullt steg mot en mera reglerad barnavårdslagstiftning. Syftet med lagstiftningen kom emellertid i tillämpningen icke att ens tillnärmelsevis realiseras. Före tillkomsten av 1924 års lag om samhällets barnavård sammanföll barnavården till väsentlig del med fattigvården. Någon större hänsyn togs icke till barnens särskilda behov av tillsyn och omvårdnad. Den samhälleliga barnavården blev därför liksom fattigvården från början mycket primitiv. Visserligen förbjöds barns försörjning genom kringgång redan i 1847 års fattigvårdsförordning men fattiga barns utackordering genom bortauktionering till den lägstbjudande var en legal form av barnavård ända tills den förbjöds genom 1918 års fattigvårdslag. 1871 års fattigvårdsförordning uppställde inga andra föreskrifter ifråga om fattigvård åt barn än att omhändertagna barn skulle ej allenast förses med uppehälle och stadig bostad utan även kristligen uppfostras och undervisas. Minderåriga finge i stor utsträckning växa upp i fattigstugor och fattiggårdar bland åldringar, sinnessjuka och sinnesslöa. Först i 1918 års fattigvårdslag infördes bestämmelsen, att minderårig över två år icke får intagas å fattigvårdsanstalt annat än tillfälligtvis, där ej en från den övriga anstalten skild avdelning för barns omhändertagande och vårdande inrättats. Genom 1902 års lag om fosterbarns vård ålades hälsovårdsnämnden eller, där sådan ej fanns, kommunalnämnden att ägna särskild omsorg åt fosterbarn till skydd för deras hälsa och liv. Det ålåg nämnden att för detta ändamål dels tillse att fosterbarnsvård icke utövades av personer eller på ställen, som voro olämpliga därför, dels ock övervaka fosterbarnens behandling. Lagen avsåg emellertid endast barn, som icke fyllt sju år. Trots relä-

53 tivt utförliga lagföreskrifter, kompletterade med råd och anvisningar av medicinalstyrelsen blev emellertid den av de kommunala organen utövade tillsynen mycket bristfällig. Svåra missförhållanden i avseende å fosterbarnsvården, »änglamakeri» och »fosterbarnsindustri», förekommo trots allt. Enligt 1902 års vanartslag skulle i varje skoldistrikt finnas en barnavårdsnämnd (i regel skolrådet), som hade att taga vård om vanartade och i sedligt avseende försummade barn under femton år. Barnavårdsnämnden tilldelades ganska vidsträckta befogenheter, bl.a. att skilja barn från hemmet även mot föräldrarnas vilja. Någon mera effektiv verksamhet kom emellertid icke till stånd på detta område under lagens tillämpningstid. Då ingripanden förekommo, skedde de i regel på ett alltför sent stadium och den betydelsefullaste delen av barnavårdsnämndernas uppgift, den förebyggande verksamheten, lämnades i stort sett oförsökt. Genom 1924 års lag om samhällets barnavård fick vår barnavårdslagstiftning en väsentligt utökad räckvidd, samtidigt som de dithörande kommunala uppgifterna centraliserades till ett enda organ, barnavårdsnämnden. Genom ändringar i lagen år 1934 utvidgades räckvidden ytterligare, varvid lagens rubrik utökades med orden »och ungdomsskydd». Man hade anmärkt mot 1902 års barnavårdslagar bl.a,, att de lämnade alltför många barn utan skydd. Åldersgränserna höjdes därför år 1924 beträffande fosterbarnskontrollen från 7 till 16 år och beträffande omhändertagande för särskilda skydds- och uppfostringsåtgärder från 15 till 18 år. År 1934 utökades sistnämnda åldersgräns ytterligare till 21 år. Samtidigt med höjningen av åldersgränserna utökades även förutsättningarna för barnavårdsnämndernas ingripande i olika avseenden högst väsentligt. En del av den understödsverksamhet, som tidigare ålegat fattigvårdsstyrelserna, överflyttades också på barnvårdsnämnderna. Ifråga om verksamhetens bedrivande och de omhändertagna barnens behandling lämnades utförligare och mera krävande föreskrifter, särskilt i vad avser observation och specialvård av sjuka och abnorma barn. Enligt nu gällande lag om samhällets barnavård och ungdomsskydd har barnavårdsnämnden ansvar beträffande icke endast barnens utan även ungdomens vård och uppfostran. Barnavårdsnämnden har mycket omfattande förpliktelser och mycket vittgående befogenheter, vilkas utövning ställer mycket höga krav på vederbörande utövares omdöme, takt och personliga auktoritet. Särskilt gäller detta, när fråga är om åtgärder för ungdoms tillrättaförande. Lagen förutsätter, att ingripande mot begynnande missförhållanden som regel bör ske på ett så tidigt stadium, att råd, upplysningar och allvarliga förmaningar oftast skola vara tillräckliga för att åstadkomma rättelse. Därigenom ställes ännu större krav på barnavårdsnämndernas kvalifikationer. Barnavårdsnämnderna få icke nöja sig med att ingripa mot redan yppa-

54 de missförhållanden. Nämnden bör enligt uttrycklig föreskrift även verka för förbättrad barn- och ungdomsvård i allmänhet. I sådant syfte bör nämnden söka främja åtgärder till barns och ungdoms välfärd. Häri ligger, ehuru alltför ofta förbisedd, barnavårdsnämndernas på lång sikt allra viktigaste uppgift. På barnavårdsnämnderna och deras ordförande ankomma, utöver vad i barnavårdslagen angives, åtskilliga åtgärder enligt särskilda författningar, av vilka här kunna nämnas lagarna om äktenskaplig börd, om barn i äktenskap, om adoptivbarn, om barn utom äktenskap, om förbud för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket, om förmynderskap, om förskottering av underhållsbidrag till barn samt om socialregister, strafflagen, lagen innefattande bestämmelser om förfarandet i brottmål mot vissa minderåriga, lagen om eftergift av åtal mot vissa minderåriga och förordningen om mödrahjälp. ^ En oundgängligen nödvändig förutsättning för en effektivt bedriven, tidsenlig barnavårdsverksamhet är samarbete mellan barnavårdsnämnderna samt myndigheter och institutioner, föreningar och andra, vilkas verksamhet berör barnavården, ävensom mellan barnavårdsnämnderna inbördes. Lagen föreskriver också, att sådant samarbete bör uppehållas. Särskilt angeläget är ett intimt samarbete med fattigvårdsstyrelsen samt pensions-, hälsovårds- och nykterhetsnämnderna och skolmyndigheterna i den egna kommunen ävensom tjänsteläkarna. En intressant utblick över den moderna barnavårdsverksamhetens förgreningar får man i den uppräkning av institutioner, föreningar och dylikt, med vilka den allmänt använda författningshandboken för barnavårdsnämnderna rekommenderar samarbete: »Allmänna barnhuset, Svenska fattigvårds- och barnavårdsförbundet, länsbarnavårdsförbunden och de hos dem anställda barnavårdsombuden, landstingen och deras anstalter, skyddshem och barnhem, barnavårdsbyråer, barnavårdscentraler, mjölkdroppar, barnkrubbor, barnträdgårdar, arbetsstugor, abnormanstalter, sjukvårdsanstalter, kuratorer vid sjukhus och fabriker». Av ovanstående framgår att den samhälleliga barnavården genomgått en oerhörd utveckling under de senast förflutna decennierna, Utvecklingen torde ingalunda vara avslutad. Den oroväckande låga nativiteten och den därav orsakade befolkningspolitiska situationen torde komma att föranleda ytterligare samhälleliga åtgärder för en förbättrad mödra-, barn- och ungdomsvård. Ännu större krav torde därmed också komma att ställas på kommunerna. Därigenom komma de mindre kommunernas möjligheter att fylla sma uppgifter på barnavårdens område att ytterligare förminskas, och den standardskillnad, som redan förefinnes mellan barnavården i städerna och de större kommunerna å ena samt småkommunerna å andra sidan, att ytterligare förstoras.

55 Folkpensionering och därmed sammanhängande uppgifter. Såsom en helt ny kommunal uppgift tillkom år 1913 den allmänna pensionsförsäkringen, en kombinerad ålderdoms- och invaliditetsförsäkring, vilkens lokala handhavande anförtroddes åt kommunala pensionsnämnder. Pensionsnämnderna fingo till uppgift att övervaka pensionsförsäkringslagens efterlevnad inom sina distrikt samt att pröva ansökningar om pension och därvid besluta, huruvida sökanden äger rätt till pension, ävensom bestämma den årsinkomst, som skall läggas till grund för beräkning av pensionstilläggsbelopp. Kommunerna, vilkas kostnader för fattigvården beräknades komma att minskas genom pensionsförsäkringen, ålades samtidigt att bära 1/8 av kostnaderna för pensionsförsäkringen samt att ombesörja och ansvara för uppbörden av vissa pensionsavgifter. År 1934 utökades pensionsnämndens åligganden med uppgiften att mottaga och avgiva utlåtande över ansökningar om statlig blindhetsersättning enligt en särskild förordning. Lagstiftningen om pensionsförsäkring undergick omfattande ändringar år 1935. Enligt 1935 års lag om folkpensionering befriades kommunerna från sitt bestyr med och ansvar för avgiftsuppbörden. I övrigt bibehöllos de hithörande kommunala uppgifterna i stort sett oförändrade. Bestämmelser om invalidunderstöd infördes i en särskild förordning, som ansluter sig till bestämmelserna om tilläggspension i lagen om folkpensionering. I samband med dyrortsgradering av tilläggspension fr. o. m. 1938 års ingång höjdes kommunernas bidragskvot till 1/5 i ortsgrupp 2, 1/4 i ortsgrupp 3 samt 3/10 i städerna Stockholm och Göteborg. Folkpensioneringen kompletterades år 1937 genom lagen om barnbidrag, enligt vilken särskilda understöd utgå till föräldralösa barn, änkors barn och invaliders barn. Pensionsnämnderna ha motsvarande uppgifter beträffande tillämpningen av denna lag. Fördelningen av kostnaderna för barnbidragen sker efter samma grunder, som gälla beträffande kostnaderna för folkpensioneringens tilläggspensioner. Folkpensioneringen syftar till att göra pensionärerna oberoende av fattigvården, men pensionerna äro tyvärr i många fall otillräckliga. För att utöka pensionerna kunna kommunerna genom fattigvårdsstyrelserna lämna kommunala pensionstillskott, som icke ha karaktär av fattigvård. Denna möjlighet har dock utnyttjats endast i ett fåtal kommuner. Sedan år 1939 ha kommunerna dessutom möjlighet att bereda folkpensionärer och andra mindre bemedlade över 60 år billiga bostäder i s.k. pensionärshem, som kommunerna kunna bygga med bidrag av statsmedel. Statsbidrag kan utgå med 10—80 procent av de egentliga byggnadskostnaderna. I de flesta kommuner sakna ännu de gamla denna av statsmakterna avsedda förmån.

56 I regel är det endast städer och större landskommuner, som begagna sig av statsbidrag för sådan verksamhet. Socialvårdsförsäkringen torde i framtiden komma att ytterligare utbyggas, varigenom nya uppgifter och kostnader sannolikt komma att åläggas kommunerna. Sjukvården och den allmänna hälsovården. Innan anstaltssjukvården hunnit uppbyggas, hade kommunerna i stort sett ansvaret för vården av alla fattiga sjuka. Allt eftersom lasaretten och de övriga kropps- och sinnessjukhusen växte till och anstaltssjukvården blev mera vanlig, överflyttades allt flera av fattigvårdsanstalternas sjuka till sjukvårdsinrättningarna. Kostnaderna för vården stannade Iran början på kommunerna, men genom 1918 års fattigvårdslag tillerkändes kommunerna rätt till ersättning av landstingen för erlagda avgifter för fattiga sjukas vård å länslasarett, sjukstugor och vissa med länslasarett likställda sjukvårdsinrättningar ävensom å vissa anstalter för sinnessjuka, sinnesslöa och fallandesjuka, tuberkulösa, vanföra och kroniskt sjuka. Rätten till ersättning för understödstagares vård har sedermera ytterligare utökats, såväl formellt sett som rent praktiskt, genom tillkomsten av nya sjukvårdsinrättningar och möjligheten att överflytta allt flera understödstagare till dessa. Alltjämt måste emellertid kommunerna i stor utsträckning omhänderhava sjuka och sinnesslöa å de egna anstalterna eller utackorderade i enskild vård. Sedan år 1927 ha kommunerna möjlighet att av landstinget erhålla ersättning jämväl för enskild vård av sinnessjuka, sinnesslöa och fallandesjuka, vilka förklarats berättigade till intagning å statens anstalter, men som på grund av utrymmesskäl icke kunnat där mottagas. Av historiken (sid. 35 och 79) framgår, att kommunerna tidigt tilldelades vissa uppgifter för tillsyn av den allmänna hälsovården. Författningsbestämmelserna härom hade emellertid en allmän och obestämd avfattning, och uppgifterna torde från början icke hava spelat någon nämnvärd roll såsom kommunal tunga. Hälsovårdsorganisationen var ännu obetydligt utvecklad, och några självständiga insatser från de enskilda kommunernas sida på detta område voro knappast att förvänta. Allt eftersom hälsovårdslagstiftningen utvecklades, fingo emellertid kommunerna sig anförtrodda mera konkreta uppgifter, bl.a. till förekommande och hämmande av farsoter och smittosamma sjukdomar. Genom 1853 års reglemente om skyddskoppympning ålades varje socken att anställa en eller flera vaccinatörer. Efter år 1916 har kommunernas befattning med anställandet av ympare upphört. Epidemivården reglerades utförligt år 1875 och kommunerna fingo därvid vittgående åligganden, bl.a. att anordna sjukvårdsinrättningar för de sjukas isolering och vård. Enligt 1919 års epidemi-

57 lag åligger det fortfarande primärkommunerna att vidtaga erforderliga, i lagen närmare angivna åtgärder till epidemiers förebyggande eller till förhindrande av deras utbredning. Skyldigheten att anordna och driva epidemisjukhus har emellertid överflyttats på landstingen. Dock ha kommunerna skyldighet att föranstalta om och ev. bekosta de sjukas eller misstänkt sjukas transport till sjukhusen. Barnmorskeväsendets ordnande ålåg från början primärkommunerna, men år 1919 gjordes barnmorskedistriktens omfattning beroende av medicinalstyrelsens beslut. Rätten att tillsätta barnmorskor överflyttades samtidigt till landstingen, och år 1937 avlastades kommunerna även kostnaderna för barnmorskornas avlöning, till vilken staten från år 1919 lämnat bidrag. 1874 års hälsovårdsstadga, som närmare reglerade kommunernas uppgifter och befogenheter i avseende å hälsovården, fick stor betydelse för ordnandet av städernas och tätorternas sanitära förhållanden, men medförde ingen nämnvärd uppryckning av hälsovårdsarbetet på den egentliga landsbygden. 1919 års hälsovårdsstadga innehöll utförligare bestämmelser i åtskilliga avseenden. Genom ändringar åren 1936, 1938 och 1941 hava bestämmelserna ytterligare skärpts och kommunernas skyldigheter och befogenheter väsentligt utökats. Hälsovårdsstadgans andra kapitel, som handlar om hälsovården på landet, har för närvarande följande underrubriker: »Om bostäder och samlingslokaler m. m., om vatten och is för hushållsbehov, om födoämnen och dryckesvaror, om förläggning av avträde m. m., om avloppsledning, om renhållning vid bostäder, om åtgärder mot råttor, om fabriker och näringar, om begravningsplatser». Det åligger hälsovårdsnämnden att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstadgans bestämmelser samt av de i enlighet med densamma givna föreskrifter. Nämnden åligger även att i övrigt ägna uppmärksamhet och tillsyn åt allt, som kan inverka på allmänna hälsotillståndet inom kommunen. Hälsovårdsstadgan anger särskilt, att hälsovårdsnämnd på landet skall verka för att invånarna i kommunen äga ymnig och lätt tillgång på gott vatten till dryck och matlagning, och att särskilt på platser med större sammanträngd befolkning vattenledning anlägges, att vattenavlopp, särskilt på platser med sammanträngd befolkning, anordnas, samt att de utföras så, att icke sanitär olägenhet vållas, att i övrigt erforderliga åtgärder vidtagas till motverkande av vattenförorening, att sunda bostäder beredas kommunens invånare samt att, där så ske kan, tillgång beredes till billiga varmbad och till bad i öppet vatten. Tyvärr torde man nödgas konstatera, att hälsovården på landet alltjämt på alltför många håll och särskilt inom de mindre kommunerna, där särskild hälsovårdsnämnd ej är obligatorisk, är ett i stort sett helt försummat arbetsområde, Vederbörande kommunala organ sakna alltför ofta helt

58 förståelse för sina hithörande uppgifter. Först så småningom håller insikten om den allmanna hygienens oerhörda betydelse direkt för folkhälsan och indirekt för samhällsekonomin på att tränga igenom. Av särskild vikt ur befolkningspolitisk synpunkt är hälsovårdsnämndernas uppgift att kontrollera bostadsförhållandena. För städernas, köpingarnas och municipalsamhällenas vidkommande är regelbunden bostadsinspektion obligatorisk. Även hälsovårdsnämnderna på landet ha skyldighet att utöva tillsyn över bostadsbeståndet, och införandet av regelbunden bostadsinspektion även där torde vara en tidsfråga. Behovet av sådan inspektion är stort med hänsyn till den på många håll synnerligen låga bostadsstandarden. De små kommunernas bristande tillgång till sakkunnig medverkan vid sådan inspektion är emellertid tills vidare ett hinder för en sådan reforms genomförande, liksom även de bristande enskilda och allmänna ekonomiska resurserna. Genom distriktsvårdsorganisationens successiva utbyggnad torde emellertid förutsättningar skapas för en kontinuerlig bostadsövervakning även på landsbygden. För närvarande pågår, delvis i samband med hälsovårdsnämndernas bostadskontroll, med hjälp av statsbidrag en omfattande bostadsförbättringsverksamhet, i vilken hälsovårdsnämnderna ha vissa uppgifter att fylla. Egnahems-, bostadsanskaffnings- och bostadsförbättringsverksamhet. I samband med den allmänna hälsovården torde också böra nämnas de uppgifter, som kommunerna under det senast förflutna decenniet tilldelats i avseende å den statliga egnahems- och bostadspolitikens genomförande. Enligt 1940 års kungörelse angående den statliga egnahemsverksamheten skola kommunerna genom särskilda organ biträda egnahemsnämnden i länet och verka för egnahemsverksamhetens ändamålsenliga bedrivande och utveckling inom kommunen .Kommunen kan antingen utse två representanter att jämte ett av egnahemsnämnden utsett egnahemsombud bilda kommunens egnahemskommitté eller uppdraga åt kommunalnämnden att jämte egnahemsombudet handhava hithörande uppgifter. Dessa uppgifter torde, sedan verksamheten blivit fullt organiserad och i enlighet med utvecklingstendensen ytterligare utbyggd, komma att kräva betydelsefulla insatser från de kommunala representanterna. Den statsunderstödda arbetaresmåbrukslåneverksamheten och i samband därmed stående jordförmedling och jordanskaffning kan betraktas som en gren av egnahemsverksamheten, men har i väsentlig utsträckning gjorts till en rent kommunal angelägenhet. Staten tilldelar kommunerna lån för verksamheten ur en särskild fond. Kommunen har att bevilja arbetarsmåbrukslånen, verkställa besiktning av lägenheten, lämna lånesökanden råd och

59 hjälp i frågor, vilka angå lägenhetens förvärvande, uppodling och bebyggande, verkställa inspektion å lägenheten m. m. Kommunen har även att i angivna fall helt eller delvis bära uppkommen förlust å utlämnade lån. Arbetarsmåbruksverksamheten torde ha sin främsta betydelse för norrlandslänen. Bostadsanskaffning åt barnrika familjer har även ansetts vara en i väsentlig mån kommunal angelägenhet. Staten medverkar dels genom bostadsanskaffningslån för att bygga eller förvärva hyreshus eller egna hem åt mindre bemedlade, barnrika familjer och dels genom årliga bidrag till sådana familjers bostadskostnader, familjebidrag. Lån och bidrag utlämnas av statens byggnadslånebyrå antingen till kommun eller genom kommuns förmedling till allmännyttigt byggnadsföretag eller enskild familj. Lånen, som till viss del äro amorteringsfria, utlämnas till högst 95 procent av kostnaderna, tomtvärdet oräknat. Kommunen får tillskjuta eller garantera återstoden, bekosta tomten (dock ej på rena landsbygden) samt svara för att lån och hus skötas. Hyrorna få ej överstiga vissa för de särskilda lägenheterna fastställda belopp. Bostadsanskaffningsverksamheten för barnrika familjer, som pågått sedan år 1935 (för egnahem sedan år 1938), har hittills huvudsakligen vunnit anslutning från städer och större samhällen. Då verksamheten är beroende av kommunernas initiativ och av deras villighet att släppa till tomt, respektive gå i borgen, är omfattningen högst olika på olika orter. Det finns både städer och landskommuner, som byggt åt alla sina behövande barnrika familjer, men det finns också orter, där ingenting gjorts trots ett uppenbart behov. Småkommunerna ha i mycket begränsad utsträckning åtagit sig bostadsanskaffnings verksamhet. Man beräknar att av de mindre bemedlade, barnrika familjerna vid 1945 års ingång cirka 60 procent i städerna och cirka 11 procent på landsbygden hittills kommit i åtnjutande av den av statsmakterna avsedda bostadshjälpen. Om kommunernas uppgifter i fråga om bostadsanskaffning åt folkpensionärer m. fl. har talats ovan i samband med folkpensioneringen (sid. 55). Även i avseende å bostadsförbättringsverksamheten ha kommunerna omfattande uppgifter. Ansökningar om förbättringsbidrag samt nybyggnadsoch förbättringslån skola ingivas till hälsovårdsnämnden, som har att verkställa utredning samt avgiva yttrande i ärendet till egnahemsnämnden. Hälsovårdsnämndens yttrande skall innehålla redogörelse för i vad mån de stadgade förutsättningarna för bifall till ansökningen föreligga, ävensom uttalande, huruvida, till vilket belopp och på vilka villkor nämnden anser att bidrag eller lån bör beviljas, samt om nämnden anser för lånet angiven säkerhet böra godkännas. Nämnden skall underkasta kostnadsberäkningen omsorgsfull prövning. Vid utredning, kostnadsgranskning och säkerhetsprövning bör nämnden i erforderlig mån anlita biträde av sakkunniga per-

60 söner. Utbetalningen av bidrag och lån må ske genom hälsovårdsnämnden, som jämväl har att noggrant övervaka byggnadsföretag, för vilka lån eller bidrag beviljats. Kostnaderna för hälsovårdsnämndens hithörande verksamhet skall bestridas av kommunen. Bostadsförbättrings verksamheten, som pågått sedan 1933, är alltjämt stadd i utveckling och torde, när fredsförhållanden inträda, komma att ytterligare utvidgas. Nykterhets vård ( alkoholistvård ). Genom 1913 års lag om behandling av alkoholister ålades kommunerna vissa skyldigheter i fråga om alkoholistvården. Sedan dess skall i varje kommun finnas en nykterhetsnämnd, vilken, om ej särskild sådan nämnd tillsättes, skall utgöras av fattigvårdsstyrelsen. Nykterhetsnämnden har att under vissa i lagen angivna förutsättningar ingripa mot den, som är hemfallen åt dryckenskap, antingen med vissa i lagen exemplifierade hjälpåtgärder, eller om sådana uppenbarligen äro verkningslösa, genom åtgärder för vederbörandes intagning å anstalt. Kostnaden för anstaltsvården skall i regel gäldas av hemortskommunen. Nykterhetsnämnden äger dock rätt att uttaga kostnaden av den vårdade, i den mån nämnden ej finner skäl till eftergift. 1913 års lagstiftning visade sig i flera avseenden ineffektiv. Inom alltför många kommuner saknades helt intresse för verksamheten. Hjälpatgärder på ett tidigt stadium lämnades i regel oförsökta. Av kostnadsskäl undvek man i det längsta att vidtaga åtgärder för internering. Erforderlig övervakning över nykterhetsnämndernas verksamhet saknades. Genom en ny alkoholistlag år 1931 och däri år 1938 gjorda ändringar hava förutsättningarna för nykterhetsnämndernas ingripande utökats. Nämndernas uppgifter hava närmare preciserats, och deras skyldigheter och befogenheter hava i åtskilliga avseenden utvidgats. Utförligare bestämmelser ha meddelats bland annat i fråga om olika slag av hjälpåtgärder samt om eftervårdande verksamhet för försökspermitterade och utskrivna. Nykterhetsnämnderna ha även direkt ålagts att övervaka nykterhetstillståndet i allmänhet inom sina verksamhetsområden samt att vidtaga erforderliga åtgärder för dess höjande. Särskilda länsnykterhetsnämnder ha tillsatts för att öva tillsyn över att de kommunala nykterhetsnämnderna fullgöra dem tillkommande uppgifter samt för att lämna dem vägledning och bistånd. Även om den kommunala nykterhets vården gjort betydliga framsteg — i viss mån tack vare länsnykterhetsnämndernas tillsyn och medverkan — torde man dock i stort sett få anse, att tillämpningen av gällande alkoholistlag alltjämt är långt ifrån effektiv. Såsom nedan närmare angives, beror detta i icke ringa mån på småkommunsystemet,

61 Arbetslöshetshjälp. Att det är en kommunal angelägenhet att vidtaga särskilda hjälpåtgärder vid arbetslöshet, fastslogs såsom framgår av historiken (Del I sid. 40) redan i 1853 års fattigvårdsförordning. Vid missväxt eller allmännare olycka, som medförde inskränkning i arbetstillfällena, skulle fattigvårdssamhället söka bereda sådana. Motsvarande stadgande inflöt något utförligare i 1871 års fattigvårdsförordning. Det har emellertid varit först under 1900-talet, som arbetslösheten och de därav föranledda åtgärderna kommit att spela någon mera betydande roll för kommunerna. Av historiken (sid. 94) framgår, hur den nuvfarande statsunderstödda arbetslöshetshjälpen vuxit fram och organiserats. För de flesta kommunerna i vårt land innebär arbetslösheten i regel intet problem. Endast vid svårare kriser sträcker arbetslösheten sina verkningar även till rena jordbrukskommuner. För många kommuner har emellertid arbetslösheten under de närmast gångna decennierna tidtals medfört mycket svåra påfrestningar, särskilt i områden, där genomgripande förändringar i näringslivet ägt rum, t. ex. stenhuggeridistrikten i Bohuslän och Blekinge, och där man därför haft att räkna med permanent behov av arbetslöshetshjälp. Från och med år 1941 äro kommunens utgifter för arbetslöshetshjälp begränsade till 1 krona 50 öre per skattekrona. Under denna gräns bidrar staten med viss procent, över gränsen med hela kostnaden. Fjärdingsmansbestyret — polisväsendet. Vid tiden för våra kommunallagars tillkomst var fjärdingsmansuppdraget ett menighetsbestyr, som i regel gick i tur mellan de förpliktade hemmanens innehavare, med ombyte varje år. Den handräckning sådana fjärdingsman kunde lämna, var givetvis av mycket enkel beskaffenhet. I avsikt att höja fjärdingsmannens kompetens strävade man efter att få till stånd särskilt anställda avlönade fjärdingsman. 1850 års stadga om fjärdingsman anvisade därför möjlighet för sockenstämma att alternativt besluta om antagande av särskild fjärdingsman för längre eller kortare tid i stället för att låta fjärdingsmansbefattningen gå i tur. På vissa håll övergick man under de följande årtiondena allmänt till avlönade fjärdingsman men inom vissa landsdelar bibehöll man alltjämt det gamla systemet. Detta medförde emellertid väsentliga olägenheter. Det kunde med sådant system ej förekommas, att fjärdingsmansbefattningen understundom råkade innehavas av olämpliga personer. I alla händelser var det nästan omöjligt att under den korta tjänstetiden bibringa en sålunda anställd fjärdingsman nöjaktig kännedom om de mångfaldiga göromål, som enligt gällande författningar hörde till befattningen, och vilka

62 delvis vore av ganska maktpåliggande beskaffenhet och även ställde icke ringa anspråk på befattningshavarens erfarenhet och duglighet. Till följd av den utvecklade industrien på landsbygden samt den rörlighet i fråga om befolkningens bostadsförhållanden, som därav och av andra orsaker föranleddes, behövde fjärdingsmannens biträde allt oftare påkallas. Omgångssystemet utdömdes därför genom 1899 års lag om fjärdingsmansbestyrets utgörande, som föreskrev, att inom varje socken i regel skulle finnas en eller flera fjärdingsman, vilka skulle av kommunalstämman utses för en tid av minst tre år och av kommunen förses med skälig avlöning. Länsstyrelsen kunde, om den utsedde fjärdingsmannen icke befanns lämplig, förordna om nytt val. Några högre krav på fjärdingsmannens kompetens kunde emellertid under lagens giltighetstid ej uppställas. Genom 1925 års lag om polisväsendet i riket skärptes landskommunernas förpliktelser i avseende å polisväsendets ordnande väsentligt. Samtidigt överflyttades kommunernas hithörande skyldigheter formellt till särskilda av länsstyrelsen fastställda polisdistrikt, i vilka, om så erfordrades för polisverksamhetens behöriga upprätthållande, två eller flera kommuner kunna tvångsvis förenas. Polisdistrikt är pliktigt att skäligen avlöna de fjärdingsman, ordningsmän eller andra polismän, som jämlikt lagen skola finnas anställda i distriktet, samt de övriga befattningshavare, som för polisverksamhetens upprätthållande äro erforderliga. Polisdistriktet är jämväl pliktigt att förse ordinarie befattningshavare med pension samt att, då befattningshavare avlidit till följd av skada, som åsamkats i tjänsten, utgiva skäligt familjeunderstöd till hans änka och barn ävensom utbetala skälig begravningshjälp till dödsboet. Polisdistriktet åligger vidare att draga försorg om föreskriven uniformering och beväpning av distriktets polispersonal samt att i erforderlig utsträckning ombesörja material, byggnader, arrestlokal, telefon och övriga för distriktets polisväsen erforderliga anordningar. Flertalet av rikets kommuner har här ställts inför uppgifter, som de icke var för sig lämpligen kunnat ombesörja. Mer än hälften av landskommunerna äro förenade två eller flera tillsammans i gemensamma polisdistrikt. (Jfr nedan sid. 72). Betydande statsbidrag utgå till kommunernas hithörande kostnader. Förslag har numera framlagts om polisväsendets fullständiga förstatligande. Sammanfattning. Den här givna återblicken på de kommunala förvaltningsuppgifternas utveckling är mycket ofullständig såväl i vad avser antalet behandlade förvaltningsgrenar som beträffande behandlingen av de olika avsnitten. Vad ovan anförts torde emellertid — i sammanställning med författningshistorikens mera koncentrerade framställning — vara nog för att klargöra,

63 att de nuvarande kommunala förvaltningsuppgifterna icke vare sig till antal eller innebörd äro jämförliga med dem, som ålågo kommunerna vid tiden för våra borgerliga kommuners tillkomst. Den pågående utvecklingens allmänna art och tendens torde också framgå av de behandlade avsnitten. Utvecklingen har medfört skärpta krav såväl på kommunernas ekonomiska prestationsförmåga som på förtroendemännens kvalifikationer. Behov av nya kommunala verkställighets- och förvaltningsorgan ha uppkommit. Under tiden närmast efter 1862 års kommunalförfattningars ikraftträdande voro kommunalnämnden, kyrkorådet och skolrådet i de flesta kommuner och församlingar på landsbygden de enda erforderliga verkställighetsorganen. Icke ens särskild fattigvårdsstyrelse behövde tillsättas. Sådan blev obligatorisk först genom 1918 års fattigvårdslag. För tillgodoseende av samtliga uppgifter, som enligt nu gällande lagstiftning åligga kommunerna eller avses böra göras till föremål för frivillig kommunal verksamhet, kunna inemot ett trettiotal särskilda styrelser, nämnder, kommittéer eller andra organ förekomma i en och samma kommun. Samtliga dessa äro visserligen icke obligatoriska men antalet ger en uppfattning om den fullt utbildade kommunala organisationens omfattning. Det torde icke finnas anledning att antaga, att de kommunala uppgifterna för framtiden komma att minskas. Visserligen resas, bl.a. till följd av de små kommunernas allt mer påtagliga oförmåga att följa med i utvecklingen, från olika håll starka krav på förstatligande eller övertagande av landstingen av särskilda primärkommunala uppgifter. Starka skäl tala emellertid för bibehållande av den lokala kommunala självstyrelsen, som i många avseenden kan uppvisa klara fördelar framför en mera centraliserad förvaltning. Tendensen att ytterligare utöka kommunernas verksamhetsområden med nytillkommande samhällsuppgifter torde också vara ännu starkare än avlastningstendensen. Man torde därför få förutsätta, att den primärkommunala förvaltningens utveckling ännu icke nått sin kulmen, även om utvecklingen försvåras till följd av de små kommunernas bristande förmåga att på ett tillfredsställande sätt handha förvaltningsuppgifterna.

5 461950

5 KAPITLET

Samverkan mellan kommuner för kommunala förvaltningsuppgifters tillgodoseende samt andra hittills tillämpade eller ifrågasatta utvägar att undanröja eller minska ölägenheterna av småkommunerna. Betänkligheter mot socknarna såsom primärkommuner. Olika utvägar att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunerna. Såsom framgår av historiken, hade man vid antagandet av 1862 års förordning om kommunalstyrelse på landet klart för sig, att de små socknarna icke voro lämpliga såsom kommunområden. (Se del I sid. 46 och 52 samt sid. 19 ovan.) Betänkligheter mot socknarnas lämplighet såsom skoldistrikt och fattigvårdskommuner hade framförts redan vid tillkomsten av 1842 års folkskolestadga och 1847 års fattigvårdsförordning. Såväl häraderna som prosterierria och pastoraten voro i olika sammanhang ifrågasatta såsom enheter för den väsentligt utvidgade lokala självstyrelse, som man genom 1800-talets reformsträvanden ville skapa. När man trots betänkligheterna likväl av andra skäl anknöt de nybildade borgerliga kommunerna till socknarna, så skedde detta med den tanken, att de små socknarna frivilligt skulle förena sig till större kommunala enheter. Bestämmelser om sådan kommunal gemenskap mellan socknar inflöt också i samtliga ovannämnda författningar liksom även i 1843 års förordning om sockennämnder. Vid den fortsatta lagstiftningen rörande kommunala förvaltningsuppgifter, och särskilt när det gällt att höja den kommunala verksamhetens allmänna standard inom en viss förvaltningsgren och att skapa förutsättningar för ett bättre tillgodoseende av tidsenliga krav, ha olägenheterna av de alltför små kommunerna åter och åter kommit till synes. Lagstiftarna ha försökt olika utvägar att undanröja eller minska olägenheterna. I vissa fall ha lagstiftarna överlämnat åt kommunerna själva att frivilligt förena sig till gemensamma förvaltningsenheter. I andra fall ha de lämnat Kungl. Maj:t eller länsstyrelserna mer eller mindre vidsträckt befogenhet

65 att även mot kommunernas vilja förena dem till större förvaltningsenheter. Formerna för samverkan mellan kommunerna ha reglerats genom en särskild lag om kommunalförbund. För särskilda uppgifter ha lagstiftarna för att skapa lämpliga förvaltningsdistrikt föreskrivit eller förutsatt en helt ny indelning av riket i dess helhet. Därvid har större eller mindre hänsyn tagits till kommunindelningen, beroende på om den ifrågavarande angelägenheten bibehållits såsom kommunal, fastän den formellt anknutits till specialkommuner, i vilka primärkommunerna ingå (t. ex. polisväsendet enligt 1925 års lag), eller om den överflyttats till landstinget (t.ex. barnmorskeväsendet och distriktsvården). Den bekvämaste utvägen att möjliggöra en höjning av den kommunala verksamhetens standard inom små och fattiga kommuner och att stimulera den kommunala verksamheten överhuvud har varit att lämna statsbidrag till verksamheten. Denna utväg har också kommit att få den allra största betydelsen som korrektiv mot den irrationella kommunindelningen. Landstingsbidragen ha spelat en mindre men dock, särskilt i vad avser fattigsjukvården, betydelsefull roll. Överflyttning till landstinget eller staten av primärkommunala uppgifter synes bli en naturlig följd av å ena sidan fruktlösa försök att få till stånd rationella förvaltningsområden genom samverkan mellan kommuner och å andra sidan den kommunala självstyrelsens undergrävande genom ökade statsbidrag och samtidigt därmed ökat statligt inflytande över förvaltningsgrenen. Här nedan lämnas en redogörelse för de fall, i vilka lagstiftarna direkt förutsatt, att samverkan mellan smärre kommuner borde komma till stånd, samt för de resultat, som på denna väg uppnåtts. I ett särskilt avsnitt behandlas kommunalförbundslagstiftningen och dess tillämpning. I ett följande avsnitt belyses även tendensen att överflytta primärkommunala uppgifter till landsting och stat samt den utveckling stats- och landstingsbidragen till kommunerna numera erhållit.

1 särskilda författningar eller författningsförslag avsedd samverkan. Gemensam kommunalförvaltning. När ständerna vid 1859-60 års riksdag efter tvekan godtogo socknarna såsom enheter för den borgerliga kommunala förvaltningen, skedde det såsom förut framhållits i den förhoppningen, att större enheter skulle kunna komma till stånd genom förening av smärre kommuner under gemensam kommunalförvaltning. I enlighet med kommunallagstiftningskommitténs av ständerna antagna förslag (jfr

66 sid. 20) stadgades för sådant ändamål i 1862 års kungl. förordning om kommunalstyrelse på landet, dels att där två eller flera socknar redan voro förenade under gemensam kommunalförvaltning, skulle därvid förbliva till dess, efter gjord framställning och vederbörandes hörande, länsstyrelsen annorlunda förordnade, dels att två eller flera socknar inom samma län kunde förena sig om gemensam kommunalförvaltning, varom länsstyrelsen efter framställning ägde förordna. Endast det förra stadgandet erhöll någon nämnvärd betydelse. Åtskilliga ursprungligen självständiga socknar voro vid tiden för förordningens ikraftträdande förenade under gemensam sockenförvaltning. Sammanläggningar av socknar hade, såsom omnämnts i samband med redogörelsen i 3 kap. för 1862 års sockenindelning (sid. 23), förekommit i viss utsträckning, särskilt efter tillkomsten av 1830 års kungörelse angående villkor för kyrkors sammanbyggnad. Behovet av större förvaltningsenheter för de borgerliga uppgifterna hade beaktats i 1843 års förordning angående sockennämnder. Enligt denna kunde socknar, som tillhörde samma pastorat, förena sig om gemensam sockennämnd för de rent borgerliga ärendena, samtidigt som de alltjämt utgjorde skilda församlingar. Efter 1862 synes förening av socknar under gemensam kommunalförvaltning hava skett endast i ett för småkommunproblemets lösning helt betydelselöst fåtal fall. Till följd av en reaktion mot tvångsprinciperna i 1830 års kungörelse hade densamma år 1860 upphävts. Sammanbyggnad av kyrkor fick därefter icke ske mot någon av de berörda församlingarnas önskemål. Det tegnérska kyrkobyggnadsidealet, som främjat sammanläggningssträvandena, avlöstes av ett starkt intresse för de gamla kyrkornas bevarande. Dessa nya kulturströmningar torde även ha minskat benägenheten att uppge den gamla sockensjälvständigheten och motverkat 1862 års lagstiftares syftemål att på frivillighetens väg åstadkomma större och starkare kommuner genom sammanslagning av småkommunerna. Ovannämnda stadgande om rätt för socknarna att med länsstyrelsens godkännande förena sig om gemensam kommunalförvaltning borttogs genom lagändring den 13 juni 1919. Enligt den samma dag utfärdade lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal indelning får sammanslagning av kommuner numera ske endast genom Kungl. Maj:ts beslut. Gemensamma fattigvårdssamhällen och barnavårdskommuner. Redan innan den borgerliga kommunen i dess helhet genom 1862 års författningar skildes från den kyrkliga, hade frågan om särskilda fattigvårdskommuner varit under övervägande. Såsom framgår av historiken (Del I sid. 37), påyrkades vid 1840-41 års riksdag, att häraderna eller prosterierna borde göras till fattigvårdssamhällen. Det framhölls till stöd därför, att fattigvårdstungan mångenstädes vore synnerligen tryckande, och att densamma oskä-

67 ligt hårt drabbade de mindre socknarna. Ju mindre fattigvårdskommunerna gjordes, desto mera ojämnt bleve oundgängligen fattigvårdstungan fördelad. Då den tidens enkla fattigvård ännu på många håll till övervägande del fullgjordes genom naturaprestationer av rotemedlemmarna, voro emellertid de små enheterna rent förvaltningsmässigt sett till fördel. Då dessutom många härader och prosterier voro av mycket betydande omfattning, vissa hade över 50 000 invånare, förstår man, att yrkandet icke kunde vinna riksdagens bifall. Fattigvården gjordes till ett socknarnas åliggande. Som ett korrektiv mot de olägenheter, som förutsågos skola följa med de små fattigvårdskommunerna, stadgade emellertid 1847 års fattigvårdsförordning, att två eller flera socknar på landet, vilka tillhörde samma pastorat, kunde förena sig om gemensam fattigvård. Samma stadgande återfanns i 1853 års fattigvårdsförordning. Offentlig myndighets fastställelse å sådan förening erfordrades icke. Några statistiska uppgifter angående dylika föreningar finnas icke. Stadgandet torde emellertid icke hava tillämpats i nämnvärd utsträckning. 1871 års fattigvårdsförordning tog bort denna möjlighet att bilda en särskild gemenskap för fattigvården. Förordningen stadgade endast, att, om två eller flera socknar hade gemensam kommunalförvaltning, de ock samfällt skulle anses såsom ett fattigvårdssamhälle. Man ansåg, att fattigvårdskommunen borde sammanfalla med den borgerliga primärkommunen. Emot en sammanslagning mellan olika kommuner enbart för fattigvården erinrades, att härigenom skulle uppkomma en halvhet, som icke vore betryggande för enheten och sammanhållningen av förvaltningen i de ifrågavarande kommunerna. Det befarades, att den gemensamma fattigvårdsstyrelsen i frågor hörande till fattigvården icke skulle taga tillräcklig hänsyn till förhållandena i de särskilda kommunerna och att på grund härav slitningar skulle uppstå mellan fattigvårdsstyrelsen och de särskilda kommunalstyrelserna. 1918 års lag om fattigvården återinförde och utvidgade möjligheten att bilda specialkommuner för fattigvårdens handhavande. De ökade krav på fattigvårdens allmänna standard, som lagen uppställde, gjorde behovet av större fattigvårdsenheter betydligt mera kännbart. Fattigvårdslagstiftningskommittén ansåg, att de enligt ovan anförda farhågorna icke borde tillmätas avgörande betydelse i jämförelse med de fördelar, som stode att vinna genom sammanslutningar. De befarade olägenheterna syntes kunna i väsentlig mån förebyggas genom en närmare reglering av formerna för sammanslutningen. Man hyste emellertid på grund av dittills vunnen erfarenhet ingen överdriven förväntan om möjligheterna att på denna väg frivilligt få till stånd större fattigvårdssamhällen. Enligt 1918 års lag må två eller flera kommuner förena sig att utgöra ett fattigvårdssamhälle, oberoende av om de tillhöra samma pastorat eller icke.

68 Kungl. Maj:t avgör, huruvida och under vilka villkor förening må ske. Även mot kommunernas vilja må enligt en lagändring år 1919 förordnande om förening meddelas, dock endast såvitt fattigvården finnes vara bristfällig, och sammanslutningen prövas nödig för att undanröja eller minska bristfälligheterna. Kommuner, som bilda gemensamt fattigvårdssamhälle, skola enligt lagen den 6 juni 1924 om samhällets barnavård och ungdomsskydd även gemensamt handhava sin barnavård (gemensam barnavårdskommun). Trots påtryckningar från tillsyningsmyndigheterna (jfr nedan under rubriken Fattigvårdsförbund) ha endast 13 kommuner i hela riket begagnat sig av möjligheten att bilda gemensamma fattigvårdssamhällen. Dessa 13 kommuner äro sammanslutna i fem fattigvårdssamhällen. De sammanlagda folkmängderna variera mellan 1 270 och 2 435 invånare, de sammanlagda arealerna mellan 8 288 och 18 814 hektar. Enligt inhämtade upplysningar från vederbörande fattigvårdsstyrelser och barnavårdsnämnder (svar ha ingått från endast tre fattigvårdsstyrelser och tre barnavårdsnämnder) hava erfarenheterna av de skedda föreningarna varit enbart fördelaktiga. I ett av de tre fattigvårdssamhällen, från vilka svar ingått, har föreningen kommit till stånd på initiativ av fattigvårdskonsulenten, men i övriga fall har frågan upptagits av kommunerna själva. Närmaste anledningen anges i samtliga fall hava varit ordnandet av ålderdomshemsfrågan. I ett svar namnes, att man diskuterat både kommunalförbund och fattigvårdssamhälle men stannat för gemensamt fattigvårdssamhälle såsom den bästa formen för sammanslagning, vilket kommunerna aldrig behövt ångra. Kungl. Maj:t har icke i något fall förordnat om sammanslagning till gemensamt fattigvårdssamhälle mot kommunernas vilja. Man har, såsom framgår av det följande, i det längsta velat lämna kommunernas självbestämmanderätt orubbad i förväntan på frivilliga åtgärder. Gemensamma fattigvårdsanstalter. Den fattigvårdsuppgift, som framför andra kräver samverkan mellan de mindre kommunerna, är anstaltsvården. Beträffande denna är att märka, att kommunerna först genom 1918 års fattigvårdslag ålades skyldighet att hava fattigvårdsanstalt. 1871 års fattigvårdsförordning stadgade endast, att fattigvårdssamhälle borde låta sig angeläget vara att inrätta »arbetsanstalt» för dem, som stodo under fattigvårdsstyrelsens husbondevälde, och anvisade samtidigt möjligheten för flera fattigvårdssamhällen att kunna förena sig om gemensam dylik anstalt. Uppgiften att inrätta och driva arbetshem överfördes genom 1918 års fattigvårdslag till landstingen, jämför sid. 87. Enligt fattigvårdslagstiftningskommitténs år 1915 avgivna betänkande saknade mer än halva antalet fattigvårdssamhällen vid tiden för utredningen helt och hållet vårdanstalter. S.k. fattigstugor och fattighus, som blott

69 hade uppgiften att lämna understödstagarna bostad, funnos visserligen även i små kommuner men räknades icke som vårdanstalter. Endast 10 fattigvårdsanstalter funnos, som voro gemensamma för flera kommuner. Beträffande vissa av dessa grundade sig gemenskapen icke på någon mellan kommunerna gjord sammanslutning för ändamålet utan på meddelade donationsbestämmelser eller dylikt. Flerstädes hade fråga varit väckt om gemensam fattigvårdsanstalt för flera kommuner, men frågans lösning hade strandat på svårigheterna att ena de skilda kommunala intressena. Enligt fattigvårdslagstiftningskommitténs uttalande skulle anordnandet av en egen fattigvårds anstalt bliva en alltför opraktisk och dyrbar åtgärd för de mindre kommunerna. Kommittén hade övervägt en tvångssammanslutning av kommunerna till större fattigvårdssamhällen men tvekat av flera skäl, bland annat med hänsyn till svårigheterna att finna någon naturlig cvrund för bestämmande av omfattningen av sådana sammanslutningar. Anstaltsfrågan måste emellertid lösas. Utan tillgång till lämpliga vårdanstalter kunde fattigvårdssamhällena icke tillfredsställande fylla sm uppgift att omhändertaga de behövande. 1918 års fattigvårdslag ålade fattigvårdssamhällena att hava vårdanstalt (ålderdomshem, försörjningshem, värdhem). Härigenom föreskrevs en skyldighet, som de allra flesta fattigvårdssamhällena uppenbarligen icke kunde var för sig fullgöra på ett tillfredsställande sätt för en rimlig kostnad. Den samtidigt medgivna rätten för flera samhällen att förena sig om en gemensam anstalt innebar icke någon skyldighet för kommunerna att samarbeta utan endast en anvisning. Man förutsatte, trots tidigare nedslående erfarenheter, en frivillig samverkan mellan kommunerna for uppgifternas fullgörande. Med fullständigt ordnande av anstaltsfrågan skulle få anstå under tio år. Under övergångstiden skulle det ankomma på Jansstyrelserna att söka åstadkomma ordnandet av anstalter, i fall dar sa ansågs lämpligt genom överenskommelse mellan kommunerna om en gemensam anstalt. Det skulle visa sig vara en synnerligen otacksam uppgift, som länsstyrelserna den gången fingo sig ålagda. I vilken mån den med lagstiftningen avsedda samverkan kommit till stånd, framgår av nedan följande redogörelse för kommunalförbundsinstitutionen. Gemensamma skoldistrikt. Genom beslut av 1840—41 års riksdag gjordes folkskoleväsendet från att hava varit beroende av frivilligt åtagande från menigheternas sida till en obligatorisk uppgift för socknen. Man hade såsom förut framhållits redan vid denna tidpunkt klart för sig, att de bördor, som skolväsendet skulle medföra, på många håll kunde komma att drabba socknarna hårt och ojämnt. Många socknar hade så inskränkt hemmantal och folkmängd, att de icke utan kännbar uppoffring skulle kunna bestrida cfe för folkskola nödiga kostnaderna, och man ifrågasatte, om

70 sockenindelningen utgjorde någon rättvis grund för skyldigheten att underhålla en skola. Dessa synpunkter beaktades i 1842 års folkskolestadga, som lämnade möjlighet för två eller flera till samma pastorat hörande socknar på landet att förena sig om en skola, där ringare folkmängd och övriga förhållanden påkallade en sådan förening. Skolans angelägenheter ombesörjdes i sådant fall av en gemensam skolstyrelse. När den borgerliga kommunen genom 1862 års kommunallagstiftning särskildes från den kyrkliga församlingen, blev skolväsendet en församlingens angelägenhet. Enligt 1862 års kungl. förordning om kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd kunde inom samma pastorat flera församlingar förena sig om gemensamt skolråd och på så sätt bilda gemensamt skoldistrikt. Denna formfria möjlighet för socknarna att förena sig till gemensamma skoldistrikt borttogs år 1919, då rådigheten över skoldistriktsindelningen liksom över kommunindelningen överhuvudtaget klart tillades Kungl. Maj:t. Enligt 1930 års lag om församlingsstyrelse må Kungl. Maj:t förordna, att två eller flera församlingar skola bilda kyrklig samfällighet för skolväsendets ordnande. Samma år överflyttades genom lagen om skolstyrelse i vissa kommuner folk- och fortsättningsskoleväsendet från församlingarna till de borgerliga kommunerna i alla kommuner, där skoldistriktet sammanfaller med kommunområdet och kommunalfullmäktige finnas. Bestämmelserna om gemensamma skoldistrikt ha på grund av kommunernas motvilja mot samverkan icke haft någon betydelse i stort sett för skolväsendets rationella ordnande inom småkommunområdena. Här och där ha emellertid bestämmelserna kommit till tillämpning. Vid början av år 1944 voro 141 kommuner förenade i 66 gemensamma skoldistrikt, av vilka 58 omfattade vartdera två kommuner, 7 vartdera tre kommuner och 1 fyra kommuner. ^ Samverkan mellan skoldistrikt. Sedan lång tid tillbaka har det varit vanligt, att ett skoldistrikt efter överenskommelse och vanligen mot ersättning till undervisning mottagit barn från ett annat. En sådan överenskommelse har tidigare varit frivillig. Genom tillägg år 1932 till folkskolestadgan (6 § 3 mom.) erhöll emellertid domkapitel rätt att ålägga ett skoldistrikt att mottaga barn från ett annat, under förutsättning dels att det allmännas kostnader för skolväsendet nedbringades eller barnens skolvägar därigenom mera avsevärt förkortades, dels att undervisningen i de skoldistrikt åtgärden berörde, icke lede något men. Domkapitlet bemyndigades också att fastställa den ersättning, som det mottagande distriktet med hänsyn till omedelbar ökning i löpande omkostnader bör erhålla. I samband med besparingsarbetet inom folkskoleväsendet vid början av det andra världskriget upptogs också frågan om vidgat samarbete mellan

71 olika skoldistrikt. Folkskolans besparingssakkunniga, som handhade utredningsarbetet, erinrade om hur de små skoldistrikten försvårade en rationell och ekonomisk organisation av folkskoleväsendet. På deras förslag kompletterades år 1941 ovannämnda bestämmelse i 6 § 3 mom. folkskolestadgan så, att samtliga barn i ett skoldistrikt numera kunna för undervisning hänvisas till annat skoldistrikt. Ett skoldistrikt kan alltså numera sakna egen folkskola. Hittills förekommer detta dock endast i några enstaka fall. Domkapitlet kan medgiva har antydd anordning, om de av åtgärden berörda distrikten äro ense härom. Om så icke är fallet, underställes ärendet Kungl. Maj:ts prövning och avgörande. Samarbete mellan angränsande skoldistrikt på grund av det låga barnantalet i undervisningsavdelningarna är i ännu högre grad behövligt för fortsättningsskolan än för folkskolan. Folkskolan består av sju årsklasser — i vissa fall dock övergångsvis sex — medan fortsättningsskolan i allmänhet numera, sedan folkskolan alltmera blivit sjuårig, ordnas med endast en årsklass. Där folkskolan tills vidare är sexårig, skall dock fortsättningsskolan bestå av två årskurser. Härtill kommer, att fortsättningsskolan helst bör differentieras med hänsyn till den manliga och kvinnliga ungdomens olika behov av praktisk undervisning. Sålunda är fortsättningsskolan för flickor i regel ordnad med undervisning i husligt arbete, för gossar stundom i anslutning till mekaniskt arbete, snickeri, jordbruk etc. I fortsättningsskolestadgan, som tillkom år 1918, föreskrives, att två eller flera skoldistrikt kunna efter medgivande av skolöverstyrelsen förena sig om en gemensam fortsättningsskola. Överstyrelsen kan tillika medgiva skoldistrikt befrielse från skyldigheten att anordna fortsättningsskola, under förutsättning att de fortsättningsskolpliktiga barnen i distriktet enligt träffad överenskommelse erhålla fortsatt undervisning i annat skoldistrikt. För tid ej överstigande två år kan dylikt medgivande lämnas av statens folkskoleinspektör. Tillika är stadgat skyldighet för skoldistrikt att efter domkapitlets förordnande till undervisning mottaga barn från annat eller låta barn, tillhörande det egna distriktet, åtnjuta undervisning i annat skoldistrikts fortsättningsskola. Skyldigheten kan bestämmas att omfatta samtliga fortsättningsskolpliktiga barn i ett skoldistrikt. Förutsättningarna för här angivna åtgärder äro i stort sett desamma som beträffande folkskolan. Anmärkas bör, att centraliseringen av fortsättningsskolan underlättas därav, att skoldistrikten på det hela taget icke hava några nämnvärda utgifter för fortsättningsskolan. Lokalerna äro i regel de av folkskolan brukade; lärarna avlönas i flertalet fall endast med belopp, motsvarande det statsbidrag, som lämnas för ändamålet. Kostnaderna för elevernas transport till mera avlägsen fortsättningsskola gäldas som regel helt av statsverket. I samband med förut omnämnt besparingsarbete inom folkskoleväsendet blevo villkoren för statsbidrag till avlöning åt lärare i fortsättningsskola

72 väsentligt skärpta, varigenom ett utvidgat samarbete mellan skoldistrikten framtvingats. Sålunda utgår statsbidrag i regel endast, därest antalet lärjungar i undervisningsavdelning vid kursens början utgjort, vid undervisning i hushållsgöromål minst åtta och vid annan undervisning minst tio samt om lärjungarna, så länge de under året tillhört skolan, i allmänhet deltagit i undervisningen. Om antalet lärjungar i undervisningsavdelning beräknas bliva lägre än nyss angivna minimital, skall skolstyrelsen i god tid före kursens början vidtaga åtgärder för att bereda lärjungarna stadgad fortsatt undervisning vid annan skola inom distriktet eller vid skola inom annat skoldistrikt. Möter hinder för dylik hänvisning av elever, kan dock tillstånd erhållas att ordna fortsättningsskolkurs med mindre antal elever än ovan angivits. Resultatet av nyss återgivna bestämmelser har blivit, att fortsättningsskolkurser numera endast i begränsad omfattning ordnas vid folkskolor med ett mindre elevantal. Samarbete mellan olika skolor och skoldistrikt — ofta rätt formlöst — hör därför till vanligheten. Även beträffande den högre kommunala undervisningen — kommunala flickskolor, kommunala mellanskolor och högre folkskolor — kan samarbete förekomma mellan olika kommuner. Enligt för respektive skolformer gällande stadgor kan skolområde, som upprättar dylik skola, bestå av ett eller flera skoldistrikt eller, efter Kungl. Maj:ts beprövande, av annan kommunal samfällighet eller förening av flera sådana. Enligt vad de sakkunniga inhämtat förekommer dock samarbete i detta hänseende ytterligt sällan. I ett par fall har det dock förekommit, att för två kommuner gemensam högre folkskola upprättats. Gemensamma fjärdingsmans- och polisdistrikt. Genom 1899 års lag om fjärdingsmansbestyrets utgörande föreskrevs, som ovan nämnts (sid. 62), i avsikt att höja fjärdingsmannens kompetens ovillkorlig skyldighet för socknarna att anställa särskilda, avlönade fjärdingsman. Två eller flera socknar, som inom samma länsmansdistrikt angränsade varandra, kunde emellertid anställa en gemensam fjärdingsman. Beslut om sådan sammanslagning till gemensamt fjärdingsmansdistrikt fattades av länsstyrelsen efter socknemännens och kronofogdens hörande. Ändamålet med bestämmelsen torde i lika grad hava varit att minska de små kommunernas kostnader för fjärdingsmannens avlöning som att skaffa mera lämpliga verksamhetsområden åt befattningshavarna, vilka givetvis icke inom det mindre området kunde skaffa sig den erfarenhet och insikt i dem åliggande göromål, som lagstiftarna ansett erforderlig. Enligt 1899 års lag tillkom — kanske främst på grund av länsstyrelsernas rätt att ex officio förordna därom — ett betydande antal gemensamma fjärdingsman.

73 Enligt 1925 års polislag har polisväsendets ordnande bibehållits såsom en kommunal angelägenhet, men kommunindelningen har på grund av de väsentligt skärpta kraven icke längre ansetts kunna generellt läggas till grund för polisdistriktsindelningen. P å landet skola landsfiskalsdistrikten genom länsstyrelsens beslut indelas i polisdistrikt, såvitt ske kan på sådant sätt, att de särskilda polisdistrikten komma a t t bestå av en eller flera hela kommuner. Till ett polisdistrikt må ej hänföras mer än en kommun, där ej vederbörande kommuner själva sådant påyrka eller det för polisverksamhetens behöriga upprätthållande finnes särskilt påkallat. Länsstyrelserna ha i mycket stor utsträckning ansett det för polisverksamhetens behöriga upprätthållande erforderligt a t t sammanföra t v å eller flera kommuner till gemensamma polisdistrikt. Sammanförandet har i ett mycket stort antal fall skett mot vederbörande kommuners vilja. Enligt uppgift i 1939 års polisutrednings betänkande voro den 1 januari 1944 icke mindre än 1 325 kommuner (1 322 hela kommuner och delar av 3 kommuner) förenade i 400 för två eller flera kommuner gemensamma polisdistrikt. Större delen av dessa gemensamma polisdistrikt voro organiserade såsom kommunalförbund. Jämför nedan sid. 82. Gemensamma 'pensionsdistrikt. P å grund av de olägenheter, som de mångenstädes alltför små pensionsdistrikten visat sig medföra, genomfördes på pensionsstyrelsens förslag år 1918 en ändring i 1913 års lag om allmän folkpensionsförsäkring, varigenom t v å eller flera kommuner bereddes möjlighet a t t bilda gemensamt pensionsdistrikt. Pensionsstyrelsen anförde till stöd för förslaget följande: »Olägenheterna av så små pensionsdistrikt hava visat sig vara ganska stora. Ofta har det varit svårt att där finna en person med förmåga att på ett tillfredsställande sätt fullgöra uppdraget att vara ordförande i pensionsnämnden. Nämnden i ett sådant distrikt har vidare i regel ett så ringa antal ärenden att behandla, kanske endast ett par om året, att den svårligen kan vinna intresse för saken eller nödig erfarenhet vid handläggningen av pensionsansökningar.» Bestämmelsen om r ä t t a t t bilda gemensamma pensionsdistrikt återfinnes även i gällande lag om folkpensionering av år 1935. P å grund av kommunernas motvilja mot sammanslagning har emellertid bestämmelsen endast i ett fåtal fall kommit i tillämpning. A t t de av pensionsstyrelsen a n m ä r k t a olägenheterna emellertid alltjämt bestå, framgår av de från pensionsstyrelsens ombud inkomna yttrandena. (Se nedan sid. 150 samt del I I I bil. 5.) Gemensamma arbetslöshetskommittéer. Enligt Kungl. Maj:ts kungörelse den 30 juni 1934 angående statlig och statsunderstödd hjälpverksamhet vid arbetslöshet må, där med hänsyn till lokala förhållanden så prövas lämpligt, arbetslöshetskommitté v a r a gemensam för t v å eller flera kom-

74 muner. Bestämmelsen har funnits i motsvarande tidigare gällande kungörelser sedan år 1921. Såvitt kommittén har sig bekant, har någon gemensam arbetslöshetskommitté hittills icke förekommit. Gemensamma brandrotar och gemensamt brandförsvar. Enligt 5 § lagen den 14 okt. 1914 om förekommande och släckning av skogseld skulle varje socken å landet utgöra en brandrote. Länsstyrelsen ägde emellertid efter framställning medgiva att två eller flera kommuner förenades till en gemensam brandrote. Motsvarande stadgande återfanns i skogseldsläckningslagen av den 7 maj 1937. Enligt gällande brandlag av den 15 juli 1944 ingår skogsbrandförsvaret i det allmänna brandförsvar, som enligt lagen skall upprätthållas även av landskommunerna utan särskilt åläggande. Lagen förutsätter samverkan mellan kommunerna antingen så, att kommunalförbund för brandförsvarets ordnande bildas, eller så, att kommun träffar avtal om släckningshjälp från brandkår i annan kommun. Det förslag, som låg till grund för stadgandet om gemensam brandrote i 1914 års lag, avsåg rätt för länsstyrelsen att förordna om gemensam brandrote även mot kommunernas önskan, men lagrådet anmärkte, att tillräckliga skäl för sådant intrång i kommunernas rätt ej förelåge. I landsdelar med till såväl areal som folkmängd små kommuner skulle gemensamma brandrotar i många fall hava underlättat möjligheterna att rationellt ordna skogsbrandväsendet ifråga om såväl släckningsorganisationen som materielanskaffningen. På grund av kommunernas motvilja mot samverkan synas emellertid några gemensamma brandrotar icke hava kommit till stånd. Med de skärpta fordringar på brandförsvaret, som gällande lag icke minst med tanke på civilförsvaret uppställer, torde en omfattande samverkan mellan kommunerna för ändamålet vara ofrånkomlig. De små och medelstora kommunerna torde i regel icke kunna för rimlig kostnad själva ordna brandförsvaret på ett så effektivt sätt att det kan av tillsyningsmyndigheterna godkännas. I regel torde nämligen motoriserade brandkårer vara erforderliga för ett effektivt brandförsvar på landet. Gemensamma barnmorskedistrikt. I avsikt att höja barnmorskeväsendets standard förekommo under senare hälften av 1800-talet och början av 1900-talet riksdagsmotioner dels om skyldighet för kommunerna att anställa barnmorskor mot viss minimilön och dels om statsbidrag till små och fattiga kommuner för att anställa examinerade barnmorskor. Först vid 1908 års riksdag blevo kommunernas skyldigheter i hithörande avseende närmare reglerade. Lagen den 13 juni 1908 angående kommuns skyldighet ifråga om anställande av barnmorska uppställde såsom huvudregel, att varje kommun skulle hava anställd en eller flera barnmorskor med fast avlöning. Vissa minimi-

75 löneförmåner fastställdes samtidigt. Smärre kommuner, som angränsade varandra, kunde emellertid efter länsstyrelsens prövning förena sig om anställande av en gemensam barnmorska. Hade kommunerna liten ytvidd och översteg deras sammanlagda folkmängd ca 3 000 invånare, erfordrades ej föregående prövning. Mindre kommun ägde jämväl, efter länsstyrelsens prövning, träffa avtal med angränsande kommun om rätt att betjäna sig av den större kommunens barnmorska. Önskade kommun förena sig med en eller flera andra kommuner om anställande av gemensam barnmorska, eller ville kommun träffa avtal med angränsande större kommun om rätt att betjäna sig av den större kommunens barnmorska, men kunde överenskommelse ej träffas, ägde länsstyrelsen på därom av kommunen gjord framställning träffa avgörande i ämnet. Samverkan enligt 1908 års lag förekom i ganska stor utsträckning. Länsstyrelsernas i föregående stycke nämnda befogenhet att efter framställning av en kommun tvinga en eller flera andra till samarbete torde hava starkt medverkat härtill. Icke mindre än 1 121 kommuner hade år 1916 med annan kommun gemensam barnmorska. De samverkande kommunernas kostnader för barnmorskeväsendets ordnande kunde därigenom avsevärt nedbringas, samtidigt som barnmorskorna inom det större området fingo en för yrkesskicklighetens bibehållande mera tillräcklig praktik. Om barnmorskeväsendets överflyttande till landstingen se nedan sid. 89. Gemensamma vaccinatörer. Enligt reglementet för skyddskoppympningen i riket den 29 september 1853 skulle inom varje socken på landet antagas en eller flera vaccinatörer. Angränsande socknar ägde dock rätt att, där så funnes lämpligt, förena sig om en vaccinator. Dessa befattningar voro ofta förenade med barnmorskebefattningarna och liksom dessa i många fall gemensamma för två eller flera kommuner. Genom lagen den 2 juni 1916 om skyddskoppympning har kommunernas befattning med anställande av ympare upphört. Förslag om socialvårdskommuner. Socialvårdskommittén, som tillsattes år 1937 och som har till uppdrag att verkställa en översyn av den svenska socialvården och framlägga därav föranledda förslag, konstaterade i sitt år 1942 avgivna betänkande med utredning och förslag angående socialvårdens organisation m.m., att den nuvarande kommunala indelningen icke är ägnad att främja en god utveckling av socialvården. Kommittén fann åtskilliga betydande olägenheter vara förknippade med småkommunernas handhavande av socialvården och ansåg angeläget, att åtgärder vidtogos för att stärka kommunernas och särskilt landskommunernas möjligheter att på ett tillfredsställande sätt omhänderhava dithörande uppgifter. En

76 oundgänglig åtgärd för d e t t a ändamål ansåg kommittén vara a t t åstadkomma större förvaltningsenheter för socialvården. Efter övervägande av olika synpunkter hade kommittén kommit till den uppfattningen, a t t man för socialvårdens behöriga tillgodoseende borde eftersträva kommuner med ett invånarantal av 3 000—4 000 personer. »Det är kommitténs uppfattning», anför socialvårdskommittén i sitt betänkande (sid. 77), »att en omdaning av den kommunala indelningen i det medvetna syftet att höja de nedre gränserna för de lokala samfälligheternas invånarantal upp till den nu angivna nivån skall effektivt bidraga till att öka förutsättningarna för en rationellt bedriven socialvård. Känsligheten för utgiftsstegringar bör tack vare skatteunderlagets ökning bliva mindre utpräglad, benägenheten att genom manipulationer av ett eller annat slag söka befria kommunen från utgifter, som rätteligen skola åvila densamma, bör också minskas, det bör bli lättare att rekrytera styrelser och nämnder med kvalificerade personer, grundvalar torde skapas för ett ändamålsenligt ordnande av den inre socialvårdsförvaltningen, anstaltsfrågornas lösning på ett rationellt sätt torde främjas och förutsättningar skapas för undanröjandet åtminstone i huvudsak av de skiljaktigheter, som för närvarande föreligga kommunerna emellan med avseende å socialvårdens standard. Det torde icke vara förmätet att hoppas, att den ökade trygghet i socialt hänseende som härigenom skapas för landsbygdens befolkning, också skall bidraga till att hejda flykten från landsbygden.» N ä r det gällde a t t tillgodose önskemålet om en allmän höjning av minimigränsen för de lokala samfälligheternas invånarantal, kunde enligt socialvårdskommitténs uppfattning olika vägar beträdas. Kommittén ansåg, a t t den rationellaste lösningen av småkommunproblemet skulle vara att genom ändring av den kommunala indelningen sammanföra småkommuner till större självförvaltningssamhällen. D å en kommunal nyindelnings praktisk a genomförande emellertid kunde möta stora svårigheter och det icke vore lyckligt om socialvårdsreformen skulle skjutas på framtiden i avbidan på en sådan nyindelning, föreslog kommittén i stället bildandet av specialkommuner, socialvårdskommuner, för handhavandet av spcialvårdsuppgifterna, under det a t t primärkommunerna såsom förvaltningsenheter för övriga kommunala angelägenheter skulle bibehållas oförändrade. Förslaget om bildande av särskilda socialvårdskommuner rönte starkt motstånd från de flesta håll. Fullständig sammanslagning av småkommunerna ansågs i regel mera tilltalande än a t t överföra socialvården till specialkommuner. Socialvårdskommitténs ifrågavarande förslag har hittills inte föranlett någon statsmakternas vidare åtgärd. Det mottagande förslaget rönte, torde emellertid i viss mån ha inverkat på Kungl. Maj:ts beslut om utredning av kommunindelningsfrågan, såsom framgår av departementschefens uttalande till statsrådsprotokollet i ärendet (jfr ovan sid. 11). Kommunal samverkan för civilförsvaret. Under det pågående världskriget h a v a kommunerna fått sig ålagda en del nya uppgifter i avseende å or-

77 I ganisationen av det lokala försvaret. Dessa skyldigheter hava senast reglerats genom civilförsvarslagen den 15 juli 1944 med tillhörande biförfattningar. För fullgörandet av ifrågavarande uppgifter har en omfattande samverkan mellan kommunerna befunnits erforderlig. 1941 års hemortsförsvarssakkunniga föreslogo i sitt år 1943 avgivna betänkande med förslag till lag om folkskyddsväsendet, att hemvärnet, luftskyddet, skogsbrand väsendet för krig och utrymningsorganisationen med vad därtill hör skulle sammanslås till en organisation, vilken även skulle handha vissa uppgifter rörande undanförsel och förstöring. Denna nya organisation, inom vilken ledningen av de olika grenarna av det lokala hem| ortsförsvaret skulle samordnas, skulle benämnas folkskyddet. Förslaget innebar en avsevärd utvidgning av kommunernas skyldigheter i fråga om lokalförsvaret. Folkskyddsväsendet skulle till stora delar vila på kommunal grund, dock med rätt för kommunerna till statsbidrag för huvuddelen av kostnaderna. För att få till stånd en effektiv lokal organisation av folkskyddet måste enligt hemortsförsvarssakkunniga den territoriella indelningen förenhetligas. Varje försvarsområde skulle vara indelat i folkskyddsdistrikt. Indelningen borde grundas på kommunindelningen, så att i princip varje kom\ mun borde utgöra eget folkskyddsdistrikt. Att låta de mindre kommunerna var för sig bilda folksskyddsdistrikt kunde dock icke komma ifråga, utan flera sådana kommuner måste sammanslås till ett folkskyddsdistrikt. Bestode folkskyddsdistriktet av område från mera än en kommun, skulle det nödvändiga samarbetet mellan de i distriktet helt eller delvis ingående kommunerna i regel ordnas på det sätt, att kommunerna skulle bilda folkskyddsförbund. Inom varje folkskyddsdistrikt skulle finnas en folkskydds| nämnd, som skulle utgöra distriktets förvaltande organ samt, om folkskyddsförbund bildats, jämväl beslutande organ. Hemortsförsvarssakkunnigas förslag väckte på åtskilliga punkter skarp kritik, och frågan om hemortsförsvarets organisation gjordes därför till föremål för fortsatt utredning av en ny kommitté, benämnd 1943 års civilförsvarsutredning, vars betänkande lagts till grund för 1944 års civilförsvarslag. I denna lag betecknas såsom civilförsvar sådan verksamhet till rikets försvar, som icke åvilar krigsmakten. Från hemortsförsvarssakkunnigas förslag har i princip bibehållits primärkommunernas ansvar för civilförsvarets ekonomiska och materiella betingelser. Lagen förutsätter samverkan mellan kommunerna inom civilförsvarsområden, vilka på landet i regel utgöras av landsfiskalsdistrikten och alltså äro avsevärt större än de av hemortsförsvarssakkunniga föreslagna folkskyddsdistrikten. Särskilda regler givas rörande fördelningen av de gemensamma kostnaderna mellan flera i ett civilförsvarsområde ingående kommuner, men några specialkommuner ha icke ansetts erforderliga för organisationen.

78 M a n torde kunna säga a t t civilförsvarslagen av praktiska skäl gått helt förbi småkommunproblemet. Den nuvarande organisationen torde i vad gäller för civilförsvarsområdet gemensamma uppgifter icke heller medgiva något större utrymme åt den kommunala självstyrelsen, framför allt icke inom civilförsvarsområden, som bestå av ett mycket stort antal små kommuner.

Kommunalförbundslagstiftningen och dess tillämpning. Kommunalförbundslagstiftningen. Såsom framgår av det föregående, hade redan tidigt i olika författningar förutsatts, a t t de mindre kommunerna skulle samverka för olika förvaltningsuppgifters tillgodoseende. Men kommunerna hade i regel visat sig obenägna för samarbete, och samverkan hade icke kommit till stånd i tillnärmelsevis den utsträckning, som lagstiftarna förväntat. Med 1919 års lag om kommunalförbund avsåg man a t t skapa bättre förutsättningar för samarbete genom a t t närmare reglera formerna för kommunal samverkan. Enligt denna lag kunna städer, landskommuner, köpingar och municipalsamhällen ävensom fattigvårdssamhällen, som utgöras av flera kommuner, sammansluta sig till kommunalförbund för handhavande av kommunal förvaltningsuppgift. Sådan sammanslutning må ock kunna ske mellan landstingskommuner samt mellan landstingskommun och stad. Även skoldistrikt må på enahanda sätt sluta sig samman för vårdande av angelägenhet, som avses i folkskolestadgan. Lagen innehåller utförliga stadganden om kommunalförbunds organisation, om dess bildande och upplösning, om ändring i förbundsordning, om medlems utträde och om medlemmarnas ansvarighet för förbundets skuld m.m. Lagen tillkom på förslag av den s.k. kommunala nybildningskommittén, som bl.a. hade i uppdrag a t t utreda behovet av friare former än de dittills tillgängliga för sammanslutningar mellan olika kommuner eller delar av kommuner för tillgodoseende av ett eller flera gemensamma behov. I fråga om den föreslagna lagstiftningens behövlighet anförde kommittén följande: »Något förbud för kommuner att förena sig om gemensamma åtgärder för tillgodoseende av det gemensamma intresset finnes icke i nuvarande lagstiftning, men de organisatoriska bestämmelserna angående kommunalförvaltningen äro i många avseenden av den beskaffenhet, att de i och för sig utesluta möjligheten av dylik gemensamhet. I åtskilliga specialförfattningar angående kommunala förhållanden förutsattes däremot, att föreningar kommuner emellan för angivna uppgifters handhavande böra under vissa omständigheter komma till stånd. Några regler för ordnandet av dessa föreningar mellan kommuner (skoldistrikt) hava emellertid icke i författningarna meddelats. Ej heller i förordningarna angående kommunalstyrel-

79 sen finnas några föreskrifter angående sammanslutningar mellan kommuner för enstaka uppgifter. — Kommunalförordningarnas stadgande hava erhållit sådant innehåll, att det svårligen är möjligt att, utan i större eller mindre mån göra avsteg från dem, i kommunal ordning vidtaga anordningar med här avsett ändamål. De åtgärder i sådant hänseende, som det oaktat i många fall förekommit, hava för den skull, med avseende å lagenligheten, ofta nog varit av särdeles omtvistlig beskaffenhet, liksom de även, såsom följd därav, varit i saknad av erforderlig effektivitet. I sistberörda hänseende hava särskilt svårigheterna att sammanhålla en förening, som kommit till stånd, att träffa avgörande vid skiljaktiga meningar samt att åstadkomma bindande regler angående ändring eller avveckling av dylik förening varit framträdande.» M a n hyste vid lagens tillkomst stora förhoppningar om att kommunalförbundsinstitutionen skulle vinna en vidsträckt och för den kommunala förvaltningen mycket betydelsefull användning. I den kungl. propositionen i ämnet till 1919 års riksdag uttalade departementschefen den förmodan, a t t bristen på rättsregler för ordnande av de sammanslutna kommunernas mellanhavanden i sin mån bidragit till a t t sammanslutningar av ifrågavarande slag dittills jämförelsevis sällan kommit till stånd, samt en förväntan, a t t en lag i huvudsaklig överensstämmelse med kommitténs förslag i ämnet skulle lända den kommunala utvecklingen till verkligt gagn. I sitt yttrande över förslaget anförde konstitutionsutskottet följande: »Lagbestämmelser å dessa områden hava enligt utskottets uppfattning under längre tid varit av synnerligt behov påkallade och torde bliva det ännu mera, i samma mån som de uppgifter vidgas, vilka anförtros åt kommunala organ, och den verksamhet utökas, vilken kommunerna utöva. — Genom den föreslagna lagen om kommunalförbund givas större möjligheter än nu för kommunerna att, utan att offra något av sin självständighet, träda i förbindelse med andra kommuner för att tillgodose kommunala förvaltningsbehov. Erfarenheterna från utlandet visa, att dessa möjligheter, rätt utnyttjade, kunna bliva en mäktig hävstång för höjande av den kommunala förvaltningen.» I motsats till vissa utländska förebilder stannade man för att i princip göra kommunalförbunden till helt frivilliga sammanslutningar även i vad avsåge uppgifter, som lagligen åligga kommunerna. Som motivering härför anför kommunala nybildningskommittén följande: »Att kommittén icke funnit sig böra i sitt förslag ifrågasätta bildande av förbund även mot samhälles bestridande, beror för övrigt icke därpå, att kommittén anser, att behov av stadgande med sådant innehåll ej kan tänkas vara för handen eller uppstå. Kommittén håller fastmera före, att under vissa omständigheter dylik befogenhet för offentlig myndighet skulle kunna visa sig gagnelig. Särskilt för åstadkommande av varjehanda anordningar för skolundervisningens främjande och för fattigvårdens tillgodoseende kan det synas önskvärt, att den offentliga myndigheten har makt att med tvång inskrida, om så skulle vara i offentligt intresse nödvändigt. Att kommittén det oaktat här icke föreslagit sådant stadgande har varit beroende av flera omständigheter. 6 451950

80 Sålunda har kommittén ansett, att — genom de av kommittén föreslagna lättnaderna med avseende å åstadkommande av ändringar i den kommunala indelningen och möjligheter att för vissa ändamål, nämligen skolväsen och fattigvård, skapa specialkommuner — utvägarna att, i fall av behov även mot kommunernas bestridande, vidtaga anordningar för de kommunala uppgifternas tillgodoseende på lämpligaste sätt blivit så väsentligt ökade, att redan därigenom behovet av tillgång på tvångsåtgärder för kommuners sammanförande i förbund för tillgodoseende av gemensamma uppgifter blivit i någon mån reducerat. Även har kommittén, med hänsyn till önskvärdheten av att förbundslagstiftningen varder redan från början omfattad med förtroende, ansett det vara klokt, att frågan om befogenhet att tvångsvis sammansluta kommuner i varje fall icke upptages, förrän den nya lagstiftningen blivit under någon tid försökt och lämnat tillfälle till erfarenhetsrön. Och slutligen är kommittén av den mening att, därest lagbestämmelser skola åvägabringas, varigenom kommunerna skola kunna åläggas att ansluta sig till förbund, sådana stadganden böra hava avseende endast å vissa slag av kommunala uppgifter (såsom skolväsen, fattigvård, hälsovård) och inrymmas icke i den här föreslagna lagen utan i de specialförfattningar, som reglera de kommunala uppgifter, varom fråga är (exempelvis folkskolestadgan, fattigvårdsförordningen, hälsovårdsstadgan). Kommittén har således underlåtit att föreslå stadganden om tvångssammanslutning väsentligen på den grund att kommittén anser, att dylika bestämmelser icke böra hava sin plats i här ifrågavarande lag och att i allt fall frågan om deras upptagande i lagstiftningen lämpligen bör ännu någon tid anstå.» Fattigvårdsförbund. D e t område för vars snabba utveckling man framför allt hoppades a t t kommunalförbunden skulle verka stimulerande, var den slutna fattigvården. De många små kommunerna, vilka icke rimligen kunde ordna en egen vårdanstalt, men likväl genom 1918 års fattigvårdslag ålagts skyldighet a t t hava sådan anstalt (jfr sid. 69 ovan), bereddes nu möjlighet a t t ordna anstaltsfrågan genom kommunalförbund med grannkommunerna. Kommunerna visade sig emellertid synnerligen oförstående och misstänksamma gentemot förbundsinstitutionen. Tillsyningsmyndigheternas strävanden a t t i enlighet med fattigvårdslagens övergångsbestämmelser söka åstadkomma gemensamma anstalter möttes med starkt motstånd. Trots a t t behovet av anstalter överallt var mycket stort, tillkommo under den första femårsperioden efter lagens ikraftträdande endast 10 fattigvårdsförbund i hela riket och även i fortsättningen gick förbundsbildningen mycket långsamt. Vid skilda tillfällen framställdes yrkanden om en reformering av lagen om kommunalförbund i syfte a t t öka statsmakternas inflytande över deras bildande. Efter en framställning i ärendet från statens inspektör för fattigvård och barnavård, i vilken utförligt belystes svårigheterna a t t komma till rätta med problemen, föreslogs i kungl. proposition till 1927 års riksdag sådan ändring i 31 § fattigvårdslagen, att Kungl. Maj:t under angivna förutsättningar skulle äga — även mot kommunernas bestridande — förordna, a t t vissa fattigvårdssamhällen skulle bilda kommunalförbund för anord-

81 nande av gemensam anstalt. Frågan föll emellertid genom kamrarnas skiljaktiga beslut. De relativt få fattigvårdsförbund, som uppstodo, bildades i det stora hela på måfå utan någon egentlig planmässighet. I syfte att åstadkomma en förbättring härutinnan och därjämte få till stånd större fattigvårdssamhällen, uppdrog Kungl. Maj:t genom beslut den 7 mars 1929 åt länsstyrelserna i samtliga län att efter samråd med vederbörande upprätta planer dels för länets indelning i kommunalförbund för fattigvårdsanstalter och eventuellt för anstaltsbehovets fyllande genom avtal om inackordering och dels för sammanförande av länets kommuner i lämpligt avpassade fattigvårdssamhällen. Planerna skulle förmedlas till allmän kännedom inom länet samt överlämnas till Kungl. Maj:t med redogörelse för vad i ärendet åtgjorts. Vid en konferens inför socialministern på hösten samma år diskuterades frågan om länens indelning i fattigvårdsförbund och fattigvårdssamhällen ingående i anslutning till lämnade redogörelser för resultaten av länsstyrelsernas arbete för saken. Svårigheterna att på frivillighetens väg åstadkomma en rationell lösning av dessa frågor kommo då starkt till uttryck, och tvångslagstiftning i ämnet rekommenderades från flera håll. De i anledning av ovannämnda uppdrag uppgjorda planerna hava i allmänhet endast ofullständigt realiserats. Fråga om tvångssammanslutning av kommuner till kommunalförbund för socialvårdens ordnande har sedermera tagits upp i det av organisationssakkunniga år 1934 framlagda förslaget till lag om den samhälleliga hjälpverksamhetens organisation, vilket emellertid icke föranlett någon statsmakternas åtgärd. Enligt de av länsstyrelserna uppgjorda planerna vore cirka 300 fattigvårdsförbund erforderliga för anstaltsfrågans lämpliga lösning inom samtliga län. Sammanlagda antalet kommunalförbund för fattigvård, som bildats under tiden t. o. m. 1942 års utgång, uppgick till 200. Av dessa hade emellertid 6 åter upplösts. Till de bestående 194 förbunden voro anslutna 739 kommuner. Förbunden avse i regel endast ordnandet av gemensam fattigvårdsanstalt. I ett fall avsågs vid bildandet dels ålderdomshem med avdelning för kroniskt sjuka och dels upptagningsanstalt för lindrigt sinnessjuka, men sistnämnda ändamål har numera upphört. De förbund, som kommit till stånd, äro ingalunda alltid i överensstämmelse med de uppgjorda planerna. I många fall hava de kommuner, vilka såsom grannar lämpligast bort förena sig om en gemensam anstalt, icke kunnat komma överens. Till varandra gränsande kommuner hava var för sig uppfört anstalter eller ingått i skilda förbund eller träffat avtal om platser med längre bort belägna kommuner eller kommunalförbund. Kommunalförbundens verksamhetsområden hava därför på åtskilliga håll blivit oregelbundna och splittrade. Någon rationell planläggning av anstalterna vare sig i avseende å storleken eller belägenheten har på grund därav icke

82 kunnat ske. Anstalternas fördelning över territoriet är oregelbunden. Åtskilliga små kommuner ha vägrat ingå i förbund, som bildats mellan grannkommunerna, och ha ännu icke på ett tillfredsställande sätt löst sin anstaltsfråga. Polisförbund. De flesta kommunalförbunden hava tillkommit för polisväsendets ordnande. Detta torde framför allt bero på att länsstyrelsen ex officio äger förordna om sådana förbunds bildande. Om polisdistrikt enligt den av länsstyrelsen fastställda polisdistriktsindelningen (jämför ovan sid. 73) skall bestå av område från mer än en kommun, äger länsstyrelsen, där det finnes erforderligt, förordna, att de kommuner, som helt eller delvis ingå i distriktet, skola för polisverksamhetens upprätthållande bilda kommunalförbund. Kommunerna kunna även utan sådant förordnande själva överenskomma att bilda kommunalförbund. Kommer ej på grund av länsstyrelsens förordnande eller kommunernas egen överenskommelse kommunalförbund till stånd, ankommer det på kommunerna att träffa de avtal, som i följd av gemenskapen må erfordras. Efter tillkomsten av 1925 års polislag hade intill 1942 års utgång bildats 237 polisförbund, av vilka emellertid 8 sedermera upplösts. I ett fall avser förbundet en sammanslutning mellan polisdistrikt för ordnande av arrestoch förhörslokal. I de den 1/1 1943 bestående polisförbunden ingingo sammanlagt 942 kommuner. Då polisförbundens verksamhetsområden alltid sammanfalla med de av länsstyrelsen fastställda polisdistrikten, torde någon anmärkning beträffande bristande planmässighet vid bildandet av polisförbunden ej kunna framställas. En annan sak är att vissa länsstyrelser i fråga om sammanslagning av kommuner till gemensamma polisdistrikt gått längre än andra, Detta kan bero på olika hänsynstagande å ena sidan till den kommunala självstyrelsen och å andra sidan till betydelsen av en mera långtgående rationalisering för polisverksamhetens behöriga upprätthållande. Hänsyn till självstyrelseintresset torde även hava varit vägledande för avgörandet, om ett gemensamt polisdistrikt skall vara organiserat såsom kommunalförbund eller genom avtal. Brandskyddsförbund. De små och medelstora landskommunerna sakna i regel resurser att var för sig ordna ett betryggande brandförsvar. Några lagliga skyldigheter i detta avseende ha före tillkomsten av 1944 års brandlag ej ålegat landskommunerna, (Jämför sid. 74 ovan). För tillgodoseende av brandförsvaret på landsbygden ha emellertid på åtskilliga håll bildats frivilliga brandkårer, vilka erhålla mer eller mindre rikliga anslag från kommunerna. Under senare år har, särskilt inom Malmöhus län, tillkommit ett antal kommunalförbund för brandväsendets ordnande. De två första

83 förbunden för sådant ändamål tillkommo 1930. Sedermera tillkommo under åren 1936 och 1937 ytterligare tre. I samband med strävandena ur luftskyddssynpunkt att effektivisera brandskyddet även på landsbygden hava under åren 1940—1942 tillkommit ytterligare 26. Samtliga brandskyddsförbund uppgingo den 1/1 1943 till 31, i vilka ingingo tillhopa 101 kommuner. Att tillämpningen av 1944 års brandlag kräver en långt mera omfattande samverkan mellan kommuner för brandförsvarets ordnande, har ovan framhållits (sid. 74). Skolförbund. Vid förbundslagens tillkomst hyste man stora förhoppningar om att kommunalförbunden skulle få vidsträckt användning för lösning av gemensamma skolfrågor. Så har emellertid icke blivit fallet. Under årens lopp ha i hela riket intill utgången av år 1942 tillkommit endast 13 kommunalförbund för skoländamål, av vilka 4 åter upplösts. Antalet i de kvarvarande förbunden ingående kommuner uppgick den 1/1 1943 till 29. I stor utsträckning torde emellertid de gemensamma skolfrågorna i gränstrakter mellan kommunerna hava lösts i enlighet med det år 1932 i folkskolestadgans 6 § införda stadgandet om skyldighet för ett skoldistrikt att mottaga barn från angränsande skoldistrikt. (Jämför ovan sid. 70.) Hälso- och sjukvårdsförbund. För olika med hälso- och sjukvården sammanhängande ändamål ha under åren 1925—1942 bildats tillhopa 30 kommunalförbund, av vilka 8 åter upplösts. I förbundsordningarna angivas följande ändamål: sinnessjukvård 6 förbund (5 upplösta), vård av kroniskt sjuka 5 förbund (1 upplöst), tuberkulossjukvård 4 förbund (2 upplösta), vård av tuberkulösa och kroniskt sjuka 1 förbund, uppförande av sjukhus för tuberkulösa, kroniskt sjuka och akut sjuka samt byggnader för läkarbostad och apotek 1 förbund, läkarbostad 3 förbund, läkarbostad, apotek och bostad åt apoteksföreståndare 1 förbund, apotek 1 förbund, barnmorskedistrikt 2 förbund, distriktssjukvård 1 förbund, skoltandklinik 2 förbund, barnkoloniverksamhet 2 förbund samt cyanvätesdesinfektionsanstalt 1 förbund. De bestående förbunden omfatta tillhopa 147 kommuner. Kommunalförbund för andra ändamål. För andra ändamål eller andra kombinationer av ändamål ha intill utgången av år 1944 bildats 6 kommunalförbund, omfattande tillhopa 12 kommuner, 2 förbund avse gemensam vattenledning, 1 ordnandet av byggnadsverksamhet, hälsovård och brandskydd inom visst samhälle, 1 trafikföretag (linjetrafik Jönköping—Huskvarna), 1 underhåll av fastigheter inrymmande brandstation, bostad åt

84 polisman och polisarrestlokal ävensom läkarbostad samt 1 gemensamt kommunalhus. Den 1 januari 1943 funnos sammanlagt 509 kommunalförbund, i vilka ingingo sammanlagt 1410 kommuner. Av dessa voro 555 kommuner samtidigt medlemmar i två eller flera kommunalförbund. Om man samtidigt får veta, att 145 kommuner voro förenade i 68 gemensamma skoldistrikt samt att 383 kommuner voro förenade i 171 polisdistrikt, som icke voro organiserade som kommunalförbund, får man en god bild av den splittring som föreligger i den primärkommunala ekonomiska förvaltningen. I en av styrelsen för svenska landskommunernas förbund verkställd utredning, som finnes intagen i styrelsens till Kungl. Maj:t avgivna utlåtande över socialvårdskommitténs betänkande med förslag angående socialvårdens organisation m. m., beräknas antalet sammanslutningar för borgerliga och kyrkliga ändamål, i vilka egentliga landskommuner ingå, till 1 467 och antalet ingående kommuner till 2 013. (Däri ingå dock icke ovannämnda 171 polisdistrikt med 383 kommuner.) Ur yttrandet, som belyser »i vilken utsträckning hela den borgerliga primärkommunala indelningen brutits sönder genom nödvändigheten att organisera specialkommuner», må här anföras följande: »Av hela rikets 2 343 egentliga landskommuner ingå 2 013 i en eller flera av de 1-467 sammanslutningar, som finnas för borgerligt eller kyrkligt ändamål. Att samma kommun ingår i endast en dylik sammanslutning, är det vanligast förekommande (i 782 fall), men i nästan lika många fall (748) är samma kommun medlem i två sammanslutningar. I ej mindre än 490 fall ingår kommun i tre sammanslutningar och även de fall, där kommun ingår i mera än tre sammanslutningar, äro ej sällsynta.»

Överflyttning från primärkommunerna till landstinget eller staten av primärkommunala uppgifter eller av kostnader för dylika uppgifter. Samverkan mellan socknarna i helt gemensamma kommuner eller specialkommuner och kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifters tillgodoseende har, såsom framgår av det föregående, icke kommit till användning i den utsträckning lagstiftarna avsett. Olägenheterna med småkommunsystemet ha framförallt avhjälpts genom att staten och landstinget i allt större utsträckning lämnat bidrag till kostnaderna för den kommunala verksamheten eller helt övertagit särskilda uppgifter. Utvägen att lämna statsbidrag till kommunal verksamhet avviker från vad som från början synes hava varit lagstiftarnas avsikter. Förmånen av

85 lokal självstyrelse innebar i sig en skyldighet att svara för de kostnader, som förvaltningsbestyrens fullgörande medförde. Förespråkarna för den kommunala självstyrelsen hävdade, att kommunalstyrelsen i sin verksamhet ej borde vara beroende av statens understöd. För att vara till verklig nytta måste den äga självständighet. Fjärdingsmansbestyret och polisväsendet. Belysande för denna uppfattning om statsbidragens principiella olämplighet är beslutet vid 1840—1841 års riksdag att indraga förut utgående statsanslag till fjärdingsmannens avlöning »enär denna befattning numera anses utgöra ett menighetsbestyr». Beträffande fjärdingsmansbestyret har denna princip fasthållits ända till år 1925, trots upprepade, huvudsakligen åren närmast efter 1899 års ovannämnda förordning (jfr sid. 72) framförda motioner om statsbidrag till fjärdingsmannens avlöning. För närvarande utgår sedan år 1925 statsbidrag till den lokala polisorganisationen på landsbygden med hälften av huvudparten av kommunernas kostnader. En år 1939 tillsatt sakkunnigkommitté har under år 1945 framlagt förslag om polisväsendets fullständiga förstatligande, dock med skyldighet för kommunerna att under en avvecklingsperiod av trettio år alltjämt bidraga till kostnaderna. Folkskoleväsendet. Som framgår av tablån å sid. 40 ha statens bidrag till kommunerna alltifrån början huvudsakligen avsett folkskoleväsendet, vilket allt sedan 1880-talet varit kommunernas ojämförligt mest betydande och mest betungande uppgift. Vid 1840-1841 års riksdag hade man ifrågasatt lämpligheten av att göra skolväsendet till en socknarnas angelägenhet. Många ansåge att skolväsendet borde vara en statlig uppgift. Självstyrelseintressena segrade emellertid. Dock beviljades redan från början ett mindre statsanslag till församlingar, som styrkte sig vara i behov av understöd till avlönande av folkskollärare. Statsanslaget betraktades emellertid som en undantagsåtgärd. 1858 års riksdag uttalade, att man vore inne på en avväg, då landets representation sysselsatte sig med att anslå medel till ändamål av rent kommunal beskaffenhet, såsom till folkskola. Dylika angelägenheter borde ordnas inom kommunerna eller på sin höjd länsvis. Emellertid höjdes anslaget till folkskoleväsendet redan vid samma riksdag avsevärt. Riksdagen uttalade därvid, att, ehuru folkskolan måste betraktas såsom en kommunal inrättning, staten likväl icke kunde eller borde ^undandraga sig att till dess utveckling vidtaga sådana åtgärder och även åtaga sig sådana uppoffringar, som kunde vara av välgörande inverkan på undervisningsväsendets förbättring och skolornas förkovran. 1862—1863 års riksdag beslöt, att hälften av folkskollärarlönerna skulle vid förekommande behov kunna utgå av statsmedel. Statsutskottet vid 1865 —1866 års riksdag reagerade emellertid mot tendensen att överflytta allt

86 större andel av kostnaderna på staten. Utskottet ifrågasatte, huruvida icke staten till huvudsaklig del kunde befrias från den direkta vårdnaden om folkskoleväsendet, då folkskolans väsentliga ordnande och organisation kunde anses redan hava försiggått och de särskilda landskommunerna i landstingen fått en sammanhållningspunkt, som särskilt för skolväsendet borde kunna bliva av stort gagn. Statsbidraget till lärarlönerna, som förut utgått endast till särskilt behövande kommuner, utsträcktes emellertid till alla kommuner, och bidragsandelen höjdes enligt beslut av 1875 års riksdag till två tredjedelar, oaktat vederbörande utskott avstyrkte en sådan åtgärd med den motiveringen, att folkskolan borde vara en kommunernas angelägenhet. Enligt beslut av 1913 och 1914 års riksdagar ökades statsbidraget till nio tiondelar av folk- och småskollärarnas avlöning. Genom beslut vid 1935 års riksdag övertog staten hela kostnaden för kontant avlöning åt folk- och småskollärare. Samtidigt beslöts, att staten skulle bidraga med viss andel i kommunernas kostnader för skolbyggnader. Den huvudsakliga motiveringen för dessa beslut var att mindre bärkraftiga skoldistrikt blivit i hög grad betungade genom ökning av kostnaderna för folkskoleväsendet. En blott fem år tidigare, vid 1930 års riksdag, väckt motion om utredning angående statens övertagande av utgifterna för löner till alla lärare vid de till folkskoleväsendet hörande anstalterna hade avslagits efter avstyrkande av statsutskottet, som framhöll, att en sådan ändring uppenbarligen måste föra med sig ett avsevärt beskärande av den kommunala självbestämningsrätten på detta område. Utöver ovannämnda statsbidrag till skolväsendet utgå särskilda statsbidrag jämväl till kostnader för skolskjutsar, skolbarns inackordering i skolhem, arbetsstugor eller enskilda hem, skolbarnsbespisning m. m. Tanken att staten skulle övertaga hela folkskoleväsendet har framförts vid olika tillfällen men hittills avvisats. I propositionen till 1935 års riksdag angående anslagen till folkskoleväsendet (jämför ovan) anförde departementschefen i denna fråga, att han lade stor vikt vid att folkskolan alltjämt finge bibehålla sin ställning såsom kommunal institution, för vilken kommunen hade både förvaltningsansvar och ekonomisk ansvarighet, samt framhöll, att folkskolornas förankring i den kommunala intressesfären vore en livsnerv för denna skola. Fattigvården. Till fattigvården, som näst folkskoleväsendet är kommunernas viktigaste och kostsammaste förvaltningsuppgift, har staten hittills lämnat jämförelsevis obetydliga bidrag. Visserligen hade 1837 års kommitté för fattigvårdsanstalterna och 1840—1841 års riksdag varit eniga i sina uttlanden om att fattigvårdskostnaden rätteligen borde av staten bestridas med gemensamma bidrag av dess medlemmar såsom deli enda ut-

87 vägen till bördans rättvisa och jämna fördelning. Men enigheten var lika stark i uppfattningen, att missbruk vid fattigvårdens anlitande då omöjligen skulle kunna förebyggas, och att därigenom icke allenast fattigvårdskostnaderna skulle stegras till oerhörda belopp, utan även en ännu äventyrligare verkan vara att förutse uti det moraliska fördärv, som detta missbruk måste medföra. Grundtanken om kommunens ansvar för fattigvårdstungan fastslogs därför uttryckligt, och några mera radikala avsteg därifrån har icke hittills gjorts. Sedan gammalt ha vissa mindre fattigvårdskostnader ersatts av staten. Endast obetydliga förändringar i förut gällande regler genomfördes genom 1918 års fattigvårdslag. För närvarande ersätter staten dels kostnader för fattigvård åt icke svenska medborgare (enligt särskilda regler för danskar, norrmän och finnar), samt åt personer, vilkas hemortsrätt ej kunnat utrönas eller som minst tre år vistats utom sitt hemortssamhälle utan att hava åtnjutit fattigvård därifrån, och dels under vissa förutsättningar kostnader för fattigvård åt lappar. Då kommunerna ursprungligen hade i stort sett allt ansvar för de fattiga sjukas vård, innebar landstingets och, i vad avser vissa slag av specialvård, statens övertagande av ansvaret för sjukvårdsanstalters inrättande och drift en successiv lättnad för kommunerna, allt eftersom anstaltsväsendet utbyggdes och allt flera vårdtagare kunde överflyttas från kommunernas anstalter till landstingens eller statens. Möjligheten av vård å särskilda sjukvårdsanstalter innebar samtidigt en avsevärd höjning av fattigvårdens standard. Då vårdavgifterna, som kommunerna ha att erlägga, i regel endast motsvara en mindre del av de verkliga vårdkostnaderna, ha kostnaderna för standardhöjningen till väsentlig del burits av landstingen respektive staten. Huvudparten av kommunernas kostnader för fattigsjukvården överflyttades genom 1918 års fattigvårdslag till landstingen, därigenom att landstingen ålades ersättningsplikt gentemot kommunerna för vårdavgifter för fattiga sjuka å vissa slag av anstalter. Denna ersättningsplikt har sedermera utvidgats och omfattar enligt gällande bestämmelser vårdkostnader för fattiga sinnessjuka, sinnesslöa, fallandesjuka, blinda barn under skolåldern, tuberkulösa, vanföra, kroniskt eller obotligt sjuka ävensom patienter å länslasarett, sjukstugor eller andra med länslasarett likställda inrättningar. För exspektanter till statens anstalter för sinnessjuka, sinnesslöa och fallandesjuka ersattes även under vissa förutsättningar enskild vård. Med den omfattning anstaltsvården för närvarande har, uppgå landstingsersättningarna till kommunerna numera till betydande belopp. Av mindre betydenhet i stort sett men likväl till stor lättnad för de enskilda kommunerna är den överflyttning av vissa fattigvårdskostnader, som skedde genom att landstingen år 1918 ålades skyldighet att inrätta och

88 driva arbetshem för försumliga försörjningspliktiga och för vissa svårskötta vårdtagare. Fattigvårdslagstiftningskommittén, vars betänkande låg till grund för 1918 års fattigvårdslag, behandlade utförligt frågan om huvudmannaskapet för fattigvården. Kommittén konstaterade, att åtskilliga olägenheter voro förknippade med primärkommunerna såsom fattigvårdssamhällen på grund av de små kommunernas alltför ringa ekonomiska bärkraft. Utvägen att staten skulle övertaga fattigvården, övervägdes men förkastades av organisatoriska och ekonomiska skäl. Kommittén fann ej heller framkomna förslag om att göra landstingsområdet eller häradet till fattigvårdssamhälle förtjäna beaktande. Önskemål om sammanslagning av kommuner med liten areal och ringa folkmängd till större fattigvårdssamhällen hade upprepade gånger framförts i till kommittén inkomna yttranden från fattigvårdsstyrelser, särskilt från län med små kommuner. Men kommittén tvekade inför svårigheterna att finna någon naturlig grund för bestämmande av omfattningen av sådana sammanslutningar. Det låge för övrigt »en fara i att godtyckligt till en sådan (fattigvårds-) samfällighet förena mindre enheter, vilka icke i övrigt hava något gemensamt men väl var för sig hava ett utpräglat kommunalt liv». Om en allmän tvångssammanslutning av primärkommunerna skulle äga rum, borde man icke begränsa sig ensamt till fattigvården utan jämväl tänka på andra allmänna kommunala funktioner, såsom hälsovården och folkundervisningen. Kommittén nöjde sig därför med att föreslå dels bestämmelser om möjlighet för enskilda kommuner att frivilligt sammansluta sig till gemensamma fattigvårdssamhällen eller att förena sig om gemensam fattigvårdsanstalt, och dels överflyttning av ovannämnda kostnader för anstalts vård till landstingen. Spörsmålet om fattigvårdskostnadernas fördelning mellan kommuner, landsting och stat har vid upprepade tillfällen senare ånyo upptagits till debatt. Skatteutjämningskommittén ställde sig i sitt år 1932 avgivna principbetänkande avvisande mot ett förstatligande av fattigvården, men föreslog, att tre fjärdedelar av kostnaderna för fattigvården och barnavården i skatteutjämningssyfte skulle överflyttas från primärkommunerna till landstingen. Socialvårdskommittén förutsätter i sitt ovan nämnda betänkande med förslag till inrättande av särskilda socialvårdskommuner, att staten bör lämna avsevärda bidrag till kommunernas kostnader för socialvården och därmed även fattigvården. Kravet på statens övertagande helt eller delvis av fattigvårds- och barnavårdskostnaderna har framförts motionsvis i riksdagen under en följd av år. Barnavården. Beträffande stats- och landstingsbidrag till barnavården, vilken intill år 1924 till huvudsaklig del ingick i fattigvården, gäller i stort sett detsamma som beträffande fattigvården. Dock tillkommer dels stats-

89 bidrag till vissa kostnader för skyddsuppfostran utom skyddshem och dels ersättning till barnavårdsnämnderna med tre fjärdedelar av utgifterna för s.k. bidragsförskott. De barnhem, som äro erforderliga för behandlingen av omhändertagna barn, kunna enligt barnavårdslagen inrättas och drivas antingen av kommun eller landsting eller av annan enskild eller sammanslutning. Behovet av skyddshem skall däremot tillgodoses genom statens försorg. Evidemisjukvården utgjorde enligt 1874 års hälsovårdsstadga och 1875 års förordning angående åtgärder mot införande och utbredning av smittosamma sjukdomar bland rikets invånare en primärkommunal angelägenhet. Det ålåg hälsovårds- eller kommunalnämnden, när farsot utbrutit, att tillse, att sjukvården inom kommunen komme att såvitt möjligt motsvara behovet, för vilket ändamål kommunen även borde, där sådant vore nödigt och lämpligen kunde ske, ombesörja inrättande av särskilda sjukhus eller sjukrum. Enligt det till grund för 1919 års epidemilag liggande kommittébetänkandet hade kommittén konstaterat, att landskommunerna dittills icke på ett tillfredsställande sätt fullgjort eller kunnat fullgöra vad som med avseende å ordnandet av epidemisjukvården bort kunna fordras av dem. Kommittén konstaterade också, att landskommunen icke vore lämplig som sjukvårdsdistrikt för epidemisjukvården. Flera landsting hade redan självmant tagit hand om epidemisjukhusen. På kommitténs förslag överflyttades genom 1919 års epidemilag skyldigheterna att inrätta och driva epidemisjukhus på landstinget. Barnmorskeväsendet. Trots de föreningar av socknar till gemensamma barnmorskedistrikt, som enligt ovan kom till stånd enligt 1908 års lag om barnmorskeväsendet (se sid. 74), hade likväl barnmorskorna i regel alltför små verksamhetsområden. Många socknar höllo trots små avstånd och obetydliga födelsetal egen barnmorska. Detta skedde ofta av rena prestigeskäl. Man var mån om sin självständighet, även om det blott gällde en detalj av den kommunala självstyrelsen. Då länsstyrelserna med stöd av nämnda lag icke kunde ingripa för att åvägabringa gemensamma barnmorskedistrikt annat än i enskilda fall efter framställning från kommun, kunde någon genomgående rationalisering av distriktsindelningen icke genom länsstyrelsernas åtgöranden åstadkommas. Vid en offentlig utredning rörande barnmorskornas förhållanden konstaterades, att barnmorskornas yrkesskicklighet försämrades genom brist på övning. Deras avlöningsförhållanden voro också i allmänhet synnerligen otillfredsställande, trots att åtskilliga kommuner lämnade större eller mindre lönetillägg utöver den i lagen fastställda minimilönen. En

90 tillfredsställande lönereglering ansågs, med hänsyn till det stora antalet skattetyngda kommuner, icke kunna komma till stånd utan statsbidrag. Förutsättningen för statsbidrag ansågs emellertid böra vara, att barnmorskorna hade sin verksamhet inom distrikt, som med hänsyn till de lokala förhållandena kunde giva dem tillräcklig sysselsättning. Genom lagen den 28 mars 1919 om anställande av distriktsbarnmorskor m.m. föreskrevs, att riket skall vara indelat i barnmorskedistrikt. Indelningen skall fastställas av medicinalstyrelsen. Genom samma lag överflyttades rätten att tillsätta barnmorskorna från kommunerna till en av landstinget tillsatt barnmorskestyrelse. Kommunerna tillerkändes dock rätt att avge förord. Skyldigheten att bestrida kostnaderna för distriktsbarnmorskans avlöning och tillhandahålla henne bostad m.m. bibehölls för den eller de i distriktet ingående kommunerna, dock med rätt till visst statsbidrag. Genom nu gällande lag den 4 juni 1937 hava även kommunernas kostnader för barnmorskornas avlöning m.m. överflyttats till landstinget och kommunernas befattning med barnmorskeväsendet helt upphört. Strävandena att förbättra barnmorskornas ställning och höja deras yrkesskicklighet medförde alltså som resultat, att barnmorskeväsendet i två etapper avkopplades från primärkommunerna och överflyttades till landstinget. Även om också andra principiella och organisatoriska hänsyn spelat in, torde det vara uppenbart, att den starka splittringen i den primärkommunala indelningen och svårigheten att åstadkomma ett rationellt samarbete mellan kommunerna varit väsentligt bidragande orsaker till överflyttningen. Principiellt sett torde, med hänsyn till barnmorskeväsendets nära sammanhang med den landstingen anförtrodda förlossningsvården å anstalt, intet vara att erinra mot den skedda överflyttningen. Distriktssjukvården betraktades ursprungligen som en primärkommunal angelägenhet. År 1912 utgjorde antalet distriktssjuksköterskor i riket 515, varav 121 voro anställda i tjänst hos stadskommuner och 394 hos landskommuner. År 1916 hade totala antalet minskats till 416. 177 sköterskor avlönades då av landstingen och 167 av kommunerna, under det att 72 avlönades delvis av landstingen och delvis av kommunerna. På grund av kommunernas svårigheter att själva ordna denna angelägenhet hade vissa landsting börjat ingripa, antingen så, att de lämnade bidrag till kommunerna till sköterskornas avlöning, eller så att landstingen själva anställde sköterskor för vissa distrikt, i regel större än kommunområdena. Vid 1915 års riksdag väcktes en motion om statsbidrag åt kommun, som i sin tjänst anställde examinerad sjuksköterska. Med anledning härav uppdrogs åt sakkunniga att utreda frågan om åtgärder för distriktssjukvårdens

91 främjande. D e sakkunniga avgåvo sitt betänkande år 1918. Beträffande huvudmannaskapet för distriktssjukvården anförde de sakkunniga enligt referat i proposition till 1919 års riksdag följande: »Då staten givetvis icke själv borde i första hand sörja för distriktssjukvården, hade man att avgöra, om denna uppgift borde överlåtas och statsbidrag följaktligen överlämnas antingen till kommuner eller till mindre grupper av kommuner eller landsting. Åtskilligt talade för det lämpliga i att kommunerna själva finge handhava uppgiften i fråga. Lokalintresset vore en kraftig hävstång för åstadkommande av förbättringar och framsteg. Å andra sidan innebure en kommunal reglering av distriktssjukvården åtskilliga nackdelar. Vissa för sjukvården särskilt intresserade småkommuner skulle, om statsbidrag erhölles antagligen komma att anställa sjuksköterskor, ehuru folkmängden i vederbörande kommun icke vore stor nog att lämna sköterskan tillräckligt med arbete. Olägenheten härav skulle i någon mån kunna avhjälpas därigenom, att två eller flera kommuner enades om att anställa en gemensam sköterska, men huru ofta ett sådant samarbete kunde komma till stånd vore omöjligt att beräkna. Härtill komme, att en kommuns geografiska begränsning ofta utgjorde en ytterst olämplig gräns för en sköterskas verksamhetsområde. Sköterskans arbetskraft skulle kunna utnyttjas på ett mycket mer rationellt sätt, om hennes verksamhetsområde bestämdes alldeles oberoende av de geografiska kommungränserna. Landstingen hade redan i stor utsträckning organiserat eller lämnat bidrag till organisation av distrikts vård. Inom landstingen hade man visat mycket stort förstående för sjukvårdens krav och samlat en ej obetydlig erfarenhet härom. De sakkunniga ansåge för sin del, att landstingen vore de myndigheter, som bäst skulle lämpa sig att organisera distriktssjukvården. Statens intresse av att för minsta möjliga medel få största möjliga nytta skulle bliva bäst tillgodosett, om sjukvården icke handhades kommunvis, utan länsvis, i det att sistnämnda anordning möjliggjorde ett bättre utnyttjande av sköterskepersonalen med därav följande möjlighet att hålla antalet sköterskor vid en lägre siffra. Enligt de sakkunnigas mening borde emellertid icke villkoren för statsbidrag göras sådana, att de framtvingade en organisationsform och hindrade en annan. Ett sådant tvång skulle kunna verka hämmande på de olika landsändarnas initiativ och intresse för en kraftig utveckling av distriktsvården. Med hänsyn till vad sålunda framhållits syntes det de sakkunniga lämpligast, att den statsunderstödda distriktsvårdens organisationsform bleve alternativ.» Den av de sakkunniga anförda motiveringen är av särskilt intresse, eftersom de däri påpekade, med småkommunsystemet sammanhängande nackdelarna av den kommunala organisationen äro typiska även för andra kommunala verksamhetsgrenar. I enlighet med de sakkunnigas förslag medgavs i 1920 års kungörelse angående statsbidrag till avlöning åt distriktssköterskor, a t t statsbidrag kunde utgå till såväl landsting som landskommuner eller sammanslutningar av landskommuner, som anordnat distriktsvård enligt av Kungl. Maj:t godk ä n d plan. Under den följande tiden kunde distriktsvården inom ett lands-

92 tingsområde därför vara ordnad på ettdera av följande tre sätt. Antingen kunde landstinget ha hand om hela denna vård, eller kunde kommunerna eller vissa av dem anordna dylik vård, eller också kunde landstinget anställa sköterskor för speciella uppgifter, medan kommunerna anställde sköterskor för andra uppgifter. Enligt nu gällande kungörelse av år 1935 om statsbidrag till distriktsvård kan endast landsting vara huvudman för statsunderstödd distriktsvård. På medicinalstyrelsens förslag avkopplades kommuner och sammanslutningar av kommuner från befattning med dylik vård. I förslagets motivering, som i likhet med ovan anförda citat skarpt belyser småkommunsystemets svagheter, framhöll medicinalstyrelsen, att dittills gällande bestämmelser genom att uppställa olika grupper av huvudmän i ej ringa mån hindrat en rationell utveckling av distriktsvården. I sådana län, där landskommuner blivit huvudmän för distriktsvården, hade denna utvecklats lokalt. Vissa kommuner, särskilt de större och ekonomiskt mera bärkraftiga, hade kunnat utnyttja statsbidraget och anordna dylik vård, under det att små eller fattiga kommuner, som kanske mest vore i behov av socialhygieniska åtgärder, icke mäktat detta. De på många områden förekommande svårigheterna med samarbete kommuner emellan hade även härvidlag gjort sig gällande. Medicinalstyrelsen ansåg, att distrikten borde så avvägas, att vid fullt utbyggd distriktsvård i allmänhet en distriktssköterska komme på omkring 3 000 invånare. Distriktssjuksköterskornas uppgifter voro från början rent sjukvårdande. På vissa håll anställdes dylika kommunala sköterskor främst för epidemisjukvården. Genom de nya uppgifter, som numera tilldelats distriktssköterskorna, har deras verksamhet allt mera inriktats på hälsovårdens och barnavårdens områden, alltså på uppgifter, som direkt sammanfalla med primärkommunernas åligganden. Ur dessa synpunkter torde det vara att beklaga, att huvudmannaskapet för distriktssjukvården på grund av de små och fattiga kommunernas oförmåga att uppbära detsamma måst överflyttas på landstingen. Den för hela länet gemensamma organisationen innebär visserligen i vissa avseenden en styrka, men en egen distriktssköterska i varje kommun hade å andra sidan varit en synnerligen värdefull tillgång för de kommunala socialvårdsorganen. Särskilt hälsovårdsnämnderna hade haft helt andra möjligheter att bliva effektiva med en utbildad distriktssköterska som sitt direkta biträde. Den nuvarande organisationen innebär obestridligt en splittring och vid jämförelse med kommunsköterskesystem ett försvagande av den primärkommunala organisationen och därmed också av den primärkommunala självstyrelsen.

6 KAPITLET

Den kommunala självstyrelsens kris. I de föregående kapitlen har belysts, hur den kommunala förvaltningens utveckling efter år 1862 ställt allt större krav såväl på de kommunala förvaltningsorganens effektivitet och de enskilda kommunala förtroendemännens duglighet som på de kommunala självstyrelseenheternas ekonomiska bärkraft, hur de små socknarnas lämplighet som primärkommuner och förmåga att fylla sina uppgifter såsom sådana redan från början ifrågasatts, hur till följd av de ständigt utvidgade uppgifterna och de ständigt stegrade kraven på den kommunala verksamhetens standard allt flera kommuner kommit att tillhöra den kategori, som icke med egna krafter förmått på ett tillfredsställande sätt tillgodose de kommunala uppgifterna, ävensom hur man för att undanröja eller minska olägenheterna av de små kommunerna och för att stimulera och förbättra den kommunala verksamheten överhuvud anvisat och använt utvägar av skilda slag, nämligen dels samverkan mellan kommunerna i helt gemensamma kommuner eller specialkommuner och kommunalförbund för speciella förvaltningsuppgifter, dels överflyttning av kostnader för kommunal verksamhet till landsting eller stat och dels slutligen överflyttning av vissa primärkommunala uppgifter i deras helhet till landsting eller stat. Redan av vad som anförts här ovan i 5 kapitlet, framgår, att småkommunproblemet ingalunda blivit definitivt löst genom de hittills anvisade och använda utvägarna, att dessa utvägar tvärtom i många avseenden visat sig ineffektiva, samtidigt som de mer eller mindre uppenbart föra bort från den ursprungliga kommunala självstyrelseprincipen, att den pågående revisionen av socialvårdslagstiftningen gjort småkommunproblemet i högsta grad aktuellt, och att detsamma i fortsättningen alltjämt torde komma att göra sig allt starkare påmint, ju mera utvecklingen går framåt och ställer nya och skärpta krav på den kommunala förvaltningens effektivitet. Här nedan skall närmare undersökas, huruvida man genom att gå vidare på de redan beträdda utvägarna kan lösa de genom den irrationella kommunindelningen skapade problemen, eller om man måhända — för att bevara det kommunala självstyrelsesystemet och samtidigt möjliggöra en mera effektiv förvaltning — kan bli tvungen att tillgripa andra medel. För att kunna förstå småkommunproblemets betydelse och verkningarna av de åtgärder, som man hittills vidtagit för att lösa eller rättare sagt kom-

94 ma förbi detta problem, är det nödvändigt att i första hand ha klart för sig vår kommunala självstyrelses innebörd och betydelse i administrativt och politiskt hänseende. 1800-talets strävanden att reglera och stärka den kommunala självstyrelsens organisation och att utvidga dess verksamhetsområden hade två i viss mån sammanfallande men i viss mån skilda huvudsyften. De kommunala reformrörelserna syftade dels till ett rent praktiskt förvaltningstekniskt mål, nämligen att skapa självständiga lokala förvaltningsorgan, vilka på ett smidigare och billigare sätt än en ytterligare utvidgad central förvaltningsorganisation skulle kunna främja materiell och andlig utveckling överallt i riket med tillvaratagande av de särskilda orternas intressen och möjligheter, och dels till ett mera utpräglat politiskt mål, nämligen att bereda folkets breda lager tillfälle till att deltaga i de allmänna angelägenheternas förvaltning, varigenom man ville vinna å ena sidan en medborgerlig fostran till ansvarskänsla och politiskt omdöme hos folket och å andra sidan en spärr mot en allt för långt gående centralisering av förvaltningens detaljer med därav följande byråkratisk statskontroll och politisk ofrihet. Man torde kunna säga, att syftemålen med den kommunala självstyrelsen i stort sett uppnåtts. Den kommunala självstyrelsen såsom en komplettering till den statliga förvaltningsorganisationen har visat sig vara ett praktiskt och billigt lokalförvaltningssystem, som under utvecklingens gång fått en alltmera omfattande användning. Dess politiska betydelse har varit så stor, att den svårligen kan överskattas. Vi betrakta för närvarande icke utan skäl vår kommunala självstyrelse som en av våra allra värdefullaste nationella tillgångar. Vad som brustit beror icke på att den kommunala självstyrelsen såsom system visat sig otillfredsställande, utan i väsentlig mån på att systemet överallt knutits till den urgamla sockenindelningen, utan hänsyn till att socknarna inom många landsdelar redan från början voro uppenbart olämpliga såsom kommunala självstyrelseenheter och blivit det i ännu högre grad, ju mera utvecklingen fortskridit och de kommunala förvaltningsuppgifterna blivit allt mera omfattande och krävande. Vad beträffar det praktiskt administrativa syftemålet, nämligen att skapa för den allmänna utvecklingens främjande erforderliga lokala förvaltningsorgan överallt i riket med folkvalda förtroendemän i stället för statsavlönade tjänstemän, torde man obetingat få erkänna att systemet medfört många betydande praktiska fördelar. Den kommunala självstyrelsens organ ha under de gångna åren i stort sett utan att medföra några större organisationskostnader ständigt stått till buds överallt i riket för att omhändertaga och ordna sådana allmänna angelägenheter, som ortsbefolkningen själv eller statsmakterna funnit anledning göra till föremål för kommunal verksamhet. Den kommunala självstyrelsen har berett möjlighet till lokala initiativ, vilka — om de av den fria lokala opinionen be-

95 funnits värdefulla — så småningom vunnit allmän anslutning och kanske slutligen gjorts till laglig skyldighet för samtliga kommuner. Vilka möjligheter till fri och sund utveckling ett sådant system innebär i jämförelse med ett uppifrån i detalj dikterat, reglerat och kringskuret statsförvaltningssystem ligger i öppen dag. Att de hithörande allmänna ärendenas avgörande lagts hos lokala organ och icke hos centrala eller centralt dirigerade statliga ämbetsverk, har möjliggjort mera smidig anpassning efter de lokala förhållandena. Att anförtro de ifrågavarande förvaltningsuppgifterna åt självständigt beslutande lägre statstjänstemän skulle med hänsyn till såväl ärendenas beskaffenhet som deras ofta betydande vikt knappast varit tänkbart. De kommunala beslutande organen och förtroendemännen ha givetvis haft växlande förutsättningar att kunna fullgöra sina uppgifter. I stort sett torde man emellertid kunna giva förtroendemännen det vitsordet, att de med stort intresse, noggrannhet och oegennytta försökt att göra sitt bästa till gagn för den egna kommunen. Många tusenden av högt förtjänta dugliga och kunniga medborgare ha under årens lopp gjort betydande insatser i den kommunala verksamheten, och deras initiativförmåga, klokhet och praktiska erfarenhet ha just tack vare den kommunala självstyrelsen kommit det allmänna till del. År efter år av kommunalt arbete ha ofta givit förtroendemännen en betydande administrativ erfarenhet och en omfattande författningskunskap. Särskilt under de senaste årtiondena ha många kommunalmän intresserat deltagit i utbildningskurser i allmän kommunalkunskap eller i kurser och kongresser berörande särskilda kommunala verksamhetsområden. Förtroendeuppdraget har varit ett hedersuppdrag, som förpliktat. Försiktighet och sparsamhet med allmänna medel ha varit självklara kommunala dygder. Någon ersättning för det kommunala arbetet ifrågasattes i regel icke från början. Bestämmelser om kommunala arvoden infördes i lagstiftningen först år 1913 beträffande kommunalnämnds ordförande och år 1924 beträffande andra kommunala förtroendemän. Att en specialutbildad statstjänstemannakår skulle kunnat medföra en effektivare förvaltning i åtskilliga kommuner, torde icke uppväga de allmänna fördelar, som självstyrelsesystemet och den billiga tillgången till förtroendemännens lokalkännedom och praktiska erfarenhet i stort sett inneburit. Den kommunala självstyrelsens allra största förtjänster torde emellertid ligga på det politiska området. Såsom ett medel för medborgerlig fostran har den fyllt alla de förväntningar, som dess förespråkare hyste. Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat förhållandena i vårt land i motsats till i de flesta andra länder, torde i väsentlig mån få tillskrivas den insikt i samhällsproblemen, den förståelse för allmänna och enskilda behov och intressen och den känsla av gemensamt ansvar för allmänt väl, som självstyrelsen i kommunerna har förmedlat till folkets breda lager. I den 7 451950

96 kommunala självstyrelsen har vårt demokratiska samhällssystem sin säkraste förankring. Riksdagsmännen rekryteras i stor utsträckning ur de redan i allmänna värv erfarna kommunala förtroendemännens led. Det gemensamma sysslandet med kommunens angelägenheter har bidragit till att utjämna motsättningarna mellan olika folkgrupper och till att skapa samförståndsanda och samhällssolidaritet. Om den kommunala självstyrelsen sålunda väl fyllt sitt syftemål att vara ett medel till medborgerlig fostran, har den däremot — såsom nedan närmare skall beröras — till följd av kommunernas allt större beroende av statliga bidrag till kostnaderna för sin verksamhet mindre väl förmått hävda sig gentemot ett alltmera dominerande statligt inflytande, som på många områden redan gör den lokala självstyrelsen illusorisk. Då de kommunala förvaltningsuppgifterna betraktades såsom statliga uppgifter, vilka av praktiska skäl delegerades till kommunerna, hade man redan från början avsett en viss statskontroll över att kommunerna var och en inom sitt område fullgjorde sina åligganden. Man höll däremot bland förespråkarna för självstyrelsen strängt på principen, att kommunalstyrelsen i sin verksamhet ej borde vara beroende av statens understöd. För att kunna vara till verklig nytta borde den vara fullt självständig. Att denna princip måst uppgivas, beror liksom det kommunala förvaltningssystemets svaghet överhuvud till icke oväsentlig del på de alltför svaga självstyrelseenheterna. Självstyrelsens förespråkare hade velat skapa »kraftcentra för utveckling och upplysning över allt i riket» genom att stimulera kommunal verksamhet. Angelägenheten att knyta kommunstyrelsen till redan bestående enheter medförde en organisation, som kännetecknas mera av splittring än samlad styrka. Till belysning av den nuvarande kommunindelningens oregelbundenhet och splittring skall här erinras om, att folkmängden i landskommunerna växlar mellan 78 och 24 926 invånare, att icke ens en fjärdedel av kommunerna har över 2 000 invånare, att mer än hälften har under 1 000 invånare och att inemot en fjärdedel har under 500 invånare ävensom att skatteunderlaget växlar från 222 till 484 139 skattekronor.1 Det torde vara uppenbart, att en tillnärmelsevis likvärdig organisation och standard för kommunal verksamhet icke är möjlig att åstadkomma med en så oregelbunden kommunindelning, om man vill hålla på principen om kommunernas självständighet gentemot varandra och gentemot staten. Så länge den kommunala förvaltningen — liksom den enskilda och statliga — ännu i stor utsträckning var ren naturahushållning i så måtto, att de kommunala prestationerna ofta utgjordes av kommunmedlemmarnas egna prestationer in natura, inneburo de små kommunerna snarare en fördel än en nackdel vid prestationernas utgörande. Roteindelningen innebar med 1820-talets fattigvårdssystem obestridligen en viss fördel både för Årsbok för Sveriges kommuner 1943.

97 understödstagarna och rotemedlemmarna. Då fjärdingsmannabestyret i tur och ordning fullgjordes av hemmansägarna själva, fanns knappast någon anledning att eftersträva större polisdistrikt. Medan den kommunala verksamheten överhuvud befann sig på ett primitivt och outvecklat stadium, voro påfrestningarna på de kommunala enheterna obetydliga. Så snart kraven på tidsenlig utveckling och standardförbättring gjorde sig gällande, visade det sig emellertid, att den kommunala organisationen icke höll måttet. Såsom framgår av 5 kapitlet, har man på två olika huvudvägar sökt undanröja eller minska olägenheterna av de små och svaga kommunenheterna. Längs den ena huvudvägen gå strävandena att åstadkomma mera lämpliga förvaltningsområden: gemensam kommunalförvaltning, specialkommuner och kommunalförbund för särskilda förvaltningsuppgifter samt överflyttning av särskilda uppgifter till landstingen eller staten. På den andra vägen söker man nå målet genom ekonomiska understöd: bidrag och ersättningar för särskilda förvaltningskostnader från staten eller landstingen samt statlig skatteutjämning åt särskilt skattetyngda kommuner. Strävandena att åstadkomma mera lämpliga förvaltningsområden ha visserligen medfört resultat, men dessa kunna, även om de inneburit fördelar för särskilda förvaltningsuppgifters organisation, knappast anses hava inneburit en förstärkning av den primärkommunala organisationen. I vad strävandena avsett frivillig samverkan mellan kommunerna ha de — även om vissa i regel lokalt begränsade resultat uppnåtts — i stort sett misslyckats på grund av kommunernas motvilja mot samarbete. Författningarnas anvisningar om kommunal samverkan ha i flera fall lämnats helt obeaktade. Möjligheterna för kommunerna att förena sig om gemensam kommunalförvaltning och att bilda gemensamma fattigvårdssamhällen och barnavårdskommuner ha begagnats endast i enstaka, för ifrågavarande problem betydelselösa undantagsfall. Kommunalförbundsinstitutionen har fått en förhållandevis vidsträckt användning, men den har näppeligen blivit den »mäktiga hävstång för höjandet av den kommunala förvaltningen», som konstitutionsutskottet förväntade (jfr sid. 79). Där bildandet av kommunalförbund skett frivilligt, har detta ofta skett utan klart system och tillräcklig konsekvens. Sammanförandet av kommuner har ej alltid skett efter vad som varit lämpligast för förvaltningsuppgifternas rationella tillgodoseende och med hänsyn till de lokala förhållandena. Bristande förmåga att komma till samförstånd har ofta hindrat en planmässig gruppering av angränsande kommuner i lämpliga gemensamma förvaltningsområden. Om samverkan mellan kommunerna skall kunna åstadkommas i sådan utsträckning och med sådan planmässighet, att olägenheterna av småkommunsystemet därigenom skola kunna på ett effektivt sätt undanröjas, erfordras lagföreskrifter om sammanförande

98 av de små kommunerna även mot deras vilja till specialkommuner enligt en uppgjord plan, på sätt redan skett beträffande polisväsendet och senast föreslagits av socialvårdskommittén beträffande samtliga de viktiga kommunala uppgifter, som gemensamt hänföras till socialvården. Fråga är emellertid, om en sådan lösning kan vara att rekommendera. Överflyttningen av viktiga kommunala uppgifter från primärkommunernas beslutande och verkställande organ till en för flera kommuner gemensam förbundsdirektion innebär en splittring och ett försvagande av primärkommunernas självstyrelse. Primärkommunerna degraderas, få sitt verksamhetsområde beskuret och sitt inflytande inskränkt. Överföras olika uppgifter till särskilda specialkommuner med sinsemellan olika territorier, såsom för närvarande ingalunda är ovanligt, blir splittringen ännu större. Ett flertal olika beslutande organ få avgörandet ifråga om primärkommunens finanser. En enhetlig budgetbehandling och en planmässig finansförvaltning omöjliggöras. Primärkommunens existens såsom självständig förvaltningsenhet blir, sedan kommunen berövats sina viktigaste uppgifter, meningslös. Vilken splittring i den kommunala självstyrelsen, som redan åstadkommits genom bildandet av specialkommuner och samfälligheter av olika slag, framgår av vad som anförts å sid. 84. En fortsatt utveckling i denna riktning synes såvitt möjligt böra undvikas. Genom socialvårdskommitténs ovannämnda förslag har det kommunala organisationsspörsmålet ställts på sin spets. Frågan om en helt ny kommunindelning såsom den enda rationella lösningen har därigenom trängt sig allt mera i förgrunden. Vad beträffar överflyttningen av ursprungligen primärkommunala uppgifter på landsting och stat, bör man i detta sammanhang skilja mellan sådan överflyttning, som skulle varit betingad även med en mera regelbunden och mindre söndersplittrad kommunindelning, och en sådan överflyttning, som är en mer eller mindre direkt följd av småkommunsystemet. Till den förra kategorien hör t.ex. driften av arbetshem enligt fattigvårdslagen, epidemisjukvården, anstaltsvården av kroniskt sjuka och lättskötta sinnessjuka. Dessa uppgifter kunna icke lämpligen omhänderhavas av de enskilda primärkommunerna, om man bortser från ett fåtal städer och mycket stora landskommuner. Beträffande distriktssjukvården kan man ifrågasätta, huruvida den skedda överflyttningen skulle varit motiverad, om de flesta av rikets kommuner varit så stora, att de utgjort lämpliga verksamhetsområden för en eller flera distriktssköterskor. I varje fall framgår det av vad ovan sid. 90 anförts, att olägenheterna av småkommunsystemet spelat en avgörande roll vid överflyttningen. Såväl barnmorskeväsendet som distriktssjukvården äro intressanta exempel på varthän utvecklingen kan leda. Polisväsendet blir möjligen nästa exempel. Andra ursprungligen primärkommunala detaljeller huvuduppgifter torde i sinom tid komma att följa samma väg. Svårig-

99 heterna a t t inom småkommunerna åstadkomma en tidsenlig effektiv förvaltning framtvinga en helt ny organisation, som är oberoende av kommungränserna. För a t t förenkla förvaltningen gör man också — samtidigt eller, såsom skedde beträffande barnmorskeväsendet, i en senare etapp — organisationen helt oberoende av kommunerna. Överflyttningen sker desto lättare och blir desto starkare motiverad, ju större andel i kostnaderna för verksamheten, som tidigare överflyttats å staten eller ev. landstinget, och ju större inflytande staten, respektive landstinget skaffat sig över verksamheten. Belysande i detta sammanhang är följande citat ur kommunalskatteberedningens år 1943 avgivna betänkande (Del I I I sid. 109): »När fråga är om att befria kommunerna från vissa uppgifter, är det vidare av betydelse, om handhavandet av dessa är förenat med någon egentlig självstyrelse i kommunerna eller om staten redan förskaffat sig ett förhärskande inflytande å desamma.» Statsbidragen ha kommit a t t spela en allt större roll i kommunernas budget. Den ursprungliga principen, a t t rätten till självstyrelse skulle innebära icke endast administrativt utan även ekonomiskt ansvar för de från staten delegerade självstyrelseuppgifterna, har icke k u n n a t upprätthållas. D e t politiska intresset av kommunernas ekonomiska oberoende av statsunderstöd och självständighet gentemot statsmakten har måst vika för rent praktiska hänsyn. D e t ursprungligen endast till särskilt fattiga kommuner utgående blygsamma statsbidraget till folkskollärares avlöning utsträcktes snart till allt flera kommuner, utökades och blev från år 1875 ett allmänt bidrag till samtliga kommuner. Som ett medel a t t u p p m u n t r a kommunal verksamhet särskilt inom n y a grenar och a t t höja verksamhetens standard överhuvudtaget h a statsbidragen fått en allt mer ökad användning. Icke endast de små och fattigare kommunerna u t a n även de ekonomiskt lyckligare lottade äro numera beroende av de statliga bidragen, vilka för närvarande motsvara mer än en tredjedel av kommunernas samtliga inkomster (jfr sid. 40). E t t mycket stort antal kommuner h a r större inkomster av statsbidrag än av egna skatteintäkter. A t t minska statsbidragen är för närvarande icke möjligt. T v ä r t o m synes den redan genom småkommunsystemet svaga självförvaltningsorganisationen, vilken genom det allt mer ojämna skattetrycket ytterligare försvagats, kräva statsbidrag i allt rikligare tilldelning för a t t kunna fullgöra sina allt mer kvalificerade och allt mer utökade åligganden. Statsbidragssystemet har sina mycket stora fördelar såsom ett bekvämt och pålitligt sätt a t t direkt öka kommunernas prestationsförmåga. Men det har också i sin nuvarande omfattning allvarliga nackdelar. Så länge det användes endast som hjälpåtgärder å t ett relativt fåtal kommuner, vilka på

100 grund av särskilt ogynnsamma förutsättningar äro handikapade i sin kommunala verksamhet i förhållande till de övriga, finns det knappast anledning till betänkligheter. Icke heller kan någon berättigad invändning resas, när lämpligt avpassade statsbidrag användas för att uppmuntra kommunerna till utveckling av den kommunala verksamheten inom olika grenar eller när viss måttlig del av kostnaderna för en statligt betonad kommunal verksamhetsgren täckes av statsmedel, om blott statsbidragen utgå till självständigt handlingskapabla kommuner och avvägas så att den kommunala bestämmanderätten och det kommunala ekonomiska ansvaret alltjämt kan upprätthållas. Det kritiska stadiet inträder när förhållandet blir sådant, att en part beslutar om utgiften, under det att en annan part betalar hela eller huvudparten av kostnaden. I sådant fall måste nödvändigt ett kontrollsystem införas, som höggradigt inskränker den kommunala självständigheten. En tillfredsställande kontroll är i regel mycket svår att genomföra. Den måste med nödvändighet medföra bl. a. detaljerade föreskrifter om medlens användning. Härmed följer icke endast ofrihet och en begränsning i den kommunala bestämmelserätten. På grund av det stora antalet kommuner är särskilt hänsynstagande till de enskilda kommunernas förhållanden i regel icke möjligt. De generella föreskrifterna verka i de särskilda fallen ofta byråkratiska och verklighetsfrämmande. Detta medför irritation och olust i det kommunala arbetet. Fördelarna med den lokala självstyrelsens fria bedömande kunna icke komma till sin rätt. Känslan av att självstyrelsen i själva verket är en illusion, blir allt starkalre. Intresset för det kommunala arbetet minskas. De kommunala organen bli — då de mindre kommunerna i regel helt enkelt icke ha råd att ägna sig åt sådana rent lokala angelägenheter, som i kommunalvetenskapen betecknas egenförvaltning — i realiteten så gott som uteslutande verkställighetsorgan åt statsmakterna. Förtroendemännen bli paragrafbundna tjänstemän, som kräva ersättning för sitt tidsödande arbete. Sparsamheten med kommunens medel avtrubbas, då de kommunala medlen till största delen äro statsmedel. De allt mer betydande skatteutjämningsbidragen till skattetyngda kommuner vålla särskilda bekymmer. En effektiv realprövning av behovet är mycket svår att åstadkomma. Kommunernas bristande bokföring underlättar både avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i de vid ansökan avlämnade uppgifterna rörande kommunens ekonomiska ställning. Många kommuner med svag ställning anstränga avsiktligt sin ekonomi för att kunna uttaga största möjliga skatteutjämningsbidrag. På grund av det stora antalet skattetyngda kommuner och deras starkt växlande förhållanden är det omöjligt att fastställa några rättvisa normer för bidragstilldelningen. Då kommunernas svaga ekonomi och det ojämna skattetrycket äro beroende av många växlande orsaker och de ständigt ökade statsbidragen nu-

101 mera i främsta rummet påkallas av det ojämna skattetrycket, kan man ingalunda genom en ändrad kommunindelning göra statsbidragen överflödiga. Det torde emellertid icke kunna förnekas, att småkommunsystemet och den irrationella kommunindelningen överhuvud varit en väsentlig orsak till statsbidragens ursprungliga införande och deras allt större ansvällning. Om kommunindelningen varit sådan, att flertalet kommuner ägt förutsättningar icke endast att rationellt organisera de olika förvaltningsuppgifterna utan även att med i huvudsak egna medel bekosta den kommunala verkI samheten, skulle detta inneburit en stor styrka för den kommunala självstyrelsen. De organisatoriska svårigheterna skulle ha varit undantagsfall, som det varit möjligt att bemästra utan så radikala åtgärder som hela verksamhetens överflyttning på landstinget eller staten. Statsbidragen hade icke heller behövt spela en så dominerande roll i kommunernas budget, som nu är fallet. Med färre kommuner hade det också varit lättare att anpassa de skatteutjämnande statsbidragen efter de olika kommunernas behov och förutsättningar. De större utdebiteringsenheterna hade redan i och för sig inneburit en icke oväsentlig skatteutjämning. En särskild olägenhet med småkommunsystemet, som också i detta sammanhang bör framhållas är, att småkommunerna ofta sakna tillräckliga egna resurser för att kunna begagna sig av tillgängliga statsbidrag till icke obligatoriska sociala och andra uppgifter. Kommunmedlemmarna gå därigenom miste om de förmåner, som statsbidragen avse att bereda. Bidrag av statsmedel för beredande av hyresbostäder och bostäder i egna hem åt mindre bemedlade, barnrika familjer, t. ex. utnyttjas i regel endast av de större kommunerna. Den kommunala självstyrelsen håller på att förlora sin ursprungliga innebörd och betydelse. Om den pågående utvecklingen ej hejdas, leder den oundvikligen till en allvarlig kris för den kommunala självstyrelsen. Genom specialkommuner och kommunalförbund kan man ej vinna erforderliga förbättringar i förvaltningsorganisationen. Statsbidragen föra med sig ett ökat statligt inflytande, som begränsar självstyrelsen och i vissa fall gör den illusorisk. Överflyttning av allt flera och allt viktigare kommunala förvaltningsuppgifter — antingen via specialkommuner eller direkt — till landstingen eller staten innebär ett successivt utplånande av den kommunala självstyrelsen även i formellt avseende. Det kräves effektiva åtgärder av annan art än de hittills tillämpade, om den pågående utvecklingen skall kunna hejdas. Då den yttersta anledningen till krisen till väsentlig del ligger i den irrationella kommunindelningen, torde den riktiga vägen vara att genom en ny kommunindelning skapa färre, större och mera bärkraftiga primärkommuner. Att man därvid måste göra våld på en månghundraårig tradition är ur många synpunkter beklagligt. Det torde emellertid vara fåfängt att försöka hålla den kommunala självstyrelsen vid liv, om dess ut-

vecklingsmöjligheter skola hindras av territoriella gränser, som uppdragit» i med hänsyn till äldre tiders behov och förhållanden. Kommunindelningen får icke bli självändamål. Detta bör beaktas lika väl av den bestående kommunindelningens försvarare som av en ny kommunindelnings förespråkare. Huvudsaken är ej kommungränsen utan den kommunala självstyrelsen såsom ett medel för en fri och sund utveckling av våra samhällsförhållanden i demokratisk anda. För den, som inser detta, torde frågan om den kommunala självstyrelsens bevarande framstå såsom ojämförligt mera betydelsefull än frågan, huruvida självstyrelsen undantagslöst allt framgent skall knytas till de gamla medeltida sockenområdena, eller om den, där socknarna utgöra uppenbart olämpliga självstyrelseenheter, bör genom en ändrad lagstiftning överföras till förvaltningsområden, som med hänsyn till nu rådande förhållanden äro mera lämpliga.

7 KAPITLET

Fördelar och nackdelar av stora och små kommuner. Frågan om lämplig kommunstorlek. Allmänna synpunkter. Att en socken med endast ett hundratal invånare icke är lämplig som förvaltningsenhet för de omfattande uppgifter, som numera åligga kommunerna, torde vara uppenbart. Ett självständigt folkskoleväsen kan t. ex. icke organiseras inom en sådan kommun redan av den anledningen, att barnantalet är för litet. E t t enda socialvårdsfall kan medföra en orimlig utdebitering, när utgiften skall fördelas på endast ett fåtal skattskyldiga och ett obetydligt antal skattekronor. Var storleksgränsen skall dragas mellan olämpliga och lämpliga kommuner, kan emellertid vara en mycket svår fråga. Vid besvarandet av frågan är det nödvändigt att taga hänsyn till en mängd olika faktorer. De särskilda kommunala förvaltningsuppgifterna kräva för en rationell organisation sinsemellan olika förutsättningar. De i olika delar av landet väsentligen olikartade befolknings-, närings- och kommunikationsförhållandena utesluta möjligheten av en schablonmässig gränsdragning. Vid bedömandet av det totala komplexet av fördelar och nackdelar måste man väga de olika intressena mot varandra och därvid tillmäta varje särskilt intresse den vikt, som det objektivt förtjänar. Man måste väga det allmännas intresse av en fullgod och såvitt möjligt likvärdig standard för den kommunala verksamheten mot såväl ofrånkomliga ekonomiska hänsyn som hänsyn till allmänhetens och förtroendemännens bekvämlighet med flera synpunkter, vilkas beaktande kan vara av betydelse för kommunal samhörighet och ett friktionsfritt kommunalt samarbete. En objektiv bedömning av hithörande spörsmål försvåras i hög grad därigenom, att av frågan berörda personer i sina uttalanden ofta äro bundna av traditionella uppfattningar och rent personliga intressen. I diskussionen om lämplig kommunstorlek är skillnaden i utgångspunkter mellan befolkningen i ett typiskt småkommunområde och befolkningen i mellansvenska

104 eller norrländska normalkommuner så stor, att man vid jämförelse mellan uttalanden från de olika hållen om t. ex. den större folkmängdens och de större avståndens betydelse frestas att tänka på uttrycket, att det som är sanning i Berlin och Jena, endast är dåligt skämt i Heidelberg. När pensionsstyrelsens ombud i Gällivareområdet anser, att Vittangi kapellförsamlings pensionsdistrikt med 3 781 invånare och 6 030 kvkm. är för litet för en effektiv organisation av pensionsnämndens arbete och att ett pensionsdistrikts invånarantal helst bör vara mellan 7 000—15 000 personer, torde pensionsnämnderna i småkommunerna näppeligen kunna uppfatta detta såsom allvarligt menat. För en kommunalman, som är van vid förhållandena inom en välskött kommun med t. ex. 5 000 invånare och en areal av 200—500 kvkm. måste å andra sidan de allvarliga farhågor, som framföras från kolleger i småkommuner med ett par hundra invånare rörande allehanda förmodade olägenheter av större kommuner, förefalla ganska verklighetsfrämmande. Från hans synpunkt torde det hellre förefalla underligt, att en självständig kommunal verksamhet överhuvudtaget är möjlig med de små enheternas obetydliga resurser och inskränkta förhållanden. Att även relativt små kommuner i gynnsamma fall kunna uppvisa en i åtskilliga avseenden god kommunal förvaltning, kan emellertid icke förnekas. Den kommunala verksamhetens innehåll och standard äro beroende av en växlande mångfald främjande och hämmande faktorer. Folkmängdsoch arealförhållanden äro visserligen av den allra största betydelse. De rent personliga insatserna äro emellertid ofta i mycket hög grad avgörande för vad som kan åstadkommas inom såväl en stor som en liten kommun. Här nedan skall göras en närmare undersökning angående de fördelar och nackdelar i olika avseenden, som äro förknippade med stora och små kommuner. I samband därmed skall undersökas, vilken kommunstorlek, som ur olika synpunkter kan anses vara den mest lämpliga. Kommittén stöder i väsentlig mån sin framställning i denna del på de uttalanden, som gjorts av folkskoleinspektörerna, fattigvårds- och barnavårdskonsulenterna, länsnykterhetsnämnderna samt pensionsstyrelsernas ombud med anledning av kommitténs å sid. 16 omnämnda cirkulärskrivelser, samt på resultatet av den av fattigvårdskonsulenten fil. mag. G. Sjöbeck gjorda, likaledes å sid. 16 omnämnda särskilda utredningen. Nämnda uttalanden och utredningsresultat verifiera och komplettera de erfarenheter, som kommitténs ledamöter själva inhämtat från kommunalt arbete och från särskilda studieresor. För att icke tynga betänkandets text med utförliga redogörelser för utredningsresultatet och de särskilda tillsyningsmyndigheternas uttalanden, lämnas sådana redogörelser i särskilda bilagor till betänkandet. (Del I I I bil. 1—5.)

105 De ekonomiska resurserna och deras betydelse. Den största olägenheten med de små kommunerna är den svaga ekonomiska bärkraften. De bristande ekonomiska resurserna utgöra ett svårt hinder, framför allt när det gäller utveckling och framåtskridande på de kommunala verksamhetsområdena. Såsom framgår av tabell H i 3 kap. (sid. 35) hade 1 947 av rikets 2 359 egentliga landskommuner enligt 1937 års taxeringar ett skatteunderlag understigande 10 000 skattekronor, 1 527 hade mindre än 5 000 skattekronor, 717 mindre än 2 000 skattekronor och 267 mindre än 1 000 skattekronor. Av dessa sistnämnda 267 kommuner hade 214 mellan 500—999 skattekronor, 50 mellan 200—499 skattekronor och 2 mindre än 200 skattekronor. I en kommun med 10 000 skattekronor betyder en utgift på 1 000 kronor för t.ex. anskaffning av tidsenlig skolbänksutrustning m.m. för någon av kommunens skolor en utdebitering av 10 öre per skattekrona. I en kommun med 1 000 skattekronor betyder motsvarande utgift en utdebitering av en krona per skattekrona, vilket — även om det avser kommunens enda skola och alltså är en engångsutgift — måste te sig väsentligt mera avskräckande. En utgift på 100 kronor för t.ex. inköp och bindning av 10 st. under de senaste åren utkomna böcker betyder ett mycket blygsamt nytillskott i ett folkbiblioteks bokbestånd, men innebär för en kommun med 400 skattekronor likväl en höjning av utdebiteringen med 25 öre per skattekrona. I en liten kommun gör sig den minsta utgift på ett besvärande sätt kännbar. Detta framtvingar en sparsamhet, som återverkar menligt på den kommunala standarden, och som icke alltid i längden är ekonomisk. Behov av nyanskaffning och modernisering bli icke planmässigt tillgodosedda. Man skjuter undan den ena frågan efter den andra. När t.ex. ett trängande nybyggnadsbehov för folkskolan slutligen måste tillgodoses, vållar utgiften en mycket kännbar belastning i budgeten för många år framåt, och utsikterna för övriga behovs tillgodoseende bli därigenom ännu mera ovissa. De bristande resurserna tvinga fram ett passivt motstånd från det beslutande organets sida mot all utveckling. Den kommunala verksamheten inskränkes till vad som ofrånkomligen påbjudes av de statliga tillsyningsmyndigheterna. Alla självständiga initiativ äro uteslutna på grund av brist på medel för deras förverkligande. Något positivt intresse för de kommunala uppgifterna kan under sådana förhållanden knappast förväntas hos förtroendemännen. Den enskilde socialt intresserade förtroendemannens arbetsvilja vändes snart nog i resignerad olust inför det självklara motståndet. I många småkommuner begagnas den kommunala beslutanderätten huvudsakligen som en vetorätt mot alla utgifter, som icke äro obligatoriska. Det

106 med självstyrelsen avsedda kommunala livet stagnerar självfallet under sådana förhållanden. För de minsta kommunerna är ett självständigt tillgodoseende av vissa uppgifter helt utesluten. Detta kan gälla t.ex. inrättande och drift av ålderdomshem, anskaffande av lokaler och utrustning för skolköksundervisning, anställande av egen hemvårdarinna eller annan dylik befattningshavare. För de något större kommunerna finns kanske möjligheter att självständigt tillgodose ett dylikt behov men detta vållar i sådant fall antingen en högre utdebitering per skattekrona, än vad samma behovs tillgodoseende vållar i en större kommun, eller en försämring av standarden. Som exempel på detta senare kan nämnas de små ålderdomshemmens oftast mindre kvalificerade och otillräckliga personal, bristande sjukvårdsutrustning, sämre möjligheter till differentiering av klientelet o.s.v. Att samma ändamåls tillgodoseende vållar väsentligt högre utdebitering i en kommun än i en annan innebär en orättvisa mot skattedragarna. Den sämre standarden innebär likaledes en orättvisa mot vårdtagarna. Att betydande skillnad i utdebitering för samma ändamål kan vållas även i jämnstora kommuner av den anledningen, att antalet skattekronor per invånare är större i den ena kommunen än i den andra, förringar icke här anförda anmärkningars riktighet. Att de mindre kommunerna uppvisa en lägre standard ifråga om socialvård, folkskoleväsen m.m. framgår av vad därom anföres här nedan vid behandling av frågan om fördelar och nackdelar med avseende å de särskilda förvaltningsuppgifterna. Det större utdebiteringsområdet innebär en betydelsefull skatteutjämning och en stabilare ekonomisk bärkraft. En kommun med större skatteunderlag är mindre beroende av tillfälliga påfrestningar. E t t oförutsett kostsamt socialvårdsfall vållar icke några särskilda svårigheter. I en liten kommun kan ett enda sådant fall nödvändiggöra upplåning och avsevärd höjning av utdebiteringen för flera år framåt. De större ekonomiska resurserna ge möjlighet till en mera planmässig finansiering av förekommande större utgifter. Diskussionen om de särskilda behoven kan bli mera vidsynt saklig och kommer icke nödvändigt — såsom ofta är fallet i småkommunerna — att helt domineras av motvilja mot utgiften. De större ekonomiska resurserna ge möjlighet att anslå mindre belopp för förverkligande av lokala initiativ utanför de rent obligatoriska uppgifterna. Det kommunala livet blir härigenom rikare. Det blir utrymme för frivillig, självständig verksamhet oberoende av de statliga tillsyningsmyndigheterna. Man har invänt, att de stora resurserna lätt föranleda bristande ekonomisk ansvarskänsla, slöseri och låtgåsystem i de större kommunerna, under det att de obetydliga resurserna i de mindre kommunerna tvinga till sparsamhet och försiktighet. Givetvis kunna exempel framvisas på illa skött

107 ekonomi i större kommuner, men exempel på ekonomiskt oförstånd, oklok förvaltning och dålig kontroll torde också förefinnas i små kommuner. Med de större kommunernas centraliserade medelsförvaltning torde möjligheterna till överblick och kontroll normalt sett vara större än i de mindre kommunerna, vilkas primitiva bokföring ofta icke ger möjlighet att göra ett tillförlitligt bokslut. Att stora kommuner ofta uppvisa högre utdebitering per skattekrona än små kommuner, torde i mindre grad bero på olikhet ifråga om ekonomisk ansvarskänsla än på andra omständigheter. Icke sällan torde den högre utdebiteringen bero på olika uppfattning om kommunernas uppgifter och skyldigheter samt på en därav betingad mera utvecklad och mera omfattande kommunal verksamhet i de större kommunerna. De små kommunernas skenbart bättre ekonomi torde i regel ha sin förklaring i en lägre kommunal standard.

Tillgången på lämpliga förtroendemän och erforderlig sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen. Enligt gällande lagar och författningar kan i en landskommun ifrågakomma inemot ett trettiotal olika verkställighets- eller förvaltningsorgan.1 Alla dessa äro emellertid icke obligatoriska för alla kommuner. Skyldighet att tillsätta vissa organ, t.ex. byggnadsnämnd, är beroende av särskilt beslut av statlig myndighet. I vissa fall kan kommun erhålla befrielse från skyldighet att tillsätta särskilt organ, t.ex. barnavårdsnämnd. Tillsättandet av vissa organ är beroende av kommunens eget beslut, antingen så, att handhavandet av ett sådant organs uppgifter kan av kommunens beslutande myndighet uppdragas åt ett för andra uppgifter tillsatt kommunalt organ, eller så, att den verksamhet, som organet är avsett att handhava, är av frivillig karaktär och alltså helt beroende av kommunens eget initiativ. Som exempel på organ, vilkas uppgifter kunna överlämnas åt andra, kunna nämnas hälsovårdsnämnderna, vilkas uppgifter i kommuner med mindre än 3 000 invånare må handhavas av kommunalnämnden, samt nykterhetsnämnderna, vilkas uppgifter må handhavas av fattigvårdsstyrelse. Som exempel på organ för en helt frivillig verksamhet kan nämnas styrelse för folkbibliotek. Även om man bortser från de icke obligatoriska förvaltningsorganen, är antalet kommunala förtroendeuppdrag betydande. Antalet ledamöter i de särskilda styrelserna och nämnderna är i regel inom vissa angivna gränser beroende av kommunens eget beslut. Följande sammanställning upptager sannolika antalet förtroendemän i en kommun med cirka 300 invånare och en kommun med cirka 800 invånare. 1

Jämför historiken, Del I sid. 60.

108 Kommun med c:a 300 invånare Led. Kommunalstämman (ordf. och v. ordf.) Kommunalfullmäktige Kommunalnämnd Folkskolestyrelse Pensionsnämnd Fattigvårdsstyrelse Barnavårdsnämnd Skogsbrandfogde Ortsombud för bosättningslån Taxeringsnämnd Revisorer Summa

5 3 5 1 1 2 2 25

Suppl.

2 2 20

K o m m u n med c:a 800 invånare Led. 1 15 5 5 7 5 5 1 1 4 2 51

Suppl.

4 2 32

Som synes motsvara ovan förtecknade förtroendeuppdrag cirka 15 resp. 10 procent av kommunernas hela befolkning. Räknar man endast med de åldersklasser, som kunna ifrågakomma för förtroendeuppdragen, i regel åldersklasserna från 25 till 69 år, bli procentsatserna i det närmaste fördubblade. I landskommunerna äro emellertid de kvinnliga innehavarna av förtroendeuppdrag mycket få. R ä k n a r man endast med männen i de angivna åldersklasserna, fördubblas procentsatserna grovt räknat ännu en gång. För a t t besätta ovan angivna förtroendeuppdrag skulle alltså, om en var finge blott ett uppdrag, åtgå i en kommun med 300 invånare inemot 60 procent och i en kommun med 800 invånare inemot 40 procent av hela den manliga befolkningen i åldrarna 25—69 år. D e t bör observeras, a t t i ovanstående antal förtroendeuppdrag ej ingå ordförande och ledamöter i vare sig särskild hälsovårdsnämnd eller särskild nykterhetsnämnd. Tillsättande av sådana nämnder torde emellertid få anses vara synnerligen angeläget. I vissa fall meddelas i vederbörande författning närmare föreskrifter om förvaltningsorganets sammansättning för att tillförsäkra detsamma tillgång till viss erfarenhet eller sakkunskap eller kontakt med andra kommunens, landstingets eller statens organ. E t t exempel härpå är lagen om samhällets barnavård och ungdomsskydd, som ifråga om barnavårdsnämnd föreskriver följande: »3 § 1 mom. Barnavårdsnämnden utgöres av a) en ledamot av kommunens fattigvårdsstyrelse; b) en i församlingstjänst inom kommunen anställd ordinarie präst; c) en vid kommunens folkskolor eller fortsättningsskolor anställd lärare eller lärarinna eller för kommunen anställd särskild folkskoleinspektör; d) minst två andra för nit och intresse för barn- och ungdomsvård kända män eller kvinnor; samt e) i kommun, som avses i 2 mom. en läkare.

109 Minst en av ledamöterna skall vara kvinna. Där så lämpligen kan ske, bör juridisk sakkunskap vara företrädd inom nämnden. 2 mom. I stad är stadsläkare, om sådan finnes, eller annan, av staden därtill utsedd, i staden bosatt läkare ledamot i barnavårdsnämnden. I landskommun, där provinsial- och extra provinsial-, köpings- eller municipalläkare är bosatt, är denne ledamot i nämnden. Äro flera sådana läkare bosatta inom kommunen, bestämmer länsstyrelsen efter anmälan från kommunalstyrelsen, vilken av dem, som skall vara ledamot. 4 §. Provinsial- och extra provinsialläkare äga att vara tillstädes vid sammanträden med barnavårdsnämnderna inom deras distrikt, även då de ej äro ledamöter i nämnderna, med rätt att deltaga i överläggningarna men ej i besluten samt att, där de så begära, få sin mening antecknad till protokollet.» Till ledamot i folkskolestyrelse må ej utses annan än den, som »kan anses vilja befordra skolväsendet». Utgöres hälsovårdsnämnd av kommunalnämnden, skall en av nämndens ledamöter »med särskild insikt i och intresse för hälsovårdsfrågor» utses till föredragande i nämnden. Ledamöter i byggnadsnämnd skola vara »med ortens förhållanden väl bekanta personer. Minst en av nämndens ledamöter bör hava praktisk erfarenhet i byggnadsfrågor.» I regel finnas emellertid inga närmare föreskrifter meddelade om de kommunala förtroendemännens kvalifikationer. I några fall hänvisas till de allmänna valbarhets- och behörighetsvillkoren för ordförande i kommunalstämma, ordförande och ledamöter i kommunalfullmäktige m i l . , som stadga att vederbörande skall vara kommunalt röstberättigad, boende i kommunen, 25 år, icke omyndigförklarad, icke i konkurstillstånd, icke av allmänna fattigvården omhändertagen för varaktig försörjning och icke häftande för vissa utskylder. A t t närmare föreskrifter saknas, torde icke innebära, att vem som helst skall anses lämplig för ett sådant förtroendeuppdrag. Vissa självklara krav torde alltid böra uppställas på en lämplig förtroendeman. H a n bör vara rättrådig och ansvarskännande. H a n bör ha ett positivt intresse och helst även en viss fallenhet för den kommunala verksamhet, som han skall leda eller medverka i. H a n bör vara klok och praktisk och h a sinne för livets realiteter, icke minst för ekonomiska sådana, samt h a förmåga a t t sätta sig in i de många gånger invecklade spörsmål, som kunna komma under hans bedömande. Ordförande bör helst ha någon erfarenhet i den verksamhet, som han skall leda, eller i liknande verksamhet. Om man anser, a t t vilken hederlig kommunmedlem som helst, som icke är omyndigförklarad eller varaktigt omhändertagen för fattigvård e t c , är lämplig för vilket kommunalt uppdrag som helst, så är självfallet tillgången på lämpliga förtroendemän tillräcklig även i de minsta kommuner. Men om man vill uppehålla vissa blygsamma krav ifråga om såväl allmän duglighet som intresse och läggning för den särskilda verksamhet, varom är

110 fråga, så torde det icke kunna bestridas, att den större kommunen i regel ger ett välbehövligt rikare urval, även om undantag finnas, då en mindre kommun äger mycket god tillgång till lämpliga förtroendemän, under det att en större kommun är sämre lottad. Svårigheterna att inom de små kommunerna finna lämpliga förtroendemän för de allt mer krävande uppdragen äro omvittnade från många håll (se Del III, bil. 1—5). Särskilt gäller detta de betydelsefulla barnavårdsnämnderna, som i småkommunerna sällan kunna erhålla den kvalificerade sammansättning, som lagen enligt ovan förutsätter. Med hänsyn till den oftast mycket outvecklade sociala verksamheten inom småkommunerna torde man få förutsätta, att personer, som i handling verkligen göra skäl för epitetet »kända för nit och intresse för barn- och ungdomsvård», ofta icke äro att tillgå inom sådana kommuner. Beklagligtvis torde i många fall icke ens ordföranden uppfylla denna minimikvalifikation för ledamotskap i barnavårdsnämnd. Att den av lagen anvisade medicinska och juridiska sakkunskapen icke kan i småkommunerna bli företrädd i nämndernas arbete, är självfallet. Det begränsade antalet till förtroendemän lämpliga personer i de små kommunerna föranleder ofta, att samme person beklädes med ett så stort antal förtroendeuppdrag, att han vid sidan av sin förvärvsverksamhet icke rimligen kan på ett tillfredsställande sätt sköta dem alla. På många håll är samme person ordförande i flertalet eller alla kommunalstyrelser och nämnder. Då man vet, vilka svårigheter det medför även för personer med särskild utbildning att behärska gällande författningar och andra föreskrifter enbart inom ett sådant område som t.ex. fattigvården eller barnavården, inses lätt, att ett flertal mera krävande förtroendeuppdrag icke lämpligen böra anförtros samma person. Att antalet ärenden inom varje särskilt verksamhetsområde är ringa, förbättrar icke vederbörandes möjligheter att sätta sig in i sina uppgifter. Tvärtom försvåras arbetet genom bristen på erfarenhet. Även om intresse finnes för ett eller annat uppdrag, ligger det nära till hands, att intresset icke räcker till för övriga uppdrag, framför allt icke för sådana uppdrag, som vederbörande anser mindre viktiga. Att mångsyssleriet frodas även inom många stora kommuner, utgör intet försvar för systemet. Vad småkommunerna beträffar är mångsyssleriet en nära nog ofrånkomlig konsekvens av den allt för ringa tillgången på lämpliga förtroendemän. Med ovanstående vill kommittén icke förneka behovet av gemensamma ledamöter i de särskilda styrelserna och nämnderna för att underlätta kontakten och samarbetet mellan de olika organen. Från något håll har framhållits, att rekryteringen av förtroendemännen i stora kommuner många gånger möter större svårigheter än i små kommuner. Den större arbetsbördan i de stora kommunerna och de större av-

Ill stånden göra de kommunala uppdragen mera tidskrävande. Detta har till följd att förtroendemännen ha svårt att fullgöra uppdragen vid sidan av den dagliga förvärvsverksamheten. De mest lämpliga personerna äro ofta de, som ha minst tid att åtaga sig uppdragen. För att kunna förmå lämpliga personer att åtaga sig uppdragen, måste kommunen i sådant fall övergå till centraliserad förvaltning med avlönade tjänstemän, som övertaga huvudparten av förtroendemännens arbete. På så sätt, framhåller man, framtvingas inom de större kommunerna ett »tjänstemannavälde», som icke skulle varit erforderligt, om kommunen varit mindre. I viss mån äro givetvis dessa synpunkter berättigade. Men man får icke glömma, att den centraliserade förvaltningen erbjuder många betydande fördelar och att anställandet av avlönade biträden åt förtroendemännen ingalunda betyder, att förtroendemännens inflytande över den kommunala förvaltningen minskas. Avlastningen från förtroendemännen av det tidskrävande rutinarbetet ger tvärtom möjlighet till desto värdefullare insatser från deras sida i mera väsentliga avseenden. Denna fråga behandlas mera ingående här nedan i 8 kapitlet (sid. 170). Man bör också observera, att tendensen att centralisera medelsförvaltningen gör sig märkbar icke endast inom stora utan även inom medelstora och allt mindre kommuner. Även där föreligga på många håll motsvarande svårigheter att kunna förmå dugliga personer att åtaga sig förtroendeuppdragen utan rätt till biträdeshjälp och utan skälig ersättning för det med uppdraget förenade arbetet. Icke minst inom de rena jordbrukssocknarna göra sig dessa svårigheter gällande. Den bristande tillgången på arbetskraft för jordbruket gör, att jordbrukarna bli mera bundna vid sina dagliga sysslor. Arbetet på gården kräver helt deras tid, varför de icke kunna åtaga sig några tidskrävande och ansvarsfulla förtroendeuppdrag utan svåra olägenheter både för dem själva och för det kommunala arbetet. Deras möjligheter att deltaga i det kommunala arbetet underlättas givetvis betydligt, om de slippa att betungas med tidsödande bokförings-, skriv- och tekniskt utredningsarbete. Åtskilliga av de av kommittén hörda tillsyningsmyndigheterna ha framhållit, att förekomsten av mindre lämpliga kommunala förtroendemän mindre ofta beror på absolut brist på lämpliga personer än på ovillighet från de mest lämpligas sida att åtaga sig uppdragen. Dessa betraktas mången gång icke längre såsom eftersträvansvärda hedersuppdrag utan som ett tyngande besvär, som man söker helst undvika eller, om man trots avsägelse blivit vald, komma ifrån så snart som möjligt och med så ringa arbete som möjligt. Täta ordförandebyten i styrelser och nämnder utgöra på många håll symptom för de valdas ovillighet och svårigheterna att finna lämpliga förtroendemän. Det har hänt, att en person, som i en kommun med cirka 1 000 invånare mot bestridande blivit vald till ordförande i barnavårdsnämnden, avflyttat från orten för att bli kvitt uppdraget. Att ett 8 451950

112 under sådana förhållanden tillsatt kommunalt organ icke kan fylla sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt, är självklart. En förbättring av de kommunala arvodena, som på sina håll äro mycket blygsamma i förhållande till det med uppdragen förenade arbetet (jfr bland annat konsulent Sjöbecks särskilda utredning Del III bil. 3), skulle visserligen göra förtroendeuppdragen där mera eftertraktade. Men svårigheterna för vederbörande att medhinna arbetet äro icke därmed undanröjda. De större kommunerna med centraliserad förvaltning och rationell arbetsfördelning mellan förtroendemän och tjänstemän torde under alla förhållanden äga större möjligheter att för de särskilda uppdragen förvärva kvalificerade förtroendemän. Ju mindre möjligheter man har att för de kommunala förtroendeuppdragen förvärva personer med särskild insikt i och intresse för de olika allmänna uppgifterna, desto angelägnare är det, om man vill få till stånd en effektiv verksamhet, att de olika organen erhålla tillgång till biträde med råd och anvisningar från sakkunnig personal. Icke endast barnavårdslagen utan även flera andra författningar förutsätta, att samarbete skall äga rum mellan de kommunala organen å ena sidan samt sådana landstingens och statens organ, som ha motsvarande eller närliggande uppgifter, å andra sidan. Samarbetet med tjänsteläkaren är av vikt inom ett flertal kommunala verksamhetsområden icke minst inom hälsovården, fattigvården och barnavården. Ju flera kommunerna inom läkarens verksamhetsområde äro, desto mera försvåras ett sådant samarbete. Småkommunerna innebära här en avsevärd olägenhet. På många håll ha de kommunala organen praktiskt taget ingen som helst kontakt med tjänsteläkaren i sitt arbete. I större kommuner med en mera utvecklad socialvård blir samarbetet med läkare i en mängd frågor självfallet och kontakten blir lätt att åstadkomma, om provinsialläkardistriktet icke omfattar mer än en eller ett par tre kommuner. Beträffande samarbetet med landstingens organ för distriktsvård, förebyggande mödra- och barnavård, dispensärvård, epidemivård m.m. göra sig samma synpunkter gällande. Småkommunernas förvaltningsorgan ha i sin verksamhet i allmänhet ringa eller ingen kontakt med landstingsorganen, vilkas verksamhetsområden i regel omfatta flera och ofta ett mycket stort antal kommuner. Med hänsyn till att distriktssköterskornas verksamhet mycket nära ansluter sig till rent primärkommunala arbetsuppgifter, hade det — såsom redan i annat sammanhang framhållits (5 kap. sid. 92) — ur många synpunkter varit en stor fördel, om sköterskedistrikten vid en fullt utbyggd distriktsvårdsorganisation kunnat sammanfalla med kommungränserna. Som förhållandena nu äro, få de minsta kommunernas socialvårdsorgan, vilka bäst behövde distriktssköterskans stimulerande och vägledande hjälp, sällan den nära kontakt med distriktssköterskan, som skulle kunna utveckla sig till ett fruktbärande samarbete. Distriktssköters-

113 kan blir nu lätt — åtminstone om man bortser från den kommun, inom vilken hon är stationerad — en utanförstående, för den kommunala självstyrelsen närmast besvärande institution, vars verksamhet t.ex. på bostadsinspektionens område rent av på sina håll uppfattas som en irriterande kritik av hälsovårdsnämndernas sätt att sköta sitt arbete. Om kommunerna varit huvudmän för distriktsvården, hade sköterskans ställning som biträde åt de kommunala organen varit mera självfallen, och hennes möjligheter att på sitt område stimulera det kommunala arbetet skulle säkert icke varit mindre.

Kommunstorlekens betydelse för en rationell organisation av förvaltningen i allmänhet. Rationell är den organisation, som fyller sitt ändamål på det mest effektiva sättet för den minsta kostnaden. En rationell organisation kräver dels lämpliga organ och dels lämpliga verksamhetsområden. Organet bör vara lämpligt i första hand med hänsyn till uppgiftens art och i andra hand med hänsyn till verksamhetsområdet. Förvaltningsorganet får ej anpassas efter verksamhetsområdet så, att kravet på kompetens sänkes, om verksamhetsområdet är mindre. Oberoende av verksamhetsområdets storlek och verksamhetens omfattning måste ett förvaltningsorgan för viss uppgift fylla vissa minimikvalifikationer. Av vad som anförts härovan (sid. 107 o. f.) framgår, att förutsättningarna för att få till stånd effektiva förvaltningsorgan inom de mindre kommunerna äro begränsade redan på grund av den bristande persontillgången och den bristande kontakten med landstingets och statens motsvarande organ. De bristande ekonomiska resurserna göra det också omöjligt för de mindre kommunerna att anställa sakkunniga biträden åt förvaltningsorganen i önskvärd omfattning. Lika viktigt som att ett för uppgiften lämpligt förvaltningsorgan tillskapas är det, att organet erhåller ett lämpligt verksamhetsområde. Det får icke vara för stort men icke heller för litet. Skall organet kunna utföra ett effektivt arbete, erfordras i allra första hand, att förutsättningar för en löpande verksamhet finnas. Att tillsätta en särskild pensionsnämnd för ett område, inom vilket icke på åratal finnes något ärende att handlägga, måste innebära en synnerligen irrationell organisation, även om en sådan nämnd icke kostar ett öre i arvoden, traktamenten och resekostnader. Med hänsyn till barnavårdsnämndernas synnerligen kvalificerade uppgifter måste det anses vara i lika hög grad olämpligt att tillsätta särskild barnavårdsnämnd för ett område, inom vilket endast ett eller annat ärende per

114 år förekommer. Förvaltningsorganet måste ha tillräckligt med arbetsuppgifter för att kunna förvärva nödig erfarenhet och rutin i ärendenas handläggning samt förståelse och intresse för verksamhetens egentliga innebörd och syfte. Med hänsyn till dessa synpunkter torde det vara mera rationellt att låta ett kvalificerat organs kunnighet och erfarenhet komma till användning inom ett jämförelsevis stort område än att för särskilda småområden tillsätta två eller flera särskilda organ, även om förvaltningskostnaderna inom den stora enheten på grund av de större avstånden skulle bli något dyrare. Så länge ökningen av verksamhetsområdet och av kostnaderna håller sig inom vad som måste anses oundgängligen erforderligt för att få till stånd en effektiv förvaltning, kunna kostnaderna i varje fall icke anses såsom en onödig fördyring. Inom vissa gränser kan ett förvaltningsorgans möjligheter att behärska ett större verksamhetsområde ökas — genom ökat antal ledamöter och särskilda medhjälpare, områdets indelning i distrikt, rationell arbetsfördelning mellan förtroendemän och tjänstemän samt rationell organisation i övrigt — utan att kostnaderna för förvaltningen överstiga vad de skulle utgjort, om området varit delat i två eller flera förvaltningsenheter med var sitt fullt kvalificerade organ. Blir verksamhetsområdet alltför stort, kan emellertid förvaltningsorganet icke behärska sin uppgift utan en tyngande och fördyrande ansvällning av förvaltningsapparaten, som kan leda till överorganisation. Var gränsen går mellan rationell förvaltning och överorganisation, kan vara svårt att bedöma. Den kan icke hänföras vare sig till någon bestämd folkmängd eller till någon bestämd areal. Befolknings-, närings- och kommunikationsförhållandena äro oerhört skiftande och därmed skifta också arbetsförhållandena för de kommunala organen. En organisation, som är oundgängligen nödvändig för att få till stånd en effektiv kommunal förvaltning inom en större tätort eller inom de mycket glest befolkade områdena i Övre Norrland, kan vara meningslös överorganisation i andra kommuner med mindre krävande förhållanden. Ökning av folkmängden inom de gränser, om vilka i detta sammanhang kan bli fråga, torde icke i och för sig medföra några nackdelar, som icke uppvägas av fördelarna av ökade rationaliseringsmöjligheter. En stor folkmängd kräver visserligen en mera utvecklad och dyrbarare förvaltningsapparat, men den möjliggör också i regel en högre kommunal standard för en förhållandevis lägre kostnad per skattekrona och invånare. Att uppdela en tätort eller en storkommun med något sånär koncentrerad befolkning i två kommuner skulle näppeligen medföra några fördelar för den kommunala förvaltningen (Jämför Del III, bil. 6).

115 De ökade arealerna och de därigenom ökade avstånden mellan kommunens olika delar spela en väsentligt större roll än folkmängden för möjligheterna av en rationell organisation. Förvaltningssvårigheterna öka med avstånden, dock icke obetingat. Kommunikationsförhållandena äro av den allra största betydelse. De stora avstånden inom en stor kommun med goda väg- och bussförbindelser till kommunens centrum kunna vara mindre besvärande än de jämförelsevis små avstånden i en medelstor kommun utan motsvarande tillgång till trafikmedel. Cyklar, motorfordon och telefoner ha redan i stor utsträckning minskat vårt beroende av avstånden, och utvecklingen på dessa områden torde ännu icke på långt när vara avslutad. Emellertid kan det icke bestridas, att de allt för stora avstånden kunna innebära betydande olägenheter för den kommunala förvaltningen. En ingående person- och lokalkännedom är av stort värde inom de flesta grenar av den kommunala verksamheten. Särskilt gäller detta socialvården. Sådan kännedom får man av sig själv i de små kommunerna. De stora avstånden nödvändiggöra dyrbara och tidsödande resor såväl för de kommunala funktionärerna som för den allmänhet, som i ett eller annat ärende vill personligen besöka dem. När folkmängden nått en sådan storlek, att en fullt effektiv förvaltning för samtliga grenar av den kommunala verksamheten är möjlig även med hänsyn till den sannolika framtida utvecklingen, finnes därför i regel ingen anledning att eftersträva ytterligare sammanslagning. Fall kunna emellertid tänkas, där kommunikationsförhållandena äro så gynnsamma, att en väsentligt ökad effektivitet kan vinnas genom ytterligare utökning av området utan nämnvärd kostnadsökning eller nämnvärd ökning av olägenheterna för allmänheten. Skatteutjämningssynpunkterna torde i ett sådant fall spela en icke oväsentlig roll vid bedömandet av den större kommunens fördelar. Det torde böra bemärkas, att småkommunsystemet ingalunda är särskilt lämpligt inom områden med gles och oregelbundet spridd bebyggelse. Om de spridda fjällbyarna i Norrland tillsammans med närmast kringliggande lägenheter var för sig bildat egna kommuner, skulle helt säkert norrlandskommunerna icke kunnat uppvisa en tillnärmelsevis så god kommunal standard, som de nu kunna. Deras ekonomiska förhållanden hade helt säkert genomsnittligt sett också varit sämre. En effektiv förvaltning inom Norrlands glest befolkade vidder skulle helt enkelt icke varit möjlig utan de större kommunernas samlade resurser samt mera kvalificerade och utvecklade förvaltningsorgan. Vid vilken grad av tätbebyggelse, som motsatta synpunkter göra sig gällande och mindre kommuner med enklare förvaltningsorgan alltså ställa sig mera fördelaktiga, kan vara svårt att avgöra. Det torde emellertid vara klart, att de stora avstånden icke obetingat

116 kunna åberopas såsom absolut argument mot en ur andra synpunkter behövlig och fördelaktig kommunsammanslagning. Såsom ovan (sid. 106 o. f.) framhållits, kunna vissa förvaltningsuppgifter icke självständigt tillgodoses inom kommuner med allt för obetydliga ekonomiska resurser. Uppgiftens realiserande kräver en viss minimikostnad oavsett verksamhetsområdets litenhet. Hänsyn till ekonomiska skäl kräva, att en sådan uppgift löses gemensamt för ett tillräckligt stort område. Då svårigheterna att få till stånd en kommunal samverkan i regel äro mycket stora, innebära småkommunerna i många fall direkta hinder mot tillgodoseendet av viktiga allmänna intressen. För vissa uppgifter fordras — oavsett vilka ekonomiska resurser som finnas — ett visst befolkningsunderlag. En folkskola av viss form förutsätter ett visst barnantal inom skolområdet. Vissa kommuner ha så liten folkmängd, att barnantalet icke ens förslår till en folkskola av lägsta formen. En sådan kommun kan icke bilda eget skoldistrikt. Andra kommuner ha visserligen tillräckligt barnantal för en skola av lägre form, men en förbättring av skolformen för denna enda skola är — hur än kommunikationsförhållandena för framtiden må kunna förändras — utesluten på grund av det otillräckliga befolkningsunderlaget inom kommunen. De större kommunerna ge större möjligheter till tidsenlig utveckling. En större kommun har i regel större möjligheter att rationellt organisera såväl själva förvaltningsapparaten som de särskilda grenarna av praktisk verksamhet. Anordningar, befattningar och inrättningar, som bli för dyra, om kostnaderna skola slås ut på ett fåtal invånare och skattekronor, kunna med god ekonomi genomföras inom en större kommun, där anordningens, befattningshavarens eller inrättningens kapacitet kan till fullo utnyttjas. De mindre kommunerna få antingen helt avstå från dylika nyttigheter eller också tvingas de att begagna sig av mera primitiva anordningar och inrättningar, vilka kanske likväl kosta dem mera per skattekrona och invånare. Även beträffande organisationen av sådana anordningar, som lämpligen kunna genomföras för mindre områden, erbjuder den större kommunen fördelar framför de mindre kommunerna. Splittringen i många småkommuner medför en mängd hindrande gränser, vilka omöjliggöra en rationell indelning i skolområden, valdistrikt m. m. dylikt. Skolproblemen i gränsområdena måste mycket ofta lösas genom samarbete mellan kommunerna. I gränstrakterna mellan två kommuner uppkomma emellertid ofta även andra problem, t. ex. hälsovårds- och byggnadsplanefrågor, vilka lämpligen böra lösas gemensamt. En arbetslöshetskris kan beröra två kommuner på så sätt, att företaget är beläget i den ena kommunen, under det att en stor del av arbetarna äro bosatta i den andra. I sådana och liknande fall skulle det vara mest ändamålsenligt, att en enda kommun med samlad kraft in-

117 riktade sina åtgärder på det helas bästa. Möjligheten att få till stånd samverkan mellan kommunerna är, såsom förut framhållits, då direkta tvångsmedel ej finnas, i regel mycket liten, och oviljan mot samarbete är ofta störst just hos de mindre kommunerna. Även om samverkan kan åstadkommas, är den oftast förenad med vissa olägenheter. Med ett färre antal kommuner skulle gränsproblemen bli fåtaligare, och många frågor skulle få en mera vidsynt behandling. I sammanhang med de av de många särskiljande gränserna vållade förvaltningsproblemen kan också nämnas det stora antalet mantalsskrivningsmål samt hemortsrättstvister och andra mål om ersättning för fattigvård och barnavård, vilka föranledas av skattedragares och understödstagares flyttning mellan kommunerna. En reducering av antalet kommuner skulle reducera antalet dylika mål, till fördel icke endast för de personer, vilkas förhållanden målen röra, utan även för den kommunala och statliga förvaltningen. Ehuru kommunindelningsfrågan i första hand bör bedömas med hänsyn till den kommunala förvaltningens rationella organisation, torde det likväl vara motiverat att även beröra kommunindelningens betydelse för den statliga administrationen. De kommunala förvaltningsuppgifterna äro i stor utsträckning delegerade statsuppgifter, och staten har förbehållit sig en viss kontroll över den kommunala förvaltningens effektivitet. I tillsynen medverka beträffande olika grenar av förvaltningen ett flertal olika tillsyningsorgan, bl. a. skolöverstyrelsen, medicinalstyrelsen, socialstyrelsen, byggnadsstyrelsen, domkapitlen och länsstyrelserna, ävensom vissa dessa myndigheter underlydande organ, såsom folkskoleinspektörer, tjänsteläkare, fattigvårds- och barnavårdskonsulenter, länsarkitekter, landsfiskaler m. fl. Splittringen i ett stort antal kommuner vållar givetvis tillsyningsorganen ett betydande merarbete, såväl när det gäller direkt inspektion och kontroll, som när det gäller infordrande av uppgifter och yttranden eller meddelande av råd och anvisningar. Att hålla sådan kontakt med de kommunala organen i deras löpande arbete, som förutsattes i vissa författningar är, som tidigare framhållits, mera sällan möjligt. Antalet framställningar om statsbidrag och andra dylika ärenden ökar med antalet kommuner. Korrespondensen med de kommunala organen blir mera omfattande jämväl av den anledningen, att de mindre kommunernas organ på grund av bristande erfarenhet ofta ha svårt att sätta sig in i förekommande frågor. Redovisningen av skatteuppbörden och restindrivningen blir vidlyftigare till följd av att varje kommuns uppbörd måste redovisas för sig. Den officiella statistiken blir genom det stora antalet kommuner mycket tyngande. Sammanlagd blir den arbetsbörda, som till följd av den splittrade kommunindelningen vållas de statliga organen, mycket betydande.

118 Särskilda synpunkter beträffande vissa förvaltningsuppgifter. a) Skolväsendet. Förutsättningarna för skolväsendets ordnande äro väsentligt olikartade i olika kommuner. Skolväsendets standard beror av en mängd faktorer, icke endast geografiska och ekonomiska utan även rent personliga. Där det personliga intresset för skolväsendets utveckling varit livligt och de ekonomiska och geografiska förutsättningarna varit någorlunda goda, kan man även inom relativt små kommuner uppvisa en mycket god skolstandard. Emellertid innebära de små skoldistrikten i jämförelse med de större i många avseenden påtagliga olägenheter, vilka förhindra eller försvåra en tidsenlig utveckling av skolväsendet. Skolformerna. Tillämpning av de högre skolformerna är överhuvudtaget icke möjlig i de mindre skoldistrikten. Redan barnantalet utgör ett bestämt hinder. För en folkskola av A-form kräves ett befolkningsunderlag av minst omkring 1 500 invånare. En folkskola av Bl-form fordrar en folkmängd inom skolans upptagningsområde av omkring 800 invånare. Kommuner med ett mindre antal invånare kunna alltså på grund av det ringa antalet skolpliktiga barn icke tillämpa någon av folkskolans högsta former. Hinder för tillämpning av de högre skolformerna kan emellertid föreligga, även om invånarantalet inom kommunen i och för sig är tillräckligt för en sådan skolform. Är befolkningen spridd över en större areal, kunna de stora avstånden hindra barnen från att begagna samma skola. Flera mindre skolor av lägre form få kanske då anordnas i olika delar av kommunen. Även i mycket folkrika kommuner förekomma därför i mycket stor utsträckning skolor av lägre form. I stora kommuner föreligger emellertid numera i många fall möjlighet att centralisera skolväsendet med användning av skolskjutsar. I de minsta kommunerna saknas denna möjlighet. Genom centralisering kan vinnas bättre undervisningsformer och bättre utrustade skolor samt besparingar genom indragning av läraretjänster och nedläggande av överflödiga skolor. Skolskjutsarna medföra emellertid icke endast kostnader utan även vissa olägenheter i andra avseenden. Indragningen av de spridda lägre skolorna kan för vissa bygder innebära en förlust av en kulturell tillgång. Centralisering kan därför icke obetingat komma till användning för förbättring av skolformerna. Att de högre skolformerna äro eftersträvansvärda, torde icke kunna bestridas. En högre skolforms värde i förhållande till en lägre kan emellertid uppskattas olika. Vissa folkskoleinspektörer framhålla, att undervisnings-

119 resultaten i lika hög grad kunna vara beroende av lärarekrafterna, barnantalet i de olika undervisningsavdelningarna o.s.v. som av skolformerna. Frågan huruvida centralisering är möjlig och lämplig, blir i väsentlig mån beroende av vilken betydelse man vill tillmäta å ena sidan värdet av förbättrade undervisningsformer och å andra sidan kostnaderna och olägenheterna av de i regel behövliga skolskjutsarna. Den allmänna uppfattningen om dessa faktorers inbördes vikt påverkas enligt erfarenheten av den kulturella, sociala och kommunikationstekniska utvecklingen. Vad som anses omöjligt och olämpligt i dag, kan bli möjligt och självfallet inom ett fåtal år. Kravet på en förbättring av landsbygdens skolförhållanden framföres med allt starkare eftertryck. Frågan om större likställighet mellan land och stad även i dessa avseenden blir alltmera en social förgrundsfråga, som förr eller senare kräver sin lösning. Till följd av den fortskridande avfolkningen av de rena jordbruksområdena minskas barnantalet, och skolformerna försämras ytterligare. En mera allmän och mera långtgående centralisering av skolväsendet torde vara den enda väg, på vilken en effektiv förbättring kan vinnas. Medan insikten härom växer, underlättas möjligheterna för en centralisering. Kommunikationsförhållandena torde under de närmaste decennierna komma att avsevärt förbättras. Motorfordonstrafiken torde komma att flerdubblas i jämförelse med 1939 års siffror. Skolskjutsarna, som under rådande kristid med dess kännbara trafikinskränkningar försvårats och fördyrats, torde genom den rikligare tillgången till motorfordon och till reguljära busslinjer kunna anordnas med större smidighet och punktlighet samt för billigare kostnader. De olägenheter, som i övrigt på en del håll varit förenade med användningen av skolskjutsar, torde kunna undanröjas genom särskilda åtgärder och en bättre organisation. Kostnaderna för erforderliga ökade statsbidrag till skolskjutsar torde i väsentlig mån kunna täckas genom besparingar å överflödiga läraretjänster. Även om man för närvarande från föräldrahåll mångenstädes gör motstånd mot ifrågasatt centralisering, och även om många av de hörda tillsyningsmyndigheterna för närvarande anse möjligheterna att ytterligare centralisera skolväsendet vara obetydliga torde man likväl, när det gäller en framtidsfråga av sådan räckvidd som kommunindelningsfrågan, bestämt få räkna med en kanhända långsamt fortgående men oundviklig centraliseringsreform, vilken icke kan lämna småkommunerna oberörda. I de större kommunerna har på många håll, särskilt i norrlandslänen, en långtgående centralisering av skolväsendet redan skett. Den fortskridande avfolkningen av landsbygden gör på allt flera håll centralisering nödvändig, om de nuvarande skolformerna skola kunna bibehållas. De negativa betänkligheterna kunna snart nog ändras till positiva krav. Erfarenheterna från norrlands-

120 länen, där skolskjutsar eller skolbarnsinackordering varit absolut nödvändiga för a t t överhuvudtaget kunna bereda b a r n från avsides belägna byar och lägenheter tillfälle till skolundervisning, och där förståelsen för skolskjutsarnas användbarhet därför haft lättare a t t vinna insteg, äro av stort intresse för denna frågas bedömande. Tusentals barn, som tidigare varit hänvisade till skolor av B3 eller D-formerna undervisas n u tack vare centraliseringen i skolor av högre former. Vad beträffar de spridda skolornas betydelse som kulturhärdar för bygden vill kommittén ingalunda förneka, a t t dessa skolor oavsett skolformen spelat och på många håll alltjämt spela en mycket stor roll i bygdens andliga liv även utanför den egentliga skolundervisningen. Redan det förhållandet, att skolan ger bygdens folk en lokal a t t samlas i till olika möten och sammankomster, är av icke ringa betydelse. Ofta har den lilla bygdeskolan haft en lärare, som utfört ett u p p s k a t t a t kulturellt och socialt arbete bland ortens folk. D e mindre skolornas betydelse som kulturhärdar få emellertid icke överskattas. Långt ifrån sällan h a dessa skolor haft i hög grad bristfälliga lokaler och även i övrigt arbetat under torftiga förhållanden. Den pågående avfolkningen stärker ingalunda deras ställning. Med förbättrade kommunikationer kommer befolkningen även i relativt avlägsna byar a t t allt mera b r y t a sin isolering. Livet blir rörligare. D e t blir vanligt och naturligt a t t stå i livlig k o n t a k t med omgivningen långt utanför den egna lilla hemsocknen. Den lilla byskolan kommer under sådana förhållanden — och särskilt om en väl utrustad central folkskola finnes inom räckhåll inom kommunen — a t t spela en allt mer underordnad roll i bygdens andliga liv. A t t en skolbyggnad icke längre användes för skoländamål, utesluter å andra sidan icke, a t t den alltjämt användes som samlingslokal. Ur folkskoleinspektörernas yttranden i denna fråga (Del I I I bil. 1) må här citeras följande. Folkskoleinspektören i Nordsmålands mellersta inspektionsområde anför: »Det minsta skoldistriktet inom inspektionsområdet är Hjärtlanda med 204 invånare och 12 barn i en B2b-skola, som den 1 juli i år förändras till B3. Barnantalet, som fortfarande sjunker, blir litet även för en B3-skola, sedan under innevarande termin en familj med 7 barn utflyttat.En skolskjuts på 5 km öppen landsväg skulle kunna föra barnen till Sävsjö A-skola i Vallsjö distrikt.» Folkskoleinspektören i Västerbottens mellersta inspektionsområde rapporterar, a t t skolskjutsarna i regel slagit väl u t . H a n anför: »Olägenheterna ha överdrivits mycket i kampen för bibehållandet av även den mest primitiva mindre folkskola med ett barnantal ned mot 5. Personligen har jag bland skjutsade barn, som både haft lång skjuts och dessutom ett gott stycke till bilvägen, hört efter vad de tyckt om skjutsen och alltid fått till svar, att den var

121 bra. Ej heller ha lärarna funnit, att skjutsen varit till men för barnens hälsa. Att det även här gäller en verksamhet av stor omfattning framgår av att under det nämnda läsåret 991 barn erhöllo skolskjuts för en kostnad av 181 536 kronor.» Folkskoleinspektören i Tornedalens inspektionsområde framhåller, a t t avsevärda besparingar k u n n a t göras genom centraliseringen inom området för både stat och kommun. Beträffande de pedagogiska synpunkterna anför han följande: »Genom de omnämnda centraliseringsåtgärderna kan man givetvis bereda barn från de mindre byarna tillfälle att erhålla undervisning i folkskolor av bättre form, i regel i skolor av A- eller Bl-formen. Beträffande sjunde klassens lärjungar innebär detta en verkligt betydande förmån. Undervisningsresultatet blir givetvis bättre i A- och Bl-skolor än i svagare skolformer även med hänsyn till övriga folkskoleklasser.» Folkskoleinspektören i Norrbottens mellersta inspektionsområde anför: »De verksammaste medlen för skolväsendets rationalisering och förbilligande utgöra otvivelaktigt skolskjutsar och skolbarnsinackordering. Motortrafikens och särskilt vägnätets utveckling och förbättring äro de faktorer, som möjliggjort användningen av skolskjutsar i centraliseringssyfte. Genom skolskjutsarna ha i många fall skolformer kunnat förbättras eller bevaras. I regel ha de skjutsade barnen erhållit undervisning i goda folkskolor, vilket eljest icke blivit fallet. De ha härigenom blivit delaktiga, icke blott av en bättre undervisning utan även av de sociala och socialpedagogiska välfärdsanordningar, som i allmänhet bättre kunna tillgodoses i en större skolenhet. Skolskjutsarnas lyckliga genomförande fordrar en mycket god och planmässig organisation samt systematiskt övervakande. Härför erfordras så stora skoldistrikt att en överlärare kan tillsättas, vilken bl. a. även finge inneha ledningen och kontrollen av skolskjutsarna. Säkerligen skulle härigenom skjutsarna bli billigare och därtill i större utsträckning än vad nu är fallet vinna allmänhetens fulla bevågenhet. De skolvägar, som barnen eljest utan skolskjutsar få gå till fots till skolan, ha i övervägande antalet fall förkortats. Barnen få ibland vänta på skolskjutsen vid uppsamlingsställena. Men denna olägenhet beror oftast på bristande punktlighet hos vederbörande chaufför, i vissa fall på dålig tidskontroll från föräldrarnas sida. — E t t större antal bli tvungna att leva på matsäck. Med skolbarnsbespisningens ökade omfattning reduceras dock denna olägenhet helt och hållet. — Småskolebarnen få för lång skoldag. De få ofta vänta på hemskjutsen en timme och de två slöjddagarna 3 timmar. Genom ändamålsenlig organisation av undervisningen är det möjligt att i någon mån minska väntetiden. Elimineringen av nu nämnda ölägenheter kräver, att i de fall, där småskolebarnen icke ha särskild skjuts, särskild sådan anordnas för dem åtminstone de två dagar i veckan då folkskolebarnen ha slöjd. Sammanfattning: Skolskjutsarna rätt organiserade och väl övervakade medföra betydande fördelar icke blott för skolväsendet i allmänhet utan även för de barn, som erhålla skolskjuts. De med skolskjutsarna förenade nackdelarna kunna genom lämpliga anordningar väsentligt reduceras. Alla organisationsändringar ha kunnat genomföras med de lokala skolstyrelsernas villiga bistånd och praktiskt taget överallt med befolkningens gillande. Att så kunnat ske, torde i mycket hög grad bero därpå, att skoldistrikten äro stora. Folkskolestyrelserna ha ofta att ta ställning till täm-

122 ligen omfattande och vidlyftiga skolorganisationsproblem, och de få härigenom bättre perspektiv över frågorna och lära sig samtidigt att se problemen i stort, vilket måste ha väsentligt värde vid bedömandet av hithörande spörsmål.» Folkskoleinspektören i Norrbottens norra inspektionsområde anför: »I detta sammanhang önskar jag nämna, eftersom en stark opinion mot skolindragning för närvarande gör sig gällande, att föräldrarna inom en del av detta inspektionsområde enhälligt krävt de mindre folkskolornas avskaffande under hänvisning dels till den icke fullgoda undervisning, barnen få åtnjuta, dels till vartannatårsintagningen, som fördröjer deras skolgång.» Folkskoleinspektören i Nordskånes västra inspektionsområde anför: »Den som i likhet med undertecknad haft sin verksamhet som folkskoleinspektör förlagd dels till ett område med få och mycket stora skoldistrikt (Norrbottens södra, 7 distrikt), dels till ett område med många små skoldistrikt (Nordskånes västra, 81 skoldistrikt), måste utan tvivel komma till livlig och stadfästad övertygelse om att det förstnämnda slaget av kommunindelning är från skolsynpunkt avgjort att föredraga. Förhållandena i övrigt äro visserligen icke heller likartade uti nämnda två områden, skillnader i befolkningstäthet och struktur i övrigt äro stora. Men detta blott bidrar till stärkandet av denna övertygelse. Ty vad som i skolorganisatoriskt hänseende kan genomföras i ett glest befolka^ område med dåliga kommunikationsmöjligheter, det borde i tätbygder ha kunnat på hundra år överträffas i vidare mån än som skett, om icke något konstitutionellt fel i grunden förelegat. De trånga och till nu strängt uppdragna skoldistriktsgränserna representera enligt min mening ett sådant konstitutionellt fel. Det är på tiden, att det undanröjes.» Gränsproblemen. Ordnandet av skolförhållandena i gränsområdena mellan de olika skoldistrikten medför ofta svårigheter, vilka skulle minskas om antalet skoldistrikt och därmed antalet gränser reducerades. Flera folkskoleinspektörer ge exempel på hur irrationella skolförhållanden på många håll äro i gränsorterna mellan skoldistrikten: »Barn, som endast ha några meters väg till skolan i ett angränsande skoldistrikt få gå långa vägar till skolor i egna distriktet» (Nordskånes östra). »Det kan rent av hända, att barnen mötas, då de begiva sig till sina skilda skolor.» (Västmanlands östra). Visserligen ger 6 § folkskolestadgan numera möjlighet a t t ålägga e t t skoldistrikt a t t mottaga b a r n från ett annat. M e n detta får ske endast under vissa förutsättningar. N ä r överflyttningen av skolbarn skulle nödvändiggöra utökade skollokaler eller anställande av flera lärare, är tvångsöverflyttning utesluten. I sådana fall kan samarbete mellan skoldistrikten endast komma till stånd genom bildande av kommunalförbund eller annan frivillig överenskommelse. Flera folkskoleinspektörer vitsorda, a t t samarbete mellan skoldistrikt på många håll kommit till stånd tack vare nämnda bestämmelse, antingen

123 frivilligt eller efter åläggande. I vissa fall framhålles, a t t överflyttning kunnat ske endast tack vare den under de senaste åren inträdda minskningen i barnantalet. Flera inspektörer betona, a t t samarbete mellan skoldistrikten är svårt a t t åstadkomma, och a t t svårigheterna a t t rationellt ordna skolfrågorna i gränstrakterna till följd därav alltjämt äro betydande. Folkskoleinspektören i Värmlands östra inspektionsområde anför: »Samarbete mellan skoldistrikten är ytterst svårt att åstadkomma, till och med då det gäller sådana frågor, som äro i lag och författning påbjudna. Jag tänker härvid på föreskriften, att ett skoldistrikt har att mottaga skolbarn, som ha kortare skolväg till skola inom angränsande skoldistrikt än inom det egna. Det vållar ofta slitningar och stridigheter dessa skoldistrikt emellan och domkapitlet måste ofta besväras med att fastställa de villkor av ekonomisk art, som måste fyllas, om samarbete på denna punkt skall kunna etableras.» Folkskoleinspektören i Hälsinglands södra inspektionsområde pekar på särskilda förhållanden, som försvåra möjligheten till överenskommelse: »Varje distrikt önskar helst ordna det så för sina barn, att de kunna åtnjuta folkskoleundervisning vid distriktets egna skolor. Distriktens skiftande förhållanden ifråga om skoltandvård, skolbarnbespisning, skolbad, tillhandahållandet av förbrukningsmateriel och läroböcker till barnen, lästidens omfattning, fortsättningsskolornas mer eller mindre praktiska art, o. s. v. kunna stundom andragas som skäl för visad ovilja till skolorganisatoriska samgåenden distrikten emellan.» Folkskoleinspektören i Nordsmålands mellersta inspektionsområde belyser de ifrågavarande svårigheterna och missförhållandena med en hel serie av exempel. Även i andra yttranden belyses denna betydande och självklara olägenhet av de alltför snäva kommungränserna. H ä r hänvisas till del I I I bilaga 1. Partiell centralisering och andra rationaliseringsmöjligheter inom större skoldistrikt. D e geografiska förhållandena äro i mycket stora delar av vårt land sådana, a t t en centralisering till A- och Bl-skolor icke är möjlig, åtminstone för närvarande, u t a n alltför stora kostnader och olägenheter. Även inom sådana områden skulle likväl genomförandet av större skoldistrikt enligt flertalet folkskoleinspektörers uttalanden komma a t t medföra betydande fördelar. D ä r en fullständig centralisering icke är möjlig, k a n man likväl i tillräckligt stora kommuner vinna åtskilligt genom en partiell centralisering. D e t mest angelägna är a t t ge de äldre årsklasserna en fullgod kompletterande undervisning, innan de skola lämna folkskolan. Olägenheterna med skolskjutsarna beröra i första hand småskolebarnen och de yngre folkskolebarnen. D e äldre barnen k u n n a lättare förflyttas. Under en stor del av året kunna de begagna sig av s. k. självskjuts. Flera olika grader av centralisering kunna därför tänkas. M a n kan lämna småskoleundervisningen

124 oberörd. Genom s.k. pendelskjutsar k a n man u t b y t a folkskolebarnen i två olika skolor så, a t t vissa klasser undervisas i den ena skolan och vissa i den andra. Sjunde klassen bör såvitt möjligt undervisas för sig i en central skola med bättre utrustning. Är barnantalet inom skoldistriktet för litet, kan ej ens en sådan partiell centralisering genomföras. Beträffande fortsättningsskolan, slöjd- och skolköksundervisningen samt det eventuellt blivande åttonde skolåret gälla samma synpunkter. Folkskoleinspektören i Älvsborgs södra inspektionsområde anför: »När det sjunde skolåret införes, blir barnantalet i åtskilliga B2- och B3-skolor väl högt. För att de olägenheter, som ett högt barnantal i dessa skolor medför, skola kunna undvikas, är det enligt min uppfattning önskvärt, att möjligheter for centralisering av undervisningen för den sjunde klassen forefinnes. I alla de skoldistrikt, där endast en skola finnes, saknas sådana möjligheter. Större skoldistrikt skulle med hänsyn till detta spörsmål medföra bestämda fordelar. Nar iortsattningsskoloma i samband med det sjunde skolårets införande i stor omfattning bli ettåriga, blir antalet fortsättningsskolpliktiga barn mmdre och samtidigt behovet av centralisering av fortsättningsskolväsendet större. Även på grund av denna omständighet är sammanslagning av de mindre skoldistrikten i hög grad önskvärd.» Folkskoleinspektören i Älvsborgs norra inspektionsområde anför: »En angelägenhet, som genom kommunsammanslagning skulle kunna mera tillfredsställande ordnas, gäller skolköksundervisningen. Under nuvarande förhållanden går ett stort antal flickor inom inspektionsområdet miste om en sa betydelsefull undervisning som undervisning i hushållsgöromål. Det är nämligen icke möjligt i ett flertal mindre skoldistrikt att anordna sådan undervisning, enar lokaler och för undervisningen erforderlig utrustning av ekonomiska skäl icke kunna ställas till förfogande. Ej heller kan ett erforderligt antal elever mom dessa^ sma skoldistrikt uppbringas. Efter en kommunsammanslagning skulle givetvis förutsättningar finnas för att samtliga flickor bereddes undervisning i husligt arbete.» Större skoldistrikt med flera eller större skolor ge även bättre möjligheter a t t rationellt u t n y t t j a lärarekrafter, skollokaler och skolutrustning, dyrbarare undervisningsmateriel, ambulerande skolbibliotek m.m. sådant (jämför del I I I bilaga 1). J u större ett skoldistrikt är, desto lättare k u n n a de övertaliga lärarna på grund av den större omsättningen placeras i det egna distriktet. Samma synpunkter gälla beträffande användning av skolutrustning, som vid en skolas indragning blivit överflödig. Bli organisationsändringar erforderliga till följd av ökning i barnantalet, medgiver på motsvarande sätt det större skoldistriktet smidig överflyttning inom distriktet av barn och utrustning till sådana skolor, där undervisningsavdelningarna icke äro överbelagda. Dyrbarare undervisningsmateriel, t. ex. för kemi- och fysikundervisning, skioptikon- och filmprojekteringsapparater och dylikt, k a n inom ett större skoldistrikt lånas mellan de olika skolorna. Bokbeståndet i skolbiblioteken

125 kan på samma sätt ambulera från skola till skola, vilket kan möjliggöra ett väsentligt rikhaltigare bibliotek för samma kostnad per skolbarn. För det större distriktet k u n n a även inköp av materiel och utrustning ordnas mera förmånligt. Skolväsendets allmänna standard. D e allra flesta folkskoleinspektörerna vitsorda, a t t skolväsendets allmänna standard i regel är sämre i de mindre än i de större skoldistrikten. Vad som anföres av motsatta erfarenheter, torde få betraktas som undantag, vilka bekräfta regeln. Tre folkskoleinspektörer uppge sig icke h a erfarenheter av a t t de små skoldistrikten visa mindre intresse och förståelse för skolornas behov än de större distrikten. Vissa exempel anses snarare peka å t motsatt håll. E n folkskoleinspektör menar, a t t även de mindre skoldistrikten försöka göra det bästa möjliga med de resurser i ekonomiskt hänseende, som de ha. Övriga folkskoleinspektörers i stort sett samstämmiga erfarenheter av förhållandena i förevarande hänseende torde bäst belysas med ett urval direkta citat. Folkskoleinspektören i Östergötlands östra inspektionsområde anför: »Min uppfattning är emellertid ej, att de små skoldistrikten måste ha ett dåligt ordnat skolväsende, men erfarenheten synes visa, att anskaffande av tidsenliga skollokaler i allmänhet för med sig en alltför stark belastning av det kommunala skattetrycket, och detta trots det ansenliga statsbidraget. Den alltför långt drivna sparsamheten har, även om den många gånger varit betingad av nödvändigheten, verkat hämmande på en sund utveckling av folkskoleväsendet.» Folkskoleinspektören i Nordsmålands mellersta inspektionsområde anför: »Materielanslagen bli i allmänhet även relativt större i de stora skoldistrikten. Som exempel må anföras, att i 38 av de små distrikten varierar det lokala årsanslaget till skolbibliotek mellan 20 och 100 kronor. I 5 av de största skoldistrikten varierar samma anslag mellan 200 och 758 kronor. Skillnaden mellan de sålunda hopbragta och underhållna biblioteken blir tydligen mycket stor. Dyrbar material, såsom film- och projekteringsapparater, förekommer endast i större skoldistrikt, och där kan den också bäst utnyttjas. I allmänhet förse de större distrikten sina skolor bättre även med den vanliga undervisningsmaterielen än de mindre distrikten. Anordningar för socialvård kunna lättare göras vid de större skolorna än vid de mindre, där de ställa sig relativt mycket dyrare. Härvid betyder skoldistriktens storlek mindre utom i det avseendet, att livaktigheten nog blir större och den positiva inställningen till framstegsrörelser vanligare i större distrikt, där utvecklingen främjas genom spänning och växelverkan mellan distriktets olika delar och där befintliga intressegrupper. Stagnation inträder ej så lätt inom större distrikt, och de ekonomiska resurserna bli så mycket större, att man ej med samma ängslan som i de små distrikten betraktar varje utgift, oberoende av ändamålet.»

126 Folkskoleinspektören i Hallands norra inspektionsområde anför: »Barnen inom dessa små skoldistrikt kunna icke få del av de pedagogiska och socialpedagogiska förmåner, som de större skoldistrikten kunna bjuda sina barn. Här föreligger en orättvisa, som bör undanröjas, och detta kan icke ske, förrän de små skoldistrikten uppgå i större enheter. Folkskoleinspektörerna i Nordskånes västra, Östergötlands östra och Värmlands västra inspektionsområde framhålla även, a t t ett rationellt och ekonomiskt realiserande av socialpedagogiska uppgifter, såsom anordnande av skolbarnsbespisning, genomförande av skoltandvård, förverkligande av skolhälsovården, däri inbegripet anställande av skolsköterskor, anordnande av hjälpklasser m. m., förutsätter distrikt av viss storlek. Folkskoleinspektören i Sydskånes östra inspektionsområde anför: »Erfarenheten visar, att de större distriktens materielutrustning i allmänhet är rikare.» Folkskoleinspektören i Göteborgstraktens inspektionsområde anför: »Under inspektionsbesök innevarande vårtermin har jag ofta funnit, att just de minsta kommunerna äro dåligt utrustade med undervisningsmateriel. En förbättring där av standarden skulle emellertid omedelbart märkas i utdebiteringen, vilket givetvis verkar hämmande. Skolmateriel och andra inventarier — skolmöbler t.ex. — kunna i de större distrikten komma deras andra skolor till godo, om det skulle bli nödvändigt med en indragning av en skola. Denna möjlighet saknas i de små distrikten, och därför mötes ofta spörsmål om modernisering av inredning och materielutrustning med en erinran om att den eller den skolans framtid är oviss.» Folkskoleinspektören i Dalslands inspektionsområde anför: »All erfarenhet giver dessutom vid handen, att det i de större landskommunerna oftast råder en mera välvillig inställning till kraven på anslag för olika skoländamål, än vad fallet i regel är i småkommunerna.» Folkskoleinspektören i Älvsborgs södra inspektionsområde anför: »De små skoldistrikten ha på grund av sin svaga ekonomiska bärkraft i allmänhet icke möjlighet att förse sina skolor med en fullgod utrustning. Då även en obetydlig utgift kan förorsaka höjning av utdebiteringen, blir vanligen besparingssynpunkten synnerligen starkt betonad, då det gäller iordningställande^ och underhåll av skollokaler och tjänstebostäder samt anskaffande av undervisningsmateriel och inventarier. Skolorna i de små distrikten äro i allmänhet avsevärt sämre försedda med sådan materiel än de större distriktens skolor. På grund av inom inspektionsområdet gjorda erfarenheter har jag kommit till den uppfattningen, att skoldistrikt med större ekonomisk bärkraft intaga en mera positiv inställning till skolväsendets intressen.

127 Folkskoleinspektören i Västmanlands östra inspektionsområde anför: ^»Erfarenheten säger, att större skoldistrikt i allmänhet håller högre standard på skolväsendet än mindre.» Folkskoleinspektören i Hälsinglands södra inspektionsområde anför: »De ekonomiska resurserna hos små skoldistrikt äro ofta sådana, att skolväsendets ofrånkomliga behov ej kunna tillgodoses i nöjaktig utsträckning. Intresset för ett välordnat skolväsen kan finnas, men möjligheterna äro alltför begränsade. Oavsett de ekonomiska förhållandena kommer en viss småskurenhet dock oftare till uttryck i de mindre skoldistrikten än i de större.» . Folkskoleinspektören i Upplands inspektionsområde anser, a t t skolformen och ej skoldistriktets storlek är avgörande för skolans standard. Liknande synpunkter om skolformens avgörande betydelse anföres av folkskoleinspektören i Nordskånes västra inspektionsområde, som därför anser, a t t de små skolorna måste centraliseras till större skolor. Skolväsendets standard i de mindre skoldistrikten blir ändå sämre därigenom, a t t de mindre distriktens skolor till följd av sina lägre skolformer och enklare materielutrustning, sämre bostadsförhållanden och dylikt icke locka de mera kvalificerade lärarekrafterna. D e t t a vitsordas av flera inspektörer. Andra framhålla emellertid, a t t skoldistriktets storlek icke är avgörande för rekryteringen och a t t skolans belägenhet, avstånd från järnvägsstation och större samhälle, den årliga lästiden, dyrorts- och avlöningsförhållanden m . m . dylikt spela större roll. Oavsett vilka lärarekrafter som k u n n a förvärvas, innebär det mindre distriktet större risker för stagnation i skolarbetet. I det större skoldistriktet verkar den mera talrika lärarepersonalen i ej ringa utsträckning eggande och befrämjande på den enskilda lärarens initiativ och arbetssätt. D e t t a framhålles från flera håll. Folkskoleinspektören i Nordskånes västra inspektionsområde anför: »Stimulansen från kamrater och andra skolor är en viktig faktor. I det lilla skoldistriktet, där kanske läraren är enda skolman, uppstår lätt en alltför lugn och stilla, i längden kvav atmosfär. Såsom det är ett av varje lärare erkänt faktum, att alltför ringa barnantal i avdelningen icke är från undervisningssynpunkt önskvärt, i det tävlingsmoment och kamratlivets uppfostrande inflytelser till stor del är eliminerat, så kan det nog både av lärare erkännas och av utomstående konstateras, att de ensamma eller i små skoldistrikt isolerade lärarna löpa en liknande fara. De i regel små ekonomiska resurserna i de små skoldistrikten alstra lätt proportionella synpunkter på skolans tillstånd och behov. Detta blir för den ensamme läraren och hans arbete ofta en ytterligare belastning.» Skolväsendets ledning. Den i det föregående utförligt behandlade bristande tillgången på lämpliga förtroendemän och erforderlig sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen gör sig kännbar icke minst, när det 9 451950

128 gäller skolväsendets ledning. Med den utveckling skolväsendet numera nått, har uppgiften för den lokala skolstyrelsen avsevärt försvårats. Vår gällande folkskolestadga av år 1921 och fortsättningsskolestadgan av år 1918 »med dithörande författningar jämte anvisningar, prejudikat och lönetabeller» upptager i 1944 års upplaga av Wallin-Holmquists handbok 434 trycksidor samt innehåller ett 70-tal särskilda författningar och av skolöverstyrelsen utfärdade anvisningar. Enligt innehållsförteckningen röra 23 st. kungörelser och cirkulär undervisning, 6 st. lärare, 14 st. avlöning, 14 st. statsbidrag till folkskoleväsendet, 5 st. fortsättningsskolan ävensom avlöning och statsbidrag till denna samt 6 st. lärarnas pensionering. Det säger sig självt, att det även med handbokens hjälp är svårt för lekmannen att behärska ett så omfattande författningsmaterial. Expeditionsgöromålen äro också mera omfattande och mera invecklade än förr. Utan erfarenhet och rutin bli ordförandena i hög grad beroende av folkskoleinspektörernas eller lärarnas bistånd även för det rena expeditionsarbetet. Den kommunala tillsynen av skolväsendet kan icke bli tillfredsställande, då ordföranden ofta saknar nödvändiga förutsättningar härför. Detta gäller i främsta rummet det inre arbetet och den pedagogiska ledningen, men även den rent yttre tillsynen kräver ett visst mått av insikt icke endast i praktiska ting utan även ifråga om pedagogiska spörsmål. Någon egentlig kommunal ledning kan man knappast förvänta, när det gäller de mindre skoldistrikten. Ledningen blir rent passiv. Det blir de statliga folkskoleinspektörerna, som vid sina då och då återkommande besök, kanske blott var tredje termin, få försöka utforska skolans tillstånd och behov samt vidtaga åtgärder för rättelse av konstaterade missförhållanden. Inom de större skoldistrikten äro möjligheterna större att erhålla en mera positiv, erfaren och sakkunnig ledning av skolväsendet. Urvalet av förtroendemän blir rikare. Förtroendemännens möjligheter att teoretiskt och praktiskt behärska sina arbetsuppgifter underlättas tack vare det biträde, som en för distriktet anställd särskild överlärare kan lämna. Överlärarnas uppgifter växla med hänsyn till skolförhållandena inom verksamhetsområdet och måhända även med hänsyn till skolstyrelsens kompetens och behov av biträde. Deras åligganden torde i regel omfatta, förutom att fullgöra viss undervisningsskyldighet, bl. a. att under skolstyrelsen omhänderha den omedelbara ledningen av skolarbetet inom distriktet, att upprätta schema för undervisningen, att följa skolarbetet och övervaka, att undervisningen i de olika skolorna och undervisningsavdelningarna bedrives i överensstämmelse med fastställda planer och gällande föreskrifter, att samla lärarna till överläggningar för att med dem avhandla för skolan viktiga frågor samt pedagogiska rön och spörsmål, att vaka över att skolplikten fullgöres av alla barn inom distriktet, att organisera ock

129 övervaka socialpedagogiska anordningar av olika slag, a t t anordna och leda examina, a t t u p p r ä t t a statistiska redogörelser och statsbidragsrekvisitioner, samt förslag till inköp av undervisningsmateriel m. m., a t t tillhandagå skolstyrelsen med andra utredningar och förslag samt råd och upplysningar i allt som rör skolväsendet, ävensom a t t tjänstgöra som skolstyrelsens sekreterare. Behovet av överlärare gör sig starkt kännbart. M e d den utveckling folkskoleväsendet numera n å t t , är dess förvaltning alltför omfattande och komplicerad, för a t t en ren lekmannastyrelse utan biträde av någon pedagogiskt och administrativt sakkunnig person lämpligen skall kunna omhänderhava densamma. "Man kan icke begära a t t skolstyrelseordföranden-lekmannen alltid skall ha tillräcklig erfarenhet och tillräcklig tid för de mångskiftande uppgifter, som äro förenade med den kommunala ledningen av folkskoleväsendet. Förståelsen för dessa synpunkter blir också allt mera allmän inom skoldistrikten. M å n g a stora och medelstora skoldistrikt ha sedan länge anställt överlärare eller särskilda kommunala folkskoleinspektörer. Sedan år 1936 utgår statsbidrag till överlärarnas avlöning. D e t torde endast v a r a en tidsfråga a t t göra överlärareinstitutionen obligatorisk. Behovet av överlärare förefinnes även i de små skoldistrikten, men arbetsuppgifterna inom ett sådant distrikt äro icke tillräckligt omfattande, för a t t detsamma ensamt skall kunna utgöra ett lämpligt verksamhetsområde för en överlärare. De små kommunerna bli på så sätt ett direkt hinder mot ett allmänt införande av överlärareinstitutionen. Rörande behovet av en mera sakkunnig och planmässig ledning för folkskoleväsendet och av särskilda överlärare såsom biträden åt skolstyrelserna äro de flesta folkskoleinspektörernas uttalanden samstämmiga. (Se del I I I bilaga 1). H ä r skall endast citeras följande. Folkskoleinspektören i Blekinge inspektionsområde anför: »Den lokala ledningen av folkskoleväsendet uppvisar ofta mera påtagliga brister i de små skoldistrikten än i de större, beroende på att för skolledningen kvalificerade personer i regel icke stå till förfogande i samma utsträckning i små skoldistrikt som i stora. Ej heller finnes möjlighet att inrätta överläraretjänster i de minsta skoldistrikten.» Folkskoleinspektören i Dalslands inspektionsområde anför: »Skolväsendet i de mindre skoldistrikten lider ofta av det förhållandet, att sakkunnig ledning av skolväsendet saknas. Den av skolstyrelsen valde ordföranden äger helt naturligt i ett mycket stort antal fall icke den ingående kännedom om skolväsendet och därom gällande författningar, som är erforderlig för ett framgångsrikt utövande av uppdraget som ledare för distriktets skolväsen. — En sammanslagning av småkommunerna till så pass stora enheter, att varje skoldistrikt kunde få en överlärare, skulle helt visst komma att visa sig vara av utomordentligt stor betydelse för skolväsendet på landsbygden.» ^.

130 Folkskoleinspektören i Nordskånes östra inspektionsområde anför: »Den största svagheten i vårt nuvarande folkskoleväsen ligger däri, att den kommunala ledningen är för svag, ja, man kan gott säga inkompetent att handhava skolans angelägenheter. Jag har sett många exempel på hur en dugande överlärare kunnat föra skolväsendet framåt i en kommun, som tidigare hade sitt skolväsende försummat. Skulle bildandet av större kommuner kunna leda till en fastare ledning av skolväsendet på landsbygden, vore detta i och för sig tillräckligt skäl för reformens genomförande. Att överlärarnas betydelse icke inskränker sig till de rent administrativa arbetsuppgifterna framhålles bland annat av folkskoleinspektören i Stockholmstraktens inspektionsområde, som anför: »Även undervisning och fostran, som till sist betyda allra mest, vinna starkt på en sådan förändring. Överläraren samlar lärarna till kollegier, där pedagogiska frågor diskuteras. Intresset för förbättrade uppfostringsmetoder väcks och underhålles. Det blir mycket roligare att få arbeta som en del av en större arbetsgemenskap än isolerad. Slentrianen försvinner för en mera levande gärning, allt till fromma för barn och bygd.» Lämplig kommunstorlek med hänsyn till skolväsendet. Som ovan berörts, erfordras för organisation av en skola av högsta formen, A-form, icke ett större befolkningsunderlag än c:a 1 500 personer. F r å n denna synpunkt skulle alltså en kommunstorlek av 1 500 invånare plus lämplig marginal med hänsyn till avfolkningstendensen vara tillräcklig. E n organisation med en enda skola av A-form i hela kommunen förutsätter emellertid, a t t befolkningen i varje kommun är koncentrerad inom ett begränsat område. I regel måste man tänka sig en organisation med två eller flera skolor av olika form helst en central A- eller Bl-skola i varje kommun med kompletterande skolor av lägre form på lämpliga platser. För en rationell planläggning av skolväsendets organisation, icke minst med hänsyn till de särskilda skolornas placering, är det angeläget, a t t kommunområdet göres tillräckligt stort. J u större skoldistriktet är, desto smidigare kunna de olika skolområdena u t a n hinder av kommungränserna anpassas efter befolkningsförhållandena. J u mera oregelbundet spridd bebyggelsen är, desto större behöva skoldistrikten göras, för a t t man skall kunna få till stånd en lämplig organisation. Enligt folkskoleinspektörernas yttranden kan en överlärares verksamhetsområde omfatta 10—20—30 och ännu flera lärareavdelningar, beroende på skolförhållandena och arbetsuppgifterna. Mindre än 10 lärareavdelningar anses icke vara vare sig ekonomiskt eller lämpligt med hänsyn till effektiviteten. E t t skoldistrikt med 10 lärareavdelningar motsvarar normalt en folkmängd av 2 000—2 500 personer. Med hänsyn till angelägenheten a t t få överlärare inom varje skoldistrikt synes minimifolkmängden inom en k o m m u n icke böra sättas lägre.

131 Emellertid är det för skolväsendets utveckling synnerligen angeläget, att möjlighet beredes att uppdela undervisningen i 7 och 8 klasserna på en teoretisk samt en eller flera praktiska linjer. För att detta skall kunna ske, bör barnantalet i en var av dessa klasser helst uppgå till 50—60. Detta innebär, att folkmängden inom skoldistriktet-kommunen med hänsyn till skolväsendets lämpliga framtida organisation bör uppgå till 3 000 a 3 500 personer. b) Fattigvården och barnavården. De små socknarnas lämplighet som fattigvårdskommuner ifrågasattes, såsom framgår av historiken, redan vid förarbetena till vår första fattigvårdsförordning under 1840—1841 års riksdag. Det var då framför allt fattigvårdstungans ojämna fördelning på de alltför små enheterna, som vållade betänkligheter. När behovet av tidsenliga fattigvårdsanstalter gjorde sig gällande, visade sig småkommunerna, såsom närmare berörts i 5 kapitlet, vara ett mycket svårt hinder för anstaltsväsendets rationella ordnande. Ju mer fattigvården utvecklats och växt ut till en omfattande socialvård, i vilken den förebyggande hjälpverksamheten kommit i förgrunden, desto mera har de små kommunernas bristande förmåga att omhänderha hithörande uppgifter gjort sig kännbar. De ekonomiska resurserna och deras betydelse. Genom det svaga skatteunderlaget bli småkommunerna ytterst känsliga för utgiftsstegringar. Näst utgifterna för folkskoleväsendet, vilka till största delen täckas av statsbidrag, utgöra utgifterna för fattigvård och barnavård den mest betydande posten i den kommunala budgeten. Behovet av skatteutjämning gör sig därför särskilt starkt gällande beträffande dessa utgifter. Genom sammanslagning av ett flertal av de minsta kommunerna till en enhet, skulle de tillfälliga stora utgifterna mycket lättare kunna balanseras. Nu kan ofta ett enda fattigvårds- eller barnavårdsfall vålla betydande stegring i en liten kommuns utdebitering för lång tid framåt. Detta förhållande innebär icke endast en orättvisa gentemot skattedragarna i den berörda kommunen. Det inverkar också menligt på småkommunernas allmänna inställning till socialvårdsuppgifterna. Den nödtvungna sparsamheten med kommunens medel föranleder en sänkning av socialvårdsstandarden i jämförelse med de större kommunerna. Visserligen torde någon generell anmärkning beträffande den s.k. obligatoriska fattigvårdens standard i småkommunerna icke kunna framställas. Försummelser beträffande den obligatoriska fattigvården föranleda snart nog ingripande från tillsyningsmyndigheterna. Levnadsstandarden bland understödstagarna torde i vad avser sådant, som närmast hör till livs-

132 uppehället, i allmänhet vara densamma som bland majoriteten av kommunens övriga invånare. Standardsänkningen kominer till synes däri, att den synnerligen betydelsefulla s.k. frivilliga fattigvården, den förebyggande hjälpverksamheten, som avser att bereda hjälp till självhjälp och att göra fortsatt fattigvård onödig, alltför ofta försummas. I tveksamma fall dröjer man ofta i det längsta med att ingripa, till skada icke endast för vårdtagaren, vilkens framtida självförsörjningsmöjligheter därigenom kunna bliva försämrade, utan även för kommunen själv, som kanske därigenom får desto större framtida fattigvårdstunga. Erfarenheterna från fattigvårdsprocesserna visa, att småkommunerna ofta med sträng noggrannhet upprätthålla gränsen mellan den obligatoriska och den frivilliga fattigvården, med påföljd att hjälp ofta vägras, där den skulle varit synnerligen välbehövlig och ur samhällets synpunkt välbetänkt. En sådan inställning möter man visserligen även i många större kommuner. I de större kommunerna ha dock fattigvårdsstyrelserna i regel bättre förmåga att se saken i stort och att bringa hjälp på det sätt, som i längden är förmånligast såväl för individen som för samhället. Samarbetet med övriga socialvårdsgrenar, vilka i regel äro bättre utvecklade i större kommuner, underlättar möjligheterna att anpassa hjälpen efter de individuella förhållandena. På barnavårdens område försummas ofta de förebyggande åtgärderna ännu mera påtagligt, men detta torde i högre grad bero på bristande personliga förutsättningar än på ekonomiska förhållanden. För anstaltsväsendets ordnande ha, såsom ovan nämnts, de små kommunerna utgjort ett svårt hinder. Att anstalternas standard i regel blir lägre, om de små kommunerna hålla egen anstalt än om de ordna anstaltsfrågan gemensamt, framgår av vad nedan sid. 138 anföres under rubriken »Anstaltsväsendet.» Benägenheten att genom obehöriga åtgärder försöka övervältra fattigvårdstungan å andra kommuner är visserligen ingalunda en enbart för småkommunerna karakteristisk företeelse. Men frestelsen att försöka undgå betydande fattigvårdsutgifter måste självfallet vara större för en fattigvårdsstyrelse i en liten kommun med svag ekonomi än i en större kommun, där merutgiften gör sig mindre märkbar. Dessbättre synes det av fattigvårdskonsulenternas yttrande framgå, att obehöriga åtgärder för att förhindra hemortsrättsförvärv i den egna kommunen eller för att överflytta hemortsrätt till annan kommun numera äro mindre ofta förekommande än tidigare. Man torde emellertid icke kunna bortse ifrån, att icke önskvärda hemortsrättsförvärv alltjämt i viss utsträckning förhindras. Många småkommuner bedriva fortfarande — i överensstämmelse med vad som var vanligt och lagligt under förra hälften av 1800-talet — en konsekvent utestängningspolitik mot personer, som kunna antagas komma att behöva fattigvård. Några stämmobeslut härför äro icke erforderliga. Tack vare

133 den starka inbördes sammanhållningen mellan kommunmedlemmarna är det omöjligt för en person, vilkens framtida försörjningsmöjligheter äro tvivelaktiga, a t t erhålla arbete eller bostad inom kommunen. Inflyttning kan på så sätt faktiskt hindras u t a n några särskilda åtgärder från de kommunala organens sida. Tillgången på lämpliga förtroendemän och förvaltningsorganens möjligheter att skaffa sig tillräcklig erfarenhet och rutin. I mångt och mycket beror socialvårdens standard i en kommun mindre på ekonomiska faktorer än på vederbörande funktionärers intresse och fallenhet för det sociala arbetet samt förtrogenhet med lagstiftningen och erfarenhet i ärendenas handläggning. Fattigvårds- och barnavårdsuppdragen äro i särskild grad ansvarsfulla och grannlaga. Åtgärderna beröra på det intimaste medmänniskornas personliga förhållanden och kunna i många fall vara av livsavgörande betydelse för den, som är föremål för åtgärden. D e t t a gäller i varje fall om barnavården och ungdomsvården. A t t socialvården handhaves riktigt är även ur samhällets egen synpunkt synnerligen viktigt. Förtroendemannen har dessutom ett betydande ekonomiskt ansvar gentemot den egna kommunen. D e t torde vara självfallet, a t t icke vilken person som helst är lämplig a t t omhänderhava så viktiga och krävande uppdrag. Även om det inom många små kommuner finnes synnerligen lämpliga krafter för socialvårdsarbetet, vilkas enda svaghet är bristande erfarenhet, så torde det icke k u n n a förnekas, a t t ett bättre urval i regel skulle kunna erhållas, om småkommunerna sammansloges till större enheter. Fattigvårds- och barnavårdskonsulenten Sjöbeck ger i sin ovan omn ä m n d a utredning (del I I I bil. 3) en del exempel på småkommunernas svårighet a t t erhålla lämpliga förtroendemän och anför: »Att det var svårt i den kommunen att få lämplig ordförande i barnavårdsnämnden, framgick bland annat därav, att under de senaste fem åren ej mindre än fyra olika personer fungerat som ordförande i barnavårdsnämnden. Det var uppenbart, att med en sådan ledning kunde ej barnavårdsarbetet skötas föredömligt. Typiskt var också, att ordföranden, ont om tid som han hade och orutinerad som han var, försökte komma ifrån ärenden, som vore besvärliga och tidsödande. De anförda exemplen torde vara tillräckligt belysande. Det är särskilt på barnavårdens område, som det är svårt i de mindre kommunerna att erhålla lämpliga förtroendemän. Detta förhållande har särskilt framträtt under de senaste åren efter tillkomsten av en mängd nya speciallagar inom barnavården (mödrahjälpen, bidragsförskotten, åtalseftergiften), vilka i hög grad ökat ordförandens arbetsbörda. Det är heller inte lätt att i en kommun på ett par hundra invånare få en barnavårdsnämnd så sammansatt, att den fyller bestämmelserna i lagens 3 §. Bristen på lämpliga kandidater är skriande.»

134 Ännu viktigare än ett större urval av förtroendemän är emellertid ett större arbetsfält för funktionärerna. Styrelsen eller nämnden i den lilla k o m m u n e n har alldeles för få arbetsuppgifter för a t t någonsin k u n n a förv ä r v a nödig erfarenhet i arbetet. D e n n a olägenhet är kanske mindre påtaglig, när det gäller det alltmer taxenormerade u t m ä t a n d e t av de obligatoriska understöden, vilket på många håll alltjämt anses vara fattigvårdsstyrelsernas enda uppgift. N ä r det gäller den förebyggande hjälpverksamheten, som är det allra viktigaste inom barnavården och ungdomsvården, och som borde vara det viktigaste även inom fattigvården, är däremot erfarenhet och rutin samt överblick över socialvårdens syften och möjligheter absolut nödvändiga. D e t rent formella arbetet med utredningar och ansökningar, hemortsrättsprocesser, mål om ersättningar, bevakande av r ä t t e n till bidrag av stat och landsting m. m. dylikt, kräver även det icke endast stor författningskunskap u t a n även rent rutinmässig erfarenhet. Den, som sällan eller aldrig tidigare haft ett liknande ärende a t t handlägga, har icke samma förutsättningar a t t lösa uppgiften på ett riktigt sätt som den mera erfarne. Angående fattigvårds- och barnavårdskonsulenternas synpunkter på ifrågavarande förhållanden hänvisas till del I I I bil. 2. o. 3. U r konsulent Sjöbecks ovannämnda utredning må här citeras följande: »Den bristande erfarenheten i behandlingen av socialvårdsärendena framträder huvudsakligen i småkommunerna. Detta är också fullt naturligt. På grund av ärendenas ringa antal få förtroendemännen ej den rutin och erfarenhet, som fordras för att handlägga mera komplicerade fall. Särskilt efter tillkomsten av de senaste årens bestämmelser inom socialvården har detta förhållande blivit mera markant. Det kan gå så långt, som enligt vad som uppgivits för mig, det nyligen inträffat i en kommun på 700 invånare nämligen, att en barnavårdsordförande avspisat en ogift moder, som sökte biträde för sökande av bidragsförskott med förklaringen, »att vi ha sökt bidragsförskott i ett fall förut och det var så hemskt besvärligt, att vi icke vilja göra det igen.» Bristen på erfarenhet kan lätt övergå till rena oviljan att hjälpa ett tillkrånglat vårdfall till rätta.» Betydelsen av en intim personkännedom samt ölägenheterna av stora avstånd inom kommunerna. E n god personkännedom är av största betydelse inom all socialvård. Åtgärder för a t t förebygga eller undanröja missförhållanden skola företagas på vederbörande organs eget initiativ, även om särskild anmälan ej inkommit. Organen måste därför öva tillsyn över förhållandena inom sitt verksamhetsområde. För a t t kunna anpassa hjälpåtgärderna efter vederbörandes behov och personliga förhållanden är det nödvändigt för organet a t t k ä n n a dessa behov och förhållanden. I de minsta kommunerna k ä n n a alla kommunmedlemmarna mycket ingående varandras levnadsförhållanden. Om avstånden inom en medelstor kommun icke äro allt för stora, kan erforderlig personkännedom även där tämligen lätt

135 förvärvas och upprätthållas. Äro avstånden inom kommunen mycket stora, försvåras givetvis tillsynen och personkännedomen avsevärt, men erfarenheten visar icke, a t t de äro omöjliga a t t upprätthålla. Förvaltningskostnaderna öka emellertid, och om förtroendemännen icke medhinna arbetet, kunna särskilda avlönade biträden behöva anställas. E n mycket intim personkännedom är icke enbart till fördel. P r i v a t a mellanhavanden och subjektiva synpunkter k u n n a lätt spela in vid bedömandet av hjälpbehov och bestämmandet av hjälpåtgärder. I en liten k o m m u n k a n samhällshjalpen lätt få en karaktär av enskild välgörenhet, som k a n verka förödmjukande för den hjälpsökande. D e t t a k a n visserligen verka återhållande på eventuell lust a t t obehörigen tillskansa sig understöd av det allmänna, men det k a n lika lätt föranleda a t t hjälp, som med hänsyn till såväl den enskildes som samhällets intresse är synnerligen angelägen, kommer för sent. Ur fattigvårds- och barnavårdskonsulenternas yttranden i denna fråga (se del I I I bil. 2) må här citeras följande: T.f. k o n s u l e n t e n i f e m t e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Väl är det sant, att de mindre kommunernas förtroendemän genom sin större lokalkännedom och intimare bekantskap med de enskilda vårdtagarna äga betydligt bättre möjligheter än de större kommunernas befattningshavare att omedelbart konstatera och avhjälpa föreliggande hjälpbehov, m. m., men det är också riktigt, att dessa förtroendemän ofta i brist på kunskap om gällande författningar icke känna till alla hjälpmöjligheter, som stå till buds och därför många gånger av denna anledning icke äro i stånd att hjälpa på det mest ändamålsenliga sättet.» K o n s u l e n t e n i f ö r s t a d i s t r i k t e t a n f ö r : »Det är helt enkelt omöjligt att förtroendemännen i dessa små kommuner med sin bristande kunnighet och bristande rutin skola kunna vidtaga de för varje fall lämpade åtgärderna, även om de aldrig så väl känna till förhållandena i det enskilda fallet. Man måste också beakta, att i socialvårdsarbete gäller det icke bara att meddela understöd och utöva tillsyn, i vilket fall måhända de små kommunernas förtroendemäns ingående personkännedom väl kan komma till nytta. Alla socialvårdande åtgärder, som avse att ändra på i vissa familjer rådande missförhållanden — att ändra på vissa slösaktiga vanor, ordna mathållningen rationellt, förmå barnen att bidraga till sin egen eller föräldrarnas försörjning, vidtaga åtgärder mot vanvård eller misshandel av barn, åtgärder för att ändra en missriktad uppfostran, ingrepp mot förekommande alkoholmissbruk o. dyl. — förbises ofta i de små kommunerna, därför att man helt enkelt icke vill taga itu med sina närmaste grannars problem.» K o n s u l e n t e n i s j ä t t e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Det finns icke någon anledning att förutsätta, att det sociala arbetet skulle vara mera opersonligt i våra stora norrlandskommuner. Ledamöterna i dessa större kommuner äro ju valda från olika distrikt och äga säkerligen lika god personkännedom inom sitt distrikt som ledamöterna i en mindre kommun. — Den i småkommunerna angivna stora personkännedomen, som i sin bästa form givetvis är av ett utomordentligt värde för

136 arbetet, synes mig i vissa fall kunna hava en direkt motsatt verkan. De subjektiva momenten kunna bliva alltför framträdande och spela en för den understödsbehövande olycklig roll.» K o n s u l e n t e n i s j u n d e d i s t r i k t e t a n f ö r : »De stora avstånden i de större kommunerna torde icke vålla någon avsevärd olägenhet för de hjälpsökande. I de flesta större kommuner har hjälpsökande att vända sig till distriktsledamot, som vidarebefordrar till fattigvårdsstyrelsen sökandens anhållan och som även vid behov lämnar tillfällig hjälp.» K o n s u l e n t e n i n i o n d e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Såsom argument för bibehållande av småkommunerna anföres ofta, att förtroendemännen i de mindre kommunerna ha lättare att upprätthålla kontakten med de hjälpsökande än vad fallet är i de stora kommunerna. — Dessa farhågor synas mig i hög grad överdrivna, för att ej säga omotiverade.» K o n s u l e n t e n S j ö b e c k a n f ö r i sin s ä r s k i l d a u t r e d n i n g : »Det har ofta framförts från de små kommunernas sida, att den personliga kontakten med de hjälpsökande skulle försvinna, om större kommunala enheter bildades. Dylika farhågor äro fullständigt ogrundade. Kommunernas storleksordning är därvid icke av någon nämnvärd betydelse. Det är helt andra faktorer, som spela in. I en av de minsta av de undersökta kommunerna — cirka 1400 hektars areal — hade en 44-års sinnesslö man omhändertagits och utackorderats hos en rik lantbrukare, som använde honom i lantbruket. Den sinnesslöe for mycket illa. Det uthus han bodde i var under all kritik. Fattigvårdsstyrelsen kände väl till förhållandena men vågade dock ej på eget initiativ laga så, att den sinnesslöe fick bättre vård. Orsaken till fattigvårdsstyrelsens uraktlåtenhet att ingripa var helt enkelt den, att det skulle inverka på grannsämjan i den lilla kommunen, där alla kände och mer eller mindre umgicks med varandra.» Särskilda synpunkter på barnavården. Olägenheterna av de små kommunernas svaga personella och ekonomiska resurser göra sig framför allt gällande beträffande barnavården. Även om många undantag finnas, där intresserade och lämpliga krafter utföra ett mycket gott arbete, torde man i regel nödgas konstatera, a t t den samhälleliga barnavårds- och ungdomsvårdslagstiftningens tillämpning företer beklagliga brister i småkommunerna. E n d a s t när klara missförhållanden föreligga, kan man förvänta något ingripande från nämndens sida. Barnavårdsnämnderna torde mera sällan ha klart för sig, a t t de ha en laglig skyldighet a t t verka för en förbättrad barn- och ungdomsvård i allmänhet och i sådant syfte vidtaga och främja åtgärder till barns och ungdoms välfärd. Den positivt uppbyggande delen av barnavårds verksamheten är därför i regel helt förbisedd. Bristen på erfarenhet och närmare insikt i socialvårdens syften och möjligheter utgöra ett svårt hinder i arbetet. Barnavårdsnämnden i en liten kommun har i regel mycket små förutsättningar för a t t kunna uträtta något på det stadium, då missförhållanden ännu skulle kunna förebyggas. Nämnden har i regel redan på grund av den allt för intima personliga bekantskapen svårt a t t skaffa sig tillräcklig auktoritet för a t t kunna lägga

137 sig i grannfamiljernas s ä t t a t t vårda sina barn. Än mindre k a n nämnden blanda sig i deras sätt a t t handha ungdomens fostran. Sker i något fall ett ingripande på ett tidigt stadium, får detta lätt för stora proportioner, åtminstone i den av åtgärden berördes uppfattning. E n erfaren funktionär i en större kommuns barnavårdsnämnd (förtroendeman eller anställd) kan lättare, då missförhållanden på detta område hålla på a t t utveckla sig, u t a n onödig irritation och med större auktoritet ge ett tillrättaläggande vänligt råd eller göra ett varnande påpekande, som sett i sammanhang med hans eller hennes omfattande verksamhet i övrigt icke får andra proportioner, än det förtjänar, men likväl erhåller ett tillbörligt eftertryck. Barnavårdsnämnden i den lilla kommunen drar sig i det längsta för att ingripa. Skyddsuppfostringsärendena från småkommunerna visa en slående likhet med alkoholistärendena från dylika kommuner. Först sedan mycket allvarliga missförhållanden föreligga och kanske obotlig skada åstadkommits, kommer vederbörande nämnd sig för a t t vidtaga åtgärder. Parallellen är lika tydlig i vad det gäller ärendenas handläggning. Ofullständiga utredningar och formella felaktigheter vålla ofta, a t t ansökningarna måste avslås eller återförvisas med därav följande ytterligare tidsutdräkt och ökad irritation. Fosterhemskontrollen visar sig i regel mycket svår a t t genomföra i de små kommunerna just på grund av den allt för nära personliga bekantskapen. Barnavårdsmannaskapen och tillsynen över dem skötas alltför ofta mindre tillfredsställande. Y t t r a n d e n a i mödrahjälpsärendena bli på grund av den osjälvständiga handläggningen lätt mera schablonmässiga och intetsägande än i större kommuner, där det större jämförelsematerialet gör ett avvägande från fall till fall mera naturligt. D e t begränsade verksamhetsområdet och den därmed följande bristen på erfarenhet och insikt i socialvårdens syften och möjligheter gör, a t t en rent negativ inställning till socialvårdsuppgifterna lätt blir karakteristisk för barnavårdsnämnderna i småkommunerna. Ur fattigvårds- och barnavårdskonsulenternas yttranden i denna fråga (se del I I I bil. 2) må här citeras följande: K o n s u l e n t e n i s j u n d e d i s t r i k t e t a n f ö r : »I vad det gäller barnavården torde en större kommun ha lättare för att vidtaga åtgärder, då det gäller missförhållande i ett hem eller att tillrättaföra eller omhändertaga vanartade minderåriga eller ungdomar.» T. f. k o n s u l e n t e n i f e m t e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Den största oförmågan att kunna sköta uppgifterna ordentligt finner man emellertid inom barnavårdens område. Fosterbarnsbegreppet synes också på många håll icke vara känt. Behandlingen av mödrahjälpsärenden sker många gånger helt schablonmässigt. — — Framförallt inom denna socialvårdsgren är bristen på lämpliga kommunala förtroendemän i småkommunerna särskilt förkastlig, då ju klientelet

138 här utgöres av dem inom vårt samhälle, vilka äro i behov av vårt största intresse och omvårdnad — barnen.» K o n s u l e n t e n i s j ä t t e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Med hänsyn till den stora betydelse barnavården har, särskilt då det ju här gäller det i bästa mening förebyggande arbetet inom vår folkvård, måste det anses långt ifrån tillfredsställande vad denna sociala gren beträffar. — På barnavårdsområdet synes mig förhållandena vara sämst beträffande tillämpningen av lagstiftningen rörande barn utom äktenskap. Svårigheterna att erhålla barnavårdsmän äro stora. Kommunen vill icke betala något för uppdraget, och i de fall så sker motsvarar icke arvodet på långt när besväret. Följden blir att man till barnavårdsmän tillsätter släktingar, oftast någon av morföräldrarna, ibland barnets styvfader eller fosterfader. Ibland står någon släkting formellt såsom barnavårdsman under förutsättning att ordföranden utför arbetet. Härav följer en i regel mycket ojämn handläggning av dessa ärenden; i vissa fall ingen åtgärd alls, i andra ett alltför nitiskt och av de personliga känslorna färgat ingripande mot den underhållsskyldige parten, för vilken redan den omständigheten, att barnavårdsmannen är släkt med modern, kan vara tillräckligt för att skapa irritation. — I övrigt företer naturligtvis barnavårdsnämndernas tillsyn över barnavårdsmannens verksamhet betydande brister. — Vid barns omhändertagande föreligga ofta betydande svårigheter. Särskilt gäller detta den mera kvalificerade formen skyddsuppfostran. Sällsyntheten av dessa ärendens förekomst gör svårigheterna än större. — Möjligheterna att bedriva förebyggande åtgärder saknas. — Hemortsrätten blir i dessa mindre kommuner särskilt framträdande och användes som argument såväl vid förordnande av barnavårdsman som vid beviljandet av bidragsförskott och då behov av omhändertagande uppstår.» K o n s u l e n t e n i f j ä r d e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Barnavårdsmannaskapen skötas i stor utsträckning mycket dåligt. Att som nu är fallet resa kring och konstatera bristerna utan att kunna genomföra förbättringar är ganska tröstlöst. — När jag för något år sedan besökte en gammal barnavårdsman (flera av dem äro över 80 år), så fann jag det hela så hopplöst, att jag gick utan att göra några anmärkningar. När jag bjöd farväl säger den gamla mannen: »Det var då för väl att konsulenten var belåten.» — En ordförande i en barnavårdsnämnd i Malmöhus län har dömts till dagsböter för att han underlåtit att förordna barnavårdsman för utom äktenskap födda barn. När en havande moder kom till honom och ville ha barnavårdsman förordnad, tog han ut hennes flyttningsbetyg och sände det till henne, där hon tillfälligt uppehöll sig. Under hela hans tjänstetid hade barnavårdsman icke förordnats.» Anstaltsväsendet. De mindre kommunerna kunna icke på ett rationellt sätt ordna sin anstaltsfråga på egen hand. Antalet understödstagare inom kommunen, som äro i behov av vård å anstalt, är obetydligt. För a t t ett tidsenligt u t r u s t a t ålderdomshem med utbildad föreståndarinna och tillräcklig personal skall kunna drivas någorlunda ekonomiskt, erfordras ett relativt stort antal vårdplatser. D å de mindre kommunerna h a möjlighet att bilda kommunalförbund för drivande av gemensamma ålderdomshem samt också gjort detta i stor utsträckning, k a n man icke säga, a t t småkommunerna utgöra något absolut hinder för anstaltsväsendets ordnande. M e n deras obenägenhet för samverkan har likväl, såsom förut framhållits, vä-

139 sentligt försvårat anstaltsfrågans lösning, och allt fortfarande finnes ett stort antal små ålderdomshem, vilka icke kunna anses fylla tidsenliga k r a v . Till försvar för de små ålderdomshemmen har framhållits, a t t vårdtagarna ogärna vilja lämna den egna kommunen och a t t de fördenskull hellre vistas i en enkel anstalt med mera primitiva förhållanden i hemsocknen, där de oftare kunna v ä n t a besök av anhöriga och bekanta, än flytta till en bättre utrustad anstalt i grannkommunen, där de skulle bliva mera isolerade från sin tidigare omgivning. Erfarenheten visar emellertid, a t t dessa synpunkter äro betydligt överdrivna. D e t svåraste för vårdtagaren är a t t lämna den egna bostaden. Däri ligger den verkliga påfrestningen. Vårdtagare från skilda kommuner finna sig i regel snart nog väl till rätta i den gemensamma, utanför den egna kommunen belägna anstalten. Ålderdomshemmets ledning och goda anseende i bygden spelar en mycket större roll än belägenheten i den ena eller andra kommunen. De större anstalternas möjligheter till en viss differentiering av klientelet betyder oerhört mycket för trevnaden inom anstalten. Med det större antalet pensionärer finns också möjligheter till val av rumskamrater och umgänge. Den större anstalten kan erbjuda andra vårdmöjligheter med tillräcklig personal under en utbildad föreståndarinnas ledning, bättre sjukvårdsutrustning, bättre u t r y m men och anordningar för gemensam trevnad. Hemkaraktären kan med lämpligt byggnadssätt tillvaratagas lika väl i ett större vårdhem som i ett mindre. För den ännu relativt vitale pensionären ger livet i den större anstalten mera omväxling, underhållning och förströelse. Med de stigande kraven på anstalternas standard och personalens snart nog ofrånkomliga k r a v på reglerad arbetstid med regelbunden veckoledighet och semester, torde det för framtiden bli allt svårare a t t driva ett litet hem med godtagbar standard ekonomiskt. Utvecklingen torde därför i sinom tid nödvändiggöra övergång till större anstalter. I fråga om fördelar och nackdelar av stora och små fattigvårdsanstalter må ur fattigvårds- och barnavårdskonsulenternas yttranden (se del I I I bil. 2) här citeras följande: K o n s u l e n t e n i s j ä t t e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Där kommunerna själva löst anstaltsfrågan förekomma ålderdomshem, där vårdplatserna äro ganska ringa. Svårigheter uppstå då såväl ifråga om differentiering av klientelet soin ock för personalen ifråga om dess arbets- och löneförhållanden. I många fall kan icke särskilt utbildad föreståndarinna erhållas på grund härav. Rätt självklara bekvämligheter såsom värmeledning och vattenklosett kunna stundom saknas o. s. v. Det är ju möjligt, att de gamla oaktat förefintliga brister känna mera hemtrevnad i ett sådant hem, beläget inom den egna kommunen, men med hänsyn till den utveckling av våra kommunikationer som skett och kommer att ske, synes mig icke svårigheter böra föreligga för de anhöriga att besöka de gamla, även om hemmet är beläget inom en annan kommun. Några särskilda klagomål från patienterna å dessa gemensamt anordnade ålderdomshem hava icke förmärkts.»

140 K o n s u l e n t e n i t r e d j e d i s t r i k t e t a n f ö r : »Vad beträffar anstaltsväsendet så finnes inom distriktet ingen landsbygdsanstalt, som kan kallas stor, och endast ett relativt fåtal av sådan storleksordning, att de inom rimlig kostnadsram kunna bereda tillfredsställande vård. — Dagkostnaden på ett hem för 7 ä 8 pensionärer, som inte har annan personal än föreståndarinnan, kan mycket väl hållas lika låg som på ett hem för 25 a 30, men den kan det inte, om samma komfort, samma vård och tillsyn dygnet runt och framför allt samma arbetstid för personalen förutsattes. Ännu mera hopplös, sedd ur ekonomisk synpunkt, blir situationen på de hem, som i åratal drivas för 1, 2 a 3 pensionärer. Sådant har i flera fall förekommit inom distriktet. I enstaka fall har fastighetens underhåll ändå varit tillfredsställande och direkt vantrivsel av andra orsaker har inte heller varit påvisbar. Vanligare är emellertid vid så låg beläggning, att såväl fastighetens som inventariernas underhåll eftersattes, att föreståndarinnan avlönas sämre än böndernas jungfrur och att medelstilldelningen för övrigt är så otillräcklig, att allt för litet blir tillgängligt för inköp av sådana saker som tvätt- och rengöringsmedel, kryddor och kläder åt pensionärerna m. m. dylikt. Förmånen att på gamla dagar kvarstanna i hemkommunen, blir alltför ofta detsamma som ett knappt uppehälle, en nödtorftig vård i en förfallen omgivning och ett fullständigt beroende av en av nattvak, dålig ekonomi och bekymmer för framtiden utpinad föreståndarinna. Jag tror inte att de anhörigas besök bli fler i det hemmet än de skulle bli i ett prydligt och trivsamt ett par tre mil längre bort beläget hem. Med de kommunikationer vi hade före kriget och hoppas att framdeles återfå förbättrade, behöver man när det gäller anstaltsvården, knappast räkna med avstånden. De gamla, som hela livet vistats inom födelsekommunen, ha snart gått bort. Att någon nu skulle känna en förflyttning till ett till hemortens tingsplats, affärscentrum eller annan liknande plats förlagt ålderdomshem som en deportation, tror jag inte. Jag medgiver oförbehållsamt, att nästan allt beror på ledningen, och dit räknar jag självfallet även föreståndarinnan. De medelstora hemmen med 15 a 20 platser ha dock åtskilligt att bjuda, som inte ens den bästa ledning kan åstadkomma på småhemmen. Jag tänker på möjligheten att välja kamrater och umgänge, de oftare återkommande högtidsdagarna på hemmet o. m. dylikt. Jag tänker också på utrustningen för sjukvård, som givetvis inte kan vara så fullständig på ett hem, med likartade vårdfall återkommande endast vart tionde eller femtonde år, som på ett hem, där sådana fall årligen återkommer. På de större hemmen behöver inte heller och får inte inträffa, att de gamla någon tid på dygnet lämnas utan hjälp och tillsyn. På de minsta hemmen med endast en anställd kan det inte undvikas att tre a fyra 80—90-åringar lämnas utan tillsyn, hur uppenbart det är att detta har sina risker. Äro samtliga lokaler lämpligt anpassade efter vårdtagarnas antal, så är, åtminstone så länge platsantalet icke överstiger 30—35, förutsättningarna för trevnad och hemkänsla ingalunda sämst på de större hemmen.» Lämplig kommunstorlek med hänsyn till fattigvården och barnavården. I denna fråga anför socialvårdskommittén i sitt betänkande med förslag angående socialvårdens organisation m. m. följande: »Det gäller att få till stånd lokala enheter för socialvården av sådan storlek, att socialvårdsuppgifterna inom kommunerna bliva av tillräcklig omfattning för att de sociala organen skola kunna erhålla erfarenhet och rutin på detta arbetsområde. Vidare är det angeläget att genom ett förstorande av de nuvarande enheterna få mera bärkraftiga verksamhetsområden. Genom en ökning av skatteunderlaget skulle

141 man undgå de svåra kastningar i socialvårdskostnadernas relativa storlek inom en och samma kommun som för närvarande förekomma. Därjämte gäller det att tillgodose önskemålet att få enheter, vilka i regel på egen hand kunna lösa ålderdomshemsfrågan på ett lämpligt sätt. Till sist bör det vid bestämmandet av kommunområdenas storlek icke lämnas ur räkningen, att anställandet av tjänstemän kan befinnas lämpligt. Vissa av de förut anförda synpunkterna torde bliva tillgodosedda vid en kommunstorlek på bortåt 2 000 invånare. Övervägandena ur andra synpunkter, särskilt organisatoriska sådana, leda i regel till ett högre befolkningstal. Vidare må beaktas att antalet platser på ett ålderdomshem enligt kommitténs mening i regel icke bör understiga 25. På mindre hem kan i allmänhet icke utan oproportionellt höga kostnader lämnas en rationell omvårdnad. Skola kommunerna kunna på egen hand lösa sin ålderdomshemsfråga, synas de i allmänhet böra ha ett invånarantal på bortåt 4 000. Betydelsefulla synpunkter tala för att man vid en kommunal nyindelning skall söka få de nya enheterna större än vad som ur förvaltningssynpunkt för närvarande kan synas påkallat. Redan befolkningsutvecklingen pekar i denna riktning. Landsbygdens befolkningssiffra befinner sig sedan länge i stadig nedgång, vilket som tidigare framhållits bl. a. kommit till uttryck i den kraftiga stegring av antalet småkommuner, som efter hand inträffat. Härtill kommer att samhällsutvecklingen både på socialvårdens och andra områden reser alltmer stegrade anspråk på de lokala samfälligheterna, och kravet på deras storlek blir därför allt större. Efter övervägande av de ovan anförda olika synpunkterna vill kommittén som ett uttryck för den storleksordning på kommunerna, som kommittén anser böra eftersträvas, angiva ett invånarantal av 3 000—4 000.» Kommunindelningskommittén är ense med socialvårdskommittén däri, a t t vissa av de synpunkter, som tala för större socialvårdskommuner, torde bliva tillgodosedda vid en kommunstorlek på cirka 2 000 invånare. E n sådan k o m m u n torde i regel ge såväl ett tillfredsställande urval av lämpliga förtroendemän som en någorlunda tillräcklig mängd arbetsuppgifter, för a t t de sociala organen skola erhålla erfarenhet och intresse i arbetet. Den ger i förhållande till de verkliga småkommunerna en icke obetydlig kostnadsutjämning. Den ekonomiska bärkraften torde vid sådan kommunstorlek i regel vara så pass stark, a t t de bristande resurserna icke behöva verka direkt förlamande på den sociala verksamheten. Kommittén anser också, a t t man med hänsyn till den framtida utvecklingen, icke minst befolkningsutvecklingen, lämpligen bör göra kommunerna något större, än vad som för närvarande kan synas påkallat. Kommittén anser däremot icke, a t t man bör göra kommunstorleken beroende av möjligheterna a t t inrätta egen fattigvårdsanstalt eller anställa heltidssysselsatta tjänstemän. D ä r en för sådana ändamål lämplig folkmängd utan särskilda olägenheter kan uppnås genom sammanslagning, torde detta få anses såsom en ytterligare betydande fördel, särskilt med hänsyn till

142 den sannolika framtida utvecklingen. Detta önskemål synes emellertid knappast vara av sådan vikt, att det trots de olägenheter, som de stora avstånden på många håll lätt kunna medföra, likväl bör göras till principiell riktlinje för en ny kommunindelning. Anstaltsväsendets framtida utveckling synes vara oviss. Kravet på differentiering av klientelet inom de nuvarande kombinerade ålderdoms-, försörjnings- och vårdhemmen gör sig allt starkare gällande. Om sinnessjuka och sinnesslöa samt kroniskt eller obotligt kroppssjuka beredas vård å särskilda anstalter eller vårdavdelningar, torde platsbehovet å de egentliga fattigvårdsanstalterna bli betydligt reducerat. Genom tillkomsten av pensionärshem och genom förbättrade folkpensioner torde platsbehovet komma att ytterligare reduceras. En omläggning av hela anstaltssystemet torde i sinom tid bli nödvändig. Lämpliga upptagningsområden för de särskilda specialanstalterna eller specialavdelningarna torde för närvarande svårligen kunna beräknas. Det kan ifrågasättas, om ens mycket stora primärkommuner kunna bli lämpliga såsom huvudmän för specialanstalterna. Under sådana ovissa förhållanden synes det mindre lämpligt att göra kommunstorleken beroende av anstaltsfrågan. En kommun, som är för liten för att driva egen anstalt, torde tills vidare kunna ordna anstaltsfrågan genom samverkan med angränsande kommuner. Behovet av tjänstemän för socialvården torde i viss mån kunna avhjälpas, därigenom att förtroendemännen vid periodvis återkommande lokalt och centralt anordnade socialvårdskurser undan för undan bibringas större kunskaper i gällande lagstiftning och större förståelse för sina uppgifter. Åtminstone de i varje kommun ledande socialvårdsfunktionärerna, d. v. s. i regel ordförandena i respektive styrelser och nämnder, torde betydligt lättare kunna nås med sådana kurser, sedan antalet kommuner väsentligt reducerats. Om dessutom antalet fattigvårds- och barnavårdskonsulenter något utökas, torde dessa tjänstemäns framtida möjligheter att verka för en förbättrad socialvård även väsentligt ökas. En snabbare utveckling i riktning mot större kompetens hos förtroendemännen kan också befordras därigenom, att folkbildningsverksamheten systematiskt inriktas på att väcka ökat intresse för socialvårdsproblemen hos den stora allmänheten, varifrån förtroendemännen rekryteras. Korrespondenskurser i socialvårdsämnen för förtroendemännen torde också kunna ha en uppgift att fylla. Där förtroendemännens tid icke räcker till för rutinarbetet, torde halvtidsanställda tjänstemän, med god erfarenhet från det kommunala arbetet och helst med en något mera omfattande utbildning än förtroendemännen i regel kunna förskaffa sig, i många fall vara tillfyllest. Ett tillräckligt antal kvalificerade heltidstjänstemän torde i varje fall icke hinna skaffa sig utbildning och praktisk erfarenhet inom det närmaste decenniet efter en indelningsreforms genomförande. Om den framtida socialvården skulle göra

143 kvalificerade heltidsanställda tjänstemän nödvändiga i alla kommuner, torde en friktionsfri övergång till ett sådant stadium och en lycklig rekrytering av de blivande kommunaltjänstemännen lättast kunna vinnas genom en gradvis skeende utveckling, som så nära som möjligt ansluter sig till och bygger på redan uppnådda resultat. Att framtvinga enheter av sådan storlek, att heltidsanställda tjänstemän för socialvården överallt skulle kunna anställas, synes vara att bruka större våld än förhållandena åtminstone för | närvarande kräva. Med hänsyn till vad ovan anförts, synes det kommunindelningskommittén, som om man i regel redan vid en kommunstorlek av 2 000—2 500 invånare torde hava uppnått de viktigaste förutsättningarna för en tidsenlig utveckling av fattigvården och barnavården. Mindre kommuner torde icke böra godtagas annat än i särskilda undantagsfall. Visar folkmängden inom kommunområdet tendens till minskning, bör dock minimiinvånarantalet ökas med det antal personer, som motsvarar den sannolika folkmängdsminskningen under den närmaste 30-årsperioden. c) Nykterhetsvården. Beträffande den kommunala nykterhetsvården har ovan (sid. 60) framhållits, att man, trots gjorda framsteg, i stort sett ännu icke hunnit fram till någon effektiv tillämpning av gällande alkoholistlag. Detta torde i icke ringa mån bero på småkommunsystemet. Olägenheterna av små förvaltningsområden göra sig i särskilt hög grad märkbara i nykterhetsarbetet. Det är svårt att få till stånd ett effektivt nykterhetsvårdande arbete i de små kommunerna. Dessa sakna i regel särskilda nykterhetsnämnder. Tillgången på lämpliga förtroendemän är ringa. Personliga och ekonomiska hänsyn hämma ofta nämndernas arbete. Bristen på erfarenhet och rutin gör sig starkt gällande. De nykterhets vårdande organen sakna erforderlig auktoritet. Antingen underlåta de helt att ingripa mot föreliggande missförhållanden eller också inskränka de sitt ingripande till en schablonmässig och i många fall föga respekterad skriftlig varning. Någon systematisk, individuellt avpassad hjälpverksamhet äro de i regel icke i stånd att bedriva, då de oftast sakna lämpliga personer för övervakning och dylik verksamhet. Behovet av särskilda nykterhetsnämnder. Enligt vad länsnykterhetsnämnderna uppgiva, underlåta de mindre kommunerna i regel att tillsätta särskild nykterhetsnämnd. Detta utesluter självfallet icke, att på sina håll även åtskilliga småkommuner tillsatt särskild nämnd, och att större kommuner finnas, inom vilka fattigvårdsstyrelsen omhänderhar nykterhetsvården. Anledningarna till underlåtenheten att tillsätta särskild nämnd kunna vara mångahanda. Det beslutande organet anser kanske, att några förlo 451950

144 hållanden, som påkalla nykterhetsnämnds ingripande, icke föreligga inom kommunen, eller att en särskild nämnd skulle få alltför få arbetsuppgifter. Man befarar, att en särskild nämnd endast skulle medföra onödiga kostnader. Det möter svårigheter att finna lämpliga och villiga personer till ordförande och ledamöter. I något fall har anledningen uppgivits vara, att tillsättandet av en särskild nämnd skulle komma att uppfattas som ett underkännande av den fungerande fattigvårdsstyrelsens intresse för nykterhetsvården. Erfarenheten har visat, att fattigvårdsstyrelsen såsom nykterhetsvårdande organ är mindre effektiv än en särskild nykterhetsnämnd. Fattigvårdsstyrelserna åsidosätta gärna nykterhetsvården och inskränka sin verksamhet på detta område till utfärdandet av yttranden i motboks- och körkortsärenden. Vid sidan av deras egentliga uppgifter blir nykterhets vården av underordnad betydelse. Stundom kunna nykterhetsvårdsintressena gå stick i stäv mot de ur fattigvårdssynpunkt väsentliga försörjningsintressena. För fattigvårdsstyrelsen kan det te sig motbjudande att ingripa mot en alkoholmissbrukande familjeförsörjare, om fattigvårdsstyrelsen därigenom skulle nödgas att ta hand om familjen och kommunens utgifter för fattigvården därigenom skulle avsevärt stegras. Hos en särskild nykterhetsnämnd kan man hellre förvänta att finna ett positivt intresse för nykterhetsvården och en strävan att sätta sig in i vad nykterhetslagstiftningen egentligen avser. En sådan nämnd finner lättare arbetsuppgifter. Nämndens blotta existens kan innebära en erinran till allmänheten om nykterhetslagstiftningen och om påföljderna av alkoholmissbruk. Anhöriga till en alkoholist finna lättare anledning att vända sig till en nykterhetsnämnd än till en fattigvårdsstyrelse med sina bekymmer för att begära råd och bistånd. Flera länsnykterhetsnämnder betona vikten av att särskilda nykterhetsnämnder göras obligatoriska, om man överhuvud vill vinna avsedda resultat av nykterhetslagstiftningen. Då lämpligheten av att tillsätta särskild nämnd i de mindre kommunerna ur vissa synpunkter verkligen kan ifrågasättas, hindra småkommunerna obestridligen en ändamålsenlig organisation av nykterhets vården. Den bristande tillgången på lämpliga förtroendemän. Ett effektivt kommunalt nykterhetsarbete förutsätter icke endast ett positivt intresse för nykterhetsfrågorna hos ordförande och ledamöter i nykterhetsnämnden. Det behövs också i särskilt hög grad personlig auktoritet hos nämnden och speciellt hos dess ordförande eller verkställande ledamot eller befattningshavare. Ju mindre kommunen är och desto mera intimt kommunmedlemmarna känna varandra, desto svårare är det för nämnden att skaffa sig erforderlig respekt. Därför är det inom en liten kommun i ännu högre grad än i en större nödvändigt att ställa särskilda krav på ordförandens person-

145 liga egenskaper och på hans oberoende gentemot övriga kommunmedlemmar. Flertalet länsnykterhetsnämnder vitsorda, att de mindre kommunerna inom sitt begränsade urval ofta sakna tillgång till intresserade och i övrigt lämpliga förtroendemän för nykterhetsarbetet. Denna olägenhet av småkommunsystemet torde få anses självklar. Att det i vissa småkommuner finns utmärkt sammansatta nykterhetsnämnder, och att stora kommuner ha svaga och direkta olämpliga nämnder, ändrar icke regeln. Personliga och ekonomiska hänsyn som hämmande faktorer i nykterhetsarbetet. En av de främsta olägenheterna för nykterhetsarbetet i de mindre kommunerna är, att vederbörande organ ofta på grund av personliga eller ekonomiska hänsyn i det längsta undvika att ingripa mot missförhållanden. I en liten kommun känna alla varandra. Många stå i släktskapsförhållande till varandra, och de flesta äro för sin näring eller åtminstone för trevnaden i den närmaste omgivningen ömsesidigt beroende av varandra. Man vill icke gärna utan direkt tvingande anledning lägga sig i sina grannars »privata» förhållanden. Ett ingripande på ett tidigt stadium, medan vederbörande alkoholist ännu har någon ambition kvar och kan vara påverkbar genom förebyggande hjälpåtgärder, är därför oftast uteslutet i småkommunerna. Först sedan missförhållandena nått ett sådant stadium, att alkoholmissbrukaren visat sig vara farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv, och fallet vållat allmänt uppseende i orten, känner sig nykterhetsnämnden pliktskyldigast böra ingripa. Men även på ett sådant stadium vill mången nykterhetsnämnd gärna krypa bakom polismyndigheten eller länsnykterhetsnämnden och vidtaga åtgärd först efter direkt anmodan från dessa myndigheter. Man kan lätt förstå en sådan inställning från nykterhetsnämndens sida. Även i en större kommun kan nykterhetsnämndens arbete medföra åtskilligt personligt obehag för ordföranden och ledamöterna. I en liten kommun väcker självfallet ett ingripande mera uppseende och strid än i en större, där vårdfallen och ingripandena äro flera, och nämnden kanske också har större förutsättningar att kunna utöva sin verksamhet på ett diskret sätt. Risken för personligt obehag från den av åtgärden berörde och hans vänner blir större, ju nämnare den personliga kontakten är. De korta avstånden och den intima personkännedomen, som i många fall äro av stort värde i det kommunala arbetet, innebära här en betydande direkt olägenhet. Att ekonomiska hänsyn i de mindre kommunerna ofta kunna verka hämmande i nykterhetsarbetet, har redan framhållits i det föregående. Nämnderna draga sig gärna för de relativt stora kostnader, som kunna vara förknippade med ett interneringsfall, i synnerhet om detta har till följd, att

146 alkoholistens familj under interneringstiden måste omhändertagas av fattigvården. Även de minsta utgifter göra sig kännbara i utdebiteringen. Det visar sig därför svårt att få de beslutande organen i små kommuner att vid statförslags uppgörande överhuvudtaget räkna med kostnader för nykternetsnämndernas verksamhet. Man utgår helst ifrån att någon verksamhet icke skall behöva ifrågakomma. Man vägrar ofta begärda blygsamma expensanslag trots möjligheterna att erhålla statsbidrag för större delen av dessa kostnader. Något särskilt arvode till ordförande eller föredragande i nykterhetsnämnd anses självfallet under sådana förhållanden icke heller behöva ifrågakomma. Där kommunernas beslutande organ intaga en sådan inställning till nykterhetsarbetet, är det mindre underligt, om de verkställande organen föredraga att förhålla sig helt passiva. Flertalet länsnykterhetsnämnder vitsorda ovan berörda olägenheter av de mindre kommunerna, och i flera yttranden belysas dessa förhållanden närmare. Här hänvisas till del III bil. 4. Bristen på erfarenhet och rutin samt bristande förutsättningar i övrigt för ett effektivt nykterhetsarbete. I det föregående (sid. 113) har framhållits vikten av att ett förvaltningsorgan erhåller tillräckligt med arbetsuppgifter för att kunna förvärva nödig erfarenhet och rutin i ärendenas handläggning samt förståelse och intresse för verksamhetens egentliga innehåll och syfte. Inom en liten kommun måste självfallet antalet egentliga nykterhetsvårdsärenden bli obetydligt, även om nykterhetsnämnden visar det allra största intresse och ingriper överallt, där anledning finnes. I många småkommuner sammanträda nämnderna icke på åratal. Då inga särskilda ärenden föreligga till behandling, finner nämnden ingen anledning att sätta sig in i gällande författningar rörande nykterhetsnämndernas uppgifter och befogenheter. När nykterhetsnämndens ingripande en dag blir aktuellt, vet nämnden icke vad den har att göra. Missförhållanden få tillfälle att utveckla sig, kanske utan att ens göras till föremål för nykterhetsnämndens övervägande. Osäkerheten om gränserna för nykterhetsnämndernas skyldigheter och befogenheter gör, att nämnden i det längsta tvekar att ingripa. Ofta komma de mindre kommunernas organ sig icke för att ingripa, ens då anmälan om allvarliga missförhållanden inkommit. Ordföranden kan icke verkställa erforderlig utredning och vet icke, hur han skall fylla i blanketterna för ansökan om internering. Eventuell åtgärd blir helt beroende av polismyndighetens eller länsnykterhetsnämndens medverkan. För en effektiv nykterhetsvård är det angeläget, att nykterhetsnämndernas ingripande sker på ett så tidigt stadium som möjligt. De små kommunernas nämnder ha i regel redan på grund av sin otillräckliga auktoritet

147 mycket små möjligheter a t t utöva någon verksam förebyggande nykterhetsvård. Den oerfarnes hjälpåtgärder bli lätt tafatta, schablonmässiga och verkningslösa. Den större erfarenheten ger större förståelse för alkoholistens problem och större möjligheter a t t anpassa påtryckningsmedel och hjälpåtgärder efter de individuella förhållandena, De mindre kommunernas nämnder ha, om de överhuvud taget ingripa på ett tidigt stadium, i regel intet annat medel a t t tillgripa än skriftlig varning. Övervakning tillämpas mera sällan. Ofta sakna nämnderna tillgång till lämpliga övervakare. Bristen på erfarenhet och rutin framhålles av flera länsnykterhetsnämnder som ett allvarligt hinder för nykterhetsarbetet i de mindre kommunerna. Länsnykterhetsnämnden i Kronobergs län anför: »De lagar och förordningar en nykterhetsnämnd måste känna till äro synnerligen omfattande och arbetsuppgifterna till sin natur mycket grannlaga, krävande en hög grad av insikt och omdöme av handhavarna. Den rätta insikten kan icke erhållas utan praktiska arbetsuppgifter, och omdömet kan man icke tillräckligt pröva med mindre verkligheten ställer problem för lösning. Men hur förhåller det sig i dessa avseenden i de småkommuner vi tidigare nämnt? Kanske blir ett alkoholistvårdsfall aktuellt vart femte, kanske icke mer än vart tionde år. Skall man under sådana förhållanden begära, att insikten, omdömet och handlaget finnes att tillgå vid detta tillfälle. Det kan man knappast begära ens om särskild nykterhetsnämnd finnes vald och så mycket mindre av den fattigvårdsstyrelse, som i dylika småkommuner till minst 90 procent jämväl får ombesörja det arbete nykterhetsvården kräver. Bristen på arbetsuppgifter avtrubbar intresset, förtunnar insikten och lämnar omdömet otränat och oprövat.» Länsnykterhetsnämnden i Stockholms län anför: »Även i en liten kommun med särskild nykterhetsnämnd är det ofta dåligt beställt med denna vård. Nykterhetsnämnden i en sådan kommun saknar i allmänhet helt erfarenhet och rutin, och om ett eller annat vårdärende blir anmält, kommer nämnden sig ej för att ingripa. Då dessa nämnder ej hava regelbundna sammanträden — ibland sammanträder de ej alls på åratal — svarar ordföranden rent expeditionellt på förfrågningar i körkorts- och motboksärenden och de övriga ledamöterna medverka ej i arbetet. Oupphörligen visar det sig, att ingripanden enligt alkoholistlagen genom polismyndigheten eller länsnykterhetsnämnden bli nödvändiga i sådana kommuner. Som exempel på oförmågan hos de små kommunernas nykterhetsnämnder att ombesörja nykterhetsvården, kan nämnas, att länsnykterhetsnämnden under år 1943 fått ombesörja intagning å alkoholistanstalt av tre personer från en och samma kommun på cirka 600 invånare och att redan under innevarande år länsnämnden fått taga hand om två alkoholmissbrukare från en kommun på knappast 1 000-talet invånare. Om båda de sistnämnda personerna gäller, att de länge varit kända som alkoholmissbrukare; nykterhetsnämnden i kommunen har veterligen aldrig ingripit mot någon alkoholist. I fråga om hjälpåtgärder blir det ännu sämre beställt, då sådana åtgärder ej kunna ombesörjas av polismyndigheten och ej heller gärna av länsnykterhetsnämnden utan böra vidtagas av den lokala nämnden. Om hjälpåtgärder vidtagas, äro de ofta osäkra och bristfälliga. Undersökning underlåtes ofta. Man nöjer sig helst med en skriftlig varning.»

148 Länsnykterhetsnämnden i Västmanlands län anför: »Visserligen har nykterhetsnämnderna numera god hjälp i utredningsarbetet av länsnykterhetsnämndernas ombudsmän, men när ärendet fortskridit så långt, att ombudsmannen kallas till hjälp, har i många fall alkoholisten redan blivit en obotlig drinkare.» Fördelar för nykterhetsarbetet av större kommuney. Nämnderna i de större och folkrikare kommunerna kunna lättare erhålla en lämplig sammansättning med positivt intresserade ledamöter ur olika samhällslager. Nämnderna i sådana kommuner inta en mer oberoende ställning i förhållande till befolkningen. Den mera representativa sammansättningen, den mindre intima personliga bekantskapen samt den större erfarenheten och rutinen ge nämnden större auktoritet. Det större verksamhetsområdet samt de mera talrika och differentierade arbetsuppgifterna ge såväl nämnden själv som allmänheten och de personer, mot vilka nämndens åtgärder riktas, ett vidare perspektiv över syftet med verksamheten. Det ena ingripandet underlättar det andra och gör åtgärden mera förståelig. En internering av en svårt hemfallen alkoholist utgör samtidigt en varning till andra alkoholmissbrukare av olika grader. Förebyggande nykterhetsvårdsåtgärder med såväl individuell som mera allmän syftning bli mera påtagligt motiverade. Den större kommunens större ekonomiska resurser ge också möjligheter att motverka ungdomsfylleriet genom att positivt verka för ett sunt nöjesliv och lämplig fritidssysselsättning för ungdomen. Lämplig kommunstorlek med hänsyn till nykterhetsvården. I det föregående har framhållits de betydande olägenheter för nykterhetsnämndernas arbete, som det ömsesidiga personliga beroendet i de små kommunerna innebär. Vid vilken folkmängd olägenheterna av den alltför nära kontakten upphöra, kan vara svårt att angiva. Redan vid en folkmängd av 1 000— 1 500 invånare torde olägenheter av denna art vara avsevärt reducerade vid jämförelse med förhållandena i kommun med 300—500 invånare. För ett mera fullständigt oberoende torde emellertid erfordras en väsentligt större folkmängd. Med hänsyn till vikten av att nykterhetsnämnderna erhålla bästa möjliga sammansättning och tillräckligt med arbetsuppgifter torde vara synnerligen önskvärt, att kommunerna göras så stora som möjligt. Ur denna synpunkt torde en kommun om 4 000—5 000 invånare vara att föredraga framför en kommun om 1 000—1 500 invånare. Samma torde gälla, om man bedömer frågan om lämplig enhet för nykterhetsvården med hänsyn till önskemålet av en stabil ekonomisk grundval och största möjliga skatteutjämning. Man måste emellertid även taga hänsyn till olägenheterna av de stora avstånden i de större kommunerna. Inom vissa gränser innebära de större

149 avstånden såsom förut framhållits uteslutande fördelar, när det gäller nykterhetsarbetet. Bli avstånden alltför stora, k a n ytterligare fördel ej vinnas. Det längre avståndet blir då uteslutande en nackdel. Dyrbara och tidskrävande resor bli erforderliga såväl för nämndens sammanträden som för utredningar och andra personliga besök hos klientelet. Den allmänna övervakningen av nykterhetstillståndet torde emellertid även med relativt stora avstånd lätt nog kunna genomföras, om nämnden har ett lämpligt antal ledamöter, som verkligen äro intresserade för sina uppgifter, och håller god k o n t a k t med andra samhälleliga organ. Länsnykterhetsnämnden i Stockholms län anför härom: »Invändningen, att i en större kommun de större avstånden och den större folkmängden skulle försvåra möjligheterna att övervaka nykterhetstillståndet, synes icke väga särdeles tungt. Om nämnden arbetar så, att den är känd och håller god kontakt med polismyndighet, läkare, andra sociala och samhälleliga organ, bör den få kännedom om förekommande fall av alkoholmissbruk.» Länsnykterhetsnämnden i Älvsborgs län anför: »Nämnden har ej kunnat konstatera, att arbetet i de större kommunerna försvåras av de större avstånden. De olika ledamöterna väljas i regel efter principen en ledamot från varje hörn av kommunen, vilket ju bör underlätta nämndens arbete, särskilt vid utredningar och dylikt. I stort sett kan sägas, att de nackdelar de mindre kommunerna föra med sig ombytas till fördelar i de större kommunerna. Härmed dock ej sagt, att detta kan gälla hur stora kommuner som helst. De jämförelser, som här gjorts, ha hämtats från länsnämndens eget arbetsfält — kommunerna inom Älvsborgs län.» Länsnykterhetsnämnden i Kopparbergs län anför: »Farhågorna för att de större avstånden och de större folkmängderna skulle försvåra möjligheterna att övervaka nykterhetsförhållandena föreligga icke för vårt läns vidkommande. I regel väljas nämndsledamöterna till ett antal, lämpligt avvägt för kommunens storlek samt så fördelade till bostadsort att de kunna övervaka hela kommunen.» Flera länsnykterhetsnämnder ha gjort mer eller mindre direkta uttalanden i fråga om lämplig kommunstorlek. (Se del I I I bil. 4.) Länsnykterhetsnämnden i Älvsborgs län uttalar sig för enheter med 1 000—2 000 invånare, nämnden i Skaraborgs län för cirka 2 000 invånare, nämnderna i Östergötlands och Västmanlands län för 3 000—4 000 invånare, nämnden i Kristianstads län för 3 000—5 000 invånare. Nämnden i Kopparbergs län anser, »att de större och medelstora kommunerna i länet ha större förutsättningar a t t fullgöra hithörande uppgifter än de mindre kommunerna, och att de förra i regel utföra ett bättre arbete än de senare.» Kommunindelningskommittén anser, att man med hänsyn till de obestridliga olägenheterna av de allt för stora avstånden icke bör sätta minimifolkmängden högre, än som är nödvändigt för att vinna en något så när tillfredsställande organisation av den kommunala förvaltningen i allmänhet. Med det ovan (sid. 143) med hänsyn till fattigvården och barnavården rekommenderade minimiinvånarantalet — 2 000—2 500 invånare — torde

150 även nykterhets vården i regel kunna handhavas på ett nöjaktigt sätt utan mera avsevärda olägenheter. Att minimifolkmängden bör sättas högre, om folkmängden inom kommunområdet visar tendens till minskning, har ovan framhållits. d) Folkpensioneringen. Såsom i det föregående omnämnts (sid. 73), visade det sig redan vid den första tillämpningen av 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring, att olägenheter voro förknippade med de små pensionsdistrikten. Genom lagändring år 1918 bereddes möjlighet för de mindre kommunerna att frivilligt förena sig till gemensamma pensionsdistrikt, men kommunerna ha icke begagnat sig av denna möjlighet. De fortsatta erfarenheterna visa, att olägenheterna alltjämt kvarstå. Olägenheterna elimineras till stor del genom det bistånd, som pensionsstyrelsens ombud lämna pensionsnämnderna. Organisationen har kunnat anpassa sig efter förhållandena så, att pensionsstyrelsens ombud inom småkommunområdena på många håll övertagit en väsentlig del av pensionsnämndernas och deras ordförandes arbetsuppgifter. Ett sådant förhållande kan principiellt sett icke anses tillfredsställande. När det gäller att bedöma frågan om fördelar och nackdelar av stora och små kommuner, torde man därför icke kunna bortse från den faktiskt föreliggande bristen i småkommunernas förmåga att fullgöra sina hithörande skyldigheter. I del III bil. 5 lämnas en redogörelse för de från pensionsstyrelsens ombud inkomna yttrandena. I själva huvudfrågan har flertalet ombud förordat relativt stora pensionsdistrikt eller åtminstone sammanslagning av de minsta distrikten. Betydelsen av intim personkännedom. En obestridlig fördel med de små pensionsdistrikten är den ingående personkännedom, som det nära grannskapet skänker och som är av mycket stor betydelse i pensionsarbetet. Till pensionsnämndernas viktigaste åligganden hör invaliditets- och behovsprövningen. Härför erfordras ingående kännedom om sökandens hälsotillstånd, arbetsförmåga och ekonomiska förhållanden. Sökandens egna uppgifter i dessa avseenden kunna ofta vara vilseledande. Samma är förhållandet med de till ansökningarna fogade läkarintygen, av vilka många utfärdats efter ett enda besök hos läkaren. Om nämndens ordförande och ledamöter haft tillfälle att under lång tid så gott som dagligen iakttaga sökanden och hans levnadsförhållanden, kan nämnden i regel lätt nog utan särskild undersökning kontrollera sökandens uppgifter. När det gäller tveksamma fall, ger den mera fullständiga kännedomen möjlighet till ett säkrare bedömande. Om en pensionstagare får sina ekonomiska förhållanden

151 förbättrade eller får ökad arbetsförmåga, så a t t pensionen bör minskas, är det ingalunda säkert, a t t han själv anmäler detta till nämnden. I n o m det mindre pensionsdistriktet är det även lättare a t t kontrollera sådana förändringar. Å andra sidan har den nära personliga bekantskapen även sina avigsidor. Inom en liten kommun bli människorna mera beroende av varandra. Även om nämnderna samvetsgrant sträva efter rättvisa avgöranden, kan det likväl icke undgås, a t t allehanda ovidkommande personliga hänsyn lätt k u n n a påverka avgörandena. Nämnden i ett större distrikt får en friare ställning, och det större antalet ledamöter i nämnden kan också vara en garanti för större objektivitet. Ombudet för Boråsoch Alingsåsområdena anför h ä r o m : »I de små kommunerna, där alla känna alla, komina förtroendemännen på en del håll i starkt beroende av omgivningen och törs därför inte alltid säga sanningen av fruktan för att bli illa sedda. Som ex. kan nämnas, att en pensionsordförande i en liten kommun, där en pensionstagare mottagit ett större arv, icke själv ville anmäla detta till pensionsstyrelsen utan anhöll att jag som ombud skulle göra detta ; På så sätt ville han undgå väntat obehag från grannen, pensionstagaren. Hela pensionsnämnder kunna också visa prov på liknande feghet. När det gäller tvivelaktiga pensionsärenden, händer det icke sällan, att pensionsnämnden fattar ett beslut till förmån för en sökande men samtidigt förväntar, att ombudet genom sin besvärsskrivelse skall få till stånd ett beslut i annan riktning hos pensionsstyrelsen. På sådant sätt söker nämnden skydda sig för obehag. Blir l e t sedan ingen pension, är det ombudets och pensionsstyrelsens skuld.» O m b u d e t f ö r Å m å l s - o c h V a l b o o m r å d e n a a n f ö r : »En av ledamot i nämnden eller annan person upprättad ansökning har i många fall visat sig influerad av bl. a. grannskaps- eller vänskapsförhållanden.» M e d hänsyn till nyssnämnda olägenheter av en alltför n ä r a personlig kontakt mellan nämnden och klientelet torde de minsta pensionsdistrikten knappast kunna givas något företräde framför de medelstora distrikten ens ur kontrollsynpunkt. F ö r ett tillförlitligt bedömande av pensionsansökningar och för en nöjaktig efterkontroll av pensionstagarna torde det icke vara nödvändigt, a t t nämndens ordförande och ledamöter personligen känna varje pensionssökande från början, än mindre att de känna hela befolkningen inom distriktet. Det viktigaste är, att nämnden har förutsättningarna för a t t kunna skaffa sig en ingående kännedom om pensionssökandens förhållanden, innan ansökningen behandlas, samt möjlighet a t t i fortsättningen följa pensionstagarens förhållanden, i den mån dessa kunna inverka på rätten till pension. A v de uttalanden, som gjorts av pensionsstyrelsens ombud (jämför del I I I bil. 5), framgår a t t erforderlig personkännedom k a n upprätthållas även inom de mera folkrika och vidsträckta pensionsdistrikten. D e t t a kan givetvis icke ske utan a t t nämndens ordförande och ledamöter utveckla en viss

152 aktivitet. I ett större distrikt kunna de icke — såsom ofta torde vara fallet i de små distrikten — inskränka sig till a t t infinna sig vid sammanträdena för a t t meddela pensionsstyrelsens ombud, vad de och alla övriga kommunmedlemmar veta eller tro sig veta om pensionssökandena. Den mindre nära bekantskapen nödvändiggör särskild undersökning. Om denna bedrives systematiskt av en van och i gällande författningsföreskrifter väl införsatt person, kan den ge upplysningar, som både komplettera och korrigera uppfattningen inom bekantskapskretsen. Men det räcker icke enbart med en undersökning. I det större distriktet måste såväl ordförande som ledamöter lägga sig vinn om a t t lära känna sitt klientel och var i sin stad verksamt bidraga till att utredning och kontroll bli så grundliga som möjligt. I n o m måttligt stora pensionsdistrikt torde personkännedomen icke vålla något bekymmer för en av sina uppgifter intresserad nämnd. Är folkmängden mycket talrik och avstånden inom distrikten mycket stora, försvåras givetvis nämndens uppgifter. I sådana pensionsdistrikt torde erforderlig k o n t a k t med klientelet ofta icke kunna upprätthållas utan kostsamma och tidsödande resor, och det kan bli nödvändigt a t t anställa särskilda avlönade biträden för utredningar och efterkontroll. Endast undantagsvis har ombud rapporterat erfarenheter av bristande personkännedom inom de större pensionsdistrikten. Att kontrollen icke ens inom mindre pensionsdistrikt kan bji 100-procentigt säker, framgår av följande citat ur ombudets för Söderhamhsområdet yttrande: »Beträffande personkännedomens värde vid behandling av ansökningar från hjälpsökande i allmänhet och folkpension i synnerhet synes det mig, att densamma blivit överskattad. — En pensionssökande från den minsta kommunen inom mitt område lyckades undanhålla ett kapital på omkring 12 000 kronor. I detta fall borde om något personkännedomen ha kunnat vara till nytta för nämndens ledamöter, vilka under ett fyrtiotal år bott nära grannar till sökanden och varit hans arbetskamrater och förmän under denna tid.» Tillgången på lämpligu förtroendemän. Svårigheterna a t t inom de mindre pensionsdistrikten kunna erhålla lämpliga ordförande i pensionsnämnderna betonades redan av pensionsstyrelsen i den skrivelse, som föranledde ovan o m n ä m n d a lagändringar (sid. 150). Av pensionsstyrelsens ombud h a r ett stort antal vitsordat, att sådana svårigheter alltjämt föreligga (se del I I I bil. 5). Svaret på frågan om tillgången blir givetvis i hög grad beroende av vilka k r a v man ställer på ordförandenas kvalifikationer. Om man, såsom en del ombud synes göra, anser a t t pensionsnämndens huvudsakliga uppgift är a t t meddela ombudet upplysningar angående pensionssökandena, torde frågan om personvalet vara av mindre betydelse. Kräver man däremot, a t t ordföranden skall k u n n a självständigt utföra sitt uppdrag u t a n att vara i allt väsentligt beroende av ombudets bistånd vid handläggningen av ärendena, torde man kunna utgå ifrån a t t fullt lämpliga ordförande icke

153 alltid stå a t t uppbringa i de mindre kommunerna, och a t t det skulle bli till fördel för nämndernas sammansättning, om urvalet kunde göras från ett större område. Nämndernas bristande erfarenhet och bristande intresse samt beroende av ombudets biträde. Den allvarligaste olägenheten a v de alltför små pensionsdistrikten är, a t t nämnderna icke erhålla den erfarenhet och rutin, som är erforderlig för ärendenas handläggning och bedömande. I n o m många pensionsdistrikt förekommer icke ens ett ärende per år. E t t ombud nämner, a t t det finns distrikt, där det kan dröja flera år mellan varje ärende, som nämnden får a t t handlägga. Resultatet av en sådan organisation blir självfallet — hur lämpliga personer man än k a n förvärva för pensionsnämndsuppdragen — att vederbörande lätt förlora intresset och ofta icke finna anledning a t t närmare sätta sig in i sina uppgifter vare sig teoretiskt eller praktiskt. A t t det, såsom ett ombud upplyser, finns pensionsordförande, som icke ens kunna fylla i en ansökningsblankett, k a n under sådana förhållanden knappast förvåna och torde hellre böra läggas systemet än den enskilde ordföranden till last. Även om ett eller annat ärende per år förekommer till handläggning inom distriktet, torde det vara ganska naturligt, a t t ordföranden sätter sin lit till ombudet och avstår från a t t försöka på egen hand utreda ärendena. Flertalet ombud framhålla eller medgiva, a t t nämnderna i de mindre distrikten på grund av det ringa antalet ärenden icke erhålla nödig erfarenhet i arbetet och a t t de till följd därav äro i mycket stor utsträckning beroende av ombudens biträde (Se del I I I bil. 5). O m b u d e t f ö r S t o c k h o l m s s t a d s 2:a o m r å d e a n f ö r: »Under min tjänstgöring som ledamot av Kungl. Pensionsstyrelsen under åren 1922—1930 hade jag vid företagna inspektionsresor tillfälle iakttaga, att inom de små pensionsdistrikten mången gång varken nämndsordförandena och än mindre ledamöterna hade sådan kännedom om den lag, de hade att tillämpa, att de vid sammanträdena i någon större omfattning självständigt medverkade vid ärendenas behandling. Ärendenas handläggning fick nästan helt ankomma på ombudet. De ofta alldeles oförberedda ärendena fingo under sammanträdets gång bli föremål för den utredning, ombudet ansåg erforderlig. Under de senaste åren hava på pensionsnämnderna lagts nya arbetsuppgifter, som ovillkorligen kräva stor kompetens hos såväl ordföranden som ledamöterna. Endast genom behandling av ett något så när stort antal ärenden kan erforderlig kompetens förvärvas. O m b u d e t f ö r E s k i l s t u n a o m r å d e t a n f ö r : »De minsta kommunerna i distriktet omfatta drygt 200 invånare, och det har visat sig, att såväl ordförandena som ledamöterna i dessa små kommuner på grund av bristande erfarenhet äro så pass illa insatta i bestämmelserna, att de äro helt beroende av ombudet för sina beslut. Allmänheten har därigenom också svårt att få tillförlitliga uppgifter i pensionsfrågor.»

154 O m b u d e t f ö r B a n k e k i n d s - o c h L i n k ö p i n g s o m r å d e n a anf ö r : »På grund av det i dessa små pensionsdistrikt ringa antalet förekommande ärenden, i en del fall inget eller endast 1 a 2 om året, erhålla ordföranden och ledamöterna ej den erfarenhet och rutin i handläggandet av hithörande frågor, som fordras för att arbetet skall bliva tillfredsställande utfört. Det händer ibland, att ansökningshandlingar få skrivas och nödvändiga utredningar göras vid själva sammanträdet och då med ombudets hjälp.» Flera ombud framhålla, a t t ombuden ofta få utföra ordförandens huvudsakliga arbete och i realiteten tjänstgöra såsom ordförande vid sammanträdena. A t t det är tack vare ombudets hjälp med råd och anvisningar, utredningar, beräkningar, formuleringar, skrivarbete m. m., som många nämnder i smådistrikten överhuvudtaget kunna expediera förekommande ärenden, framgår av ett flertal yttranden. Uppfattningen av detta förhållandes betydelse växlar emellertid. Vissa ombud anse, a t t denna förskjutning i arbetsfördelningen mellan nämnder och ombud icke innebär någon egentlig olägenhet u t a n i stället är till fördel för pensionsarbetet. O m b u d e t , f ö r V a r b e r g s o m r å d e t a n f ö r : »Det är både rimligt och lämpligt, att ombudet, som dock bör besitta större teoretisk och praktisk kännedom i saken, griper in med råd och upplysningar. Vill ombudet för att vinna tid eller eventuellt bättre formulering av nämndens utlåtande själv utföra ordförandens skrivarbete, är ju ingen skada skedd. Alla parter torde vinna på ett dylikt arrangemang. Nämnden betraktar icke ett dylikt samarbete som något opåkallat tjänstemannaingripande. Skulle nämnden önska att fatta sina beslut utan några fingervisningar från ombuden, kan den naturligtvis göra så. Resultaten skulle säkerligen icke bliva uppmuntrande för nämnden.» Vissa ombud betona olägenheten av a t t allmänheten icke av nämnderna kan erhålla de upplysningar och den hjälp, som avsetts, och a t t pensionssökande därför behöva infinna sig vid sammanträdena för a t t av ombudet erhålla biträde med ansökningens upprättande. Vissa ombud peka på den ökade arbetsbördan för ombuden. Flera ombud framhålla, a t t ombudets närvaro i regel är nödvändig vid sammanträdena i de mindre distrikten på grund av nämndens beroende av ombudets hjälp, och a t t detta medför ett betydande antal tidsödande och kostsamma resor för ombuden. Det större eller mindre beroendet av ombudens biträde står givetvis icke i direkt förhållande till pensionsdistriktens storlek. D e t finns många små pensionsdistrikt, där ordföranden förstått a t t väl sätta sig in i sina u p p gifter, och där nämnderna fungera tillfredsställande. Det finns också större pensionsdistrikt, som äro mindre lyckligt lottade ifråga om personvalet. D e t personliga intresset och den personliga dugligheten spela här, som överallt eljest, en betydande roll. Det synes emellertid kommittén uppenbart, a t t pensionsnämnderna i ett mycket stort antal av våra småkommuner icke äro funktionsdugliga just på grund av a t t verksamhetsområdena icke lämna dem tillräckligt med arbetsuppgifter. Systemet fungerar tack vare

155 det bistånd, som pensionsstyrelsens ombud lämnar pensionsnämnderna långt utöver vad författningen avsett. Detta kan icke räknas småkommunerna till förtjänst, när det gäller att pröva fördelar och nackdelar av stora och små kommuner. Kostsamma och tidsödande resor för ombuden samt dröjsmål med ärendenas avgörande. Det stora antalet pensionsdistrikt och nämndernas beroende av ombudens biträde föranleder ett betydande antal kostsamma och tidsödande resor för ombuden. Med ett färre antal pensionsdistrikt och mera kvalificerade nämnder skulle många dylika resor kunna inbesparas. Visserligen ökas icke resekostnaderna i direkt proportion till antalet pensionsdistrikt. Genom en rationell planering av resorna kunna kostnaderna begränsas. När det gäller ordinarie sammanträden, kunna dessa utsättas så, att ombudet kan besöka två eller flera sammanträden i angränsande socknar på samma dag. Med de nya bestämmelserna, att ärendena måste behandlas inom två månader, händer det emellertid icke sällan, att extra sammanträde måste hållas mellan de ordinarie för att behandla ärenden, vilka på grund av nämnda bestämmelse icke kunna vila till nästa ordinarie sammanträde. Då behov av extra sammanträden mera sällan torde föreligga i flera angränsande kommuner samtidigt, torde ombuden som regel få beräkna en särskild resa för varje extra sammanträde. Visserligen gäller för närvarande enligt särskild undantagsbestämmelse, att ombuden ej nödvändigt behöva vara närvarande vid mindre sammanträden, då endast ett eller ett par enklare ärenden behandlas. Erforderligt biträde vid ärendenas handläggning förutsattes då kunna lämnas per brev eller telefon. Flera ombud framhålla emellertid, att de i regel icke anse sig kunna utebliva från något sammanträde i de mindre pensionsdistrikten på grund av ordförandenas oförmåga att själva handlägga ärendena. I de större distrikten behöva ombuden däremot icke lika regelbundet vara närvarande vid sammanträdena. Det synes således, som om de små pensionsdistrikten även i detta avseende innebure en obestridlig olägenhet. Denna olägenhet torde emellertid, om man ser till organisationen i dess helhet, icke vara av större betydelse. En sammanslagning av pensionsdistrikten skulle visserligen medföra mindre kostnader för ombudens resor men den skulle i stället på en del håll medföra ökad olägenhet och kostnad för pensionsnämndernas ledamöter och för de pensionssökande, som finge längre resor till sammanträdena och till ordförandens mottagning. De tätare sammanträdena i ett större pensionsdistrikt innebära en fördel för de pensionssökande. Man har tidigare anmärkt på, att ärendenas behandling fördröjes inom de små distrikten, där i regel endast ett sammanträde hölls per kalenderhalvår. Numera torde denna olägenhet hava undan-

156 röjts genom bestämmelsen, a t t inkommet ärende skall handläggas inom t v å månader. Vissa ombud hålla emellertid före, a t t nämnderna i de mindre distrikten trots denna bestämmelse söka begränsa antalet sammanträden till högst två per år, och a t t de i vart fall torde komma a t t utnyttja tvåmånadersfristen mera än de större distrikten, där sammanträden hållas oft a r e . I de mindre distrikten förekommer det också oftare, a t t ett ärendes avgörande måste uppskjutas på grund av ofullständig utredning. Angående pensionsstyrelsens ombuds yttrande i dessa frågor hänvisas till del I I I bil. 5. De ekonomiska resursernas betydelse. Socialvårdskommittén har i sitt betänkande angående socialvårdens organisation t r o t t sig kunna spåra en viss tendens hos småkommunerna a t t utnyttja folkpensioneringen i sådana fall, där fattigvård egentligen skolat utgå. Till stöd härför åberopar socialvårdskommittén, a t t det procentuella antalet tilläggspensionärer i åldrarna mellan 15 och 65 år visat sig vara högre i landsbygdens A-kommuner, som i regel äro småkommuner, än i B-, C- och D-grupperna, där folkmängden i regel är större. D e t ligger nära till hands a t t antaga, a t t en liten kommun, för vilken e t t långvarigt fattigvårdsfall kan utgöra en svår ekonomisk belastning, gärna ser sig om efter möjligheter att undgå utgiften och a t t en sådan komm u n så långt som möjligt tillgriper hjälpformer, för vilkas utgifter kommunen ej alls eller endast i begränsad omfattning är betalningsskyldig. Av pensionsstyrelsens ombud ha tretton ansett, att benägenheten att vilja på folkpensioneringen överföra så många fattigvårdsfall som möjligt är lika u t m ä r k a n d e för stora som små kommuner, under det a t t nio ansett, a t t ifrågavarande benägenhet är särskilt framträdande eller endast förekommande hos småkommunerna. (Se del I I I bil. 5). Den av socialvårdskommittén påvisade skillnaden i relativa antalet tilläggspensionärer torde till väsentlig del hava sin förklaring i andra förhållanden. M a n torde emellertid icke kunna bortse ifrån, att frestelsen för den ekonomiskt svagare kommunen a t t obehörigen u t n y t t j a folkpensionen i stället för fattigvård självfallet måste vara större än för en mera bärkraftig kommun. D e ekonomiska resurserna inverka också på kommunernas villighet a t t bekosta invaliditetsförebyggande åtgärder. O m b u d e t f ö r K a r l s t a d s o m r å d e t a n f ö r h ä r o m : »I ett hänseende skulle folkpensioneringens verksamhet otvivelaktigt främjas av en sammanslagning till större kommuner, och det är den del av verksamheten, som avser sjukvård och yrkesutbildning. — Min erfarenhet säger mig, att intresset för denna viktiga uppgift är betydligt mindre i småkommunerna, beroende till stor del på de

157 ekonomiska garantier, som Kungl. Pensionsstyrelsen kräver för bidrag till åtgärder och som kanske oftast måste lämnas av en kommun, där ett par hundra kronors utgifter kan vara en stor summa i budgeten.» Flera andra ombud anse, att behovet av sjukvård och yrkesutbildning tillgodoses mindre tillfredsställande inom de mindre kommunerna än inom de större. (Se del III bil. 5.) Intresset för dylika åtgärder lär visserligen vara i starkt stigande även i småkommunerna, men deras knappa resurser torde likväl starkt motverka en mera allmän tillämpning av dessa synnerligen betydelsefulla verksamhetsgrenar. Lämplig kommunstorlek med hänsyn till pensionsnämndernas uppgifter. Pensionsstyrelsens ombuds synpunkter på frågan om lämplig storlek för ett pensionsdistrikt framgår av en sammanställning i del III bil. 5. Synpunkterna spegla erfarenheter från vitt skilda förhållanden. Såsom lämpligaste medelstorlek på landsortsdistrikt rekommenderas folkmängder från 1 500 till 12 000 invånare. Såsom undre gräns nämnas så vitt skilda invånarantal som 500 och 10 000. Såsom övre gräns nämnas invånarantal från 1 500 till 15 000. Av uttalandena synes framgå, att pensionsdistriktens storlek icke äro av en större betydelse. De lägsta siffrorna torde emellertid syfta på en organisation, där pensionsstyrelsens ombud alltjämt — såsom nu i regel är fallet inom småkommunområdena — faktiskt svarar för en stor del av nämndernas arbete, och där nämndernas huvudsakliga uppgift anses vara att framskaffa bedömningsmaterial. När det gäller att bestämma lämplig minimistorlek för ett pensionsdistrikt, torde möjligheterna att skapa ett organ, som självständigt kan fullgöra sina i författningarna avsedda uppgifter, böra vara i första hand avgörande. Ett nöjaktigt urval av lämpliga förtroendemän torde i de flesta fallen kunna påräknas redan vid en folkmängd av 1 000—1 200 personer. Antalet ärenden per år torde emellertid vid en sådan kommunstorlek i regel vara för lågt för att ge nämnden erforderlig erfarenhet och rutin ' ärendenas handläggning. Från denna synpunkt vore en betydligt högre folkmängd att föredraga. Med hänsyn till de olägenheter, som obestridligt följa med alltför stora avstånd, torde man emellertid icke böra driva en tvångssammanslagning längre än som är nödvändigt. Redan vid en folkmängd av 2 000—3 000 personer torde förutsättningar för en någorlunda jämnt fortlöpande verksamhet med ett tjugotal ärenden per år föreligga. Av ombudens yttranden framgår, att erforderlig personkännedom utan svårighet kan upprätthållas vid en sådan kommunstorlek. De ekonomiska resurserna i en sådan kommun torde i regel också vara tillräckliga, för att utgifter av den storleksordning, som den invaliditetsförebyggande verksamheten medför, icke behöva verka avskräckande. Att minimifolkmängden bör sättas högre, om folkmängden visar tendens att minska, har förut framhållits.

158 e) Hälsovården. I samband med redogörelse för hälsovårdslagstiftningens utveckling i 4 kapitlet (sid. 56 o. f.) har framhållits, att hälsovården alltjämt är ett av kommunerna på landet i stort sett försummat arbetsområde. Förståelsen för hälsovårdsarbetet och dess stora sociala och ekonomiska betydelse vinner endast långsamt terräng utanför städerna och de större tätorterna, där hälsovårdsstadgans strängare bestämmelser för stad äro tillämpliga, Småkommunerna utgöra även på detta område ett påtagligt hinder för utvecklingen. Behovet av särskilda hälsovårdsnämnder. Enligt hälsovårdsstadgan skall särskild hälsovårdsnämnd tillsättas i kommun med mera än 3 000 invånare. I kommuner med 3 000 invånare eller därunder må kommunalnämnden tillika fungera som hälsovårdsnämnd. Dessa kommuner tillsätta till följd därav i regel ingen hälsovårdsnämnd. Då 92 procent av samtliga landskommuner ha under eller högst 3 000 invånare, äro särskilda hälsovårdsnämnder sällsynta på landsbygden. I fråga om anledningarna till underlåtenheten att tillsätta särskild hälsovårdsnämnd samt om olägenheterna därav gäller i stort sett motsvarande synpunkter som ifråga om småkommunernas underlåtenhet att tillsätta särskild nykterhetsnämnd. Man anser, att en särskild nämnd icke skulle ha tillräckligt med arbetsuppgifter, vilket i viss mån är riktigt. Man är rädd, att en särskild nämnd skulle vålla kostnader. Vid tillsättandet av kommunalnämnden tar man i regel ingen hänsyn till dess egenskap av hälsovårdsmyndighet. I jämförelse med kommunalnämndens egentliga uppgifter, blir hälsovården en angelägenhet av sekundär betydelse. Kommunalnämnden visar i regel mindre intresse för hälsovårdsuppgifterna, än vad en särskild hälsovårdsnämnd gör. Kommunindelningskommittén anser, att särskild hälsovårdsnämnd bör tillsättas i alla kommuner. Betydelsen av att hälsovårdsnämnderna erhålla lämplig sammansättning och tillräckligt arbetsområde. Hälsovårdsnämndernas uppgifter äro mångskiftande och kräva för en riktig handläggning icke endast författningskännedom samt praktisk erfarenhet och rutin utan i många fall även ett visst mått av sakkunskap såväl på det hygieniska området som på byggnadstekniska och andra praktiska områden, som kunna komma att beröras av nämndens åtgärder. Mycket ofta äro uppgifterna därtill av synnerligen ömtålig art, i det de röra ingripanden i medmänniskornas personliga förhållanden. Ofta kunna hälsovårdsnämndernas ingripanden, särskilt när det gäller sanitära olägenheter av industrier, medföra mycket kännbara eko-

159 nomiska konsekvenser för de av åtgärderna berörda. Det är därför av stor vikt, att hälsovårdsnämnderna rekryteras med kvalificerade personer, som ha stor allmän erfarenhet och gott omdöme samt en självständig ställning i förhållande till ortsbefolkningen. I nämnden bör såvitt möjligt representeras den sakkunskap, som oftast behöver anlitas i arbetet, d. v. s. hygienisk och byggnadsteknisk. Det är självfallet, att man i kommuner med endast något hundratal invånare har svårt att få till stånd hälsovårdsnämnder med lämplig sammansättning. Personer med sådan »särskild insikt i och intresse för hälsovårdsfrågor», som hälsovårdsstadgan förutsätter åtminstone hos föredragande i nämnden, torde vara sällsynta i småkommunerna. Personer med byggnadsteknisk erfarenhet torde likaledes endast sällan stå att erhålla såsom ledamöter i småkommunernas nämnder. Redan nämndsledamöternas beroende av omgivningen hindrar ofta nämnden att ingripa mot föreliggande missförhållanden. Ofta äro nämndens ledamöter kanske själva delaktiga i eller eljest direkt berörda av de förhållanden, som borde göras till föremål för hälsovårdsnämndens åtgärd. Det begränsade verksamhetsfältet ger alltför ringa erfarenhet i ärendenas bedömande och formella handläggning. Nämnden i en liten kommun saknar därför i regel förmåga att på ett tillfredsställande sätt handhava hithörande angelägenheter. Om nämnden någon gång ingriper, kan det oftast icke ske med önskvärd auktoritet, och formella felaktigheter i handläggningen äventyra ofta resultatet, om vederbörande icke frivilligt ställa sig ett givet föreläggande till efterrättelse. Beträffande hälsovårdsuppgifterna liksom beträffande barnavårds- och nykterhetsvårdsuppgifterna gäller, att man icke får stå för nära de förhållanden, det gäller att bedöma, om man skall kunna bilda sig en objektiv uppfattning om desamma. Det kräves en överblick, som ger urskillning och riktiga proportioner. Den större överblicken avslöjar lättare och säkrare de obestridliga missförhållandena, mot vilka ingripandena i första hand böra göras, om de skola kunna ske med tillräcklig auktoritet. Det kräves planmässiga åtgärder för ett större område, om man med allmänhetens förståelse och stöd vill systematiskt sanera förhållandena och undan för undan skapa en allt högre hälsovårdsstandard. I de allt för små kommunerna saknas detta perspektiv. Man tycker icke minst när det gäller hälsovårdsförhållandena, att allting är bra som det är, och man har svårt att förstå, vad de särskilda hälsovårdsföreskrifterna egentligen skola tjäna till. Det större verksamhetsområdet ger bättre förståelse för hälsovårdsarbetets betydelse och en mera positiv inställning till detsamma. Att splittringen i många småkommuner försvårar samarbetet mellan de kommunala organen å ena sidan samt statens och landstingens motsvarande organ å andra sidan, har redan framhållits ovan å sid. 112. Denna 11 451950

160 olägenhet gör sig i särskilt hög grad kännbar, när det gäller hälsovårdsarbetet. I en större kommun kan kanske en läkare, veterinär, distriktssköterska eller annan person med utbildning i hälsovård påräknas såsom ledamot i hälsovårdsnämnden. En viktig fördel av de större hälsovårdsområdena är, att bostadsinspektionen och andra dylika mera omfattande arbetsuppgifter kunna organiseras mera rationellt tack vare de större personliga och ekonomiska resurserna. Lämplig kommunstorlek med hänsyn till hälsovården. För samarbetet med tjänsteläkarna hade det varit synnerligen önskvärt, att kommunområdena kunnat sammanfalla med provinsialläkardistrikten sedan tjänsteläkarorganisationen i sinom tid blivit fullt utbyggd. Då provinsialläkardistrikten emellertid med hänsyn till läkartillgången icke inom överskådlig tid torde kunna nedbringas till lägre invånarantal än 6 000—7 000 personer, kan ett sådant önskemål icke göras normerande för kommunstorleken. En mycket stor fördel skulle emellertid vinnas, om den framtida fullt utbyggda distriktsvårdsorganisationen kunde direkt anknyta till kommunområdena. Med hänsyn till detta önskemål borde kommunerna göras så stora, att de kunde ge lämplig sysselsättning för åtminstone en distriktssköterska, Minimifolkmängden borde för sådant ändamål i regel icke vara lägre än 2 000 personer. Inom en sådan kommun torde i allmänhet finnas såväl nöjaktig tillgång på lämpliga förtroendemän för en särskild hälsovårdsnämnd som någorlunda tillräckliga arbetsuppgifter och godtagbar ekonomisk bärkraft. Att minimifolkmängden bör sättas högre om folkmängden visar tendens att minska, har förut framhållits. f) Brandväsendet. Genom den nya brandlagen av den 15 juli 1944 hava även landskommunerna ålagts en ovillkorlig skyldighet att vidmakthålla ett brandförsvar. Därmed följer bl. a. skyldighet att hålla en utbildad brandstyrka, avlöna brandchef, anskaffa och underhålla materiel, byggnader och andra för brandförsvaret erforderliga anordningar samt att draga försorg om nödig vattentillgång för släckning av brand. Då ett brandförsvar å landsbygden knappast kan bli effektivt utan motoriserade släckningsenheter, innebär denna nya förpliktelse för landskommunerna ekonomiska konsekvenser, som de flesta kommunerna icke förmå bära ensamma. Lagen har också räknat med detta och förutsätter, att kommunalförbund kunna bildas för samverkan mellan flera kommuner. Lagen ger också länsstyrelsen möjlighet att befria kommun från skyldighet att hålla brandkår, såframt kom-

161 munen träffat avtal om betryggande släckningshjälp från brandkår i annan kommun. Med förut gällande brandlagstiftning har brandförsvaret i stor utsträckning varit eftersatt på landsbygden, och dröjsmål med reformens genomförande har icke minst berott på tveksamhet beträffande småkommunernas möjligheter att kunna ordna denna angelägenhet. Ett effektivt genomförande av de nya bestämmelserna torde också komma att försvåras till följd av den på sina håll mycket starka splittringen i småkommuner. På centrala platser samlade, väl utrustade och utbildade samt lätt mobiliserbara brandstyrkor ge ett bättre brandförsvar än ett flertal spridda enheter med enklare utrustning och utbildning samt mindre snabba utryckningsmöjligheter. Det hade varit önskvärt, att samtliga kommuner kunnat göras så stora, att de var för sig kunnat ordna sitt brandförsvar på ett fullt effektivt sätt. Ju fler förvaltningsuppgifter, som kommunerna kunna självständigt handhava, desto större självständighet och styrka får den kommunala självstyrelseorganisationen såsom sådan. Brand väsendets rationella ordnande med motoriserade släckningsstyrkor torde emellertid fordra så stora enheter, att en lika radikal total kommunsammanslagning på många håll icke torde kunna ifrågasättas. Olägenheterna med hänsyn till andra kommunala förvaltningsuppgifter skulle komma att överväga de olägenheter, som bildandet av kommunalförbund för brandväsendet och avtal om släckningshjälp från andra kommer att medföra. Sistnämnda olägenheter bli avsevärt mindre, om samarbetet kan inskränkas till två eller tre relativt stora kommuner, än om det måste omfatta ett flertal småkommuner. Man torde därför icke såsom norm för en ny kommunindelning böra uppställa krav på, att kommunerna skola vara tillräckligt stora för att vidmakthålla ett självständigt brandförsvar. Detta bör givetvis eftersträvas, såvitt det är möjligt utan åsidosättande av andra viktigare intressen. Men de nya kommunernas minimistorlek torde böra bestämmas huvudsakligen med hänsyn till kommunernas övriga förvaltningsuppgifter. g) Byggnadsväsendet. Några direkta skyldigheter i avseende å byggnadsväsendet åligga för närvarande icke de egentliga landskommunerna. De kommunala skyldigheterna på detta område inträda först i och med fastställelse av utomplansbestämmelser eller byggnadsplan och äro av mycket blygsam omfattning, ända tills municipal-, köpings- eller stadsbildning ägt rum. Om en tätort växer upp inom en kommun, har kommunen såsom sådan ingen skyldighet att se till, att bebyggelsen blir ordnad. Länsstyrelsen kan förordna, att

162 byggnadsplan skall uppgöras, men kommunen har ingen skyldighet att bekosta eller ens deltaga i kostnaderna för sådan plans upprättande. I den mån kommunen icke frivilligt bidrager till kostnaderna, skola kostnaderna gäldas av markägarna. Om varken kommun eller markägare vill förskottera kostnaden, får frågan om byggnadsplans uppgörande i regel vila, till dess statsverket av för ändamålet tillgängliga medel kan förskottera beloppet. Förhandlandet om medelsanskaffningen vållar mycken omgång och tidsutdräkt. När byggnadsplanen äntligen kommer till stånd, löser den endast ofullständigt de föreliggande problemen. Fördelningen och indrivningen av kostnaderna vålla irritation och betydande svårigheter. Först sedan tätorten nått en sådan utveckling, att den är att anse såsom »tätare befolkad ort», och Kungl. Maj:t förordnat, att stadsplanelagens bestämmelser för stad skola äga tillämpning inom området, inträder skyldighet för det genom Kungl. Maj:ts förordnande bildade municipalsamhället att draga försorg om stadsplans uppgörande och om reglering av tätortsförhållandena i övrigt inom området, i den mån jämväl övriga s. k. stadsstadgor gjorts tillämpliga. Municipalbildningen förutsätter med nödvändighet ett visst minimiinvånarantal och en viss skattekraft inom samhället för att detta skall kunna självständigt ordna de ofta mycket kostsamma förvaltningsuppgifterna, som följa med stadsstadgornas tillämpning. Municipalbildningen kan därför icke ske, förrän på ett relativt sent utvecklingsstadium. Ju längre det dröjer med ordnandet av tätortsförhållanden, desto större bli i regel svårigheterna och kostnaderna. Sedan municipalsanlhället fått sina gränser bestämda, upprepas i många fall samma missförhållanden genom förortsbebyggelse utanför gränserna, och i sinom tid måste inkorporering av nya, kanske helt försummade områden ske. Oreglerade tätortsbildningar utanför samhällena få stundom karaktär av slum. Folk, som icke har råd att bo i samhället, slår sig ned i förorterna i primitivt uppförda, merendels mycket otillfredsställande bostäder. Bristande reglering av tätortsbildningen utanför städers och köpingars gränser tvingar ofta till inkorporeringar, som stympa och försvaga landskommunerna. I många fall föranleder regleringsbehovet inkorporering av hela landskommunen. För att få till stånd en så tidig reglering som möjligt av förhållandena inom uppväxande tätorter torde det vara nödvändigt, att landskommunerna göras direkt ansvariga för dessa angelägenheters ordnande inom sina respektive områden. I första hand synes ansvaret för byggnadsplanernas upprättande böra åläggas kommunerna, eventuellt med rätt för kommunen att uttaga hela eller viss del av kostnaden av markägarna. Men icke endast

163 bebyggelseproblemen utan även de övriga med den tillväxande tätorten uppkommande speciella behoven, synas böra beaktas och tillgodoses av primärkommunen på ett så tidigt stadium som möjligt. Erforderliga strängare byggnads-, hälsovårds-, brandskydds- och ordningsföreskrifter böra vara direkt tillämpliga inom den begynnande tätorten, utan att tätorten där^ för skall behöva bilda municipalsamhälle med egen förvaltning. En revision av de s. k. stadsstadgorna är för sådant ändamål påkallad. I ett nyligen avlämnat kommittéförslag till ny ordningsstadga för riket ha ovan anförda synpunkter beaktats. Man torde få förutsätta, att motsvarande omarbetning av stadsplanelagen och byggnadsstadgan samt hälsovårdsstadgan och brandstadgan snarast kommer till stånd. Vissa allmänna byggnadsbestämmelser äro önskvärda även för glesområdena. Genom den fullständigt okontrollerade bebyggelsen inom dylika områden vållas ofta i onödan stor skada ur natur- och kulturskyddssynpunkt. Otrevnad för omgivningen kan också vållas framför allt genom olämplig förläggning av industrier och dylika anläggningar men även, om ock i mindre mån, genom olämplig förläggning och utformning av andra byggnader. Byggnadsinvesteringen är vårt lands största kapitalinvestering, och det är ett allmänt intresse, att denna investering överallt sker så planmässigt och ekonomiskt som möjligt. Erfarenheten visar, att allmänheten synnerligen väl behöver upplysning och rådgivning i byggnadsfrågor. För utövandet av kontinuerlig kontroll över byggnadsverksamheten även inom glesområdena och för förmedling av sakkunnig rådgivning i byggnadsfrågor åt allmänheten torde byggnadsnämnder få anses önskvärda i samtliga kommuner, oavsett om någon tendens till tätbebyggelse gjort sig gällande eller icke. Skyldighet för kommunen att i ovan antydd utsträckning övervaka byggnadsverksamheten och ordna förhållandena inom uppväxande tätorter förutsätter större personliga och ekonomiska resurser, än vad flertalet av de nuvarande kommunerna ha. Småkommunerna utgöra på så sätt ett hinder för utvecklingen även på detta område. Vad beträffar lämplig kommunstorlek med hänsyn till ifrågavarande förvaltningsuppgifter kan självfallet en kommun med 5 000—6 000 invånare med sina större resurser uträtta väsentligt mera än en kommun av halva denna storlek. Så länge det endast gäller de omedelbara behoven i samband med en begynnande tätortsbildning, torde emellertid en kommun med cirka 2 000 invånare i regel ha tillräckliga resurser. De med tätortens tillväxt successivt ökade behoven torde i stort sett kunna beräknas kompenserade genom de efter hand ökade resurserna inom tätorten. Frågan om landskommunernas förhållande till tätorts- och samhällsbildningen beröres närmare här nedan i 13 kapitlet i samband med förslag till viss reformering av municipallagstiftningen.

164 De kommunala förtroendeuppdragens större och mindre tunga. Arbetet i en större kommun är givetvis mera betungande för de kommunala förtroendemännen än arbetet i en mindre kommun. I en större kommun finnas emellertid möjligheter att uppdela förtroendeuppdragen på flera personer, vilka var och en inom sitt område kunna bättre sätta sig in i sina arbetsuppgifter. Är kommunen tillräckligt stor, kan också en betydande lättnad för förtroendemännen vinnas därigenom, att medelsförvaltningen centraliseras och det rena rutinarbetet avlastas på kommunala tjänstemän. I det föregående har nämnts, att det finns nykterhets- och pensionsnämnder, som till följd av brist på arbetsuppgifter icke sammanträda ens en gång årligen. Ordförandena ombesörja själva eventuellt förekommande expeditionsarbete utan att besvära ledamöterna. När en styrelse eller nämnd i en sådan kommun någon gång sammanträder, rör det sig endast om ett eller annat ärende, och själva sammanträdet kan vara klart inom en kvart eller en halvtimme. Flertalet av våra kommuner ha högst 50 kvadratkilometers areal. I sådana kommuner äro avstånden till kommunernas centra blygsamma. Ledamöterna ha kanske 2—3 eller högst 5—6 km. till sammanträdesplatsen, såvida icke kommunens form och vägförhållanden äro särskilt ogynnsamma. En sådan sträcka tillryggalägges vid drägligt väglag lätt och utan större tidsförlust till fots, på cykel eller med hästfordon. Ett sammanträde med fram- och återresa kan medhinnas på V-/2 eller högst 3 kvällstimmar efter förvärvsarbetets slut. Någon anmärkningsvärd tunga vålla de sällan återkommande sammanträdena icke för deltagarna. Ersättning för resekostnad och traktamenten behöver på de flesta håll icke ifrågakomma. Om antalet ärenden vid ett sammanträde ökar, torde sammanträdestiden icke oundgängligen behöva ökas i förhållande till antalet ärenden. Handläggningen blir med hänsyn till den större arbetsbördan koncentrerad till för ärendenas avgörande väsentliga fakta och rutinen ger större snabbhet och säkerhet i orientering och bedömande. En ökning av antalet ärenden från 1 a 2 till tredubbla antalet torde icke nämnvärt förlänga den sammanlagda tid, som åtgår för sammanträdet, inklusive fram- och återresa. En ökning från 10 till 30 ärenden torde vara förhållandevis mera kännbar. Vid en sådan mera betydande ökning av antalet ärenden torde det i regel visa sig mest ändamålsenligt att öka antalet sammanträden, eftersom förtroendemännen i allmänhet endast torde ha kvällstimmarna disponibla för sammanträdena.

165 En avsevärd utökning av sammanträdestiden eller av antalet sammanträden innebär för förtroendemännen en olägenhet, som ökar med avstånden till sammanträdesplatsen. Under den mörka årstiden, då väglaget ofta är dåligt, blir denna olägenhet särskilt kännbar. I de större kommunerna torde numera ersättning för resekostnaderna i allmänhet utgå, om våglängden överstiger 5 km. Ofta utgå även traktamenten. I den större kommunens budget torde dessa kostnader i regel icke spela någon nämnvärd roll, men såväl förtroendemännens ökade arbetsbörda och tidsförlust som fördyringen av förvaltningskostnaderna innebära dock påtagliga olägenheter i jämförelse med de mindre kommunerna. Dessa olägenheter ha särskilt under rådande kristid visat sig besvärande. Under normala förhållanden och med en ytterligare utveckling av motorfordonstrafiken torde de emellertid avsevärt reduceras. Erfarenheterna från våra medelstora kommuner visa också, att ifrågavarande olägenheter — även om de te sig avskräckande för de nuvarande småkommunernas representanter — äro av ringa betydelse i jämförelse med fördelarna av den gemensamma större förvaltningsenheten.

Kommunstorlekens betydelse för de enskilda kommunmedlemmarna. Den kommunala förvaltningen avser att tjäna allmänna intressen. Det allmänna bästa bör därför i första hand vara avgörande för den kommunala organisationen. De enskilda kommunmedlemmarnas bekvämlighet bör emellertid självfallet även tillgodoses, så långt detta är möjligt utan att offra viktigare allmänna intressen. I det föregående har framhållits, att en effektiv organisation av de kommunala förvaltningsuppgifterna icke är möjlig inom allt för små kommuner, och att dessa därför utgöra ett hinder för en tidsenlig utveckling, särskilt i vad avser skolväsendet och socialvården. Så länge det gäller de nödvändiga förutsättningarna för ett effektivt tillgodoseende av de kommunala förvaltningsuppgifterna, torde det allmännas och den enskildes sanna intresse sammanfalla, även om den enskilde kanske icke alltid inser detta. Det kan icke vara det viktigaste för den enskilde, att han har ordföranden i fattigvårdsstyrelsen, barnavårdsnämnden, pensionsnämnden, hälsovårdsnämnden etc. på så nära håll som möjligt. Det viktigaste är, att det inom tillgängligt håll finnas organ, som på ett effektivt sätt kunna ingripa, när förhållandena det påkalla. Erfarenheten från de större kommunerna visar, att de större avstånden — om man bortser från de utpräglade ödemarksförhållandena — icke vålla de hjälpsökande några egentliga olägenheter. I småkommunerna vända sig de hjälpsökande i regel direkt till ord-

166 föranden, som ingalunda alltid är bosatt i kommunens centrum. I en sådan kommun sköter ordföranden i regel ensam allt, som skall göras, och de övriga styrelse- eller nämndsledamöterna stå ofta helt främmande för det löpande arbetet. I en välorganiserad större kommun ha de hjälpsökande i regel på lika nära håll en ledamot eller en vårdare eller ett kretsombud, som har tillsyn inom sitt bestämda område och som direkt eller indirekt ombesörjer erforderlig hjälp. Den stora allmänheten har i regel ganska ringa behov av personlig kontakt med de kommunala förvaltningsorganen. Uppbörden av kommunalskatten sker såväl ur allmänhetens som kommunens synpunkt bekvämast per postgiro. Varken i större eller mindre kommuner begagnar sig allmänheten i någon nämnvärd utsträckning av sin rätt att ta del av till granskning framlagda längder och statförslag. Att allmänheten i mindre kommuner av ålder vant sig vid att personligen inställa sig hos de kommunala organen för att utfå vederhäftighets- och andra liknande intyg, betyder icke att detta alltid är det bekvämaste sättet. I många fall skulle såväl sökanden som ordföranden kunna bättre utnyttja sin tid, om ärendet uträttades per brev eller telefon. Emellertid föreligger i många fall ett verkligt behov av personlig inställelse hos det centrala kommunala organet. Kristidsförordningarna ha t. ex. nödvändiggjort många personliga besök hos kristidsnämndens ordförande, vilket särskilt för den jordbrukande befolkningen varit en mycket kännbar olägenhet, där avstånden inom kristidsområdena varit betydande. Under normala förhållanden torde ett mycket begränsat antal personer ha anledning att vända sig direkt till kommunalnämndsordföranden i denna hans egenskap, och besöken torde i regel avse ärenden, som sällan återkomma, Att allmänheten i landsortskommunerna ofta anlitar sina kommunala ordförande som rådgivare och skrivhjälp i privata juridiska och andra angelägenheter, är ett förhållande, som torde sakna betydelse i förevarande sammanhang. För fullmäktigevalen må en större kommun delas i det antal valdistrikt, som med hänsyn till samfärdselförhållanden och övriga omständigheter kan vara lämpligt. I en av flera socknar bildad kommun synes det naturligt, att varje socken får bilda ett eget valdistrikt, eller om den tidigare varit delad i flera, att den förutvarande valdistriktsindelningen får bestå, såvida icke den större kommunen ger möjlighet till en för väljarna i gränstrakterna mellan de ursprungliga kommunerna mera bekväm valdistriktsindelning. Några mera betydande olägenheter för de enskilda kommunmedlemmarna torde ej heller i andra avseenden föreligga inom kommuner av den storleksordning, som kommittén enligt det tidigare anförda ansett erforderlig för vinnande av en effektiv kommunalförvaltning. Att en kommunsammanslagning av många skäl icke bör sträckas längre, än som är erforderligt för detta mål, har kommittén redan i olika sammanhang framhållit.

167 Kommunstorlekens inverkan på folkets deltagande i självstyrelsen. I 6 kapitlet har framhållits, att den kommunala självstyrelseorganisationen förutom sitt rent praktiska syfte att vara ett redskap för den lokala förvaltningen jämväl har vissa politiska syften, bland annat att bibringa medborgarna politisk uppfostran. Det gemensamma sysslandet med allmänna angelägenheter i mer eller mindre direkt ansvarig ställning ger medborgarna ökad förståelse för allmänna och enskilda behov och intressen, väcker ansvarskänsla gentemot det allmänna, utjämnar klassmotsättningar och ger folket i dess helhet ett mera moget politiskt omdöme. Den gamla menighetsförvaltningen krävde menighetens omedelbara och mangranna deltagande i förvaltningen på stämman. Den moderna kommunalförvaltningen utövas i största utsträckning genom särskilda beslutande och verkställande organ, vilka direkt eller indirekt väljas av kommunmedlemmarna. För kommuner med över 700 invånare är fullmäktigeinstitutionen obligatorisk. I sådana kommuner kan den stora massan av medborgare icke direkt deltaga i förvaltningen. Dess uppgift inskränker sig till att välja de fullmäktige, som utgöra kommunens beslutande organ. Det ligger nära till hands att antaga, att de i det kommunala arbetet icke engagerade kommunmedlemmarnas intresse för kommunens angelägenheter under sådana förhållanden blir begränsat. Visserligen skola förekommande ärenden angivas i kungörelse om fullmäktigesammanträde men de flesta löpande ärenden, som fullmäktige ha att handlägga, avgöras troligen utan att den stora allmänheten tar någon närmare notis om saken. Endast ett fåtal kommunalt intresserade utanför fullmäktiges egna led följa med vad som sker i det kommunala. Då och då förekomma emellertid ärenden, som mera direkt beröra den stora allmänheten. I sådana fall kan det hända, att ärendena bli föremål för diskussion man och man emellan, och väljarna kunna eventuellt personligen söka påverka sina fullmäktigerepresentanter. Fullmäktigeledamöterna kunna givetvis även på eget initiativ rådgöra med enskilda kommunmedlemmar om deras åsikter rörande särskilda frågor. Undantagsvis kan en fråga väcka så allmänt intresse och vara så omstridd, att den föranleder pressdiskussion eller organiserade opinionsmöten, där medborgarna ge uttryck för sin uppfattning till den kraft och verkan det hava kan på fullmäktigebeslutet. Det är alltså icke uteslutet, att intresse för de kommunala angelägenheterna kan finnas och ta sig uttryck hos den stora allmänheten även i en fullmäktigekommun. I regel torde emellertid de flesta kommunmedlemmarna förhålla sig passiva till kommunalförvaltningen, om man undantar det tillfälliga intresse, som möjligen kan väckas i samband med valagitationen, när fullmäktigvalen vart fjärde år åter-

168 komma. Då finns det tillfälle för kommunmedlemmarna att sätta in sin kritik, och denna torde icke utebli om verklig anledning till missnöje förefinnes. Valen torde emellertid ofta ske efter politiska grunder och torde mera sällan innebära något ställningstagande från väljarnas sida i kommunala frågor. I kommuner med 700 invånare eller därunder finnas i regel icke fullmäktige. Där äga kommunens samtliga röstberättigade medlemmar direkt deltaga i ärendenas avgörande å kommunalstämma, i den mån avgörandet icke författningsenligt tillkommer särskilda styrelser och nämnder. Rent teoretiskt sett borde en sådan form av kommunalförvaltning vara i högsta grad ägnad att ge folkets breda lager den önskvärda politiska skolningen. Erfarenheten visar emellertid icke, att intresset för allmänna angelägenheter är livligare i en sådan kommun än i en fullmäktigekommun. Det är i regel endast ett litet fåtal kommunalt intresserade, som samlas till stämmorna, Ofta bli kommunmedlemmarna mindre talrikt representerade på stämman, än de skulle blivit, om fullmäktige varit utsedda. Från många håll berättas exempel på att ordföranden rent av måst sända efter närboende för att få någon att justera protokollet. De flesta medborgarna deltaga sällan eller aldrig i stämmorna och förvärva ej heller på annat sätt någon närmare insikt i de allmänna angelägenheterna. Deras tillfälliga deltagande blir därför merendels av föga värde för ärendenas sakliga avgörande. Den mer eller mindre talrika uppslutningen vid stämmorna blir lika ofta beroende av tillfälliga omständigheter och rent irrationella faktorer som av ärendenas större eller mindre vikt. För lokala intressen eller i rena maktstrider bedriven agitation spelar mången gång en stor roll. Kupper med överrumplande massinsats av röster från visst håll kunna helt förrycka ärendenas avgörande å en stämma. En planmässig, på lång sikt bedriven kommunalpolitik blir därför ofta icke möjlig i en sådan kommun. E t t fullmäktigebeslut torde i regel ge ett mera tillförlitligt uttryck för kommunmajoritetens vilja. Fullmäktigeledamöterna ha större förutsättningar än den tillfälliga stämmobesökaren att kunna sätta sig in i de kommunala angelägenheterna och att bedöma förekommande ärenden efter sakliga grundar. Fullmäktigeinstitutionen ger balans åt det kommunala livet. Det regelbundna arbetet i fullmäktige ger mera samlad erfarenhet och bättre förståelse för sammanhangen. Det ger också ett mera bestämt och varaktigt ansvar för kommunens angelägenheter och torde mera än ett tillfälligt deltagande i en stämma vara ägnat att skapa ansvarskänsla hos medborgaren. Vad beträffar det kommunala arbetet i styrelser och nämnder torde som allmän regel gälla, att ett förhållandevis större antal kommunmedlemmar deltaga i detta arbete i en liten kommun än i en större. Om antalet förtroendeuppdrag och förtroendemän vore lika i alla kommuner, skulle pro-

169 centtalet minska i samma proportion som folkmängden ökade. Så är emellertid icke fallet. De mindre kommunerna ha i regel ett färre antal särskilda nämnder och styrelser än de större kommunerna. Antalet ledamöter i de större kommunernas nämnder och styrelser är också i regel något större. I många större kommuner äro fattigvårdsstyrelser och barnavårdsnämnder förstärkta med ett antal vårdare respektive kretsombud. Dessutom torde mångsyssleriet vara mera utpräglat i de små kommunerna än i de stora. Bristen på lämpliga förtroendemän gör, att i många småkommuner samma personer kunna innehava ett flertal olika kommunala uppdrag. En sammanslagning av småkommunerna skulle möjliggöra en uppdelning av uppdragen på flera personer. Om man antar, att i småkommunerna varje anlitad förtroendeman i medeltal har t. ex. tre eller fem olika uppdrag, skulle en sammanslagning av tre respektive fem kommuner till en överhuvudtaget icke behöva medföra någon minskning i antalet förtroendemän, om mångsyssleriet samtidigt upphörde. Även om en inskränkning av mångsyssleriet skulle komma att väsentligt motverka minskningen, torde man likväl vid en kommunsammanslagning få räkna med en viss, kanske icke obetydlig minskning av antalet förtroendemän. Hur stor denna skulle bli, låter sig icke beräkna. Av det ovan anförda framgår emellertid, att en minskning av antalet kommuner till t. ex. en tredjedel av nuvarande antalet icke skulle innebära en motsvarande minskning av antalet förtroendemän. Den verkliga betydelsen av förändringen torde icke heller behöva komma att motsvara den siffermässiga minskningen. Många kommunala uppdrag äro för närvarande endast namnsysslor. Det finns t. ex. pensionsnämnder, som på åratal icke ha något ärende att handlägga. Många nämnder ha endast ett eller annat ärende per år. Ett i stort sett rent passivt ledamotskap i en sådan nämnd torde icke nämnvärt bidraga till att öka intresset och förståelsen för de samhälleliga problemen vare sig hos uppdragets innehavare eller hos den stora allmänheten. Tillsyningsmyndigheterna vitsorda, att de stora kommunernas förtroendemän i regel visa större erfarenhet och insikt i det kommunala arbetet samt mera vidsynt överblick över samhällsproblemen än småkommunernas förtroendemän. För den stora allmänhetens politiska uppfostran och för samhällets jämvikt i kritiska skeden torde det vara mera angeläget att den opinionsbildande kärnan i varje kommun består av personer med så djupgående erfarenhet och insikt i samhällsfrågorna som möjligt, än att så många medborgare som möjligt beklädas med uppdrag, vilka icke ge sina utövare tillfälle att förvärva sådan erfarenhet och insikt. Att en överflyttning av den kommunala beslutanderätten från fullmäktige till allmänna stämmor icke skulle bidraga till vare sig större politisk ansvarskänsla hos medborgarna eller större effektivitet och reda i förvaltningen, torde vara uppenbart.

8 KAPITLET

Förtroendemän och tjänstemän. Centraliserad medelsförvaltning. När det gäller att bedöma de större och mindre kommunernas fördelar och nackdelar, måste man även taga hänsyn till behovet av kommunala tjänstemän och möjligheten att anställa sådana. I små kommuner fullgöra de kommunala förtroendemännen i stort sett själva det arbete, som är förenat med den kommunala förvaltnings verksamheten. I större kommuner anlitas i allt mer ökad utsträckning avlönade tjänstemän för det kommunala arbetet, särskilt i vad det gäller det rena expeditions- och rutinarbetet men även för specialuppgifter. Många av dem, som ivra för den kommunala förvaltningens och särskilt socialvårdens utveckling, framhålla såsom en synnerligen viktig angelägenhet, att kommunerna göras så stora och bärkraftiga, att kommunala tjänstemän för såväl kamerala som social vårdande uppgifter allmänt kunna anställas. Av motståndarna till en ny kommunindelning åberopas istället behovet av tjänstemän i de större kommunerna såsom en uppenbar olägenhet, vilken medför fördyring av förvaltningen samt »tjänstemannavälde». Här nedan skola dessa frågor upptagas till närmare behandling.

Den principiella skillnaden mellan förtroendemannasysteni och tjänstemannasystem. Man brukar, särskilt bland motståndare till införandet av kommunala tjänstemän, tala om tjänstemannasystem såsom en principiell motsats till förtroendemannasystem, och det är ingalunda ovanligt, att tjänstemannasystemet rent av framställes såsom en motsats till kommunal självstyrelse överhuvudtaget. I själva verket föreligger ingen principiell olikhet, och man kan knappast tala om två olika system, eftersom olikheten mellan de båda organisationsformerna mera är en gradskillnad än en artskillnad. De kommunala förtroendemännen äro det väsentliga i den kommunala självstyrelseorganisationen. De kunna icke avskaffas och ersättas med tjänstemän. I kommuner med en väl utvecklad tjänstemannaorganisation (t. ex. våra medelstora och större städer) finnas samtliga de förtroende-

171 mannaorgan, som finnas i småkommunerna, och i regel flera därutöver. Skillnaden är endast, att dessa förtroendemannaorgan i stor utsträckning ha avlönade tjänstemän till sitt biträde. De kommunala tjänstemännen äro å andra sidan icke något karakteristiskt endast för vissa större kommuner. Även i de minsta kommuner finns i regel någon kommunal tjänsteman. Viss kommunal verksamhet t. ex. polisverksamheten, kan icke utövas direkt av ordförande och ledamöter i vederbörande organ (polisnämnden-kommunalnämnden) utan förutsätter anställning av särskilt utbildade tjänstemän. I vissa fall, såsom i det nyssnämnda, är biträde av utbildad tjänsteman numera obligatoriskt. I andra fall förutsätta vederbörande författningar, att de föreskrivna förtroendemannaorganen i regel ha eller vid behov kunna erhålla avlönade biträden för viss verksamhet eller vissa arbetsuppgifter. Tjänstemän och andra biträden anses framförallt erforderliga i städernas förvaltning och äro där i jämförelsevis större utsträckning obligatoriska. Som exempel på de strängare kraven i fråga om stadsförvaltningen kan nämnas, att en eller flera tillsyningsmän för den allmänna hälsovården äro obligatoriska i stad. Motsvarande föreskrift för landet anger, att hälsovårdsnämnd, där nämnden prövar sådant vara av behovet påkallat och medel därtill äro anslagna, äger antaga en eller flera tillsyningsmän ävensom andra biträden. Anställande av tjänstemän för fattigvården och barnavården beror enligt gällande författningar i såväl stads- som landskommun på kommunens eget beslut. Där fattigvårdssamhället så aktar nödigt, äger samhället besluta, att särskilda tjänstemän må av fattigvårdsstyrelsen anställas för att utföra något eller några av de göromål, som åligga ordföranden, eller att i andra avseenden biträda vid fattigvårdens handhavande. Motsvarande stadgande gäller beträffande tjänstemän i barnavården. Möjligheterna att ställa sakkunniga biträden till förtroendemännens förfogande ha underlättats genom de åren 1930—1931 i lagen om kommunalstyrelse på landet införda bestämmelserna om centraliserad medelsförvaltning och i samband därmed gjorda ändringar i vissa andra författningar. Kommunerna ha därigenom beretts tillfälle att till samtliga kommunala organs tjänst anställa en eller flera gemensamma kommunala tjänstemän, vilka icke endast övertaga samtliga organs medelsförvaltning utan dessutom kunna tillhandagå de olika organen i deras speciella verksamhet. Åtskilliga kommunala tjänstemän, avlönade eller arvodesbefattningshavare, kunna förekomma i en kommun, utan att man talar om tjänstemannasystem. Förutom folkskollärare och fjärdingsman kunna t. ex. finnas anställda föreståndarinnor för ålderdomshem, skolkassörer, barnavårdsmän, kommunala sjuksköterskor, hemvårdarinnor m. fl. Enligt gängse begrepp är det icke förekomsten av tjänstemän utan den centraliserade

172 medelsförvaltningen och de därtill hörande tjänstemännen, som utmärka tjänstemannasystemet. En viss centralisering av medelsförvaltningen kan emellertid förekomma utan att tjänstemän finnas anställda. En inom kommunalnämnden tillsatt kassör kan t. ex. omhänderha den till kommunalnämnden centraliserade kassarörelsen och bokföringen. Den med ett flertal ordförandeskap betrodde förtroendemannen innebär i praktiken en formlös centralisering. En mångbetrodd förtroendeman kan, om hans förvärvsverksamhet ej utgör hinder, ha en kommunal arbetsbörda, som närmar sig heltidssysselsättning, och har numera ofta ett mot arbetsbördan svarande arvode. Skillnaden mellan en sådan förtroendeman och en tjänsteman är reellt sett obetydlig, bortsett från att förtroendemannen i motsats till tjänstemannen äger deltaga i vederbörande organs beslut, och att tjänstemannen i motsats till förtroendemannen i regel har särskild utbildning. I många fall avlönar förtroendemannen ur de egna arvodesinkomsterna biträde för bokförings- och skrivarbete. Övergång från förtroendemannasystem till tjänstemannasystem blir i sådana fall främst en åtgärd av formell art.

Behovet och nyttan av tjänstemän och andra särskilda biträden i kommunalförvaltningen. Under de senaste årtiondena har man märkt en tendens även hos landskommunerna att i allt större utsträckning anlita tjänstemän eller andra biträden i den kommunala förvaltningen. Tendensen har varit särskilt påtaglig i de större och medelstora landskommunerna, men under de senare åren ha även kommuner av jämförelsevis blygsam storlek övergått till centraliserad medelsförvaltning och för sådant ändamål anställt tjänstemän. Kommunernas beslut att anställa tjänstemän bero i regel främst på att behov visat sig föreligga av biträde åt de kommunala förtroendemännen. Behovet har sin orsak däri, att de kommunala förvaltningsuppgifterna under årens lopp blivit allt mera krävande, och att det blivit allt svårare att finna lämpliga och villiga förtroendemän för de särskilda uppdragen. Förtroendemännens arbete har blivit mera krävande, dels därigenom att arbetsuppgifterna ökat i antal, och dels därigenom att arbetsuppgifterna blivit mera komplicerade. Arbetsuppgifterna kräva icke endast mera tid utan ställa också större krav på förtroendemännens omdöme, författningskunnighet, förmåga av initiativ och positiva intresse för uppgiften. Den dagliga förvärvsverksamheten är å andra sidan för många kommunmedlemmar betydligt mera krävande än tidigare. Detta gäller icke minst för den jordbrukande befolkningen på grund av bristen på arbetskraft för jordbruket.

173 I den mån behovet av biträde främst beror på arbetskvantiteten, blir behovet självfallet mera kännbart i de större kommunerna. Inom vissa gränser innebär emellertid icke en ökning av antalet ärenden en motsvarande ökning av arbetsbördan för förtroendemannen. För den, som endast har ett fåtal ärenden per år att handlägga, tar ofta författnings- och handboksstudier samt annat orienterande arbete i ett enda ärende lika lång tid som den fullständiga handläggningen av ett flertal ärenden tar för en person med erfarenhet och rutin i ärendenas behandling. Resultatet blir sannolikt likväl betydligt sämre för den ovane. Erfarenhet och rutin samt författningskunnighet kunna förvärvas även av en förtroendeman i en liten kommun, men det tar avsevärt längre tid än i en större kommun, och det ringa antalet ärenden minskar intresset hos förtroendemannen. För en nyvald ordförande blir arbetet mångfaldigt tyngre än för en, som under många år förvärvat författningskunskap och vana. Det är därför ofta även inom småkommunerna svårt att finna lämpliga ersättare till de gamla beprövade ordförandena. De nyvalda finna arbetet alltför betungande och avgå, innan de hunnit sätta sig in i sina arbetsuppgifter. Försummad eller felaktig handläggning av ärendena blir lätt följden. Kommunens intressen gentemot andra kommuner samt stat och landsting bli ej nöjaktigt bevakade, vilket kan medföra kännbara förluster för kommunen. Efter några års försök med växlande ordförande finner sig kanhända kommunen nödsakad att centralisera sin förvaltning för att på så sätt avlasta de kommunala ordförandena det mest tidsödande rutinarbetet och skaffa dem tillgång till sakkunnigt biträde. Anlitandet av biträden för de kommunala förtroendemännen innebär, även om biträdet endast är avsett för det rent kontorsmässiga bokförings-, skriv- och expeditionsarbetet, en möjlighet att höja den kommunala förvaltningens standard. Förtroendemännen få ökad tid att sätta sig in i sina arbetsuppgifter, studera författningar och handböcker och facklitteratur samt i övrigt följa med utvecklingen inom sina respektive verksamhetsgrenar. De få också ökad tid att ägna sig åt de föreliggande ärendena och sätta sig in i de faktiska förhållanden, som äro av betydelse för ärendenas avgörande. Förtroendemannens möjligheter att bedöma ärendena underlättas självfallet ytterligare, om han av biträdet kan erhålla orientering rörande tillämpliga författningsrum och tillgänglig facklitteratur, tidigare avgjorda rättsfall och dylikt samt dessutom kan uppdraga åt biträdet att verkställa utredningar rörande de faktiska omständigheterna i föreliggande fall, utföra beräkningar, uppgöra förslag till skrivelser till olika myndigheter med mera sådant. En tidsenlig effektivisering av den kommunala verksamheten kräver i vissa fall speciell sakkunskap eller särskild rutin, vilken icke alltid kan bli tillgodosedd inom vederbörande kommunala organ utan att särskilt

174 biträde anlitas. De förutnämnda hälsovårdstillsyningsmännen kunna utgöra ett exempel. För att kunna genomföra en effektiv bostadsinspektion behöva hälsovårdsnämnderna i regel även särskilda biträden med lämplig utbildning. Överlärarnas betydelse som biträden åt skolstyrelserna har framhållits i annat sammanhang (sid. 128 o. f.) Fattigvårdsstyrelsernas och barnavårdsnämndernas svårigheter att behärska sina alltmera omfattande verksamhetsområden gör även behovet av socialvårdsutbildade kommunala tjänstemän allt mera kännbart. Såsom sekreterare, tillsyningsmän och övervakare kunna tjänstemän fylla viktiga uppgifter även hos andra kommunala organ och medverka till höjandet av verksamhetens standard. Som förut nämnts, underlättas möjligheterna för kommunerna att lämna sina förtroendemän sakkunnigt biträde väsentligt genom centralisering av förvaltningen till ett kommunalkontor. Centraliseringen innebär samtidigt stora fördelar för allmänheten, som med ett sådant system alltid har ett bestämt ställe att vända sig till med sina skiftande kommunala ärenden. Sin största betydelse har dock centraliseringen såsom ett medel att åstadkomma en förbättrad medelsförvaltning.. Behovet av en förbättrad medelsförvaltning. Den kommunala medelsförvaltningen har under årens gång erhållit en allt mera stegrad omslutning. Inkomsterna av skatter, stats- och landstingsbidrag m. m. uppgå liksom utgifterna till avsevärda belopp. Tillgångar och skulder ha ökat och äro ofta av en mera rörlig beskaffenhet än tidigare. Detta förhållande ställer stora krav på samtliga medelsförvaltande organ men särskilt på kommunalnämnden, som skall handhava kommunens drätsel och hava överinseende över de särskilda styrelsernas och nämndernas förvaltning. Det är ett känt faktum, att den kommunala bokföringen och redovisningen liksom budgetbehandlingen alltför ofta icke motsvarar de krav, som böra ställas på en så omfattande medelsförvaltning. Trots allt arbete, som icke minst av svenska landskommunernas förbund nedlagts på att få till stånd en bättre ordning, torde man alltjämt kunna påstå, att endast en ringa del av de mindre kommunerna har en bokföringsorganisation, som kan betecknas såsom tillfredsställande. Den kommunala bokföringen inskränker sig ofta till en enkel dagboksföring, och exempel finnas på att räkenskaperna upprättas först vid årets slut med ledning av de samlade verifikationerna. I 64 § lagen om kommunalstyrelse på landet stadgas, att nämnders och styrelsers redovisningar skola av kommunalnämnden upptagas i kommunens allmänna räkenskaper, vilket innebär att kommunalnämnden skall för den borgerliga kommunen upprätta ett sammanfattande bokslut. Några sådana bokslut göras mera sällan i de mindre kommunerna. Den löpande bokföringen är i många fall så

175 ofullständig, att ett tillförlitligt bokslut med ledning av densamma icke kan uppgöras. Huruvida de i den fastställda årsbudgeten anslagna beloppen räckt till eller icke för de särskilda ändamålen, framgår i regel icke av redovisningen. Såsom exempel på nu rådande brister i den kommunala bokföringen må ur erfarenheterna från landskommunernas förbunds rådgivnings- och granskningsverksamhet under de senare åren, varom anteckningar under hand ställts till kommunindelningskommitténs förfogande, anföras följande: I en av de undersökta kommunerna hade ordnade bokslut aldrig upprättats. Först år 1940 i samband med revisionen uppgjordes ett bokslut, utvisande att budgetöverskott uppstått under ett flertal år å tillhopa c:a 40 000 kr. I budgeten hade man aldrig tagit hänsyn till de i de olika kassorna befintliga budgetöverskotten. År 1941 lämnade ett budgetöverskott å c:a 23 000 kr. Vid upprättandet av utgifts- och inkomsstat för år 1943 hade man hopsamlade budgetöverskott på c:a 63 000 kronor, vilket under normala förhållanden motsvarade ett års utdebiteringsbehov för den borgerliga kommunen. — I en annan kommun hade folkskolestyrelsen under flera år ofta saknat medel för löpande utgifter och därför i stor utsträckning upptagit tillfälliga lån. Samtidigt hade i andra kommunala kassor år för år funnits kontanter och disponibla banktillgodohavanden på avsevärda belopp. Den bristfälliga bokföringen och kommunalnämndens bristande översikt över budgeten hade lett till dessa förhållanden. En betänklig följd av den bristfälliga kommunala bokföringen är, att skattetyngda kommuners rätt till skatteutjämningsmedel icke kan tillförlitligt bedömas» I åtskilliga fall torde kommuner ha utfått statsbidrag genom oavsiktligt eller kanske rentav medvetet missvisande uppgifter rörande kommunens ekonomiska ställning. I det ovan anförda exemplet, då en kommun hade hopsamlade budgetöverskott på c:a 63 000 kronor, hade kommunen år 1941 erhållit understöd av skatteutjämningsmedel med närmare 5 kronor per skattekrona. Då ordnade bokslut icke upprättats, hade givetvis icke någon överblick över kommunens finanser kunnat erhållas. Om förtroendet för skatteutjämningsförfärandet skall kunna upprätthållas, är det nödvändigt att förbättra den kommunala bokföringen. Det är icke blott ett kommunalt utan även ett statligt intresse, att den kommunala bokföringen och medelsförvaltningen rationaliseras. Statsmakterna ha länge haft sin uppmärksamhet riktad på behovet av en förbättrad kommunal bokföring och av en förbättrad organisation av medelsförvaltningen överhuvud i landskommunerna. Redan år 1913 anhöll riksdagen med anledning av en då väckt motion, att Kungl. Maj:t måtte låta utreda, huruvida och i vilken utsträckning normerande bestämmelser från statens sida borde utfärdas till ledning för bokföringen av kommunernas räkenskaper. Vid 1923 års riksdag var frågan om effektivare kontroll 12 451950

176 och revision av kommunernas ekonomiska förvaltning föremål för motion. 1928 års riksdag anhöll, att Kungl. Maj:t i samband med behandlingen av det då föreliggande förslaget till lag om kommunalstyrelse måtte verkställa en allsidig utredning rörande frågan om kommunernas medelsförvaltning. Den första lagstiftningsåtgärden i denna fråga vidtogs vid 1930 års riksdag. 44 § 3 mom. i den då antagna lagen om kommunalstyrelse på landet lämnade möjligheter för kommuner med kommunalfullmäktige att besluta om annan ordning för kommunalnämndens medelsförvaltning, d. v. s. att inrätta kommunalkontor med anställd kommunalkamrerare. Stadgandet tillkom på förslag av konstitutionsutskottet, som därvid erinrade om, att i vissa landskommuner den kommunala förvaltningen nått en sådan omfattning, att behov förelåge att ordna den på annat sätt, än som för landskommuner i allmänhet vore föreskrivet. I själva verket hade redan åtskilliga större kommuner sökt en utväg att centralisera framförallt sin kassaförvaltning, erinrade utskottet. Därvid torde i åtskilliga fall förfarits så, att lagens bestämmelser, om de icke formellt överskridits, i varje fall i realiteten kringgåtts. Det förelåge alltså behov av lagbestämmelser, avseende att reglera dessa förhållanden. Genom sådana bestämmelser vunnes också större trygghet och säkerhet för här ifrågavarande kommuner. Garantier mot missbruk av bestämmelsen låge däri, att beslut om annan ordning för medelsförvaltningen än den vanliga skulle fattas med kvalificerad majoritet, samt att därjämte beslutet skulle underställas Konungens prövning. 1930 års reform möjliggjorde centralisering endast av kommunalnämndens medelsförvaltning. Redan år 1931 antogs emellertid en bestämmelse om att även andra kommunala nämnders och styrelsers medelsförvaltning kunde centraliseras. Sedan kommunalfullmäktigeinstitutionen år 1938 gjorts obligatorisk i kommuner med mera än 700 invånare, har formel] möjlighet öppnats för ett stort antal landskommuner att centralisera medelsförvaltningen. Hittills har dock endast ett relativt fåtal, huvudsakligen större och medelstora kommuner, begagnat sig av denna möjlighet. Den kommunala medelsförvaltningen har även efter år 1931 upprepade gånger varit föremål för riksdagens intresse. 1934 års riksdag anhöll hos Kungl. Maj:t om utredning och förslag till anordningar i syfte att förbättra landskommunernas räkenskapsväsen. 1937 års riksdag anhöll om utredning bland annat angående en förbättrad organisation av den kommunala medelsförvaltningen. I en vid 1944 års riksdag väckt motion hemställdes, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t ville anhålla om skyndsam utredning angående åtgärder i syfte att påskynda en mera allmän övergång till centraliserad medelsförvaltning i landskommunerna. Med hänsyn till att korm

177 munindelningskommittén hade denna fråga under omprövning, föranledde motionen icke till någon riksdagens åtgärd. Enligt kommunindelningskommitténs uppfattning torde den kommunala medelsförvaltningen icke kunna uppbringas till en tidsenlig nivå, så länge den nuvarande kommunindelningen består. Småkommunerna visa i gemen alltför ringa intresse för denna angelägenhet. I författningsform utfärdade detaljerade anvisningar rörande den kommunala bokföringen skulle på alltför många håll icke kunna följas på grund av bristande bokföringskunnighet hos förtroendemännen. De mindre kommunerna äro med hänsyn till sin svaga ekonomi ofta icke benägna a t t anlita bokföringskunniga biträden för bokföringens omläggning samt för bokslut och revision. E n sammanslagning av de mindre kommunerna torde vara nödvändig för a t t skapa förutsättningar för medelsförvaltningens centralisering och för allmänt anlitande av bokföringskunnig person för bokföring, bokslut och revision. I detta sammanhang må framhållas, a t t kommunalnämnden icke alltid hävdar sin ställning som kommunens centrala finansvårdande organ. D e t t a gäller icke blott beträffande bokföring och bokslut utan även i fråga om uppgörandet av förslag till inkomst- och utgiftsstat. För sistnämnda ändamål skola övriga förvaltningsorgan till kommunalnämnden ingiva sina specialförslag över utgifter och inkomster för det kommande året. De olika specialstaterna, som i regel innehålla förslag om fastställande av en viss utdebitering per skattekrona för varje organ, bli sällan underkastade behandling inom kommunalnämnden utan överlämnas i många fall till kommunalfullmäktige utan a t t ens inarbetas i det förslag till utgifts- och inkomststat för kommunen i dess helhet, vilket i kommunallagarna förutsattes skola upprättas. Allteftersom kommunalförvaltningen utökas, framstår det såsom alltmera nödvändigt, a t t varje kommun får ett organ, som har ett fast grepp om de ekonomiska frågorna. E n centralisering av kassarörelse och bokföring till kommunalnämnden skulle i hög grad bidraga till a t t ge kommunalnämnden den ställning som kommunens centrala finansvårdande organ, vilket lagstiftarna avsett a t t kommunalnämnden bör ha. Därest kommunerna dessutom ålades skyldighet a t t utfärda reglemente för kommunal» nämnden, skulle nämndens ställning ytterligare stärkas. Hittillsvarande erfarenheter av centraliserad medelsförvaltning och k o m m u n a l a tjänstemän i landskommunerna. Vid början av år 1944 hade en med enstaka undantag fullständig centralisering skett i 34 köpingar, 12 municipalsamhällen och 149 egentliga landskommuner, av vilka ingen äger mindre än 1 000 och ytterst få mindre än 2 000 invånare. Den minsta egentliga landskommun, där en fullständig

178 centralisering kommit till stånd synes vara Dal i Västernorrlands län med 1 182 invånare. Därtill kommer a t t åtskilliga kommuner — uppskattningsvis e t t 20-tal — ha ordnade kommunalkontor med kommunalkamrerare och andra anställda utan a t t medelsförvaltningen formellt centraliserats enligt 44 § 3 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet. Relativt många landskommuner i olika storleksordningar h a anställda befattningshavare med motsvarande uppgifter u t a n a t t ha på sedvanligt sätt ordnade kommunalkontor. Olika medelsförvaltande organ kunna ha enat sig om gemensam kassaförvaltare. Ordförande kan ha tillgång till avlönat biträde o. s. v. D å centraliseringen hittills genomförts huvudsakligen i större kommuner, har densamma sannolikt genomgående sammankopplats med frågan om anställande av särskilda tjänstemän. D å tjänstemän anställts, har det i regel ansetts lämpligt a t t på dem lägga icke blott medelsförvaltningen u t a n även expeditionsarbetet i nämnder och styrelser. I de större kommunerna torde denna utveckling ha varit ofrånkomlig, eftersom i motsatt fall vissa förtroendemän skulle få ägna så gott som hela sin tid åt uppdraget. F ö r a t t få del av de erfarenheter, som man på detta område hittills gjort, har kommunindelningskommittén infordrat skriftliga uttalanden från kommunalnämndsordförandena i ett antal kommuner, som redan genomfört centraliserad medelsförvaltning och anställt tjänstemän. Därvid har kommittén huvudsakligen vänt sig till mindre sådana kommuner, men även ett fåtal större kommuner ha medtagits. Sammanlagt har ett femtiotal utlåtanden inkommit. Vid de sammanträden, som i sammanhang med provindelningarna inom Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län hållits med representanter för kommunerna, ha förfrågningar likaledes gjorts rörande erfarenheterna på detta område. Samtliga hörda kommunalmän ha enstämmigt förklarat, a t t fördelarna av a t t anlita tjänstemän i kommunalförvaltningen äro mycket stora. Bland fördelarna har framhållits, att arbetet med lämplig arbetsfördelning mellan förtroendemän och tjänstemän blir mera rationellt utfört. Förtroendemännen behöva ej längre belastas med en rad enkla expeditionsgöromål. Kontrollen över medelsförvaltningen blir effektivare, enär räkenskaperna föras efter modernt och lätt kontrollerbart system. Arbetet fortlöper oberoende av ändringar på förtroendeposter. Allmänheten har ett bestämt ställe att vända sig till. Kommunens intressen gent emot stat, andra kommuner och enskilda tillvaratagas bättre. Av de avgivna yttrandena återgivas här följande: Asarums kommun: (7 194 inv. Blekinge län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Kommunens kassarörelse centraliserades den 1 januari 1939 till kommunalkontoret. Fördelarna av denna åtgärd äro många. Det förefaller mig vara otänkbart, att tjänstemän skall kunna undvaras i kommuner av Asarums storleksordning. Om förtroende-

179 männen skulle själva utföra bokföringsarbetet och övrigt skrivarbete /torde det bli nödvändigt för dem att helt ägna sig åt sina uppdrag. Med detta följde, att de måste ha så stora arvoden, att de kunde försörja sig och sina familjer. De blevo med andra ord tjänstemän hos kommunen på samma gång de vore förtroendemän. En sådan utveckling är enligt min uppfattning icke önskvärd. Förtroendemannen bör som representant för folket om möjligt stanna kvar i det yrke, han hade, innan han utsågs till förtroendeman. Så snart en förtroendeman fått så många arbetsuppgifter för kommunens räkning, att han helt måste ägna sin tid åt dessa arbetsuppgifter, bör han träda från förtroendemannaskapet. Om det kommunala förvaltningsarbetet utföres av tjänstemän under överinseende av förtroendemän, blir arbetet rationellt utfört utan allt för mycken byråkrati.» Perstorps kommun: (2 734 inv. Kristianstads län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Fördelar: I medelstora kommuner, till vilka Perstorp med sina c:a 2 600 inv. får räknas, är det svårt att få någon kompetent person, som samtidigt kan avvara tillräckligt med tid för ex-vis kommunalordf.-sysslan, om han skall fullgöra uppdraget utan bistånd av kommunala tjänstemän.» Överums kommun: (1 847 inv. Kalmar län.) »Arbetet inom den kommunala förvaltningens olika grenar har numera nått ett sådant omfång, att det ej gärna kan skötas tillfredsställande vid sidan av förvärvsarbetet. Följaktligen äro fördelar med anställd tjänsteman påtagliga. Man vinner ordning och reda i bokföring och arkiv, noggrann bevakning av kommunens intressen, statistikuppgifter och rapporter avgivna i rätt tid, allmänheten betjänas på ett snabbt och trevligt sätt m.m. Enda nackdelen för kommunen torde vara den något högre kostnaden med anställd tjänsteman, jämfört med förtroendevalda män i förvaltningen.» Hammarby kommun: (2 185 inv. Stockholms län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Fördelarna torde främst ligga däri att en bättre överblick erhålles över hela kommunens förvaltning under pågående räkenskapsår samt en enhetligare och i regel bättre skötsel av det rent kamerala arbetet, dessutom torde allmänheten hava lättare att vid behov komma i kontakt med kommunalkontoret, än om det bara finnes förtroendemän, som äro beroende av annat förvärvsarbete för sin existens med därav följande svårigheter att kunna anträffas. Handlingar beträffande kommunen bliva ju också samlade och förvarade på ett mera tillfredsställande sätt. Några nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen anser jag icke att det finnes, under förutsättning att tjänstemannen är kvalificerad för sin tjänst. Har förtroendemännens inflytande försvagats sedan tjänsteman anställts? Nej, skulle så vara förhållandet, anser jag det uteslutande vara beroende på förtroendemännen själva, om de icke intressera sig för sin uppgift. Är det en duglig tjänsteman och förtroendemännen icke intressera sig för att följa verksamheten, kan givetvis deras ställning försvagas, men detta kan ju icke anses vara beroende på tjänstemannen.» Vallentuna kommun: (1 889 inv. Stockholms län.) »Fördelarna med tjänstemän i kommunalförvaltningen äro enligt undertecknads mening bl.a. att allmänheten kan betjänas å tider som äro för dem kända, att större förutsättningar finnas att ärendena kunna handläggas på ett mera sakligt och objektivt sätt och att genom centraliseringen reda och ordning åstadkommes inom

180 förvaltningen. Nackdelarna torde bestå däruti att förtroendemännen icke på sätt som tidigare behöva sätta sig så grundligt in i gällande lagar och förordningar. Härstädes har icke uppstått något tjänstemannavälde. Givetvis kan tjänstemannen dels på grund av sin ställning och dels på grund av att han i allmänhet utför den förberedande handläggningen av ärendena få ett visst inflytande på besluten, men detta kan icke skada förutsatt att tjänstemannen känner sitt ansvar. Förtroendemännens inflytande inom härvarande kommun har i allmänhet icke försvagats genom anställande av kommunalkamrer. I viktigare frågor förberedas besluten vid partigruppernas sammanträden, varför de beslut som fattas icke otillbörligt påverkats av de kommunala tjänstemännen.» Ramnäs kommun: (2 480 inv. Västmanlands län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Fördelen för vår del är att vederbörande ordförande härigenom äro befriade från räkenskapsföring samt protokollföring m.m. som i annat fall skulle åligga dessa. Har risk uppstått för tjänstemannavälde? Nej.» Kumla kommun: (4 264 inv. Örebro län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Vi ha funnit, att den kommunala verksamheten numera är så komplicerad, att det är omöjligt för förtroendemännen att sköta förvaltningsarbetet utan hjälp av specialutbildade tjänstemän. Det kan invändas, att förtroendemännens intresse blir mindre om de befrias från expeditionsarbetet. Så är emellertid inte fallet. Intresset blir tvärtom större, om arbetsbördan inte är alltför betungande. I kommuner, där man inte har tjänstemän, skötas expeditionsgöromålen ofta av helavlönade förtroendemän. Enligt min uppfattning är det dock avgjort bättre att anställa tjänstemän, ty därigenom får man kravet på specialutbildning tillgodosett.» Hällefors kommun: (5 750 inv. Örebro län.) »Fördelar och nackdelar av tjänstemän i kommunalförvaltningen. Då lämpliga och kvalificerade tjänstemän kunna erhållas äro fördelarna många och man skulle kunna uppräkna en mångfald exempel, vilka dock kunna sammanfattas i följande korta mening: hela den kommunala förvaltningsapparaten blir skött på ett bättre sätt, än då förtroendemän vid sidan av sitt egentliga förvärvsarbete skola sköta allt arbete med de kommunala angelägenheterna. Nackdelarna bestå främst däri, att fara föreligger för att förtroendemännen så att säga stanna i växten. De tvingas ju icke att på samma sätt, som då de själva skulle utföra allt arbetet, följa med utvecklingen och grundligt sätta sig in i de olika frågorna och nytillkomna uppgifterna. Alla förtroendemän kunna dock icke skäras över en kam och det beror nog till sist främst på vars och ens läggning, intresse och ansvarskänsla för den kommunala förvaltningens skötsel. Har risk uppstått för tjänstemannavälde? I denna kommun har hittills ingen sådan risk förelegat. Jag anser för min del, att om tjänstemannavälde uppstår, så är förtroendemännen själva till viss del ansvariga därför. De släpper på det fasta greppet och överlåter i allt för hög grad åt tjänstemännen att handla, utreda och framlägga förslag. I de kommuner där ett gott och förtroendefullt samarbete råder mellan vederbörande tjänstemän och förtroendemän torde risken för tjänstemannavälde vara mycket liten.

181 Har förtroendemännens inflytande försvagats sedan tjänsteman anställts? Kommunalkamrer anställdes här år 1929 och under den tid, som förflutit sedan dess har jag icke kunnat förmärka, att förtroendemännens inflytande på något som helst sätt försvagats.» Beträffande risken för »tjänstemannavälde» återger det sista yttrandet åsikterna hos flera av de kommunalmän, som uttalat sig i frågan. Andra åter ha framhållit, a t t några risker icke alls finnas, enär vederbörande tjänsteman ej har någon som helst beslutanderätt. Tjänstemannen verkställer utredningar samt tillhandagår förtroendemännen med uppgifter och upplysningar. D e t bör dock undvikas, a t t kommunala tjänstemän inväljas i nämnder och styrelser. För a t t även från kommunaltjänstemannahåll få belyst frågan om förtroendemän och tjänstemän i kommunerna må här citeras följande uttalande av direktören i svenska landskommunernas förbund Sixten Larsson, själv f. d. kommunalkamrer, vilket ingår i det inledningsanförande direktör Larsson höll vid den konferens mellan kommunalkamrerare i landet, som anordnades i Stockholm den 10—14 maj 1943. »Tjänstemannen skall så objektivt som möjligt utreda frågorna. De kommunala förtroendemännen skola besluta, och om beslutet går i annan riktning än tjänstemannen tänkt sig, så får han därför icke fatta humör. — En del kommunalkamrerare beklaga sig över att ordförandena lägga sig alltför mycket i detaljarbetet och verka hinderligt på detta. Andra klaga över att ordförandena helt och hållet lagt upp, att de endast sätta sina namn under erforderliga papper och utkvittera sina små arvoden. Jag tror för min del, att de sistnämnda klagomålen äro värda det största beaktandet. Ty även om i en större förvaltning detalj- och expeditionsarbetet måste anförtros tjänstemän, så skulle det vara betänkligt, om den kommunala självstyrelseapparaten bleve en slags automat, där chefstjänstemannens utredningar och förslag stoppades in i ett hål för att omedelbart komma ut i ett annat, färdiga att expedieras, sedan förtroendemännen fattat sina formella beslut. En kommunalkamrerare förde helt nyligen på tal frågan, vad som bör göras för att få de olika ordförandena i någorlunda regelbunden funktion. Denne kommunalkamrerare uttryckte saken drastiskt på det sättet, att en instruktion vore mera nödvändig för ordförandena än för kommunalkamreraren för att förmå ordförandena att utföra en viss minimiprestation. Visst kan det för tjänstemännen vara på sitt sätt behagligt, om ordförandena icke alls lägga sig i det löpande arbetet. Men det rör sig ändå här om ett rätt så allvarligt problem, som förtjänar att uppmärksammas. Någon standardlösning torde icke finnas. Men kommunalkamrerarna böra försöka att på olika sätt få ordförandena att följa med det löpande arbetet så mycket som av praktiska skäl är möjligt. I sin mån kan detta underlättas, om ordförandena ha regelbunden besökstid på kommunalkontoret. Det får i varje fall icke bli så, att kommunalkamrerarna känna ordförandena vara ett onödigt påhäng, som man gör allt för att skaka av sig. Det kunde vara flera detaljproblem, som i det här sammanhanget kunde tagas upp till skärskådande. Jag skall nöja mig med ett par, först då kommunal^amrerarnas ställning till kommunala förtroendeuppdrag inom den egna kommunen. Den av förbundets centralbyrå infordrade lönestatistiken visar, att relativt många kom-

182 munalkamrerare inneha kommunala förtroendeuppdrag. Många kommunalkamrerare ha framväxt ur de kommunala förtroendemännens egna led, och i sådana fall har det kunnat falla sig naturligt, att kamreraren fått behålla en del av sina förtroendeuppdrag samt också tilldelats nya sådana. Även om en kommunalkamrerare icke bör förmenas rätten att utöva sina medborgerliga rättigheter, torde det dock böra rent principiellt utsägas, att kommunalkamreraren, som i första hand skall vara förtroendemännens tjänare, själv samtidigt icke bör vara förtroendeman i den egna kommunen. Ett blandat tjänstemanna- och förtroendemannasystem kan leda till rätt så egendomliga konsekvenser. Det är ju t.ex. rätt så många kommunalkamrerare, som äro fullmäktige, t.o.m. fullmäktiges ordförande. Vid behandling i fullmäktige av sin egen anställnings- och lönefråga t. ex. kan ju en sådan kommunalkamrerare icke gärna rösta och ännu mindre tala i egen sak. Det kan då mycket väl inträffa sådana situationer, att det är ett rent själviskt intresse för kommunalkamreraren att stå utanför fullmäktigeförsamlingen. Har nu fullmäktigeinstitutionen som sådan något större behov av att kommunalkamreraren där har säte och stämma? Knappast. De fackmannasynpunkter, som han bör lägga på frågorna, skola lämpligen framkomma vid handläggningen i förvaltningsorganen. Jag tror, att en tjänstemans ställning förstärkes, om han icke onödigtvis tar till orda i det beslutande organet. I en del modernare instruktioner finnes inryckt en bestämmelse om att kommunalkamreraren äger rätt att yttra sig i de organ, för vilka han tjänstgör som sekreterare. Denna rätt bör icke missbrukas, allra minst i det beslutande organet.» Sammanfattande synpunkter. Behovet av tjänstemän och andra särskilda biträden i den kommunala förvaltningen kan förefalla vara ett problem närmast för de större kommunerna på grund av den större arbetsbörda, som där åvilar förtroendemännen. För a t t förtroendemännen skola kunna hinna på ett tillfredsställande sätt fullgöra sina kommunala uppdrag vid sidan av förvärvsarbete, är det nödvändigt a t t de avlastas det mest tidsödande rutinarbetet. Utbildade tjänstemän äro emellertid i lika hög grad behövliga såsom ett medel a t t höja den kommunala förvaltningens standard. F r å n den synpunkten sett äro tjänstemän i ännu högre grad behövliga i de mindre kommunerna, där tillgången till lämpliga förtroendemän är mera begränsad än i de större kommunerna. E n sammanslagning av de mindre kommunerna är redan i och för sig ett medel a t t höja förvaltningens standard, i det att större kommuner dels ge möjlighet till ett bättre urval av förtroendemän och dels ge förtroendemännen större erfarenhet och rutin. Avsevärda fördelar torde kunna vinnas redan genom sammanslagningen. J u mer utvecklingen går framåt, desto angelägnare torde det emellertid vara a t t utnyttja även de rationaliseringsmöjligheter, som anställandet av tjänstemän för särskilda arbetsuppgifter erbjuder. I vilken utsträckning tjänstemän böra anlitas, måste bedömas från fall till fall med ledning av de föreliggande omständigheterna. Tillgången på

183 lämpliga förtroendemän med tillräcklig tid för arbetet blir därvid i hög grad avgörande. Olika geografiska och andra förhållanden kunna göra den kommunala förvaltningen mer eller mindre krävande i olika kommuner. Förekomsten av tätorter spelar därvid en mycket stor roll. Kommunens storlek behöver icke i och för sig vara avgörande för behovet av tjänstemän, dock torde det i kommuner med mer än 2 500—3 000 personer oftast vara mest rationellt att anställa något biträde, å vilket åtminstone det rent kontorsmässiga rutinarbetet kan avlastas. Även i mindre kommuner kan emellertid kvalificerad tjänsteman vara behövlig. Kommittén anser, att centralisering av kassarörelsen bör i största utsträckning åstadkommas, sedan nyindelningen genomförts. Centralisering ger större överskådlighet och reda samt bättre kontrollmöjligheter och innebär dessutom stora fördelar för allmänheten. Kommittén anser däremot icke, att centralisering av kassarörelsen nödvändigt måste föranleda anställning av heltidsavlönad utbildad kommunalkamrer. I åtskilliga kommuner, som icke lämpligen kunna göras tillräckligt stora för en sådan organisation torde kommunens hela kassarörelse och bokföring kunna åvila kommunalnämnden, om denna inom eller utom sig kan uppbringa en tillräckligt bokföringskunnig kassaförvaltare och i övrigt kan skaffa sig kompetent biträde vid bokslut och revision samt eljest då så erfordras. Icke minst med tanke på den framtida utvecklingen framstår det som ett viktigt önskemål, att så många kommuner som möjligt kunde göras så stora och bärkraftiga, att kvalificerade kommunaltjänstemän med såväl kameral som socialpolitisk utbildning kunde anställas. En ytterligare fördel vore, om särskilda tjänstemän för det kamerala arbetet och särskilda tjänstemän för socialvården allmänt kunde anställas. Medelstorleken för kommunerna torde i så fall böra vara omkring 5 000 invånare. Att genomföra en så radikal indelningsändring anser emellertid kommittén icke möjligt eller ens lämpligt. Kommittén hänvisar här till vad ovan sid. 142 anförts om behovet av särskilda socialvårdstjänstemän och möjligheterna att tills vidare tillgodose hithörande intressen. Vad beträffar kostnaderna för tjänstemän i kommunalförvaltningen, beror desamma självfallet av i vilken utsträckning tjänstemän anlitas. En halvtidsanställd kassör drager icke samma kostnad som en heltidsanställd utbildad kommunalkamrer. I regel torde förvaltningskostnaderna i kommuner med tjänstemän bli dyrare än i kommuner med enbart förtroendemän. De kommunala arvodena uppgå emellertid numera på många håll till betydande belopp och närma sig icke sällan vad som kan anses utgöra skälig avlöning för det med uppdragen förenade arbetet. Svårigheterna att finna lämpliga och villiga förtroendemän har medfört en allmän höjning av arvodena under de senaste decennierna. Myndigheternas påtryckningar på kommunerna att bereda kristidsnämndsordförandena skälig

184 ersättning har föranlett en tämligen allmän justering uppåt även av de övriga kommunala arvodena. Utvecklingen torde oundvikligen gå därhän, att arvodena i samtliga kommuner så småningom komma att anpassas med hänsyn till arbetsbördan. I de kommuner, där så redan skett, torde övergång till centraliserad förvaltning med anställda tjänstemän icke medföra större ökning av kostnaderna, än som motsvarar värdet av den mera effektiva förvaltningen. För många kommuner torde övergång till centraliserad förvaltning med tjänstemän medföra ren vinst, genom att kommunens ekonomiska intresse gentemot andra kommuner samt stat och landsting kunna bättre tillvaratagas. Då tjänstemännen icke äga någon beslutanderätt utan endast äro biträden åt förtroendemännen och de olika förvaltningsorganen torde någon fara för »tjänstemannavälde» formellt sett icke föreligga. Att emellertid under särskilda förhållanden fara kan föreligga, att den kommunala förvaltningen kommer att domineras av tjänstemännen i stället för av förtroendemännen, framgår av förbundsdirektör Larssons ovan citerade föredrag. Denna fara torde emellertid i mindre grad bero på tjänstemännen och organisationsformen än på förtroendemännen själva. Om förtroendemännen verkligen sätta sig in i sina uppgifter och fullgöra sin viktiga andel i förvaltningen, torde någon risk, att tjänstemännen tillvälla sig en obehörig maktställning, icke föreligga. Kunna intresserade och ansvarskännande förtroendemän icke uppbringas inom kommunen, torde kommunalförvaltningen icke komma i ett bättre läge genom att man undviker att anställa tjänstemän. För en intresserad och duglig kommunalman torde tjänstemannens biträde vara en ytterligare stimulans att grundligt sätta sig in i förekommande ärenden och att åstadkomma bästa möjliga resultat i den kommunala verksamheten. Förtroendemannen kan i samarbete med tjänstemannen förstå att skaffa sin kommun anseende och respekt icke minst ifrån de statliga tillsyningsmyndigheternas sida. På så sätt kunna de kommunala tjänstemännen, i stället för att minska förtroendemännens inflytande på förvaltningen, verksamt bidraga till att stärka den kommunala självstyrelsen.

V

9 KAPITLET

Principiellt ställningstagande till frågan om en ny kommunindelning. Sammanfattande jämförelse mellan större och mindre kommuners lämplighet såsom förvaltningsenheter. Den i 7 kap. gjorda undersökningen rörande fördelar och nackdelar av stora och små kommuner visar, att de små kommunerna såsom förvaltningsenheter äro underlägsna de större kommunerna. Stora kommuner innebära åtskilliga fördelar framför de mindre kommunerna. De större ekonomiska resurserna ge bättre möjligheter att planmässigt tillgodose allmänna behov och intressen. Tillfälliga större utgifter kunna lättare balanseras. Det större förvaltningsområdet innebär en betydelsefull skatteutjämning. Det ger möjligheter till en mera rationell organisation av förvaltningen i allmänhet. Tillgången på lämpliga förtroendemän och erforderlig sakkunskap för de kommunala förvaltningsorganen är större. Förvaltningsorganen erhålla inom det större verksamhetsområdet en ökad erfarenhet och rutin, vilket icke minst inom socialvården är av allra största betydelse för verksamhetens utövning. Småkommunerna äro icke endast ur allmänna lämplighetssynpunkter underlägsna medelstora och större kommuner såsom förvaltningsenheter. De äro i åtskilliga avseenden direkt olämpliga att handhava de kommunala uppgifterna. Såsom framgår av särskilda undersökningar rörande ett antal viktigare förvaltningsuppgifter, kräva de kommunala uppgifterna i regel för en rationell organisation förvaltningsenheter av en viss minimistorlek. Vissa verksamhetsgrenar kunna överhuvudtaget icke självständigt organiseras inom de minsta kommunerna. Vissa inrättningar och anordningar kunna icke effektivt utnyttjas inom en mindre enhet och vålla därför förhållandevis högre kostnader i de mindre kommunerna. Vissa verksamhetsgrenar ge icke tillräckligt med arbetsuppgifter för att kunna motivera en självständig förvaltning inom småkommunerna. Förvaltningsorganen erhålla i sådana fall alltför ringa erfarenhet i arbetet, för att uppgifterna skola kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt och intresset för verksamheten slappnar. De små ekonomiska förhållandena verka hämmande på

186 det lokala initiativet och föranleda ofta en rent negativ inställning till den kommunala verksamheten. Man strävar på många håll i första hand att hålla kommunens kostnader så låga som möjligt. En tidsenlig utveckling förhindras därigenom och den kommunala verksamhetens standard blir till följd därav i regel lägre inom de mindre kommunerna än i de större. Även om många relativt små kommuner tack vare gynnsamma ekonomiska och personella förhållanden kunna uppvisa en i åtskilliga avseenden god kommunalförvaltning, anser kommittén likväl uppenbart, att småkommunerna i stort sett äro behäftade med så betydande olägenheter i jämförelse med de större kommunerna, icke minst med hänsyn till de framtida utvecklingsmöjligheterna, att effektiva åtgärder för olägenheternas undanröjande snarast böra vidtagas.

Återblick på möjligheterna att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunsystemet annorledes än genom ny kommunindelning. De utvägar, som hittills tillämpats eller ifrågasatts för att undanröja eller minska olägenheterna av småkommunerna, ha — såsom i 5 och 6 kapitlen framhållits — visat sig icke endast ineffektiva utan även direkt skadliga för den kommunala självstyrelsen. Strävandena att skapa lämpligare förvaltningsenheter genom att bilda specialkommuner och kommunalförbund för särskilda förvaltningsuppgifter ha på grund av kommunernas motstånd endast i begränsad utsträckning kunnat förverkligas. Denna utväg är dessutom olämplig, så till vida att den medför en betydande ytterligare splittring av den kommunala beslutanderätten på nya särskilda förvaltningsenheter och därmed även ett ytterligare försvagande av primärkommunernas självstyrelse. Genom att överflytta förvaltningen av särskilda uppgifter till landstinget eller staten vinner man visserligen bl.a. fördelen att fritt kunna reglera förvaltningsområdena med hänsyn till uppgifterna, men den primärkommunala självstyrelsen i vad rör de överflyttade uppgifterna upphör samtidigt. Genom att lämna bidrag från staten eller landstinget till den primärkommunala verksamheten erhåller man icke lämpligare förvaltningsområden. Olägenheterna av småkommunerna kvarstå därför till väsentlig del, hur stora stats- och landstingsbidrag man än lämnar. Ju större bidrag staten lämnar, desto mera göres den kommunala självstyrelsen illusorisk genom statsbidrags villkor och statskontroll. Den pågående utvecklingen skärper olägenheterna av småkommunsystemet. Genomgripande reformer torde inom den närmaste framtiden vara ofrånkomliga såväl beträffande socialvårdens olika grenar som beträffande landsbygdens skolväsen. Sådana reformer torde med nödvändighet förut-

187 sätta för organisationen i dess helhet mera lämpliga lokala förvaltningsenheter. Socialvårdskommittén har föreslagit inrättande av särskilda socialvårdskommuner. Att bilda specialkommuner med särskilda beslutande organ såväl för det komplex av uppgifter, som numera benämnes socialvård, som för folkskoleväsendet, skulle innebära en radikal förändring i primärkommunernas ställning. Polisväsendet är redan överfört till specialkommuner, och förslag föreligger om dess förstatligande. Genomförandet av den nya brandskyddslagstiftningen förutsätter bildandet av kommunalförbund eller annan kommunal samverkan i mycket stor utsträckning. Om den ena viktiga uppgiften efter den andra överflyttas från primärkommunerna till specialkommuner, kan man till slut icke längre tala om självständiga primärkommuner. Deras huvudsakliga uppgift skulle bliva att utan prövning utdebitera, vad de olika specialkommunerna beslutat. Den kommunala beskattningsrättens faktiska uppdelning på ett flertal beslutande organ, vilkas verksamhetsområden omfattade sinsemellan olika kombinationer av primärkommuner, skulle så gott som utesluta möjlighet till planmässig ledning av och kontroll över den kommunala ekonomien. De enskilda primärkommunerna skulle vara oförmögna att föra en självständig ekonomisk politik. De olika specialkommunerna skulle näppeligen kunna överblicka och taga rättvisa hänsyn till de övriga specialkommunernas och de särskilda primärkommunernas behov och intressen vid staternas uppgörande. En oskälig stegring av de kommunala utgifterna skulle lätt bliva följden av ett dylikt system. En sådan splittrad förvaltningsorganisation skulle bli ohållbar redan i och med att en mera betydande del av förvaltningsuppgifterna överflyttades på specialkommuner. Kravet på mera lämpliga lokala förvaltningsenheter torde, såsom ovan framhållits, vara ofrånkomligt. Detta krav kan icke skjutas åt sidan genom ökade statsbidrag. Tvärtom måste ökade statsbidrag självfallet medföra skärpta allmänna krav på en rationellt organiserad förvaltning. Om man vill undvika ett fullständigt förstatligande av förvaltningen och bibehålla den kommunala självstyrelsen, torde någon annan möjlig utväg ej finnas än en revision av kommunindelningen.

Befarade svårigheter och olägenheter i samband m e d genomförande av en ny kommunindelning. Vid bedömandet av huruvida en revision av kommunindelningen bör genomföras eller icke, måste man taga hänsyn till icke allenast de fördelar, som större kommunala förvaltningsenheter skulle innebära, utan även till de svårigheter och olägenheter, som nyindelningens genomförande kan befaras medföra.

188 Kommunernas motstånd mot en tvångssammanslagning och anledningarna till motståndet. Genomförandet av en så genomgripande reform kan icke förväntas ske utan ett starkt motstånd från en stor del av de berörda kommunerna. En tvångssammanslagning mot en stark folkopinion kan skapa allvarlig irritation. Ett schablonmässigt sammanförande av närliggande socknar till storkommuner av viss storlek är icke möjligt. Vid uppbyggande av storkommuner måste hänsyn tagas till en mängd lokala förhållanden och synpunkter. Detta förutsätter för en lycklig lösning en intresserad medverkan från ortsbefolkningens sida. Ett irriterat passivt motstånd kan allvarligt försvåra en saklig diskussion och en rationell lösning av de lokala indeln ingsf rå gorna. Av de opinionsyttringar, som förekommit under kommitténs arbete, särskilt i samband med de av vissa länsstyrelser på kommitténs begäran verkställda provindelningarna, har framgått, att man från kommunalt håll i regel bestämt motsätter sig en nyindelning. De huvudsakliga skälen ha varit, att man »vill bli vid det gamla», att »det är bra som det är», och att större kommuner i stället för fördelar befaras medföra allehanda olägenheter, en fördyrad och försämrad förvaltning o.s.v. Man är på kommunalt håll starkt bunden vid traditionella hänsyn och traditionell uppfattning. Då frågan icke tidigare varit föremål för någon utredning och ej heller blivit mera utförligt behandlad i den offentliga diskussionen, torde det vara naturligt, att ett så vittomfattande och genomgripande reformförslag i första hand mötes med konservativ skepsis. Frågan anses röra de gamla sockentraditionernas vara eller icke vara och är därför i hög grad känslobetonad. Man reagerar också ofta rent känslomässigt. Den negativa inställningen torde i stor utsträckning bero på bristande insikt i frågan och därav följande bristande förståelse för reformens nödvändighet. Här nedan skall en del av de skäl, som vanligen bruka åberopas mot den ifrågasatta nya kommunindelningen, i korthet omnämnas och bemötas. Sockentraditionernas upplösning. Man föreställer sig i regel, att en ny kommunindelning skulle betyda socknarnas upplösning och därmed även upplösning av månghundraåriga traditioner. Att många socknar ha synnerligen värdefulla historiska och kulturella traditioner att vårda, skall icke förnekas. Det torde emellertid vid diskussionen om sockentraditionerna i första hand böra klargöras, i vilken mån dessa beröras av en ny kommunindelning. Den ifrågasatta reformen avser endast en ny indelning av riket i borgerliga kommuner. De kyrkliga församlingarna beröras icke av reformen, icke heller socknen såsom kameral enhet. Sockentraditionen är för äldre tid i huvudsak en kyrklig tradition. Sammankoppling med den borgerliga förvaltningen är av mera sekundär art. Socknarnas förvaltningsuppgifter voro

189 från början uteslutande av kyrklig karaktär. Det är främst till följd av den betydelsefulla roll kyrkan och de kyrkliga förrättningarna spelat i sockenmenigheternas och de enskilda människornas liv, som känslan för socknen och sockentraditionerna vuxit sig stark och alltjämt är levande. Först i senare tid tillades socknarna även vissa borgerliga uppgifter. När den moderna borgerliga kommunen skapades genom 1862 års lagstiftning, tvekade ständerna att anknyta de nya kommunerna till socknarna, vilka mångenstädes voro allt för små för att lämpa sig som kommunala förvaltningsenheter. Ständerna ifrågasatte, om det icke med hänsyn till de med kommunalstyrelsen avsedda ändamålen varit mera lämpligt, att den urgamla häradsindelningen blivit lagd till grund för den borgerliga kommunindelningen. Ständerna följde emellertid kommunallagstiftningskommitténs förslag att göra socknarna till kommunenheter under den förhoppningen, att de av kommittén föreslagna bestämmelserna om frivillig förening av socknar till större kommuner skulle vinna tillämpning. Om en tvångssammanslagning av smärre socknar till gemensamma borgerliga kommuner med hänsyn till tidens ofrånkomliga krav nu genomföres, innebär detta icke något annat än ett förverkligande av lagstiftarnas avsikter vid våra borgerliga kommuners tillkomst. Att den från början avsedda föreningen av småkommunerna icke tidigare kommit till stånd, torde icke kunna åberopas såsom en tradition av sådan betydelse, att den icke får rubbas. Man torde alltså böra särskilja den borgerliga förvaltningstraditionen från den kyrkliga. Visserligen är den borgerliga sockenkommunen numera mer än åttioårig, men denna relativt nya tradition kan icke till innehåll och betydelse jämföras med den kyrkliga. Betydelsen av att kyrksocknen upphör att vara borgerlig kommun får ej överskattas. Det väsentliga i sockentraditionen, som sammanhänger med kyrksocknen och socknen som kameral enhet, förblir orubbat även om den borgerliga förvaltningen i enlighet med de ursprungliga avsikterna anförtros åt större självstyrelseenheter. Församlingsstyrelsen blir oförändrad. Socknens gränser och sockennamnet komma icke att försvinna. Fastighetsredovisningen i jordregister samt lagfarts- och inteckningsböcker kommer alltjämt att ske sockenvis. Det, som beröres av reformen, är den cirka åttioåriga borgerliga kommunen och dess institutioner, av vilka de flesta äro av mycket sent datum. Flera av den borgerliga kommunens uppgifter och förvaltningsorgan äro från de allra senaste decennierna. Personliga känsloskäl. Till de objektivt betonade historiskt traditionella känsloskälen anknyta sig i opinionen även sådana av mera personlig art, vilka det är av vikt att bedöma för sig. Vid de sammanträden, som i samband med ovannämnda provindelningar höllos med representanter för kommunerna, hände det icke sällan att kommunalmän gåvo uttryck åt de ve-

190 modiga känslor, som besjälade dem inför tanken, att den stämma, den nämnd eller styrelse, i vilken de nedlagt ett mångårigt arbete för den egna kommunens bästa, en dag skulle upphöra att fungera. Sådana känslor äro lättförståeliga och värda all respekt. De torde också i icke ringa grad hava påverkat den hittillsvarande opinionsbildningen i frågan. Objektivt sett torde de emellertid få karakteriseras såsom rent personliga, låt vara gemensamma för den generation av förtroendemän, som nu lever, framför allt de äldre. De yngre kommunalmännen ha i regel icke samma starka känsla inför en eventuell nyindelning, än mindre kommunmedlemmarna i gemen. Det är verkandet för kommunen, som i väsentlig mån skapar känslan för kommunen. För den i kommunalarbetet icke deltagande stora massan av folket äro känslorna mera knutna till bygden och socknen med sockenkyrkan som samlande symbol än till förvaltningsorganisationen. Vid bedömandet av de känslomässigt opinionsbildande faktorerna torde man även böra räkna med en viss olust hos de kommunala förtroendemännen inför utsikten till ett minskat personligt inflytande och stundom även minskade inkomster av kommunala arvoden inom en nybildad större kommun. Att grannkommunens förtroendemän skola få vara med och avgöra socknens skolbyggnadsfrågor och dylikt, finner man givetvis motbjudande. Samtliga ordförande i de nuvarande kommunernas organ kunna icke förväntas vinna motsvarande ställning i den nya kommunen. Man vill ogärna se en person från grannkommunen inta den ledande platsen, under det att man själv får nöja sig med en andrahandsplats. Farhågorna för den kommunala självstyrelsen. I diskussionen om en kommunal nyindelnings konsekvenser sätter man i regel likhetstecken mellan »kommunal självstyrelse» och »borgerlig självstyrelse inom den egna socknen». I konsekvens därav anser man, att en ny kommunindelning skulle innebära den kommunala självstyrelsens avskaffande. Att detta är en grov missuppfattning av såväl begreppet kommun som av självstyrelsens innebörd, torde framgå av historiken. Sockenmenigheten har icke och har aldrig haft någon självfallen rätt till borgerlig kommunal självstyrelse. Staten kan, allt eftersom den finner lämpligt, uppdraga åt menigheter inom kort sagt vilka områden som helst, förutvarande indelningsenheter eller nybildade, att omhänderhava viss förvaltning kommunalt. När den moderna borgerliga primärkommunen bildades, kunde den med lika stor rätt ha knutits till häradet eller till någon annan indelningsenhet som till socknen. Att den anknöts till socknen berodde på att det ur flera synpunkter ansågs mest praktiskt. Inom flertalet län torde också — även med hänsyn till numera vunna erfarenheter — socknarna i allmänhet hava varit mera lämpade som primärkommuner än flertalet härader. Många socknar ansågos emellertid — såsom upprepade

191 gånger framhållits — för små såsom kommunala förvaltningsenheter, och ständerna förutsatte därför, att större kommuner skulle bildas genom frivillig förening av två eller flera smärre socknar. Att de avsedda gemensamma kommunerna skulle få bildas genom frivillig överenskommelse, torde mera hava varit motiverat med hänsyn till önskemålet att få fram ur lokala synpunkter lämpliga kombinationer och till svårigheten att efter allmängiltiga grunder reglera detta centralt än av hänsyn till någon socknarnas okränkbara rätt att, därest de så önskade, bilda egen borgerlig kommun. Någon sådan rätt ansågs icke föreligga. Detta framgår klart av det faktum, att såväl härad och prosterier som pastorat och socknar ifrågasattes såsom enheter för de nya borgerliga kommunerna. Allmänna invändningar rörande behovet och lämpligheten av större kommunenheter. Från småkommunernas sida vill man i allmänhet göra gällande, att det icke finnes någon anledning till anmärkning mot den nuvarande kommunindelningen, att små kommuner i jämförelse med stora äro lika väl eller bättre ägnade att omhänderhava den kommunala förvaltningen, och att större kommuner i stället för fördelar skulle medföra allehanda olägenheter. Den närmare undersökningen av dessa förhållanden i 7 kap. visar emellertid, att små kommuner i allt väsentligt äro underlägsna större kommuner såsom enheter för den nutida kommunalförvaltningen, och att de dessutom innebära ett hinder för den kommunala förvaltningens utveckling. De oftast återkommande invändningarna mot bildandet av större kommuner äro, att förvaltningskostnaderna komma att stiga, och att förtroendemannastyret kommer att avlösas av tjänstemannavälde. Dessa båda frågor ha närmare undersökts i 8 kapitlet ovan, och farhågorna ha befunnits i stort sett ogrundade. En gemensam förvaltning bör i regel vid bibehållen standard kunna medföra en sänkning av de sammanlagda förvaltningskostnaderna. Att kostnadsökning i åtskilliga fall kan bli erforderlig för att få till stånd en mera effektiv verksamhet än den, som bedrivits inom de olika småkommunerna, är en annan sak. Den med reformen avsedda standardförbättringen kan självfallet icke genomföras utan kostnad. Vad beträffar tjänstemannafrågan upprepas här, dels att tjänstemännen skola vara biträden åt förtroendemännen och alltså icke ersätta eller behärska dessa, och dels att kommittén icke förordar en mera radikal sammanslagning, än att förvaltningen i många fall bör kunna ombesörjas av förtroendemännen utan biträde av tjänstemän. Särskilda kostnader i samband med centraliseringens genomförande. Från vissa håll ha uttalats betänkligheter gentemot en ny kommunindelning, enär sammanslagning av kommunerna komme att medföra betydande behov av nybyggnader dels för den gemensamma centraliserade förvalt13 451950

192 ningen och dels för centralskolor m.m., samtidigt som en spoliering av värden skulle ske genom nedläggning av skolor, ålderdomshem och andra inrättningar, som efter sammanslagning och centralisering skulle bli överflödiga. Gentemot dessa betänkligheter vill kommittén erinra om, att endast ett relativt fåtal av våra nuvarande större kommuner hittills centraliserat sin medelsförvaltning, och att ett ännu mindre antal uppfört särskilda kommunala administrationsbyggnader. Även om centraliserad medelsförvaltning och centralt belägna, samlade expeditionslokaler äro önskvärda, torde en kommunal nyindelning icke som regel behöva medföra något omedelbart nybyggnadsbehov för detta ändamål. Liksom i de nuvarande större kommunerna torde man i de nybildade kommunerna få avvakta lämplig tidpunkt. Det är kommitténs tanke, att det framtida behovet av förvaltningslokaler bör kunna tillgodoses i samband med lösande av andra kommunala byggnadsfrågor. Behovet av kommunala samlingslokaler har t.ex. hittills tillgodosetts endast i mycket ringa utsträckning. En livligare byggnadsverksamhet för detta ändamål torde vara att förvänta, när ifrågasatt högre statsbidrag för ändamålet beviljats. I många fall torde lämpliga förvaltningslokaler kunna förhyras i redan befintliga privata byggnader eller i nybyggnader, som inom de närmaste åren kunna komma att uppföras för landstingsinrättningar, postkontor, sparbanker, affärsföretag och andra dylika officiella, halvofficiella eller privata ändamål. Vad beträffar erforderliga skolbyggnader vill kommittén även erinra om förhållandena inom våra nuvarande större kommuner. Utvecklingen sker successivt. I den mån centralisering av skolväsendet i de större kommunerna redan skett, torde den i regel ha medfört icke endast förbättrade undervisningsförhållanden utan även ekonomiska fördelar. En kommunal nyindelning innebär icke skyldighet för de nybildade kommunerna att centralisera skolväsendet. Nyindelningen ger i första hand möjligheter att planlägga skolväsendets framtida organisation för större förvaltningsområden och att i fortsättningen lösa byggnadsfrågorna med hänsyn till utvecklingens krav utan hinder av skiljande sockengränser. Den närmaste framtidens centraliseringsprogram torde på de flesta håll komma att omfatta endast de högre klassernas undervisning, alltså en partiell centralisering. De förefintliga skolhusen torde därför i regel alltjämt bli erforderliga för de lägre klassernas undervisning. I de fall, då en värdefull skolbyggnad blir överflödig för skolorganisationen, torde den större kommunen i de flesta fall kunna tillgodogöra sig densamma för något annat allmänt ändamål. Försämrad ekonomisk ställning genom sammanslagning. Det kraftigaste motståndet mot en kommunal nyindelning torde komma från sådana kommuner, som genom en sammanslagning med grannkommunerna skulle få

193 sin ekonomiska ställning försämrad. De ekonomiska förhållandena i kommunerna växla avsevärt. Den mer eller mindre gynnsamma ställningen framgår av antalet skattekronor per invånare, utdebiteringen per skattekrona, förhållandet mellan tillgångar och skulder, de kommunala inrättningarnas standard med flera dylika faktorer. Endast av utdebiteringens storlek kan man icke tillförlitligt bedöma en kommuns ekonomi. En låg utdebitering kan motsvaras av en låg standard på de kommunala inrättningarna och ofrånkomliga dyrbara framtida utgifter. En relativt hög utdebitering kan innebära välordnade kommunala inrättningar, ett gott förhållande mellan tillgångar och skulder samt möjlighet till framtida sänkning av utdebiteringen. Sammanslagning med en kommun med lägre resp. högre utdebitering behöver därför icke nödvändigt innebära förbättrad resp. försämrad ekonomi. I många fall beror en stark ekonomisk ställning främst på gynnsamma näringsförhållanden, som härflyta av naturrikedomar, gynnsamt läge i förhållande till större städer eller kommunikationsleder eller av andra dylika förhållanden, på vilka den kommunala ledningen icke kunnat inverka. I andra fall är den goda ställningen i icke oväsentlig mån ett resultat av en klok och omtänksam kommunalförvaltning. E n dålig ekonomisk ställning kan likaledes bero antingen på ogynnsamma förhållanden inom kommunen eller på en mindre väl planerad och mindre skickligt bemästrad kommunal förvaltning. Ur allmän rättvisesynpunkt torde det knappast vara något att erinra emot att en under många år utan egen förskyllan privilegierad kommun i fortsättningen får dela med sig av sina fördelar till en angränsande sämre lottad kommun. De nuvarande medlemmarna i den kommun, som har fördelarna, torde emellertid icke gärna vilja dela med sig. Förändringen kan vara så väsentlig, att den påtagligt berör de enskilda skattedragarnas förhållanden. Beror kommunens bättre eller sämre ekonomiska ställning i väsentlig mån på den kommunala ledningens och kommunmedlemmarnas insatser, är ett energiskt motstånd desto mer begripligt. En indelningsreform tar emellertid sikte långt utöver den nuvarande generationens intressen och detta perspektiv torde också böra läggas på uppgörelserna mellan de nuvarande kommunerna. De måste ske efter stora linjer. En kommuns ekonomiska ställning kan vara svår att exakt uppskatta utan mycket ingående undersökningar och värderingar. Orsakerna till den mer eller mindre goda ställningen kunna vara ännu svårare att rättvist bedöma. Ställningen kan i många fall snabbt nog förändras genom förändrade näringsförhållanden, stegrade eller minskade kommunala utgifter och dylikt. I vilken mån de i en nybildad kommun ingående ursprungliga kommunerna i det långa loppet komma att vara närande eller tärande i gemenskapen torde icke alltid kunna tillförlitligt bedömas med ledning av de nuvarande förhållandena.

194 Ett av indelningsreformens syften är att åstadkomma en viss skatteutjämning och ekonomisk likställighet mellan kommunerna. Att inom den nybildade kommunen uttaga högre skatt inom den fattigare kommundelen för att åstadkomma vederlag åt den rikare delen, förefaller föga tilltalande. Den nybildade kommunen bör i princip vara en enhet med helt gemensam ekonomi utan särskiljande utdebiteringar. Någon principiell rätt att utgöra en egen självstyrelse- och beskattningsenhet äga de ursprungliga sockenkommunerna icke. Att bättre lottade kommuner kunna få ställa sig solidariska med sämre lottade grannkommuner, torde därför icke kunna anses stå i strid mot några okränkbara rättsprinciper. Tvärtom torde en sådan utveckling stå helt i överensstämmelse med allmängiltiga samhällsprinciper. Kommittén anser emellertid, att utjämnande åtgärder böra vidtagas under en viss övergångstid för att förhindra att en nyindelning medför en plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen inom en viss kommundel, som tidigare varit egen kommun. En sådan höjning skulle medföra icke endast en lättförståelig irritation utan även i många fall betydande anpassningssvårigheter för skattedragarna. Kostnaderna för utjämningen synas lämpligen böra i princip bäras av statsverket. Angående kommitténs närmare förslag i denna del hänvisas till 12 kapitlet sid. 267. Oron för donationsfonder. Från en del håll har yppats oro för de enskilda donationsfonder som för närvarande förvaltas av sockenkommunerna men som efter en sammanslagning skulle komma att förvaltas av de nybildade kommunernas organ. Såsom framgår av närmare utredning under 12 kapitlet nedan (sid. 250), torde en sammanslagning i princip icke behöva medföra någon förändring i avseende å donationsmedels användning i överensstämmelse med donatorernas ursprungliga avsikter. Olägenheter i avseende å samarbetet inom de nybildade kommunerna. Från dem, som ställa sig tvivlande beträffande möjligheterna att genomföra en ny kommunindelning, anföres stundom, att det inom de nybildade kommunerna skulle saknas förutsättningar för kommunal samhörighet och kommunalt liv. Inom de ursprungliga menighetsbildningarna funnes däremot en naturlig intressegemenskap, som utgjorde grunden för det kommunala samarbetet. Man befarar antingen, att intresset för de kommunala angelägenheterna skulle försvinna inom de tvångsvis bildade förvaltningsenheterna eller att ständiga strider skulle uppstå kring de kommunala frågorna till följd av de ursprungliga socknarnas starka självständighetskänsla samt kommunalmännens strävan att hävda sig själva och den egna socknens intressen. Dessa synpunkter förtjäna beaktande, men deras betydelse får ej överdrivas. Samhörighetskänslan i de ursprungliga menighetsbildningarna väx-

195 te fram kring de gemensamma uppgifterna, som krävde gemensamma insatser. Den hade självfallet en mindre intim karaktär inom häradet och landskapet än inom byalaget, men förutsättningarna för det erforderliga samarbetet fanns likväl även inom de förstnämnda enheterna. Inom våra nuvarande sockenkommuner är samhörighetskänslan givetvis med hänsyn till de oerhört skiftande förhållandena av väsentligt olika innehåll och styrka i olika kommuner. Inom en liten kommun med några hundra invånare ger den personliga bekantskapen och naboförhållandena gemenskapen något av byalagets intima karaktär. Det är icke därmed avgjort, att den mindre kommunen ger förutsättningar för ett rikare kommunalt liv. I en större kommun kan känslan av personlig gemenskap vara svagare, men det kommunala intresset behöver icke därför vara mindre. Det rymmes så mycket mera kommunalt inom en större kommun. Förhållandena inom kommunens olika delar kunna växla. Kommunmedlemmarna representera olika näringar och levnadsförhållanden med skilda intressen. Man har motsättningar mellan tätorter och ren landsbygd. Det finns kanske motsättningar även av annan art. Men samhörigheten finns där ändå. Den existerar redan i och med den gemensamma kommunala förvaltningen, och det kommunala livet är med all sannolikhet mera utvecklat inom den större kommunen, tack vare de större kommunala resurserna och de talrikare och mera nyanserade arbetsuppgifterna. Dessa synpunkter torde vara direkt tillämpliga på en nybildad större kommun. De nya kommunerna torde i många fall kunna bildas i anslutning till förefintliga större indelningsenheter eller samfälligheter, inom vilka en viss samhörighet redan finnes. I mycket stor utsträckning torde pastoraten kunna läggas till grund för de nya större kommunerna. Häradsmedvetandet är i många län ännu starkt, speciellt i västra Sverige. Vid provindelningarna i Göteborgs och Bohus län har det visat sig, att man i flera fall med fördel kan anknyta till häradet. Genom det ekonomiska livets nygestaltning ha flera kommuner ofta vuxit samman till en naturlig enhet kring ett gemensamt handels- och kommunikationscentrum, dit befolkningen ofta och gärna samlas. Där den nya kommunen har bildats kring en sådan enhet, får man en kommunal enhet med naturlig samhörighet och grannskapskänsla, en bygd i ordets egentliga mening. Där man icke kan bygga på en sådan redan förefintlig samhörighet, är det med hänsyn till sockenkommunernas starka självständighetskänsla icke uteslutet att ett visst motsatsförhållande mellan de ursprungliga kommunerna på en del håll kan komma att göra sig gällande under en längre eller kortare övergångstid. I regel torde emellertid sammansmältningen — såsom erfarenheterna från hittills skedda inkorporeringar och kommunsammanslagningar visa — komma att ske under ett redan från början lojalt samarbete. Motsättningarna mellan olika intressen behöva för övrigt ingalunda

196 med nödvändighet verka förlamande på det kommunala livet. Tvärtom kunna de där, liksom på många andra områden, verka stimulerande på utvecklingen. En sammanslagning torde på så sätt i de flesta fall snarare medföra uppryckning än likgiltighet. Man får icke heller förbise, att lokala och personliga motsättningar förekomma även i små kommuner. De personliga motsättningarna ha de största förutsättningarna att allvarligt kunna försvåra det kommunala samarbetet just i de minsta kommunerna. Ju större kommunen är, desto flera neutraliserande faktorer har man att räkna med och desto större förutsättningar för ett objektivt bedömande finnas. Ju mindre kommunerna äro, desto lättare ha självrådighet och småaktighet att göra sig gällande. Det finns småkommuner, där personliga maktstrider kunna i åratal förhala lösningen av viktiga kommunala frågor eller vålla uppenbart okloka avgöranden, och där just den nära personliga bekantskapen, släktskapen och naboförhållanden förhindra ett objektivt ställningstagande mot de stridande huvudpersonerna. Man kan icke förhindra, att motsättningar av olika slag kunna uppkomma inom såväl gamla som nybildade kommuner. Man bör emellertid vid en nyindelning se till, att icke särskilda förutsättningar för hinderliga motsättningar skapas. Kommittén hänvisar här till vad i 12 kap. anföres om att man vid nybildning av kommuner bör sträva efter en såvitt möjligt naturlig samhörighet. Från vissa håll har man befarat, att de mindre socknarnas lokala intressen skulle komma att försummas inom de större kommunerna, enär deras representanter i den beslutande församlingen komma att utgöra en obetydlig minoritet utan inflytande. Denna invändning är i väsentlig mån bemött genom vad här ovan anförts. Endast om en av de ursprungliga kommunerna erhåller majoritet gentemot den eller de övriga torde förutsättningar för en dylik osolidarisk politik förefinnas. Även där representanter från den ena kommunen ha majoritet i fullmäktige, torde emellertid risken för missförhållanden vara begränsad. I allt väsentligt skyddas minoritetens rätt redan därigenom, att samtliga viktigare grenar av den kommunala verksamheten äro lagligen reglerade. Intressegemenskapen och intressemotsättningarna i de särskilda kommunala frågorna torde för övrigt ingalunda alltid följa sockengränserna. Viss del av den ena socknen kan ha större intressegemenskap med grannsocknen än med den egna socknen i övrigt. Samarbetet i sådana kommunala frågor, som icke angå någon socken särskilt, skapar snart samhörighet och solidaritet även i övriga frågor. Sammanhållningen över sockengränserna befästes ytterligare genom gemensamma politiska, ekonomiska och kulturella föreningar. Några bestående motsättningar torde mycket sällan behöva befaras.

197 Principiellt ställningstagande. Sammanfattning. Kommittén anser, att den nuvarande kommunindelningen är behäftad med allvarliga olägenheter, och att den icke längre kan anses motsvara de ökade krav, som genom samhällsutvecklingen ställas på kommunerna såsom bärare av folklig självstyrelse. Någon annan utväg att undanröja de förefintliga olägenheterna och samtidigt bevara och stärka den allt mer beträngda kommunala självstyrelsen än en sammanslagning av de många små sockenkommunerna till större och starkare enheter, anser kommittén icke finnes. De mot en kommunal nyindelning och mot de större kommunernas lämplighet som förvaltningsenheter framförda invändningarna finner kommittén i väsentlig utsträckning bero på ensidiga hänsyn till traditionella förhållanden och uppfattningar. Kommittén vill ingalunda förringa traditionernas värde eller förneka det berättigade i de synpunkter, som anföras mot en nyindelning. I den mån invändningarna verkligen äga fog, finner kommittén dem likväl vara av underordnad betydelse gentemot de starka skäl, som tala för en reform. Kommittén vill därför enhälligt förorda, att en ny indelning av riket i borgerliga primärkommuner snarast företages.

10 K A P I T L E T

Redogörelse för verkställda provindelningar för en eventuell ny kommunal indelning. Ändamålet med provindelningarna och de för desamma lämnade direktiven. Av den å sid. 15 o. f. lämnade redogörelsen för utredningsarbetets planläggning framgår, att kommittén låtit vissa länsstyrelser upprätta förslag till ny kommunal indelning inom respektive län. Ändamålet med dessa provindelningar, vilka beslutades redan vid kommitténs första sammanträde, var uteslutande att skaffa material för kommitténs arbete. Efter en första principdiskussion av indelningsfrågan hade kommittén preliminärt uppgjort vissa ungefärliga riktlinjer för en eventuell nyindelning. För bedömandet av huruvida en lämplig kommunindelning med tillämpning av dessa ungefärliga riktlinjer kunde vara praktiskt genomförbar, ansåg kommittén angeläget att få med konkreta exempel belyst, vilka problem som vid tillämpning kunde uppstå, och vilka fördelar och nackdelar som i särskilda fall kunde vara förknippade med en mer eller mindre långtgående sammanslagning av småkommunerna. För detta ändamål ansågs det lämpligt, att vissa län provindelades och att i samband därmed representanter för kommunerna bereddes tillfälle att yttra sig över, dels hur stora de nya kommunerna lämpligen borde göras, om nyindelning skulle genomföras, dels vilka olika alternativ för sammanslagning av småkommunerna inom olika områden som kunde ifrågakomma med hänsyn till olika förutsättningar och önskemål, och dels vilka fördelar och olägenheter som kunde förväntas följa med det ena eller andra alternativet. Med hänsyn till den särskilda kännedom om sina respektive läns förhållanden, som länsstyrelserna äga, och då en eventuell nyindelnings genomförande torde komma att ske efter förslag av länsstyrelserna, ansåg kommittén lämpligt att erforderliga provindelningar verkställdes av länsstyrelserna själva, I första hand beslöt kommittén hemställa om provindelning av Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län. Att dessa län valdes berodde delvis på den ortskännedom, som kommitténs ordförande såsom landshövding i Göteborgs och Bohus län och kommitténs sekreterare såsom dåvarande länsassessor vid

199 länsstyrelsen i Älvsborgs län samt kommitténs biträdande sekreterare såsom dåvarande länsnotarie vid länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ägde om respektive län. Även andra synpunkter spelade emellertid in vid valet. Göteborgs och Bohus län erbjuder såsom ett kustlän med rikt skiftande förhållanden och med en i vissa trakter starkt avtagande men i närheten av storstaden Göteborg växande befolkning vissa speciella problem vid en kommunindelning. Älvsborgs län omfattar såväl typiska småkommunområden med så gott som uteslutande jordbruksbefolkning som folkrika industrialiserade kommuner och vidsträckta, relativt glest befolkade skogskommuner. För att få ett fylligare material beslöt kommunindelningskommittén vidare att i fyra län — Uppsala, Kristianstads, Skaraborgs och Västernorrlands län — vilka på prov indelats av socialvårdskommittén i s. k. socialvårdskommuner, skulle göras en omprövning av indelningen med hänsyn till en kommunsammanslagning. I det utkast till riktlinjer för en ny kommunindelning, som förelåg till ledning för provindelningarna i Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län framhölls bland annat, att syftet med den ifrågasatta indelningsändringen var att sammanföra kommunerna till så stora enheter, att förutsättningar skapades för ett effektivt och rationellt omhänderhavande av de kommunala angelägenheterna även för framtiden. Några bindande schematiska regler i fråga om areal, skatteunderlag och invånarantal för de nybildade kommunerna kunde icke uppställas. Förhållandena i olika landsdelar och olika orter voro alltför växlande. Önskemålet att skapa så starka och bärkraftiga enheter som möjligt måste jämkas med hänsyn till andra viktigare intressen och tvingande förhållanden. Man måste alltid ta hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet. Vissa synpunkter, som i utkastet närmare utvecklades, ansågos emellertid kunna vara vägledande. Då på grund av historiska, geografiska eller andra skäl en naturlig samhörighet funnes mellan grannkommuner, borde denna samhörighetskänsla tillvaratagas. Läns-, härads- och sockengränser borde i princip lämnas orubbade. De nya kommunerna borde icke göras så vidsträckta, att möjligheter för de kommunala förtroendemännen att skaffa sig personlig kännedom om sådana bygdens förhållanden, som äro av betydelse i det kommunala arbetet, uteslö tes eller i väsentlig mån inskränktes. Vad beträffar lämpligt invånarantal, hänvisades till socialvårdskommitténs motivering för socialvårdskommuner om minst 3 000—4 000 invånare. Emellertid framhölls, att såväl större som mindre enheter kunde ifrågakomma. Vilken kommunstorlek som vore den mest ändamålsenliga, finge bedömas från fall till fall med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter. Dock borde man icke utan tvingande skäl räkna med mindre än 2 000 invånare. Skatteunderlaget borde i regel icke understiga 10 000—15 000 skattekronor. I skrivelserna till länsstyrelserna i Uppsala, Kristianstads, Skaraborgs och Västernorrlands län hänvisades till tabeller rörande den redan verkställda prov-

indelningen i Göteborgs och Bohus län och vissa i samband därmed gjorda erfarenheter, bland annat i fråga om pastoratens och häradenas användbarhet som kommunenheter samt i fråga om nödvändigheten att taga hänsyn till befolkningsminskningen vid bestämmandet av kommunstorleken.

Förfarandet vid provindelningarna. Vid provindelningarna tillämpade de olika länsstyrelserna i stort sett samma förfarande, dock med vissa variationer. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län uppgjorde först ett preliminärt förslag till ny kommunindelning. Därefter kallades representanter för kommunerna till sammanträde å olika orter i länet, därvid förslaget diskuterades. Länsstyrelsens förslag omarbetades sedermera i vissa delar med hänsyn till de önskemål, som kommunalmännen framfört. Detta förfarande tillämpades även av länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen i Skaraborgs län tillämpade samma förfarande men med den skillnaden att två alternativförslag upprättades av länsstyrelsen före sammanträdena, det ena byggt på tanken att så långt möjligt hålla ihop kommunerna pastoratsvis eller eljest inom begränsade, naturligt samhörande områden med en medelfolkmängd av 2 000—2 500 invånare och det andra upptagande större kommuner med en medelfolkmängd om 4 000—5 000 invånare. Länsstyrelsen i Älvsborgs län utarbetade icke något preliminärt förslag utan dryftade först indelningsfrågan förutsättningslöst vid sammanträden med representanter för länets kommuner, varefter provindelningsförslaget uppgjordes med ledning av de yttranden, som gjorts till förmån för pastorat, polisdistrikt, härad eller helt nya sockenkombinationer. Länsstyrelserna i Uppsala och Kristianstads län lade socialvårdskommitténs provindelningsförslag till grund för ett preliminärt förslag till ny kommunindelning. Därefter kallades representanter för kommunerna till sammanträden å olika orter i länet, därvid förslaget diskuterades. Det preliminära förslaget omarbetades härefter i vissa delar med hänsyn till de önskemål, som kommunalmännen framfört. Representanter för kommittén ha haft tillfälle att deltaga i eller följa arbetet med provindelningarna i vissa län. Provindelningen i Göteborgs och Bohus län verkställdes av kommitténs ordförande i egenskap av landshövding i länet jämte biträdande sekreteraren i egenskap av länsnotarie. Vid provindelningen i Älvsborgs län biträddes länsstyrelsen av kommitténs sekreterare. Kommunindelningskommitténs ledamöter bereddes tillfälle att närvara vid ett antal sammanträden i Skaraborgs och Uppsala län.

201 Redogörelse för de av länsstyrelserna uppgjorda förslagen till ny kommunindelning. Såsom ett exempel på det material, som varit tillgängligt för kommittén, har kommittén låtit trycka det av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län avgivna provindelningsförslaget (Del III bil. 7). Detaljredogörelser för samtliga de av länsstyrelserna gjorda provindelningarna och de därvid föreslagna särskilda kommunernas omfattning finner kommittén ej anledning medtaga i trycket. Kommitténs uppdrag är att utarbeta allmänna riktlinjer för en kommunindelningsreform, icke att uppgöra några detaljförslag till ny indelning. Provindelningsförslagen äro därför av intresse främst med hänsyn till deras allmänna tendenser och till de skiftande erfarenheter, som de kunna förmedla till ledning vid de allmänna riktlinjernas utformning. Förslagens detaljlösningar ha självfallet icke kunnat göras till föremål för någon individuell lämplighetsprövning från kommitténs sida. En detaljkritik av värde kan icke göras utan en ingående kännedom om de lokala förhållandena. Provindelningsförslagen, som tillkommit med ledning av mycket allmänt hållna direktiv och utan mera ingående förundersökningar, få självfallet icke betraktas annat än som förberedande experiment i avsikt att skaffa kommittén material för ett översiktligt bedömande av de föreliggande möjligheterna och svårigheterna. I stort sett torde emellertid förslagen, vilka spegla i viss mån skilda uppfattningar om hur pass radikal en blivande reform bör och kan göras, ge en god helhetsbild av de växlande förhållandena och av de resultat man under olika förutsättningar kan vinna vid en ny indelnings genomförande. I många fall torde de föreslagna kommunkombinationerna även vid en mera ingående undersökning befinnas vara de mest lämpliga, oavsett om de preliminära riktlinjer, efter vilka de tillkommit, skulle komma att avsevärt jämkas eller icke. I många fall torde å andra sidan vid ett närmare övervägande alternativa lösningar kunna visa sig mera fördelaktiga med hänsyn till synpunkter och önskemål, som förbisetts eller icke kommit till sin rätt vid provindelningsförfarandet. Här nedan lämnas en summarisk redogörelse för provindelningarna i de olika länen samt vissa jämförelser, dels mellan förslagen å ena sidan samt de nuvarande förhållandena i respektive län å andra sidan, och dels mellan de olika länsförslagen inbördes. Göteborgs och Bohus län. Den 1 januari 1943 omfattade Göteborgs och Bohus län 87 landskommuner. Vid provindelningen ha 72 av dessa sammanlagts till 24 kommuner, 9 lämnats orubbade och 6 föreslagits böra förenas med stad. Av de sistnämnda äro 2 från och med den 1 januari 1945

inkorporerade med stad. Antalet landskommuner har sålunda nedbringats från 87 till 33, vilket motsvarar en minskning med 62.i procent. Medeltalet invånare per landskommun i länet utgjorde den 1 januari 1943 1 540 och skulle enligt provindelningen bli 3 916.1 Av intresse är, att härads- och pastoratsindelningen kunnat följas i ganska stor utsträckning. Enligt provindelningen skulle sålunda härad och landskommun sammanfalla i 7 fall, pastorat och landskommun i 17 fall. 4 pastorat ha sammanförts två och två till gemensamma kommuner. 2 pastorat bilda var för sig två kommuner. Den 1 januari 1943 hade 64 av länets 87 kommuner under 2 000 invånare. Enligt provindelningen skulle endast 3 kommuner få ett invånarantal understigande 2 000. Den ena av dessa med endast 1 320 invånare är starkt växande och kan av geografiska skäl ej lämpligen förenas med annan kommun i länet. Den andra bildas av två socknar, vilka på grund av sitt läge sakna anknytning till andra kommuner och därför ej lämpligen synes kunna förenas på annat sätt än med varandra. Den tredje består huvudsakligen av ett stort antal mindre öar, och kan av geografiska och kommunikationstekniska skäl f. n. ej lämpligen förenas med annan kommun. Länsstyrelsens först utarbetade preliminära förslag upptog flera kommuner än det slutliga förslaget. Ändringarna föranleddes av att kommunalmännen i vissa delar av länet själva föreslogo större kommuner än förslaget upptog. Samhörigheten inom härader och pastorat spelade därvid stor roll för kommunalmännens inställning. Förslagets största nybildade kommun, som har 8 746 invånare, tillkom på så sätt genom kommunalmännens initiativ. Den omfattar en ö med fem kommuner, vilka tillsammans bilda två pastorat och ett härad. I ett annat fall ansågs hela häradet med hänsyn till den starka folkminskningen lämpligare som kommunal enhet än flera mindre kombinationer. I vissa fall föredrogos relativt stora pastorat framför mindre kommunkombinationer, vilkas gränser skulle skurit pastoratsgränserna. I ett annat fall påyrkade kommunalmännen sammanslagning av två i och för sig tillräckligt stora pastorat om vartdera två socknar till en gemensam kommun, bland annat av den anledningen att samarbetet inom den -större enheten antogs bliva bättre än om kommunerna förenades två och två. Älvsborgs län. Detta län omfattade den 1 januari 1943 217 landskommuner. Vid provindelningen ha 199 av dessa sammanförts till 49 kommuner, 15 lämnats orubbade och 3 föreslagits böra förenas med stad. En av de sistnämnda kommunerna har från och med den 1 januari 1945 inkorporerats med stad. Antalet landskommuner har alltså nedbringats från 217 till 64 eller med 70.5 procent. Medeltalet invånare per landskommun utgjorde den 1 januari 1943 985 och skulle enligt provindelningen bli 3 504.1 1

Ang. medelfolkmängdens beräkning se tabell K sid. 206.

203 Pastoratsindelningen har även här följts i ganska stor utsträckning. Enligt provindelningen komma sålunda 25 landskommuner att sammanfalla med pastorat. 14 pastorat bilda två eller tre i förening 6 kommuner. 6 pastorat bilda var för sig två eller flera kommuner. I två fall sammanfalla kommun och härad. Polisdistrikten, som i åtskilliga fall sammanfalla med pastoraten, ha i detta län mycket ofta visat sig vara lämpliga enheter. Enligt provindelningen skulle kommun och polisdistrikt sammanfalla i 35 fall, motsvarande mer än hälften av samtliga kommuner. Den 1 januari 1943 hade 187 av länets kommuner under 2 000 invånare. Efter provindelningen skulle endast 7 kommuner få lägre invånarantal än 2 000. En av dessa har 1 927 invånare. Två äro i relativt stark tillväxt och ha ansetts äga tillräcklig bärkraft för att kunna bestå för sig. Två pastorat ha bibehållits såsom egna kommuner trots att folkmängden understigit 2 000 invånare. I de båda återstående fallen har sammanslagningen med hänsyn till det kringliggande områdets ändamålsenliga indelning icke lämpligen kunnat ske på annat sätt än som angivits i förslaget. Även i detta län visade det sig, att kommunrepresentanterna i vissa fall föredrogo betydligt större kommunkombinationer än som enligt direktiven behövt ifrågakomma. Som motivering för förslagets största kommun om 8 336 invånare åberopades i första hand samhörigheten inom det gemensamma pastoratet men även betydande skatteutjämningsintressen och risk för framtida inkorporering av tätortsbildningar spelade in. I ett annat fall ansågs ett härad med 7 kommuner om tillhopa över 6 000 invånare, fördelade på 4 pastorat, såväl ur samhörighetssynpunkt som ur förvaltningsekonomisk synpunkt utgöra en lämpligare kommunal enhet än mindre kombinationer av kommuner. En tredje föreslagen nybildning med mer än 6 000 invånare och en areal av icke mindre än 758 kvadratkilometer visade sig vara den mest naturliga och lämpliga kombinationen för 6 på två pastorat fördelade kommuner med hänsyn till, å ena sidan disproportionen mellan de båda pastoraten vad såväl folkmängd som skattekraft beträffar, och å andra sidan förefintligheten i det större pastoratets största kommun av ett samlande gemensamt handels- och kommunikationscentrum. Även i andra fall visade det sig, att en kring en naturlig huvudort bildad större kommun föredrogs framför mindre pastoratskommuner. Uppsala län. Detta län omfattade den 1 januari 1943 85 landskommuner. Vid provindelningen ha 74 av dessa sammanförts till 20 kommuner och 11 lämnats orubbade. Antalet landskommuner har alltså nedbringats från 85 till 31 eller med 63.6 procent. Medeltalet invånare per landskommun utgjorde den 1 januari 1943 898 och skulle enligt provindelningen bli 2 553.1 1

Se not sid. 202.

204 Enligt provindelningen skulle 11 landskommuner komma att sammanfalla med pastorat. Av de genom sammanslagning bildade kommunerna ha fyra under 2 000 invånare. Detta synes bero dels på att man såvitt möjligt velat följa pastoratsgränserna och dels på geografiska skäl. Av de orubbade kommunerna ha fem under 2 000 invånare. En av dem är en köping. De övriga äro belägna intill stad eller köping och kunna väntas få sina områden minskade genom inkorporeringar, varför länsstyrelsen ansett sig icke böra föreslå någon ändrad indelning. Beträffande den största föreslagna kommunen, som har 7 590 invånare, anmärker länsstyrelsen, att förslaget tillkommit i enlighet med en vid sammanträdet med kommunrepresentanterna av flera talare uttalad mening men att länsstyrelsen för sin del ansåge ett alternativ av mindre genomgripande art fullt tänkbart. Den näst största nybildade kommunen har 5 142 invånare och omfattar två ungefär jämnstora kommuner. Sammanslagning föreslås av den anledningen, att ett större samhälle ligger på gränsen mellan de båda kommunerna. Om samhället utbrytes som köping, skulle enligt länsstyrelsen anledning saknas till denna sammanslagning, som rönt starkt motstånd i båda kommunerna. Kristianstads län. Detta län omfattade den 1 januari 1943 147 landskommuner. Vid provindelningen ha 140 av dessa sammanslagits till 43 kommuner och 7 lämnats orubbade. Antalet landskommuner har därigenom nedbringats från 147 till 50 eller med 66 procent. Medeltalet invånare per landskommun utgjorde den 1 januari 1943 1 371 och efter provindelningen 4 185.1 Enligt provindelningen komma 15 landskommuner att sammanfalla med pastorat, 14 landskommuner omfatta två eller flera hela pastorat. Provindelningen i Kristianstads län karakteriseras av att relativt stora kommuner tämligen konsekvent föreslagits. Ej mindre än 44 kommuner ha en folkmängd över 3 000 invånare, därav 14 över 5 000 invånare. Blott 6 kommuner ha under 3 000 invånare, därav endast en under 2 000. Detta sammanhänger med att socialvårdskommitténs provindelning av länet i socialvårdskommuner i huvudsak bibehållits och endast underkastats mindre justeringar. Jämkningarna ha enligt länsstyrelsens uttalande skett bland annat för att få bättre överensstämmelse med pastoratsindelningen, vilken länsstyrelsen så långt det varit möjligt undvikit att rubba. I vissa fall synas relativt stora kommunbildningar vara en följd av länsstyrelsens strävan att verkställa indelningen så, att samhällen med tätare bebyggelse komme att utgöra naturliga centra för de nybildade enheterna. I sådant syfte ha även vissa köpingar medtagits i sammanslagningen. Den ovannämnda kommunen, som har en folkmängd under 2 000 invånare, sammanfaller med pastoratet. 1

Se not sid. 202.

205 Skaraborgs län. Den 1 januari 1943 omfattade länet 258 landskommuner. Av dessa ha vid provindelningen 237 sammanförts till 70 kommuner, 1 sammanlagts med stad och 20 lämnats orubbade. 4 av de sistnämnda ha dock lämnats för sig därför att de ansetts böra inkorporeras av intilliggande stad. Antalet landskommuner har sålunda reducerats från 258 till 91 eller med 64.8 procent. Medeltalet invånare per landskommun i länet utgjorde den 1 januari 1943 672 och skulle enligt provindelningen bli 1 966.* 53 av kommunerna skulle komma att sammanfalla med pastorat. Utmärkande för provindelningen i Skaraborgs län är, att relativt små kommuner genomgående föreslagits. De flesta, hörda kommunrepresentanterna ha uttalat sig för det minst omvälvande av länsstyrelsens båda preliminära alternativförslag (jämför sid. 200), och detta har ytterligare jämkats nedåt i det slutliga förslaget. Ej mindre än 46 av de föreslagna kommunerna d. v. s. mer än hälften skulle få en folkmängd under 2 000 invånare. Endast tre kommuner skulle få en folkmängd överstigande 4 000 invånare. Västernorrlands län. Detta län omfattade den 1 januari 1943 63 landskommuner. Av dessa ha vid provindelningen 43 sammanförts till 18 kommuner och 20 lämnats oförändrade. Antalet landskommuner har därigenom nedbringats från 63 till 38 eller med 39.7 procent. Medeltalet invånare per landskommun utgjorde den 1 januari 1943 3 198 och skulle enligt provindelningen bli 5 546.1 23 landskommuner skulle komma att sammanfalla med pastorat. Flertalet kommuner i detta län äro till såväl folkmängd som areal avsevärt större än kommunerna i södra och mellersta Sverige. Detta förhållande har ytterligare skärpts genom provindelningen. Efter densamma skulle icke någon kommun i länet ha. under 2 750 invånare, endast 4 ha en folkmängd mellan 2 750 och 4 000 invånare samt 34 kommuner ha större antal invånare än 4 000. 34 kommuner skulle få en ytvidd över 200 kvadratkilometer. Sammanslagningen av kommuner i detta län har procentuellt sett fått betydligt mindre omfattning än i de övriga län, som provindelats.

Jämförande sammanställningar av provindelningsresultaten. Resultaten av de gjorda provindelningarna belysas bäst genom jämförelse dels mellan de särskilda provindelningsförslagen å ena sidan samt de nuvarande förhållandena i respektive län å andra sidan och dels mellan de olika länens provindelningsförslag inbördes. 1

Se not sid. 202.

206 Tabell K. 1

O Ci o en O Tf<

Antal landskommuner

1 O C3 lO Si

O o* O Ci O C»

o o» o ca o o> co eo

O cs o o O Ol ^ "3

O CT> O Ol o o

gS u g "O £ O JU :0 HO

o

g3

a? 3jj

055 .a a

i*

JM? "c T3 X to aj o •C :a)

Göteborgs och Bohus: 1320 8 982 364 11918

3 916 1540

1067 78

8 336 6 684

3 504 985

—

1169 121

8 209 8 209

2 553 898

—

1855 258

7 356 4 1 8 5 5 003 1 3 7 1

2 1

—

627 c) 123

6 072 5 635

1966 672

1 7

20 11

9 5

5 5

2 871 13 821 429 13 821

5 546 3198

51 26

73 29

27 9

5 6

1 22

2 12

6 13

10 2

8 5

6 2

1 31

6 12

23 18

13 5

17 6

4 1

—

N u v a r a n d e 217 . . . Uppsala: Förslag 31 N u v a r a n d e 85 . . . .

3 10

6 5

12 8

3 2

2 1

Nuvarande 147 . . .

1 29

5 18

16 6

23 4

Skaraborgs: Förslag 91 N u v a r a n d e 258 . . .

5 212

17 27

24 8

36 4

6 6

Västernorrlands: Förslag 38 N u v a r a n d e 63 . . . .

3 11

Summa: Förslag 307 Nuvarande 857 . . .

5 506

22 132

39 77

85 72

N u v a r a n d e 87 . . . .

1 )

Älvsborgs:

Kristianstads:

627 13 821 3 360 78 13 821 1 1 6 8

a) Medelfolkmängden ilträkn ad eft er strjdming av de fem högsta och lägsta talen i varje län. b) V:a Frölunda (11 91 8) enl . förs!aget iiigåenc Se i Göteborgs stad. c) Förslaget upptager t vå än au mLadre k ommi mer, vilka emellertid förutsättas skola inkorpo-

Folkmängd. I ovanstående tabell K jämföras de särskilda förslagen och de nuvarande förhållandena i avseende å kommunernas antal och fördelning å olika storleksgrupper med hänsyn till folkmängden ävensom största och minsta folkmängd samt medelfolkmängd. Tabellen visar, att provindelningarna i de olika länen givit väsentligt olika resultat. Medeltalssiffrorna, i vilka de fem högsta och de fem lägsta folkmängderna från varje län icke ingå, ligga varandra närmast i Kristianstads, Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län med respektive 4 185, 3 916 och 3 504 invånare. Uppsala och framför allt Skaraborgs län visa betydligt lägre medeltal med respektive 2 553 och 1 966 invånare. Västernorrlands län ligger i en särklass åt motsatt håll med 5 546 invånare. Man skulle kunna förvänta en något större utjämning mellan medeltalen. I en viss utsträckning torde variationerna vara betingade av de växlande geografiska och övriga förhållandena. I viss mån torde emellertid variationerna bero på olika avvägning mellan

å ena sidan behovet att skapa tillräckligt stora och bärkraftiga kommuner och å andra sidan önskemålet att såvitt möjligt tillvarataga inom mindre områden redan befintlig samhörighet. Hur pass genomgripande nyindelningsförslagen äro, kan icke bedömas enbart med ledning av de uppnådda medeltalssiffrorna. Om man jämför medelfolkmängderna enligt förslagen med de nuvarande medelfolkmängderna, finner man att sammanslagningen varit förhållandevis mest radikal i Älvsborgs län, där förslagets medelfolkmängd per kommun är 3.5 gånger större än det nuvarande. Motsvarande jämförelsetal utgöra för Kristianstads län 3.o, för Skaraborgs län 2.9, för Göteborgs och Bohus län 2.5, för Uppsala län 2.o och för Västernorrlands län 1.7, Ser man på minskningen i antalet kommuner, finner man även att sammanslagningen varit förhållandevis mest radikal i Älvsborgs län och minst radikal i Västernorrlands län. Minskningen i antalet kommuner motsvarar för Älvsborgs län 70.5 procent, för Kristianstads län 66 procent, för Skaraborgs län 64.8 procent, för Uppsala län 63.6 procent, för Göteborgs och Bohus län 62.1 procent och för Västernorrlands län 39.7 procent, av nuvarande antalet kommuner. Av hela antalet berörda kommuner, 857, ha 715 för närvarande mindre än 2 000 invånare. Enligt förslagen skulle sistnämnda antal reduceras till 66 kommuner, av vilka 46 skulle finnas i Skaraborgs län, 9 i Uppsala län, 7 i Älvsborgs län, 3 i Göteborgs och Bohus län och 1 i Kristianstads län. Kommuner med invånarantal över 4 000 invånare skulle enligt förslagen ökas starkast i Kristianstads län (från 4 till 28), i Älvsborgs län (från 7 till 21) samt i Västernorrlands län (från 21 till 34). Antalet kommuner med under, respektive över 4 000 hivånare skulle enligt förslagen bli för Skaraborgs län 88, respektive 3, för Uppsala län 26, respektive 5, för Älvsborgs län 43, respektive 21, för Göteborgs och Bohus län 19, respektive 14, för Kristianstads län 22, respektive 28 och för Västernorrlands län 4, respektive 34. Kristianstadsförslaget visar de minsta variationerna i de föreslagna kommunernas storlek. Den största kommunen skulle bli icke fullt fyra gånger större än den minsta. 39 av förslagets kommuner ha en folkmängd mellan 3 000—6 000 invånare. Blott 6 kommuner ha lägre och 5 högre invånarantal. Skaraborgsförslaget visar de största variationerna. Den största kommunen skulle där, trots att den icke är anmärkningsvärt stor, bli nära tio gånger större än den minsta. Hur väsentligt olika kommitténs riktlinjer tillämpats i dessa båda län framgår, då man konstaterar, att av Skaraborgsförslagets 91 kommuner 82 ha mindre än 3 000 invånare, under det att blott 9 kommit upp till de storleksordningar, som dominera i Kristianstadsförslaget. Areal. I tabell L jämföras de särskilda förslagen och de nuvarande förhållandena i avseende å kommunernas areal. Tabellen visar kommunernas för14 451950

208 Tabell L. Län

Göteborgs och Bohus: Förslag Nuvarande Äl visborgs: Förslag Nuvarande Uppsala: Förelag Nuvarande Kristianstads: Förslag Nuvarande Skaraborgs: Förslag Nuvarande Västernorrlands: Förslag Nuvarande Summa: Förslag Nuvarande

Antal kommuner

MedelStörsta Minsta areal areal areal !>r k 900 O. i kvkm över

Antal komm. med en areal i kvkm av: 0— 24

25— 49

60— 99

100— 199

33 86

3 23

4 25

8 29

11 6

6 3

428 260

63 215

— 48

4 74

9 70

31 21

17 2

758 33 229 9

169 51

30 84

— 25

2 23

5 22

16 10

6 4

474 47 340 9

97 51

48 141

— 46

3 56

13 30

6 1

271 225

7 5

124 39

88 4 255 148

9 75

46 23

3 1

315 288

6 5

85 28

38 63

1 1

2 8

1 15

11 20

13 12

2 521 47 2 521 47

573 319

300 7 23 83 844 290 254 182

111 68

49 31

17 12

10 7

2 521 2 52L

— —

7 0.45

6 0.45

120 48

176 62

Medelarealerna äro uträknade efter strykning av de fem högsta och lägsta talen i varje län

delning i olika storleksgrupper ävensom största och minsta areal samt medelareal per kommun. Köpingar äro ej medräknade. Att medelarealerna skifta avsevärt och i högre grad än medelfolkmängderna, är med hänsyn till den växlande folktätheten naturligt. I allmänhet har man icke överskridit inom respektive län redan gängse kommunstorlekar. Bortsett från Västernorrlands län går man i regel icke över 400 kvkm. Om man jämför arealerna enligt förslagen med nuvarande medelarealer per kommun för, dels riket med undantag av Norrland (92 kvkm), och dels hela riket (173 kvkm), finner man, att mer än 1/3 av de nya kommunerna har arealer understigande medeltalet för Svea och Götaland, och att inemot 3/4 av kommunerna ha arealer understigande medelarealen för hela riket. 1/10 av kommunerna har arealer under 50 kvkm (högst motsvarande en kvadrat med cirka 7 km.s sida). 2/3 av kommunerna ha arealer mellan 50—200 kvkm. En sådan normalstorlek för förvaltningsenheterna torde med nutida kommunikationsmöjligheter få anses vara försvarlig. 1/6 av kommunerna har mellan 200—400 kvkm. 1/10 har arealer över

209 400 kvkm. Sådana arealer för tvångsvis nybildade kommuner kunna förefalla betänkliga. Man måste emellertid komma ihåg, att ett områdes lämplighet som kommunal enhet icke främst beror av arealens storlek utan av helt andra faktorer. Redan med nuvarande indelning ha 49 kommuner inom ifrågavarande län arealer över 200 kvkm. Genom sammanläggningen skulle antalet sådana kommuner öka med 27 till 76. Man torde få förutsätta, att det i de särskilda fallen funnits tungt vägande skäl för en så radikal sammanslagning. Av 9 nytillkomna kommuner med arealer över 400 kvkm belöpa 5 på Västernorrlands län. Övriga 4 ha tillkommit på grund av de hörda kommunalmännens initiativ, i vissa fall med undanskjutande av direkta förslag från vederbörande länsstyrelsers sida av mindre radikal karaktär. Skatteunderlag. I tabell M göras motsvarande jämförelser beträffande skatteunderlaget som ovan gjorts beträffande folkmängd och areal. Siffrorna avse 1942 års taxeringar. Köpingar äro ej medräknade. Tabell M. Län

Antal kommuner

Antal kommuner med skattekronor: under 5 000

5 000— 10 000- 20 000— 80 0 0 0 - 40 l»00 19 999 29 999 Ö9 999 o. över 9 999

Största au tal Ska

Minsta antal

Medeltal

t e k r*fc n o r

Göteborgs och Bohus: 33 Nuvarande . . . 86 Älvsborgs: 64 Förslag Nuvarande . . . 215 Västernorrlands: 38 Förslag Nuvarande . . . 63 Summa: 185 Förslag Nuvarande . . . 364

2 25

13 14

7 6

5 2

6 5

135 103 7109 148 250 1249

1 145

8 37

24 12

10 11

14 4

7 6

66 205 4 879 24 369 58 739 222 7 070

1 18

11 16

13 10

5 3

8 8

115193 8 616 37 729 110 902 2 509 22 757

1 187

11 80

48 42

30 27

24 9

21 19

125103 4 879 29 318 148250 222 11230

29 231 13185

Provindelningsförslagen för Uppsala, Kristianstads och Skaraborgs län innehålla inga uppgifter angående kommunernas skatteunderlag. Tabellen visar, att med nuvarande indelning mer än hälften av kommunerna i de avsedda länen ha under 5 000 skattekronor. Cirka 3/4 ha under 10 000 skattekronor. Knappt 1/6 har över 20 000 skattekronor. Enligt provindelningsförslagen skulle mer än hälften få över 20 000 skattekronor. Minsta antal skattekronor för en bestående kommun är enligt tabellen 222. En jämförelse med tabell H å sid. 35 visar, att enbart Älvsborgs län år 1938 hade 63 kommuner med mindre än 1 000 skattekronor, därav 15 med mindre

210 än 500 skattekronor. Enligt förslagen skulle minsta skatteunderlaget i någon kommun utgöra 4 879 skattekronor. Sammanslagningarna skulle alltså medföra en betydande förbättring i kommunernas ekonomiska bärkraft. Skatteutjämning. För att belysa den skatteutjämningseffekt, som skulle åstadkommas genom de föreslagna kommunsammanläggningarna, har för Älvsborgs län gjorts följande uträkningar och sammanställningar. De ursprungliga kommuner, som gruppvis sammanföras till gemensamma kommuner, ha för närvarande inbördes växlande utdebitering. För varje nybildad kommun har uträknats, dels skillnaden mellan högsta och lägsta nuvarande utdebitering i de nuvarande kommunerna, dels den skatteökning, som den för närvarande lägst beskattade kommunen skulle få vidkännas, och dels den skattesänkning, som den för närvarande högst beskattade kommunen skulle vinna genom sammanslagningen, under förutsättning att det sammanlagda utdebiteringsbehovet och skatteunderlaget förbleve oförändrat. De förefintliga skillnaderna, i utdebiteringen samt de beräknade skattehöjningarna och skattesänkningarna jämföras i följande tabell. Tabell N. Antal enligt provindelningsförslaget nybildade kommuner inom Älvsborgs län med i kolumn 1 angiven Belopp kronor

skillnad i utdebite- skattehöjning för lägst beskattad ring mellan lägst och högst beskattad kommun till följd av sammankommun före slagningen sammanslagningen

skattesänkning för högst beskattad kommun till följd av sammanslagningen

4 Under 0: 50 0:50— 0: 99 1:00— 1:49 1:50— 1:99 2: 00 2: 99 3: 00— 3: 99 4: 00— 4: 99 5: 00— 5: 99 6: 00— 6: 99 7: 00— 7: 99 8- 00— 8: 99 9: 00— 9: 99 10- 00—10-99

2 1 2 3 10 14 6 6 1 1 1 1 1 49

9 10 16 9 3 2

5 3 6 6 15 8 2 1 1 1 1

211 Skillnaderna i utdebiteringen äro, som framgår av kol. 1 och 2, i regel betydande. Endast 3 kommuner ha mindre variation än 1 krona. Inom 84 procent av samtliga nybildade kommuner är skillnaden mellan nuvarande lägsta och högsta utdebiteringen över 2 kronor, inom 35 procent över 4 kronor. Största skillnaden i utdebiteringen uppgår till 10 kronor 80 öre, nämligen från 5 kronor lägst — till 15 kronor 80 öre högst. Efter sammanslagningen skulle — vid oförändrade förhållanden i övrigt — den gemensamma utdebiteringen i detta fall bli 6 kronor 62 öre, vilket innebär en skattehöjning för den lägst beskattade kommunen med 1 krona 62 öre och en skattesänkning för den högst beskattade med icke mindre än 9 kronor 18 öre. Två andra i kombinationen ingående kommuner beräknas få en sänkning med 38 öre resp. 48 öre. Av kolumnerna 1 och 3 resp. 1 och 4 framgå variationerna, i skattehöjning resp. skattesänkning för lägst resp. högst beskattade kommuner i en var av de nybildade 49 kommunerna. En jämförelse mellan kolumnerna 3 och 4 visa, att sänkningarna för de sämst ställda äro väsentligt större än höjningarna förde bäst ställda. Detta beror självfallet på att de lägst beskattade i de flesta fall ha flera skattekronor än de högst beskattade. Endast 5 kommuner få vidkännas större höjning än 2 kronor, under det att 29 kommuner få sänkning med högre belopp. Största skattehöjningen blir 3 kronor 41 öre under det att största skattesänkningen blir icke mindre än 9 kronor 18 öre. Om man i uträkningen medtoge icke endast de förutvarande kommuner, som inom resp. nybildade kommuner ha lägsta och högsta utdebiteringen, utan samtliga i dessa ingående kommuner, skulle talen i kolumnerna 3 och 4 öka huvudsakligen i de lägre beloppsklasserna men proportionerna i stort sett förbli oförändrade. Sammanställningarna visa, att den genom sammanslagningen inom de nybildade kommunerna vunna skatteutjämningseffekten är betydande. Att avsevärda variationer mellan de nya kommunernas utdebitering alltjämt komma att kvarstå, förringar icke värdet av de uppnådda resultaten.

Förhållandet mellan den föreslagna konimunindelningen och vissa andra indelningar. Pastoratsindelningen. Förhållandet mellan den föreslagna kommunindelningen och pastoratsindelningen i de olika länen framgår av följande tabell.

212 Tabell O. Göteborgs 0. Älvsborgs Uppsala Bohus län län län

Kristianstads län

Skaraborgs län

Västernorrland s Summa län

17 = 51*

25 = 39%

11 = 35%

15 = 30 %

53 = 58%

23 = 60%

144 = 47%

23 Antal kommuner, vilkas gränser icke skära pastorats gränserna (summa av 1 - 3 ) Antal kommuner, vilkas gränser skär a pastoratsgränser

52 Summa

307 Antal kommuner, som

1) sammanfalla med ett pastorat . . . 2) omfatta två eller flera hela pasto3) utgöra del av ett pastorat

65 Av tabellen framgår, att provindelningarna tagit mycket stor hänsyn till pastoratsindelningen. Nära hälften av samtliga kommuner sammanfalla med pastorat. Inemot två tredjedelar omfatta ett eller flera hela pastorat. Fem sjättedelar ha en sådan omfattning, att kommungränsen ej skär pastoratsgräns. Endast en sjättedel av kommunerna omfattar delar av olika pastorat eller hela pastorat jämte delar av andra pastorat. Sammanslagning av två eller flera pastorat till en kommun förekommer procentuellt sett minst i Skaraborgs län. Skärningarna mellan kommun- och pastoratsgränser förekomma oftast i Kristianstads län (1/3 av samtliga kommuner) . Polisdistrikten. Förhållandet emellan den föreslagna kommunindelningen och polisdistrikten framgår av följande tabell. (Siffrorna avse polisdistriktsindelningen vid tiden för provindelningens verkställande.) 41 procent av samtliga föreslagna kommuner sammanfalla med polisdistrikt. Icke fullt en tredjedel (32 procent) av samtliga polisdistrikt ha visat sig lämpliga som kommunenheter. I Uppsala län sammanfalla tre fjärdedelar av polisdistrikten med kommuner. I Kristianstads län ha de föreslagna kommunerna av antalet att döma mer än dubbelt högre medelfolkmängd än polisdistrikten. Där sammanfaller endast vart femtonde polisdistrikt med kommun.

213 Tabell P. Antal polisdistrikt, som

1) sammanfalla med k o m m u n . 2) icke sammanfalla med k o m m u n

Göteborgs 0. Älvsborgs Uppsala län län Bohus län

Skaraborgs län •

Västernorrlands Summa län

307 Summa polisAntal föreslagna kommuner . . .

Krist'anstads län

Då polisdistrikten inom de olika länen i växlande omfattning sammanfalla med pastoraten, ger tabellen ingen uppfattning om, i vilken utsträckning polisdistrikten föredragits framför pastoraten. I Älvsborgs, Uppsala och Västernorrlands län ha emellertid polisdistrikten kommit till användning i större utsträckning än pastoraten (jfr tabell O). Fattigvårdsförbunden. Förhållandet mellan den föreslagna kommunindelningen och fattigvårdsförbundens verksamhetsområden framgår av följande tabell. Tabell Q. Antal fattigvårdsförbund, vilkas verksamhetsområden 1) sammanfalla med k o m m u n . 2) icke sammanfalla med kommun

Göteborgs 0. Älvsborgs Uppsala län län Bohus län

Kristianstads län

Skaraborgs län

Västernorrlands Summa län

79 Summa fattigvårds-

Tabellen visar, att knappt mer än en fjärdedel av fattigvårdsförbunden sammanfalla med de föreslagna kommunerna. Fattigvårdsförbunden torde icke sällan ha ännu större verksamhetsområden. I åtskilliga fall torde emellertid den bristande överensstämmelsen bero på att förbundens verksamhetsområden äro oregelbundna, antingen så att förbunden omfatta även kommuner utanför den nära grannskapskretsen eller så att någon av de närmaste grannkommunerna icke anslutit sig till förbundet.

214 Landsfiskalsdistrikt, tingslag och domsagor. I vilken utsträckning administrativa och judiciella gränser överskridits vid provindelningarna framgår av följande tabell. Tabell R. Antal nuvarande Götekommuner, som enl. borgs 0. Älvsborgs Uppsala provindelningarna Bohus län län skulle behöva län överflyttas a) från ett landsfiskalsdistrikt till ett a n n a t . . b) från ett tingslag till ett a n n a t . . c) från en domsaga till en annan . .

Kristianstads län

Skaraborgs län

2 Västernorrlands S u m m a län

792 Hela antalet komm u n e r , som beröras av indelnings-

Då överflyttning från ett tingslag till ett annat eller från en domsaga till en annan alltid samtidigt innebär överflyttning från ett landsfiskalsdistrikt till ett annat, ingå de under b) och c) angivna kommunerna bland de under a) upptagna. Av 792 kommuner, som beröras av sammanslagningarna, skulle 42 eller 5 procent behöva överflyttas från ett landsfiskalsdistrikt till ett annat. Erforderlig omreglering av berörda landsfiskalsdistrikt torde icke behöva medföra några komplikationer. Överflyttning mellan olika tingslag och domsagor skulle bli aktuell endast i ett fåtal fall. En sådan överflyttning kompliceras i viss mån genom att lagfarts- och intecknings väsendet är knutet till häradsrätterna. Med den moderna fastighetsbokföringen torde emellertid även en sådan omreglering jämförelsevis lätt kunna genomföras, där tillräckliga skäl därtill föreligga.

Allmänna erfarenheter, som vunnits eller bekräftats genom provindelningarna. Av de från länsstyrelserna inkomna handlingarna framgår, att det stora flertalet av de hörda kommunrepresentanterna i princip uttalat sig mot en ny kommunindelning men att även åtskilliga röster höjts till förmån för en snar

215 reform. Känslan för de gamla sockenkommunerna är överallt stark, i regel starkare, ju mindre kommunen är. Inom småkommunerna har man i allmänhet ännu icke kommit till insikt om reformens nödvändighet och man befarar där, att större kommuner skulle medföra större skada än nytta. Man anser, att »det är bra som det är», och man »vill bli vid det gamla». Förståelsen för behovet av en reform är förhållandevis större bland de större kommunernas representanter. Om en ny kommunindelning vid utredningen skulle befinnas nödvändig och komma att beslutas av statsmakterna, är man i regel villig att avge förslag till ny indelning. Ofta uttalar man sig för sådant fall med konservativ försiktighet för så små förändringar som möjligt, men en mera realistisk inställning kommer å andra sidan icke sällan till synes. Får man ej behålla sin egen kommunala självständighet inom den gamla sockenkommunen, vill man, att reformen skall göras så pass radikal, att de med de större kommunerna avsedda fördelarna verkligen kunna uppnås. Uppfattningen om avståndens betydelse är därvid mycket växlande. Inställningen till kommunindelningsfrågan överhuvudtaget, liksom till olika alternativförslag för sammanslagning, påverkas icke sällan av sammanslagningens förutsedda inverkan på utdebiteringsförhållandena och andra dylika synpunkter. De från kommunalt håll avgivna förslagen präglas i regel främst av en strävan att skapa kommuner med naturlig samhörighet. Därvid spela traditionshänsyn och praktiska förvaltningsorganisatoriska synpunkter in med växlande styrka. Stundom överväga de traditionella hänsynen. I andra fall ser man, att de traditionella hänsynen få träda tillbaka för tyngre vägande praktiska skäl. Samhörigheten inom pastoraten har i regel visat sig vara mycket starkt utpräglad. Om man icke får behålla sin sockenkommun, vill man att pastoratet skall utgöra kommun. I vissa fall har det visat sig, att man föredragit relativt stora pastoratskommuner framför två eller flera mindre kombinationer inom pastoratet. Särskilt stark är känslan för pastoraten inom typiska jordbruksområden. Pastoraten bilda på många håll såväl med hänsyn till folkmängd som kommunikationsförhållanden synnerligen lämpliga kommunenheter, och pastoratsindelningen har också i stor utsträckning följts vid provindelningarna. På en del håll, där polisdistrikt och pastorat icke sammanfalla, vilket icke sällan är fallet, har man förordat de relativt sent bildade polisdistrikten framför pastoraten. Polisdistrikten ha i sådana fall föredragits, antingen för att de haft en mera lämplig folkmängd, eller för att deras områden mera smidigt anpassats efter nutida kommunikations- och samfärdselförhållanden. I vissa fall har häradstraditionen visat sig vara så stark, att man föredragit häradet såsom kommunenhet framför pastorat och polisdistrikt, trots att häradet haft väsentligt större folkmängd än som i och för sig varit erforderlig samt en mycket vidsträckt areal.

216 I många fall ha de nya kommunerna icke kunnat anknytas till någon bestående indelning. Anledningen är oftast, att någon redan bestående indelningsenhet av lämplig storlek icke finnes. Häradsenheterna äro i regel för stora. Pastoraten, som närmast kunna komma i fråga, äro av mycket växlande storlek och ofta allt för små för att utgöra lämpliga kommunenheter. Ofta äro pastoraten allt för stora för att en tvångssammanslagning av hela pastoratet till en kommun skall kunna anses motiverad. Icke sällan ha närings-, bebyggelse- och kommunikationsförhållanden utvecklats så, att samhörigheten inom äldre indelningsenheter praktiskt sett förlorat sin betydelse. Nya handelsoch samfärdselförbindelser ha förenat orter och områden, som tidigare varit isolerade från varandra och ha på så sätt givit upphov till en ny samhörighet inom områden, vilka omfatta socknar från skilda pastorat, landsfiskalsdistrikt, härad, domsagor o. s. v. I vissa fall ha med anledning härav kommunkombinationer föreslagits, vilka förutsätta ändring i landsfiskalsdistrikts- och domsagogränser. På åtskilliga håll ha i modern tid samhällen vuxit upp, som blivit handelsoch kommunikationscentra för kringliggande bygd. En sådan naturlig huvudort med goda kommunikationer ger stundom en stark samhörighet inom ett vidsträckt område och kan i särskilda fall utgöra motivering för betydligt större kommuner än som i och för sig äro behövliga för vinnande av de med indelningsreformen avsedda huvudsakliga syftena. I vissa fall har föreslagits sammanläggning av köpingar med de kommuner, från vilka utbrytning tidigare ägt rum, i något fall med moderkommunen jämte annan kommun. Någon schablonmässig enhetlig storlek för de nybildade kommunerna är icke möjlig att åstadkomma. I regel äro de för ett visst område möjliga kombinationerna starkt begränsade. Någon bestämd folkmängdssiffra kan icke tagas till absolut riktpunkt. Folkmängderna måste få variera inom en tämligen bred marginal med hänsyn till de lokala kombinationsmöjligheterna. I enstaka fall kan det bli nödvändigt att godtaga kommuner med lägre folkmängd än vad man normalt fastställt som minimum. I vissa fall kan det å andra sidan visa sig fördelaktigt att bilda avsevärt större kommuner än man normalt eftersträvar. Man kan icke inom alla nybildade kommuner uppnå lika gynnsamma betingelser för den kommunala samhörigheten eller lika stora fördelar ur rationaliseringssynpunkt. Variationer i sådant avseende finnas emellertid även inom de bestående kommunerna, oberoende av deras relativa storleksordning. Som ovan framhållits, kan någon individuell lämplighetsprövning av provin delningsförslagens detaljer icke ske i detta sammanhang. En allmän kritik måste i stället taga fasta på de särskilda förslagens olika tendens. Man kan ifrågasätta om så stora skiljaktigheter i tillämpningen av de lämnade riktlinjerna, som t. ex. förslagen från Västernorrlands och Skaraborgs län sins-

217 emellan uppvisa, äro sakligt betingade. För norrlandsförhållandena torde jämförelsevis stora kommuner vara erforderliga. Stora kommuner äro i Norrland normala företeelser och befolkningens inställning till frågan om fördelar och nackdelar av stora och små kommuner är där väsentligt olika befolkningens i småkommunområdena. För områden med större befolkningstäthet och jämnare fördelad bebyggelse torde de administrativa uppgifterna lättare kunna lösas inom förhållandevis mindre förvaltningsområden. Det är nödvändigt att taga en viss hänsyn till traditionell uppfattning. Allt för omfattande förändringar kunna visa sig vara svårgenomförbara. Skaraborgsförslaget präglas i detta avseende av stor försiktighet. Flertalet av förslagets kommuner äro emellertid avsevärt mindre än vad kommittén funnit böra vara normalt minimum. En allt för försiktig tillämpning av riktlinjerna skulle i väsentliga avseenden äventyra reformens syfte. Kristianstadsförslaget synes å andra sidan ta mindre hänsyn till traditionell uppfattning än som med de givna direktiven varit möjligt. Avvägningen mellan å ena sidan hänsyn till traditionella förhållanden och å andra sidan hänsyn till den framtida utvecklingens krav, kan innebära svårlösta intressekonflikter. Båda synpunkterna böra få komma till sin rätt. Man bör å ena sidan icke göra större våld än nöden kräver men man bör å andra sidan se till, att reformen icke behöver upprepas inom en allt för nära framtid. Man torde kunna förvänta, att ett närmare studium av kommunindelningsfrågan kommer att ge allmänheten större förståelse för reformens nödvändighet. Nya överväganden i samband med reformens genomförande torde också på många håll kunna ge nya synpunkter på detaljproblemens lösning, vilka kunna föranleda nya kombinationer av kommuner, i vissa fall större än de vid provindelningarna förordade, i vissa fall mindre.

11 K A P I T L E T

Pastoratens lämplighet såsom grundval för en ny kommunindelning. Vid de sammanträden, som i samband med provindelningarna i de olika länen hållits med kommunrepresentanter m. fl., har samhörigheten inom pastoraten i regel visat sig vara mycket stark. På många håll har majoriteten av kommunrepresentanterna uttalat sig för pastoratskommuner såsom enda alternativ, om man ej finge behålla sockenkommunerna. Från prästerligt håll har dessutom framhållits, att en splittring av de i pastoraten ingående församlingarna på olika storkommuner skulle medföra olägenheter ur kyrklig synpunkt och att pastoraten för den skull i princip borde läggas till grund för den nya indelningen, där sammanslagning av småkommuner vore ofrånkomlig. Kommittén har därför funnit anledning upptaga frågan om pastoratsindelningens lämplighet som grundval för en ny kommunindelning till särskild behandling.

Redogörelse för den nuvarande pastoratsindelningen. Pastoraten på landsbygden uppgingo enligt uppgifter i Sveriges officiella statistik över folkräkningen den 31 december 1940 till 1 208. Deras fördelning på olika storleksgrupper med hänsyn till folkmängden framgår av följande tabell. (Stadspastorat, blandade stads- och landspastorat samt icke territoriella pastorat äro ej medräknade.) Av tabellen framgår, att folkmängden i landsbygdspastoraten är mycket växlande. 471 pastorat eller 39 procent av samtliga hade år 1940 under 2 000 invånare, 259 under 1 500 invånare och 56 under 1 000 invånare. 174 eller 14 procent hade över 5 000 invånare. 35 pastorat hade över 10 000 invånare. I Uppsala stift hade hälften av pastoraten under 2 000 invånare, cirka 8 procent under 1 000 invånare. I Linköpings och Skara stift hade mer än hälften och i Visby stift 77 procent av samtliga pastorat under 2 000 invånare. Vad arealen beträffar förekomma även mycket betydande växlingar i pastoratens storlek. Av de egentliga landsbygdspastoraten hade enligt 1940 års statistik

219 Tabell S. Antal landapaatorat med ett invanareantal av: Stift

Uppsala Linköpings . . . Skara Strängnäs . . . . Västerås Växjö Lunds Göteborgs Karlstads Härnösands . . . , Luleå Visby Summa

Under 1 000

10001 499

1600L 999

2 000— 2 5002 499 2 999

12 4 4 7 9 3 9 3 1 1

37 28 25 20 14 25 24 6 7 1 2 14 203

22 29 25 18 12 23 40 10 12 14 1 6 212

11 18 21 14 15 25 36 20 4 10 2 5 181

3 56

15 10 7 8 4 16 22 14 7 10 1 2 116

3 0004 999

5 000— 10 0009 999 14 999

23 18 18 19 14 32 43 37 20 28 14

15 5 4 6 17 8 18 11 18 18 21

2 2 4 6

27 Summa Minst pastorat 15 000

142 114 104 96 88 132 192 103 71 86 50 30 1208

13 pastorat arealer under 20 kvkm 139 mellan 2050 kvkm 331 50— 100 374 100— 200 234 200— 500 50 500—1 000 36 1 000—2 000 31 över 2 000 kvkm Summa

1 208 pastorat

40 procent av landsbygdspastoraten hade alltså arealer under 100 kvkm, 71 procent arealer under 200 kvkm.

Kort återblick på pastoratsindelningens historik. Pastoratsindelningen är på de flesta håll av gammalt datum, men åtskilliga förändringar i densamma ha skett i nyare tid. Ursprungligen torde det ha hört till regeln, att varje socken hade sin egen kyrka och sin egen sockenpräst. Redan under medeltiden förekom det emellertid, a t t två eller flera socknar av ekonomiska skäl hade gemensam präst. Efter reformationen, då många prästhemman indrogos till kronan, ökades svårigheterna för de mindre socknarna att underhålla egen präst. Anspråket på underhåll stegrades dels till följd av att prästerna gifte sig och bildade familj och dels till följd av att prästernas

skyldighet att predika och undervisa ökades. Det blev då på många håll nödvändigt att sammanlägga två eller flera socknar till ett pastorat eller gäll. Gustaf Vasa lät indraga många prästtjänster (jämför vad härom anförts i 3 kapitlet sid. 24). Vid mitten av femtonhundratalet voro i dåvarande Skara stift de många små socknarna sammanlagda i pastorat i stort sett som för närvarande, och för varje pastorat med två, ofta tre, fyra ända till sex socknar fanns då blott en präst. Även i Växjö, Linköpings, Strängnäs och södra delen av Uppsala stift förekommo vid denna tid icke så få pastorat, som bestodo av två, någon gång tre eller fyra socknar. I de danska provinser, som sedermera förenats med Sverige, omfattade redan före reformationen många pastorat två, stundom flera församlingar. Under tidernas lopp har, samtidigt som smärre socknar och församlingar förenats till ett pastorat med en gemensam kyrkoherde, en utveckling pågått jämväl i motsatt riktning. Större församlingar och pastorat ha delats. Den ursprungligen ende ordinarie prästen har i många större pastorat, allt eftersom arbetsuppgifterna för prästerskapet ökat, nödgats skaffa sig medhjälpare i församlingsvården, tidigare benämnda kapellaner, sedermera komministrar. Den territoriella kyrkliga indelningen har tid efter annan reglerats än här och än där, oftast i avsikt att undanröja missförhållanden i avseende å prästerskapets tjänstgörings- och avlöningsförhållanden, stundom i samband med sammanbyggnad av kyrkor. Någon systematisk, hela landet omfattande reglering av den kyrkliga indelningen har det först i senare tid blivit fråga om. Vid riksdagen 1856—1858 väcktes åtskilliga motioner angående reglering av pastoratsindelningen. Dessa motioner gingo i huvudsak ut på, att de större pastoraten skulle förminskas till såväl vidd som folkmängd och de mindre förstoras till det omfång och den folkmängd, att en kyrkoherde »därav kunde äga sin anständiga utkomst». Vid utskottsbehandlingen ansågs visserligen en sådan allmän ny indelning av pastoraten, att de bringades till ömsesidig jämlikhet i folkmängd, omfång m. m., i flera hänseenden nyttig och önskvärd, men då många och stora hinder mötte i de traditionella förhållandena, ansågs prästerskapets avlöningsfråga icke böra undanskjutas i avbidan på en sådan allmän reglering. Förändrad reglering av pastorat borde som dittills få bero på prövning i varje särskilt fall. I överensstämmelse med dessa synpunkter utfärdades 1862 års förordning angående allmänt ordnande av prästerskapets avlöning. Under dess giltighetstid meddelades beslut om delning av 73 pastorat och sammanslagning av 6 pastorat. Vid 1897 års riksdag väcktes en motion om ny reglering av prästerskapets löner, i vilken bland annat föreslogs, att en minskning i det stora antalet pastorat skulle äga rum genom de smärre pastoratens sammanslagning. Som en följd av denna motion tillsattes samma år den s. k. prästlöneregleringskommittén, som i december 1900 avgav betänkande och förslag beträffande den

221 kyrkliga indelningen och organisationen. Kommittén föreslog indragning av sammanlagt 227 komministraturer. De oegentligheter, som vidlådde den kyrkliga organisationen, ansåg kommittén dock icke kunna undanröjas allenast genom indragning av överflödiga komministertjänster, enär det i synnerhet i södra och mellersta Sveriges landsbygd förefunnes ett mycket stort antal pastorat av så ringa omfattning, att de svårligen kunde bereda ens sina kyrkoherdar tillräcklig sysselsättning. Beträffande lämplig storlek för pastorat anförde kommittén i sitt betänkande bland annat följande (sid. X L V I I ) : »Det är naturligtvis synnerligen svårt att angiva några bestämda mått å den folkmängd och den areal, som böra beräknas för varje prästerlig tjänst, enär härutinnan så mycket beror å skiftande ortsförhållanden. Men liksom man torde kunna säga att, där arealen icke är större än en kvadratmil, den prästerlige tjänstemannen i regel knappt har tillräcklig sysselsättning med mindre folkmängd än omkring 2 000 invånare, så kan det å andra sidan sägas, att där i en landsförsamling folkmängden överstiger 3 000 invånare, begynner behov inträda av den prästerliga tjänstebördans fördelning vare sig genom anställande av biträdande prästman eller genom pastorats delning. Om denna sats är riktig, så inses lätt, att den nuvarande kyrkliga indelningen i vårt land i detta hänseende kräver ganska betydande förändringar.» Kommittén framhöll såsom betecknande för den kyrkliga organisationens svaghet, att å rikets landsbygd ecklesiastikåret 1896—1897 funnos 302 pastorat med en folkmängd ej överstigande 1 500 invånare » » » » 191 » » » 1200 » » » » 117 » » 1000 » samt » » » » 29 » » » 600 Kommittén föreslog emellertid med hänsyn till det motstånd, som från församlingarnas sida kunde väntas, icke någon mera radikal sammanslagning av pastoraten. Av de pastorat, som enligt kommitténs uppfattning kunde anses ganska små, föreslog kommittén föga mer än en sjundedel eller 79 pastorat till sammanslagning med andra pastorat. Åtskilliga mindre pastorat lämnades av kommittén orubbade, enär de icke utan olägenhet syntes kunna sammanläggas med något annat pastorat. Prästlöneregleringskommittén var icke enhällig i sina förslag. E n reservant ansåg, a t t sammanslagningar av pastorat borde ske med ännu större försiktighet än majoriteten föreslagit. Vid riksdagarna år 1908 och 1909 behandlades regleringsfrågan med anledning av kungl. propositioner i ämnet men kamrarna stannade i skiljaktiga beslut och först sedan kommitténs förslag ytterligare omarbetats, antogos de av 1910 års riksdag. Enligt lagen om reglering av prästerskapets avlöning av den 10 oktober 1910 äger Konungen i

samband med fastställandet av lönereglering för pastorat besluta å ena sidan om delning av pastorat eller inrättande av ny prästerlig tjänst, där så erfordras för församlingsvården och å andra sidan om sammanslagning av pastorat eller indragning annorledes av befintlig tjänst, där så erfordras för beredande av full sysselsättning åt tjänsteinnehavare. Erforderliga ändringar i den kyrkliga indelningen skola alltså normalt genomföras successivt i den mån nya löneregleringar bli aktuella. Efter år 1910 ha åtskilliga pastoratssammanslagningar ägt rum. Flera större pastorat ha emellertid samtidigt delats, varför summan av samtliga pastorat i riket under de senaste årtiondena icke underkastats mera avsevärda förändringar. Denna summa utgjorde år 1896 1 368, år 1900 1 390, år 1910 1 413, år 1920 1 438, år 1930 1 396 och år 1940 1 381. Rena landspastorat utgjorde år 1896 1 257 och år 1940 1 208 (jämför tabell S ovan), alltså en minskning med 49. Antalet pastorat med en folkmängd understigande 1 500 invånare har under åren 1896—1940 minskat från 302 till 259. Antalet pastorat med en folkmängd understigande 1 000 invånare har under samma tid minskat från 117 till 56. Tendensen att förstora småpastoraten är alltså påtaglig.

Skäl för och mot den nya kommunindelningens principiella anknytning till pastoratsindelningen. Fördelar av att anknyta till en redan bestående indelning. Som allmän regel gäller, att det är lyckligt, om samhällsutvecklingen utan alltför stora förändringar kan bygga på eller anknytas till det redan bestående. Denna synpunkt är värd beaktande icke minst när det gäller en så genomgripande reform som genomförandet av en ny kommunindelning. I kommunindelningsfrågan är folkopinionen i allmänhet konservativ. Man vill helst bli vid det gamla. Man är obenägen för rena nybildningar. Om de nya kommunerna kunde givas en sådan omfattning, att de sammanfölle med pastoraten, skulle deras karaktär av nybildningar i väsentlig mån bortfalla. Reformens syftemål, de borgerliga förvaltningsuppgifternas överflyttning från en mindre gemenskap till en större, skulle förefalla mindre motbjudande och lättare vinna förståelse. Det försvagande av sockentraditionen, som överflyttningen kunde komma att medföra, skulle uppvägas av en motsvarande förstärkning av pastoratens ställning. Opinionsyttringarna i samband med provindelningarna visa, att starka band binda folket samman med den kyrkliga indelningen. Om man principiellt anknyter de nya borgerliga kommunerna till pastoraten, kommer därför helt säkert en stor del av det motstånd att bortfalla, som eljest av traditionsskäl kommer att resas mot en ny kommunindelning. Inom pastoraten finnes redan

en stark, ofta historiskt nedärvd gemenskap. Även inom de relativt nybildade pastoraten är samhörigheten påtaglig. Pastoratens betydelse har i modern tid ökat efter tillkomsten av 1932 års lagstiftning om ecklesiastik boställsordning, varigenom förvaltningen av den åt prästerskapet anslagna löne- och boställsjorden överlämnats till pastoraten efter att tidigare i huvudsak ha varit anförtrodd åt statliga förvaltningsmyndigheter. Sedan år 1933 är pastoratskyrkoråd, d. v. s. gemensamt kyrkoråd för församlingar, som tillsammans bilda ett pastorat, obligatoriskt. Den redan förefintliga gemenskapen och samhörigheten i kyrkligt avseende skulle underlätta sammansmältningsprocessen inom den utvidgade borgerliga kommunen och motverka uppkomsten av störande motsättningar mellan de förutvarande kommunerna. Olägenheter av att den borgerliga kommunindelningen skär pastoratsindelningen. De olika indelningarna av riket böra ur principiell synpunkt helst icke skära varandra. Ju mera de olika indelningarna skära varandra, desto svårare bli de att överblicka. Samarbetet mellan de olika myndigheter och andra förvaltningsorgan, vilkas verksamhetsområden avgränsas genom de olika indelningarna, försvåras. Om kommunernas gränser skära pastoratens, försvagas samhörigheten antingen inom kommunerna eller inom pastoraten eller inom bådadera. I längden torde det främst inverka på samhörigheten inom pastoraten, eftersom de ha färre gemensamma angelägenheter än kommunerna. De särskilda samhälleliga verksamhetsgrenarna syfta i stort sett mot samma mål, det allmänna bästa. Det är därför av stor vikt, att de olika förvaltningsorganen upprätthålla kontakt med varandra såväl vad beträffar verksamheten i allmänhet som vad beträffar handläggningen av särskilda ärenden. Flera författningar t. ex. fattigvårdslagen, barnavårdslagen och lagen om skolstyrelser i vissa kommuner, förutsätta samverkan mellan de borgerliga och de kyrkliga kommunala organen. Om olika delar av en kommun tillhöra skilda pastorat försämras i viss mån kontakten mellan de borgerliga och kyrkliga organen och prästerskapets möjligheter till insats inom socialvården och undervisningsväsendet kunna i ogynnsamma fall minskas genom splittringen. Redan till följd av att kommun och församling icke längre sammanfalla, kommer utdebiteringen för kyrkliga ändamål att växla inom olika kommundelar. Om de olika kommundelarna dessutom tillhöra olika pastorat, tillkommer ytterligare särdebitering för pastoratsutskylderna. Detta kan, om skattedifferenserna äro mera betydande, medföra vissa olägenheter, i det att hänsyn måste tagas till den kyrkliga utdebiteringen vid bestämmandet av den kommunala utdebiteringen. Några nämnvärda tekniska svårigheter för uppbörden av utskylderna torde särdebiteringen emellertid icke vålla. 15 451950

224 Olägenheter tUl följd av den nuvarande pastoratsindelningens oregelbundenhet. Såsom framgår av tabell S äro pastoraten av mycket växlande storlek. En mycket stor del av pastoraten äro alltför små för att utgöra lämpliga enheter för den borgerliga kommunala förvaltningen. Om kommunerna utökades till att omfatta pastoraten i stället för socknarna, skulle visserligen minsta kommunstorleken ökas från 78 till 427 invånare, men reformens syftemål skulle icke i nämnvärd mån bli tillgodosedda genom en sådan förändring. Om reformens väsentliga syftemål skola vinnas erfordras en sammanslagning av nära hälften av samtliga pastorat till gemensamma kommuner. I många fall torde lämpliga kommunenheter vinnas genom sammanläggning av två eller flera små pastorat, men ofta torde en så bildad kommun få en mindre lämplig form eller en onödigt stor folkmängd eller areal. Naturliga huvudorter, kommunikationer och andra förhållanden kunna på många håll göra nya kombinationer, som äro helt oberoende av pastoratsindelningen, mera lämpliga som kommunenheter än pastorat och kombinationer av pastorat. Även pastorat, vilkas folkmängd och areal i och för sig äro lämpliga, kunna ha en för den borgerliga kommunförvaltningen mindre lämplig utsträckning. Pastoratsindelningen har ofta — särskilt i äldre tider — tillkommit huvudsakligen med hänsyn till prästerskapets verksamhet och avlöningsförhållanden, avståndet mellan kyrkorna m. fl. dylika speciella synpunkter. En lämplig kommunindelning är beroende av många andra faktorer. Många pastorat äro till folkmängd och ytvidd alltför stora för att en tvångssammanslagning av samtliga i pastoratet ingående kommuner till en kommun skulle vara motiverad. Sammanfattning. Undersökningen visar, att det icke är möjligt att i princip anknyta den nya kommunindelningen till pastoratsindelningen. Redan det betydande antalet små pastorat utgör ett hinder med hänsyn till reformens syfte. Även där pastoraten i och för sig äro tillräckligt stora för att utgöra lämpliga kommunenheter, kunna olägenheterna av att följa pastoratsindelningen i många fall överstiga de olägenheter, som kunna vållas av att kommunindelningen skär pastoratsindelningen. Av ovanstående återblick på pastoratsindelningens historik framgår, att den nuvarande pastoratsindelningen trots successivt genomförda lokala regleringar alltjämt torde komma att underkastas ganska betydande förändringar. Regleringar av pastorat ske tid efter annan. Under sådana förhållanden finnes det desto mindre anledning att — med undanträngande av andra, för reformens syfte mera betydelsefulla hänsyn — låta pastoratsindelningen bli utslagsgivande för den nya kommunindelningen. Fördelarna av att kommuner och pastorat sammanfalla eller att åtminstone kommunernas och pastoratens gränser icke skära varandra, äro emellertid betydande. Man bör därför sträva efter att följa pastoratsindelningen överallt,

225 där så kan ske utan eftergivande av väsentliga, med kommunindelningsreformen avsedda syften. Där två eller flera alltför små pastorat lämpligen kunna sammanläggas, bör detta ske. Om ett pastorat är alltför stort för att tvångsvis bilda en kommun, bör om möjligt två eller flera kommuner av nöjaktig storlek bildas inom pastoratet. Även där den nuvarande pastoratsindelningen icke lämpligen kan på nyss angivet sätt följas, bör man vid kommunindelningen beakta de kyrkliga intressena. Där omregleringar i pastoratsindelningen äro eller kunna förväntas bli aktuella, bör man om möjligt söka anpassa den nya kommunindelningen så, att en framtida överensstämmelse mellan kommun- och pastoratsindelningen icke omöjliggöres.

12 K A P I T L E T

Riktlinjer för en ny k om mun indelning. 1. Allmänna riktlinjer i avseende å indelningsreformens syfte och omfattning. Sammanslagning av kommuner. En mera rationell kommunal indelning är enligt ordalydelsen i kommitténs uppdrag den ifrågasatta reformens syfte. Av direktiven framgår, att det närmast gäller att undanröja de med småkommunerna förenade olägenheterna och att åstadkomma en primärkommunal indelning, som »kan anses motsvara de ökade krav, som genom samhällsutvecklingen ställas på kommunerna såsom bärare av folklig självstyrelse». Syftet med nyindelningen är alltså med andra ord främst att till större förvaltningsenheter sammanföra sådana kommuner, som på grund av ett alltför ringa invånarantal och ett alltför obetydligt skatteunderlag icke för framtiden lämpligen kunna uppbära en egen kommunalförvaltning. Delning av kommuner. Frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning skulle kunna i sig innesluta även frågan om uppdelning av allt för stora kommuner i lämpligare mindre förvaltningsenheter. Denna fråga skulle främst komma att röra de oerhört vidsträckta kommunerna i övre Norrland. Med hänsyn till ödemarkskommunernas särskilda struktur torde några verkliga fördelar där icke stå att vinna genom en uppdelning. Tvärtom torde svårigheterna att tillgodose de kommunala förvaltningsuppgifterna inom mycket glesbebyggda områden nödvändiggöra stora kommuner med deras större resurser och mera utvecklade förvaltningsorganisation. I en å sid. 16 omförmäld cirkulärskrivelse till kommunalnämndsordförandena i ett antal vidsträckta och folkrika kommuner i skilda delar av riket med arealer mellan 20 000 och 200 000 hektar samt folkmängder mellan 1 500 och 15 000 invånare har kommittén bland andra framställt frågan, huruvida nackdelarna av kommunens vidsträckthet och stora folkmängd vore större än fördelarna av att kommunens hela område utgjorde en enda kommun. Av 107 ordförande, som besvarat skrivelsen, ha 106 ansett fördelarna av en gemensam förvaltningsenhet vara större eller ojämförligt större än nackdelarna. Endast en ordförande har ansett, att en uppdelning vore önskvärd. Han har såsom skäl anfört, att två inom kommunen belägna rivaliserande industrisamhällen,

vartdera med cirka 2 000—2 500 invånare, båda krävde egna kommunalkontor m. m. dylikt, vilket gjorde att förvaltningen bleve lika dyr som om kommunen vore delad i två. Då anledning till uppdelning av stora kommuner endast undantagsvis torde förekomma, synes anledning att vidare behandla detta spörsmål i förevarande sammanhang icke föreligga. Reglering av oregelbundna gränser och dylikt. En rationell nyindelning skulle även kunna avse att undanröja andra för kommunalförvaltningen hinderliga oregelbundenheter, egendomligheter och bristfälligheter i rikets kommunala indelning än de, som sammanhänga, med småkommunproblemet. Konstitutionsutskottet har i sitt å sid. 13 intagna utlåtande nr 18 till 1939 års riksdag i anledning av väckta motioner om bland annat ändrad kommunindelning ansett, att frågan om en av förhållandena påkallad mera ändamålsenlig gränsdragning än den nuvarande mellan vissa kommuner bör beaktas vid utredningen. Behov av gränsregleringar för att åstadkomma en mera ändamålsenlig form, för att överflytta i andra kommuner inskjutande kilar eller enklaver och dylikt föreligger på många håll. Inkorporering är på en del håll önskvärd för att tätortsbebyggelse, som sträcker sig in i angränsande kommuner, skall kunna ordnas enhetligt. Dylika regleringar kunna emellertid medföra en del särskilda utredningsspörsmål och behov av särskilda ekonomiska uppgörelser mellan de berörda kommunerna. Indelningsreformens genomförande skulle kunna försvåras och försenas genom dylika samtidiga gränsregleringar. Sådana önskemål torde därför i regel böra lämnas å sido för att tillgodoses i vanlig ordning efteråt, om de icke automatiskt lösas genom sammanslagning av de berörda kommunerna. Möjligheten att framdeles överflytta delar av en kommun till en annan kommun, med vilken de ha mera naturlig samhörighet, bör emellertid tagas med i beräkningen vid uppbyggandet av de nya kommunerna. Indelningsreformens omfattning. Nyindelningen skall enligt direktiven avse uteslutande den borgerliga kommunen och icke vare sig socknen såsom kameral enhet eller den kyrkliga församlingen. I de kommuner, där folk- och fortsättningsskoleväsendet redan enligt 1930 års lag om skolstyrelse i vissa kommuner utgör en den borgerliga kommunens angelägenhet, följer skoldistriktsindelningen automatiskt den kommunala nyindelningen. I övriga kommuner, där skolväsendet alltjämt vårdas av församlingen, bör nyindelningen jämväl avse erforderliga åtgärder för skolväsendets överflyttning på den nybildade borgerliga kommunen. I vissa fall, då skoldistriktets gränser ej överensstämma med den nuvarande borgerliga kommunens gränser, kan för sådant ändamål erfordras en särskild reglering av skoldistriktets gränser. Dessa spörsmål behandlas närmare å sid. 261 här nedan.

228 Ovan har framhållits, att nyindelningens egentliga syfte är att sammanslå små kommuner till större enheter. Indelningsändringen kan emellertid icke inskränkas till att omfatta endast de små kommunerna. Små och stora kommuner gränsa ofta intill varandra. Man kan icke förutsätta, att man i regel kan föra samman två eller flera mindre kommuner till en lämplig storkommun, under det att de redan tillräckligt stora kommunerna lämnas utanför indelningsändringen. Tvärtom torde förhållandena ofta vara sådana, att en lämplig kommunindelning endast kan vinnas genom att sammanföra svagare mindre kommuner med angränsande större och starkare. Den nu gällande kommunindelningen omfattar icke endast egentliga landskommuner utan även städer och köpingar. Man kan därför fråga sig om även städer och köpingar skola beröras av nyindelningen. Städerna omnämnas icke i direktiven och köpingarna äro ej medräknade vid omnämnandet av antalet landskommuner. Utredningen avser emellertid frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning överhuvudtaget utan inskränkning till de egentliga landskommunerna. Något hinder för att upptaga hithörande problem till behandling jämväl i vad de undantagsvis kunna röra städer och köpingar, torde därför icke föreligga.

2. Riktlinjer i fråga om de nya kommunernas struktur. a) Storleksfrågan. Förvaltningsenheter och självstyrelseenheter. Kommunerna utgöra icke något självändamål. De äro till för att omhänderhava förvaltningen av vissa samhällsangelägenheter, som av praktiska skäl anses böra anförtros åt lokala självstyrelseenheter. Frågan om kommunernas storlek torde därför obetingat böra i första hand bedömas med hänsyn till angelägenheten att skapa lämpligaste möjliga förvaltningsenheter för den kommunala verksamheten. Kommunen bör vara så stor, att en rationell organisation av såväl de särskilda förvaltningsuppgifterna som kommunalförvaltningen i dess helhet kan åstadkommas inom densamma. Denna förutsättning bör fyllas oberoende av hur stor del av utgifterna för förvaltningen eller dess olika grenar, som skall stanna å kommunen eller ersättas av staten eller landstinget. Ju större del av kostnaderna för kommunalförvaltningen, som bäres av staten och landstinget, desto större krav äga dessa ställa på en rationell kommunal organisation. Det gäller emellertid icke endast att åstadkomma lämpliga förvaltningsenheter. Förvaltningsenheterna skola också vara självstyrelseenheter. En ekonomiskt alltför svag kommun är icke lämplig som självstyrelseenhet även om den med hänsyn till folkmängden, arbetsuppgifternas omfattning och dylikt skulle kunna anses lämplig som förvaltningsenhet. Allt för obetydliga ekono-

229 miska resurser förlama den kommunala handlingsförmågan. I självstyrelsens begrepp ingår, att kommunerna i princip själva skola svara för de med den kommunala verksamheten förenade kostnaderna. Denna princip har visserligen icke kunnat upprätthållas på grund av kommunernas väsentligt olika ekonomiska förutsättningar. Mycket betydande avvikelser ha visat sig nödvändiga. Om man vill bevara och stärka självstyrelsen, bör man emellertid se till att kommunerna bli så ekonomiskt starka som möjligt, samtidigt som största möjliga skatteutjämning åstadkommes. Hänsyn till den framtida utvecklingen. De kommunala förvaltningsenheternas lämplighet bör bedömas icke endast med hänsyn till den kommunala verksamhetens nuvarande omfattning och syften. Man torde jämväl, för att undvika ett alltför snart behov av en ny indelningsreform, böra se till att de nybildade kommunerna äga förutsättningar att även för framtiden fylla de krav, som kunna komma att ställas på dem. Vilka uppgifter, som i framtiden kunna komma att åvila primärkommunerna, och i vilken utsträckning kostnaderna för verksamheten böra stanna å kommunerna, kan bedömas från olika synpunkter. Tendensen pekar för närvarande mot ett allt längre gående förstatligande men denna tendens torde kunna mildras genom en mera rationell kommunal indelning. Självstyreisesystemet harmånga praktiska fördelar. Dess stora betydelse för det demokratiska samhällsskickets bevarande torde icke komma att lämnas obeaktat. Den kommunala självstyrelsen torde därför komma att utnyttjas i minst lika hög grad i fortsättningen som för närvarande. Då de samhälleliga uppgifterna med största sannolikhet alltjämt komma att öka, torde man ha all anledning att antaga att även de primärkommunala uppgifterna för framtiden liksom hittills komma att öka i antal och omfattning även om vissa uppgifter eller kostnaderna för desamma överföras till staten eller landstingen. Förutsättningar för en rationell kommunorganisation. Av de särskilda undersökningarna i 7 och 8 kapitlen framgår, att frågan om lämpligaste storlek för de kommunala förvaltningsenheterna måste bedömas från en mångfald olika synpunkter. Ett för alla förhållanden giltigt svar kan ej givas. Folkmängden är huvudfaktorn för en rationell organisation. Urvalet av lämpliga förtroendemän, arbetsmängden inom verksamhetsområdet, möjligheten att effektivt utnyttja kommunala inrättningar och befattningshavare m. fl. dylika särskilda faktorer äro främst beroende av folkmängden. Vid i övrigt lika förutsättningar torde enbart en ökad folkmängd för de flesta förvaltningsuppgifterna ge större möjligheter till en mera effektiv organisation för en jämförelsevis lägre kostnad, åtminstone så länge man rör sig med de folkmängdstal, som kunna ifrågakomma såsom minimigränser.

230 Möjligheterna att åstadkomma en rationell organisation för kommunalförvaltningen äro emellertid i stor utsträckning beroende av förvaltningsområdets territoriella utsträckning och kommunikationsförhållanden. Göres kommunens område alltför stort och är bebyggelsen alltför spridd, kunna de ökade avstånden och försvårade kommunikationerna medföra kostnader och ölägenheter, som uppväga fördelarna av den större sammanlagda folkmängden. Å andra sidan kan befolkningen vara så spridd och svårigheterna att åstadkomma en effektiv kommunal verksamhet så betydande, att krav måste ställas på samverkan inom ännu större kommunala enheter än vad som normalt anses tillräckligt. Eftersom folktätheten och kommunikationsförhållandena äro oerhört växlande inom olika delar av landet, är det omöjligt att ange någon bestämd norm för vare sig lämpligaste folkmängd eller lämpligaste ytvidd. Man måste alltid ta hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet. Man bör såvitt möjligt eftersträva en folkmängd, som är tillräcklig för att skapa en självständig, fullgod organisation för samtliga förvaltningsuppgifter. Att, såsom kommunalskatteberedningen rekommenderar, anförtro de särskilt krävande uppgifterna åt olika slag av specialkommuner, vilkas storlek skulle anpassas med hänsyn till deras uppgifter, anser kommittén av förut anförda skäl klart olämpligt. Specialkommuner böra såvitt möjligt undvikas och icke komma till användning annat än undantagsvis för tillgodoseende av enstaka förvaltningsuppgifter, t.ex. drift av gemensam kommunal anstalt eller inrättning såsom ålderdomshem, vattenverk och dylikt. Folkmängden. Under hänvisning till vad i 7 kap. anförts om fördelar och nackdelar av större och mindre kommuner samt om lämplig kommunstorlek med hänsyn till särskilda förvaltningsuppgifter vill kommittén förorda, att man vid en nyindelning, när det gäller sammanslagning av mindre kommuner, normalt eftersträvar en kommunstorlek av 2 000—3 500 personer. Inom denna ram torde i regel finnas möjligheter att taga erforderlig hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet. Emellertid torde särskilda förhållanden, såsom i det följande skall närmare beröras, kunna föranleda avvikelser även utanför den angivna ramen såväl nedåt som uppåt. Att de angivna folkmängdstalen avse kommuner med en fast eller normalt tillväxande folkmängd, bör redan här påpekas. Någon anledning att uppställa en maximigräns för en kommuns folkmängd, anser kommittén icke finnas. Om befolkningen inom ett visst område själv önskar sammanslutning i väsentligt större enheter än normalramen ovan anger, t. ex. med hänsyn till pastorats- eller häradsindelningen eller till naturlig samhörighet kring en samlande tätort eller eljest med hänsyn till förvaltningstekniska eller andra skäl torde det ur allmän synpunkt i regel icke finnas något skäl att icke tillmötesgå önskemålen. I vissa fall kan anledning föreligga att tvångsvis genomdriva större enheter än ramen anger. En lämplig totalkombi-

231 nation kan t. ex. kräva, att en kommun med relativt stor men otillräcklig folkmängd lägges till en redan tillräckligt stor kommun eller kombination av kommuner. Beträffande avvikelserna nedåt anser kommittén, att ovan angivna minimum icke bör underskridas annat än i undantagsfall, då (ytterligare) sammanslagning med hänsyn till kommunernas isolerade läge i förhållande till närmast angränsande kommuner måste anses olämplig. Kommittén avser här närmast ökommuner samt kommuner med jämförliga kommunikationssvårigheter. Kommittén vill framhålla, att detta minimum icke får användas som riktpunkt vid nyindelningen. Dess innebörd bör i första hand uppfattas så, att en redan befintlig kommun med tvåtusen invånare och nöjaktig skattekraft må lämnas utanför nyindelningen, om icke mindre grannkommuner måste tillläggas densamma för att man skall kunna få till stånd en rationell indelning av angränsande område. Samma synpunkt bör gälla för pastorat med 2 000 invånare. Ytterligare sammanslagning utöver pastoratet bör ej ske mot befolkningens bestridande, därest detta icke är erforderligt med hänsyn till angränsande kommuner. I andra fall torde anledning att stanna vid minimum mera sällan föreligga. Ovan angivna normalriktlinjer och normalminimum avse områden med en normalt tillväxande eller i stort sett oförändrad folkmängd. Visar folkmängden inom området en fallande tendens, måste de angivna folkmängdstalen ökas med det tal, som motsvarar den sannolika folkminskningen under de närmaste trettio åren. Visar folkmängden en stigande tendens, som överskrider medeltalet för svensk landsbygd, må avvikelser ske även i motsatt riktning, om förutsättningar för en fortsatt stark befolkningstillväxt äro för handen och angivna krav i fråga om folkmängden sannolikt komma att fyllas inom de närmaste tio åren. I samband med avfolkningen bör även nämnas risken för folkminskning till följd av stads- eller köpingsbildning eller inkorporering. Denna fråga behandlas närmare nedan under avdelning d) å sid. 240. Föreligger sannolik risk för kommunens framtida stympning, måste hänsyn tagas till detta vid nyindelningen. Här erinras om att kommittén i 13 kap. framlägger förslag, som avse möjligheter att reglera tätortsproblemen utan kommunens splittring. Skatteunderlaget. Beträffande skatteunderlaget anser kommittén, att man endast i undantagsfall bör bilda kommuner med ett lägre antal skattekronor än sammanlagt 8 000—10 000. Ett alltför lågt skatteunderlag ökar känsligheten för utgiftsstegringar, gör det svårt att balansera större tillfälliga utgifter och ger normala småutgifter oriktiga proportioner. Kommittén hänvisar här till vad därom anförts i 7 kap. sid. 105. Vid sammanslagning av kommuner med i medeltal 5 skattekronor per invånare behövs en sammanlagd folkmängd av 2 000 personer för att uppnå ett sådant skatteunderlag. Ha kommunerna

i medeltal endast 3.33 skattekronor per invånare erfordras 3 000 invånare för att nå samma skatteunderlag. Då antalet skattekronor per invånare i rikets landskommuner under åren 1935—1940 uppgått till i medeltal 4.38, torde ett skatteunderlag av 8 000—10 000 kronor i regel uppnås vid den av kommittén rekommenderade normalfolkmängden. De gjorda provindelningarna för Älvsborgs samt Göteborgs och Bohus län visa ett betydligt högre skatteunderlag för de flesta av de nybildade kommunerna (medeltal för Älvsborgs län 24 369 och för Göteborgs och Bohus län 29 231 skattekronor). Emellertid torde områden finnas, där samtliga angränsande kommuner, som kunna ifrågakomma till sammanslagning, ha så få skattekronor per invånare att det angivna lägsta sammanlagda skatteunderlaget svårligen kan uppnås utan allvarliga olägenheter av annat slag. En viss jämkning torde i sådana fall vara erforderlig. Att kommuner med stark skattekraft och starkt stigande folkmängd under vissa förutsättningar må lämnas utanför nyindelningen, även om deras folkmängd för närvarande icke fullt uppgår till angivet minimum, framgår av vad som anförts å föregående sida. I regel torde emellertid intresset av skatteutjämning tala mot sådana undantag. Arealen. På grund av den växlande folktätheten och de i övrigt starkt skiftande geografiska förhållandena i vårt land är det icke möjligt att ge några på motsvarande sätt bestämda riktlinjer för kommunernas lämpliga territoriella utsträckning, som ovan givits beträffande folkmängd och skattekraftVåra städer och köpingar å ena sidan och våra vidsträckta lapplandskommuner å andra sidan visa, att man icke kan uppställa vare sig något minimum, optimum eller maximum i fråga om areal. Arealen är en faktor av visserligen mycket stor men dock sekundär betydelse. Arealfrågan kan därför icke bedömas självständigt utan måste ständigt ses i anslutning till frågan om folkmängd och skattekraft. Vid bestämmandet av de sistnämnda faktorerna kan man ha anledning taga viss hänsyn till arealen. Huruvida, på vilket sätt och i vilken utsträckning sådana hänsyn böra tagas, måste bedömas från fall till fall. Följande synpunkter torde därvid böra beaktas. Känslan för avstånd är i viss mån en vanesak. Den, som bor i en liten kommun med korta avstånd, överdriver lätt de större avståndens betydelse för den kommunala verksamhetens utövning och för kommunmedlemmarna. Avstånden böra icke tillmätas större betydelse än de objektivt förtjäna. Avståndens verkliga betydelse bör bedömas med hänsyn till kommunikationsmöjligheterna samt till den tid och kostnad, som det tar att övervinna de större avstånden, d. v. s. med hänsyn till den praktiska och ekonomiska betydelse, som de större avstånden ha för kommunen och för de enskilda kommunmedlemmarna var för sig. Här hänvisas till vad i 7 kap. anförts om avståndens betydelse.

233 En kommun måste även inom våra tätast befolkade landsdelar ha en viss territoriell utsträckning för att villkoren i fråga om folkmängd skola kunna fyllas. En ökning av avstånden upp till vad som i medeltal är nödvändigt inom vårt tätast befolkade län, kan självfallet icke åberopas såsom en olägenhet, som förtjänar avseende. Vill man skaffa sig en praktiskt användbar bedömningsgrund, som samtidigt ger skälig rättvisa åt subjektiva synpunkter, torde man i de särskilda fallen böra uppskatta olägenheterna av avstånden i jämförelse med dels normalförhållandena i de särskilda landsdelarna och dels riksmedeltalet. Arealer, som understiga den medelareal, som inom varje särskilt län är erforderlig för att uppnå angiven medelfolkmängd, torde i regel icke kunna anses särskilt betungande. Ej heller torde inom områden med gles befolkning en kommunstorlek, som uppgår till eller något överstiger ett på samma sätt beräknat riksmedeltal, kunna anses såsom anmärkningsvärd. Vilka medelarealer, som erfordras inom olika län och hela riket för att uppnå medelfolkmängder om 2 000—5 000 invånare framgår av tabell T (sid. 234). På grund av den från socken till socken och från härad till härad inom de olika länen växlande folktätheten (jämför tabell F sid. 33) kunna de verkliga arealerna i de blivande kommunerna komma att uppvisa stora avvikelser från medeltalet både nedåt och uppåt. Arealerna bli för övrigt i hög grad beroende av de lokala möjligheterna att skapa lämpliga kombinationer av naturligt samhöriga kommuner med lämplig sammanlagd folkmängd. De i tabell T angivna medelfolkmängderna och medelarealerna ge emellertid en viss ledning vid bedömandet av den på grund av de oerhört växlande förhållandena mycket svåröverskådliga arealfrågan. Inom tättbefolkade områden med en någorlunda jämnt fördelad befolkning utgör arealfrågan knappast något problem. I Malmöhus län t. ex., som har en folkmängdstäthet på landsbygden av 49 invånare per kvadratkilometer, d.v. s. 4 900 invånare per kvadratmil (se tabellen), når man en medelfolkmängd per kommun av 3 000 invånare redan vid en medelstorlek av cirka 60 kvadratkilometer, vilket — o m man bortser från ofrånkomliga oregelbundenheter i formen — motsvarar en kvadrat med 7.7 km:s sida. Inom kommuner av denna storleksordning kunna avstånden objektivt sett icke anses utgöra något hinder för en rationell kommunalförvaltning och arealfrågan såsom sådan saknar betydelse ur ren organisationssynpunkt. Att hänsyn till naturlig samhörighet, nuvarande administrativa, judiciella och ecklesiastika indelningar och dylikt kunna tala för större eller mindre enheter i särskilda fall är en sak för sig. Sådana synpunkter beröras närmare i särskilda avdelningar här nedan. Inom områden med rakt motsatt karaktär, d. v. s. områden med en mycket gles och samtidigt mycket ojämnt fördelad befolkning, kan arealfrågan vara ett svårlöst problem. Större och mindre bebyggelseområden med gles befolkning åtskiljas sinsemellan av områden med ödemarkskaraktär. Samman-

234 Tabell T. Medelfolkmängd pr komMedelareal i k v k m vid Inv. mun vid en medelstorlek av en medelfolkmängd a v pr kvkm. 100 200 300 400 2 000 3 000 4 000 5 000 kvkm kvkm. kvkm k v k m inv.

Län

Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus . . Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands Kopparbergs Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens

31 18 19 19 15 14 15 14 33 35 49 21 33 20 23 12 17 17 7 12 9 2.5 3.5 1.9

3100 1800 1900 1900 1500 1400 1500 1400 3 300 3 500 4 900 2100 3 300 2 000 2 300 1200 1700 1700 700 1200 900 250 350 190

6 200 9 300 12 400 60 90 140 170 3 600 5 400 7 200 110 170 220 280 3 800 5 700 7 600 100 160 210 260 3 800 5 700 7 600 100 210 160 260 3 000 4 500 6 000 130 270 200 330 2 800 4 200 5 600 140 280 360 210 3 000 4 500 6 000 130 270 330 200 2 800 4 200 5 600 140 280 360 210 6 600 9 900 13 200 120 160 60 90 7 000 10 500 14 000 110 140 60 80 9 800 14 700 19 600 80 100 40 60 190 4 200 6 300 8 200 240 90 140 120 6 600 9 900 13 200 150 60 90 200 4 000 6 000 8 000 100 250 150 170 4 600 6 900 9 200 220 90 130 330 420 2 400 3 600 4 800 170 250 230 290 3 400 5100 6 800 120 180 230 290 3 400 5100 6 800 120 180 570 710 1400 2100 2 800 280 430 330 420 2 400 3 600 4 800 170 250 440 550 1800 2 700 3 600 220 330 500 750 1000 800 1200 1600 2 000 700 1050 1400 570 860 1140 1430 380 570 1140 1050 1580 2100 2 630

Hela riket

2 700

3 600

550 Köpingar äro ej medräknade i tabellen.

Vid regelbunden kvadratisk form m o t s v a r a r : Areal i kvkm. 40 Sida i km. 6.3

80 100 150 200 250 300 350 400 450 500 1000 1500 2 000 2 500 8.9 10.0 12.2 14.1 15.8 17.3 18.0 20 21 22 32 39 50 45

hängande bebyggelseområden med tillräcklig folkmängd för en självständig kommun förekomma sällan. Avstånden mellan de alltför små bebyggelseområdenas centra kunna vara betydande. I sådana fall gäller det att pröva avståndens verkliga betydelse för den kommunala förvaltningens effektivitet i jämförelse med folkmängdens och skatteunderlagets betydelse. Ur kommunal organisationssynpunkt kan det inom sådana områden ofta vara lämpligare att bilda mycket stora och vidsträckta kommuner än att pruta av på folkmängd och skattekraft för att kunna begränsa arealen och avstånden. Förhållandena få emellertid bedömas från fall till fall.

235 Inom norrlandslänen med deras vidsträckta skogs- och ödemarksområden äro de traditionella synpunkterna från småkommunområdena överhuvudtaget icke tillämpliga. Även om man läte de olika småbyarna med tillhörande spridda lägenheter var för sig eller tillsammans med närmast angränsande byar bilda egna kommuner med något hundratal invånare, skulle medelarealen likväl i regel överstiga vad man inom småkommunområdena betraktar såsom absolut maximum för en rationell kommunorganisation. Under dylika förhållanden måste avstånden få en rakt motsatt verkan på kommunindelningen. De med avstånden förenade olägenheterna, vilka äro desto mera kännbara till följd av de sämre kommunikationerna, måste övervinnas och detta måste ske på annat sätt än genom en splittring i ännu f olkfattigare och ekonomiskt svagare kommunala enheter. Om någon utbrytning ur den ursprungliga sockenkommunen av de senare tillkomna nya bebyggelseområdena kan det i regel icke bli tal. De stora avstånden tvinga till samverkan inom mycket stora enheter för att man på så sätt skall kunna uppnå starkaste möjliga gemensamma resurser. Medelfolkmängden per kommun utgör för Norrland och Dalarna 4 781 invånare, för Västerbottens län 6 962 och för Norrbottens län 7 650. Medelarealen utgör 13.4 respektive 19.7 och 39.4 kvadratmil. Ju mera gles och oregelbunden bebyggelsen är, desto nödvändigare synes det vara med stora kommuner för att svårigheterna skola kunna bemästras och en något så när likvärdig kommunal standard kunna upprätthållas för hela området. Mellan de typiska ytterlighetsförhållandena — en tät och jämnt fördelad befolkning å ena samt en mycket gles och mycket ojämnt fördelad befolkning å andra sidan — finnes alla tänkbara övergångsformer. Tätorter (municipalsamhällen, industri- och handelsplatser) med god skattekraft kunna ligga inströdda här och där i glest befolkade, fattiga områden. I sådant fall är det ur skatteutjämningssynpunkt önskvärt, att de nya kommunerna, så långt det är möjligt, uppbyggas kring tätorterna eller de mera betydande tätorterna och att arealerna anpassas så att smärre isolerade glesbebyggelseområden icke i onödan lämnas utanför. Då kommunikationerna kring en mera betydande tätort i regel äro goda och samfärdseln dit livlig, torde avstånden i sådana fall även psykologiskt spela mindre roll än skatteutjämningen. Om större områden med gles och relativt jämnt fördelad befolkning sakna samlande tätorter, bli svårigheterna att åstadkomma tillräckligt starka förvaltningsenheter särskilt framträdande. Fördelarna av en mera långtgående sammanslagning bli mindre påtagliga för befolkningen. En ytterligare ökning av redan förut besvärande avstånd verkar synnerligen motbjudande. Den ena ursprungliga kommunen anser sig ha lika stor rätt som den andra att bilda centrum inom den nybildade kommunen. Ju mera området för närvarande är splittrat på många småkommuner desto starkare blir folkmotståndet. Man vill ha så obetydliga avvikelser från nuvarande indelning som möjligt.

236 Eftersom betydande delar av de mest typiska småkommunområdena äro relativt glest befolkade och sakna samlande tätorter samt dessa områden dessutom i regel äro utsatta för en mycket stark avfolkning, skulle en allmän mera betydande eftergift för dylika områden från normerna för önskvärd normalfolkmängd och skattekraft medföra omfattande, mindre tilltalande konsekvenser. Om man vill göra det möjligt för de glest befolkade och fattiga områdena att följa med utvecklingen och hålla sig i nivå med landet i övrigt, torde det vara synnerligen angeläget, att det just inom sådana områden bildas så starka kommuner som möjligt. Därest kraven på likställighet i fråga om skolundervisning, socialvård och dylikt skola kunna förverkligas, erfordras icke endast lämpliga förvaltningsområden utan även, när det gäller dylika missgynnade landsdelar, särskilda efter de enskilda kommunernas behov anpassade statsbidrag. En individuell bedömning och kontroll är omöjlig om antalet dylika kommuner är allt för stort. Ju större statshjälpen är, desto större krav på organisationens effektivitet måste uppställas. Dessa synpunkter tala bestämt emot ett generellt frångående av eljest uppställda normalriktlinjer i fråga om folkmängd och skattekraft beträffande dylika områden. Eventuellt erforderliga jämkningar böra bedömas från fall till fall med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter. b) Strävan efter naturlig samhörighet. När det gäller att lägga samman sockenkommuner till nya kommuner av lämplig storlek, är det ingalunda likgiltigt hur man gör kombinationerna. Man bör se till att de kommuner, som naturligt höra samman, få bilda en gemensam kommun och att man icke åstadkommer onödiga motsättningar inom de nya kommunerna. Största möjliga hänsyn bör tagas till befolkningens egna önskemål och till traditionerna men viktigast är dock, att samhörigheten är sakligt betingad med hänsyn till nutida förhållanden och den sannolika framtida utvecklingen. Ätt samhörighet och motsättningar kunna hava växlande innebörd och praktisk betydelse har framhållits ovan sid. 194 och följande. Samhörighetskänslan är beroende av en mångfald vitt skilda omständigheter. Gränserna för de nuvarande och förutvarande självstyrelse- och förvaltningsområdena spela en mycket stor roll för samhörighetskänslan men dessa gränser ha en gång i tiden bestämts med hänsyn till en redan tidigare förefintlig samhörighet, som hängt samman med de dåtida geografiska förhållandena, med befolkningens dåvarande levnadsförhållanden och med de då aktuella förvaltningsuppgifternas art och omfattning. Den kommunala samhörigheten är endast en del av samhörighetens hela innehåll och den har tillkommit som en sekundär företeelse i och med de gemensamma, frivilligt åtagna eller påtvingade förvaltningsuppgifterna .

237 När det gäller att bilda nya kommuner med en naturlig samhörighet, har man kanske i flertalet fall god ledning av den traditionella samhörighetskänslan inom de förutvarande självstyrelse- och förvaltningsområdena. Men man får icke förbise, att samhörigheten inom ett dylikt begränsat område under utvecklingens gång kan ha förlorat sitt väsentliga innehåll. De ursprungligen skiljande gränserna kunna hava utslätats genom förändringar i bebyggelseområdenas utsträckning. Nya tätorter kunna ha uppstått, som bilda nya centra för handel och samfärdsel. Kommunikationerna mellan tidigare isolerade orter kunna ha förbättrats. De ekonomiska och kulturella förbindelserna kunna ha fått en ändrad inriktning. På så sätt kunna olika delar av samma kommun, pastorat eller härad numera ha sin huvudsakliga samfärdsel och sin naturliga samhörighet åt helt olika håll. Den viktigaste förutsättningen för samhörigheten torde vara grannskapet, närbelägenheten. Närbelägenheten är beroende icke endast av avstånden utan också av kommunikationsförhållandena. Dessa faktorer torde i första hand böra beaktas. Geografiska, hinder, sjöar, ödemarksbetonade skogs- och bergsområden, kunna försvåra, eller omöjliggöra förbindelserna. Kombinationerna böra redan med hänsyn till praktiska skäl göras så, att dylika hinder i görligaste mån undvikas. Ju bättre kommunikationer och ju mera samfärdsel det finnes mellan de sammanslagna kommunerna, desto lättare växer samhörighetskänslan fram inom den nya kommunen. Man bör vid indelningen taga hänsyn icke endast till de nuvarande förhållandena. I många fall kan det vara möjligt att lägga om busslinjer, lantbrevbäringslinjer, fritaxeområden för telefon och dylikt och på så sätt underlätta samfärdselmöjligheterna. Kommuner, som för närvarande äro relativt isolerade, kunna genom helt nya eller förbättrade vägar närmare anknytas till grannkommunerna i den riktning, som ur indelningssynpunkt är önskvärd. (Jämför nedan punkt 6 b, sid. 274.) Där så är lämpligt bör man med hänsyn till traditionens stora psykologiska betydelse försöka anknyta de nya kommunerna till redan existerande indelningsenheter. De indelningsenheter, som närmast kunna komma i fråga, torde vara pastorat och polisdistrikt. I en del fall torde även häraderna vara lämpliga. Vid provindelningarna har det konstaterats, att sammanhållningen inom pastoraten är mycket stark, och önskemål ha mycket ofta framställts, att pastoratsindelningen måtte få läggas till grund för en nyindelning, om en sådan skulle vara ofrånkomlig. Sådana önskemål böra såvitt möjligt tillgodoses. Pastoraten äro emellertid av mycket växlande storlek. Vissa pastorat äro så stora, att de ensamma kunna bilda två eller flera storkommuner. Många pastorat äro emellertid för små för att bilda egna kommuner. I sådana fall kan man kanske få en lämplig kommun genom att sammanslå två eller flera hela pastorat. I många fall torde man emellertid bli nödsakad att sammanföra

kommuner från olika pastorat för att få till stånd en rationell totalindelning med hänsyn till nutida kommunikations- och andra förhållanden. I åtskilliga fall kunna polisdistrikten utgöra lämpliga kommunenheter och uttalanden till förmån för polisdistrikten ha gjorts på en del håll, där samarbetet inom polisdistrikten hunnit prövas. Även där kommunerna kämpat emot sammanslagningen till sista instans, har samarbetet inom de tvångsvis bildade polisdistrikten i regel varit gott och en tydlig samhörighetskänsla har redan efter ett fåtal år gjort sig gällande. Fördelarna av polisdistrikten framför pastoraten äro, att polisdistriktsindelningen bestämts med hänsyn till nutida bebyggelse- och kommunikationsförhållanden under det att pastoraten ofta ha en med hänsyn till nutida förhållanden mindre lämplig form. Inom en del härad av måttlig omfattning är den traditionella samhörighetskänslan mycket stark och den bör i sådana fall tillvaratagas vid nyindelningen. Där kommunikationsförhållandena äro lämpliga, kan i många fall en enda stor häradskommun vara att föredraga framför flera mindre kombinationer. I Tössbo härad i Älvsborgs län uttalade sig samtliga kommunrepresentanter vid provindelningen enhälligt för hela häradet såsom kommun, om nyindelning skulle genomföras, trots att häradet har en längsta sträckning från norr till söder av över 4 mil och en folkmängd av över 6 000 personer. Man bör icke endast i möjligaste mån taga vara på den samhörighet, som redan finns inom trängre och vidare områden. Man bör även se till att man icke vid nyindelningen skapar onödiga motsättningar. En ofrånkomlig motsättning ligger i de ursprungliga kommunernas traditionella självständighetskänsla. Slår man samman två jämngoda kommuner, som sakna ett gemensamt naturligt centrum, kan redan valet av huvudort för den kommunala förvaltningen bli ett tvistefrö. Det kan lätt uppkomma ett ständigt behov för de ursprungliga kommunerna att hävda sig gentemot varandra. Ett sådant motsatsförhållande uppstår icke lika lätt om man sammanför flera kommuner till samma enhet. Då finner man i regel lättare ett naturligt centrum. Då utjämnas också lättare andra eventuella motsättningar mellan två av kommunerna genom de övriga kommunernas deltagande i besluten. I många fall kan emellertid sammanslagning av två kommuner ske utan risk för motsättningar. En mindre och svagare kommun ansluter sig gärna frivilligt till en större och rikare, inom vilken den kanske redan har sitt naturliga centrum. Olikheter i kynne, folkkaraktär, politisk uppfattning och dylikt mellan olika kommuner böra icke tillmätas alltför stor betydelse vid nyindelningen. Stundom bero olikheter i dylika avseenden på att invånarna till följd av dåliga kommunikationer levat starkt isolerade från varandra. I andra fall beror olikheten på.skilda näringar och därigenom skilda levnadsförhållanden. Något allmänt intresse av att konservera dylik åsiktsisolering genom att lämna kommungrän-

239 serna orubbade, torde icke föreligga. Om förhållandena i övrigt äro lämpliga, bör det heller icke utgöra något hinder för sammanslagning, att en kommun har helt andra näringsförhållanden än grannkommunen. En idealkommun bör tvärtom ha så många skilda näringar som möjligt representerade i sitt skatteunderlag, så att en tillfällig lågkonjunktur för den ena näringsgrenen kan balanseras genom mera normala konjunkturer för övriga näringsgrenar. c) Hänsyn till den ecklesiastika, administrativa och judiciella indelningen. Med hänsyn till önskvärdheten av såvitt möjligt sammanfallande gränser för olika indelningar samt till de komplikationer, som i allmänhet följa med gränsregleringar, bör huvudregeln vara, att man skall undvika att bilda kommuner, vilkas gränser skära gränserna för andra indelningar. Att delar av en kommun icke böra läggas till olika nybildade kommuner, framgår av riktlinjerna i fråga om indelningsreformens syfte. (Jämför sid. 227.) Undantagsvis bilda två kommuner gemensam församling. Av hänsyn till den traditionella samhörigheten inom församlingen bör man såvitt möjligt undvika att låta sådana landskommuner ingå i olika nybildade kommuner. Att låta församlingar med olika delar ingå i olika kommuner, torde uppfattas som splittring på ett annat sätt än om församlingen omsluter två hela kommuner. Beträffande pastoratsindelningen har ovan framhållits, att man i möjligaste mån bör taga hänsyn till densamma vid bildandet av de nya kommunerna men att det i åtskilliga fall icke torde vara möjligt. Skärningar mellan kommunernas och pastoratens gränser torde därför bli ofrånkomliga. I vissa fall torde en jämkning av pastoratens gränser efter den nya kommunindelningen kunna ske. Ofta ha pastoraten en oregelbunden och ur såväl kommunikationssom andra synpunkter olämplig form även såsom pastorat betraktade. I sådana fall torde man få förutsätta, att en reglering av pastoratsindelningen förr eller senare kommer till stånd. Även i andra fall torde en sådan framtida reglering av pastoraten kunna ifrågakomma. Någon mera avsevärd olägenhet torde emellertid icke vållas genom att kommunindelningen skär pastoratsindelningen. Då flera församlingar tämligen regelmässigt komma att ingå i kommunerna, erfordras under alla förhållanden särskilda utdebiteringsområden för de kyrkliga utgifterna inom de flesta kommunerna. Huvudregeln, att kommungränserna icke böra skära gränserna för andra indelningar, bör gälla för såväl stiftsindelningen som den administrativa och judiciella indelningen. Enstaka undantag böra emellertid icke anses uteslutna, där så betydande fördelar kunna vinnas att en jämkning av den skurna gränsen är motiverad. Landsfiskalsdistrikts- och fögderigränserna torde kunna jämkas jämförelsevis lätt. Mindre jämkningar i tingslagsgränserna inom en 16 451950

och samma domsaga torde ej heller vålla några större svårigheter. Ändring i domsagogränser kan också undantagsvis komma i fråga. Stifts- och länsgränser böra icke utan mycket starka skäl överskridas. d) Hänsyn till städernas och köpingarnas förhållanden. Vid en nyindelning av landskommunerna torde man icke kunna undgå att taga hänsyn till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter. I vissa fall kan inkorporering vara motiverad med hänsyn till förhållandena inom angränsande landskommuner. I en del fall torde det för en rationell totalindelning vara ändamålsenligt, att hela kommuner läggas till angränsande städer och köpingar. Samhörigheten med tätorten kan vara mera påtaglig än samhörigheten med angränsande landskommun, som kanske har sitt förvaltningscentrum på betydligt längre avstånd. En del städer hava redan inom sina gränser betydande områden ren landsbygd. Om hela kommunen icke i samband med nyindelningen tillägges staden eller köpingen, bör hänsyn tagas till det sannolika inkorporeringsbehovet så, att de angränsande nybildade kommunerna göras så stora och bärkraftiga, att de kunna tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som inkorporeringen kan beräknas medföra. Inkorporeringsärendet bör icke få fördröja indelningsreformen utan bör behandlas som ett särskilt ärende. Beträffande vissa småstäder och småköpingar gälla i stort sett samma anmärkningar som beträffande de små landskommunerna. De sakna för en effektiv kommunal förvaltning erforderlig folkmängd och skattekraft. Visserligen utgöra de ett ringa fåtal men olägenheterna äro påtagliga även om de icke blivit föremål för särskild uppmärksamhet. Dessa småstäders och småköpingars problem synas även böra beaktas i samband med nyindelningen. Möjligheten av att lägga angränsande landskommuner till dylika städer och köpingar för att på så sätt skapa en gemensam tillräckligt folkrik och bärkraftig kommun bör övervägas. Icke minst ur skolväsendets synpunkt torde en sådan sammanslagning medföra betydande fördelar.

3. Riktlinjer i fråga om förfarandet. a) Principbeslut av riksdagen. Angående befogenhet att ändra den kommunala indelningen stadgar 2 § i lagen den 13 juni 1919 om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning följande:

241 »Om ändring i rikets kommunala indelning förordnar Konungen. Därvid må kommuns område ökas eller minskas, kommun upplösas, så ock ny kommun bildas.» Kungl. Maj:t må dock förordna om ändring endast under vissa i lagen angivna förutsättningar. Därom stadgas i 3 § följande: »Kunna genom ändring i kommunal indelning vinnas fördelar för den kommunala förvaltningen eller lättnad eller utjämning i kommunala bördor eller finnes ändring främja den ekonomiska utvecklingen inom orten eller eljest medföra gagn, må om sådan ändring förordnas. Motsätter sig kommun, som av ifrågasatt ändring i kommunal inledning beröres, sådan ändring eller villkor, som med densamma förbindes, och skulle ändringen eller villkoret finnas medföra avsevärd olägenhet för kommunen må därom förordnas endast då ändringen finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, såsom då oregelbundenhet i rikets indelning eller annat förhållande vållar hinder eller olägenhet i allmänna ärendens behandling eller i tillgodoseende av kommunala behov, eller viss kommunal uppgift av större vikt finnes vara eftersatt, så att avsevärd olägenhet därav uppkommit eller kan väntas uppkomma, eller samhälles behov av utrymme för bostäder, industri, eller annat dylikt ändamål icke kan inom samhällets område i erforderlig mån tillgodoses, eller bestående indelning lägger hinder i vägen för den ekonomiska utvecklingen inom orten, samt ändring i kommunal indelning prövas nödig för att undanröja eller avsevärt minska sålunda förefintligt missförhållande.» Såsom framgår av de citerade lagrummen har Kungl. Maj:t en mycket vidsträckt befogenhet att ändra den kommunala indelningen. Hänsyn skall visserligen tagas till de berörda kommunernas intressen men då ändring finnes vara av betydande allmänt behov påkallad, må därom förordnas, även om ändringen finnes medföra avsevärd olägenhet för kommun och kommunen på grund därav motsätter sig densamma. De i lagen angivna allmänna förutsättningarna äro, såsom framgår redan av lagtexten, endast exempel. I motiven till lagen 1 heter det därom: »Att i lag uttömmande angiva dessa skäl är uppenbarligen icke möjligt. Det måste åt Kungl. Maj:t överlämnas att pröva, om och när ett offentligt intresse kräver att åtgärd av ifrågavarande art vidtages. Emellertid har kommittén ansett det vara för kommunernas egen del till gagn och även från andra synpunkter riktigt att i lagen, om ock närmast exempelvis, upptagas de viktigaste av de skäl, som böra föreligga för att kommunal indelningsändring må komma till stånd.» Om vad som är att anse såsom »betydande allmänt behov» anföres i motiven följande: 1 Betänkande med förslag till lagstiftning angående kommunala nybildningar avgivet den 12 december 1917 av den s. k. kommunala nybildningskommittén.

242 »I vilka fall ett dylikt allmänt behov må anses vara för handen kan av naturliga skäl icke i lagen med fullständighet angivas. Stadganden i sådan riktning skulle bliva antingen alltför detaljerade och medföra olämpliga begränsningar av Kungl. Maj:ts befogenhet i fråga om den kommunala indelningen eller ock så allmänt och obestämt avfattade, att de i praxis bleve av ringa värde. Kommittén har emellertid funnit det önskvärt, att de ur allmän synpunkt viktigaste förutsättningarna för en tvångsändring i den kommunala indelningen i lagen exempelvis angivas. I princip förbehåller lagen åt Kungl. Maj:t rätten att pröva såväl huruvida indelningsändring kan medföra gagn som huruvida den är påkallad av betydande allmänt behov. Om Kungl. Maj:t med hänsyn till de alltmer kännbara olägenheterna av den nuvarande splittrade kommunindelningen skulle finna sammanslagningar av småkommuner påkallade av betydande allmänt behov, synes något formellt hinder knappast kunna anses föreligga för Kungl. Maj:t att förordna om sammanslagning. Det gäller emellertid en reform av så betydande omfattning och med så vittgående och i den hävdvunna samhällsorganisationen ingripande konsekvenser, a t t enbart regeringens uppfattning om dess nödvändighet icke bör vara avgörande. A t t överlämna en så vidsträckt befogenhet åt Kungl. Maj:t torde icke heller hava varit lagstiftarnas mening. De i lagen som exempel angivna förutsättningarna för indelningsändring hava av nybildningskommittén, samtidigt som kommittén betonade Kungl. Maj:ts fria prövningsrätt och principiella ensambestämmanderätt över kommunindelningen, uttryckligen betecknats såsom de viktigaste. D e visa att lagen närmast tillkommit med tanke på de tidigare normalt förekommande anledningarna till indelningsändring, nämligen behov a t t undanröja oregelbundenheter i indelningen, att reglera uppväxande tätorters förhållanden och att tillgodose städers och köpingars utvecklingsbehov. Lagen torde syfta uteslutande på lokalt begränsade indelningsändringar. Någon allmän revision av den bestående indelningen torde icke hava avsetts av 1919 års lagstiftare. Olägenheterna av småkommunsystemet voro visserligen aktuella medan lagstiftningsarbetet pågick, men man hyste på den tiden förhoppningar, att dessa olägenheter skulle kunna undanröjas på annat sätt. Nybildningskommittén, på vilkens förslag indelningslagen tillkom, avgav samtidigt förslag till den likaledes år 1919 utfärdade lagen om kommunalförbund, vilken — såsom ovan i 5 kapitlet framhållits — förväntades skola komma till en för den kommunala förvaltningens utveckling mycket betydelsefull användning. Nybildningskommittén avgav dessutom förslag om tvångssammanslagning av fattigvårdssamhällen utan rubbning av vederbörande kommuners självständighet i övrigt samt om ändrad skoldistriktsindelning oberoende av såväl den borgerliga som den kyrkliga kommunens gränser. Oavsett om 1919 års lag formellt sett ger Kungl. Maj:t befogenhet att genomföra en allmän revision av den kommunala indelningen eller icke, synes med hänsyn till vad ovan anförts en så genomgripande åtgärd icke böra vid-

tagas utan att riksdagen i ett principbeslut uttalat sig för densamma och godkänt de huvudsakliga riktlinjerna för indelningsändringen. Även med hänsyn till de särskilda förslag, som här nedan framlägges, bland annat angående kostnaderna för förfarandet samt angående statsbidrag för skatteutjämning inom de nybildade kommunerna under en viss övergångstid, är riksdagens medverkan nödvändig. Kungl. Maj:ts befogenhet att förordna om en allmän revision av kommunindelningen synes böra fastslås i en av Kungl. Maj:t och riksdagen stiftad lag. Att inrymma dessa bestämmelser i indelningslagen måste ur flera synpunkter anses olämpligt. Åtgärden har engångskaraktär. Den bör i varje fall icke kunna upprepas utan riksdagens hörande. Indelningslagens bestämmelser synas visserligen i de flesta avseenden bli direkt tillämpliga men vissa särbestämmelser, åsyftande bland annat ett mera summariskt förfarande, torde dock vara behövliga. Erforderliga särbestämmelser skulle spränga den gällande indelningslagens ram och föranleda omarbetningar, som äro onödiga om bestämmelserna intagas i en särskild lag. Med hänsyn till dessa synpunkter anser kommittén att en särskild lag bör utfärdas rörande nyindelningen. I denna lag kan hänvisningar göras till indelningslagen i tillämpliga delar. Förslag till sådan lag, benämnd »Lag om översyn av rikets kommunala indelning m. m.» finnes intagen å sid. 247. b) Kungl. Maj:ts förordnande om reformens genomförande. Indelningsändringen bör genomföras i ett sammanhang inom hela riket. Initiativet till erforderliga förberedande åtgärder bör tagas av Kungl. Maj:t, som i samband därmed bör meddela erforderliga närmare föreskrifter rörande förfarandet samt bestämma den tid, inom vilken indelningsändringen bör vara genomförd. Kungl. Maj:t synes böra uppdraga åt länsstyrelserna att efter erforderliga undersökningar och utredningar upprätta preliminära förslag till nyindelning inom respektive län i enlighet med de av riksdagen godkända närmare riktlinjerna, att höra kommunerna över förslagen samt att inom viss utsatt tid översända de överarbetade förslagen till kammarkollegiet. Tiden för förslagens överlämnande bör icke tillmätas för knappt. Länsstyrelsernas stora arbetsbörda kan eljest lätt tvinga till en alltför schablonmässig behandling av ärendet. Det är också av mycket stor vikt, att kommunerna erhålla en tillräcklig betänketid för att sätta sig in i reformens syftemål och konsekvenser i olika avseenden, så att de med full insikt därom kunna framlägga sina önskemål i fråga om de nya kommunernas omfattning. Därigenom främjas ett objektivt ställningstagande till såväl reformen i dess helhet som till de särskilda lokala problemen. Kombinationer, som kanske från början

förefallit motbjudande, därför att de strida mot den traditionella uppfattningen, kunna vid närmare övervägande visa sig i längden medföra större allmänt gagn. Visserligen torde kommunerna redan i samband med kommittébetänkandets remittering få tillfälle att sätta sig in i förslagets huvudprinciper. Först sedan ett principuttalande från riksdagen om reformens nödvändighet föreligger, kan man dock förvänta att diskussionen mera positivt inriktas på sådana problem, som sammanhänga med reformens genomförande på det för bygden mest ändamålsenliga sättet. c) Länsstyrelsernas utredningar och förslag till nyindelning. Då indelningsändringen uteslutande skall avse sammanläggning av hela kommuner, torde utredningsarbetet rörande de särskilda kommunernas förhållanden i regel bli enklare och mindre omfattande än vad som är nödigt vid uppdelning av kommuner och sammanläggning av delar av olika kommuner. Sammanlagt torde emellertid utredningsarbetet, åtminstone inom de typiska småkommunlänen, bli betydande. För att arbetet skall kunna bedrivas utan onödig tidsutdräkt och i stort sett oberoende av det löpande länsstyrelsearbetet, synes det angeläget att länsstyrelserna beredas nödig förstärkning i arbetskraften. För att utredningsarbetet inom de olika länsstyrelserna skall kunna bedrivas efter i möjligaste mån enhetliga linjer, synes länsstyrelsernas vederbörande befattningshavare genom socialdepartementets försorg böra på lämpligt sätt beredas tillfälle till en närmare orientering i fråga om hithörande arbetsuppgifter och arbetsmetoder, t. ex. vid en centralt anordnad konferens. För utredningsdetalj, som kräver speciell sakkunskap, böra länsstyrelserna på begäran kunna erhålla biträde av kammarkollegiet, som för sådant ändamål bör kunna förordna särskilda utredningsmän att tillhandagå länsstyrelserna. Utredningsarbetet bör såvitt möjligt bedrivas under personlig kontakt med de kommunala förtroendemännen inom de olika orterna. Den personliga kontakten underlättar en uttömmande ömsesidig information och främjar samarbete för problemens lösning på lämpligaste sätt. Särskilda sammanträden inför länsstyrelserna med representanter för kommunerna och de särskilda kommunala organen synas böra hållas i de olika orterna, innan länsstyrelsen uppgör det förslag till nyindelning varöver kommunernas beslutande organ böra höras genom handlingarnas remittering. Vid dessa sammanträden böra diskuteras förslag, som under utredningsarbetet blivit från kommunalt håll framlagda eller inom länsstyrelsen preliminärt uppgjorda. Till dessa sammanträden böra även kallas representanter för församlingarna och pastoraten ävenså vederbörande landsfiskaler. Myndigheter, vilka hava tillsyn över olika grenar av den kommunala förvaltningen (t. ex.

245 folkskoleinspektörerna) eller vilkas yttrande av annan anledning bör inhämtas i ärendet (t.ex. häradsskrivarna), böra även beredas tillfälle komma tillstädes. Där länsstyrelse finner anledning bereda hela ortsbefolkningen och icke endast kommunala representanter tillfälle deltaga i sammanträdena, bör hinder däremot icke anses föreligga. d) Kommunernas hörande. Att kommunerna böra beredas en tillräcklig betänketid, innan de ha att taga definitiv ställning till tänkbara alternativförslag, har förut framhållits. Under utredningsarbetet böra kommunernas representanter erhålla orientering om riktlinjerna för indelningsändringen samt tillfälle att framföra sina synpunkter dels genom personlig kontakt med den eller de befattningshavare, som närmast ha hand om utredningsarbetet och dels vid ovan avsedda sammanträden inför länsstyrelsen. Sedan länsstyrelserna upprättat förslag till ny indelning, böra kommunernas beslutande organ beredas tillfälle att inom exempelvis tre månader avgiva yttrande över förslaget med tillhörande handlingar i vad desamma röra respektive kommuner. Skulle kommunernas yttrande ge anledning till att länsstyrelsens förslag i något väsentligt avseende revideras, böra vederbörande kommuner ånyo beredas tillfälle yttra sig över det reviderade förslaget. e) Kammarkollegiets befattning med frågan. Om länsstyrelserna på sätt ovan föreslagits under sitt utredningsarbete kunna stå i kontakt med och erhålla biträde av kammarkollegiet, torde de av länsstyrelserna med förslaget överlämnade utredningarna i regel kunna vara så fullständiga, att ytterligare utredning endast i undantagsfall behöver förekomma. Emellertid kommer mängden av ärenden likväl att innebära en mycket stor extra arbetsbelastning för kammarkollegiet. Ärendena böra såvitt möjligt avgöras i ett sammanhang, så att ensartade problem må lösas efter i stort sett enhetliga principer. För att arbetet skall kunna medhinnas inom rimlig tid, torde kammarkollegiets personalstat behöva tillfälligt förstärkas och måhända även en viss ändring i dess organisation behöva ske. Kammarkollegiet har en stor erfarenhet i fråga om kommunala indelningsärenden. Kommittén vill icke ifrågasätta ämbetsverkets och dess ämbetsmäns vilja och förmåga att allsidigt bedöma även här ifrågavarande ärenden. Då tvångssammanslagning mot kommunernas vilja i en del fall torde bli nödvändig, skulle det emellertid ur förtroendesynpunkt vara synnerligen värdefullt, om representanter för de kommunala intressena bereddes tillfälle att deltaga i ärendenas behandling inom kammarkollegiet, vars yttranden torde komma

att tillmätas stor vikt vid ärendenas slutliga avgörande hos Kungl. Maj:t. I ovan ifrågasatta förstärkning skulle med hänsyn därtill lämpligen kunna ingå även två av Kungl. Maj:t utsedda personer med praktisk erfarenhet från kommunalt arbete. f) Kungl. Maj :ts beslut och indelningsändringarnas ikraftträdande. För ärendenas snabba behandling inom socialdepartementet torde även här en tillfällig personalförstärkning kunna visa sig erforderlig. För erforderliga ytterligare utredningar torde emellertid i regel biträde kunna erhållas från kammarkollegiet. Kungl. Maj:ts förordnande om nyindelning synes, så vitt ske kan, böra meddelas i ett sammanhang för samtliga kommuner inom ett län, så att nyindelningen kan träda i kraft samtidigt i hela länet. Därigenom underlättas organisationsarbetet inom de olika länen. Därest det är möjligt, bör reformen genomföras samtidigt i hela riket. I 12—21 §§ i 1919 års indelningslag finnas bestämmelser om indelningsändrings ikraftträdande och åtgärder i avseende därå. Dessa bestämmelser torde i stort sett oförändrade kunna tillämpas även vid nyindelningen. Enligt 12 § skall ändring i kommunal indelning träda i kraft vid det kalenderårs början, som Konungen bestämmer, icke tidigare än fyra eller, där kommun genom ändringen delas, nio månader efter det förordnande om ändringen meddelats. Vid nyindelningen synes det angeläget, att Kungl. Maj:t alltid lämnar längre tidsfrist än fyra månader för att ge de nya kommunerna tillräcklig tid att organisera sig. Sedan förordnande meddelats om ändring i kommunal indelning, skall enligt 13 § under tiden imian ändringen träder i kraft den kommunala beslutanderätten utövas enligt den nya indelningen, dock att i fråga om angelägenhet, som avser kommun enligt den äldre indelningen, sistnämnda indelning skall följas, intill dess den nya indelningen trätt i kraft. En dubbel kommunorganisation uppkommer alltså under mellantiden. 118 § finnas bestämmelser rörande förvaltningsorganisationens uppbyggande i nybildade kommuner. Är nybildad kommun landskommun eller köping, åligger det enligt denna paragraf Konungens befallningshavande att så fort ske kan under året innan indelningsändringen träder i kraft och sist före den 1 oktober förordna person att hålla kommunalstämma för val av kommunalstämmans ordförande och vice ordförande ävensom kommunalnämnd. I nybildad kommun må enligt samma paragraf under året innan indelningsändringen träder i kraft fullmäktige och kommunala befattningshavare utses oberoende av eljest gällande bestämmelser om tid för dylika val. I fråga om beräk* nandet av deras tjänstgöringstid skall så anses, som om denna börjat först med ingången av nästföljande året. Mandattiden utgår med den löpande all-

247 manna valperiodens slut. Fullmäktige skola omedelbart efter valet övertaga handhavandet av de dem tillkommande uppgifterna. Jämväl kommunala befattningshavare, som utses före den nya kommunindelningens ikraftträdande, skola genast träda i utövning av sina befattningar med befogenhet att vidtaga sådana åtgärder, som erfordras i anledning av indelningsändringen. För att underlätta arbetet med de nya kommunernas organisation synas närmare anvisningar böra utarbetas inom vederbörande departement och tillhandahållas kommunerna, samtidigt med att förordnande om nyindelning meddelas.

g) Kostnaderna för utredningarna m. m. Utredningskostnaderna torde böra stanna å statsverket, i den mån de icke avse sådan utredning, som kommunerna enligt 27 § i indelningslagen äro skyldiga att tillhandahålla. h) Lagförslag. Såsom förut framhållits anser kommittén, att Kungl. Maj:ts befogenhet att genomföra den förordade indelningsändringen bör grundas på en särskild av Kungl. Maj:t och riksdagen stiftad lag. Denna lag synes lämpligen böra givas följande innehåll:

Lag om översyn av rikets kommunala indelning m. m. 5 1. För vinnande av en med hänsyn till de kommunala förvaltningsuppgifternas omfattning och beskaffenhet lämplig kommunal indelning i riket skall en allmän översyn av den kommunala indelningen äga rum. Föreligger sådan förutsättning för mdelnmgsändring, som angives i 3 § första stycket lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning, må därvid i den ordning, som här nedan föreskrives, kommun sammanläggas med en eller flera angränsande kommuner utan hinder av vad i 3 § andra stycket samma lag stadgas. §2. Utredning för ovan angivna ändamål skall efter Kungl. Maj:ts närmare förordnande för varje län verkställas av länsstyrelsen. Där kommunindelningen icke är ur ovan angivna synpunkter tillfredsställande och fördelar anses kunna vinnas genom sammanläggning av kommuner, har länsstyrelsen att upprätta förslag till ny indelning. Länsstyrelsen äger att, där så finnes erforderligt, förordna särskild tjänsteman till sitt biträde. Kammarkollegiet må på framställning av länsstyrelsen förordna särskild person att biträda länsstyrelsen vid utredning av särskild fråga.

§3. Innan förslag till ny indelning uppgöres av länsstyrelsen, skola representanter för kommunerna beredas tillfälle att framföra sina synpunkter inför länsstyrelsen. Förslag till ny indelning skall tillställas av förslaget berörda kommuner för yttrande. § 4.

Sedan utredning slutförts, skall länsstyrelsen insända handlingarna i ärendet till kammarkollegiet, som med eget utlåtande och den ytterligare utredning, som befinnes erforderlig, skall underställa ärendet Kungl. Maj:ts prövning. §5. De kostnader, som föranledas av förfarande enligt denna lag, skola gäldas av allmänna medel. Därom samt om förstärkning av länsstyrelsernas och kammarkollegiets organisation för handläggning av frågor, som avses i lagen, förordnar Konungen.

§6. I övrigt skola bestämmelserna i 1 kap. lagen om ordning och villkor för ändring i kommunal och ecklesiastik indelning i tillämpliga delar gälla. Några ytterligare nya författningsbestämmelser torde icke vara erforderliga för reformens genomförande. E n annan sak är, att vissa bestämmelser i kommunalförfattningarna efter småkommunernas försvinnande komma att sakna tillämpning. Önskvärda justeringar i sådana avseenden torde kunna anstå tills vidare och göras i samband med andra eventuella ändringar i respektive författningar. Kommittén finner i varje fall ej anledning belasta detta betänkande med dylika detaljer.

4. Riktlinjer för ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna. Indelningslagen innehåller i 4—10 §§ bestämmelser om ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna vid indelningsändring. Dessa bestämmelser synas i tillämpliga delar böra gälla även vid en allmän revision av kommunindelningen. Vid ändring i kommunal indelning skola enligt 4 § nämnda lag, där så finnes nödigt, de av indelningsändringen berörda kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden ordnas genom uppgörelse, som fastställes av Konungen i sammanhang med förordnande om ändringen. Dock må uppgörelse i visst avseende, där Konungen så bestämmer, kunna verkställas senare i den ordning och enligt de grunder, som i förordnandet angivas.

249 Kommunala nybildningskommittén anför angående partsförhållandena och bestämmanderätten vid dylik uppgörelse följande: »Den uppgörelse, varom ovan nämnts, skall, på sätt sägs i förslagets 4 §, ske mellan de kommuner, som av indelningsändring beröras, och angå deras inbördes ekonomiska förhållanden. De kommuner, varom är fråga, äro tydligtvis icke endast de redan existerande utan även sådana, vilka skulle komma att bildas genom ändringen . Uppgörelsen skall av Kungl. Maj:t fastställas i sammanhang med förordnandet om indelningsändringen. Sina krav och önskningar äga de intresserade kommunerna framställa vid den förberedande förhandling, som kommer att ingå som ett led i undersökningen i ärendet och varvid även förslag till uppgörelsen skall åstadkommas. Bestämmanderätten ligger därefter i Kungl. Maj:ts hand. Kungl. Maj:t är alltså oförhindrad att vidtaga ändring i det underställda förslaget.» a) Övertagandet av tillgångar och skulder. I fråga om övertagandet av tillgångar och skulder äro reglerna, för det fall att indelningsändringen endast avser sammanläggning av hela kommuner, mycket enkla. Huvudregeln anges i 10 § indelningslagen, som stadgar »att då kommun införlivas med annan kommun eller ingår i nybildad kommun, kommunens tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser tillkomma den ökade eller nybildade kommunen». Regeln är självklar. Begreppet kommun innebär gemenskap. Kommunen skall vara en ekonomisk enhet, vars tillgångar enligt kommunallagarna skola användas för hela kommunens gemensamma behov. E n del av en kommun kan icke — såvida den icke utgör en specialkommun — uppträda såsom e t t särskilt rättssubjekt, med särskilda tillgångar och skulder samt särskild ekonomisk förvaltning. Från huvudregeln i 10 § kan emellertid göras undantag. Enligt 6 § andra stycket må nämligen »där särskilda omständigheter därtill föranleda, vid uppgörelse träffas bestämmelser, varigenom kommunal tillgång eller förbindelse tillägges allenast del av ändrad eller nybildad kommun». Om motiven till undantaget anför kommunala

nybildningskommittén

följande: »Kommitténs förslag till fördelning av kommunala tillgångar och förbindelser är byggt på den princip, att de kommunala tillgångarna och skulderna skola, om ock de varda överflyttade från en kommun till annan, dock förbliva i eminent mening kommunala och förty följa den kommunala indelningen. Denna princip ansluter sig ju till den i kommunallagarna uttryckta grundsatsen om kommunen såsom en ekonomisk enhet. Att undantag från denna grundsats må stadgas, förutsattes emellertid i kommunallagarna (förordningen om kommunalstyrelsen på landet 5 § och förordningen om kommunalstyrelse i stad 5 §). 1 Enligt kommitténs mening kunna förhållandena vid kommunala indelningsändringar av varje slag i särskilt 1

Jämför motsvarande bestämmelser i 1930 års lagar 4 och 5 §§.

250 fall vara av den beskaffenhet, att tillfälle att göra undantag från den eljest gällande principen bör beredas. Det kan sålunda tänkas, att viss kommunal tillgång, exempelvis en donationsfond, befinnes vara uppenbarligen avsedd icke för kommunen såsom sådan utan för det område kommunen vid donationens erhållande omfattade. Vidkommande skuld eller annan förbindelse kunna stundom särskilda förhållanden göra det skäligt och önskvärt att det kommunala område, som är för förbindelse ansvarigt, icke utvidgas. I sådant hänseende må erinras, hurusom vid hel kommuns införlivande med annan kommun Kungl. Maj:ts föreskrift, att den utvidgade kommunen skall övertaga ansvarigheten för de förutvarande kommunernas skulder, plägat inskränkas genom tillägget 'allt efter avdrag av den kapital- och räntebetalning, som bör vara verkställd före den dag, då införlivningen äger rum'. Med denna bestämmelse torde hava avsetts, att stadga, att, för den händelse en av de förutvarande kommunerna skulle finnas hava gjort sig skyldig till försummelse i nämnda hänseende, följden av dylik försummelse skall drabba icke hek den utvidgade kommunen utan endast den del av densamma, som till sitt område motsvarar den försumliga kommunen.» D å syftet med nyindelningen är att råda bot för den försvagande splittringen i den bestående kommunindelningen, är det vid reformens genomförande av stor vikt, att principen om kommunens enhet icke brytes genom onödiga undantag. Särskilt förvaltade tillgångar, särskilda inkomster och utgifter och särskilda utdebiteringar för kommunala uppgifter inom olika kommundelar skulle bortsett från de rent tekniska förvaltningssvårigheterna, bidraga till att konservera den nuvarande splittringen och försvåra sammansmältningen. Bestämmelsen i 6 § torde därför böra tillämpas mycket snävt. Andra tillgångar och skulder än sådana, som enligt motiven direkt avsetts av nybildningskommittén, nämligen vissa lokalt betonade donationsfonder samt vissa i avvaktan på indelningsändringen avsiktligt försummade kommunala förpliktelser, torde icke böra göras till föremål för undantagsbestämmelser. Vad beträffar innebörden i uttrycket »tilläggas viss del av kommun», torde därmed icke kunna avses annat än — i fråga om tillgång — särskilda bestämmelser rörande tillgångens användning och förvaltning samt — i fråga om förbindelse — bestämmelser om rätt till särskild utdebitering inom den berörda kommundelen. Äganderätten till tillgången såväl som ansvaret för förbindelsen gentemot borgenären tillkommer efter sammanslagningen den nya kommunen.

b ) Behandling av donationsfonder och annan donerad egendom. Olika slag av hithörande egendom. Självständiga och osjälvständiga stiftelser. Åtskilliga kommuner ha tillgångar, som tillfallit kommunen genom gåva eller testamente. Det kan vara tillgångar i penningar, värdehandlingar eller annan lös egendom eller fastigheter. Egendomen kan tjäna skilda ändamål. Den kan utan åtskillnad ingå i eller hållas åtskild från kommunens övriga

251 tillgångar. I enstaka fall kan donator ha överlämnat egendomen till kommunen för att användas enligt dess fria bestämmande utan att något villkor eller önskemål förknippats med donationen. I regel är emellertid kommunens rätt att förfoga över egendomen inskränkt genom särskilda, av donator direkt meddelade eller efter hans önskningar av kommunen beslutade föreskrifter rörande egendomens användning eller förvaltning. Vissa donationer ha tillkommit för att tillgodose ett aktuellt nyanskaffningsbehov eller eljest ett ändamål av engångskaraktär. Någon kan t.ex. ha donerat en orgel till en skola eller en tomt till ett skolhus. I andra fall avser donationen att fortvarande tjäna ett bestämt ändamål, för vilket egendomen avsatts såsom en särskild fond, skild från kommunens övriga tillgångar. Sådana donationsfonder kunna avse inrättande och drift av pensionärshem, årliga understöd åt mindre bemedlade, premier och stipendier, skolbarnsbespisning eller dylikt. I sådana fall ha donationerna stiftelsekaraktär. En sådan, till en kommun med äganderätt överlämnad donationsfond kallas en osjälvständig stiftelse, i motsats till de egentliga, självständiga stiftelserna, vilka bilda egna juridiska personer och själva äro att anse såsom ägare till den för stiftelseändamålet avsatta egendomen. Då detta avsnitt närmast avser behandlingen av kommunala tillgångar, skulle anledning ej finnas att här syssla med sådana donationsfonder, som äro att anse såsom självständiga stiftelser och alltså icke ingå i den kommunala förmögenheten. På grund av donationsbestämmelsernas oklara formulering kan det emellertid stundom vara svårt att avgöra, om donator med en till »kommunen» eller till ett kommunalt organ överlämnad fond avsett att skänka egendomen till kommunen med äganderätt för att användas för det angivna ändamålet eller att upprätta en självständig stiftelse. Självständiga stiftelser kunna stundom ha ett kommunalt organ till styrelse eller åtminstone kommunala representanter i styrelsen. I sådant fall rubbas även deras organisation genom en kommunsammanslagning och i stort sett enahanda omregleringsbehov kan uppkomma som beträffande de osjälvständiga stiftelserna. Av dessa anledningar synes det lämpligt att här parallellt behandla även de problem, som i samband med indelningsreformen kunna uppstå beträffande vissa självständiga stiftelser. Kungl. Maj:ts befogenhet att ändra donationsbestämmelser. Som allmän regel beträffande donationer gäller, att donators vilja bör respekteras. Befogenhet att ändra donationsbestämmelser tillkommer, om ej annat särskilt föreskrivits i bestämmelserna, uteslutande Kungl. Maj:t. Denna befogenhet, den s. k. permutationsrätten, grundas på den Konungen i regeringsformen tillerkända allmänna ekonomiska lagstiftningsrätten. Donator har ingen självständig rätt att ändra donationsbestämmelser, men om han lever, sker självfallet ej ändring utan hans samtycke.

252 Några lagbestämmelser rörande permutationsrättens närmare innehåll firmas icke. Kungl. Maj:t anses kunna jämka donationsbestämmelser i den mån behov därav föreligger. Sådant behov anses föreligga, t. ex. om det med en stiftelse åsyftade ändamålet icke längre kan vinnas på grund av förändrade faktiska eller rättsliga förhållanden. Ändrade förhållanden kunna också medföra, att en stiftelse med den organisation den erhållit, icke längre kan verka för sitt ändamål. I sådana fall skulle kanske stiftelsens upphörande bli en nödvändig följd, om icke ändring i det ena eller andra avseendet finge ske. Även i andra fall kan jämkning i donationsbestämmelserna utgöra en förutsättning för att donators avsikter med donationen skola kunna fullföljas. Förändringar i äganderätten. De genom kommunsammanslagningen ändrade förhållandena måste med nödvändighet medföra vissa rättsliga och organisatoriska förändringar även beträffande sådan egendom, som tillfallit kommun genom gåva eller testamente. Den ursprungliga kommunen upphör och uppgår i en nybildad kommun. Då det rättssubjekt, som är ägare till den donerade egendomen upphör att existera, måste egendomen övergå till ny ägare. Något skäl för att låta äganderätten övergå till annan ägare än den nybildade kommunen torde i regel icke finnas (jämför nedan). Äganderättsförändringen är emellertid av formell natur. Det väsentliga beträffande en kommunal donation är icke vem som är ägare till den donerade egendomen utan vem som är berättigad till den förmån, som härflyter ur egendomen. Någon ändring i donationsändamålet behöver icke följa av att äganderätten överflyttas på ett nytt rättssubjekt. Den donerade skoltomten bör självfallet, liksom det med skattemedel uppförda skolhuset, utan vidare övergå till den nybildade kommunen. Tomtens användning för det av donator avsedda ändamålet rubbas icke därigenom. Samma gäller i stort sett beträffande all kommunen tillhörig, donerad egendom, även beträffande de s. k. osjälvständiga stiftelserna. Beträffande stiftelserna kunna emellertid, såsom nedan närmare skall belysas, vissa formella justeringar och förtydliganden samt stundom även sakliga ändringar i donationsbestämmelserna bli erforderliga. Äganderätten till en osjälvständig stiftelses fonder behöver icke nödvändigt övergå från den gamla kommunen till den nybildade. Undantagsvis kan det måhända vara motiverat, att överföra fonden från den borgerliga kommunen till den av indelningsändringen oberörda kyrkliga församlingen. I regel torde emellertid donationsändamålets närmare anknytning till den borgerliga kommunala verksamheten göra detta olämpligt. I något fall kan det möjligen stå i överensstämmelse med såväl donators avsikter som den ursprungliga kommunens intressen att förändra en osjälvständig stiftelse till en självständig sådan för att göra den mera oberoende av den nybildade kommunen. Med stöd av permutationsrätten torde Kungl. Maj:t även kunna förordna om sådana ändringar i donationsbestämmelserna.

253 Förut ^ har framhållits, att en donationsfond, som utgör en självständig stiftelse icke ingår i kommunens förmögenhet, även om den förvaltas av ett kommunalt organ. Därav följer, att någon förändring i äganderätten till en sådan donationsfond icke föranledes av kommunsammanslagningen. Förändringar beträffande den donerade egendomens förvaltning. För åtskillig donerad egendoms förvaltning gälla inga särskilda bestämmelser. Egendomen ingår i förvaltnings- och redovisningsavseende utan vidare bland kommunens övriga tillgångar. Detta torde i regel vara fallet med sådana donationer som skolorgeln och skoltomten i de ovan anförda exemplen. Beträffande fast egendom, som för något kommunens gemensamma nytta avseende ändamål tillfallit kommunen genom gåva eller testamente gäller dock alltid enligt 79 § lagen om kommunalstyrelse på landet den allmänna bestämmelsen, att kommunala beslut, som angå avhändande eller pantförskrivning av sådan egendom eller överenskommelse, varigenom någon kommunens rätt till sådan egendom ändras, skola för att vinna bindande kraft underställas Kungl. Maj:ts prövning och fastställelse. För åtskillig donerad egendoms förvaltning gälla emellertid enligt donators bestämmande särskilda föreskrifter. Donationsfonder förvaltas icke alltid av kommunens centrala medelsförvaltande organ utan kanske oftare av fattigvårdsstyrelsen, folkskolestyrelsen eller annat kommunalt organ, till vars verksamhet donationsändamålet närmast ansluter sig. För förvaltningen av såväl fonder som fastigheter, konstsamlingar och dylikt kunna finnas efter särskilda grunder utsedda styrelser. Särskilda föreskrifter kunna finnas rörande fonders placering och dylikt. Så vitt möjligt böra sådana föreskrifter lämnas orubbade vid kommunsammanslagningen. Då den ursprungliga kommunen och dess organ upphöra att existera, bli dock vissa förändringar nödvändiga. Om donationsstyrelsen utgöres av kommunalnämnd, fattigvårdsstyrelse, folkskolestyrelse eller annat kommunalt organ eller ledamöter av dylikt organ,' torde uppdraget böra överflyttas på motsvarande organ eller befattningshavare i den nya kommunen. För att öka inflytandet från den kommundel, som donationsfonden avser, kan nämnden (styrelsen etc.) vid behandling av ärenden rörande fonden, förstärkas med en eller flera av kommunens beslutande organ utsedda, särskilda ledamöter från kommundelen. Att tillsätta en särskild styrelse för fonden för att bereda den förmånsberättigade kommundelen uteslutande inflytande över dess förvaltning kan tänkas (jämför vad ovan anförts om möjligheten att förändra en osjälvständig stiftelse till en självständig) men torde icke alltid vara vare sig erforderligt eller ens lämpligt. Donator torde i regel ha haft en bestämd avsikt med att anknyta fonden till ett visst kommunalt organ. Donationsändamålet kan stå i nära samband med det kommunala organets verksamhet. En fattigvårdsstyrelse såsom förvaltare av en donationsfond för understöd åt fattiga representerar en värdefull sakkunskap

254 inom sitt verksamhetsområde och sammanhanget i det sociala arbetet bör icke i onödan splittras. Motsvarande synpunkter kunna göra sig gällande beträffande andra kommunala organ. Donationsbestämmelserna böra följas så smidigt som möjligt. Skall donationen förvaltas av en efter särskilda grunder utsedd styrelse, bör styrelsen utses enligt dessa grunder även efter sammanslagningen. Om den ursprungliga kommunen eller något dess organ utsett en eller flera ledamöter i donationsstyrelsen, bör denna befogenhet efter sammanslagningen tillkomma den nya kommunens motsvarande organ. Det torde emellertid böra föreskrivas, att ledamot skall utses bland de kommunmedlemmar, som äro bosatta inom den ursprungliga kommunens område. Utser kommunen hela donationsstyrelsen, bör motsvarande gälla. Beträffande sådana självständiga stiftelser, som ha ett kommunalt organ till styrelse eller kommunala representanter i styrelsen, torde ovan anförda synpunkter vara direkt tillämpliga. I fråga om förvaltningen av självständiga stiftelser innehålla donationsbestämmelserna ofta detaljerade föreskrifter rörande såväl stiftelsens organ som dess befogenheter. Skilda förvaltningsuppgifter kunna vara fördelade på olika organ. Stundom särskiljes rätten att omhänderhava fonden (vårda egendomen, placera medlen, uppbära avkastning och dylikt) från rätten att bestämma om deT för förbrukning tillgängliga medlens närmare användning (tilldelning av understöd, utseende av stipendiater, beslut om inköp av böcker för bibliotek och dylikt). Liknande uppdelning kan även förekomma i fråga om osjälvständiga stiftelser, vilka stå på gränsen till de självständiga. Är förvaltningen av en stiftelse fördelad på skilda organ, på sätt här antytts, torde lokalintresset framför allt böra beredas inflytande på fondmedlens användning. Där särskilda förhållanden icke göra det olämpligt, torde man ur kontrollsynpunkt böra sträva efter att fondmedlens omedelbara omhänderhavande och placering tillkommer kommunens centrala medelsförvaltande organ. Förändringar beträffande användningen. Det viktigaste vid behandlingen av donationerna är att tillse, att donationsmedlen (egendomen och dess avkastning) alltjämt komma till användning för sitt ursprungliga syfte i enlighet med donationsbestämmelserna. Om detta sker, torde eventuellt erforderliga förändringar i äganderätten och förvaltningsrätten kunna betraktas såsom formaliteter. I fråga om användningen har man att särskilja själva donationsändamålet och användningsområdet. Beträffande bådadera bör donators vilja respekteras och anledning till förändringar torde i regel icke uppkomma. Om icke motsatsen uttryckligen framgår av donationsbestämmelserna, torde man i första hand få anse, att donator genom att anknyta sin donation till en

255 kommun eller ett kommunalt organ avsett att även för framtiden begränsa delaktigheten i donationsförmånerna till de inom den ursprungliga kommunen boende. Vid kommunsammanslagning torde en sådan begränsning därför böra göras till regel. Donationsfonder, vilkas användningsområde hänför sig till kommunen, böra »tilläggas» den del av den nya kommunen, som motsvarar den ursprungliga kommunens område. Endast när särskilda skäl tala därför, bör undantag göras från denna regel. I vissa fall är emellertid en begränsning av användningsområdet icke tillräcklig för att förmånen av donationen odelad skall tillkomma kommundelen. Donationsändamålet sammanfaller i många fall helt eller delvis med ett rent kommunalt ändamål, för vilket medel normalt anskaffas genom utdebitering. Genom donationen minskas kommunens utgifter för verksamheten. Denna minskning kommer efter sammanslagningen hela den nya kommunen tillgodo. Det kan vara fråga om understödsfonder av allehanda slag, varigenom kommunens utgifter för socialvården minskas, eller fonder för slöjdundervisning, skolbarnsbespisning, skolläkare, skoltandvård, skolbad och dylikt, varigenom kostnader för skolväsendet, som i andra kommuner utdebiteras, besparas kommunen. I och med att kravet på den kommunala förvaltningens standard ökas och gränserna för den kommunala verksamheten utvidgas, komma allt flera donationsändamål, som tidigare fallit utanför dessa gränser, att helt eller delvis falla inom desamma. Fonder av detta slag äro i regel av tämligen blygsam storlek och den totala minskning av kommunens utgifter, som genom dem åstadkommes saknar egentlig betydelse. Om övriga kommundelar indirekt få förmån av att vissa fattiga i en kommundel erhålla understöd genom en lokal fond eller att en kommundel bekostar sin skolbarnsbespisning genom fondmedel, torde detta icke utgöra tillräcklig anledning till olika utdebitering inom de olika kommundelarna. Den verkliga utgiftsminskningen kan ofta vara svår att beräkna, i synnerhet när det gäller understöd på gränsen mellan s.k. obligatorisk och frivillig fattigvård. Föreligger anledning att begränsa donationens ekonomiska verkningar till kommundelen, torde detta ofta kunna ske genom en sådan jämkning i donationsbestämmelserna, att fondmedlen i fortsättningen endast må användas för ändamål, som klart ligga utanför vad som bör bekostas med utdebiterade medel. Om det är uppenbart, att donator just avsett att hans donation borde användas för något önskvärt ändamål, för vilket vid tiden för donationen skattemedel icke kunde påräknas, blir en sådan jämkning desto mera motiverad. I åtskilliga kommuner förekomma emellertid donationsfonder, som direkt avse att minska kommunens utdebitering för fattigvården eller för skolväsendet eller för de kommunala utgifterna överhuvudtaget. Den skatteminskning, som på detta sätt erhålles, torde i regel icke vara mera avsevärd, men den kan dock vara av sådan betydenhet att de berättigade icke utan vidare vilja dela 17 451950

256 förmånen med övriga kommundelar. I många fall kanske övriga kommundelar genom ett bättre skatteunderlag tillföra den berättigade kommundelen större skatteminskning än de själva skulle vinna, om de bleve delaktiga i donationsförmånen. De ha kanske ännu större fonder, som bildats av skattemedel och som därför enligt huvudregeln i 10 § indelningslagen skola användas för hela kommunens gemensamma behov. Genom att förbehålla donationsförmånen åt kommundelen vållas en särdebitering, som kommer att bestå för all framtid och som ur principiell synpunkt får anses förkastlig. I sådana fall kan uppstå mycket starka intressekonflikter mellan skäliga rättvisesynpunkter å ena sidan och hänsyn till donationens helgd å andra sidan. Hur sådana intressekonflikter skola lösas, torde få avgöras från fall till fall. Enbart en mindre skillnad i utdebiteringen torde icke i och för sig vara tillräcklig anledning att frångå donators vilja. I vissa fall kan det överensstämma med donators avsikter att förbehålla fonden för det ursprungliga kommunområdet men för ändamål, som icke bekostas av skattemedel. Även andra slag av donationer än de ovan nämnda, kunna ge anledning till liknande problemställningar. På många håll finnes s.k. fattiggårdar, ålderdomshem, pensionärshem eller andra dylika inrättningar, som tillkommit genom donationer. Stundom kunna självständiga stiftelser driva sådana inrättningar, med påföljd att några motsvarande kommunala anstalter icke äro behövliga. Det kan tänkas, att en på detta sätt gynnad kommun anser sig efter sammanslagning böra i motsvarande mån befrias från delaktighet i den nybildade kommunens utgifter för fattigvården. Ett sådant krav kan icke i och för sig vara mera berättigat än den rika kommunens krav på skattesänkning för sig själv eller skattehöjning för den fattigare kommunen på grund av att sistnämnda medfört förhållandevis mindre tillgångar och mera skulder i det gemensamma boet. Detta allmänna problem har berörts ovan å sid. 192 o. f. och upptages till särskild behandling här nedan sid. 258. När det gäller speciellt donationsfondernas behandling, har man i första hand att taga hänsyn icke till kommunens intresse av att bevara en gynnad ställning i förhållande till övriga kommuner utan till donators intresse av att det avsedda ändamålet med donationen alltjämt fullföljes, så nära som de förändrade förhållandena medgiva. Som ovan framhållits får man i regel utan vidare anse, att donator med kommunen avsett den ursprungliga kommunen. Någon extensiv tolkning av donators vilja i fråga om användningsområdet bör icke förekomma utan att särskilda omständigheter bestämt tala därför. Man bör emellertid i sådana fall, då en begränsning av användningsområdet leder till en ur rättvisesynpunkt mindre tilltalande lösning av problemen, komma ihåg, att donator i regel icke räknat med en ändring i den kommunala indelningen och att han för den skull icke träffat några dispositioner för en sådan eventualitet. Om ett mindre om-

257 rade inkorporeras med den ursprungliga kommunen, bör man då anse det bäst överensstämma med donators vilja, att kommunmedlemmarna i den inkorporerade delen hållas utanför donationsförmånerna? Denna fråga kan framställas även när det gäller inkorporering av ett något större område eller sammanslagning av hela kommuner. Känslan för hemkommunen är icke beroende av var kommungränsen faktiskt går fram. I många fall torde man kunna säga, att den faktiska fixeringen av användningsområdet i donationsbestämmelserna mera berott på den vid donationstillfället gällande kommunindelningen än på räckvidden av donators goda vilja. Donators innersta vilja har varit att göra väl, att gagna det allmänna och kanske i vissa fall även att varaktigt befästa sitt eget eller någon anhörigs minne. Donator skulle sannolikt i de flesta fall ha grundat sin stiftelse och anknutit den till den egna kommunen, även om denna varit större och folkrikare och hans personliga samhörighet med de särskilda kommunmedlemmarna varit mindre stark. Vid bedömandet av donators avsikter härvidlag bör man dock beakta, att det kan ligga närmare till hands att donera till en liten kommun, för vilken även en relativt blygsam donation kan betyda mycket, än till en större, där donationen icke skulle kunna göra motsvarande nytta och kanske icke heller vinna motsvarande uppskattning. Vid avgörandet av en eventuell fråga om användningsområdets utvidgning bör man oberoende av donators uppenbara eller sannolika avsikter, även taga hänsyn till det faktum, att donationerna på ett särskilt sätt äro bärare av lokala traditioner, som man icke i onödan bör rubba. Överflyttning av donationsfonder från den kyrkliga församlingen till den borgerliga kommunen. I detta sammanhang må beröras frågan, huruvida till den kyrkliga församlingen överlämnade donationsfonder, som avse folkskoleväsendet, böra i samband med kommunsammanslagningen och den därmed följande sekulariseringen av skolväsendet överflyttas till den nybildade borgerliga kommunen.1 Enligt 22 § i lagen om skolstyrelse i vissa kommuner skall kommunen från och med den 1 januari det år, som bestämts för lagens tilllämpning inom kommunen, såvitt Konungen ej annorlunda förordnar, övertaga de rättigheter församlingen eller församlingarna hava till egendom och medel, som anslagits till eller användas för folk- och fortsättningsskoleväsendet ävensom ikläda sig skyldighet att fullgöra de förbindelser i fråga härom, för vilka församlingen eller församlingarna häfta. I en del fall torde alltså en sådan överflyttning av donationsfonder bli nödvändig. I andra fall är måhända stiftelseändamålet så angivet att stiftelsen alltjämt må kunna omhänderhavas av ett av församlingen utsett organ. Utgör donationsfonden en självständig stiftelse beröres — som ovan framhållits — icke äganderätten utan endast förvaltningsrätten. 1

Se sid. 227 och 261.

258 c) Särskilda ersättningsfrågor. Av vad ovan anförts framgår, att de sammanslagna kommunernas tillgångar och förbindelser enligt indelningslagens bestämmelser så gott som undantagslöst tillfalla den nya kommunen såsom gemensam egendom och gemensam skuld. De sammanslagna kommunerna kunna ha väsentligt olika ekonomisk ställning. Somliga kommuner få såsom del av den nya kommunen sin ekonomiska ställning förbättrad, andra få sin ställning försämrad. Detta problem har förut berörts i 9 kap. sid. 192 o. f. Där har framhållits, dels att en kommuns ekonomiska ställning är beroende av en mångfald olika faktorer, som kunna vara svåra att bedöma och som på längre sikt sett kunna undergå väsentliga förändringar, dels att någon ersättning mellan kommundelarna inom de nya kommunerna med hänsyn till principen om kommunens enhet icke gärna kan ifrågakomma, desto mindre som det är ett av indelningsreformens syften att åstadkomma en viss skatteutjämning och ekonomisk likställighet mellan kommunerna. Om en kommundel skulle vara berättigad till vederlag av en annan kommundel därför att den tillfört den gemensamma förmögenhetsmassan förhållandevis mera. tillgångar och mindre skulder eller därför att den eljest t. ex. på grund av den andra kommundelens svagare skattekraft per invånare, fått sin ekonomiska ställning försämrad, skulle detta i regel innebära, att de fattigare och mera ogynnsamt lottade kommundelarna skulle betala ersättning till de rikare och mera välställda kommundelarna. Även om den gemensamma förvaltningsorganisationen vore huvudändamålet med reformen och den ekonomiska enheten ett biintresse av ringa betydelse, skulle en sådan reglering av rättsförhållandena vara föga tilltalande. Ersättningen skulle icke kunna likvideras på annat sätt än genom en särskild utdebitering inom den fattigare kommundelen, vilkens skattedragare på så sätt skulle få bidraga med större belopp per skattekrona till de gemensamma utgifterna för fattigvård, skolväsende och dylikt än skattedragarna inom den mera välställda delen. Att ersättning för försämrad ekonomisk ställning i princip icke bör förekomma mellan delar av samma kommun, utesluter emellertid icke att ersättning mellan viss kommundel och den nya kommunen i särskilda fall kan vara befogad. Grunden för en sådan ersättningsskyldighet har redan antytts i samband med redogörelsen för undantagen från den i 10 § indelningslagen givna huvudregeln, att alla tillgångar och skulder skola övertagas av den nya kommunen. Bland undantagen nämndes i motiven bland annat ansvaret för sådan »kapital- och ränteinbetalning, som bör vara verkställd före den dag, då införlivningen äger rum». Den ursprungliga kommunen bör icke genom att försumma sina civilrättsliga förpliktelser kunna övervältra ansvaret för dessa

259 på den nya kommunen. Samma synpunkter torde med lika berättigande kunna anläggas på kommunens offentligrättsliga förpliktelser. E n kommun bör överhuvud taget icke beredas möjlighet a t t genom försummelse av sina plikter överlasta ansvaret för dessa på den nya kommunen eller att genom annat dylikt tillvägagångssätt skaffa sig förmåner på den nya kommunens bekostnad. Denna princip har redan fastslagits i lagstiftningen såväl i 1934 års lag om vägdistrikt, varigenom en ny indelning av riket i vägdistrikt genomfördes, som i 1943 års lag om vad iakttagas skall i anledning av kronans övertagande av den allmänna väghållningen på landet. I motiven till förstnämnda, lag finnes angående denna fråga följande uttalande av föredragande departementschefen: »Lika med de sakkunniga anser även jag, att de nya distrikten böra övertaga de äldre distriktens tillgångar och förpliktelser. Denna princip torde likväl vid den blivande omregleringen av vägdistrikten icke böra utan vidare tillämpas i alla fall. I likhet med de sakkunniga finner jag det nödvändigt att bestämmelser meddelas i syfte att förhindra, att ett äldre distrikt under tiden intill den nya lagens ikraftträdande på grund av vetskapen om att det nya distriktet skaU övertaga det äldres tillgångar och förpliktelser missbrukar sin rätt att upptaga lån eller eljest vanvårdar sina angelägenheter. Vägdistrikt, som så missköter sin ekonomi, bör icke kunna påräkna, att vederbörande nya distrikt skall utan ersättning övertaga dess förpliktelser. Även i det fall, att ett distrikts dåliga ekonomiska ställning har sin grund i en under längre tid tillbaka förd oklok ekonomisk politik, synes emellertid ett slags avräkning mellan det gamla och det nya distriktet böra komma till stånd. Den ersättning, som det äldre distriktet i sådant fall finnes böra lämna det nya distriktet, torde lämpligen kunna uttagas genom särskild utdebitering under viss tid å beskattningsföremålen i det äldre distriktets område. I överensstämmelse med det nu sagda har i 89 § departementsförslaget i anslutning till motsvarande stadgande i 5 § gällande väglag, föreskrivits, att i samband med den nya distriktsindelningen skola meddelas de övergångsbestämmelser, som finnas erforderliga, och att där särskilda skäl därför finnas, det må föreskrivas, att å beskattningsföremålen inom ett område, som förenats med annat till ett vägdistrikt, skall till fullgörande av området åliggande ersättningsskyldighet påföras vägskatt utöver vad som eljest utdebiteras inom distriktet.» Departementsförslaget antogs i denna del oförändrat av riksdagen. I 7 § i 1943 års lag om vad iakttagas skall i anledning av kronans övertagande av den allmänna väghållningen på landet intogs — med hänvisning i motiveringen till bestämmelsen i 1934 års lag — följande stadgande: »Har vägdistrikt efter den 1 januari 1942 i syfte att å kronan överföra väghållningskostnader, som bort gäldas genom utdebitering av vägskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i den utsträckning, som påkallats av omständigheterna, eller försummat underhållet av allmän väg, i sådan grad, att vägen den 1 januari 1944 icke befinner sig i vederbörligt skick, må ersättning uttagas genom påförande av särskild vägskatt på sätt i 8 § stadgas. Samma lag vare där distrikt efter den 1 januari 1942 förfogat över distriktets tillgångar för andra ändamål än dem, distriktet haft att tillgodose eller utan till-

räckliga skäl slutit avtal eller gjort utfästelser, vilka avse även tid efter utgången av 1943 och genom vilka Kronan tillskyndas avsevärt förfång.» I 8 § samma lag stadgas, att fråga om sådan ersättningsskyldighet som i 7 § sägs, prövas av Konungen, samt att särskild vägskatt skall utgöras av dem, som jämlikt taxeringslängderna för året närmast efter det, varunder ersättningsskyldigheten av Konungen fastställts, äro inom vägdistriktets område skattskyldiga till allmän kommunalskatt. Vidare stadgas att särskild vägskatt utgöres av envar skattskyldig i förhållande till det antal skattekronor och skatteören, som enligt bestämmelserna i kommunalskattelagen påförts honom i nämnda taxeringslängder. Vid en allmän översyn av den kommunala indelningen torde liknande bestämmelser böra gälla. Om en kommun i syfte att å den nya kommunen överföra kostnader, som bort gäldas genom utdebitering av kommunalskatt, underlåtit att utdebitera dylik skatt i erforderlig utsträckning, missbrukat sin rätt att upptaga lån, obehörigen förfogat över kommunens tillgångar, sedan en längre tid tillbaka fört en uppenbart oklok ekonomisk politik eller eljest vanvårdat sina angelägenheter, bör kommunen icke kunna påräkna, att den nya kommunen skall utan ersättning övertaga dess förpliktelser. En avräkning mellan den gamla kommunen och den nya kommunen bör i så fall komma till stånd. Den ersättning, som den gamla kommunen skall lämna, bör uttagas genom särskild utdebitering under viss tid av de skattskyldiga i kommunen. Med hänsyn till erfarenheten från väglagstiftningens område torde dock dylik särdebitering endast i undantagsfall behöva förekomma. d) Rättsförhållanden mellan kommuner och kommunalförbund. Bland de tillgångar och förbindelser, som den ökade eller nybildade kommunen enligt 10 § indelningslagen övertager från de ursprungliga kommunerna, kunna även finnas sådana, som härflyta ur kommunens medlemskap i kommunalförbund. Sammanfalla den nya kommunens gränser med kommunalförbundets, blir förbundsorganisationen i fortsättningen överflödig. Förbundet får då upplösas, därvid förbundets samtliga tillgångar och förbindelser övertagas av den nya kommunen. Sammanfalla icke de nya kommunernas gränser med kommunalförbundens gränser, måste en reglering av kommunalförbunden ske, därvid de nuvarande förbunden upplösas och ev. nya förbund bildas i stället. Där så ske kan, böra dock de nya kommunerna själva i fortsättningen omhänderhava de förvaltningsuppgifter, som förbundsverksamheten avsett. De flesta kommunalförbunden avse polisförbund och fattigvårdsförbund. Om polisväsendet vid indelningsändringens genomförande alltjämt är en kommunal angelägenhet, bör polisdistriktsindelningen anpassas efter kommun-

261 indelningen. De nya kommunerna torde i regel bli lämpliga verksamhetsområden för minst en utbildad polisman. I vissa fall torde det dock bli önskvärt att sammanlägga två eller flera kommuner till ett gemensamt polisdistrikt. Många polisförbund torde emellertid komma att bli överflödiga. De nya kommunernas gränser torde i regel icke komma att sammanfalla med fattigvårdsförbundens. Många av de ursprungliga kommunerna ha egna anstalter. En allmän omreglering av fattigvårdsförbunden och anstaltsväsendet överhuvudtaget torde därför bli nödvändig. På grund av fattigvårdsanstalternas storlek och belägenhet torde det i många fall icke lämpligen låta sig göra, att de nya kommunerna var för sig övertaga inom vederbörandes områden belägna förbundsanstalter. För de befintliga anstalternas rationella utnyttjande torde därför fattigvårdsförbunden på många håll behöva ombildas. De nya kommunernas benägenhet att själva övertaga förbundsanstalter eller ingå i kommunalförbund för viss anstalts övertagande torde i väsentlig mån bli beroende av, i vilken utsträckning de i kommunen ingående ursprungliga kommunerna varit engagerade i de förutvarande förbunden eller drivit egna anstalter, vilka efter om- och tillbyggnad kunna bli tillräckliga för hela den nya kommunen. Detta förhållande kan ge anledning till intressemotsättningar mellan de nybildade kommunerna, vilka kunna försvåra möjligheterna till uppgörelse i fråga om såväl de gamla förbundens avveckling som, där så erfordras, nya förbunds bildande. Då hithörande uppgörelser böra ske i samband med den allmänna uppgörelse av kommunernas inbördes ekonomiska förhållanden, som enligt 4 § indelningslagen skall fastställas av Konungen (jämför ovan sid. 248), torde däri ligga en garanti för att omregleringen bör kunna ske efter rationella principer. Samförstånd torde också lättare stå att vinna mellan de nya kommunerna, då i regel endast två eller tre kommuner komma att beröras av uppgörelsen.

5. Riktlinjer för reglering av skoldistrikten. Ett av kommunindelningens viktigaste syften är att åstadkomma mera lämpliga skoldistrikt. Vid sammanläggning av kommuner, där folk- och fortsättningsskolväsendet redan enligt 1930 års lag om skolstyrelse i vissa kommuner utgör en den borgerliga kommunens angelägenhet, följer skoldistriktsmdelningen automatiskt den kommunala nyindelningen. Beträffande kommuner, där skolväsendet alltjämt vårdas av församlingen, erfordras med den nuvarande lagstiftningens innehåll för skolväsendets överflyttning på de nya kommunerna speciella beslut i varje särskilt fall rörande skoldistriktens omfattning. För att skapa bättre överensstämmelse mellan hithörande lagstiftning och de verkliga förhållandena, synes det önskvärt, att sådana författningsänd-

262 ringar genomföras, a t t skoldistriktsindelningen generellt följer den borgerliga kommunen, där Kungl. Maj:t ej annat förordnar i särskilda fall. Sådana ändringar äro emellertid icke erforderliga för kommunindelningsreformens genomförande.

a) Gällande bestämmelser rörande skoldistriktsindelningen. Angående omhänderhavandet av skolväsendet stadgar 1 § i lagen om församlingsstyrelse följande: »Varje territoriell församling äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma kyrkliga angelägenheter, samt folk- och fortsättningsskoleväsendet i församlingen, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Två eller flera församlingar eller delar av skilda församlingar må för vården av de i denna lag avsedda angelägenheterna eller vissa av dem förenas till en kyrklig samfällighet. Beträffande sådan samfällighet skall med avseende å vården om gemensamma angelägenheter, i den mån ej annat är föreskrivet, i tillämpliga delar gälla vad i denna lag stadgas om församling. Ingår församling i kyrklig samfällighet omfattande alla i denna lag avsedda angelägenheter äger vad i första stycket stadgas icke tillämpning å församling. Har Konungen stadgat att två eller flera församlingar eller delar av församlingar för vården av folk- och fortsättningsskoleväsendet tillsammans skola utgöra ett skoldistrikt, skall sådant distrikt utgöra en kyrklig samfällighet. Bildandet av kyrklig samfällighet i andra fall beror av Konungens särskilda förordnande. Dylikt förordnande må ej meddelas, med mindre församlingarna samtyckt därtill eller åtgärden finnes vara påkallad av betydande allmänt behov. Där Konungen förordnat, att för vården om folk- och fortsättningsskoleväsendet församling skall vara delad i skilda skoldistrikt, gäller om sådant skoldistrikt i avseende å vården om nämnda angelägenheter vad i denna lag är stadgat om församling. Angående vården om folk- och fortsättningsskoleväsendet i vissa kommuner är särskilt stadgat.» I anslutning till dessa ursprungliga bestämmelser, enligt vilka skolväsendet från början betraktades som en församlingsangelägenhet, innehåller 6 § 1 mom. i gällande folkskolestadga följande angående skoldistriktsindelningen: »Varje kyrkoförsamling utgör ett skoldistrikt, där ej Kungl. Maj:t förordnat, att församling skall vara delad i flera skoldistrikt, eller att församlingar eller delar därav skola vara förenade i ett skoldistrikt. Där, på grund av förut gällande stadgande, skoldistrikt bildats av flera församlingar genom förening om gemensamt skolråd, skall därvid förbliva, intill dess Kungl. Maj:t annorlunda förordnar.» Principen att skolväsendet tillhör församlingen har emellertid fått vika för den moderna uppfattningen, att skolväsendet är en den borgerliga kommunens angelägenhet. Denna nya princip, som beträffande städerna kom till

263 uttryck redan i 1909 års lag om skolstyrelse i vissa städer, fastslogs även för landskommunernas vidkommande genom 1930 års lag om skolstyrelse i vissa kommuner. I 1 § av denna lag stadgas: »I lands- eller stadskommun, som sammanfaller med skoldistrikt, skall, där kommunal- eller stadsfullmäktige finnas, folk- och fortsättningsskoleväsendet utgöra en för kommunen gemensam angelägenhet, vilken kommunen såsom sådan har att vårda. För Stockholms stad gäller vad särskilt är stadgat.» Lagtekniskt sett utgör sistnämnda stadgande ett undantag från de ursprungliga bestämmelserna i lagen om församlingsstyrelse, men i praktiken är huvudregeln numera, att skolväsendet tillhör den borgerliga kommunen. Att skolväsendet så snart lämpligen ske kan även i återstående undantagsfall bör överflyttas till kommunen, betonades uttryckligen av konstitutionsutskottet vid behandlingen av den kungl. propositionen angående lagen om skolstyrelse under 1930 års riksdag. Ur utskottets utlåtande må här anföras följande: »Av det anförda framgår, att utskottet i princip ansluter sig till tanken, att skolärendena böra överflyttas till den borgerliga kommunen. Men utskottet kan icke biträda det i propositionen framlagda förslaget, att denna överflyttning skall vara allenast fakultativ och beroende av prövning från fall till fall. Såväl principiella som praktiska skäl tala för en mera omfattande överflyttning. Redan den omfattning, i vilken överföringen av skolärendena enligt nu gällande lag ägt rum, visar att handhavandet därav numera övervägande betraktas såsom en borgerlig angelägenhet. Med hänsyn härtill anser sig utskottet böra förorda, att överflyttningen för såväl landsbygd som stad göres obligatorisk i alla kommuner, där kommunal- eller stadsfullmäktige finnas. Tillika torde såsom villkor för överflyttning böra krävas, att kommunen sammanfaller med skoldistrikt. Någon form för den borgerliga kommunens övertagande av skolväsendet i de fall, då indelningen i skoldistrikt icke sammanfaller med kommunens gränser lärer nämligen för närvarande icke kunna anvisas.» Vad konstitutionsutskottet sålunda anfört, åberopades av riksdagen i dess skrivelse till Kungl. Maj:t rörande lagförslagets behandling.

b) Den nuvarande skoldistriktsindelningen. P å grund av den ovan citerade bestämmelsen i 1 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner utgör skolväsendet numera i nära 70 procent av samtliga landskommuner en den borgerliga kommunens angelägenhet. Fullmäktige skola numera finnas i alla kommuner, som ha mer än 700 invånare, och må införas även i kommuner med mindre folkmängd. Antalet landskommuner, som efter fullmäktigevalen 1942 ej hade fullmäktige, uppgick till 688. Om man till nämnda siffra lägger det antal landskommuner, som hade fullmäktige men som icke sammanföllo med skoldistrikt, eller 5 1 , får man antalet lands-

kommuner, i vilka skolväsendet — om man bortser från under de allra senaste åren inträffade förändringar — alltjämt tillhör församlingen. Detta antal, 739, utgör 31,5 procent av samtliga landskommuner. År 1941 funnos 103 skoldistrikt, som icke sammanföllo med kommun. Dessa skoldistrikt omfattade sammanlagt 10 städer, 13 köpingar och 143 egentliga landskommuner. I 22 fall berodde den bristande överensstämmelsen på att en stad eller köping bildade gemensamt skoldistrikt (i 18 fall även gemensam församling) med angränsande landskommun eller del av landskommun. I 42 fall voro två eller flera församlingar, som var för sig utgjorde självständiga kommuner, förenade till ett gemensamt skoldistrikt. I 5 fall bildade två eller tre landskommuner en gemensam församling och ett skoldistrikt. En stadsoch tolv landskommuner bildade envar två skoldistrikt (26 fall). Del av en landskommun bildade eget skoldistrikt i ytterligare 5 fall. 1 skoldistrikt bildades av delar av två landskommuner och 2 skoldistrikt av en landskommun jämte del av en annan landskommun. Även i flertalet av senast uppräknade 34 fall sammanföll församlingen med skoldistriktet. Av de i föregående stycken nämnda 143 landskommuner, som icke sammanföllo med skoldistrikten, ingingo 92 bland ovannämnda 688 landskommuner, som icke hade fullmäktige. c) Behövliga regleringsåtgärder och önskvärda lagändringar. Om man sammanlägger två kommuner, som redan enligt 1930 års lag omhänderhava skolväsendet, erfordras inga särskilda åtgärder för skoldistriktens reglering. Skoldistriktsindelningen följer automatiskt kommunindelningen. Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att kommunen icke har fullmäktige, upphör visserligen detta hinder för skolväsendets kommunalisering i och med kommunens sammanslagning med andra kommuner till en större kommun, för vilken fullmäktigeinstitutionen är obligatorisk. Men eftersom församlingen utgör skoldistrikt, uppstår ett nytt hinder för tillämpning av 1930 års lag, därigenom att församlingen (skoldistriktet) och kommunen efter sammanslagningen icke längre sammanfalla. Det erfordras därför ett särskilt Kungl. Maj:ts beslut med stöd av indelningslagens 45 § och folkskolestadgans ovan citerade bestämmelser för att bringa skoldistriktet att överensstämma med den nya kommunen och möjliggöra skolväsendets överflyttning till den borgerliga kommunen med stöd av 1930 års lag. I stället för ett sådant Kungl. Maj:ts beslut i varje särskilt fall synes det, med hänsyn till att skolväsendet i praktiken i de flesta fall redan tillhör den borgerliga kommunen, lämpligare att giva de förut citerade bestämmelserna i lagen om skolstyrelse och i folkskolestadgan sådant innehåll, att skolväsendet även formellt sett i princip tillhör den borgerliga kommunen och att varje

265 kommun efter nyindelningens genomförande likaledes i princip utgör skoldistrikt. Efter sådana lagändringar skulle de undantagsfall, som bero enbart på att de nuvarande kommunerna sakna fullmäktige, kunna utan särskilt Kungl. Maj:ts beslut regleras enbart genom sådana ekonomiska uppgörelser mellan församlingar och kommuner, som normalt äro erforderliga vid tillämpning av lagen om skolstyrelse i vissa kommuner. Om dessa uppgörelser innehåller 22 § i lagen följande: »Från och med den 1 januari det år, som sålunda bestämts (för tillämpningen av lagen i viss kommun), skall, såvitt Konungen ej annorlunda förordnar, kommunen övertaga de rättigheter församlingen eller församlingarna hava till egendom och medel, som anslagits till eller användas för folk- och fortsättningsskoleväsendet, ävensom ikläda sig skyldighet att fullgöra de förbindelser, i fråga härom, för vilka församlingen eller församlingarna häfta.» Dessa bestämmelser synas kunna göras direkt tillämpliga även vid skolväsendets överflyttning från församling till nybildad större kommun. Om skolväsendet omhänderhas av församlingen på grund av att skoldistriktet icke sammanfaller med den nuvarande kommunen, kunna särskilda svårigheter möta i vissa fall. I de flesta fall torde de nybildade kommunerna kunna givas en sådan omfattning, att de i sig innesluta skoldistrikt, som bestå av två eller flera landskommuner eller delar av landskommuner. I sådana fall kan reglering av skoldistrikten ske i samma ordning, som ovan angivits för sådana skoldistrikt, som sammanfalla med kommun. I vissa av de fall, där landskommun eller del av landskommun bildar gemensamt skoldistrikt med stad eller köping, kan det med hänsyn till såväl skolväsendet som andra förvaltningsuppgifter finnas lämpligt, att landskommunen eller delen av densamma sammanlägges med staden eller köpingen. (Att inkorporeringar av delar av kommuner böra ske genom efterföljande indelningsändringar för att icke komplicera själva kommunindelningsreformen, har förut framhållits å sid. 227.) Genom sammanläggningen bringas skoldistriktet automatiskt att sammanfalla med stadskommunen. I andra sådana fall torde gemenskapen i skolavseende utan större olägenhet kunna upplösas, sedan landskommunen sammanlagts med andra landskommuner till en kommun av tillräcklig storlek. Upplösningen av det förutvarande skoldistriktet får då handläggas efter kommunindelningens genomförande såsom ett särskilt ärende enligt 1919 års indelningslag. P å ovan angivet sätt torde de flesta oregelbundenheterna i skoldistriktsindelningen kunna undanröjas och de sammansatta skoldistrikten i de allra flesta fall bringas a t t överensstämma med de borgerliga kommunerna. En ny huvudregel i 6 § 1 mom. folkskolestadgan, enligt vilken varje kommun förklaras utgöra ett skoldistrikt, bör därför kunna följas i det närmaste konsekvent.

266 I enstaka undantagsfall torde det emellertid icke lämpligen låta sig göra vare sig att sammanlägga de i ett sammansatt skoldistrikt ingående kommunerna och kommundelarna eller att upplösa den bestående gemenskapen i skolavseende. Man måste därför utgå ifrån, att behov av särskilda skoldistrikt, som icke sammanfalla med kommunerna, undantagsvis alltjämt komma att föreligga (kanhända ett tiotal fall i hela riket). Med hänsyn därtill synes Kungl. Maj:t böra äga rätt att i särskilda fall bilda skoldistrikt av annan omfattning än en kommun. Om bestämmelserna i 1 § lagen om skolstyrelse i vissa kommuner ges en sådan formulering, att lagen i princip omfattar alla kommuner och bestämmelserna i 6 § 1 mom. folkskolestadgan ändras så, att varje kommun i princip utgör ett skoldistrikt, erfordras kompletterande ändringar icke endast i vissa av dessa författningars övriga paragrafer utan även i lagen om församlingsstyrelse, lagen om kommunalstyrelse på landet m. fl. författningar. Frågan om vilka ändringar som sålunda bli erforderliga, kompliceras genom behovet av organisationsformer för de med kommun icke sammanfallande särskilda skoldistrikt, som enligt ovan antagas alltjämt kunna bli nödvändiga i vissa undantagsfall. I något fall torde sådant särskilt skoldistrikt komma att sammanfalla med församling (t. ex. köping, som bildar gemensam församling och gemensamt skoldistrikt med moderkommunen). I sådant fall kan det förefalla enklast att under en övergångstid låta församlingen alltjämt omhänderha skolväsendet. Skoldistrikt, som omfattar två eller flera församlingar eller delar av församling, kan enligt samma princip alltjämt organiseras som en kyrklig samfällighet enligt lagen om församlingsstyrelse. Mest konsekvent torde emellertid vara att helt överflytta skolväsendet till den borgerliga kommunen och att för sådana fall, då skoldistrikt utgöres av två eller flera kommuner (eller ev. delar av kommuner), såsom en motsvarighet till institutet »kyrklig samfällighet» i lagen om församlingsstyrelse införa ett nytt institut benämnt »borgerlig samfällighet» eller »skolsamfällighet» i lagarna om kommunalstyrelse på landet och i stad. Mot en sådan lösning talar måhända, att det nya institutet, om det skall avse uteslutande skolsamfälligheter, kommer att bli behövligt endast i ett fåtal fall. Att till detta principbetänkande foga i detalj utarbetade förslag till författningsändringar i ovan berörda avseende, finner kommittén ej motiverat, desto mindre som 1945 års folkskolesakkunniga erhållit i uppdrag att omarbeta såväl folkskolestadgan som vissa andra folkskoleförfattningar och dessa sakkunniga icke torde hinna avsluta sitt uppdrag förrän riksdagens principbeslut i kommunindelningsfrågan föreligger. Såsom förut framhållits, äro några författningsändringar ej erforderliga för kommunindelningsreformens genomförande. Angående behandling av donationsfonder och dylika tillgångar i samband med skolväsendets överflyttning hänvisas till vad ovan sid. 257 anförts.

6. Riktlinjer ifråga om särskilda åtgärder för att underlätta genomförandet av nyindelningen och undanröja olägenheter under övergångstiden. En så genomgripande reform som en ny kommunindelning, kan självfallet icke genomföras utan att åtskilliga olägenheter och anpassningssvårigheter under övergångstiden komma att göra sig märkbara. Allt bör givetvis göras för att dylika olägenheter och svårigheter må kunna snabbt övervinnas, så att övergången kan ske så friktionsfritt som möjligt. Kommittén vill här nedan ge några riktlinjer för åtgärder, som i första hand anses böra komma ifråga. a) Statsbidrag för utjämning av skattehöjningar. Kommunsammanslagningen medför en ur allmän synpunkt synnerligen önskvärd, icke obetydlig skatteutjämning. Vid de för Göteborgs och Bohus län samt Älvsborgs län verkställda provindelningarna har skatteutjämningseffekten beräknats. För de hårdast beskattade kommunerna vinnes stundom avsevärd skattesänkning. I något fall har skattesänkningen beräknats till icke mindre än 9 kronor 18 öre per skattekrona (sänkning från 15: 80 kronor till 6: 62 kronor). Skattesänkningar i vissa kommuner måste tyvärr motsvaras av skattehöjningar i andra kommuner. Den vid provindelningarna i nämnda län beräknade högsta skattehöjningen uppgår till 3 kronor 41 öre per skattekrona (höjning från 7:— kronor till 10:41 kronor). De kommuner, som få skatten avsevärt sänkt, torde i regel icke ha något att erinra emot sammanslagningen. De, som ha utsikt att få vidkännas en kännbar skattehöjning, komma sannolikt att enbart på denna grund göra ett energiskt motstånd mot sammanslagningen. Även om, såsom i det föregående framhållits, kommunen icke äger något rättsligt anspråk på att alltfort utgöra en egen ekonomisk enhet, torde det likväl vara rimligt, att kommunens skattedragare beredas en viss trygghet mot alltför plötsliga förändringar i den kommunala och därmed även den enskilda ekonomin genom tvångsvis genomförda indelningsändringar. Detta gäller, hur angelägna ändringarna än må vara ur allmän synpunkt. Kommittén anser därför, att utjämnande åtgärder böra vidtagas under en viss övergångstid för att förhindra att nyindelningen medför en plötslig, väsentlig höjning av utdebiteringen för skattedragarna inom viss kommundel. En utjämning kan självfallet vinnas på så sätt, att man låter skatteminskningen och därigenom även skatteökningen inträda först successivt. Motsättningen mellan kommundelarna skulle emellertid på detta sätt bli mera betonad. Sammansmältningen i den gemensamma kommunen och de praktiska verkningarna av reformen skulle fördröjas. Kommunens enhet bör så långt

ske kan omedelbart genomföras. Ersättning från en fattigare kommundel till en rikare skulle icke verka tilltalande. Såsom redan framhållits i samband med riktlinjerna för ekonomiska uppgörelser mellan kommunerna, vill kommittén icke förorda en sådan utväg. Kommittén anser i stället, att önskvärd utjämning bör åstadkommas med hjälp av statsmedel, lämpligen i form av ett tillfälligt statsbidrag (övergångsbidrag) till vissa kommuner för skattelindring inom kommundelar, som tidigare utgjort egna kommuner och som genom kommunsammanslagningen fått vidkännas kännbar skattestegring. Grunder för övergångsbidragets beräkning. Att övergångsbidrag icke bör utgå för mindre skattehöjningar som ur anpassningssynpunkt äro av ringa betydelse är självfallet. Överstiger den genom kommunsammanslagningen vållade skattehöjningen icke 50 öre, synes sådant bidrag icke böra ifrågakomma. Redan genom en sådan rimlig begränsning skulle det stora flertalet kommuner vara uteslutna från utjämningsförfarandet. Övergångsbidraget bör efter Kungl. Maj:ts bestämmande i varje särskilt fall i samband med förordnandet om sammanslagningen anpassas så, att skatteökningen för skattedragarna inträder successivt med högst 50 öre vartannat år. Anledning att tilllämpa mindre ökning än 50 öre vartannat år, torde endast undantagsvis förekomma. Efter sådana grunder kan en skatteskillnad av högst 3 kronor avvecklas under en tioårsperiod. Då skatteskillnaderna mera sällan torde uppgå till två kronor, torde övergångsbidragen i regel kunna upphöra tidigare än efter tio år. I enstaka undantagsfall kan det emellertid tänkas, att den beräknade skatteskillnaden uppgår till mer än 3 kronor. I sådana fall torde Kungl. Maj:t i samband med förordnandet om indelningsändringen böra — med hänsyn till de mer eller mindre ömmande omständigheter som kunna föreligga — bestämma huruvida ytterligare övergångsbidrag må utgå. Bidrag bör icke utan mycket starka skäl utsträckas över en tioårsperiod. Maximering av den periodiska höjningen till 50 öre per tvåårs intervall samt intet bidrag efter tio år torde vara fördelaktigare för kommunen än högre maximum eller kortare intervall. Övergångsbidraget bör avse den skatteökning, som vållas genom kommunsammanslagningen. Hur stor denna skatteökning faktiskt blir, kan icke exakt bestämmas. Man kan icke utan vidare taga den ursprungliga kommunens utdebitering under året närmast före sammanslagningen och jämföra den med den nya kommunens utdebitering år för år. Den ursprungliga kommunens utdebitering kan ha växlat avsevärt under de föregående åren med växlande konjunkturer samt växlande skatteunderlag och utdebiteringsbehov. På samma sätt kommer den nya kommunens utdebitering att bli beroende av växlande konjunkturer samt av ökat eller minskat utdebiteringsbehov. Förändringarna i utdebiteringsbehovet kunna sammanhänga med sammanslagningen men de

269 kunna lika gärna bero av helt andra omständigheter. Det är emellertid angeläget att finna enklaste möjliga regler för övergångsbidragets beräknande. Beräknad skattehöjning såsom bidragsunderlag. Vad beträffar den nedre utgångspunkten för beräkningen av den skattehöjning, som eventuellt vållas genom kommunsammanslagningen, torde man lämpligen böra utgå från de ursprungliga kommunernas medelutdebitering under en viss period före sammanslagningen, t. ex. en 7-årsperiod, från vilken man stryker den högsta och lägsta debiteringen och beräknar medeltalet för de återstående 5 åren. För att utröna om övergångsbidrag inom viss nybildad kommun överhuvud taget bör ifrågakomma, torde man böra summera samtliga de ursprungliga kommunernas utdebiteringsbehov resp. antal skattekronor för nämnda 5 år samt fördela det sammanlagda utdebiteringsbehovet på det sammanlagda antalet skattekronor, som om kommunerna redan då varit en ekonomisk enhet. Om den så beräknade gemensamma medelutdebiteringen med mer än 50 öre överstiger någon av de ursprungliga kommunernas medelutdebitering, bör övergångsbidrag utgå till skattedragarna i den kommunen eller rättare till skattedragarna inom den del av den nya kommunen, som motsvarar den kommunens område. Låt oss antaga, att två kommuner A och B sammanslås till en kommun AB. Vid den förberedande utredningen utrönes, att A haft ett utdebiteringsbehov av i medeltal 18 000 kronor, ett skatteunderlag av i medeltal 3 000 skattekronor och alltså en medelutdebitering av 6 kronor per skattekrona, att B haft ett utdebiteringsbehov av likaledes i medeltal 18 000 kronor, ett skatteunderlag av i medeltal 1 000 skattekronor och alltså en medelutdebitering av 18 kronor per skattekrona. Det sammanlagda utdebiteringsbehovet har alltså varit i medeltal 36 000 kronor, det sammanlagda skatteunderlaget i medeltal 4 000 skattekronor och den gemensamma medelutdebiteringen skulle, om kommunerna varit en enhet, uppgått till 9 kronor per skattekrona. Skattedragarna i A:s förutvarande område böra alltså vara berättigade till övergångsbidrag för den del av den gemensamma utdebiteringen, som överstiger 6 kronor 50 öre, med fallande belopp under högst tio år enligt ovan angivna grunder. Under förutsättning att utdebiteringsbehov och skatteunderlag och alltså även utdebitering under hela övergångstiden vore konstanta och överensstämde med ovan beräknade medeltal, skulle övergångsbidrag utgå till skattedragarna i kommunen A:s område på sätt tabell U utvisar (se nästa sida). Inverkan av förändringar efter sammanslagningen. Den verkliga utdebiteringen i AB efter sammanslagningen torde komma att visa större eller mindre avvikelser från det ovan beräknade medeltalet. Utdebiteringen kan bli högre eller lägre under olika år. I vilken mån böra dessa förändringar inverka på statsbidraget?

270 Tabell U.

År

1— 2 året 3- 4 » 5- 6 » 7- 8 » 9—10 »

Av skattehöjningen Beräknad skattebäres av höjning pr täckes av skattekrona skattedragar- statsmedel na själva 3:3: — 3: — 3: — 3: —

0 50 1 1 50 2 2 50

2:50 2: — 1:50 1: — 0:50

Statsbidrag Antal skattekronor i A

3 000 3 000 3 000 3 000 3 000

pr år kronor

pr tvåårsperiod kronor

7 500 6 000 4 500 3 000 1500 Summa

15 000 12 000 9 000 6 000 3 000 45 000

Förändringar i utdebiteringen äro normala företeelser och bero å ena sidan på utdebiteringsbehovet, vilket i sin tur främst är beroende av ökade eller minskade utgifter, och å andra sidan på skatteunderlaget, vilket så gott som uteslutande är beroende av de ekonomiska konjunkturväxlingarna. Dessa senare kunna även starkt påverka de kommunala utgifterna, särskilt socialvårdsutgifterna. Av det komplex av faktorer, som bestämmer den år för år erforderliga utdebiteringen, komma de flesta faktorerna efter sammanslagningen antingen att förbli oförändrade (fasta utgifter) eller att förändras ungefär i samma utsträckning som tidigare av orsaker, som icke sammanhänga med kommunsammanslagningen. I viss mån kommer emellertid sammanslagningen att påverka förändringarna i utdebiteringen, stundom direkt påtagligt med belopp, som kunna exakt bestämmas, stundom mera obestämt genom inverkan på kommunens allmänna normer för de olika förvaltningsuppgifternas handhavande. Om man vill finna rättvisa grunder för ett statsbidrag, som avser att ge skattedragarna i den förutvarande kommunen A kompensation under en viss övergångstid för skatteökning, som vållas dem genom sammanslagningen med den sämre lottade kommunen B, torde man icke utan vidare kunna utgå från den verkliga utdebiteringen i AB vid beräkning av den skatteökning, för vilken övergångsbidrag bör utgå. Ett till den verkliga utdebiteringen knutet statsbidrag skulle bli beroende av allt för många ovidkommande faktorer. Har den verkliga utdebiteringen ökat i förhållande till ovan beräknade medeltal (9 kronor pr skattekrona) på grund av minskat skatteunderlag, så böra följderna av en dylik konjunkturförsämring skäligen i lika mån drabba skattedragarna i A som B. Har utdebiteringen minskat på grund av ökat skatteunderlag, böra å andra sidan skattedragarna i A ha samma fördel därav som skattedragarna i B. Dylika konjunkturförändringar torde därför icke böra medföra ändring i det enligt ovan angivna grunder för oförändrade utdebiteringsförhållanden beräknade statsbidraget.

271 Har utdebiteringen ökat på grund av nya gemensamma utgifter böra skattedragarna i A självfallet bära sin andel i dylika utgifter i samma mån som skattedragarna i B. Har utdebiteringen minskat på grund av minskade gemensamma utgifter böra skattedragarna i A ha samma fördel därav som skattedragarna i B. Icke heller dylika förändringar torde därför böra föranleda ändringar i det ovan beräknade statsbidraget. Man torde alltså på goda grunder kunna anknyta övergångsbidraget till den, på ovan angivet sätt med ledning av de ursprungliga kommunernas förutvarande förhållanden, beräknade skattehöjningen, d. v. s. i det anförda exemplet till skillnaden mellan medelutdebiteringen i A och medelutdebiteringen i A plus B under en sjuårsperiod före sammanslagningen. Därigenom erhållas enkla normer för övergångsbidragets beräkning. Statsbidragets storlek per skattekrona kan i förväg beräknas redan i samband med de utredningar, som föregå sammanslagningen, vilket innebär en fördel såväl för skattedragarna som för statsverket. Några möjligheter att överflytta kostnader på statsverket genom att förlägga så många nya utgifter som möjligt till övergångsåren, medger systemet icke. Mot ett system med lika ansvar för förändringar i utdebiteringen efter sammanslagningen kan invändas, att ökningen eller minskningen i skatteunderlaget och i utgifterna måhända icke alltid i lika mån hänför sig till hela kommunområdet utan tvärtom i icke få fall huvudsakligen kan vara att påvisa i den ena eller andra kommundelen, och att likställigheten till följd därav icke skapar verklig rättvisa. Särskilt gäller detta, om den kommunala standarden tidigare varit eftersatt i endera kommundelen med påföljd, att dess upprustning till likvärdig standard kräver jämförelsevis större ekonomiska offer. Gentemot en sådan invändning tala tvingande praktiska skäl, nämligen svårigheten, för att icke säga omöjligheten, att år för år jämföra de särskilda utgiftsposterna och exakt utreda, vilka minskningar och ökningar som hänföra sig till den ena eller andra kommundelen, samt bedöma i vilken mån de påvisbara skillnaderna mellan kommundelarna kunna bero av de ursprungliga kommunernas förhållande. Mot invändningen talar dessutom framför allt angelägenheten att så vitt möjligt upprätthålla principen om kommunens ekonomiska enhet inom de nybildade kommunerna redan från början. Vad beträffar mera påtagliga fall av eftersatta kommunala förpliktelser, hänvisas till vad ovan (sid. 258 o. f.) anförts om särdebitering för justering vid rena missförhållanden. Vilka skattedragare böra vara berättigade till övergångsbidrag? I samband med den förberedande utredningen före sammanslagningen konstateras, att övergångsbidrag bör utgå till skattedragarna i kommunen A för en skattehöjning av 3 kronor per skattekrona. I beslutet om indelningsändringen bestämmer Kungl. Maj:t att övergångsbidrag skall utgå med 2 kronor 50 öre per 18 451950

skattekrona under första och andra året efter sammanslagningen, 2 kronor per skattekrona under tredje och fjärde året o. s. v. Bidraget borde enligt vad ovan förutsatts utgå endast till sådana skattedragare, som till följd av sammanslagningen få vidkännas skattehöjning. Det kan emellertid ifrågasättas, om icke övergångsbidrag bör utgå till samtliga skattedragare inom kommundelen A, oavsett om de före sammanslagningen varit där påförda kommunalskatt eller icke. Låt oss antaga, att det inom kommunen A under sista året före sammanslagningen finnes 2 900 skattekronor, fördelade på 100 skattedragare, och att det inom kommundelen A under första året efter sammanslagningen finnes 3 100 skattekronor, fördelade på 102 skattedragare. Av de nytillkomna skattedragarna har den ene inflyttat till A efter beslutet om sammanslagningen under det att den andre tidigare varit bosatt där, ehuru han ej varit påförd kommunalskatt. Böra dessa eller någon av dem uteslutas från rätt till övergångsbidrag? Strängt taget föreligger icke själva grundförutsättningen för övergångsbidraget för någondera av dessa skattedragare. Om en nyinflyttad medgåves rätt till övergångsbidrag, skulle detta kunna föranleda, att folk flyttar från B till A för att få billigare skatt. Med hänsyn till övergångsbidragets tillfälliga beskaffenhet torde emellertid en sådan omflyttning knappast behöva befaras. Den tidigare icke beskattade kommunmedlemmen har kanske övertagit sin faders jordbruk eller rörelse. Under sådana omständigheter är det knappast tilltalande, att sätta honom i en annan ställning än fadern. För den nyinflyttade kan kanske i vissa fall föreligga, liknande omständigheter. Att undersöka vilka skattedragare som tidigare varit påförda skatt i A och att av de nytillkomna särskilja bidragsberättigade från icke bidragsberättigade, skulle göra regleringsförfarandet onödigt invecklat. Av praktiska skäl torde det därför vara mest lämpligt att utan vidare undersökningar medtaga alla skattedragarna inom A:s område, oavsett om de tidigare varit skattskyldiga till kommunen A eller icke. För vilket antal skattekronor bör övergångsbidrag utgå? I anslutning till det anförda exemplet kan man även fråga sig, om övergångsbidraget skall utgå för 2 900, 3 000 eller 3 100 skattekronor. Någon anledning att välja skatteunderlaget för året närmast före sammanslagningen föreligger knappast. Möjligen skulle medeltalet för den närmast föregående perioden kunna ifrågakomma. Väljer man medeltalet 3 000 skattekronor, fixerar man redan före sammanslagningen det totala belopp, som skall utgå till kommundelen A, vilket för den statliga budgetberäkningen kan innebära en fördel. Om det verkliga skatteunderlaget, såsom ovan antagits, är högre, medför detta emellertid vid bidragets fördelning på skattedragarna en reducering av beloppet per skattekrona (i det anförda exemplet från 2 kronor 50 öre till 2 kronor 41.o öre). Om det verkliga skatteunderlaget är lägre än medeltalet, förslår det fixa bidrags-

beloppet å andra sidan till desto större utdelning per skattekrona. Då den verkliga utdebiteringen sannolikt i det förra fallet sjunker till följd av det högre skatteunderlaget och i det senare fallet stiger till följd av det lägre skatteunderlaget, skulle ett sådant system för A:s del bidraga till att utjämna följderna av konjunkturväxlingarna. I det föregående (sid. 269 o. f.) har emellertid gjorts gällande, att de särskilda kommundelarna, med hänsyn bland annat till principen om kommunens enhet, böra i lika mån bli delaktiga i konjunkturväxlingarnas inverkan på utdebiteringen. Övergångsbidraget synes därför böra beräknas å det verkliga skatteunderlaget i A, oavsett om det är högre eller lägre än medeltalet. Förhållandet mellan övergångsbidrag och skatteutjämningsbidrag. Många av de kommuner, som genom sammanslagningen få sin utdebitering sänkt, åtnjuta för närvarande såsom synnerligt skattetyngda understöd av skatteutjämningsmedel. I åtskilliga fall blir utdebiteringen i den nya kommunen så låg, att skatteutjämningsbidraget helt upphör. I andra fall kommer sådant bidrag att utgå, fast med reducerat belopp, även till den nya kommunen. Om övergångsbidrag samtidigt utgår till skattedragarna inom viss del av kommunen, måste man se till, att skatteutjämningsbidrag icke utgår för skattetryck, som redan avlastats genom övergångsbidrag. Enligt vad ovan föreslagits bestämmes övergångsbidragets storlek per skattekrona redan i samband med beslutet om indelningsändringen. Ansökan om det årliga övergångsbidraget till kommundelen A bör göras samtidigt med ansökan om skatteutjämningsbidrag till kommunen AB och ärendena böra avgöras samtidigt. Skatteutjämningsbidraget får bestämmas särskilt för kommundelen A och särskilt för kommundelen B, därvid utjämningsbidraget för A beräknas å den skattebörda, som återstår för kommundelen, sedan övergångsbidraget frånräknats. För att möjliggöra ett sådant förfarande torde endast några smärre ändringar i gällande skatteutjämningsförfattningar bli erforderliga. Beräknade kostnader för övergångsbidrag. I anslutning till provindelningen i Göteborgs och Bohus län har kommittén med ledning av 1943 års siffror försökt göra en ungefärlig beräkning av de kostnader, som övergångsbidrag enligt ovan skulle medföra för statsverket. För nämnda län skulle bidragen under första och andra året efter sammanslagningen uppgå till 147 900 kronor årligen. Under tredje och fjärde året skulle bidragen uppgå till 66 400 kronor, under femte och sjätte året till 27 200 kronor och under sjunde och åttonde året till 12 300 kronor. Om man jämför dessa belopp med skatteutjämningsbidragen, vilka för samma län utgjorde år 1942 952 500 kronor och för år 1943 848 960 kronor, finner man, att övergångsbidragen äro av förhållandevis blygsam storleksordning.

274 Till icke oväsentlig del torde övergångsbidragen kunna finansieras genom besparingar å skatteutjämningsmedlen, tack vare den skatteutjämning, som, enligt vad ovan framhållits, sker genom kommunsammanslagningen. A t t exakt beräkna besparingen låter sig ej göra, enär storleken av de extra ordinarie statsbidragen till skattelindring bestämmes av Kungl. Maj:t efter prövning i varje särskilt fall. Om man från de ovan beräknade övergångsbidragen frånräknar de besparingar, som mera schablonmässigt räknat skulle uppkomma å skatteutjämningsmedlen, skulle statens nettokostnader för övergångsbidragen i nämnda län uppgå till under första och andra året 92 200 kronor, under tredje och fjärde året 37 000 kronor, under femte och sjätte året 11 800 kronor samt under sjunde och åttonde året 5 500 kronor. D å förhållandena kunna variera avsevärt i olika län, ha för jämförelse motsvarande siffror uträknats även för Uppsala län. De beräknade kostnaderna för övergångsbidrag till kommunerna i nämnda län uppgå till under första och andra året 86 200 kronor (netto 56 000), under tredje och fjärde året 45 900 kronor (netto 20 300), under femte och sjätte året 22 500 kronor. Under sistnämnda båda år skulle besparingen genom minskade statsbidrag till skattelindring komma att överstiga kostnaderna för övergångsbidragen. Med ledning av ovan angivna siffror för Göteborgs och Bohus län samt Uppsala län torde man kunna uppskatta kostnaderna för övergångsbidragen under första och andra året för samtliga län till högst 2 a 3 miljoner kronor årligen. b) Åtgärder för att underlätta samfärdseln och öka samhörigheten inom de nybildade kommunerna. Såvitt möjligt bör man sträva efter att förena sådana kommuner, mellan vilka redan finnes en naturlig samhörighet. Samhörigheten inom de nybildade kommunerna kan emellertid vara mer eller mindre utpräglad. I vissa fall finnes redan, tack vare en gemensam huvudort eller andra dylika förhållanden, en livlig samfärdsel mellan de förenade kommunerna. I andra fall lägga olämpliga kommunikationsförhållanden hinder i vägen för en mera utvecklad samfärdsel. I åtskilliga sådana fall torde möjligheter finnas att förbättra kommunikationerna i olika avseenden. Vid det fortsatta utbyggandet och förbättrandet av det allmänna vägnätet bör man beakta de förändrade förhållanden, som på en del håll komma a t t inträda i och med kommunsammanslagningen. För att förbättra kommunikationerna inom en nybildad kommun kan det i vissa fall vara motiverat att ändra sträckningen av en planerad väg. Stundom torde helt nya vägar lämpligen böra anläggas för att knyta avsides liggande kommundelar närmare samman med kommunens centrum och kommunen i övrigt. Av planerade vägföretag böra sådana, som äro av särskild betydelse för a t t öka samhörig-

275 heten inom de nybildade kommunerna, vid behovsprövningen givas en viss förtursrätt i förhållande till företag, som i nämnda avseende äro av mindre betydelse. I många fall torde bättre samfärdselmöjligheter inom de nybildade kommunerna kunna skapas genom mindre omläggningar av befintliga busstrafikoch lantbrevbäringslinjer. Vid inrättande av nya sådana linjer böra de kommunala intressena givetvis beaktas. I vissa fall kan en omreglering av telefontaxeområdena vara motiverad för att bereda abonnenter rätt till fria samtal inom hela den egna kommunen. Samlivet inom kommunen kan främjas och sammansmältningsprocessen underlättas genom gemensamma samlingslokaler, bygdegårdar och andra dylika inrättningar. Vid tilldelning av statsbidrag till sådana företag synes hänsyn böra tagas även till deras betydelse i nämnda avseende. Vid anläggning av nya statliga eller landstingskommunala inrättningar samt vid fastställande av stationsort för statens eller landstingens lokala befattningshavare böra, såvitt möjligt och lämpligt är, inrättningarna förläggas och befattningshavarna stationeras i de nybildade kommunernas huvudorter. Vid nybyggnader för dylika ändamål torde i många fall kommunernas behov av förvaltningslokaler samtidigt kunna tillgodoses.

7. Riktlinjer i namnfrågan. I samband med indelningsändringen måste namn fastställas för de nybildade kommunerna. Namnet bör helst särskilja den nybildade kommunen från de förutvarande kommunerna men så vitt möjligt samtidigt erinra om dessa. Att finna lämpliga namn torde i många fall vålla svårigheter. Nedanstående riktlinjer, som i stort sett anknyta till redan tillämpad praxis, torde kunna ge en viss vägledning. Folkopinionen är i regel mycket konservativ, när det gäller ortnamnsfrågor. Man torde icke gärna vilja släppa de gamla sockennamnen såsom beteckning för de nya kommunerna. Om endast två kommuner sammanslås, torde man stundom kunna använda båda namnen i ett dubbelnamn, antingen direkt sammanförda eller med ett sammanknytande ord, t. ex. »Surteby-Kattunga» eller »Bråttensby och Landa». Då flera än två kommuner sammanslås, blir i regel en uppräkning av samtliga namn alltför otymplig. Finnes en gemensam huvudort, torde dennas namn ofta med fördel kunna användas. I vissa fall kan det vara naturligt att använda namnet på den till folkmängden största kommunen eller å den kommun, inom vilken den nybildade kommunens förvaltningscentrum kommer att förläggas, ev. med ett kvalificerande tillägg, såsom »stora» eller dylikt.

276 Om två kommuner, som tidigare utgjort en kommun, sammanläggas, torde man lämpligen kunna återgå till den ursprungliga kommunens namn, ev. med ett kvalificerande tillägg. Då den nya kommunen omfattar ett helt pastorat, torde moderförsamlingens namn ofta kunna användas. Förenas samtliga kommuner i ett härad, synes den nybildade kommunen självfallet böra få häradets namn. I vissa fall torde namn å nuvarande eller förutvarande tingslag och skeppslag under motsvarande förutsättning kunna överflyttas på den nya kommunen. Om samtliga kommuner i ett härad sammanföras i ett fåtal kommuner, torde, under förutsättning att häradstraditionen är tillräckligt stark, häradets namn med särskiljande tillägg, såsom »norra», »mellersta» o. s. v. med fördel kunna användas. I något fall kan det tänkas, att namnet å en sjö eller ett berg eller något annat naturföremål är så betecknande för bygden, att det nya kommunnamnet kan anknytas till detta namn. I icke så få fall torde det bli nödvändigt att konstruera, helt nya namn. Någon gång kunna därvid delar av de ursprungliga kommunernas namn komma till användning. Kommunernas yttrande i indelningsärendet bör självfallet avse även namnfrågan.

13 K A P I T L E T

Särskilda förslag rörande landskommunernas förhållande till tätorts- och samhällsbildningen. 1. Tätortsproblemens sammanhang med kommunindelningsfrågan. a) Landskommunernas stympning till följd av nu gällande ordning för tätortsreglering och samhällsbildning. Om man vill skapa förutsättningar för en effektiv kommunalförvaltning, gäller det icke endast att genom sammanslagning av småkommuner åstadkomma tillräckligt stora och bärkraftiga kommuner. Det gäller även att förhindra, att landskommuner onödigtvis försvagas genom a t t folkrika och ekonomiskt mera bärkraftiga delar inkorporeras med städer och köpingar eller utbrytas till särskilda köpings- eller stadskommuner. I föregående kapitel sid. 240 har framhållits, att man vid nyindelningen bör ta en viss hänsyn till städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter. Där behov av inkorporering för sådant ändamål föreligger, bör man se till, att de angränsande nybildade kommunerna göras så stora och bärkraftiga, att de kunna tåla den minskning i folkmängd och skattekraft, som den oundgängliga inkorporeringen kan beräknas medföra. Inkorporering sker emellertid icke alltid för a t t tillgodose städernas och köpingarnas behov av utvecklingsmöjligheter. Lika ofta, om icke ännu oftare, sker inkorporering för att skapa förutsättningar för en effektiv reglering av tätbebyggelsen i städernas och köpingarnas förorter. E t t effektivt ordnande av förorternas speciella förhållanden är för närvarande i regel icke möjligt i landskommunernas egen regi. Ofta äro landskommunernas resurser alltför svaga för självständiga initiativ i sådant syfte. Lagstiftningen förutsätter för övrigt, a t t ordnings-, byggnads-, hälsovårds- och brandväsendet inom orter med större sammanträngd befolkning skall regleras enligt samma författningsbestämmelser, som gälla för städer och köpingar, de s. k. stadsstadgoma. Inkorporering är därför en nära till hands liggande utväg för reglering av sådana tätortsbildningar, som gränsa till stad eller köping. K a n inkorporering ej ske, måste för tätortsförhållandenas reglering enligt stadsstadgornas bestämmelser municipalsamhälle bildas. Vid municipalsam-

278 hällsbildning tillhör tätorten visserligen även i fortsättningen moderkommunen och dess skattekraft kommer alltjämt kommunalförvaltningen i moderkommunen tillgodo. Municipalsamhällsbildningen medför emellertid vissa olägenheter, särskilt för samhället, vilket gör a t t ett municipalsamhälle i utveckling gärna strävar efter att så snart som möjligt bryta sig ut från moderkommunen och bilda en egen köpings- eller stadskommun. I stället för att öka landskommunernas folkmängd och skattekraft leder tätorts- och samhällsbildningen med den utvecklingslinje, som nuvarande ordning för tätorternas reglering främjar, förr eller senare till en stympning av moderkommunen. För att undvika stympning har man på senare tid ofta inkorporerat hela kommunen eller låtit hela kommunen bilda köping eller stad. Härigenom ha stora områden av ren landsbygdskaraktär kommit a t t ingå i städer och köpingar.

b) Krav på reformering av den gällande municipallagstiftningen. Olägenheterna med municipallagstiftningen ha sedan länge påtalats. Främst gälla anmärkningarna den dubbla skattebelastning, som drabbar municipalsamhällets skattedragare. Frågan om ändring i municipallagstiftningen har nu sammankopplats med kommunindelningsfrågan därigenom a t t konstitutionsutskottet vid 1939 års riksdag i sitt ovan å sid. 13 utförligt citerade utlåtande nr 18 behandlat icke endast den motion om ändrad kommunal indelning, som föranlett riksdagens begäran om utredning, utan även en samtidigt väckt motion (n:r 187 andra kammaren) angående införande av vissa lättnader i den municipalsamhälles befolkning åvilande skyldigheten att erlägga skatt till moderkommunen. I sistnämnda motion anfördes bland annat följande: »Municipalsamhälle äger, oberoende av kommunen i övrigt vårda de gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, som föranledes av de författningar, om vilkas tillämpning inom samhället förordnande blivit meddelat. Detta innebar, att om t. ex. hälsovårdsstadgan för rikets städer blivit förklarad tillämplig, samhället har att vidtaga de särskilda längre gående åtgärder beträffande halsovårds- och sundhetsförhållandena, som därmed följa, och att ensamt helt bara kostnaderna härför. På samma sätt kan municipalsamhälle få bära kostnaderna for ordnings vasen, brandväsen samt byggnads- och stadsplane väsen. Kostnaderna for gatuväsendet inom samhället får detta likaledes ensamt bestrida. Med förordnanden, att ordnmgsstadgan för rikets städer skall tillämpas följer även, enligt lagen om polisväsendet i riket, att municipalsamhället får de skyldigheter i avseende på polisväsendet, som eljest tillkomma kommun. Det är emellertid att märka, att municipalsamhällets bildande icke medför, att dess invånare i något som helst hänseende befrias från skyldigheten att i samma proportion som kommunens medlemmar i övrigt bidraga till moderkommunens samtliga utgifter. Denna grundsats gäller även med avseende å just sådana angelägenheter, för vilka municipalsamhället har att verka. Medlemmarna av ett för

279 hälsovårdsändamål bildat municipalsamhälle få t. ex. ej blott bära kostnaderna för sitt eget samhälles hälsovård, avloppsnät m. m. utan äro dessutom skyldiga att även bidraga till kostnaderna för de åtgärder för allmän hälsovård, som kunna befinnas erforderliga för landsbygdsdelen av kommunen. Tidigare har måhända den dubbla belastning av municipalsamhällenas befolkning, som sålunda kommit att äga rum icke känts alltför tryckande, enär det då mera sällan ifrågakommit att för landsbygdens vidkommande genomföra alltför kostnadskrävande åtgärder inom de förvaltningsgrenar, där municipalsamhällena kunna vara verksamma, Förhållandet har i detta hänseende på senare tid blivit ett väsentligt annat. Det må erinras om de alltmera skärpta krav, som ställas exempelvis på hälsovård och brandskydd på landsbygden. Vad angår polisväsendet, har vid polislagens genomförande departementschefen uppmärksammat att municipalsamhällets befolkning måste komma att vidkännas kostnader såväl såsom medlemmar av municipalsamhället som i egenskap av medlemmar av kommunen i dess helhet, I den mån detta förhållande beaktas vid indelningen i polisdistrikt och vid överenskommelser, som i avseende å polisväsendet träffas mellan municipalsamhället och den eller de kommuner, som ingå i polisdistriktet, kunna olägenheterna undgås. Men det är ingalunda säkert, att så alltid sker. Och kvar står under alla omständigheter den obillighet, som ligger i skyldigheten att bära dubbla kostnader för andra angelägenheter än polisväsendet. Ingen lärer kunna bestrida, att municipalsamhällenas befolkning i jämförelse med såväl städernas som köpingarnas och den rena landsbygdens är ogynnsamt ställd i beskattningshänseende. En ändring synes därför här vara påkallad och detta så mycket hellre, som nnmicipalbildning ofta sker direkt emot den berörda befolkningens önskan.» Motionen utmynnade i en hemställan om utredning »i vad mån municipalsamhälles befolkning må kunna befrias från skyldigheten a t t deltaga i kostnaderna för sådana föranstaltningar inom mpderkommunen, som avse landsbygdsdelen av denna». I sitt ovan nämnda utlåtande anknöt konstitutionsutskottet municipalskattefrågan till spörsmålet om möjligheterna att förhindra landskommunernas stympning genom inkorporering och köpingsutbrytning och anförde rörande dessa angelägenheter bland annat följande: »Vid undersökning av spörsmålet, på vilket sätt en fortsatt uppdelning av landskommuner genom utbrytning av ekonomiskt mera bärkraftiga delar från dessa skall kunna förhindras, bör uppmärksamhet ägnas även åt municipalsamhällsbildningens problem. Skulle det visa sig möjligt att gå vidare på den väg, som vissa kommuner redan beträtt, att utan municipalsamhällsbildning sörja för de mera tättbebyggda delarnas särskilda behov, torde man mången gång kunna undvika tillgripandet av denna organisationsform, vilken onekligen erbjuder vissa olägenheter, bland annat så till vida att municipalsamhällenas invånare understundom måste deltaga i kostnaderna för åtgärder, som endast avse den ickemunicipala delen av den kommun de tillhöra. För redan bestående municipalsamhällen erfordras emellertid andra åtgärder för avhjälpande av påtalade olägenhet. Det är möjligt, att Kungl. Maj:t redan enligt gällande municipallagstiftning kan för särskilda fall meddela undantag från dennas allmänna regler i vidare utsträckning än som hittills skett i praxis. Måhända kan dock en lagstiftning även i detta hänseende befinnas erforderlig. I varje fall synes det utskottet lämpligt,

280 att riksdagen fäster Kungl. Maj:ts uppmärksamhet på spörsmålet. Utskottet vill sålunda uttala sig för att frågan om municipallagstiftningen, som är av påtaglig betydelse för lösande av spörsmålet om en rationell kommunal indelning, tages under omprövning.» Såsom framgår av det i samband med redogörelsen för kommitténs uppdrag å sid. 9 anförda utdraget av statsrådsprotokollet, förutsatte riksdagen i sin på konstitutionsutskottets förslag gjorda hemställan till Kungl. Maj:t om utredning av kommunindelningsfrågan, att de av utskottet anförda synpunkterna skulle beaktas vid utredningen. Med anledning därav vill kommunindelningskommittén här nedan till särskild behandling upptaga frågan om municipallagstiftningen. Kommittén behandlar därvid ämnet i anslutning till sitt egentliga uppdrag huvudsakligen med hänsyn till spörsmålet huruvida en ur rationell kommunindelnings synpunkt icke önskvärd inkorporering av landskommuner och delar av landskommuner med städer eller köpingar samt municipalsamhällsbildning må kunna undvikas genom att landskommunerna givas behörighet och förmåga a t t själva tillgodose de speciella kommunala behov, som uppstå genom tätortsbildningen. Det bör här omnämnas, att vid 1945 års riksdag en motion väckts (F. K. nr 214) om utvidgning av kommunindelningskommitténs uppdrag a t t avse jämväl möjligheterna att hindra inkorporering av stora, för städerna icke behövliga landsbygdsområden. Motionen föranledde ingen åtgärd, enär frågan ansågs redan falla inom ramen för kommitténs uppdrag.

2. Gällande ordning för tätortsbehovens tillgodoseende och därmed förenade olägenheter. a) Allmänna principer för hithörande angelägenheters ordnande. E n begynnande tätbebyggelse kräver särskild tillsyn från det allmännas sida. Eljest kunna förhållandena snabbt nog utveckla sig så, att allmänna olägenheter uppkomma, vilkas undanröjande kräver kostsamma åtgärder för det allmänna. Bebyggelsen måste regleras med hänsyn till aktuella och framtida behov av vägar och allmänna platser ävensom till möjligheterna att tillgodose allmänna hälsovårds- och brandskyddsintressen samt allmän trevnad och bekvämlighet. Upprätthållandet av tillfredsställande sanitära förhållanden inom det tätbebyggda området kräver förr eller senare iakttagande av särskilda hälsovårdsföreskrifter samt anläggning av avlopps- och vattenledningar m. m. Den ökade brandrisken måste beaktas och förebyggas genom särskilda brandskyddsföreskrifter och ett effektivare brandförsvar. Allmän trevnad

281 samt allmän ordning och säkerhet kräva iakttagande av särskilda ordningsföreskrifter och eventuellt särskild ordningshållning. Behovet av en närmare reglering genom det allmännas försorg uppkommer icke vid någon viss folkmängd eller eljest vid något visst stadium av tätortsbildningen utan uppstår successivt, på ett mycket tidigt stadium i vissa orter och på ett relativt sent stadium i andra, beroende på i vilken mån exploatörer och enskilda invånare inom området själva äga vilja och förmåga att tillgodose de intressen, vilkas eftersättande måste föranleda ingripande från det allmännas sida. Skyldighet att iakttaga och tillgodose ifrågavarande intressen åligger i princip de enskilda medborgarna. Hur långt skyldigheten sträcker sig regleras i ett antal författningar och med stöd av desamma utfärdade lokala föreskrifter. Av författningarna intressera i detta sammanhang främst stadsplanelagen och byggnadsstadgan, hälsovårdsstadgan, brandlagen och brandstadgan samt ordningsstadgan, men även andra såväl offentligrättsliga som privaträttsliga rättsregler och stadganden äro tillämpliga, när det gäller att avgöra, vad den enskilde har rätt att tillåta sig och vad han är skyldig att prestera med hänsyn till de nära grannelagsförhållandena och de med tätbebyggelsen förknippade allmänna intressena. Det är emellertid icke överlämnat åt de enskilda medborgarna själva att efter inbördes gottfinnande ordna eller försumma ifrågavarande angelägenheter. De kommunala och statliga myndigheterna ha mycket viktiga uppgifter att fylla i detta sammanhang, i första hand att öva tillsyn över förhållandena och över gällande föreskrifters efterlevnad. Genom kommunala och statliga beslut bestämmes, om strängare föreskrifter i olika avseenden skola tillämpas inom visst område. Utförandet av vissa företag och anordningar för tätortsbehovens tillgodoseende anses utgöra kommunens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, vilka det tillkommer kommunen att ombesörja och bekosta. I vissa avseenden ha kommunerna, främst städer, köpingar och municipalsamhällen, direkta skyldigheter enligt författningarna att svara för att åtgärder bli vidtagna samt företag och anläggningar utförda. Området för vad som anses utgöra primärkommunens gemensamma angelägenheter utvidgas ständigt genom praxis och ny lagstiftning. Genom frivilliga åtaganden lämna kommunerna ofta stöd åt hithörande företag långt utöver vad som ursprungligen ifrågasatts. b) Stadsstadgorna och deras ursprungliga tillämpning å orter med större sammanträngd befolkning å landsbygden. För städernas del reglerades ordningsväsen, byggnads väsen, brandväsen och hälsovård genom en mera utförlig allmän lagstiftning först under 1860och 1870-talen. Tidigare hade hithörande förhållanden huvudsakligen reg-

lerats genom lokala stadgor i anslutning till de föga omfattande föreskrifter, som allmän lag och författning innehöllo. För landsbygdens del förekom i stort sett ingen närmare reglering av dessa förhållanden. År 1868 tillkom ordningsstadgan för rikets städer, år 1874 byggnadsstad gan för rikets städer och brandstadgan för rikets städer samt hälsovårdsstadgan för riket. Sistnämnda stadga reglerade, såsom namnet anger, icke endast förhållandena i städerna utan behandlade även i ett särskilt kapitel med mindre krävande föreskrifter den allmänna hälsovården på landet. Någon motsvarande lagstiftning rörande landsbygdens ordnings-, byggnads- och brandväsen ansågs då icke behövlig. Först i 1923 års brandstadga tillkom en särskild avdelning med lindrigare bestämmelser rörande brandväsendet på landsbygden. Beträffande byggnads väsendet skedde motsvarande komplettering av lagstiftningen först i och med 1931 års stadsplanelag och byggnadsstadgan av samma år. Vad beträffar ordnings väsendet föreligger ett år 1944 avgivet sakkunnigeförslag till ny ordningsstadga med en särskild avdelning rörande förhållandena på den egentliga landsbygden. Förhållandena på landsbygden lämnades emellertid icke helt oreglerade i de ursprungliga ordnings-, byggnads- och brandstadgorna. I 1868 års ordningsstadga, som med smärre ändringar alltjämt är gällande, bestämdes, att vad i stadgan vore föreskrivet för stad skulle i tillämpliga delar gälla även för köping, hamn, fiskeläge och annat ställe med större sammanträngd befolkning, då Kungl. Maj:ts befallningshavande efter vederbörandes hörande så förordnade. Sådant beslut skulle underställas Kungl. Maj:ts prövning och i samband härmed skulle Kungl. Maj:ts befallningshavande jämväl underställa Kungl. Maj:ts prövning förslag om vilka styrelser eller myndigheter som borde inom orten fullgöra vad som i stad enligt stadgan ålåge magistrat eller annan lokalmyndighet därstädes, samt om dessa styrelsers eller myndigheters sammansättning och vidden av deras befogenhet. Motsvarande föreskrifter intogos i 1874 års byggnadsstadga, brandstadga och hälsovårdsstadga. Under de närmaste årtiondena efter de s. k. stadsstadgornas tillkomst fastställde Kungl. Maj:t förordnanden om deras tillämpning för ett avsevärt antal områden å landsbygden. De bestämmelser, som därvid meddelades rörande organisationen av särskilda styrelser och myndigheter för områdena, voro skiftande. Beslutanderätten i frågor, som rörde området, uppdrogs oftast åt områdets i kommunala angelägenheter röstberättigade invånare, samlade till särskild stämma under en av dem vald ordförande. I flera fall tillkom dock ifrågavarande myndighet vederbörande sockens kommunalstämma. Den allmänna övervakande befogenhet, som tillkom magistrat i stad, anförtroddes antingen åt en särskild styrelse eller åt socknens kommunalnämnd.

283 Tillämpningen av ifrågavarande stadganden föranledde i regel åtgärder, som medförde utgifter, såsom anställande av polisman, förvärv av mark till gator och allmänna platser, inköp av eldsläckningsmaterial o. s. v. Om sättet för fattande av beslut i dylika frågor och anskaffande av nödiga medel härtill innehöllo de ovannämnda författningarna icke några bestämmelser. Då behovet var oavvisligt, ansågs i regel den myndighet, som i övrigt hade att utöva beslutanderätten för området, d. v. s. i många fall vederbörande sockens kommunalstämma, jämväl behörig att fatta beslut om åtgärder, vilkas genomförande erfordrade utgifter, samt att genom beskattning anskaffa de erforderliga medlen. Saknaden av skriven lag i ämnet vållade emellertid stor osäkerhet och föranledde flerstädes tvister. Med anledning av en motion i ämnet till 1896 års riksdag hemställde riksdagen samma år, att Kungl. Maj:t måtte låta utarbeta förslag till de tilllägg och ändringar i kommunallagarna, som kunde vara erforderliga för att ordna de kommunala beskattningsförhållandena inom platser å landsbygden, för vilka ordningsstadgan och andra dylika författningar förklarats äga tillämpning. I riksdagens skrivelse anfördes bland annat följande: »Det särskilda samhället behöver medel för stadgornas tillämpning liksom för andra behov. I vilken ordning bindande beslut om medels anskaffande, vare sig genom uttaxering eller lån, skall kunna åstadkommas, efter vilken grund uttaxering skall ske, om överhuvudtaget samhället har någon rätt att beskatta sina medlemmar mot deras bestridande och om icke beskattningsrätten skall utövas av kommunen i dess helhet, av vilken samhället fortfarande utgör en del, om dessa och dithörande frågor tiga alldeles såväl de ofta nämnda författningarna som naturligtvis ock kommunallagarna, för vilka dessa stations- och municipalställen såsom mestadels tillkomne senare än 1862, äro helt och hållet okända». c) Municipallagstiftningens tillkomst. De av Kungl. Maj:t på grund av riksdagens ovannämnda hemställan tillkallade sakkunniga föreslogo införandet av ett n y t t slags kommunala förvaltningsenheter för vården av hithörande angelägenheter inom områden på landet, som ej utgjorde en egen kommun. Dessa specialkommuner för stadsstadgornas tillämpning inom särskilda kommundelar benämndes municipalsamhällen. I motiveringen till förslaget anförde de sakkunniga bland annat följande: »Enligt förordningen om kommunalstyrelse på landet utgör i allmänhet varje socken en särskild kommun, vars medlemmar äga att själva vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Därest förordnande meddelas om tillämpning av ifrågavarande stadgor (de s. k. stadsstadgorna) å hela det område, som tillhör viss kommun, äger naturligtvis kommunen att genom sina van-

284 liga organ besluta angående de inom kommunen i följd av nämnda stadgors tilllämpning uppkommande frågor. När åter, som fallet vanligen är, stadgorna skola tillämpas allenast å en del av det till en kommun hörande område, uppstår behov av särskilda regler. Det skulle då kunna ifrågasättas, att såsom hittills i vissa fall meddelade bestämmelser föranleda, låta de för kommunen i dess helhet tillsatta myndigheter vårda jämväl de angelägenheter, som angå allenast den del av kommunen, varest stadgorna skola tillämpas. Men då dessa angelägenheter uppenbarligen icke kunna intressera andra än dem, som tillhöra den ifrågavarande kommundelen, synes en sådan anordning icke böra ifrågasättas. Icke heller lärer man kunna skilja dylika områden helt och hållet från de kommuner, de hittills tillhört, och låta dem bilda egna kommuner för sig. Det lämpligaste synes vara att konstituera sådant område till ett särskilt samhälle, vilket — på samma gång man skiljer det från kommunen i fråga om de för samhället särskilda angelägenheterna — i allt övrigt bibehålies vid gemenskapen med den kommun, vartill samhället hör. I fråga om sättet för ifrågavarande angelägenheters handhavande synas i allt samma stadganden kunna gälla som för vården av kommuns angelägenheter i allmänhet, allenast med det undantag, att de inom municipalsamhälle beslutande och verkställande myndigheterna, till undvikande av förväxling med motsvarande myndigheter inom kommunen, böra benämnas municipalstämma, municipalfullmäktige och municipalnämnd. Bildandet inom en kommun av ett sådant municipalsamhälle, som nu är sagt, skulle således icke hava någon betydelse i avseende å alla de kommunala angelägenheter, som äro av annan art än de, vilka i stadgorna avses. Däremot komma beslut, vilka inom kommunen fattas rörande angelägenheter av enahanda art som dem, vilka municipalsamhället själv vårdar, icke att bliva tillämpliga å samhället. Konsekvensen därav borde, strängt taget, bliva att samhällsmedlemmarna ej skulle inom kommunen äga deltaga i beslut om sådana angelägenheter eller hava skyldighet att bidraga till därav föranledda utgifter. Detta skulle emellertid medföra åtskilliga praktiska olägenheter. Då gränsen emellan de inom kommunen förekommande frågor, vilka skulle vara gemensamma för hela kommunen, och dem, i vilka municipalsamhällets medlemmar ej ägde taga del, skulle bliva ganska svår att i varje fall uppdraga, är det att befara, att tvister huruvida ärendena voro av ena eller andra arten ofta skulle uppstå. Mycken omgång och besvär komme att vållas av de olika debiteringar som, där municipalsamhälle finnes, bleve nödigt verkställa inom den kommun, till vilken det hörde. Då härtill kommer, att de inom en kommun, där stadgorna ej gälla, förekommande utgifterna av förevarande art i allmänhet lära vara av tämligen ringa betydelse, har det synts lämpligast att låta samhällsmedlemmarna fortfarande bibehållas vid sin rösträtt och skattskyldighet inom kommunen även i förevarande avseende.» D e sakkunnigas förslag antogs av 1898 års riksdag. Genom lag den 27 maj samma år fogades såsom § 80 ett tillägg till förordningen om kommunalstyrelse på landet av följande huvudsakliga innehåll: Där Kungl. Maj:t förordnat, a t t ordningsstadgans, byggnadsstadgans, brandstadgans eller hälsovårdsstadgans bestämmelser för stad skulle lända till efterrättelse för område å landet, som ej utgjorde egen kommun, skulle detta område vara a t t anse såsom ett särskilt municipalsamhälle, vars medlemmar ägde att, obe-

285 roende av kommunen i övrigt, själva vårda sådana för samhället gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, som avsåges i n ä m n d a författningar eller föranleddes av deras tillämpning inom samhället. I avseende härå skulle om municipalsamhälle i tillämpliga delar gälla vad i förordningen vore stadgat om kommun. I stället för kommunalstämma, kommunalfullmäktige och kommunalnämnd skulle dock motsvarande myndigheter inom municipalsamhälle benämnas municipalstämma, municipalfullmäktige och municipalnämnd. Genom bestämmelserna om municipalbildningen skedde ej ändring i municipalmedlemmarnas rättigheter och skyldigheter inom vederbörande landskommun. Avsåge förordnande, varom ovan nämnts, allenast en eller flera av nämnda författningar, skulle bestämmelserna lända till efterrättelse ifråga om sådana ärenden, som åsyftades i de författningar, förordnandet anginge. Möjligheter till annan organisation av municipalförvaltningen uteslötos emellertid icke. Funnes i visst fall särskilda omständigheter påkalla undantag från stadgandena i § 80 mom. 1—3 eller nödvändiggöra annan ordning för municipalsamhälles beslutande- och beskattningsrätt, ägde Kungl. Maj:t enligt mom. 4 på framställning av Kungl. Maj:ts befallningshavande, vederbörande kommun eller medlem av samhället i ärendet förordna efter som skäligt prövades. Angående detta stadgande och dess tillämpning anförde kommunala nybildningskommittén i sitt år 1917 avgivna betänkande (sid. 374 o. f.) följande: »Genom detta stadgande har Kungl. Maj:t i själva verket erhållit fri befogenhet att förordna alldeles efter omständigheterna med avseende å municipalsamhällets organisation. Med stöd av detsamma lärer Kungl. Maj:t kunna för municipalområdet bestämma sådan anordning, att exempelvis beslutanderätten förbehålles kommunalstämman, men municipalområdet erhåller särskilda förvaltningsorgan och särskild ekonomi, eller att jämväl förvaltningen överlämnas åt av kommunen utsedda organ, men municipalområdet erhåller separat ekonomi (inklusive beskattning), eller att ej heller med hänsyn till ekonomin municipalområdet skiljes från kommunen. I sistnämnda fallet kommer följaktligen municipalbildningen att giva sig till känna endast på sådant sätt, att det kommunala området företer differentiering med hänsyn till stadsstadgans giltighet. Ehuruväl den i 80 § 4 mom. Kungl. Maj:t inrymda befogenhet att förordna om undantag från de i 1 mom. av samma § givna stadganden formellt sett icke är underkastad någon begränsning, torde dock kunna såsom visst antagas, att lagrummet icke kan åberopas såsom stöd för förordnande om municipalutskylders utgörande enligt andra grunder än som enligt förordningen om kommunalstyrelse på landet må tillämpas ifråga om utskylders utgörande till kommun. En avvikelse i nämnda stycke skulle strida mot de principer, vara kommunalbeskattningen vilar. I syfte att bringa de tidigare meddelade administrativa bestämmelserna angående tillämpning av stadsstadgorna till överensstämmelse med municipallagens innehåll utfärdade Kungl. Maj:t under år 1899 länsvis nya bestämmelser angående de då redan förefintliga municipalsamhällena. Härvid begagnade sig

286 Kungl. Maj:t i några fall av den i 80 § 4 mom. lämnade befogenhet att efter omständigheterna meddela undantag från föreskrifterna i I mom. Sålunda förordnade Kungl. Maj:t beträffande det område vid Drottningholm, inom vilket brandstadgan var gällande, att den nya lagen icke skulle å detta område äga tillämpning. Enahanda bestämmelse meddelades i fråga om Torekovs fiskläge, ett område inom Trollhättans socken, Lycksele kyrkplats, Lundby och områden inom Örgryte socken. Med dessa Kungl. Maj:ts förordnanden avsågs, att stadsstadgornas tillämpning inom vederbörande område skulle vara en hela kommunens angelägenhet, så att någon differentiering av kommunen i avseende å beslutande- och beskattningsrätt ej skulle av municipalbildningen föranledas. Beträffande Drottningholm orsakades förordnandet därav, att utgifterna för brandväsendet bestriddes från slottet, och beträffande åtminstone vissa av de övriga lärer anledningen till bestämmelsen varit, att municipalområdet omfattade största delen av kommunen. Med undantag av de bestämmelser, som sålunda gåvos i sammanhang med municipallagens trädande i tillämpning, synas de rika möjligheter till modifikationer av varjehanda slag, som 80 § 4 mom. erbjuder, i det närmaste icke alls hava begagnats. E t t fall, där lagrummet syntes hava använts, avser Kyrkesunds och Björnholmens municipalsamhälle. Beträffande detta, som utgöres av fem olika fisklägen inom samma socken, förordnade Kungl. Maj:t, att fisklägena visserligen skulle utgöra ett municipalsamhälle med gemensam förvaltning, men att varje fiskläge skulle ensamt vidkännas de utgifter, som avsågo dess särskilda angelägenheter.» D å de ovan nämnda undantagsformerna för municipalsamhälles organisation ytterst sällan kommit till användning, tages i följande redogörelse för de olägenheter, som äro förknippade med hittills gällande ordning för tätortsreglering och samhällsbildning ingen hänsyn till de möjligheter till bättre ordning, som sådana undantagsformer i vissa fall skulle kunna erbjuda. D e t är att märka att i de fall, då stadsstadgornas tillämpning ansetts vara en angelägenhet för hela kommunen, någon municipalsamhällsbildning i egentlig mening icke ägt rum. 1862 års kommunalstyrelseförordning för landet har ersatts av lagen den 6 juni 1931 om kommunalstyrelse på landet. Bestämmelserna rörande bildande av municipalsamhälle, vilka återfinnas i §§ 87—90, äro i huvudsak oförändrade. d) Municipalsystemets allmänna brister. Municipallagstiftningen avsåg att underlätta tillämpningen av stadsstadgorna å orter med större sammanträngd befolkning inom de egentliga landskommunerna genom* att skapa en enhetlig förvaltningsorganisation för dylika samhällen och undanröja den obestämdhet, som tidigare rått särskilt ifråga om medelanskaffningen och beskattningsrätten för de municipala uppgifternas tillgodoseende. De nya specialkommunerna ha obestridligen medfört fördelar i vissa avseenden men systemet har även visat sig vara behäftat med betydande brister och olägenheter.

287 Fördelarna av systemet torde främst vara, sett från samhällsinvånarnas synpunkt, att de själva oberoende av kommunens övriga invånare kunna besluta om åtgärder för samhällets utveckling, och sett från kommunens övriga invånares synpunkt, att samhällets invånare själva få bekosta samhällets »bekvämligheter». Dessa synpunkter ha emellertid icke något generellt berättigande och fördelarna innebära i själva verket ännu mera betydande olägenheter. Den självständiga beslutanderättens och särbeskattningens berättigande ur principiell och praktisk synpunkt behandlas mera utförligt här nedan under rubriken »Kritik av municipallagstiftningens grundidéer». Här skall endast framhållas, dels att bildandet av självständiga smärre förvaltningsenheter inom primärkommunerna innebär en ur det allmännas synpunkt icke önskvärd splittring av de kommunala resurserna och dels att särbeskattningen icke endast genom sin tekniska anordning medför en formellt sett oriktig dubbelbeskattning av samhällets invånare, utan även därutöver på grund av skatteunderlagets och de allmänna kommunala utgifternas normala fördelning mellan tätort och glesbebyggelse i regel innebär en påtaglig orättvisa mot samhällets skattedragare. Ur municipalsamhällets synpunkt är särbeskattningen den mest betydande olägenheten av municipalbildningen. Ur allmän synpunkt är den främsta olägenheten av municipalsystemet den, att municipalsamhällsbildning icke lämpligen kan ske förrän på ett relativt sent stadium av tätortsbildningen, och att tätortsbehoven till följd därav i regel bli alltför sent tillgodosedda. Man kan icke bilda hur små municipalsamhällen som helst. En kommunal förvaltningsenhet måste, om den skall kunna fylla sina uppgifter, ha ett visst minimum av ekonomiska och personella resurser. Något behov att tillämpa stadsstadgorna helt föreligger för övrigt icke, förrän tätorten nått en viss utveckling. Tätortsbildningen kräver emellertid redan från begynnelsen tillsyn, och behov av kommunala åtgärder i olika avseenden uppkomma successivt. Lämnas bebyggelsen utan tillsyn och tillgodoses icke de allmänna behoven i den mån de uppkomma, bli följderna i regel snart nog krav på desto radikalare åtgärder och ökade kostnader för det allmänna. Ofta uppstå allvarliga missförhållanden, som aldrig kunna helt undanröjas. Åtgärder av primärkommunerna för tätortsförhållandenas reglering äro, som i det följande skall närmare påvisas, icke uteslutna genom municipallagstiftningen. Landskommunerna ha enligt nu gällande författningar och rättspraxis vittgående befogenheter och även skyldigheter i hithörande avseenden, särskilt beträffande de sanitära intressenas tillgodoseende. Många landskommuner ha också gjort betydande insatser på dessa områden. Municipalinstitutets existens verkar emellertid återhållande på landskommunernas hithörande verksamhet på så sätt, att primärkommunen icke gärna vill åtaga 19 451950

sig kostnaderna för sådana uppgifter, som man anser rätteligen böra tillkomma det blivande municipalsamhället. En tidigare gängse, av municipallagstiftningen föranledd alltför restriktiv tolkning av begreppet »kommunernas gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» har i många fall utgjort ett direkt hinder för primärkommunala åtgärder för tätorternas reglering och sanering. Belysande för den tveksamhet rörande primärkommunernas befogenheter och skyldigheter på ifrågavarande områden, som till följd av municipalinstitutets existens tidigare varit och på alltför många håll alltjämt är rådande, är en reservation i ett i regeringsrätten avgjort besvärsmål (R. Å. 1939 not S nr 59) rörande en kommuns befogenhet att utföra avloppsledningar inom vissa tätbebyggelseområden. Kommunalfullmäktiges beslut hade överklagats med motivering, att det icke avsåge någon kommunens gemensamma hushållningsangelägenhet. Länsstyrelsen förklarade, att beslutet måste anses tillgodose en sådan angelägenhet och lämnade besvären utan bifall. Regeringsrätten (tre ledamöter) fann ej skäl till ändring av länsstyrelsens utslag. En ledamot anmälde emellertid avvikande mening och ansåg, att kommunalfullmäktiges beslut bort upphävas, »enär sådana omständigheter icke ådagalagts, att utförandet av ifrågavarande avloppsledning kunde anses utgöra någon socknens gemensamma hushållningsangelägenhet utan sådan åtgärd, sedan i laga ordning må hava förordnats att vad i hälsovårdsstadgan är föreskrivet för stad skall lända till efterrättelse för ifrågavarande område, ankommer på det sålunda bildade municipalsamhället.» Åtskilliga andra rättsfall visa, att landskommun äger icke allenast befogenhet utan även, där förhållandena påkalla kommunala åtgärder, skyldighet att tillgodose åtskilliga hithörande behov. Att avloppsledning enligt klagandenas påstående »endast komme att medföra större bekvämlighet för en mindre del av kommunens invånare, vilka bodde inom ett begränsat område inom och intill ett i kommunen befintligt municipalsamhälle», har icke medfört att fullmäktiges beslut upphävts (R. Å. 1939 not S nr 13). Exempel på att kommun även äger skyldighet att tillgodose hithörande behov utgör bl. a. ett i regeringsrätten i själva huvudsaken fastställt beslut, varigenom länsstyrelse ålagt en kommun att anordna erforderliga och lämpliga kloakledningar för vissa områden, »enär det av utredningen framginge, att de sanitära förhållandena inom ifrågavarande tätbebyggda område icke kunde tillfredsställande ordnas utan anläggande av allmänna avloppsledningar under jorden, genom vilka flytande orenlighet kunde bortföras». (R. Å. 1940 not S nr 210.) Regeringsrättens beslut innebar visst anstånd med utförandet »med hänsyn till rådande osäkra förhållanden» (d. v. s. krigsförhållandena med brist på arbetskraft och material) men kommunens skyldighet ifrågasattes icke.

289 Reservantens i ovan nämnda mål uppfattning om den lagliga ansvarigheten för tätortsbehovens tillgodoseende är emellertid trots de föreliggande rättsfallen och den uppenbara tendensen till allt vidsträcktare tolkning av begreppet gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, alltjämt förhärskande icke endast inom de flesta landskommunerna utan även i stor utsträckning hos vederbörande tillsyningsmyndigheter till uppenbar skada för en rationell utveckling på förevarande områden. Följderna av denna uppfattning ha blivit, dels att tätortsbehovens tillgodoseende på de flesta håll fördröjes eller helt försummas, dels att ett stort antal alltför små municipalsamhällen bildats. Till följd av att tätortsbildningen får försiggå utan reglerande åtgärder uppkommer ofta även inom relativt små tätorter behov av tillämpning av stadsstadgornas bestämmelser, vilka ge möjlighet till mera radikala ingripanden för undanröjande av uppkomna missförhållanden. De alltför små municipalsamhällena sakna emellertid ofta tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna bemästra de föreliggande svårigheterna. Resultatet av municipalbildningen blir därför icke alltid det åsyftade. De behövliga åtgärderna få ofta anstå till följd av brist på medel. Municipalsamhällenas ekonomiska möjligheter försämras ytterligare genom den dubbelbeskattning, som de få vidkännas genom skyldigheten att alltjämt deltaga i moderkommunens samtliga utgifter. Om erforderliga åtgärder för tätorterna i stället i rätt tid successivt vidtagits av moderkommunen, skulle de sammanlagda kostnaderna för det allmänna många gånger kunnat avsevärt minskas. Fördelade på kommunens samtliga skattekronor skulle kostnaderna dessutom blivit mindre kännbara. Ur denna synpunkt innebär municipalsamhällsbildningen en splittring och ett försvagande av de kommunala resurserna. Specialkommunen med det begränsade förvaltningsområdet uppvisar i stort sett samma olägenheter som de alltför små primärkommunerna. Ej sällan ha de små samhällena svårt att skaffa lämpliga personer i erforderliga styrelser och nämnder. Municipalsamhällsbildningen medför i många fall en påtaglig överorganisation av den kommunala förvaltningen. Så är fallet i särskilt hög grad, då det inom samma kommun bildas flera municipalsamhällen, vilket icke är ovanligt utan förekommer inom ett tjugotal kommuner med sammanlagt ett sextiotal municipalsamhällen. Om flertalet av de talrikt uppväxande tätorterna (i hela riket betydligt över 1 000), skulle tvingas bilda municipalsamhällen, skulle olägenheterna av överorganisationen bli ännu mera framträdande. Som ett exempel på hur irrationell en så utvecklad municipalorganisation kan vara, må nämnas Partille kommun, som gränsar intill Göteborgs stad. Där bildades år 1931 tre municipalsamhällen, vilka sammanlagt ha 8 788 invånare (1943), medan kommunens återstående områden ha endast 194 invånare. Mumcipalbildningen har medfört tvånget att tillsätta

290 ett tredubbelt antal nämnder och styrelser för samhällena. Dessutom har moderkommunen sina förvaltningsorgan. Det är uppenbart, att en gemensam förvaltningsorganisation för primärkommunen och municipalsamhällena skulle kunna bli mera effektiv, bättre rustad med teknisk sakkunskap och övrig utrustning och på samma gång billigare. I så måtto har en rationalisering genomförts, att uppbörden av municipalutskylderna omhänderhaves av kommunalkontoret i moderkommunen. Ett rättsfall från samma kommun visar, att municipalbildningen icke alltid underlättar de allmänna behovens tillgodoseende. Kommunen, som tidigare beslutat bekosta belysning av vägar inom icke municipala delar av kommunen, beslöt senare för att få frågan ordnad inom kommunen i dess helhet även bekosta belysning av vägar inom municipalsamhällena. Sistnämnda beslut upphävdes efter besvär, enär det icke kunde anses som en för socknen gemensam angelägenhet (R. Å. 1936 not S nr 455). Ännu mera irrationell ur förvaltningssynpunkt förefaller municipalorganisationen vara när två eller flera municipalsamhällen inom en kommun, såsom på en del håll synes vara fallet, tillsammans omfatta hela kommunens område. Ovan har framhållits, att kommunens inom glesområdena boende skattedragare icke gärna vilja bekosta åtgärder för uppväxande tätorters reglering, enär dessa uppgifter anses tillkomma det blivande municipalsamhället. Municipallagstiftningen har på så sätt, redan innan municipalsamhällsbildning blivit aktuell för tätorten, skapat en intressemotsättning mellan tätortsdelen och återstoden av kommunen, vilken stundom försvårar det kommunala arbetet även på andra områden. Ur skattepolitisk synpunkt borde tätorternas utveckling vara ett ekonomiskt intresse för hela kommunen. Även ur andra synpunkter än kommunalekonomiska kan en — helst centralt belägen — tätort innebära fördelar för kommunen och dess invånare. Tätorten innebär ökade avsättningsmöjligheter för jordbrukets produkter. En närbelägen, välordnad, större handelsplats med butiker och verkstäder, hantverkare och yrkesmän, kanske även läkare, tandläkare och veterinär, möjligheter till högre utbildning och kulturella förströelser m. m. dylikt innebär ökad bekvämlighet och trevnad även för befolkningen i de omgivande glesområdena och en förbättring av de allmänna levnadsförhållandena. Genom municipalbildningen befästes den redan genom lagstiftningen skapade intressemotsättningen och de olika beskattningsförhållandena göra motsättningen ännu allvarligare. Det blir det uppväxande municipalsamhällets främsta strävan att så snart som möjligt utbrytas som en särskild kommun och bilda köping. Såsom redan i inledningen till detta kapitel framhållits, främjar municipallagstiftningen på så sätt en utvecklingslinje, som leder mot en stympning av allt fler landskommuner, i samma mån som den pågående tätortsbildningen fortskrider.

291 I detta sammanhang bör även erinras om vad i inledningen anförts om landskommunernas stympning genom inkorporering. Även denna är i åtskilliga fall en följd av municipallagstiftningen. Att kommunernas stympning numera ofta undvikes genom inkorporering av hela kommunen, innebär endast en ny olägenhet — en onödig införlivning med städer och köpingar av rena jordbruksområden. e) Kritik av municipallagstiftningens grundidéer. På grund av municipalsystemets allmänna brister och olägenheter torde det finnas anledning att undersöka, i vad mån municipallagstiftningen med hänsyn till numera vunna praktiska erfarenheter och till modern uppfattning om kommunernas ställning och uppgifter är i princip berättigad. Municipalsamhället är i sin normala form en specialkommun inom en primärkommuns område för tillgodoseende av vissa särskilda uppgifter inom området. Uppgifterna äro i princip kommunala. Inom stadskommunen förekomma inga dylika specialkommuner utan hithörande uppgifter tillgodoses i full utsträckning av den odelade stadskommunen, oberoende av om stadens olika delar föranleda väsentligt olika åtgärder och utgifter för ifrågavarande ändamål. Inom landskommunen däremot göres en åtskillnad mellan olika områden så, att område, som beträffande de ifrågavarande förvaltningsuppgifterna kräver mera vittgående åtgärder än kommunen i övrigt, avsöndras som en särskild organisationsenhet för att själv omhänderha dessa uppgifter, därvid emellertid den inkonsekvensen tillätes, att området likväl alltjämt får deltaga i uppgifternas tillgodoseende inom kommunens återstående delar. Municipallagstiftningen tillkom såsom framgår av ovan (sid. 283) citerade riksdagsskrivelse närmast för att ordna beskattningsförhållandena. På grund av de dåvarande tätortssamhällenas olika organisation hade tveksamhet uppstått huruvida kostnaderna för stadsstadgornas tillämpning skulle påföras hela kommunen eller uttagas enbart från det område, inom vilket stadgorna tillämpades. 1896 års sakkunniga ge ingen direkt motivering för den lösning av beskattningsfrågan, som företogs. I motiveringen talas närmast om beslutanderätten. »Det skulle kunna ifrågasättas», anföra de sakkunniga i detta sammanhang, »att, såsom hittills i vissa fall meddelade bestämmelser föranleda, låta de för kommunen i dess helhet tillsatta myndigheterna vårda jämväl de angelägenheter, som angå allenast den del av kommunen, varest stadgorna skola tillämpas. Men då dessa angelägenheter uppenbarligen icke intressera andra än dem, som tillhöra den ifrågavarande kommundelen, synes en sådan anordning icke böra ifrågasättas.» Uppgifterna ansågos icke kunna »intressera» andra än områdets invånare. Det ansågs därför lämpligast, att

292 området fick bilda ett särskilt samhälle för vården av ifrågavarande angelägenheter. Visserligen bereddes, såsom ovan å sid. 285 framhållits, möjligheter a t t vid förordnande om stadsstadgornas tillämpning ordna såväl beslutanderätten angående samhällets angelägenheter som beskattningsrätten för samhällets behov på annat sätt än normalformen förutsatte, men municipallagstiftningens grundidéer torde, så som lagstiftningen tillämpats, likväl få anses vara, att tätortsområdets invånare ha a t t själva ekonomiskt ansvara för sådana uppgifter, som sammanhänga med stadsstadgornas tillämpning, och i konsekvens därmed att självständigt besluta rörande dessa angelägenheter. Med municipallagstiftningens grundidéer menas därför i det följande dels särbeskattningen av samhällets invånare för tätortsbehovens tillgodoseende och dels den självständiga beslutanderätten för samhällsinvånarna rörande dessa angelägenheter. Municipallagstiftningen ett avsteg från kommunallagstiftningens principer. Municipallagstiftningens grundidéer inneburo ett avsteg från principen om kommunen som en gemenskap och en ekonomisk enhet. Om denna princip anför kommunala nybildningskommittén, som visserligen från sina speciella synpunkter föreslog ytterligare jämkningar i densamma, i sitt förut omnämnda betänkande (sid. 361) följande: »Landskommunen, sådan densamma gestaltades genom förordningen om kommunalstyrelse på landet och således oavsett den sedermera tillkomna municipallagstiftningen — är uppenbarligen avsedd att vara ett i allo enhetligt samfund. Antydan därom, att lagstiftaren haft tanke på behov av lokal differentiering inom kommunen, saknas så gott som alldeles. Den kommunala beslutanderätten är ovillkorligt överlämnad åt den för hela kommunen gemensamma stämman resp. fullmäktige; och ej heller må de åligganden, vilka det lagligen (38 §) tillhör kommunalnämnden att handlägga, göras till föremål för lokal delning. I förvaltningshänseende lämnar visserligen förordningen i några fall möjlighet till särskilda anordningar, men dessa äro av ganska ringa betydelse. Så äger enligt sistnämnda lagrum kommunen befogenhet att uppdraga verkställighet, som eljest skolat tillkomma kommunalnämnd, åt särskilt därtill utsedda styrelser eller personer. Med stöd av endast kommunalförordningen är landskommunen befogad att besluta och inom sitt område tillämpa kommunala stadgar till främjande av sedlighet, hälsovård, vård om brandväsen samt ordning och säkerhet, och denna befogenhet kan givetvis av kommunen så begagnas, att en viss olikhet i förvaltningen uppkommer i fråga om olika delar av kommunen. Uttryckligt påpekande härav finnes i hälsovårdsstadgans 31 §, där kommun, inom vilken finnes ställe med större sammanträngd befolkning, varom dock ej blivit bestämt, att det i avseende å allmänna hälsovården skall betraktas lika med stad, erhåller erinran därom, att för sådant ställe böra, i den ordning kommunallagen bestämmer, särskilda hälsovårdsordningar åstadkommas med ledning av vad enligt hälsovårdsstadgan gäller för städerna.

293 Den lokala differentiering av kommunalförvaltningen, som kommunalförordningen sålunda medgiver, må emellertid icke sträcka sig till det ekonomiska området. Stadgandena i kommunalförordningen angiva, att kommunen i dess helhet skall i ekonomiskt hänseende vara en odelbar enhet och att den kommunala beskattningen skall utgå över kommunens samtliga skatteobjekt efter de enhetliga Grunder som i kommunalförordningen finnas stadgade. (De undantag, som i 60 § omtalas hava icke sammanhang med den här behandlade frågan.) En i kommunen beslutad utgift må således, även om den väsentligen tillgodokommer endast visst område inom kommunen, icke läggas endast å det områdets skatteobjekt, utan skall såvitt den må bestridas i kommunal ordning, enligt laga grunder tordelas på kommunen i dess helhet. Visserligen torde det i fråga om dylik utgift till lokala ändamål stundom inträffa, att kommunen för vinnande av praktisk rattvisa lagger utgiften endast på det närmast berörda området. Att sådant förfarande ar stridande mot lag är emellertid säkert och har vid många tillfallen av Kungl. Maj:t uttalats.» Municipalsamhällets närmaste förebilder numera avskaffade organisationsformer. Municipallagstiftningens avsteg från kommunallagstiftningens principer var ett steg bakåt i utvecklingen. Dess grundidéer voro typiska för vissa äldre, numera avskaffade organisationsformer. Från tiden före 1862 års kommunalförordningar funnos ännu vid municipallagstiftningens tillkomst på grund av kvarstående äldre bestämmelser i fattigvårdsförordning och folkskolestadga möjligheter, dels att fördela socknen i kretsar eller rotar med åliggande för en var av dessa att försörja dit hörande fattighjon och dels att uppdela skoldistriktet i rotar (s. k. byggrotar), vilka var för sig svarade för den distriktet åliggande skyldigheten a t t tillhandahålla skolhus. Dessa organisationsformer avsågo liksom municipalsamhället att möjliggöra lokal självstyrelse och självständig beskattning mom del av socken. De hade tillkommit och haft sin huvudsakliga betydelse under den allmänna fattigvårdens och folkskoleväsendets första primitiva utvecklingsstadier, men levde kvar, om ock alltmera sällan tillämpade, även efter våra borgerliga kommuners tillkomst år 1862, trots att de i princip voro stridande mot kommunalförordningarna. Först genom 1918 års fattigvårdslag avskaffades fattigvårdsrotarna. Kommunala nybildningskommittén anför om dessa roteorganisationer följande: »Den lokala differentiering, som genom roteorganisation åstadkommes, avser icke att skänka en högre form av kommunalförvaltning än den som genom kommunalförordningens allmänna föreskrifter regleras. Den utgör fasthellre en småningom försvinnande övergångsform, ett trappsteg på vägen från enskild till kommunal hushållning.» N ä r municipallagstiftningen tillkom, befunno sig landsbygdens allmänna hälsovård, brandväsen, byggnadsväsen och ordningsväsen på ett mycket outvecklat stadium och förståelsen för dessa angelägenheters betydelse var mycket ringa i kommunerna. D e t gällde då att finna ett hjälpmedel, som gjorde det möjligt att få dem, som saken närmast angick, att ingripa där kommunala

294 åtgärder i första hand erfordrades, nämligen inom de större tätortsbildningarna. Municipalsamhällsorganisationen blev ett sådant hjälpmedel. Allt eftersom utvecklingen på dessa områden fortskrider, blir den lokalt begränsade organisationen allt mer otillräcklig och omotiverad. M a n torde därför ha anledning att betrakta även municipalsamhället som en övergångsform på väg mot en mera utvecklad kommunalförvaltning i landskommunerna. Förslag om motsvarande lagstiftning för städerna avvisat. Det är märkligt och bör till belysning av hithörande spörsmål omnämnas, a t t kommunala nybildningskommittén trots sina nyss anförda synpunkter själv framlade förslag till lag om kommunal rotebildning i stad så sent som år 1917. De föreslagna rotarna skulle för städernas vidkommande utgöra motsvarigheter till landskommunernas municipalsamhällen, vilka nybildningskommittén fann i stort sett lämpliga för sina ändamål. Om rotes uppgift upplyses i 1 och 2 §§ i lagförslaget följande: »Företer område inom stad i avseende på belägenhet, bebyggande, invånarnas allmänna näringsfång eller andra dylika omständigheter sådan skiljaktighet från staden i övrigt, att kommunal förvaltningsuppgift, som nedan sägs, lämpligen kan för sagda område särskilt besörjas, eller finnes det eljest gagneligt, att dylik förvaltningsuppgift besörj es särskilt för olika delar av staden, må för ändamålet rotebildning äga rum. Till rote må överlämnas att inom rotens område besörja anläggning, underhåll och belysning av gator, vägar och andra allmänna platser, tillhandahållande av vatten, gas och elektrisk kraft, avledande av vatten och annan allmän renhållning, så ock annan för roten gemensam angelägenhet, som prövas lämpligen kumia utgöra föremål för rotens förvaltning.» Rotes beslutanderätt skulle utövas å rotestämma eller av rotefullmäktige. För rotens behov skulle uttaxeras roteskatt. Förslaget om rotebildning vann intet beaktande från de lagstiftande myndigheternas sida och dess idéer torde i modern tid ha få förespråkare. Vid bedömandet av municipalsamhällsproblemen synes emellertid förslagets motivering vara av stort intresse. Följande citat ur motiveringen m å därför här anföras: »De möjligheter, som nuvarande lagstiftning erbjuda till åstadkommande av differentiering av stads område med hänsyn till ekonomi och förvaltning, äro, såsom synes, särdeles begränsade. Att förhållandet är sådant, må ock förefalla ganska naturligt. Dylik differentiering strider alldeles mot de grundsatser, vilkas genomförande avsågs med den nya kommunallagstiftningen. Och jämväl bör tagas i betraktande, att förhållandena inom våra stadssamhällen i allmänhet icke torde förrän under den senaste tiden hava utvecklats på sådant sätt, att behov av anordningar i här avsedd riktning framträtt. Att frågan om åstadkommande av laglig möjlighet till effektiv differentiering av stadsområdet under senaste tiden blivit aktuell, är i främsta rummet föranlett av de nuvarande större städernas struktur. Inom en sådan stad finnas syn-

295 nerligen ofta områden, vilka hava kommunala intressen, som äro i vissa avseenden skiljaktiga från det övriga stadsområdets. Vanligen är förhållandet sådant, att ett dylikt område kan och bör nöja sig med mindre omfattande och mindre dyrbara kommunala anordningar i vissa hänseenden — särskilt beträffande anläggande och underhåll av gata, renhållning, vatten och avlopp samt offentlig belysning — än det egentliga stadsområdet. Även kan en förstads avlägsna belägenhet och särskilda natur stundom göra det mera lämpligt, att kommunala anordningar för tillgodoseende av vissa behov vidtagas enbart för förstadens räkning —• exempelvis för anskaffande av vatten, avlopp eller gas — än att samma behov fyllas i anslutning till den egentliga stadens motsvarande anläggningar. Det synes svårligen kunna bestridas, att under nuvarande förhållanden, då de kommunala utgifterna i allmänhet utläggas på stadens samtliga medlemmar efter enhetliga grunder, intresset för beaktande av dylika av områdets säregenheter beroende omständigheter icke är i tillräcklig mån framträdande. Fastmera måste helt naturligt tendensen snarast gå i motsatt riktning. De medborgare, som äro bosatta inom områden, vilka naturligen tillgodoses på ett enklare sätt än som för den egentliga staden erfordras, känna det ofta nog såsom en orättvisa, att de under sådana omständigheter måste i lika mån som de övriga invånarna bidraga till de kostsamma kommunala anordningar inom den egentliga staden, varav de hava föga eller stundom intet direkt gagn. I följd därav blir lätt nog deras strävan att även för sin stadsdel i möjligaste mån erhålla del av sådana eller snarlika anordningar. I medvetande om att det dock är staden i dess helhet, som skall bära kostnaden, framställer ett vart stadsområde fordran att för sin del erhålla de bästa möjliga kommunala bekvämligheter. Följden härav blir emellertid, att den kommunala standarden genom de krav, som sålunda f r å n o l i k a håll ställas på samhället, lätteligen blir mera än nödigt hög. Genom att ett område av ovan antydd beskaffenhet i viss mån avskiljes från staden i övrigt, i det att åt detsamma överlämnas att, helt och hållet eller väsentligen, p å e g e n b e k o s t n a d självt draga försorg om de kommunala uppgifter inom området, som därtill lämpa sig, synas fördelar vara att vinna såväl för staden i dess helhet som för området självt och dess invånare. Framför allt synes såsom följd därav kunna förväntas en sänkning av de kommunala omkostnaderna dels därigenom att den kommunala standarden, i stället för att hållas på en för hela samhället ganska lika och för den skull rätt hög nivå, mera än förut jämkas efter det särskilda områdets eller, såsom det må benämnas, rotens speciella förhållanden och behov, dels ock genom åstadkommande inom en dylik rote av ett mera omedelbart och personligt intresse för utgifternas begränsning och för erhållande av största möjliga valuta för kostnaderna. Jämväl torde en anordning av ifrågavarande slag, vilken i sig innebär ett återupptagande av den intresseprincip, som tidigare karakteriserat den kommunala beskattningen, böra kunna medverka till en rättvisare fördelning på stadens medlemmar av de kommunala bördorna genom dessas noggrannare avpassande efter de förmåner, som till gengäld för dem omedelbart tillhandahållas.» Nybildningskommittén insåg emellertid att åtskilliga svårigheter vore förknippade med roteorganisationens tillämpning och att den rättvisa, som

296 kunde vinnas genom särbeskattningen, var tvivelaktig. Kommittén anför härom följande: »De fördelar, vilka sålunda avses att ernå genom rotebildning med ovan antytt syfte, torde emellertid ofta nog och kanske merendels i avsevärd mån motvägas genom en omständighet av stor betydelse vid förevarande frågas bedömande, nämligen den ojämna fördelningen inom stadsområdet av de särskilda skatteobjekten. Det vanliga är, att de mest betydande skatteobjekten äro samlade i den egentliga staden, det tättbebyggda cityområdet, och att det ytterområde eller den förstad, vars anordnande såsom kommunalrote ifrågasattes, i sig inrymmer skatteobjekt, som äro förhållandevis mycket fåtaligare och svagare än det centrala stadsområdets. Såsom följd härav torde det särdeles ofta inträffa, å ena sidan att det centrala stadsområdets skatteobjekt mera än väl förslå till bekostande av de dyrbara anordningar, som i ett dylikt område anses behövliga, samt å andra sidan att de skatteobjekt, vilka finnas inom ytterområdet eller förstaden, icke äro tillräckliga till att bestrida ens de jämförelsevis enkla anordningar för motsvarande ändamål, som inom detta område erfordras. Den säkerligen ganska vanliga uppfattningen, att under nuvarande förhållanden ytterområdenas eller förstädernas skatteobjekt betungas av bidrag till i den inre staden anordnade bekvämligheter, av vilka de hava föga gagn, torde merendels vara så oriktig, att förhållandet fastmera är det motsatta eller således att skatteobjekten i den inre staden icke blott ensamma bestrida kostnaden för de där förekommande lokala anordningarna utan ock lämna bidrag till bekostande av de motsvarande anordningar, som i de yttre områdena förekomma. Vid undersökning, som kommittén låtit företaga, har riktigheten av det nu sagda synts till fullo bekräftad.» Redan vad nybildningskommittén sålunda själv anfört torde vara nog för att visa, att förslaget principiellt var av tvivelaktigt värde. Fastän den utveckling mot allt större olikhet mellan särskilda delar av stad, som nybildningskommittén åberopade såsom skäl för rotelagstiftningens införande, sedan dess blivit allt mera utpräglad, ha några nya förslag om lokal självstyrelse för särskilda områden av stad icke framkommit. Åtskilliga städer ha numera inom sina områden betydande arealer ren landsbygd. Å andra sidan ha åtskilliga landskommuner inom sina områden betydande tätorter. Den tidigare skarpt markerade skillnaden mellan lands- och stadskommunernas bebyggelsestruktur håller på så sätt på att försvinna. E n följd av denna utveckling torde böra bli, att omotiverade olikheter i den kommunala lagstiftningen för land och stad efter hand avlägsnas. M a n torde kunna ifrågasätta, om icke 1898 års municipallagstiftning är en sådan olikhet, som med den fortgående utvecklingen blir allt mera omotiverad. Municipalsamhällets särbeskattning i regel orättvis. Särbeskattningen av samhällets invånare för tätortsbehovens tillgodoseende torde få anses vara den viktigaste av municipallagstiftningens grundidéer. Särbeskattningen avsåg självfallet att skapa rättvisa. Kostnaderna för de kommunala åtgärderna skulle drabba dem, som närmast hade fördel eller intresse av åtgärderna. Denna intresseprincip, som tidigare karakteriserat den kommunala beskatt-

297 ningen, ger en skenbar rättvisa men den strider mot 1862 års kommunallagstiftnings principer om kommunens ekonomiska enhet. Om samtliga kommunala bördor fördelades efter intresseprincipen, skulle ett slags teoretisk rättvisa kunna skapas. Genom att tillämpa intresseprincipen på vissa men icke på alla kommunala utgifter, torde icke någon vare sig teoretisk eller praktisk rättvisa kunna vinnas. Med anledning av den allmänt påtalade orättvisan i municipalsamhällenas beskattning har kommunindelningskommittén gjort vissa undersökningar rörande det nu tillämpade beskattningssystemets verkningar ävensom rörande verkningarna av särbeskattningens eventuella avskaffande. I förstnämnda syfte har kommittén försökt utröna i vad mån municipalsamhällenas skattedragare för närvarande bidraga till moderkommunernas allmänna kommunala utgifter på grund av att municipalsamhällena i allmänhet ha bättre skatteunderlag per invånare räknat än de icke municipala delarna av kommunerna. Någon utredning rörande de allmänna kommunala utgifternas exakta fördelning inom de olika kommunerna mellan samhällsområden och icke municipala delar har med hänsyn till de avsevärda svårigheter, som en sådan fullständig undersökning skulle innebära, icke ansetts möjlig att genomföra. En sådan exakt undersökning torde icke heller vara erforderlig för det ifrågavarande syftet. Vid undersökningen har kommittén utgått ifrån att skolväsen, fattigvård och barnavård samt övriga mera kostnadskrävande kommunala uppgifter i stort sett kräva ungefär lika kostnader per invånare räknat inom tätorten och inom glesbebyggelsen. I verkligheten torde detta förhållande variera något. I regel torde emellertid hithörande förvaltningsuppgifters tillgodoseende inom glesbebyggelsen vålla förhållandevis större svårigheter och kostnader än inom tätbebyggelsen, varför antagandet närmast torde verka till den glesbebyggda delens fördel. Undersökningen har med dessa utgångspunkter utförts så att de allmänna kommunala utgifterna (det i allmän kommunalskatt utdebiterade totalbeloppet) fördelats mellan municipalsamhället och kommunens återstod efter antalet invånare. Samhällets och den återstående kommundelens sålunda beräknade andelar i de totala allmänna utgifterna ha därefter fördelats på samhällets respektive kommundelens skattekronor. På så sätt har erhållits den utdebitering, som dessa förvaltningsuppgifters tillgodoseende vid oförändrade totalutgifter skulle medföra om samhället och återstoden av kommunen var för sig utgjorde självständiga kommuner, alltså om municipalsamhället utbrutits och bildat köping. Att summan av de uppdelade kommunernas hithörande utgifter i verkligheten troligen skulle blivit avsevärt större än den gemensamma kommunens, minskar icke värdet av jämförelsen. Till municipalsamhällets (köpingens) sålunda beräknade utdebite-

298 Tabell U utvisande beräknade förändringar i utdebiteringen för municipalsamhällen och icke municipala delar inom ett antal kommuner, om municipalsamhällena utbrötes till särskilda köpingskommuner (kol. 5 a ) samt om municipalsamhällena upplöstes och moderkommunen övertoge dess uppgifter (kol. 5 b ) .

Kommuner Inom resp. kommuner belägna municipalsamhällen. Återstående del av kommunerna

Rimbo Rimbo . . . . Återstoden Åtvid Åtvidaberg Återstoden Ödeshög Ödeshög . . Återstoden Gamleby Gamleby .. Återstoden Vitaby Vitemölla . Återstoden . Perstorp Perstorp . . Återstoden . Norum Stenungsund Återstoden . Kville Fjällbacka ., Återstoden .. Dals Ed Ed Återstoden .. Ransäter Munkfors . . Återstoden .. Gudmundrå Kramfors . .. Återstoden .. Hammerdal Hammerdal . Återstoden .. Dorotea Dorotea Återstoden .. Jukkasjärvi Kiruna Återstoden .

Folkmängden år 1943

2 034 699 1335 5 543 3 586 1957 3 045 1402 1643 3 093 521 2 572 1500 272 1228 2 671 2 098 573 1528 235 1293 4 328 829 3 499 2 058 521 2 027 5 936 4 251 1685 13 821 1674 12147 5 011 586 4 425 5 926 826 5100 18 391 10 785 7 606

Beräknad utdebitering (vid oförändrad totalutgift för kommunala och muniUtdebitering cipala behov) Antal skatte- 1948 för allm. kronor enl. kommunalskatt om municipal1942 års + municipal- samhället uttaxering brytes till skatt köping 8.

4.

15 694 8 651 7 043 77 701 63 837 13 864 20 995 13 641 7 354 23 955 8 757 15198 10 656 1802 8 854 25 921 15 826 10 095 10 400 2 881 7 519 18 572 5196 13 376 18 850 8 478 10 372 55166 45155 10 011 110 902 18 562 92 340 22 460 4 751 17 709 29 095 8 455 20 640 484 139 190 923 293 216

8:30 9:30 8:30 5:25 8:00 5:25 6:00 7:50 6:00 8:90 10:30 8:90 7:00 7:40 7:00 8:20 9:20 8:20 7:35 8:35 7:35 13:41 15:41 13:41 9:50 11:40 9:50 8:90 10:20 8:90 16:00 17:10 16:00 13: 50 14:85 13:50 12:35 13: 85 12:35 6:00 6:50 6:00

5 a. 6:17 12:14 6:88 10:38 5:75 9:24 5:50 11:66 7:91 6:90 11:55 4:52 5:07 8:60 11:18 15:05 6:22 13:73 9:08 13: 92 12:68 17:11 8:81 15:12 7:42 14:98 9:42 4:10

299 Tabell V utvisande antalet kommuner, som beräknas skulle få höjd respektive sänkt utdebitering i kommunens återstående del, om municipalsamhällena utbrotts till särskilda köpingskommuner, fördelade i grupper med hänsyn till höjningens respektive sänkningens storlek. (Jämför tabell U kol. 4 och 5 a.) Antal kommuner med i kolumn 1 angiven

Kronor

0.01—0.50 0.51—1.00 1.01—2.00 2.01—3.00 3.01—4.00 4.01—5.00 5.01—6.00 6.01—7.00 Summa

Höjning

Sänkning

17 23 47 25 15 13 4 4

11 6 3 1 2

ring för dess andel i de allmänna kommunala utgifterna har lagts municipalskatten. Resultaten av undersökningarna ha för ett antal kommuner med tillhörande municipalsamhällen sammanförts i tabell U, vilken för respektive kommuner, municipalsamhällen och återstående kommundelar utvisar i kol. 4 den verkliga utdebiteringen år 1943 och i kol. 5 a den utdebitering, som enligt ovan skulle bli följden, om samhällena utbrötes till köpingar. Av utrymmesskäl ha samtliga kommuner med municipalsamhälle ej kunnat medtagas i den tryckta tabellen. Beträffande 41 av 213 berörda kommuner ha för undersökningen erforderliga uppgifter icke varit tillgängliga. Dessa fall avse främst municipalsamhällen, som bestå av delar från två eller tre kommuner, samt sådana inom vilka municipalskatt ej utdebiterats. För samtliga övriga, 172, kommuner redovisas resultaten i tabell V, som anger det antal kommuner, som vid municipalsamhällenas utbrytning till självständiga köpingskommuner skulle få sin utdebitering höjd respektive sänkt, därvid kommunerna fördelats i grupper med hänsyn till höjningens respektive sänkningens storlek. Av tabell V framgår, att 148 av 172, d. v. s. 86 procent, skulle på grund av svagare skatteunderlag i de icke municipala delarna få sin utdebitering höjd, om municipalsamhällena utbrötes såsom särskilda köpingskommuner. Höjningen skulle i nära tre fjärdedelar av fallen överstiga 1 krona, i nära tre sjundedelar 2 kronor. I fyra fall skulle höjningen uppgå till icke mindre än 6—7 kronor. Endast 24 kommuner, d. v. s. 24 procent av samtliga undersökta, skulle få sänkning i utdebiteringen. Sänkningarna skulle i regel bli mindre än höjningarna. I vissa fall, t. ex. Perstorps och Jukkasjärvi

300 Tabell W utvisande antalet kommuner, som beräknas skulle få lägre respektive högre utdebitering om municipalsamhällena upplöstes ä n om samhällena utbrötes till köpingar, fördelade i grupper m e d hänsyn till skillnaden i utdebitering vid de olika alternativen. (Jämför tabell U kol. 5 b och 5 a.) Antal k o m m u n e r med Kronor

0.01—0.50 0.51—1.00 1.01—2.00 2.01—3.00 3.01—4.00 4.01—5.00 5.01—6.00 Summa

Lägre utdebitering

Högre utdebitering

21 23 41 18 10 7 3

23 9 12 2 1 1 1

kommuner (jämför tabell U) beror de icke municipala delarnas förhållandevis större skattekraft på att betydande industrier eller andra dylika företag äro belägna utanför municipalsamhällets område.1 Dessa undersökningsresultat innebära, att municipalsamhällenas skattedragare i regel bära en större del av kommunens allmänna utgifter än som belöper å samhällets område och dess invånare. Municipalsamhället betalar med andra ord icke endast helt sina egna utgifter för fattigvård, skolväsen och dylikt utan även en del av de utgifter för nämnda ändamål, som belöpa å kommunens återstod. Det kunde anses rimligt att kommunen gjorde municipalsamhället någon motsvarande gentjänst beträffande municipalkostnaderna. Det är att märka, att i ovan gjorda beräkningar hänsyn icke tagits till det förhållandet, att en del av de utgifter, som i statistiken upptagits såsom kommunens allmänna utgifter, i själva verket endast avse kommunens återstående område, nämligen alla i den allmänna utdebiteringen ingående utgifter för ordnings- och polisväsen, brandväsen, hälsovård och eventuellt byggnads väsen. Om utgifterna för dessa förvaltningsuppgifter, vilka municipalsamhället självt ombesörjer och bekostar för sitt område, frånräknades de allmänna utgifterna och debiterades endast kommunens återstod, skulle den beräknade skattehöjningen för kommunen bli ännu högre. Municipalsamhällenas verkliga bidrag till utgifterna för kommunens återstående område äro alltså ännu högre än tabellerna här ovan antyda. För att utröna vad följderna i avseende å utdebiteringen skulle bli, om särbeskattningen avskaffades, d. v. s. om samtliga municipalsamhällen upplöstes och primärkommunerna övertoge deras uppgifter, har kommittén i 1 Efter d. 1/1 194<3 omfattar Perstorps municipalsamhälle även Skånska Ättiksfabrikens anläggningar och har numera flera skattekronor per invånare än kommunens återstod.

301 anslutning till ovannämnda undersökning lagt samman municipalsamhällenas utdebiteringsbehov för municipala utgifter med respektive kommuners utdebiteringsbehov för allmänna kommunalutskylder och fördelat det totala utdebiteringsbehovet å respektive kommuners samtliga skattekronor. Den då erhållna utdebiteringen per skattekrona anges i kol. 5 b i ovan intagna tabell U för där upptagna kommuner. I tabell W göres en sammanställning utvisande hela antalet kommuner, som vid municipalsamhällenas upplösning skulle få lägre respektive högre utdebitering än de skulle få om samhället bildade köping. Undersökningen visar, att den skattehöjning, som genom municipalsamhällets upplösning skulle vållas kommunens återstod i regel är väsentligt mindre än den skattehöjning, som beräknas uppkomma vid municipalsamhällets utbrytning till köping. För 123 kommuner, d. v. s. 73 procent av samtliga, skulle samhällets upplösning utgöra det förmånligaste alternativet. Skatte skillnaderna vid de olika alternativen överstiga i cirka två tredjedelar av dessa fall 1 krona, i en tredjedel av fallen 2 kronor. I tre fall uppgår skillnaden till mellan 5—6 kronor. Skillnaderna utvisa, att det bidrag, som ett municipalsamhälle nu lämnar till finansieringen av den återstående kommundelens allmänna utgifter i regel betydligt överstiger det bidrag, som den återstående kommundelen skulle behöva lämna till municipalutskyldernas finansiering, om samhället upplöstes. Endast i 27 procent av kommunerna skulle den icke municipala delen få lämna större tillskott till municipalutgifterna än vad den själv för närvarande erhåller från municipalsamhället i tillskott till de allmänna kommunala utgifterna.1 Om även de kommuner kunnat medräknas, vilkas municipalsamhällen icke ha någon utdebitering, skulle upplösningsalternativet ha framstått ännu fördelaktigare. Ovan relaterade undersökningar torde visa, att särbeskattningen av municipalsamhällena i de flesta fall innebär en obillighet mot municipalsamhällenas skattedragare. Man kan under sådana förhållanden ha anledning fråga sig om särbeskattningen, vilken enligt vad förut framhållits formellt sett strider mot kommunallagstiftningens principer, kan vara tillräckligt motiverad. Dubbelbeskattningen ökar orättvisan. Särbeskattningen avser egentligen att municipalsamhällets invånare själva skola bära de merutgifter, som föranledas av stadsstadgornas tillämpning inom samhällets område. Så som beskattningsförhållandena tekniskt ordnats, kommer emellertid samhället att få bära icke endast dessa å samhället i förhållande till kommunen i övrigt belöpande merkostnader utan även sådana kostnader, som oavsett om stadsstadgorna varit tillämpliga eller ej skulle uppkommit 1 Procenten skulle minskas, om sådana fall som Perstorp och Jukkasjärvi frånräknades föreg. sid.).

(jämför

302 inom området och som alltså rätteligen under alla förhållanden bort vara gemensamma för hela kommunen. Konsekvensen av en sådan särbeskattning för samhället borde, såsom redan 1896 års sakkunniga framhöllo (sid. 284), varit, att samhällsmedlemmarna befriats från skyldigheten a t t bidraga till motsvarande utgifter inom kommunens återstående område. De sakkunniga ansågo emellertid, att en sådan anordning skulle medföra betydande praktiska olägenheter. Inom de icke municipala delarna av kommunen förekommande utgifter av förevarande art antogos dessutom i allmänhet vara av tämligen ringa betydelse. Kommunala nybildningskommittén anförde om dubbelbeskattningen bland annat följande: »För att kunna med fullkomlig visshet bedöma, huruvida de antaganden, som sålunda uttalades vid municipallagens tillkomst, visat sig motsvara verkligheten, skulle det vara nödvändigt att undersöka förhållandena i varje särskilt municipalsamhälle tillika med den eller de kommuner, varinom samhället är beläget. Kommittén håller dock före, att även utan sådan undersökning det påståendet kan göras, att den uttalade uppfattningen visat sig i stort sett riktig. Tvivelsutan är det sällsynt, att medlemmarna av municipalsamhälle äro av här antydd anledning underkastade dubbelbeskattning av avsevärd beskaffenhet. Det är säkerligen ganska ovanligt, att kommun, som inrymmer municipalsamhälle, har å sin budget upptagna utgifter av nämnvärd storlek för ändamål, som i stadsstadgorna avses. Mera vanligt torde i stället vara, att det område av kommunen, som ej ingår i municipalsamhället, drager gagn av de av municipalsamhället bekostade anordningarna. Skulle emellertid inom den till municipalsamhället ej hörande kommundelen krävas avsevärda utgifter för ändamål av samma slag, som genom municipalsamhället tillgodoses, lärer det näppeligen dröja, innan därav föranledes ändring i antingen kommunindelningen eller municipalbildningen.» Nybildningskommittén förutsatte alltså, att dubbelbeskattningen i regel var av ringa betydelse och att olägenheterna, där de voro avsevärda, kunde undvikas antingen genom ändring i kommunindelningen, d. v. s. genom a t t samhället bildade egen köpingskommun, eller genom ändring i municipalbildningen, d. v. s. genom att municipalområdet utvidgades att omfatta även övriga delar av kommunen, som föranleda mera betydande utgifter för ifrågavarande ändamål, eller att nya municipalsamhällen bildades för sådana delar. Den vid municipallagens tillkomst och av nybildningskommittén sålunda uttalade uppfattningen om dubbelbeskattningens tämligen ringa betydelse torde vid de tidpunkter, då dessa uttalanden gjordes, ha varit i huvudsak riktig. Numera äro emellertid förhållandena annorlunda. Kostsamma åtgärder ha även för landsbygdens vidkommande börjat krävas inom de förvaltningsgrenar, där municipalsamhällena äro verksamma. Sålunda må framhållas de ökade krav, som nu ställas på landsbygdens brandskydd. Enligt den nya brandlagen, som t r ä t t i kraft den 1 januari 1945, åläggas även

landskommunerna en ovillkorlig skyldighet att vidmakthålla ett brandförsvar. Kommunen är även skyldig att anskaffa och underhålla materiel, byggnader och andra för brandförsvaret erforderliga anordningar samt draga försorg om nödig vattentillgång för släckning av brand. Vad beträffar ordningsväsendet få de municipalsamhällen, som bilda egna polisdistrikt, likväl (om annan överenskommelse ej träffats) deltaga i kostnaderna för moderkommunens polisväsen, vilka efter tillkomsten av 1925 års polislag äro ganska betydande. Även hälsovårdsstadgans bestämmelser för landsbygden ha under de senaste åren blivit väsentligt skärpta, och landskommunerna kunna i längden icke undgå kostnader för ordnandet av de sanitära förhållandena inom uppväxande tätorter, om vilkas organisation som municipalsamhälle icke kan bli fråga. Många kommuner ha redan nedlagt betydande kostnader på allmänna avlopps- och vattenledningar. För närvarande ha landskommunerna inga direkta skyldigheter i avseende på byggnads- och planväsendet men utvecklingen synes leda mot ökade uppgifter för kommunerna även på detta område. Dubbelbeskattningen torde därför snart nog komma att allmänt nå en sådan omfattning, att den icke längre kan förbises. Utvägar att särbeskatta den återstående kommundelen för dessa utgifter och låta dess invånare oberoende av samhällsinvånarna själva besluta om dessa angelägenheter, avvisades bestämt av 1896 års saidkunniga och torde ännu mindre vara att rekommendera från moderna synpunkter. Med de av nybildningskommittén anvisade metoderna, köpingsbildning eller utvidgning av municipalområdet, torde man icke heller kunna komma till rätta med dubbelbeskattningsproblemet. Köpingsutbrytning kan, med hänsyn till intresset att uppehålla en viss minimistorlek hos primärkommunerna, endast mera sällan komma ifråga. Den enda effektiva och principiellt riktiga utvägen att undvika dubbelbeskattning torde vara att avskaffa särbeskattningen för municipalsamhällena. Då särbeskattningen och den självständiga beslutanderätten principiellt sett torde böra vara oskiljaktiga, och man i varje fall icke kan låta samhällets invånare ensamma besluta om utgifter, som hela kommunen skall betala, innebär frågan om dubbelbeskattningens och särbeskattningens avskaffande samtidigt fråga om municipalsamhällenas upplösning. Den självständiga beslutanderättens praktiska betydelse. 1896 års sakkunniga ansågo, att tätortens angelägenheter »uppenbarligen icke kunna intressera andra än dem, som tillhöra den ifrågavarande kommundelen». Man torde med lika fog kunna påstå, att uppförandet av ett skolhus i en del av kommunen icke kan intressera andra än dem, som äro bosatta inom kommundelen. Det är resonemanget från skolbyggnadsrotarnas och fattigrotarnas tidsskede, från vårt första skolbyggande och vår tidigare fattigvård. Sedan det blivit i lag fastslaget, att kommunen har att svara för skolbyggan20 451950

det och för fattigvården, torde det icke längre vara fråga om huruvida en viss skola eller en viss understödstagares öden intressera hela kommunen eller icke. Byggandet av skolan och omhändertagandet av de behövande är i och med lagstiftningen en kommunens gemensamma angelägenhet, oavsett om utgiften medför någon fördel eller eljest utgör ett intresse för samtliga kommuninvånare eller icke. Några olägenheter av att kommunens organ ordna skolväsendet inom hela skoldistriktet, torde hittillsvarande erfarenheter icke ha påvisat. Erfarenheten visar tvärtom, att större skoldistrikt med flera skolor äro att föredraga framför mindre med färre skolor. Det kan hända, att en och annan kommun försummar sina skyldigheter av motvilja mot utgifterna, men vederbörande tillsyningsmyndigheter tillse vid tredska, att föreliggande behov bli tillgodosedda. Man anför ofta till de små municipalsamhällenas försvar, att om tätortens angelägenheter låge i händerna på kommunens beslutande myndigheter, skulle de i regel bli försummade. Om de för närvarande bli det, så torde detta, såsom tidigare framhållits (sid. 287), i stor utsträckning bero på municipallagstiftningen. Många kommuner tillgodose emellertid på föredömligt sätt sina tätorters behov utav municipalsamhällsbildning. Det är för övrigt ingalunda säkert, att municipalsamhällena verkligen ta itu med dessa problem, trots deras självständiga beslutanderätt. Tillsyningsmyndigheterna torde även beträffande municipalsamhällena ofta nödgas konstatera ett passivt motstånd från de anslagsbeviljande organens sida, vilket på grund av småsamhällenas bristande ekonomiska resurser är desto svårare att övervinna. Den lokala självstyrelsen lämnar större rum för det lokala initiativet. Det kan vara riktigt men det kan också hända, att det lokala initiativet förlamas till följd av bristande ekonomiska resurser. Det är icke utan vidare klart, att lokala initiativ uteslutande skola möta motstånd från övriga kommunmedlemmars sida. Det kan även i kommunen i övrigt finnas framsynta medborgare med intresse för tätortens utveckling, vilken som ovan framhållits bör vara ett intresse för kommunen i dess helhet. Den nuvarande motsättningen mellan tätort och glesbebyggelse beror till väsentlig del på fördomar, vilka ha sin grund dels i den principiellt oriktiga municipallagstiftningen och dels i en felaktig uppfattning om de ekonomiska relationerna mellan tätort och glesbebyggelse. Denna till synes naturliga motsättning torde genom en ändrad lagstiftning och en saklig upplysning om tätorternas betydelse för kommunen i dess helhet kunna övervinnas. Genom statsbidrag till kostsammare företag kunna kommunerna uppmuntras att ägna dessa uppgifter större intresse. En annan fördel av den lokala självstyrelsen anses vara, att samhällets egna invånare ha bättre förmåga att bedöma samhällets behov och anpassa

305 de erforderliga anordningarna efter ortens förhållanden. Även detta är en sanning med modifikation. Det är icke alltid, som det bästa omdömet finnes samlat inom tätorterna. En tätorts utveckling är visserligen ofta resultatet av en eller ett fåtal driftiga personers energi och uppslagsrikedom. Men rekryteringen av de små samhällenas särskilda styrelser och nämnder kan icke alltid bli tillfredsställande. Tillgången på lämpliga personer är liksom i de alltför små primärkommunerna begränsad. I många fall blir rekryteringen direkt olämplig, i så måtto att det enskilda intresset får allt för starkt inflytande inom de särskilda organen. Det är icke till fördel för de allmänna intressena, att t. ex. byggnadsnämnden i ett samhälle domineras av en större markägare, vilkens huvudsakliga intresse är att erhålla största möjliga ekonomiska utbyte vid markområdenas exploatering, och en byggmästare, som i stort sett är ensam företagare i branschen inom orten. En mera allsidig representation med ledamöter även från kommunens övriga områden kan innebära garanti för större objektivitet vid byggnads- och planärendenas behandling. Beträffande hälsovårdsintressena gälla samma synpunkter. Hälsovårdsnämnden bör för att kunna vara effektiv i möjligaste mån vara oberoende av personliga intressen och hänsyn. Även här kan ett inslag från kommunen i övrigt utgöra ett stöd för objektiviteten. En gemensam hälsovårdsnämnd för samhället och kommunen måste vara till fördel för hälsovårdsarbetet både inom och utom samhället. Gemensamma organ kunna göras mera kvalificerade såväl genom ett bättre urval av ledamöter som genom bättre resurser att anlita speciell sakkunskap, vilket sistnämnda är av mycket stor betydelse för såväl hälsovårdsnämnder som byggnadsnämnder. Vad beträffar brandväsendet, bör detta självfallet organiseras gemensamt för tätorten och glesbebyggelseområdet med brandstyrkan förlagd inom tätorten. Även polisväsendet bör med fördel kunna organiseras gemensamt. Vad ovan anförts utesluter icke, att ett kommunalt organ, vars huvudsakliga uppgifter främst angå tätorten, bör kunna rekryteras i tillbörlig utsträckning från tätorten, där så lämpligen kan ske. Där samhället äger majoritet inom kommunens beslutande organ, tryggas samhällets intresse av tillräcklig representation utan särskild lagföreskrift. För andra fall torde en anvisning i vederbörande författning om att förefintliga tätorter böra vara i tillbörlig utsträckning representerade i dylika organ, vara till fyllest. Sammanfattning. Den praktiska betydelsen av att tätorten får bilda en särskild förvaltningsenhet för de hithörande angelägenheternas tillgodoseende synes med hänsyn till ovan anförda synpunkter vara ringa. De förmenta fördelarna uppvägas av lika stora eller större nackdelar. Då särbeskattningen — i stället för att medföra en rättvisare fördelning av de kommunala bördorna med hänsyn till kommunmedlemmarnas olika intresse och

306 fördel av de kommunala anordningarna — enligt vad ovan påvisats i de flesta fall innebär en orättvisa mot municipalsamhällets skattedragare, kan man ifrågasätta, om municipalsamhällsinstitutet numera fyller något praktiskt behov. Dess tillkomst genom 1898 års ändring i kommunalstyrelseförordningen för landet såsom ett nytt kommunalorganisatoriskt hjälpmedel har varit betingad av den tidens förhållanden. Municipalsamhällsorganisationen torde emellertid få betraktas som en övergångsform på väg mot en mera utvecklad kommunalförvaltning i landskommunerna. D e större och mera bärkraftiga primärkommuner, som kommunindelningskommittén föreslår, synas med större fördelar och mindre nackdelar kunna övertaga municipalsamhällenas uppgifter. D e t t a skulle innebära en återgång till 1862 års kommunallagstiftnings princip om kommunen som en ekonomisk enhet. Municipalsamhällsorganisationen står överhuvudtaget icke till buds på tätortsbildningens tidigare stadier, då vaksam tillsyn och successiva reglerande åtgärder äro av särskilt stor betydelse. Det är därför naturligt, att primärkommunerna i första hand få ta ansvaret för att ordnade förhållanden komma till stånd inom de uppväxande tätorterna. Starka praktiska skäl tala för en sådan utveckling av den hithörande lagstiftningen. Redan för närvarande ha primärkommunerna mycket betydelsefulla uppgifter, särskilt i avseende å hälsovården och brand väsendet. Dessa uppgifter äro icke begränsade till kommunernas glesbebyggda delar utan kräva tvärtom framför allt åtgärder med hänsyn till förhållandena inom de allt mera allmänt förekommande tätortsbildningarna. E n komplettering av lagstiftningen, främst i vad avser byggnads- och planväsendet, är emellertid erforderlig. D e t t a gäller — med hänsyn till behovet av en tidig reglering av tätortsbildningen — oavsett om municipalsamhällsinstitutet bibehålies eller ej.

f) Hittillsvarande möjligheter att tillgodose tätortsbehoven utan municipalbildning. Hälsovården. Den första utförliga lagstiftningen rörande ordningsväsendet, byggnadsväsendet och brandväsendet avsåg, såsom framgår av det föregående (sid. 281 o. f.), endast städer och stadsliknande samhällen på landet (köpingar, orter med större sammanträngd befolkning). För den egentliga landsbygden ansågos särskilda föreskrifter rörande dessa förhållanden ej erforderliga. Angående den allmänna hälsovården meddelades dock redan i 1874 års hälsovårdsstadga bestämmelser även för landsbygden. Dessa voro betydligt mindre krävande än motsvarande bestämmelser för städer och stadsliknande samhällen men möjligheter gåvos att skärpa desamma, om så visade sig nödigt. I 30 § stadgades därom följande:

307 »Visar sig behov av sådana hälsovårdsordningar, som uti gällande förordning om kommunalstyrelse på landet omförmäles, bör nämnden (kommunalnämnden) söka att för kommunen åstadkomma dylika ordningar.» Beträffande de tillväxande tätorterna inskärptes i 31 § vikten av a t t hälsovårdsordningar med föreskrifter, liknande dem som enligt stadgan gällde för stad, bleve antagna: »Finnes inom kommunen sådant ställe med större sammanträngd befolkning, som i 26 § avses, men varom ej blivit bestämt att det i avseende å allmänna hälsovården skall betraktas lika med stad, böra i den ordning kommunallagen bestämmer, särskilda hälsovårdsordningar för detta ställe åstadkommas, med ledning av vad enligt denna stadga gäller för städerna.» Landskommunernas åligganden enligt den första hälsovårdsstadgan voro, liksom nu, i första hand a t t tillse, a t t de enskilda fullgjorde sina åligganden i avseende å den allmänna hygienen, d. v. s. efterlevde föreskrifterna i hälsovårdsstadgan och eventuellt fastställd lokal hälsovårdsordning. Därvid ägde hälsovårdsorganet (kommunalnämnden), om rättelse av missförhållanden icke kunde åstadkommas genom upplysningar, råd, uppmaningar och varningar, göra sig hörsammad genom lämpliga viten, i sådana fall där direkt straffpåföljd ej fanns stadgad. Skyldigheten a t t även vidtaga direkta kommunala åtgärder för de sanitära förhållandenas förbättring betonades dock redan i 1874 års stadga. D ä r föreskrevs sålunda följande: »Är åsyftad förbättring sådan, att den bör åstadkommas genom kommunens försorg, skaH nämnden söka bereda de därför erforderliga medel .» »För erhållande av de för kommunalnämndens verksamhet i avseende å hälsovården erforderliga medel har nämnden att vända sig till kommunalstämman eller kommunalfullmäktige .» Möjligheter för landskommunerna att verka för hälsovårdsförhållandenas förbättring inom de uppväxande tätorterna funnos alltså redan enligt 1874 års hälsovårdsstadga. I nu gällande hälsovårdsstadga äro bestämmelserna rörande den allmänna hälsovården på landet, även de som gälla kommunernas uppgifter, väsentligt skärpta. De strängare hygieniska kraven motsvaras emellertid av vissa, genom senare lagstiftning tillkomna, utökade möjligheter för såväl kommuner som enskilda att komma till rätta med hithörande problem. D e t åligger alltjämt hälsovårdsnämnd i landskommun a t t söka åstadkomma särskilda hälsovårdsordningar, upptagande de föreskrifter, som utöver vad hälsovårdsstadgan innehåller kunna anses erforderliga för hälsovårdsområdet (kommunen) eller del därav. K o m m u n e n har alltså vad beträffar de uppväxande tätorterna att tillse, a t t sådana strängare hälsovårdsföreskrifter, som för varje stadium av tätortens utveckling kunna

anses erforderliga, bli fastställda och efterlevda. Om kommunerna mera allmänt beaktat denna bestämmelse, skulle de sanitära förhållandena inom tätorterna kunnat vara avsevärt bättre än de för närvarande äro och stora kostnader hade kunnat besparas det allmänna. Tyvärr förekomma särskilda hälsovårdsordningar endast i mycket begränsad utsträckning inom landskommunerna och enligt ett nyligen meddelat regeringsrättsutslag (R. Å. 1945 not S 62) kan kommun ej åläggas att antaga sådan. Vad beträffar landskommunernas skyldighet att själva vidtaga åtgärder för de sanitära förhållandenas förbättring genom kommunala anordningar av olika slag, gälla visserligen enligt lagtextens ordalydelse lindrigare bestämmelser än för städerna, men någon principiell olikhet föreligger icke. Skyldigheten att vidtaga kommunala åtgärder inträder i och med att behov av kommunala åtgärder föreligger, d. v. s. då tillfredsställande förhållanden icke kunna eller icke lämpligen kunna uppnås annorledes än genom kommunala åtgärder. Om man jämför bestämmelserna rörande t. ex. vatten- och avloppsledningar finner man, att hälsovårdsnämnd i stad har att verka för »att allmänna vatten- och avloppsledningar anläggas», under det att hälsovårdsnämnds på landet motsvarande skyldighet anges vara att verka för »att särskilt på platser med större sammanträngd befolkning vattenledning anlägges» och »att vattenavlopp, särskilt på platser med sammanträngd befolkning, anordnas samt utföres så, att icke sanitär olägenhet vållas». För landsbygdens del talas alltså icke om »allmänna vatten- och avloppsledningar». Att landskommun emellertid enligt ett flertal regeringsrättsavgöranden icke endast äger rätt att anlägga och bekosta vatten- och avloppsledningar utan även, där ordnade förhållanden icke anses kunna åstadkommas genom enskilda åtgärder, har skyldighet att göra detta, har förut framhållits (sid. 287 o. f.). Så länge bebyggelsen ännu är relativt gles och tomtområdena stora, kunna de enskilda fastighetsägarna oftast nöjaktigt ordna avlopps- och vattenfrågan var och en för sin fastighet. Tvingande föreskrifter, varigenom sanitära vådor kunna undvikas, böra emellertid meddelas i särskild hälsovårdsordning. Vid tätare bebyggelse blir risken för vattenföroreningar stor, om spillvatten och annan flytande orenlighet icke bortledes från fastigheterna. Gemensamma avloppsledningar bli då erforderliga och — på grund av redan skedd infiltrering med orenlighet i brunnarnas omgivningar — i regel även gemensamma vattenledningar. Sådana ledningar kunna i många fall åstadkommas genom frivilliga föreningar mellan fastighetsägarna. Svårigheterna äro emellertid ofta betydande, när det gäller att ena intressenterna. De genom enskild försorg anlagda ledningarna bli ofta för klent dimensionerade med hänsyn till samhällets blivande utveckling eller eljest otillfredsställande ur sanitär synpunkt. En med hänsyn till de allmänna intressena mera

309 rationell planläggning av dylika företag skulle icke sällan kunna vinnas, om kommunerna mera allmänt toge initiativ till och stödde dylika företag. I många fall äro svårigheterna så stora och missförhållandena så allvarliga, att en ur allmän sanitär synpunkt tillfredsställande lösning av vatten- och avloppsproblemen icke kan åstadkommas genom enskilda åtgöranden. I sådana fall torde kommunen få anses ansvarig för att erforderliga åtgärder bli vidtagna. Genom 1941 års ändringar i 8 kap. vattenlagen ha ökade möjligheter beretts såväl enskilda fastighetsägare inom tätorter som kommuner att komma till rätta med avloppsproblemen. Avloppsledning från en fastighet kan framföras över mark tillhörig annan person även mot dennes vilja. Fastighetsägare, som fått föreläggande av hälsovårdsnämnden att ordna avloppsförhållandena för sina fastigheter eller eljest vilja anordna avloppsledning, kunna förmå ägare av andra fastigheter, för vilka avloppsledningen är till nytta, att deltaga i kostnaderna för företaget. Skyldigheten att sålunda deltaga i företaget avser ej blott anläggningen utan även underhållet. Skyldigheten för annan fastighet att ingå i företaget inträder emellertid först sedan denna blir i behov av avloppsledning. Denna begränsning av skyldigheten att deltaga i företaget medför, att fastighetsägare, som bebygga sina fastigheter tidigare än andra, bli tvungna att förskottera kostnaderna för avlopp. Kommun, som i särskild ordning förpliktats att avleda avloppsvatten eller eljest vill avleda sådant vatten från visst område, varest stadsplan ej finnes, äger samma rätt att tvinga fastighetsägare, som få nytta av ledningen, att deltaga i kostnaderna. Härvid gäller emellertid, att vid fördelningen av kostnaderna skälig hänsyn skall tagas jämväl till kommunens skyldighet att svara för allmänna sanitära intressen. Möjligheten för kommunen att erhålla kostnadsbidrag av de fastighetsägare, som närmast få nytta av företaget, synes vara ägnad att väsentligt minska obenägenheten hos kommunerna att anlägga avloppsledningar för mindre tätorter, vilka endast omfatta en begränsad del av kommunen. Bestämmelsen angående den kommunala andelen i kostnaderna synes också ge möjlighet till smidig anpassning efter förhållandena i de särskilda orterna så, att tätorternas invånare å ena sidan erhålla det stöd, som är erforderligt för avloppsfrågans lösning, men å andra sidan själva få bära den andel i kostnaderna, som skäligen bör ankomma på dem. Vattenlagens bestämmelser utgöra emellertid icke något fullkomligt medel att lösa dessa problem. Olägenheten att enskild fastighetsägare i vissa fall ensam får förskottera anläggningskostnad har redan framhållits. Fråga om rätt att framdraga ledning över annans mark, om delaktighet och bidragsplikt avgöres av vattendomstolen. Handläggningen är omständlig och kostsam och måste förnyas vid ny medlems tillkomst. Vattenlagens ovannämnda möjligheter ha därför hittills utnyttjats i mycket ringa utsträckning. Detta torde emellertid även

310 bero på de genom världskriget vållade svårigheterna att anskaffa materiel och arbetskraft för erforderliga avloppsföretag. Någon motsvarande möjlighet att tvinga till delaktighet i gemensam vattenledning finnes tills vidare icke. Emellertid torde Kungl. Maj:ts kungörelse den 17 november 1944 angående statsbidrag till anläggningar för vattenförsörjning och avlopp komma att väsentligt underlätta dylika företag, såväl kommunala som enskilda. Statsbidrag må tilldelas kommun, municipalsamhälle, ekonomisk förening — bildad av intressenter i företag av nu avsett slag — aktiebolag eller den, som på grund av avtal eller eljest handhar sådant företags angelägenheter. Bidrag må i regel beviljas endast om anläggningen är gemensam för minst fem till bostad avsedda fastigheter men må, om särskilda skäl därtill äro, utgå även till anläggning för färre än fem fastigheter. Att landskommunerna — med undantag för vissa större kommuner — hittills visat mycket ringa intresse för hithörande uppgifter, torde i icke ringa mån bero på att de flesta kommuner sakna särskilda hälsovårdsnämnder (jämför sid. 158). Småkommunernas blygsamma ekonomiska resurser ha givetvis även verkat i hög grad hämmande på lokala initiativ, vilka kunnat föranleda kostnader. Att municipalinstitutets existens jämväl verkat återhållande och minskat primärkommunernas benägenhet att åtaga sig utgifter för tätorternas sanering, har framhållits å sid. 287 o. f. Brandväsendet. Bestämmelser rörande brandväsendets ordnande på den egentliga landsbygden tillkommo, som förut nämnts, först år 1923. I 1923 års brandstadga, som innebar en väsentlig skärpning av föreskrifterna rörande brandväsendet i stad, infördes en särskild avdelning II med betydligt mindre stränga föreskrifter, vilka efter länsstyrelsens särskilda förordnande kunde bli tillämpliga inom viss landskommun eller del av landskommun, då landskommun därom gjorde framställning eller då länsstyrelse med hänsyn till byggnadstäthet, befintligheten av eldfarliga inrättningar eller andra dylika omständigheter funne förhållandena sådant påkalla. Någon obligatorisk skyldighet för alla landskommuner att ordna brandväsendet infördes alltså icke. Detta skedde först genom 1944 års brandlagstiftning. Belysande för den tidigare uppfattningen i denna fråga är, att det först år 1913 genom en ändring i 74 § i förordningen om kommunalstyrelse på landet gjordes möjligt för landskommun att fatta beslut om kommunala ordningsstadgar för brandväsendet. Motion om sådan rätt hade avslagits år 1890. Före år 1913 var det alltså praktiskt taget omöjligt för landskommunerna att verka för förbättrat brandskydd och brandförsvar i tätorterna. Något

311 nämnvärt antal brandordningar för landskommuner torde icke ha tillkommit efter 1913 års lagändring. Avdelning I I i 1923 års brandstadga kom ej heller till tillämpning i någon mera betydande omfattning. Brandförsvarsutredningen, vars förslag ligger till grund för 1944 års brandlagstiftning, uppgav antalet områden, inom vilka avdelning I I gjorts tillämplig, till 225. Till jämförelse framhöll utredningen, att det i vårt land finnes ett par tusen tättbebyggda orter. Anledningen till att avdelning I I i 1923 års brandstadga så sällan kommit till användning torde i väsentlig mån vara de många små kommunernas oförmåga att bära kostnaderna för ett betryggande brandförsvar och länsstyrelsernas därav föranledda tvekan att tvångsvis förordna om bestämmelsernas tillämpning. Genom 1944 års lagstiftning har situationen väsentligt förändrats. Den gällande brandlagen och brandstadgan bibehåller visserligen en markant skillnad mellan städer, köpingar och municipalsamhällen å ena sidan samt landskommuner å andra sidan. Men även landskommun har ovillkorlig skyldighet att hålla ett brandförsvar, som tillfredsställer skäliga anspråk på trygghet mot skada av brand. I varje kommun skall finnas brandstyrka av betryggande storlek och sammansättning. Kommun är skyldig att anskaffa och underhålla materiel, byggnader och andra för brandförsvaret erforderliga anordningar samt att draga försorg om nödig vattentillgång för släckning av brand. Lagen förutsätter dock, att smärre kommuner för att nedbringa kostnaderna bilda kommunalförbund för brandförsvarets handhavande. Länsstyrelse kan även medge befrielse från skyldighet att hålla brandkår, om kommunen träffar avtal om betryggande släckningshjälp från brandkår i annan kommun. För varje kommun skall dock under alla förhållanden finnas brandordning, upptagande de bestämmelser, som utöver vad i allmän lag och brandstadgan eller eljest i vederbörlig ordning föreskrivits äro erforderliga för ordnandet av kommunens brandförsvar. Vad beträffar de uppväxande tätorternas speciella förhållanden, måste brandordningens bestämmelser rörande bjrandstyrka, materielutrustning, åtgärder till förebyggande av brandfara m. m., för att kommunens brandskydd skall kunna anses betryggande, självfallet anpassas jämväl efter tätorternas förhållanden. I regel torde därför i fortsättningen behov av municipalsamhällsbildning för brandväsendets ordnande icke uppkomma. Det mest effektiva brandförsvaret för såväl tätorten som kommunen i övrigt torde erhållas genom samordning av hela kommunens brandförsvar. Ett självständigt ordnande av brandväsendet inom municipalsamhällena, på sätt den nuvarande municipallagstiftningen förutsätter, kommer i regel att innebära en onödig och fördyrande dubbelorganisation, vilken kommer att avsevärt öka den ovan sid. 301 o. f. omnämnda dubbelbeskattningen av municipalsamhällenas invånare.

312 Byggnads- och planväsendet. 1874 års byggnadsstadga för rikets städer kunde, som förut nämnts, genom beslut i särskild ordning göras tilllämplig även på landsbygden å orter med större sammanträngd befolkning. För mindre orter än de nämnda förekom ingen närmare rättslig reglering av byggnadsverksamheten. Med anledning av en enskild motion, i vilken framhöllos de allt skarpare framträdande olägenheterna av att reglering av tätbebyggelsen skedde först sedan större samhällen redan vuxit upp, anhöll 1904 års riksdag hos Kungl. Maj:t om lagstiftningsåtgärder i syfte, att områden, vara livligare byggnadsverksamhet vore att emotse, måtte kunna på lämpligt sätt regleras redan innan desamma erhållit större sammanträngd befolkning. I 1907 års lag angående stadsplan och tomtindelning infördes till följd härav i sådant syfte bestämmelser, enligt vilka en enklare form av stadsplan med begränsade rättsverkningar kunde fastställas för område på landet utan att byggnadsstadgans bestämmelser för stad gjordes tillämpliga och alltså utan att municipalsamhälle behövde bildas. Denna enklare stadsplan motsvaras i nu gällande stadsplanelag från år 1931 av byggnadsplan. Sådan plan skall fastställas för område på landet, där större byggnadsverksamhet är att förvänta, om förhållandena ej föranleda till förordnande om tillämpning av stadsplanelagens bestämmelser för stad. Byggnadsplanen anses i princip utgöra en fastighetsägarnas angelägenhet. Kostnaderna för planens uppgörande skola gäldas av markägarna efter den nytta de ha av planen, i den mån bidrag ej lämnas av kommunen. Någon skyldighet för kommunen att medverka till planens åstadkommande föreligger icke. Förskott till kostnaderna för byggnadsplan kan — i den mån därtill anslagna medel förslå — erhållas av statsmedel. Svårigheterna att skaffa medel för planens upprättande fördröja eller omöjliggöra icke sällan arbetets påbörjande. Sedan planen upprättats, fördelar länsstyrelsen plankostnaderna på markägarna. Fördelningen vållar ofta missnöje och besvär och indrivningen medför irritation och svårigheter. Byggnadsplanen har endast begränsade rättsverkningar. För att alltför stora svårigheter ej skola uppstå i tillämpningen, måste den därför helst uppgöras i full överensstämmelse med den föreliggande fastighetsindelningen. Den skall liksom stadsplan utmärka byggnadskvarter samt vägar m. m. Angelägenheten att taga hänsyn till fastighetsindelningen gör, att vägar, öppna platser, parker och dylikt icke alltid kunna utläggas så som ur plansynpunkt är lämpligast. Tomtindelning får fastställas för byggnadskvarter, dock icke så att särskilda delar av tomt komma i olika ägares hand. Byggnadsplanens rättsverkningar äro i huvudsak följande. Nybyggnad får ej företagas i strid mot byggnadsplan eller mot tomtindelning utan särskilt tillstånd. Länsstyrelsen äger för område, som ingår i byggnadsplan, förbjuda nybyggnad utan tillstånd av länsstyrelsen, innan avlopp för området

313 anordnats. Häri ligger en möjlighet att framtvinga avloppsfrågans lösning innan området bebygges. Men förbudet kan även medföra att utvecklingen stoppas, om svårigheterna för de enskilda markägarna att förskottera erforderliga kostnader äro för stora. Föreligger fråga om upprättande av byggnadsplan för visst område, äger länsstyrelsen för viss tid meddela förbud att verkställa nybyggnad inom området utan tillstånd av länsstyrelsen. Har, sedan byggnadsplan fastställts, nybyggnad ägt rum inom det planlagda området, må sådan mark, som enligt planen är avsedd till väg eller annan allmän plats och till följd av nybyggnaden erfordras för samfärdseln inom området, utan ersättning tagas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet. Detta gäller dock endast, såvitt marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, vara byggnaden uppförts eller varifrån mark för byggnaden upplåtits, eller ock annan fastighet, som hade samma ägare. På grund av byggnadsplanens begränsade rättsverkningar och avsaknaden av något för planens genomförande ansvarigt rättssubjekt, möter det i regel mycket stora svårigheter att förverkliga en fastställd byggnadsplan. Till följd därav blir övergång till stadsplan och municipalsamhällsbildning icke sällan nödvändig, om bebyggelsen når större omfattning eller förhållandena eljest kompliceras. Redan nedlagda kostnader bli i sådana fall ofta att anse såsom bortkastade. Medel att underlätta byggnadsplans förverkligande i vissa avseenden finnes dock i de vägföreningar och avloppssamfälligheter, som närmare omnämnas här nedan (sid. 314 o. f.). Som en komplettering till 1907 års stadsplanelags bestämmelser om enklare stadsplan för landsbygden infördes genom ändring år 1924 i då gällande fastighetsbildningslag bestämmelser, enligt vilka Kungl. Maj:t ägde meddela särskilda föreskrifter med avseende å byggnadsverksamhetens ordnande inom områden, för vilka (enklare) stadsplan tills vidare ej vore erforderlig. Dessa föreskrifter motsvaras i gällande stadsplanelag av utomplansbestämmelser. Finnes byggnadsplan för område, där större byggnadsverksamhet är att förvänta, tills vidare icke böra upprättas, men prövas behov föreligga av särskilda bestämmelser angående byggnadsverksamheten inom området, skall länsstyrelsen enligt sistnämnda lag fastställa sådana bestämmelser. Utomplansbestämmelser bruka avse områdets utnyttjande för olika ändamål, såsom för bostäder eller industrianläggningar, storlek och beskaffenhet av tomtplats för bostadsbyggnad samt utfartsväg och avlopp därifrån, byggnads läge å tomtplats, hushöjd m. fl. dylika förhållanden, som äro av betydelse ur ordnings-, hälsovårds- och brandskyddssynpunkt. Nybyggnad får ej företagas i strid mot dylika bestämmelser, såvida icke särskild dispens meddelas. 1931 års byggnadsstadga innehåller i en särskild avdelning närmare bestämmelser angående byggandet på den egentliga landsbygden och tillsynen

314 däröver. För område, beträffande vilket byggnadsplan eller utomplansbestämmelser fastställts, äger länsstyrelsen, där så finnes erforderligt, utfärda byggnadsordning. Närmaste inseendet över byggnadsverksamheten inom dylikt område utövas av en byggnadsnämnd, till vilken en ledamot utses av länsstyrelsen och övriga av kommunalfullmäktige. Byggnadsnämnden bör så vitt möjligt ha till sitt biträde en byggnadstekniskt utbildad, av länsstyrelsen godkänd person, byggnadskonsulent. Där så med hänsyn till ortsförhållandena finnes lämpligt, må i stället för byggnadsnämnd utses en sakkunnig person, som förordnas av länsstyrelsen efter kommunalfullmäktiges hörande. Såsom ett medel för bebyggelsens ordnande vid begynnande tätortsbildning må även nämnas bestämmelserna rörande avstyckningsplaner, ehuru dessa närmast äro avsedda att reglera fastighetsbildningen. I 1926 års lag om delning av jord på landet stadgas, att avstyckning av ett flertal smärre lägenheter för bostadsändamål eller för beredande av plats för industriella anläggningar eller i annat liknande syfte inom område, som ej är lagt under stadsplan eller byggnadsplan, icke får ske utan att länsstyrelsen godkänt plan att lända till efterrättelse vid avstyckning inom området. Vid uppgörande av sådan avstyckningsplan skall iakttagas, att möjlighet beredes till anordnande ej mindre av lämpliga trafikleder samt öppna platser inom och utfartsvägar från det till avskiljande avsedda området än även, i den mån så prövas erforderligt, av ledningar för belysning, för tillförsel av vatten och för avlopp jämte reningsanordningar. För område som ingår i avstyckningsplan, äger länsstyrelsen förbjuda nybyggnad, innan avlopp för området anordnats. Avstyckningsplanen har eljest inga som helst byggnadsreglerande verkningar, om den ej frivilligt respekteras av vederbörande markägare. Erfordras avstyckningsplan eller byggnadsplan för visst område, äger länsstyrelsen ett medel att tvinga markägare, som vill exploatera området, att bekosta sådan plan genom att förordna, att i avbidan på planens upprättande avstyckning icke får ske inom området utan tillstånd av länsstyrelsen. Som en komplettering till planlagstiftningen får även betraktas bestämmelserna rörande vägförening i 1939 års lag om enskilda vägar. Enligt nämnda lag äger länsstyrelsen beträffande område, inom vilket tätare bebyggelse uppkommit eller kan väntas inom nära förestående tid uppkomma, förordna, att de fastigheter, som i sin helhet eller till någon del äro belägna inom området, skola bilda en vägförening för väghållning i fråga om de vägar, som i särskild ordning av länsstyrelsen förklaras skola anses såsom föreningens. Kostnaderna för väghållningen (vägbyggnad och underhåll) fördelas mellan fastigheterna efter särskilda grunder. Vägföreningsinstitutet utgör ett medel för en intresserad markägare att tvinga fram ett förverkligande av byggnadsplanen i vad den avser vägnätet. Vägförening kan även komma

315 till användning inom ett bebyggelseområde, vilket ännu icke hunnit göras till föremål för några byggnadsreglerande åtgärder såsom ett medel att åstadkomma en vägplan och på så sätt åtminstone i begränsad omfattning bringa ordning inom området. Vägföreningsinstitutet, som hittills endast i mycket begränsad utsträckning hunnit prövas, har i sin hittillsvarande tillämpning förefallit tungarbetat. Att rättvist fördela kostnaderna vållar svårigheter. I detta sammanhang bör även erinras om vattenlagens bestämmelser rörande tvångsdelaktighet i avloppsledning, vilka såsom medel att ordna de sanitära förhållandena i tätorterna omnämnts här ovan (sid. 309). Dessa bestämmelser ha till följd av byggnadsplanens begränsade rättsverkningar och svårigheterna att förverkliga densamma, sin särskilda betydelse för byggnadsplaneområdena. Av ovanstående framgår, att en ganska omfattande lagstiftning redan föreligger för bebyggelsens ordnande inom uppväxande tätorter. Tyvärr äro dock förhållandena på allt för många håll alltjämt synnerligen otillfredsställande. Den gällande lagstiftningen förmår icke hindra uppkomsten av okontrollerad och med hänsyn till allmänna intressen olämplig bebyggelse. Lagstiftningens idéer ha i stor utsträckning stannat på papperet. I den mån byggnadsreglerande bestämmelser och planer kommit till stånd, ha dessa blott i mycket begränsad omfattning kunnat effektivt tillämpas och genomföras i praktiken. Olägenheterna med den gällande ordningen för bebyggelsens reglering behandlas ingående av stadsplaneutredningen 1942, som i sitt i maj 1945 utkomna betänkande med förslag till byggnadslag m.m. föreslår åtskilliga ändringar och kompletteringar i nu gällande lagstiftning. Kommunindelningskommittén har anledning upptaga dessa spörsmål till behandling endast i den mån som olägenheterna kunna anses ha sin grund i det nuvarande småkommunsystemet eller municipalsystemet och alltså större och bärkraftigare primärkommuner med en bättre rustad förvaltningsorganisation kunna tänkas ge möjligheter till en mera rationell lösning av hithörande problem. Kommunindelningskommittén och stadsplaneutredningen ha vid gemensamma sammanträden diskuterat hithörande frågor och kommittén har i en skrivelse till stadsplaneutredningen särskilt framhållit vissa synpunkter, som enligt kommitténs mening böra beaktas vid byggnadslagstiftningens omarbetning. Kommitténs synpunkter, vilka utgå ifrån att en ny kommunindelning med större och mera bärkraftiga kommuner kommer att genomföras samtidigt med den avsedda nya byggnadslagstiftningen, ha endast delvis beaktats i stadsplaneutredningens förslag. I den mån olägenheterna med nu gällande ordning hänföra sig till det förhållandet, att gällande lagstiftning icke möjliggör tillräckligt smidig anpassning efter förhållandena under olika stadier av en tätorts utveckling,

316 lämnas de här helt å sido. Stadsplaneutredningens förslag om ny lagstiftning rörande region- och generalplaner samt om revision av bestämmelserna rörande utomplansbestämmelser och byggnadsplaner, om förbud mot viss tätbebyggelse m. m. torde vara ägnade att i väsentlig mån minska dessa olägenheter. Någon detaljkritik av förslagen kan här ej bli fråga om. Kommunindelningskommittén vill huvudsakligen ägna sin uppmärksamhet åt frågan om möjligheterna att effektivt tillämpa en i ovan angivna avseenden mera fullständig lagstiftning. Här nedan ägnas alltså mindre intresse åt, hur pass omfattande regleringen bör vara under de olika stadierna, än åt vem som bör ha ansvaret för att den blivande lagstiftningens och planläggningens praktiska syftemål realiseras. Det typiska för nuvarande ordning vad landsbygden beträffar är, att hithörande angelägenheter i mycket stor utsträckning äro överlämnade åt de enskilda fastighetsägarnas egen företagsamhet och offervillighet. Lagstiftningen ger visserligen de statliga myndigheterna vissa befogenheter att direkt eller indirekt framtvinga åtgärder av de enskilda. Möjligheterna att på dessa vägar nå åsyftade resultat äro emellertid begränsade. De enskildas strävan är självfallet att med minsta möjliga kostnad komma förbi de hinder, som lagstiftningen uppställer för deras handlingsfrihet i fråga om markexploatering och bebyggande. Deras egna resurser äro ofta otillräckliga för åtgärder av den omfattning och kvalitet som ur samhällets synpunkt vore önskvärda. Man kan knappast begära, att de enskilda skola vara benägna till ekonomiska uppoffringar för de allmänna intressenas tillgodoseende. Då de allmänna intressena i avseende å byggnadsväsendet, bortsett från statsmyndigheterna med deras rent polisiära uppgifter, icke ha någon målsman, som kan vårda desamma och ekonomiskt svara för deras tillgodoseende, är det mindre underligt att de bli försummade. Vad städerna beträffar ha stadskommunerna omfattande befogenheter och skyldigheter i avseende å upprättandet och genomförandet av stadsplaner samt tillsynen över byggnadsverksamheten. Landskommunerna ha däremot hittills hållits så gott som helt utanför dessa angelägenheter. Några direkta befogenheter eller skyldigheter i avseende å byggnadsväsendet ha de icke enligt gällande lagstiftning. Först om länsstyrelsen fastställt byggnadsplan eller utomplansbestämmelser för visst område, inträder skyldighet för kommunen att tillsätta byggnadsnämnd för att öva tillsyn över bebyggelsen inom området. Här är att märka, att det icke är någon kommunens egen byggnadsnämnd, ty länsstyrelsen tillsätter en av dess ledamöter och dess befogenheter avse icke hela kommunen utan endast det område, för vilket plan eller bestämmelser gälla. Angelägenheten blir alltjämt för kommunen av sidoordnad betydelse. Några skyldigheter i avseende å byggnadsplanens upprättande och genomförande har kommunen icke.

317 Behovet av kommunal, med hjälp av sakkunnigt biträde utövad, tillsyn över byggnadsverksamheten samt av kommunalt stöd för mera effektiva byggnadsplaners upprättande och genomförande synes från kommunindelningskommitténs synpunkt vara de mest framträdande bristerna i nu gällande system för bebyggelsens ordnande på landsbygden. Efter vilka huvudsakliga riktlinjer den nu gällande lagstiftningen enligt kommitténs uppfattning bör kompletteras för att nu rådande olägenheter må kunna undanröjas, framgår av kommitténs här nedan sid. 329 o. f. framlagda förslag. Ordningsväsendet. Ordningsväsendets upprätthållande har sedan gammalt tillhört de kommunala förvaltningsuppgifterna. Att vårda kommunens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter utgör alltsedan 1862 års kommunalförordningar den sammanfattande beteckningen för samtliga kommunala uppgifter. Kommunerna äga rätt att antaga kommunalstadgar till främjande av sedlighet, ordning och säkerhet. Tillämpningen av sådana stadgar ankommer på kommunalnämnden. Under det att överenskommelser till befordrande av ordning och sedlighet inom församlingarna torde hava varit relativt vanligt förekommande i äldre tider, synas landskommunerna blott i mindre utsträckning ha utnyttjat sin befogenhet enligt kommunalförordningen att antaga kommunala ordningsstadgar. Under 1920-talet har dock enligt ordningsstadgeutredningen kunnat märkas en bestämd ökning av antalet fastställda kommunala stadgar, huvudsakligen sådana som reglera förekomsten av och förhållandena vid danstillställningar och andra offentliga nöjestillställningar. Bestämmelserna i 1868 års ordningsstadga för rikets städer kunna såsom förut nämnts genom beslut i särskild ordning göras tillämpliga å orter med större sammanträngd befolkning på landet, vilket föranleder bildandet av municipalsamhällen. Vissa särskilda bestämmelser rörande nöjestillställningar hava emellertid genom senare lagstiftning gjorts tillämpliga även å områden utanför municipalsamhällen och slutligen gjorts direkt tillämpliga för hela riket. Genom denna lagstiftning samt rätten att antaga kommunala ordningsstadgar med strängare bestämmelser för särskilda områden, synas vissa möjligheter redan finnas för tillgodoseende av ordningsväsendet inom landskommunernas tätorter. Behov av allmänna tvingande föreskrifter rörande ordningsväsendet på landet torde emellertid förefinnas. Förslag till en helt ny ordningsstadga, avseende riket i dess helhet har i november 1944 framlagts av ordningsstadgeutredningen. • Enligt förslaget skulle de närmast för städerna avsedda strängare föreskrifterna även utan municipalsamhällsbildning kunna göras tillämpliga å tättbebyggda områden på landsbygden. Kommunindelningskommittén återkommer till detta förslag, vilket tillkommit efter överläggningar mellan •

318 ordningsstadgeutredningen och kommunindelningskommittén, här nedan sid. 332 i samband med kommitténs övriga förslag till åtgärder för a t t undanröja nu rådande olägenheter i avseende å tätortsregleringen.

3. Några uppgifter rörande de förefintliga tätorterna och deras reglering. Till belysning av tätortsproblemens praktiska betydelse såväl ur allmän synpunkt som speciellt för landskommunernas vidkommande lämnas här nedan några uppgifter rörande de förefintliga tätorternas antal, organisation och allmänna tillstånd. Någon mera ingående undersökning rörande dessa förhållanden har i detta sammanhang icke varit möjlig att genomföra, men uppgifterna torde ge en orienterande överblick över den föreliggande situationen. I den mån uppgifterna icke hämtats ur Sveriges officiella statistik, stödjas de utom på kommittéledamöternas egna erfarenheter jämväl på uttalanden, som länsarkitekter och förste provinsialläkare i länen gjort såsom svar på vissa av kommittén i cirkulärskrivelser den 16 juli innevarande år framställda frågor rörande förhållandena i de icke organiserade tätorterna. a) Icke organiserade tätorter. Tätorternas antal och storlek samt antalet berörda kommuner. I Sveriges officiella statistik »Folkmängden den 31 december 1940» finnes i tabell 16 en förteckning över icke organiserade tätorter, d. v. s. andra befolkningsagglomerationer än städer, köpingar och municipalsamhällen, med mer än 200 invånare. Antalet där upptagna tätorter uppgår till 1 129. Mer än hälften av dessa tätorter har under 500 invånare men icke mindre än 488 ha högre invånarantal. 165 av dessa ha över 1 000 invånare, 43 över 2 000, 20 över 3 000 och 7 över 5 000 invånare. Förekomsten inom de olika länen av dylika icke organiserade tätorter framgår av tabell X , som utgör en sammanställning av uppgifterna i ovannämnda tabell 16. Som synes finnes inom de flesta län ett icke obetydligt antal tätorter. Av länsarkitekternas och förste provinsialläkarnas yttranden framgår, att även andra tätortsbildningar finnas, för vilka reglerande åtgärder äro erforderliga, än de i tabell 16 upptagna. M a n torde därför kunna uppskatta antalet tätortsbildningar av sådan betydenhet, a t t särskilda mer eller mindre långt gående åtgärder för byggnadsverksamhetens och hälsovårdsväsendets ordnande äro erforderliga, till minst 2 000 i hela riket. Antalet kommuner, som ha icke organiserade tätorter med mer än 200 invånare, uppgår till 766. I ungefär en tredjedel av hela antalet nuvarande ••;

319 Tabell X utvisande förekomsten inom de olika länen av icke organiserade tätorter (andra befolkningsagglomerationer än städer, köpingar och municipalsamhällen) med mer än 2 0 0 invånare. (Upprättad med ledning av Sveriges officiella statistik. Folkmängden den 31 december 1 9 4 0 . Tabell 16.)

.

Antal landskommuner (uto m köpingar)

Antal lck.e organiserade tätorter med er L folkmängd av

Summa därav med 200-* 301— 5 0 1 - 1 0 0 1 - 1501 — 2 001— 3 0 0 1 - över Hela tätorter med 800 600 1000 1600 2 000 8 000 6 000 5 000 tätorter antalet mer än 200 (1940) invånare inv å n a i e

Län

26 11 8 4 19 8 20 2 8 14 21 7 10 22 7 15 9 7 24 23 32 9 5 12

10 3 1 2 3

Summa 286 355 323

Södermanlands . . Östergötlands . . . Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads.... Malmöhus Hallands Göteborgs o. Bohus Älvsborgs Skaraborgs

Västmanlands . . . Kopparbergs . . . . Gävleborgs Västernorrlands . . Västerbottens . . . Norrbottens . . . .

18 5 9 24 16 10 7 3 6 23 27 11 10 12 12 12 12 9 16 12 15 5 2 10

23 15 11 13 16 17 21 3 7 24 22 10 11 23 12 14 23 7 19 25 18 7 7 7

2 1

— — —

— — — —

85 35 30 47 58 35 52 8 27 63 76 28 36 69 32 51 52 30 77 74 86 22 17 39

1 1

—

— —

—

1 1

— — — — —

— — — —

1 1 3

—

3 1 5

1 1

—

—

— —

3 5

1 5

1 1

—

—

—

5 6 4 10 7 7

1 1

—

—

2 1 1 2 6

—

4 3 6 1

—

1 9

— —

— 1 1 2 1 2 1 1 2

—

— — — — — — 2 1

108 85 87 144 126 82 101 90 36 141 232 86 86 215 255 86 57 64 48 48 63 60 28 25

38 23 27 35 48 24 39 9 20 54 81 27 25 61 26 34 29 22 35 33 38 18 11 19

2 353

kommuner finnas alltså sådana tätorter. Av tabell X framgår, att flera tätorter kunna förekomma i samma kommun (Stockholms län 85 tätorter i 38 kommuner) och att i tätorter kunna ingå delar av flera kommuner (Malmöhus län 76 tätorter i 81 kommuner). Efter genomförandet av en ny kommunindelning, varigenom antalet kommuner avsevärt minskas, torde de allra flesta kommuner komma att omfatta en eller flera tätorter eller begynnande tätortsbildningar. De sanitära förhållandena inom tätorterna lämna, enligt förste provinsialläkarnas samstämmiga uttalanden, mycket övrigt att önska. Förhållandena kunna vara växlande i olika tätorter och i olika län. I de flesta län anses dock avsevärda brister i väsentliga avseenden föreligga. Endast un21 451950

dantagsvis angivas förhållandena i tätorterna vara välordnade eller tillfredsställande. Särskilda hälsovårdsordningar förekomma i växlande omfattning inom olika län. I flera svar uppgives dock, att hälsovårdsordningarna oftast äro av äldre datum och därför ej motsvara nutida behov. För de flesta tätorterna saknas hälsovårdsordning. Avloppsledningar höra alltjämt till undantagen även om ökat intresse för dylika företag rapporteras såsom en följd av 1944 års förutnämnda kungörelse angående statsbidrag. Flera förste provinsialläkare beteckna avloppsförhållandena i tätorterna såsom i stort sett synnerligen otillfredsställande. Den flytande orenligheten, även från vattenklosetter, utsläppes icke sällan i öppna diken inom samhället eller i relativt vattenfattiga åar och mindre vattensamlingar, vilka därigenom svårt förorenas. På en del håll anses snara åtgärder med betydande ingripanden från kommunernas sida vara erforderliga. Med renhållningen är det i allmänhet även illa ställt. Gemensamma vattenledningar uppgivas vara ännu mera sällsynta än avloppsledningar i de flesta landsdelar. Kommunerna och särskilt småkommunerna uppges med relativt få undantag visa ringa förståelse för hälsovårdsarbetet och för tätorternas speciella behov. Behovet av särskilda hälsovårdsnämnder i alla kommuner framhålles från flera håll. Kommunerna motsätta sig icke sällan hälsovårdsnämndernas förslag om antagande av särskilda hälsovårdsordningar och äro oftast obenägna för kostnadskrävande åtgärder till tätorternas fromma. Exempel på intresse och offervillighet, särskilt från de större kommunernas sida, saknas dock icke. I vissa län uppgivas förhållandena ha förbättrats genom upplysningsverksamhet och påtryckningar från de statliga tillsyningsmyndigheterna. Beträffande industriföretagens intresse för de kring dem uppväxande tätortsbildningarnas sunda utveckling rapporteras skilda intryck. I vissa fall ha industrier gjort berömvärda insatser för områdenas planering, anläggning av vatten- och avloppsledningar m. m. dylikt. Erfarenheter av rakt motsatt art synas dock överväga. Rent negativ inställning rapporteras i flera svar. Åtgärder från markexploatörernas sida för åstadkommande av gemensamma vatten- och avloppsledningar synas mycket sällan förekomma. Däremot rapporteras, att sådana åtgärder relativt ofta vidtagas av villaägareföreningar och andra sammanslutningar av fastighetsägare. Emellertid beklagas, att de anläggningar, som på detta sätt åstadkommas, ofta är otillfredsställande ur sanitär synpunkt. Vad beträffar behovet av municipalsamhällsbildning för hälsovårdsfrågornas lösning inom tätorterna anse förste provinsialläkarna i vissa län sådan samhällsbildning nödvändig, så länge andra bättre möjligheter icke erbjudas. Andra anse, att municipalsamhällsbildning visserligen främjar utvecklingen

321 men ingalunda är nödvändig ur hälsovårdssynpunkt. Andra åter framhålla, att bildandet av små municipalsamhällen icke ger någon effektiv lösning, och att folkmängden i municipalsamhällena måste vara tillräcklig för att ge erforderlig ekonomisk bärkraft. Andra återigen anse att bildandet av municipalsamhällen motverkar en ändamålsenlig lösning av de sanitära frågorna för kommunen i dess helhet genom att skapa ett motsatsförhållande mellan samhällsområdet och kommunen i övrigt. Samtliga förste provinsialläkare synas vara ense om att hithörande frågor icke kunna effektivt lösas utan ökad medverkan från primärkommunernas sida. Flera anse en skärpt lagstiftning erforderlig. Andra anse, att bristerna icke ha sin grund i lagstiftningen utan i en allmän underlåtenhet att tillämpa gällande bestämmelser. Effektivare hälsovårdsorgan, särskilda hälsovårdsnämnder, helst med biträde av särskilda tillsyningsmän, anses allmänt vara oundgängligen nödvändiga, om man skall kunna åstadkomma en förbättrad hälsovårdsstandard i tätorterna. En smidigare möjlighet att tillämpa de för stad gällande bestämmelserna i tätorterna anses i något svar önskvärd. Behovet av byggnadsreglerande åtgärder i tätorterna. Några exakta uppgifter angående förekomsten av byggnadsplaner och utomplansbestämmelser för de icke organiserade tätorterna har ej varit möjligt att erhålla. Av länsarkitekternas svar på kommitténs cirkulärskrivelse framgår emellertid, att utomplansbestämmelser i de flesta län fastställts för ett betydande antal områden, (uppskattningsvis motsvarande cirka 40—60 procent av samtliga i tabell 16 angivna tätorter) men att antalet fastställda byggnadsplaner är jämförelsevis ringa (uppskattningsvis cirka 20—25 procent av antalet i tabell 16 angivna tätorter). Beslut om byggnadsplan ha emellertid fattats rörande ett väsentligt större antal orter och fråga har väckts rörande plan för ytterligare ett antal. I de flesta svar anses, att mer eller mindre långt gående byggnadsreglerande åtgärder erfordras för samtliga i tabell 16 angivna tätorter och därutöver för ett antal i tabellen ej medtagna tätortsbildningar. Av vissa svar framgår, att hittills genomförda regleringsåtgärder i ett stort antal fall endast äro att betrakta som provisorier och att utvecklingen nödvändiggör övergång till mera effektiva åtgärder förr eller senare. Svårigheterna att få till stånd byggnadsplaner samt nackdelarna av bygg nadsplanens begränsade rättsverkningar påtalas tämligen allmänt. I den mån svårigheterna äro av rent teknisk art, t. ex. brist på kompetent personal för planernas upprättande och dylikt lämnas de här å sido. Det svåraste hindret synes på de flesta håll vara plankostnaderna. Möjligheterna att erhålla förskott av statsmedel äro begränsade. Kommunerna ha inga skyldigheter att medverka och ställa sig i regel avvisande. Markägarna göra passivt motstånd genom att vägra lämna förskott. Ej heller de kunna tvingas att be-

kosta byggnadsplan annat än indirekt i vissa fall (jämför sid. 314). Medelsanskaffningen blir därför oftast en mycket omständlig och tidsödande procedur. På så sätt fördröjes tätorternas reglering. Man får tills vidare nöja sig med enklare åtgärder, såsom utomplansbestämmelser och avstyckningsplaner, till dess området kanske redan är tättbebyggt. Möjligheterna att få till stånd en effektiv reglering med hjälp av byggnadsplaneinstitutet, vilket egentligen är avsett för områden, där tätare bebyggelse ännu icke uppkommit, bli då ännu mera begränsade. En del kommuner har emellertid, särskilt under de senare åren, lämnat bidrag till eller helt bekostat byggnadsplaner. I vissa fall har kommunens beslut tillkommit för att undvika municipalbildning och köpingsutbrytning. Vissa större industrier ha helt eller delvis bekostat erforderliga planer för industrisamhällen. Markexploatörer uppgivas i regel vilja undandraga sig kostnaderna för byggnadsplans upprättande. På grund av byggnadsplanens begränsade rättsverkningar och avsaknaden av organ för byggnadsplanens tillämpning och genomförande anses på flera håll stadsplaner vara erforderliga. Uppfattningen om behovet av stadsplan och municipalbildning varierar emellertid avsevärt. I viss mån synes denna växlande uppfattning bero på olika åsikter i fråga om vad som kan anses tillfredsställande för ett visst stadium av tätortsutveckling. Vissa länsarkitekter anse, att alla samhällen med 1 000 eller 2 000 invånare böra ha stadsplan. Andra uppge, att splittrad och oregelbunden fastighetsbildning i länets tätorter omöjliggör användning av byggnadsplaner och nödvändiggör municipalbildning för praktiskt taget alla tätortsbildningar. I sådana fall anses enklare åtgärder än stadsplan endast fördröja ett rationellt ordnande av förhållandena. b) Municipalsamhällen. Samhällenas antal, storlek, förvaltningsuppgifter och finanser m. m. Antalet municipalsamhällen utgjorde år 1943 238. Sistnämnda år funnos i Göteborgs och Bohus län 42 municipalsamhällen, i Västerbottens län 31, i Kristianstads län 26 och i vart och ett av Stockholms och Malmöhus län 20. Inom dessa fem län lågo alltså 58 procent av samtliga municipalsamhällen i riket. Om man jämför dessa uppgifter med uppgifterna i tabell X (sid. 319) angående antalet förefintliga icke organiserade tätorter i länen, finner man, att den rikliga förekomsten av municipalsamhällen i dessa fem län icke motsvaras av någon talrikare förekomst av tätortsbildningar. I viss mån torde den rikligare förekomsten av municipalsamhällen kunna bero på olikheter i tätortsbildningarnas struktur inom olika landsdelar till följd av mer eller mindre oregelbunden fastighetsbildning samt växlande näringsoch andra geografiska förhållanden. Skillnaderna i antal municipalsamhällen

323 Tabell Y. Municipalsamhällena, fördelade efter folkmängd år 1943. Antal municipalsamhällen med ett invånarantal av Län

Under 200- 5 0 0 - 7 5 0 - 1 0 0 0 - 1 2 5 0 - 1 5 0 0 - 2 0 0 0 - 3 0 0 0 - 4 000- Minst municipal499 749 999 1249 1499 1999 2 999 3 999 5 999 6000 samhällen 200

Stockholms . . .

_

Södermanlands Östergötlands . Jönköpings . . . Kronobergs. . . Gotlands . . . . Blekinge . . . . Kristianstads . . Malmöhus . . . Hallands . . . . Göteborgs och Bohus . . . . Älvsborgs.... Skaraborgs . . . Värmlands . . . Västmanlands . Kopparbergs . . Gävleborgs . . . Västernorrlands Jämtlands . . . Västerbottens . Norrbottens . . Summa

—

—

— — — 3 —

1 1 1 1 —

1 1 2 1 —

1 1 2 — 1

— 1 2 1 —

2 1 — — —

— — — — —

4 4

6 6

1 2

2 1

1 2

4 2 1

1 1 —

— — —

— — —

14 — 5 — — — —

8 2 6 — 2 — —

4 — 1 1 3 — 3

1 — — 3

1 1 — —

3 1 1 —

2 1 1 2

— 2 — —

1 — — 2

1 — —

1 —

1 2

—

—

—

—

— — — —

1 — 3 —

2 1 8 —

— — 6 —

1 3 2 1

— — 5 1

2 — 4 1 20

— — 1 1 25

1 1 1 — 10

1 — 1 1 7

— — 1 2

— — — — — 1

3 1 — 1 — 1 1

1 — — 1 3

1 — —

7 2

7 — — — — — —

— •

—

— — — —

20 1 6 6 7 8 6 1 1 26 20 1 42 7 14 8 5 3 5 1 8 5 31 6 238

torde dock främst bero på tillsyningsmyndigheternas och särskilt länsstyrelsernas olika uppfattning rörande behovet av reglerande åtgärder och lämpligheten av municipalsamhällsbildning. År 1910 funnos i hela riket 149 municipalsamhällen. 36 ha tillkommit under åren 1920—1930, 24 under åren 1930—1935 och 33 under åren 1936— 1943. Av de 31 municipalsamhällena i Västerbottens län ha 24 bildats efter år 1930. , . Municipalsamhällenas antal inom de olika länen samt deras fördelning i olika storleksgrupper efter folkmängden år 1943 belyses i tabell Y. Av tabellen framgår, att 20 procent av municipalsamhällena hade mindre än 500 invånare. Särskilt talrika äro sådana municipalsamhällen i Göteborgs och Bohus län (50 procent av samtliga i länet förekommande municipalsamhällen) samt

324 Tabell Z. I municipalsamhällena gällande stadsstadgor 1/1 1943.

Antal municipalsamhällen i vilka gälla Län Samtliga stadgor

w u

a » O

Stockholms Södermanlands . . Östergötlands . . . Kronobergs . . . . Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads.... Malmöhus Göteborgs o. Bohus Älvsborgs Skaraborgs Värmlands Örebro Västmanlands . . . Kopparbergs . . . . Gävleborgs Västernorrlands . . Jämtlands Väste/bottens . . . Norrbottens . . . .

19 1 6 3 7 7 4 1 — 14 18 1 7 7 10 8 5 3 5 1 8 5 31 6

a o

M CQ

O

u

«

«

n

w ca ö

w a o

— — — — — —

— — — — 3 4 1

1 — — — — — 2 — 2 — 1 — 1

18 10 1

—

— — 1 — — —

1 — — — —

3 Summa 177 19 13 6 5 5 1 2 6 1 0 = Ordningsstadgan. B = Byggnadsstadgans och stadsplanelagens föreskrifter om stad. B r = Brandstadgans föreskrifter om stad. H = Hälsovårdsstadgans föreskrifter om stad.

3 Summa mun -samh

20 1 6 6 7 8 6 1 1 26 20 1 42 7 14 8 5 3 5 1 8 5 31 6 238

Kristianstads län (cirka 27 procent). 127 municipalsamhällen i hela riket (cirka 53 procent) ha under 1 000 invånare. Det minsta municipalsamhället (Pataholms köping i Ålems kommun, Kalmar län) hade blott 73 invånare. Det största (Kiruna i Jukkasjärvi kommun, Norrbottens län) hade 10 785 invånare. Ett icke obetydligt antal municipalsamhällen sträcka sig över kommungränser, så att de omfatta delar av två eller flera kommuner. 16 samhällen omfatta delar av två, 2 samhällen delar av tre kommuner. Inom flera kommuner finnes mer än ett municipalsamhälle. 13 kommuner ha en var två, 5 kommuner tre, 5 kommuner fyra och 1 kommun sex municipalsamhällen.

325 Tabell Å. Municipalsamhällenas inkomster och utgifter åren 1939 och 1942 i miljoner kronor.

Antal redovisade samhällen Inkomster, kr. Skatter: nöjesskatt hundskatt andra skatter 1 . . . Statsbidrag Dttrav till skattelindring Hyror och arrenden . . . . Räntor och aktieutdelning Avgifter och ersättningar . Försäljningsmedel o. d. . . övriga inkomster Summa inkomster Därav särskilda inkomster (ej skatter) för: gator, vägar, planteringar, avloppsledningar vattenledningsverk elektricitetsverk allmän fastighetsförvaltning Utgifter, kr. Undervisning o. d Hälso- och sjukvård Gator, vägar, planteringar, avloppsledningar Hamnar Renhållningsverk Vattenledningsverk Elektricitetsverk Andra affärsföretag Brandväsen Allmän fastighetsförvaltning Polisväsen Räntor och lånekostnader Andra förvaltningskostnader Till statsverket inlevererad nöjesskatt . . . Övriga utgifter

År 1939

År 1942

0,53 0,12 3,19 0,39 (0,08) 0,20 0,15 5,69 0,47 0,72

1,92 0,12 4,28 0,21 (0,18) 0,24 0,19 6,11 0,84 0,92

11,46

14,83

1,31 1,76 2,85 0,52

0,87 2,16 3,61 0,48

0,08 0,29 4,28 0,03 0,19 1,78 2,66 0,81 0,88 0,95 0,09 0,72 0,69

0,09 0,34 2,86 0,04 0,87 1,90 2,98 0,49 1,18 0,50 0,11 0,72 0,90 0.96 0,19

— 0,13

12,93 Summa utgifter Avkortningar, som ersatts av skatteutjämningsmedel, fråndragna.

13,62

Hela antalet kommuner, inom vilka förekomma municipalsamhällen, uppgår till 213. Samtliga stadsstadgor äro icke tillämpliga i alla municipalsamhällen. I tabell Z äro municipalsamhällena fördelade efter det antal stadgor, som gälla

326 i de olika samhällena. I 177 samhällen gälla samtliga stadsstadgor, i 24 samhällen tre, i 28 samhällen två och 9 samhällen endast en stadga. Av de 61 samhällen, i vilka blott vissa stadgor gälla, ligga 35 inom Göteborgs och Bohus län och 12 inom Kristianstads län, alltså inom de län, som ha de flesta småsamhällena. Municipalsamhällenas finanser belysas i tabell Å. Den största inkomstposten utgöres av »avgifter och ersättningar». Därnäst i storleksordning komma skatterna, av vilka nöjesskatten spelar en stor roll, trots a t t hälften av bruttobeloppet inlevereras till statsverket. Den största utgiftsposten utgöres av kostnader för gator, vägar, planteringar och avloppsledningar. Därnäst komma elektricitetsverk och vattenledningsverk. E n betydande del av dessa utgifter täckes emellertid ur inkomstposten »avgifter och ersättningar». Utdebiteringen i municipalsamhällena är, såsom framgår av tabell Ä, mycket växlande. Högsta utdebiteringen år 1939 uppgick till 4 kronor 70 öre. I 11 municipalsamhällen erfordrades samma år icke någon utdebitering. Med hänsyn till att ett växlande antal stadgor gälla i de olika samhällena, är en jämförelse mellan samhällenas ekonomiska ställning icke möjlig enbart med ledning av utdebiteringen. ^ Förhållandena inom municipalsamhällena. Vad beträffar tätortsbehovens tillgodoseende inom municipalsamhällena borde man få förutsätta, att förhållandena skulle vara ordnade på ett tillfredsställande sätt, åtminstone i den mån respektive stadgors bestämmelser för stad äro tillämpliga. M a n torde också kunna konstatera, a t t municipalsamhällsbildningen och tillämpningen av de för städerna avsedda strängare föreskrifterna i allmänhet medför avsevärd förbättring i jämförelse med förutvarande förhållanden. A t t municipalsamhällsbildningar icke alltid medföra åsyftade resultat, har emellertid tidigare framhållits. I detta sammanhang må citeras följande utdrag av förste provinsialläkarens i Göteborgs och Bohus län ämbetsberättelse för år 1944: »Bohuslän räknar icke mindre än 45 municipalsamhällen. Denna samhällsbildning har kommit till stånd med det huvudsakliga syftemålet att bemästra de samtara problem, som uppstått genom tätbebyggelse, därigenom att kap 1 i hälsovårdsstadgan blir tillämpligt. Härigenom ha samhällena blivit ålagda utse särskilda hälsovårdsnämnder för övervakande av hälsovårdsstadgans tillämpande mom området. > Erfarenheten har emellertid visat, att förhoppningarna om en förbättrad hygienisk och sanitär standard i samhällena som en följd av municipalbildningen i stor utsträckning icke blivit infriade. Till detta nedslående resultat torde flera faktorer ha bidragit, men den viktigaste orsaken är utan tvivel dessa små samhällens ekonomiska oförmåga att vidtaga de sanitära åtgärder, som hälsovårdsstadgan föreskriver. Det har tydligen även stött på svårigheter på flera håll att finna energiska personer med ett positivt intresse för förbättrad hygien, som vore

327 Tabell Ä. Utdebitering till municipalskatt år 1939. Antal municipalsamhällen med en utdebitering per skattekrona av Län Ingen Under 0.51- 1.01- 1.51- 2.01- 2.51- 3.01- 3.511.00 150 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 utdeb. 0.51

Stockholms

. . . .

Södermanlands . . Östergötlands . . . Jönköpings . . . . Kronobergs . . . .

1 1

5 1 2 1 1 2 3

1 2 1 5

1 Över 4.00

23 1 6 6 6 8 4 1

1 1

Kristianstads . . .

5 GöteborgB o. Bohus

8 Skaraborgs . . . . Värmlands . . . .

1 1

1 Västmanlands . . Kopparbergs . . . Gävleborgs . . . . Västernorrlands .

9 11 1 10 1 4 2 4

10 7

7 1 1 1 1 1

4 4 5 1 2 2 2

8 1

4 1 7 3

2 3 1

—

1 1

1 2

Västerbottens . . . Norrbottens . . . .

1 Summa

21 64

1 1 5

1 20

6 Summa municipalsamhällen

26 18 1 43 6 12 6 8 3 5 1 8 4 25 6 227

villiga att ställa sig till förfogande för den ofta otacksamma uppgiften att vara medlemmar av hälsovårdsnämnder. Hälsovårdsnämnden får tyvärr ofta möta ovilja och bristande förståelse ej blott från den enskilde individen, som blir föremål för påpekande eller ingripande, utan behandlas ofta även med njugghet av de anslagsbeviljande myndigheterna. Efter hand som tiden gått och i de flesta samhällen intet eller mycket litet blivit åtgjort till hygienens förbättrande ha emellertid de sanitära förhållandena oavlåtligen försämrats, och en kraftansträngning är nu av nöden för att åstadkomma oundgängligen nödvändiga förbättringar.» D e n n a rapport synes utgöra belägg för att de små municipalsamhällena i stort sett äro behäftade med samma svagheter som de små primärkommunerna och att en effektiv tillämpning av gällande kommunala lagstiftning även på detta område förutsätter kommuner med större ekonomisk bärkraft.

4. Förslag till åtgärder för att undanröja nu rådande olägenheter. a) Sammanfattning av de huvudsakliga olägenheterna med nu rådande system. De ur allmän synpunkt viktigaste olägenheterna med nu rådande system äro, att erforderliga strängare föreskrifter icke bli tillämpliga och erforderliga planer icke bli upprättade och fastställda för tätbebyggelseområdena förrän på ett allt för sent stadium av tätortsutvecklingen, och att till följd därav missförhållanden uppkomma, vilka kunna vara svåra eller omöjliga att undanröja och vilka vålla ökade kostnader för det allmänna. Dessa olägenheter kunna härledas från ett flertal skilda orsaker, bland annat från de hittills använda planinstitutens ofullkomlighet i olika avseenden, brist på kvalificerad personal för planers upprättande m. m., men de bero i väsentlig mån på brister i den förvaltningsorganisation, som för närvarande har att tillgodose de allmänna intressena ifråga om tätorternas ordnande. Från kommunindelningskommitténs synpunkt äro olägenheterna av intresse i den mån de kunna anses bero på brister och ofullkomligheter i den kommunala förvaltningsorganisationen. Den genom 1898 års lagstiftning för tätortsbehovens tillgodoseende å orter med större sammanträngd befolkning speciellt tillskapade municipalsamhällsorganisationen är, såsom ovan sid. 286 o. f. framhållits, behäftad med åtskilliga brister. Den innebär ett avsteg från kommunallagstiftningens princip om kommunen som en gemenskap och en ekonomisk enhet. Municipalsamhällets särbeskattning är i praktiken i regel orättvis. Till följd av att särbeskattningen icke är konsekvent genomförd, uppkommer en dubbelbeskattning av municipalsamhällets invånare, vilken ytterligare ökar orättvisan. Bildandet av specialkommuner inom primärkommunerna innebär en splittring av de kommunala resurserna och samtidigt en mer eller mindre påtaglig överorganisation. För att en effektiv reglering av förhållandena inom en uppväxande tätort icke skall allt för mycket fördröjas, bildas ofta mycket små municipalsamhällen. Svag ekonomisk bärkraft och bristande tillgång till lämpliga förtroendemän innebära väsentliga olägenheter för sådana municipalsamhällen liksom för de små primärkommunerna. Municipalbildningen medför under sådana förhållanden icke åsyftade resultat men föranleder ett motsatsförhållande mellan tätorten och landskommunen i övrigt, som är till hinder för ett rationellt ordnande av hithörande angelägenheter inom kommunen i dess helhet. Landskommunernas förhållande till tätorts- och samhällsbildningen kännetecknas för närvarande främst av passivitet. Denna passivitet har i viss

329 utsträckning sin grund i den dualism, som vållas genom municipalinstitutets existens. På ett visst stadium av tätortens utveckling, nämligen då behov av tillämpning av stadsstadgornas bestämmelser föreligger, övergår ansvaret för tätortsbehovens tillgodoseende (i den mån sådant ansvar åvilar landskommunerna, jämför sid. 306 o. f.) från primärkommunen till en mindre specialkommun. En olämpligare ansvarsfördelning torde näppeligen kunna tänkas, eftersom tidpunkten för ansvarets överflyttning är obestämd och primärkommunen just genom att helt försumma sina uppgifter kan påskynda överflyttningen av ansvaret på specialkommunen. Beträffande byggnadsoch planväsendet är landskommunernas passivitet självklar, eftersom gällande lagstiftning icke ger landskommunerna några direkta skyldigheter i avseende å byggnadsverksamhetens reglering. Till väsentlig del ha emellertid såväl lagstiftarnas avgöranden ifråga om ansvaret för tätortsbehovens tillgodoseende som landskommunernas passiva hållning och bristande intresse för dessa angelägenheter sin förklaring i de nuvarande småkommunernas bristande förmåga att omhänderhava uppgifter av sådan social, politisk och ekonomisk räckvidd, som de hithörande. b) Förslag till åtgärder. Bildandet av större och bärkraftigare kommuner. Då olägenheterna, i den mån de bero på otillräckliga insatser från kommunernas sida, till väsentlig del ha sin grund i de nuvarande småkommunernas oförmåga att omhänderhava hithörande angelägenheter, synes främsta förutsättningen för åstadkommande av en bättre ordning vara bildandet av större och bärkraftigare kommuner. Här föreligger alltså ett ytterligare viktigt skäl för genomförandet av den av kommittén föreslagna revisionen av den gällande kommunindelningen. Ökade befogenheter och skyldigheter för primärkommunerna i avseende å tätortsbehovens tillgodoseende. Av den orientering rörande de allmänna principerna för hithörande angelägenheters ordnande, som lämnats å sid. 280 o. f., framgår, att åstadkommandet och upprätthållandet av ordnade förhållanden inom tätorterna utgör ett intresse såväl för de enskilda, vilka närmast beröras av förhållandena, som för stat och kommun. I vilken mån ansvaret skall anses åvila den ena eller andra parten, bör i princip bedömas efter skälighetssynpunkter samt hänsyn till ändamålsenlighet och praktisk genomförbarhet. Detta gäller även det ekonomiska ansvaret för de med angelägenheternas ordnande förenade kostnaderna. Hur ansvaret skall fördelas, regleras genom en omfattande lagstiftning. Denna måste, för att kunna fylla sitt ändamål, anpassas efter de genom utvecklingen ändrade förhållandena så, att tidsenliga krav kunna tillgodoses. Ändrade förhållanden kunna nödvändiggöra en justering av tidigare godtagna principer.

330 Så länge behov icke ansågs föreligga av en närmare reglering för den egentliga landsbygden av ordnings-, byggnads- och brandväsendet och de för landsbygden gällande hälsovårdsföreskrifterna ännu voro mycket knapphändiga och föga krävande, var det naturligt, att landskommunernas skyldigheter i jämförelse med städernas gåvos en mycket blygsam omfattning. Så länge tätortsbildningar på landsbygden ännu voro relativt fåtaliga och tätbebyggelsen ännu icke nått en sådan spridning, som den för närvarande har, låg det likaledes nära till hands, att i särskild ordning reglera stadsliknande samhällen på landet, vilka kunde förutsättas så småningom utvecklas till städer. Den skillnad mellan lagstiftningen för stadskommunerna och lagstiftningen för landskommunerna, som sålunda kom till stånd, har genom särskilt de senaste decenniernas utveckling blivit allt mera omotiverad. Många städer omfatta numera betydande glesbebyggelseområden av ren landsbygdskaraktär. Tätbebyggelsen inom landskommunerna har å andra sidan nått en sådan omfattning, att betydande områden kräva reglering i överensstämmelse med stadsstadgornas föreskrifter. Genom successiva lagändringar och helt ny lagstiftning har redan en betydande skärpning av landskommunernas hithörande skyldigheter ägt rum. Hälsovårdsstadgans föreskrifter ha skärpts. Den nya brandlagstiftningen av år 1944 ålägger landskommunerna avsevärda skyldigheter i avseende å brandförsvaret. De ökade skyldigheterna enligt 1925 års polislag i avseende å polis- och ordningsväsendet kunna även nämnas i detta sammanhang. Även oavsett den ändrade lagstiftningen har en skärpning av skyldigheterna kommit till stånd därigenom, att äldre föreskrifter, med hänsyn till ändrad uppfattning om vad som skäligen bör krävas i olika avseenden, erhållit en strängare tolkning i praxis. Lagstiftningen i fråga om byggnads- och planväsendet intar emellertid en särställning i så måtto, att landskommunerna hittills hållits i stort sett helt utanför dessa angelägenheter. Om man skall få till stånd tillfredsställande förhållanden inom tätorterna, torde det vara nödvändigt att ytterligare öka landskommunernas befogenheter och skyldigheter, särskilt i vad avser byggnads- och planväsendet. En sådan ökning ligger i själva verket i landskommunernas eget intresse. Underlåtenhet att i tid vidtaga erforderliga åtgärder leder förr eller senare till ekonomiska konsekvenser för kommunen, vilka ofta bli mera kännbara än om förhållandena successivt reglerats. Motviljan mot ökade skyldigheter för landskommunerna på hithörande områden, beror, såsom ovan sid. 304 framhållits, till väsentlig del på fördomar, vilka ha sin grund dels i den principiellt olämpliga municipallagstiftningen och dels i en felaktig uppfattning om de ekonomiska relationerna mellan tätort och glesbebyggelse. Ökade skyldigheter för primärkommunen behöva icke innebära, att kommunens jordbruksbefolkning, såsom saken populärt uttryckes, får be-

331 tala samhällsinvånarnas bekvämligheter. Det enskilda ansvaret behöver ingalunda bortkopplas, därför att kommunen ålägges ökat ansvar för att förhållandena inom tätortsbildningarna i tid bli ordnade. Kommunens ansvar bör främst avse tillsynen samt planläggning och organisation av erforderliga åtgärder. Kommunens ekonomiska ansvar för lokalt begränsade företag, som för en minoritet av enskilda innebära nyttigheter och bekvämligheter, vilka kommunmedlemmarna i övrigt normalt få bekosta själva, synes i princip böra begränsas till vad som är erforderligt för de allmänna intressenas tillgodoseende. De i 8 kap. vattenlagen angivna grunderna för kostnadernas fördelning mellan kommunen och de enskilda fastigheterna vid gemensamt avloppsföretag, som organiseras av kommunen (jämför ovan sid. 309), synas böra vara normgivande även för andra slag av hithörande företag. Kommunernas skyldigheter böra i första hand avse att öva tillsyn över förhållandenas utveckling och över efterlevnaden av gällande föreskrifter. Skyldigheten att tillsätta särskild hälsovårdsnämnd, som för närvarande endast gäller kommuner med mera än 3 000 invånare, bör göras obligatorisk för samtliga kommuner. Särskild byggnadsnämnd bör även utses i alla kommuner, såvida länsstyrelsen icke medgivit befrielse från skyldigheten att utse sådan nämnd. Stadsplaneutredningens förslag, att länsstyrelsen, om omständigheterna därtill föranleda, skall äga förordna, att byggnadsnämnd skall finnas jämväl för område, för vilket byggnadsplan eller utomplansbestämmelser icke fastställts, synes icke tillfredsställande. Då tätortsbildningar, såsom ovan sid. 319 framhållits, komma att finnas i de allra flesta kommuner efter genomförandet av en ny kommunindelning, kommer regelmässigt behov av byggnadsnämnd att föreligga. Ett särskilt förordnande av länsstyrelsen skulle icke endast medföra ett onödigt arbete. Det skulle även ge anledning till irritation och invändningar. Kommunens skyldigheter i avseende å tillsynen över byggnadsverksamheten komma mera bestämt till uttryck, om byggnadsnämnd föreskrives direkt i byggnadsstadgan. För att tillsynen över byggnads- och hälsovårdsförhållandena skall kunna bli effektiv, böra vederbörande nämnder helst äga tillgång till fackligt utbildade biträden. Kommunerna böra uppmuntras att var för sig eller regionvis anställa sådana biträden genom lämpligt avpassade statsbidrag till deras avlöning. För kommuner med mera betydande tätorter böra sådana biträden göras obligatoriska såsom redan är fallet med städernas sakkunniga biträden åt byggnadsnämnden samt tillsyningsmän för allmänna hälsovården. Antagandet av särskilda byggnadsordningar, hälsovårdsordningar och ordningsstadganden synes även böra göras till ovillkorlig skyldighet för samtliga kommuner, liksom redan enligt 1944 års brandlagstiftning är fallet med brandordningar. Antagandet av dylika lokala stadgor tvingar till ompröv-

ning av behovet av strängare föreskrifter för särskilda områden. Genom att strängare föreskrifter i tid komma att tillämpas, torde åtskilliga missförhållanden kunna verksamt förebyggas. Frågan om dylika byggnadsordningars närmare innehåll och deras förhållande till av stadsplaneutredningen föreslagna generalplaner, utomplansbestämmelser och dylikt, anser sig kommunindelningskommittén sakna anledning att upptaga till behandling. I viss mån synas emellertid enahanda syften böra eftersträvas med byggnadsordningarna som med generalplaner och utomplansbestämmelser. Kommunerna böra ha skyldighet att tillse att erforderliga planer för byggnadsverksamhetens ordnande bli upprättade, att förskottera kostnaderna härför och att i viss utsträckning slutligt svara för kostnaderna. Kommunens andel i kostnaderna bör anpassas efter förhållandena så, att kommunen bär förhållandevis större andel av kostnaderna för redan förefintliga tätorters planering, under det att exploatörer av obebyggda områden få bära övervägande delen av kostnaderna för planering av nya tätorter. Genom lämpligt avpassade statsbidrag till plankostnader böra dessa efter behov kunna göras mindre betungande såväl för kommunerna som för fastighetsägarna. Med sådana möjligheter och relativt enkla grunder för kostnadernas fördelning synas nuvarande svårigheter, i vad de avse den ekonomiska sidan av saken, kunna avsevärt minskas. Vad beträffar kostnader för fastställda planers genomförande anser kommittén, att motsvarande skyldigheter, som nu åvila städer, köpingar och municipalsamhällen i avseende å stadsplans genomförande, med vissa modifikationer böra åvila även landskommunerna. Kommittén förutsätter därvid, dels att man genom en systematisk övervakning och en mera smidig reglering av tätbebyggelsen från dess första begynnelse i regel bör kunna förebygga behov av mera radikala åtgärder åtminstone så länge tätorten ännu icke nått en mera betydande storlek och ekonomisk bärkraft, dels att ett reformerat byggnadsplaneinstitut för mindre tätorter skall kunna utrustas med tillräckliga rättsverkningar för att dess genomförande skall kunna tryggas utan att därför medföra alltför betungande ekonomiska konsekvenser för kommunen, dels att användningen av stadsplaneinstitutet normalt skall kunna begränsas till större och mera utvecklade tätorters kärnområden, dels att statsbidrag skall kunna utgå för mera omfattande företag, icke endast när det gäller framdragandet av allmänna vägar och trafikleder utan även när det gäller ur sociala synpunkter betydelsefulla företag, dels att möjligheter skola föreligga att av fastighetsägarna uttaga skälig andel av kostnaderna för anläggning av vägar, gator, vatten- och avloppsledningar m. fl. dylika företag även när det gäller genomförandet av byggnadsplan. Smidigare bestämmelser rörande stadsstadgornas tillämpning å tätorter inom landskommuner. Såsom ovan sid. 317 omnämnts, har ordningsstadgeut-

333 redningen i sitt förslag till allmän ordningsstadga icke ansett anledning föreligga att låta kommundel, inom vilken stadgans strängare föreskrifter skola gälla, nödvändigt bilda municipalsamhälle. Utredningen har frångått den i hälsovårdsstadgan, brandstadgan samt stadsplanelagen och byggnadsstadgan använda metoden att uppdela bestämmelserna i särskilda avdelningar för städer (och stadsliknande samhällen) och särskilda avdelningar för den egentliga landsbygden. I ordningsstadgeförslaget betecknas de mera långtgående föreskrifterna »Bestämmelser avseende tättbebyggda områden». Angående dessa bestämmelsers tillämpningsområde stadgar 3 § i förslaget följande: »De i denna avdelning givna bestämmelserna skola äga tillämpning a) inom stad och köping med undantag av sådan glesare befolkad del därav av väsentligen landsbygds karaktär, som länsstyrelsen med hänsyn härtill efter vederbörandes hörande förklarat skola undantagas från dylik tillämpning; samt b) inom annan kommun eller del därav, beträffande vilken länsstyrelsen på grund av bebyggelsens täthet och förhållandena i övrigt efter vederbörandes hörande förordnat, att bestämmelserna skola tillämpas.» I motiveringen till förslaget anför utredningen i vad avser bestämmelsernas tillämpning i landskommuner följande: »För närvarande gäller, att om ordningsstadgan för rikets städer med stöd av § 30 första stycket samma stadga förklarats skola tillämpas inom visst område, som utgör del av en kommun, denna del jämlikt 87 § lagen om kommunalstyrelse på landet kommer att utgöra municipalsamhälle, som äger att oberoende av kommunen i övrigt vårda alla gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, som föranledas av stadgans tillämpning inom samhället. Tillämpningen inom viss del av en kommun av ordningsstadgans bestämmelser för tättbebyggda områden torde emellertid i många fall icke medföra några större kostnader. Särskild anledning att låta föreskrift om sådan tillämpning medföra, att vederbörande kommundel blir ett i viss mån självständigt kommunalt rättssubjekt med egen beskattningsrätt, finnes i sådana fall icke. Ut ledningen anser med hänsyn härtill, att det nuvarande ovillkorliga sambandet mellan ordningsstadgans tillämpning inom viss kommundel och dess karaktär av municipalsamhälle icke bör bestå. Däremot bör enligt utredningens mening förordnande kunna meddelas därom, att ort, som är municipalsamhälle för tillämpning av brandstadgan, byggnadsstadgan eller hälsovårdsstadgan, skall själv vårda jämväl sådana angelägenheter, som föranledas av allmänna ordningsstadgans tillämpning. Dylikt förordnande torde böra meddelas av Kungl. Maj:t. Lämpligen bör dock genom övergångsbestämmelse föreskrivas, att municipalsamhälle, som vid allmänna ordningsstadgans ikraftträdande själv vårdar sådana gemensamma angelägenheter, som föranledas av tillämpningen av ordningsstadgan för rikets städer, skall fortsätta att handha sina ordningsangelägenheter utan särskilt förordnande av Kungl. Maj:t, såvida icke länsstyrelsen annorlunda föreskriver genom beslut, som skall underställas Kungl. Maj:ts prövning. Anmärkas bör, att såvitt för utredningen är känt det för närvarande icke finnes något municipalsamhälle, som tillkommit enbart genom förordnande att ordningsstadgan för rikets städer skall gälla inom området. Såsom ytterligare skäl för vad utredningen sålunda föreslagit kan nämnas, att enligt vad utredningen erfarit den för närvarande inom socialdepartementet verk-

334 samma kommunindelningskommittén, som har att utreda frågan om åstadkommande av en mera rationell kommunal indelning, överväger att föreslå en avsevärt inskränkt tillämpning av bestämmelserna om municipalsamhällen. Godkännes utredningens förslag, synes det kunna överlämnas åt vederbörande länsstyrelse^ att utan underställningsskyldighet närmare bestämma, inom vilka områden på landsbygden allmänna ordningsstadgans bestämmelser för tättbebyggda områden skola gälla. Vad utredningen här förordat föranleder ändring av 87 § lagen om kommunalstyrelse på landet och vissa andra författningar. Förslag härtill ha utarbetats.» Förslaget har såsom ovan omnämnts tillkommit efter överläggningar mellan ordningsstadgeutredningen och kommunindelningskommittén. Ordningsstadgeutredningen har som synes fäst särskild vikt vid det förhållandet, att tillämpningen inom viss del av en kommun av ordningsstadgans bestämmelser för tättbebyggda områden i många fall icke torde medföra några större kostnader. Kommunindelningskommittén, som enligt vad å sid. 296 o. f. anföres funnit municipalsamhällets särbeskattning i regel vara obillig och anser att de allmänna intressenas tillgodoseende inom tätorterna i princip bör utgöra en kommunens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenhet, fäster mindre vikt vid nämnda förhållande. Kommittén anser, att en motsvarande omarbetning av stadsplanelagen, byggnadsstadgan, hälsovårdsstadgan och brandstadgan bör göras i avsikt a t t möjliggöra en mera smidig tillämpning av stadsstadgornas föreskrifter å sådana områden, där deras tillämpning är behövlig för att man skall kunna komma till rätta med förhållandena. Municipalsamhällsbildning bör icke, såsom nu är fallet, utgöra ett nödvändigt villkor för en närmare reglering av tätortsförhållandena. Tillämpningen inom ett tätbebyggelseområde av skärpta ordnings-, byggnads-, brandskydds- och hälsovårdsföreskrifter bör icke vara beroende av om området är beläget inom en stads- eller en landskommun eller, i sistnämnda fall, om området har tillräcklig folkmängd och skattekraft för att kunna bilda ett eget municipalsamhälle. Behovet av strängare föreskrifter bör vara ensamt avgörande. Vederbörande specialförfattningar böra därför icke angiva vilka detaljföreskrifter eller grupper av detaljföreskrifter som skola gälla för stadskommuner och vilka som skola gälla för landskommuner utan vilka som skola gälla för tättbebyggda respektive för glesbebyggda områden. Ansvaret för hithörande allmänna intressens tillgodoseende bör vid alla stadier av såväl gles- som tätbebyggelse regelmässigt åvila ett och samma rättssubjekt, nämligen den kommun, inom vilken området är beläget. Utsikten att en specialkommun vid ett visst stadium av utvecklingen skall övertaga ansvaret, verkar upplösande på det kommunala ansvaret. Överflyttning av ansvaret för visst område bör därför i regel icke kunna ske annorledes än genom ändring i den kommunala indelningen.

335 Att kommittén avser icke endast en smidigare tillämpning av den för tätorterna erforderliga lagstiftningen oavsett kommunens karaktär av stadseller landskommun utan även en i vissa avseenden mera anpassbar detaljlagstiftning rörande tätortsförhållandena (bland annat smidigare stadsplaneoch byggnadsplaneinstitut) framgår av vad ovan sid. 332 anförts. Vad beträffar bestämmanderätten ifråga om särskilda detaljföreskrifters eller gruppers av detaljföreskrifter tillämpning inom olika delar av en kommun anser kommunindelningskommittén, att ordningstadgeutredningens förslag att direkt överlämna avgörandet till länsstyrelsen ur vissa synpunkter är mindre tillfredsställande. Länsstyrelserna böra icke ständigt stå såsom pådrivare. Stadgorna böra i stället föreskriva skyldighet för de kommunala organen att tillse, att de med hänsyn till bebyggelsetäthet och andra förhållanden erforderliga föreskrifterna göras tillämpliga för respektive områden. Kommunalfullmäktiges beslut i sådana ärenden böra underställas länsstyrelsens prövning. En sådan ordning, vilken motsvarar sättet för antagande av kommunala hälsovårds- och ordningsstadganden m. m., skulle bättre tillgodose kommunens rätt till självstyrelse. Den behöver därför icke utesluta rätt för länsstyrelsen att utöva kontroll över att kommunerna fullgöra sina skyldigheter och att vid försummelse från kommuns sida utfärda åläggande. (Jämför vad ovan sid. 331—332 anförts om obligatoriska byggnadsordningar m. m.). Genom att ansvaret för tätorternas förhållanden — i och med municipalinstitutets avveckling som obligatorisk organisationsform — otvetydigt ålägges primärkommunen, kommer det att ligga i kommunens ekonomiska intresse att tillse, att sådana strängare föreskrifter, som kunna förebygga allmänna missförhållandens uppkomst genom enskildas förvållande, snarast bli tillämpliga inom de uppväxande tätorterna. Dröjsmål med det kommunala beslutet kan medföra väsentligt ökade framtida kostnader för kommunen. Det torde finnas anledning att antaga, att de större och mera bärkraftiga primärkommuner, som kommittén föreslår, komma att föra en mera framsynt politik än de flesta av de nuvarande småkommunerna med sina begränsade resurser varit mäktiga. Frivillig avveckling av municipalsamhällena. Med ovan gjorda förslag om stadsstadgornas tillämpning direkt å områden inom landskommunerna utan samtidig municipalbildning avser kommittén icke någon omedelbar avveckling av municipallagstiftningen. Fall torde förekomma, då municipalsamhällsbildning även i fortsättningen kan utgöra en lämplig organisationsform. För att möjliggöra den smidigare tillämpningen av stadgorna synes i sak ingen annan ändring i municipalbestämmelserna erfordras än att orden »skall området utgöra ett municipalsamhälle» i 87 § lagen om kommunalstyrelse på 22 451950

landet utbytas mot orden »må området, där Konungen så förordnar, utgöra ett municipalsamhälle». Om en tätorts invånare själva vilja bilda ett municipalsamhälle med därav följande olägenheter för dem själva, synes detta kunna i särskilda fall medgivas. Förutsättning bör dock vara, att samhället är tillräckligt bärkraftigt för att själv kunna fullgöra sina förpliktelser och att olägenheter för den kommunala förvaltningen i övrigt icke äro att befara genom samhällsbildningen. Av de senaste årens erfarenheter att döma, torde sådana önskemål sällan komma att framföras. Vad beträffar de redan bestående municipalsamhällena torde skyldighet böra föreskrivas för moderkommunerna att efter en lämplig övergångstid övertaga samhällenas förpliktelser med rätt att samtidigt övertaga deras tillgångar. Någon skyldighet för samhällena att upplösas mot deras vilja, synes emellertid icke behöva stadgas. I regel torde samhällets invånare finna det ur ekonomisk synpunkt fördelaktigast att upplösa samhället. Motsatt ställningstagande kan emellertid tänkas. Vid skärpta krav på tätortsbehovens tillgodoseende torde dock de ekonomiskt mindre bärkraftiga och ur allmän synpunkt olämpliga municipalsamhällena bli tvungna att överlämna sina förpliktelser till primärkommunen. Indirekt föreligger alltid en tvångsmöjlighet i länsstyrelsens rätt att meddela vitesförelägganden vid försummelse. Skärpta krav på tillräcklig folkmängd och ekonomisk bärkraft vid köpingsutbrytning. Det kan antagas, att en del av de bestående municipalsamhällena hellre än att upplösas önska utbrytas såsom självständiga köpingskommuner. Detta bör kunna tillåtas, om samhället har tillräcklig folkmängd och tillräckligt skatteunderlag enligt de i 12 kap. angivna riktlinjerna för att bilda en självständig kommun. En ytterligare förutsättning bör dock vara, att en rationell kommunindelning inom kringliggande områden icke försvåras genom utbrytningen. Samma principer synas böra gälla vid framtida utbrytning av köpingar och städer. Den bestående kommunindelningen bör icke splittras utan att mycket starka skäl för uppdelning föreligga. Anledning till utbrytning torde för framtiden huvudsakligen förekomma, då olika delar av en kommun ha sina naturliga centra i var sin tätort av sådan betydenhet, att de tillsammans med kringliggande delar av kommunen var för sig lämpligen kunna utgöra en självständig kommunal förvaltningsenhet. c) Erforderliga författningsändringar. Sammanfattning. Kommitténs här ovan gjorda förslag rörande landskommunernas förhållande till tätorts- och samhällsbildningen beröra flera skilda förvaltningsområden, vilka var för sig regleras av en omfattande lagstiftning. I vissa avseenden torde kommitténs syftemål kunna vinnas utan lagändringar. Ett fullständigt genomförande av kommitténs här endast i grova drag skisserade förslag förutsätter emellertid ändringar i ett flertal författningar. Utarbetade förslag till författningsändringar kunna av flera skäl icke framläggas

i detta sammanhang. Närmare utredning skulle medföra tidsutdräkt. Materialet är för omfattande för att kunna rymmas inom ramen för detta betänkande, som i främsta rummet avser kommunindelningsfrågan och endast översiktsvis kan belysa därmed sammanhängande frågor, vilkas omedelbara lösning icke är nödvändig för genomförandet av indelningsändringen. Detaljutformningen av erforderliga författningsförslag synes därför böra överlämnas till särskilda utredningsmän. Av de författningar, som närmast beröras, äro ordningsstadgan, stadsplanelagen och byggnadsstadgan föremål för mycket genomgripande omarbetning. Vid bearbetningen av de redan föreliggande ovan omnämnda sakkunnigeförslagen synas kommitténs synpunkter i vad avser ordnings- och byggnadsväsendet lämpligen kunna beaktas. Här nedan skall emellertid sammanfattningsvis angivas vilka huvudsakliga författningsändringar, som av kommittén anses erforderliga eller önskvärda. Omedelbara ändringar i municipallagstiftningen (87—90 § § lagen om kommunalstyrelse på landet). Kommittén anser, att ansvaret för stadsstadgornas tillämpning inom område på landet bör direkt åvila primärkommunen och att — åtminstone i regel — någon specialkommun för ändamålet icke bör bildas. Redan med gällande lagstiftning kan Kungl. Maj:t göra primärkommunen ansvarig för stadsstadgomas tillämpning inom område på landet. Bestämmelse härom återfinnes i 90 § lagen om kommunalstyrelse på landet, som motsvarar 80 § 4 mom. i 1862 års kommunalstyrelseförordning. Angående den närmare innebörden i detta stadgande hänvisas till vad därom anförts å sid. 285 o. f. Stadgandet avser emellertid endast undantagsfall och synes hittills blott ha tillämpats i ett fåtal fall, där stadsstadgornas bestämmelser skolat gälla inom större delen av kommunen eller jämförligt skäl till undantag förelegat. För att möjliggöra en allmän tillämpning av en sådan ordning, som undantagsstadgandet för särskilda fall medger, erfordras en omarbetning av 87—90 §§ i lagen om kommunalstyrelse på landet. Om man vill behålla kvar möjligheten att i särskilda fall bilda nya municipalsamhällen och att låta redan bildade samhällen alltjämt bestå, torde avsett syfte enklast kunna vinnas genom en sådan ändring av 87 §, som formulerats överst å sidan 336. Här bortses från sådana formella justeringar, som böra följa av den sakliga ändringen. Överflyttningen av ansvaret från specialkommun till primärkommun förutsätter vissa smärre ändringar i stadsstadgorna, t. ex. i 34 § hälsovårdsstadgan (Område inom landskommun bör ej bilda särskilt hälsovårdsområde med särskild hälsovårdsnämnd) samt i 1 § tredje stycket brandlagen (Uttrycket »å municipalsamhälle, som på grund av Konungens förordnande har att oberoende av kommunen i övrigt själv handhava sitt brandförsvar» bör utbytas1 mot »å annan tätare bebyggd ort enligt Konungens särskilda förordnande»). •

i

338 Allmän revision av tätortslagstiftningen. Nyss angivna förslag till ändring i municipallagstiftningen utgår ifrån att stadsstadgorna tillsvidare bibehållas i stort sett oförändrade. Det huvudsakliga syftet med municipalreformen torde redan därigenom kunna vinnas. En tillfredsställande ordning för tätortsförhållandenas reglering torde emellertid icke ernås utan en allmän revision av hela den gällande tätortslagstiftningen. Därvid bör i första hand respektive författningars uppläggning ändras så, att tillämpningen av särskilda detaljföreskrifter icke göres beroende av huruvida det område, inom vilket tillämpningen bör ske, utgör stads- eller landskommun utan av huruvida behov av föreskrifternas tillämpning inom området föreligger eller icke. Ordningsstadgeutredningens förslag till allmän ordningsstadga synes med viss modifikation kunna utgöra mönster. Kommittén hänvisar här till vad därom redan anförts ovan sid. 333. Vad beträffar detalj föreskrifternas innehåll anser kommittén, att åtskilliga ändringar i gällande föreskrifter böra göras, dels i avsikt att skärpa landskommunernas skyldigheter på hithörande område, dels i avsikt att möjliggöra en med hänsyn till tätortsutvecklingens olika stadier och övriga särskilda förhållanden mera smidig tillämpning av de i varje särskilt fall erforderliga föreskrifterna. I förra avseendet vill kommittén framhålla behovet av särskilda hälsovårdsnämnder och byggnadsnämnder i alla kommuner samt angelägenheten av att antagandet av särskilda byggnads- och hälsovårdsstadgar samt ordningsstadganden göras till en ovillkorlig skyldighet (se ovan sid. 331). Primärkommunen bör även åläggas visst ansvar för byggnadsplaners upprättande och genomförande. För dessa ändamål erforderliga författningsändringar synas kunna genomföras omedelbart utan att den allmänna revisionens genomförande behöver avbidas. Andra önskvärda detaljändringar av mindre betydenhet må förbigås i detta sammanhang. Primärkommunernas ansvar för municipalsamhällenas nuvarande uppgifter följer redan av ovan angivna förslag av ändring i municipallagstiftningen. En mera anpassbar detaljlagstiftning erfordras dels för att tillämpningen skall kunna ske på så tidigt stadium som möjligt och dels för att kostnaderna för det allmänna icke skola bli onödigt betungande. Av största betydelse äro i detta sammanhang — förutom obligatoriska byggnads- och hälsovårdsordningar, jfr ovan — smidigare byggnadsplane- och stadsplaneinstitut samt enklare former och grunder för avgörandet av enskildas bidragsplikt till kostnader för hithörande allmänna anläggningar (se sid. 332). Principiell utvidgning av kommunernas befogenheter. Den kommunala verksamhetens omfattning regleras principiellt i 3 § lagen om I kommunalstyrelse på landet, som innehåller följande stadgande:

•

339 »Kommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, så vitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan.» Motsvarande stadgande återfinnes i 3 § lagen om kommunalstyrelse i stad. E n enligt kommitténs uppfattning alltför restriktiv tolkning av begreppet »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» hindrar icke sällan en tidsenlig utveckling av den kommunala verksamheten. Icke minst har detta varit fallet beträffande primärkommunernas befattning med ordnandet av förhållandena inom tätorterna på landet. Jämför vad ovan sid. 288—289 anförts i denna fråga. Genom de ovan föreslagna ändringarna i municipallagstiftningen och den hithörande speciallagstiftningen skulle visserligen svårigheterna undanröjas i vad avser sådana angelägenheter, beträffande vilka direkta skyldigheter komme att åläggas kommunerna och beträffande vilka lagstiftningen eljest komme a t t innefatta ett klart bemyndigande för kommunerna. Ifrågavarande verksamhetsfält äro emellertid så omfattande och lämna möjligheter för så skiftande kommunala initiativ, att alla tänkbara uppgifter svårligen kunna förutses i speciallagstiftningen. Tolkningen av speciallagstiftningens innehåll kan även vålla formella svårigheter, icke minst då det gäller skyldigheter eller bemyndiganden, som endast indirekt komma till uttryck i författningarna. Det finnes därför anledning att antaga, a t t ur allmän synpunkt önskvärda kommunala företag, vilka det ligger i de flesta kommunmedlemmarnas intresse a t t genomföra, alltjämt kunna komma a t t förhindras genom överklaganden från enskilda kommunmedlemmar med motivering, att företaget icke k a n anses utgöra någon kommunens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenhet. D e t synes därför angeläget, att möjligheter beredas för en mot den kommunala verksamhetens tidsenliga utveckling svarande tolkning av 3 § i kommunallagarna. E n revision av tidigare praxis torde icke vara a t t förvänta u t a n a t t paragrafens ordalydelse ändras. Kommittén vill därför förorda, att en sådan ändring vidtages. Ändringen synes förslagsvis kunna ske genom tillägg av ett n y t t andra stycke till paragrafen av följande innehåll: »Med gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter förstås icke endast sådana angelägenheter som angå samtliga eller det övervägande flertalet kommunmedlemmar utan även sådana, som eljest äro ägnade att tillgodose eller främja allmänna intressen inom kommunen.» E n principiell utvidgning av kommunernas befogenheter synes väl motiverad jämväl med hänsyn till de av kommittén föreslagna större och bärkraftigare kommunernas ökade möjligheter till insatser inom andra verksamhetsområden. D e t avsedda ändamålet med kommunsammanslagningen blir i viss mån beroende av att kommunerna erhålla formella möjligheter till utveckling av den kommunala verksamheten.

14 K A P I T L E T

Särskilt förslag om kommunala samarbetsnämnder. Samverkan mellan kommuner i frågor av gemensamt intresse har visat sig alltmer erforderlig. I synnerhet gäller detta förhållandet mellan en större stad och angränsande landskommuner. Frågor om ordnandet av kommunikationer, sanitära förhållanden, bebyggelseplaner m. m. i gränstrakterna mellan kommuner kunna ofta icke lösas rationellt utan gemensamma åtgärder. I många fall kunna fördelar för det allmänna vinnas redan genom att en gemensam planering kommer till stånd. I andra fall kan en mera långtgående samverkan, som även avser uppgjorda planers genomförande, gemensamma anläggningar eller dylikt, vara fördelaktig. Kommunernas traditionella obenägenhet för samverkan har tidigare framhållits, särskilt i femte kapitlet. Svårigheterna att få till stånd önskvärt samarbete vålla icke sällan, att erforderliga åtgärder fördröjas eller att verkligt effektiva åtgärder omöjliggöras. I sådana fall kunna förhållandena leda till att städer eller köpingar nödgas inkorporera angränsande landskommuner helt eller delvis. Stympning av landskommunerna bör (såsom i närmast föregående kapitel framhållits) undvikas med hänsyn till vikten av att de kommunala förvaltningsenheterna icke försvagas. Om stad nödgas inkorporera kringliggande landskommuner i deras helhet, får staden snart inom sina gränser vidsträckta områden av ren landsbygdskaraktär. På grund av sin glesa befolkning bli sådana områden svagt representerade i stadsfullmäktige och få därför svårt att göra sina intressen gällande. En viss styvmoderlig behandling från stadsmyndigheternas sida av dessa inkorporerade områden blir ofta följden. Å andra sidan komma områdena genom sina krav på varjehanda stadsmässiga förmåner ofta att utgöra en ekonomisk belastning för staden. Det är även ur andra synpunkter angeläget att undvika större inkorporeringar till städerna än som påkallas av ett ofrånkomligt behov. I många fall skulle säkert inkorporeringsanledningarna kunna undanröjas genom ökat samarbete mellan städerna och förortskommunerna.

341 Det torde finnas anledning att antaga, att de större landskommuner, som kommittén föreslår, komma att bli mera benägna för samarbete såväl inbördes som med angränsande städer och köpingar. Det synes emellertid önskvärt att finna någon enkel form för samarbete, som på ett praktiskt och enkelt sätt ger tillfälle till kontakt mellan representanter för olika kommuner och möjligheter att få förslag om åtgärder av gemensamt intresse upptagna till behandling av kommunernas beslutande organ. Som mönster torde närmast kunna tjäna det samarbete, som etablerats mellan Stockholm och dess förorter samt mellan Göteborg och dess förorter för utarbetande av s. k. regionplaner, huvudsakligen innefattande kommunikationsleder och bebyggelseplanering. Denna samverkan omfattar ett stort antal kommuner och i dess organ finnas representanter även för statliga myndigheter såsom länsstyrelser jämte länsarkitekter och vägingenjörer. Det är angeläget att regionplaneinstitutet erhåller rättslig reglering, så att en regionplans successiva genomförande säkerställes. En av kommunerna godkänd regionplan bör sålunda icke utan tvingande skäl frångås av de enskilda kommunerna, i varje fall icke utan hörande av regionplanenämnd eller annan myndighet, åt vilken kontrollen över regionplanens genomförande bör anförtros. Denna fråga, som är av mera speciell karaktär, skall emellertid icke närmare behandlas i detta sammanhang. Stadsplaneutredningen 1942 har, såsom ovan (sid. 315) omnämnts i sitt förslag till ny byggnadslag jämväl framlagt förslag till lagstiftning angående regionplaner och därmed sammanhängande förhållanden. Oberoende av vilken reglering det särskilt för storstäderna och deras omgivningar betydelsefulla regionplaneinstitutet kan komma att erhålla, synes emellertid ett enklare interkommunalt organ med mera mångsidig användbarhet böra skapas för den inbördes samverkan mellan kommuner, som eljest i frågor av varjehanda art kan visa sig erforderlig. Som exempel på frågor, förutom de inledningsvis omnämnda kommunikations-, hälsovårdsoch byggnadsplanefrågorna, som kunna vara av gemensamt intresse och vilkas rationella lösning kan förutsätta samverkan, må nämnas skolfrågor, ordningsfrågor, frågor rörande brandväsendet och civilförsvaret m. m. Behov av dylik samverkan torde tämligen regelmässigt föreligga mellan en stad och dess grannkommuner. Även mellan landskommuner inbördes torde ej sällan behov av samarbete visa sig erforderligt. Det kan invändas, att en blivande sammanslagning av de mindre landskommunerna kommer att minska behovet av inbördes samverkan mellan kommunerna på landsbygden. Detta är riktigt men å andra sidan torde de nya större kommunerna komma att befatta sig med uppgifter av desto större räckvidd, vilka ge nya anledningar till samarbete. Det av kommittén avsedda nya organet för interkommunalt samarbete synes lämpligen böra benämnas kommunal samarbetsnämnd. Nämnden

342 torde i regel bliva en tillfällig institution, tillsatt för behandling a v en speciell fråga, som berör två grannkommuner. I enstaka fall torde behov föreligga av en permanent nämnd för behandling av olika frågor, som kunna uppkomma exempelvis mellan en större stad och dess förorter. Ledamöter i kommunal samarbetsnämnd böra väljas av kommunernas beslutande organ. Om enighet mellan kommunerna ej kan uppnås, torde länsstyrelsen böra bestämma antalet ledamöter. Kommunal samarbetsnämnd bör huvudsakligen vara ett utrednings- och förhandlingsorgan, ej ett beslutande organ. Samarbetsnämnd bör hava rätt att göra framställningar till i nämnden representerade kommuner, vilkas beslutande organ skola ha skyldighet att upptaga ärendena till behandling. Om permanent kommunal samarbetsnämnd blivit tillsatt, böra ärenden av gemensamt intresse för de i nämnden deltagande kommunerna remitteras till nämnden för yttrande. Bestämmelser om kommunal samarbetsnämnd synas böra intagas i kommunallagarna. Dylika bestämmelser kunna förslagsvis givas följande huvudsakliga innehåll: Där behov av samverkan mellan kommuner föreligger i avseende å förvaltningsuppgifter, som beröra två eller flera kommuner, må kommunerna besluta om tillsättande av kommunal samarbetsnämnd. Om uppenbart behov av samverkan mellan kommuner föreligger och kommunerna det oaktat icke fatta beslut om tillsättande av kommunal samarbetsnämnd, må länsstyrelsen förordna, att dylik nämnd skall tillsättas. Kommunal samarbetsnämnd må tillsättas för behandling av ett visst bestämt ärende eller för regelbunden handläggning av frågor, som äro av gemensamt intresse för kommunerna. Ledamöter i kommunal samarbetsnämnd utses i stad av stadsfullmäktige och på landet av kommunalfullmäktige. Om överenskommelse rörande antalet ledamöter ej kan träffas, skall länsstyrelsen bestämma antalet ledamöter från varje kommun. Kommunal samarbetsnämnd skall ha till uppgift att vara utrednings- och förhandlingsorgan samt att avgiva yttranden och framlägga förslag i ärenden, som hänskjutas till nämnden av kommunal eller statlig myndighet. Nämnden äge rätt att göra framställning till de i nämnden representerade kommunerna, vilkas beslutande myndighet har skyldighet att upptaga ärendena till behandling. Kommunal samarbetsnämnd skall sammanträda på framställning av ledamot i samarbetsnämnden, eller av kommunal myndighet i någon av de kommuner, vilka tillsatt ledamöter i nämnden. Därjämte må länsstyrelsen förordna om sammanträde med kommunal samarbetsnämnd.

Statens offentliga utredningar 1945 S y s t e m a t i s k

f ö r t e c k n i n g

(Siffrorna'inom klämmer beteckna utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen. Allmän lagstiftning. Rättsskipning. Fångvård. Betänkande med förslag till utlänningslag och lag angående omhändertagande av utlänning i anstalt eller förläggning. [1] StrafTrättskommitténs betänkande med förslag till ändringar av strafflagen för krigsmakten i vad den berör brott mot staten och allmänheten. [28] Straffrättskommitténs betänkande med förslag till ändrad lagstiftning om ämbetsbrott av präst. [29]

Fast e g e n d o m . Jordbruk med binäringar. Promemoria med förslag till arrendebestämmelser för kommunal jord. [9]

Statsförfattning. Allmän statsförvaltning. Betänkande ang. dyrortsgrupperingen. [32] Betänkande med förslag ang. kommissionärsväsendet vid statens förvaltningsmyndigheter m. m. [34]

Industri. Utredning rörande den tekniskt-vetenskapliga forskningens ordnande. 7. Förslag till åtgärder för livsmedelsforskningens ordnande. [6]

Kommunalförvaltning. Stadsplaneutredningen 1942. 3. Förslag till byggnadslag m. m. [15] Kommunindelningskommittén. 2. Betänkande med förslag till rikilinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. [38] 3. Bilagor till kommuniudelniugskommitténs betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. [39]

Handel och sjöfart. Betänkande ang. grundpenningväsendet. [24]

Statens o c h kommunernas finansväsen. 1944 års uppbördsbereduings betänkande med förslag till omläggning av uppbördsförfarandet. [27] 1944 års skattesakkunniga. 1. Betänkande med förslag ang. vissa spörsmål på den allmänna kommunalbeskattningens område. [35] Betänkande ang. revision av kommunala fondbildningslagen m. m. [37]

Vattenväsen. Skogsbruk. Bergsbruk.

Kommunikationsväsen. Betänkande med förslag till organisation av en luftfartsstyrelse m. m. [2] Betänkande rörande Sveriges smalspåriga järn\ägar. Dell. Allmänna synpunkter. [7] Del 2. Blekingecätets järnvägar. [8] Bank-, kredit- o c h penningväsen.

Politi. Normalbrandordning för städer, köpingar och municipalsamhällen. [18] Normalbrandordning för landskommuner. Alternativ 1. [19] Alternativ 2. [20] Nationalekonomi och socialpolitik. Betankande ang. den husliga utbildningen. [4] Betänkande och förslag rörande effektivisering av skyddshemaelevernas eftervård ni. m. [10] Utredningar ang. ekonomisk efterkrigsplanering. 8. [Ill 9. [80] 10. [31] 11. [36] Investeringsutredningens betänkande med förslag till investeringsreserv för budgetåret 1945/46 av statliga, kommunala och statsunderstödda anläggningsarbeten. [12] Bilagor. [13] Socialpolitikens ekonomiska verkningar. [14] Statsmakterna och folkhushållningen under den till följd av stormaktskriget 1939 inträdda krisen. Del 5. Tiden juli 1943—juni 1944. [17] Socialvårdskommitténs betänkande. 10. Statistisk undersökning ang. folkpensionärernas bostadsförhållanden m. m. [23] Kommitténs för partiellt arbetsföra betänkanden. Bilaga nr 1. Riktlinjer för skapande av socialväsendets forskningsorganisation. [26] H ä l s o - och sjukvård. Allmänt näringsväsen.

Försäkringsväsen.

Kyrkoväsen.

Undervisningsväsen. Andlig odling i övrigt. Betänkande med utredning och förslag ang. yrkesutbildning av sjöfolk av manskapsgrad samt åtgärder till höjande av sjöfolkets allmänna och medborgerliga bildning. [5] Betänkande med förslag till nyorganisation av kvrkomusikerbefattningariia m. m. Del 1. [10] Ungdomen och nöjeslivet. Ungdomsvårdskommitténs telänkande del 3. [22] Betänkande och förslag ang. statsbidrag till byggnader för folkskoleväsendet. [25] Betänkande ang. yrkesutbildningen i Norrland. [33] Försvarsväsen. Betänkande rörande särskilda åtgärder vid återförandet till civil verksamhet av till beredskapstjänstgörirg inkallad personal. [3] Betänkande och förslag rörande upplysningsverksamhet om och inom försvaret. [21]

Utrikes ärenden.

Stockholm 1945 Ivur Hsggströms Boktryckeri A. B.

Internationell rätt.