('med förslag till lag an\xad gående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 251) om kommunalstyrelse på landet, m. m.',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 1

Nr 140.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag an­ gående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 251) om kommunalstyrelse på landet, m. m.; given Stockholms slott den 5 mars 1948.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till 1) lag angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 251) om kommunal­ styrelse på landet; 2) lag angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 252) om kommunal­ styrelse i stad; 3) lag angående upphävande av 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 259) om församlingsstyrelse och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 260) om församlingsstyrelse i Stockholm; 4) lag angående ändrad lydelse av 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 (nr 349) om landsting; 5) lag angående ändring i lagen den 15 juni 1935 (nr 337) om kom­ munalstyrelse i Stockholm; 6) lag angående ändrad lydelse av 14 § lagen den 14 juni 1918 (nr 422) om fattigvården; samt 7) lag om ändrad lydelse av 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 1924 (nr 361). Under Hans Maj :ts Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro, enligt Dess nådiga beslut:

GUSTAF ADOLF.

Eije Mossberg.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

Propositionen avser ändringar i kommunallagstiftningen i fyra olika av­ seenden nämligen i fråga om borgerlig primärkommuns kompetens, kvali­ ficerad majoritet, antalet fullmäktige i de borgerliga kommunerna och landskommunernas medelsförvaltning. 1 —Bihang till riksdagens protokoll 1948. 1 samt. Nr 140.

2 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

1. Borgerlig primärkommuns kompetens. Den nuvarande begränsningen av den kommunala verksamheten till att avse »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» föreslås upphävd. Såsom norm för den kom­ munala kompetensen uppställes allmänintresset; det avgörande för en kom­ muns rätt att vidtaga en viss åtgärd anses böra vara om denna tillgodoser ett allmänt till kommunen knutet intresse. Det föreslås att i kommunal­ lagarnas kompetensbestämmelse endast stadgas, att kommun äger att själv vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Denna ändring avses bl. a. skola innebära att kommunerna få befogenhet att i större utsträckning understödja det enskilda vägväsendet, lämna bidrag till elektrifiering av enstaka gårdar och byar samt anslå medel till stipendier och andra studieunderstöd. 2. Kvalificerad majoritet. Samtliga regler om kvalificerad majoritet vid beslut av ekonomisk karaktär inom primärkommuner och landsting före­ slås skola upphävas. Sådan majoritet kommer härigenom icke längre att krävas bl. a. för beslut om inköp och försäljning av fast egendom, anslag till nya ändamål eller behov samt upplåning och borgen. 3. Antalet fullmäktige i de borgerliga kommunerna. I huvudsakligt syfte att möjliggöra för små kommuner att bli bättre representerade i fullmäk­ tige i de nya enheter, som bildas genom kommunindelningsreformen, före­ slås höjning av såväl maximiantalet som minimiantalet fullmäktige i vissa av de grupper, i vilka kommunerna efter folkmängden indelas för bestäm­ mande av fullmäktiges antal. Kommuner med upp till 10 000 invånare få härigenom möjlighet att utse flera fullmäktige än f. n. 4. Landskommunernas medelsförvaltning. Bestämmelserna om centrali­ sering av landskommunernas medelsförvaltning föreslås ändrade så att hela kommunens ekonomiska förvaltning kan centraliseras till kommunal­ nämnden utan att därför ett särskilt kommunalkontor med anställda tjänste­ män behöver inrättas. Beslut om centralisering skall icke längre stadfästas av Kungl. Maj :t utan införas i reglemente för kommunalnämnden, som fastställes av länsstyrelsen. Fattigvårdsstyrelse och barnavårdsnämnd an­ ses böra få befogenhet att till kassaförvaltare utse även personer, som ej tillhöra styrelsen eller nämnden.

Ändringarna under 1. och 2. föreslås skola träda i kraft den 1 juli 1948. Beträffande övriga ändringar överlämnas åt Kungl. Maj :t att bestämma tiden för ikraftträdandet.

Kungl. Maj:ts proposition nr liO. 3

Förslag

till Lag

angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 251) om kommunalstyrelse på landet.

Härigenom förordnas, dels att 23 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om kom­ munalstyrelse på landet skall upphöra att gälla, dels ock att 3 och 30 §§, 44 § 1 och 3 mom. samt 87 och 88 §§ samma lag1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Kommun äger att själv, efter vad i Kommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- och hus- sina angelägenheter, såvitt icke hand­ hållningsangelägenheter, såvitt icke havandet därav enligt gällande för­ handhavandet därav enligt gällande fattningar tillkommer annan. författningar tillkommer annan. Angående vissa kommunala ange­ Angående vården om kyrkliga an­ lägenheter är särskilt stadgat. gelägenheter samt folk- och fortsättningsskoleväsendet är särskilt stadgat.

30 §. 30 §. Kommunalfullmäktiges antal be­ Kommunalfullmäktiges antal be­ stämmes i förhållande till folkmäng­ stämmes i förhållande till folkmäng­ den sålunda, att den sålunda, att kommun med 2 000 invånare eller kommun med 2 000 invånare eller därunder utser 15— 20, därunder utser 15— SO, kommun med över 2 000 till och kommun med över 2 000 till och med 5 000 invånare utser 15 — 25, med 5 000 invånare utser 20 — 35, kommun med över 5 000 till och samt med 10 000 invånare utser 20 — SO, kommun med över 5 000 invånare samt kommun med över 10 000 in­ utser 25 —40. vånare utser 25—40. Kommunalstämman besluter, — — — ofördröjligen underrättas.

1 Senaste lydelse av 23 § 2 mom., se SFS 1946: 728, av 44 § 3 mom., se SFS 1931: 176, av 87 §, se SFS 1944: 549 samt av 88 §, se SFS 1946: 485.

4 Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

1 mom. Kommunalnämnden tillhör------------- inom kommunen. I kommun, där kommunalfullmäk­ 3 mom. Kommun må antagaregle­ tige finnas, må reglemente utfärdas mente för kommunalnämnden. Så­ för kommunalnämnden. Sådant reg­ dant reglemente skall fastställas av lemente skall efter förslag av kom­ länsstyrelsen. I reglementet må för­ munalfullmäktige fastställas av läns­ ordnas, att den medelsförvaltning, styrelsen. som åligger kommunalnämnden, 3 mom. Kommun,där kommunal­ skall under nämndens inseende omfullmäktige finnas, må, därest det händerhavas av kommunalkontor med hänsyn till särskilda omstän­ eller i annan särskild ordning. digheter prövas lämpligt, besluta, att I reglementet må tillika förordnas den medelsförvaltning, som åligger om sammanförande av kommunal­ kommunalnämnden, skall under nämndens medelsförvaltning, evad nämndens inseende handhavas i an­ den handhaves på sätt i första styc­ nan ordning. Sådant beslut skall un­ ket är stadgat eller ej, och medels­ derställas prövning av Konungen, förvaltning, som enligt lag eller för­ som äger fastställa reglemente för fattning tillkommer andra kommu­ förvaltningen. nala nämnder eller styrelser. Före Kommunen må ock besluta sam­ beslut härom skola vederbörande manföra sålunda ordnad medelsför­ nämnder eller styrelser höras i ären­ valtning och medelsförvaltning, som det. enligt lag eller författning tillkom­ mer andra kommunala nämnder eller styrelser. Före sådant beslut skola vederbörande nämnder eller styrel­ ser höras i ärendet; och skall i övrigt i fråga om beslutet vad i första styc­ ket sägs äga motsvarande tillämp­ ning.

87 §. 87 §.

Har Konungen------------- i hälsovårdsstadgan är föreskrivet om stad, skall området utgöra ett municipal- skall området utgöra ett municipalsamhälle, som äger att oberoende av samhälle, som äger att oberoende av kommunen i övrigt själv vårda alla kommunen i övrigt själv vårda alla gemensamma ordnings- och hushåll- angelägenheter, som föranledas av ningsangelägenheter, som föranledas de i sådant förordnande avsedda av de i sådant förordnande avsedda föreskrifternas tillämpning inom föreskrifternas tillämpning inom samhället. Vad nu är sagt skall, obe­ samhället. Vad nu är sagt skall, obe- roende av sådant förordnande, gälla

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 . 5

roende av sådant förordnande, gälla om köping, som ej utgör egen kom­ om köping, som ej utgör egen kom­ mun, i avseende å tillämpningen av mun, i avseende å tillämpningen av därstädes gällande särskilda före­ därstädes gällande särskilda före­ skrifter. skrifter. Ej må-------------—--------- särskilt municipalsamhälle.

88 §. 88 §.

För municipalsamhälle skall i av­ För municipalsamhälle skall i av­ seende å dess särskilda ordnings- och seende å dess särskilda angelägen­ hushållningsangelägenheter vad i heter vad i denna lag är stadgat äga denna lag är stadgat äga motsvaran­ motsvarande tillämpning, med iakt­ de tillämpning, med iakttagande tagande dock av följande: dock av följande: a) i stället —----------------------- — — --------längre tid.

Denna lag träder i kraft såvitt angår 30 § samt 44 § 1 och 3 mom. den dag Konungen förordnar samt i övrigt den 1 juli 1948.

Förslag till Lag

angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 252) om kommunalstyrelse i stad.

Härigenom förordnas, dels att 27 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om kommunalstyrelse i stad1 skall upphöra att gälla, dels ock att 3 och 10 §§ samma lag skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Stadskommun äger att själv, efter Stadskommun äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- vårda sina angelägenheter, såvitt icke och hushållningsangelägenheter, så­ handhavandet därav enligt gällande vitt icke handhavandet därav enligt författningar tillkommer annan.

1 Senaste lydelse av 27 § 2 mom., se SFS 1946: 729.

6 Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

gällande författningar tillkommer Angående vissa kommunala ange­ annan. lägenheter är särskilt stadgat. Angående vården om kyrkliga an­ gelägenheter samt folk- och fortsåttningsskolevåsendet är särskilt stad­ gat. 10 §. 10 §. Stadsfullmäktiges antal bestämmes Stadsfullmäktiges antal bestämmes i förhållande till folkmängden sålun­ i förhållande till folkmängden sålun­ da, att da, att stad med 2 000 invånare eller där­ stad med 2 000 invånare eller där­ under utser 15— 20, under utser 15— 30, stad med över 2 000 till och med stad med över 2 000 till och med 5 000 invånare utser 15—25, 5 000 invånare utser 20 — 35, stad med över 5 000 till och med stad med över 5 000 till och med 10 000 invånare utser 20 — 30, 20 000 invånare utser 25 — iO, stad med över 10 000 till och med stad med över 20 000 till och med 20 000 invånare utser 25—40, 40 000 invånare utser 35—50, samt stad med över 20 000 till och med stad med över 40 000 invånare ut­ 40 000 invånare utser 35—50, samt ser 45—60. stad med över 40 000 invånare ut­ ser 45—60. Allmänna rådstugan------------------- ofördröjligen underrättas.

Denna lag träder i kraft såvitt an­ går 10 § den dag Konungen förord­ nar samt i övrigt den 1 juli 1948.

Förslag

till Lag

angående upphävande av 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 259) om församlingsstyrelse och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 260) om församlingsstyrelse i Stockholm.

Härigenom förordnas, att 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om försam­ lingsstyrelse1 och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 om församlingsstyrelse i Stockholm2 skola upphöra att gälla från och med den 1 juli 1948.

1 Senaste lydelse, se SFS 1946: 730. 2 Senaste lydelse, se SFS 1946: 733.

Kungl. Maj:ts proposition nr UO.

Förslag till Lag

angående ändrad lydelse av 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 (nr 349) om landsting.

Härigenom förordnas, att 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 om lands­ ting1 skall erhålla följande ändrade lydelse.

2 mom. Till beslut erfordras två

tredjedelar av de i omröstningen del­

tagandes röster, då beslutet avser

följande ämnen:

a) beslut om bildande av valkrets

med mindre folkmängd än i 8 § 2

mom. sägs;

b) medgivande, varom i 17 § 1

mom. tredje stycket sägs;

c) beslut enligt 46 § 2 mom. om

befrielse från eller lindring i skyldig­

het att till visst företag bidraga och

om beviljande av anslag för dylikt

företag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli

8 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

Förslag till Lag

angaende ändring i lagen den 15 juni 1935 (nr 337) om kommunalstyrelse i Stockholm.

Härigenom förordnas, dels att 26 § 2 mom. lagen den 15 juni 1935 om kommunalstyrelse i Stockholm1 skall upphöra att gälla, dels ock att 3 § samma lag skall erhålla följande ändrade lydelse.

Kommunen äger att själv, efter vad Kommunen äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vår­ i denna lag närmare bestämmes, vår­ da sina gemensamma ordnings- och da sina angelägenheter, såvitt icke hushållning sangelägenheter, såvitt handhavandet därav enligt gällande icke handhavandet därav enligt gäl­ författningar tillkommer annan. lande författningar tillkommer an­ Angående vissa kommunala ange­ nan. lägenheter är särskilt stadgat. Angående vården om kyrkliga an­ gelägenheter samt folk- och fortsätt­ ning sskoleväsendet är särskilt stad­ gat.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1948.

Förslag till

Lag

angående ändrad lydelse av 14 § lagen den 14 juni 1918 (nr 422) om fattigvården.

Härigenom förordnas, att 14 § lagen den 14 juni 1918 om fattigvården skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Fattigvårdssamhälle utser------------------------------- till ledamöter. Uppgift å — i länskungörelserna.

1 Senaste lydelse av 26 § 2 mom., se SFS 1946: 732.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 9

Äro både —• — — —- — —-------- --------- — för tillfället. Fattigvårdsstyrelsen utser inom Fattigvårdsstyrelsen utser inom sig för varje år en kassaförvaltare, eller utom sig för varje år en kassa­ därest ej kommunens förvaltning förvaltare, därest ej kommunens för­ ordnats på ett sätt, som gör sådan valtning ordnats på ett sätt, som gör kassaförvaltare obehövlig. sådan kassaförvaltare obehövlig.

Denna lag träder i kraft den dag Konungen förordnar.

Förslag

till Lag

om ändrad lydelse av 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 1924 (nr 361).

Härigenom förordnas, att 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 19241 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

1 mom. Kommun, där---------------- ---------------till barnavårdsman. Uppgift å — —-----------------------— - -------- i länskungörelserna. Äro både------------ -—--------- --------- --------för tillfället. Nämnden utser inom sig för varje Nämnden utser inom eller utom år en kassaförvaltare, därest ej kom­ sig för varje år en kassaförvaltare, munens förvaltning ordnats på ett därest ej kommunens förvaltning sätt, som gör sådan kassaförvaltare ordnats på ett sätt, som gör sådan obehövlig. kassaförvaltare obehövlig.

Denna lag träder i kraft den dag Konungen förordnar.

1 Senaste lydelse, se SFS 1934: 204.

10 Kungl. Maj.ts proposition nr 1W.

Utdrag av protokollet över inrikesärenden hållet inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms slott den 5 mars 19i8.

Närvarande: Statsministern E rlander , ministern för utrikes ärendena U ndén , statsrå­ den W igforss , M öller , S köld , Q uensel , G jöres , D anielson , V ougt , Z etterberg , N ilsson , S träng , M ossberg , W eijne , K ock .

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Mossberg, fråga angående änd­ ringar i kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet m. m. samt anför.

I. Inledning.

Genom Kungl. Maj :ts beslut den 22 mars 1946 erhöll jag bemyndigande att tillkalla högst nio sakkunniga för att verkställa viss översyn av den kommunala lagstiftningen och framlägga därav föranledda förslag. I mitt anförande till statsrådsprotokollet hänvisade jag till en början till att riks­ dagen under senare år vid upprepade tillfällen framfört önskemål om en sådan översyn och att även från andra håll hos Kungl. Maj:t påkallats vissa jämkningar i kommunallagstiftningen. Beträffande riksdagens fram­ ställningar nämndes i första hand, att riksdagen i skrivelse den 13 april 1944, nr 181, anhållit om skyndsam utredning, huruvida och i vad mån gällande bestämmelser i kommunallagarna om kvalificerad majoritet för vissa beslut borde så ändras att den kommunala förvaltningen erhölle större rörelsefrihet. Efter att i anslutning härtill ha uttalat att tiden nu vore mogen för en revision av dessa bestämmelser anförde jag vidare: I detta sammanhang bör bemärkas att den kommunala verksamheten en­ ligt gällande lagstiftning är begränsad till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Överståthållarämbetet har i framställning till Kungl. Maj :t den 5 augusti 1944 framhållit, att den gränsdragning i fråga om de kommunala representationernas beslutanderätt, som det ankommit på rättspraxis att verkställa, städse skett jämförelsevis snävt. Detta kunde ha varit naturligt under äldre tider, när de kommunala uppgifterna varit föga omfattande och då samhällsutvecklingen ännu icke ställt så många skilda och nya anspråk på det allmänna som nu vore fallet. Något behov hade då knappast förelegat för kommunerna att kunna utsträcka sin be­ slutanderätt till nya, i de kommunala författningarna ej särskilt angivna

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 11

frågor. Numera finge emellertid läget enligt överståthållarämbetets mening anses vara ett annat. Det moderna samhällslivet nödvändiggjorde ett in­ gripande på allt flera områden för tillgodoseende av kommunmedlemmar­ nas olika intressen. Efter att ha anfört ett antal exempel från rättspraxis, där enligt överståthållarämbetets mening gränsdragningen i fråga om de kommunala representationernas beslutanderätt vore allttör snäv, har överståthållarämbetet hemställt att Kungl. Maj:t måtte taga under övervägande att låta utarbeta och för riksdagen framlägga förslag till sådan ändring av lagen om kommunalstyrelse i Stockholm, att kommunalrepresentationen därstädes tillerkändes en mot tidsutvecklingen svarande vidgad beslutande­ rätt. Frågan om en utvidgning av kommunernas befogenheter har upp­ märksammats jämväl av kommunindelningskommittén, som i sitt betän­ kande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i bor­ gerliga primärkommuner (SOU 1945:38) understrukit, att en restriktiv tolkning av begreppet »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» icke sällan hindrade en tidsenlig utveckling av den kommunala verksamheten. Kommittén förordade fördenskull lagändring i syfte att revidera tidigare praxis på området. Riksdagen har vidare flera gånger gjort framställningar, berörande kommuns rätt att bevilja anslag för vissa speciella ändamål. Sålunda har 1942 års riksdag avlåtit en skrivelse (nr 233) beträffande frågan om rätt för kommun att anvisa medel till hemvärnets verksamhet. Förslag till lag, innebärande dylik rätt, har seder­ mera framlagts av 1945 års hemvärnskommitté i skrivelse till Kungl. Maj :t den 25 juli 1945, varöver genom remiss yttranden inhämtats från åtskilliga myndigheter. Spörsmålet om rätt för kommun att anslå medel för under­ lättande av studier har upptagits i ett par riksdagsskrivelser; nämnda fråga har genom Kungl. Maj :ts beslut den 31 juli 1945 gjorts till föremål för utredning genom en särskilt tillkallad utredningsman. I och för sig synes det vara ändamålsenligt att, såsom är fallet enligt gällande kommunallagar, överlåta åt rättspraxis att närmare bestämma den konkreta omfattningen av kommunernas verksamhetsfält. De i skilda sammanhang framkomna önskemålen om åtgärder för att vidga den av praxis satta gränsen för kommunernas beslutanderätt ge emellertid anled­ ning ifrågasätta, huruvida den nuvarande gränsdragningen tar skälig hän­ syn till att den samhälleliga verksamheten kommit att omspänna allt fler områden. Det synes mig därför angeläget att en utredning verkställes om behovet av att utvidga den kommunala beslutanderätten.

I mitt anförande berörde jag åtskilliga andra spörsmål rörande kommu­ nallagstiftningen, som borde upptagas vid utredningen, samt uttalade slut­ ligen, att det syntes särskilt angeläget att spörsmålen om ändring av be­ stämmelserna i kommunallagarna om kvalificerad majoritet för vissa be­ slut och om utvidgning av kommunernas beslutanderätt snarast möjligt bleve belysta och att därför förslag i dessa ämnen borde framläggas utan att resultatet av utredningen i övrigt avvaktades. Med stöd av det givna bemyndigandet tillkallade jag som sakkunniga ledamoten av riksdagens andra kammare Erik Fast, ordförande, ledamoten av riksdagens första kammare, professorn Nils Herlitz, ledamoten av riks­ dagens andra kammare, redaktören Helmer Holmberg, direktören i svenska landskommunernas förbund Sixten Larsson, ledamöterna av riksdagens

12 Kungl. Maj:ts proposition nr tkO.

andra kammare, dåvarande borgarrådet Yngve Larsson och John W. Pet­ tersson, ledamoten av riksdagens första kammare, lektorn Edgar Sjödahl, poststationsföreståndaren F. Thun, numera ledamot av riksdagens första kammare, samt landssekreteraren N. O. Åkesson. Till de sakkunniga har överlämnats bl. a. den i direktiven omnämnda utredningen om kommunala studiestipendier, vilken den 9 maj 1947 av­ givits av utredningsmannen, kanslirådet Gunnar Wejle. Denna utredning utmynnar i ett förslag till lag om rätt för vissa kommuner att anslå medel för underlättande av studier. De sakkunniga, som antagit benämningen 1946 års kommunallagskommitté, ha i enlighet med sina direktiv i första hand behandlat spörsmålen om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet för vissa kommunala beslut och den 9 juni 1947 överlämnat betänkande med förslag angående ändringar i kommunallagarnas bestämmelser i dessa delar (SOU 1947:53). Vid förslaget finnes fogad förutnämnda av kansli­ rådet Wejle verkställda utredning jämte särskilt yttrande av en för utred­ ningen anlitad expert. Kommunallagskommitténs förslag innebär beträf­ fande primärkommuns kompetens att den nuvarande begränsningen av den kommunala verksamheten till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter avskaffas och i stället endast stadgas, att kommun äger att själv vårda sina angelägenheter. Det avgörande för en kommuns rätt att driva en verksamhet eller understödja ett ändamål bör enligt kom­ mitténs mening icke vara hur många kommunmedlemmar eller hur stor del av kommunen, som har gagn av åtgärden, utan om den tillgodoser ett allmänt intresse inom kommunen. Angående betydelsen av denna ändring i fråga om olika områden där kommunerna äro verksamma har kommit­ tén gjort åtskilliga uttalanden, enligt vilka kommunernas beslutanderätt skulle i skilda hänseenden icke oväsentligt utvidgas. — Vidare föreslås, att kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet vid beslut av betydelse för den kommunala ekonomien upphävas. Kommitténs förslag är emellertid icke enhälligt. Ledamöterna Herlitz och Pettersson ha reserverat sig för att i huvudsak bibehålla de nuva­ rande bestämmelserna. I den mån ökat utrymme behövde beredas för kom­ munal verksamhet borde detta enligt reservanternas mening ske genom särskild lagstiftning. Sådan borde övervägas bl. a. i fråga om den kom­ munala stipendiegivningen, där reservanterna hänvisat till utredningsman­ nens förslag. Över kommitténs ifrågavarande förslag i dess helhet ha efter remiss yttranden avgivits av kammarkollegiet, statskontoret, överståthållarämbetet (med överlämnande av yttranden av stadsfullmäktige i Stockholm och Stockholms församlingsdelegerade), samtliga länsstyrelser (med överläm­ nande av yttranden från landstingens förvaltningsutskott, utom Gotlands läns landstings, samt kommunala organ i 67 städer, 23 köpingar, 36 muni-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W. 13

cipalsamhällen, 180 landskommuner och 87 församlingar, varvid dock för­ valtningsutskotten och församlingarna i allmänhet ej uttalat sig om den kommunala kompetensen) samt styrelserna för svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund och svenska landstingsförbundet. Socialstyrelsen, kommerskollegium och socialvårdskommittén ha efter remiss yttrat sig över förslaget angående borgerlig primärkommuns kom­ petens därvid kommerskollegium överlämnat yttranden från Stockholms och Skånes handelskammare, handelskamrarna i Göteborg och Gävle, Sve­ riges industriförbund och Sveriges fastighetsägareförbund. Såvitt angår kommuns befogenhet att främja visst eller vissa ändamål ha slutligen efter remiss yttranden avgivits av överbefälhavaren (med överlämnande av yttranden från chefen för armén, hemvärnschefen, centralförbundet för befälsutbildning och riksförbundet Sveriges lottakårer), statens byggnadslånebyrå, statens arbetsmarknadskommission, statens nämnd för samlings­ lokaler, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning, studielånenämnden, lantbruksstyrelsen, elektrifieringsberedningen, hemvärnsrådet och skytteförbundens överstyrelse. Arbetarnas bildningsförbund har i en särskild skrivelse till mig framlagt vissa syn­ punkter beträffande de delar av betänkandet, som beröra stipendiegivning, samt beträffande kanslirådet Wejles förslag i samma ärende. Förslaget har vid remissbehandlingen i allmänhet underkastats en in­ gående granskning. Svenska landskommunernas förbund har som skäl här­ för anfört, att det ansåge förslaget vara det till betydelse och räckvidd vik­ tigaste förslag till ändring av kommunallagarnas innehåll, som framlagts sedan den kommunala rösträttsreformen. I likhet med kommitténs medlemmar äro remissinstanserna i stort sett eniga om att den borgerliga primärkommunens kompetens bör vidgas. I fråga om metoden för denna utvidgning äro däremot meningarna i hög grad delade bland de myndigheter och organisationer, som yttrat sig över denna del av förslaget. Av de hörda kommunerna har det övervägande fler­ talet tillstyrkt kommittémajoritetens förslag till ändrad lydelse av kom­ petensstadgandet. Förslaget att upphäva kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet vid beslut av ekonomisk natur har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av flertalet hörda myndigheter, landsting och borger­ liga kommuner. I vissa av dessa tillstyrkande yttranden har man emeller­ tid ifrågasatt ett bibehållande av den kvalificerade majoriteten beträffande någon viss grupp beslut. Sedan kommunallagskommitténs första betänkande sålunda remissbehandlats, har kommittén1 den 10 januari 1948 överlämnat en promemoria * i 1 Kommittén har härvid haft sin ursprungliga sammansättning med det undantaget, att i stället för professor Herlitz som sakkunnig tjänstgjort ledamoten av riksdagens första kammare, folkskoleinspektören Karl Ragnar Bergh.

14 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

(otryckt) med förslag angående vissa av kommunindelningsreformen ak­ tualiserade ändringar i den kommunala lagstiftningen. I denna promemoria föreslås ändrade bestämmelser om antalet ledamö­ ter i kommunernas fullmäktigerepresentation med höjning av såväl maximiantalet som minimiantalet i vissa av de grupper, i vilka kommunerna efter folkmängden indelas för bestämmande av fullmäktiges antal. Vidare före­ slås ändrade regler om medelsförvaltningen inom kommunerna i syfte bl. a. att underlätta en centralisering av denna förvaltning. Över promemorian ha efter remiss kammarkollegiet, statskontoret, skol­ överstyrelsen, 1945 års folkskolesakkunniga, samtliga länsstyrelser även­ som styrelserna för svenska stadsförbundet och svenska landskommuner­ nas förbund yttrat sig. De föreslagna lagändringarna ha därvid i huvudsak tillstyrkts.

För egen del kan jag i stort sett biträda de förslag kommittén framlagt i sitt första betänkande och i omförmälda promemoria. Jag förordar så­ lunda en allmän utvidgning av de borgerliga primärkommunernas befogen­ heter samt avskaffande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet för beslut av betydelse för den kommunala ekonomien inom dessa kommuner samt inom församlingar och landsting. Vidare tillstyrker jag i princip före­ slagna ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om fullmäktiges antal och om anordnande av s. k. centraliserad medelsförvaltning. Jag anhåller nu att närmare få redogöra för detta kommunallagstiftnings­ ärende.

II. Borgerlig primärkommuns kompetens.

Gällande bestämmelser.

Den allmänna regeln om primärkommuns befogenheter återfinnes i 3 § lagen den 6 juni 1930 om kommunalstyrelse på landet och lagen samma dag om kommunalstyrelse i stad och lyder: Kommun (Stadskommun) äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar till­ kommer annan. Angående vården om kyrkliga angelägenheter samt folk- och fortsättningsskoleväsendet är särskilt stadgat. En likalydande bestämmelse är upptagen i 3 § lagen den 15 juni 1935 om kommunalstyrelse i Stockholm. Kompetensbestämmelsen i 1930 års kommunallagstiftning är med vissa formella jämkningar hämtad från 1862 års förordningar om kommunalstyrelse på landet och i stad, vars 1 § löd: Varje socken på landet (Varje stad med därunder lydande område) utgör för sig en särskild kommun, vars medlemmar äga att själva, efter vad denna förordning närmare bestämmer, vårda sina gemensamma ordnings-

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO. 15

och hushållningsangelägenheter, såvitt icke, enligt gällande författningar, det tillkommer offentlig ämbetsmyndighet att dem handhava. Om behandlingen av kyrkliga angelägenheter samt ärenden rörande folk­ skolan är särskilt stadgat. I 1 § 1862 års förordning om kommunalstyrelse i Stockholm stadgades däremot, att kommunens medlemmar äga att vårda »sina gemensamma angelägenheter». I övrigt överensstämde stadgandet med motsvarande be­ stämmelse i de andra kommunalförordningarna. Någon motivering till den särskilda avfattningen av 1 § finnes icke angiven i förarbetena till Stockholmsförordningen. I den skrivelse, med vilken förslaget till sistnämnda förordning överlämnades till Kungl. Maj :t, angavs emellertid detta bygga på principen om »kommuns rätt att själv vårda de för dess medlemmar gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter». Förslaget synes alltså icke ha avsett att göra någon skillnad mellan den kommunala be­ slutanderätten i Stockholm och övriga kommuner. Den kommunala verksamhetens begränsning till att avse gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter har sålunda funnits alltsedan de nuvarande borgerliga kommunernas tillkomst. I den författning som dessförinnan gällde för den närmast jämförbara äldre kommunala enhe­ ten, 1843 års förordning om sockenstämmor i riket, stadgades, att till stäm­ mans handläggning hörde de mål, som rörde kyrkans vård samt socknens hushållning och allmänna angelägenheter, men angavs dessa angelägen­ heter närmare genom en uppräkning punktvis. Uttrycket »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» återfinnes första gången i det förslag till kommunalförordningar, som den 31 oktober 1859 framlades av den av Kungl. Maj :t för ändamålet 1858 tillsatta kommittén. Denna kom­ mitté förordade nämligen, att i § 1 förordningen om kommunalstyrelse på landet skulle stadgas, att varje socken på landet för sig utgör ett särskilt kommunalsamhälle för vårdande av sina gemensamma ordnings- och hus­ hållningsangelägenheter. 1858 års kommitté anförde beträffande denna bestämmelse: Någon annan eller närmare bestämning av de särskilda angelägenheter, som borde kunna bliva föremål för kommunernas självverksamhet och be­ slutanderätt än den, som ligger uti de tre orden: »gemensamma ordningsoch hushållningsangelägenheter», hava kommitterade icke funnit lämpligt att bland de allmänna stadgandena intaga. Att inskränka dessa angelägen­ heter till endast sådana ärenden av borgerlig natur, som uti 1843 års för­ ordning punktvis uppräknas och till sockenstämmas handläggning över­ lämnas, hade varit att alltför mycket missförstå de billiga anspråk kom­ munalfriheten, under en väl avvägd kontroll från statens sida, på självverksamliet med skäl kan göra, och ett försök till ett sådant uppräknande skulle dessutom icke hava lyckats, emedan det, i följd av själva den mång­ sidighet som ligger uti allt slags förvaltande verksamhets natur, varken hade kunnat bliva fullständigt eller omfatta alla de särskildheter, som där­ med ägde samband. De här ovan anförda orden däremot hava synts kom­ mitterade bäst uttrycka kommunalverksamhetens både omfång och be­ gränsning. De påtrycka denna verksamhet en uteslutande administrativ

16 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

karaktär och förutsätta, att de angelägenheter inom kommunen, med vilka den äger taga befattning, skola hava sin rot och sin uppkomst uti och från de gemensamma intressen, dem kommunen såsom personlighet äger att vårda. Vad kommunen vid utövandet av denna vård såväl i allmänhet som i särskilda fall har att iakttaga, den lydnad och aktning den därvid är skyl­ dig att visa de lagar staten beslutat och utfärdat, den högre prövning vissa av dess beslut skola underställas, innan de få bringas till verkställighet, och den rättsutväg, som bör vara varje enskild medlem av kommunen för­ behållen till vinnande av rättelse, därest han funne sin enskilda rätt bliva för nära trädd genom kommunens beslut, om detta allt finnas i förslaget på sina ställen särskilda bestämmelser, och torde vid sådant förhållande något äventyr ej vara att befara vid godkännande av den elasticitet i av­ seende å kommunens verksamhet, som ligger uti de ifrågavarande orden.

Vid den alltjämt gällande kompetensregelns tillkomst betonades alltså att regeln var elastisk men att den innefattade en bestämd begränsning av området för kommunens verksamhet. Det överlämnades åt rättspraxis att, i den mån besvär anfördes, närmare fastställa innebörden av denna be­ gränsning. En rikhaltig rättspraxis på området har också utbildats. Här­ till har även — såsom framhålles i kommunallagskommitténs betänkande — medverkat att stadgandet tillkom vid en tid, då de kommunala upp­ gifterna ännu voro fåtaliga och, med några undantag, av jämförelsevis ringa betydenhet. Under de följande åttiofem åren ha allt flera grenar av samhällslivet ansetts kunna komma i fråga såsom föremål för kommuner­ nas verksamhet. Detta har emellertid icke endast skett inom ramen för den allmänna kompetensregeln, utan regleringen av de nya verksamhetsom­ rådena har i stor utsträckning skett genom speciallagstiftning. Kommittén har om denna utveckling anfört: Vid utarbetandet av kommunalförordningarna torde man ha tänkt sig, att bestämmelsen om kommunmedlemmarnas rätt att vårda sina gemen­ samma ordnings- och hushållningsangelägenheter skulle tjäna såsom enda legala underlag för det stora flertalet kommunaluppgifter. Man förbisåg visserligen icke, att vissa områden av kommunal verksamhet kunde bliva i behov av särskild reglering — såsom fallet redan var med exempelvis fattigvården — men kärnan i strävandena till ökad kommunal självsty­ relse var tanken att överlämna åt kommunerna att själva bestämma om de uPPgifter de skulle vårda och om sättet för uppgifternas handhavande. Ut­ vecklingen har emellertid slagit in på andra vägar, i det att allt flera kom­ munala verksamhetsgrenar blivit reglerade i särskilda författningar. I dessa ha lämnats ingående föreskrifter om olika uppgifters handhavande, om särskilda styrelsers och nämnders sammansättning, om sättet för an­ förande av besvär m. m. Det legislativa underlaget för kommunalverksam­ heten har med andra ord i avsevärd utsträckning förskjutits från kom­ munallagarna till speciallagstiftningen. Anledningen till att man beträtt speciallagstiftningens väg har framför allt varit, att man icke velat belasta kommunallagarna med detaljföreskrifter av allehanda slag, särskilt sådana som röra kommunernas skyldigheter på olika områden. Särlagstiftning har vidare anlitats, då det gällt att giva kommunerna rätt att främja ändamål, som icke utan särskilt stadgande ansetts falla under deras behörighet.

Kungl. Maj ris proposition nr HO. 17

Kommittén har icke funnit det erforderligt att närmare behandla de uppgifter, som handhavas av kommunerna med stöd av särskilda författ­ ningar, utan härutinnan hänvisat till de redogörelser, som lämnats dels i kommunalskatteberedningens betänkande med förslag till omläggning av den kommunala beskattningen in. in. del III (SOU 1943: 43 s. 257 f.) och dels i en på kommunindelningskommitténs uppdrag av kammarrådet Erik Schalling utarbetad översikt över den lantkommunala författningsregle­ ringens historia med särskilt avseende å landsbygdens primärkommuner (SOU 1944: 37 s. 69 f.). Till dessa redogörelser torde också här få hän­ visas. I detta sammanhang må endast nämnas, att numera genom särskild lagstiftning reglerats även kommunernas verksamhet på bostadsförsörj­ ningens område. I lag den 10 juli 1947 (nr 523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande har nämligen fastslagits, att kommun, om den så finner påkallat för att främja bostadsförsörjningen inom kom­ munen, äger ställa medel till förfogande att enligt de grunder och i den ordning, som kommunen bestämt, användas till åtgärder i syfte att ned­ bringa inom kommunen bosatta personers kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. Sammanfattningsvis anför kommittén om de nuvarande legala grän­ serna för den borgerliga primärkommunens kompetensområde, att dessa äro att finna dels i kommunallagarnas allmänna stadgande om kommuns rätt att vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan, och dels i de lagar och författningar som i olika hänseenden giva närmare bestämmelser rörande särskilda kommunala verksamhetsgrenar. Kommittén framhåller, att rättspraxis beträffande vad som tillhör kom­ muns befogenhet självfallet haft sin ojämförligt största betydelse i fråga om de vidsträckta kommunala verksamhetsfält, som icke reglerats genom särskilda författningsföreskrifter. Här hade det — fortsätter kommittén __ ankommit på rättstillämpningen att, då ett kommunalt beslut överkla­ gats, fastställa om den ena eller andra åtgärden tillhör kommunens gemen­ samma ordnings- och hushållningsangelägenheter. På områden, som gränsa intill de speciellt reglerade, hade härvid speciallagstiftningen anlitats som tolkningskälla. Myndigheterna hade i denna lagstiftning sökt ledning för sitt bedömande huruvida de omtvistade åtgärderna varit att betrakta så­ som kommuns gemensamma angelägenheter. Kommittén har i eu bilaga till sitt betänkande (bil. 1 s. 183—204) läm­ nat eu översikt över praxis, särskilt under de senare decennierna i fråga om tolkningen av begreppet gemensamma ordnings- och hushållningsange­ lägenheter. Syftet med redogörelsen angives vara att redovisa praktiskt viktiga typfall och därigenom giva en allmän bild av det innehåll den kom­ munala beslutanderätten f. n. anses ha. De olika fallen ha inordnats un-

2 llihang till riksdagens protokoll 1 saml. Nr HO.

18 Kungl. Maj:ts proposition nr Vid.

der rubriker, varunder de allt efter sin yttre beskaffenhet ansetts häntörliga. Någon genomgående systematisering av materialet har icke gjorts. Det torde ej i detta sammanhang vid en redogörelse för gällande bestäm­ melser om den kommunala kompetensen böra konuna i fråga vare sig att lämna en uttömmande allmän redogörelse för det omfattande ämnet eller att i detalj redovisa rättstillämpningen på de olika verksamhetsområden, där kommuns kompetens ifrågasatts. I sistnämnda hänseende hänvisas till ö-\ei sikten i förutnämnda bilaga till kommitténs betänkande. I anslutning till kommittén skal! däremot redan här i största korthet som en bakgrund till den följande redogörelsen för kommitténs synpunkter på ämnet an­ givas några huvudlinjer i rättstillämpningen. Vad härvid till en början angår föreskriften att angelägenheten skall vara gemensam synes denna föreskrift ha givits en jämförelsevis vidsträckt innebörd. Man har icke krävt att den ifrågasatta angelägenheten skulle tillgodose ett intresse eller fylla ett behov hos samtliga kommunmedlem­ mar. Det har ansetts tillfyllest att den varit av betydelse för ett större flertal inom kommunen. Ett elektrifieringsföretag eller ett brobygge har måst gagna en betydande del av kommunens medlemmar för att få utföras eller främjas av kommunen. Man torde dock icke ha anlagt uteslu­ tande kvantitativa synpunkter på frågan. Då det gällt anslag till vatten- och avloppsledningar inom tätorter, har man exempelvis icke fäst avgörande vikt vid invånarantalet i tätorten i förhållande till kommunens invånar­ antal. Utslagsgivande torde snarare ha varit betydelsen för kommunen så­ som sådan, att den ifrågavarande tätorten hade tillfredsställande hygie­ niska anordningar. Kommittén framhåller också, att betydande eftergifter gjorts i fråga om kravet på att de angelägenheter, som kunna bli föremål för kommunal omvårdnad, skola vara gemensamma i vedertagen bemär­ kelse. Uttrycket ordnings- och hushållningsangelägenheter synes icke ha spelat så stor roll vid avgränsningen i praxis av kommunens kompetensområde. Då myndigheterna funnit, att en viss uppgift icke föll inom detta område, torde det avgörande ofta ha varit, att den ej ansetts vara en kommunal angelägenhet överhuvud. Hit höra till exempel försvarsuppgifter (under­ stödjande av hemvärn och luftvärn), politiska ändamål (anslag till nykter­ hetskommitté med uppgift bl. a. att samla kommunens nykterhetsvänner till deltagande i allmänna val) samt ekonomisk verksamhet i uteslutande spekulativt syfte. Grundsatsen, att eu kommun icke äger inlåta sig på före­ tag enbart i syfte att erhålla ekonomisk vinst därav, kom till uttryck redan under förarbetena till kommunalförordningarna och synes alltid ha upp­ rätthållits i rättspraxis. Däremot har kommun ansetts kunna anlägga och driva gas-, elektricitets- och vattenledningsverk, spårvägar m. in., i viss utsträckning uppföra hotell samt understödja bostadsbyggande. Till ord­ nings- och hushållningsangelägenheter ha sålunda — såsom kommittén

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 19

framhåller — hänförts åtskilliga ändamål, som voro okända för kommu­ nerna vid tiden för kommunalförordningarnas tillkomst. Begreppet har överhuvud icke tolkats snävt. Kommun har sålunda ansetts behörig att anslå medel till olika kulturella ändamål, till främjande av idrott, till inköp av markområden för bad och rekreation samt till anordnande av samlingslokaler. Härvid har man stundom liksom i fråga om den kom­ munala affärsverksamheten kunnat stödja sig på att verksamheten inne­ bar ett fullföljande och tillgodoseende av uppgifter, som ankommo på kom­ munerna enligt särskilda författningar (hälsovårdsstadgan i fråga om vat­ tenledningsverk och badanläggningar o. s. v.) eller därpå att statsbidrag utgått efter sådana regler, att kommunalt understöd förutsättes (främ­ jande av bostadsproduktionen, anordnande av samlingslokaler). En särskild begränsande regel, som icke i första hand synes stödja sig på en tolkning av uttrycket »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» har i praxis uppställts i fråga om kommunernas understöd­ jande verksamhet. Regeln innebär, att understöd ej får lämnas enskild kommunmedlem i annan ordning än gällande fattigvårdslag stadgar eller eljest enligt lag eller författning är medgivet. I enlighet med denna regel ha bl. a. beslut om stipendier samt beslut om arbetslöshets- eller bostads­ understöd, som lämnats utöver vad kommunerna ägt utgiva enligt sär­ skilda författningar, blivit undanröjda såsom överskridande den kom­ munala befogenheten. Grunden till denna rättstillämpning anser kommit­ tén närmast vara den, att författningarna på socialvårdens område, av vilka fattigvårdslagen är den viktigaste, funnits böra tolkas så, att de ut­ tömmande angiva de fall, i vilka understödsverksamhet utgör kommuns gemensamma angelägenhet.

Reformförslag.

Såväl före som efter de nuvarande kommunallagarnas tillkomst ha fram­ ställts åtskilliga förslag till utvidgning av kommunernas beslutanderätt. De flesta av dessa förslag ha avsett ett utsträckande av den kommunala befogenheten till någon speciell verksamhetsgren (försvarsändamål, stipendiegivning, enskild väghållning, elektrifiering, bostadsförsörjning). Den vidgade befogenheten har man önskat ernå antingen genom ändring i kom­ munallagarna eller genom särskild lagstiftning. Andra förslag ha syftat till en generell utvidgning av den kommunala kompetensen. Kommittén har i särskilda avsnitt av sitt betänkande (s. 20—23; 26—59) redogjort för dessa förslag och i förekommande fall för de yttranden, som avgivits över desamma. Till denna redogörelse må här få hänvisas. 1 detta sam­ manhang skall endast redovisas två förslag av mera generell innebörd, i vilka kompetensstadgandet närmare utformats. Det första av dessa förslag väcktes i samband med det i proposition

20 Kungl. Maj:ts proposition nr HÖ.

till 1930 års riksdag framlagda förslaget till nya kommunallagar. Propo­ sitionen upptog en kompetensbestämmelse av i princip samma innehåll som den sedermera godtagna, dock fanns mellan orden »sina» och »gemensamma» inskjutet ordet »medlemmars». I motioner i anledning av propositionen (I: 287 och 288 av herr Möller in. fl. samt II: 445 och 440 av herr Hansson i Stockholm in. fl.) hemställdes, att ifrågavarande stad­ gande skulle erhålla följande lydelse: »Kommunen äger att själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina välfärds-, ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan.» Såsom skäl för sin hemställan anförde motionärerna:

Uttrycket »vårda sina medlemmars gemensamma ordnings- och hushållsangelägenheter» har genom den rättspraxis, som tillämpats, varit synnerligen hinderlig för den kommunala verksamheten. Uttrycket »gemen­ samma angelägenheter» har så tolkats, att ändamålsenliga och välmotive­ rade åtgärder ej kunnat vidtagas, emedan dessa åtgärder endast tillgodo­ sett ändamål med mera begränsat tillämplighetsområde och ej ansetts vara till gagn för flertalet av kommunens inedlemmar. Sålunda har kommun ej ansetts ha rätt att lämna bidrag till elektrifiering, anläggande av avlopps­ ledningar, anläggande eller förbättrande av bro eller utfartsvägar m. m., då dessa åtgärder ej varit till gagn för kommunen i dess helhet. Detta har medfört, antingen att kommunen på en gång måst utföra dessa anlägg­ ningar för hela kommunen, varigenom det blivit en kommunens gemen­ samma angelägenhet i stället för att successivt utföra dessa anläggningar, vilket för kommunen varit mera ekonomiskt fördelaktigt, eller ha i kom­ muner med sammanträngd befolkning dessa måst uppdelas i municipalsamhällen, vilket ur såväl förvaltnings- som skatteutjämningssynpunkter ibland varit mindre tillfredsställande. Vi anse därför, att uttrycket »med­ lemmars gemensamma» bör utgå och ersättas av sådana bestämmelser, vilka giva större utrymme åt kommunernas verksamhet. Även i annat hänseende anse vi, att ändring av denna paragraf bör före­ tagas. Genom en rad lagar och förordningar ha kommunerna tilldelats uppgifter, vilka enligt gängse språkbruk knappast kunna inrymmas i be­ greppet »ordnings- och hushållsangelägenheter», utan fastmera äro att hän­ föra under begreppet välfärdsanordningar, varför vi anse att detta bär komma till uttryck i lagtexten. I

I anledning av dessa motio'ner yttrade konstitutionsutskottet (utlåtande nr 30), att något behov av den väsentliga utvidgning av kommunernas upp­ gifter, som motionärerna syntes eftersträva, icke torde föreligga. Om den i motionerna föreslagna synnerligen vaga formuleringen beslutades, komme följden sannolikt att bli, att åtminstone till en början stor osäkerhet uppstode rörande omfattningen av kommunernas befogenheter. Nu gällande bestämmelser hade genom den i praxis givna tolkningen fått en jämförelse­ vis klar och bestämd betydelse. Utskottet fann det emellertid lämpligare att såsom kommuns uppgift angiva för kommunen gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter; ordet »medlemmars» i Kungl. Maj:ts förslag

Kungl. Maj.ts proposition nr ViO. 21

ansågs därför böra utgå. Ätta ledamöter av utskottet reserverade sig till förmån för den i motionerna föreslagna lydelsen. Riksdagen gillade vad utskottet föreslagit. Det andra här avsedda förslaget har framförts av kommunindelningskommittén i dess betänkande med förslag till riktlinjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner (SOU 1945:38). I detta betänkande har förordats vissa ändringar i 87—90 §§ lagen om kommunal­ styrelse på landet av innebörd, att ansvaret för stadsstadgornas tillämpning inom område på landet skall direkt åvila primärkommunen och att — åt­ minstone i regel — någon specialkommun (municipalsamhälle) för ända­ målet icke bildas. Kommunindelningskommittén har emellertid även före­ slagit en principiell utvidgning av kommunernas befogenheter. Till stöd för detta förslag har nämnda kommitté anfört, att en enligt dess uppfatt­ ning alltför restriktiv tolkning av begreppet »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» icke sällan hindrat en tidsenlig utveckling av :len kommunala verksamheten. Icke minst hade detta varit fallet beträf­ fande primärkommunernas befattning med ordnandet av förhållandena inom tätorterna på landet. Kommittén har vidare yttrat:

Genom de av kommittén föreslagna ändringarna i municipallagstiftningen och den hithörande speciallagstiftningen skulle visserligen svårig­ heterna undanröjas i vad avser sådana angelägenheter, beträffande vilka direkta skyldigheter koinme att åläggas kommunerna och beträffande vilka lagstiftningen eljest komme att innefatta ett klart bemyndigande för kom­ munerna. Ifrågavarande verksamhetsfält äro emellertid så omfattande och lämna möjligheter för så skiftande kommunala initiativ, att alla tänkbara uppgifter svårligen kunna förutses i speciallagstiftningen. Tolkningen av speciallagstiftningens innehåll kan även vålla formella svårigheter, icke minst då det gäller skyldigheter eller bemyndiganden, som endast indirekt komma till uttryck i författningarna. Det finnes därför anledning att an­ taga, att ur allmän synpunkt önskvärda kommunala företag, vilka det ligger i de flesta kommunmedlemmarnas intresse att genomföra, alltjämt kunna komma att förhindras genom överklaganden från enskilda kommun­ medlemmar med motivering, att företaget icke kan anses utgöra någon kommunens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenhet. Det synes därför angeläget, att möjligheter beredas för en mot den kom­ munala verksamhetens tidsenliga utveckling svarande tolkning av 3 § i kommunallagarna. En revision av tidigare praxis torde icke vara att för­ vänta utan ätt paragrafens ordalydelse ändras. Kommittén vill därför för­ orda, att cn sådan ändring vidtages. Ändringen synes förslagsvis kunna ske genom tillägg av ett nytt andra stycke till paragrafen av följande innehåll: »Med gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter förstås icke endast sådana angelägenheter som angå samtliga eller det övervägande flertalet kommunmedlemmar utan även sådana, som eljest äro ägnade att tillgodose eller främja allmänna intressen inom kommunen.» En principiell utvidgning av kommunernas befogenheter synes väl moti­ verad jämväl med hänsyn till de av kommittén föreslagna större och bär­

22 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

kraftigare kommunernas ökade möjligheter till insatser inom andra verk­ samhetsområden. Det avsedda ändamålet med kommunsammanslagningen blir i viss mån beroende av att kommunerna erhålla formella möjligheter till utveckling av den kommunala verksamheten.

Kommimallagskommittén.

I det kapitel av sitt betänkande, vari kommittén föreslår ändringar i kommunallagarnas bestämmelser om borgerlig primärkommuns kompe­ tens, har kommittén inledningsvis framfört vissa allmänna synpunk­ ter på gällande bestämmelsers avfattning och tillämpning. Kommittén påpekar härvid att det allmänna kompetensstadgandet i ej obetydlig mån givit möjlighet till sådan elasticitet vid rättstillämpningen som man åsyf­ tade vid dess avfattning. Kommittén finner likväl, att den kraftiga utveck­ ling av kommunernas uppgifter, som försiggått under senare delen av förra århundradet och under det innevarande, sprängt den författningsmässiga ramen för kommunernas verksamhet, översikten i bil. 1 vid betänkandet visade, att kommunerna i betydande omfattning vidtoge åtgärder och främ­ jade ändamål, som i rättspraxis ansåges falla utanför den kommunala be­ fogenheten. På olika områden förekommo dessutom kommunala initiativ och insatser beträffande vilka kommunernas befogenhet icke prövats av regeringsrätten, men vilkas förenlighet med gällande lag sådan denna tol­ kades i rättspraxis kunde starkt ifrågasättas. Det existerade sålunda en motsättning mellan å ena sidan vad som mångenstädes i det praktiska kom­ munallivet uppfattades såsom kommunala angelägenheter och å andra sidan de rättstillämpande myndigheternas praxis. Kommittén anser, att på grund av berörda motsättning de legala grän­ serna för kommunernas verksamhet borde vidgas. En sådan utvidgning frainstode emellertid enligt kommitténs uppfattning såsom befogad även ur materiella synpunkter. Den kommunala beslutanderätten vore nämligen i flera hänseenden alltför begränsad för att kommunerna skulle kunna vara verksamma på områden, där kommunala insatser påkallades av all­ männa intressen. Den av kommittén lämnade översikten av praxis gåve flera exempel på fall, där kommunala åtgärder av sådant slag ansetts falla utanför den kommunala behörigheten. Orsakerna till den restriktiva rätts­ tillämpningen vore att finna dels i den förut nämnda tolkningsregeln, att understöd ej ansåges kunna lämnas enskild kommunmedlem annorledes än på grund av särskild författningsföreskrift, dels ock i den nuvarande kompetensbestämmelsens avfattning, särskilt i följd av den tolkning som i åtskilliga fall givits uttrycket »gemensamma» angelägenheter. Efter att ha kritiserat den språkliga avfattningen av kompetensbestäm­ melsen i 1930 års kommunallagar, har kommittén anfört att såväl under kommunalförordningarnas giltighetstid — då användningen av ordet gemensamma, såsom hänförande sig till kommunens medlemmar, var för-

Kungl. Maj:is proposition nr l'iO. 2:5

mellt oantastlig — som efter tillkomsten av 19110 års kommunallagar kra­ vet på att angelägenheterna skola vara gemensamma spelat en betydande roll. Detsamma hade lett till att man ofta bedömt frågan om kommun kunnat sätta i gång ett företag eller främja en verksamhet väsentligen med hänsyn till om den kommunala åtgärden kommit kommunens medlemmar i gemen till godo. Enligt kommitténs mening hade man till grund för be­ dömandet huvudsakligen lagt en kvantitativ värdering. Kommittén fort­ sätter: En dylik värderingsgrund var i äldsta tid naturlig för de lokala menig­ heterna, som då väsentligen sammanhöllos av gemensamma ekonomiska in­ tressen. Även den moderna kommunen kan i viss mån sägas ha bibehållit en sådan karaktär. Huvudparten av de angelägenheter som numera an­ komma på kommunerna kan emellertid icke sägas avse rent ekonomiska intressen. Kommunernas uppgifter på exempelvis socialvårdens och under­ visningens områden äro företrädesvis av annan art. De torde bättre kunna karakteriseras såsom avseende allmänna intressen, som på ett eller annat sätt äro knutna till kommunerna. De flesta av de kommunala angelägen­ heter som erhållit sin reglering inom speciallagstiftningen torde vara av denna art. Den utveckling som den kommunala verksamheten undergått genom att allt flera uppgifter, som enligt äldre uppfattning icke voro gemensamma, genom lag eller författning lagts på kommunerna har bi­ dragit till att i det allmänna föreställningssättet undanskjuta gemensamhetssynpunkten även beträffande angelägenheter, som icke äro reglerade i speciallagstiftning. I stället för att fråga sig hur många kommunmed­ lemmar eller hur stora delar av kommunens område som har gagn av en viss åtgärd, anlägger man allt mer den synpunkten om det är lämpligt, ändamålsenligt, skäligt o. s. v. att åtgärden handhaves eller understödjes av kommunen. Den kvantitativa värderingen har sålunda i betydande mån ersatts av en kvalitativ uppskattning. Vad som nu anförts kan måhända även uttryckas så, att gemensamhetsbegreppet i det allmänna föreställningssättet erhållit en annan innebörd än den hävdvunna. Enligt denna förändrade uppfattning är en angelägenhet att anse såsom gemensam, därest till densamma knyter sig ett allmänt in­ tresse av sådan art och styrka, att angelägenheten bör bliva föremål för kommunal omvårdnad. Det bör framhållas, att det icke är ett dylikt gemensamhetsbegrepp kommittén åsyftar, när den talar om gemensamhetskravet, gemensamhetssynpunkten etc. Kommittén avser i sådana sammanhang be­ greppet i dess traditionella, kvantitativa bemärkelse. Enligt kommitténs åsikt är den förändrade synen på hithörande spörsmål en naturlig konsekvens av kommunernas ändrade ställning inom svenskt samhällsliv och de nya och vidgade uppgifter som numera tillkomma kom­ munerna. Liksom samhälleliga åtgärder överhuvud betingas av de därmed förenade allmänna intressena bör också allmänintresset vara bestämmande för den kommunala verksamheten. Givetvis har rättspraxis icke varit helt främmande för dylika synpunkter. —- Så länge uttrycket »gemensamma» bibehålies i kompctensbestämmelsen, torde det dock icke kunna förväntas, åt! kommunerna i rättstillämpningen tillerkännas den större rörelsefrihet som den nyss antydda utvecklingen synes motivera. För ernående av eu sådan frihet för kommunerna synes det vara nödvändigt att giva kompetensstadgandet en lydelse, där beteck­ ningen »gemensamma» angelägenheter icke ingår.

24 Kungl. Maj.ts proposition nr l'iO.

Kommittén har i förevarande sammanhang även granskat begreppet »ordnings- och hushållningsangelägenheter» men funnit att detta icke haft samma betydelse för myndigheternas rättstillämpning som gemensamhetskravet. Däremot hade uttrycket genom sin ålderdomliga, för nutida språk­ bruk tämligen främmande avfattning vållat osäkerhet och undran i den praktiska kommunalverksamheten. Sammanfattningsvis anför kommittén, att uttrycket ordnings- och hushållningsangelägenheter — bortsett från de befogenheter av ringa praktisk betydelse, som inrymdes under begreppet ordningsangelägenheter — icke gåve något besked om föremålen för den kommunala verksamheten. Uttrycket vore icke mer upplysande än om det i stället stode förvaltningsangelägenheter eller helt enkelt angelägen­ heter. Det vore en yttre beteckning, som kunde användas hur än kommu­ nalverksamhetens föremål växlade. Den reella innebörden av det nuva­ rande kompetensstadgandet vore därför, att kommun ägde att själv vårda sina (gemensamma) angelägenheter. Som den verkliga betydelsen icke framginge av stadgandet utan detsamma skenbart angåve angelägenheter­ nas art, vore redan av denna anledning en ny avfattning påkallad. Kommittén har härefter närmare behandlat principerna för den kompetensutvidgning, kommittén sålunda av olika anledningar funnit befogad. Den har härvid utgått från den vid kritiken av gällande bestämmelser antydda grundsatsen, att det avgörande för kommuns rätt att driva en verksamhet eller understödja ett ändamål borde vara om den kommunala åtgärden tillgodosåge ett allmänt, ett samhälleligt intresse inom kommunen. Allmänintresset borde bli bestämmande för tillämpningen av det nya mer allmänt hållna kompetensstadgande, som kommittén ville för­ orda. Detta betydde emellertid ej, att den kommunala verksamheten inom obestämda gränser lämnades full frihet. Verksamheten borde vara under­ kastad dels vissa principiella normer, dels ock begränsningar av mera spe­ ciell natur. Beträffande nämnda principiella normer har kommittén endast anfört, att det bleve de rättstillämpande myndigheternas uppgift att i förekom­ mande fall tolka deras begränsande innebörd. Dessa normer hade i viss män kommit till uttryck i de grunder, som enligt kommunallagarna gällde för överklagande av kommunala beslut. Kommittén har i detta samman­ hang understrukit, att den allmänna objektivitets- och rättviseprincip, som gällde inom all offentlig förvaltning, självfallet alltjämt borde vara ett rättesnöre för den kommunala verksamheten. Vid sidan av dessa generella regler har kommittén i anslutning till gäl­ lande bestämmelser funnit ytterligare begränsningar i fråga om kommu­ nernas verksamhet böra uppställas i tre olika avseenden. 1. En given sådan begränsning låge enligt kommitténs mening däri att de samhälleliga angelägenheter, som kunna bli föremål för kommuns om­ vårdnad, måste vara lokaliserade till kommunen. Detta innebure visser­

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 25

ligen icke att företaget eller verksamheten måste bedrivas inom den egna kommunens gränser. Men det måste fordras, att det allmänna intresse som tillgodoses genom den kommunala åtgärden hänför sig till den egna kom­ munen. Hänför sig intresset till riket såsom sådant, såsom fallet t. ex. vore med det militära försvaret, eller till en annan kommunal enhet, fölle åt­ gärden utanför kommunens kompetens. 2. Liksom f. n. gäller borde kommunen vidare icke äga befatta sig med angelägenheter, vilkas handhavande enligt gällande författningar tillkomme annan. Denna undantagsregel medförde, att efter sjukkasseväsendets om­ organisation i enlighet med lagen den 3 januari 1947 om allmän sjukför­ säkring kommunerna ej vidare ägde anslå medel till sjukkasseverksamhet. 3. Den tredje av kommittén förordade begränsningsregeln anknyter till den tidigare omnämnda grundsatsen, att understöd ej kan lämnas enskild kommunmedlem i annan ordning än gällande fattigvårdslag stadgar eller eljest enligt särskild lag eller författning är medgivet. Enligt kommitténs mening borde denna regel upprätthållas även i fortsättningen såvitt angår socialvården i trängre bemärkelse, varmed kommittén avser samtliga de åtgärder vilka gå ut på tryggande av behövande personers livsuppehälle i allmänhet. Till stöd härför har kommittén anfört: Den egentliga socialvårdens utformning och organisation är en angelä­ genhet som bör ankomma på staten. Endast staten har den allmänna över­ blick över de olika hjälpbehoven, som kräves för att kunna utvälja de om­ råden, där samhälleliga åtgärder äro mest påkallade, och giva dessa åt­ gärder den lämpligaste formen. Den enhetlighet och samordning mellan olika hjälpformer som är oundgänglig för en rationell socialvård synes kunna ernås blott om densamma bedrives i av staten reglerad ordning. En självständig kommunal understödsverksamhet på det centrala sociala om­ råde varom här är fråga synes därför utesluten.

Att kommittén sålunda endast i begränsad utsträckning förordar upp­ rätthållande av den gällande grundsatsen i fråga om kommuns understöd­ jande verksamhet innefattar en betydelsefull utvidgning av den kommu­ nala beslutanderätten. Kommittén har härutinnan anfört: Beträffande understöd åt enskilda för andra ändamål än sådana som tillgodoses inom den egentliga socialvårdens ram föreligger i allmänhet icke behov av statlig reglering. Där dylika understöd utgöra naturliga led i en verksamhet av annan art och i annat syfte, vilken det i och för sig till­ kommer kommunerna att bedriva eller främja, synes därtör för rätten att bevilja understöd icke böra krävas uttryckligt bemyndigande i särskild för­ fattning. Det bör med andra ord kunna i princip överlåtas åt kommunerna själva att avgöra om och i vilken mån främjande av ett kommunalt ända­ mål må ske medelst understöd åt enskilda personer. Ett praktiskt exempel på vad som här åsyftas utgör den kommunala verksamheten på undervis­ ningens och bildningsväsendets område. Här kunna understöd åt enskilda i form av stipendier, inackorderingsbidrag o. dyl. ha en betydelsefull upp­ gift såsom kompletterande och effektiviserande en i andra former bedriven

2(5 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

verksamhet. Det kan exempelvis vara lämpligare att, i stället för att upp­ rätta kommunalt gymnasium, utgiva bidrag till elevers resor till eller in­ ackordering i kommun, där gymnasium finnes. En dylik kommunal understödsgivning bör liksom annan samhällelig verksamhet givetvis präglas av planmässighet och objektivitet. Detta inne­ bär bl. a., att ett kommunalt understödsbeslut icke får ha karaktären av ett obehörigt gynnande av viss eller vissa kommunmedlemmar i jämförelse med de övriga. Det ligger visserligen i sakens natur, att kommunala under­ stöd för det ena eller andra ändamålet i allmänhet icke kunna komma alla kommunmedlemmar till godo; vanligen måste understödsgivningen begrän­ sas till ett mindretal kommunmedlemmar och differentieras med hänsyn till de växlande behoven av kommunala bidrag. Men en sådan begränsning och differentiering måste ske med beaktande av kravet på rättvisa och objektivitet i den kommunala förvaltningen. En understödsverksamhet, som framstår som ett otillbörligt tillgodoseende av enskilda gruppers eller personers särskilda intressen eller behov, bör sålunda icke vara tillåten. Kommunala beslut av sådan innebörd måste anses överskrida den kommu­ nala befogenheten. För att en kommunal understödsgivning skall kunna bedrivas så, att de nu anförda synpunkterna bliva tillgodosedda, torde det i allmänhet bliva erforderligt, att kommunerna besluta vissa grunder för verksamhetens ut­ övande. Genom uppgörandet av sådana grunder tvingas kommunerna att närmare överväga arten och räckvidden av sina understödsåtgärder och deras förenlighet med allmänna intressen. Härigenom minskas faran för ett obehörigt tillgodoseende av vissa gruppers eller enskilda kommunmed­ lemmars intressen och överhuvud för en godtycklig och tillfällighetspräglad understödsgivning.

Kommittén har i sistnämnda hänseende vidare uttalat, att där ej sär­ skilda förhållanden föranleda till annat lagligheten av ett sådant kommu­ nalt understödsbeslut, vartill den vidgade befogenheten gåve möjlighet, borde göras beroende bl. a. av om kommunen bestämt grunder för verk­ samhetens handhavande. Kommittén tillägger, att ett sådant särskilt för­ hållande torde kunna anses föreligga, där understödsgivning kan ifrågakomma blott i något enstaka fall. Även vid en dylik begränsad understöds­ givning måste emellertid det allmänna kravet på rättvisa och objektivitet i den kommunala verksamheten upprätthållas i full utsträckning.

Kommitténs förslag om nya principer för kommuns understödjande verk­ samhet innebär, såsom i det föregående antytts, en utvidgning av den kom­ munala beslutanderätten, vilken skulle få särskild betydelse i fråga om rätten att anslå medel till studiestipendier. Förut har också nämnts, att kommunens verksamhetsområde skulle vidgas om, som kommittén för­ ordar, »gemensamhetskravet» ersattes med »allmänintresset» såsom grund­ val för denna beslutanderätt. Kommittén har i ett särskilt avsnitt av sitt betänkande undersökt de förordade principernas tillämp­ ning i n o in vissa områden av kommunal verksamhet, där formliga förslag väckts rörande vidgade befogenheter eller frågan om den

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 29

försäljning av grus från kommunalt grustag o. s. v. Behovet att skapa arbetstillfällen åt arbetslösa eller hindra hotande arbetslöshet kan moti­ vera igångsättande och drivande av företag, som icke ha ett sådant sam­ band med äldre kommunala verksamhetsgrenar. I övrigt kunna arten och omfattningen av de näringsföretag, beträffande vilka kommunal drift kan if rågakomina, icke överblickas. Det måste hänskjutas till rättspraxis att med beaktande av omständigheterna i de särskilda fallen bedöma vad som bör vara tillåtet för kommunerna. Motsvarande synpunkter torde i tillämpliga delar vara att anlägga på kommunernas understödjande av den enskilda företagsamheten. Förelig­ ger ett allmänt intresse av kommunalt stöd åt enskilt företag, bör kom­ munen i princip kunna lämna sådant stöd. Särskilt är det angeläget att kommunerna äga befogenhet att medelst lån, tecknande av borgen eller annorledes medverka till uppehållande av driften vid industrier eller andra företag i sådana fall, där ett nedläggande eller inskränkande av driften skulle föranleda arbetslöshet i kommunen. Kommittén understryker emellertid att dylika kommunala åtgärder lik­ som subventionsverksamhet till förmån för den enskilda industrien i syfte att erhålla ökat skatteunderlag kunde komma i motsättning till pågående strävanden att åstadkomma en ur rikssynpunkt rationell lokalisering avnäringslivet till olika orter och områden. En ohämmad kommunal kon­ kurrens om industrien med lämnande av subventioner skulle allvarligt äventyra framgången för dessa strävanden. Man syntes därför ha all an­ ledning atf ställa sig tveksam till en uppmjukning av den nuvarande restriktiva praxis i fråga om industrisubventioner. I varje fall förefölle denna praxis böra bibehållas intill dess någon form av allmän kontroll eller reglering av näringslivets lokalisering kommit till stånd. En verksamhetsgren, där införandet av »allmänintresset» såsom norm för kommunernas beslutanderätt enligt kommitténs uppfattning skulle medföra att området för denna vidgades, är den kommunala medelsanvis­ ningen för anordnande av allmänna samlingslokaler. Från statsmakternas sida (1945 års statsverksprop. V huvudtiteln, p. 25 samt riksdagens skrivelse 5/1945) har uttalats att denna medelsanvisning borde betraktas som en gemensam hushållningsangelägenhet, därest om­ ständigheterna vore sådana, att statslån eller statsbidrag beviljas eller uppenbarligen kan utgå för ändamålet. Såsom vid redogörelsen för gäl­ lande rätt antytts står rättspraxis i överensstämmelse med dessa uttalan­ den. Enligt kommitténs mening borde emellertid kommuns befogenhet i fråga om anslag till samlingslokaler i princip icke vara beroende av om för­ hållandena i det särskilda fallet i allo äro sådana, att statslån eller stats­ bidrag kan erhållas. Den kommunala befogenheten borde i stället vara stödd på kommunallagarna och betingas av om anordnandet av den ifråga­ varande samlingslokalen kan anses tillgodose ett allmänt intresse inom kommunen. Kommittén tillägger: Det är emellertid givet, att de för statsunderstöds åtnjutande gällande

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 110.

bestämmelserna i viss mån äro ägnade att tjäna till ledning vid bedöman­ det huruvida kommunalt bidrag kan anses främja ett sådant intresse. För­ utsättning för understöd från kommun bör sålunda vara, att det föreligger ett behov av lokaler för ortens föreningsliv. Är den till anslag ifrågasatta lokalen avsedd att tillgodose även andra behov än föreningslivets, får vid anslagets utmätande hänsyn tagas blott till föreningslivets behov, såvida ej också främjande av de andra behoven faller inom kommunens behörighet och anslaget tillika åsyftar ett sådant främjande. Vidare bör fordras ga­ ranti i en eller annan form för att lokalen verkligen kommer förenings­ livet i orten till godo; av särskild vikt i detta hänseende är, att tillhanda­ hållandet av lokalen sker opartiskt. Utan dylik garanti kan ej det all­ männa intresse anses vara för handen, som utgör grunden för den kommu­ nala kompetensen.

Kommittén har anlagt enahanda synpunkt på frågan om kom in unens understödjande av hemvärnet genom anslag m. in. till lokaler för dess verksamhet. Kommittén anför härutinnan, att kommun borde vara berättigad att med stöd av det allmänna kompetensstadgandet i kommunallagarna ställa lokaler till hemvärnets förfogande att användas såsom hemvärnsgårdar e. dyl. I övrigt har kommittén kommit till den slutsatsen, att understödjande av hemvärnet liksom hittills borde, i likhet med åtgärder för andra militära ändamål, i princip anses falla utanför kommuns befogenhetsområde. Enligt kommitténs mening borde sådant understödjande ej heller göras till kommunal angelägenhet genom special­ lagstiftning. Kommittén avvisar sålunda 1945 års hemvärnskommittés för­ slag till sådan lagstiftning. -— I detta sammanhang gör kommittén även ett uttalande om kommunala bidrag till skytter öreisen. Kommittén fin­ ner det idrottsliga momentet i skjutövningarna så starkt, att det borde till­ mätas betydelse för kompetensfrågan. Understödjande av idrottsändamål hade i praxis ansetts tillhöra kommuns befogenhetsområde. Kommun borde därför ej heller förmenas att lämna anslag till skytterörelsen. De föreslagna nya principerna för kommuns understödjande verksam­ het få särskild betydelse i fråga om kommuns befogenhet att anslå medel till stipendier och andra studiebidrag samt till understöd åt enskilda för elektrifieringsändamål. Beträffande stipendiegivning från kommunernas sida har, såsom inled­ ningsvis berörts, en särskild förordnad utredningsman föreslagit, att i en speciell lag skulle stadgas att lands- och stadskommun samt landsting ägde att utan hinder av vad i lag stadgades om kommuns beslutanderätt, anslå medel för underlättande av studier. Utredningsmannen har vidare funnit vissa normerande bestämmelser erforderliga beträffande den kommunala stipendieverksamheten och förordat, att dessa bestämmelser intagas i en särskild tillämpningskungörelse. Bestämmelserna avse bl. a. att studierna skola bedrivas vid viss läroanstalt, som står under inseende av statlig myndighet, eller enligt korrespondensmetoden och därvid ha samma mål

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-0. 31

som studier vid läroanstalt av nämnda slag, att tilldelning av stipendium endast skall kunna äga rum till den som visat god lämplighet för vald utbildningslinje och är i behov av ekonomisk hjälp för studierna, att sti­ pendium skall beviljas för viss tid i sänder och att den som erhållit sti­ pendium skall äga viss företrädesrätt till fortsatt stipendium, att ansökan om stipendium skall ingivas före viss, på lämpligt sätt kungjord tid samt att myndighet, som enligt kommunens beslut handhar tilldelning av sti­ pendierna, skall samråda med rektor eller studieledare angående sökan­ dens lämplighet för studierna. Kommittén anser däremot, att den kommunala beslutanderätten i före­ varande hänseende borde kunna vidgas utan att bemyndigande ges i en särskild författning. Kommunerna verkade redan nu på olika sätt på un­ dervisningens och bildningsväsendets områden. Denna understödsverksamhet utanför den egentliga socialvården hade kommittén ansett böra falla inom den kommunala kompetensen. En rätt för kommunerna att främja hithörande ändamål även genom understöd i penningar eller i annan form åt enskilda kommunmedlemmar skulle innebära en naturlig komplette­ ring av den verksamhet kommunerna sålunda ägde bedriva. Det vore där­ för motiverat, att denna rätt inginge i de allmänna befogenheter, som tillkomme kommunerna enligt kommunallagarna. Kommittén anser alltså att en sådan speciell lagstiftning för ändamålet, som föreslagits av den särskilda utredningsmannen, kan undvaras. Kommittén tillägger, att det borde ankomma på kommunerna själva att bestämma erforderliga nor­ mer för stipendiegivningen. Både principiella och praktiska skäl talade nämligen mot att kommunerna bundes av allmänna författningsföreskrifter i fråga om dispositionen av de medel, som de önskade anslå för ifråga­ varande ändamål. Med anledning av att utredningsmannen ansett att rätt att anslå medel till underlättande av studier borde fastslås i lag även för landstingens del, har kommittén framhållit, att något behov av sådan lagstiftning hittills icke syntes ha gjort sig gällande. Därest motsvarande befogenhet kunde ernås för primärkommunernas del utan särskild lagstiftning, borde därför icke f. n. övervägas att tillskapa eu allenast landstingen avseende författ­ ning i detta ämne. I fråga om bidrag till elektrifiering anser kommittén bl. a. med hänsyn till att en allmän verksamhet i syfte att trygga försörjningen med elektrisk energi tillhör kommuns befogenhet, att kommunerna borde vara berättigade att även lämna understöd till enskilda för elektrifiering. För bidragsgivningen borde gälla de betingelser, soin kommittén uppställt för understödsverksainhet utanför den egentliga socialvården i allmänhet. Bidragsgivningen borde sålunda icke få bedrivas så, att vissa kommunmed­ lemmar bleve obehörigt gynnade i jämförelse med de övriga. Vidare borde kommunen i regel bestämma grunder för verksamheten.

32 Kungl. Maj:ts proposition nr ltO.

Kommittén har i förevarande sammanhang även behandlat kommuner­ nas verksamhet på bostadsförsörjningens område. Såsom i det föregående nämnts ha kommunerna genom särskild lagstiftning under år 1947 givits vidsträcktare befogenheter på detta område. Kommittén har emellertid funnit, att dessa i princip sammanfölle med de befogen­ heter i fråga om bostadspolitiken, som med tillämpning av de föreslagna nya grunderna för kommunernas understödjande verksamhet borde inrym­ mas i kommuns allmänna kompetens. I allt fall vore detta fallet, om den nya lagstiftningen finge anses utgå från att subventionsgivningen borde bedrivas efter vissa allmänna principer, som enligt kommitténs mening borde vara bestämmande för all understödsgivning från samhällets sida, och i regel med tillämpning av vissa av kommunerna bestämda grunder för verksamheten. Under denna förutsättning syntes en allmän utvidgning av kommunernas beslutanderätt göra 1947 års lagstiftning på området överflödig. Däremot anser kommittén, att formerna för den kommunala h j ä 1pen till arbetslösa alltjämt borde regleras i en särskild författ­ ning. Skälen för att på den egentliga socialvårdens område bibehålla kravet på särskild författningsföreskrift för kommuns rätt att utgiva un­ derstöd till enskild kommunmedlem vägde nämligen särskilt tungt i fråga om arbetslöshetsunderstöd. En fri kommunal understödsverksamhet skulle bryta sönder den statliga arbetslöshetspolitiken. Den nuvarande rättspraxis i fråga om kommunala arbetslöshetsunderstöd borde sålunda upprätthållas. Detta innebure emellertid icke, att kommunerna skulle vara förhindrade att på annat sätt än genom direkta understöd bedriva verksamhet för att lindra arbetslöshet t. ex. genom igångsättande av arbetsföretag i sådana fall, då företaget i och för sig icke är en kommunal angelägenhet. Kommun borde vidare i liknande syfte kunna understödja industrier och andra en­ skilda näringsföretag; ett beaktande av önskemålet om en ändamålsenlig lokalisering av näringslivet kunde emellertid föranleda ett annat bedö­ mande av dylika kommunala åtgärder. I

I fråga om den föreslagna nya kompetensbestämmelsens av­ fattning har redan förut antytts, att kommittén tänkt sig ett mera all­ mänt hållet stadgande, där den av kommittén förordade utvidgningen av den borgerliga primärkommunens kompetens skulle komma till uttryck. Kommittén har understrukit, att det framdeles i stort sett måste bli en uppgift för rättstillämpningen att närmare angiva gränserna för den kom­ munala befogenheten. Kommittén har sålunda funnit det olämpligt att i kommunallagarna angiva kommunernas uppgifter genom uppräkning eller exemplifiering. Med en bestämning av den kommunala kompetensen ge­ nom en allmän formel bevarades bättre kommunernas frihet att med be­ aktande av de lokala förhållandena och tidslägets växlingar taga egna ini­ tiativ och göra självständiga insatser på olika verksamhetsområden.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 27

kommunala behörigheten eljest under senare tid varit föremål för särskild uppmärksamhet. Rörande detta avsnitt torde i detta sammanhang böra an­ märkas följande. Till en början är uppenbart, att i den män allmännyttiga an­ ordningar i särskilda kommundelar hittills ansetts falla utanför den kommunala kompetensen därför att de icke varit till gagn för ett tillräckligt stort antal kommunmedlemmar eller en tillräckligt be­ tydande del av kommunen, hindret i viss mån kommer att undanröjas genom att gemensamhetskravet bortfaller. Detta får —- som kommittén framhållit — speciell betydelse i fråga om kommunens åtgärder för til 1godoseende av särskilda tätortsbehov och för understöd­ jande av det enskilda vägväsendet. Vad angår förstnämnda verksamhets­ område understryker emellertid kommittén, att en vidgning av den kom­ munala kompetensen beträffande till särskilda områden lokaliserade ange­ lägenheter självfallet ej giver primärkommun befogenhet att befatta sig med sådana tätorlsangelägenheter inom kommunen, för vilkas vårdande särskilt municipalsamhälle bildats. I dylikt fall gällde nämligen regeln att från kommuns kompetens äro uteslutna sådana angelägenheter, vilkas handhavande enligt gällande författningar tillkommer annan. Beträffande kommunernas bidrag till det enskilda väg­ väsendet, framhåller kommittén att rättspraxis syntes uppställa jäm­ förelsevis stora krav i fråga om vägföretagets allmänna betydelse för att godkänna sådana bidrag. Särskilt då det gällde byggande av väg vore för­ utsättningarna väsentligen andra för att statsbidrag skulle få åtnjutas för företaget enligt kungörelsen den 3 december 1943 (nr 800). Denna toge nämligen sikte blott på kostnadsfrågan: statligt byggnad sbidrag kan utgå, om anläggningen är uppenbarligen betungande för väghållarna. Det vore uppenbart, att statsbidrag till vägunderhåll kunde ifrågakomma i långt flera fall än där nuvarande praxis tilläte kommun att lämna bidrag till samma ändamål. Kommittén fortsätter: Vid ett utbyggande och iståndhållande av de enskilda vägarna äro all­ männa intressen av stor vikt fästa. En enskild väg är sällan av betydelse blott för de egentliga vägintressenterna, d. v. s. i regel ägarna av de fastig­ heter som beröras av vägföretaget. Sålunda ha givetvis de, som bo utmed vägen utan att vara fastighetsägare, intresse av densamma. Men även för kommunen i övrigt har anordnandet av en ny väg eller förbättrandet av en gammal ofta ej ringa betydelse genom att framkomstmöjligheterna mellan olika delar av kommunen ökas till fromma för det ekonomiska och kultu­ rella livet i orten. Särskilt för landskommunernas del innebär ett väl ut­ vecklat enskilt vägsystein ett viktigt komplement till de allmänna vägarna genom att det underlättar avsättningen av jord- och skogsbrukets produkter och tillförseln av för jordbruket erforderliga varor. Fördelarna för lantbruksnäringen i en viss kommun att ha tillgång till goda vägar komma även kommunen såsom sådan till godo. Ett direkt kommunalt intresse synes vara, att tillfredsställande vägförbindelser finnas från kommunens olika

28 Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

delar till dess skolor. Ett förgrenat vägsystem kan för övrigt erbjuda möj­ ligheter till rationalisering av kommunernas skolväsen genom att vissa skolor kunna nedläggas och undervisningen flyttas till en centralt belägen skola, dit eleverna föras med skolskjutsar. Vägväsendets betydelse för ett effektivt brandförsvar äro vidare uppenbara. Överhuvud svnes vägnätets utbyggnad och vidmakthållande utgöra en förutsättning för kommunal­ förvaltningens rationella bedrivande. Det är givet att, om man anlägger sådana synpunkter som de nu anförda på kommunernas understödjande av det enskilda vägväsendet, man icke kan, såsom gällande rättspraxis i princip torde göra, anse en kommun sakna rätt att understödja ett visst vägföretag blott därför att företaget icke tillgodoser ett trafikbehov hos tillräckligt stor del av kommunen. Av­ görande för kompetensfrågan blir i stället om den kommunala åtgärden, betraktad såsom ett led i en kontinuerlig kommunal verksamhet, är ägnad att tjäna allmänna intressen av den art varå här ovan givits några exem­ pel. Det bör understrykas, att det är de trafikmässiga synpunkterna som sålunda skola tillmätas betydelse. En väg, som endast nyttjas av veder­ börande fastighetsägare för framkomst till exempelvis vissa ägoskiften å fastigheten, tillgodoser icke ett sådant intresse, att kommunalt anslagsbeviljande bör kunna komma i fråga. En utvidgning av kommunernas befogenhet att främja det enskilda väg­ väsendet i enlighet med vad nu angivits torde, åtminstone i vad angår vägs underhåll, medföra rätt att lämna bidrag i de flesta fall där statsbidrag kan utgå. Eftersom generellt sett kommunernas intresse av goda vägförbindelser knappast kan vara mindre än statens, synes en sådan verkan av kompetensvidgningen naturlig och riktig. I

I fråga om kommunal affärsverksamhet och under­ stödjande av enskilda nä ringsföretag har kommittén i hu­ vudsak icke funnit någon ändring i gällande praxis behöva följa av de föreslagna principerna för en kompetensreglering. Kommittén anför bl. a.:

Enligt kommitténs uppfattning har rättspraxis i fråga om kommunal affärsverksamhet och understödjande av enskilda näringsföretag i allmän­ het kännetecknats av verklighetsblick och anpassning efter de med olika tider växlande behoven av samhälleliga insatser. Det bör emellertid starkt understrykas, att man här befinner sig på ett område som är föremål för oavlåtliga förändringar. Den allmänna ekonomiska och sociala utvecklin­ gen samt de tekniska framstegen kunna framkalla behov av kommunala åtgärder på verksamhetsfält, som hittills helt eller huvudsakligen varit förbehållna den enskilda företagsamheten. Det är av vikt, att rättstillämp­ ningen vid bedömandet av sådana åtgärder icke låter binda sig av tradi­ tionella synpunkter utan beaktar vad de allmänna intressena kunna anses kräva i olika fall. Att närmare förutse vad som enligt ett sådant bedömande kan komma att hänföras till tillåten verksamhet är givetvis icke möjligt. En positiv inställning hos praxis synes i första hand böra förväntas i fråga om sådana företag som på ett eller annat sätt anknyta till redan befintlig kommunal verksamhet. En sådan anknytning kan ofta te sig naturlig. Så­ som exempel härå kunna nämnas kommunal stuveriverksamhet i kom­ munala hamnar, biografrörelse i av kommun disponerad allmän samlings­ lokal, förädling och försäljning av skogsprodukter från kommuns skogar,

Kungl. Maj:ts proposition nr I'f0. 33

Uttrycket »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» borde enligt kommitténs mening icke komma till användning i en omarbe­ tad kompetensbestämmelse. Kommittén har funnit, att det centrala i det nya stadgandet borde vara begreppet kommuns angelägenheter eller kom­ munala angelägenheter. I enlighet härmed har kommittén föreslagit, att i 3 § lagarna om kommunalstyrelse på landet, i stad och i Stockholm stad­ gas, att kommun äger att själv vårda sina, d. v. s. kommunens, angelägen­ heter. Uttrycket kommunala angelägenheter beredes rum i andra stycket av den föreslagna lydelsen. Till motivering har kommittén anfört: Den viktigaste skillnaden i förhållande till gällande bestämmelse är bort­ fallet av beteckningen »gemensamma» angelägenheter. Genom att icke upp­ repa denna beteckning i ett nytt kompetensstadgande giver man uttryck åt det väsentliga i reformen av den kommunala beslutanderätten, nämligen att bestämmande för om kommunen skall äga vårda en viss angelägenhet icke är om angelägenheten tillgodoser ett behov eller intresse hos alla eller det stora flertalet kommunmedlemmar; det avgörande är i stället om det ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ändamålsenligt att ange­ lägenheten blir föremål för kommuns omvårdnad eller, annorlunda ut­ tryckt, om det är ett allmänt, ett samhälleligt till kommunen knutet in­ tresse att så sker. Angelägenheter av sådan art äro »kommunala angelä­ genheter». Kommittén har icke funnit nödigt att i det föreslagna kompe­ tensstadgandet angiva vad som sålunda bör vara kännetecknande för de angelägenheter kommunen äger vårda. Men kommittén förutsätter, att den förordade avfattningen medgiver en sådan vidgning av den kommunala beslutanderätten i praxis som följer därav att man låter allmänintresset i stället för kravet på gemensamhet bliva ledmotivet för den kommunala verksamheten.

Även utgivande av understöd till enskilda personer borde följaktligen i viss utsträckning under de av kommittén angivna förutsättningar, som förut redovisats, kunna anses som kommunala angelägenheter. Kommittén tillägger: Därest kommunerna anses berättigade att vidtaga åtgärder av nyss­ nämnd art med stöd av en omarbetad kompetensbestämmelse, undgår man att tillskapa en rad författningar, som blott ha till uppgift att tillförsäkra kommunerna den ena eller andra befogenheten. Ett beträdande av spe­ ciallagstiftningens väg i detta fall synes opraktiskt och ägnat att försvåra den allmänna överblicken. Där det emellertid föreligger behov av närmare föreskrifter rörande utövandet av kommunala befogenheter, är det natur­ ligt, att man — liksom då det gäller att ålägga kommunerna förpliktelser —• anlitar metoden att reglera den kommunala verksamheten i särskilda författningar. Kommittén har slutligen förordat, att angelägenheter, vars handhavande enligt gällande författningar tillkommer annan, alltjämt skulle falla utan­ för kommuns kompetens. Den i kompetensbestämmelsens andra stycke upptagna hänvisningen till särskild lagstiftning angående vården om kyrk­ liga angelägenheter samt folk- och fortsättningsskoleväsendet, har kom- 3 B ihan g till riksdagens protokoll 1 samt. Nr

34 Kungl. Maj.ts proposition nr Vt Q.

mitten ansett obehövlig. Kommittén har funnit det lämpligt att i stället i förevarande stadgande intaga en allmän erinran om de speciella författ­ ningar, som närmare reglera den kommunala verksamheten på olika om­ råden, och föreslagit att stycket skulle få följande lydelse: Angående vissa kommunala angelägenheter är särskilt stadgat.

I ett särskilt avsnitt av det kapitel, som behandlar den kommunala kom­ petensen, har kommittén slutligen framlagt vissa synpunkter på frågan om remissinstans i besvärsmål rörande kommuns komp e t e n s. Kommittén framhåller härvid, att en vidgning av den kommu­ nala kompetensen enligt förslaget komrne att i flera hänseenden rubba förutsättningarna lör hittillsvarande rättstillämpning i kompetensfrågor. De uttalanden lagstiftaren kunde göra till ledning för rättstillämpningen måste på grund av sakens natur vara allmänt hållna och lämnade icke alltid säker anvisning för bedömandet. Det mest väsentliga i detta sam­ manhang vore emellertid, att praktisk inblick i den kommunala verksam­ heten ofta betydde mycket, när det gällde att bedöma om ett kommunalt handhavande eller främjande av en viss verksamhet vore förenligt med allmänna intressen. Kommittén fortsätter: Nämnda förhållanden giva anledning ifrågasätta, huruvida icke de rättstillämpande myndigheterna borde på ett eller annat sätt få tillgång till praktisk kommunal erfarenhet vid prövningen av frågor rörande kommuns kompetens. Redan nu torde förekomma, att vederbörande föredragande i regeringsrätten under hand införskaffar vissa upplysningar i mål angå­ ende kommuns kompetens från något av de mellankommunala förbunden. För att den kommunala sakkunskapen skall kunna göra sig hörd i lämp­ liga former torde dock andra anordningar böra övervägas. Ett lämpligt anordnat remissförfarande erbjuder sig här såsom en möjlighet. Det kunde måhända övervägas att för ändamålet tillskapa ett särskilt rådgivande or­ gan, sammansatt av personer med särskild insikt i och praktisk erfarenhet av kommunala angelägenheter. Ett dylikt utbyggande av förvaltningsorga­ nisationen synes dock icke böra komma i fråga, därest uppgiften kunde lämnas åt någon redan bestående, med kommunala angelägenheter förtro­ gen instans. Någon dylik instans, som innesluter representanter för såväl landskommunal som stadskommunal erfarenhet, synes visserligen för när­ varande icke existera, men däremot föreligga några förslag om inrättande för vissa speciella uppgifter av interkommunala organ, som även kunna ifrågasättas vara lämpliga såsom rådgivande instanser i kompetensfrågor.

Kommittén hänvisar härutinnan till att 1939 års kommunlånesakkunniga i ett 1942 avgivet betänkande (SOU 1942: 60) föreslagit inrättande av ett kommunalt finansråd samt att kommunalskatteberedningen i sitt be­ tänkande om den kommunala skatteutjämningen (SOU 1943:43) förordat, att frågor om tilldelning av statsbidrag till skattetyngda kommuner skulle handhas av en särskild nämnd, skatteutjämningsnämnden. Vidare hade 1944 års kommitté för kommunal samverkan i betänkande med förslag till

Kungl. Maj.ts proposition nr tbO. 35

lag om regionkommuner in. m. (SOU 1947: 30) föreslagit att ett nytt organ, kommunala rikssamarbetsnämnden, skulle upprättas för att bl. a. hand­ lägga remisser i regionplanefrågor. Kommittén anser att något av de sålunda föreslagna organen borde kunna betros med uppgiften att avgiva yttranden i mål om kommunal kompetens. Intet av organen hade emellertid ännu kommit till stånd. In­ till den tidpunkt då ett sådant organ kunde anlitas syntes yttranden i kom­ petensfrågor kunna inhämtas av vederbörande mellankommunala samman­ slutning. Härom anför kommittén: Av olika skäl synes det lämpligt, att remissförfarande anlitas endast i samband med kompetensfrågors prövning i högsta instans. Remiss från länsstyrelse till det rådgivande organet bör sålunda icke äga rum. Givetvis bör remiss från regeringsrätten ej förekomma i alla mål rörande kom­ muns befogenhet utan blott i sådana, i vilka det finnes påkallat med hän­ syn till deras tveksamma natur. Lika litet som särskilda författningsföreskrifter ansetts erforderliga i fråga om Kungl. Maj :ts inhämtande av ytt­ randen från stadsförbundets finansråd i låneärenden, synes det nu för­ ordade förfarandet behöva någon författningsmässig reglering. En på angivna sätt anordnad samverkan mellan den högsta förvaltningsrättsliga expertisen och den främsta kommunala erfarenheten skulle enligt kommitténs mening kunna bidraga till en rationell gränsdragning i fråga om kommunernas befogenheter enligt den föreslagna kompetensbestäm­ melsen.

Kommittéreservanterna.

Såsom inledningsvis nämnts ha kommitténs ledamöter Herlitz och Pet­ tersson reserverat sig mot förslaget om ändring i kommunallagarnas kom­ petensbestämmelser. Reservanterna äro visserligen ense med kommitté­ majoriteten om, att kommunernas verksamhetsområde i vissa hänseenden kan behöva vidgas, men anse att detta liksom hittills bör ske genom special­ lagstiftning. Reservanterna ha framställt erinringar både mot den föreslagna formen för den kommunala kompetensens reglering och mot den sakliga inne­ börden av förslaget. I förstnämnda hänseende har åberopats, att förslaget för en avsevärd tid skulle införa ett betydande osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen genom att prejudikaten på området komme att förlora sin vägledande betydelse. Detta vore särskilt olägligt, enär majo­ riteten enligt reservanternas mening icke kunnat klargöra, vilken omfatt­ ning kommunernas kompetensområde skulle ha efter lagändringen. Det föreslagna uttryckssättet i kompetensstadgandet utsade intet härom och de allmänna utläggningar av bestämmelsens innebörd, som kommittén läm­ nat, skapade icke större klarhet. Reservanterna fortsätta:

36 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

»Allmänintresset» har här ställts i förgrunden. Men det är välbekant, att ingen kan på objektiva grunder särskilja »allmänna» och »enskilda» in­ tressen. Därutöver fordras, för att en angelägenhet skall kunna räknas som kommunal, att den är »på ett eller annat sätt knuten till kommunen» eller »lokaliserad till kommunen», att den »hänför sig till» kommunen, att den tillgodoser ett intresse »inom kommunen». De olika formuleringarna torde avse att uttrycka samma tanke; denna uttryckes också så, att det skall vara ett »till kommunen knutet intresse» att »angelägenheten blir föremål för kommuns omvårdnad». Men uppenbarligen säga sådana satser ingen­ ting om de kriterier, efter vilka det skall avgöras, huruvida ett intresse sålunda är »knutet» eller »lokaliserat» till kommunen. »Lokaliseringen» till en kommuns område ger för övrigt intet adekvat uttryck åt vad som torde åsyftas; att ett allmänt intresse kan sägas framträda inom en kom­ muns område innebär i och för sig ingalunda, att det är ägnat att tillgodo­ ses genom kommunala åtgärder. Oklar är tillika den begränsning, som består däri att den kommunala verksamheten — ehuru lagtexten icke ger det vid handen — fortfarande avses skola »vara underkastad vissa prin­ cipiella normer», bland vilka särskilt nämnes den »allmänna objektivitetsoch rättviseprincipen» (som i flera sammanhang tillämpas så, att verk­ samheten i regel bör drivas med stöd av generella normer). Vad sist­ nämnda princip angår, lärer det vara mycket svårt att fastslå dess inne­ börd; vilka »principiella normer» som i övrigt avses lämnas oomnämnt. Sanningen är — trots dessa försök till bestämningar — den, att kommittén hänvisar rättspraxis till att mycket fritt bedöma förekommande fall med hänsyn till om det »ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ända­ målsenligt att en viss angelägenhet blir föremål för kommuns omvårdnad».

Reservanterna ha i detta sammanhang även framfört betänkligheter mot den metod majoriteten valt, då den undersökt olika slags angelägenheter och därvid uttalat sig om på vad sätt de skulle bedrivas för att kunna er­ kännas som kommunala; en undersökning, som av de valda uttryckssätten att döma utginge från den förutsättningen, att uttalandena skulle bli av grundläggande betydelse för rättstillämpningen. Reservanternas betänk­ ligheter hänföra sig särskilt till olägenheterna av att lagstiftaren sålunda ej givit uttryck åt sin vilja i lagtextens form utan i motiveringen. Det måste bli svårt för dem som ha att tillämpa lagen att i en utförlig motive­ ring — i en kommittés, en departementschefs eller ett utskotts namn — urskilja och för sig klargöra vad som är avsett att bli ett uttryck för lag­ stiftarens mening. Särskilda svårigheter härutinnan skulle uppkomma i framtiden, då uttalanden av departementschef och riksdagsutskott i an­ ledning av nya frågeställningar på området måste tillerkännas avgörande betydelse för de kommunala kompetensfrågornas bedömande. I fråga om besvärsmyndigheternas behandling av sådana uttalanden i motiven ha reservanterna anfört bl. a.; Visserligen må det kunna antagas, att de riktlinjer som lagstiftaren upp­ drager för tillämpningen av ett visst lagstadgande, skola starkt påverka rättspraxis. (Under vissa omständigheter kunna också uttalanden, som i förevarande lagstiftningsärende eller framdeles formlöst göras av riks­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 37

dagen, tänkas bliva uppfattade så, att genom dem sådant samtycke lämnats, som RF § 73 fordrar för »nya pålagor».) Men man får icke bortse ifrån att enligt erkända rättsgrundsatser den lagtolkning, som utgår direkt från lagtexten, har företräde framför den, som bygger på lagstiftarens mening, och naturligtvis än mer framför uttalanden om hur en lag bör tolkas, vilka framdeles kunna komma att göras utan samband med lagstiftning. I den mån motiveringen likväl får betydelse------------ måste motiveringsuttalandena få en vad man kunde kalla analogisk tillämpning. Härvid in­ träda emellertid påtagliga svårigheter. Förutsättningen för att en på motiveringsuttalandena byggd enhetlig rättstillämpning skall utvecklas är up­ penbarligen, att dessa bilda ett logiskt sammanhängande helt och icke inne­ bära några motsägelser. Men så förhåller det sig knappast. Kommitténs uttalanden framstå mångenstädes mindre som konsekvenser av dess all­ männa grundsatser än som uttryck för ett praktiskt bedömande, på det ena området efter det andra, av det lämpliga och ändamålsenliga i att kom­ munerna handhava olika verksamhetsgrenar; detta är också helt naturligt, då, såsom redan anmärkts, de allmänna principerna i och för sig framstå såsom i det närmaste blottade på sakligt innehåll. Den möjligheten ligger emellertid under dessa förhållanden nära till hands, att det, vid den när­ mare konfrontation med praktiska problem, som rättstillämpningen leder till, visar sig, att regeringsrätten ofta ställes inför ett svårt dilemma. Följer den kommitténs uttalanden, och tillämpar den dessa »analogiskt», blir rättstillämpningen icke alltid konsekvent. Bortser den från dem, framstår det som ett åsidosättande av statsmakternas vilja, som måste verka för­ bryllande. Lagstiftningen bör undvika att skapa ett sådant dilemma.

Vad angår den sakliga innebörden av kommitténs förslag ha reservan­ terna funnit det vara särskilt betänkligt, att majoriteten ville uppgiva kra­ vet på att angelägenheterna skola vara gemensamma. Innebörden av denna ändring vore visserligen svårbedömd, men det stode dock fast att gemensamhetskravet i många lagar alltjämt vore av stor betydelse. Det angåve att den kommunala verksamheten skulle vara till kommunmedlemmarnas gemensamma gagn, tjäna deras gemensamma intressen. Ordet »gemen­ samma» gåve också ett starkt stöd för kravet på objektivitet och norm­ bundenhet i den kommunala verksamheten. Det vore enligt reservanternas mening av stor vikt, att själva lagtexten bestämt fasthölle det som varit de bärande grundtankarna i gällande lag. I anslutning till det anförda ha reservanterna behandlat kommitténs ut­ talande, att understödsverksamhet hörande till den »egentliga socialvår­ den» alltjämt borde bero av särskilda författningar. Reservanterna ha understrukit uttalandets begränsade räckvidd och bl. a. anfört. Hinder skulle ju ej föreligga för kommun att genom understöd fullfölja »andra ändamål än sådana som tillgodoses inom den egentliga socialvårdens ram», när dessa understöd utgöra naturliga led i en verksamhet »av annan art och i annat syfte», vilken kommun ägde bedriva. Det vore icke gott alt vela, vilka former för understödjande av enskilda personer och företag, som sålunda kunde befinnas lillåtliga. Det allmänintresse, som utgjorde

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

ledmotivet för majoritetens bestämning av den kommunala kompetensen, vore icke något tillfredsställande kriterium vid den gränsdragning mellan den »egentliga socialvården» och tillåtlig understödsverksamhet, som skall ankomma på regeringsrätten. Att en viss åtgärd vore ett »allmänt intresse» kunde med fog sägas om många föranstaltningar, som närmast gjordes i de enskildas intresse; det ägde full giltighet beträffande den »egentliga socialvårdens» uppgifter: att trygga livsuppehället i allmänhet. Det vore helt enkelt icke möjligt att draga en hållbar gräns mellan den »egentliga socialvården» och annan understödsverksamhet. De av majoriteten upp­ dragna riktlinjerna skulle komma att sätta planmässigheten i socialvården i största fara. Det kunde för övrigt starkt ifrågasättas, om det vore rimligt, att kommunerna erhålla större frihet vid utövningen av understödsverksam­ het, som betingades av särskilda »allmänna» intressen och som kunde komma även mer eller mindre välsituerade kommunmedlemmar till godo, än vid det tillgodoseende av det elementära behovet av livsuppehälle, som vore den egentliga socialvårdens syfte. De angivna synpunkterna ha för reservanternas del lett till slutsatsen, att den nuvarande kompetensregeln borde bibehållas och särskild lagstift­ ning tillgripas för den utvidgning av kompetensen, som kunde finnas er­ forderlig. Det kunde icke anses opraktiskt att på detta sätt beträda special­ lagstiftningens väg. Majoriteten hade icke påvisat mer än ett ganska litet fåtal områden, där en vidgning av verksamhetssfären vore önskvärd. För lagstiftningsvägen talade därutöver särskilda skäl i två fall, nämligen när det vore av vikt att draga upp klara gränser mellan den statliga och kommu­ nala verksamhetssfären samt när det eljest vore önskvärt, att lagstiftningen mera i detalj reglerade förutsättningarna för kommunernas ingripanden, beskaffenheten och omfattningen av de åtgärder de få vidtaga o. s. v. Reservanterna ha slutligen uttalat, att de ansåge utvidgningar av den kommunala kompetensen genom särskild lagstiftning böra övervägas inom byggnads-, hälsovårds-, vatten- och väglagstiftningens ram samt beträf­ fande elektrifiering, bostadsförsörjning, stipendiegivning och understöd­ jande av hemvärnet. I huvudsak ha härvid de av majoriteten anförda skä­ len åberopats. Beträffande anordnande av allmänna samlingslokaler ha reservanterna anfört att de icke ville förorda en lagstiftning, som skulle innebära ett frångående av det i ett avgörande av regeringsrätten uttryckta kravet på »trygghet för att lokalerna komma att opartiskt, i skälig om­ fattning och på skäliga villkor hållas tillgängliga för föreningslivet på orten». Det hade ej heller ådagalagts att rättspraxis i andra hänseenden uppställt gränser för den ifrågavarande kommunala verksamheten, som borde undanröjas genom lagstiftning. Reservanterna kunde därför icke ansluta sig till majoriteten i denna del.

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 39

Remissyttrandena. Vad till en början angår behovet av ökade befogenheter för kom in u nern a äro såsom redan inledningsvis nämnts i saken hörda myndigheter, organisationer och kommuner i stort sett ense med kom­ mittén om att den borgerliga primärkommunens kompetens behöver vid­ gas. Bortsett från några speciella områden råder i huvudsak även enighet i frågan beträffande vilka ärenden en kompetensutvidgning bör ske. I flera yttranden bekräftas, att en viss motsättning uppkommit mellan å ena sidan vad som i det praktiska livet uppfattats såsom kommunala ange­ lägenheter och å andra sidan de rättstillämpande myndigheternas praxis. Länsstyrelsen i Skaraborgs län uppger, att den i sin egen verksamhet haft åtskilliga fall, där även enhälliga kommunalbeslut, som varit ägnade att gagna kommunens intressen, måste upphävas, därför att den beslutade åtgärden icke ansetts vara en sådan angelägenhet, varmed kommun ägt taga befattning. Flera av de avgjorda besvärsärendena, vilka förekommit vid länsstyrelsen eller relaterats i betänkandet, torde ge vid handen, att vad som i stor utsträckning praktiserades i kommunerna och där ansåges rätt och nyttigt för kommunen, ej kunde stå sig, därest besvären fullföljdes till högsta instans. Även från kommuners sida pekar man ej sällan på konkreta fall, där vederbörande kommun vidtagit en åtgärd eller anslagit medel till ett ända­ mål, som enligt praxis fölle utanför kommunens befogenhet. Rättstillämp­ ningen på området betecknas allmänt som otillfredsställande och i behov av tillrättaläggande. Av länsstyrelserna har endast länsstyrelsen i Koppar­ bergs län uttryckligen förklarat, att den icke funne, att den föreslagna lagändringen motsvarade något allmänt känt behov på kommunalt håll. Sveriges industriförbund finner behovet av en kompetensutvidgning vara synnerligen ringa. Såsom ett ytterligare skäl för en kompetensutvidgning har framförts be­ hovet av decentralisation inom förvaltningen. Härom anför länsstyrelsen i Jönköpings län: De samhällsingripanden av stor räckvidd, främst på det socialpolitiska planet, som präglat de senaste årtiondenas utveckling i vårt land, ha bland annat föranlett en betydande utökning av kommunernas förvaltningsupp­ gifter. Denna utvidgning av den kommunala verksamhetssfären har vä­ sentligen ägt rum i den ordningen, att statsmakterna pålagt kommunerna nya uppgifter. Fn följd härav har blivit, alt centralt givna direktiv kom­ mit att i hög grad binda de lokalt verkande krafterna och minskat möj­ ligheterna till en anpassning av företagna reformer efter skiftande lokala förutsättningar. Oavsett huruvida utvecklingen i riktning mot allt mera omfattande inskridanden från det allmännas sida överhuvudtaget kan anses lycklig, torde det numera stå klart, att den centraldirigering av för­ valtningen som sålunda växt fram, måste betecknas såsom varande föga ändamålsenlig. Det torde även kunna ifrågasättas, om ej en sådan ut-

40 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

vecklingsiinje hade kunnat mildras, därest icke den traditionella, i 1862 års lagstiftning uttryckta uppfattningen om den kommunala kompetensens snäva begränsning verkat återhållande på lokala initiativ för tillgodoseende av uppkommande krav på det allmännas mellankomst i olika hänseenden. I vart fall synes det ur synpunkten av den kommunala självstyrelsens upp­ rättande vara angeläget, att hittillsvarande tendens hejdas och att kom­ munerna beredas möjlighet till ökat självständigt handlande.

Länsstyrelsen i Kronobergs län framhåller, att koinmunindelningskommittén — såsom förut redovisats i avsnittet om reformförslag — förordat en principiell utvidgning av kommunernas befogenheter särskilt med hän­ syn till att det avsedda ändamålet med kommunsammanslagningen i viss mån bleve beroende av att kommunerna erhölle formella möjligheter till utveckling av den kommunala verksamheten. I några yttranden anföres däremot kommunindelningsreformen som ett skäl mot en allmän utvidgning av kommunernas kompetens. Sålunda ut­ talar länsstyrelsen i Östergötlands län, att då nya kommunindelningar i hela landet skola genomföras inom en nära framtid, en sådan åtgärd i stäl­ let för att ena de nya kommundelarna kunde befaras bli anledning till splittring dem emellan, särskilt i sådana frågor, som beröra ursprungskommunernas lokala intressen. Jönköpings läns landstings förvaltnings­ utskott (majoriteten) ställer med tanke på kommittéförslaget i dess helhet frågan, om det i nuvarande labila läge även då det gäller kommunernas allmänna angelägenheter vore rätta tidpunkten att genomföra reformer, som visserligen i och för sig kunde vara på längre sikt önskvärda men som dock icke vore av så trängande karaktär, att någon större olägenhet kunde följa av att ändringarna uppskötos ännu någon tid. Förvaltningsut­ skottet tillägger: Utskottet har härvidlag främst tagit sikte på den kommunsammanslag­ ning, som nu håller på att genomföras inom priinärkominunerna, och vil­ ken kommer att ganska ingående omgestalta det kommunala livet i de. sammanslagna kommunerna med därav följande irritation och misstäm­ ning bland befolkningen i de kommuner, som mot sin vilja måst ingå i de större enheterna. Att under en sådan orolig stämning inom kommunerna vidtaga reformer, som kunna giva sken av att ännu mera vidga de i sam­ manslagningen ingående större kommunernas maktutövning på förvalt­ ningen, kan knappast vara välbetänkt.

Även länsstyrelserna i Jönköpings och Hallands län hemställa om upp­ skov med frågans avgörande för ytterligare överväganden och överarbetning av kommitténs förslag. Länsstyrelsen i Jönköpings län finner för en fortsatt utredning tala bl. a. att ett fortgående på speciallagstiftningens väg syntes vara aktuellt på för kommunalpolitiken viktiga områden. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund berör sistnämnda förhållande och anför som exempel socialvård skommitténs väntade förslag till sociallag, markutredningens förslag till utvidgad expropriationsrätt för kommun

Kungl. Maj.is proposition nr 140. 41

samt, vad angår de ekonomiska konsekvenserna av de ytterligare uppgifter kommunerna fått eller kunde väntas få på bostadsförsörjningens och be­ byggelseplaneringens område, koinmunalskatteberedningens förslag till all­ män skatteutjämning kommunerna emellan och främst mellan stad och landsbygd. Styrelsen erinrar även om den betydelse kommunindelningsreformen kan antagas få för intensifieringen av den framtida landskommunala verksamheten och tillägger: Alldeles oberoende av de nu föreslagna ändringarna i gällande kommu­ nallagar komma därför kommunernas uppgiftsområden och de allmänna förutsättningarna för deras verksamhet såsom följd av redan genomförd eller tillämpad speciallagstiftning att undergå mycket betydande ändringar under de närmaste åren. Vid prövningen av de nu framlagda förslagen måste självfallet denna omständighet hållas i minnet.

Medan sålunda med några undantag enighet råder bland de myndigheter och organisationer, som yttrat sig över förslaget i denna del, om att kom­ munerna böra få vidgade befogenheter, äro meningarna i hög grad delade beträffande såväl principerna för eu kompetensutvidgning som avfatt­ ningen av ett eventuellt nytt kompetensstadgande. Båda de vägar som i betänkandet anvisas för att uppnå de ökade befogenheterna, ändring i den grundläggande primärkommunala kompetensregeln samt speciallagstift­ ning, ha sålunda flera anhängare bland remissinstanserna, om ock flertalet i princip uttalat sig för den förstnämnda metoden. Av de hörda kommunerna ha såsom inledningsvis berörts det alldeles övervägande flertalet tillstyrkt kommittéförslaget eller lämnat detta utan erinran och endast ett fåtal uttalat sig för reservanternas förslag. En sum­ marisk sammanställning av kommunernas yttranden kommer att lämnas, sedan övriga remissinstansers allmänna inställning till ifrågavarande spörsmål redovisats. Då kommittén icke föreslår någon ändring av kom­ petensbestämmelserna i landstingslagen eller lagen om församlingsstyrelse, ha eventuella yttranden angående den primärkommunala kompetensen från förvaltningsutskott och församlingar ej ansetts böra upptagas i sam­ manställningen.

Kommittéreservanternas förslag att bibehålla kompetensbestämmelsen i dess nuvarande lydelse och att tillgripa särskild lagstiftning för den utvidg­ ning av kompetensen, som kunde finnas erforderlig, förordas av länsstyrel­ serna i Östergötlands, Gotlands, Kristianstads, Älvsborgs och Kopparbergs lån samt två reservanter inom socialvårdskommittén, kommerskollegium ävensom av Stockholms handelskammare, handelskamrarna i Göteborg och Gävle, Sveriges industriförbund och Sveriges fastighetsägareförbund. Även kammarkollegium och statskontoret ansluta sig ehuru delvis på andra skäl •in reservanterna till denna linje, varvid dock kammarkollegium, såsom förut nämnts, icke i och för sig har något att erinra mot att uttrycket »gemen­

42 Knngl. Maj.ts proposition nr 140.

samma» uteslutes ur kompetensbestämmelsen. Såvitt angår det speciella "v erksamhetsområde, som vederbörande yttrande avser, är även väg- och vattenbyggnadsstyrelsen (bidrag till den enskilda väghållningen) och chefen för armén (understödjande av frivilliga försvarsorganisationer) ense med reservanterna. Sympatier för reservanternas linje uttalas av statens byggnadslånebyrä och statens nämnd för samlingslokaler. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att den bästa och tillförlitligaste vägen för vidgning av de legala gränserna för kommunernas verksamhet är att begagna sig av speciallagstiftning och förordar, därest denna väg icke anses böra väljas, ett mindre allmänt hållet stadgande än det av kom­ mittémajoriteten föreslagna. Länsstyrelsen i Södermanlands lån anser där­ emot, att man i första hand borde finna en generell formulering men att, om detta ej vore möjligt, reservanternas förslag vore att föredraga framför majoritetens.

Övriga myndigheter och organisationer, som yttrat sig över betänkandet i denna del i dess helhet, med undantag för länsstyrelserna i Jönköpings och Hallands län vilka önska uppskov, förorda att kompetensutvidgningen sker genom ändring av .3 § lagen om kommunalstyrelse på landet och mot­ svarande regler för städer och municipalsamhällen. Flertalet remissinstan­ ser i denna grupp tillstyrka kommitténs förslag. Detta förordas sålunda eller lämnas utan erinran av överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stock­ holms, Kronobergs, Blekinge, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Våsternorrlands, Västerbottens och Norrbottens län, socialstyrelsen och socialvårdskommittén (majoriteten) samt av styrelserna för svenska stadsförbundet och svenska landskommunernas förbund. Även majoriteten inom svenska landstingsförbundets styrelse finner övervägande skäl tala för den stånd­ punkt, kommittén intagit. I några av de angivna remissvaren sker tillstyrkandet med vissa reser­ vationer. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser i mot­ sats till kommittén, att den kommunala understödsverksamheten i vidare mening alltjämt skall regleras genom särskild lagstiftning, och har även andra erinringar mot kommittémajoritetens uttalanden. Länsstyrelsen i Västernorrlands län förbinder sitt tillstyrkande med vissa invändningar mot förslaget om avskaffandet av den kvalificerade majoriteten hl. a. för beslut om anslag till nya ändamål och behov. Länsstyrelsen i Gävleborgs län, som ej tagit ställning till frågan om den lämpligaste utformningen av kompetensbestämmelsen men uttalat betänk­ ligheter mot kommittéförslaget, anser dessa betänkligheter böra tillmätas minskad betydelse om den kvalificerade majoriteten finge bibehållas för beslut om anslag till nya ändamål och behov. Även länsstyrelsen i Malmöhus län ansluter sig i princip till vad kom­ mittémajoriteten anfört. Länsstyrelsen förordar sålunda en kompetensbe­ stämmelse, i vilken orden »gemensamma ordnings- och hushållningsange-

Kungl. Maj.ls proposition nr 110. 43

lägenheter» ej ingår, och godtar uttalandena om att den hittillsvarande kvantitativa värderingen vid prövningen av kompetensspörsmål bör er­ sättas med en kvalitativ värdering. Länsstyrelsen anser dock, att det skulle vara av betydelse om denna ändring komrne till uttryck i bestämmelsen och antyder närmare sina önskemål härutinnan. Länsstyrelserna i Kalmar, Göteborgs och Bohus och Jämtlands län kri­ tisera uttrycket »sina angelägenheter» och vilja bibehålla ordet »gemen­ samma». De två förstnämnda länsstyrelserna ansluta sig emellertid i prin­ cip till tanken, att kravet på angelägenheternas gemensamhet ur kvanti­ tativ synpunkt bör falla bort och att kvalitetssynpunkter i stället böra an­ läggas på gemensamhetsfrågan. De förorda att detta sker genom att till vederbörande paragrafer i de särskilda lagarna om kommunalstyrelse i enlighet med kommunindelningskommitténs förslag fogas ett nytt stycke, vari angives att med gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter förstås icke endast sådana angelägenheter, som angå samtliga eller det övervägande flertalet kommunmedlemmar, utan även sådana, som eljest äro ägnade att tillgodose och främja allmänna intressen inom kom­ munen. Länsstyrelsen i Kalmar län vill dock ur kompetensstadgandet helt utesluta orden »ordnings- och hushållningsangelägenheter». Länsstyrelsen i Jämtlands lån finner det däremot önskvärt att stadgan­ det utformas i huvudsak på samma sätt som landstingslagens kompetens­ bestämmelse, d. v. s. att i lagtexten direkt angivas de huvudsakliga om­ råden, inom vilka kommunerna hade att besluta om sina gemensamma angelägenheter, och att övriga uppgifter reglerades genom specialförfatt­ ningar. Sympatier för en liknande lösning uttalas av länsstyrelsen i Upp­ sala län.

Beträffande de hörda kommunernas principiella inställning till kompe­ tensspörsmålen må hänvisas till följande sammanställning (s. 44), som upp­ tager kommunerna fördelade på län och angiver antalet hörda kommuner inom varje sådant område. Till uppgifterna i sammanställningen må här endast anmärkas, att be­ sluten om yttrande över förslaget i många fall, särskilt i städerna, fattats efter en eller flera voteringar i fullmäktige, att minoriteten härvid i all­ mänhet velat tillstyrka reservanternas resp. kommittémajoritetens förslag samt att reservationer till besluten av motsvarande innehåll ofta före­ kommit.

Diskussionerna i remissyttrandena om de principiella och praktiska spörsmål, som innefattats i kommitténs förslag, ha i allmänhet rört sig efter de linjer som av majoriteten och reservanterna uppdragits i betän­ kandet. 1 flera yttranden ha dock nya synpunkter framkommit och beaktansvärda bidrag lämnats till debatten om kompetensproblemen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W. 45

teckning icke från början inneburit någon »kvantitativ» bestämning av den kommunala kompetensen. Den hade i stället upptagits i författning­ arna för att från kommunernas verksamhetssfär utesluta angelägenheter, som hänförde sig till någon viss grupp inom kommunen (invånare i tät­ orter, ägare och brukare av i mantal satt jord på landet, fastighetsägare och hurskapsägande borgare i stad in. fl.) och som voro denna grupps en­ skilda. På grund av ändrade förhållanden saknade emellertid denna avgränsning numera i stort sett betydelse. Då vidare utvecklingen fört där­ hän, att tillgodoseendet av intressen, som företrädesvis voro nationella och statliga överförts på kommunerna, syntes något bibehållande i lagtexten av ordet »gemensamma» knappast längre vara påkallat. Om borttagandet av detta ord dessutom skulle eliminera förutsättningen för en kvantitativ tolkningspraxis, syntes intet vara att erinra däremot. — I viss motsats till kommittén anser kammarkollegium åter att begreppet »ordnings- och husliållningsangelägenheter» alltjämt hade betydelse för bestämmande av den kommunala kompetensen. Kollegium anför härutinnan: Begreppet såsom sådant gav under äldre tid utrymme för nytillkom­ mande uppgifter, vilket också visat sig vara fallet efter år 1862, då det kunnat täcka en mängd senare tillkomna skyldigheter och rättigheter. Den ursprungliga betydelseskillnaden mellan ordningsangelägenheter och hushållningsangelägenheter har visserligen så småningom gått förlorad, men begreppet såsom helhet har i praxis fått en relativt fast och på samma gång elastisk bestämning. Det är svårt att finna ett nytt och bättre uttryck, som inom de egentliga kommunallagarnas ram ger en tydlig bestämning av de kommunala befogenheterna utan att anlita uppräkningsmetoden.

Kammarkollegium framhåller vidare, att en utvidgning av kommunens befogenheter icke erfordrade någon ändring i kommunallagarna; den kunde liksom hittills ske inom ramen för »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter». Även andra remissmyndigheter anse, att kompetensstadgandets nuva­ rande avfattning i och för sig möjliggjorde en ändamålsenlig anpassning efter tidsutvecklingen. Ett sådant betraktelsesätt torde ej heller vara främ­ mande för en del av de remissinstanser som anslutit sig till kommittéreservanternas ståndpunkt, att utvidgningen av den kommunala kompe­ tensen hör ske genom speciallagstiftning. Sådan lagstiftning har nämligen i huvudsak förordats i fråga om den kommunala understödsverksamheten, ett område där omfattningen av kommunernas befogenheter i varje fall ej i första hand bygger på gemensamhetsbestämningen i det allmänna kom­ petensstadgandet. Om hl. a. detta spörsmål anför svenska stadsförbundets styrelse efter att ha framhållit, att uttrycket »kommuns angelägenheter» under alla förhål­ landen (alltså även utan bestämningen »gemensamma») måste ha eu inne­ börd med anknytning till den gemensamhet som en kommun utgör:

4 (> Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Styrelsen har under sådana förhållanden svårt att tro, att förefintlig­ heten av ordet »gemensamma» i detta sammanhang kan i och för sig ha haft någon vidare verkan i rättspraxis än att det föranlett bedömning av en aktuell angelägenhets betydelse för en större eller mindre del av kom­ munmedlemmarna. Det förefaller sålunda exempelvis föga rimligt att — såsom kommittéreservanterna antytt — den rättspraxis, enligt vilken understödsverksamhet icke utan särskilt författningsstöd tillhör kommu­ nernas kompetens, skulle ha delvis byggt på det i kommunallagarna upp­ ställda gemensamhetskravet. Om rättspraxis skulle ha grundats på en så­ dan uppfattning om betydelsen av ordet »gemensamma», kunde det även enligt styrelsens mening finnas fog för betänksamheten mot uteslutningen av detta ord, men det synes icke finnas anledning att förutsätta något dylikt.

Även Sveriges industriförbund framhåller, att gemenskapen ligger i själva kommunbegreppet. Uttrycket »kommunens gemensamma angelä­ genheter» vore följaktligen egentligen tautologiskt. Bestämningen »gemen­ sam» hade också i flera fall ansetts lagtekniskt oväsentlig. Jämväl uttryc­ ken »ordnings-» och »hushållnings-» saknade självständig betydelse. En­ ligt förbundets mening bestämdes kompetensen i stället av stadgandet i 57 § andra stycket regeringsformen med dess hänvisning till kommunal­ lagarna i fråga om kommunens beskattningsrätt »för egna behov». Sist­ nämnda uttryck innefattade en ovillkorlig begränsning av den kommunala kompetensen. Språkligt avsåge uttrycket samma intressegemenskap som kommunallagarnas ursprungliga uttryck »kommunmedlemmarnas gemen­ samma angelägenheter». De av kommittén åsyftade utvidgningarna av kompetensen till angelägenheter, som icke vore av hushållningsnatur, kunde därför endast genomföras antingen genom en omarbetning av rege­ ringsformens § 57 eller genom speciallagstiftning.

Vad härefter angår formen för den kommunala kompeten­ sens reglering har redan nämnts att remissinstanserna i stort sett ansluta sig till något av alternativen ändring av kompetensstadgandet och speciallagstiftning. Erinras må att kommittéreservanterna gentemot förstnämnda alternativ särskilt framhållit olägenheterna av den osäkerhet i rättspraxis, som under en längre tid kan bli följden av en lagändring. Dessa synpunkter under­ strykas allmänt av de remissinstanser, som ansluta sig till dem. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser emellertid att det åberopade förhål­ landet ej utgör tillräckligt skäl för underlåtenhet att bestämma kommuner­ nas beslutanderätt i överensstämmelse med nutida uppfattning. Länsstyrel­ sen tillägger: Det bör också ihågkommas, att trots den långa tid, som nuvarande be­ stämmelse i ämnet varit gällande, på grund av bestämmelsens oklara och snäva avfattning viss osäkerhet såväl inom kommunerna som hos de besvärsprövande myndigheterna fortfarande råder om den kommunala be­

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 47

fogenhetens räckvidd. En lagändring, varigenom de oklara uttrycken i stadgandets nuvarande lydelse utmönstras, kan därför antagas i längden underlätta tolkningen av stadgandets innebörd. Det torde också kunna förutsättas, att kommunerna endast successivt komma att utnyttja de vid­ gade befogenheterna, och att därför någon nämnvärd praktisk olägenhet av avsaknaden av rättspraxis, huru långt kommunernas befogenhet efter lagändringen sträcker sig, icke skall behöva befaras.

Svenska stadsförbundets styrelse framhåller, att den ifrågavarande osä­ kerheten i allt fall icke kunde hänföra sig till annat än den vidgning av kompetensen, som förslaget åsyftar. Så långt hittillsvarande rättspraxis klargjort, att denna kompetens nu sträcker sig, behövde intet osäkerhetstillstånd inträda genom den föreslagna ändringen. När det åter gällde den åsyftade vidgningen av kompetensen, tedde det sig åtminstone ur kommu­ nal synpunkt fördelaktigare att taga risken av en eller annan tolkningstvist än att bli beroende av den mycket tvivelaktiga utvägen att vinna samma syfte genom speciallagstiftningen. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser flera skäl tala för att man bör välja alternativet med ändring av lagen och anför härutinnan bl. a.: I speciallagstiftningens natur av undantagslagstiftning ligger att den bör tolkas restriktivt.------------- - Vill man såsom kommittémajoriteten ingjuta en ny anda i kommunallagarnas kompetensregel, är det följdriktigast att Öppet proklamera detta genom en textändring. Denna metod synes också motiverad om man, såsom kommittémajoriteten nog i grunden gör, anser den nuvarande tillämpningen av lagbudet i vissa delar direkt oriktig. Man bör dessutom akta sig för att överskatta olägenheterna av att besvärsmyndigheter och allmänhet ställas inför en ändrad lagbestämmelse. Situationen kan icke jämföras med den, som inträdde vid ikraftträdandet av 1862 års kommunalförordningar. Kompetenta självständiga besvärsmyndigheter stå beredda att biträda vid den nya bestämmelsens införande i praxis och vid deras sida tänkes särskild kommunal förvaltningsexpertis i viss ordning bliva ställd. —---------- Slutligen — och detta är kanske det viktigaste principiella skälet mot en blott på speciallagstiftning grundad kompetensutvidgning — är det på flera av utvidgningsområdena, exempelvis beträffande stöd åt enskild väghåll­ ning och elektrifiering för att nu icke nämna tillgodoseendet av särskilda tätortsbehov, hart när omöjligt att i en lagtext ange alla de förutsättningar, under vilka ett kommunalt bidrag kan tänkas bliva berättigat.

Förbundsstyrelsen anser emellertid som förut nämnts, alt kommunernas understödsgivning bör regleras genom särskild lagstiftning.

Frågan om vilken av de båda angivna alternativen för en kompetensut­ vidgning som bör väljas sammanhänger intimt med spörsmålet om de p r i n c i p e r, som skola vara vägledande då det gäller alt u tv i d g a k o in p e t e n s e n. Såsom framgår av det förut anförda har kom­ mittén härvid satt allmänintresset i förgrunden och uttalat, att bestäm­

48 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

mande för om kommunen skall äga vårda en viss angelägenhet är »om det ur allmänna synpunkter är lämpligt, skäligt eller ändamålsenligt, att angelägenheten blir föremål för kommunens omvårdnad». I anslutning till detta uttalande framhåller kammarkollegium, att det icke vore utan betydelse vem som bestämmer vad som härvidlag är av all­ mänt intresse. I den mån uttalandet åsyftade, att kommunerna själva skulle tilläggas befogenhet att efter eget omdöme utvidga sina befogen­ heter, skulle konsekvensen bli en upplösning av statens normgivande myn­ dighet och därmed i själva verket ett minskande av den enskilde kommun­ medlemmens rättssäkerhet. Kammarkollegium tillägger: Kommitténs förslag syntes kollegiet kunna innebära ett frångående av den i samtliga kommunala lagar hittills upprätthållna grundsatsen, att gränser angivas för de kommunala befogenheterna. Det skulle icke heller vara ägnat att medföra reda och ordning i förhållandet mellan den över­ ordnade staten och de underordnade kommunerna, om kommunerna själva skulle få reglera den kommunala kompetensen. Den kommunala för­ valtningsorganisationen och ärendenas beredning därstädes erbjuder dess­ utom icke sådan rättssäkerhet för kommunens egna medlemmar, att en relativt fast avgränsning av kommunens befogenheter kan undvaras. Även statskontoret finner det vara angeläget, att klar åtskillnad upprätthålles mellan områdena för den statliga och kommunala verksamheten. Det borde uteslutande vara staten, som tager initiativ till och reglerar den offentliga verksamhet, som betingas av allmänna intressen. Därest kom­ munernas kompetens bleve bestämd i enlighet med kommitténs förslag skulle däremot staten och kommunerna oberoende av varandra kunna träffa anstalter på tidigare icke reglerade allmänna verksamhetsområden. Kommunernas befattning med sådana angelägenheter, vilka icke äro gemen­ samma i vedertagen bemärkelse, borde liksom hittills regleras över special­ lagstiftningen. Stockholms handelskammare understryker särskilt de risker för kom­ munernas ekonomi, som den föreslagna kompetensutvidgningen vore äg­ nad att medföra. Skånes handelskammare framhåller i denna del att ett genomförande av förslaget skulle lämna fältet fritt för de enskilda kom­ munerna att experimentera med kommunal affärsverksamhet inom de sek­ torer av näringslivet, som hittills varit förbehållna det privata initiativet. Detta skulle leda till den mindre tilltalande konsekvensen att en kommun skulle äga besluta om anslag för ändamål, som kunde medföra menliga verkningar för enskilda kommunmedlemmars näringsutövning. En sådan utveckling skulle vara olycklig ur många synpunkter. Den kommunala affärsverksamheten borde därför som princip vara förbehållen sådana om­ råden, där den tillgodoser ett övervägande gemensamt intresse. Flera remissinstanser tillstyrka däremot, att de angivna principiella ut­ talandena från kommitténs sida få bli vägledande vid kompetensutvidg­ ningen. Svenska stadsförbundets styrelse uttalar, att från den enligt sty-

Kungl. Mnj:ts proposition nr HO. 53

krävdes en vid ram för den kommunala kompetensen med verklig obun­ denhet för rättspraxis att bedöma vad som under de aktuella förhållandena påkallas ur allmänintressets synpunkt.

Vad härefter angår avfattningen av det nya kompetens­ stadgandet, har den av kommittén föreslagna formuleringen kritise­ rats i ett stort antal yttranden. Även i yttranden, vari tillstyrkes att be­ stämmelsen utformas i enlighet med förslaget, framhålles, att det hade varit önskvärt med en mera preciserad författningsmässig reglering. Överståthällarämbetet vitsordar, att rättsregeln vid en utformning enligt förslaget möjligen kan locka kommunalförvaltningar utan erforderlig in­ sikt om stadgandets sanna innebörd och syfte till åtgöranden, som i själva verket icke tillgodose ett kommunalt, ett allmänt intresse. Ämbetet finner det dock svårligen vara möjligt att giva stadgandet en avfattning, som lyckligare än den föreslagna klargör vad meningen vore, varom dock be­ tänkandet innehölle mycket värdefull ledning. En uppräkning av de kom­ munala uppgifterna skulle göra rättstillämpningen lättare än den före­ slagna generalklausulen med sin obestämdhet men enligt ämbetets förme­ nande innebära alltför besvärande osmidighet med hänsyn till föränder­ ligheten av de behov, kommunerna äro satta att tjäna. Även länsstyrelsen i Malmöhus län anser det vara uteslutet att de åsyf­ tade angelägenheterna skulle uppräknas eller exemplifieras utförligt. Av naturliga skäl måste stadgandet hållas i allmänna ordalag. Det vore emel­ lertid beklagligt att det icke lyckats kommittémajoriteten att göra det­ samma fylligare och något mera vägledande för de kommunala myndig­ heterna och förvaltningsdomstolarna. Det hade varit av en viss betydelse, om stadgandet kunnat utformas så, att det givit uttryck åt tanken att ange­ lägenhetens kvalitet mera än dess »kvantitativa» intresse skall vara rikt­ punkten vid bestämmande av kommuns befogenhet. Utan att framföra något egentligt förslag ville länsstyrelsen antyda sina önskemål i ungefär­ ligen följande formulering av stadgandet: »Kommun äger själv vårda sådana angelägenheter, som med hänsyn till allmänna intressen inom kommunen skäligen böra utgöra föremål för kom­ munens omvårdnad och som icke enligt gällande författningar skola hand­ havas av annan.» Jämväl länsstyrelsen i Västmanlands län anser, att den föreslagna for­ muleringen icke giver tillräcklig ledning för ett bedömande i sak och till­ fogar : Även om man i stort sett kan ansluta sig till kommitténs allmänna ut­ talanden härom, anser länsstyrelsen, att ett nytt lagstadgande bör vara mindre allmänt hållet och giva bättre stöd åt besvärsmyndigheterna, så att en fast rättspraxis kan komma till stånd. Äro svårigheterna att finna eu formulering, som täcker vad man önskar få fram, så stora, att man måste välja den av kommittén föreslagna, borde

54 Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

ett förtydligande dock komma fram i lagtexten antingen i positiv eller negativ riktning eller kanske i båda riktningarna. Länsstyrelsen tänker härvid på, bland annat, att, för undvikande av olämpliga former av en ut­ vidgad kommunal understödsgivning — olämpliga ur olika synpunkter, exempelvis för att de icke gå att samordna med statliga åtgärder — sär­ skilda grunder eller normer för verksamhetens utövande borde beslutas av vederbörande kommun. Bestämmelse om att beslut härom skall vara fattat, innan kommun skall hava befogenhet att besluta viss understödsgivning, borde finnas i kommunallagarna. Överhuvud taget borde uppställas vissa grundsatser till förebyggande av att eu verksamhet får karaktär av ett obehörigt gynnande av vissa kommunmedlemmar i jämförelse med de öv­ riga. Vidare borde i lagtexten framkomma, att avgörande för kompetens­ frågan är exempelvis, att en åtgärd, betraktad som led i en kontinuerlig kommunal verksamhet, är ägnad att tjäna allmänna samhällsintressen.

1 flera yttranden har kritiken med särskild skärpa riktats mot bestäm­ ningen »sina angelägenheter». Formuleringen betecknas som alltför vag (kammarkollegium), intetsägande (länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län) och meningslös (länsstyrelsen i Jämtlands län). Sistnämnda länssty­ relse framhåller, att det syntes vara så självklart, att kommun skall själv vårda sina angelägenheter, att anledning saknas att angiva detta i lag­ texten. Kommun, liksom varje annat rättssubjekt, måste vara befogad att handha sina angelägenheter, och intet rättssubjekt torde ha befogenhet att handha andra angelägenheter än egna. Stadsfullmäktige i Kalmar åberopa ett yttrande av särskilda kommitterade inom fullmäktige, vari om förslaget till kompetensstadgande bl. a. anföres: Avfattningen i paragrafen är sådan att man står frågande inför dess egentliga innehåll. Man söker efter svar på frågan, om en åtgärd faller under kommunens beslutanderätt och får svaret, att kommunen äger vårda sina angelägenheter. Vederbörande är helt hänvisad till de sakkunnigas motivering och blivande rättspraxis. Man saknar efter den citerade bestäm­ melsen en generellt hållen beskrivning på eller en fast avgränsning av vad som menas med kommunala angelägenheter i förhållande till andra. I

I 3 rttrandet uttalas vidare, att rättspraxis syntes ge stöd för antagandet, att gemensamhetskravet numera erhållit en annan innebörd än den hävd­ vunna. Det torde därför icke vara oriktigt att i en lagtext intaga ett ut­ tryck som »gemensamt» med den innebörd som det numera har, även om i en äldre lagtext samma uttryck ansetts ha ett något annat innehåll. Den avsedda tolkningen av termen i fråga kunde ju klarläggas i motiveringen till förslaget. Att avgränsa de kommunala angelägenheterna till sådana, som avse att tillgodose ett gemensamt samhälleligt intresse inom kommu­ nen, eller liknande, borde sålunda vara möjligt och skulle ge, vad man nu saknar, en bestämning av begreppet kommunala angelägenheter. Länsstyrelsen i Södermanlands län förmenar, att den föreslagna formule­ ringen innebure en försämring i förhållande till den nu gällande, såtillvida

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 49

relsens mening givna utgångspunkten, att primärkommunerna böra ha största möjliga frihet att taga initiativ och göra insatser inom varje slag av samhällsgagnande verksamhet, i den mån samma syften ej redan kunna anses tillgodosedda på annat sätt enligt rikslagstiftning, man icke borde eller ens kunde uppställa någon annan allmän norm för kompetensbedöm­ ningen än den av kommittén angivna. I några remissvar anläggas i viss mån ännu friare synpunkter på hit­ hörande frågor. Länsstyrelsen i Malmöhus län hyser sålunda den åsikten, att kommu­ nerna böra visas det förtroendet att i princip själva få avgöra vilka kom­ munala angelägenheter de vilja befatta sig med inom det ganska vida om­ råde som begränsas av å ena sidan vad som uttryckligen ålagts kommu­ nerna att ombesörja och å andra sidan vad som kan anses direkt undan­ taget från deras kompetens. Länsstyrelsen tillägger, att det utifrån denna ståndpunkt i varje fall syntes onödigt omständligt och tidsödande att, med bibehållande av nu upprätthållna principer för kommunernas verksamhet, utvidga området härför genom särskilda lagar och författningar, vare sig dessa direkt och enbart syfta till eu kompetensutvidgning eller tillkomma huvudsakligen för andra ändamål men medelbart ange, att kommunerna äga medverka på ett område, som är föremål för ifrågavarande reglering från statsmakternas sida. En utvidgning av kommunernas kompetens borde därför ske genom en ändring av det allmänna kompetensstadgandet. Lika litet som kommitténs majoritet avsåge länsstyrelsen att därmed be­ reda plats för någon omedelbar revolutionerande utökning av den kom­ munala verksamhetssfären. Men den rekommenderade lösningen syntes länsstyrelsen äga ett stort värde i det att den möjliggjorde en smidig an­ passning efter tidsläget och de lokala förhållandena. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför:

Om den kommunala självstyrelsen trots alla statliga ingripanden och regleringar skall kunna hållas levande och växa starkare, är det av mycket stor vikt att den gives utvecklingsmöjligheter. Dessa utvecklings­ möjligheter böra i princip vara fria och bestämmas av kommunerna själva. Det är icke möjligt att i dag utpeka åt vilket håll eller inom vilka områden kommunal utveckling bör vara tillåten för framtiden. Den kommunala insatsen bör under varje tid och på varje ort sättas in där den bäst behövs. Att göra vidare utveckling på det kommunala området i väsentlig mån be­ roende av speciallagstiftning vore icke endast onödigt och opraktiskt utan dessutom psykologiskt oklokt. Den kommunala självstyrelsen behöver, som så mycket annat i nutiden, frihet och trivsel. Man torde också — kan­ ske i ännu högre grad — böra akta sig för att kringgärda den kommunala kompetensen med alltför bestämt avfattade, motiveringsvis tillkomna rikt­ linjer om vad som är rätt eller orätt beträffande särskilda verksamhets­ områden. Vad som med utgångspunkt från dagspolitiska synvinklar kan anses lämpligt och riktigt i dag, är det kanske icke i morgon. Den hårda nödvändigheten kan snabbt nog tvinga lill väsentliga omvärderingar. 4 — It i han g till riksdagens protokoll 1!)'iti. 1 sand. Nr 140.

50 Kungl. Maj.ts proposition nr IkO.

Med denna allmänna inställning har länsstyrelsen intet att erinra mot att kompetensbestämmelsen gives en mera allmän avfattning, som möjlig­ gör kommunala initiativ på alla områden, där kommunal verksamhet kan vara till gagn för det allmänna och där den verkligen uppbäres av ett allmänt intresse inom kommunen. Ju enklare bestämmelsen formuleras, desto bättre torde den fylla sitt syfte. Vilket uttryck man än använder för vad som är att anse såsom en kommunal angelägenhet, torde en ny tid giva orden ett i vissa avseenden nytt innehåll. Det torde vara en omöjlig uppgift att finna en avfattning som är på en gång både fast och smidig i av alla önskad utsträckning, eller — med andra ord — som på samma gång ger i princip fria utvecklingsmöjligheter och garantier för en sund utveckling. Garantierna torde det vara nödvändigt att försöka skapa på annat sätt, i den mån de icke redan finnas i gällande regler om besluts fat­ tande, underställning m. in. — Länsstyrelsen håller före att den enklaste och naturligaste garantien mot missbruk av den i princip fria självstyrelsen ligger i bestämmelserna om kvalificerad majoritet för nya ändamål och behov.

Stadsfullmäktige i Stockholm åberopa ett yttrande av borgarrådsberedningen (majoriteten; två borgarråd ha förklarat sig biträda den i kom­ mittén anförda reservationen; ett borgarråd har anmält att han icke kunde till alla delar ansluta sig till de av beredningen anförda synpunkterna), vari bl. a. anföres: Enligt beredningens mening kunde det finnas anledning att taga upp till övervägande, huruvida tillräckliga skäl alltjämt föreligga för att över* huvudtaget avgränsa det kommunala kompetensområdet genom gränser uppdragna i lag eller rättspraxis. Alt kommunerna icke få inlåta sig på sådan verksamhet, som förbehållits andra offentliga organ, är självfallet. Likaså att garantier erfordras för rättvisa och objektivitet vid de kommu­ nala åtgörandena. Men med dessa förbehåll borde det knappast möta hin­ der att låta kommunerna själva fritt bestämma ramen för sin verksamhet. Utan tvivel hade bestämda kompetensregler förr en mycket stor betydelse, eftersom rösträttsreglerna voro odemokratiska och en tillfällig majoritet på allmän rådstuga eller kommunalstämma kunde bestämma om väsent­ liga ting. Numera måste förhållandena vara helt annorlunda och på grund av den stora utveckling kommunernas verksamhet på senare år genomgått möta också gränsdragningarna helt andra svårigheter.

Borgarrådsberedningen tillägger, att man knappast kunde undgå att fråga sig vilken utomstående instans, som skulle vara mera kompetent att avgöra frågan om en viss angelägenhet tillgodosåge ett allmänt intresse inom en kommun än kommunens eget representativa organ. Men även om man icke ville taga ett så radikalt steg som att ge kommunerna full hand­ lingsfrihet, kunde man hysa betänkligheter mot att så helt överlåta bestäm­ manderätten åt praxis, som man enligt de sakkunnigas förslag skulle göra. Någon tredje möjlighet torde emellertid knappast stå till buds.

Kommittén har såsom förut antytts för egen del uttalat, att det förhål­ landet att allmänintresset ställts i förgrunden icke betydde att den kom­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 51

munala verksamheten inom obestämda gränser lämnades full frihet. Verk­ samheten skulle bl. a. vara underkastad vissa begränsningar av speciell na­ tur. Den praktiskt betydelsefullaste av dessa inskränkningar avser k o ra­ mi! n e n s understödjande verksamhet, där kommittén anser, att denna i den mån den kan hänföras till socialvård i trängre bemärkelse alltjämt skall falla utanför kommuns kompetens och i övrigt vara tillåten endast under förutsättning att den präglades av planmässighet och objekti­ vitet och åtminstone i regel bedreves i enlighet med fastställda grunder. Denna anordning har i allmänhet lämnats utan erinran i de remissytt­ randen, vari kommittéförslaget tillstyrkes. Socialstyrelsen har uttalat, att den funne densamma ändamålsenlig. I flera yttranden — även från remiss­ instanser, som tillstyrka kommitténs förslag — har man emellertid funnit de av kommittén angivna kriterierna alltför obestämda. Särskilt har anmärkts på att de icke på något sätt kommit till uttryck i lagtexten. Överståthållarämbetet, som tillstyrker lagändring enligt förslaget, för­ klarar sig härvid förutsätta att kommunerna för sig klarlägga vikten av att vara på sin vakt mot gynnande av någon enstaka medlem av kommu­ nen liksom mot missgynnande av en annan sådan. Kommunalt kan visser­ ligen ett behov vara, som icke gäller annat än någon bråkdel av kommun­ medlemmarna, men tillgodoseendet måste vara ur allmänna synpunkter lämpligt, skäligt och ändamålsenligt. En kommun kunde därför t. ex. äga be­ sluta pension åt en åldrig behövande änka efter en person, som i långvarigt kommunalt förtroendeuppdrag fått med uppoffrande av sina krafter för det allmänna eftersätta det ekonomiska tryggandet av sina egna, men borde däremot icke få tilldela en liknande förmån åt en person bara därför att denne för någon tid lyckats tillskansa sig ett verksamt inflytande över kommunens förvaltning. Liknande synpunkter ha framförts i flera yttranden från kommuner. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att något avsteg från principen, att den kommunala understödsgivningen skall infogas i en bestämd plan, icke bör få förekomma. Men hänsyn till att eu verksamhet av ifrågavarande natur måste anses vara synnerligen ömtålig ur synpunkten av att varje skymt av obehörigt gynnande av särskilda personer eller grupper av kom­ munmedlemmar skulle vara ägnat att misstänkliggöra verksamheten, syn­ tes det vara av allra största vikt, att kravet på bestämda, utöver det en­ skilda fallet hållbara grunder för utövandet av understödsgivningen icke eftergives. Behörigheten finge under inga omständigheter tillåtas inrymma möjlighet till beslut av sådan innebörd att misstanke om godtycklighet kan uppkomma. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser, att hela detta område hör regleras genom särskild lagstiftning och anför härutinnan: Enbart kommunallagen ger mycket ringa ledning för faesvärsinyndigheterna, dä det gäller att begränsa kommunal understödsverksamhet, som

52 Iiungl. Maj:ts proposition nr 1 ! 0.

obehörigt gynnar viss kommunmedlem eller vissa grupper av kommun­ medlemmar och vad kommittén motivledes meddelat därom är ytterst all­ mänt hållet och dessutom i vissa avseenden såsom beträffande behovet av särskilda grunder för kommunal understödsverksamhet motsägelsefullt. Praktiskt skulle en allmännare utvidgning av en friare kommunal understödsrätt kunna leda till att kommunerna överhopades med framställningar från enskilda om hjälp av det ena eller andra slaget. Det säger sig självt att om olika kommunala organ härvid konune att företräda skilda princi­ piella inställningar till behovet av understöd och sättet för understödets utgående detta skulle få mindre tillfredsställande konsekvenser. Styrelsen anser därför i princip att den socialvårdande verksamhet i vidare mening, som här avses, alltjämt bör vara reglerad genom speciallag. Endast genom sådan lagstiftning kan bestämda gränser uppdragas mellan den statliga verksamheten på området och de speciella kommunala åtgärder, som i de särskilda fallen kunna befinnas motiverade liksom för utsträckningen av och sättet för den kommunala hjälpverksamheten, överhuvudtaget har styrelsen uppfattningen att kommittén underskattat svårigheterna att draga en klar gräns mellan vad kommittén kallar en trängre socialvård och bidrag av annat slag till behövande enskilda. Ett starkt skäl för att icke nu taga ställning till hithörande spörsmål är vidare att socialvårdskommitténs motsvarande bestämmelser i den blivande socialhjälpslagen ännu icke offentliggjorts. Den riktiga ordningen för ämnets rättsliga regle­ ring vore givetvis att ståndpunkt först toges till de för detta område grund­ läggande bestämmelserna i förslaget till socialhjälpslag och att först där­ efter spörsmålet, i vad mån andra kommunala organ än socialvårdsorganen i annan väg än socialhjälpslagstiftningen medgåve ägde lämna hjälp, toges upp till prövning. Det bjuder styrelsen emot att föregripa socialvårdskommitténs förslag på förevarande område genom att medverka till svävande uttalanden om en fristående kommunal kompetens, vilka uttalanden sedan, och i synnerhet om socialhjälpslagen på dessa punkter finge ett mycket liberalt innehåll, vilket man har rätt att vänta, skulle kunna leda till alle­ handa missförstånd. Styrelsen anser att spörsmålet om kommuns kompe­ tens beträffande hithörande frågor alltjämt bör finna sin lösning i speciallagsväg. Skulle exempelvis behov av rätt för kommun att ge förtjänta kom­ munala förtroendemän pensioner aktualiseras, böra bestämmelser härom införas under ett lagrum motsvarande nu gällande 25 § 3 mom. LKL o. s. v.

Svenska stadsförbundets styrelse har en annan inställning till dessa problem. Styrelsen karakteriserar det hittillsvarande läget så, att behov yppat sig av kommunala åtgärder även i annan ordning än särskilda lagar och författningar rörande sådan understödsverksamhet medgivit. Men då kommittén härvidlag gjort skillnad mellan understöd inom den egentliga socialvårdens ram och andra understöd — exempelvis studiestipendier — grundades denna skillnad på olika förutsättningar beträffande behovet av statliga åtgärder i ena och andra fallet. Tvivelsutan kunde ändrade upp­ fattningar efter hand göra sig gällande i sistnämnda hänseende och resul­ tera i rikspolitiska åtgärder, som återverka på frågan om behövligheten av kompletterande och effektiviserande insatser från kommunalt håll på det ena eller andra understödsområdet. Med hänsyn till sådana ändringar

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 55

att det kunde befaras en sådan tolkning av bestämmelsen, att man genom uteslutande av ordet »gemensamma» mera velat betona kommunens än kommunmedlemmarnas intressen. Dessa intressen behövde icke alltid nöd­ vändigtvis sammanfalla, t. ex. i sådana fall då kommunen framträder som affärsdrivande. Ur delvis andra synpunkter kritiseras gemensamhetskravets uppgivande av bl. a. länsstyrelserna i Jämtlands och Hallands län samt de remissinstan­ ser, som ansluta sig till kommittéreservanternas uttalanden. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser i likhet med dessa reservanter, att ordet »gemensamma» gåve ett starkt stöd för kravet på objektivitet och normbundenhet i den kommunala verksamheten. Lagtexten borde ge en norm som är av väsentlig betydelse för bedömande av den kommunala kompetensen. Länsstyrelsen i Hallands län hemställer om ytterligare utredning för be­ stämmande av det kommunala kompetensbegreppet utan frångående av gemensamhetskravet. Vid denna utredning borde undersökas om den kom­ munala kompetensen även bör avse verksamhetsgrenar, som icke kunna anses tillhöra kommunens gemensamma angelägenheter. Därest så skulle anses vara fallet, borde dessa verksamhetsgrenar upptagas i kommunal­ lagen såsom undantag från den generella kompetensregeln. Skulle seder­ mera uppstå behov av ytterligare ökat utrymme för den kommunala be­ slutanderätten, finge detta behov tillgodoses lagstiftningsvägen i form av nya undantag från nämnda kompetensregel. 1 detta sammanhang må erinras om att kammarkollegium på förut refe­ rerade skäl förklarat sig icke ha något i och för sig att erinra mot att ordet »gemensamma» uteslötes ur kompetensbestämmelsen men däremot förordat ett bibehållande av uttrycket »ordnings- och hushållningsangelägenheter». Mot kommitténs förslag i sistnämnda hänseende har eljest i all­ mänhet inga erinringar gjorts. Med anledning av vad kommittén anfört beträffande det i förslaget till nytt kompetensstadgande från nuvarande lag upptagna uttrycket »såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan», anför svenska stadsförbundets styrelse: Kommittén synes vilja inlägga något vida mera i denna begränsning än själva ordalydelsen och, såvitt styrelsen förstår, även rättspraxis ger an­ ledning till. Den konstaterar nämligen, att kommun icke bör äga befatta sig med »angelägenheter, vilkas handhavande enligt gällande författningar tillkommer annan» och fullföljer sitt resonemang rörande stadgandet i fråga som om dettas lydelse vore den som angivits med dessa nu citerade ord. Nyansen mellan de båda uttrycken »såvitt icke handhavandet därav» och »vilkas handhavande» kan måhända synas oväsentligt, allra helst som de hänföra sig till del föga distinkta begreppet »angelägenheter». Men ge­ nom förbiseende av denna nyans riskerar man att få den kommunala kom­ petensen beskuren huru godtyckligt som helst inom varje verksamhets­ område, där annan än kommunen har fått sig någon uppgift tillagd. Sty­

56 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

relsen måste därför bestämt reagera emot den tolkningen av ifrågavarande stadgande, att en angelägenhet skall vara utesluten från det kommunala kompetensområdet så snart annan fått sig ålagt att taga befattning där­ med. En kompletterande verksamhet kan vara befogad från kommuns sida beträffande samma angelägenhet, och det omförmälda stadgandet till­ låter — på grund av avfattningen »såvitt icke handhavandet därav» — i princip sådan kompletterande verksamhet. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser den föreslagna inskränkningen icke vara fullt logisk såvitt den syftar på angelägenheter som handhavas avstatliga organ, alldenstund dessa angelägenheter ju icke kunna sägas vara kommunens.

Kommittén har i sitt betänkande gjort åtskilliga uttalanden om tilllämpningen i vissa hänseenden eller på olika verksam­ hetsområden av de föreslagna principerna för den kom­ munala kompetensens reglering. I flera yttranden har påpekats, att kom­ mittén härvid tydligen avsett att giva anvisningar till ledning för rätts­ praxis. Länsstyrelsen i Kronobergs lån uttalar, att dessa anvisningar vore värdefulla och ägnade att i viss grad undanröja den osäkerhet, som torde uppstå innan en fast praxis utvecklats. Liknande uttalanden förekomma i andra remissvar. Borgarrådsberedningen i Stockholm finner ifrågava­ rande avsnitt av betänkandet vara den betydelsefullaste delen av kommitté­ förslaget. Kommittéreservanternas betänkligheter mot att lagstiftaren, därest den valda metoden för att närmare precisera kompetensutvidgningen godtoges av statsmakterna, skulle ge uttryck åt sin vilja i motiveringen och ej i lag­ textens form understrykas åter av flera remissinstanser. Ur en annan syn­ punkt kritiseras metoden av bl. a. svenska stadsförbundets styrelse. Styi elsen finner det ej vara en tillfredsställande metod att motiveringsvis ge anvisningar i detalj om tillämpningen av så generellt avfattade stadganden, det här gällde. Därigenom riskerade man att gå miste om mer eller mindre av vad man avsett att vinna med den genei-ella motiveringen. Styrelsen tillfogar: Särskilt angeläget synes vara, att man i fortsättningen får räkna med att kompetensbedömningen i rättspraxis liksom hittills skall ske med beak­ tande av utvecklingens krav. Styrelsen förutsätter fördenskull, att med nu ifrågavarande uttalanden icke bör åsyftas annat än att klargöra, huru de i uttalandena berörda kompetensspörsmålen just från nuvarande ut­ gångspunkter böra bedömas. I

I sak har vad kommittén anfört om förslagets betydelse för olika om­ råden av kommunal verksamhet föranlett uttalanden särskilt av de remiss­ instanser, som yttrat sig endast beträffande visst eller vissa områden. Fler­ talet övriga remissinstanser ha ej framställt några erinringar mot denna del av betänkandet. I yttrandena framkomna mera beaktansvärda syn-

Kungl. Maj.ts proposition nr lhO. 57 punkter på ifrågavarande speciella kompetensproblem komma att redovisas i det följande, varvid problemen upptagas i samma ordning som förut an­ vänts vid återgivandet av kommitténs förslag. Vad härvid till en början angår kommuns verksamhet för tillgodo­ seende av särskilda tätortsbehov anser styrelsen för svenska landskommunernas förbund i motsats till kommittén, att kommun borde äga rätt att stödja sådant behov även då ett municipalsamhälle bildats. Styrelsen framhåller, att den nytta som kommunens olika delar kunde ha av att en tätort försågs med olika välfärdsanordningar och som därför an­ setts motivera att kommunen fick rätt att vidtaga dylika åtgärder givetvis kvarstode även sedan tätorten bildat municipalsamhälle. Konsekvensen borde då fordra att man medgåve moderkommun rätt att stödja ett till municipalsamhällesområdet koncentrerat tätortsbehov, när även den öv­ riga kommunen drar fördel av behovets tillgodoseende. Ur allmänintressets synpunkt vore en sådan bidragsrätt motiverad redan därför att man vid samverkan mellan moderkommun och samhälle kan hoppas att de spe­ ciella tätortsbehoven snabbare och på ett bättre sätt skola tillgodoses än om municipalsamhället lämnas att ensamt med sin vanligen begränsade skattekraft sörja för dem. Eljest måste man, om municipalsamhället läm­ nas utan stöd från moderkommunen, räkna med en viss ovillighet från samhällsrepresentanternas sida mot standardförhöjande åtgärder utanför municipalsamhällsområdet, eftersom därigenom en faktisk dubbelbeskatt­ ning för deras del inträder. Gentemot kommitténs uttalande att ett med­ givande åt primärkommun att lämna bidrag till municipalsamhälle skulle stå i klar strid med den förut berörda principen om förbud för kommun att vårda angelägenhet, vars handhavande tillkommer annan, påpekar för­ bundsstyrelsen, att denna princip redan genom speciallagstiftning genom­ brutits i ett par av kommittén angivna fall. Kommittén hade vidare själv förordat vidgade möjligheter för primärkommun att stödja anläggande av enskilda vägar, där möjlighet att bilda vägförening står öppen, enklare tätortsplanering, där byggnadsplaneintressenterna närmast skola svara för kostnaderna, samt landsbygdselektrifiering, där liksom i fråga om bidrag till underlättande av studier staten i princip åtagit sig hjälpuppgiften. Beträffande kommunernas understödjande av det en­ skilda vägväsendet tillstyrker väg- och vattenbgggnadsstgrelsen, att kommunerna under vissa (ej närmare angivna) förutsättningar erhöllo vidgad befogenhet alt lämna sådant stöd. I fråga om kontanta bidrag måste härvid gränserna mellan den statliga och kommunala bidragsgivningen uppdragas antingen genom särskild lagstiftning eller på annat sätt. En i större skala bedriven kommunal bidragsverksamhet på hithörande område kunde få vissa mindre önskvärda konsekvenser. Den skulle sålunda skärpa den orättvisa mot enskilda väghållare som bl. a. följde av den liberala tillämpningen av bestämmelserna om statsbidrag till vägar som äro av

58 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

väsentlig betydelse för en bygds befolkning. I en del fall torde vidare ett kommunalt stöd åt underhållet av enskilda vägar, till vilka statsbidrag be­ viljats, kunna inedföra att motiven för det statliga bidraget undanrycktes. Styrelsen framhåller slutligen, att kommunen borde vara skyldig att innan bidrag lämnas till enskild väg samråda med vederbörande militära myn­ digheter till förhindrande av att en åtgärd understöddes, som icke vore önskvärd med hänsyn till riksförsvaret. Sistnämnda synpunkt framföres även av överbefälhavaren och länsstyrelsen i Jämtlands län. I fråga om den kommunala medelsanvisningen för anordnande av allmänna samlingslokaler framhåller statens nämnd för sam­ lingslokaler, att nuvarande praxis på området utvecklat sig på grundval av uttalanden i ämnet vid 1945 års riksdag. Nämnden finner praxis bl. a. ' ara såtillvida bunden av dessa uttalanden, att en behovsprövning avse­ ende de allmänna samlingslokaler, vilka åsyftas med ett kommunalt be­ slut om stödgivning, stundom måste verkställas av förvaltningsdomsto­ larna. Detta vore ur principiell synpunkt otillfredsställande. Nämnden an­ för härefter bl. a.: En bättre lösning synes kunna vinnas, därest vid laglighetsprövningen av beslut som här avses, avgörandet blir beroende av huruvida det intresse som skall befrämjas med subventionen är kommunalt, vilket bör kunna presumeras, därest garantier skapats för att understödet är till gagn för ortens föreningsliv utan åtskillnad eller — därest detta syfte likväl för­ felas att understödet återgår till kommunen. Alla kommunens medlem­ mar skulle under sådana förhållanden bli teoretiskt likställda i avseende å möjligheterna att draga nytta av den kommunala subventionen, varige­ nom det samhälleliga intresset får anses tillgodosett. Därest kommittémajo­ ritetens linje i fråga om utsträckande av den kommunala kompetensen skall följas förordar således nämnden för rättspraxis vägledande uttalan­ den av nyssangivna innebörd. Nämnden ifrågasätter emellertid, om icke en särskild lagbestämmelse kunde försvaras beträffande de allmänna samlingslokalerna, och föreslår härutinnan, att stadgandet i 1 § lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande utbygges med en bestäm­ melse av innebörd att jämväl allmänna samlingslokaler få vara föremål för kommunal stödverksamhet under förutsättning att de angivna kraven på samhälleligt intresse tillgodoses. I likhet med kommittéreservanterna anser däremot länsstyrelsen i Väst­ manlands län, att något behov av ändrad lagstiftning på ifrågavarande område ej föreligger. Länsstyrelsen hänvisar till att rättspraxis ansluter sig till ett uttalande från statsmakternas sida och även syntes i sak över­ ensstämma med kommitténs synpunkter på frågan. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund påpekar härtill, att de åberopade motiveringsuttalandena hade den olägenheten att de måste tolkas restriktivt. Styrelsen hade därför ingen saklig erinran mot vad kom­ mittén anfört om ett lättande av villkoren för kommunal medverkan uti

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W. 59

ifrågavarande fall men ville fästa uppmärksamheten på att kommittén icke för egen del kunnat utfinna andra villkor för bidragsgivningen än dem som fastslagits av regeringsrätten på grund av omförmälda uttalanden. Vad härefter angår spörsmålet om kommuns understödjande av hemvärnet och andra frivilliga försvarsorganisationer har kommitténs uttalande att sådan verksamhet endast borde få ske i den formen att kommun ställde lokaler till hemvärnets förfogande kritiserats bl. a. av länsstyrelsen i Jönköpings län, överbefälhavaren och hemvärnsräidet. Länsstyrelsen i Jönköpings län finner kommitténs ställningstagande allt­ för formalistiskt. Då hemvärnets rekrytering vore baserad på frivilligt åtagande och deltagandet i övningar och utbildningskurser kunde inne­ bära direkta uppoffringar för hemvärnets personal, borde det icke vara uteslutet för kommunerna att inom vissa gränser lämna hemvärnet sitt stöd. En förbudslagstiftning i förevarande avseende torde för övrigt bli tämligen ineffektiv i en för landet farofylld tid. Överbefälhavaren föreslår, att kommun skall äga rätt att utan inskränk­ ning stödja hemvärnets verksamhet, och förordar även att befogenheten att upplåta lokaler och lämna anslag till idrottsändamål skall gälla samt­ liga frivilliga försvarsorganisationer. — överbefälhavaren anser visserli­ gen i likhet med kommittén att omsorgen om försvaret närmast borde vara en statens uppgift. De frivilliga försvarsorganisationerna intoge dock en särställning. Vad särskilt anginge hemvärnet skulle en begränsning av kommuns rätt att stödja verksamheten innebära ett allvarligt avbräck i både ekonomiskt och psykologiskt avseende. Intresset från kommunernas sida att bevilja anslag till hemvärnet stegrades nämligen alltjämt. En av hemvärnschefen åberopad sammanställning utvisade sålunda en fördubb­ ling år 1947 i förhållande till budgetåret 1943/44 av såväl antalet anslagsbeviljande kommuner som anslagssiffran. Ur psykologisk synpunkt borde hemvärnets frivilliga karaktär uppmärksammas. Hemvärnsmännen, vilka annars i regel vore befriade från tjänstgöring, visade sig genom sin anslut­ ning villiga att offra tid och krafter för hemortens försvar. En lagstadgad rätt för kommun att lämna anslag till hemvärnet skulle sannolikt utgöra ett stöd för dess verksamhet och utöva ett så gynnsamt inflytande på rekry­ teringen, att redan detta motiverade ett frångående av kommitténs restrik­ tiva tolkning av det allmänna kompetensstadgandet. — Vad anginge övriga frivilliga försvarsorganisationer så utgjorde lokalfrågan flerstädes ett brän­ nande problem särskilt för centralförbundet för befälsutbildning och riks­ förbundet Sveriges lottakårer. Det vore därför synnerligen önskvärt, att kommun gåves rätt alt i detta hänseende stödja samtliga frivilliga för­ svarsorganisationer. De berörde kommuns intresse pa liknande sätt som hemvärnet. Samma princip borde gälla i frågan om anslag för understöd av idrottsändamål.

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

I yttranden till överbefälhavaren ha chefen för armén samt vad anginge vederbörande organisationer hemvärnschefen, centralförbundet för befäls utbildning och riksförbundet Sveriges lottakurer uttalat sig i enahanda rikt­ ning. Chefen för armén och centralförbundet föreslå härjämte, att kompe­ tensutvidgningen genomföres på speciallagstiftningens väg i särskilda lag­ bestämmelser, avfattade så att de pa ett entydigt sätt angåve kommunernas behörighet i fråga om understöd till försvarsändamål. Ä\en hemvärnsradet hävdar att kommun borde äga bevilja anslag till hemvärnet för annat ändamål än för lokaler och anför till stöd härför bl. a.: Hemvärnet, bygdens egen lokala motståndsrörelse, har en principiellt annan karaktär än trupp ur linje- och lokalförsvarsförband och står på så sätt också i ett väsentligt annat förhållande till kommunen än vanlig trupp bestående av värnpliktiga. Bygden, kommunen har därför utan tvekan både ett helt annat intresse och även ett helt annat ansvar för hemvärnets försvarsorganisation än för en trupp av värnpliktiga, som i krigstid till­ fälligtvis kan bliva grupperad inom kommunen, något som också kommit till uttryck i den för hemvärnet gällande kommunala rekryteringskontrollen. Denna väsensskillnad motiverar, synes det hemvärnsrådet, en annan syn på anslagsfrågan än den kommittén förfäktar. Det kommunala inflytandet på hemvärnets rekrytering är------------ givet­ vis främst tillkommet för att garantera hemvärnet en ur medborgerliga syn­ punkter fullgod sammansättning. Det är emellertid också en kommunal an­ gelägenhet att bygdens egen försvarsorganisation får en sammansättning som bygden kan lita på, så att ortens hemvärn så effektivt som möjligt kan lösa de krigstida uppgifter, som tjäna bygdens bestånd och fullföljande så långt möjligt av bygdens normala livsfunktioner. Om detta i det totala krigets tid måste anses vara en kommunal angelägenhet av väsentlig betydelse, så torde också kunna sägas, att det därför i fredstid är en kommunal angelägenhet att ha rätt att ekonomiskt stödja hemvärnet även för annat ändamål än samlingslokaler. I

I motsats till kommunallagskommittén hävdar hemvärnsrådet, att det också måste vara en kommunal angelägenhet att inom bygden i fredstid ha en av hemvärnsmän bestående, ständigt tillgänglig och snabbt organiserad styrka att tillgripa icke endast för efterspaning av vilsegångna o. s. v. utan även vid katastroftillfällen av olika slag. Kommunalfullmäktige i Knäred anse att med hänsyn till de tjänster som hemvärnsorganisationen utför för sina hemkommuner, dessa borde få rätt att bevilja medel och andra förmåner till denna organisation. En motsatt uppfattning antydes i yttrande av stadsfullmäktige i Stock­ holm. Fullmäktige åberopa ett yttrande av borgarrådsberedningen (majo­ riteten), vari anföres: Något vid sidan av de principiella ståndpunktstagandena i betydelsefulla kompetensfrågor synas sådana avgöranden falla som exempelvis huruvida kommunerna skola äga att understödja skytterörelsen eller hemvärnsgårdar. Det är här fråga om avsteg från huvudregeln att försvaret är en stat-

Kungl. Maj ris proposition nr liO. (il

lig angelägenhet och därmed ligger utanför det kommunala kompetens­ området. Då det därtill endast genom en ganska tvivelaktig argumentation blir möjligt för kommittén att inrymma hemvärnsgårdarna inom den kom­ munala kompetensen, torde del vara lyckligast, om kommitténs uttalande i denna fråga icke får bliva prejudikatbildande. Kommunalfullmäktige i Tierps köping understryka, att anslag till hem­ värnet är en uppgift, som helt hör staten till och är kommunerna främ­ mande.

Förut har redogjorts för remissinstansernas allmänna inställning till kommitténs uttalanden om kommunernas rätt att understödja enskilda personer och den uppdelning kommittén därvid gjort mellan socialvård i trängre bemärkelse och annan understödjande verksamhet. I det följande skola de yttranden, som beröra de särskilda kompetens­ problemen inom detta område, redovisas. Härvid är att märka att de åt­ gärder, som ej kunna hänföras till socialvården i trängre bemärkelse, skulle inrymmas i den kommunala kompetensen enligt det nya kompetensstad­ gandet. På grund härav skulle kommun utan stadgande i lag äga rätt att anslå medel till stipendier och andra studieunderstöd. Lagstiftning enligt kanslirådet Wejles förslag om rätt för lands- och stadskominun samt landsting att anslå medel för underlättande av studier avstyrkes av kommittémajoriteten. Reservanterna hänvisa däremot till detta förslag. Vad betänkandet sålunda innehåller om kommunernas befogenheter be­ träffande studiebidrag har i huvudsak ej föranlett något yttrande från länsstyrelsernas sida. De myndigheter som dela reservanternas mening ha ej särskilt yttrat sig om de föreslagna författningarna om stipendieverksamheten. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser av principiella skäl att särskild lagstiftning borde användas för att reglera den kommunala kompetensen på ifrågavarande område. Denna lagstift­ ning borde inskränka sig till en i lagtext given deklaration utformad i en­ lighet med utredningsmannens förslag men icke innefatta några särskilda tillämpningsföreskrifter. I vad de av utredningsmannen föreslagna författ­ ningarna avse landstingen tillstyrkas de eller lämnas i princip utan erin­ ran av landstingens förvaltningsutskott i Malmöhus, Älvsborgs, Jämtlands och Västerbottens län medan förvaltningsutskottet i Kristianstads län i denna del ansluter sig till kommittémajoriteten. Förvaltningsutskottet vid Malmöhus läns landsting anser dock, alt särskilda tillämpningsföreskrif­ ter ej erfordras, och samma utskott i Älvsborgs län förmenar att under­ stödjande av studier i första hand är en statens angelägenhet, samt till­ fogar: Bidrag från kommuner och landsting böra därför endast i särskilda fall och då ömmande skäl föreligga ifrågakomma. Statens stipendier böra där­ för beräknas så att i allmänhet andra understöd icke äro erforderliga.

62 Kungl. Maj:ts proposition nr Vt Q.

Tillämpningsföreskrifterna iå anses tillkomna såsom en garanti för, att de kommunala myndigheterna icke missbruka befogenheten att bevilja sagda stipendier. Då emellertid föreskrifterna tydligen äro utformade så, att de kommunala understöden komma att utgå efter samma grunder som statens motsvarande bidrag, torde kunna befaras, att tilldelade kommun­ stipendier inverka på vederbörandes möjligheter att erhålla statsstipendium eller att i varje fall vid bestämmande av statsstipendium hänsyn tages till, huruvida vederbörande beviljats kommunalt bidrag. I realiteten komme alltså kommunerna att övertaga en del av statens omkostnader för underlättande av studier.

Övriga förvaltningsutskott ha ej yttrat sig i denna del. Några kommuner ogilla, att kommunerna få ökade befogenheter på detta område. Sålunda anföres i ett för kommunalfullmäktige i Brunnby (Malmöhus län) avgivet yttrande:

Fullmäktige kunna icke komma ifrån att det måste vara en rent statlig angelägenhet att understödja den studerande ungdomen. Särskilt de mindre landskommunerna ha alltför små möjligheter i detta avseende, och den ekonomiska bördan blir alltför ojämnt fördelad. De hittillsvarande statliga åtgärderna på området äro emellertid otillräckliga och medföra även de en snedbelastning för landets kommuner och dessas invånare. Städer och andra större orter, där de högre skolorna i regel äro belägna, ha genom lärarnas bosättning och lärjungarnas inackorderingar direkta och indi­ rekta inkomster, som landsbygdskommunerna och dessas invånare till stor del få betala och därtill efter värden, som icke oväsentligt överstiga deras egentliga förmåga med hänsyn till dyrortsgrupperingen. En överföring av stipendiegivningen på kommunerna måste därför än ytterligare skärpa en redan befintlig orättvisa och i än högre grad bidraga till flykten från lands­ bygden.

Skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning, lantbruks styr elsen, studielånenämnden och arbetarnas bildningsförbund tillstyrka, att kommu­ nernas beslutanderätt utvidgas till att avse studiestipendier. Skolöverstyrel­ sen anser även att reglerande bestämmelser böra utfärdas enligt utred­ ningsmannens förslag till kungörelse, kompletterade med en anvisning att kommunala stipendier företrädesvis böra beviljas inom områden, där stat­ lig stipendieverksamhet ej förekommer. Lantbruksstyrelsen förmenar att den hjälp och uppmuntran till frivillig yrkesutbildning, som landstingens och primärkommunernas stipendier utgöra, icke kunde undvaras. För landstingens del hänvisar styrelsen till att de vore ägare till ett flertal lantmanna- och lanthushållsskolor och genom årliga anslag understödde verksamheten vid många dylika skolor. Det vore därför naturligt att lands­ tingen bidroge till höjandet av jordbrukarnas yrkesskicklighet även genom att utdela stipendier åt elever vid anstalter för jordbruksundervisning. Studielånenämnden anför:

Statsmakterna ha, särskilt under senare år, visat en oavlåtlig och tydligt dokumenterad strävan att medelst statsmedel utjämna och förbättra de

Kungl. Maj.ts proposition nr IkO. 63

ungas ekonomiska betingelser att vinna den utbildning, som deras anlag och intressen motivera. Det finnes anledning förutsätta, att detta intresse för den studerande ungdomen icke kommer att minska utan fastmer taga sig uttryck i vidgade stipendiemöjligheter, givetvis i den mån som statsfinansiella hänsyn det medgiva. Det sakligt motiverade behovet av studie­ understöd från andra håll till de grupper studerande, som kunna få stat­ liga understöd, torde därför med tiden komma att minska för att slutli­ gen helt bortfalla. Så länge den statliga studiehjälpsverksamheten icke nått sin fulla ut­ veckling, är emellertid kompletterande studiehjälp från andra håll värde­ full. Det finnes av denna anledning intet att erinra mot att även kommu­ nerna understödja sina ungdomars studier genom stipendier, förutsatt givetvis att stipendiegivningen sker i den anda, som uttryckligen angivits av kommunallagskommittén, d. v. s. »präglas av planmässighet och objek­ tivitet», innebärande bl. a., »att ett kommunalt understödsbeslut icke får ha karaktären av obehörigt gynnande av viss eller vissa kommunmedlem­ mar i jämförelse med andra». Nämnden ansluter sig framför allt av praktiska skäl även till utrednings­ mannens förslag att riktlinjer för kommunernas stipendiegivning skulle angivas i en särskild kungörelse men gör vissa erinringar beträffande de­ taljutformningen av denna. Även arbetarnas bildningsförbund framställer några detaljanmärknin­ gar mot kungörelseförslaget och föreslår bl. a. att kommun skall få ge sti­ pendier åt deltagare i kurser, som ordnas av statsunderstödda studieför­ bund, centralbyrån för föreläsningsverksamhet eller folkbildningsförbund.

Kommitténs uttalande att kommunerna borde vara berättigade att lämna understöd till enskilda personer för elektrifiering och andra jämställda ändamål lämnas utan erinran av elektrifieringsberedningen. Beredningen finner emellertid, att riktlinjer för befogenheten böra fast­ ställas, så att icke svårigheter uppstå vid handläggningen av understödsärenden och vid prövning av eventuella besvär.

Beträffande kommunernas verksamhet på bostadsför­ sörjningens område har kommittén funnit att en utvidgning av kompetensen enligt förslaget skulle göra 1947 års lagstiftning på området överflödig. Statens bgggnadslänebgrä påpekar, att detta uttalande finge an­ ses innefatta en rekommendation att upphäva 1 § i lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande, därest den ifrågasatta allmänna utvidgningen av den kommunala kompetensen ge­ nomfördes. Byrån ställer sig tveksam till lämpligheten härav. Frånsett vil­ ken ståndpunkt man intoge i fråga om metoderna för den allmänna kompetensutvidgningen — byrån finner för egen del vad reservanterna härutinnan anfört i åtskilligt vara värt beaktande — tedde det sig nämligen ur praktiska synpunkter lämpligt att i eu särskild lag sammanfatta allt

64 Kungl. Maj.ts proposition nr IM).

vad som skall gälla i fråga om kommuns såväl rättigheter som skyldig­ heter på bostadsförsörjningens område. Både staten och kommunerna vore verksamma på detta område och det vore angeläget, att de olika verksam­ hetsformerna samordnades med varandra på ett rationellt sätt. Detta syfte torde bäst tillgodoses genom särskild lagstiftning, övervägande skäl talade således för att 1 § i 1947 års lag finge kvarstå. Däremot borde de i veder­ börande tertiärlånekungörelser förekommande stadgandena om kommu­ nal kompetens i visst fall utgå såsom obehövliga. Styrelsen för svenska landskommunernas förbund framhåller, att special­ lagstiftning alltid komme att bli nödvändig på detta område vid sidan av den primärkommunala kompetensregeln för att fastslå skyldigheten för kommunen att sörja för uppgiften i fråga. Förekomsten av en i speciallaS given klar bestämmelse om skyldighet att främja bostadsförsörjningen skulle enligt styrelsens mening lätt kunna föranleda missförstånd rörande omfattningen av kommunernas rätt på samma område, om denna senare rätt skulle härledas enbart ur kommunernas allmänna befogenhet att sörja för sina egna angelägenheter. Styrelsen avstyrkte därför förslaget att på detta sätt särskilja olika element i bostadsförsörjningsuppgiften.

Vad slutligen angår den kommunala hjälpen till arbets­ lösa har kommittén förutsatt, att den offentliga arbetslöshetshjälpen såsom hörande till socialvården i trängre bemärkelse ej heller framdeles skulle utan särskilt lagstadgande falla inom kommunernas kompetensområde. Socialstyrelsen ansluter sig till denna uppfattning och understryker, att samhällets arbetslöshetspolitik måste drivas efter ensartade riktlinjer. Även statens arbetsmarknadskommission (arbetsmarknadsstyrelsen) uttalar sig för att nuvarande rättspraxis på området upprätthålles men förordar att frågan om den kommunala understödsverksamheten vid arbetslöshet ytter­ ligare utredes. I likhet med kommittén anser kommissionen att kommu­ nerna i princip borde äga rätt att bereda arbetslösa utkomst genom igång­ sättande av arbetsföretag även i sådant fall, då företaget i och för sig icke är en kommunal angelägenhet. Borgarrådsberedningen i Stockholm (majoriteten; yttrandet åberopat av Stockholms stadsfullmäktige) uttalar tveksamhet om kommitténs förslag på denna punkt. Endast om reglerna angående beviljande av arbetslöshetshjälp utbyggdes så, att kommunerna med tillämpning av dessa regler kunde tillgodose alla förekommande hjälpbehov på området, syntes man kunna godkänna, att det alltjämt skall ligga utanför kommunernas kom­ petensområde att komplettera den reglerade arbetslöshetshjälpen med en särskild fri understödsverksamhet. Kommitténs förslag att ordna ett särskilt remissförfarande i besvärs m ål rörande kommuns kompetens har föranlett uttalanden i några yttranden.

Kungl. Maj:ts proposition nr l'i(i. 65

Styrelserna för svenska stadsförbundet och svenska landskommunernas förbund ha intet att erinra mot förslaget; stadsförbundet anser starka skäl föreligga att ta fasta på tanken, att man; på ett eller annat sätt borde be­ reda regeringsrätten tillgång till praktisk kommunal erfarenhet vid pröv­ ningen av dessa frågor. Länsstyrelsen i Jämtlands län hävdar att även länsstyrelserna för att jämväl i första besvärsinstans vinna enhetlighet i rättstillämpningen borde få befogenhet att i tveksamma • fall inhämta ytt­ randen från remissinstansen. Värdet av en särskild remissinstans understi-ykes även från kommunalt håll bl. a. i ett av Stockholms stadsfullmäktige åberopat yttrande. Överståthållarämbetet samt länsstyrelserna i Malmöhus och Örebro lön anse däremot, att ett särskilt remissorgan icke borde inrättas bl. a. med hänsyn till redan föreliggande möjlighet att inhämta yttranden från något av de mellankommunala förbunden. Denna möjlighet kunde om så befun­ nes lämpligt utnyttjas. Överståthållarämbetet tillägger att ämbetet ansåge en speciell remissinstans vara en onödig utbyggnad av förvaltningsorganisa­ tionen. Tillskapandet av sådana instanser utan annan uppgift än att avge i-emissyttranden vore ägnat att väcka betänkligheter. Ett särskilt anordnat remissorgan kunde lätt få karaktär av den verkligen beslutande myndig­ heten, vilket icke blott minskade de statliga organens befogenheter utan även inkräktade på det kommunala självstyret. Även länsstyrelsen i Stockholms lån ställer sig tveksam om behovet och lämpligheten att inrätta en särskild remissinstans.

Departementschefen.

Den borgerliga primärkommunens kompetens bestämmes i första hand genom ett allmänt stadgande i 1930 års kommunallagar. Enligt detta äger kommun vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkom­ mer annan. Den begränsning av kommunens verksamhetsområde, som be­ stämmelsen innebär, fanns också i 1862 års kommunalförordningar. Redan från början överlämnades det åt rättspraxis att närmare fastställa inne­ börden av denna begränsning. En omfattande praxis på området har också utbildat sig. Det har härvid visat sig, att kompetensregeln såtillvida är elastisk, att den icke lagt hinder i vägen för en betydande utveckling av den kommunala verksamheten. Till kommuns gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter ha hänförts åtskilliga ändamål, som voro okända för kommunerna vid tiden för kommunalförordningarnas tillkomst. Den utvidgning av det kommunala verksamhetsfältet, som sålunda fak­ tiskt ägt rum, har emellertid ej endast skett inom ramen för det äbero- 5 Bihang till riksdagens protokoll 19b8. 1 samt. Nr HO.

66 Kungl. Maj.ts proposition nr JiO.

pade stadgandet i kommunallagarna utan även genom speciallagstiftning. Särskilt på socialvårdens område ha kommunerna i olika författningar till­ erkänts omfattande men också i detalj reglerade befogenheter. Även om sålunda genom rättstillämpning och lagstiftning nya områden efter hand förts in i kommunernas verksamhetssfär, medför dock den tolk­ ning kompetensbestämmelsen erhållit i praxis, att betydelsefulla grenar av samhällslivet icke kunna anses tillhöra kommunernas verksamhetsområde. I vart fall är det på flera punkter osäkert hur långt befogenheten sträcker sig; kompetensregeln ger i sig själv föga ledning bl. a. därför att den av­ fattats med sikte på förhållandena i ett samhälle med väsentligt annan ekonomisk och social struktur än det nuvarande. Rättspraxis visar dess­ utom flera exempel på avgöranden, som förefalla svårförenliga eller mot­ sägande i förhållande till varandra. Beträffande vissa verksamhetsområden har praxis dock fått en sådan stadga, att en bestämd gräns synes vara satt för en vidare utvidgning utan lagstiftning av kommunernas befogenheter. Som exempel på fall där det i viss mån är oklart, hur långt kompetensen sträcker sig, må nämnas åtgärder som avse allmännyttiga anordningar i särskilda kommundelar, t. ex. elektrifiering av en by, anordnande av vatten och avlopp i en tätort, byggande och underhåll av en enskild väg. Gemensamhetskravet har här stundom givits en kvantitativ innebörd och ansetts medföra, att kommunen ej ägt vidtaga åtgärd som icke varit till gagn för ett större antal kommunmedlemmar eller för en mera betydande del av kommunen. Ett verksamhetsområde, där en fast praxis utbildat sig, innefattar under­ stödjande av enskilda personer. På detta område tillåtas icke kommunala insatser i annan ordning än gällande fattigvårdslag stadgar eller eljest är medgivet enligt lag eller författning. Kommunala beslut att utan sådant författningsstöd understödja enskilda arbetslösa eller att lämna bostads­ subventioner eller bidrag till underlättande av studier ha sålunda upphävts i flera fall. De angivna förhållandena ha medfört att från olika håll särskilt under de sist förflutna tio åren föreslagits, att kommunerna skulle få vidgade befogenheter. Man har härvid understundom som t. ex. kommunindelningskommittén tänkt sig en allmän kompetensutvidgning och velat skapa en vidare ram för kommunernas verksamhet. Men förslagen ha även avsett att utsträcka kompetensen till något speciellt område. I riksdagen ha så­ lunda framlagts förslag, att kommunerna skulle få anslå medel till hem­ värnet, till byggande av vägar samt till elektrifiering av avlägset liggande gårdar och byar. Riksdagen har även hemställt om utredning om kommuns rätt att bevilja stipendier eller i annan form ge bidrag för att underlätta studier. Också på ett annat sätt har det visat sig, att de i lag och praxis uppdragna

Knngl. Maj.ts proposition nr 140. 67

gränserna för kommunernas verksamhet anses alltför snäva. Kommunerna synas nämligen i betydande omfattning främja ändamål, som falla utanför dessa gränser. Av den som bilaga till kommitténs betänkande fogade ut­ redningen om kommunala studiestipendier framgår exempelvis att 37 städer år 1943 anslagit medel till stipendier åt elever vid folkhögskola och att flertalet av dessa städer samt åtskilliga andra samhällen fortsatt med stipendieverksamheten även efter det regeringsrätten 1944 upphävt ett beslut av stadsfullmäktige i Stockholm att anslå medel till sådan verksamhet. Ett annat exempel kan hämtas från hemvärnet. Enligt vad hemvärnsrådet uppger lämnade 422 primärkommuner och ett landsting år 1947 anslag till hemvärnet med sammanlagt cirka 190 000 kr., oaktat kommun enligt fast praxis ej äger befogenhet härtill. 1 flera remissvar från länsstyrelser och kommuner bekräftas även på annat sätt kommitténs uttalande, att det i åtskilliga hänseenden består en viss motsättning mellan å ena sidan vad som på många håll inom kommunerna uppfattas som kommunala ange­ lägenheter och å andra sidan de rättstillämpande myndigheternas praxis. Enligt kommitténs mening har uppfattningen om vilka angelägenheter kom­ munerna böra vårda undergått en förskjutning, där den hittillsvarande kvantitativa värderingen ersatts med en mera kvalitativ uppskattning. Vid remissbehandlingen har intet framkommit, som motsäger riktigheten av detta uttalande. De åberopade omständigheterna ha för kommitténs del lett till den slut­ satsen, att den borgerliga primärkommunen nu bör erhålla vidgade befogen­ heter. Härom är kommittén enig, i det att även minoriteten inom kom­ mittén anser, att en viss kompetensutvidgning bör ske. Vid remissbehand­ lingen av förslaget ha några väsentliga erinringar ej gjorts på denna punkt. Enligt min mening tala också starka skäl för att nu genom lagändring vidga ramen för kommunernas verksamhet. Uppenbarligen är det otillfredsstäl­ lande, att kommunerna i avsevärd utsträckning anslå medel till ändamål, som i rättstillämpningen anses falla utanför deras befogenheter. Detta med­ för ju bl. a. den stötande konsekvensen, att en enda klagande skattskyldig kan kullkasta en enhällig kommunalrepresentations beslut och att det där­ för i viss mån kommer att bero på tillfälligheter om besluten bli bestående. Visserligen kan sägas att åtminstone beträffande några av de områden, där klyftan mellan rättstillämpning och den allmänna uppfattningen sär­ skilt framträtt, det måhända icke vore uteslutet, att en omsvängning i praxis skulle kunna ske utan lagändring. I förhållande till den mångfald eko­ nomisk! och socialt betydelsefulla uppgifter, som kommunerna handha, kunna vidare dessa just nu aktuella kompetensfrågor måhända te sig mindre väsentliga. Lika viktigt som att tillfredsställa vissa konkreta behov av en kompetensutvidgning synes mig emellertid vara att helt allmänt ge kom­ munerna cn friare, mera obunden ställning som samhällets lokala förvalt­ ningsorgan och all kommunerna få på lång sikt nya utvecklingsmöjligheter.

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 1 'i0.

Det kan icke vara rimligt, att den under helt andra förhållanden fastställda ramen för kommunernas verksamhet skall kunna hindra nutidens kom­ muner från att på bästa sätt fylla sina viktiga uppgifter. Såsom i ett remiss­ yttrande påpekas kan det antagas, att den i lagen uttryckta begränsningen av den kommunala kompetensen verkat återhållande på lokala initiativ, då det gällt att tillgodose olika krav på att det allmänna skall träda emel­ lan, vilket i sin tur medverkat till en många gånger kanske mindre lycklig tendens till centralisering. Denna tendens bör — såsom framhålles i samma yttrande — hejdas genom att kommunerna få möjlighet till ökat själv­ ständigt handlande. Den kommunala självstyrelsen skulle härigenom stär­ kas. En kompetensutvidgning skulle ur denna synpunkt bli ett värdefullt komplement till kommunindelningsreformen. Den förestående kommunindelningen utgör enligt min mening ett särskilt skäl för att kommunerna just nu böra få ökade befogenheter. Å ena sidan komma storkommunerna att ha större möjligheter att fullgöra de nya upp­ gifter en kompetensutvidgning för med sig. Å andra sidan skulle ett bibe­ hållande av gällande kompetensregler -—- särskilt med hänsyn till att dessa föranlett att kompetensen i vissa fall bedömts efter kvantitativa normer — kunna hindra att de olika kommundelarna sammansmälta till en ny effek­ tivt arbetande enhet. Huvudsyftet med kommunindelningsreformen, att stärka den kommunala självstyrelsen genom att skapa ekonomiskt och administrativt mera bärkraftiga kommuner, skulle därigenom i viss mån kunna äventyras. Jag kan därför ej godtaga vad i några yttranden anförts om att kommun­ indelningsreformen borde föranleda åtminstone ett uppskov med en ut­ vidgning av den kommunala kompetensen. Genomföres en kommunsam­ manslagning för att göra den kommunala förvaltningen mera effektiv, vore det tydligen föga konsekvent att för att minska ett eventuellt på vissa håll förekommande missnöje med reformen hålla fast vid en kompetensbegräns­ ning, som kunde användas till att motverka reformens syfte. Kominunindelningskommittén har därför också föreslagit en principiell utvidgning av kommunernas befogenheter. Av det anförda torde framgå, att jag icke blott förordar, att en sådan ut­ vidgning nu bör komma till stånd, utan även anser, att den i första hand bör ske genom en ändring av det stadgande i kommunallagarna, som be­ gränsar kommunernas kompetens till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Kommittéreservanterna ha mot denna lösning av kompetensproblemet bl. a. invänt, att den för en avsevärd tid skulle införa ett betydande osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen. Reser­ vanternas farhågor synas mig överdrivna. Det är ju i intet avseende fråga om att inskränka kommunernas befogenheter. De föreliggande prejudikaten komma därför att behålla sin betydelse i den mån de klargjort, hur långt dessa befogenheter sträcka sig. Osäkerheten hänför sig endast till det utan­

Kungl. Maj.ts proposition nr IkO. (59

för liggande området. Att döma av den vid betänkandet fogade rättsfallsöversikten synes emellertid det övervägande flertalet av de avgöranden, i vilka en kommun ansetts ha överskridit sin befogenhet, avse områden, där någon osäkerhet ej behöver råda. Åtskilliga av dessa ha nämligen seder­ mera reglerats eller komma sannolikt att regleras genom särskild lag­ stiftning. På många andra punkter torde det efter en ändring av kompetens­ regeln bli tämligen klart, huruvida den omtvistade åtgärden alltjämt faller utanför kompetensen. Uppenbarligen kommer det likväl att i fram­ tiden uppstå vissa tolkningssvårigheter. Dessa synas emellertid ej behöva bli större än de som föranletts av den nuvarande bestämmelsen. Såsom förut framhållits har denna nämligen visat sig vara svårtolkad. Den verkliga innebörden av bestämmelsen framgår ej heller i allo av orda­ lagen utan utvecklingen i praxis har delvis skett vid sidan av dessa. Men samtidigt har på vissa punkter bestämningarna »gemensamma» och »ord­ nings- och hushållningsangelägenheter» givits en begränsande innebörd. Särskilt har härvid gemensamhetskravet haft betydelse och föranlett att de berörda kvantitativa synpunkterna lagts på kompetensfrågorna. Det av­ görande skälet för att åvägabringa en ökning av kommunernas befogenheter just genom en ändring av den primärkommunala kompetensregeln hänför sig till detta förhållande. Någon allmän utvidgning kan tydligen ej komma till stånd om ej det hinder undanröjes, som bestämmelsens avfattning fak­ tiskt utgör. Ehuru — såsom i det följande skall utvecklas — bestämmelsen även i sin nuvarande lydelse tillåter en ganska fri bedömning av den kom­ munala kompetensen, torde ett borttagande av gemensamhetsbestämningen underlätta den värdering av kompetensfrågorna efter kvalitativa syn­ punkter, som jag kommer att förorda. Reservanterna och flera av de remissinstanser, som anslutit sig till dem, ha kritiserat vad kommittén på denna punkt föreslagit eller att begräns­ ningen till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter helt skulle upphävas. Man har härvid understrukit gemensamhetskravets stora betydelse såsom angivande att den kommunala verksamheten skall tjäna kommunmedlemmarnas gemensamma intressen samt framhållit vikten av att lagtexten fasthölle de bärande grundtankarna i gällande lag. Det har rent av gjorts gällande, att förslaget icke skulle kunna genomföras utan en ändring av 57 § andra stycket regeringsformen. Denna kritik synes emellertid på väsentliga punkter skjuta över målet. Vad till eu början angår bestämningen »gemensamma», torde den, enligt vad kammarkollegium sökt visa, ha upptagits i kommunalförordningarnas kompetensbestämmelse för all från det kommunala verksamhetsområdet utesluta angelägenheter, som hänförde sig till en viss grupp inom kom­ munen med egna skyldigheter och rättigheter — en avgränsning som nu­ mera saknar betydelse. Den hade enligt kollegii mening från början ingen kvantitativ innebörd. Stadgandets tolkning efter kvantitativa normer synes

70 Kanyl. Maj.ts proposition nr 140.

vara av jämförelsevis sent datum. Denna tolkning torde emellertid ha varit vedertagen, då genom 1930 års kommunallagstiftning ordet »gemensamma» anknöts till kommunen såsom sådan; tidigare hade det hänförts till kom­ munens medlemmar. Den ändring, som sålunda skedde, avsåg ej att lag­ fästa en kvantitativ tolkning av bestämningen. Man torde endast ha åsyftat att helt allmänt anknyta kompetensen till den gemenskap en kommun ut­ gör. Det har också framhållits, att uttrycket »kommuns gemensamma ange­ lägenheter» i själva verket innehåller en onödig bestämning; en kommuns angelägenheter äro till sin natur gemensamma. Sistnämnda synpunkt före­ faller mig vara riktig; den har också kommit till uttryck i kommunal­ lagarna. Sålunda stadgas i 9 § andra stycket lagen om kommunalstyrelse på landet, att kommunalstämman i vissa kommuner äger utöva kommunens beslutanderätt i alla dess angelägenheter. Det anförda leder för min del till den slutsatsen, att ett uteslutande av ordet »gemensamma» väsentligen ej skulle ha annan innebörd än att det undanryckte den föregivna grunden för en kvantitativ tolkning av den kom­ munala kompetensen. Vad reservanterna anfört om att man härvid även skulle uppgiva en begränsning, som gåve ett starkt stöd för kravet på objektivitet och normbundenhet i den kommunala verksamheten, torde sålunda i stort sett sakna fog. I den mån man kunnat lägga något dylikt i uttrycket »kommuns gemensamma angelägenheter», synes uttrycket »kom­ muns angelägenheter» kunna givas motsvarande innebörd. Reservanterna ha också själva betonat att redan gällande rätt lämnar stort utrymme för kvalitativa synpunkter och därmed i viss mån vitsordat, att en vidgning av kompetensen efter dylika linjer ej skulle stå i strid med lagstiftningens grundtankar. Och vad angår invändningen att man genom att ändra kom­ petensbestämmelsen skulle komma i konflikt med grundlagsstadgandet om menigheters beskattningsrätt för egna behov, saknar denna invändning en­ ligt min mening allt berättigande. Oavsett att med det åberopade stadgan­ det sannolikt alls ej avses att draga upp en gräns för kommunernas be­ fogenheter, synes nämligen uttrycket »egna behov» språkligt sett ha samma innebörd som orden »egna angelägenheter» d. v. s. kommuns angelägenheter eller just den av kommittén föreslagna bestämningen. Beträffande uttrycket »ordnings- och hushållningsangelägenheter» äro kommitténs ledamöter ense om att detsamma varit av ringa betydelse för den begränsning av den kommunala kompetensen, som skett i praxis. En motsatt åsikt har uttryckligen förfäktats endast av kammarkollegium. Ett studium av rättstillämpningen på området sådan denna redovisas i en bilaga till kommitténs betänkande giver emellertid enligt min mening föga stöd för kollegii uppfattning. I varje fall torde den snäva begränsning av kom­ munernas befogenheter, som i praxis upprätthålles i fråga om understöd­ jande av enskilda personer, ej grunda sig på denna bestämning. Någon olägenhet synes alltså ej kunna följa av att uttrycket »genien-

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 71

samma ordnings- och hushållningsangelägenheter» uteslutes ur kompe­ tensstadgandet. En vidgning av kommunens befogenheter på denna väg framstår också som den naturliga konsekvensen av det förut fastslagna förhållandet, att en allmän kompetensutvidgning åsyftas. En sådan kan knappast ernås genom speciallagstiftning. Det torde nämligen med fog kunna ifrågasättas, om det är möjligt att genom lagstiftning på olika om­ råden genomföra den kvantitativa värderingens ersättande med ett kvali­ tativt betraktelsesätt. Ett system med en rad särskilda lagar skulle vidare binda den kommunala förvaltningen och försvåra den önskade smidiga anpassningen efter ändrade förhållanden. Såsom redan förut understrukits kan jag därför ej ansluta mig till en linje, som medför att ett sådant system måste tillgripas. I det föregående har i olika sammanhang berörts, att en kompetensutvidg­ ning särskilt påkallades av att den nuvarande bestämmelsen stundom givits en kvantitativ innebörd. Det har även antytts, att detta betraktelsesätt icke svarade mot den allmänna uppfattningen inom kommunerna. Det avgö­ rande anses i stället böra vara, huruvida det verkligen vore ett allmänt, ett samhälleligt, till kommunen knutet intresse att åtgärden vidtoges av kom­ munen. Kommittén har uttryckt saken så, att man ute i kommunerna lagt kvalitativa synpunkter på kompetensproblemen och har för sin del funnit att det sålunda bestämda allmänintresset bör vara normerande för den av kommittén förordade kompetensutvidgningen. Därigenom skulle större be­ aktande kunna skänkas de olika angelägenheternas art och natur. Jag kan i huvudsak ansluta mig till kommittén på denna punkt. Om man vill ge kommunerna full handlingsfrihet inom kommunbegreppets ram, kan någon annan generell norm knappast uppställas. Att det till kommunen knutna samhällsintresset i sista hand bör vara normerande för kommunens befogenheter måste följa av kommunernas ställning som sam­ hällets lokala förvaltningsorgan. Mot tanken att sålunda låta allmänintresset bli bestämmande för det nya kompetensstadgandets tillämpning har invänts att en sådan bestämning skulle bli alltför obestämd och intetsägande. Man har frågat sig om den verkligen kunde möjliggöra en objektiv prövning av kompetensfrågorna och framhållit betydelsen icke minst för de enskilda kommunmedlemmarna av en klar gräns för den kommunala verksamheten. Jag vill därför under­ stryka kommitténs uttalande, att det förhållandet, att allmänintresset stäl­ les i förgrunden icke betyder att den kommunala verksamheten inom obe­ stämda gränser lämnas full frihet. En sådan anordning skulle för övrigt stå i strid med de synpunkter på den kommunala verksamhetens natur, som nyss antytts. De kommunala besluten skola även i fortsättningen kunna genom besvär bringas under de rättstillämpande myndigheternas prövning. Visserligen torde en kompetensbestämning som den föreslagna

72 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

komma att innebära, att skälighetssynpunkter böra beaktas vid besvärsprövningen. Men så har redan nu stundom varit fallet. Och i sista hand måste det alltjämt i regel bli en rättsprövning av kompetensfrågorna. Lik­ som f. n. kan det sålunda bli fråga om en tillämpning av vissa principiella normer av begränsande innebörd, som gälla all kommunal verksamhet eller förvaltningsverksamheten överhuvudtaget. Dessa generella regler rubbas gi­ vetvis ej av de föreslagna ändringarna. En annan given begränsning av objektiv natur ligger som kommittén framhåller i att det allmänna intresse, som konstituerar en angelägenhet som kommunal, måste vara knutet till den egna kommunen. Denna »loka­ liseringsprincip» har varit erkänd ända sedan kommunalförordningarnas tillkomst. Sålunda betonades redan i förarbetena till 1862 års kommunal­ förordningar att det låge i sakens egen natur, att kommunens självverk­ samhet alltid förbliver lokal. Principen synes ej ha ansetts behöva komma till uttryck i lagtexten och den torde konsekvent ha upprätthållits i praxis. Någon ytterligare oklarhet torde sålunda ej åstadkommas genom kommit­ téns uttalanden i denna del, till vilka jag i allo kan ansluta mig. Motsvarande gäller regeln att kommun icke får handha angelägenhet, som författningsenligt tillkommer annan. Denna stöder sig enligt gällande rätt på uttryckligt stadgande i lag och kommittén har föreslagit att detta stadgande skall oförändrat upptagas i den nya kompetensbestämmelsen. På denna punkt åsyftas alltså ingen annan ändring i nuvarande praxis än den som följer av att nya områden givas författningsmässig reglering. I

I några yttranden ha uttalats farhågor för att efter en kompetensutvidg­ ning enligt av kommittén uppdragna riktlinjer gränsen mellan statens och kommunernas verksamhetsfält skulle bli alltför obestämd och att kom­ munerna till men för en rationell förvaltning skulle ingripa på områden, som borde regleras genom statliga åtgärder. Ej heller på denna punkt kan jag emellertid finna att en kompetensbestämmelse, där det till kommunen knutna allmänintresset ersätter gemensamhetskravet som normerande fak­ tor, behöver innebära ökade risker för en ogynnsam utveckling. Den be­ gränsning som gemensamhetsbestämningen innebär torde nämligen i detta sammanhang ha mindre betydelse. Det lär väsentligen vara de förut an­ givna begränsande reglerna, att en angelägenhet skall vara lokaliserad till den egna kommunen och att dess handhavande icke författningsenligt får ankomma på annan, som hittills hindrat kommunala åtgärder inom om­ råden som böra vara förbehållna staten. Dessa regler avses alltjämt skola gälla. Jag vill emellertid framhålla, att jag icke delar statskontorets upp­ fattning, att det uteslutande borde vara staten, som tager initiativ till och reglerar den offentliga verksamhet, som betingas av allmänna intressen. Detta skulle ju innebära en icke önskvärd centraldirigering av förvalt­ ningen.

Kungl. i\Iaj:ts proposition nr Vid. 73

Det anförda hindrar ej, att det på vissa områden kan vara nödvändigt att genom lagstiftning uppdraga gränser mellan statens och kommunens upp­ gifter. Så sker ju f. n. särskilt i fråga om socialvården. Såsom förut på­ pekats har nämligen en fast praxis utvecklat sig på denna punkt, som in­ nebär att understöd ej kan lämnas enskild kommunmedlem i annan ordning än som är medgivet i lag eller särskild författning. Kommittén förordar, att denna regel alltjämt skall upprätthållas såvitt angår socialvården i trängre bemärkelse, till vilken kommittén hänför samtliga åtgärder vilka gå ut på tryggande av behövande personers livsuppehälle i allmänhet. Här skulle alltså kommunala initiativ och åtgärder endast tillåtas i den ut­ sträckning som föreskrivits i lag eller författning. Den egentliga social­ vårdens utformning och organisation borde enligt kommitténs mening an­ komma på staten. Vid remissbehandlingen har denna anordning så gott som undantagslöst lämnats utan erinran. För egen del anser jag i likhet med kommittén stax-ka skäl tala för att låta den egentliga socialvården regleras genom speciallagstiftning och att endast med stöd av sådan medgiva kommunal verksamhet på detta om­ råde. I fråga om t. ex. hjälpen till arbetslösa — ett område inom den egent­ liga socialvården där särskild kommunal understödsverksamhet trots rätts­ praxis’ avvisande hållning tidigare förekommit i stor omfattning — vore det säkerligen mindre lämpligt om kommunerna tillätes lämna kontantunderstöd eller andra bidrag vid sidan av den statligt reglerade hjälpen, i det att sakligt icke motiverade olikheter skulle uppstå mellan kommunerna och en enhetlig statlig arbetslöshetspolitik bli omöjlig. Det torde vara en allmän uppfattning att socialvården i trängre mening är en statlig och ej en kommunal angelägenhet och att sålunda —- för att använda kommitténs terminologi — kommunala åtgärder på detta område icke äro betingade av ett allmänt till kommunen knutet intresse. Grunden till nuvarande praxis torde också mindre vara att söka i begränsningen till »gemensamma ord­ nings- och hushållningsangelägenheter» än i det förhållandet, att staten redan vid kommunalförordningarnas tillkomst ingripit reglerande på om­ rådet genom fattigvårdslagstiftning och det därför ansetts tillkomma sta­ ten att reglera all understödsverksamhet. En ändring på denna punkt skulle alltså icke kunna genomföras endast genom att de angivna bestämningarna tagas bort. På såväl praktiska som principiella grunder vill jag sålunda förorda, att den omförmälda regeln om förbud mot kommunal understödsverksamhet utan stöd i författning alltjämt skall gälla såvitt angår socialvården i trängre bemärkelse. Av skäl som nyss angivits synes emellertid detta icke behöva komma till särskilt uttryck i lagen. .lag vill i detta sammanhang under­ stryka att det här ej är fråga om att ändra gällande rätt beträffande kom­ munernas verksamhet på detta område. I den mån kommunerna inom

74 Kungl. Maj.ts proposition nr IhO.

sociallagstiftningens ram ansetts äga befogenhet att träda hjälpande emel­ lan för att förebygga behov av socialvård bör detta alltjämt vara tillåtet. Vid remissbehandlingen har ifrågasatts, att den nyssnämnda förbudsregeln skulle upprätthållas i sin helhet, så att kommunala understöd åt enskilda överhuvud bleve tillåtna endast i den mån detta medgåves i sär­ skild lagstiftning. Kommittén har för sin del funnit, att dylika understöd utanför socialvården borde få lämnas av kommunen utan sådant bemyn­ digande, om de utgjorde naturliga led i verksamhet av annan art och syfte, som det i och för sig tillkommer kommunerna att bedriva eller främja, och under förutsättning att understödsgivningen präglades av planmässig­ het och objektivitet. Kommittén synes emellertid icke ha anfört några bärande skäl för att tillåta en sådan allmän kommunal understödsrätt. Flera av de synpunkter, som åberopats mot en oreglerad verksamhet från kommunernas sida inom den egentliga socialvården synas mig äga giltighet också här. Ställd emot ett strikt genomfört förbud för kommunerna att driva sådan verksam­ het medför — såsom reservanterna påpekat — en fri understödsrätt på övriga områden vissa mindre tillfredsställande konsekvenser. Gränsdrag­ ningen blir svår icke minst därför att man här rör sig på ett område, där statliga initiativ ofta påkallas och framstå såsom naturliga. Understödjande av enskilda personer kan i själva verket enligt min mening icke betraktas som en typisk kommunal angelägenhet; det kan icke anses vara ett all­ mänt intresse att kommunerna få befogenhet att utan stöd i författningarna tillgodose allehanda anspråk på bidrag från kommunmedlemmarnas sida. En sådan verksamhet leder också lätt till ogrundade anspråk på att det all­ männa skall träda hjälpande emellan. Olika principer komma bl. a. på grund av den varierande ekonomiska bärkraften att tillämpas i skilda kom­ muner och detta medför i sin tur att medlemmarna i en kommun, som tilllämpar en mera snäv understödspolitik, kunna känna sig orättvist behand­ lade och ställa krav på att staten skall träda emellan. Det kan på detta sätt uppstå ett tryck på staten att ingripa, som icke är sakligt motiverat. Ur de synpunkter, vilka böra vara vägledande vid utvidgningen av den kommunala kompetensen, kan jag därför icke oreserverat ansluta mig till kommittén i denna del. I princip bör alltjämt gälla, att kommunerna utan stöd i lag eller författning icke äga lämna understöd till enskilda personer. Emellertid synes denna i praxis uppställda regel ha fått en alltför snäv tillämpning, som icke torde vara i allo motiverad på de grunder, som enligt vad förut anförts få anses uppbära densamma. Detta är särskilt påtagligt i fråga om kommunala anslag för att underlätta studier. Här är det ju i allmänhet icke fråga om understöd i vanlig mening utan om bidrag i sär­ skild form till en verksamhet, som kommunerna otvivelaktigt äga främja. I fråga om folk- och fortsättningsskoleväsendet, det högre kommunala skol­ väsendet och yrkesundervisningen har kommunen uppgifter enligt särskilda

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 75

författningar men enligt flera rättsfall anses kommunerna även i andra hänseenden ha rätt att understödja undervisnings- och bildningsverksamhet, t. ex. genom anslag till inom kommunen förlagd folkhögskola, till biblio­ tek och föreläsningsverksamhet och till fria folkbildningsorganisationer. Det synes då egendomligt att kommunerna icke dessutom skulle få anslå medel för att underlätta deltagandet i sådan undervisning eller bildningsverksamhet. 1 vissa fall ha ju kommunerna inflytande vid bestämmandet av avgifterna och kunna därigenom på en omväg delvis tillgodose det med stipendierna avsedda ändamålet. Låter man, såsom i det föregående förordats, det till kommunen knutna allmänintresset vara normerande för den kommunala kompetensen, synes nuvarande praxis i fråga om kommunala studiestipendier i ännu mindre grad vara möjlig att upprätthålla. Därmed är icke sagt att kommunerna på detta område böra lämnas full frihet. De uppställda allmänna principerna kvarstå orubbade. Kommunala studiebidrag få ej ha karaktären av rena understöd och böra utdelas endast inom ramen för en på förhand fast­ ställd plan. Det anförda kan äga motsvarande tillämpning även på vissa andra om­ råden, där bidragens karaktär av understöd icke är särskilt påtaglig och där det allmänna intresset av kommunal verksamhet är betydande. Jag syftar speciellt på bidrag till enskilda för elektrifieringsändamål. Det är tydligen ett allmänt intresse att så många hushåll som möjligt förses med elektrisk energi. Detta anses självfallet för tätorternas del men bör jäm­ väl gälla avlägset liggande gårdar och byar. Ingå därför åtgärder för elek­ trifiering av en dylik gård eller by i en plan för elektrifiering av t. ex. vissa områden inom en kommun, synes icke den omständigheten att bidra­ gen i varje särskilt fall beviljas till enskilda böra föranleda att de anses otillåtna. Mot den avvägning, som sålunda gjorts beträffande kommunernas »under­ stödjande» verksamhet och som i sak icke synes i så hög grad avvika vare sig från vad enligt min mening följer av de nuvarande kompetensreglerna eller från kommitténs förslag, kan måhända invändas att den icke innebär den önskvärda tydliga gränsdragningen för det kommunala verksamhets­ fältet. Det torde emellertid icke vara möjligt att i lagtext eller motiv draga upp en sådan gräns utan att i detalj binda den kommunala utvecklingen. Sker så, förfelas syftet med kompetensutvidgningen. Vad härefter angår avfattningen av den nya kompetensbestämmelsen har redan förut framhållits, att uttrycket »gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter» icke bör upptagas i densamma. Jag har också uttalat, att den väsentliga sakliga innebörden av en sådan ändring vore att den stundom framträdande bedömningen av kompetensfrågan ur kvantita­ tiva synpunkter kunde ersättas med en mera kvalitativ värdering. På längre

76 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

sikt åsyftas också att ge kommunerna större rörelsefrihet och möjlighet att smidigt anpassa verksamheten efter utvecklingens skiftande krav. Med hänsyn till nämnda syfte kan jag icke förorda, att kommunens upp­ gifter angivas genom uppräkning eller genom ett allmänt stadgande i för­ ening med exemplifiering. En uppräkning skulle aldrig kunna bli uttöm­ mande och skulle ej fylla behovet av kommunal rörelsefrihet. Men ej heller den andra metoden, som användes i landstingslagen, torde vara tillfyllest för att täcka detta behov. Den skulle dessutom sannolikt medföra tolkningssvårigheter och krav på att i klarhetens intresse nya exempel upptagas i lagen. Enligt min mening bör alltså kompetensbestämmelsen alltjämt givas en allmän avfattning. Härigenom bevaras åt kommunerna deras frihet att med beaktande av de lokala förhållanden och tidslägets växlingar taga egna ini­ tiativ och göra självständiga insatser på olika verksamhetsområden. Jag har i det föregående anslutit mig till kommitténs uttalande att be­ stämmande för kompetensen borde vara det allmänna till den egna kom­ munen hänförliga intresse, som knyter sig till olika angelägenheter. I likhet med kommittén anser jag att detta icke behöver komma till uttryck på annat sätt än att i kompetensbestämmelsen stadgas, att kommun äger att själv vårda sina angelägenheter. Vid remissbehandlingen har denna formulering av flera instanser skarpt kritiserats. Man har funnit den meningslös och ansett att den icke tillräck­ ligt tydligt uttryckte vad som åsyftades. Avfattningen säger onekligen intet om arten och beskaffenheten av de angelägenheter, kommunerna skola äga vårda. De förslag till annan formulering av stadgandet, som framlagts av kommunindelningskommittén och i några remissyttranden, äro emellertid knappast mera upplysande. De innebära i sak intet annat än att principen om det allmänna intresset som normerande ryckts in i lagtexten. Men sär­ skilt med hänsyn till att denna norm kan härledas ur själva kommunbe­ greppet och så att säga anger den yttersta gränsen för vad en kommun enligt sakens natur bör kunna befatta sig med, synes det vara mindre lämp­ ligt att så sker. Det skulle innebära samma dubbelbestämning, som utmär­ ker uttrycket »kommunens gemensamma angelägenheter». Det sist anförda visar enligt min mening, att det knappast är möjligt att formulera stadgandet så, att det verkligen säger något om kompetensens omfattning. Detta synes ej heller vara nödvändigt. I själva verket får tyngd­ punkten i stadgandet anses ligga i den bibehållna hänvisningen till lagen i fråga om sättet och ordningen för angelägenheternas handhavande, ut­ tryckt i orden »efter vad i denna lag närmare bestämmes». Även det uttryckliga undantagandet av angelägenheter, vilkas handha­ vande enligt gällande författningar tillkommer annan, är logiskt sett må­ hända icke nödvändigt. I likhet med kommittén anser jag det emellertid vara av vikt, att den därigenom uttryckta avgränsningen av den kommunala

Iiungl. Mcij:ts proposition nr 140. 77

verksamheten oförändrad kommer till uttryck i lagtexten. Jag föreslår så­ lunda, att den nuvarande bestämmelsen i denna del bibehålies oförändrad.

Beträffande tillämpningen av den föreslagna kompetensbestämmelsen på olika kommunala verksamhetsområden har kommittén framhållit, att det i stort sett borde bli rättstillämpningens uppgift att närmare angiva grän­ serna för kommunernas verksamhet. I detta uttalande vill jag instämma och samtidigt understryka vad kommittén i detta sammanhang anfört om att det väsentliga värdet i en allmän bestämning av kompetensen låge däri, att praxis har en jämförelsevis stor frihet att anpassa sin ståndpunkt efter förhållandena i de särskilda fallen och med beaktande av den allmänna samhällsutvecklingen. Emellertid torde det icke kunna undvikas, att statsmakterna taga ställ­ ning till omfattningen av kommunernas befogenheter inom vissa speciella områden, där gränsdragningen föranlett eller efter en utvidgning av kom­ petensen enligt förslaget kan väntas föranleda särskild tvekan. Kommittén har också behandlat några dylika spörsmål och därvid gjort uttalanden, som tydligen äro avsedda att ge anvisningar till ledning för praxis. Detta förfaringssätt har kritiserats bl. a. av reservanterna i kommittén. De härvid uttalade betänkligheterna synas mig emellertid rimma mindre väl med vad reservanterna anfört om att förslaget komme att införa ett betydande osäkerhetsmoment i den kommunala självstyrelsen. Det måste ju vara ägnat att minska denna osäkerhet, att tveksamma gränsfall behandlas redan i förevarande sammanhang så att prejudicerande avgöranden av de rättstilllämpande myndigheterna ej behöva avvaktas. Givetvis skulle ur just denna synpunkt i vissa fall ännu större klarhet ernås om man använde sig av speciallagstiftning eller genom uppräkning eller exemplifiering i kompetensbestämmelsen uttryckligen angav hur långt befogenheten sträckte sig i fråga om speciella områden. Av förut anförda skäl har jag emellertid ansett mig icke böra förorda någon av dessa vägar. Då jag därför i det följande berör vissa kompetensfrågor sker det med utgångspunkt från den föreslagna lagtexten och de allmänna principer, som enligt min mening böra vara normerande för den kommunala kompetensen. Även om man i yttranden, där mera speciella kompetensspörsmål behandlats, varit benägen att betrakta dessa ur rent praktiska synpunkter med bort­ seende från de allmänna grundsatserna, kan ett dylikt fristående praktiskt bedömande icke få bli avgörande. Det ligger emellertid i sakens natur, att det likväl i viss mån blir fråga om en skälighetsprövning; en sådan sker, såsom förut påpekats, många gånger redan nu vid avgörandet av frågan om en angelägenhet kan anses som en kommunens gemensamma. De upp­ ställda begränsande reglerna medge däremot i allmänhet en bedömning efter mera objektiva linjer.

78 Kungl. Maj.ts proposition nr 1 it).

Vad angår kommuns befogenhet att tillgodose särskilda tätortsbehov har landskommunernas förbund i sitt yttrande i motsats till kom­ mittén gjort gällande att primärkommun borde få rätt att stödja sådant behov, även om ett municipalsamhälle bildats,, av tätorten. 1 den mån det gäller en angelägenhet, för vars vårdande municipalsamhället inrättats, kan emellertid detta icke tillåtas. Att ett starkt »allmänt intresse» påkallar ingripande från moderkommunens sida kan icke få föranleda, att det i lagen uttryckligen fastslagna förbudet mot att vårda angelägenhet, vars handhavande tillkommer annan, överträdes. Vad i berörda yttrande härutinnan anförts (jfr s. 57) synes delvis grunda sig på en misstolkning av nämnda förbudsregels innebörd. De ärenden, som genom densamma undantagas från kommunernas kompetens, äro framför allt sådana som ankomma på staten eller andra kommunala subjekt. Regeln syftar sålunda icke på ange­ lägenheter, som det tillkommer enskild person eller sammanslutning att ombesörja. Det förhållandet, att statsbidrag utgår till en viss verksamhet, kan icke i och för sig berättiga till slutsatsen att denna är en statlig ange­ lägenhet, med vilken kommunerna sålunda icke äga befatta sig.

Det sist sagda äger även tillämpning på kommunernas u n d e rstödjande av det enskilda vägväsendet. Jag kan därför i huvudsak ansluta mig till vad kommittén anfört om betydelsen på detta område av den föreslagna kompetensutvidgningen. I den mån detta kom­ mer att leda till en omfattande kommunal bidragsverksamhet kan det givetvis uppstå behov av särskilda föreskrifter för att reglera förhållandet till den statliga bidragsgivningen, eventuellt av ändrade bestämmelser beträffande denna. Därvid torde även de av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen påtalade olägenheterna av kommunal verksamhet på området kunna undanröjas. I

I fråga om kommunal affärsverksamhet och u n d e rstödjande av enskilda nä ringsföretag är jag i huvudsak ense med kommittén. Jag delar sålunda kommitténs uppfattning att infö­ randet av allmänintresset som kompetensreglerande faktor åtminstone icke f. n. kan innebära en vidgning av gränserna för kommunernas befogen­ heter på detta område, sådana dessa gränser uppdragits av praxis. Affärs­ verksamhet i uteslutande syfte att erhålla ekonomisk vinst synes icke kunna betraktas som en naturlig kommunal angelägenhet. Det torde vidare vara ett riksintresse, att en ur hela samhällets synpunkt ändamålsenlig lokalisering av näringslivet erhålles. En fri kommunal subventionering av enskilda industriföretag med därav följande konkurrens mellan kommu­ nerna om företagen bör därför icke vara tillåten. Såsom kommittén fram­ hållit, bör hittillsvarande praxis bibehållas intill dess någon form av all­ män kontroll eller reglering av näringslivets lokalisering kommit till stånd. De farhågor som från några håll uttalats för att den föreslagna kompe­ tensutvidgningen skulle innebära risker för den kommunala ekonomien och

Knngl. Maj.ts proposition nr JU). 79

medföra kommunal affärsverksamhet inom de grenar av näringslivet, som hittills varit förbehållna det privata initiativet, anser jag med hänsyn till det anförda överdrivna. Man rör sig emellertid här på ett område, där en snabb utveckling äger rum med förskjutningar i betraktelsesättet och där det därför är särskilt värdefullt att liksom hittills ha en elastisk regel.

Vad angår den kommunala medelsanvisningen till allmänna sa mlingslokaler bör denna liksom annan kommunal bidragsverksamhet vara tillåten under förutsättning att den kan anses tillgodose ett allmänt intresse inom kommunen och sker på ett objektivt och rättvist sätt. Detta synes icke innebära någon väsentlig ändring i vad som f. n. gäller enligt praxis sådan denna utbildat sig på grundval av uttalanden från statsmak­ ternas sida vid 1945 års riksdag. För att nyssnämnda förutsättningar skola kunna anses uppfyllda torde nämligen i det konkreta fallet bl. a. böra ford­ ras garantier för att lokalen kommer att opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor hållas tillgänglig för föreningslivet i orten ävensom för att om detta likväl icke sker bidraget återgår till kommunen. Formellt blir emellertid den kommunala bidragsgivningen icke såsom hittills beroende av om statsbidrag kan erhållas. Ha garantier skapats enligt det sagda, torde sålunda i allmänhet kunna presumeras, att ett legitimt behov av lokalen föreligger. Kommunerna böra vidare kunna anvisa medel även till inredning, löpande underhåll och drift av en samlingslokal, om denna enligt vad förut anförts är bidragsberättigad, oaktat statsbidrag för dylika ändamål icke kan påräknas. Att såsom i ett yttrande ifrågasatts införa en bestämmelse om kommuner­ nas befogenheter på detta område i 1947 års lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande anser jag icke erforderligt. Ur de synpunkter som uppbära ifrågavarande lagstiftning torde det för övrigt vara mindre lämpligt att utbygga densamma med en sådan bestämmelse. Förut har nämnts, att kommunerna enligt nuvarande rättspraxis icke anses äga rätt att lämna bidrag till hemvärnets verksamhet. Kom­ mittén har funnit, att ifrågavarande praxis i princip borde upprätthållas men att kommunerna med stöd av det allmänna kompetensstadgandet borde vara berättigade att ställa lokaler till hemvärnets förfogande. Vid remiss­ behandlingen ha i allmänhet inga erinringar gjorts mot vad kommittén an­ fört på denna punkt; dock har i några yttranden särskilt från militärt håll kommitténs avvisande inställning till kommunala insatser på detta område k ritiserats. Den avgörande frågan i detta sammanhang är huruvida hemvärnet kan betraktas som en i huvudsak militär angelägenhet. Omsorgen om det militära försvaret måste nämligen anses vara en statens uppgift och faller därför utanför kommunernas kompetens på grund av den förut berörda

80 Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

»lokaliseringsprincipen»; samhällets intresse av ett effektivt försvar hän­ för sig till hela riket, icke till en viss eller vissa kommuner. Kommunala anslag till försvarsväsendet kunna därför icke komma i fråga. För hemvärnets del finnas onekligen vissa ursprungliga anknytningar till kommunerna och såsom förut påpekats lämna också kommunerna i stor omfattning bidrag till hemvärnets verksamhet. Hemvärnet rekryteras vidare på frivillighetens väg, varvid kommunerna ha ett visst inflytande. Å andra sidan är hemvärnet obestridligen en del av lantförsvaret och är militärt organiserat. Under sin tjänstgöring är hemvärnsmannen underkastad den militära disciplinen och den omständigheten, att han anslutit sig frivilligt, saknar då praktisk betydelse. I likhet med kommittén anser jag sålunda att understödjande av hemvärnet liksom anslag till andra militära ändamål i princip måste anses falla utanför kommunernas kompetens, därest denna bestämmes i enlighet med vad förut förordats. Detta behöver emellertid icke innebära, att kommun skulle vara helt förhindrad att lämna bidrag till hemvärnet. Såsom kommittén funnit, böra sålunda kommunerna äga vidtaga åtgärder för att tillgodose hemvärnets lokalbehov. Då kommun enligt stadgad praxis äger understödja idrotten torde vidare hinder icke böra möta för kommunerna att på lämpligt sätt understödja hemvärnets idrottstävlingar och skjutövningar. Särskilda kom­ munala bidrag eller premier kunna vidare tänkas förekomma i samband med att hemvärnet fullgör uppgifter av civil natur såsom biträde vid eld­ släckning, efterspaning av vilsegångna in. m. I själva verket torde de olika former, i vilka kommunerna sålunda få anses äga understödja hemvärnet, täcka den huvudsakliga delen av hem­ värnets behov av bidrag utöver det statliga stödet. Särskild lagstiftning om rätt för kommun att anslå medel till hemvärnets verksamhet erfordras där­ för icke. Vad sålunda anförts om hemvärnet bör i tillämpliga delar gälla även sådana frivilliga försvarsorganisationer som lottarörelsen. I

I samband med behandlingen av frågan om kommuns befogenhet att understödja enskilda personer har jag förut angivit min principiella in­ ställning till de kompetensspörsmål, som röra kommunala studiestipen­ dier, bidrag till elektrifiering och hjälp till arbetslösa. Av vad härvid anförts om kommunernas rätt att anslå medel till stipendier och andra studieunderstöd torde framgå att jag icke kan tillstyrka särskild lagstiftning om dylik befogenhet för vissa kommuner enligt det av en utredningsman inom ecklesiastikdepartementet upprättade förslaget. Jag anser det ej heller nödvändigt att f. n. i en speciell författning reglera den kommunala bidragsgivningen på detta område. Den bör i stället in­ rymmas under den allmänna kompetensregeln. För den händelse kom­ munerna skulle missbruka sina vidgade befogenheter eller svårigheter upp-

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 81

stå beträffande förhållandet till den statliga stipendiegivningen, kan det emellertid i framtiden tänkas komma att uppstå behov av en författningsmässig reglering. Förslaget till lagstiftning på området avser även landstingen. Emellertid synes frågan om landstingens rätt att anslå medel till studiestipendier icke ha prövats av regeringsrätten. Med hänsyn till landstingens befogenhet att besluta om sådana för landstingsområdet gemensamma angelägenheter, vilka avse jordbrukets och andra näringars utveckling, torde det kunna ifrågasättas, om icke åtminstone anslag till stipendier för studier vid lant­ manna- och lanthushållsskolor falla inom landstingets kompetens. I likhet med kommittén anser jag i varje fall, att en särskild lagstiftning icke kan anses påkallad endast för landstingens del. Kommittén har i samband med kommunernas understödjande verksam­ het behandlat de kommunala åtgärderna till främjande av bo­ stadsförsörjningen. Kommittén har härvid kommit till den slut­ satsen, att en kompetensutvidgning i enlighet med dess förslag skulle göra 1 § lagen den 10 juni 1947 (nr 523) om dylika kommunala åtgärder över­ flödig. Oavsett att detta icke obetingat kan anses gälla, därest av mig för­ ordade avvikelser från de av kommittén uppställda principerna godtagas, kan jag icke dela kommitténs mening härutinnan. 1947 års lagstiftning avser även att reglera kommunernas skyldigheter på ifrågavarande verk­ samhetsfält och det måste vara betydelsefullt att omfattningen av kommu­ nernas befogenheter på området regleras i samma författning. Endast där­ igenom torde det nämligen bli möjligt att samordna kommunernas verk­ samhet med den statliga bostadspolitiken till gagn för en effektiv sådan politik. I likhet med bl. a. statens byggnadslånebyrå anser jag därför, att 1 g i 1947 års lag om kommunala åtgärder till främjande av bostadsförsörj­ ningen bör bestå även efter det den nu föreslagna kompetensutvidgningen genomförts. I detta sammanhang må slutligen beröras frågan om remissinstans i besvär smål rörande kommuns kompetens. Kommittén har nämligen, i syfte att ge regeringsrätten tillgång till praktisk kommunal erfarenhet vid prövningen av frågor om kommuns kompetens, ifrågasatt om icke i dessa frågor borde anordnas ett remissförfarande till ett interkommunalt organ. Kommittén har tänkt sig att i avbidan på att ett sådant organ inrättades yttranden skulle inhämtas från vederbörande mellankommunala sammanslutning (landstingsförbundet, stadsförbundet, landskom­ munernas förbund). I likhet med flera av de myndigheter, som yttrat sig över kommitténs förslag, anser jag att det icke bör komma i fråga att inrätta en särskild remissinstans eller alt för ändamålet begagna sig av ett i annat syfte inrät­ tat interkommunalt organ. En sådan remissmyndighet vid sidan av den (i — Bihang till riksdagens protokoll 1948. 1 samt. Nr 140.

82 Kungl. Maj. ts proposition nr 140.

beslutande myndigheten synes vara främmande för svensk förvaltningsordning. Ett förfarande, vari remiss till ett sådant organ ingår som ett normalt led, torde vidare vara ägnat att ge besvärsprövningen en karaktär, som stämmer mindre väl överens med de grunder som uppbära det kommunala besvärsinstitutet. Den besvärsprövande myndigheten är givetvis oförhindrad att inhämta yttrande från någon av de existerande mellankommunala sammanslut­ ningarna i den mån den så finner erforderligt och lämpligt. Det bör liksom hittills ankomma på vederbörande myndighet att fritt pröva, huruvida i visst fall ett sådant remissförfarande kan vara av värde.

III. Kvalificerad majoritet.

Gällande bestämmelser.

I samtliga kommunallagar finnas bestämmelser om kvalificerad majori­ tet för vissa beslut. I den mån dessa regler avse beslut av ekonomisk natur ha de — bortsett från vissa stadganden i lagen om landsting — till­ kommit i anslutning till rösträttsreformerna 1900, 1907—09 och 1918. Kommunalförordningarna av år 1862 voro grundade på principen om be­ sluts fattande med enkel majoritet med det undantaget, att det i landstingsförordningen uppställdes krav på kvalificerad majoritet för vissa slag av ekonomiska beslut. Kommittén har lämnat en utförlig historisk redo­ görelse för utvecklingen på detta område (betänkandet s. 103—120). Till denna redogörelse må här få hänvisas. Här skall i anslutning till kom­ mitténs framställning endast göras en uppräkning av de nu gällande be­ stämmelserna i kommunallagarna om kvalificerad majoritet. Enligt lagen om kommunalstyrelse på landet (23 § 2 mom.), lagen om kommunalstyrelse i stad (27 § 2 inom.), lagen om församlingsstyrelse (20 § 2 mom.), lagen om kommunalstyrelse i Stockholm (26 § 2 mom.) och lagen om församlingsstyrelse i Stockholm (21 § 2 mom.) erfordras för beslut två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster, då beslutet avser: a) avhändande av fastighet eller därifrån härflytande rättighet eller in­ köp av fastighet. Från denna regel gäller i lands- och stadskommun undan­ tag för beslut om avhändande eller inköp, som avser genomförande av fast­ ställd stadsplan eller tomtindelning; enligt lagen om kommunalstyrelse i Stockholm undantages även beslut om avhändande eller inköp, som avser genomförande av fastställd stomplan; b) beviljande av anslag till nytt ändamål eller behov; c) beviljande av anslag till ändamål eller behov, som icke är nytt men för vilket under året näst före det, som anslaget avser, anslag ej utgått, i kommun (församling), där den under året näst före det, då frågan om an­ slagets beviljande avgöres, fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger nio kronor (i landskommun och landsförsam­ ling), resp. tio kronor för skattekrona (i stad, stadsförsamling och försam­ ling bestående av både landsbygd och stad);

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 83

d) höjande av visst under året näst före det, som höjningen avser, utgå­ ende anslag, då höjningen skulle utgöra 1) mera än 25 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling), där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgöres, fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger 9 kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 10 kronor för skatte­ krona (i stad, stadsförsamling och församling bestående av landsbygd och stad); 2) mera än 15 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling), där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgöres, fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger 12 kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 13 kronor för skatte­ krona (i stad. stadsförsamling och församling bestående av landsbygd och stad); 3) mera än 10 procent av förutvarande anslaget i kommun (församling), där den under året näst före det, då frågan om höjning av anslaget avgö­ res, fastställda högsta utdebiteringen av allmän kommunalskatt överstiger 15 kronor (i landskommun och landsförsamling), resp. 16 kronor för skattekrona (i stad, stadsförsamling och församling bestående av lands­ bygd och stad); e) beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning; f) upptagande eller förnyande av lån, därunder inbegripet ingående av borgen, eller förlängning av tiden för erhållet låns återbetalande. Enligt de angivna lagrummen i deras intill den 1 juli 1946 gällande lydelse fordrades kvalificerad majoritet även för beslut om efterskänkande av oguldna kommunalutskylder, där fråga ej var om antagande av ackord. Dessa äldre bestämmelser äga fortfarande tillämpning i fråga om skatt, som förfallit till betalning före den 1 januari 1947. I landskommun och församling kräves vidare två tredjedelars majoritet för beslut om tredje ordinarie kommunal- eller kyrkostämmans hållande å annan dag än sön- eller helgdag (lagen om kommunalstyrelse 17 § 3 mom., lagen om församlingsstyrelse 14 § 3 mom.) och om underlåtande att införa tillkännagivande i ortstidning om tid och ställe för stämma eller fullmäk­ tigesammanträde (lagen om kommunalstyrelse på landet 19 och 38 §§, lagen om församlingsstyrelse 16 och 35 §§). I landskommun fordras slutligen enligt kommunalstyrelselagen för lan­ det 23 § 2 mom. dubbelt flertal för beslut om införande av sådan ordning för medelsförvaltningen, som avses i 44 § 3 mom. samma lag, d. v. s. an­ ordnande av kommunalt kassakontor eller av centraliserad medelsför­ valtning. Enligt lagen om landsting 18 § kräves för beslut om urtima möte för handläggning av vissa bestämda ärenden anslutning av tre fjärdedelar av landstingets på lagtima möte såsom närvarande antecknade medlemmar. Två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster fordras enligt samma lag 33 § 2 inom., då beslutet avser följande ämnen: a) beslut om bildande av valkrets med mindre folkmängd än i lands­ tingslagen 8 § 2 mom. sägs, d. v. s. landsbygdsvalkrets med mindre än 20 000 invånare och stadsvalkrets med mindre än 15 000 invånare. Sådant beslut må enligt samma lag 9 § fattas, där tillämpning av de eljest gällande bestämmelserna skulle medföra synnerlig olägenhet; hl medgivande varom i landstingslagen 17 § 1 mom. tredje stycket sägs,

84 Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

d. v. s. medgivande om upptagande till behandling av förslag, väckt av länsstyrelsen eller medlem av landstinget senare än den 15 juli eller av landstingets förvaltningsutskott senare än fjorton dagar före början av landstingets möte. Sådant medgivande må lämnas endast, då synnerligen viktiga skäl därtill föranleda; dock måste förslaget städse ha väckts sist första dagen av landstingets möte; c) beslut enligt landstingslagen 46 § 2 mom. om befrielse från eller lind­ ring i skyldighet att till visst företag bidraga och om beviljande av anslag för dylikt företag. Beslut enligt nämnda lagrum kan fattas, där företag, varom förslag blivit väckt hos landstinget, är av den beskaffenhet att en­ dast viss eller vissa kommuner inom landstingsområdet kunna av företaget hava huvudsaklig nytta (territoriell skattedifferentiering); d) påläggande av avgifter, som erfordra utdebitering för längre tid än fem år; e) beviljande av anslag till nya ändamål eller behov; f) beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning; g) upptagande av lån, ställt på längre återbetalningstid än fem år, eller ingående av borgen; h) avhändande av fast egendom eller därifrån härflytande rättighet. 1 detta sammanhang må erinras, att krav på kvalificerad majoritet för beslut av kommunalt organ uppställes även i några andra författningar än de egentliga kommunallagarna. Sålunda skall enligt lagen den 17 juni 1932 om kommunalborgmästare framställning om entledigande av kommu­ nalborgmästare vara biträdd av stadsfullmäktige med minst tre fjärdedelar av de i omröstningen deltagandes röster. Enligt 9 § lagen den 9 december 1910 om reglering av prästerskapets avlöning kan Kungl. Maj :t medgiva bibehållande eller inrättande av prästerlig tjänst, som icke är nödig för själavården, om församlingen med minst tre fjärdedelar av dess hela röste­ tal beslutar utgiva vad som erfordras till tjänstens avlöning utöver för­ samlingens prästlönetillgångar. Enligt 10 § kan församling med minst tre fjärdedelar av de deltagandes röster besluta höja prästlön över dess be­ stämda belopp. Ytterligare kan nämnas, att förbundsordning för kommunalförbundsdirektion kan innehålla bestämmelser om kvalificerad majoritet (5 § lagen den 13 juni 1919 om kommunalförbund) samt att sådana bestämmelser förekomma i kommunala tjänste- och avlöningsreglementen.

Reformförslag.

Under de senaste årtiondena ha i riksdagen väckts åtskilliga förslag om ändringar i bestämmelserna om kvalificerad majoritet. De flesta av dessa ha syftat till större eller mindre inskränkningar i användningen av sådana bestämmelser. Förslagen ha emellertid ej vunnit riksdagens bifall förrän år 1944. Som inledningsvis nämnts beslöt riksdagen nämnda år i anled­ ning av två av konstitutionsutskottet tillstyrkta motioner av herr Sjödahl (I: 23) och herrar Lundberg i Uppsala och Wallentheim (II: 65) att hos

Kungl. Maj.ts proposition nr 140. 85

Kungl. Maj :t anhålla om utredning, huruvida och i vad mån gällande be­ stämmelser i ämnet borde så ändras, att den kommunala förvaltningen erhölle större rörelsefrihet. 1 konstitutionsutskottets utlåtande (nr 13) ytt­ rades följande: Utskottet är ense med motionärerna om att påtagliga olägenheter äro för­ enade med rådande system, enligt vilket vissa kommunala beslut för sin giltighet fordra två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster. Bestämmelserna härom ha i många fall verkat hindrande, då det gällt att tillgodose olika kommunala behov. Så har bl. a. varit fallet, då kommu­ nerna haft att genom jordförvärv lösa trängande bostadsfrågor eller att genom upplåning anskaffa medel för att finansiera framdragandet av vat­ ten- och avloppsledningar. Kommunernas verksamhet på berörda områden har därigenom icke kunnat hålla samma takt som statens. Avsikten med bestämmelserna om kvalificerad majoritet har varit att förhindra att be­ slut, vilka kunna utöva kännbart inflytande på kommunens ekonomi, komma till stånd utan att uppbäras av en stadgad allmän mening i kom­ munen. Den starka ansvarskänsla, som utmärker de beslutande organen inom kommunerna, framstår som en garanti mot alltför långt gående beslut i ekonomiska frågor. Ytterligare säkerhet mot dylika beslut ligger i underställningsförfarandet beträffande frågor om beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning. Uttalade farhågor att borttagan­ det av bestämmelserna om kvalificerad majoritet särskilt i mindre kom­ muner, där fullmäktiginstitutionen oftast saknas, lätt kunde leda till att mindre väl genomtänkta beslut fattades i ekonomiska frågor, äro enligt ut­ skottets mening ej berättigade. Ty om, såsom antagligt är, en sammanslag­ ning av de minsta kommunerna till större kommunala enheter kommer till stånd, torde man också helt kunna bortse från riskerna i sistnämnda hänseende, med hänsyn bl. a. till att kommunalfullmäktige då komma att utöva beslutanderätten och tillfälliga majoriteter icke såsom i en kommu­ nalstämma kunna uppbringas. Den kommunala verksamhetens omfatt­ ning är för övrigt genom lag begränsad till gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter. Häri ligger också en garanti mot den kommu­ nala förvaltningens utbredning till obehöriga områden. Vidare må framhål­ las att det ständigt ökade antalet uppgifter, vilka lagts på kommunerna, utgör en omständighet, som talar för en utredning i motionens syfte. Ut­ skottet, som med det sagda icke velat taga ställning till frågan om bort­ tagande av kraven på kvalificerad majoritet i samtliga i kommunallagarna för närvarande angivna fall, ansluter sig alltså till motionärernas uppfatt­ ning, att tiden nu är inne för en revision av förevarande bestämmelser. o 7

Kommunallagskommittén.

Såsom inledningsvis nämnts har kommittén föreslagit, att kommunal­ lagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet vid beslut av betydelse för den kommunala ekonomien upphävas. Kommittén har sålunda för­ ordat upphävande av de regler, enligt vilka erfordras två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster för beslut om avhändande av fastighet eller därifrån härflytande rättighet eller inköp av fastighet; beviljande av anslag till nytt ändamål eller behov; beviljande av anslag till ändamål eller

86 Kungl. Maj:ts pruposiiion nr lbO.

behov, som icke är nytt men för vilket under året näst före det, som ansla­ get avser, anslag ej utgått, i kommun där skattetrycket nått viss höjd; höjande av utgående anslag i vissa mera skattetyngda kommuner; bevil­ jande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning; uppta­ gande eller förnyande av lån, därunder inbegripet ingående av borgen, eller förlängning av tiden för erhållet låns återbetalande; påläggande av avgifter, som erfordra utdebitering för längre tid än fem år; samt införande av sär­ skild ordning för medelsförvaltningen i landskommun (lagen om kommu­ nalstyrelse på landet 23 § 2 mom., lagen om kommunalstyrelse i stad 27 § 2 mom., lagen om församlingsstyrelse 20 § 2 inom., lagen om landsting 33 § 2 mom. d)—h), lagen om kommunalstyrelse i Stockholm 26 § 2 inom., lagen om församlingsstyrelse i Stockholm 21 § 2 mom.). Dessutom föreslås ändring i övergångsbestämmelserna till uppbördsförordningen den 31 de­ cember 1945 av innehåll, att de tidigare upphävda men under en övergångs­ tid alltjämt tillämpliga reglerna i kommunallagarna om särskild röstöver­ vikt för beslut om efterskänkande av oguldna kommunalutskylder skola upphöra att tillämpas samtidigt med att nyssnämnda lagändringar träda

i kraft.

Vid sin behandling av dessa spörsmål har kommittén först diskuterat ifrågavarande bestämmelser i allmänhet och därefter tagit upp de enskilda reglerna var för sig. En motsvarande uppdelning kommer här att göras. I sin allmänna framställning har kommittén till en början framhållit, att den funnit sig böra begränsa sin undersökning till de regler om kvalifi­ cerad majoritet, som avse ekonomiska beslut. Övriga bestämmelser om kvalificerad majoritet, vilka i allmänhet gälla beslut om undantag från av lagen mer eller mindre uttryckligt uppställda regler (t. ex. om annonsering av tid och ställe för fullmäktigesammanträde), borde enligt kommitténs mening granskas först i samband med en översyn av de bestämmelser var­ till undantagsföreskrifterna vore knutna. Kommittén ville dock även gå in på frågan om användning av kvalificerad majoritet vid beslut om sär­ skild ordning för medelsförvaltningen i landskommun, ehuru dylikt beslut icke tillhörde de i egentlig mening ekonomiska besluten. Kommittén har anlagt såväl principiella som praktiska synpunkter på spörsmålet om upprätthållandet av ifrågavarande bestämmelser om kvali­ ficerad majoritet. Vid sin principundersökning har kommittén dels behand­ lat frågan huruvida motiven för införandet av dessa bestämmelser alltjämt ägde giltighet och dels undersökt om och i vad mån bestämmelserna obe­ roende av de historiska förutsättningarna för deras tillkomst hade ett självständigt värde, som motiverade deras bibehållande helt eller delvis. Vad angår förstnämnda spörsmål förekomma, såsom i det föregående antytts, i 1862 års kommunalförordningar bestämmelser om kvalificerad majoritet vid ekonomiska beslut endast i landstingsförordningen. De an-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W. 87

sågos berättigade just i fråga om beslut av landsting, enär dylika beslut kunde komina att avse särskilda delar av landstingsområdet och därför borde uppbäras av en mer allmän mening inom tinget. Generellt kan sägas — tillägger kommittén — att landstingsförordningens bestämmelser om kvalificerad majoritet ha sin grund i den tvekan och osäkerhet man kände inför den nya institutionen. De utvidgningar av området för den kvalifi­ cerade majoriteten, som ägt rum i samband med rösträttsreformerna, hade däremot huvudsakligen motiverats som garantier mot ogynnsamma verk­ ningar av de ändrade maktförhållandena inom kommunen. Man hade velat skapa en motvikt mot det ökade inflytandet för vissa befolkningsgrupper genom att kräva dubbel röstövervikt för de viktigaste kommunala besluten. Bestämmelserna finge betraktas som uttryck för farhågan att demokra­ tiseringen kunde leda till mindre väl övervägda beslut och överhuvud även­ tyra en sund kommunalförvaltning. Vid sin granskning av dessa motiv för reglerna om kvalificerad majo­ ritet har kommittén beträffande landstingsförordningens ursprungliga be­ stämmelser anfört, att landstingen från att ha varit en ny och oprövad institution utvecklats till en av hörnstenarna i den svenska kommunal­ förvaltningen. De lokala motsättningarna inom de olika landstingsområ­ dena hade utjämnats, varför bestämmelserna om dubbelt flertal icke längre hade någon uppgift att fylla som garanti mot att lokalt betonade intressen ensidigt främjades genom åtgärder från en enkel majoritets sida. Överhu­ vud hade motiven för de ursprungliga bestämmelserna om kvalificerad majoritet i landstingsförordningen bortfallit. Att de likväl ej blott bibe­ hållits utan även utvidgats för landstingens del sammanhängde med för­ ändringar i den kommunala rösträtten, som betingats av de nya bestäm­ melserna om dubbelt flertal i de primärkommunala författningarna. Om giltigheten av motiven för dessa bestämmelser har kommittén anfört: Vad angår det utsträckande av reglerna om kvalificerad majoritet som skedde i samband med rösträttsreformerna är att märka, att sedan dess förflutit en jämförelsevis lång tidrymd, under vilken de folkgrupper, som förts fram till inflytande i det kommunala och politiska livet, skolats i all­ männa ting och fått sin politiska erfarenhet vidgad. Deras representanter i de kommunala organen ha förvärvat insikt i ekonomiska och andra kom­ munala angelägenheter. I nämnda hänseenden kan ej längre sägas bestå någon skillnad mellan olika medborgarlager. Den kommunala verksamhe­ ten har under de gångna decennierna på det hela taget präglats av en sund och jämn utveckling. Demokratiseringen har icke medfört några störningar av denna utveckling eller — såsom på sina håll kan ha befarats — givit anledning till ekonomiskt äventyrlig kommunalpolitik. Någon motsvarighet till de på sina håll utomlands inträffade fallen av kommunal bankrutt med skärpt statsuppsikt som följd har icke förekommit i Sverige. Den samlade kommunala förmögenheten har ökat avsevärt i värde, ett förhållande som visserligen också måste ses mot bakgrunden av den betydande välstånds­ ökningen i vårt land under den här avsedda tiden. Den antydda utveck­ lingen är karakteristisk för kommunalverksamheten i allmänhet och ej

88 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

något, som särskilt utmärker sådana kommuner, där regeln om det dubbla flertalet kan antagas hava i större omfattning inverkat på besluten. Om man alltså, såsom här skett, betraktar bestämmelserna om kvalificerad majoritet ur de synpunkter som torde ha anlagts vid den väsentliga utvidg­ ningen av desamma i samband med rösträttsreformerna, finner man, att grunden för bestämmelserna i betydande mån blivit undanryckt.

Kommittén har i fortsättningen diskuterat huruvida reglerna om dub­ belt flertal i och för sig hade ett självständigt värde, som motiverade att de bibehölles. I första hand har kommittén härvid tagit upp argumentet, att bestämmelserna skyddade mot ett alltför stort inflytande av en majo­ ritet. I detta sammanhang understryker kommittén, att enhällighet eller en betydande majoritet ur olika synpunkter hade ett både ideellt och prak­ tiskt värde. Kommittén fortsätter: Det plägar framhållas, att reglerna om kvalificerad majoritet äro ägnade att främja dessa värden, även om reglerna icke uttryckligen åberopas i samband med fattandet av själva besluten. Reglerna verka »i det fördolda», på det beredandet stadiet, på så sätt att de olika meningsriktningarnas representanter, i medvetande om vilka möjligheter som finnas för bestäm­ melsernas tillämpning, gå varandra till mötes och förena sig om kompro­ missförslag, som sedan antagas av det beslutande organet utan votering. Dylika kompromisser komma närmast i fråga, när enighet råder om att anslag skall beviljas eller lån upptagas och åsikterna skilja sig endast i fråga om företagens omfattning och beskaffenhet eller anslagsbeloppens storlek. I andra fall är en sammanjämkning svårligen genomförbar, såsom när en enkel majoritet önskar inköpa en fastighet men minoriteten stäl­ ler sig avvisande härtill. Emellertid torde det förhålla sig så, att man i det kommunala livet, helt oberoende av kravet å dubbelt flertal för vissa beslut, i stor utsträckning strävar efter och även uppnår enighet eller en stark majoritet i frågor, där delade meningar kunna tänkas föreligga. Det synes vara ett karakteristiskt drag i nutida svensk kommunalpolitik, att man försöker överbrygga mot­ sättningarna och finna lösningar, som kunna godtagas av det stora fler­ talet. Ett dylikt fritt samarbete är enligt kommitténs mening av större värde än den enighet som kan framtvingas av regeln om kvalificerad ma­ joritet såsom villkor för giltigt beslut i vissa fall.

Kommittén framhåller vidare, att majoritetsprincipen framstode somen naturlig och lämplig metod för arbetet inom ett samhällsorgan, där de re­ presenterade intressena, såsom ofta kunde ske, råkat i sådan motsättning emot varandra, att det icke vore möjligt att vinna allas anslutning till en föreslagen åtgärd. En regel om enkel majoritet vore mest ändamålsenlig för att principen skulle fylla denna funktion. I allmänhet motsvarade en sådan regel också i sin tillämpning vad som kunde anses som rimligt och skäligt. För ett demokratiskt åskådningssätt förefölle det naturligt att man, sedan olika meningar fått dryftas och skäl för och emot framförts, läte den mening bliva avgörande, som erhåller de flesta rösterna. Regeln härom vore icke ägnad att sätta någon viss grupp i en oförmånligare ställning

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 89

än andra grupper. Det anförda gällde särskilt, då det ej var fråga om beslut av extraordinär natur utan om fullt normala åtgärder inom kom­ munens hushållning. De ekonomiska beslut, som nu krävde dubbelt flertal, hade i allmänhet denna ordinära natur. Kommittén tillägger: Det bästa, i längden enda hållbara skyddet för minoriteters meningar och intressen emot ett i demokratiens namn utövat majoritetsförtryck är enligt kommitténs mening att finna i ett på medborgarfriheten grundat, fritt och aktivt politiskt liv. Den allmänna opinionen, vägledd av en sak­ lig och kritisk debatt med stöd av offentlighetens fulla ljus över det kom­ munala förvaltningsarbetet, kommer helt visst att vid valen reagera emot eventuella misstag eller övergrepp från majoritetens sida. I längden är det även för minoritetsgrupper nyttigare och av större värde att föra ett dylikt aktivt försvar för sina meningar än att söka skydd bakom bestämmelser om kvalificerad majoritet, som icke längre äga något starkare stöd i den allmänna meningen. Kommittén har i detta sammanhang gjort en jämförelse mellan omröstningsreglerna i riksdagen och i kommunala församlingar samt framhållit att, om kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet upp­ fattades som garantier mot en alltför stark maktställning för särskilda grupper, de saknade motsvarighet i vad anginge riksdagen. Ej heller hade ifrågasatts att införa sådana garantier där. Kommittén kunde för sin del icke finna, att det ur denna speciella garantisynpunkt funnes anledning att upprätthålla särskilda regler för kommunerna i förevarande hänseende. Det andra skälet för bibehållande av regler om kvalificerad majoritet, som kommittén diskuterat, anknyter till uppfattningen, att dessa bestäm­ melser icke blott vore ett skydd mot ett alltför stort inflytande av en majoritet utan även allmänt ett medel till säkrande av en ändamålsenlig kommunal förvaltning. De vore enligt denna åsikt ägnade att skänka denna förvaltning stadga och kontinuitet samt att hindra mindre väl övervägda beslut från knappa och tillfälliga majoriteters sida. Kommittén delade den uppfattningen, att kommunallagarna borde innehålla vissa garantier mot oöverlagda beslut och överhuvud mot en mindre besinningsfull kommu­ nalpolitik. Reglerna om kvalificerad majoritet vore emellertid, enligt kom­ mitténs mening, mindre tjänliga för detta syfte. De verkliga garantierna funnes på annat håll. Kommittén har härvid erinrat om att de risker för mindre väl överlagda beslut, som kunde finnas så länge kommunalstämman var beslutande myndighet i mindre kommuner, fölle bort, om fullmäktigeinstitutionen i samband med koinmunindelningsreformen bleve obligatorisk. Ledamöterna i en sådan hade helt andra möjligheter än kommunmedlemmarna på en stämma att överblicka den kommunala förvaltningen och sätta sig in i ärendena. Fullmäktigeinstitutionen erbjöde därför en betydelsefull garanti i detta avseende, en garanti, som till stor del ännu ej existerade, när be­

90 Kungl. Maj:Is proposition nr 140.

stämmelserna om kvalificerad majoritet infördes. För församlingarna hade garantisynpunkten med hänsyn till de begränsade uppgifter, som komme att åvila dem, då skolärendena överflyttats till den borgerliga kommunen, icke samma betydelse som för dessa kommuner. Kommittén har vidare pekat på, att garantier mot mindre väl genom­ tänkta beslut även innefattades i bestämmelserna om underställning av vissa kommunala beslut och om beredning och bordläggning. Ett viktigt regulativ mot en mindre besinningsfull kommunalpolitik låge vidare däri, att den kommunala verksamheten försigginge i offentlighetens ljus. Sam­ manfattningsvis har kommittén anfört: Enligt kommitténs åsikt måste det system av garantier, uttryckta i lag eller grundade på faktiska förhållanden, för vilket nu redogjorts, anses onödiggöra den omtvistade garanti, som innefattas i reglerna om dubbelt flertal. Det saknas därför ur kommitténs synpunkt anledning att ingå på frågan om ersättande av dessa regler med andra bestämmelser. För dem som anse reglerna ha en uppgift som garantier kunde det eljest måhända ligga nära till hands att tänka sig en ersättning i form av en utvidgad skyldighet att underställa kommunala beslut myndighets prövning. Gent­ emot en dylik tanke kunna emellertid göras allvarliga erinringar ur den kommunala självstyrelsens synpunkt. Det är visserligen möjligt, att man i annat sammanhang kan finna ett utsträckande av underställningsskyldigheten påkallat i ett eller annat hänseende. Men den mycket kraftiga skärp­ ning av statsuppsikten över kommunerna, som skulle följa av ett mer all­ mänt ersättande av reglerna om kvalificerad majoritet med underställ­ ning, anser kommittén vara något som under inga förhållanden kan tagas under övervägande. Kommittén har även kritiserat bestämmelserna om kvalificerad majo­ ritet ur mera praktiska synpunkter. Därvid har kommittén dels framfört vissa allmänna anmärkningar och dels kritiskt granskat de olika bestäm­ melserna var för sig. En allmän olägenhet med reglerna om kvalificerad majoritet vore enligt kommitténs mening, att de nedsatte effektiviteten hos de beslutande orga­ nen. Kommittén syftade härvid närmast på den formella effektiviteten. Den anför som exempel det fall, att erforderlig kvalificerad majoritet i en kommunal församling föreligger för bifall i princip till ett förslag, men några ledamöter önska vissa modifikationer däri som de övriga icke anse sig kunna biträda. Om ingendera meningen då vunne dubbelt flertal, kunde hela frågan förfalla. Denna nedsättning i handlingsförmågan kunde vålla särskilda olägenheter när det gällde exempelvis kommuns ingående av av­ tal. Generellt sett hindrade dessa regler därför ett effektivt och rationellt arbete inom landstingen och kommunala fullmäktige. Kommittén har vidare pekat på svårigheterna med propositionsordningen i de ärenden som krävde kvalificerad majoritet. Propositionsordningen måste nämligen då göras upp med tanke på att voteringen kunde resul­ tera icke blott i bifall eller avslag utan även i att ärendet förfaller, näm­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. 91

ligen då ett förslag vinner anslutning av mer än hälften men icke av två tredjedelar av de röstande. En annan nackdel med bestämmelsen om dub­ belt flertal vore deras schematiska karaktär. Även det obetydligaste fastig­ hetsköp och det minsta borgensåtagande fordrade kvalificerad majoritet. Å andra sidan krävdes icke sådan majoritet för t. ex. beslut om överlåtelse av aktier eller om fastställande av lönestat för befattningshavare eller för beslut i stadsplanefrågor, ehuru sådana beslut kunde ha stor betydelse för kommunens ekonomi. Kommittén understryker emellertid, att bestämmelserna om kvalificerad majoritet verkade hindrande icke endast i mera formellt utan även i mate­ riellt hänseende. Detta hade sin särskilda betydelse i fråga om kommuns fullgörande av sina författningsmässigt reglerade uppgifter. Reglerna om kvalificerad majoritet gällde nämligen i stor utsträckning beslut om åt­ gärder, som åvilade kommun enligt särskilda författningar. Det vore föga rimligt, att en minoritet genom att rösta emot ett sådant beslut kunde för­ hindra eller försvåra att sådana åtgärder genomfördes. Motsvarande gällde beslut om att driva en verksamhet eller eljest främja ett ändamål, vartill kommun blivit särskilt bemyndigad och vilket ändamål dessutom kanske understöddes med statsmedel. Till följd av att bestämmelserna icke tilllämpades på samma sätt på skilda håll bidrogo de dessutom till sakligt icke motiverade skillnader i fråga om anstalter och anordningar i eljest jämställda kommuner. I detta sammanhang har kommittén även berört risken för att föreskrif­ terna om kvalificerad majoritet skulle missbrukas i de större kommuner, som komme att bildas vid den förestående nya kommunindelningen. Kom­ mittén anför bl. a.: Viktigt är, att de till de förutvarande kommunerna knutna lokala intres­ sena samordnas till gemensamt bästa och att ortssynpunkterna få vika för vad som är ägnat att gagna den nya kommunen som sådan. Man måste emellertid räkna med att under den första tiden efter kommunsammanslag­ ningarna en viss dragkamp mellan olika ortsintressen kan komma att framträda i somliga av de nybildade kommunerna. Olika meningar kunna komma att förfäktas rörande förläggningen av kommunalhus, skolor m. m. I regel torde väl sakliga synpunkter komma att anläggas i dylika fall. Men det kan icke bortses från att ensidigt ortsbetonade intressen, bottnande uti i och för sig förståeliga känsloskäl och traditionella hänsyn, kunna komma att hävdas till förfång för de samfällda intressena. Det kan befaras, att regeln om det dubbla flertalet kan komma att utnyttjas för dylika ensidiga ortsintressen till hinder för en konsolidering av de nya kommunerna och en effektiv kommunal verksamhet. En till viss kommundel lokaliserad minoritet av något mer än en tredjedel kan sålunda bland annat motsätta sig förvärv av tomtplats och upptagande av lån för uppförande av kom­ munalbyggnad, för den händelse denna minoritet är missnöjd med den

föreslagna platsen för byggnaden. Ett dylikt utnyttjande av bestämmel­

serna om kvalificerad majoritet har icke varit avsett och är ägnat att in­ giva allvarliga betänkligheter.

92 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

Kommittén har slutligen som ett praktiskt skäl mot bibehållande av reg­ lerna om dubbelt flertal åberopat, att dessa i stor utsträckning stannat på papperet.

Kommittén har härefter behandlat de särskilda stadgandena om kvali­ ficerad majoritet, varvid kommittén under särskilda rubriker, betecknade a)—g), sammanfört varandra närstående bestämmelser. Motsvarande upp­ delning göres i det följande. a) Beslut om a v händ ande av fastighet eller därifrån här flytande rättighet eller inköp av fastighet. Beträffande kommuns fastighetsköp framhåller kommittén, att det vore ett betydande intresse för städer och med dem i bebyggelsehänseende lik­ ställda kommuner att kunna förvärva markområden i tätortsbebyggelsens omgivningar långt innan det påkallades för genomförande av redan fast­ ställda bebyggelseplaner. För en kommunal markpolitik av detta slag borde några hinder icke uppställas i lagstiftningen. Erfarenheten visade emellertid, att bestämmelserna om dubbelt flertal vid beslut om fastighets­ köp stundom lett till att kommunalt markförvärv icke kunnat genomföras vid den tid och på de villkor, som varit de för kommunen fördelaktigaste. Kommittén påpekar vidare, att det bostadspolitiska programmet vore för sitt genomförande i väsentlig mån beroende av att kommunerna tillhandahölle lämplig tomtmark. Inom ramen för kommunernas verksamhet på detta område fölle såväl förvärv som överlåtelse. Det vore oegentligt och föga följdriktigt att för beslut i dylika frågor kräva kvalificerad majoritet. — Även i kommuner, där mark- och bostadsfrågorna spela en mindre be­ tydelsefull roll, erfordrades stundom markköp, som rimligtvis borde kunna genomföras utan att hinder däremot restes från en minoritets sida. Kommittén anför i fortsättningen bl. a.: Föreskriften om dubbelt flertal för beslut om avhändande av fastighet torde^ ha tillkommit såsom ett slags garanti mot mindre väl övertänkta överlåtelser och mot ett förslösande av den fasta egendomen överhuvud. Beträffande försäljning av fast egendom funnes emellertid i vissa fall be­ stämmelser om underställning och inhämtande av medgivande från Kungl. Maj:t, som vore värdefullare som garanti mot mindre väl övertänkta över­ låtelser än regeln om kvalificerad majoritet. Även kommunernas inköp av fastigheter kontrollerades i viss mån av Kungl. Maj :t. Större markförvärv finansierades nämligen i betydande utsträckning av lånemedel, och Kungl. Maj :t kunde vid prövningen av lånebesluten i allmänhet granska bl. a. köpevillkoren.

b) Beslut om anslag till nytt ändamål eller behov. Kommittén framhåller att regeln om kvalificerad majoritet för sådana beslut föranlett betydande tveksamhet och osäkerhet i det praktiska kom­ munallivet, även om antalet till regeringsrätten fullföljda mål, i vilka be­

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 93

stämmelsen åberopats, varit obetydligt (180 under tiden 1910—1945; an­ slag till nytt ändamål har ansetts föreligga i endast 25 fall). Kommittén anför vidare: Frågan om dubbelt flertal för beslut om anslag till nytt ändamål eller behov förtjänar särskild uppmärksamhet med hänsyn till den förestående nyindelningen av kommunerna. Denna syftar bl. a. till att höja den kom­ munala standarden, att ge de nya kommunala enheterna möjlighet att på olika områden göra insatser, som de gamla kommunerna av ekonomiska och andra skäl icke varit i stånd till. För en aktiv kommunalpolitik av detta slag kan ifrågavarande bestämmelse utgöra ett hinder. Bortsett här­ ifrån kan det uppstå vissa svårigheter att avgöra vad som för en kommun, som bildats genom sammanslagning av äldre kommuner, är att anse såsom nytt ändamål eller behov. Formellt äro alla ändamål nya för den nybildade kommunen, då anslag första gången beviljas därstädes, men i sak skall givetvis hänsyn tagas till om anslag för samma eller liknande ändamål ut­ gått i de förutvarande kommunerna. Därmed är emellertid icke sagt, att avgörande betydelse kan tillmätas exempelvis det förhållandet, att en en­ staka av de i den nya enheten ingående kommunerna någon gång tidigare anslagit medel för motsvarande ändamål. Kommunsammanslagningarna kunna därför antagas komma att än ytterligare öka de svårigheter som äro förenade med tolkningen av begreppet nytt ändamål eller behov.

c) Beslut om beviljande eller höjande av anslag i kom­ muner, där skattetrycket nått en viss höjd. Beträffande de särskilda skäl, som anförts till stöd för förslaget om undanröjande av kravet på kvalificerad majoritet för dessa beslut, om vilket förslag enighet råder i kommittén, torde få hänvisas till betänkandet (s. 150—152).

d) Beslut om upplåning eller borgen. Kommittén redogör i förevarande avsnitt av betänkandet för reglerna om underställning av kommunala lånebeslut och för den praxis som tilllämpas i låneärenden. Kommittén framhåller i anslutning till denna redo­ görelse, att den statliga på underställningsreglerna grundade kontrollen av kommunernas lånefinansiering uppenbarligen vore av stor betydelse för det kommunala förmögenhetsskyddet och icke kunde undvaras. 1 jämfö­ relse med nämnda kontroll framstode kravet på kvalificerad majoritet för lånebeslut som eu garanti av mindre värde. Medan understäilningsskyldigheten vore ganska differentierad, vore bestämmelserna om kvalificerad ma­ joritet summariska och skilde ej mellan stora och små lån eller mellan lån på längre eller kortare tid. De fordrade dubbel röstövervikt för beslut att med lån finansiera ändamål, som kommunerna författningsenligt ålagts att tillgodose. Ännu mindre gjorde de undantag för lånefinansiering be­ träffande åtgärder, som kommunerna i författning bemyndigats vidtaga. För lånekrävande insatser på bostadspolitikens område fordrades sålunda två tredjedels majoritet.

94 Kungl. Maj. ts proposition nr 140.

Liknande synpunkter kunde anläggas på beslut om ingående av borgen. Såsom särskilt otillfredsställande måste betecknas, att kvalificerad majo­ ritet erfordras för de borgensåtaganden, kommun kan ikläda sig vid för­ medling av statliga lån för bostadsändamål. Kommittén avvisar i detta sammanhang ett vid de nuvarande kommu­ nallagarnas tillkomst framfört förslag att man skulle från kvalificerad majoritet undantaga lånebeslut, som gällde fullgörande av kommunen jämlikt lag eller författning åliggande förpliktelse eller tillgodoseende av bostadsändamål. Kommittén finner en dylik gränsdragning vara föga ratio­ nell och framhåller vidare, att ett fritagande av endast de obligatoriska uppgifterna från kravet på kvalificerad majoritet kunde tänkas framkalla önskemål om förvandling av vissa fakultativa uppgifter till obligatoriska. En sådan utveckling vore emellertid betänklig ur allmänna kommunala synpunkter. e) Beslut om påläggande av avgifter, som erfordra ut­ debitering för längre tid än fem år. Bestämmelsen om kvalificerad majoritet för dessa beslut gäller endast landsting. Kommittén finner dess praktiska tillämplighetsområde icke vara särskilt betydande. Den kunde dessutom kringgås. För övrigt vore det enligt kommitténs mening ej påkallat att för landstingens del upprätt­ hålla strängare regler än för primärkommunerna. f) Beslut om införande av särskild ordning för medels­ förvaltningen i landskommun. Kvalificerad majoritet erfordras för införande av sådan ordning för medelsförvaltningen, som avses i 44 § 3 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet. I praktiken har detta lagrum kommit att avse centralisering av olika nämnders och styrelsers medelsförvaltning till kommunalkontor. Kommittén uppger att regeln på sina håll hindrat införande av centrali­ serad medelsförvaltning. Det borde därför övervägas, om icke kravet på dubbelt flertal borde frånträdas i detta fall. Det syntes åtminstone numera ej fylla någon uppgift. I detta sammanhang må anmärkas, att kommittén såsom inledningsvis nämnts i en särskild promemoria föreslagit ändrade bestämmelser om centraliserad medelsförvaltning in. in. Förslaget, som förutsätter att den nuvarande regeln om kvalificerad majoritet i dessa frågor upphäves, kom­ mer att närmare behandlas i det följande. g) Beslut om efterskänkande av oguldna kommuna 1utskylder. Kommittén påpekar, att reglerna om efterskänkande av kommunalutskylder upphävts i samband med övergången den 1 januari 1947 till nytt uppbördsförfarande men att de alltjämt skola tillämpas i fråga om skatt, som förfallit til! betalning före nämnda dag. Kommittén fortsätter:

Kungl. Maj:ts proposition nr IM. 95

Enligt de särskilda preskriptionsreglerna i fråga om utskylder må så­ dana icke uttagas senare än fem år efter utgången av det år under vilket någon del av utskylderna enligt verkställd debitering senast skolat erläggas. Beslut om efterskänkande av dylika äldre kommunalutskylder kunna så­ lunda komma i fråga ännu några år. Enligt kommitténs mening saknas emellertid anledning att tillämpa reglerna om kvalificerad majoritet för sådana beslut under hela denna tid, därest övriga bestämmelser om kvali­ ficerad majoritet dessförinnan upphävas. De skäl av principiell art, som anförts gentemot reglerna om det dubbla flertalet, synas i stort sett ha av­ seende även å ifrågavarande stadganden. Tillämpningen av desamma bör därför sluta vid den tidpunkt då övriga hithörande bestämmelser upphöra att gälla.

Kommittéreservanterna.

Reservanterna ha vid sin bedömning av reglerna om kvalificerad majo­ ritet utgått från de starka meningsbrytningar, som förekomma i det nutida kommunallivet till skillnad mot vad som var fallet vid kommunalförord­ ningarnas tillkomst. De framhålla att kommunalpolitiken numera i hög grad bestämdes av motsättningar mellan olika samhällsklassers intressen men att motsättningar även förekomma mellan olika kommundelar, sär­ skilt då tätbebyggelse ägt rum i någon del av en kommun. Betydelsen av dessa intressemotsättningar hade ökats ju mer den kommunala verksam­ heten och därmed också den kommunala beskattningen vuxit. Reservan­ terna anföra i fortsättningen bl. a.: Det är icke förvånande, att under dessa förhållanden den kvalificerade majoriteten under tiden 1907—18 vunnit insteg i kommunalrätten. Även i den mån man icke haft att räkna med allvarliga intressemotsättningar, har denna ordning tett sig motiverad såsom en garanti mot »förhastade» beslut, enär beslut av större ekonomisk räckvidd nutilldags förekomma i långt större omfattning än i den moderna kommunalförvaltningens begynnelse. Att två tredjedelar av de beslutande kunnat förenas har utgjort ett ännu säkrare uttryck än den enkla majoriteten för att den segrande meningen uppburits av starka skäl, varit sakligt välgrundad, klok och ändamåls­ enlig. Men särskilt har den kvalificerade majoriteten varit av betydelse, när inom kommunerna funnits utpräglade intressemotsättningar eller andra motsättningar av sådan beskaffenhet att de icke på det fria övertygandets väg kunnat övervinnas. Den kvalificerade majoriteten erbjuder i sådana lägen en viss säkerhet för att en minoritets berättigade intressen i viktiga angelägenheter icke bliva obehörigen åsidosatta. Den medför att den kom­ munala politiken blir uttrycket för en »mera allmänt omfattad mening», för olika samhällsklassers samfällda vilja och i följd därav djupare för­ ankras i befolkningens förtroende.------------- Fasthåller man, såsom utgångspunkt för bedömande av reglerna om kvalificerad majoritet, förefintligheten inom kommunerna av utpräglade motsättningar, särskilt betingade av motsatta ekonomiska intressen, för­ lora åtskilliga av de argument, som av kommitténs flertal anförts mot den kvalificerade majoriteten, sin övertygande kraft.

96 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

De olika garantier mot en mindre besinningsfull kommunalpolitik, som kommitténs flertal ansett onödiggöra den garanti, som innefattades i den kvalificerade majoriteten, vore vidare enligt reservanternas mening av ringa betydelse. Det representativa systemet skapade intet skydd mot mi­ noritetens berättigade intressen; detsamma gällde reglerna om beredning och bordläggning. Offentligheten och den därpå vilande kritiken vore ganska maktlös i fall av utpräglade intressemotsättningar. Där utpräglade sociala, politiska eller lokalt betonade intressen stode mot varandra, rub­ bades styrkeförhållandena inom de kommunala representationerna endast med svårighet. Reservanterna ha även andra erinringar mot kommitténs principiella kri­ tik av reglerna om kvalificerad majoritet. De understryka emellertid, att avvägningen av majoriteters och minoriteters rätt inom olika områden av samhällslivet icke bör ske efter schematiska principiella riktlinjer utan efter praktiska synpunkter, med hänsyn tagen till olika samhällsbildnin­ gars ställning och uppgifter. Parallellen med riksdagen vore därför ej hel­ ler avgörande; det kunde ej sägas ligga i sakens natur, att kommunala organs majoriteter oberoende av kommunernas struktur skulle vara utrus­ tade med samma rörelsefrihet som folkrepresentationens. Den väsentliga praktiska invändningen låge enligt reservanternas mening i att »bestämmelsen kunde verka hindrade i materiellt hänseende» eller annorlunda uttryckt: den kommunala verksamheten bleve icke tillräckligt effektiv, den kommunala standarden icke nog hög, när en minoritet kunde förhindra att nyttiga åtgärder vidtogos. Reservanterna finna denna fråge­ ställning vilseledande och anföra härutinnan: Det låter sig för det första knappast göra att fälla omdömen med an­ språk på objektiv giltighet om huruvida beslut, som omöjliggjorts genom kravet på kvalificerad majoritet, skulle varit gagneliga eller ej. Därom växla meningarna nästan alltid. Ofta hör man uttalanden, att det varit till stor fördel att beslut, som skulle varit olyckliga, på detta sätt omintetgjorts. Men även om en objektiv måttstock funnes för bedömande av kommu­ nalpolitiken, har man att erinra sig, att — enligt den kommunala själv­ styrelsens grundprinciper — ett sådant bedömande ej bör vara utslags­ givande. Meningen med den kommunala självstyrelsen är ju, att kommu­ nerna själva skola avgöra, vad de finna nyttigt; det är — om man tills vidare bortser från de områden där kvalificerad majoritet tillämpas — intet fel, att en viss kommun för en mera återhållsam politik än en annan. Det är en självklar konsekvens av lagstiftningens grundtanke: att majo­ riteten i en kommun skall bestämma över kommunens politik. Men om man av förut antydda principiella skäl icke vill acceptera denna grund­ tanke utan reservationer och alltså anser det rätt och riktigt, att på vissa områden det dubbla flertalet skall vara avgörande, kan icke denna upp­ fattning rubbas av iakttagelser som gå ut på att den kvalificerade majo­ riteten i vissa fall skulle hindrat beslut som man funnit nyttiga. Reservanterna anse, att berörda spörsmål visserligen gestaltade sig något annorlunda, då det gällde kommunernas skyldigheter, men att det icke

Kungl. Maj.ts proposition nr 740. 99

Beträffande kommuners och församlingars allmänna inställning till för­ slaget torde få hänvisas till följande sammanställning (s. 100), som upp­ rättats efter samma principer som den tablå, som åberopats vid behand­ lingen av remissyttrandena över förslaget om ny kommunal kompetensregel. Till uppgifterna i sammanställningen må här endast nämnas, att beslu­ ten om yttrande över förslaget i ett stort antal fall särskilt i städerna fat­ tats efter votering, att minoriteten därvid i allmänhet velat tillstyrka re­ servanternas resp. kommittémajoritetens förslag samt att reservationer till besluten av motsvarande innehåll ofta förekommit.

Kommitténs ifrågavarande förslag tillstyrkes i huvudsak av kammar­ kollegium, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs, Värmlands, Öre­ bro, Västmanlands, Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län samt av majoriteten inom styrelserna för svenska stadsförbundet, svenska lands­ kommunernas förbund och svenska landstingsförbundet. Närmast för landstingens del tillstyrkes förslaget vidare eller lämnas utan erinran av förvaltningsutskotten vid 15 landsting. Jönköpings läns landstings förvaltningsutskott (majoriteten) anser det vara tveksamt om tidsläget vore lämpligt för ändring av nuvarande bestämmelser. Därest ett slopande redan nu av den kvalificerade majoriteten skulle befinnas nöd­ vändigt, ville dock utskottet icke motsätta sig detta. Härvid förutsattes dock, att reformen angående primärkommunernas kompetens finge anstå tills vidare. Kammarkollegium ifrågasätter bibehållande av bestämmelsen om kva­ lificerad majoritet för beslut om inköp av fast egendom och länsstyrelsen i Västmanlands län framför motsvarande önskemål beträffande beslut om försäljning av sådan egendom. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att kvalificerad majoritet alltjämt bör krävas vid beslut om anslag till nya ändamål eller behov och avstyrker sålunda i den delen kommitténs förslag. Till de i princip tillstyrkande yttrandena kan möjligen även hänföras länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som förklarat att den icke ville motsätta sig förslaget, om, såsom länsstyrelsen förordat, kommunernas kompetens uttryckligen fixeras. Länsstyrelsen förutsätter vidare, att bort­ fallandet av den kvalificerade majoriteten icke tages som intäkt för att utöka omfattningen av underställningsplikten i fråga om kommunala beslut. Sistnämnda synpunkt understrykes även av bl. a. länsstyrelserna i Kro­ nobergs, Malmöhus och Värmlands län samt Jämtlands läns landstings förvaltningsutskott. Statskontoret framhåller, att en utvidgning av statsuppsikten över kom­ munerna skulle strida mot de nuvarande strävandena att decentralisera förvaltningen.

100 Kungl. Maj.ts proposition nr HO

= 2 :!

Oi CO l> CM CO

tO CM CO CO CO CM rf »GCOCOCMCOCMCOrf COCMCMCMCMrf,-<eOrfOiTHCM f» h O d O Q Cd CM lOt^ CM CM -f CM CO CO CC CM CO CM

M H j r-< Cd CM CO CO rf CM rf rfCMOCOCOCMCOCMCOrf rf CM th CM n f.

•O G • G 03 a

5 s»!f.

-G åt ce «*-< w <-> ~

2SSsÄ*gS25

Kungl. Maj.ts proposition nr VrO. 101

1 den man de remissinstanser, som sålunda tillstyrka förslaget, närmare motiverat sin ståndpunkt ha såväl mera allmänna som speciella synpunk­ ter framförts. Såsom förut nämnts har argumenteringen härvid i allmän­ het anslutit till vad kommittén anfört. Här må dock återges några av­ snitt av yttranden av överståthållarämbetet, länsstyrelsen i Västmanlands län och styrelsen för landskommunernas förbund. överståthållarämbetet anför bl. a.: Med den förfarenhet, insikt och omdömesgillhet, som blivit allt mer ut­ märkande för våra kommunalförvaltningar, torde med trygghet kunna för­ väntas att frågorna utan åtskillnad regelmässigt behandlas och avgöras med allvarlig strävan att nå ett sakligt riktigt och för det allmänna gott resultat. Att i en krets beslutande, däri de skilda grupperna kunna sägas vara ungefär lika kunniga i de olika frågorna och lika angelägna om det gemensammas väl, låta ett avgörande vara beroende av vad minoriteten må tycka, låt vara en betydande minoritet, har något förkonstlat och för­ legat över sig. Våra kommunalmän kunna förutsättas i gemen vara så er­ farna och balanserade, att de icke låta förleda sig till något, som verkli­ gen är förtjänt av beteckningen övergrepp med de obehagliga reaktioner för de agerande, som dylikt i regel utlöser. Skyddet för en minoritet är icke att söka i tillgången till rättsregler sådana som föreskrifterna om kva­ lificerad majoritet utan i att få en majoritet, som besjälas av iver att efterleva lagstiftningens syfte och sålunda låta leda sig av månhet om det allmänna bästa.

Länsstyrelsen i Västmanlands län finner farhågorna för att majoriteten inom kommunen skulle missbruka sin makt obefogade och framhåller att man alltid kunde komma tillrätta med majoritetsförtryck, så länge man icke tummade på de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna. Men det funnes också något som kunde betecknas som minoritetsdiktatur d. v. s. ett oresonligt motstånd, som en minoritet i en kommun i skydd av bestämmelsen om kvalificerad majoritet kunde resa mot allmänt omfat­ tade önskemål och behövliga beslut. Ett sådant förtryck vore svårare för den allmänna opinionen att häva.

Styrelsen för svenska landskommunernas förbund (majoriteten) anför: Den demokratiska principen innebär att flertalets mening bestämmer ett ärendes utgång. Bekänner man sig till denna princip, framstå reglerna om kvalificerad majoritet såsom sakligt omotiverade inskränkningar, ett slags författningsbestämda misstroendevota mot kommunens på basis av allmän och lika rösträtt utsedda representation. Ur det politiska ansvarighetsproblemets synpunkt äro reglerna om kvalificerad majoritet dessutom ett oting, eftersom de icke för väljarna klargöra vem som egentligen bär an­ svaret för en omdiskuterad åtgärd. För att ett krav på större röstövervikt för positivt beslut över huvud taget skall kunna försvaras måste därför skäl kunna åberopas, som stödja sig på ett högre intresse än del kommu­ nerna äro bärare av, d. v. s. på ett statsintresse. Detta statsintresse kan såvitt styrelsen förstår på förevarande område endast göra sig gällande i två riktningar, dels såsom ett intresse för atl kommunerna icke genom

102 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

okloka beslut äventyra sin ekonomi och förmåga att fullgöra sina av sta­ ten ålagda uppgifter, dels såsom ett intresse för att kommunerna i sin eko­ nomiska politik icke företräda med den statliga politiken på området skarpt divergerande linjer. Om detta resonemang är riktigt, kan diskus­ sionen genast inskränkas till spörsmålet om kravet på kvalificerad majo­ ritet har någon uppgift att fylla i fråga om kommunala beslut rörande lån och borgen.

I fråga om sistnämnda beslut vore, framhåller styrelsen vidare, de stat­ liga intressena emellertid redan tillgodosedda genom underställningsreglerna. I den mån reglerna om kvalificerad majoritet för låneupptagande och borgen kunde tilläggas någon självständig betydelse vore denna be­ gränsad. Men även om man erkände en viss verkan hos ifrågavarande reg­ ler — den skulle möjligen ligga i att de skyddade kommande generationer kommunmedlemmar för ett nedärvt hårt skattetryck, samt på så sätt ökade deras möjligheter till självverksamhet — följde därav ej att dessa regler i sin nuvarande utformning skulle vara motiverade. Härutinnan anför sty­ relsen: För det första är det nämligen uppenbart att s/3-kravet i sig självt är obilligt hårt mot den majoritetsgrupp, som dock i första hand bär ansvaret inför väljarna och att detta tal därför borde ersättas med lägre bråktal. Vidare är det klart att från reglernas tillämpning till eu början alla underställningsfria lån borde undantagas, eftersom dessas existens på längre sikt saknar betydelse för kommunernas ekonomi. Självfallet — emedan sta­ ten så att säga legitimerat dem — måste också sådana lån undantagas, som ha omedelbart samband med statliga stödåtgärder såsom exempelvis de som härleda sig ur den statliga bostadshjälpen. Slutligen borde, med samma motivering, från regelns tillämpning undantagas en serie utgiftsändamål, som på grund av författningsföreskrifter framstå såsom ound­ gängliga därför att de i själva verket gälla av staten ålagda föranstaltningar. I stället för de nuvarande reglerna i 23 § 2 mom. LI\L och mot­ svarande lagrum i övriga kommunallagar skulle då träda ett helt komplex av undantagsregler, vilka allt efter den kommunala verksamhetens utveck­ ling bleve i behov av ändring och förnyelse. För sin del kan styrelsen icke tillstyrka en sådan ordning. Bland de mera speciella spörsmål, som i detta sammanhang tillvunnit sig särskilt intresse är frågan om koinmunindelningsreformens betydelse. I några yttranden har understrukits vad kommittén anfört om risken för att föreskrifter om kvalificerad majoritet skulle missbrukas i de nybildade kommunerna. Sålunda framhåller länsstyrelsen i Jönköpings län, att det för sammansmältningen av de olika delar, som ingå i de nya storkommu­ nerna, vore av vikt att spekulation i särintressen icke främjades genom bibehållande av möjligheten för en relativt ringa minoritet att bromsa ge­ nomförandet av åtgärder, som kunna vara ändamålsenliga för kommunen. Värmlands läns landstings förvaltningsutskott anser att betydande slit­ ningar kunde riskeras under den närmaste tiden efter reformens genom­ förande, om nu gällande bestämmelser bibehölles. Med hänsyn till oenig­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. 103

heten i dessa frågor inom Värmlands län kunde det nämligen på goda grunder befaras, att bestämmelserna om dubbel majoritet komma att ut­ nyttjas, särskilt för att bromsa utvecklingen i vissa tätorter. Många remissinstanser ansluta sig emellertid till kommittéreservanter­ nas uppfattning, att den förestående kommunindelningen utgjorde ett skäl mot att så länge utpräglade motsättningar mellan förut självständiga kom­ muner kvarstå inom de nya kommunerna, avskaffa ifrågavarande regler. Kommunindelningsreformen medför, att fullmäktige kommer att bli obligatoriska i praktiskt taget alla borgerliga kommuner. Betydelsen härav för frågan om avskaffandet av den kvalificerade majoriteten inom dessa kommuner understrykes i flera yttranden. Kammarkollegium finner, att fullmäktigeinstitutionens så gott som fullständiga införande komme att förstärka de förefintliga garantierna för en besinningsfull kommunalför­ valtning och såtillvida försvaga det behov av särskilt minoritetsskydd som kunde föreligga och som tillgodosågs genom bestämmelserna om kva­ lificerad majoritet. Länsstyrelsen i Hallands län anser, att den berörda institutionen innebure den bästa garantin mot missbruk av en knapp ma­ joritet inom kommunens beslutande myndigheter. De anförda synpunkterna ha föranlett några kommunala organ (municipalstämman i Tidans municipalsamhälle och kyrkofullmäktige i Alings­ ås), att tillstyrka förslaget om avskaffande av den kvalificerade majori­ teten endast såvitt angår ärenden, som avgöras av fullmäktige. Länsstyrelserna i Kristianstads och Älvsborgs län framhålla, att det ännu existerade ett stort antal kommuner, där fullmäktigeinstitutionen ej vore införd (av 217 landskommuner i Älvsborgs län hade endast 122 in­ fört fullmäktige). Sistnämnda länsstyrelse uppger, att det ingalunda vore sällsynt, att man vid kommunal- eller kyrkostämma lyckades med hjälp av hopsamlade meningsfränder genomdriva beslut, som icke omfattas av flertalet kommunmedlemmar. Enligt länsstyrelsens mening borde därför en lagändring ej träda i kraft förrän samtidigt med att den nya koinmunindelningen genomfördes. Samma uppfattning har även framförts i yttranden från några kom­ muner. Ett uppslag från kommunalt håll i syfte att hindra tillfälliga majorite­ ter från att göra kuppförsök och undvika s. k. »hoppande majoritet» göres vidare av länsstyrelsen i Kalmar län, som ifrågasätter införande av en be­ stämmelse därom alt beslut med enkel majoritet i de frågor, vilka f. n. fordra kvalificerad majoritet, icke må fattas med mindre beslutet biträtts av minst hälften av den kommunala representationens ledamöter.

Kommittéreservanternas förslag att endast i begränsad utsträckning upp­ häva reglerna om kvalificerad majoritet förordas mer eller mindre bestämt av länsstyrelserna i Södermanlands, Gotlands, Blekinge, Kristianstads, Köp-

104 Kungl. Maj.ts proposition nr liO.

parbergs, Västernorrlands och Jämtlands län, landstingens förvaltnings­ utskott i Malmöhus, Hallands samt Göteborgs och Bohus lön1 ävensom av flertalet av de kommuner och församlingar, som avstyrka kommittéför­ slaget. En reservant inom envar av styrelserna för svenska stadsförbundet, svenska landskommunernas förbund och svenska landstingsförbundet har anslutit sig till samma linje. En annan reservant i styrelsen för svenska landskommunernas förbund anser, att ett förfaringssätt liknande det i Norge tillämpade bort övervä­ gas såsom ett alternativ. Förfaringssättet skulle för svenska förhållanden innebära, att om ett beslut ej får två tredjedels majoritet, skall fullmäk­ tige behandla saken vid ett senare sammanträde. Uppnås ej heller då så­ dan majoritet skall beslutet underställas regeringen, om minoriteten med visst flertal inom sig påfordrar det vid samma sammanträde. Länsstyrelsen i Östergötlands län samt Kronobergs och Västerbottens läns landstings förvaltningsutskott 1 avstyrka helt att nu gällande före­ skrifter om kvalificerad majoritet ändras; förstnämnda förvaltningsutskott har dock endast yttrat sig beträffande landstingslagens bestämmelser. Statskontoret anser, att reglerna om dubbelt flertal vid beslut i ämnen av större ekonomisk betydelse ej borde upphävas, om någon tillfredsställande lösning av frågan om andra garantier mot oöverlagda beslut ej skulle kunna ernås. Länsstyrelsen i Uppsala län förordar i likhet med kommittémajoriteten upphävande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet vid beslut om inköp av fast egendom samt beslut om upplåning eller borgen men är i övrigt ense med reservanterna. Länsstyrelsen hade dock velat överväga avskaffande av den kvalificerade majoriteten även för beslut om anslag till nya ändamål eller behov, därest en tillfredsställande kompelensregel föreslagits. Länsstyrelsen i Älvsborgs län avstyrker upphävande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet för kommunala beslut inom sådana verksam­ hetsområden, där det låge inom kommunernas fria skön att avgöra, i vil­ ken omfattning och på vad sätt de ville vara verksamma. Beträffande öv­ riga kommunala beslut, som nu fordra dubbelt flertal, instämmer läns­ styrelsen däremot med kommitténs majoritet härutinnan.

De myndigheter, vilka sålunda avstyrka kommitténs förslag, ha i all­ mänhet såsom skäl för sin mening åberopat i huvudsak enahanda synpunk­ ter som kommittéreservanterna eller hänvisat till deras uttalanden. I flera yttranden har framhållits att de nu gällande bestämmelserna icke medfört några egentliga olägenheter. Det har även påpekats att regler om kvalifi­ cerad majoritet spelade en viss roll inom bolags- och föreningsrätten.

1 Majoriteten inom förvaltningsutskotten, där reservationer avgivits för tillstyrkande av kommitténs förslag.

Kungl. Maj.ts proposition nr l'i0. 105

Länsstyrelsen i Södermanlands län anför: Reglerna om kvalificerad majoritet torde knappast, som kommitténs ma­ joritet velat göra gällande, hava varit hinderliga för ett effektivt och ra­ tionellt arbete inom kommunernas beslutande myndigheter. Svårigheter att uppnå erforderlig kvalificerad majoritet torde i regel hava mött i så­ dana fall, då en minoritet inom en kommun ansett för densamma myckel väsentliga intressen hotade. Reglerna om kvalificerad majoritet kunna väl i sådana fall knappast betecknas som en onödig spärr utan måste väl i stället betraktas som ett medel att förmå en relativt obetydlig majoritet att söka sådana lösningar, som kunna tillgodose jämväl minoritetens be­ rättigade intressen och synpunkter. Som ett skäl för avskaffande av reglerna om dubbelt flertal har kom­ mitténs majoritet bland annat åberopat den förestående allmänna nyin­ delningen av de borgerliga primärkommunerna. ------------ Enligt länsstyrelsens uppfattning bör en sådan engångsföreteelse som den nya kommunindelningen knappast tillmätas någon avgörande bety­ delse för frågan om bibehållande eller slopande av kommunallagarnas reg­ ler om kvalificerad majoritet. Skall likväl över huvud taget i detta sam­ manhang någon hänsyn tagas till kommunindelningen, måste densamma snarast utgöra ett skäl emot att nu avskaffa reglerna om kvalificerad ma­ joritet. Värdet av ett bibehållande av dessa bestämmelser kan komma att under första tiden efter kommunsammanslagningen framstå särskilt tyd­ ligt i sådana fall, då två tämligen jämnstora socknar förenats till en kommun. Länsstyrelsen ställer sig, med hänsyn till vad sålunda anförts, mycket tveksam till, om någon ändring bör göras i fråga om kommunallagarnas regler om kvalificerad majoritet. I varje fall synes man i detta avseende icke böra gå längre än vad de båda reservanterna föreslagit.

Den förestående kommunsammanslagningen anföres även i andra ytt­ randen såsom ett skäl mot kommitténs förslag. Sålunda framhåller läns­ styrelsen i Jämtlands län, att starkt motstånd mot sammanslagning av kommuner i åtskilliga fall förekommit inom länet. Detta motstånd hade särskilt framträtt inom mindre kommuner, vilka ifrågasatts samman­ slagna med större, varvid framhållits risken av att den mindre kommu­ nen efter sammanslagningen skulle bliva »förtryckt» av den större. Vet­ skapen om förhandenvaron av bestämmelser om kvalificerad majoritet hade emellertid varit ägnad att minska motståndet mot reformen. — Läns­ styrelsen tillfogar bl. a. att en friktionsfri sammansmältning av de förut självständiga kommunerna icke kunde främjas genom en ordning, som gör det möjligt för den folkrikare av dem att handla utan hänsyn till den andra. Sambandet med förslaget om en utvidgning av den kommunala kompe­ tensen understrykes i några yttranden. I likhet med kommittéreservan­ terna anser sålunda länsstyrelsen i Kopparbergs län, att behovet av den garanti som ligger i bestämmelserna om kvalificerad majoritet i vissa frå­ gor ökades, om en sådan utvidgning genomfördes. Länsstyrelsen i Blekinge

106 Kungl. Maj.ts proposition nr lbO.

län förmenar att erfarenheterna av den vidgade kompetensen borde av­ vaktas, innan ifrågavarande bestämmelser ändrades. Länsstyrelsen i Västernorrlands län lägger i detta sammanhang särskild vikt vid regeln om kvalificerad majoritet för beslut om anslag till nya ändamål och an­ för bl. a.: Om en kommun vill beträda helt nya vägar och inrikta sig på uppgif­ ter, som icke enligt gällande lagstiftning åvila kommunerna eller av stats­ makterna rekommenderats för kommunal verksamhet, synes det rimligt att frågan huruvida uppgiften skall kunna anses vara en kommunal ange­ lägenhet får avgöras enligt särskilda regler. Det kan icke verka tillfreds­ ställande att halva antalet fullmäktige med hjälp av ordförandens utslagsröst skall kunna sätta i gång med en helt ny kommunal verksamhet, som andra hälften av fullmäktige bestämt ogillar. En sådan självstyrelse vore föga förtroendeingivande och skulle i själva verket strida mot en av själv­ styrelsens viktigaste grundförutsättningar: intressegemenskapen. Ett med dubbel majoritet fattat beslut kan däremot utgöra ett godtagbart kriterium på att den nya uppgiften verkligen omfattas av ett mera allmänt intresse inom kommunen.

De särskilda stadgandena om kvalificerad majoritet ha i några fall för­ anlett uttalanden vid remissbehandlingen. Dessa redovisas i det följande under förut begagnade rubriker. a) Beslut om avhändande av fastighet eller där­ ifrån härflytande rättighet eller inköp av fastighet. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser det möjligen kunna ifrågasät­ tas, om ej beslut om försäljning av fast egendom borde fattas med dub­ belt flertal, särskilt om ett sådant beslut skulle innebära en försäljning till lägre pris än marknadspriset eller det pris, som kommunen själv er­ lagt vid förvärvet av en fastighet. För att ett dylikt beslut icke skulle få sken av ett obehörigt gynnande, vore det angeläget att detta omfattades av så stor enighet som möjligt. Kammarkollegium gör vissa erinringar mot förslaget om avskaffande av den kvalificerade majoriteten för beslut om förvärv av fastigheter, vilka icke äro erforderliga för genomförande av fastställd stadsplan, tomtindel­ ning eller generalplan, samt anför härutinnan: Kollegiet tänker närmast på utläggande av reservat för friluftsliv och tör framtida bebyggelse. Såsom reservanterna erinrat, har den kommunala inköpspolitiken en grundläggande betydelse för en kommuns hela utveck­ ling. Dess ekonomiska konsekvenser kunna vara högst betydande, och ge­ nom densamma bestämmes ofta i vilken riktning kommunens utveckling kommer att gå och vad för karaktär denna skall få. Sådana frågor behöva icke vara partiskiljande, och ett bibehållande för deras del av den kvali­ ficerade majoriteten kan icke gärna missbrukas i partitaktiskt syfte. Be­ stämmelserna kunna emellertid få en stor medelbar betydelse för det goda förhållandet mellan en större stad och dess grannkommuner, och det synes därför kunna ifrågasättas huruvida icke beslut om förvärv av sådan mark inom främmande kommun bör förutsätta, att inom fullmäktige relativ

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. 107

enighet härom föreligger i form av dubbelt flertal. Då genom en dylik markpolitik död hand kan läggas över en grannkommuns utveckling, sy­ nes det därjämte kunna ifrågasättas, huruvida icke till skydd för denna borde meddelas föreskrift om underställningsskyldighet för sådant för­ värv. b) Beslut om anslag till nytt ändamål eller behov. Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att ett beslut, som vederbö­ rande fullmäktigeinstitution med knapp majoritet fattat, långt ifrån alltid stämde överens med den mening, som omfattades av majoriteten av kom­ munens invånare. Särskilt när det gällde att låta kommunen anslå medel till uppgifter, varom förut ej varit fråga, borde hänsyn tagas till detta för­ hållande. Länsstyrelsen ansåge därför skäl tala för att bibehålla kravet på kvalificerad majoritet beträffande beslut, som innefattade anslag till nytt ändamål eller behov. Liknande synpunkter anföres av länsstyrelsen i Västernorrlands län, som anser att bestämmelsen — med den restriktiva tolkning begreppet »nytt ändamål» i praxis erhållit — varit till betydligt större gagn än hin­ der för den kommunala självstyrelsens sunda utveckling. Bestämmelsen borde emellertid omformuleras så att dess ordalydelse överensstämde med gängse tolkning. Eventuellt kunde därvid den ytterligare inskränkningen göras att såsom nytt ändamål icke skulle anses uppgift, som inom jämför­ bara kommuner mera allmänt gjorts till föremål för kommunal verksamhet. g) Beslut o in efterskänkande av o g u 1 d n a ko in in u n a 1u t s k y 1 d e r. Länsstyrelsen i Värmlands län anser det kunna ifrågasättas, huruvida kravet på kvalificerad majoritet borde eftergivas beträffande dessa beslut. I samband med uppbördsreformen hade så sent som genom lag den 29 juni 1946 förordnats, att detta krav skulle tillämpas endast i fråga om utskylder, som förfallit till betalning före den 1 januari 1947. Länssty­ relsen medgåve emellertid, att ett borttagande av kravet på kvalificerad majoritet icke vore av större betydelse ur praktisk synpunkt.

Departementschefen.

Samtliga kommunallagar innehålla bestämmelser att för giltighet av vissa beslut skall fordras två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes röster. För primärkommunernas del kräves sålunda i allmänhet kvalifice­ rad majoritet för beslut om inköp och försäljning av fast egendom, an­ slag till nya ändamål eller behov samt upplåning eller borgen. I vissa sär­ skilt skattetyngda kommuner gälla motsvarande bestämmelser även för andra anslagsbeslut än de som avse nya ändamål eller behov, och i lands­ kommuner och församlingar fordras kvalificerad majoritet vid några be­

108 Kungl. \Iaj:ts proposition nr 140.

slut, som innebära avvikelse från vad lagen föreskriver om dag för stämma och om kungörande av tid och ställe för kommunala sammanträden. Även beslut i en landskommun om anordnande av kommunalt kassakontor eller av centraliserad medelsförvaltning kräver dubbelt flertal. Under en över­ gångstid efter nya uppbördsförordningens ikraftträdande fordras vidare regelmässigt kvalificerad majoritet för efterskänkande av oguldna kommunalutskylder. Landstingslagens bestämmelser om kvalificerad majoritet äro likartade. Beslut om försäljning av fast egendom och anslag till nya ändamål kräva sålunda dubbelt flertal även för landstingens del och detsamma gäller vissa beslut om upplåning och borgen. Bland beslut i frågor av annan karaktär, som fordra två tredjedels majoritet i landstinget, märkas beslut om bil­ dande av valkrets med mindre folkmängd än den i lagen särskilt före­ skrivna samt beslut om s. k. territoriell skattedifferentiering. En återblick på de regler, som tidigare gällt på detta område, visar att systemet med kvalificerad majoritet som villkor för giltighet av vissa be­ slut av ekonomisk natur icke ansetts utgöra något nödvändigt element i svensk kommunalförvaltning. De flesta av bestämmelserna härom funnos nämligen icke i 1862 års kommunalförordningar i deras ursprungliga ly­ delse. Och den utveckling av kommunernas ekonomiska verksamhet, som skedde i slutet av 1800-talet och som tog sig uttryck bl. a. i kommunernas deltagande i järnvägsbyggandet, ansågs ej heller påkalla några bestämmel­ ser om kvalificerad majoritet. Landstingsförordningen upptog visserligen från början föreskrifter om kvalificerad majoritet för beslut av ekonomisk betydelse. Nämnda föreskrifter betingades emellertid av det speciella för­ hållandet, att landstingen då voro helt nya och oprövade institutioner, sammansatta och arbetande efter andra grunder än den ståndsindelade riksdagen. Det var först då nya samhällsgrupper i samband med rösträttsreforinen 1907—09 bereddes ett ökat inflytande i kommunerna, bl. a. genom atl fyrktalsberäkningen på landsbygden avskaffades och röstmaximum för varje röstande sattes till 40, som det ansågs nödvändigt och lämpligt atl i någon mera väsentlig utsträckning införa bestämmelser om kvalificerad majoritet för primärkommunernas del. Och då den lika och allmänna röst­ rätten genomfördes 1918, ansågs det påkallat med ytterligare garantier mot en mindre förtänksam kommunalpolitik i form av nya regler om kva­ lificerad majoritet. De huvudsakliga motiven för dessa utvidgningar av området för den kva­ lificerade majoriteten äro uppenbara: man ansåg att demokratiseringen kunde leda till mindre väl överlagda beslut i kommunerna och ville skapa en motvikt mot ett alltför stort inflytande av de nytillkomna väljarkategorierna. Kommittén har funnit, att dessa motiv liksom skälen för landstingsför-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. in

röra några av de synpunkter, koinmittéreservanterna lagt på problemet om den kvalificerade majoriteten. Reservanterna ha underkänt de skäl, som av kommittén anförts mot att bestämmelserna om kvalificerad majoritet bibehållas, och ha förordat, att de viktigaste av dessa regler skola kvarstå i kommunallagarna. Deras upp­ fattning delas av flera remissmyndigheter. Reservanterna hänvisa till de starka politiska, sociala och lokala motsättningar, som enligt deras mening förekomma på många håll i kommunerna. De anse att det med hänsyn till dessa motsättningar vore särskilt betydelsefullt att ha ett minoritetsskydd i form av kvalificerad majoritet. Denna medförde att den kommunala po­ litiken bleve uttryck för en mera allmänt omfattad mening; strävandena att åstadkomma enighet främjades enligt reservanterna kraftigt av dess förhandenvaro. Reservanterna torde emellertid ha väsentligt överdrivit omfattningen och betydelsen av motsättningarna mellan olika intressen inom kommunalpoli­ tiken. Vid 1946 års allmänna kommunalval framträdde visserligen poli­ tiska partier i samtliga städer och 88,5 procent av de landskommuner, som valde fullmäktige. I allmänhet synas likväl icke partisynpunkter i någon högre grad sätta sin prägel på det kommunala arbetet, i varje fall icke inom landskommunerna. Detta torde i stället många gånger karakteriseras av ett samarbete över partigränserna till kommunens bästa. Den även av re­ servanterna vitsordade samarbetsviljan och strävan att åstadkomma en­ hälliga beslut beror sannolikt endast i ringa mån på reglerna om kvalifi­ cerad majoritet — enligt en av kommittén lämnad, vid remissbehandlingen icke motsagd uppgift ha dessa regler i vidsträckt omfattning stannat på papperet. Samarbetsviljan torde snarare grunda sig på det gemensamma intresset oberoende av partifärg för den egna kommunens utveckling och på den samhörighetskänsla, som denna intressegemenskap många gånger för med sig. Även för landstingens del spela de politiska meningsskiljaktigheterna sannolikt icke någon större roll. De frågor, som dominera landstingens sammanträden, äro väl i allmänhet ej av parliskiljande natur. Däremot torde ej sällan lokala motsättningar förekomma inom landstingen. Kravet på kvalificerad majoritet för vissa beslut torde emellertid vara föga ägnat att överbrygga dylika motsättningar. Dessa avse ofta förläggningen av ett sjukhus, en skola e. d., som förr eller senare måste inrättas. Valet står kanske mellan två platser. I den mån beslutet är sådant att kvalificerad majoritet kräves för dess giltighet, kan i en sådan situation det lokala in­ tresse, som representeras av en minoritet, endast göra sig gällande i nega­ tiv riktning. Minoriteten kan hindra, att anstalten förlägges till den plats, som företrädes av eu majoritet inom församlingen. Dylika konsekvenser av den kvalificerade majoriteten äro uppenbarligen ägnade att skärpa de lokala motsättningarna. Just därför att dessa ofta avse frågor, där en

112 Kungl. Maj.ts proposition nr /JO.

kompromiss ej är tänkbar, kunna de leda till ett utnyttjande av den kva­ lificerade majoriteten, som nedsätter effektiviteten hos det beslutande orga­ net och bromsar utvecklingen. De anförda synpunkterna synas gälla även beträffande de lokala mot­ sättningar, som kunna tänkas komma att uppstå i vissa av de kommuner, som bildas vid den nya kommunindelningen. Avskaffas den kvalificerade majoriteten får visserligen såsom reservanterna påpekat den folkrikare de­ len av en ny kommun större möjligheter att handla utan hänsyn till den andra delen. Det kan då föreligga en fara för majoritetsförtryck som är ägnad att minska förtroendet för reformen. Men detta synes mig vara ett mindre ont än de olägenheter i form av hinder för en effektiv kommunal verksamhet och skärpta lokala motsättningar, som enligt vad nyss sagts kunna följa av att regler om kvalificerad majoritet alltjämt gälla. I mot­ sats till reservanterna anser jag att en snabb och friktionsfri samman­ smältning av de olika delarna av en ny kommun icke främjas av dessa regler. Kommittéreservanterna och de remissinstanser, som anslutit sig till dem, synas mig ej heller i övrigt ha till stöd för sin uppfattning, att systemet med kvalificerad majoritet bör bibehållas, åberopat skäl av sådan tyngd, att de kunna uppväga vad som av kommitténs flertal anförts mot detta system. Emellertid har såsom redan påpekats kommittén även anlagt vissa spe­ ciella synpunkter huvudsakligen av praktisk natur på en var av de olika typer beslut, som kräva kvalificerad majoritet. Några remissmyndigheter, som dela kommitténs principiella inställning till den kvalificerade majo­ riteten, ha förordat att nuvarande bestämmelser bibehållas för viss eller vissa grupper av beslut. Jag kommer därför i det följande att särskilt be­ handla de viktigaste av dessa regler. De bestämmelser, om vars upphä­ vande kommittén är enig, anser jag mig däremot icke behöva uppehålla mig vid. Dessa bestämmelser avse beslut om beviljande eller höjande av anslag i vissa skattetyngda kommuner, landstings beslut om påläggande av avgifter, som fordra utdebitering för längre tid än fem år, samt beslut av landskommun om införande av särskild ordning för medelsförvalt­ ningen. Beträffande regeln om kvalificerad majoritet för beslut om inköp eller försäljning av fast egendom har kommittén särskilt un­ derstrukit olägenheten av att kommunala fastighetsförvärv alltid kräva dubbelt flertal. Vad kommittén härvid anfört om betydelsen ur bl. a. bo­ stadspolitisk synpunkt av kommunala markförvärv i tätortsbebyggelsens omgivningar har fått förnyad aktualitet genom markutredningens nyligen framlagda betänkande med förslag till vissa ändringar i expropriationslagstiftningen (SOU 1948:4). Utredningen föreslår nämligen en vidgad ex­ propriationsrätt för kommun för att i dess ägo överföra mark, som med

Iiungl. Maj.ts proposition nr 140. 113

hänsyn till kommunens framtida utveckling erfordras för tätortsbebyggelse. Avsikten är bl. a. att tillgodoföra kommunen och ej den enskilde mark­ ägaren den värdestegring marken kan undergå vid sådan bebyggelse. Vär­ deringsreglerna äro avpassade så att det kommunala initiativet till mark­ förvärv måste tagas på ett tidigt stadium för att detta tillgodoförande skall kunna ske. Därest detta förslag förverkligas, blir det uppenbarligen av vikt att kommunala fastighetsförvärv genom godvilliga överenskommelser med markägarna icke förhindras eller förhalas genom regler om kvalifi­ cerad majoritet vid beslut om dylika förvärv. Ett av huvudsyftena med den föreslagna lagstiftningen skulle ju då kunna förfelas. Med sistnämnda förhållande i sikte och med hänsyn till den även av re­ servanterna vitsordade angelägenheten av aktiva kommunala insatser på bostadsförsörjningens område finner jag vad i reservationen till betänkan­ det och i ett remissyttrande — kammarkollegium — anförts på denna punkt icke utgöra tillräckliga skäl för att här bibehålla den kvalificerade majoriteten. I sistnämnda yttrande har även ifrågasatts en föreskrift om underställningsskyldighet vid kommuns förvärv av mark inom annan kommuns om­ råde. Jag har emellertid lika litet på detta som på något annat område, där den kvalificerade majoriteten föreslås avskaffad, funnit tillräckliga skäl föreligga för att tillstyrka någon utvidgning av underställningsplikten. Vad angår de anmärkningar, som riktats mot ett undanröjande av kra­ vet på kvalificerad majoritet vid försäljning av fastighet, äro dessa knap­ past av så speciell karaktär att de tarva särskilt bemötande. I fråga om kravet på kvalificerad majoritet vid beslut om anslag till nytt ändamål eller behov anknyter kritiken mot kommitténs förslag bl. a. till den utvidgning av den kommunala kompetensen, som kommittén föreslagit. Man framhåller, att om denna utvidgning genom­ fördes och kommunerna finge möjlighet att föra in den kommunala verk­ samheten på helt nya banor, det bleve större behov av den garanti mot förhastade eller okloka beslut, som den kvalificerade majoriteten utgjorde. Det vore nämligen icke tillfredsställande, om en knapp majoritet skulle kunna sätta i gång med en helt ny verksamhet, som en stor del av repre­ sentationen och kanske en majoritet bland kommunens invånare ogillade. Dessa invändningar mot att avskaffa den kvalificerade majoriteten för an­ slag till nya ändamål kunna icke helt frånkännas berättigande. Emellertid stå de från mina utgångspunkter i mindre god överensstämmelse med de motiv, som uppbära förslaget om kompetensutvidgning. Detta avser ju, så­ som förut framhållits, att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ge kommunerna en friare ställning och nya utvecklingsmöjligheter. Det grundar sig sålunda på förtroende för den kommunala förvaltningen. Det framstår då som föga konsekvent att just med tanke på de ökade befogen- 8 — Bihang till riksdagens protokoll 1948. 1 samt. Nr 140.

114 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

heterna hålla fast vid en bestämmelse, som åtminstone i viss mån måste anses som ett uttryck för misstroende mot samma förvaltning. Härtill kom­ mer att bestämmelsen visat sig vara svårtolkad och av mindre räckvidd än ordalydelsen synes utvisa. Särskilda tolkningssvårigheter torde, som kommittén framhåller, komma att uppstå i de genom kommunsamman­ slagning nybildade kommunerna. Bestämmelsen skulle även kunna verka hindrande för en effektiv förvaltning i dessa kommuner. Vad angår reglerna om dubbelt flertal vid beslut om upplåning eller borgen, kan jag inskränka mig till att understryka vad kom­ mittén anfört om dessa reglers ringa värde som garanti i jämförelse med bestämmelserna om underställning av kommunala lånebeslut. Vidare må framhållas, att de praktiska olägenheterna av att kvalificerad majoritet även kräves för beslut om åtgärder, som kommunerna ålagts eller i för­ fattning bemyndigats vidtaga, särskilt framträda här. Att, såsom i ett yttrande ifrågasatts, med hänsyn härtill upphäva ifrågavarande regler i vad de angå sistnämnda beslut men bibehålla dem i övrigt, vore som kom­ mittén påpekar föga rationellt. Beträffande kommunalutskylder förfallna före 1 januari 1947 gäller att de kunna efterskänkas genom beslut av fullmäktige eller stämma. Dessa beslut fordra sedan 1918 kvalificerad majoritet. Några särskilda skäl att under den korta övergångstid, under vilken efterskänkande kan komma i fråga, bibehalla just denna regel om kvalificerad majoritet ha ej åberopats. I enlighet med vad sålunda anförts anser jag, att samtliga bestämmelser i kommunalförfattningarna om kvalificerad majoritet för beslut av ekono­ misk natur böra upphävas. Jag vill alltså i likhet med kommittén förorda, att i kommunallagarna upptagna krav på sådan majoritet undanröjas i fråga om beslut om inköp och försäljning av fast egendom, beviljande av anslag till nytt ändamal eller behov, beviljande eller höjande av anslag i vissa skattetyngda kommuner, beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning, ävensom upptagande eller förnyande av lån samt ingående av borgen eller förlängning av tiden för återbetalande av erhållet lån, landstings beslut om påläggande av avgifter, som fordra ut­ debitering för längre tid än fem år, samt beslut av landskommun om in­ förande av särskild ordning för medelsförvaltningen. Vidare förordar jag att regeln om särskild röstövervikt för beslut om efterskänkande av oguldna kommunalutskylder skall upphöra att gälla.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. 115

IV. Antalet ledamöter i kommunernas fullmäktigerepresentationer.

Gällande bestämmelser.

Enligt 30 § lagen om kommunal styrel se på landet bestämmes kommunal­ fullmäktiges antal i förhållande till folkmängden sålunda, att kommun med 2 000 invånare eller därunder utser 15—20 fullmäktige, kommun med över 2 000 till och med 5 000 invånare utser 15—25, kommun med över 5 000 till och med 10 000 invånare utser 20—30, samt kommun med över 10 000 invånare utser 25—40. Kommunalstämman beslutar, med iakttagande av vad nu är sagt, huru många kommunalfullmäktige skola utses för kommunen. Om beslutet skall länsstyrelsen ofördröjligen underrättas. Om stadsfullmäktiges antal finnas regler i 10 § lagen om kommunal­ styrelse i stad. För städer med upp till 10 000 invånare gälla motsvarande bestämmelser som för landskommunerna. Beträffande övriga städer gäller, att stad med över 10 000 till och med 20 000 invånare utser 25—40 full­ mäktige, stad med över 20 000 till och med 40 000 invånare utser 35—50, samt stad med över 40 000 invånare utser 45—60. Antalet stadsfullmäktige fastställes inom dessa gränser av allmänna rådstugan. Vid minskning av folkmängden under de gränser, som angivas i lagen, måste vid nästa val erforderlig reducering ske av antalet ledamöter i full­ mäktige, ökas folkmängden så att kommunen kommer i en grupp med högre minimiantal fullmäktige och understiger till följd härav fullmäktiges antal detta minimum, synes utökning av antalet fullmäktige böra ske vid närmast följande val. Indelning i valkretsar för fullmäktigeval skall ske i kommun med mer än 10 000 invånare. I fråga om antalet kyrkofullmäktige i församlingarna gälla enligt 27 § 1 mom. lagen om församlingsstyrelse motsvarande regler som beträffande kommunalfullmäktige. Det närmare bestämmandet av antalet ankommer på kyrkostämman. Vad angår rnunicipalsamhälle skola enligt 8(3 § lagen om kommunalsty­ relse på landet i detta avseende tillämpas samma regler som gälla för lands­ kommunerna. Enligt 90 § äger emellertid Kungl. Maj:t, där i visst fall sär­ skilda omständigheter påkalla undantag från eljest gällande regler, att i ärendet förordna eller tv prövas skäligt. Med stöd härav torde Kungl. Maj:l kunna för visst fall bestämma annan gräns för antalet fullmäktige än den eljest tillämpliga eller själv fixera antalet.

116 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

För Stockholm och dess församlingar gälla särskilda regler om antalet fullmäktige.

De angivna bestämmelserna om antalet fullmäktige i de borgerliga pri­ märkommunerna ha bestått oförändrade sedan 1922. Metoden att bestämma fullmäktiges antal inom vissa latituder, hänförliga till folkmängden, in­ fördes för städernas del 1862 och för landskommunernas del 1913. Upp­ delningen i grupper var härvid densamma som den nu bestående medan däremot latituderna voro något annorlunda. Bl. a. var antalet fullmäktige i den lägsta storleksgruppen fixerat till 20.

Reformförslag. I motioner vid 1947 års riksdag (I: 69 av herr Lodenius m. fl. och II: 128 av herr Boman i Stafsund in. fl.) hemställdes, att riksdagen måtte begära utredning om sådan ändring i bestämmelserna om antalet fullmäktige i de borgerliga primärkommunerna, att latituderna för maxiiniantalet fullmäk­ tige vidgades. I motiveringen hänvisade motionärerna till kommunindelningsreformen. De framhöllo bl. a., att det icke minst ur psykologisk syn­ punkt syntes vara befogat att i lagstiftningsväg öka möjligheterna för de små kommunernas invånare att efter sammanläggningen erhålla represen­ tation inom den större enhetens beslutande organ. Konstitutionsutskottet anförde i utlåtande (nr 3) i anledning av motio­ nerna bl. a. följande: I enlighet med den år 1946 beslutade kommunala nyindelningsreformen skola ett stort antal mindre kommuner försvinna genom sammanläggning med varandra eller med större kommuner. Av gällande bestämmelser om fullmäktiges antal följer, att lokala intressen kunna bliva eftersatta där­ igenom att delar av den nya kommunen ej bliva representerade i fullmäk­ tigeförsamlingarna. Särskilt under en övergångstid kan detta förhållande medföra påtagliga olägenheter inom de nybildade kommunala enheterna. Utskottet finner i likhet med motionärerna, att en vidgning av möjlig­ heten att utöka fullmäktiges antal i förhållande till folkmängden i åt­ skilliga fall skulle kunna undanröja dessa olägenheter. En ytterligare upp­ delning av den i kommunallagarna förekommande skalan kan i detta sam­ manhang måhända bliva behövlig. Utskottet ifrågasatte även, huruvida ej en formell överensstämmelse i fråga om antalet fullmäktige även i fortsättningen borde förefinnas mel­ lan å ena sidan lagarna om kommunalstyrelse på landet och i stad och å andra sidan lagen om församlingsstyrelse. Något behov av en revision i förevarande hänseende för församlingsorganens del ansåg utskottet dock ej föreligga. Utskottet hemställde, att riksdagen ville anhålla om utredning av och förslag i frågan om sådan ändring av bestämmelserna om fullmäktiges an­

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. 109

ordningens regler om kvalificerad majoritet icke längre äro hållbara, och har på såväl principiella som praktiska grunder förordat, att samtliga be­ stämmelser om kvalificerad majoritet för beslut av ekonomisk karaktär i primärkommuner och landsting upphävas. Kommittén har vidare föreslagit att den i lagen om kommunalstyrelse på landet upptagna regeln om dub­ belt flertal vid beslut om införande av särskild ordning för medelsförvalt­ ningen skall upphöra att gälla. 1 övrigt har kommittén icke behandlat de regler om kvalificerad majo­ ritet, som avse beslut av icke-ekonomisk natur, utan avsett att taga upp dessa regler på ett senare stadium av sitt arbete. Att kommittén sålunda begränsat sig till de mera betydelsefulla besluten anser jag vara riktigt. Sistnämnda bestämmelser gälla i allmänhet beslut av undantagskaraktär och böra lämpligen prövas i samband med behandlingen av de regler, till vilka de anknyta. Kommitténs förslag har tillstyrkts av flertalet i ärendet hörda myndig­ heter. Även bland landsting och kommuner synes man av remissvaren att döma i allmänhet anse, att bestämmelserna om kvalificerad majoritet böra avskaffas. För egen del finner jag kommitténs motivering för upphävande av den kvalificerade majoriteten inom kommuner, församlingar och landsting bä­ rande. De ursprungliga motiven för kraven på sådan majoritet måste nu­ mera anses ha förlorat sin giltighet. Man behöver härvid blott som kom­ mittén peka på den erfarenhet och skolning i kommunalekonomiska ting, som nutidens kommunalmän förvärvat och som göra dem väl skickade att handha den kommunala förvaltningen. Vidare må framhållas att, i den mån garantier mot oöverlagda beslut kunna anses behövliga av andra skäl, den nuvarande kommunalrätten inne­ fattar åtskilliga mera ändamålsenliga sådana garantier än bestämmelserna om kvalificerad majoritet. Ett väsentligt skydd mot förhastade beslut, som icke i samma grad var för handen då dessa bestämmelser infördes, erbju­ der sålunda fullmäktigeinstitutionen. I motsats till kommunmedlemmarna på en stämma kunna nämligen ledamöterna i fullmäktige systematiskt följa den kommunala förvaltningen och på förhand sätta sig in i de ären­ den, som skola före vid ett sammanträde. Fullmäktige finnas numera i alla städer, i det övervägande antalet landskommuner och många församlingar. Sedan den nya kommunindelningen genomförts bli fullmäktige sannolikt obligatoriska i samtliga landskommuner. Med hänsyn till betydelsen av denna institution i förevarande avseende har rentav ifrågasatts, att bestäm­ melserna om kvalificerad majoritet skulle avskaffas endast i fråga om be­ slut av fullmäktige och sålunda bibehållas beträffande stämmorna. Detta skulle efter kommunindelningsreformen få betydelse endast för försam­ lingarnas del. Kyrkostämman kommer nämligen även i fortsättningen att bli det beslutande organet i många församlingar. Församlingarpa torde

no Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

emellertid, sedan skolärendena överflyttats till den borgerliga kommunen, icke komma att handha några ekonomiskt mera betydelsefulla uppgifter. I och för sig synes därför icke föreligga någon anledning att bibehålla den kvalificerade majoriteten i den föreslagna begränsade omfattningen. Där­ emot kunde möjligen det förhållandet, att kommunalstämmorna intill dess den nya kommunindelningen genomförts äro beslutande organ i många kommuner, böra föranleda att en eventuell lagändring enligt kommitténs förslag trädde i kraft först samtidigt med reformen. Detta spörsmål kom­ mer att närmare behandlas i samband med frågan om övriga lagändringars ikraftträdande. En viktig garanti mot oöverlagda beslut vid sidan av fullmäktigeinstitu­ tionen innefattas i reglerna om underställning vid bl. a. vissa lånebeslut. Dessa regler skärptes i väsentlig grad och utsträcktes till borgen under 1930-talet. De spela därför numera en helt annan roll än då den kvali­ ficerade majoriteten infördes. Bestämmelserna om kvalificerad majoritet ha sålunda icke längre den betydelse ur garantisynpunkt som de tillmättes vid tillkomsten. De kunna icke heller anses fylla någon annan uppgift, som motiverar att de bibehål­ las. Grundsatsen, att beslut i en representativ församling fattas med enkel majoritet, framstår i stället som den naturliga arbetsmetoden för de be­ slutande organen i ett demokratiskt samhälle, i varje fall när det som här gäller åtgärder av ordinär natur. Det ligger något principiellt oriktigt i bestämmelser, som medföra att i en beslutande församling där de skilda grupperna måste förutsättas vara lika kunniga i de olika frågorna och lika angelägna om det gemensammas väl, en minoritet skall kunna öva ett be­ stämmande inflytande på avgörandena. Många gånger kan detta infly­ tande verka rent negativt, i det att minoriteten hindrar, att ett visst beslut överhuvud kommer till stånd. Detta kan vara särskilt olägligt, om beslutet gäller en angelägenhet, som det i en författning eller vid lämnande av stats­ bidrag förutsatts att kommunen skulle ombesörja eller som det kanske rent av åligger kommunen att vårda. I andra fall kan beslutet på grund av kravet på kvalificerad majoritet få ett annat innehåll än majoriteten ansett lämpligt och det blir då i själva verket minoriteten som bestämmer t. ex. storleken av ett anslag. Risk kan dessutom stundom föreligga för missbruk av den makt, som bestämmelserna om kvalificerad majoritet sålunda ger minoriteten. Ett så­ dant »minoritetsförtryck» är särskilt farligt därför att det icke alltid fram­ träder utåt. Det förblir ofta oklart eller obekant, var det verkliga ansva­ ret ligger. Missbrukar majoriteten sin makt sker det däremot städse i offentlighetens ljus. Vid sidan av de nu anförda principiella synpunkterna äro även vissa olägenheter av mera praktisk natur förknippade med den kvalificerade ma­ joriteten. Innan jag går in på dessa frågor vill jag emellertid i korthet be-

Kungl. Maj:ts proposition nr 140. 97

låge något onaturligt däri, att krav på kvalificerad majoritet upprätthölles även på områden, där kommunerna handla enligt speciella bemyndiganden eller fullgöra i lag fastslagna skyldigheter. Därmed vore dock icke sagt, att ej skäl kunde finnas att på vissa sådana områden göra undantag från reg­ lerna om kvalificerad majoritet. Reservanterna ha även tagit upp frågan om den nya kommunindelnin­ gens betydelse i förevarande sammanhang. De polemisera mot kommitténs uttalande i denna del och anföra bl. a.: Det är icke lätt att inse, hur en friktionsfri sammansmältning skall kunna främjas genom en ordning, som, sedan t. ex. en ny kommun bildats av två förutvarande, under alla förhållanden, när de båda kommundelarna hava motsatta intressen (som ingalunda alltid torde betingas av »känsloskäl» och »traditionella hänsyn»), gör det möjligt för den folkrikare av dem att handla utan hänsyn till den andra.------------ - I de ömtåliga lägen, som den nya kommunindelningen kan komma att skapa, är det framför allt angeläget att sörja för att de nya kommunerna uppbäras av ett så vitt möjligt allmänt förtroende, och att förebygga, att delar av deras befolkning känna sig utsatta för ett för deras intressen främmande och likgiltigt herravälde. Faran för en sådan utveckling min­ skas uppenbarligen genom bibehållande av reglerna om kvalificerad majo­ ritet. Enligt vår uppfattning utgör alltså den förestående kommunindelningen, tvärtemot vad kommittémajoriteten ansett, ett ytterligare skäl mot att, så länge utpräglade motsättningar mellan förut självständiga kommu­ ner kvarstå inom de nya kommunerna, avskaffa ifrågavarande regler. Utan tvivel kan också vetskapen om att det minoritetsskydd, som reglerna om dubbelt flertal utgöra, kommer att falla bort, medföra att motståndet mot föreslagna sammanslagningar skärpes och reformen sålunda försvåras.

Reservanterna framhålla vidare faran för att upphävandet av reglerna om dubbelt flertal skulle framtvinga statlig kontroll på områden, där så­ dan nu ej funnes. Det vore mycket sannolikt, att på olika områden komine att resas krav på underställning, som det bleve svårt att avvisa, om den kvalificerade majoriteten fölle bort. Sammanfattningsvis uttala reservanterna, att de generella invändningar av principiell och praktisk art, som rests mot reglerna om kvalificerad majoritet, icke vore bärande och att särskilt den förestående kommunindel­ ningen just nu utgjorde ett starkt stöd för försiktighet vid ändring av dem. I likhet med kommittén ha reservanterna även tagit ställning till de sär­ skilda reglerna var för sig. De ha därvid anslutit sig till majoritetens för­ slag om borttagande av kravet på kvalificerad majoritet för beslut om be­ viljande eller höjande av anslag i vissa skattetyngda kommuner, för lands­ tings beslut om påläggande av avgifter, som erfordra utdebitering för längre tid än fem år, samt för beslut av landskommun om införande av centraliserad medelsförvaltning. I övriga fall bör enligt reservanternas mening kravet på kvalificerad majoritet bibehållas. Vad reservanterna härvid anfört till stöd för sin uppfattning utgör i hu-

7 Bihnng till riksdagens protokoll 1948. 1 sand. Nr 140.

98 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

vudsak en exemplifiering i de konkreta fallen av de allmänna synpunkter, som reservanterna åberopat mot ett avskaffande av den kvalificerade majo­ riteten och som förut redovisats. Härom torde få hänvisas till betänkandet (s. 178—181). I detta sammanhang må endast nämnas, att reservanterna, då de förordat bibehållande av reglerna om kvalificerad majoritet vid be­ slut om försäljning och inköp av fastighet, gjort förbehåll för den jämk­ ning som kan erfordras med hänsyn till revisionen av byggnadslagstift­ ningen. Avslutningsvis anföra reservanterna: Vad vi ovan anfört utgår närmast från den förutsättningen att nu gäl­ lande regler om kommunernas kompetens, på sätt vi i det föregående för­ ordat, bibehållas oförändrade. Om en väsentlig utvidgning av den kommu­ nala kompetensen i överensstämmelse med kommittémajoritetens förslag företages, ligger det i öppen dag att de av oss anförda betänkligheterna yttermera stegras. Ju mer man avlägsnar sig från kravet att den kommu­ nala verksamheten skall avse »gemensamma» angelägenheter, desto ange­ lägnare synes det att vidmakthålla de regler, genom vilka det åstadkom­ mes att kommunala företag och åtgärder av större betydelse äga stödet av en jämförelsevis allmän mening inom kommunen.

Remissyttrandena.

Kommitténs förslag att upphäva kommunallagarnas bestämmelser om kvalificerad majoritet vid beslut av ekonomisk natur har i princip till­ styrkts av flertalet remissinstanser bland såväl myndigheter och organisa­ tioner som landsting och kommuner. I allmänhet har härvid ett eller flera av de av kommittén anförda skälen särskilt understrukits; någon mera vidlyftig diskussion av hithörande spörsmål har ej skett. I några av dessa yttranden har dock förordats eller åtminstone ifrågasatts bibehållande av någon enstaka av de ifrågavarande reglerna. I andra remissvar har till­ styrkandet skett under vissa förbehåll eller uttryckts tvekan om lämplig­ heten att nu helt avskaffa den kvalificerade majoriteten. De remissinstanser, som i huvudsak avstyrka kommitténs förslag (tio länsstyrelser, förvaltningsutskotten eller deras finansavdelningar vid fem landsting samt flertalet hörda församlingar) ha i regel anslutit sig till kommittéreservanternas mening att bibehålla den kvalificerade majoriteten för beslut om inköp eller försäljning av fast egendom, om anslag till nya ändamål eller behov, om upplåning eller borgen samt om efterskänkande av kommunalutskylder. I allmänhet har härvid även de av reservanterna anförda synpunkterna på problemet åberopats. Endast i ett mindre antal yttranden ha förslag framlagts om avskaffande av ytterligare någon be­ stämmelse om kvalificerad majoritet, om helt nya regler i ifrågavarande hänseende eller om bibehållande av de nuvarande bestämmelserna oför­ ändrade.

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 117

tal enligt lagarna om kommunal styrel se på landet och i stad, att kommu­ nerna bereddes möjlighet att utse ett i förhållande till sin folkmängd större antal fullmäktige än vad för närvarande vore fallet. Sedan utlåtandet god­ känts hemställde riksdagen i skrivelse (nr 6S) om utredning och förslag i förevarande hänseende. Skrivelsen har överlämnats till kommunallagskommittén för att tagas under övervägande vid fullgörandet av utredningens uppdrag.

Kommunallagskomniittén.

Kommittén framhåller, att den samarbetsvilja och solidaritet, som ut­ märkte verksamheten i de nuvarande kommunerna, med fog kunde an­ tagas komma att känneteckna arbetet i de genom kommunindelningsreformen skapade enheterna. I de fall, där en eller flera utpräglade småkominuner sammanslås med större kommuner, borde man sålunda ha anled­ ning förvänta, att den kommunala verksamheten komrne att bedrivas un­ der skäligt hänsynstagande till lokala intressen och behov. Delta uteslöte emellertid icke, att vissa svårigheter och motsättningar kunna uppstå på sina håll under den första tiden sedan den nya indelningen börjat tilläm­ pas. Kommunsammanslagningarna medförde för de berörda kommunerna betydande förändringar i den kommunala förvaltningen. Den kommunala verksamheten komme att karakteriseras av en stark koncentration, vilket bl. a. skulle taga sig uttryck i betydande minskning av sammanlagda an­ talet kommunala organ och förtroendemän. Denna koncentration vore åt­ minstone under en övergångstid förenad med vissa olägenheter. Härom anför kommittén: Hit höra framför allt de minskade möjligheterna att inom den kommu­ nala förvaltningen bereda rum för representanter för olika delar av kom­ munområdet. Lokalkännedom och förtrogenhet med önskemål och in­ tressen hos befolkningen inom de särskilda kommundelarna äro uppen­ barligen av stor betydelse för kommunal verksamhetens rätta handhavande. De nya kommunerna torde visserligen icke göras större än att, om man ser spörsmålet på något längre sikt, dessa synpunkter komma att bliva väl tillgodosedda. Men innan den erforderliga kontakten uppnåtts mellan de olika kommundelarna och dessa vuxit samman till en organisk enhet, kan avsaknaden av företrädare för särskilda delar av kommunen leda till ett eftersättande av de lokala intressena. Kommittén finner att de angivna med kommunsammanslagningarna för­ knippade olägenheterna i viss mån syntes kunna undanröjas genom att kommunerna finge möjlighet att utse ett i förhållande till sin folkmängd större antal fullmäktige än f. n. Visserligen gåva ett utnyttjande av denna möjlighet icke i och för sig trygghet för att de nuvarande småkommuner-

118 Kungl. Maj:ts proposition nr 110.

nas invånare erhålla tillräcklig representation inom de nya enheterna. Grupperingen vid valen skedde väl i övervägande grad efter politiska linjer och icke med hänsyn till bosättningen inom kommunen. Men inom de olika partierna vore man vanligen angelägen tillse, att partiets fullmäktige­ grupp inneslötc representanter för olika delar av området. Dessa strävan­ den underlättades genom en ökning av fullmäktiges antal. En ändring av kommunallagarnas bestämmelser i denna del borde därför komma till stånd. Däremot borde av olika skäl motsvarande åtgärder beträffande de förvaltande och verkställande organen icke övervägas. Kommittén framhåller, att en höjning av maximum för antalet fullmäktige kunde befinnas lämplig även ur en annan synpunkt. Ombildningen av ett stort antal kommuner till färre enheter medförde automatiskt en bety­ dande minskning av antalet fullmäktige. Det torde icke bli ovanligt, att I ullmäktigeantalet i en nybildad kommun kommer att understiga hälften av sammanlagda antalet fullmäktige i de kommuner som uppgått i den nya enheten. Kommunsammanslagningen kunde i dylikt fall medföra, att personer med långvarig och omfattande erfarenhet i kommunala angelä­ genheter tvingas lämna fullmäktigerepresentationen. De härmed förknip­ pade olägenheterna syntes i viss mån kunna lindras genom att kommu­ nerna få möjlighet att välja ett större antal fullmäktige. I frågan vilka författningsändringar, som borde vidtagas, har kom­ mittén till en början funnit, att en genomgående höjning av maximiantalet fullmäktige för kommuner med upp till 10 000 invånare tedde sig motive­ rad ur kommunindelningsreformens synpunkt. Kommittén diskuterar här­ efter spörsmålet om denna höjning borde äga rum med bibehållande av den nuvarande gruppindelningen efter invånarantalet eller i förening med en omreglering av denna samt anför bl. a.: Värdet av en mer differentierad skala i jämförelse med en grov uppdel­ ning kan sägas bestå däri, att mindre kommuner förhindras välja fullmäk­ tige till ett antal, som genomsnittligt lämpar sig bäst för något större kom­ muner, medan dessa hindras att bestämma ett antal, som i allmänhet är lämpligast för kommuner av något mindre storlek. Den mer differentierade skalan ger å andra sidan icke kommunerna samma möjligheter som den grova att bestämma antalet fullmäktige med hänsyn till de växlande be­ hoven i olika kommuner. Den kommunala rörelsefriheten blir mindre ju längre uppdelningen genomföres.

Kommittén föreslår för landskommunernas del, att de två första storleksgrupperna bibehållas och att tredje och fjärde grupperna sammanslås till en, så att alla landskommuner med över 5 000 invånare bilda en grupp. Den föreslagna skalan kommer sålunda att innehålla sammanlagt tre grup­ per. I fråga om städerna anser kommittén, att de två mellersta grupperna borde sammanslås till en men de två lägsta och de två högsta bibehållas oförändrade. Kommittén framhåller, att den angivna ändringen i grupp­

120 Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

frågan om antalet fullmäktige därför komme i ett annat läge. Den omstän­ digheten att de övriga av de nämnda kommunerna kunde bli tvingade att något höja sitt fullmäktigantal, ehuru behov därav icke framträtt, utgjorde emellertid intet skäl för att icke göra de vidgade latituderna generellt till­ lämpliga. Kommittén uttalar i detta sammanhang att medan i de borgerliga kom­ munerna en tendens kunde skönjas att välja högsta tillåtna antal fullmäk­ tige, tenden- n i församlingarna åtminstone delvis varit motsatt. En tilllämpning av do föreslagna höjda minimitalen i fråga om församlingarna skulle därför betyda, att många församlingar — enligt statistiken från 1946 års kyrkofullmäktigeval cirka 150 —- måste utöka sin representation. Detta förhållande talade mot att de föreslagna reglerna utsträcktes till kyrkokommunerna. Att göra den nya skalan tillämplig å församlingarna enbart i syfte att få till stånd en överensstämmelse i formellt hänseende mellan kommunallagarna för land och stad samt församlingsstyrelselagen syntes ej påkallat. Den omständigheten, att de borgerliga kommunerna, som hittills i stor utsträckning sammanfallit med församlingarna, efter kommunindelningsreformens genomförande ofta komme att motsvara två eller flera församlingar, utgjorde snarare ett skäl för att uppehålla en viss skillnad i reglerna om representationens storlek. Kommittén föreslår där­ för, att gällande bestämmelser om kyrkofullmäktiges antal skola bibehål­ las oförändrade.

Remissyttrandena.

Förslaget om ändrade bestämmelser rörande antalet ledamöter i kom­ munernas fullmäktigerepresentationer har tillstyrkts eller lämnats utan er­ inran av samtliga remissinstanser utom länsstyrelsen i Älvsborgs län. De föreslagna latituderna för skilda storleksgrupper av kommuner anses all­ mänt vara väl avvägda och innebära en lämplig lösning. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att de möjligheter till ökning av antalet ledamöter i fullmäktige, som kommittén förordat, komma att utnyttjas av kommu­ nerna i jämförelsevis stor omfattning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län för­ modar, att förslaget kommer att hälsas med tillfredsställelse av de små kommuner, vilka efter kommunsammanslagningen äro dömda att försvinna. Länsstyrelsen i Södermanlands län förklarar sig icke vara övertygad om, att en vidgning av gällande latituder för antalet ledamöter i fullmäktige verkligen skulle medföra något ökat inflytande för de nuvarande småkommunerna i de blivande storkommunerna. Även de större kommundelarna skulle ju få flera representanter, varför småkommunernas andel i den to­ tala representationen komme att öka mycket obetydligt. Redan möjlig­ heten till numerär förstärkning av småkommunernas representation torde emellertid ur psykologisk synpunkt bli av värde åtminstone under över-

Kungl. Maj:ts proposition nr IhO. 123

upp till 20 000 invånare f. n. finnes mellan stad och land synes emellertid ej föreligga. Däremot torde på de skäl, som anförts av kommittén, bestäm­ melserna om kyrkofullmäktiges antal i lagen om församlingsstyrelse nu ej behöva revideras. Jag anser ej heller, att den i lagen om kommunalsty­ relse på landet till elva fastslagna övre gränsen för antalet ledamöter i kom­ munalnämnd bör höjas. En nämnd med flera ledamöter än elva skulle sannolikt bli för stor för att effektivt kunna fylla sin uppgift som kom­ munens förvaltande och verkställande organ. I ett yttrande har även berörts frågan om en ökning av ledamotsantalet i andra kommunala nämnder och styrelser. Detta spörsmål torde emellertid icke böra behandlas i föreva­ rande sammanhang. Vad särskilt angår pensionsnämnden må dock näm­ nas, att där på grund av kommuns vidsträckthet eller folkmängd eller andra förhållanden prövas lämpligt, kommunen må fördelas i två eller flera pensionsdistrikt. Då i varje pensionsdistrikt skall finnas eu pensionsnämnd, synes genom en sådan uppdelning det i berörda yttrande åbe­ ropade syftet kunna bättre tillgodoses än genom en ökning av maximiantalet ledamöter.

V. Landskommunernas medelsförvaltning.

Gällande bestämmelser.

Medelsförvaltningen i en landskommun omhänderhas dels av kommu­ nalnämnden dels av särskilda nämnder och styrelser. Det tillhör kommu­ nalnämnden att förvalta kommunens egendom, uppbära dess inkomster och i övrigt handha dess drätsel. Närmare bestämmelser om kommunal­ nämnden finnas i 4 kap. lagen om kommunalstyrelse på landet och om kommunens drätsel i 5 kap. samma lag. Sålunda stadgas i 56 § att ord­ föranden utom annat ansvarar för att räkenskaper föras i enlighet med givna föreskrifter. Enligt 57 § skall emellertid kommunalnämnden för varje år inom eller utom sig utse en kassaförvaltare och i 59 § stadgas, att envar ledamot av kommunalnämnden ansvarar gemensamt med de Övriga för de medel nämnden har under sin förvaltning ävensom för de säkerhetshandlingar, mot vilkas antaglighet han icke gjort anmärkning till protokollet. 64 § stadgar skyldighet för nämnden att i enlighet med givna föreskrifter föra kommunens räkenskaper. I kommun, där kommu­ nalfullmäktige finnas, må enligt 44 § 1 mom. sista stycket reglemente ut­ färdas för kommunalnämnden. Reglementet skall efter förslag av lullinäk- (ige fastställas av länsstyrelsen. De olika kommunala nämndernas och styrelsernas medelsförvaltning regleras i resp. författningar. 3 kap. fattigvårdslagen, vilket handlar om fattigvårdsstyrelsen, föreskriver sålunda i 10 g skyldighet för styrelsen dels att förvalta alla till fattigvården anslagna eller eljest hörande medel

124 Kungl. Maj.ts proposition nr 110.

m. m. dels ock att föra fullständiga räkenskaper över de medel, styrelsen har om händer, samt lämna redovisning för sin förvaltning, allt i överens­ stämmelse med kommunallagarna. I 14 § stadgas, att fattigvårdsstyrelsen inom sig för varje år utser en kassaförvaltare, därest ej kommunens för­ valtning ordnats på ett sätt, som gör sådan kassaförvaltare obehövlig. Enligt 17 § tillkommer det ordföranden i fattigvårdsstyrelsen bl. a. att vårda styrelsens handlingar och ansvara för räkenskapernas ordentliga förande. I 20 § föreskrives, att fattigvårdssamhället äger, där samhället så aktar nödigt, besluta, att särskilda tjänstemän må av fattigvårdsstyrelsen anställas för att utföra något eller några av de göromål, som åligga ord­ föranden, eller att i andra avseenden biträda vid fattigvårdens handhavande. Bestämmelserna i barnavårdslagen om barnavårdsnämnds förvaltning överensstämma i huvudsak med föreskrifterna i fattigvårdslagen och för nykterhetsnämnds del gälla enligt 4 § alkoholistlagen samma regler som beträffande fattigvårdsstyrelse. Liknande bestämmelser finnas vidare i lagen om skolstyrelse för vissa kommuner samt i åtskilliga skolstadgor. Även andra nämnder och styrelser än de i nämnda författningar avsedda ha sär­ skild medelsförvaltning. Emellertid ger lagstiftningen vissa kommuner möjlighet att ordna sin medelsförvaltning på annat sätt. Enligt 44 § 3 mom. första stycket lagen om kommunalstyrelse på landet må nämligen kommun, där kommunal­ fullmäktige finnas, därest det med hänsyn till särskilda omständigheter prövas lämpligt, besluta, att den medelsförvaltning, som åligger kommu­ nalnämnden, skall under nämndens inseende handhas i annan ordning. Sådant beslut skall underställas prövning av Kungl. Maj :t, som äger fast­ ställa reglemente för förvaltningen. Enligt andra stycket av samma lag­ rum må kommunen ock besluta sammanföra sålunda ordnad medelsför­ valtning och medelsförvaltning, som enligt lag eller författning tillkom­ mer andra kommunala nämnder eller styrelser. Före sådant beslut skola vederbörande nämnder eller styrelser höras i ärendet; och skall i övrigt i fråga om beslutet vad i första stycket sägs äga motsvarande tillämpning. De sålunda för landskommunerna gällande bestämmelserna äga mot­ svarande tillämpning å municipalsamhälle på grund av hänvisning i 88 § lagen om kommunalstyrelse på landet. I stället för kommunalfullmäktige och kommunalnämnd inträda i sådant samhälle municipalfullmäktige och inunicipalnämnd. Möjlighet att centralisera medelsförvaltningen finnes även i stad, där förordnandet härom dock endast behöver upptagas i det av länsstyrelsen fastställda reglementet för drätselkammaren. I fattigvårdslagen, barnavårdslagen, lagen om skolstyrelse i vissa kom­ muner och de kommunala skolstadgorna hänvisas till kommunallagarna i fråga om sammanförandet av den medelsförvaltning, som tillkommer ve-

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 121

gångstiden. Sistnämnda motiv för den föreslagna lagändringen understrykes särskilt av länsstyrelserna i Jönköpings och Kalmar län. Länsstyrelsen i Älvsborgs län anför bl. a.:

Såsom kommittén framhållit, giver ett utnyttjande av de vidgade latitu­ derna för antalet fullmäktige icke i och för sig trygghet för att de små kommuner, som vid kommunindelningens genomförande komma att uppgå i en större enhet, erhålla ökad representation inom storkommunen. På grund av den politiska gruppering, som nästan regelmässigt äger rum vid kommunala val, kan en utökning av antalet fullmäktigledamöter under­ stundom leda till ett resultat rakt motsatt det av kommittén avsedda. Och även om man bortser från den politiska grupperingen, kan småkommunernas representation i den nybildade storkommunens fullmäktige bli pro­ portionsvis mindre, därest de av kommittén föreslagna latituderna komma till användning, än med tillämpning av nu gällande regler. Därest arbetet i de nybildade kommunerna, såsom kommittén antager, kommer att präg­ las av samma samarbetsvilja och solidaritet, som i allmänhet utmärker verksamheten i nuvarande kommuner, blir det säkerligen sörjt för, att småkommunerna erhålla det antal representanter inom storkommunens fullmäktige, som erfordras för att tillvarataga lokala intressen och behov. Utan en sådan samarbetsvilja och solidaritet torde småkommunerna icke ha någon större möjlighet att hävda sig gentemot den storkommun, med vilken de komma att sammanslås, även om den av kommittén föreslagna ökningen av fullmäktigerepresentationen kommer till stånd. Det är ju på den gemensamma kommunalstämman, som antalet fullmäktige inom gäl­ lande latituder bestämmes. En stor kommun som därvid vill missbruka sin maktställning gentemot en minoritet i den eller de småkommuner, med vilka den skall förenas, kan givetvis då inom den vidgade latituden be­ stämma det fullmäktigeantal, som ger den stora kommunen det största in­ flytandet i den nya fullmäktigerepresentationen. Den säkraste garantien för att småkommunerna icke skola bliva utan inflytande inom fullmäk­ tige i den nybildade kommunen är enligt länsstyrelsens förmenande att finna i de politiska partiernas tävlan om de röstberättigades valsedlar. Del politiska parti, som vid kandidatnomineringen uraktlåter att på valbar plats upptaga representanter från de småkommuner, som skola ingå i den nybildade kommunen, riskerar därigenom att antingen intresset för valet bland de politiska meningsfränderna i dessa kommuner blir minimalt, eller att andra partier, som ha varit förtänksamma nog att på sina valsedlar upp­ taga representanter från samma kommuner, härigenom erhålla röster icke bara från politiska meningsfränder utan kanske till och med från politiska motståndare, som till varje pris vill se den forna hemkommunen represen­ terad i den nya storkommunen. Under åberopande av vad länsstyrelsen så­ lunda anfört, anser länsstyrelsen tillräckliga skäl icke föreligga för en lag­ ändring, som medger ökning av fullmäktiges antal.

1 motsats till kommittén anser länsstyrelsen i Kalmar län, att eu ökning av antalet ledamöter i kommunalnämnden (maximum f. n. 11) skulle vara av minst lika stor betydelse för främjande av småkommunernas intressen som en ökning av antalet ledamöter i fullmäktige. Kommunalnämnden i Byarums kommun (Jönköpings län) förmenar att för kommunalnämndens del någon höjning av maximum ej vore erforderlig men att däremot an-

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 1'tO.

lulet ledamöter i exempelvis pensionsnämnden (maximum f. n. 6 förutom ordföranden) vore otillräckligt för en kommun med stor yta särskilt med tanke på att många enskilda medborgares ekonomiska förhållanden skola prövas av denna nämnd.

Departementschefen. Antalet fullmäktige i en landskommun bestämmes av kommunalstäm­ man inom vissa i lagen angivna gränser. Kommunerna äro härvid uppde­ lade i fyra grupper efter folkmängden. I gruppen med lägsta invånarantalet, 2 000 eller därunder, utses 15—20 fullmäktige; i högsta gruppen, kommun med över It) 000 invånare, är latituden 25—40. Liknande regler gälla för städerna, vilka dock i detta hänseende äro indelade i sex grupper med lati­ tuden 45—60 i högsta gruppen. I huvudsakligt syfte att öka möjligheterna för de små kommunernas in­ vånare att bli representerade i de genom kommunindelningsreformen bil­ dade större kommunernas fullmäktige har kommittén förordat vissa änd­ ringar i dessa latituder. Kommittén föreslår sålunda, att de nuvarande maximitalen för fullmäktige höjas med 10 i fråga om kommuner med upp till 10 000 invånare och att ininimitalet ökas med 5 såvitt angår kom­ muner med 2 001—10 000 invånare. Förslaget har på ett undantag när läm­ nats utan väsentlig erinran vid remissbehandlingen. Jag finner förslaget välgrundat och de angivna nya latituderna lämpligt avpassade. De föreslagna bestämmelserna synas vara ägnade att mildra den opposition mot kommunindelningsreformen, som finnes inom en del mindre kommuner och som har sin grund i farhågor för att deras intressen icke skola bli tillgodosedda inom de nya större enheterna. Förslaget synes där­ för kunna underlätta reformens smidiga genomförande. Det kan visser­ ligen icke på förhand avgöras, om bestämmelserna verkligen komma att leda till ett ökat inflytande för de mindre kommunerna. Det beror ju på beslut av kommunalstämman (allmänna rådstugan), om de verkligen ut­ nyttjas, och ofta på avgöranden inför fullmäktigevalet av de politiska par­ tierna eller grupperna, om den mindre kommundelen skall få större repre­ sentation. Men en lagändring i föreslagen riktning ger onekligen möjlig­ het härtill. Särskilt med hänsyn till den antydda psykologiska effekten synes den därför böra genomföras oavsett de praktiska verkningarna. Här- Iill kommer, såsom kommittén påpekat, att en höjning av latitudernas maxima kan medföra den fördelen, att ett antal erfarna förtroendemän ej behöver lämna det kommunala arbetet i följd av minskningen av antalet ledamöter i den nya representationen i förhållande till det sammanlagda antalet fullmäktige i de gamla enheterna. För städernas del lär förslaget endast i undantagsfall få någon betydelse. Anledning att bryta den överensstämmelse, som i fråga om kommuner med

Kungl. Maj:ts proposition nr ItO. 125

derbörande nämnd eller styrelse, med medelsförvaltning, som åligger kom­ munalnämnd eller drätselkammare. Bestämmelserna i 44 § 3 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet tillkommo 1930 (första stycket) och 1931 (andra stycket). Före 1930 års kommunallagsrevision innehöllo kommunalförfattningarna inga regler om centralisering av den kommunala medelsförvaltningen.

Hittills genomförd centralisering av medelsförvaltningen.

Kommittén har i sin promemoria den 10 januari 1948 redovisat vissa från svenska landskommunernas förbunds centralbyrå inhämtade uppgif­ ter rörande den centralisering av medelsförvaltningen, som hittills genom­ förts. Kommittén meddelar följande: Den 30 oktober 1947 funnos av Kungl. Maj :t fastställda reglementen för medelsförvaltningen i sammanlagt 267 kommuner, varav 197 egentliga landskommuner, 58 köpingar och 12 municipalsamhällen. Av de egentliga landskommunerna hade 16 upp till 2 000 invånare, 102 mellan 2 000 och 5 000 invånare, 58 mellan 5 000 och 10 000 invånare samt 21 över 10 000 invånare. Den minsta landskommunen med centraliserad medelsförvalt­ ning var Hemse i Gotlands län (971 invånare den 31 december 1946). I de allra flesta av dessa kommuner är kommunalkontor inrättat. I två av de egentliga landskommunerna håller dock kommunalkassören själv kontor. Vidare ha sju av municipalsamhällena överlämnat sin medelsför­ valtning till kommunalkontoret i vederbörande moderkommun. I ett tio­ tal fall omhänderhar kommunalkontoret på grund av särskilda bestäm­ melser i reglementet även den kyrkliga kommunens förvaltning. Kyrko­ kommunens medelsförvaltning handhaves dessutom i ett betydande antal fall av vederbörande kommunalkontor utan att bestämmelse härom inta­ gits i reglementet. En sådan anordning åstadkommes genom ett avtal mel­ lan kyrkorådet och kommunalnämnden. Det regelmässiga är, att kommunalkontoret handhar den borgerliga kom­ munens hela medelsförvaltning. I omkring tio fall äro emellertid undan­ tagna vissa organs förvaltningar, såsom fattigvårdsstyrelsens, barnavårds­ nämndens, folkskolestyrelsens, kristidsnämndens etc. Vid sidan av de kommuner som ha av Kungl. Maj :t fastställt reglemente för sin medelsförvaltning ha 34 kommuner, varav 30 egentliga landskom­ muner, en köping och 3 municipalsamhällen, anordnat kommunalkontor utan att reglemente för förvaltningen fastställts.

Kommunindelningsreformen och centraliseringsproblemet.

Kommunindelningskommittén har i sitt betänkande med förslag till rikt­ linjer för en revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner (SOU 1945:38 s. 170—184) behandlat problemet om centraliserad medels­ förvaltning i samband med att kommittén framfört vissa synpunkter på frågan om anlitande av tjänstemän i den kommunala förvaltningen. Kom­ munindelningskommittén har därvid framhållit, att kommunerna genom

126 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

de åren 1930—31 införda bestämmelserna om centraliserad medelsförvalt­ ning beretts tillfälle att till de skilda kommunala organens tjänst anställa en eller flera tjänstemän, vilka icke endast övertogo samtliga organs me­ delsförvaltning utan dessutom kunde tillhandagå de olika organen i deras speciella verksamhet. Efter att ha belyst behovet och nyttan härav och påpekat centraliseringens fördelar för allmänheten, har kommunindelningskommittén vidare anfört, att centraliseringen dock hade sin största bety­ delse för frågan om att åstadkomma en förbättrad medelsförvaltning. Allt­ eftersom kommunalförvaltningen utökades, framstode de! såsom alltmera nödvändigt, att varje kommun finge ett organ, som hade ett fast grepp om de ekonomiska frågorna. En centralisering av kassarörelse och bokföring till kommunalnämnden skulle i hög grad bidraga till att ge kommunal­ nämnden den ställning som kommunens centrala finansvårdande organ, vilket lagstiftarna avsett att kommunalnämnden borde ha. Därest kommu­ nerna dessutom ålades skyldighet att utfärda reglemente för kommunal­ nämnden, skulle nämndens ställning ytterligare stärkas. I ett särskilt avsnitt har kommunindelningskommittén sammanfattat sina synpunkter på frågorna om anlitande av tjänstemän och om centra­ liserad medelsförvaltning. Vad det senare ämnet angår anser kommittén, att centralisering av kassarörelsen borde i största utsträckning åstadkom­ mas, sedan nyindelningen genomförts. Centralisering gåve större överskåd­ lighet och reda samt bättre kontrollmöjligheter och innebure dessutom stora fördelar för allmänheten. Kommittén funne däremot icke, att centra­ lisering av kassarörelsen nödvändigt måste föranleda anställning av heltidsavlönad utbildad kommunalkamrer. I åtskilliga kommuner, som icke lämpligen kunde göras tillräckligt stora för en sådan organisation, syntes kommunens hela kassarörelse och bokföring kunna åvila kommunalnämn­ den, om denna inom eller utom sig kunde uppbringa en tillräckligt bokföringskunnig kassaförvaltare och i övrigt kunde skaffa sig kompetent bi­ träde vid bokslut och revision samt eljest då så erfordrades. I den proposition vid 1946 års riksdag (nr 236), med vilken förslaget till kommunindelningsreform framlades, behandlades icke centraliseringsproblemet direkt; däremot berördes frågan om anlitande av tjänstemän i kommunerna. I mitt anförande till statsrådsprotokollet uttalade jag så­ lunda att jag icke vore övertygad om att kommunsammanslagningen med nödvändighet överallt lcomme att leda till behov av kommunala tjänste­ män. Förvaltningsuppgifterna i kommuner av den storlek, som i många fall komme i fråga efter en nyindelning, syntes fortfarande kunna full­ göras av förtroendemän utan biträde av tjänstemän. Konstitutionsutskot­ tet underströk i sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 19) i anledning av propositionen dessa uttalanden och erinrade om att betydligt större kommuner än som här vore i fråga icke anlitade tjänstemän utan i stället lämnade ersättning till en eller flera kommunala förtroendemän, soin

Kungi. Maj:ts proposition nr 440. 127

handhade vissa förvaltningsuppgifter, medan andra mindre kommuner an­ litade heltidsanställda tjänstemän. Utskottet antoge, att även efter genom­ förandet av nyindelningen det kommunala förvaltningsarbetet komme att organiseras olika också inom kommuner av samma storleksordning.

Konmmnallagskommittén.

I direktiven till kommunallagskommittén framhölls, att bestämmelserna om centraliserad medelsförvaltning kunde behöva överses. Kommittén har också i sin promemoria den 10 januari 1948 behandlat denna fråga och föreslagit vissa ändringar i 44 § lagen om kommunalstyrelse på landet. Kommittén föreslår sålunda att en ny form av centralisering införes vid sidan av den förut använda med kommunalkontor och anställda tjänste­ män, nämligen sammanförande hos kommunalnämnden av nämndens och särskilda styrelsers och nämnders medelsförvaltning. Det skulle då bli onö­ digt att anställa särskilda tjänstemän. Bestämmelser om centralisering skulle alltid lämnas i reglemente för kommunalnämnden. Detta skulle fast­ ställas av länsstyrelsen, varför Kungl. Maj :ts stadfästelse icke längre bleve nödvändig. Slutligen förordas vissa ändringar i fattigvårds- och barnavårdslagarna i syfte att möjliggöra en tredje form för medelsförvaltningens ordnande. Kommittén anser, att en centralisering av medelsförvaltningen medförde så många fördelar, att en sådan anordning borde komma till stånd i be­ tydligt större utsträckning än vad som f. n. vore fallet. Det syntes särskilt påkallat att en utsträckt användning av centraliserad medelsförvaltning åvägabragtes i samband med genomförandet av den kommunala indelningsreformen. För många av de nybildade kommunerna torde det te sig natur­ ligt att från början skapa en sådan form för medelsförvaltningens handhavande, som ändock kunde antagas förr eller senare bli framtvingad av utvecklingen. En koncentration av medelsförvaltningen syntes för dessa kommuner utgöra ett väsentligt led i uppbyggandet av en fast och enhetlig kommunal organisation. För allmänheten torde det med hänsyn bl. a. till de ökade avstånden inom de nybildade kommunerna ofta vara fördelakti­ gare, att de olika myndigheternas kassarörelse handhades på ett bestämt ställe än att den utspredes på ett flertal olika håll. Kommittén framhåller, att man vid antagandet av de nuvarande bestäm­ melserna om särskild ordning för medelsförvaltningen utgått från dess handhavande på kommunalkontor med anställda tjänstemän såsom den normala formen för centralisering. Praxis hade också utvecklats så, att de av Kungl. Maj:t fastställda besluten rörande medelsförvaltningens cent­ ralisering regelmässigt avsett inrättande av kommunalkontor, som sköttes av kommunalkamrer eller annan tjänsteman. Åt dessa befattningshavare

128 Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

hade därvid icke endast anförtrotts förvaltningen av kommunens medel och förandet av dess räkenskaper. De hade härutöver anlitats såsom sekre­ terare i kommunalfullmäktige och i olika kommunala nämnder och styrel­ ser samt såsom biträde vid utredningar av varjehanda slag. På detta sätt hade man i ett antal större och medelstora kommuner kunnat genomföra en centralisering såväl av den rena medelsförvaltningen som av protokollföring, korrespondens, arkivvård, olika expeditionella göromål in. m. Även om anordnande av kommunalkontor varit regeln, hade i ett par fall godkänts, att medelsförvaltningen ombesörjts av eu kommunalkassor, som själv hållit kontor. Vidare hade i några tidigare, numera ej längre aktuella fall fastställelse meddelats å reglemente, varigenom medelsförvaltningen uppdragits åt ett bank- eller industrikontor. Centraliseringen kunde emellertid även ordnas så, att de särskilda sty­ relsernas och nämndernas medelsförvaltning handhades direkt av kommu­ nalnämnden. Denna form hade av kommunindelningskommittén omnämnts såsom lämplig för vissa kommuner. Den skulle innebära, att kommunal­ nämnden finge övertaga specialstyrelsernas kassarörelse och räkenskapsföring och handha dem enligt de allmänna reglerna i lagen om kommunal­ styrelse på landet. En sådan ordning stode dock i mindre god överens­ stämmelse med stadgandet i andra stycket av 44 § 3 mom. lagen om koinmunalstyrelse på landet. Av detta lagrums avfattning syntes man näm­ ligen närmast böra sluta, att ett sammanförande av kommunalnämndens medelsförvaltning, ordnad enligt lagens vanliga regler, och den special­ styrelserna tillkommande medelsförvaltningen icke vore tillåten. Enligt kommitténs mening borde man undanröja de formella hinder, som sålunda kunde föreligga för medelsförvaltningens centralisering till kom­ munalnämnden utan anlitande av »annan ordning för förvaltningen». Den relativt ringa utsträckning, vari centralisering hittills kommit till stånd, torde ha sin orsak bl. a. i att man dragit sig för de kostnader som äro för­ enade med anställande av tjänstemän och inrättande av kommunalkontor. Ofta torde också ha inverkat farhågor för att de förtroendevalda kommu­ nalmännens inflytande skulle minskas genom att förvaltningsgöromålen i betydande omfattning lades i händerna på anställda befattningshavare. Dessa farhågor för »tjänstemannavälde» vore visserligen enligt kommitténs mening åtskilligt överdrivna. Tjänstemannasystem torde i allmänhet kunna låta sig väl förena med ett bibehållet inflytande för förtroendemännen. Det motstånd, som ur angivna synpunkter riktades mot en i och för sig önsk­ värd centralisering, kunde emellertid stundom bli ett avgörande hinder för en rationell kommunalförvaltning. Till motivering för en centralisering till kommunalnämnden av kassa­ väsen och räkenskapsföring utan anställande av tjänstemän anför kom­ mittén vidare: En sådan anordning medför till en början i stort sett samma fördelar för

Kungl. Maj.ts proposition nr 110. 129

allmänheten som den nu gängse formen av centralisering: man får ett be­ stämt ställe att vända sig till med olika kommunala ärenden, framför allt beträffande inbetalningar till kommunens kassa och mottagande av likvi­ der. För kommunens del vinnes eu samlad överblick över kommunens kassaställning och finanser. Härigenom kan man undvika sådana i vissa kommuner iakttagna missförhållanden, som bestått däri, att viss nämnd eller styrelse, som saknat medel för löpande utgifter, tagit upp tillfälliga lån, medan i andra kommunala kassor funnits kontanter och disponibla banktillgodohavanden på kanske avsevärda belopp. För närvarande torde man på många håll åsidosätta den i 64 § lagen om kommunalstyrelse på landet förutsatta skyldigheten att i ett sammanfattande bokslut för den borgerliga kommunen upptaga även specialstyrelsernas redovisning. Med en centralisering av all räkenskapsföring blir det gemensamma bokslutet självfallet. Revisorernas kontroll över medelsförvaltningen underlättas givetvis genom att all kassarörelse jämte bokföring omhänderhaves på ett enda ställe. Genom tillgången till de olika nämndernas och styrelsernas löpande bokföring får vidare kommunalnämnden större möjligheter än eljest att utöva det överinseende över specialstyrelsernas förvaltning, varom stadgas i 44 g 1 inom. lagen om kommunalstyrelse på landet, överhuvud är medelsförvaltningens sammanförande till kommunalnämnden ägnat att stärka nämndens ställning såsom det centrala förvaltnings- och verkställighetsorganet i landskommunerna. För specialstyrelsernas vidkommande betyder centraliseringen, att de befrias från bestyret med egen kassahållning och bokföring och därigenom få tillfälle att helt ägna sig åt sina egentliga förvaltningsuppgifter.

För den författningsmässiga regleringen av den föreslagna nya formen för centraliserad medelsförvaltning har kommittén såsom mönster anlitat stadgandet i 52 g lagen om kommunalstyrelse i stad rörande intagande i drätselkammarens reglemente av bestämmelse om centralisering. Kommit­ tén anför härom:

Medan i stad regelmässigt särskilt reglemente uppgöres och fastställes för drätselkammaren, är det i landskommunerna en sällsynthet, att man begagnar den i 44 § 1 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet stad­ gade befogenheten att utfärda och få fastställt reglemente för kommunal­ nämnden. Däremot finnes i de kommuner, där medelsförvaltningen centra­ liserats, jämlikt 44 § 3 mom. fastställt särskilt reglemente rörande denna speciella del av kommunalnämndens förvaltningsområde. Enligt kommit­ téns mening skulle det bidraga till ökad reda och klarhet, om lagen gåve föreskrifter blott rörande ett enda reglemente för kommunalnämnden, nämligen ett som avsåge nämndens verksamhet i dess helhet. I detta kunde erforderliga bestämmelser om medelsförvaltningens centralisering intagas. Häremot kan måhända invändas, att en kommun, som överväger att centra­ lisera sin medelsförvaltning, skulle med en sådan utformning av lagen finna sig föranlåten att närmare reglera kommunalnämndens verksamhet i varjehanda andra hänseenden, ehuru särskilda föreskrifter erfordrades blott för den medelsförvaltande verksamheten. Oavsett att eu sådan allmän reglering av kommunalnämndens verksamhet så småningom kan komma att bli önskvärd i flera kommuner än för närvarande — särskilt synes detta bli fallet, därest kommunalnämnden uppdelas på avdelningar såsom 9 — Bihang till riksdagens protokoll 194-8. 1 sand. Nr 140.

130 Kungl. Maj:ts proposition nr HO.

skett med drätselkammaren i många städer — så bör framhållas, att kom­ munerna i detta hänseende i princip ha fria händer. Ofta torde det befin­ nas tillräckligt att i reglementet återgiva eller hänvisa till lagens allmänna bestämmelser om kommunalnämnd.

Kommittén förordar sålunda ett stadgande i 44 § 3 mom. lagen om kom­ munalstyrelse på landet av innebörd att i kommunalnämndens reglemente må förordnas om medelsförvaltningens centralisering. Härvid borde enligt kommitténs mening först angivas den möjlighet kommunerna böra ha att sammanföra specialstyrelsernas medelsförvaltning med kommunalnämn­ dens under bibehållande av kommunallagens övriga regler om medelsför­ valtningens handhavande. Detta syntes nämligen ur lagens synpunkt vara att betrakta såsom det enkla, primära fallet. Därefter borde nämnas, att den sammanförda medelsförvaltningen enligt kommunens bestämmande må omhänderhavas av kommunalkontor eller i annan särskild ordning, d. v. s. i annan ordning än den i lagen om kommunalstyrelse på landet eljest föreskrivna. Ett stadgande av sistnämnda innehåll, vilket närmast komme att motsvara nuvarande första stycket i 44 § 3 inom., vore alltjämt nödvändigt för att man skall kunna göra undantag från de vanliga reglerna i kommunallagen för landet rörande medelsförvaltningens handhavande. Kommittén framhåller, att dess förslag att bestämmelse om centralise­ ring skall intagas i reglemente för kommunalnämnden förutsätter, att all fastställelseprövning skedde hos en och samma myndighet. Enligt kommit­ téns mening borde denna prövning uppdragas åt länsstyrelserna och be­ stämmelsen om Kungl. Maj :ts fastställelse av beslut om särskild ordning för medelsförvaltning utgå. Härigenom skulle även i detta hänseende över­ ensstämmelse ernås med vad som för motsvarande fall gäller för stad. Ett förläggande av fastställelseprövningen till länsstyrelserna skulle dessutom innebära en viss lindring av arbetsbördan i vederbörande departement och ett bidrag till de pågående strävandena mot en decentralisering av stats­ förvaltningen. Den enhetlighet, som vunnes genom den nuvarande pröv­ ningen av alla hithörande ärenden hos Kungl. Maj :t syntes i allt väsentligt kunna bevaras, därest länsstyrelserna finge tillgång till upprättade normal­ reglementen och vid sin prövning upprätthölle kontakt med de mellankommunala förbunden, särskilt då mera betydande avvikelser från normal­ reglementet ifrågasattes. I kommitténs promemoria har i detta sammanhang även behandlats frå­ gan, huruvida icke centraliseringen borde göras obligatorisk. Kommittén har emellertid funnit övervägande skäl tala för att dess genomförande finge bero på kommunerna själva. För de kommunala enheter, som bil­ dades vid den allmänna nyindelningen av kommunerna, borde det ligga nära till hands att från början centralisera medelsförvaltningen i stället för att utskifta hithörande bestyr på ett större eller mindre antal special­ organ.

Kungl. Maj.ts proposition nr Ilo. 131

Enligt kommitténs förslag skulle sålunda 44 § 3 mom. lagen om kom­ munalstyrelse på landet erhålla följande ändrade lydelse: Kommun må antaga reglemente för kommunalnämnden. Sådant regle­ mente skall fastställas av länsstyrelsen. I reglementet må förordnas om sammanförande av den medelsförvalt­ ning, som åligger kommunalnämnden, och medelsförvaltning, som enligt lag eller författning tillkommer andra kommunala nämnder eller styrelser. Därvid må tillika bestämmas, att medelsförvaltningen skall under nämn­ dens inseende omhänderhavas av kommunalkontor eller i annan särskild ordning. Före beslut, som nu är sagt, skola vederbörande nämnder och styrelser höras i ärendet. Kommittén framhåller, att lagen enligt förslaget skulle medgiva två huvudtyper av centralisex-ad medelsförvaltning, den ena avseende förvalt­ ningens handhavande genom kommunalnämnden och den andra dess om­ besörjande i särskild ordning, d. v. s. vanligen av kommunalkontor med an­ ställda tjänstemän. Vid sidan härav torde man i praktiken få räkna med en tredje typ, en faktisk centralisering, som komme till stånd genom att olika nämnder och styrelser utse en och samma person till sin kassaför­ valtare. En sådan form kunde befinnas lämplig i en del mindre kommu­ ner. Ett visst hinder för en dylik faktisk centralisering utgjorde emeller­ tid bestämmelserna i 14 § sista stycket fattigvårdslagen och 8 § 1 mom. sista stycket barnavårdslagen, i det att de föreskriva, att kassaförvaltaren skall utses inom fattigvårdsstyrelsen, resp. barnavårdsnämnden. För att kunna åstadkomma ett sammanförande av medelsförvaltningen av här an­ given art måste man därför invälja den person, som skulle omhänderha kommunens kassor, såsom ledamot i fattigvårdsstyrelsen och barnavårds­ nämnden. Detta förhållande hade väckt undran på sina håll. Enligt kom­ mitténs uppfattning saknades anledning att för de båda nämnda förvalt­ ningsorganens del upprätthålla kravet på att kassaförvaltaren skulle till­ höra organet. I likhet med vad som gällde icke blott för kommunalnämnd utan även för folkskolestyrelse borde vederbörande styrelse till kassaför­ valtare även kunna utse en utom styrelsen stående person. Kommittén före­ slår, att angivna stadganden i fattigvårds- och barnavårdslagarna ändras i enlighet härmed.

Remissyttrandena.

Kommitténs förslag om ändring i bestämmelserna om centralisering av landskommunernas medelsförvaltning tillstyrkes i princip eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Förslaget hälsas allmänt med tillfredsställelse och anses väl ägnat att åstadkomma en utsträckt använd­ ning av centraliserad medelsförvaltning. Särskilt betecknas som värdefullt, att det införes klara möjligheter till centralisering till kommunalnämnden utan att elt särskilt kommunalkontor med kommunalkamrer och andra

132 Kungl. Maj:ts proposition nr HÖ.

tjänstemän behöver inrättas. Länsstyrelsen i Hallands län förklarar sig vara övertygad om att ett stort antal kommuner kommer att begagna sig av denna nya möjlighet. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att denna nya form för centralise­ ring är synnerligen lämplig för de medelstora och mindre kommunerna. Eu förutsättning vore dock, att en tillräckligt bokföringskunnig person funnes inom nämnden. De nyligen framlagda förslagen om utbildningskurser för förtroendemän och annan upplysningsverksamhet torde emellertid leda till att förtroendemännen i stor utsträckning bibringades ökade insikter såväl i bokföring som andra kommunala förvaltningsangelägenheter. Svenska stadsförbundet anser det vara tveksamt om centralisering bör medgivas till kommunal- resp. municipalnämnd som sakna tjänsteorgani­ sation. Förbundet kritiserar även den av kommittén föreslagna avfatt­ ningen av 44 g 3 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet. Förbundet anför i dessa delar: Det bör uppmärksammas att man hittills vid centralisering av medelstörvaltningen till kommunalkontor med anställda tjänstemän torde undan­ tagslöst ha meddelat reglementsbestämmelser om interna kontrollanord­ ningar. Det synes knappast tänkbart att man kan åstadkomma någon mot­ svarighet till dessa anordningar vid centralisering till nämnd utan tjänste­ organisation. Detta har givetvis sin betydelse såtillvida som genom centra­ liseringen nämndledamöternas ansvar för förvaltade medel ökas och likaså nämndordförandens ansvar för räkenskapsföringen. Med hänsyn härtill torde det förtjäna övervägas, om icke såsom villkor för centraliseringen i dylikt fall borde föreskrivas någon särskild skyddsåtgärd, t. ex. ansvars­ försäkring för kassaförvaltaren hos nämnden. Beträffande den föreslagna lagtexten rörande centraliseringen — lagen om kommunalstyrelse på landet 44 § 3 mom. andra stycket — må påpekas, att avfattningen ej torde vara tillfredsställande, då möjlighet alltjämt bör finnas att låta kommunalnämndens egen medelsförvaltning, även när sam­ manförande av denna med annan dylik förvaltning icke ifrågakommer, omhänderhavas under nämndens inseende av kommunalkontor eller i annan särskild ordning. Ordet »Därvid» i början av andra meningen av ifråga­ varande lagrum torde utesluta att bestämmelsen om dylikt omhänderhavande blir tillämplig även utan samband med centralisering.

Såväl svenska stadsförbundet som svenska landskommunernas förbund förklara sig beredda att medverka vid utarbetandet av erforderliga normal­ reglementen samt vid förhandsgranskningar av upprättade reglementsförslag. Förbunden anse det emellertid nödvändigt att länsstyrelserna, för den händelse sådan medverkan påkallas, till dem överlämna avskrifter av de reglementen som fastställas.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO. IM

Departementschefen.

Vid 1930 års kommunallagsrevision infördes i lagen om kominunalstyrelse på landet en bestämmelse (44 § 3 mom.) av innebörd, att kommun med fullmäktige ägde besluta att den medelsförvaltning, som ålåge kom­ munalnämnden, skulle under nämndens inseende få handhavas i annan ord­ ning än lagen föreskreve. Beslutet skulle stadfästas av Kungl. Maj :t, som ägde fastställa reglemente för förvaltningen. Med bestämmelsen åsyftades att i särskilda fall möjliggöra eu centralisering av kommunens medelsför­ valtning till ett kommunalkontor med där anställda tjänstemän. Emellertid visade det sig, att det nya stadgandet icke var tillräckligt för att centrali­ sera även den medelsförvaltning, som åvilade olika kommunala nämnder och styrelser. Med anledning härav infördes 1931 ett andra stycke i 3 mom. av 44 §, varigenom kommun fick befogenhet att sammanföra medelsförvalt­ ning, som ordnats enligt momentets första stycke, och de särskilda nämn­ dernas och styrelsernas medelsförvaltning. Även beslut härom fordrar stadfästelse av Kungl. Maj:t. Emellertid har endast ett relativt fåtal egentliga landskommuner (197 den 30 oktober 1947) begagnat sig av den sålunda tillskapade möjligheten att centralisera hela medelsförvaltningen. Detta måste anses vara mindre tillfredsställande. En centraliserad medelsförvaltning är nämligen av stor betydelse för allmänheten, som får ett bestämt ställe, dit den i förekom­ mande fall kan vända sig. Vidare medför en centralisering av medelsför­ valtningen att organisationen av förvaltningen blir säkrare och mera effek­ tiv. Kommunindelningskommittén har också funnit, att en centralise­ ring borde ske i största utsträckning, sedan nyindelningen av kommu­ nerna genomförts, och hänvisat till sammanförandet av kommunens hela kassarörelse och bokföring hos kommunalnämnden såsom en ny och lämp­ lig form för denna centralisering. Denna tanke har nu tagits upp av kommunallagskoinmittén som före­ slagit att 44 § 3 inom. lagen om kommunalstyrelse på landet ändras så, att en centralisering av angiven typ blir möjlig. Kommittén förordar även, att bestämmelserna skola intagas i ett reglemente för kommunalnämnden och att detta liksom hittills skall fastställas av länsstyrelsen. Kungl. Maj:t skulle alltså befrias från dessa göromål. .lag kan i princip ansluta mig till kommitténs förslag, som lämnats utan väsentliga erinringar vid remiss­ behandlingen. Jag vill särskilt betona betydelsen av att eu centralisering blir möjlig utan att kommunen behöver anställa tjänstemän. 1 flera mindre och me­ delstora kommuner torde man nämligen ha tvekat att centralisera medels­ förvaltningen med hänsyn till de kostnader, som anställande av tjänste­ män och inrättande av kommunalkontor för med sig. Härvidlag torde må­ hända även ha bidragit bristen på personer, lämpliga till kommunalkam-

184 Kungl. Maj.ts proposition nr HO.

rerare och liknande tjänster. I en del kommuner torde man vidare ha dragit sig för att sammanföra all medelsförvaltning till ett kommunal­ kontor därför att man fruktat att den kommunala förvaltningen därigenom skulle komma att domineras av tjänstemännen i stället för av förtroende­ männen. Vare sig dessa farhågor varit grundade eller ej ha de sålunda hindrat en centralisering i dessa kommuner. En centralisering hos kommunalnämnden utan att särskild ordning föreskrives för medelsförvaltningen innebär, att ansvaret för kommunens me­ del kommer att åvila de valda förtroendemännen. Denna form ställer där­ för stora krav på dessa personers kompetens och särskilt på deras kunnig­ het i bokföring. Bokföringskunniga och eljest såsom kassaförvaltare lämp­ liga personer kunna måhända ännu icke uppbringas i alla kommuner, där centralisering bör ske men kommunalkontor ej anses böra inrättas. Det är därför angeläget att detta hinder för en centralisering undanröjes. I an­ slutning till förslag av kommittén för kommunal upplysningsverksamhet (SOU 1947: 76) kommer jag, bl. a. av denna anledning, att denna dag för­ orda proposition till riksdagen med begäran om anslag till kursverksamhet för kommunala förtroendemän. Svenska stadsförbundet har i sitt yttrande framfört betänkligheter mot en centralisering till kommunalnämnden utan tjänsteorganisation under åbe­ ropande av att den interna kontrollen icke kunde bli lika effektiv som vid den hittills brukade formen med ett kommunalkontor. Emellertid synes er­ forderliga föreskrifter om kontrollanordningar kunna införas i reglemen­ tet för kommunalnämnden. I likhet med kommittén anser jag att sådant reglemente, fastställt av länsstyrelsen, alltid bör finnas i kommuner med centraliserad medelsförvaltning. Några bestämmelser om reglementets inne­ håll eller eljest om villkor för centralisering finner jag däremot ej nödvändiga. Det synes emellertid lämpligt, att normalreglementen upprättas, vilka i mån av behov kunna modifieras med hänsyn till omständigheterna i de konkreta fallen. Det torde kunna förväntas att länsstyrelserna härutinnan komma att samråda med de kommunala förbunden. Härigenom torde man ernå tillräcklig säkerhet för att reglementena få en efter de särskilda förhållandena anpassad ur allmänna synpunkter lämplig utformning. Att bibehålla t öreskriften, att beslut om centralisering av medelsförvaltningen skola underställas Kungl. Maj :t finner jag därför ej påkallat. Kommitténs förslag till ny lydelse av 44 § 3 mom. lagen om kommunal­ styrelse på landet innebär, att det icke längre blir möjligt att låta endast kommunalnämndens egen medelsförvaltning handhas i annan ordning än lagen stadgar. Förslagel upptager nämligen ingen motsvarighet till stad­ gandet i första stycket av nämnda moment. Detta anser jag vara mindre tillfredsställande. Visserligen är det huvudsakliga syftet med lagrummet att möjliggöra centralisering av kommunens hela medelsförvaltning och för de vanliga landskommunernas del torde det ej vara lämpligt att inrätta

Kungl. Maj:ts proposition nr HO. 135

ett kommunalkontor endast för skötseln av nämndens egen medelsförvalt­ ning. I ett municipalsamhälle med begränsade förvaltningsuppgifter kan det däremot tänkas, att någon särskild medelsförvaltning vid sidan av municipalnämndens ej förekommer. Möjlighet bör då alltjämt finnas att låta denna förvaltning omhänderhas i annan ordning än lagen stadgar. Jag vill därför förorda, att det nuvarande första stycket i momentet bibehålies med allenast vissa av kommitténs övriga förslag föranledda jämkningar och att i ett andra stycke bestämmelser införas om centralisering av medels­ förvaltningen. Enligt fattigvårds- och barnavårdslagarna skall fattigvårdsstyrelsens resp. barnavårdsnämndens kassaförvaltare utses inom organet. Detta förhål­ lande kan hindra de olika styrelserna och nämnderna inom eu kommun att utse en gemensam kassaförvaltare; en enkel form av faktisk centralise­ ring. Kommittén har därför föreslagit lagändringar av innebörd, att även personer, som icke tillhöra dessa organ, skola få vara kassaförvaltare. .lag ansluter mig till dessa kommitténs förslag.

VI. Specialmotivering,

1 enlighet med de riktlinjer, som angivits i det föregående, har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till 1) lag angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 251) om kommunalstyrelse på landet, 2) lag angående ändring i lagen den 6 juni 1930 (nr 252) om kommunalstyrelse i stad, 3) lag angående upphävande av 20 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 259) om församlingsstyrelse och 21 § 2 mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 260) om församlingsstyrelse i Stockholm, 4) lag angående ändrad lydelse av 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 (nr 349) om landsting, 5) lag angående ändring i lagen den 15 juni 1935 (nr 337) om kommunalstyrelse i Stock­ holm, 6) lag angående ändrad lydelse av 14 § lagen den 14 juni 1918 (nr 422) om fattigvården samt 7) lag om ändrad lydelse av 8 § 1 mom. barna­ vårdslagen den 6 juni 1924 (nr 361). Lagförslagen ansluta sig i huvudsak till vad kommittén förordat. De under 3) och 4) upptagna lagarna avse endast upphävande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet för be­ slut av ekonomisk natur i församlingar och landsting. Ändringarna i fat­ tigvårds- och barnavårdslagarna gälla utseende av kassaförvaltare hos fattigvårdsstyrelse och barnavårdsnämnd och ha motiverats under V. I olikhet med kommittén har jag icke funnit nödigt, att genom ett sär­ skilt tillägg till uppbördsförordningens övergångsbestämmelser utmärka, att reglerna om kvalificerad majoritet för efterskänkande av oguldna kommunalutskylder skola upphöra att gälla. Dessa regler funnos tidigare upp­ tagna i punkt g) av 23 § 2 mom. lagen om kommunalstyrelse på landet, 27 § 2 mom. lagen om kommunalstyrelse i stad, 20 § 2 mom. lagen om försam-

136 Kungl. Maj:ts proposition nr 140.

lingsstyrelse, 26 § 2 inom. lagen om kommunalstyrelse i Stockholm och 21 § 2 mom. lagen om församlingsstyrelse i Stockholm. Genom särskilda lagar den 29 juni 1946 (nr 485, 486, 495, 489 och 496) upphävdes bl. a. bestäm­ melserna om efterskänkande av kominunalutskylder och ändrades samti­ digt nämnda lagrum så, att kravet på kvalificerad majoritet för beslut härom bortföll. Dessa lagar trädde i kraft den 1 juli 1946 men skulle i samband med ikraftträdandet gälla bl. a. vad i övergångsbestämmelserna till uppbördsförordningen den 31 december 1945 (nr 896) stadgats. I punkt 9) av dessa övergångsbestämmelser sådana de lyda enligt förordning den 29 juni 1946 (nr 472) föreskrives, att äldre bestämmelser fortfarande skola äga tillämpning i fråga om skatt, som förfallit till betalning före den 1 januari 1947. Sistnämnda föreskrift har ansetts innebära att under tiden till dess skatlefordringen preskriberas efterskänkande av sådan skatt allt­ jämt må äga rum ävensom att beslut härom fordrar kvalificerad majoritet. Någon uttrycklig bestämmelse i detta hänseende finnes emellertid efter den 1 juli 1946 icke i kommunallagarna. Med hänsyn härtill och då i kommunal­ lagarna fastslås, att utgången av omröstning skall bestämmas genom enkel pluralitet, där ej för särskilda fall annorlunda stadgas, synes upphävandet av hela 2 mom. av 23 § lagen om kommunalstyrelse på landet och mot­ svarande lagrum, vara tillfyllest för att undanröja även det krav på kvali­ ficerad majoritet för efterskänkande av utskylder, som alltjämt må kvarstå. Utöver det anförda torde särskild motivering erfordras endast beträffande förslaget till ändring i lagen om kommunalstyrelse på landet samt lagstift­ ningens ikraftträdande. De ändringar, som föreslås i lagen om kommunal­ styrelse i stad och lagen om kommunalstyrelse i Stockholm, överensstämma helt med motsvarande ändringar i förstnämnda lag.

Lagen om kommunalstyrelse på landet.

3 §• Första stycket i denna paragraf innehåller det allmänna kompetensstad­ gandet. I fråga om detta stadgande hänvisas till vad förut anförts i avsnit­ tet om borgerlig primärkommuns kompetens. I paragrafens andra stycke har i enlighet med kommitténs förslag utfrycket »Angående vården om kyrkliga angelägenheter samt folk- och fortsättningsskoleväsendet är särskilt stadgat» ersatts med en generell hän­ visning till särlagstiftningen, innefattad i orden: Angående vissa kom­ munala angelägenheter är särskilt stadgat. Härigenom beredes även ut­ rymme för det i viss mån koinpetensbestämmande uttrycket »kommunala angelägenheter». Det kan ifrågasättas huruvida man icke i samband med att begreppet ge­ mensamma angelägenheter i kompetensbestämmelsen ersättes med begrep­ pet kommunala angelägenheter borde ändra även övriga stadganden i kom­ munallagarna för land och stad, där liknande uttryck möta. Som exempel

Kungl. Maj:ts proposition nr liO. 137

må nämnas 4 g lagen om kommunalstyrelse på landet, där det talas om kommunens gemensamma behov och om dess gemensamma utgifter. Ter­ minologien är dock icke enhetlig ens i fråga om användningen av ordet »gemensam» som attribut till »angelägenheter». Såsom kommittén påpekat synes det vara ett spörsmål av huvudsakligen terminologisk natur, om så­ dana beteckningar som »kommuns gemensamma utgifter» böra bibehållas eller ej. 1 likhet med kommittén anser jag, att prövningen av dylika författ­ ningsändringar bör tills vidare få anstå för att behandlas i samband med den slutliga översynen av kommunallagarna.

23 § 2 mom. Detta moment, som upptager samtliga de beslut av ekonomisk natur, som fordra kvalificerad majoritet, föreslås skola helt upphävas. Rörande mo­ tiven härför hänvisas till vad som anförts under III i det föregående.

30 §. Förändringarna i denna paragraf har redogjorts i den allmänna motive­ ringen under IV. 44 §. I enlighet med kommitténs förslag har i denna paragraf det i sista styc­ ket av 1 mom. upptagna stadgandet om reglemente för kommunalnämnd med vissa jämkningar överflyttats till 3 mom. Den nuvarande bestämmel­ sen att sådant reglemente endast må utfärdas inom kommun, där fullmäk­ tige finnas, har härvid uteslutits. Sedan den nya kommunindelningen trätt i kraft skulle den nämligen få mycket ringa praktisk betydelse. För övriga ändringar i paragrafens 3 mom. har i huvudsak redogjorts under V. I första stycket har fastslagits, att i reglementet för kommunal­ nämnden må förordnas, att den medelsförvaltning som åligger nämnden skall under dess inseende omhänderhas av kommunalkontor eller i an­ nan särskild ordning. De i nuvarande lag upptagna förutsättningarna för beslut om särskild ordning för medelsförvaltningen, att fullmäktige fin­ nas i kommunen och att beslutet med hänsyn till särskilda omständigheter prövas lämpligt, ha sålunda i enlighet med kommitténs förslag undanröjts. Föreskriften om underställning hos Kungl. Maj :t har ersatts med regeln, att förordnandet skall meddelas i reglementet för kommunalnämnden. Så­ som det typiska exemplet på särskild ordning för medelsförvaltning har upptagits att denna handhaves av kommunalkontor. Andra stycket innehåller liksom i gällande lag bestämmelser om centra­ lisering. Den väsentliga nyheten innefattas i regeln att sammanförande av kommunalnämndens medelsförvaltning med övriga nämnders och styrelsers må ske »evad den handhaves på sätt i första stycket är stadgat eller ej». Härigenom blir det möjligt att centralisera medelsförvaltningen till kom­

138 Kangl. Maj.ts proposition nr 1W.

munalnämnden även om förordnande ej meddelats om särskild ordning för nämndens förvaltning. Förordnande om centralisering skall dock alltid ske i reglementet för kommunalnämnden.

87 och 88 §§. Dessa paragrafer, som bl. a. innehålla stadganden om municipalsamhälles kompetens, ha ändrats i överensstämmelse med vad förut föreslagits beträf­ fande den primärkommunala kompetensen. Uttrycket »gemensamma ord­ nings- och hushållningsangelägenheter» i 87 § och »ordnings- och hushållningsangelägenheter» i 88 § ha sålunda utbytts mot ordet »angelägenhe­ ter». Såsom kommittén framhållit är denna ändring endast av redaktionell art, eftersom ett municipalsamhälle ej äger befatta sig med andra angelägen­ heter än dem, som föranledas av de i förordnandet om municipalbildning avsedda föreskrifternas tillämpning inom samhället eller som det eljest en­ ligt särskild författning ankommer på ett sådant samhälle att vårda.

Lagstiftningens ikraftträdande.

Kommittén har föreslagit, att ändringarna i kommunallagarnas bestäm­ melser om borgerlig primärkommuns kompetens och om kvalificerad majoritet skola träda i kraft den 1 juli 1948. Vid remissbehandlingen har erinringar häremot framställts endast såvitt an­ går den kvalificerade majoriteten. I några yttranden har med hänsyn till den särskilda risken för förhastade beslut på stämmorna, mot vilka beslut reglerna om kvalificerad majoritet vore av värde som garanti, ifrågasatts, om icke avskaffandet av dessa regler borde ske först samtidigt med den nya kommunindelningens ikraftträdande. Denna synpunkt kan som tidi­ gare antytts sägas ha ett visst berättigande. Förut har ju som särskilt skäl för upphävande av bestämmelserna om kvalificerad majoritet åberopats att fullmäktige i och med kommunindelningsreformen sannolikt komma att bli obligatoriska i samtliga landskommuner. Emellertid synas de övriga skäl, som tala för undanröjande av kravet på kvalificerad majoritet, vara så tungt vägande, att det icke är motiverat att enbart av berörda anledning låta anstå med ikraftträdandet. Jag ansluter mig alltså härutinnan helt till kommittén och förordar att ifrågavarande lagändringar skola träda i kraft den 1 juli 1948. Beträffande tidpunkten för ikraftträdandet av övriga lagändringar vilka avse antalet fullmäktige i de borgerliga kommunerna samt landskommunernas medelsförvaltning har kommit­ tén funnit att densamma borde anpassas efter tidpunkten för ikraftträdan­ det av de indelningsändringar, so mföranledas av den kommunala nyindelningsreformen. De nya reglerna om fullmäktiges antal borde nämligen kunna

Kiingl. Maj:ts proposition nr HO. 139

tillämpas redan vid de första valen för de nya kommunerna. Dessa val måste äga rum året innan det årsskifte då indelningsändringarna börja tillämpas, för att de nya kommunerna skulle få tillräcklig tid att organisera sig, eventuellt under förra hälften av detta år. Och de ändrade bestämmel­ serna om centralisering av medelsförvaltningen borde träda i kraft i så god tid före kommunindelningsreformen, att de nya kommunernas organise­ rande kan ske med tillämpning av dessa bestämmelser. På anförda skäl och med utgångspunkt från att ändringarna i den kommunala indelningen skola träda i kraft den 1 januari 1950 har kommittén föreslagit, att nu ifrågavarande lagändringar skola träda i kraft den 1 januari 1949. Jag delar kommitténs uppfattning, att de huvudsakligen av kommun­ indelningsreformen påkallade ändringarna i gällande bestämmelser om fullmäktiges antal och om den kommunala medelsförvaltningen böra träda i kraft ett år före den tidpunkt, då indelningsändringarna skola börja tilllämpas. Sistnämnda tidpunkt kan emellertid ännu ej med bestämdhet fast­ ställas. Jag vill därför föreslå, att det överlämnas åt Kungl. Maj:t att då så kan ske bestämma dagen för ifrågavarande lagändringars ikraftträdande. Några särskilda övergångsbestämmelser torde icke vara erforderliga. Be­ träffande ökningen av antalet fullmäktige må framhållas att även om det nya minimiantalet överstiger det antal, som för en av indelningsreformen oberörd kommun gällde vid senaste valet, denna kommun ej skall förrätta nytt val före nästa allmänna val. Jag vill vidare understryka, att en kom­ mun som vid tiden för ikraftträdandet redan har ett enligt dittills gällande regler fastställt reglemente för sin medelsförvaltning självfallet icke är skyldig att överflytta de däri intagna bestämmelserna till ett allmänt regle­ mente för kommunalnämnden. Reglemente för medelsförvaltningen, som antagits av kommun före angivna tidpunkt, synes böra fastställas av Kungl. Maj :t enligt de äldre bestämmelserna.

Departementschefens hemställan.

Föredragande departementschefen hemställer härefter, att Kungl. Maj:t måtte genom proposition föreslå riksdagen

att antaga förut omnämnda inom inrikesdepartementet upprättade förslag till 1) lag angående ändring i lagen den <I juni 1930 (nr 231) om kominiinalstgrclse på landet; 2) lag angående ändring i lagen den It juni 1930 (nr 232) om kommunalstyrelse i stad; 3) lag angående upphävande av 20 jj 2 mom. lagen den Ii juni 1930 (nr 239) om församlingsstyrelse och 21 2

140 Kungl. Maj.ts proposition nr 140.

mom. lagen den 6 juni 1930 (nr 260) om församlingsstyrelsc i Stockholm; 4) lag angående ändrad lydelse av 33 § 2 mom. lagen den 20 juni 1924 (nr 349) om landsting; 5) lag angående ändring i lagen den 15 juni 1935 (nr 337) om kommunal styrel se i Stockholm; 6) lag angående ändrad lydelse av 14 § lagen den 14 juni 1918 (nr 422) om fattigvården; samt 7) lag om ändrad lydelse av 8 § 1 mom. barnavårdslagen den 6 juni 1924 (nr 361).

Med bifall till denna av statsrådets övriga leda­ möter biträdda hemställan förordnar Hans Maj:t Konungen, att till riksdagen skall avlåtas proposi­ tion av den lydelse bilaga till detta protokoll ut­ visar. Ur protokollet: K. A. Åkerberg.