Länsrätternas målområde

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

%

3e%tänka%nde av léfisdomstélskommittén

S m: m]

Laps

réttgarnas

malomr_ade

.

-Admlnlstratlv

tvapartsprocess

Statens offentliga utredningar

?få ?få 1981 :75

% Kommundepartementet

Länsrätternas

målområde

-

Administrativ tvåpartsprocess

Betänkande av länsdomstolskommittén Stockholm 1981

Omslag Håkan Lindström Jernström Offsettryck AB

ISBN 91-38-06558-4 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1981

Till statsrådet och chefen för kommundepartementet

Den 27 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för kommunatt tillkalla en kmnnittê med högst tre ledadepartementet möter med uppdrag att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m m. Med stöd av detta beförordnade departementschefen den Z2 februari 1977 myndigande som ordförande dåvarande statssekreteraren, sedermera justitierådet Fredrik Sterzel (t.o.m. 1978-11-30) samt den 23 februari 1977 som ledamöter riksdagsledmoten Inger Lindquist (t.o.m. 1978-11-30) och länsrådet Maj-Britt Sandlund.

Kommittén antog namnet länsdomstolskomittên.

Som ny ordförande förordnades den 5 december 1978 regeringsrådet Georg Ericsson och som ny ledamot numera lagmannen Josef Styrud.

Till sakkunniga i kommittén förordnades den 23 februari 1977 direktören Kjell Eriksson, förbundsjuristen Stig Gustafsson, numera Åke Lundborg, numera statssekreteraren lagmannen Elisabeth Palm (t.o.m. 1980-01-30) samt numera förste länsassessorn Olof Carlbom (t.o.m. 1978-10-18) samt den 5 febru- V ari 1980 förste länsassessorn Anne-Marie Höglund, förste länsassessorn Klas Magnusson, hovrättsassessorn Lotty och lagmannen Wennberg. Till sekreterare för- Nordling Birger ordnades den 23 februari 1977 numera förste länsassessorn Olof Carlbom (t.o.m. 1978-10-18) och till biträdande sekreterare den 22 februari 1977 numera kammarrättsassessorn Paulsson 1978-ll-30). Denne förordnades den Ingvar (t.o.m. 8 december 1978 till sekreterare i kommittén.

Komittên avgav i november 1977 delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Länsrätternas målområde - administrativ tvåpartsprocess. är Uppdraget hänned slutfört.

En reservation har avgivits av ledamoten Sandlund. Maj-Britt Särskilda yttranden har avgivits av de sakkunniga Anne-Marie Höglund och Klas Magnusson gmensamt, Åke Lundborg och Birger

Wennberg gemensamt samt av Kjell Eriksson och Stig Gustafsson

var för sig.

Stockholm i oktober 1981

Georg Ericsson

Maj-Britt Sandlund »Josef Styrud

/Ingvar Paulsson

INNEHÅLL

&

I INLEDNING 17

1 Allmän 17 bakgrund 19 Utredningsuppdraget 3 Arbetets och bedrivande 21 uppläggning

II INSTANSORDNINGEN PÅ REGIONAL NIVÅ 23

4 Grundläggande principer för förvaltningsrättskip- 23 ningen .l Allmänt 23 2 1971 års förvaltningsrättsrefonn Z6 .3 1971 års länsförvaltningsrefonn 28

33 Länsstyrelserna Allmänt om länsstyrelserna 33 36 Länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter

5.2.1 Allmänt 36

5.2.2 Tillsynsuppgifter 37

5.2.3 uppgifter 39 Förvaltningsrättskipande 5.3 41 Länsstyrelsens organisation 5.4 m.m. 45 Handläggningsformer

6 Länsrätterna 49

6.1 49

Bakgrund 6.2 1979 års länsrättsrefonn 49 6.3 Länsrätternas och personal 51

organisation

6.4 Målområdet 51 6.5 Måls m.m. 53 handläggning 6.6 hos länsrätterna 54 Målutveckling

Innehåll

7 Allmärma överväganden om instansordningen 55 7.1 Inledning SS 7.2 Principiella motiv för en ändrad 57 instansordning 8 Närmare om vissa målgrupper 63 8.1 Inledning 63 8 . 2 Hälsovârdsmål 64 8.2.1 Allmänt 64 8.2.2 Författningar som reglerar den allmänna hälsovården 65 8.2.3 Ãrendenas handläggning hos länsstyrelsen 73 8.2.4 överväganden och förslag 75 I 8.3 Djurskyddsmål 77 8.3.1 Allmänt 77 8.3.2 Djurskyddslagens bestämmelser 78 8.3.3 Djurskyddslagen i praktisk tillämpning 80 8.3.4 överväganden och förslag 81 8.4 Byggnadsmål 84 _ 8.4.1 Nuvarande lagstiftning i huvuddrag 84 8 . 4 . 2 Instansordningen 90 8.4.3 Samordning med annan lagstiftning 92 8.4.4 Ny plan- och bygglag 93 8.4.5 överväganden 95 8.5 Brandmål 101 8.5.1 Allmänt 101 8.5.2 - l0l Organisation tillsyn 8.5.3 Närmare om brandlagen och brandstadgan 104 8.5.4 och förslag ll0

överväganden

8.6 Vapenmål 113 8.6.1 Nuvarande lagstiftning m.m. 113 8.6.2 överväganden och förslag 114

III TVÅPARTSFÖRFARANDE I FÖRVALTNINGSPROCESSEN 117

9 Partsförhållanden i förvaltningsrättskipningen 117 9.1 Inledande synpunkter 117 9.2 Besvärsrätt för det allmänna 118 9.3 Tidigare behandling av frågan om tvåpartsförfarande 120

Innehåll

9.4 Något om tvåpartsförfarandet i dag 126 10 överväganden och förslag 133 10.1 Inledning 133 10.2 Allmänt om behovet av ett tvåpartsförfarande 133

13 Effekter för länsstyrelserna och länsrätterna m.m. 155 13.1 Effekter 155 13.2 Kostnader 157 13.3 Genomförandet 157

RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 159

Bilaga 1 MÅLGRUPPER DÄR TALAN ÖVER LÄNSSTYRELSENS BESLUT FÖRS HOS KM@UMUUT 173

Bilaga 2 KMMHTTENS REMISSYTTRANDE ÖVER FÖRSLAGET TILL NY PLAN- OCH BYGGLAG 177

Bilaga 3 UTKAST TILL FÖRFATTNINGSÄNDRINGAR vZ01

SAMMANFATTNING

Bakgrund Sedan den 1 juli 1979 finns en sammanhållen organisation med allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Länsrätterna föregicks av tre till varje knutna länsdomstolar, länsskatterätt, länsrätt länsstyrelse Den 1 juli 1979 bröts dessa domoch fastighetstaxeringsrätt. stolar ut från länsstyrelseorganisationen och lades samman till en fristående domstol i varje län. De samordnades i administrativt hänseende med överinstanserna kammarrätterna och regeringsrätten, med domstolsverket som adinistrativ myndighet. En för de allmänna förvaltningsdomstolarna gemensam domarkarriär inrättades.

Länsrätterna har ett förhållandevis snävt målområde. Det samman med att man år 1971, då länsdomstolarna bildahänger des, ansåg att domstolarna vid den tidpunkten inte borde tillföras mer än ett begränsat antal målgrupper. Dmstolarna tillfördes målgrupper främst på skatte- och körkortsområdena samt inom socialvården. Det förutsattes att kompetensområdet skulle utvidgas efter hand som erfarenheter vanns av den nya Något i egentlig mening utvidgat område har dock ordningen. ännu inte tillförts domstolarna.

Länsdomstolskommittên har fått i uppdrag att överväga frågan om vilka som lämpligen kan föras över till länsmålgrupper rätterna. Kommittén har enligt direktiven haft att inrikta sitt arbete på vissa målgrupper som f.n. handläggs hos länsdär talan mot länsstyrelsens beslut förs hos styrelserna, ‘ kammarrätt.

10 Sanmmnfattning

Kommitténs uppdrag innefattar också frågan om en funktion som allmänt ombud bör inrättas i målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i länsrätternas målområde så att en tvåpartsprocess kan komma till stånd.

Kommittén presenterar sina förslag på båda områdena i detta slutbetänkande.

Besvärsprövningen på regional nivå

Länsstyrelserna har sedan länge haft till uppgift att Som första besvärsinstans överpröva beslut som har fattats av kommunala nämnder, t.ex. sociala nämnder, byggnadsnämmder och hälsovårdsnämnder eller av lokala statliga organ, t.ex. polismyndigheter. Samtidigt har länsstyrelserna varit tillsynsmyndighet på de områden där de har haft besvärsprövande uppgifter. På flera viktiga samhällsområden har länsstyrelserna därigenom kunnat skaffa sig en bred kompetens. Uppgifterna fullgörs i ett nära samarbete mellan jurister och särskilda experter på olika områden.

Kommittén konstaterar att den kompetens på olika sakområden som länsstyrelserna har kunnat skaffa sig är av stor betydelse vid övervägandena om en reformerad instansordning på regional nivå. Mot detta måste man enligt kommittén ställa de viktiga

förändringar i fråga om förvaltningsrättskipningen som har

genomförts, främst genom 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelsereformer samt 1979 års länsrättsrefonn. Statsmakterna har genom dessa reformer lagt fast att rättskipande uppgifter i huvudsak bör förläggas till de i förhållande till förvaltningen i övrigt fristående förvaltningsdomstolarna.

Utgångspunkten för en fördelning av mål mellan länsstyrelse och länsrätt bör enligt komittên vara vad de olika målgrupperna i sig kräver i fråga om t.ex. lämpliga handläggningsformer och sammansättning hos prövningsinstanserna. Vid en genomgång av de kriterier som sålunda kan ställas upp för en lämplig uppgiftsfördelning mellan länsstyrelse och länsrätt

Sammanfattning ll

har komittén funnit att starka såväl principiella som praktiskt betingade skäl talar för att förvaltningsrättskipningen nivå i ökad utsträckning organiseras i domstolspå regional form. kan man enligt kommittén få till stånd en ra- Härigenom tionell fördelning mellan beslutande och utredande uppgifter. Länsrätterna bör alltså handha de besvärsprövande uppgifterna. bevakande och Länsstyrelserna bör på samma sakmråden fullgöra utredande något som de genom sin tillgång till uppgifter, kvalificerad har utmärkta möjligheter att omhänderha. expertis

Kommittén har vid sin bedömning fäst stor vikt vid att det vid i de målgrupper som det här är fråga om till besvärsprövningen stor del att och allmänna intressen av gäller väga enskilda och ekonomisk natur mot varandra. Inslaget av rättsrättslig där den enskilde står mot samhället är stort. Det är frågor därför viktigt att prövningsinstansen i fråga om opartiskhet fullt allmänhetens förtroende. Kommittén kan därvid åtnjuter inte bortse från att länsstyrelserna har tillsynsuppgifter på olika områden. som ofta sker i form av samråd, sam- Tillsynen, verkan och erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna och mynbör inte förenas med en uppgift att digheterna på lokal nivå, vara besvärsinstans på samma områden. Det kan skapa bristande tilltro till beslutsfattandet. I stället bör besvärsprövningen ligga hos ett fristående organ.

fullgörs i nära sam- Länsstyrelsens besvärsprövande uppgifter verkan mellan personal med juridisk och annan sakkunskap. deltar dels under utredingsstadiet, dels även vid Experterna beslutsfattandet. fullgör i praktiken ofta själva Experterna länsstyrelsens tillsynsfunktioner och har ibland befogenheter att med åtgärder vid missförhållanden. För kommittén ingripa framstår det som en bättre ordning om ur objektivitetssynpunkt och beslutsinstansen har en till varandra fullt friexperten stående om hur man på bästa sätt får till ställning. Frågan stånd och hur denna på bästa sätt förs en objektiv utredning för att bli föremål för en allsidig in i processen granskning i övervägandena om en reforär enligt komittén mycket viktig merad nivå. Kommittén erinrar om instansordning på regional

Sammanfattning SU 1981:75

att en domstol, om t.ex. en viss fråga behöver belysas närmare, alltid kan inhämta expertutlåtande. En annan möjlighet är att utfonna processen som ett tvåpartsförfarande i vilket en dialog försöver utredningsmaterialet och omständigheter kring detsamma.

Från den enskilde medborgarens synpunkt är det viktigt att man får till stånd en ökad insyn i beslutsfattandet ompå olika råden. Detta kan ske genom att förtroendevalda lekmän ges möjlighet att delta i besluten. Allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna fullgörs kan härigenom stärkas. Nämndemäns erfarenheter från det praktiska livet kan tillvaratas. Det sagda talar komittén för att enligt man bör förlägga ytterligare delar av förvaltningsrättskipningen till länsrätterna.

Kommittén fäster stort avseende vid möjligheterna att ta tillvara den processordning som länsrätterna kan erbjuda. Processen vid domstolarna ger bättre möjligheter till förmuntligt farande med en bredare sakargumentation, bevisdokumentation m.m.

En viktig faktor för kommittén har varit att finna en lämplig besvärsväg med hänsyn till hur fullföljdssystemet i stort är uppbyggt. Komittén noterar därvid att det finns en sammanhâllen besvärsorganisation av allmänna förvaltningsdomstolar. Domstolsledamöternas växeltjänstgöring mellan de olika instanserna är enligt kommittén mycket värdefull. Domstolarnas ledamöter får härigenom en ökad bredd i kunskaper och erfarenheter. Mot denna bakgrund är det enligt kommittén önskvärt att få ett så långt möjligt sammanfallande målområde i de tre instanserna.

Från praktisk synpunkt kan det hävdas att processen vid förvaltningsdomstolarna kan vara mera tungrodd än vid förvaltningsmyndigheterna. Det skulle därmed kunna föreligga en viss risk för en förlängning av handläggningstiderna vid en överflyttning av målgrupper från länsstyrelse till länsrätt. Kom-

Smnnanfattning 13

mittên, som uppskattar att en sådan förlängning endast kan bli marginell, anser att den helt och hållet uppvägs av det bättre processuella förfarande och därmed det fullödigare beslutsunderlag som är att vänta med en ny ordning. Detta innebär av erfarenhet att ett mindre antal mál blir överklagade. Förfarandet medför alltså en angelägen förskjutning av besvärsprövningen till den regionala nivån.

Kommittén har koncentrerat sin genomgång till några få målområden. Med utgångspunkt från de allmänna överväganden som har redovisats nu föreslår kommittén sålunda att hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vissa vapenmål flyttas över till länsrätterna. Kommittén har också prövat frågan om en ändrad instansordning i byggnadsmål. Kommittén, som finner att flera vägande skäl talar för att flytta besvärsprövningen i tillståndsärenden enligt byggnadslagstiftningen till länsrätt lämnar dock inget förslag på detta område. Dels reser sig en del praktiska hinder vid tillämpningen av den nuvarande byggnadslagstiftningen, dels är beredningen av ett förslag till ny lagstiftning på området i ett framskridet skede.

I samband med att olika sakområden utreds bör man, mot bakgrund av de allmänna riktlinjer som kommittén har lagt fran, kunna pröva frågan om en ändrad instansordning även i mindre frekventa målgrupper.

Tvåpartsförfarandet

Kommittén anser att förbättringar i olika processuella hänseenden kan uppnås i besvärsinstanserna, om förfarandet i ökad utsträckning organiseras som en tvåpartsprocess.

Tilltron till ett objektivt handlande hos beslutsinstanserna stärks. I en tvåpartsprocess behöver nämligen inte beslutsinstansen på samma sätt som nu ha till särskild uppgift att iaktta samhällets olika intressen samtidigt som den har att objektivt skilja mellan ett allmänt och enskilt intresse i det aktuella målet.

14 Sammanfattning SKI] 198]:7S

Ett tvåpartsförfarande bidrar enligt kommittén i hög grad till att förbättra det allmännas möjligheter till talerätt i besvärsinstanserna. Detta kan stärka prejudikatbildningen och dänned bidra till en ökad stadga i avgörandena i lägre instans.

Särskilt väsentligt är enligt kommittén att ett tvåpartsför-

farande kan leda till en angelägen koncentration av processen

till den första besvärsinstansen, länsrätten. Detta hänger samman med att man vid ett tvåpartsförfarande har bättre möjligheter att redan i första instans få fram ett fullödigt objektivt utredningsmaterial. Man torde i större utsträckning kunna undvika att nya omständigheter kommer fram först i överinstanserna. Dessas uppgift koncentreras till en ren överprövning av det material, som har bedömts av underinstansen. En sådan ordning har blivit särskilt viktig sedan regeringsrätten har omvandlats till en ren prejudikatinstans och kammarrätterna sålunda i nästan alla mål är sista instans. Förs nya omständigheter fram först i kamarrätten blir den enda instans att pröva det nya läget.

Kommittén ser det alltså av flera skäl som angeläget att i ökad utsträckning få till stånd ett tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper. Uppgiften att föra det allmännas talan bör i de allra flesta fallen läggas på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. På så sätt kan man utnyttja den juridiska sak-

kunskap och annan expertis som finns inom länsstyrelseorgani-

sationen för den utredning som behöver tillföras ärendena.

Uppgiften som allmänt ombud bör läggas på en tjänsteman med juridisk kompetens. Denne skulle alltså ha att göra de juridiska avvägningarna av hur det allmännas intressen bör föras in i processen hos domstolarna. Kommittén understryker att den utredning som redan är gjord hos den kommunala beslutsinstansen i de allra flesta fall torde kunna tjäna som under: lag för det allmännas talan. Över huvud taget bör det enligt kommittén genom samråd mellan det allmänna ombudet och den kommunala instansen finnas goda möjligheter att tillgodose

Sammanfattning 15

det kommunala inflytande över processen som ofta är nödvändigt i de målgrupper som det är fråga om. I vissa fall har det kommunala intresset en sådan styrka att det bör utgöra en grund för en egen talerätt för den kommunala myndigheten.

Effekter för länsstyrelserna och länsrätterna

Kommitténs förslag omfattar endast ett begränsat antal målgrupper. Länsstyrelsejuristernas förlust av vissa besvärsprövande uppgifter kompenseras enligt komittén av det arbete som följer av en funktion som allmänt ombud. En sådan funktion inrymmer intressanta juridiska arbetsuppgifter.

Om jurister inom länsstyrelseorganisationen får till uppgift att vara allmänt ombud i målgrupper som avgörs i länsrätt innebär denna uppgift enligt komittén i sig en angelägen breddning av länsstyrelsens juristfunktion. Möjligheterna till växeltjänstgöring mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna ökar och för juristkarriären vid länsstyrelsen öppnas vidare perspektiv.

För länsrätternas del konstaterar kommittén att balanssituationen har varit bekymmersam under senare år. Utvecklingen under budgetåret 1980/81 visar dock att länsrätterna under detta budgetår hade kapacitet att minska balanserna med ca 38.000 mål. Vidare pågår överväganden om en rationalisering av skatteprocessen, något som på sikt bör förbättra länsrätternas arbetssituation. Mot bakgrund härav och med hänsyn till det begränsade antal mål, ca 2.000 om året för hela landet, som tillförs länsrätterna om kommitténs förslag genomförs finns inte något hinder för länsrätterna att ta till sig de nya uppgifterna.

Förslagen torde enligt kommittén inte medföra några ökade kostnader vare sig för länsstyrelserna eller länsrätterna.

16 Sanmanfattning

Genomförandet Förslagen på de båda huvudmrådena besvärsinstans och tvåpartsprocess är starkt förknippade med varandra. Kommittén har därför utgått från att förslagen genomförs i ett sammanhang. Kommittén har bedömt det som lämpligt att refonnen genomförs den 1 januari 1983.

I INLEDNING

l ALLMÄN BAKGRUND

Förvaltningsrättskipningen på regional nivå har traditionellt varit förlagd till länsstyrelserna. De rättskipande uppgifterna var länge integrerade med andra uppgifter. Vid en omorganisation den l juli 1971 delades länsstyrelserna in i tre avdelningar, en planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvaltningsavdelning. En del av de förvaltningsrättskipande uppgifterna, men långt ifrån alla, förlades till särskilda domstolar. I varje län inrättades sålunda en länsrätt och en länsskatterätt. Den l juli 1975 tillkom en fastighetstaxeringsrätt i varje län. I administrativt hänseende knöts domstolarna till länsstyrelserna. Från början begrän-

sades kompetensområdet, främst av praktiska skäl.

Redan i samband med reformen år 1971 övervägdes att helt och hållet bryta ut förvaltningsrättskipningen ur länsstyrelserna och i stället förlägga den till helt fristående organ. För en sådan ordning ansågs starka principiella skäl tala. När dessa skäl vägdes mot vissa andra skäl, bl.a. avsaknaden av tillräckligt underlag för att pröva en fristående organisation, stannade man dock för alternativet med länsdomstolar knutna till länsstyrelserna.

Frågan om en eventuell utbrytning av länsdomstolarna behandlades av riksdagen på nytt vid flera tillfällen under början och mitten av 1970-talet. I början av år 1977 tillkallades länsdomstolskommittên (Kn 1977:01) för att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning och målområde m.m. I delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna föreslog komittên att länsdomstolarna skulle brytas ut från länssty-

18 Allmän bakgrund

relserna och läggas samman till en ny förvaltningsdomstol i varje län med namnet länsrätt.

På grundval av kommitténs förslag fattade riksdagen i maj 1978 ett principbeslut om utbrytning (prop. 1977/78:l70, KU 47, rskr 308). Efter ett intensivt förberedelsearbete kunde reformen genomföras den l juli 1979 (prop. 1978/79:86, Ju U 27, rskr 216). Vid denna tidpunkt bildades alltså en fristående länsrätt i varje län. Den nya domstolen samordnades med regeringsrätten och kammarrätterna och med domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Domarkarriären byggdes upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Reglerna om kompetensområdet, och domförhet m.m. sammansättning arbetades in i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (omtryckt 1979:165).

De nya länsrätterna övertog de tre tidigare länsdomstolarnas målområde. Någon utvidgning skedde alltså inte i sanband med att domstolarna blev fristående. Länsdomstolskommittên gjorde i sitt delbetänkande den bedömningen att länsrätterna skulle utgöra bärkraftiga enheter redan med det målområde som då fanns. Kommittén avstod därför från att i det sammanhanget

gå närmare in på målområdesfrågan.

S1J1981:75 19

Z UTREDNINGSUPPDRAGET

Genom förslagen i betänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna skilde sig kommittén från sitt uppdrag i vad det avsåg länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Av uppdraget, som innefattas i ett anförande av dåvarande chefen för kommundepartementet, statsrådet Antonsson, till protokollet vid regeringssammanträde den 27 januari 1977, återstår två deluppgifter. Den ena gäller frågan om länsrätternas målområde och den andra frågan om en funktion som allmänt ombud skall införas i länsrätternas målgrupper.

I målområdesfrågan anförde departementschefen följande.

Länsrätternas kompetensområde är ganska begränsat. Det förutsattes emellertid vid länsdomstolarnas tillkomst att kompetensområdet så småningom skulle utökas (prop. 1970:103 s. 152 och prop. 1971:14 s. 59). Att vissa typer av mål regelmässigt innehåller svårbedömda rättsliga frågor kan enligt vad föredragande departementschefen anförde i prop. 1971:14 (s. SS) vara anledning att anse att målet bör handläggas vid domstol. Om avgörandet i ett mål kan vara av ingripande betydelse i ekonomiskt eller personligt avseende för enskild part är det, framhöll departementschefen, särskilt angeläget att målet handläggs vid domstol och inte vid en instans, som har att i andra sammanhang företräda exempelvis det allmännas fiskaliska intresse. Detta gäller även om målet är av tämligen enkel beskaffenhet. Till dessa synpunkter kan jag för egen del ansluta mig.

Bl.a. vid remissbehandlingen av den promemoria som låg till grund för prop. 1971:14 och av länsberedningens betänkande har föreslagits att länsrätterna skall tillföras ytterligare målgrupper. Därvid har nämnts b1.a. besvär över beslut av byggnadsnämmd, hälsovârdsnämnd och socialnämnd samt kommunalbesvärsmål och vissa mål enligt brandlagstiftningen och djurskyddslagen.

20 Utredningsuppdraget

Länsdomstolskomittên har mot denna bakgrund fått i uppdrag att överväga vilka målgrupper som lämpligen kan föras över till länsrätterna. Direktiven anvisar att utredningsarbetet i första hand bör inriktas på sådana mål som handläggs på juridiska enheten inom planeringsavdelningen eller på den dåvarande förvaltningsavdelningen och där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätt. En inskränkning har gjorts i det att arbetet i första hand skall inriktas på sådana områden som inte övervägs i särskild Bland ordning. de områden som sålunda kan falla utanför utredningsuppdraget pekar direktiven på exekutiva ärenden, sociala mål samt kommunalbesvärsmål.

Kommitténs uppdrag innefattar också frågan om allmänna ombud bör inrättas i sådana målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i målområdet. Departementschefen gjorde följande korta bakgrundsbeskrivning till uppdraget i denna del.

I förvaltningsärenden finns till skillnad från vad som gäller i mål vid allmän domstol ofta bara en part - den enskilde. Det allmänna företräds då regelmässigt av den beslutande myndigheten. Ett sådant system innebär vissa svårigheter, eftersom myndigheten samtidigt skall ta till vara det allmännas intresse gentemot den enskilde och opartiskt tillämpa gällande rättsregler. Olägenheterna härmed har man inom vissa förvaltningsområden sökt motverka inrätta genom att särskilda organ - allmänna ombud - med uppgift att inför den beslutande myndigheten bevaka det allmännas intresse gentemot den enskilde.

ARBETETS UPPLÄGGNING OCH BEDRIVANDE

Samtidigt som länsdomstolskommittén har arbetat med frågorna om målområdet och allmänt ombud har olika sakområden utretts och övervägts i annan ordning. Det gäller t.ex. byggnads-, hälsovårds-, körkorts- och socialvårdsområdena. Kommittén har löpande följt utredningsarbetet inom de angivna områdena. Bl.a. har kommittén som remissinstans fått tillfälle att ge sin syn på hur olika frågor bör lösas. Kommittén har sålunda avgett yttranden över körkortsutredningens betänkande (SOU l978:84) Instansordningen i kommunalbesvärsmål samt över PBL-utredningens betänkande (SOU 1979:65, 66) Ny plan- och bygglag.

Kommittén har härigenom kunnat tränga in i och analysera olika frågor som hänger samman med kommitténs eget uppdrag. Detta har varit av stort värde för de ställningstaganden som kommittén senare själv har gjort. Det bör emellertid inte undanskymmas att det omfattande utredningsarbetet på olika områden också har inverkat hämmande på kommitténs arbete. Det har t.ex. varit svårt att ta ställning till instansfrågan på vissa områden på grund av att ovisshet har rått huruvida de materiella bestämelserna kommer att änd-

ras. På t.ex. hälsovårds- och byggnadsområdena föreligger

utredningsförslag om ändrad lagstiftning, men de har vid

innevarande tidpunkt ännu inte förts fram till riksdags-

beslut.

Kommittén har i stort sett arbetat parallellt med frågorna om målområdet och allmänt ombud. Kommittén har sett det som en fördel att kunna presentera förslagen på de båda områdena i ett gemensamt betänkande.

22 Arbetets uppläggning och bedrivande SOU 1981375

I om målområdet har kommittén förtecknat frågan de målgrupper hos länsstyrelsen som överhuvudtaget kan komma i fråga för en överflyttning till länsrätt. Kommittén har gjort djupare studier i några få grupper och har för detta urval hämtat ledning i direktiven. Genom en rundfråga till tio länsstyrelser har kommittén fått in uppgifter om målstatistik, arbetsbelastning och synpunkter överhuvudtaget av betydelse för kommitténs överväganden.

Kommittén vill här deklarera att den inte har uppfattat sitt uppdrag så att det nödvändigtvis behöver innebära en fullständig genomgång av de mål som teoretiskt berörs av utredningens uppdrag. Kommittén har valt att i stället göra en analys av de båda återstående frågeställningarna för att

kunna lägga fast vissa riktlinjer dels för frågan om kompe-

tensfördelning mellan länsstyrelse och länsrätt, dels för frågan om allmänt ombud. Kommittén har avstått från att söka tillämpa dessa riktlinjer på varje enskild målgrupp som kan anses berörd av utredningsuppdraget. I stället har komittén koncentrerat sig på några större, mera principiellt viktiga grupper. Dessa har också varit de mest Ett

kontroversiella.

ställningstagande från kommitténs sida har därför tett sig som särskilt angeläget. Föga frekventa bör målgrupper lämpligen bedömas i samband med att ändring i lagstiftningen aktualiseras av andra skäl.

sou 1981:75 . _ 23

II INSTANSORDNINGEN PÅ REGIONAL NIVÅ

4 GRUNDLÃGGANDE PRINCIPER FÖR

FÖRVALTNINGSRÃTTSKIPNINGEN

4.1 Allmänt

Ett viktigt inslag i det som ibland kallas det administrativa rättsskyddet är möjligheten att genom överklagande få en

myndighets beslut överprövat av en högre instans. Denna över-

förekommer hos både förvaltningsmyndigheter och förprövning valtningsdomstolar. Utmärkande för förvaltningsdomstolarna är att de har som enda eller huvudsakliga uppgift att avgöra besvärsmål. Ibland fungerar de också som första instans. Bland förvaltningsdomstolarna märks främst de allmänna förvaltningsdomstolarna: regeringsrätten, kamarrätterna, länsrätterna och mellankommunala skatterätten. Tillsamans bildar dessa ett treinstanssystem. För åtminstone regeringsrätten och kammarrätterna gäller dessutom att de har ett i stort sett sammanfallande målområde. Förutom de allmänna förvaltningsdomstolarna finns förvaltningsdomstolar med mera specialbetonade uppgifter, t.ex. försäkringsdomstolsorganisationen.

Förvaltningsmyndigheter kan som en av flera uppgifter ha att pröva besvär över andra myndigheters beslut. På regional nivå har länsstyrelsen sedan länge varit den dominerande myndigheten i fråga-om besvärsprövning. Länsstyrelserna prö-

var på grund av bestämmelser i olika specialförfattningar

besvär över beslut av kommunala organ, t.ex. byggnads- och hälsovårdsnämnd, och vissa statliga organ på det lokala planet, t.ex. polismyndighet.

En allmän strävan under senare år har varit att så långt som

9 24 Grundläggande ... principer sou 1981:75

möjligt skilja mellan vanlig förvaltningsverksamhet och sådan som kan hänföras till förvaltningsrättskipning. Som motiv för de organisatoriska förändringar av förvaltningsrättskipningen som har genomförts under senare tid har framför allt anförts rättssäkerhetsskäl. Det har inte ansetts lämpligt att en myndighet som har t.ex. en tillsynsfunktion inom ett område samtidigt har till uppgift att pröva besvär inom samma område.

På regional nivå har förändringarna kommit till uttryck genom att länsdomstolarna bildades år 1971. Dessa fick överta en del av förvaltningsrättskipningen hos länsstyrelserna.

Inom socialförsäkringsområdet har också vissa förändringar

vidtagits, vilka ger uttryck för principen att förvaltning

och rättskipning bör skiljas åt. Tidigare fanns inom riksförsäkringsverket en besvärsavdelning, som handlade besvärsärenden om socialförsäkring eller andra sociala förmåner vari beslut hade fattats av allmän försäkringskassa. Verket fullgjorde alltså uppgift som besvärsmyndighet i första instans. Den l januari 1979 genomfördes en ändrad organisation för besvärsprövningen (prop. 1977/79:20, SfU 1977/78:15, rskr 1977/78:ll3). Tre regionala försäkringsrätter inrättades. I förarbetena framhölls bl.a. att det var otillfredsställande att riksförsäkringsverket hade en dubbel funktion som dels besvärsprövande myndighet, dels tillsynsmyndighet över försäkringskassorna. Det ansågs inte uteslutet att den enskilde kunde få uppfattningen att besvärsprövningen inte sker helt obundet utan påverkas av tillsynsverksamheten.

Vissa ändringar har också skett av förvaltningsrättskipningen inom patentområdet. Tidigare fanns inom patent- och registreringsverket en besvärsavdelning för prövning av besvär i ärenden rörande patent, mönster m.m. Avdelningen prövade besvär över beslut som fattats på andra enheter inom verket. Fr.o.m. 1978 har avdelningen formellt fått ställning som förvaltningsdomstol. Den kallas patentbesvärsrätten.

Grundläggande principer ... 25

År 1971 genomfördes, som har nämnts, vissa reformer som i hög grad innebar en brytning med tidigare tänkesätt i fråga om _förvaltningsrättskipningens organisation. Den viktigaste nyheten var kanske att man gick in för ett system med allmänna förvaltningsdomstolar. Genom den s.k. förvaltningsrättsreformen ombildades regeringsrätten till en prejudikatinstans. Samtidigt utvidgades kamarrättsorganisationen. Regeringsrätten och kammarrätterna fick ett i stort sett sammanfallande målområde.

Stora satsningar gjordes alltså på förvaltningsdömandet i de högre besvärsinstanserna. En omorganisation genomfördes emellertid också i första instans, även om den inte på långt när var lika genomgripande som den i de högre instanserna. Länsdomstolarna bildades alltså år 1971, men först i det närmaste tio år senare kunde reformen fullbordas genom att domstolarna bröts ut från länsstyrelserna och fick en helt fristående ställning. Den l juli 1979 genomfördes sålunda en fullständig organisation med allmänna förvaltningsdomstolar i tre instanser, en direkt motsvarighet till de allmänna domstolarna. Det har inneburit en samlad domstolsadministration och en gemensam domarkarriär i de tre instanserna. Detta har medfört såväl principiella som praktiska fördelar.

I samband med omorganisationen av förvaltningsrättskipningen har en undersökning och analys gjorts av hur olika uppgifter bör fördelas mellan domstolar å ena sidan och andra myndigheter å den andra. Det mest ingående arbetet gjordes i samband med ombildningen av regeringsrätten och kammarrätterna. Det grundläggande arbetet hade dock presenterats betydligt tidigare, nämligen redan år 1959 i betänkandet (SOU 1959:4) Kompetensfördelningen av administrativa besvärsmål mellan Kungl. Majzt i statsrådet och regeringsrätten. De förslag som då lades fram fick bilda utgångspunkt för förslagen i betänkandet (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning, som senare utmynnade i prop. 1971:30 om förvaltningsrättsreformen.

Z6 ... Grundläggande principer sou 19g1;75

4.2 197l års förvaltningsrättsreform

Till grund för 1971 års förvaltningsrättsreform låg alltså bl.a. förvaltningsdomstolskommittêns betänkande (SOU 1966:70) Förvaltningsrättskipning. Jämsides med uppdraget att överväga organisationsförändringar inom förvaltningsrättskipningen hade kommittén till uppgift att göra en översyn av fördelningen av administrativa besvärsmål mellan i Kungl. Majzt statsrådet och förvaltningsdomstolarna. Uppgiften var således inriktad på de högsta beslutande instanserna. Även om de principer för fördelningen av besvärsmål som kom till uttryck hos förvaltningsdomstolskommittên och senare i prop. 1971:30 inte tog direkt sikte på de lägre instanserna, har de dock en så grundläggande betydelse att det finns skäl att gå närmare in på dem.

I 1959 års förslag hävdades grundsatsen att regeringsrättens behörighet borde omfatta mål av huvudsakligen rättslig karaktär. Mål som huvudsakligen rör lämplighets- eller ända-

målsenlighetsfrågor ansågs däremot inte lämpade för rege-

Sådana mål borde i stället ringsrätten. avgöras av regeringen. Förslaget innehöll en uppräkning av de mål som borde handläggas av regeringsrätten.

Förvaltningsdomstolskomittên uttalade bl.a. att huvudlinjen vid kompetensfördelningen bör vara att

mål i vilka rättsfrågorna normalt framstår som det väsent-

liga bör handläggas av administrativ domstol, medan sådana mål i vilka lämplighetsfrågorna dominerar bör regelmässigt prövas av regeringen. Kommittén framhöll dock att en domstolsprövning inte syntes lämplig i alla besvärsärenden i vilka rättsliga moment ingår. Domstolsprövningen borde i princip förbehållas sådana grupper av mål som i allmänhet är av någon större betydelse för den enskilde. Besvärsärenden i vilka rättsfrågan normalt är

av enkel beskaffenhet och som gäller av mindre vikt

frågor för berörda behövde således parter i regel inte hänföras till domstolsprövning.

Grundläggande principer ... 27

en katalog över Förvaltningsdomstolskommittên presenterade 161 målgrupper med detaljförslag om kompetensfördelningen. under utmynnade i stor utsträckning i Förslagen grupperna att ändrade besvärsbestämmelser skulle införas i nya eller författningar i olika materiella ämnen. Flera av de målgrupsom behandlades är sådana som, när det gäller besvärsper i första instans, har förts över från länsstyprövningen relse till länsdomstol. I katalogen återfinns emellertid också målgrupper som alltjämt handläggs hos länsstyrelserna. Det gäller t.ex. familjebidragsmål, vissa mål enligt naturbyggnadsmål och hälsovårdsmål. I flera vårdslagstiftningen, av dessa b1.a. mot bakgrund av tidigare retog kommittén, dovisade principer, ställning för att målen slutligt borde prövas av en förvaltningsdomstol.

syn på fördelningen av be- Förvaltningsdomstolskommittêns svärsärenden mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna delades i stort i prop. 197l:30 av departementschefen (dåvarande justitieministern). Han underströk dock att det inom förvaltningsverksamheten inte finns någon klar skiljemellan och lämplighetsfrågor. Han framlinje rättsfrågor höll också att det ofta finns ett så starkt samband mellan dessa att inte kan delas upp utan måste frågor avgörandet ligga hos en och samma instans. Eftersom det vid kompetensär nödvändigt att ta hänsyn till ett flertal fördelningen olika förhållanden ansågs det vara först vid en genomgång av olika typer av förvaltningsärenden som slutlig ställning kan tas till vilken kompetensfördelning som är mest ändamålsenlig.

lades en mängd konkreta om vilka mål I prop. 1971:30 förslag som borde behandlas av förvaltningsdomstolarna resp. av re- Vid en genomgång av förslagen står det klart att geringen. den princip som har till grund för fördelningen varit lagts att rättsfrågor bör prövas av domstol och lämplighetsfrågor av förvaltningsmyndighet. Som ett arguent för en domstolsfördes i några fall också fram att ärendet kan ha prövning

å 28 Grundläggande principer ...

stor ekonomisk betydelse för en enskild. Det ansågs t.ex. gälla för besvärsmål enligt brandlagen. Som exempel på områden där lämplighets- eller ändamålsfrågor ansågs dominera kan nänmas mål vari trafikpolitiska eller planmässiga hänsyn måste tas eller där ordnings- och säkerhetssynpunkter dominerar. I vissa fall gjordes avsteg från huvudprincipen om att lämplighetsfrågorna inte bör hänföras till domstolsprövning. Lämplighetsfrågorna har då ansetts ha sådan karaktär att domstol mycket väl kan anförtros prövningen. Det ansågs t.ex. gälla för mål angående tillstånd att ingå äktenskap (dispens från bestämmelser i giftermålsbalken). Dispensärendenas personrättsliga konsekvenser ansågs i det fallet tala för en prövning av administrativ domstol.

4.3 1971 års länsförvaltningsreform

Utmärkande för länsstyrelseorganisationen var länge att alla ärenden som tillhörde ett visst ämnesområde, oavsett det enskilda ärendets karaktär, handlades på samma håll inom organisationen. De rättskipande uppgifterna handlades alltså i stor omfattning i nära samband med sådan verksamhet som var inriktad på t.ex. inspektion eller tillsyn. Nbd tiden riktades dock stark kritik mot denna organisationsform. Krav restes på en förstärkning av förvaltningsrättskipningen. Man pekade bl.a. på möjligheten att skapa ett lekmannainflytande över besvärsärendenas avgörande och att organisatoriskt skilja förvaltningsrättskipningen från länsstyrelsens övriga verksamhet. Ett stort steg i den riktningen togs vid 1971 års partiella länsförvaltningsrefonn. Då förlades stora, men långt ifrån alla, delar av förvaltningsrättskipningen till de nyinrättade länsdomstolarna.

Organisationsförändringen beträffande förvaltningsrättskipningen på regional nivå föregicks av en diskussion om omfattningen och karaktären av de mål som lämpligen borde hänföras till den rättskipande verksamheten, och som därmed borde skiljas från förvaltningen i övrigt. Diskussionen var

principer ... 29 SDU 1981:75 Grundläggande

dock inte lika djupgående som den som fördes inför förvaltningsrättsreformen.

Den mest omfattande har rört länsutredningsverksamheten befattning med sociala mål. Befogenheten att styrelsens frihetsberövanden av olika slag i dessa mål har tillgripa ansetts utgöra ett starkt skäl för att bereda plats för ett lekmannainflytande vid avgörandena. Bland de utredningar som har tagit upp denna fråga i en eller annan form kan här nämnas socialvårdskomittên (SOU 1942:56), 1946 års alkoholistvårdsutredning (SOU 1948:23), barnavårdskommittên samt utredningen om administrativa frihets- (SOU 1956:61) berövanden Den sistnämnda utredningen före- (SOU 1960:19). att särskilda socialdomstolar skulle inrättas i varje slog län. Efter remissbehandling överlämnades utredningens betänkande till förvaltningsdomstolskommittên.

Det var således i målen om administrativa frihetsberövanden som behovet av ett diskuterades först.

lekmannainflytande

Nbd tiden vidgades emellertid diskussionen till att omfatta även andra målgrupper inom länsstyrelserna. Det egentliga utredningsarbetet kom i gång inför 1971 års länsförvaltningsreform.

Länsförvaltningsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU att re- 1967:20) Den statliga länsförvaltningen medborgerlig presentation borde finnas företrädd vid länsstyrelsernas av vissa mål. avsåg därvid att ett avgöranden Utredningen antal nämndemän skulle delta i prövningen. Karaktäristiskt för de mål, som enligt utredningens mening borde avgöras med nämnd, var att avgörandena skulle vara av judiciell art och avse åtgärder, som starkt ingriper i enskildas rättssfär i personligt eller ekonomiskt hänseende. Till denna kategori förde utredningen i första hand mål om ad-

ministrativa frihetsberövanden, men också andra måltyper,

t.ex. inom hälsovårdsområdet.

ansåg att det borde vara obli- Länsförvaltningsutredningen

30 Grundläggande principer ... SOU l98l:75

gatoriskt med nämndemannamedverkan i vissa grupper av mål.

Det gällde bl.a. för tvångsingripanden i barnavårds- och nykterhetsvårdsmål och utvisningsmål. I övrigt borde det enligt utredningens mening överlämnas till länsstyrelserna själva att bestämma om nämnd skulle delta. Som en vägledning för länsstyrelserna angav utredningen att målen skulle vara av rättslig natur. Som exempel på sådana mål nämndes bl.a. vapenmål, passärenden och körkortsmål.

Vid remissbehandlingen av utredningens förslag instämde re- -missinstanserna i huvudsak i vad utredningen hade anfört om medborgerligt inflytande på förvaltningsdömandet. Förvaltningsdomstolskomittên reagerade i sitt remissyttrande på att uttrycket ”ärenden av rättslig natur” var något svävande. Kommittén anförde bl.a.

Detta är en av orsakerna till att begreppet inte lagts till grund för uppdelningen av administrativa besvärsärenden mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten. Även om kanske inte samma entydighet i ordalagen behöver krävas, när det som här rör formerna för behandlingen av olika ärenden inom en och samma myndighet, torde det dock vara skäl att inte onödigtvis införa ett så pass vagt uttryck i lagtexten. När det gäller att avgöra i vilka fall nämnd bör anlitas utöver området för de obligatoriska fallen, bör givetvis, som utredningen menat, utrymme finnas för hänsynstagande till ett flertal olika synpunkter, bl.a. ärendenas större eller mindre betydelse för den enskilde, huruvida utgången är given eller ej, huruvida ärendena i högre grad lämnar utrymme för lämplighets- eller skälighetsöverväganden samt huruvida kärnfrågan är av juridisk natur. I lagtexten synes det räcka att föreskriva, att nämnd skall medverka i den mån länsstyrelsen så beslutar och frågan inte avgörs av länsstyrelsen i dess helhet. Det kan ej förnekas att en sådan bestämning blir något löslig, men detta får anses oundvikligt, om man ej skall hamna i en alltför stel reglering. I prop. 1970:103 drogs riktlinjerna upp för en omorganisa-

tion av länsförvaltningen. Föredragande departementschefen

(dåvarande civilministern) ställde sig där bakom föreslagna åtgärder för att förstärka förvaltningsrättskipningen på regional nivå, dvs. att en länsrätt och en länsskatterätt inrättades i varje län. Han ansåg att dessa domstolar från början enbart borde handlägga ett begränsat antal målgrupper.

Grundläggande principer ... 31

Efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen borde dock domstolarnas kompetensområde vidgas.

I propositionen behandlas inte frågan om vilka målgrupper som domstolarna skulle handlägga. Denna fråga behandlades först i en promemoria, upprättad inom civildepartementet (Stencil C 1970:3). Till skatterätterna fördes i stort sett alla mål enligt skatte-, taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna. Till länsrätterna fördes barnavårdsmål, nykterhetsvårdsmål, mål om verkställighet av dom i vårdnadsärenden, utvisningsmål och mål om återkallelse av körkort. I promemorian fördes inte någon mera övergripande diskussion om förvaltningsrättskipning.

Vid remissbehandlingen av promemorian var flertalet remissinstanser i princip positivt inställda till förslaget om länsdomstolarnas kompetensområde. Flera remissinstanser förutsatte emellertid att kompetensområdet skulle vidgas så småningom. Som exempel på ärenden som borde föras till länsrätterna nämndes ärenden om återkallelse av pass och tillstånd att inneha vapen samt besvärsmål enligt utsökningslagen och kommunala besvärsmål.

Några instanser ansåg att ytterligare målgrupper borde föras till domstolarna redan från början. De anförde bl.a. att det i flera andra typer av mål än de som hade redovisats i promemorian kunde bli fråga om betydande ingrepp i den enskildes rättssfär i personligt eller ekonomiskt avseende eller om svåra lämplighets- och skälighetsavgöranden. Som exempel

på sådana mål nämndes mål enligt smittskyddslagen, djur-å

skyddslagen samt hälsovårdsmål och byggnadsmål.

Förslagen i promemorian behandlades i prop. 1971:14 med förslag till lag om skatterätt och länsrätt. Vissa allmänna synpunkter gavs i propositionen på kompetensområdet. Dåvarande civilministern anförde bl.a.

32 Grundläggande principer ...

Att vissa typer av mål regelmässigt innehåller svårbedömda rättsliga frågor kan vara anledning att anse en domstolsmässig handläggning motiverad. Om avgörandet i ett mål kan vara av ingripande betydelse i ekonomiskt eller personligt avseende för enskild part, är det särskilt angeläget att målet handläggs vid domstol och inte-vid en instans som har att i andra sammanhang företräda exempelvis det allmännas fiskaliska intresse. Detta bör gälla även om målet är av tämligen enkel beskaffenhet. När en målgrupp som bör handläggas vid domstol har nära samband med en annan målgrupp, kan det av praktiska skäl vara lämpligt att båda handläggs vid domstol. I propositionen underströks vad som tidigare hade uttalats om att länsrätternas kompetensområde från början borde vara ganska snävt, men att en utvidgning så småningom kunde ske.

Även efter länsdomstolarnas tillkomst har uttalanden gjorts om att kompetensområdet borde vidgas. Länsberedningen anförde i sitt betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samverkan att det enklaste sättet att öka lekmännens medverkan i förvaltningsrättskipningen var att tillföra länsrätten nya målgrupper. Beredningen ansåg dock att det måste utredas närmare vilka målgrupper som lämpligen borde komma i fråga och avstod därför från att lämna något preciserat förslag. I prop. 1975/761168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation delade föredragande departementschefen (dåvarande konmunministern), i likhet med remissinstanserna, länsberedningens uppfattning att frågan om en ytterligare vidgning av målområdet borde utredas.

sou 1981:75 33

5 LÄNSSTYRELSERNA

5.1 Allmänt om länsstyrelserna

Länsstyrelsen har av ålder haft två huvudfunktioner. Den har dels varit regeringens förlängda arm i länet, dels varit länets och dess befolknings språkrör mot regeringen och centrala myndigheter i övrigt. Länge var det rollen som lantregering som dominerade. Länsstyrelsen var det enda statliga länsorganet. Därför hade den, och har alltjämt, ett stort antal mycket mångskiftande uppgifter.

Med tiden inrättades vid sidan av länsstyrelsen en rad länsorgan med specialiserade uppgifter. Detta har ställt ökade krav på samordning inom länen. De samordnande uppgifterna har anförtrotts länsstyrelserna. En annan viktig uppgift gäller samhällsplaneringen. På det området har länsstyrelserna - liksom komunerna - ställts inför nya, omfattande frågor.

Den organisatoriska uppsplittringen på flera olika organ på länsplanet utsattes efter hand för en ökande kritik. Under ett par decenniers tid har ett flertal förslag att åstadkomma en enhetligare och mera samlad förvaltningsfunktion i länen presenterats. Frågan har ännu inte förts till någon slutlig lösning. F.n. arbetar länsdemokratikommittên (Kn 1976:04) med frågan.

Den statliga länsförvaltningen är alltså splittrad på flera organ, med länsstyrelsen som den ledande och samordnande myndigheten. Detta kommer till uttryck i länsstyrelsein-

34 Länsstyrelserna

struktionen (l97l:460, omtryckt 1979:234). I dess tredje och fjärde paragrafer stadgas:

3 § Länsstyrelsen svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den mån ej särskild förvaltningsuppgift ankommer på annan myndighet. Det åligger länsstyrelsen att ge noggrann akt på länets tillstånd och behov samt främja länets utveckling och befolkningens bästa. I fråga som har betydelse även för angränsande län skall länsstyrelsen främja det för länen gemensamma intresset. Länsstyrelsen skall verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de regionalpolitiska mål och de riktlinjer för hushållning med mark och vatten som har uppställts för länet. 4 § Länsstyrelsen skall vidta eller hos regeringen eller hos annan förvaltningsmyndighet föreslå de åtgärder som är påkallade eller i övrigt lämpliga för länet. Länsstyrelsen bör underrätta regeringen om vad som är av särskild vikt för regeringen att erfara rörande länet och händelser som inträffat där.

Länsstyrelserna lyder, liksom de centrala ämbetsverken, direkt under regeringen (ll kap. 6 § regeringsformen).

Utmärkande för länsstyrelserna är att dess uppgifter spänner över ett stort antal sektorer av samhällslivet. Härigenom skiljer de sig från övriga myndigheter på regional nivå. Dessa har i regel tillkomit för att handlägga uppgifter inom en särskild sektor och kan då fungera som regionalt organ åt ett centralt verk, t.ex. länsbostadsnämnden åt bostadsstyrelsen och länsarbetsnämnden åt arbetsmarknadsstyrelsen. Sådana regionala organs anknytning till länsstyrelsen tar sig bl.a. uttryck i att de i vissa fall kan vara beredande organ åt länsstyrelsen inom resp. sektor. I planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som har anhängiggjorts i en länsnämmd fattar som regel länsstyrelsen beslut. När det gäller centrala verk som inte har någon regional organisation (t.ex. naturvårdsverket och planverket) fullgör länsstyrelsen verkens regionala uppgifter.

Länsstyrelserna 35

Under de senaste decennierna har, som tidigare nämnts, den förvaltningen genomgått flera genomgripstatliga regionala ande förändringar. Den första stora reformen under efterår 1953. Den innebar i stora delar en krigstiden genomfördes inre Det mest ny utformning av länsstyrelsens organisation. omfattande emellertid under 1960utredningsarbetet pågick då praktiskt hela den regionala samhällsförtalet, taget dåvarande ställdes under diskussion. valtningens uppbyggnad en ökad samordning av de regionala or- Man efterlyste bl.a. verksamhet. En förbättring och effektivisering av ganens samordnande funktioner ansågs därför angelänsstyrelsens lägen.

omfattande under 1960- På grundval av det utredningsarbetet talet en partiell omorganisation den l juli 1971 genomfördes l970:103, KU 1970:34, SU 1970:132, rskr l970:248). (prop. verksamhet försköts till sam- Tyngdpunkten i länsstyrelsens var länsstyrelsen framför hällsplaneringsfrågorna. Tidigare allt ett kontrollerande och dömande organ och en verksinstans inom förvaltningsområdet. Man hade med tiden efterlyst en effektivisering och en förbättrad ledning av länsstyrelsen. Kritik hade också riktats mot den som man tyckte alltför byråkratiska beslutsprocessen. Rättssäkerhetsaspekterna i debatten. Särskilt i ärenden som rörde ingavs företräde mot enskilda ansågs det angeläget med en ökad gripanden rättssäkerhet vid handläggningen.

Genom 1971 års reform fick länsstyrelsen en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande. Planeringsfunktionerna samanfördes till en enhet inom länsstyrelsen, planerings-

avdelningen. Beslutanderätten i översiktliga planeringsfrå-

från ett antal fristående länsorgan till gor överflyttades Länsarkitektkontoret och den regionala lantlänsstyrelsen. inordnades i länsstyrelsen. Något år mäteriorganisationen efter reformen inordnades dessutom länsveterinären under Senare har också länsantikvarien fogats in länsstyrelsen. för i organisationen. Skatteförvaltningen omorganiserades

36 Länsstyrelserna

att man skulle få en klarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten. Åtgärder vidtogs överhuvudtaget för att förbättra förvaltningsrättskipningen. Den viktigaste åtgärden i den vägen var inrättandet av länsdomstolarna.

5.2 Länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter

5.2.1 Allmänt

Länsstyrelsens arbetsuppgifter är mângskiftande. Kompetensområdet sträcker sig på ett eller annat sätt över praktiskt taget samtliga verksamhetsgrenar inom den statliga regionala förvaltningen.

Vid sidan av mera speciella har länsförvaltningsuppgifter styrelsen vidsträckta allmänna befogenheter. Som tidigare nämnts har länsstyrelsen en framträdande uppgift i att främja länets utveckling. Länsstyrelsens allmänna uppgift att svara för samordningen av samhällsplaneringen har

stärkts. En betydande del

av länsstyrelsens externa verksamhet består alltså av att samordna den statliga länsförvaltningens arbete. Även samordningen mellan den statliga förvaltningen och kommuner och landstingskommuner är omfattande. Genom bl.a. länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen har denna funktion fått ökad betydelse. Länsstyrel sens allmänna uppgifter lämnar stort för initiativ utrymme av olika slag.

Enligt S § länsstyrelseinstruktionen åligger det länsstyrel sen särskilt att ta befattning med den regionalpolitiska planeringen, fastighetsregistreringen, naturvärden, miljöskyddet, livsmedelskontrollen, kulturvärden, den allmänna hälsovården, den sociala omvårdnaden, väg- och trafikväsendet, den civila försvarsberedskapen, räddningstjänsten, beskattningsväsendet, uppbördsväsendet, exekutionsväsendet,

folkbokföringen samt den konsumentpolitiska verksamheten.

Länsstyrelserna 37

Utöver ärenden inom dessa ämnesområden handlägger länsstyrelsen åtskilliga speciella ärenden. Som exempel kan nämnas ärenden angående jakt och fiske, handel, medborgarskap och lotterier.

5.2.2 Tillsynsuppgifter

En viktig uppgift för länsstyrelsen är att utöva tillsyn över statlig och kommunal verksamhet.

Länsstyrelsen har i 5 § länsstyrelseinstruktionen fått en allmän tillsynsbefogenhet. Det ankommer på länsstyrelsen att inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt eller annan författning åligger statlig myndighet, komlag mun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Denna bestämelse ger inte länsstyrelsen några maktmedel utöver dem som anges i olika specialförfattningar. Länsstyrelsens allmänna tillsynsbefogenheter hänger nära samman med dess samordningsuppgifter. Länsstyrelsen kan t.ex. utnyttja sin tillsynsbefogenhet genom att anordna överläggningar med andra organ i frågor som måste lösas.

Länsstyrelsen har enligt speciallagstiftningen tillsyn över b1.a. plan- och byggnadsväsendet, natur- och miljövårdsområdet, hälsovårdsområdet och det sociala området. I t.ex. 3 § hälsovårdsstadgan (l958:663) föreskrivs att länsstyrelsen skall vaka över den allmänna hälsovården i länet. När länsstyrelsen får kännedom om missförhållanden i hälsovårdshänseende skall länsstyrelsen se till att lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja dem.

På flera av de områden där länsstyrelsen är tillsynsmyndighet är den samtidigt besvärsmyndighet. Ett förvaltningsärende på ett sådant område kan därför tas upp av länsstyrelsen antingen genom besvär eller direkt på eget eller någon enskilds initiativ.

38 Länsstyrelserna sou 1931 75

Länsstyrelsens tillsynsverksamhet är huvudsakligen koncent-

rerad mot den specialreglerade kommunala förvaltningen. Tillsynen riktar sig alltså mot i grunden statliga förvaltningsuppgifter, vilka kommunerna har ålagts att fullgöra. Kommunerna har därvid i regel ålagts att inrätta särskilda nämnder för att fullgöra uppgifterna.

Det finns flera orsaker till att staten har velat ha en uppsikt över denna kommunala verksamhet, t.ex. krav på effektivitet, likartad komunal service och behovet av rättsskydd för kommunmedlemmarna. Under senare år har dock betydliga förändringar gjorts i den statliga tillsynen över kommunerna. Strävan har varit att öka den kommunala handlingsfriheten. Utformningen av de_statliga tillsyns- och kontrollfunktionerna har därför ifrågasatts. Bl.a. har underställningsinstitutet och statliga myndigheters föreskrifter och anvisningar berörts.

Flera specialreglerade områden har utretts särskilt under senare år. Det gäller bl.a. plan- och byggnadsväsendet, hälsovården, miljöskyddet och socialvården. Länsstyrelserna har fått behålla sina tillsynsfunktioner på resp. område. Motiven för detta redovisas i regel inte särskilt ingående. Man kan dock utgå från att det är länsstyrelsens roll som ett samordnande organ inom länet som gör att den anses lämpad att utöva tillsynen. Av vikt är också att det inom länsstyrelseorganisationen finns en stor expertstab, som har betydelsefulla insikter på olika sakområden.

Länsstyrelsens uppgift som regionalt statligt tillsynsorgan består alltså alltjämt. En viss förändring av tillsynen kan dock märkas. I l kap. 13 § förslaget till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65) har det angetts att i länsstyrelsens tillsyn ingår bl.a. att vid samråd med kommunen företräda de statliga intressena och verka för att skilda kommuners intressen samordnas på ett lämpligt sätt. I prop. 1980/81 80 om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati uttalas

Länsstyrelserna 39

att samråd och allmän rådgivning ligger mera i linje med en modern syn på samspelet mellan statliga och kommunala organ än andra former av statskontroll.

i länsstyrelsens tillsyn gentemot kommnerna Tyngdpunkten har alltså alltmer förskjutits från kontroll och inspektion till och erfarenhetsutbyte. Länsstyrelsen inöverläggningar formerar t.ex. om nyare lagstiftning och statliga riktlinjer så att dessa får avsedd Vidare är det vangenomslagskraft. att länsstyrelsens fackexperter tar kontakter med komligt munerna och därvid lämnar synpunkter inom sina arbetsfält. Ofta är det fråga om en dialog, där också länsstyrelsen får del av kommunala erfarenheter.

5.2.3 Förvaltningsrättskipande uppgifter

Länsstyrelsens förvaltningsverksamhet är mera än den planerande verksamheten bunden av normer i författningsform. Den är också i väsentlig del inriktad på enskilda fall. När prövningen i ett förvaltningsärende i hög grad innefattar enskilds rätt kan ärendet en rättslig bedömning och berör höra till förvaltningsrättskipningen. I första hand sägas är det om ärenden i vilka talan kan fullföljas till fråga kammarrätt.

har, som nämnts tidigare, av tradition varit Länsstyrelsen den dominerande myndigheten på regional nivå när det har förvaltningsrättskipande uppgifter. Det har främst gällt av besvär över kommunala organs beslut. gällt handläggning Ett utmärkande drag för den tidigare länsstyrelseorganisationen var att man höll ihop alla ärenden som tillhörde ett och sama ämnesområde. De rättskipande uppgifterna handlades alltså i stor i nära samband med sådan verksamhet omfattning som var inriktad inspektion eller tillsyn. En viss på t.ex. skedde vid 1971 års reform, då en del av länsförändring styrelsens förvaltningsrättskipande uppgifter flyttades över till de då nybildade länsdomstolarna. Det gällde i

40 Länsstyrelserna SOU 1981 75

princip skattemål, körkortsmål samt mål om administrativa frihetsberövanden (barnavårds- och nykterhetsvårdsmål). En stor del av vad som kan hänföras till förvaltningsrättskipning blev dock kvar hos länsstyrelsen. Således har länsstyrelsen behållit besvärsprövande uppgifter inom t.ex. byggnadsväsendet, hälsovårdsområdet, djurskyddsområdet, natur- och miljövårdsområdet, brandväsendet och begravningsväsendet. Härtill komer de mer eller mindre udda målgrupper, som inte direkt kan hänföras till något huvudområde. Inom flera t.ex. hälsovården områden, och byggnadsväsendet, innefattar länsstyrelsens uppgifter fortfarande såväl rättskipning som inspektions- och tillsynsfunktioner i förhållande till lokala myndigheter.

Den åtgärd i fråga om förvaltningsrättskipningen inom länsstyrelsen som i första hand diskuterades inför 1971 års reform var att ge ett ökat utrymme för lekmannamedverkan. Länsförvaltningsutredningen föreslog år 1967 att nämndemän skulle delta i länsstyrelsens avgöranden av rätts- och förvaltningsärenden. Ordförandeskapet skulle utövas av en högre länsstyrelsetjänsteman. I vissa ärenden, särskilt sådana om frihetsberövanden, skulle nämndens medverkan vara obligatorisk. I andra ärenden av rättslig natur skulle länsstyrelsen bestämma om nämndens deltagande. Som exempel nämndes bl.a. hälsovårdsärenden.

Den lösning, som valdes år 1971 för att tillgodose behovet av lekmannamedverkan i förvaltningsrättskipningen var som bekant att inrätta länsdomstolarna. Vid denna antidpunkt sågs det dock inte lämpligt att mer än ett relativt begränsat antal målgrupper handlades hos domstolarna. Dåvarande civilministern uttalade dock i prop. 1970:103 att efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen och organisationen hann byggas ut borde länsrätternas kompetensområde vidgas.

Länsberedningen förespråkade i sitt betänkande (SOU 1974:84)

Länsstyrelserna

Stat och kommun i samverkan att ytterligare delar av förvaltningsrättskipningen hos länsstyrelserna skulle ställas under lekmannamedverkan. Beredningen anförde b1.a.

Vi anser att det finns många fördelar med att lekmän deltar i förvaltningsrättskipningen. Alla möjligheter att öka detta deltagande bör därför tillvaratas. Om ett avgörande anmmmrpåendmswl-odihnepåenmmügwg Mrbwhr ten fattas enbart av tjänstemän, eventuellt efter samråd med experter - kommer nämligen en överläggning till stånd mellan flera personer som svarar för avgörandet. Vid en sådan överläggning kan de frågor som skall bedömas i målet bli allsidigt diskuterade och i förekommande fall kan skilda meningar prövas mot varandra. En kollegial handläggningsform kan alltså i och för sig anses ägnad att bidra till en mer allsidig belysning av målet. Härtill kommer att lekmännen tillför målet allmänna kunskaper och erfarenheter. Slutligen medför lekmannamedverkan en insyn och kontroll som är ägnad att förstärka den medborgerliga förankringen av förvaltningen.

Mot denna bakgrund ansåg beredningen att länsrätterna borde tillföras ytterligare målgrupper från länsstyrelserna.

5.3 Länsstyrelsens organisation

Länsstyrelsen leds av en styrelse som består av landshövdingen och fjorton av landstinget valda ledamöter.

Länsstyrelsen är i normalfallet organiserad på en planeringsavdelning och en skatteavdelning. Dessutom finns en allmän enhet och en administrativ enhet. Inom varje länsstyrelse finns också länspolischefens expedition. I det följande skall planeringsavdelningen och den allmänna enheten presenteras närmare.

Elêeçriagâeyáelaiagçn

Chef för planeringsavdelningen är ett länsråd. Planeringsavdelningens uppbyggnad präglas av att den skall medverka i länsstyrelsens huvuduppgift att åstadkomma en samordnad och målinriktad samhällsplanering. Inom avdelningen handläggs

Länsstyrelserna

därutöver en mängd löpande ärenden, t.ex. meddelande av dispenser och besvärsprövning. Vidare fullgörs olika tillsynsuppgifter och utredningar, t.ex. inom länsplaneringen. Planeringsavdelningen bedriver också en intensiv utåtriktad verksamhet i förhållande till bl.a. näringsliv och kommuner.

Avdelningen är organiserad på följande sex enheter: regionalekonomiska enheten, planenheten, lantmäterienheten, juridiska enheten, naturvårdsenheten och försvarsenheten.

Den regionalekonomiska enheten svarar för utredningar på det regionalekonomiska området samt bereder styrelsens ärenden om lokaliseringsstöd.

Planenheten svarar för den fysiska riksplaneringen. Inom enheten ligger ansvaret för beredningen av ärenden om bl.a. general- och regionalplaner samt stads- och byggnadsplaner. Det innebär bl.a. ett ansvar för plansamråd med byggnadsnämnderna.

Lantmäterienheten utgör fastighetsregistermyndighet och fastighetsbildningsmyndighet. Överlantmätaren avgör flertalet ärenden om fastighetsbildning, fastighetsvärdering och tomtindelning. Han är samtidigt chef för överlantmätannyndigheten, som är en regional myndighet under lantmäteriverket.

Utmärkande för den juridiska enheten är att den delsallmänt medverkar med juridisk bedömning och kontroll av lagligheten hos besluten inom avdelningen, dels självständigt handlägger ärenden. Enheten svarar för ett tjugotal ärendegrupper. Det rör sig bl.a. om besvärsärenden inom byggnads- och hälsovårdsområdena. I övrigt deltar enheten i ärenden enligt bl.a. naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen samt speciallagstiftningen inom kulturminnesvården.

Naturvårdsenheten handlägger frågor inom naturvårds-, vattenoch luftvårdsomrâdet.

Länsstyrelserna 43

Försvarsenheten har uppgifter som bl.a. berör clvilförsvaret, räddningstjänst, skyddsrum och anläggningar.

Inom planeringsavdelningen finns ett stabsorgan, planeringskansliet. Det förbereder styrelsens sammanträden och handhar Till dess uppgifter hör också samsekreterargöromålen. ordning och information.

Inom avdelningen finns också en länsveterinär och en länsantikvarie. Länsveterinären har uppgifter enligt vad som i olika författningar ankommer på länsstyrelsen i fråga om djurskydd och djursjukdomar, livsmedel och livsmedelhygien. Han är chef för länsveterinärorganisationen samtidigt som han är tjänsteman hos länsstyrelsen. Länsantikvarien ansvarar för frågor som rör fornminnes- och byggnadsminnesvård. Organisatoriskt knutna till planeringsavdelningen är priskontoret och hemkonsulenterna.

Mlmârjâlâuêahâzçr)

Fram till den 1 juli 1979 fanns en förvaltningsavdelning inom länsstyrelsen. Den var organiserad på en allmän enhet och en rättsenhet. Förvaltningsavdelningen hade två huvudtyper av uppgifter. Dels handlades inom den allmänna enheten en mängd olika allmänna förvaltningsärenden, dels fungerade de båda enheterna som kansli- och beredningsorgan åt länsdomstolarna.

Vid utbrytningen av länsdomstolarna upplöstes förvaltningsavdelningen. Kvar finns den allmänna enheten som organisatoriskt är direkt underställd landshövdingen.

Vid allmänna enheten handläggs en mängd förvaltningsärenden av skiftande karaktär. Här kan nämas bilregisterärenden, körkortsärenden, besvär över polisstyrelses beslut, ärenden ang. lotterier, handels- och föreningsregister, utlänningsärenden, medborgarskapsärenden, familjebidragsärenden,

44 Länsstyrelserna

socialhjälp och barnavård, ärenden om servering och detaljhandel m.m.

På den allmänna enheten fullgörs också länsstyrelsens uppgift som överexekutor. Denna uppgift komer att försvinna i samband med att den nya utsökningsbalken träder i kraft den 1 januari 1982. Vid samma tidpunkt överförs besvärsärendena i socialhjälpsmål till länsrätterna.

Från den l juli l98l lades en social funktion till allmänna enheten. På denna skall bl.a. ankomma att utföra länsstyrelsens tillsynsarbete rörande den nya socialtjänsten, att medverka i samhällsplaneringen, att sköta information och rådgivning samt att bistå länsrätten med sociala bedömningar. Handläggningen av de alkoholärenden som länsstyrelsen redan svarar för skall även hänföras till dessa enheter. Arbetet skall i första hand utföras av särskilda socialkonsulenter.

Utbrytningen av länsdomstolarna gav anledning att diskutera frågan om att samla den juridiska kompetensen iñom länsstyrelsen. Ett uppdrag som omfattade denna fråga gavs till den s.k. OPAL-utredningen. Utredningen, som också behandlade vissa frågor om planeringsavdelningen och den administrativa enheten, redovisade sina förslag i betänkandet (SOU 1979:58) Organisatoriska frågor inom länsstyrelserna. För att bl.a. stärka myndighetsutövningen på länsstyrelsen, samordna service åt allmänheten och förbättra möjligheterna att effektivt utnyttja länsstyrelsens juridiska kompetens ansåg utredningen att så många juridiska ärenden som möjligt borde samlas till en särskild organisatorisk enhet. Utredningen föreslog därför att den juridiska enheten och vad som återstod av den allmänna enheten skulle föras samman till en rättsavdelning. Dåvarande kommunministern anslöt sig i budgetpropositionen (prop. 1978/79 100 bil. 18) till utredningens förslag om en samlad rättsavdelning. Riksdagen avvisade dock förslaget (CU 1978/79:19, rskr 183).

Länsstyrelserna 45

I ett beslut den 10 april 1980 har regeringen gett länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON) i uppdrag att i samråd med representanter för länsstyrelserna utreda hur länsstyrelsernas behov av juridisk kompetens skall kunna tillgodoses inom de juridiska och allmänna enheterna.

5.4 Handläggningsformer m.m.

Länsstyrelsernas ärenden fördelas mellan avdelningarna och enheterna enligt en diarieplan, som beslutas av regeringen. Varje länsstyrelse beslutar en arbetsordning. Till ledning för utarbetande av arbetsordningen fastställer regeringen en normalarbetsordning.

I arbetsordningen anges för varje ärende hur och av vem det skall avgöras. Där anges också vilka enheter som svarar för beredningen och vilka enheter som på olika sätt deltar i handläggningen.

Eftersom länsstyrelsens arbetsfält spänner över ett stort antal sektorer förekommer flera olika typer av förvaltningsärenden. Som några huvudgrupper märks besvärsärenden, ansökningsärenden och anmälningsärenden. Handläggningen av ärendena styrs av ett flertal författningsbestämmelser. I länsstyrelseinstruktionen finns bestämmelser om bl.a. beslutförhet och föredragning. Ärendehandläggningen regleras också av allmänna verksstadgan (1965:600) och förvaltningslagen (1971:290), t.ex. i fråga om jäv, partsinsyn och kommunikation. Speciallagstiftningen har också stor betydelse för t.ex. byggnads- och hälsovårdsmålen.

Som tidigare nämnts leds länsstyrelsen av en styrelse. Av grundläggande betydelse är fördelningen av ärenden mellan styrelsen och tjänstemännen. Av 26 § länsstyrelseinstruktionen framgår att styrelsen i princip skall avgöra:

46 Länsstyrelserna

1. Viktigare samhällsplaneringsfrågor eller andra för länet betydelsefulla åtgärder, 2. viktigare författningsfrågor, DJ viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter, frågor om tillsättning av vissa tjänster,

\lO\(/1-S

anslagsfrågor m.m., disciplinfrågor m.m., andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen.

Ärenden som inte skall avgöras av styrelsen avgörs av den tjänsteman vid länsstyrelsen som anges i instruktion, arbetsordning eller enligt vad länsstyrelsen särskilt beslutar.

är att ärendena skall avgöras

Huvudprincipen efter föredrag-

ning. Denna fullgörs av en tjänsteman inför enhetschef eller avdelningschef. Landshövdingen kan alltid överta avgörandet av ett ärende. Det åligger varje enhetschef att föredra ett ärende av svårare beskaffenhet eller större omfattning, i vilket föredragningen annars skulle ha ankomit på en underställd tjänsteman.

I länsstyrelsens arbetsordning kan öppnas en möjlighet att avgöra ärenden utan föredragning, s.k. enmansärenden. Länsstyrelsen får inte utan medgivande av regeringen besluta att andra ärenden än som anges i normalarbetsordningen får avgöras som enmansärende.

Även om en enhet inte har till uppgift att bereda ett ären-

de kan den delta i avgörandet eller den slutliga handlägg-

ningen. Det innebär att vederbörande tjänsteman är skyldig att närvara vid ärendets föredragning eller ta del av handlingarna. Tjänstemannen skall också ge till känna sin mening om hur ärendet bör avgöras. Enligt 36 § länsstyrelseinstruktionen föreligger en skyldighet att anteckna skiljaktig mening som har framförts av den som har deltagit i den slutliga handläggningen.

Länsstyrelserna 47

Av arbetsordning skall framgå vilka enheter som, utöver beslutande och föredragande, skall delta när beslut fattas. Avvikelse från normalarbetsordningens föreskrifter i denna del får inte ske utan regeringens medgivande om det innebär att antalet deltagande begränsas.

Juridiska enheten fullgör, som tidigare nämnts, en juridiskt konsultativ verksamhet inom planeringsavdelningen. Det är därför vanligt att juridiska enheten enligt arbetsordningen skall delta i ärenden som skall avgöras inom andra enheter. Den deltar t.ex. i handläggningen av planfrågor, natur- och miljöskyddsfrågor och vägfrågor även om besluten formellt fattas inom en annan enhet eller på en annan nivå.

Juridiska enheten har också beslutsfattande uppgifter i vissa ärendegrupper. Det kan då förekomma att andra enheter enligt arbetsordningen skall delta i dessa ärenden. Det gäller t.ex. för planenheten i besvärsärenden i byggnadsmål, länsveterinären och naturvårdsenheten i hälsovårdsärenden samt för regionalekonomiska enheten i ärenden om yrkesmässig trafik.

Det förekommer alltså ett livligt samarbete över enhetsgränserna vid avgörandet av ärendena. Det är fråga om en nära samverkan mellan den juridiska expertisen och annan speciell sakkunskap. För ett besvärsärende som handläggs inom juridiska enheten kan följande ordning gälla.

När ärendet kommer in till länsstyrelsen granskas det till en början av den tjänsteman som är föredragande. Han har att bereda ärendet enligt föreskrifterna i bl.a. förvaltningslagen (ev. komplettering, remittering m.m.). Ofta remitteras ett besvärsärende till t.ex. den komunala beslutsinstansen med begäran om yttrande.

Härefter kan den interna handläggningen vidta. Det kan bli aktuellt att koppla in den särskilda sakkunskap som läns-

48 Länsstyrelserna sou 1931;75

styrelsen förfogar över. I ett byggnadsärende kopplas regelmässigt planenheten in och i ett hälsovårdsärende naturvårdsenheten eller länsveterinären. Kontakten mellan handläggare och de särskilda experterna kan gå till på olika sätt. Den kan vara antingen muntlig eller skriftlig eller bådadera. Experternas synpunkter dokumenteras ofta i en internpromcmoria som tillfogas akten. Anledningen härtill kan vara att i ärendet bedöns vara ofullständig och utredningen därför behöver kompletteras med ytterligare faktaunderlag. Inte sällan finns anledning att göra besiktningar på platsen. Den tid som går åt för den interna handläggningen varierar givetvis från fall till fall.

Det material som har tillförts ärendet genom expertutlåtanden kan behöva komuniceras med klaganden i ärendet i enlighet med 15 § förvaltningslagen. När ärendet slutligen avgörs ankommer det på föredraganden att upprätta ett förslag till beslut. Även på detta stadium skall experten kopplas in. Denne skall ju, om han deltar i ärendets handläggning, enligt arbetsordningen ge sin mening till känna om hur ärendet bör avgöras. Har han en avvikande mening skall han skriva sig skiljaktig.

6 LÃNSRÄTTERNA

6.1 Bakgrund

Fram till den l juli 1971 var de förvaltningsrättskipande uppgifterna inom länsstyrelsen i hög grad integrerade med handläggningen av andra ärenden. En särställning intog dock dömandet i skatteärenden som i allt väsentligt låg hos de i länsstyrelseorganisationen inbyggda prövningsnämnderna.

I de utredningar beträffande länsstyrelsernas organisation m.m. som gjordes under 1960-talet rådde enighet om att åtgärder borde vidtas för att förstärka förvaltningsrättskipningen. Däremot rådde något delade meningar i frågan om det räckte att göra förbättringar inom ramen för dåvarande organisation eller om uppgifterna helt borde brytas ut och förläggas till fristående organ. Vid 1971 års länsförvaltningsreform valdes lösningen med länsdomstolar som organisatoriskt knöts till länsstyrelsen. Vid den tidpunkten ansågs det inte finnas tillräckligt underlag för att pröva en fristående organisation. Det åberopades vidare att domstolarna i praktiken skulle få en oberoende och jävsfri ställning.

6.2 1979 års länsrättsreform

Frågan om en eventuell utbrytning av länsdomstolarna ur länsstyrelseorganisationen behandlades av riksdagen vid flera tillfällen under början och mitten av 70-talet. Uppdraget att utreda frågan gavs år 1977 till länsdomstolskommittén.

50 Länsrätterna

I delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna föreslog kommittén att de tre dåvarande länsdomstolarna skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas saman till en ny allmän förvaltningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. Till stöd för förslaget åberopades dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den dåvarande organisationen visade svagheter som inte kunde botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna.

I prop. 1977/78:17 om fristående länsdomstolar framhöll föredraganden bl.a. att det var både naturligt och angeläget att 1971 års reformer i fråga om förvaltningsrättskipningen fullföljdes genom att även den första instansen anpassades till de principer som gäller för domstolsväsendet i allmänhet.

Riksdagen fattade sitt principbeslut i maj 1978 (KU 1977/78 :47, rskr 308). Efter ett intensivt förberedelsearbete genomfördes reformen den 1 juli 1979.

Reformen innebar att de tre länsdomstolar som fanns i varje län bröts ut från länsstyrelserna och slogs samman till en domstol. Den nya domstolen fick namnet länsrätt. I administrativt hänseende samordnades de nya domstolarna med kammarrätterna och regeringsrätten med domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Länsrätterna fick genom reformen ställning som allmänna Bestämelserna förvaltningsdomstolar. om länsdomstolarnas kompetensområde, sammansättning, domförhet m.m. arbetades sålunda in i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (omtryckt 1979:165).

Kamarrätterna fick, liksom hovrätterna i förhållande till tingsrätterna, vissa administrativa uppgifter med avseende på länsrätterna. Kamarrätterna fastställer sålunda arbets-

ordning för länsrätterna. Vidare delar kammarrätterna in

domarna i länsrätterna till tjänstgöring. De tre största länsrätterna fastställer nuera själva sina arbetsordningar

Länsrätterna 51

och de delar också själva in domarna till tjänstgöring.

6.3 Länsrätternas organisation och personal

De mål som kommer in till länsrätterna fördelas på rotlar i samband med att de registreras. Enligt uttalanden i förarbetena till länsrättsreformen bör rotlarna vara blandade skattemåls- och förvaltningsmålsrotlar.

Domargöromålen fullgörs i princip av domare som har ordinarie tjänst i länsrätt (lagman och rådmän). För vikariats-, förstärknings- och utbildningsändamâl finns icke ordinarie domare. Berednings- och föredragningsuppgifter handhas även av personal som inte behöver ha juridisk utbildning. Personalen inom länsrätternas kanslier svarar bl.a. för målregistrering, skriftväxling, expediering samt arkivläggning.

Domarkarriären i den nya organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna har byggts upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Det innebär att tjänstgöringen skall växla mellan de olika instanserna. Den grundläggande domarutbildningen äger rum i kammarrätt. Ordinarie domare skall ha tjänstgjort som icke ordinarie domare i både länsrätt och kammarrätt. I regel skall han också ha tjänstgjort som föredragande i regeringsrätten.

Inom länsrätterna fanns under budgetåret 1980/81 en fast organisation med 971 tjänster, varav 156 domare, 415 tjänstemän med berednings- och föredragandeuppgifter samt 400 övriga tjänstemän. Till detta kom ett hundratal personer som förstärkningsorganisation och för balansavarbetning.

6.4 Målområdet

Länsrätterna övertog den 1 juli 1979 målområdet hos de tidigare länsskatterätterna, fastighetstaxeringsrätterna och länsrätterna.

52 Länsrätterna

Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar prövar länsrätt:

l. mål enligt skatte-, taxerings-, och folkbokuppbördsföringsförfattningarna i den utsträckning som är föreskrivet i dessa författningar.

2. mål enligt barnavårdslagen (l960:97), (1954:579) lagen om nykterhetsvård, utlänningslagen (1980:376), smittskyddslagen (1968:231), lagen 1970:375 om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling och körkortslagen (1977:477) i den utsträckning som är föreskrivet i dessa lagar samt mål enligt 21 kap. föräldrabalken.

Skattemålen utgör den helt dominerande målgruppen för länsrätterna. Av ca 165.000 mål som totalt kom in till länsrätterna under kalenderåret 1980 kunde i runda tal 119.000 mål hänföras till skatteområdet. Under samma tidsperiod kom det in ca 42.000 körkortsmål, som därmed utgör den näst största gruppen av ärenden. Återstående 4.000 inkomna mål kunde fördelas på mål angående barnavårdslagen (2.l7l), nykterhetsvårdslagen (l.352), 21 kap. föräldrabalken (462), utlänningslagen (59) samt annan lagstiftning (114).

Ärendena enligt barnavårdslagen kommer att?fr.0.m. den lvjanuari 1982 ersättas med mål enligt lagen om vård av unga (LVU) och nykterhetsvårdsmålen, enligt förslag i prop. 1981/82:8, med mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Då tillförs länsrätterna även en ny målgrupp, nämligen mål enligt socialtjänstlagen. Det gäller främst besvär över socialnämnds beslut i fråga om rätt till bistånd. Ett utredningsförslag föreligger om att flytta målen enligt 21 kap. föräldrabalken till tingsrätt.

sou 1981: 75 Länsrättema 53

6.5 Måls handläggning m.m.

Det processuella förfarandet i länsrätterna regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är förfarandet skriftligt. Muntlig förhandling beträffande viss fråga får dock ingå i handläggningen om det kan antas vara till fördel för utredningen. Om en enskild part begär muntlig förhandling skall sådan förhandling hållas om den inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Vissa speciallagar innehåller särbestämelser om muntlig förhandling.

Länsrätten har ett grundläggande utredningsansvar för sina ärenden. I 8 § förvaltningsprocesslagen sägs att rätten skall se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt 24 § får rätten inhämta yttrande över en fråga som kräver särskild sakkunskap. Närmare regler om målens handläggning finns i förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion (omtryckt 1980:1026). Mål eller i nål uppkommen fråga avgörs efter föredragning om nämndemän deltar i avgörandet. Föredragning fullgörs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande. I 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar regleras vilka ärenden som får avgöras som enmansmål. En lagfaren domare kan sålunda ensam besluta om t.ex. åtgärder som endast avser måls beredande samt sköta vissa förhör med vittne eller sakkunnig. Länsrätt är vidare domför med en lagfaren domare vid avgörande av vissa i 18 § uppräknade mål, b1.a. mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 1.000 kr.

Enligt 18 § länsrättsinstruktionen skall ett mål avgöras så snart det kan ske. Av länsrätternas arbetsordningar skall framgå vilka mål som är förtursmål.

54 Länsrätterna

6.6 Målutveckling hos länsrätterna Följande utveckling har skett i fråga om antalet inneliggande oavgjorda mål i länsrätterna från tiden för beslut om utbrytning och framåt.

1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 Inkomna 224 000 213 000 173 500 162 000 Avgjorda 193 000 186 000 143 000 199 000 Utgående balans 213 000 242 000 262 500 224 500

7 ALLMÄNNA ÖVERVÃGANDEN OM INSTANSORDNINGEN

7.1 Inledning

Länsdomstolskommittén har fått i uppdrag att överväga vilka målgrupper hos länsstyrelsen som lämpligen bör föras över till länsrätt. Kommittén har därvid givetvis att söka vägledning i de principer för uppgiftsfördelningen mellan myndigheter och domstolar som lades fast år 1971. Det årets reformer markerar en brytning med tidigare syn på förvaltningsrättskipning. Rättskipningen borde i huvudsak ske vid förvaltningsdomstolar. Det faktum att vissa målgrupper har tillförts kammarrätterna och regeringsrätten talar alltså för att de bör handläggas av en förvaltningsdomstol redan i första besvärsinstans. Kommittén vill dock framhålla att de principer som lades fast år 1971 inte utan vidare kan åberopas till stöd för en ändrad instansordning på regional nivå. Det helt väsentliga är karaktären hos varje enskild målgrupp. Utgångspunkten för en fördelning av mål mellan länsstyrelse och länsrätt bör alltså enligt kommittén vara vad de olika målgrupperna i sig kräver i fråga om t.ex. lämpliga handläggningsformer och samansättning hos prövningsinstanserna. Komittén har därför funnit det angeläget att i en jämförelse mellan länsstyrelserna och länsrätterna analysera kriterierna för en lämplig uppgiftsfördelning mellan de båda prövningsinstanserna för att därefter tillämpa dessa kriterier på de olika målgrupper som kan övervägas.

Utgångspunkten för kommitténs bedömning är att länsstyrelserna sedan lång tid har haft viktiga uppgifter när det gäller förvaltningsrättskipningen. På en mängd samhälls-

56 Allmänna överväganden ...

områden, med vilka länsstyrelserna har att ta befattning, har de kunnat skaffa sig en bred kompetens, något som har varit av stort värde för fullgörandet av de rättskipande uppgifterna. Inte minst har detta gällt när länsstyrelsen har haft att som första besvärsinstans beslut som överpröva har meddelats av kommunala nämnder, t.ex. sociala nämnder, byggnadsnämnder och hälsovårdsnämnder. Denna historiskt betingade uppgift för länsstyrelserna att handha förvaltningsrättskipningen på olika områden är självfallet av stor betydelse vid kommitténs överväganden.

Nbt det sagda måste manenligt kommitténs mening ställa de viktiga förändringar som har genomförts under främst 1970talet. Länsstyrelserna har till stor del fått en ändrad karaktär genom 1971 års länsförvaltningsreform. Det framåtsyftande planerande arbetet har skjutits i förgrunden. Viktiga reformer har också genomförts i fråga om förvaltningsrättskipningen. Kommittén fäster särskilt avseende vid att dess förslag om fristående länsdomstolar har genomförts den l juli 1979. Därmed markerade statsmakterna att satsningarna på förvaltningsrättskipningens område också skulle gälla den regionala nivån. Det har därmed skapats goda förutsättningar för en förvaltningsprocess på länsnivå, som tillgodoser nödvändiga rättssäkerhetskrav och som skapar bästa möjliga för-

troende hos allmänheten. Möjligheterna att förskjuta tyngd-

punkten i besvärsprocessen nedåt i instanserna har därmed också ökat. Komittén anser att detta är viktigt inte bara av samhällsekonomiska skäl. Det är nämligen kommitenligt téns mening en angelägenhet av största att tvister betydelse som uppkommer mellan enskilda personer och det allmänna och som har sitt ursprung i lokala förhållanden till huvudsaklig del kan lösas vid handläggningen på regional nivå.

Kommitténs uppdrag bör ses mot den nu i korthet bakgivna grunden. Det gäller alltså att finna former för en uppgiftsfördelning så att länsstyrelserna och länsrätterna kan nyttjas för de uppgifter som de är bäst lämpade för.

Allmänna överväganden ... 57

7.2 Principiella motiv för en ändrad instansordning

De målgrupper som kommittén har att undersöka har en hel del gemensamt. Huvudsakligen rör det sig om besvär över beslut, som i första instans har fattats av en kommunal nämnd. Målgrupperna tillhör vad som brukar benämnas den specialreglerade kommunala förvaltningen. Staten har genom speciallagstiftningen velat åstadkomma en reglering så att samhälleliga intressen på olika områden blir tillgodosedda. Kommunerna har ålagts att handha uppgifterna. Staten har dock tillförsäkrat sig ett inflytande över utvecklingen bl.a. genom att lägga tillsynsuppgiften över handhavandet på statliga organ. Därvid har länsstyrelserna regelmässigt valts för att utöva den regionala tillsynen. Mot de samhälleliga intressena som framträder på de olika områdena får ofta ställas viktiga enskilda intressen, som kan innebära att stora personliga eller ekonomiska värden står på spel. Det gäller alltså att i besvärsprövningen komma fram till en rimlig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Härför krävs ofta, förutom den juridiska kompetensen, tillgång på annan sakkunskap. Överhuvudtaget är det viktigt att få till stånd den allsidiga bedömning av målen som krävs i varje enskilt fall.

Det gäller att med denna karaktärsbeskrivning som grund finna en lämplig besvärsinstans för målens avgörande. Följande principiella synpunkter gör sig därvid enligt kommitténs mening gällande.

Inslaget av rättsfrågor är regelmässigt stort i de ärendegrupper som kommittén har att undersöka. Detta utgör ett starkt incitament till att besvärsprövningen bör ligga hos förvaltningsdomstolar. Kommittén vill framhålla att det i och för sig inte får vara ett självändamål att hänföra ärenden med inslag av rättsfrågor till domstolsprövning. Men principen att sådana tvister mellan enskilda medborgare och det allmänna som rör frågor av rättslig karaktär bör bedömas

S8 Allmänna överväganden ...

av förvaltningsdomstolar bör inte eftersättas utan starka skäl.

En princip som i flera fall har bragts till klara uttryck under senare tid innebär att rättskipande uppgifter bör skiljas från förvaltande uppgifter, särskilt sådana som innebär tillsyn. Kommittén kan bl.a. erinra om att detta var ett bärande motiv för att bryta ut besvärsprövningen i socialförsäkringsärenden från riksförsäkringsverket. Den dubbla uppgiften att samtidigt som tillsynsmyndighet företräda det allmännas intressen och att som besvärsmyndighet avväga den enskildes intressen mot det allmännas ansågs kunna skapa misstro hos allmänheten till myndigheterna. Dubbelställningen kan alltså lätt missuppfattas av allmänheten, som kan ha svårt att frigöra sig från misstanken att en myndighet med en sådan dubbelställning inte granskar ett besvärsärende objektivt. Det ställs också höga krav på de tjänstemän som skall fullgöra de dubbla uppgifterna.

Länsstyrelsen har viktiga ledande och samordnande uppgifter i länet. Det är till stor del en fråga om att föra ut statsmakternas intentioner på olika samhällsområden till en praktisk verklighet. Inom flera områden, som länsstyrelsen har att ta befattning med, innefattar länsstyrelsens uppgifter såväl rättskipning som tillsyn i förhållande till myndigheter. Enligt 5 § länsstyrelseinstruktionen skall således länsstyrelsen inom sitt verksamhetsområde övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger statlig myndighet, kommun, landstingskommun eller enskild blir behörigen fullgjort. Härutöver föreskrivs en tillsynsskyldighet i olika specialförfattningar. Ofta är tillsynsuppgifterna förenade med befogenheter att ingripa med vitesföreläggande för att koma till rätta med missförhållanden.

Det reella innehållet i länsstyrelsernas tillsyn har förändrats under senare tid, särskilt i förhållande till kommunala myndigheter. Tidigare var tillsynen till huvudsaklig del

SJJ 1981:75 Allmänna överväganden ... 59

inriktad och inspektion. I takt med att kommunerpå kontroll na har skaffat sig en egen sakkunskap och fått bättre resurser att fullgöra sina åligganden på olika speciallagsreglerade områden har tillsynen alltmera fått karaktären av samråd och ömsesidigt erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna ställer sina experter till kommunernas förfogande i olika avseenden och kommunerna delger länsstyrelserna viktiga erfarenheter från den praktiska handläggningen. Enligt kommitténs mening inte detta den principiella inställningen till hur påverkar förhållandet bör vara mellan tillsynsuppgifter och besvärs- Tvärtom är det med denna form av samverprövande uppgifter. kan mellan på regional och lokal nivå än mer anmyndigheter geläget att besvärsprövningen ligger hos ett fristående organ. Det ligger ett starkt rättssäkerhetsintresse i att undvika misstanke om att besvärsinstansen inte handlar fullt varje Kommittén vill samtidigt betona att den inte ifråopartiskt. gasätter den enskilde tjänstemannens vilja att handla opartiskt vid besvärsprövningen. De kritiska synpunkterna riktas endast mot dubbelrollen som sådan.

Från den enskilde medborgarens synpunkt är det värdefullt att få till stånd en ökad insyn i beslutsfattandet. Detta kan ske förtroendevalda lekmän ges möjlighet att delta i genom att besluten. En sådan ordning är ägnad att stärka allmänhetens förtroende för hur de rättskipande uppgifterna fullgörs. Ett viktigt motiv för 1971 års länsförvaltningsrefonn för att särskilja en viss förvaltningsrättskipning från annan verksamhet var just att ge möjlighet till en sådan lekmannamedverkan. Nämndeman knöts alltså till länsdomstolarna. Det ansågs allmänt värdefullt med medverkan av nämndemän i sådana ärenden där enskilda intressen står mot allmänna intressen. Värdet ligger närmast i att domstolen får del av de allmänna kunskaper och erfarenheter som nämndemännen besitter.

Kommittén vill erinra om att det redan år 1971 ifrågasattes om inte en större del av länsstyrelsernas förvaltningsrättskipning än vad som då beslöts borde omfattas av lekmannamed-

60 Allmänna överväganden ...

verkan. Även länsberedningen tryckte år 1974 på behovet av nämndemän vid avgörandet av ytterligare målgrupper. Kommittén ansluter sig också för egen del till kraven på att en större del av den regionala förvaltningsrättskipningen sker under medverkan av lekmän. I dag avgörs besvärsärenden hos länsstyrelsen regelmässigt i form av beslut av en tjänsteman efter föredragning av en annan tjänsteman. Det står i överensstämmelse med svensk förvaltningsrättstradition och kommittén har i och för sig inte fog för att ur rättssäkerhetssynpunkt ifrågasätta hur beslutsfattandet i dag fullgörs. Kommittén kan dock inte bortse från att en medverkan av nämndemän generellt skulle ge avgörandena större tyngd och skapa större förtroende för dessa hos parter och allmänhet. Detta talar alltså för att en större del av förvaltningsrättskipningen på regional nivå bör förläggas till domstolar.

Processordningen hos förvaltningsdomstolarna ger bättre möjligheter till muntligt förfarande, bevisdokumentation och offentlig omedelbarhet än vad förvaltningsmyndigheterna kan erbjuda. Domstolarna har också i den praktiska tillämpningen visat sig hantera dessa processuella medel på ett sätt som har kunnat bevara den smidighet som bör känneteckna förvaltningsprocessen. Förfarandet har inte blivit tyngre än vad rättssäkerheten kräver. Kommittén fäster vid sina överväganden om olika målgruppers fördelning mellan länsstyrelse och länsrätt stor vikt vid möjligheterna att ta tillvara den processordning som länsrätterna kan erbjuda.

Ett gemensamt drag hos flertalet av de ärendegrupper som ligger inom området för länsstyrelsernas förvaltningsrättskipning är att det krävs såväl en juridisk insikt som annan sakkunskap för att lösa uppkomna frågor. Arbetet präglas av en samverkan mellan jurister och personal med sådan sakkunskap. Det formella beslutsfattandet ligger hos juristen. Personal från länsstyrelsens olika sakenheter deltar ofta dels under utredningsstadiet genom att avge expertutlåtanden, dels vid själva beslutsfattandet där experten har en

Allmänna överväganden ... 61

formell möjlighet att reservera sig mot beslutet. Detta är en samverkansform mellan sakkunniga på skilda områden och beslutsfattaren som skiljer sig från den normala handläggningen inom domstolsväsendet. Domstolen gör alltid en bedömning av om det finns ett behov av särskild sakkunskap. Om sådan anlitas, vilket kan behövas vid bedömning av t.ex. lämplighetsfrågor, vägs synpunkterna däri in i det slutliga ställningstagandet.

Det hävdas ibland att den beskrivna formen av samverkan mellan expert och jurist är till fördel i förvaltningsrättskipningen. Kommittén ser emellertid också påtagliga svagheter med en sådan handläggningsordning. Det kan t.ex. för en enskild part te sig stötande att i ett ärende få del av expertens framläggande allmännas inställning under ut-

av\det

redningsstadiet och sedan få möta samma expert som deltagande i beslutet. Objektiviteten hos beslutsinstansen kan härigenom lätt sättas i fråga. Detta gäller inte minst om den enskilde parten har anlitat en egen expert, som har en annan uppfattning än länsstyrelsens expert. Det framstår överhuvudtaget som svårt för den beslutande tjänstemannen att i en teknisk fråga hävda en annan mening än den som inom samma myndighet är expert på just den typen av tekniska frågor.

Kommittén har vidare erfarit att det skiftar mellan olika länsstyrelser i fråga om hur formell den interna beredningen av ett ärende är. Ibland dokumenteras expertens-synpunkter i en promemoria, ibland tas endast en muntlig kontakt mellan

experten och juristen. Det kan givetvis variera alltefter

ärendets beskaffenhet. Komittén erinrar om att det ligger ett starkt rättssäkerhetsintresse i att en enskild part får del av det utredningsmaterial som tillförs ett ärende. Enligt komittêns mening är en god garanti för detta att experten intar en fullt fristående ställning till beslutsinstansen. Denna fråga är enligt kommittén av principiell betydelse i övervägandena om en reformerad instansordning på regional nivå. Man bör ställa sig frågan hur man på

62 Allmänna överväganden ...

bästa sätt får till stånd en objektiv utredning och, inte minst, hur denna på bästa sätt förs in i processen redan i första instans. Komittên har för avsikt att återkomma till detta i samband med övervägandena om ett tvåpartsförfarande.

finner kommittén att starka principiella Sammanfattningsvis skäl talar för att i ökad utsträckning organisera förvaltningsrättskipningen på regional nivå i domstolsform. En reform i den riktningen skulle tillgodose allmänna rättssäkerhetskrav som komnittên finner angelägna från den enskilde medborgarens synpunkt. Av de redovisade motiven fäster kommittén särskild vikt vid möjligheten att få till stånd en rationell fördelning mellan beslutande och utredande funktioner. Länsrätten är genom sina handläggningsformer och överhuvudtaget sin ställning som domstol direkt inriktad på rättskipande uppgifter. Länsstyrelsen å andra sidan har genom sin ställning i länet som tillsynsmyndighet och med sin tillgång till kvalificerad expertis utmärkta möjligheter att

fullgöra bevakande och utredande uppgifter på olika sakom-

råden.

8 NÄRMARE OM VISSA MÅLGRUPPER

8.1 Inledning

Kommittén har i föregående kapitel redovisat en rad principiella skäl som talar för att en större del av förvaltningsrättskipningen på regional nivå förläggs till länsrätterna. Dessa motiv bör enligt komittêns mening utgöra de allmänna riktlinjer efter vilka man bör pröva frågan om fördelningen av olika mellan länsstyrelse och länsrätt. Vid målgrupper avgränsningen av vilka målgrupper som i första hand bör tas prövning har komittên enligt sina direktiv att upp till inrikta sig på sådana grupper som f.n. handläggs på juridiska enheten inom planeringsavdelningen eller på allmänna enheten och där talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätt.

Komittên har med ledning av diarieplan och normalarbetsord-

ning för länsstyrelserna gått igenom vilka målgrupper som med utgångspunkt i direktiven överhuvudtaget kan komma i fråga för en överflyttning till länsrätt. Dessa mål har sammanställts Målen kan delas i bilaga 1 till betänkandet. in i två huvudgrupper. Till den första gruppen hör sådana mål där ämnesområdet som sådant hör till regeringsrättens och kammarrätternas kompetensområde, t.ex. hälsovårdsmål och djurskyddsmål. Sedan finns det en grupp av mål, där vissa enskilda visserligen överklagas till förvaltfrågor ningsdomstol, men där ämnesområdet som sådant hör till regeringens kompetensområde. Det gäller t.ex. vissa ärenden på natur- och miljövårdsområdena.

64 Nännare om vissa målgrupper sou 19g1 75

Kommittén har funnit det mest angeläget att i första hand inrikta sig på ärenden inom de större ämnesområden som hör till regeringsrättens och kammarrätternas kompetensområde. Kommittén har däremot inte till särskild prövning tagit upp alla de målgrupper som teoretiskt berörs av utredningsuppdraget. Komittén har t.ex. inte berört allmänna enhetens målområde. överväganden om en ändrad instansordning i de målgrupper som kommittén inte tar upp till behandling i förevarande sammanhang bör i stället kunna tas upp till prövning i samband med att olika sakområden utreds. Därvid synes prövningen kunna ske mot bakgrund av de allmänna riktlinjer som har lagts fast i detta betänkande.

Kommittén komer i det följande att överväga instansordningen i hälsovårdsmål, djurskyddsmål, byggnadsmål, brandmål och vapenmål. För var och en av dessa målgrupper ges inledningsvis en redogörelse för berörd lagstiftning.

8.2 Hälsovårdsmål

8.2.1 Allmänt

Det finns ett flertal lagar och förordningar som reglerar vad som brukar kallas den allmänna hälsovården.

De centrala bestämelserna finns i hälsovårdsstadgan (1958: 663). Också andra författningar har i första hand till syfte att skydda människans hälsa. Hit hör smittskyddslagen (1968: 231) och livsmedelslagen (1971:511). Andra författningar har därutöver ett vidare syfte, nämligen att också skydda naturmiljön, t.ex. miljöskyddslagen (l969:387, omtryckt 1972:782), lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor och renhållningslagen (1979:596).

Det ankommer på kommunerna att ta hand om den allmänna hälsovården. För att sköta denna uppgift finns en hälsovårdsnämnd i varje kommun. Det åligger nämnden särskilt att ägna upp-

sou 1931 75 Nännare om vissa målgrupper 65

märksamhet åt den allmänna utvecklingen inom kommunen i hälsovårdshänseende, att verka för en förbättrad hälsovård, att samarbeta med berörda myndigheter, att ge allmänheten råd och upplysningar samt att övervaka efterlevnaden av föreskrifterna om den allmänna hälsovården.

Staten har tillförsäkrat sig ett inflytande över utvecklingen inom den allmänna hälsovården dels genom den tillsynsuppgift som åvilar olika organ, dels genom att besvär över hälsovårdsnämndens beslut i enskilda fall prövas av myndigheter och domstolar.

Inom varje län har länsstyrelsen uppsikt över den allmänna hälsovården och skall därvid se till att åtgärder vidtas för att undanröja eventuella missförhållanden.

En hälsovårdsnämnds beslut enligt författningarna på hälsovårdens område överklagas till länsstyrelsen. Målen kan därefter i regel fullföljas till kammarrätt.

8.2.2 Författningar som reglerar den allmänna hälsovården

Som har nämnts tidigare finns det flera författningar som reglerar den allmänna hälsovården. I det följande skall de kortfattat beskrivas.

5§l§9Y§I§§§Eê§8êB_Ãlâêåiééål

Den nu gällande hälsovårdsstadgan trädde i kraft den 1 januari 1960.

I särskilda kapitel i stadgan finns bestämmelser om bostäder, om samlingslokaler, hotell och pensionat, om anläggningar för bad och hygienisk behandling, om Vattenförsörjning och vattenundersökning, om åtgärder mot vattenförörening, luftförorening, buller och andra sådana störningar, om klosetter och urinoarer, om renhållning, om åtgärder mot ohyra, råttor

66 Närmare om vissa målgrupper

och möss, om hållande av djur, om anläggning för industri, hantverk och annan näring samt för upplag för varor och avfall.

Grundläggande för tillämpningen av bestämmelserna i dessa olika kapitel är begreppet sanitär olägenhet. Det stadgas alltså att olika anordningar skall vara så utförda, underhållas eller skötas så att sanitär olägenhet inte uppstår.

Sanitär olägenhet är en juridisk term som skall täcka och kunna medge ingripanden under skiftande förhållanden. I hälsovårdsstadgan finns inte någon definition av begreppet. I förarbetena till stadgan (SOU 1953:31 s. 72 prop. B 46/1958 s. 133) framhålls att begreppet omfattar alla yttre faktorer som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd. Olägenheten behöver inte ha medfört direkta hälsorisker. Var toleransgränsen skall dras har ansetts vara en fråga som får prövas från fall till fall. Genom att förutsättningen för hälsovårdsnämndens ingripande har formulerats så allmänt som genom uttrycket sanitär olägenhet har hälsovårdsnämnden fått stora möjligheter att anpassa tillämpningen till bl.a. samhällsutvecklingen.

Begreppet sanitär olägenhet har fått sin närmare innebörd klarlagd genom rättstillämpningen. Dels har olika faktorer som ansetts kunna orsaka sanitär olägenhet lagts fast, dels har en bedömning skett av hur intensiv en menlig inverkan bör vara för att sanitär olägenhet skall anses föreligga. Till ledning för bedömingen av om en åtgärd e.d. skall anses som en sanitär olägenhet har normer och riktlinjer utfärdats. Socialstyrelsen och tidigare medicinalstyrelsen har gett ut meddelanden, råd och anvisningar m.m. på skilda områden. Som exempel kan nämnas sanitära krav på våra bostäder (l966:lO9), sanitära krav på friluftsbad (196812), åtgärder mot råttor och möss (l97l:22) samt buller från byggplatser (l975:50).

sou 1931 75 Närmare om vissa målgrupper 67

En bestämelse av särskilt intresse finns i 38 § hälsovårdsstadgan. Där sägs att hälsovårdsnämnden skall se till att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. Bestämelsen fick sin nuvarande utformning år 1969 i samband med tillkomsten av miljöskyddslagen. Det kan observeras att begreppet sanitär olägenhet inte omnämns i paragrafen. Den kan därför anses omfatta även andra olägenheter, närmast de olägenhetsbegrepp som finns i miljöskyddslagen.

Hälsovårdsnämnden får meddela de föreskrifter som behövs för att förebygga eller undanröja Sanitär olägenhet. Nämnderna har olika befogenheter när det gäller att komma till rätta med missförhållanden. Enligt 7l § hälsovårdsstadgan får

nämnden antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaning

och skäligt anstånd meddela förelägganden eller förbud. ,Åtgärderna kan förenas med vite.

Hälsovårdsnämndens beslut enligt hälsovârdsstadgan kan avse bl.a.

- att inom viss tid vidta för undanföreläggande åtgärder röjande av bristfällighet hos byggnad eller annan egendom, - förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål, intill dess förekommande bristfällighet har undanröjts, - förbud mot att lägenhet bebos av mer än ett visst antal personer eller av minderårig eller under viss årstid, - förbud mot bad utomhus på viss plats, - förbud mot att använda klosett eller avloppsledning, urinoar, - förbud mot att hålla djur.

Länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och första besvärs-

68 Närmare om vissa målgrupper sou 1931 75

instans i ärenden hälsovârdsstadgan. Flertalet ärenenligt den kommer under efter besvär. Det länsstyrelsens prövning förekommer emellertid också att hälsovårdsfrågor tas upp av direkt av en enskild person. Länslänsstyrelsen på begäran att besluta i hälsovårdsstyrelsen har nämligen befogenhet ärenden även om dessa inte dessförinnan har prövats av hälsovårdsnämnden. Denna befogenhet anses grunda sig på 3 § som anger att länsstyrelsen, då kännehälsovårdsstadgan dom erhålles om missförhållande i hälsovårdshänseende, skall tillse att vidtas till undanröjande därav. tjänliga åtgärder

Hälsovårdsstadgeutredningen har i betänkandet (SOU 1978:44) Kommunalt lämnat ett förslag till en ny hälsohälsoskydd skyddslag.

om hälso- och miljöfarliga varor Lagen (1973:329)

om hälso- och miljöfarliga varor infördes fr.o.m. Genom lagen över varor som den 1 juli 1973 en skärpt produktkontroll med hänsyn till sina kemiska eller fysikalisk-kemiska egenoch hantering kan befaras medföra skada på människor skaper eller av bl.a. art är av i miljön. Frågor allmänhygienisk vid av kemiska varors hälso- och stor betydelse bedömningen bl.a. en allmän aktsamhetsmiljöfarlighet. Lagen innehåller regel.

som kompletterar bestäm- I en kungörelse (1973:334), lagens finns om bl.a. och vådliga ämnen, bemelser, regler gifter framför kämpningsmedel, PCB och kadmiu. Reglerna gäller hur sådana änen får hanteras. Med hantering avses i allt detta sammanhang bl.a. tillverkning, förvaring, transport, användning och saluförande.

är förutom berörda centrala verk (sta- Tillsynsmyndigheter tens naturvårdsverk m.fl.) länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Länsstyrelsen är också tillståndsmyndighet.

SOU 1981575 Nännare om vissa 69 målgrupper

Hälsovårdsnämnden får, liksom övriga tillsynsmyndigheter, meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lalagen gen skall efterlevas. Hälsovårdsnämndens beslut överklagas till länsstyrelsen.

111ili§§1_X§£1§l§8§T_1-£l9§?£§§Z;_9‘L‘ElXE15E_l9ZZiZ§Zl

Miljöskyddslagen kan knappast i första hand sägas tillhöra området för den allmänna hälsovården. Den har dock några beröringspunkter med hälsovårdsstadgan, varför det är motiverat att kortfattat beröra den i detta sammanhang.

Miljöskyddslagen syftar till att så långt det är praktiskt och ekonomiskt möjligt förebygga vattenförorening, luftförorening, buller och andra störningar. Den 1 juli 1981 genomfördes vissa ändringar i lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder.

Förutsättningarna för att man skall få driva verksamhet eller vidta åtgärd som faller under miljöskyddslagen antillåtlighetsregler. I dessa slås b1.a. fast ges i vissa att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta inoch olägenhet utan att kostnaden blir oskälig. I fråtrång ga om olika slag av miljöfarlig verksamhet har det införts en förprövningsplikt. Förprövningen sker hos koncessionsnämnden för miljöskydd och från den 1 juli 1981 hos länsstyrelserna.

Tillsyn enligt miljöskyddslagen utövas av naturvårdsverket och länsstyrelserna. Mot en tillståndsgiven verksamhet kan länsstyrelsen ingripa med föreskrifter.

Från den 1 juli 1981 kan länsstyrelsen efter åtagande av en kommun låta hälsovårdsnämnden ta över ansvaret för den tillsynen av vissa slag av miljöfarlig verksamhet. löpande

70 Nänmare om vissa målgrupper

Nämnden kan på så sätt få möjlighet att direkt ingripa mot miljöfarlig verksamhet.

Yŧ§ê_8I§L1§§§êS9iBg§PI9§l§E1

Vissa gränsdragningsproblem kan förekomma i fråga om hälsovårdsnämmds befogenhet enligt 38 § hälsovårdsstadgan och länsstyrelsens befogenhet enligt 40 § miljöskyddslagen.

Enligt 38 § hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnden se till att åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar inom kommunen. I 40 § miljöskyddslagen ges en tillsynsmyndighet möjlighet att meddela föreläggande om bl.a. de förbud som är

nödvändiga för att lagens bestämelser skall efterlevas.

För att motverka miljöstörningar kan hälsovårdsnämnden i dag alltså antingen själv vidta åtgärder och meddela föreskrifter med stöd av hälsovårdsstadgan eller anmäla ärendet till länsstyrelsen för prövning enligt miljöskyddslagen. Den enskilde kan i motsvarande fall vända till hälsosig antingen vårdsnämnden eller länsstyrelsen.

Länsstyrelsen kan således behandla ett visst ärende antingen som hälsovårdsärende eller miljöskyddsärende. I praktiken väljs ofta hälsovårdsstadgan om en renodlad sanitär olägenhet påstås föreligga liksom om frågan gäller en utpräglad grannetvist. Däremot brukar miljöskyddslagen användas om olägenheterna kan drabba ett flertal personer eller aktualiserar åtgärder av mera långsiktigt slag.

Det finns också gränsdragningsproblem mellan hälsovårdsstadgan och lagen om hälso- och miljöfarliga varor. Som ett exemel när båda lagarna är tillämpliga kan nämnas ingripanden mot besprutning av banvallar m.m.

Nännare om vissa målgrupper

Benhålln19g§lêg99_Ll9Z93§9§l

Den l januari 1980 trädde en ny renhållningslag i kraft. Den ersatte lagen (l965:S4) om kommunala renhållningsavgifter och komunala renhållningslagen (1970:892). Den nya lagen har karaktär av ramlagstiftning. I förarbetena uttalades att bestämmelserna ger kommunerna stor frihet att med beaktande av allmänna och enskilda intressen utforma renhållningen på det sätt som de finner lämpligt med hänsyn till lokala förhållanden (prop. 1978/792205 s. 15).

Lagen innehåller en allmän aktsamhetsregel. Enligt 3 § skall avfall hanteras på sådant sätt att det inte uppkomer olägenhet från hälso- och miljövårdssynpunkt.

Det s.k. kommunala renhållningsmonopolet består i den nya lagstiftningen. Enligt 4 § skall således kommunerna ansvara för att hushållsavfall forslas bort i den utsträckning som behövs för att tillgodose såväl allmänna hälso- och miljövårdskrav som enskilda intressen. När kommunerna planlägger och beslutar hur denna skyldighet skall fullgöras skall kommunen ta hänsyn till om fastighetsägarna själva kan ta hand om avfallet på ett från hälso- och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt.

För varje komun skall finnas en renhållningsordning. Denna skall innehålla föreskrifter som reglerar allt väsentligt som rör bortforsling och övrig hantering av avfallet. Det skall finnas möjligheter att medge undantag från föreskrif-

terna i renhållningsordningen. Det ankommer på hälsovårds-

nämnderna att besluta om sådant undantag. Besluten kan överklagas till länsstyrelsen.

Liy§mꧧl§l§g§9_ll2Zl;ålll

Livsmedelslagen har bl.a. till syfte att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsovårdssynpunkt

72 Nännare om vissa målgrupper

otjänliga livsmedel. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. livsmedelslokaler, hantering av livsmedel, märkning, personalhygien och livsmedelskontroll.

Statens livsmedelsverk utövar den centrala tillsynen. På regional nivå ansvarar länsstyrelsen för livsmedelskontrollen. Uppgiften åviljar närmast länsveterinären. Lokalt utövas den omedelbara tillsynen av hälsovårdsnämnden.

Tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden eller förbud. Dessa kan förenas med viten.

§r11i§§§15r§§§l§g99_ll9§§zZäll

Smittskyddslagen innehåller bestämmelser som tillgodoser samhällets intresse av ett skäligt skydd mot vissa allvarliga smittsamma sjukdomar. Dessa indelas i allmänfarliga, veneriska och övriga smittsamma sjukdomar.

Med anledning av att länsläkarorganisationen upphörde den l juli 1981 genomfördes vissa ändringar i smittskyddslagen. En genomgripande förändring är att landstingskomunens sjukvårdsstyrelse skall utse en läkare, som skall ombesörja vissa av de uppgifter som hittills har âvilat länsläkaren.

Inom komunerna bär hälsovårdsnämnderna i första hand ansvaret för skyddet mot smittsamma sjukdomar. Nämnderna svarar sålunda för utredningar och åtgärder för att förhindra smitta. Det löpande praktiska arbetet verkställs framför allt av distriktsläkare. Länsstyrelserna vakar över att sjukdomarna bekämpas i länet. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrelsen.

Smittskyddslagen innehåller vissa bestämmelser om tvångsingripanden mot enskilda personer. Det ankommer på länsrätten att besluta i ärenden om tvångsintagning och tvångskvarhållande på sjukvårdsanstalt. I fråga om allmänfarliga sjuk-

Nännare om vissa 73 målgrupper

domar gäller därvid att en läkare beslutar om tvångsintagning. Beslutet skall underställas länsrätten om det begärs av den beslutet rör. I fråga om veneriska sjukdomar skall länsrätten besluta direkt om tvångsintagning. Länsstyrelsen skall hållas underrättad om hälsovårdsnämndernas utredningar och om de åtgärder som vidtas. Den läkare som landstingskommunen har utsett har rätt att anmana någon som misstänks lida av venerisk sjukdom att söka läkare. Länsstyrelsen kan om sådan anmaning inte följs besluta om inställelse hos läkare.

Socialstyrelsen har lämnat ett förslag till en total översyn av smittskyddslagstiftningen. Förslaget bereds f.n. inom regeringskansliet. \ .. 8.2.3 Arendenas handläggning hos länsstyrelsen

Länsstyrelsen är både tillsynsmyndighet och besvärsmyndighet på hälsovårdsområdet. För att klara tillsynsuppgifterna krävs ett stort mått av särskild sakkunskap och en sådan finns inom sakenheterna hos länsstyrelsernas planeringsavdelningar och hos de s.k. länsexperterna. Vid besvärsärendenas avgörande krävs ett nära samarbete mellan dessa experter och juristerna.

Länsstyrelsens tillsynsbefogenhet gentemot kommuner m.fl. grundar sig allmänt på 5 § länsstyrelseinstruktionen. Där stadgas att länsstyrelsen skall övervaka att vad som enligt lag eller annan författning åligger kommun m.fl. blir behörigen fullgjort. Befogenheten kan också stödja sig på särskilda bestämmelser. Så har t.ex. länsstyrelsen enligt 81 § hälsovårdsstadgan vid sin tillsyn över att kommuner och hälsovårdsnämnder fullgör sina åligganden befogenhet att förelägga vite. Under senare tid torde dock denna bestämmelse knappast ha tillämpats. I den praktiska utövningen har tillsynen i stället alltmera fått formen av överläggningar och erfarenhetsutbyte. Länsstyrelserna kan t.ex. ordna konferenser mellan sina experter och hälsovårds-

74 Nännare om vissa målgrupper

nämndernas personal. På så sätt finns en möjlighet för länsstyrelsen att informera och föra ut sitt budskap samtidigt som den får del av de erfarenheter, problem m.m. som kan finnas i komunerna.

Vad sedan gäller besvärsärendenas handläggning förekomer

som sagt ett nära samarbete mellan jurister och personal med

särskild sakkunskap. Besvärsärendena på hälsovårdsområdet avgörs på länsstyrelsens juridiska enhet. Huvudprincipen är att ett ärende skall avgöras efter föredragning. Denna fullgörs av en tjänsteman inför enhetschef eller avdelningschef. Landshövdingen kan alltid överta avgörandet av ett ärende.

I besvärsärenden på hälsovårdsområdet infordras i regel ett yttrande från hälsovårdsnämnden. Nämnden, som alltså tidigare har beslutat i saken, får därmed möjlighet att bemöta den enskildes argumentering.

Sedan hälsovårdsnämnden har yttrat sig kan det bli aktuellt att koppla in den särskilda sakkunskap på området som kan behöva anlitas. Ofta gäller det befattningshavare inom länsstyrelsens naturvårdsenhet. Kontakten mellan juristen och de sakkunniga fackmännen kan vara antingen muntlig eller skriftlig eller bådadera. Det kan gå olika till på de skilda länsstyrelserna. Det varierar också alltefter ärendets beskaffenhet. Skriftliga utsagor kan t.ex. begäras om utredningen i ärendet bedöms vara ofullständig och därför behöver kompletteras med ytterligare faktaunderlag. Inte sällan anser den sakkunnige fackmannen att det är nödvändigt att göra besiktning på platsen för att kunna rätt bedöma sakfrågan. I andra ärenden, exempelvis sådana som är analoga med tidigare avgjorda ärenden, behöver kanske inte någon facksakkunnig befattningshavare kopplas in i detta handläggningsskede. Det utredningsmaterial som har tillförts ärendet av experterna kan behöva kommuniceras med klaganden.

Den juridiska enheten har huvudansvaret för att ett förslag

sou 1931;75 Närmare om vissa målgrupper 75

till beslut upprättas. Även på detta stadium skall en expert kopplas in. Denne skall nämligen enligt arbetsordningen ge sin mening till känna om hur ärendet bör avgöras. Har han en avvikande mening skall han skriva sig skiljaktig.

8.2.4 överväganden och förslag

Hälsovårdsnämnderna kan, som har framgått av redovisningen tidigare, med stöd av hälsovårdslagstiftningen göra betydande ingrepp i enskildas förhållanden. En fastighetsägare kan t.ex. att vidta åtgärder med sin fastighet till föreläggas undvikande av sanitär olägenhet. Förbud mot att använda visst utrymme som bostad kan utfärdas. Förbud kan utfärdas mot att driva näringsverksamhet i en viss fastighet. I många fall kan stora ekonomiska värden stå på spel för den enskilde

I besvärsärendena gäller det att göra rättsliga bedömningar av hur hålsovårdsnämndernas beslut förhåller sig till lag och andra föreskrifter. I bedömningen ingår också allmänna Begreppet sanitär olägenhet, som i lämplighetsavvägningar. första hand skall måste t.ex. kunges en legal definition, na anpassas efter lokala variationer. Besvärsprövningens innehåll är dock typiskt sett av juridisk karaktär med framträdande rättssäkerhetsaspekter. Detta talar för att målen bör föras över till länsrätterna.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet samtidigt som den är första besvärsinstans i hälsovårdsmål. Nbt denna ordning kan som kommittén tidigare har utvecklat, principiella inriktas. I tillsynsuppgiften ligger, oavsett hur vändningar den utövas i praktiken, att företräda allmänna intressen. Statsmakterna har genom att utse en regional tillsynsmyndighet på hälsovårdsområdet velat tillförsäkra sig att lagstiftningens intentioner förs ut i en praktisk tillämpning. Det kan från principiell synpunkt ifrågasättas om tillsynsv är väl förenlig med en uppgift att samtidigt vara uppgiften besvärsmyndighet. Denna innebär ju att man skall väga en-

76 Närmare om vissa målgrupper sou 1931;75

skilda och allmänna intressen mot varandra.

Hälsovårdsärendena avgörs i dag hos länsstyrelsen normalt av chefen för juridiska enheten efter föredragning av en annan tjänsteman. Mot detta finns ur rättssäkerhetssynpunkt i och för sig inget att invända. Kommittén anser dock att rättssäkerhetsintresset skulle förstärkas om även nämndemän deltog i avgörandet. Så blir förfarandet om ärendena flyttas till länsrätt.

Genom nämndemäns medverkan får man ett värdefullt tillskott av allmänna erfarenheter och kunskaper om olika samhällsförhållanden. Detta kan enligt komittên ha stor betydelse i hälsovårdsmål. Nämndemäns medverkan i sådana mål skulle därför kunna vara ett ur rättssäkerhetssynpunkt värdefullt bidrag till avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen. Till detta kan läggas den allmänna synpunkten att nämndemannamedverkan medger en ökad insyn i ärendenas behandling, något som allmänt sett leder till att allmänhetens förtroende stärks för beslutens riktighet.

Starka principiella skäl talar således kommitténs enligt mening för att hälsovårdsmålen bör flyttas över från länsstyrelse till länsrätt. Kommittén har inte kunnat finna nâgra avgörande praktiska hinder mot en sådan ordning. En svårighet av någon betydelse föreligger enligt kommitténs mening endast i sådana ärenden som rör vissa föroreningar, buller och andra störningar. I sådana fall kan såväl hälsovårdsstadgan som miljöskyddslagen bli tillämpliga. Hälsovårdsnämnderna kan i dag endast formellt tillämpa hälsovårdsstadgan. Länsstyrelserna däremot har befogenheter enligt båda lagstiftningarna. En och sama fråga kan således antingen betraktas som en sanitär olägenhet och är då en fråga för kammarrätt och regeringsrätt eller som en miljöstörning och skall då slutligen bedömas av regeringen. Enligt vissa ändringar i miljöskyddslagen kan kommunerna genom sina hälsovârdsnämnder fr.o.m. den 1 juli 1981 på

Närmare om vissa målgrupper 77

frivillig väg få ett tillsynsansvar på miljöskyddsområdet. Enligt kommitténs bedömning bör inte detta påverka ställningstagandena i frågan om överflyttning av hälsovårdsmålen till länsrätt. Visserligen innebär det att hälsovårdsnämnderna måste göra klart för sig om hälsovårdsstadgan eller miljöskyddslagen skall tillämpas i ett konkret ärende. Kommittén kan inte finna annat än att de hälsovårdsnämnder som på frivillig väg åtar sig tillsynen på miljöskyddsområdet, med ökade krav på resurser, också klarar en sådan uppgift.

Kommittén avstår från att lägga något förslag om ytterligare överflyttning av målen enligt smittskyddslagen till länsrätt. Kommittén fäster därvid särskild vikt vid att de för den enskilde mest kännbara ingripandena redan ligger under länsrätternas bedömning.

8.3 Djurskyddsmâl

8.3.1 Allmänt

Bestämmelser om djurs vård och behandling finns i lagen (1944:219) om djurskydd (ändrad senast 1978:979). Lagen har till främsta syfte att tillförsäkra djur en god behandling och skydda dem mot lidande.

I anslutning till djurskyddslagen har olika specialförfattningar utfärdats, t.ex. förordningen (1979:286) om användning av djur för vetenskapligt ändamål, kungörelsen (1959: 486) om offentlig förevisning av djur och djurstallskungörelsen (1973:270).

Hälsovårdsnämnder, länsstyrelser och lantbruksstyrelsen är tillsynsmyndigheter. Länsstyrelsen skall enligt 14 § 1 mom. djurskyddslagen vaka över att hälsovårdsnämnder och tillsyningsmän samt distrikts- och stadsveterinärer fullgör sina åligganden.

73 Närmare om vissa målgrupper

8.3.2 Djurskyddslagens bestämmelser

Djurskyddslagen avser enligt dess l § vård och behandling av husdjur och av andra djur som hållas i fångenskap.

Lagen innehåller vissa allmänna bestämmelser om hur djur skall vårdas och behandlas. Djur skall enligt 2 § behandlas väl och såvitt möjligt skyddas mot lidande. Ett annat exempel på en allmän bestämmelse är 4 §, där det stadgas att djur inte får hållas bundet eller tjudrat på ett för djuret plågsamt sätt eller så att det inte kan få behövlig vila.

Lagen innehåller också särskilda bestämmelser om förevisning av djur, om yrkesmässig hunduppfödning m.m., om hållande av bandhund, om kastrering och kupering m.m. samt om användning av djur för vetenskapligt ändamål.

Lantbruksstyrelsen och tidigare veterinärstyrelsen har utarbetat tillämpningsföreskrifter.

Hälsovårdsnämnden är tillsynsmyndighet på lokal nivå. Nämnden kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Ett föreläggande kan t.ex. avse förbud för någon djurinnehavare att hålla djur i ett visst förvaringsrum eller inom ett visst utrymme. Åtgärderna kan förenas med vite. Hälsovârdsnämndens beslut kan överklagas till länsstyrelsen.

Länsstyrelsen är regional tillsynsmyndighet. I praktiken utövas tillsynen av länsveterinären. Länsstyrelsen har samma befogenheter att ingripa mot en försumlig djurägare som hälsovårdsnämnden.

Om någon underlåter att följa ett beslut som en länsstyrelse eller hälsovårdsnämmd har meddelat och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt eller om det föreligger annat missförhållande av allvarlig natur i fråga om djurs

SOU 1981375 Närmare om vissa 79 målgrupper

vård eller behandling, får länsstyrelsen förbjuda djurägaren att handha djur eller visst slag av djur. Länsstyrelsens beslut kan också innefatta ett åläggande för djurägaren att avhända sig djuret och ett förbud att anskaffa djur eller visst slag av djur. Denna form av ingripande tillkommer alltså endast länsstyrelsen. Hälsovårdsnämnden är dock skyldig att göra anmälan till länsstyrelsen om det föreligger sådana omständigheter att förbud att handha djur m.m. kan komma i fråga.

Genom vissa ändringar i djurskyddslagen, som trädde i kraft

den 1 juli 1979, förbättrades samhällets möjligheter att omhänderta djur och härigenom tillgodose lagens huvudsyfte att skydda djur mot lidande. Bestämmelser om detta finns i 17- 19 §§.

Enligt 17 § kan länsstyrelsen förordna att djur skall omhändertas genom polismyndighetens försorg, om djuren är utsatta för lidande genom misshandel, överansträngning eller vanvård och rättelse inte sker på tillsägelse av polismyndigheten, hälsovårdsnämnden eller länsstyrelsen. Ett sådant beslut kan också meddelas, om djurägaren inte iakttar ett föreläggande att avhända sig djur eller förbud att anskaffa djur eller förbud att hålla djur i visst förvaringsutrymme eller inom visst område. Det finns också enligt 17 § tredje stycket möjlighet att tillfälligt omhänderta djur. Denna möjlighet kan utnyttjas under handläggningstiden, till dess länsstyrelsen har fattat sitt slutliga beslut, när t.ex. djuret uppenbarligen har vanvårdats eller skadats genom misshandel och omedelbart behöver komma under vård. Beslut om tillfälligt omhändertagande kan meddelas av länsstyrelsen eller polismyndigheten. Ett sådant beslut av polismyndighet skall underställas länsstyrelsen.

80 Närmare om vissa målgrupper

8.3.3 Djurskyddslagen i praktisk tillämpning

Kompetensfördclningen mellan myndigheter på lokal och regional nivå i fråga om ingripanden enligt djurskyddslagen framgår av följande uppställning.

Lagrum Hälsovårdsnämnd Länsstyrelse Polismyndighet

14 § l mom. Tillsyn Tillsyn 14 § 2 mom. Förelägganl st. den, förbud 14 § 2 mom. Prövning av 2 st. besvär över beslut 14 § 2 mom. Anmälan till 3 st. länsstyrelsen för åtgärd enl. 14 § 4 mom. 14 § 4 mom. Föreläggan- 1 st. den, förbud 14 § 4 mom. Förbud att 2 st. handha djur m.m. 17 § l, Beslut om om- Omhänder- 2 st. händertagande tagande 17 § 3 st. Beslut om Beslut om tillfälligt tillfälligt omhänder- omhändertagande tagande (underställs länsstyrelsen)

Av uppställningen framgår att den mest aktiva rollen ligger hos länsstyrelsen. Denna har också längre gående befogenheter än hälsovårdsnämnden. Endast länsstyrelsen kan förbjuda någon att handha djur eller att ålägga någon att göra sig av med djur. Länsstyrelsen förordnar också om omhändertagande. Besvärärendena utgör endast en mindre del av länsstyrelsens verksamhet på djurskyddsområdet.

Närmare om vissa målgrupper 81

Länsstyrelsens uppgifter på djurskyddsområdet fullgörs av länsveterinären. Denne är chef för länsvetcrinärorganisationen samtidigt som han är tjänsteman hos länsstyrelsen. Enligt länsstyrelseinstruktionen har länsveterinären ansvaret för att vad som föreskrivs om djurskyddet iakttas. Länsveterinären är föredragande inför chefen för juridiska enheten vid avgöranden i djurskyddsärenden, t.ex. besvärsärenden eller beslut om vissa förbud enligt 14 § 4 mom. djurskyddslagen.

Det är omvittnat att hälsovårdsnämnderna har en begränsad kompetens på djurskyddsområdet. Det är givetvis till förfång för nämnderna i deras tillsynsverksamhet. Det leder också ibland till att nämnderna drar sig för att själva vidta åtgärder. De väljer i stället att anmäla ett ärende till länsstyrelsen för att denna skall agera direkt.

8.3.4 överväganden och förslag

I mål som avgörs med stöd av djurskyddslagen framträder starka enskilda och allmänna intressen. Den enskilde vill behålla sin rätt att ha hand om djur eller bedriva en näringsverksamhet med djur på det sätt han anser vara riktigt. Det allmänna har att se till att djur behandlas väl och inte utsätts för onödigt lidande.

Det ligger i sakens natur att konflikter kan uppkomma mellan dessa intressen. Inslaget av rättsfrågor är stort vid den prövning som skall göras när konflikterna skall lösas. De åtgärder som kan vidtas från samhällets sida mot en djurägare kan innebära stora ingrepp i personligt eller ekonomiskt hänseende. I ärendena förekommer inte sällan en strid om fakta. En påstådd vanvård av djur kan behöva bevisas genom att grannar hörs e.d. Avgörandena är alltså av sådan art att de typiskt sett bör ligga hos förvaltningsdomstolar.

82 Nännare om vissa målgrupper

Djurskyddsärenden har inte någon direkt beröringspunkt med övriga ärenden som avgörs inom länsstyrelsernas planeringsavdelningar. Från samordningssynpunkt finns det därför inte något hinder mot att flytta besvärsärendena enligt djurskyddslagen från länsstyrelse till länsrätt. Det är dock viktigt att notera att besvärsärendena endast utgör en mind- - länsveterinärens re del av länsstyrelsens agerande på djurskyddsområdet. Det viktigaste arbetet sker inom ramen för tillsynsverksamheten på så sätt att länsveterinären ingriper direkt vid missförhållanden, som har påtalats i en anmälan eller som har kommit fram vid en inspektion. Ibland krävs snabba ingripanden.

Hälsovårdsnänmderna kan i sin egenskap av lokal tillsynsmyndighet på djurskyddsområdet ingripa mot enskilda med förelägganden och förbud av olika slag. Mot bakgrund av ovanstående allmänna synpunkter bör sådana beslut av en hälsovårdsnämnd enligt konmittêns mening överklagas till länsrätt i stället för till länsstyrelsen. Det skulle ge bättre förutsättningar än med den nuvarande ordningen att pröva enskilda och allmänna intressen mot varandra.

Vanvård av djur kan ofta bero på psykiska eller sociala störningar hos djurinnehavaren. Bedömningarna som skall göras i sådana djurskyddsmål kan därför i viss nån, även om jämförelsen i andra avseenden haltar, liknas vid dem som skall göras i t.ex. körkortsmål och sociala mål. I de senare målgrupperna anses nämndemännens medverkan omistlig. Nämndemannamedverkan utgör enligt kommittén en styrka också i många djurskyddsmål.

Länsstyrelsen har i dag som tillsynsmyndighet på djurskyddsområdet längre gående befogenheter än hälsovårdsnämnderna. Endast länsstyrelsen kan således förbjuda någon att ha djur eller ålägga någon att avhända sig ett djur. Det är alltså i sin egenskap av tillsynsmyndighet, och inte som besvärsmyndighet, som länsstyrelsen beslutar om de för den enskilde

SOU 1981 75 Närmare om vissa 33 målgrupper

mest kännbara ingripandena. I och för sig kan man tänka sig att länsstyrelsen behåller dessa befogenheter även i en ord-ning där länsrätten är besvärsinstans över hälsovårdsnämndens beslut. Länsstyrelsen skulle alltså kunna utfärda förelägganden och förbud enligt 14 § 4 mom. andra stycket djurskyddslagen, eventuellt med skyldighet eller möjlighet för den enskilde att underställa beslutet länsrättens prövning. Det medför dock en del inkonsekvenser. Länsrätten skulle, som besvärsmyndighet, få befatta sig endast med sådana enklare ärenden där hälsovårdsnämhden har beslutat, medan de svårare fallen alltjämt skulle ligga kvar hos länsstyrelsen. Man uppnår därvid enligt kommittén inte fullt ut det principiellt viktiga målet att skilja mellan uppgiften att döma och uppgiften att företräda det allmännas intressen.

Komittên förordar i stället att länsrätten skall besluta om föreläggande och förbud enligt 14 § 4 mom. andra stycket djurskyddslagen. Det hindrar inte att länsstyrelsen, närmast länsveterinären, i sin tillsynsverksamhet arbetar med särskilda medel för att komma till rätta med missförhållanden. Det kan t.ex. vara fråga om utfärdande av vissa föreskrifter om djurs vård och behandling. Om rättelse inte kan uppnås utan att mera långtgående tvångsåtgärder mot den enskilde behöver vidtas, måste dock saken dras inför länsrätten. Man får därmed omedelbart en domstolskontroll av hur de allmänna intressena står sig mot de enskilda. Länsstyrelsen kan också på detta sätt helt och hållet fullfölja sin viktiga uppgift att tillvarata allmänna djurskyddsintressen inom länet.

Med utgångspunkt i detta synsätt talar starka skäl för att länsstyrelsen får behålla rätten att förordna om omhändertagande enligt 17 § djurskyddslagen. Likaså bör länsstyrelsen behålla möjligheten att besluta om tillfälligt omhändertagande av djur under tiden till dess talan hunnit väckas i länsrätten. En polismyndighets beslut om tillfälligt omhändertagande bör underställas länsrätterna i stället för som

84 Närmare om vissa målgrupper

i dag länsstyrelsen. Kommittén ser det alltså som fullt möjligt att även i en ny instansordning i uppenbara fall av vanvård av djur tillgodose behovet av att snabbt kunna få djuret under vård och behandling.

Kommittén föreslår alltså att länsrätt i stället för länsstyrelse skall besluta om ingripanden mot enskilda med stöd av djurskyddslagens bestämmelser. Man uppnår därigenom bättre möjligheter än i dag att kunna göra en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Domstolens bättre möjligheter till muntligt förfarande, bevisdokumentation m.m. kan utnyttjas. Lekmännens praktiska synsätt och allmänna erfarenheter är också viktiga faktorer. Detta kan vara värdefullt i just djurskyddsmål, som inte sällan innehåller bevisvärderingsfrågor. Länsstyrelsen bör, i sin egenskap av tillsynsmyndighet och företrädare för djurskyddsintressen, få behålla möjligheten att besluta om omhändertagande och tillfälligt omhändertagande. Behovet av snabba ingripanden kan därigenom tillgodoses. Förslaget innebär alltså att länsrätten dels skulle pröva besvär över hälsovårdsnämndernas beslut, dels som första instans pröva frågan om ingripanden mot enskilda med stöd av 14 § 4 mom. andra stycket djurskyddslagen.

8.4 Byggnadsmål

8.4.1 Nuvarande lagstiftning i huvuddrag

Allmänt

Byggnadslagstiftningen består främst av byggnadslagen (1947: 385, omtryckt 1972:775) och byggnadsstadgan (l959:6l2, om-

tryckt 1972:776). För att garantera efterlevnaden av dessa

författningar finns föreskrifter i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.

Byggnadslagstiftningen syftar till att reglera hur mark skall användas för bebyggelse och andra ändamål. Lagstiftningen

Närmare om vissa målgrupper 85

reglerar de rättsliga relationerna mellan stat, kommun och enskilda fastighetsägare. Som en allmän princip gäller att det skall finnas en på översiktlig planläggning grundad detaljplan innan tillstånd medges till byggnadsföretag som innebär tätbebyggelse. Det finns särskilda bestämmelser om glesbebyggelse. Det ligger i det allmännas hand att, genom planläggningen, bestämma om bebyggelseområdenas förläggning och omfattning. Vid planläggningen skall en mängd allmänna och enskilda intressen av olika slag beaktas. I byggnadslagen (BL) finns bestämmelserna om planläggning och byggande. Föreskrifter om tillämpningen av BL har meddelats i byggnadsstadgan (BS). Där finns bl.a. bestämmelserna om byggnadslov. Vid sidan av byggnadslagstiftningen finns ett flertal andra lagar av betydelse för markanvändningsfrågor. Det gäller bl.a. naturvårdslagen, väglagen, miljöskyddslagen och vattenlagen. Gemensamt för de flesta av dessa lagar är att de bl.a. innehåller bestämelser som syftar till att begränsa markägarnas befogenheter med hänsyn till allmänna intressen eller till motstående enskilda intressen.

Ansvaret för plan- och byggnadsväsendet är delat mellan stat och kommun. På det statliga planet har regeringen, statens planverk och länsstyrelserna huvudansvaret. I kommunerna ankommer det på kommunfullmäktige och kommunstyrelsen att bestämma riktlinjerna för planläggningen. Byggnadsnämnderna svarar för det direkta planarbetet. Nämnderna ger också byggnadslov. De statliga myndigheterna bevakar det allmännas intresse av en samordnad och rationell bebyggelse, under hänsynstagande till miljömässiga och andra faktorer.

13l§r_1l§iggr.1iL1g§b§§l9§

Planläggning är en verksamhet som skall föregå marks användning för bebyggelse. Vid planläggningen skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Denna prövning sker vid

86 Nännare om vissa målgrupper

planläggningen. I fråga om glesbebyggelse och tätbebyggelse

av mindre omfattning kan prövningen dock ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

De grundläggande bestänmelserna om planläggningen finns i BL. Generalplan för kommun skall ange grunddragen för markens användning inom konmunen. Regionplan upprättas för samordning av flera kommuners planläggning. Närmare reglering av bebyggelse sker genom stadsplan eller byggnadsplan. De grundläggande planbesluten fattas av kommunfullmäktige. De skall i regel fastställas av länsstyrelsen eller regeringen för att bli giltiga.

Också i BS finns vissa allmänna bestämmelser om planläggning. Bl.a. stadgas att planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Vissa områden skall om möjligt bevaras, bl.a. områden med särskild naturskönhet eller säregna naturförhållanden.

Vissa materiella bestämmelser finns också för prövningen av byggnadsfrågor utanför områden med stadsplan eller byggnadsplan, dvs. i huvudsak glesbebyggelsefrågor. Genom vissa förändringar av de s.k. utomplansbestämmelserna år 1972, i anslutning till lagstiftningen om fysisk riksplanering, inskränktes markägarens principiella rätt att få bilda glesbebyggelse. Enligt nuvarande bestämmelse (29 § BS) får byggnad, inom område där utomplansbestämmelser gäller, inte uppföras om inte valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän synpunkt. Av motiven till bestämmelsen framgår att den till sin innebörd nära anknyter till de allmänna bestämmelserna om planläggning. Samma allmänna krav har ansetts böra ställas för bedömningarna oavsett om dessa sker vid den översiktliga planläggningen eller enbart i samband med ansökan om byggnadslov.

SOU 198l:75 Närmare om vissa målgrupper 87

D;1§2§9§9_r_99h_12xgg9§§§l9y

Enligt en rad stadganden i BL är det förbjudet att bygga i strid mot fastställda planer (13, 34, 38, 79, 110 §§). Från sådana förbud kan dock dispens meddelas. Det ankommer på länsstyrelsen, eller efter delegering byggnadsnämnden, att meddela sådan dispens (67 § Z mom. BS).

Enligt 56 § 1 mom. BS får, inom ett område som inte ingår i stads- eller byggnadsplan, byggnadslov inte ges till nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse. Detta gäller dock inte när det är fråga om antingen nybyggnad för jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller något därmed jämförligt behov eller tätbebyggelse av mindre omfattning. Länsstyrelsen, eller efter delegering byggnadsnämnden, kan ge dispens från tätbebyggelseförbudet.

I 54 § BS anges vilka åtgärder som kräver Såbyggnadslov. dant krävs dels för nybyggnad, dels för ett antal andra i paragrafen uppräknade åtgärder. Byggnadslov krävs alltså t.ex. när en helt ny byggnad skall uppföras, när en befintlig byggnad skall byggas om och när sådana ingrepp skall göras som berör byggnadens bärande delar eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende. Som exempel på andra åtgärder som kräver byggnadslov kan nämnas uppförande eller väsentlig ändring av mur och plank samt schaktning och fyllning i vissa fall. Fr.o.m. den 1 januari 1980 har vissa lättnader i bestämmelserna om byggnadslov införts.

Byggnadslovsprövningen innefattar bl.a. en bedömning i förväg av att den planerade åtgärden inte strider mot vissa författningar, t.ex. BL, väglagen, naturvårdslagen och arbetsmiljölagen, eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa författningar. Det innebär att hänsyn måste tas till vitt skilda intressen vid byggnadslovsprövningen, t.ex. markhushållning, energihushållning, god miljö och arbetarskydd. Ytterligare ett viktigt inslag i prövning-

88 Närmare om vissa målgrupper

en är att den planerade åtgärden måste vägas också mot grannars intressen. I många fall är naturligtvis endast något eller några av dessa intressen aktuella.

Om ett tillståndsärende inrymmer både fråga om dispens och byggnadslov uppkommer ett s.k. blandat mål. För att byggnadslov skall kunna meddelas krävs alltså dispens från någon föreskrift i BL eller från det allmänna tätbebyggelseförbudet. Denna måltyp behandlas närmare nedan i avsnittet om instansordningen.

Ansökan om byggnadslov skall göras hos byggnadsskriftligt nämnden. Beträffande enklare åtgärder får ansökan göras muntligt. I BS finns bestämmelser om det material sökanden i ett byggnadslovsärende är skyldig att ge in till byggnadsnämnden.

Eéf§li§§:_991_1_ingripanelgn

Lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. (LPI) trädde i kraft den l januari 1977. Lagen ersatte de sanktionsregler som tidigare fanns i BL och BS.

LPI innehåller bestämmelser om -

dels påföljder huvudsakligen

i form av avgifter - vid överträdelser av föreskrifter i BL

och BS, dels ingripanden i fonn av handräckning och föreläg-

ganden vid sådana överträdelser och dels ingripanden när

vissa skyldigheter enligt BS inte har iakttagits.

Så snart en byggnadsnämnd får vetskap om en överträdelse, skall den ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt LPI. Har en åtgärd, som kräver byggnadslov, utförts utan sådant lov, skall nämnden verka för att det utförda undanröjs eller rättas på annat sätt. Om det finns förutsättningar att bevilja byggnadslov kan nämnden i stället bereda ägaren tillfälle att ansöka om byggnadslov i efterhand.

Närmare m vissa målgrupper 89

I LPI:s avgiftssystem ingår tre avgifter: byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift.

Byggnadsavgift tas ut när någon vidtar en åtgärd som kräver byggnadslov utan sådant lov. Avgiften utgår med ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt kommunens byggnadslovstaxa skulle ha tagits ut om byggnadslov hade sökts och beviljats, dock minst 500 kr.

Tilläggsavgift utgår tillsammans med byggnadsavgift vid sådana former av olovligt byggande som anses särskilt angelägna att motverka. Hit hör bl.a. att en helt ny byggnad uppförs eller att en byggnad rivs.

Särskild avgift påförs vid vissa överträdelser, som inte innebär byggande utan byggnadslov. Är överträdelsen ringa, behöver avgift inte påföras.

Fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Fråga om tilläggsavgift prövas av allmän domstol. Det sker, efter byggnadsnämndens begäran, på talan av allmän åklagare.

Om särskilda skäl föreligger kan den som har påförts en byggnadsavgift eller särskild avgift få avgiften nedsatt eller eftergiven. Den frågan prövas efter besvär av länsstyrelsen. Nedsättning eller eftergift av en tilläggsavgift prövas av allmän domstol.

Enligt 13 och 15 §§ LPI kan byggnadsnämnden så snart olovligt byggande har förekommit antingen ansöka om handräckning hos överexekutor så att rättelse sker eller förelägga ägaren av det byggda att ta bort eller på annat sätt rätta det. Föreläggandena får, enligt 17 § LPI, förenas med vite eller särskilda föreskrifter. Ett föreläggande kan överklagas hos länsstyrelsen.

90 Nännare om vissa målgrupper

I samband med att den nya utsökningsbalken införs den l januari 1982 avskaffas överexekutorsinstitutionen. Samtidigt införs en ny skriftlig process vid allmän domstol. Den nuvarande formen med handräckning inför överexekutor ersätts med ett liknande förfarande inför allmän domstol. Förfarandet skall också tillänmas i de fall då överexekutor f.n. meddelar handräckning enligt särskilda bestämmelser. Således skall bl.a. beslut om handräckning enligt LPI flyttas över från överexekutor till tingsrätt.

8.4.2 Instansordningen

Nbjligheten för enskilda att överklaga planläggningsbeslut är inskränkt. Det är inte tillåtet att anföra besvär över kommunfullmäktiges beslut att anta planer, som skall underställas länsstyrelsens eller regeringens prövning. Den enskilde har i stället möjlighet att ”framställa erinringar hos fastställelsenvndigheten. Länsstyrelsens fastställelsebeslut kan överklagas hos regeringen. Förutsättningen är att klaganden har framställt ett yrkande i ärendet, vilket helt eller delvis har lämnats utan bifall.

Besvär i byggnadslovsärenden anförs hos länsstyrelsen och därefter vidare i kammarrätt och regeringsrätten. Länsstyrelsens beslut som avser om valet av tomtplats utanför detaljplaneområden är lämpligt ur allmän synpunkt prövas dock av regeringen (71 § 2 mom. l st. BS).

Som tidigare nämnts kan länsstyrelsen meddela dispens från byggnadsförbud, tätbebyggelseförbud, planbestämmelser eller andra byggnadsföreskrifter. Dispensen kan delegeras till byggnadsnämnden. Detta har också skett i stor utsträckning.

Besvär får inte anföras över byggnadsnämndens beslut att vägra avvikelse från en fastställd plan (7l § l nwm.) Talan ant länsstyrelsens beslut som gäller dispens skall föras hos regeringen.

SOU 198l:75 Närmare om vissa målgrupper 91

S.k. blandade mål förekommer i sådana fall då det i ett och samma ärende är fråga om dels byggnadslov och dels dispens. Byggnadslovsfrågan tillhör förvaltningsdomstolarnas kompetensomrâde, medan dispensfrågan skall avgöras av regeringen. Talan mot länsstyrelsens beslut i ett blandat mål skall anföras hos kammarrätten. Det ankommer alltså på kmmnarrätten att avgöra om besvären innefattar frågor som skall avgöras av regeringen. Enligt 9 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall kammarrätten med eget yttrande överlämna sådana mål till regeringens prövning, om frågorna inte kan avgöras var för sig. Detta innebär att regeringen avgör hela målet sedan kammarrätten har yttrat sig.

De blandade målen föranleder en del bekymmer för myndigheter och domstolar. Det är inte ovanligt att länsstyrelserna i sina beslut skriver att det överklagade beslutet får anses innebära att byggnadsnämnden vägrat att medge dispens. Besvären prövas därför som avseende den vägrade dispensen. Det tyder alltså på en osäkerhet hos byggnadsnämnderna att avgöra vad som bör bedömas som och vad som är

dispensfrågor

rena byggnadslovsfrågor. Man har försökt undvika de blandade mâlen genom att instruera länsstyrelserna att i regel avgöra dispensfrågor separat från byggnadslovsfrågor.

Sammanfattningsvis gäller följande i fråga om kompetensfördelningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna.

Till regeringens kompetensområde hör: tillämpning av utomplansbestämmelser (29 § första stycket l BS), all dispensgivning (67 § 1 och Z mom. BS), byggnadslov inom vissa områden, t.ex. flygplats (54 § 1 mom. sista stycket BS) eller för vissa allmänna byggnader (66 § BS).

Till förvaltningsdomstolarnas kompetensområde hör: ärenden om byggande enligt 5 kap. BS. Domstolarna prövar alltså t.ex. frågan om beviljande av byggnadslov (med undantag för ovan angivna fall),rivningsföreläggande, godtagande av per-

92 Närmare om vissa målgrupper

son som arbetsledare. Till detta kommer ärendena enligt LPI.

8.4.3 Samordning med annan lagstiftning

Beslut om förändring eller bevarande av miljön kan fattas inte bara med stöd av byggnadslagstiftningen utan även enligt ett flertal andra lagar. Som regel är det då andra myndigheter än kommunen som fattar beslut i första instans. Som exempel på sådana lagar kan nämnas naturvårdslagen, väglagen, lagen (l942:350, omtryckt 1976:442) om fornminnen och lagen (l960:690, omtryckt 1976:440) om byggnadsminnen.

Sambandet mellan byggnadslagstiftningen och andra speciallagar är i viss mån författningsreglerat. I 56 § l mom. BS sägs att byggnadsnämnden vid prövning av ansökan om byggnadslov skall se till att det tillämnade byggnadsföretaget inte strider mot bl.a. miljöskyddslagen och arbetarskyddslagen. Enligt 57 § första stycket BS gäller att - om åtgärd, för vilken söks byggnadslov, är beroende på tillstånd av annan myndighet än byggnadsnämnd - nämnden skall hänvisa vederbörande att söka sådant tillstånd. I praktiken går det ofta till så att byggnadsnämnden själv medverkar till att erforderliga tillstånd erhålls. Nämnden kan sålunda, när länsstyrelsens tillstånd krävs i en fråga, översända ärendet med eget yttrande till länsstyrelsen. Sedan länsstyrelsen har beslutat återställs ärendet till byggnadsnämnden för byggnadslovsprövning.

Här skall ges exempel på några materiella bestämmelser av betydelse för prövningen enligt byggnadslagstiftningen.

I väglagen (1971:948) finns bl.a. bestämmelser om hur en allmän väg skall byggas. Inom ett område med fastställd generalplan eller med stadsplan eller byggnadsplan skall vägar byggas i överensstämelse med planen. Det finns också bestämmelser om åtgärder i närheten av vägområden. Det gäller ljusanordningar, tavlor, skyltar m.m. Vidare innehåller

Närmare om vissa målgrupper 93

väglagen bestämmelser om förbud mot åtgärder, t.ex. uppförande av en byggnad, som kan försvåra en blivande vägbyggnad.

Länsstyrelsen kan enligt 1 § lagen (1960:690) om byggnadsminnen (omtryckt 1976:440) skydda en byggnad genom att förklara den för byggnadsminne. Vissa skyddsföreskrifter skall upprättas efter samråd med sakägarna. För att ändra ett byggnadsminne i strid mot skyddsföreskrifterna krävs länsstyrelsens tillstånd. Vem som helst kan väcka en fråga om byggnadsminnesförklaring, och länsstyrelsen kan i avvaktan på slutlig prövning förbjuda åtgärder som kan minska byggnadens kulturhistoriska värde.

I 15 - 16 §§ naturvårdslagen (l964:822, omtryckt 1974:1025) finns bestämmelser om strandskydd. Normalt omfattar bestämmelserna land- och vattenområde intill 100 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen kan dock förordna om avvikelser. Att ett område är strandskyddat innebär att det råder ett förbud mot bl.a. att uppföra helt ny byggnad samt att vidta vissa förändringsarbeten med byggnad. Länsstyrelsen kan enligt 19 § naturvårdslagen förordna vissa områden som naturvårdsomrâden. Inom ett sådant område kan markägaren bli skyldig att tåla att man på hans mark vidtar olika åtgärder.

Länsstyrelsen kan förordna att dess beslutanderätt i vissa naturvårdsärenden i stället skall ankomma på en kommunal myndighet. Delegationen gäller bl.a. strandskyddsbestämmelserna och frågor om tillstånd till vissa åtgärder inom naturvårdsområden.

8.4.4 Ny plan- och bygglag

I regeringskansliet pågår beredningsarbetet med en ny planoch bygglag (PBL). Arbetet bygger på förslagen i betänkandena SOU 1979:65 och 66 samt remissbehandlingen härav. Här skall PBL beskrivas mycket kort. Uppgifterna bygger på betänkandena och hänsyn har alltså inte tagits till de föränd-

94 Nännare om vissa målgrupper SCH 1981 75

ringar som kan bli följden av remissinstansernas synpunkter eller annan överarbetning av förslaget.

I PBL moderniseras plansystemet. De översiktliga planer som allmänt används i dag utan direkt lagstöd blir reglerade. Byggnadsrätten enligt detaljplan blir tidsbegränsad. Den obligatoriska fastställelseprövningen av planer slopas. I stället införs en besvärsrätt i fråga om planbeslut.

Begreppet pågående markanvändning definieras. Med det avses den verksamhet som bedrivs på en viss fastighet eller en del av en fastighet, om inte verksamheten är olovlig eller endast tillfällig. Tillståndsgivningen knyts direkt till detta begrepp. Det införs en rätt att få bygglov inom ramen för vad som kan betraktas som pågående markanvändning.

Begreppen tätbebyggelse och glesbebyggelse utmönstras. Därmed faller även tätbebyggelseförbudet. Några byggförbud med möjlighet till dispens skall inte finnas längre. All bebyggelse som utgör förändrad markanvändning skall stämma med det s.k. planenlighetskravet. Det betyder att en ansökan skall bifallas om åtgärden inte motverkar syftet med marköversikten (som är en obligatorisk översiktlig plan för hela kommunen) och inte heller motverkar syftet med bestämmelserna i 2 — 4 kap. PBL (dvs. allmänna planläggningsriktlinjer, bestämmelser om riksintressen och föreskrifter om bebyggelsemiljöns utformning). Prövningsorganen skall alltså mntbevisa varför det inte går att bygga på en viss plats. Med dagens tätbebyggelseförbud måste sökanden i stället åberopa särskilda skäl för att få dispens från förbudet. i Den delade instansordningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolar behålls. Domstolarna skall bl.a. ta ställning till om en åtgärd innebär pågående markanvändning eller ej.

SCM 1981:75 Närmare an vissa målgrupper 95

8.4.5 överväganden

{’§iDS_iPi£‘ll§_§XDPL)1_I € 1‘

Individuella tillståndsärenden enligt byggnadslagstiftningen

inrmmncr inte sällan starka motsättningar mellan allmänna

och enskilda intressen. Det allmänna har ett grundläggande

ansvar för att bebyggelsen planläggs och att den bebyggelse

som kommer till stånd står i överensstänmmlse med planläggningen. Det finns också ett behov av att byggandet samordnas med andra för samhället viktiga intressen, t.ex. en god naturmiljö eller bevarandet av kulturhistoriskt värdefull miljö. Vatten, el, avlopp och gator måste ordnas på ett tillfredsställande sätt. Mot dessa intressen får ställas de enskildas önskemål om att kunna förändra markanvändning och byggande. En företagare kan t.ex. vilja förändra en verksmnhet sätt i rationaliseringssyfte eller på visst en fastighetsägare göra om sin fastighet så att de behov han tycker är viktiga tillfredsställs. Detta kan komna att stå i strid med vad det allmänna tycker är lämpligt från samhällelig synpunkt eller med andra enskilda personers uppfattning om en lämplig bebyggelse och markanvändning.

Från rättssäkerhessynmüm är det angeläget att denna av typ konflikter löses i ett förfarande där de enskilda intressena blir tillräckligt beaktade och där beslutsorganet uppfattas av allmänheten som helt opartiskt.

Vid 1971 års förvaltningsrättsreform hänfördes tillståndsärendena på byggnadsområdet till regeringsrättens och kammarrätternas kompetensområde. Undantag gjordes dock för frågor om dispenser. Det planmässiga inslaget och det allmännas intressen i ärenden av detta slag ansågs så stort att regeringen i sista hand borde pröva dem, även om de i och för sig ansågs inrymma klara rättsfrâgor.

96 Närmare om vissa målgrupper

Flera skäl av rättslig natur talar enligt kommittén för att byggnadsmålen är en lämplig målgrupp för länsrätterna. Prövningen i målen utgör ett slags hinderlöshetsprövning. Det innebär att man skall undersöka om det föreligger rättsliga förutsättningar för ett tillstånd eller ej. En sådan prövning ligger väl till för domstolar. Målen är visserligen inte helt av renodlat rättslig karaktär. Ett visst mått av lämplighetsbedömningar komer alltså in även i byggnadslovsprövningen. Gäller det en lokaliseringsfråga är det helt klart fråga om lämplighetsavgöranden. Detta är dock inte unikt för byggnadsmålen. Det är få förvaltningsområden, inräknat de som går till domstolsprövning, som är helt fria från att hänsyn måste tas till lämpligheten av en viss åtgärd. När förvaltningsdomstolarna handlägger sådana ärenden får erforderlig kunskap tillföras utifrån, t.ex. genom införskaffande av sakkunnigutlåtanden eller genom en företrädare för det allmännas intressen.

Vidare skulle medverkan av nämndemän utgöra en tillgång för målens avgörande. De allmänna kunskaper som nämndemännen i allmänhet har skulle således kunna komplettera den juridiska bedömningen. Av särskild betydelse är att det ofta står stora ekonomiska värden på spel.

Fördelningen av besvärsprövningen i byggnadsmål mellan myndighet och domstol borde alltså slå igenom även i första besvärsinstans. De ärenden som i dag överprövas av kamarrätterna och regeringsrätten borde prövas av länsrätt i första instans, medan de ärenden som går till regeringen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Härmed kan man uppnå det principiellt viktiga syftet att få en större domstolskontroll över beslut som innefattar en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Man undviker därigenom att länsstyrelsen, som har en viktig uppgift i att företräda allmänna intressen, måste göra den opartiska avvägningen mellan de allmänna och de enskilda intressena. Principiella skäl talar alltså för att besvär i tillståndsärenden enligt

Nännare om vissa målgrupper 97

byggnadslagstiftningen fördelas mellan länsstyrelsen och länsrätt med ledning av den uppdelning av ärendena som är gjord i högre instans.

E:§1.§i§1_<§_§zr_11221I_11_<§§1:

Med utgångspunkt i ovan redovisade synsätt skulle byggnadsnämndernas beslut som gäller en lokaliseringsprövning med tillämpning av 29 § första stycket l) BS, tätbebyggelsedispenser och andra dispenser överklagas till länsstyrelse och beslut som gäller byggnadslov, med undantag för lokali-

seringsprövningar, och andra frågor enligt S kap. BS över-

klagas till länsrätt.

Ett praktiskt problem i detta sammanhang är att dispensfrågorna och byggnadslovsfrågorna ofta är invävda i varandra. Det fordras alltså dispens i något avseende innan frågan om byggnadslov kan prövas. Inom ett planlagt område kan t.ex. dispens behövas från byggnadsförbud och utanför detaljplaneområden från det allmänna tätbebyggelseförbudet. Ett och samma ärende inrymmer på så vis frågor som skall avgöras både av regeringen och förvaltningsdomstolar i sista instans. En betydande del av alla besvärsärenden i byggnadsmål hos länsstyrelsen kan beräknas ha denna karaktär.

Byggnadsnämnderna har i stor utsträckning befogenheter att själva meddela dispenser. Det framgår dock inte alltid av nämndernas beslutsformuleringar om en dispensprövning verkligen har gjorts. Det innebär att länsstyrelsen vid handläggningen av besvär över byggnadsnämndernas beslut ofta måste utreda och klargöra i vad mån dispensprövning krävs. Om det därvid framstår som klart att dispens krävs skall länsstyrelsen om möjligt klyva målet och avgöra dispensfrågan först. Besvärshänvisning skall i det fallet ges till regeringen. En sådan klyvning kan ofta utan svårigheter göras när sökanden själv klagar på ett vägrat byggnadslov som innefattar dispens eller möjligen tillämpning av 29 § första

98 Nännare om vissa målgrupper

stycket l) BS. Länsstyrelsen kan t.ex. skriva att den “avslår besvären i dispensfrågan vilket innebär att inte heller byggnadslov kan lämnas. Större svårigheter råder när en granne klagar med allmänna invändningar mot ett byggande. Det kan då vara svårt att säga att besvären enbart avser dispensfrågan. Ett s.k. blandat mål uppkomer härmed och besvärshänvisning skall ges till kammarrätten. Utanför detaljplaneområden kan också särskilda tolkningssvårigheter föreligga med avseende på om dispenser från tätbebyggelseförbudet krävs eller ej.

Vad som nu har sagts illustrerar de svårigheter som finns att göra en från praktiska utgångspunkter lämplig fördelning mellan länsstyrelse och länsrätt i fråga om besvärsprövande uppgifter enligt nuvarande byggnadslagstiftning. Några problem torde inte finnas i de fall när det är fråga om rena byggnadslovsprövningar, t.ex. byggnadstekniska och utseendemässiga frågor. Dessa ärenden bör byggnadsnämnderna utan svårigheter kunna skilja ut och alltså i sådana fall meddela besvärshänvisning till länsrätt. Problemet gäller den inte oansenliga del av ärendegruppen som också inrymmer dispensfrågor. För att göra en riktig fördelning mellan länsrätt och länsstyrelse fordras en juridisk insikt som byggnadsnämnderna knappast förfogar över. Härtill kommer de olägenheter som ligger i att blandade mål uppkommer redan på länsplanet, alltså redan i första besvärsinstans. Genom att länsrätt och länsstyrelse inte skulle ha sanma kompetens att avgöra ärendena skulle ett och samma ärende kunna behöva bollas mellan de båda instanserna. Det skulle t.ex. kunna bli fallet i det ovan relaterade exemplet med grannen som klagar på en beviljad dispens och ett meddelat byggnadslov. En ordning där länsrätt med eget yttrande överlämnar ett dispensärende till länsstyrelsen eller tvärtom är från flera synpunkter olämplig.

En annan viktig aspekt på frågan om besvärsprövningen i byggnadsmålen är dessa måls nära anknytning till bestämelser om

Närnmre om vissa målgrupper 99

markanvändning i annan lagstiftning. Det går inte att bortse från de fördelar som ligger i att länsstyrelsen har ett samlat ansvar för den lagstiftning som kan vara aktuell vid besvärsprövningen i byggnadsmål.

Vad gäller målen enligt LPI talar mycket för att dessa hör hema hos länsrätterna. Det juridiska inslaget i bedömingarna är i det närmaste totalt dominerande. Målen borde, oavsett det ställningstagande som tas i målen enligt den egentliga byggnadslagstiftningen, kunna överföras till länsrätt. Flera praktiska skäl talar dock för att inget separat förslag om överförande av målen enligt LPI bör läggas f.n., även om sakliga skäl talar för en sådan lösning. Av särskild betydelse för denna bedömning är att LPI föreslås bli inarbetad i den nya plan- och bygglagen samt att en ny lagstiftning redan föreligger om en ändrad instansordning i handräckningsärenden.

§§E“l‘§T_1§§§E§T_1S1§_§Y£1P91_‘1_E§I

Vid en sammanfattande bedömning av de synpunkter som kommittên nyss har redovisat står det klart att det, med den nuvarande byggnadslagstiftningens uppbyggnad, inte är lämpligt att föra över byggnadsmål till länsrätterna. De praktiska problemen skulle bli alltför stora och en icke önskvärd otrygghet för de enskilda skulle kunna uppkomma. I nuläget bör därför enligt kommitténs bedömning byggnadsmålen till ingen del föras över till länsrätterna.

De principiella skälen för att länsrätterna bör pröva tillståndsfrågorna enligt byggnadslagstiftningen är emellertid mycket starka. Helt klart inrymmer ärendena sådana rättsfrågor som en länsrätt lämpligen bör avgöra. Man måste vid denna bedömning enligt kommittén beakta att ingen annan målgrupp inrymmer så starka konflikter mellan enskilda och allmänna intressen som kan uppkomma i just byggnadsmålen. Det är därför nödvändigt med en besvärsinstans som i fråga om

100 Närmare om vissa målgrupper

opartiskhet fullt åtnjuter allmänhetens förtroende. Trots att vissa praktiska problem f.n. kan tillstöta bör därför enligt kommitténs mening länsrätterna i ett framtida perspektiv införas som första besvärsinstans.

Departementsberedningen av PBL-utredningens förslag till ny plan- och bygglag är i ett långt framskridet skede. I sitt yttrande över utredningens betänkande, bifogat som bilaga 2, har kommittén framhållit att det är ytterst angeläget att den kommande byggnadslagstiftningen klart skiljer ut de frågor som bör gå till domstol resp. myndighet, så att rättsfrågorna i framtiden kan föras över till länsrätternas kompetensomrâde.

Om en lämplig sådan uppdelning på byggnadslovs- och dispensfrågor av skilda anledningar inte genomförs, uppmärksammar kommittén det av decentraliseringsdelegationen aktualiserade behovet av att avlasta regeringen vissa besvärsärenden. I en sammanhållen besvärsordning för tillståndsärendena kan enligt kommitténs mening endast komma ifråga att låta förvalt-

ningsdomstolarna helt överta prövningen. Man undviker därmed

de blandade målen och får en naturlig besvärskedja som allmänheten kan känna fullt förtroende inför. Att decentralisera beslutsfattandet på så sätt att länsstyrelserna blir slutinstans kan enligt kommittén inte komma i fråga. Med ett så stort antal slutinstanser kan kravet på likformighet inte upprätthållas. På detta viktiga och i flera avseenden svårbemästrade område finns ett starkt behov av vägledande rättsfall. Detta kan inte ersättas av anvisningar till myndigheterna. I en ordning i vilken även dispensfrågorna går till domstol finns enligt kommittén bättre möjligheter att avlasta regeringen avgörandena i planfrâgor. Det skulle t.ex. kunna underlätta införandet av en sådan särskild besvärsnämd som har diskuterats i olika sammanhang.

Slutligen vill kommittén framhålla att alla skäl talar föratt de bestämelser som finns i den nuvarande lagen om påföljder

Närmare om vissa 101 målgrupper

och ingripanden vid olovligt byggande m.m. förs över till länsrätternas kompetensområde när ställning tas till besvärsordningen i tillståndsärenden.

8.5 Brandmål

8.5.1 Allmänt

Komnmnerna har det primära ansvaret för såväl räddningstjänst som förebyggande åtgärder mot brand. Hur uppgifterna skall fullgöras regleras i brandlagstiftningen. Denna har reviderats vid ett flertal tillfällen, senast år 1974. Då utfärdades en ny brandlag (l974:80) och reviderades 1962 års brandstadga (l962:91, omtryckt 1974:81).

I brandlagen finns bestämelser om bl.a. det kommunala brandförsvarets organisation, ledningen av räddningstjänsten, ingrepp i annans rätt, tjänsteplikt, skyldighet för enskilda att vidta vissa förebyggande åtgärder och ersättning till den som har deltagit i räddningstjänst. Närmare bestämelser om bl.a. det kommunala brandförsvaret samt bestämmelser om brandsyn, sotning, eldning utomhus och tillsyn över brandförsvaret finns i brandstadgan.

Bestämmelser som reglerar allmänna brandförebyggande åtgärder finns också i andra författningar än brandlagen och brandstadgan. Här kan nämnas byggnadsstadgan (l959:6l2, omtryckt 1972:776), förordningen (1961:568) om brandfarliga varor (omtryckt 1977:423) samt förordningen (1949:341) om explosiva varor (omtryckt 1977:361).

8.5.2 - Organisation tillsyn

Kommunal nivå

Enligt 3 § brandlagen skall det i varje kommun finnas en brandstyrelse för att handha förvaltningen av brandförsva-

102 Nännare om vissa målgrupper

rets angelägenheter. Kommunen får tillsätta en särskild brandstyrelse eller uppdra uppgiften åt en annan nämnd. Flertalet kommuner i landet har tillsatt en särskild brandstyrelse. För nämnden gäller vad som i allmänhet är föreskrivet för nämnder för specialreglerad förvaltning.

I kommunens brandförsvar skall ingå en brandstyrka, som består av en brandchef, en eller flera vice brandchefer, brandkår samt, om det behövs, brandvärn. I varje komun skall det finnas en eller flera skorstensfejarmästare.

Redan här bör påpekas att brandstyrelsen inte har någon befogenhet att meddela några förpliktande beslut för enskilda i fråga om sådana brandförebyggande åtgärder, som dessa kan vara skyldiga att vidta enligt brandlagen.

I l § brandstadgan föreskrivs att det för varje kommun skall finnas en brandordning. I denna skall de bestämmelser tas in som behövs för brandförsvaret i kommunen. Brandordningen skall sålunda innehålla bestämmelser om bl.a. brandstyrkans organisation, den kompetens som fordras för kommunens brandbefäl samt om sotningsfrister och sotningsdistrikt. Brandordningen antas av kommunfullmäktige. Den blir dock inte gällande förrän den har underställts länsstyrelsens prövning. I prop. 1978/79:53 om minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna föreslogs att denna underställningsskyldighet skulle upphöra. Riksdagen avslog dock propositionen i denna del (KU 1978/79:26, rskr 1978/79:Z20).

Det kan här nämas att Svenska kommunförbundet har en omfattande aktivitet i fråga om räddningstjänst. Inom förbundskansliet finns en särskild räddningstjänstenhet. Bland många andra uppgifter svarar den för tolkning och tillämpning av brandlagen och brandstadgan.

SOU l98l:75 Nännare om vissa målgrupper 103

R9gi99§1_Diy5

Länsstyrelsens prövning av de kommunala brandordningarna utgör bara en del av den statliga tillsynen över komunernas brandförsvar. Enligt 24 § brandstadgan skall länsstyrelsen se till att brandförsvaret inom länet är tillfredsställande ordnat. Till länsstyrelsens uppgifter hör också att svara för planläggningen av räddningstjänsten vid sådana olyckor där länsstyrelsen skall överta ledningen.

Länsstyrelsen utövar alltså tillsyn över brandförsvaret på regional nivå. Vid denna tillsyn får länsstyrelsen med stöd av 24 § brandstadgan förelägga en kommun, brandsyneförrättare och särskilda befattningshavare vite. Av större praktisk betydelse är dock länsstyrelsens möjlighet att meddela vitesföreläggande mot enskilda, som inte efterkommer en brandsyneförrättares föreläggande.

Vid sidan av tillsynsuppgiften har länsstyrelsen också besvärsprövande uppgifter på brandskyddsområdet. Det gäller främst i fråga om besvär över beslut i samband med brandsyn.

Fram till den 1 juli 1974 biträddes länsstyrelserna av särskilda experter, länsbrandinspektörer, vid fullgörandet av uppgifterna enligt brandlagstiftningen. Som sådan inspektör förordnades i regel brandchefen i någon av de större kommunerna i länet. En olägenhet med den ordningen ansågs vara att länsbrandinspektören kunde råka i jävssituationer, t.ex. när han deltog vid handläggningen av besvärsärenden hos länsstyrelsen. I stället för denna expertmedverkan fick år 1974 statens brandnämnd i uppgift att biträda länsstyrelsen med teknisk sakkunskap.

Enligt länsstyrelsernas normalarbetsordning bereds och beslutas ärenden om brandordningar och besvär enligt brandlagen och brandstadgan inom den juridiska enheten.

104 Nännare om vissa målgrupper

çêzlsrêLnix/ê

Tillsynen över brandförsvaret utövas centralt av statens brandnämnd. Den tillkom den l juli 1974 genom sammanläggning av statens brandinspektion och statens brandskola. Det åligger nämnden b1.a. att

1. lämna råd och anvisningar till länsstyrelser, kommuner och enskilda i frågor rörande räddningstjänst som ankomer på kommunerna och rörande förebyggande åtgärder mot brand samt att 2. biträda länsstyrelserna vid handläggning av ärenden om sådan räddningstjänst som ankommer på komunerna och om förebyggande åtgärder mot brand.

8.5.3 Närmare om brandlagen och brandstadgan

Enligt 26 § brandlagen kan följande länsstyrelsebeslut överklagas till kamarrätt:

l) I 8 § behandlas frågan om tillfällig hjälp kommuner emellan i fråga om räddningsåtgärder. En kommun som har lämnat hjälp åt en annan kommun har rätt till skälig ersättning. Kan inte kommunerna enas om ersättningen, skall den fastställas av länsstyrelsen. Ett sådant beslut kan överklagas till kammarrätt.

Z) I 10 § finns bestämelser om tjänsteplikt för enskilda personer vid släckning av brand och för tjänstgöring i brandvärn. Beslutanderätten tillkommer brandstyrelsen, vars beslut kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till kammarrätt.

3) Enligt 16 § kan brandstyrelsen besluta att anordningar som behövs för brandförsvaret får anbringas på enskild persons mark. Det kan vara fråga om brandposter, skyltar, larmanordningar m.m. Besvärsordningen är som under punkt 2.

Nännare om vissa målgrupper l05

4) Länsstyrelsen har enligt 23 § brandlagen möjlighet att ingripa med vite mot ägare eller innehavare av fastighet e.d., som underlåter att fullgöra vissa skyldigheter enligt 14 och 15 §§ brandlagen. l 14 § regleras bl.a. skyldigheten att vidta åtgärder för att förebygga och bekämpa brand. Länsstyrelsens vitesbeslut kan överklagas till kanmarrätt.

Iârêüêâxa

Brandlagstiftningen ålägger kommunerna att bl.a. svara för förebyggande åtgärder mot brand. En viktig del av detta är brandsynen. Brandlagen innehåller vissa rambestämmelser om brandsyn medan mera preciserade bestämmelser finns i brandstadgan.

Brandsyn är en angelägenhet som alltså i första hand åvilar kommunerna (7 § brandlagen).

Enligt 14 § brandlagen är ägare eller innehavare av byggnad, upplag eller annan anläggning skyldig att anskaffa och underhålla nödvändiga redskap för släckning och livräddning vid brand samt att i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga och bekämpa brand, i den mån de inte medför oskälig kostnad.

Det är alltså i första hand ägaren eller innehavaren av en byggnad e.d., som skall vidta och bekosta skäliga brandskyddsåtgärder. Brandsynen utgör samhällets kontroll av att 14 § brandlagen efterlevs.

Det finns olika former av brandsyn.

l) Regelbunden brandsyn skall hållas beträffande sådana byggnader, upplag och andra anläggningar, som är särskilt brandfarliga eller där brand kan utgöra fara för ett större antal personer. Det gäller alltså vissa på förhand

106 Nännare om vissa målgrupper

bestämda objekt. Statens brandnämnd upprättar anvisningar om i vilka objekt regelbunden brandsyn bör ske.

Regelbunden brandsyn förrättas av brandchefen, eller av brandbefäl, som han särskilt förordnar.

2) Eldstadsbrandsyn skall förrättas i samband med sotning och avser undersökning av ev. brandfarliga felaktigheter på eldstad, skorsten och tak. Den är obligatorisk och hålls med vissa tidsintervaller.

Eldstadsbrandsyn kan endast utföras av skorstensfejarmästare.

3) Särskild skall förrättas när brandchefen eller brandsyg länsstyrelsen på grund av särskilda skäl finner att det är erforderligt.

Den särskilda brandsynen utförs av brandchefen och av skorstensfejarmästaren inom resp. behörighetsområde.

Vid brandsyn skall enligt 14 § brandstadgan protokoll föras. Om brandsyneförrättaren vid en brandsyn finner att lagliga skyldigheter i fråga om förebyggande åtgärder mot brand inte har iakttagits skall ett föreläggande om att vidta rättelse eller föreskrifter meddelas.

Ett beslut om föreläggande eller föreskrifter är att anse som myndighetsutövning mot enskild. Det innebär att förvaltningslagen är tillämplig. Beslutet skall alltså bl.a. innehålla en motivering för de olika beslutspunkterna. Vidare kan reglerna om kommunikation av utredningsmaterial bli tillämpliga. Det kan t.ex. bli fallet om brandsyneförrättaren har samrått med byggnadsnämnden eller låtit någon särskild sakkunnig avge ett yttrande eller verkställa utredning i ärendet.

SOU l98l 75 Närmare om vissa målgrupper 107

Brandsyn utförs med stöd av brandlagstiftningen. Detta innebär att annan lagstiftning inte direkt kan åberopas för ett föreläggande. Även om således vägledning kan hämtas i annan lagstiftning, t.ex. byggnadslagstiftningen, måste de förelagda åtgärderna samtidigt ha ett direkt stöd i brandlagstiftningen.

Hur långtgående krav som kan ställas i det enskilda fallet är omöjligt att ange i generella termer. Helt klart är dock att ett föreläggande om att vidta åtgärder i många fall kan

förorsaka stora kostnader för fastighetsägaren. Här skall

ges några exempel på åtgärder som kan förekoma i förelägganden.

a) Utplacering av brandsläckare. b) Stegförbindelse från våning till markplan. c) Installering av brandlarmanläggning. d) Beklädning av väggar med brandhärdigt material. e) Förbud att utnyttja vissa utrymmen. f) Förbättrade utrymningsmöjligheter. g) Utbyte av dörrar, nya trappor m.m.

I 14 § brandlagen anges att åtgärder för att förebygga och bekämpa brand inte får medföra oskälig kostnad. Med det avses inte att hänsyn skall tas till ägarens ekonomiska situation utan till den mot åtgärden svarande nyttan. Detta medför i vissa fall att även en mycket begränsad åtgärd kan anses medföra oskälig kostnad, om effekten av åtgärden är tveksam. I andra fall kan mycket långtgående krav ställas, utan att det anses medföra oskälig kostnad. Nyttan av åtgärden bedöms då stå i rimlig proportion till värdet av det som skall skyddas. Ett beslut vid brandsyn kan överklagas hos länsstyrelsen. Talan kan därifrån fullföljas i kammarrätt. Efter utgången av den tid som har bestämts i ett föreläggande skall efterbesiktning äga rum. Har föreläggandet inte följts skall brandsyneförrättaren göra en anmälan till länsstyrelsen. Efter prövning av ärendet kan länsstyrelsen före-

108 Närmare om vissa målgrupper

lägga vite mot den tredskande. Brandsyneförrättaren har alltså inte rätt att själv förelägga vite.

Länsstyrelsen prövar alltså dels besvär över brandsyneförrättarens beslut, dels i första instans frågan om vite för att ett brandsyneföreläggande skall efterkommas.

Slutligen skall något beröras frågan om möjligheterna att bevaka kommunens intressen när besvär har anförts över ett brandsyneföreläggande. Det kan då först observeras att det är kommunens brandchef och skorstensfejarmästare som självständigt förvaltar uppgiften att ingripa mot enskilda med föreläggande och föreskrifter. Brandstyrelsen får alltså inte ta befattning med sådana ärenden.

Frågan om brandchefens besvärsrätt har bedömts i ett pleniavgörande i regeringsrätten (R 1976 2:28). Kammarrätten i Göteborg hade efter besvär beslutat undanröja ett föreläggande mot en affärsinnehavare att vidta vissa brandförebyggande åtgärder. Brandchefen i den aktuella kommunen anförde besvär hos regeringsrätten. Han tillerkändes besvärsrätt med den motiveringen att det med hänsyn till de uppgifter, som enligt brandlagen och brandstadgan, tillkommer brandchefen, får anses vara denne som har att tillvarata kommunens intresse i mål varom här är i fråga. En ledamot anförde till utveckling av sin mening bl.a.: Vitesföreläggande mot enskild, som inte efterkommer brandsyneförrättares föreläggande, meddelas av länsstyrelsen, medan däremot när kommunala självförvaltande nämnder meddelar förelägganden de i allmän-

genom fått ett slags halvstatlig prägel med länsstyrelsen

ligen förpliktad att svara för brandförsvaret. Uppgiften kan bli svår att fullfölja och kommunens medlemmar utsättas för faror, om enligt brandsyneförrättarens mening befogade åtgärder till följd av beslut av högre instans får underlåtas. När nu den komunala nämnden på brandväsendets område

Närmare om vissa 109 målgrupper

inte, som vanligen är fallet, har beslutsfunktion i det slags ärenden, varom i målet är fråga, bör besvärsrätten tillkoma den kommunala tjänsteman som beklätts med beslutsfunktionen.

Qyrigz

Förutom beslut vid brandsyn kan några mera udda frågor överprövas av kammarrätt och regeringsrätten.

I 15 § brandstadgan finns vissa bestämmelser om sotningsfrister. Brandchefen kan besluta om undantag från dessa bestänmelser. Beslutet kan överklagas till och länsstyrelsen vidare till kammarrätt.

Brandchefen kan enligt 17 § andra punkten brandstadgan medge undantag från sotningsmonopolet, dvs. att endast skorstensfejarmästare eller hos honom anställd skorstensfejare får verkställa Brandchefens beslut sotning. kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till kammarrätten.

Som tidigare har nämnts kan länsstyrelsen enligt 24 § brandstadgan meddela vitesföreläggande mot kommuner, brandsyneförrättare och särskilda befattningshavare. Länsstyrelsens vitesföreläggande med stöd av denna paragraf mot annan än kommun kan överklagas till kammarrätt.

Instansordningen i sammandrag

Fr°ga Instansordning

1) Tvist mellan kommuner om Lst -- KR ersättning 2) Tjänsteplikt för enskild —— 1st ——KR Brandstyrelsen 3) Anbringande av brand- Brandstyrelsen —— lst - KR skyddsanordning 4) Föreläggande vid brandsyn Brandsyneförrättare-lst--KR 5) Vitesföreläggande mot Lst (efter anmälan)-- KR enskild

110 Närmare om vissa målgrupper

för Brandchef -- lst ——— KR 6) Undantag sotningsfrister från Brandchef --lst ——— KR 7) Undantag sotningsmonopol 8) Vite mot brandsyneför- Lst ——— KR rättare m.f1.

8.5.4 överväganden och förslag

Brandsyn har sin grund i bestämmelserna i 14 § brandlagen. Där behandlas skyldigheten för ägare eller innehavare av en att vidta de åtgärder som behövs för att föreanläggning och bekämpa brand. Brandsynen utgör samhällets kontroll bygga av att brandlagens bestämmelser efterlevs. Det är av största vikt att ett är lagligen grundat och att den föreläggande är väl avvägd. Åtgärder som krävs för att förelagda åtgärden tillgodose brandsäkerheten kan nämligen ha väsentlig ekonomisk betydelse för enskilda personer. Detta gäller särskilt i fråga om “publika lokaler t.ex. hotell, samlingslokaler och vårdanläggningar.

av ett framträder Vid prövningen brandsyneföreläggande många frågor av juridisk karaktär.

Prövningen skall göras mot brandlagstiftningen och utfärdade Samtidigt kan vägledning behöva tillämpningsföreskrifter. hämtas i annan lagstiftning, som kan innehålla brandförebygföreskrifter. Sådan lagstiftning kan dock inte direkt gande åberopas till stöd för ett föreläggande. Vissa gränsdragningsproblem kan uppkomma härvidlag, t.ex. i vad mån byggnadstekniska krav kan ställas i ett brandsyneföreläggande. En viktig del av prövningen är alltså att utröna om ett föreläggande är lagligen grundat.

Ett måste vara så tydligt avfattat att brandsyneföreläggande den enskilde kan utläsa, vilka åtgärder som skall vidtas. Det finns flera på att regeringsrätten har återförexempel visat brandmål till vederbörande brandsyneförrättare på den

Närmare om vissa målgrupper 111

grunden att ett föreläggande inte har varit tillräckligt tydligt avfattat (t.ex. RÅ 1955 not I 218 och R 1972 2:24).

Åtgärder för att förebygga och bekämpa brand får inte medföra oskälig kostnad. I prövningen ingår alltså en avvägning mellan kostnaden av en förelagd åtgärd och den nytta, i form av ökat brandskydd, som kan förväntas. Här kan alltså enskilda och allmänna intressen stå mot varandra.

Det rättsliga inslaget i prövningen av brandsyneförelägganden är alltså stort. Självfallet ingår också lämplighetsbedömmingar i avgörandena. Men rättsfrågorna är av sådan dignitet att de utgör det dominerande inslaget i prövningen.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet och samtidigt besvärsinstans på brandskyddsområdet. Häremot riktar kommittén principiella invändningar. Länsstyrelsens samröre med kommunala myndigheter - vilket principiellt sett bör vara diskvalificerande för att handha besvärsprövande uppgifter - är dock inte lika framträdande på detta område som på andra speciallagsreglerade områden. Det torde i viss mån hänga samman med att länsstyrelsen inte har egen teknisk sakkunskap inom brandskyddet. Det kan därför med visst fog hävdas att invändningarna inte bör vara så starka mot att länsstyrelsen är besvärsinstans i brandmålen. Å andra sidan finns inte heller det skäl som ibland åberopas för att länsstyrelsen är en lämplig besvärsinstans, nämligen det skälet att länsstyrelsen har tekniska experter inom organisationen och att det främjar handläggningen av ärendena.

Mot denna bakgrund anser kommittén att förelägganden som har utfärdats i samband med brandsyn bör prövas av en förvaltningsdomstol, alltså länsrätt, redan i första besvärsinstans. Avgörande för denna bedömning är inte minst att ett för den enskilde mycket ingripande beslut av juridisk natur kan ha fattats av en enbart tekniskt sakkunnig tjänsteman i kommunen. Det kan därför vara lämpligt att redan i första besvärs-

Nännare om vissa målgrupper

instans få en domstolskontroll av beslutet. Härigenom kan också behovet av lekmannainflytande tillgodoses, vilket främjar rättssäkerheten och ökar allmänhetens förtroende för avgörandena.

Länsstyrelsen kan i sin egenskap av tillsynsmyndighet på om någon underlåter att fullgöra sina förbrandskyddsområdet, enligt brandlagen, meddela vederbörande ett vitespliktelser Förhållandena kan komma till länsstyrelsens känföreläggande. nedom genom en anmälan av en brandsyneförrättare med anledning av efterbesiktning. En sådan anmälan är författningsreglerad. Branchefen kan vidare anmälan i annan ordning när han angöra ser medverkan erforderlig. Länsstyrelsen kan länsstyrelsens också få kännedom om bristfälliga förhållanden genom framfrån andra eller från allmänheten. l ställning myndigheter och för kan man tänka sig att länsstyrelsen behåller rätsig ten att meddela vitesförelägganden även i en ordning där länsrätt besvär över Prövningen i prövar brandsyneförelägganden. ett vitesärende är dock av sama slag som i ett besvärsärende. anser kommittén därför att länsrät- Från samordningssynpunkt ten även skall pröva vitesfrågan enligt 23 § brandlagen. En rubbar kommittén inte resådan ordning enligt länsstyrelsens ansvar för brandskyddet. Det rör sig endast om ett gionala fåtal ärenden och länsstyrelsen kan behålla sin initiativrätt i sin av tillsynsmyndighet. Kommittén återkommer i avegenskap snitt 10.4 till om samspelet mellan länsstyrelsen och frågan länsrätten i brandärenden.

att det finns andra ären- Av den tidigare redogörelsen framgår den än brandsyneförelägganden som kan överklagas från länstill kammarrätt. Även dessa ärenden är till dominestyrelse rande del natur. och praktiska skäl av judiciell Principiella talar för att även dessa bör föras över till länsrätt. Ett bör dock kommittén göras för ärendena om att undantag enligt fastställa kommuner emellan. Frågan har en tvistig ersättning nära till länsstyrelsens uppgift att övervaka det anknytning totala brandförsvaret i länet. Av samma skäl bör länsstyrelsen behålla den fonnella möjligheten att i sin tillsynsverksamhet kunna ingripa mot kommuner m.fl. med vitesförelägganden.

Närmare m vissa målgrupper 113

8.6 Vapenmål

8.6.1 Nuvarande lagstiftning m.m.

Skjutvapen och ammunition är underkastade viss kontroll från det allmännas sida i fråga om bl.a. förvärv och innehav. De grundläggande bestämelserna finns i vapenlagen (1973:ll76, VL), som trädde i kraft den 1 juli 1974. Närmare bestämmelser finns i vapenkungörelsen (1974:123) och i de föreskrifter och anvisningar som rikspolisstyrelsen har utfärdat.

I S-7 §§ VL finns bestämmelser om för inne-

tillståndsplikt

hav, införsel och handel med skjutvapen samt förvärv och införsel av ammunition. Tillstånd att inneha skjutvapen får meddelas enskild person, skytteförbund m.fl. Enskild person får meddelas tillstånd att inneha skjutvapen endast om han har behov av vapnet och det skäligen kan antas att han inte kommer att missbruka det.

Om innehavare av skjutvapen genom missbruk av vapnet eller oaktsamhet med det eller på annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen eller om det annars föreligger skälig anledning till det, får tillstånd att inneha eller införa skjutvapen återkallas (29 § VL).

Skjutvapen och därtill hörande ammunition skall under vissa förutsättningar lösas in av staten (33 § VL).

Beslut i första instans i vapenärenden fattas av den lokala polismyndigheten. Talan mot polismyndighetens beslut får enligt 42 § VL föras hos länsstyrelsen genom besvär. Länsstyrelsens beslut i sin tur överklagas till regeringen, om ärendet angår tillstånd att driva handel med skjutvapen eller återkallelse av ett sådant tillstånd eller av ett tillstånd att inneha eller införa skjutvapen eller att förvärva ammunition. I inlösensärenden överklagas länsstyrelsens beslut till kammarrätt. Övriga beslut av länsstyrelsen - t.ex.

114 Nännare om vissa målgrupper SU] 1981:75

angående avslag på ansökan om tillstånd att inneha skjutvapen - kan inte överklagas.

Vapenmålen handläggs enligt länsstyrelsernas diarieplan f.n. på länspolischefens expedition.

I betänkandena SOU 1959:4 och SOU 1966:70, som utgjorde underlag för förvaltningsrättsreformen år 1971, föreslogs att besvärsprövningen i vapenmålen skulle övertas av förvaltningsdomstol. Härvid åberopades att frågorna rörde enskilds rätt. I prop. 1971:30 fastslogs emellertid att ärendena måste avgöras under hänsynstagande huvudsakligen till ordnings- och säkerhetssynpunkter. Prövningen borde därför ske hos regeringen. Inför bildandet av länsdomstolarna hävdades från vissa håll att vapenmålen borde föras över till domstolarna.

I prop. 1981/82:1 har föreslagits att besvär över länsstyrelsernas beslut i ärenden om återkallelse av vapentillstånd i fortsättningen skall föras hos kammarrätterna i stället för hos regeringen. Härigenom tillgodoses enligt föredragan-

nedbringa

den önskemålet om att antalet besvärsärenden hos regeringen. Han ansåg att ärendenas karaktär är sådan, att det ter sig naturligt att föra över besvärsprövningen till förvaltningsdomstolarna. Han erinrade bl.a. om att kammarrätterna f.n. handlägger ett betydande antal mål i vilka det är fråga om en enskild persons lämplighet för en viss verksamhet eller för ett visst samhällsförtroende.

8.6.2 överväganden och förslag

I samband med tillkomsten av 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelsereformer diskuterades att låta vapenmålen handläggas hos förvaltningsdomstolarna i stället för hos länsstyrelsen och regeringen. Någon sådan förändring av instansordningen skedde emellertid inte. Helt klart kan skäl anföras för båda alternativen. Målen innefattar en lämplighetsbedömning från ordnings- och säkerhetssynpunkt, men innehål-

ler även ett påtagligt moment av prövning av enskilds rätt.

Närmare om vissa målgrupper 115

Mot bakgrund av det nu föreliggande förslaget om att flytta över återkallelseärendena från regeringen till kammarrätten finner komittén det lämpligt att göra en motsvarande förändring i första besvärsinstans. Sådana mål bör alltså enligt kommitténs mening handläggas hos länsrätt i stället för hos länsstyrelse. Därmed uppnår man målet med en sammanhållen instanskedja.

Länsrätterna är enligt kommittén väl lämpade att handlägga återkallelseärendena. Ofta är det fråga om sådana återkallelsegrunder som fysisk eller psykisk sjukdom samt brott av olika slag. Fråga är alltså om att skydda enskilda personer eller att förhindra lagbrott. Länsrätternas erfarenheter från sociala mål och körkortsmål är enligt kommittén av stort värde för bedömningen av återkallelsefallen i vapenmål.

Även tillstândsärendena, som i dag handläggs hos länsstyrelsen i sista instans, innehåller i hög grad rättsliga bedömningar av sådan art att en förvaltningsdomstol kan vara en lämplig besvärsinstans. Skälen är dock enligt kommittén inte lika starka som i återkallelsefallen. Kommittén ser inga avgörande svårigheter med två beslutsinstanser på regional nivå. Ärendena är klart avgränsbara från varandra.

Kommittén föreslår alltså att polismyndigheternas beslut i ärenden om återkallelse av vapentillstånd i fortsättningen skall överklagas till länsrätt i stället för till länsstyrelse. Det kan enligt kommitténs uppfattning starkt ifrågasättas om inte ett regionalt beslut, f.n. av länsstyrelsen, även i tillståndsärendena bör kunna överklagas. Om en sådan fullföljdsrätt införs torde kammarrätterna närmast böra komma i fråga som fullföljdsinstans. I så fall bör måhända länsrätterna bli första besvärsinstans också i tillståndsfallen. Kommitténs uppdrag omfattar emellertid inte frågan om fullföljdsrätt. Kommittén avstår därför från att lämna något ändringsförslag när det gäller tillståndsfallen.

III TVÅPARTSFÖRFARANDE I FÖRVALTNINGSPROCESSEN

9 PARTSFÖRHÅLLANDEN I FÖRVALTNINGSRÄTTSKIPNINGEN

9.1 Inledande synpunkter

I mål vid allmän domstol uppträder regelmässigt två motstående parter inför rätten. Processen bygger alltså på ett tvåpartsförfarande, det s.k. kontradiktoriska förfarandet. I förvaltningsmål är förhållandena annorlunda. Besvärsprocessen i s.k. administrativa partsärenden kännetecknas av att den enskilde står ensam inför myndigheten eller domstolen. Vid målens avgörande har myndigheten eller domstolen att väga den enskildes intressen mot de eventuella allmänna intressen som kan framträda. Värt att notera är därvid att det beslutande organet har det yttersta utredningsansvaret när det gäller att vidta åtgärder i allmänt intresse. Endast undantagsvis - här bortses från skatteprocessen - förekommer det att en särskild representant utför det allmännas talan. Det är inte heller regel att det allmänna har besvärsrätt i förvaltningsmål.

I olika sammanhang har betonats att det vore värdefullt att mera allmänt få till stånd ett tvåpartsförfarande i förvaltningsärenden. Ordningen att den beslutande myndigheten har till uppgift såväl att själv tillvarata och skydda det allmänna intresset som att objektivt skilja mellan detta intresse och den enskildes intresse har, enligt vad som framhållits, flera brister. Således skulle avsaknaden av ett tvåpartsförfarande kunna inverka menligt på myndigheternas möjligheter och förmåga till en objektiv bedömning, särskilt i ärenden är motsatsförhållandet mellan det allmänna och det enskilda intresset skarpt framträder. Det kan innebära en

118 Partsförhållanden ...

risk för att allmänhetens förtroende för myndigheternas opartiskhet minskar.

Frågan om ett tvåpartsförfarande kopplas ofta samman med rätten för det allmänna att anföra besvär över beslut, där det allmännas intresse på något sätt har åsidosatts. Det har från flera håll och i olika sammanhang framhållits att en förbättring av det allmännas klagomöjligheter skulle kunna medföra fördelar av olika slag. I samband med den översyn av förvaltningslagen som f.n. utförs av förvalcningsrättutredningen (Ju 1978:09) kan frågan om lagregleringen av det allmännas besvärsrätt konma att övervägas.

9.2 .Besvärsrätt för det allmänna

I fråga om förvaltningsbesvär finns bestämmelser om besvärsrätt i ll § förvaltningslagen (1971:290) och 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Den grundläggande regeln är att talan mot ett beslut får föras av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot.

Det är i och för sig en enkel regel, men i praktiken ger den ej alltid några direkta svar i enskilda fall. Enligt förarbetena till förvaltningslagen bör besvärsrätten förbehållas dem, som kan åberopa av beslutet berörda intressen, vilka tillika är möjliga att beakta vid sakens prövning. Kompletterande principer har utbildats i rättspraxis. De innebär bl.a. ett krav på att beslutet påverkar vederbörandes rättsställning eller berör ett intresse som på något sätt har erkänts i rättsordningen. När frågan om besvärsrätten skall prövas måste alltså en analys göras av de intressen som skall beaktas inom det aktuella rättsområdet.

Av intresse i förevarande sammanhang är vad som gäller om myndigheters besvärsrätt. Om myndigheten uppträder i en privaträttslig egenskap gäller samma förutsättningar som för enskilda fysiska eller juridiska personers besvärsrätt,

Partsförhållanden ...

dvs. de grundläggande principer som kortfattat har berörts ovan .

Av större intresse är dock när myndigheten uppträder i sin offentligrättsliga skepnad. Då är läget något annorlunda.

§1:§£;ig§_I1vzI_1J1;gL1§1:§:

I stort sett har en fast praxis utbildats i fråga om statliga myndigheters besvärsrätt. Utgångspunkten är att sådana myndigheter saknar besvärsrätt. En förutsättning för att besvärsrätt skall tillerkännas statliga myndigheter är i regel att det finns ett uttryckligt författningsstöd, som medger en sådan rätt. Ibland har man valt att föreskriva besvärsrätt för en myndighet som företräder ett specifikt intresse på något förvaltningsområde. Ibland har ett särskilt allmänt ombud inrättats. Andra gånger har man valt ett mellanting. De organisatoriska lösningar som har valts för hur det allmännas intressen skall tas till vara på olika områden ger alltså en splittrad bild. Här skall ges några exempel.

Naturvårdsverket, trafiksäkerhetsverket, socialstyrelsen och riksantikvarieämbetet har, som myndigheter, utrustats med besvärsrätt enligt olika lagar på resp. förvaltningsomrâde. Inom socialförsäkringsområdet har riksförsäkringsverket fått rätt att överklaga beslut av försäkringskassor och försäkringsrätter. Inom verket finns en särskild ombudsenhet. Från den l januari 1980 har domstolsverket fått rätt att överklaga beslut i rättshjälpsfrågor. Under förarbetena till reformen kritiserades det förhållandet att verket som sådant fick besvärsrätten. Lagrådet ansåg att ett fristående, till domstolsverket anknutet, allmänt ombud borde inrättas i stället. Lagrådet ansåg det olämpligt att domstolsverket på en gång var tillsynsmyndighet och ett slags motpart i förhållande till rättshjälpsnämnderna, vars beslut verket skulle få rätt att överklaga.

120 Partsförhållanden ...

1S9E1IE9Ilêlê_T_X9§i8b§E§I

När det sedan gäller kommunala myndigheter har man i det närmaste helt överlåtit åt praxis att avgöra om besvärsrätt föreligger.

I fråga om allmänna intressen som är knutna till kommunen, t.ex. samfärdsel, ordning eller trivsel, anses kommunstyrelsen i vissa fall berättigad att överklaga en annan statlig eller kommunal myndighets beslut.

En motsvarande besvärsrätt kan även tillkomma en specialreglerad nämnd. Det gäller t.ex. när ett beslut har förfördelat ett sådant allmänt intresse som nämnden är satt att bevaka. På denna grund har bl.a. hälsovårdsnämnder och barnavårdsnämnder fått besvärsrätt över andra myndigheters beslut.

En specialreglerad nämnd anses också enligt praxis ha besvärsrätt, när ett beslut av nämnden undanröjs eller ändras i högre instans. En byggnadsnämnd anses t.ex. ha besvärsrätt om dess avslag på en ansökan om byggnadslov har undanröjts av högre instans. Besvärsrätten gäller däremot inte om nämndens beslut har gått i gynnande riktning och sedan har upphävts av besvärsinstansen. En byggnadsnämmd anses sålunda inte ha rätt att överklaga ett beslut av länsstyrelsen att, t.ex. på talan av en granne, undanröja ett beslut om ett beviljat byggnadslov. I det fallet anses det vara den person, vars byggnadslov det gäller, som själv skall avgöra om talan skall fullföljas.

9.3 Tidigare behandling av frågan om tvåpartsförfarande

Frågan om ett tvåpartsförfarande har återkomit i flera sammanhang i samband med de diskussioner som har förts under de senaste decennierna rörande rättssäkerheten i förvaltningen. I mitten av 1950-talet väcktes i riksdagen frågan om en utvidgad möjlighet till tvåpartsförfarande (motion 1954:23 i

Partsförhållanden ... 121

första kammaren och 1954:309 i andra kammaren). Motionärerna samanfattade fördelarna med ett tvåpartsförfarande på följande sätt.

Härigenom skulle myndigheten befrias från skyldigheten att ensam vara den som i målet har att företräda det allmänna intresset. Den skulle då mera fritt väga de allmänna och enskilda intressena mot varandra. Allmänhetens tilltro till myndighetens opartiskhet skulle stärkas. Den enskilde skulle slutligen få en motpart med vilken han i många lägen kunde förhandla direkt.

I motionerna framhölls att det skulle vara alltför opraktiskt och betungande att ordna med ett tvåpartsförfarande i alla slags ärenden. Motionärerna antydde möjligheten att ge tjänstemän vid större myndigheter, t.ex. länsstyrelser och centrala verk, i uppgift att fungera som kronans ombudsman i ärenden som förekommer hos myndigheten. I vissa fall skulle myndigheten kunna vända sig till ombudsmannen och koppla in denne som motpart till den enskilda parten. Som ytterligare en åtgärd i samma riktning nämmde motionärerna att det allmänna konsekvent skulle få besvärsrätt i sådana mål. Därigenom skulle nämligen den beslutande myndighetens ställning underlättas avsevärt. Motionärerna anförde:

Som förhållandena nu är, kan myndigheten understundom känna sig nödsakad att vid sitt avgörande ta till med viss marginal i för den enskilde oförmånlig riktning. Den vet nämligen att gör den så, kan den enskilde klaga. Går däremot beslutet det allmänna emot, föreligger icke sådan möjlighet att föra saken vidare. Risk kan föreligga, att resonemanget någon gång blir följande beträffande en ansökan av enskild: det är bäst att avslå; sökanden kan alltid klaga.

Sammansatta konstitutions- och första lagutskottet (utlåtande l954:5) instämde i att det skulle vara värdefullt om det allmänna intresset kunde företrädas av en egen representant. Utskottet uttalade emellertid att det skulle möta betydande organisatoriska svårigheter att införa en sådan ordning. Utskottet ansåg det därför inte lämpligt med en allmän utredning av frågan.

122 Partsförhållanden ...

Besvärssakkunniga uttalade i sitt principbetänkande (SOU 1955:19) Administrativt rättsskydd önskvärdheten av att det infördes representanter för det allmänna som motparter till de enskilda i förvaltningsärenden. En sådan ordning borde enligt de sakkunniga åtminstone kunna genomföras i ett mycket stort antal av målen hos förvaltningsdomstolarna. De sakkunniga ansåg sig dock inte kunna föreslå några generella regler. De inskränkte sig till att starkt framhålla önskvärdheten av att det i specialförfattningar uppdrogs åt särskilda organ att föra det allmännas talan.

I förarbetena till förvaltningslagen diskuterades bl.a. kommunala myndigheters besvärsrätt. Av diskussionen framgick att en koppling föreligger mellan de båda frågorna om allmänt ombud och det allmännas talerätt. Det kan därför vara av intresse att här återge några synpunkter som kom fram i det sammanhanget.

Besvärssakkunniga underströk i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) Lag om förvaltningsförfarandet vikten av att särskilda partsrepresentanter för allmänna intressen införs på sådana områden där det finns ett behov för det allmänna att få en sak prövad i högre instans. I fråga om kommunala myndigheters besvärsrätt erinrade de sakkunniga om att denna rätt i praxis begränsas till de fall, när det är förpliktande beslut som har ändrats.

Enligt besvärssakkunnigas mening skulle det i och för sig vara att föredra att besvärsrätten i ärenden, där en kommunal myndighets beslut har ändrats, anförtroddes åt en särskild partsrepresentant. I avsaknad av en sådan ordning skulle man dock få acceptera att talan förs av den kommunala myndigheten själv. Besvärssakkunniga föreslog att frågan om kommunala myndigheters besvärsrätt skulle författningsregleras och därvid utvidgas till att omfatta även gynnande beslut. a

Partsförhållanden ... 123

Vid remissbehandlingen av förslaget pekade regeringsrätten på det principiellt felaktiga i att ge konmunala myndigheter rätt att överklaga ett ändringsbeslut i högre instans. Att så likväl kan medges förklarade regeringsrätten med bristen på en särskild företrädare för det allmänna. Enligt regeringsrätten borde ett allmänt ombud tillskapas för att föra det allmännas talan i denna typ av förvaltningsärenden. Inom t.ex. hälsovården och byggnadsväsendet skulle man kunna förordna befattningshavare hos länsstyrelsen att företräda det allmänna. Regeringsrätten motsatte sig emellertid inte den föreslagna utvidgningen av besvärsrätten i brist på ett särskilt allmänt ombud.

Svea hovrätt ansåg det inte tillfredsställande att en myndighet, som först beslutat i ett ärende, därefter får uppträda

som part i ärendet i nästa instans. Även på det kommunala

området borde därför frågan om allmänt ombud utredas närmare, ansåg hovrätten.

Besvärssakkunnigas förslag överarbetades av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet, som redovisade sina förslag i betänkandet (SOU 1968:27) Förvaltningslag. I samband med behandlingen av frågan om det allmännas besvärsrätt uttalade arbetsgruppen att den vittsyftande frågan om allmänna ombud m.m. uppenbarligen inte kan lösas inom den aktuella lagstiftningen. I stället skulle man enligt arbetsgruppen gå fram område för område.

Inom justitiedepartementet utarbetades också en departementspromemoria (Ds Ju 1970:11) Förfarandet i förvaltningsdomstol, som byggde på ett flertal utredningar, b1.a. besvärssakkunnigas förslag om förfarandet i förvaltningsdomstol. Vid remissbehandlingen av promemorian fördes tanken fram av flera remissinstanser att man mera allmänt borde genomföra ett tvåpartsförhållande med en särskild företrädare för det allmänna. Särskilt viktigt var det att stärka rättssäkerheten vid de administrativa frihetsberövandena, menade hovrätten

i 124 Partsförhållanden sou 1981:75

över Skåne och Blekinge. Kammarrätten ansåg att förekomsten av en motpart var av betydelse för bevakningen av det allmännas intresse, men att det också var viktigt ur processuell synpunkt eftersom det hade en kvalitetsfrämjande effekt. Kammarrätten anförde bl a att varje process med nödvändighet måste bli beroende av de yrkanden som ställs och de invändningar som görs. Ofta läggs viktiga fakta och argument fram först efter det att invändningar har gjorts. Det är då, ansåg kammarrätten, en fördel om det finns en särskild representant för det allmänna som ser till att ärendet blir allsidigt utrett och belyst. Även några länsstyrelser ansåg det viktigt att frågan om en partsrepresentant för det allmänna övervägdes.

I prop. 1971:30, som bl a innehöll förslag till förvaltningslag och förvaltningsprocesslag, anförde departementschefen att frågorna om det allmännas möjligheter att anföra besvär över beslut och o utsträckt tillämpning av ett tvåpartsförfarande genom partsrepresentant för det allmänna i förvaltningsärenden hade ett nära samband med varandra. Enligt bli föremål för en samlad bedömhans mening borde frågorna ning i annat sammanhang. Besvärssakkunnigas förslag om kanmunala myndigheters besvärsrätt frångicks därför.

Under 1970-talet fördes frågan om ett tvåpartsförfarande inom förvaltningen vidare, bl a i några riksdagsmotioner.

I motionen 1974:917 hemställdes om skyndsam utredning av frågorna om tvåpartsförfarande och vidgning av det allmännas besvärsrätt i förvaltningsärenden. I motionen anfördes bl a:

Till skillnad från vad som gäller i mål vid allmän domstol förekommer i förvaltningsärenden endast undantagsvis att två parter med motsatta intressen möts inför den beslutande centrala myndigheten. Det utmärkande för förvaltningsförfarandet är i stället att det oftast endast finns en enda part - den enskilde - som berörs av ärendet. Den beslutande mynhar i dessa fall till uppgift såväl att själv tilldigheten varata och skydda det allmänna intresset som att objektivt

Partsförhållanden ... 125

skilja mellan detta intresse och den enskildes intresse. Myndigheten skall således samtidigt fungera som både åklagare och domare. Denna ställning kan särskilt i ärenden där motsatsförhållandet mellan det allmänna och det enskilda intresset skarpt framträder inverka menligt på myndigheternas möjlighet och förmåga till objektiv bedömning. Det är därjämte ägnat att hos allmänheten minska förtroendet för myndigheternas opartiskhet. Frågan om ett kontradiktoriskt förfarande i förvaltningsärenden har nära samband med rätten för det allmänna att anföra besvär över beslut, där det allmännas intresse på något sätt åsidosatts. Dessa möjligheter är enligt nuvarande ordning starkt begränsade. Båda de ifrågavarande spörsmålen är av stor betydelse från administrativ rättsskyddssynpunkt. I samband med förvaltningsrättsreformen 1971 utfäste justitieministern att frågorna skulle bli upptagna till prövning i annat sammanhang. Detta har emellertid ännu inte inträffat.

Konstitutionsutskottet (KU 1974:63) tillstyrkte emellertid inte ett sådant initiativ som föreslogs i motionen. KU ansåg i likhet med motionärerna att det inom vissa förvaltningsområden ter sig såväl ur allmän som enskild synpunkt angeläget med ett tvåpartsförhållande. Då pågående lagstiftningsarbete visade emellertid, enligt KU, att frågan delvis var föremål för statsmakternas uppmärksamhet. KU hänvisade till lagstiftningsarbetet inom socialförsäkringsrätten och på körkortsområdet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det i tidigare utredningssammanhang finns klara uttalanden om behovet av en utvidgad tvåpartsprocess inom förvaltningen. Frågan synes närmast ha styrts av ett rättssäkerhetsintresse som innebär att den enskilde skall kunna känna att hans fråga, som kan gälla en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, behandlas av den beslutande myndigheten på ett opartiskt och ojävigt sätt. Samtidigt har det varit en klar strävan att inte i onödan tynga förfarandet eller belasta det med höga kostnader. Man har därför konsekvent undvikit att föreslå generella regler utan i stället valt att gå fram område för område.

126 Partsförhållanden ... SJJ 1981:75

9.4 Något om tvåpartsförfarandet i dag

Justitiekanslern (JK) har enligt förordningen (1975:1345) med instruktion för justitiekanslern bl a till uppgift att bevaka statens rätt. Det innebär att JK företräder staten i civila rättegångar och vid vissa andra uppgörelser. Uppgiften gäller emellertid endast om den inte ankommer på annan myndighet. JK har också på senare tid tillagts uppgiften att företräda det allmänna i mera vidsträckt bemärkelse. Det gäller närmast att ta tillvara allmänna integritetsskyddssynpunkter. Således får JK enligt 25 § datalagen (1973:289) överklaga datainspektionens beslut för att tillvarata allmänna intressen. Motsvarande rätt föreligger enligt 23 § kreditupplysningslagen (1973:1173), 19 § inkassolagen (1974:182) och 12 § lagen (1977:20) om TV-övervakning.

l vissa fall har också andra tjänstemän än JK ålagts att föra det allmännas talan inför en förvaltningsmyndighet. Fiskeriintendenten har således enligt fiskeristadgan (l954:607, omtryckt 1973:150) tillerkänts vissa befogenheter i detta hänseende. Vid förhandlingar enligt utlänningslagen (1980:376) kan polismyndighet eller en särskilt utsedd person få i uppdrag att vara allmänt ombud vid förhandlingen.

§15êEEê9DI姧E

Ett sedan länge etablerat tvåpartsförfarande finns på skatteområdet. Det ankommer på länsstyrelserna att ta särskild befattning med frågor som rör taxering och beskattning. Länge fanns det på regional nivå ett organisatoriskt mycket nära samband mellan den fiskala och den dömande sidan i skattemål. Med tiden har dock utvecklats ett system med ett klart åtskiljande mellan de båda funktionerna. Den dömande fuktionen har förlagts till särskilda domstolar. Utvecklingen har gått från prövningsnämnder via länsskatterätter knutna till länsstyrelsen till fristående länsrätter. De fiskala uppgifterna ankommer fortfarande på länsstyrelserna.

Partsförhållanden ... 127

Enligt 14 § taxeringslagen (1956:623) skall chefen för länsstyrelsens skatteavdelning, skattechefen, bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Uppgiften kan delegeras till särskilda tjänstanän, taxeringsintendenter, som alltså uppträder som part i skatteprocessen. De har besvärsrätt och kan därigenom föra målen vidare genom skattedomstolarna. I uppbördsmål, mervärdeskattemål, vägtrafikskattmål och mål enligt bevissäkringslagen (1975:1027) finns särskilda allmänna ombud med uppgift att företräda det allmänna. Uppgiften har oftast lagts på tjänstemän hos länsstyrelsen. De processuella frågorna har numera samlats till en särskild enhet (besvärsenheten) inom länsstyrelsens skatteavdelning.

§99i«:1l§_5r§i;i1_<Iir_1g§9r111‘é<_i9§

Den 1 januari 1979 genomfördes en ändrad organisation för besvärsprövning på socialförsäkringsområdet och ett tvåpartsförfarande infördes i processen. Tre regionala försäkringsrätter inrättades för överprövning av framför allt ärenden som handläggs av de allmänna försäkringskassorna. Tidigare prövades besvärsärendena inom riksförsäkringsverkets besvärsavdelning.

Frågan om socialförsäkringsprocessens utformning hade sedan länge varit föremål för diskussion. I olika sammanhang hade önskemål framförts om att införa allmänna ombud för att tillvarata det allmännas intresse. En sådan funktion efterlystes bl a i ett flertal riksdagsmotioner (t ex 1973:1143). Frågan om allmänt ombud berördes också av JO i ett beslut den 24 oktober 1972 (Dnr 2960/71). I sin framställning till JO hade klaganden bl a anfört att riksförsäkringsverket i sin dubbla egenskap av tillsynsmyndighet och besvärsinstans granskade besvärsärenden även ur tillsynsaspekten, varvid det kunde förekomma att verket i sitt beslut gick utöver vad som hade yrkats och ändrade kassans beslut till nackdel för den som hade överklagat beslutet.

128 Partsförhållanden ...

JO uttalade att den då gällande ordningen enligt vilken riksförsäkringsverket uppträdde så att säga både som domare och åklagare från principiell synpunkt kunde te sig stötande. JO uttalade sitt stöd för att ett allmänt ombud tillskapades

med uppgift att hos riksförsäkringsverket uppträda som den

enskildes motpart.

I förarbetena till socialförsäkringsreformen (SOU 1976:53, prop. 1977/78:20. SfU 15, rskr 113) framhölls bl a att formerna för tillgodoseende av likfonnighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen inte var tillfredsställande inom ramen för dåvarande system. Denna aspekt skulle bäst tillgodoses om man införde ett tvåpartsförfarande. En väsentlig fördel med ett tvåpartsförfarande ansågs ligga i att utredningen i målet därigenom skulle bli fullständigare. Domstolen kunde på så sätt få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Härigenom skulle förutsättningarna att nå materiell rättvisa i enskilda ärenden förbättras.

I prop. 1977/78:20 tryckte departementschefen bl a på möjligheterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis genom ombudsfunktionen. I propositionen angavs i stora drag hur riksförsäkringsverkets talerätt borde utövas. Frågor som berördes var bl a möjligheten att föra talan till förmån för enskild smt införskaffandet av utredning.

I instruktionen (1965:777) för riksförsäkringsverket (omtryckt 1978:568) finns numera stadgat att det inom verket skall finnas en ombudsenhet. Där skall finnas särskilda socialförsäkringsombud med uppgift att föra verkets talan.

Isärkgttsgmrådç:

Behovet av ett tvåpartsförfarande i körkortsprocessen har diskuterats länge.

Partsförhållanden ... 129

I prop. 1975/762155 om vissa körkortsfrågor belystes fördelarna med en partrepresentation för det allmänna. Något förslag lades dock inte fram med hänvisning till att det krävdes vidare överväganden om i vilken omfattning ett allmänt ombud skulle medverka i körkortsprocessen och om den organisatoriska lösningen av frågan.

Körkortsutredningen fick i uppdrag att arbeta vidare med frågan. I sitt betänkande (SOU 1978:27) Fortsatt körkortsrefonn föreslog utredningen att ett allmänt ombud skulle införas i körkortsprocessen och att ombudet organisatoriskt skulle knytas till länsstyrelserna. Ombudets mest angelägna uppgift skulle enligt utredningen vara att verka för en enhetlig rättstillämpning.

I prop. 1979/80:l78 instämde departementschefen med körkortsutredningen i att det främst är angelägenheten av att skapa en ordning som bättre än den nuvarande främjar en enhetlig rättstillämpning som talar för ett tvåpartssystem. Han anförde att ett sådant system är naturligt med tanke på regeringsrättens ställning som prejudikatinstans. Han betonade också värdet i sig av den förstärkning av rättegången som en kontradiktorisk process innebär.

Departementschefen såg det också ur praktisk synpunkt som angeläget att ett allmänt ombud infördes. Således skulle flera av de uppgifter som ingår i utredningsförfarandet om körkortshavares lämplighet som förare kunna läggas på ombudet. Härigenom skulle en mera rationell handläggning av körkortsärendena uppnås.

I propositionen behandlades också vissa organisatoriska frågor. Frågan gällde nännast om ombudet skulle knytas till länsstyrelsen eller åklagarväsendet. Föredraganden förordade att ombudet skulle placeras på länsstyrelserna. Som skäl anfördes bl a att länsstyrelsen har en lämplig organisation för ändamålet och en personal som är väl förtrogen med körkortslagstiftningen och processen i förvaltningsdomstolarna.

l30 Partsförhållanden ...

Även praktiska skäl ansågs tala för en sådan lösning. Bl a har länsstyrelserna tillgång till körkortsregistret genom tenninaler.

Den 1 juli 1981 genomfördes en reform med allmänt ombud i körkortsmål.

Ombudet skall anhängiggöra körkortsmâlen i länsrätten genom en ansökan och föra det allmännas talan inför domstolarna. Ombudet skall också granska och vid behov överklaga domstolarnas avgöranden. Till ombudet har överförts vissa ut-

redningsskyldigheter som länsstyrelsen hade tidigare. Det

innebär bl a att ombudet får rätt att inhämta uppgifter från andra myndigheter samt att förelägga körkortshavaren att komna in med läkarintyg.

Det finns i flertalet ombud. På de större län ggg allmänt länsstyrelserna finns det två eller tre. Som ombud förordnas tjänstemän hos länsstyrelserna, företrädesvis med juridisk utbildning.

513111191§21??iYêÃäibêêêêåäêYêüêêE

Rättssäkerhetsfrågor i samband med administrativa frihetsberövanden har diskuterats sedan mycket länge. Ett av de som därvid har förts fram är införandet av reformförslag ett tvâpartsförfarande.

När det gäller omhändertagande av vissa missbrukare lämnades ett förslag innefattande bl a ett tvåpartsförfarande i betänkandet (SOU 1981:7) Lag om vård av missbrukare i vissa fall. Frågan om att bereda någon vård med stöd av lagen skulle enligt förslaget prövas i en tvåpartsprocess inför länsrätten. Länsstyrelsen skulle därvid utföra det allmännas talan. Som huvudsakligtlnotiv för ett sådant förfarande framhölls att det är ägnat att leda till en mera kritisk granskning av utredningsmaterialet och därigenom till ökad rätts-

sou 1981: 75 Partsförhållanden ... 131

säkerhet för den enskilde. En processekonomisk fördel ansågs ligga i att domstolen lättare kan sätta sig in i det ofta omfattande och komplicerade materialet. Utredningsskyldigheten skulle alltså, enligt förslaget, läggas på det organ som skall utföra det allmännas talan.

Vid remissbehandlingen av betänkandet fick förslaget o ett tvåpartsförfarande stöd av remissinstanserna. Däremot delade sig meningarna i fråga om förslaget att länsstyrelsen skulle utföra det allmännas talan. Närmare två tredjedelar av instanserna ansåg att uppgiften i stället borde ligga på socialnämnden. I prop. 1981/82:8 med förslag till lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) frångicks förslaget om att länsstyrelsen skulle utföra talan å det allmännas vägnar. Uppgiften har i stället lagts på socialnämnden.

10 ÖVERVÃGANDEN OCH FÖRSLAG

10.1 Inledning

Kommittén har i uppdrag att överväga frågan om en funktion som allmänt ombud skall införas i sådana målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i länsrätternas målområde. Därigenom skulle man kunna få till stånd ett tvåpartsförfarande. Det allmänna skulle också få en utvidgad besvärsrätt. Som har framgått av den tidigare redogörelsen är detta frågor som har diskuterats i olika sammanhang under de senaste decennierna. På flera områden har också ett tvåpartsförfarande införts under senare tid, t.ex. inom socialförsäkrings- och körkortsprocesserna.

För processen vid länsrätterna saknas ett tvåpartsförfarande i stort sett endast i målen på det socialafältet. Härtill kommer de målgrupper som komittên, enligt förslagen i dettabetänkande, anser bör föras över till länsrätterna. Innan kommittén går in på ställningstagandena i de enskilda målgrupperna, finner kommittén det ändamålsenligt att anlägga några meraallmängiltiga synpunkter på behovet av ett tvåpartsförfarande och på frågan om vem som lämpligen bör bevaka det allmännas intressen.

10.2 Allmänt om behovet av ett tvåpartsförfarande

När förvaltningsärendena skall avgöras måste hänsyn tas till olika enskilda och allmänna intressen som gör sig gällande i saken. Inte sällan framträder i ett och samma ärende flera olika allmänna intressen. De kan röra såväl statliga som kommunala områden. Självfallet finns det ett behov för det all-

134 överväganden och förslag

männa, liksom för den enskilde, att kunna göra gällande sin uppfattning om hur en viss fråga bör lösas. Detta är enligt kommitténs mening en helt avgörande utgångspunkt när man diskuterar behovet av ett utökat tvåpartsförfarande. Hur - såväl kan på bästa sätt det allmännas intressen statliga som kommunala - tillvaratas i processen? Det är enligt kommittén mycket som talar för att det allmännas intressen kan tillgodoses bäst om det finns någon särskild representant som för det allmännas talan. Därigenom kan de beslutande och partsrepresenterande uppgifterna renodlas. Det allmännas besvärsrätt förstärks. Detta är enligt kommittén viktiga motiv för ett tvåpartsförfarande. Härtill komprincipiella mer andra fördelar framför allt en processordning som i högre

grad än f.n.tillgodoser rättssäkerheten och en möjlighet

att förskjuta tyngdpunkten i processen nedåt i instanskedjan. Kommittén skall utveckla skälen för en tvåpartsprocess i det följande.

I avsaknad av en motpart till den enskilde får i regel det allmänna företrädas av den beslutande myndigheten. Detta minskar givetvis tilltron till ett objektivt handlande hos beslutsinstanserna. Dessa försätts nämligen i den för dem betänkliga dubbelrollen att tillämpa gällande rättssjälva regler med utgångspunkt i den enskildes rättssäkerhetskrav och samtidigt bevaka det allmännas intresse. I och för sig finns inte fog för att rikta kritik mot hur denna uppgift fullgörs. Kommittén anser dock att myndigheternas möjligheter till även utåt sett ett objektivt handlande bör stärkas så långt det är möjligt. Det bidrar utan tvivel till att allmänhetens förtroende stärks för hur myndigheterna fullgör sina uppgifter. Att ytterligare åtgärder i den vägen behöver vidtas återspeglas bl.a. i de senaste årens byråkratidebatt, i vilken om den enskildes bristande förmåga att hävda frågan sin ställning gentemot myndigheterna har uppmärksammats. Kmnnittén vill alltså udenstryka den synpunkt, som har franförts i andra sammanhang tidigare, nämligen att beslutsmyndigheterna inte bör vara åklagare och domare på en och samma gång. Genom ett tvåpartsförfarande med en särskild

Överväganden och förslag 135

representant för det allmänna kan dessa uppgifter renodlas.

Det har varit ett länge återkomande önskemål att vidga möjligheterna för det allmänna att överklaga beslut som har gått det allmännas intressen mot. Kommittén vill gärna understryka den betydelse som en sådan vidgad besvärsrätt kan ha. Enligt kommitténs mening är det en brist att det allmänna i dag som regel saknar möjlighet att få ett mål prövat i högre instans, när den enskilde har vunnit på grunder som samhället inte vill godta. Detta är helt klart till förfång för prejudikatbildningen och dänned i förlängningen också för stadgan i avgörandena i lägre instans. En vidgad talerätt för det allmänna kan givetvis genomföras utan att för den skull särskilda partsrepresentanter för det allmänna behöver inrättas. Det kan räcka att i en specialförfattning ge en myndighet rätt att överklaga en annan myndighets beslut. Så har för övrigt redan skett i olika fall (t.ex. naturvårdsverkets besvärsrätt enligt naturvårds- och miljöskyddslagstiftningen). En annan väg att gå fram på är att generellt reglera det allmännas besvärsrätt i förfarandelagstiftningen. Detta är frågor som emellertid kan koma att övervägas av förvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09) vid dess översyn av förvaltningslagen. Kommittén konstaterar endast att ett utvidgat tvåpartsförfarande i hög grad bidrar till att förbättra det allmännas möjligheter till talerätt i besvärsinstanserna.

Komittén vill också starkt framhålla det värde som ligger i att ett tvåpartsförfarande kan bidra till att förskjuta tyngdpukten i processen nedåt i instanserna. Processen i överinstanserna kan renodlas. Detta hänger samman med de möjligheter som ett tvåpartsförfarande ger att redan i första instans få fram allt det material som skall ligga till grund för avgörandet. Beslutsinstansen har visserligen, oavsett vilka partsförhållanden som föreligger, det grundläggande utredningsansvaret i förvaltningsprocessen. Om det finns en representant för det allmänna kan dock beslutsinstansen avlastas en stor del av det praktiska utredningsarbetet.

136 Överväganden och förslag _

Uppgiften kan i stället läggas på den särskilde partsrepresentanten. Utredningen och bevisningen kan koncentreras till första besvärsinstans. Beslutsunderlaget kan således förbättras, vilket inrymmer ett starkt rättssäkerhetsintresse. Dessutom ger det en möjlighet till en direkt dialog mellan parterna på ett tidigt stadium av processen. Den enskilde kan alltså argumentera för sin sak med det allmänna redan i första instans. Det är enligt kommitténs mening nu en klar brist i att den enskilde ofta först genom beslutet i första besvärsinstans får helt klart för sig tyngden i det allmännas intresse i det aktuella ärendet och vad det är för argumentering och bevisning scmrhaimed anledning därav bör lägga fran. Kommittén är övertygad 0 att många besvär i de högre instanserna kan undvikas om det från början ges en möjlighet till komunicering mellan parterna.

Kommittén ser det således som principiellt viktigt att kunna koncentrera processen till första instans. Det är angeläget att den grundläggande utredningen sker redan på den nivån. Tyngdpunkten i processen bör överhuvud taget - även av processekonomiska skäl - nedåt i instanserna. Ett förskjutas tvåpartsförfarande kan enligt kommitténs mening utgöra ett verkningsfullt bidrag härvidlag. Vad nu sagts har fått en särskild tyngd sedan regeringsrätten har omvandlats till en renodlad prejudikatinstans. Det blir då än angelägnare att processen i kammarrätten blir ett omprövningsförfarande, vilket i sin tur förutsätter att beslutsunderlaget blir komplett redan i första besvärsinstans.

Komittên ser alltså flera fördelar med ett tvåpartsförfarande. Samtidigt vill kommittén betona att den ser det som ytterst angeläget att undvika sådana förändringar av förvaltningsprocessen som tynger förfarandet och som leder till komplicerade handläggningsrutiner. Under senare år har det byråkratiska och krångliga inom förvaltningen upmärksammats alltmera. Strömningarna går mot att åstadkomma en större enkelhet i förfarandet där den enskildes syn på förhållandet

överväganden och förslag 137

till myndigheterna får bilda utgångspunkt. Statsmakterna har gjort klara uttalanden om att onödigt krångel skall bekämpas. Vidare har i allt högre grad effektivitets- och kostnadssynpunkter fått träda i förgrunden vid genomförandet av reformer. Detta är självfallet bedömningar som också måste beaktas när ett tvåpartsförfarande inom förvaltningen diskuteras.

Ett tvåpartsförfarande kan organiseras på olika sätt. Ibland är det lämpligt att en statlig eller kommunal myndighet får i uppgift att bevaka det allmännas intressen. Andra gånger kan uppgiften i stället med fördel läggas på något särskilt organ, t.ex. ett allmänt ombud. Avgörande för den bedömningen är i första hand vilka allmänna intressen som dominerar i de olika målgrupperna. Av betydelse är också vilket behov det finns av att på t.ex. regional nivå göra en samlad bedömning av det allmännas inställning i en viss fråga.

10.3 Tvåpartsförfarande i länsrätternas målgrupper

Kommitténs överväganden avser dels de målgrupper hos länsrätterna, i vilka det i dag saknas ett tvåpartsförfarande, dels de målgrupper som genom kommitténs förslag kan koma att tillföras länsrätterna. Till den förra kategorin hänför komittêns också målen enligt den sociala lagstiftning, som träder i kraft den 1 januari 1982.

I de målgrupper som komittên sålunda överväger finns tveklöst ett framträdande behov av ett tvåpartsförfarande. Det är nämligen fråga om sådana områden, på vilka samhället genom lagstiftning har velat åstadkomma en kontroll av att samhälleliga intressen blir tillgodosedda. Samtidigt finns det viktiga enskilda intressen att beakta.

Det kan röra sig om stora personliga eller ekonomiska värden för den enskilde. Vid de tvister som uppkommer gäller det därför att komma fram till en rimlig avvägning mellan de

138 och förslag överväganden

enskilda och allmänna intressena. För den enskilde är det därvid av utomordentlig vikt att kunna känna att saken blir behandlad av en instans, som intar en fullt opartisk ställ- Samtidigt måste de allmänna intressena bli tillgodoning. sedda. Här föreligger, i avsaknad av en representant för det allmänna, helt klart en konfliktsituation för den beslutande instansen.

Ett i länsrätternas målgrupper medför entvåpartsförfarande kommitténs bedömning processuella vinster, inte bara hos ligt länsrätterna själva utan även i överinstanserna. Genom det bättre beslutsunderlag som allmänt sett följer med ett tvåkan processen koncentreras till länsrätterna. partsförfarande Man undviker den form av byråkrati och krångel som består i Ur den enskildes synvinkel är onödiga överrättsprocesser. det enligt komnittên en uppenbar vinst i att redan i den regionala instansen få det allmännas inställning klarlagd. Man vinner också den fördelen att det allmänna, om den enskilde i länsrätten har vunnit på grunder som samhället inte vill kan föra upp målet ytterligare en instans. godtaga,

Kommittén ser det alltså av flera skäl som angeläget att i få till stånd ett i ökad utsträckning tvåpartsförfarande länsrätternas Kommittén har den principiella inmålgrupper. att att föra det allmännas talan i de ställningen uppgiften allra flesta fall bör läggas på ett allmänt ombud lämpligen De aktuella har ofta den hos länsstyrelsen. målgrupperna karaktären att det för avgörandetkrävs såväl juridisk som annan sakkunskap. Länsstyrelserna förfogar inom de flesta

områden varom är fråga över denna sakkunskap; Experternas

medverkan är mistlig. Vid en överflyttning av mål till länsrätt kvarstår givetvis behovet av en expertmedverkan.

Denna kan i och för sig tillföras länsrätterna i fonn av ett sakkunnigutlåtande av någon tjänsteman hos länsstyrelsen. Detta är den minst långtgående formen av expertmedverkan och den torde under alla omständigheter bli aktuell vid en över-

överväganden och förslag 139

flyttning. Kommittén vill emellertid gå ett steg längre och föreslå en ordning där ett allmänt ombud knutet till länsstyrelsen för talan på det allmännas vägnar och därvid utnyttjar den expertis som finns inom länsstyrelsen.

I en sådan uppgift, vilken enligt komittên lämpligen bör läggas på en tjänsteman med juridisk kompetens, skulle ingå att göra en samlad bedömning av de allmänna intressen som kan finnas i saken och att göra de juridiska avvägningarna av hur intressena bör föras in i processen. Det allmänna ombudet skulle alltså ha att förebringa utredningen i ärendena och därvid utnyttja den expertis som finns inom länsstyrelsen. Komittên erinrar om att utredningen i de aktuella besvärsärendena redan i dag görs hos länsstyrelsen. Ett stort värde ligger i det redan väl etablerade nära samarbetet mellan länsstyrelsens jurister och andra experter. Kommittén vill i detta samanhang understryka att den utredning som redan är gjord hos den kommunala beslutsinstansen i de allra flesta fall torde kunna tjäna som underlag för det allmännas talan. Inte sällan fordras dock en regional Översiktssyn, vilket motiverar att en funktion som allmänt ombud läggs hos länsstyrelsen.

Ett tvåpartsförfarande med ett allmänt ombud som för det allmännas talan tillgodoser behovet av enhetlighet och rättvisa inom länet. Eventuella fonnella brister i beslutet i första instans kan rättas till. Komnittên vill i detta smnnanhang citera vad kammarrätten i Stockholm anförde angående hälsovårdsnämndernas beslut i sitt remissyttrande över betänkandet (SOU 1978:80) Bättre miljöskydd I. Kamarrätten anförde: Kammarrätten har erfarenheter av hälsovårdsnämndernas verksamhet beträffande tillämpningen av såväl hälsovårdsstadgan som även vissa andra författningar. Kammarrätten har kunnat konstatera, att hälsovårdsnämnderna i allmänhet gör goda insatser då det gäller att övervaka att gällande bestämelser efterlevs. Nämnderna saknar emellertid i flertalet fall juridiska kunskaper och de har därför uppenbara svårigheter att, då ingripanden behöver görasutfonna sina beslut därom på ett tillfredsställande sätt. Såvitt framgått av hälsovårdsmål som under en följd av år komit under kammarrättens

140 Överväganden och förslag SOU l98l:75

prövning, har hälsovårdsnämnderna endast i undantagsfall förmått ge sina beslut om ingripande enligt hälsovårdsstadgan en godtagbar avfattning. Detta förhållande har inneburit mycket stora olägenheter. Dels har den enskildes rättssäkerhet kunnat bli lidande därav, dels har nämndernas ingripanden inte alltid blivit effektiva och dels har överinstanserna nödgats lägga ner mycket mera arbete och tankemöda under målens handläggning än vad som skulle ha krävts, om de överklagade besluten varit tillfredsställande avfattade. Det av kamarrätten påtalade merarbetet hos överinstanserna skulle, enligt komittên, med stor säkerhet kunna minska om ett allmänt ombud hos länsstyrelserna fick i uppgift att utforma det allmännas talan i domstolarna.

Ett allmänt ombud företräder alltså det allmännas intressen. Komittên vill dock inte i första hand se ombudet som en mottill den enskilde. Lika viktig är funktionen att verka part för likfonnighet och rättvisa samt att över huvud taget medverka till en objektiv bedömning och till en enhetlig rätts- De enskildas intressen på vissa områden bör ocktillämpning. så mycket väl kunna tas till vara av det allmänna ombudet. Komittên kan erinra om att taxeringsintendenten, som är den enskildes motpart i taxeringsprocessen, har att verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. lntendenten skall alltså bevaka också den enskildes rätt. De allmänna ombud som finns i dag på olika områden har i regel en möjlighet att föra talan till den enskildes fönnån. Denna allmänna ombudets roll betonades senast när socialförsäkringsreformen genomfördes.

På de områden där komittên överväger att införa ett allmänt ombud finns i regel ett kommunalt beslut i första instans. Det kan ifrågasättas hur den kommunala nämnd som har beslutat i första instans skall komma in i ärendets vidare handläggning om det allmännas talan skall utföras av en representant på regional nivå. Det finns kanske en kommunal syn på frågan som inte stämer överens med den regionala översiktssynen. I dag hörs som regel den komunala nämden av länsstyrelsen innan den fattar ett beslut i ett besvärsärende. Vidare har nämnden enligt praxis besvärsrätt om länsstyrelsen ändrar

sou l981:7S

Överväyanden och förslag 141

nämndens beslut, i vart fall om ärendet gäller ett för den enskilde [örpliktande beslut. Utgångspunkten för komittên är att de möjligheter att komma till tals som en komun i dag har genom praxis inte får gå förlorad för kommunen.

Enligt kommittén kan principiella invändningar riktas mot att en myndighet, som har beslutat i första instans, därefter uppträder som part i nästa instans, i all synnerhet om det finns en särskild företrädare för det allmänna. Komnittên kan heller inte bortse från att de rättsområden som diskuteras tillhör den specialreglerade förvaltningen. Statsmakterna har alltså redan genom lagstiftningen tillförsäkrat sig ett inflytande. Detta kommer till praktiskt utövande genom länsstyrelsernas tillsynsfunktion. Redan på grund härav är det naturligt att ett allmänt ombud hos länsstyrelsen för det allmännas talan. Samtidigt är det enligt kommitténs mening omistligt för kommunerna att få ett inflytande över en process som har sitt ursprung i ett kommunalt beslut och vars utgång ofta kan vara av stor betydelse för kommunen. Ett sådant inflytande är enligt kommittén fullt möjligt att upprätthålla även i en ordning med allmänt ombud.

Den lägsta graden av kommunal medverkan i besvärsprocessen är att kommunen ges tillfälle att avge yttrande till domstolen. Det står alltid domstolen fritt att infordra ett yttrande från en berörd kommun.

Kommunen kan också enligt komittêns mening få ett reellt inflytande genom det allmänna ombudets agerande. Kommittén erinrar därvid om värdet av det öppna och förtroendefulla samarbetet mellan länsstyrelserna och komunerna. Ett sådant samarbete ligger i linje med den moderna inställningen till hur länsstyrelsens tillsyn bör utövas. Enligt kommitténs mening bör det inom ramen för detta samarbete vara fullt möjligt för ett allmänt ombud hos länsstyrelsen att utöva rollen som representant för det allmänna och därvid ta tillvara även komunala intressen. Komnittên utgår från att ombudet, efter sam-

142 Överväganden och förslag . SUJ 1981:75

råd med kommunen, underkastar ärendena en allsidig bedömning och väger in de olika allmänna synpunkter som eventuellt framträder. Detta bör i de allra flesta fall kunna ske utan att den kommunala myndigheten känner sig missgynnad. Förutsättningen är givetvis att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan länsstyrelse och kommun. Komittén utgår från att ett sådant förtroende också finns i praktiken. Det utgör ju i själva verket grunden för att den moderna tillsynen i fonn av överläggningar och erfarenhetsutbyte skall kunna fungera. Enligt kommittén kan ett samråd av detta slag mellan allmänna ombudet och kommunen mycket väl författningsregleras.

Vad nu sagts bör enligt kommittén vara den nonnala ordningen för att ta tillvara de kommunala intressena. Kommittén vill emellertid inte nöja sig härmed. I vissa fall torde nämligen ett kommunalt intresse ha en sådan styrka att det bör utgöra en grund för en egen besvärsrätt för den komnunala myndigheten. Det allmänna ombudets talerätt bör alltså i sådana fall inte vara exklusiv. Den kommunala besvärsrätten bör bygga på taleregeln i förvaltningsprocesslagen.

10.4 Förslag i enskilda målgrupper

Kommittén har tidigare föreslagit att hälsovårdsmål, djurskyddsmål, brandmål och vapenmål på regional nivå skall handläggas hos länsrätten i stället för länsstyrelsen. Av de skäl som nyss har redovisats föreslår komittên nu att det införs ett tvåpartsförfarande i dessa målgrupper och att uppgiften att föra det allmännas talan läggs på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. Kommittén skall nedan ge några kommentarer till förslaget om allmänt ombud i de föreslagna målgrupperna. Därefter redovisar kommittén några synpunkter på målen enligt den sociala lagstiftningen.

Hälsovårdsmål

Länsstyrelsens experter har en viktig roll i hälsovårdsärendena. I fråga om ärenden enligt hälsovårdsstadgan och ren-

Överväganden och förslag 143

hållningslagen är det frånst befattningshavare inom natur-

vårdsenheten som anlitas. Även länsveterinären fullgör viktiga uppgifter.

Experterna har med nuvarande instansordning flera uppgifter att fullgöra i hälsovårdsärenden. I praktiken är det experterna som utövar tillsynen. De har överläggningar med hälsovårdsnämndens personal där de ger råd och vägledning. Samtidigt får de en uppfattning om läget beträffande den allmänna hälsovården i länet. Vid eventuella missförhållanden

kan de agera på olika sätt, dels gentemot komnunerna och

dels gentemot enskilda. Experterna tar också befattning med besvärsärendena. De avger sakkunnigutlåtanden till den juridiska enheten och de deltar i ärendets slutliga avgörande. Detta kan lägga en hämsko på deras tillsynsverksamhet. De kan inte agera så fritt och obundet som är önskvärt eftersom de skall delta vid avgörandet. Enligt kommittén skulle experterna få en starkare roll om ärendena flyttas till länsrätterna och om experterna samtidigt får i uppgift att biträda ett allmänt ombud vid utförandet av det allmännas talan.

I hälsovårdsärenden kan det finnas sådana särintressen som en kommun vill bevaka särskilt. Det kan gälla en fråga, där kommunen har en syn på en olägenhet av Sanitär art som inte stämmer överens med den syn som länsstyrelsen företräder. Olikheter i synsätt mellan kommun och länsstyrelse torde dock inte vara alltför vanligt förekonmande.

Komittên vill erinra om att enskildas besvär i hälsovårdsärenden i flertalet fall inte bifalls av länsstyrelserna. Om länsstyrelsen dock bifaller besvären har hälsovårdsnämnden enligt praxis besvärsrätt till kammarrätt. Ofta finns skäl för att en komun skall kunna få prövat om dess inställning i ett hälsovårdsärende håller i högre instans. I de flesta fall bör visserligen ett allmänt ombud, efter samråd med kommunen, kunna utföra en sådan talan. På just hälsovårdsområdet finns dock ofta sådana särskilda kommunala intressen, som kan

144 och förslag överväganden

grunda en egen talerätt för hälsovårdsnämnden.

Diyzêlsxésiêwêl

Om länsrätt blir första besvärsinstans i djurskyddsmål bör enligt kommittén ett allmänt ombud hos länsstyrelsen få i uppgift att bevaka det allmännas intressen i processen. Uppgiften ligger väl till för jurister hos länsstyrelsen i samarbete med länsveterinären. Denne kan utnyttjas för utredningen och juristerna för de rättsliga bedömningar som skall göras.

Det allmännas företrädare skulle få möjlighet att driva djurskyddsfrågorna i förvaltningsdomstolarna, t.ex. yrkanden om ingripande med stöd av 14 § 4 mom. andra stycket djurskyddslagen (jfr avsnitt 8.3.4.). Några konflikter mellan den kommunala och den regionala nivåns uppfattning o hur en fråga skall drivas behöver knappast befaras. Länsveterinären är obestridligen den som bäst kan bevaka djurskyddsintressena. Även i dag förekommer det att hälsovårdsnämnderna, i stället för att själva ingripa, ”överlåter” på länsveterinären att agera direkt. Kommittén befarar alltså inte några invändningar från kommunalt håll mot att ett allmänt ombud hos länsstyrelsen får i uppgift att bevaka det allmännas intressen hos förvaltningsdomstolarna i denna typ av ärenden.

Brênêwâl

Vid handläggningen av besvärsärenden angående förelägganden vid brandsyn finns ett behov av expertmedverkan. Till skillnad från flera andra områden har inte länsstyrelserna någon egen teknisk sakkunskap på brandskyddsområdet. När länsstyrelsen i dag handlägger ifrågavarande besvärsärenden inhämtas regelmässigt ett yttrande från statens brandnämnd. Om länsrätten övertar besvärsärendena kunde man tänka sig att rätten på motsvarande sätt inhämtar yttrandet. Genom en tvåpartsprocess kan man dock utnyttja länsstyrelsens juridiska kunskap på området och koppla samman denna med den mera tekniska

överväganden och förslag 145

utredningsuppgiften. Ett allmänt ombud på detta område får i uppgift att sammanställa det utredningsmaterial om brandrisker och nödvändiga säkerhetskrav samt skäliga kostnader för förebyggande av olyckor som behövs för domstolarnas ställningstaganden. Det är viktigt att få det allmännas bedömning av de juridiska frågor, som utgör ett icke oväsentligt inslag i brandmålen. Synpunkter från såväl lokal som central nivå bör därvid vägas in i materialet. En viktig uppgift för det allmänna ombudet blir att väcka talan i länsrätten om vitesföreläggande enligt 23 § brandlagen.

Det allmänna ombudet bör få möjlighet att föra talan på det allmännas vägnar i högre instans. På detta område bör det inte råda någon konflikt mellan kommunala och mera övergripande statliga intressen. Det är ett totalt samhälleligt intresse att värna om ett gott brandskydd. Uppgiften att föra det allmännas talan bör därför kunna fullgöras av en tjänsteman hos länsstyrelsen. Kommittén anser självfallet att brandchefen i en sådan ordning bör få tillfälle att till allmänna ombudets utredning lägga sin syn på saken. Några sådana särskilda kommunala intressen som bör grunda en egen talerätt vid sidan om det allmänna ombudets finns dock knappast.

YêPmê-l

I denna målgrupp finns starka allmänna intressen av ordningsoch säkerhetskaraktär. När nu målen om återkallelse av vapentillstånd förs över till förvaltningsdomstolarna är det angeläget att dessa intressen kan beaktas i tillräcklig grad. Mycket talar för att en tvåpartsprocess bör införas. Därmed ges naturliga förutsättningar för en talerätt för det allmänna. Komittên ser det som en brist i att endast den enskilde kan klaga i denna typ av mål. Det allmänna bör kunna överklaga ett beslut av en förvaltningsdomstol i vilket den enskilde har vunnit på grunder som det allmänna inte kan godta ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. Prejudikatbild-

146 överväganden och förslag

ningen skulle härigenom stärkas. Komittén anser att uppmed fördel kan läggas på ett allmänt ombud hos länsgiften lämpligen med placering på den allmänna enheten. styrelsen, Ombudet bör givetvis kunna inhämta synpunkter från länspolischefen inför utförandet av sin talan.

Mål_9131i8E_§9SiêllêS§Ei§EEiL18§E

Länsrätterna kommer att från den 1 januari 1982 pröva mål enligt socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1980:621) om vård av unga.

Inom regeringskansliet pågår ett beredningsarbete med en lag om vård av missbrukare i vissa fall. Enligt prop. 1981/82:8 med förslag till en sådan lag skall länsrätten besluta om vården efter ansökan av socialnämnden. Socialberedningen (S 1980:07) har till uppgift att följa tillämpningen av lagstiftningen.

Kommitténs i avsnitten 10.2 och 10.3 angående

överväganden

tvåpartsförfarande gör sig starkt gällande i målen enligt sociallagstiftningen. Vad gäller målen enligt socialtjänstlagen, främst beslut i fråga om rätt till bistånd, anser kommittén att talan bör utföras av kommunerna själva och inte av ett allmänt ombud. Komittén anser därvid att kommunerna själva gör den bästa bedömningen av hur den enskildes hjälpbehov skall vägas mot komunens resurser. Det hindrar givetvis inte att länsrätterna för sin bedömning av den enskildes behov anlitar länsstyrelsernas sociala och socialjuridiska sakkunskap.

I fråga om de två vårdlagarna anser komittén däremot att ett allmänt ombud hos länsstyrelsen kan utgöra ett viktigt bidrag till processen. Kommittén fäster särskild vikt vid till en enhetlig bedömning av frågorna inom möjligheterna länet.

överväganden och förslag 147

Uppgiften som allmänt ombud i dessa mål skulle enligt kommittén med fördel kunna anförtros en jurist på allmänna enheten inom länsstyrelsen. Denne skulle alltså ha att ansöka om vård hos länsrätten, i de allra flesta fall med direkt stöd av socialnämndens utredning. För komplettering av materialet och för bedömningen av helhetssynen inom länet kan länsstyrelsens socialkonsulenter anlitas.

I propositionen med förslag till lag om vård av missbrukare i vissa fall har, som tidigare nämndes, föreslagits att socialnämnden skall ansöka om vården vid länsrätten. Därmed frångicks socialberedningens förslag om att länsstyrelsen skulle göra ansökan. Departementschefen förklarar att ställningstagandet får ses som en övergångslösning och att det främst förklaras av den korta tid som står till förfogande mellan beslut och ikraftträdande och av resursskäl. Därför uppskjuts det slutliga ställningstagandet.

Socialberedningen har fått i uppdrag att överväga möjligheten att anordna en funktion som allmänt ombud i sociala mål vid länsstyrelserna. Beredningen bör, enligt direktiven (Dir 1981:55), redovisa sina överväganden i denna del under år 1983.

Frågan om allmänt ombud på vårdområdet är således föremål för statsmakternas uppmärksamhet i annat samanhang. Kommittên fäster avseende vid departementschefens positiva grundställning till frågan. På grund härav avstår kommittén från att för egen del lägga något konkret förslag om allmänt ombud på det berörda området. Kommittén anser dock viktigt att de fortsatta övervägandena b1.a. tar utgångspunkt i de principiella motiv för ett allmänt ombud som komittên har presenterat i avsnitt 10.3.

IV K£»%HTTENS SLUTAVVÄGNINGAR

ll INSTANSORDNINGEN

Kommittén konstaterar att såväl länsstyrelserna som länsrätterna från skilda synpunkter i och för sig är lämpliga instanser för besvärsprövande uppgifter. Länsstyrelserna har haft till uppgift att döma i förvaltningsmål sedan mycket länge och har därigenom kunnat skaffa sig betydande erfarenheter på olika samhällsomrâden. Uppgifterna fullgörs i nära samverkan mellan personal med juridisk och annan kompetens, vilket säkerligen ur vissa synpunkter har varit befruktande för målens avgörande. Samtidigt kan, enligt kmitténs mening, inte bortses b1.a. från att länsstyrelserna inom ett och samma målområde också har sådana uppgifter som inte bör förenas med en uppgift att vara besvärsinstans.

Ett i viss mån nytt synsätt på hur förvaltningsrättskipningen bör vara organiserad har vunnit insteg, främst genom 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelserefonner. statsmakterna lade genom reformerna fast att rättskipningen i huvudsak bör förläggas till förvaltningsdomstolar. För kommittén har det framstått som viktigt att fullfölja det refonnarbete inom förvaltningsrättskipningen som har inletts. Fördelningen av uppgifter mellan myndigheter och domstolar bör, enligt kommittén, i princip vara densamma oavsett på vilken nivå man rör sig.

Kommittén fäster därvid särskild vikt vid att det sedan den l juli 1979 finns en samanhållen organisation med allmänna förvaltningsdomstolar, nämligen länsrätt, kammarrätt och regeringsrätt. Domarkarriären växlar mellan de olika instanserna. Denna växeltjänstgöring är enligt kommitténs mening

150 SOU 1981: 75 Instansordningen

värdefull. Den ger en ökad bredd i kunskaper och ytterst erfarenheter hos domstolarnas ledamöter, och detta innebär att dmstolarna står bättre rustade att lösa sina arbets- Även mot denna bakgrund är det önskvärt att få ett uppgifter. smanfallande målområde i de tre instanså långt möjligt serna. Bl.a. ökar det den dömande personalens erfarenheter, något som på sikt är befrämjande för det materiella avgörandet i det enskilda fallet. En styrande faktor för kommittén har således varit att finna en samtidigt lämplig och gemensam besvärsväg med hänsyn till hur fullföljdssystmet i stort är uppbyggt.

Kommittén har alltså den principiella inställningen att en större del av besvärsprövningen på regional nivå bör förläglänsrätterna. I kap. 7 har koittén redovisat de gas till närmare motiven för en ändrad uppgiftsfördelning mellan länsoch länsrätt. Vad kmnnittén därvid har anfört kan styrelse tillämpas på en rad olika ärendegrupper hos länsstyrelsen. Som komittén har framhållit tidigare i betänkandet innebär det dock inte att komittén lämnar förslag om en ändrad fall. Komittén har i stället instansordning i samtliga dessa valt att koncentrera sig på några få viktiga områden. Förslagen i de enskilda fallen har redovisats i kap. 8. I samband med att olika sakområden utreds bör man dock enligt om en ändrad instansordning i kommittén, överväga frågan flera målgrupper.

Mot de principiella motiven kan ställas en del praktiska synpunkter. En viktig synpunkt är att en ändrad instansordning inte bör leda till krångligare förfaranden, som i stället för att bereda större rättsskydd är till men för den enskilde. Det kan därvid inte bortses från att processen vid förvaltningsdomstolarna allmänt sett kan vara något mera än vid förvaltningsmyndigheterna. Skillnaden i länstungrodd rätternas av de målgrupper som kommittén överhandläggning väger för en överflyttning torde, med hänsyn till målens karaktär, dock inte bli särskilt stor i förhållande till

Instansordningen 151

den nuvarande handläggningen hos länsstyrelserna. Den mest märkbara förändringen ligger i att länsrätterna inte förfogar över någon egen expertis utan måste infordra sakkunnigutlåtanden. Däri ligger en viss risk för en förlängning av handläggningstiderna. Man måste dock komma ihåg att även den interna remitteringen inom länsstyrelserna tar en viss tid i anspråk, varför kommittén inte uppskattar förlängningen till annat än att bli marginell. Denna uppvägs enligt kommittén helt och hållet av det bättre processuella förfarande och dänned det fullödigare beslutsunderlag so är att vänta med den nya ordningen. Detkan också antas att det säkrare beslutsunderlaget kommer att leda till ett minskat behov av överklaganden till högre instans.

SOU l981:75 153

12 TVÅPARTSFÖRFARANDET

Kommittén har i kap. 10 redovisat sin till inställning frågan om tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen. Kommittén har en i huvudsak positiv inställning till ett sådant förfarande. Komittén anser sålunda att det kan uppnås processuella vinster i samtliga besvärsinstanser om det finns en särskild representant med uppgift att föra det allmännas talan. Särskilt väsentligt är enligt kommitténs bedömning att tvåpartsförfarandet torde leda till en angelägen koncentration av processen till första besvärsinstans. Utredningen gynnas, varigenom man kan undvika att nya omständigheter komer fran först i överinstanserna. Dessas koncentreras till en uppgift ren överprövning av sama material som har bedömts av underinstansen.

Kommittén har tidigare föreslagit att en funktion som allmänt ombud inrättas i samband med att vissa målgrupper flyttas till länsrätt och att funktionen lämpligen bör till förläggas länsstyrelserna.

Det kan hävdas att det för de enskilda skulle ligga en nackdel i att två instanser på regional nivå blir inblandade i ett och samma ärende. En sådan ordning föreligger redan i de ytterst frekventa skattemålen och enligt kommitténs uppfattning bör denna ordning också kunna överföras på andra förvaltningsområden. Man bör hålla i minnet att ett allmänt ombud skall ha att tillvarata objektiva allmänna intressen och därmed också belysa omständigheter som talar till förmån för den enskilde. Det sagda utesluter inte att man, vid ett genomförande av en reform med allmänt ombud hos läns-

154 Tvåpartsförfarandet

styrelsen, bör ägna stort utrymme åt att tillskapa administrativa rutiner, som tillgodoser den enskildes berättigade krav på enkelhet i förfarandet.

En invändning mot en ordning med allmänt ombud kan vara att det föreligger en risk för en försening av ärendenas avgörande. Om detta är svårt att uttala sig generellt med hänsyn till de variationer som finns mellan de olika ärendegrupperna. Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid tyngdpunkten i förfarandet och den eventuella tidsutdräkten i stort att ligga i det förberedande stadiet hos allmänna ombudet. I stället torde ärendena, med det bättre beslutsunderlaget kunna avgöras snabbare hos domstolarna. I många fall torde förseningar genom onödiga överrättsprocesser kunna undvikas.

Komittên har inte sett det som sin uppgift att gå nännare in på den organisatoriska lösningen av kommitténs förslag om allmänt ombud. Kommittén ser det dock som angeläget att uppgiften i första hand anförtros en tjänsteman hos länsstyrelsen med juridisk kompetens. Ett väsentligt inslag i uppgiften är nämligen att föra processer i domstolarna. Kmittên kan inte se annat än att det häri ligger intressanta juridiska uppgifter, som länsstyrelsejuristerna är väl skickade att klara. För det praktiska utredningsarbetet bör självfallet, liksom i dag, länsstyrelsernas egna experter anlitas. Det omfattande och nära samarbetet mellan länsstyrelsernas olika enheter kan alltså fortgå.

13 EFFEKTER FÖR LÄNSSTYRELSERNA OCH LÄNSRÄTTERNA M.M.

13.1 Effekter

En överflyttning av vissa besvärsärenden från länsstyrelse till länsrätt får i första hand konsekvenser för de handläggande och beslutande juristerna hos länsstyrelsen. Flera uppgifter av juridisk natur har försvunnit från länsstyrelserna under senare tid. Kommittén har därför förståelse för att en oro finns för juristernas framtid inom länsstyrelserna. Komittén har dock inte fumnit att konsekvenserna för länsstyrelsernas juristfunktion är sådana att förslagen av den anledningen inte bör genomföras.

Som har framgått av kap. 8 omfattar förslagen inte mera än ett begränsat antal målgrupper. Kommitténs statistikberäkningar, som grundar sig på uppgifter från tio länsstyrelser, visar att det totalt för landet kan bli fråga om att flytta högst ca 2 000 ärenden. För en länsstyrelse av genansnittsstorlek innebär det knappt 100 ärenden/år. Juridiska enheten, som i första hand påverkas av förslagen, har att delta i en stor mängd ärenden hos länsstyrelsernas planeringsavdelningar. Effekterna för dessa enheter av kommitténs förslag blir inte annat än marginella. De uppgifter sm kommittén har fått från ett antal länsstyrelser tyder på att ca en årsarbetskraft på föredragandesidan kan beräknas bli påverkad av att de berörda besvärsärendena försvinner. Detta kompenseras enligt kommittén av det arbete som följer av en funktion som allmänt ombud.

En funktion som allmänt ombud inrymmer intressanta juridiska arbetsuppgifter. Ett stort värde ligger i den självständiga

156 Effekter ,_,

uppgiften att på eget ansvar svara för utredningen och bedömningen av hur det allmännas talan skall föras. Det ger en god processvana. I uppgiften ligger att bevaka rättstillämpningen på viktiga samhällsområden, vilket allmänt sett kan bredda personalens kunskaper och erfarenheter. Arbetet ger en stor kontaktyta gentemot såväl myndigheter och domstolar som mot enskilda.

Mot denna bakgrund anser kommittén att ett allmänt ombud på flera av de områden, som länsstyrelsen har att ta befattning med, innebär en angelägen förstärkning av länsstyrelsens juristfunktion. Kommittén bedömer det därför som en fördel för länsstyrelserna ur rekryteringssynpunkt. Möjligheterna till växeltjänstgöring mellan länsstyrelsen och förvaltningsdomstolarna ökar genom de gemensamma intressena i de olika målgrupperna. En sådan tjänstgöring måste anses vara av stort värde för såväl länsstyrelserna som domstolarna. Genom utbyte av erfarenheter kan former för en fullödig tvåpartsprocess under domstolens ledning växa fram.

Länsrätternas balanssituation har varit bekymmersam under senare år. Senast tillgängliga statistik visar dock på en klart nedåtgående tendens. Antalet inneliggande oavgjorda mål har mellan budgetåren 1979/80 och 1980/81 minskat från omkring 262.500 till 224.500. Balanserna avser till huvudsaklig del skattanål. Övriga förvaltningsmâl har inte en längre liggetid hos rätterna än vad som behövs för komunioch komplettering av utredningsmaterial. Antalet incering komande skattemål har minskat under de senaste åren, bl a till följd av rationaliseringar av skatteprocessen. Överväganden om ytterligare rationaliseringar pågår. Mot bakgrund av vad som nu har anförts och med hänsyn till det begränsade antal mål som tillförs länsrätterna till följd av komittêns förslag, finner kommittén att hinder inte föreligger för länsrätterna att ta till sig de nya uppgifterna.

sou 1975:81 Effekter ,__ 157

Kommittén har tidigare berört det värde som ur domarsynpunkt ligger i ett bredare målområde.

13.2 Kostnader

Kommittén bedömer att länsrätterna kan ta till sig det nya målområdet utan personal- eller andra resursförstärkningar, när den nu pågende balansavarbetningen har fått fortgå under ytterligare någon tid. Någon kostnadsökning vid länsrätterna till följd av det utökade målområdet behöver därför inte befaras. Förslaget om allmänt ombud medför vissa rationaliseringseffekter för länsrätterna genom att ombuden övertar en del utredningsuppgifter och målen därigenom komer att vara bättre förberedda när de tas upp till övervägande av länsrätten.

En överflyttning av vissa mål till länsrätterna medför att resurser frigörs vid länsstyrelserna. Dessa resurser kan då utnyttjas för funktionen som allmänt ombud. Några resurstillskott till länsstyrelserna för en sådan funktion krävs enligt komitténs mening ej. Inte heller länsrätternas resurser påverkas av funktionen som allmänt ombud.

Det kan enligt koittêns uppfattning inte uteslutas att en tvåpartsprocess i sig är mer resurskrävande i den första besvärsinstansen. Detta kommer emellertid enligt komnittêns uppfattning att uppvägas av att ett färre antal mål kommer att överklagas till mera kostsamma överrättsprocesser och av att de mål som överklagas kan handläggas enklare och snabbare i överinstanserna eftersom dessa inte behöver införskaffa någon ytterligare utredning.

13.3 Genomförandet

Kommittén har bedrivit sitt arbete på två huvudområden, frågan om en ändrad instansordning och frågan om en tvåpartsprocess med allmänt ombud hos länsstyrelsen. Inom resp. om-

158 Effekter ... SI] 1981:75

råde har ett flertal delförslag lämnats. Förslagen i de olika delarna är starkt med varandra. Det finns således förknippade en klar mellan förslagen om en ändrad instansordning koppling och behovet av ett allmänt ombud. Inte minst för juristerna vid är det, enligt kommitténs bedömning, vid länsstyrelserna en förlust av beslutsfunktionen i vissa målgrupper av avgöratt få sig tillagd den nya uppgiften att vara ande betydelse allmänt ombud i sanma målgrupper. Kommittén har därför utgått från att genomförs i ett förslagen på de båda huvudområdena sammanhang.

Kommittén föreslår alltså att handläggningen av hälsovårdsoch brandmål flyttas över från länsstyrelse mål, djurskyddsmål till länsrätt i den omfattning som kommittén har angivit i 8. Målen bör handläggas i ett tvåpartsförfarande med ett kap. allmänt ombud som är placerat i varje länsstyrelse. Förslagen föranleder framför allt i lagen (1944:219) 0 djurändringar skydd, hälsovårdsstadgan (1958:663), livsmedelslagen (1973:329) om hälso- (1971:511), vapenlagen (1973:1176), lagen och miljöfarliga varor, brandlagen (l974:80), brandstadgan (1962:9l, omtryckt 1974:81), renhållningslagen (1979:596) och renhållningsförordningen (1979:904). Ändringar kan också behöva vidtas i vissa anslutande tillämpningsförordningar. lämnat ett utkast till I bilaga_§ har kommittén lagförslagen. Vad gäller ändringarna till följd av den föreslagna nya är lagtexten okomplicerad. Däremot kan det instansordningen diskuteras hur och i vilken utsträckning frågan om allmänt ombud behövas i specialförfattningarna. Innan de lagregleras som behandlas i betänkandet, har mera principiella frågor, remissbehandlats är det enligt kommittén inte meningsfullt att utfonna lagförslaget i detalj.

Reformen den l januari 1983. bör genomföras

RESERVATION OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN

RESERVATION

Av ledamoten Maj-Britt Sandlund

Redan i sitt yttranden den 13 juni 1980 över till förslaget ny plan- och bygglag (PBL, SOU 1979:65 och 66), se bilaga 2 till betänkandet, intog majoriteten ståndpunkten att besvär i tillståndsärenden enligt PBL skulle prövas av länsdomstol i stället för som nu av länsstyrelse. I en skiljaktig mening till yttrandet, se bilaga 2, anförde jag en rad motiv till varför besvärsprövningen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Dessa motiv är även tillämpliga på de målgrupper som majoriteten nu föreslår bli av vapenmålen överflyttade (med undantag där jag tillstyrker Vidare föreslås förslaget). i nu framlagda betänkande närmast som en konsekvens av målöverflyttningen - att ett tvåpartssystem införs genom att en tjänsteman vid länsstyrelsen särskilt förordnas som företrädare för det allmänna, ett allmänt ombud.

I det följande redovisar jag de allmänna överväganden som ligger till grund för min reservation. Vad gäller vissa juridiska aspekter på förslaget vill jag hänvisa till Anne-Marie Höglunds och Klas Magnussons särskilda yttrande.

- Rättsfrågor lämplighetsfrågor

Bakom majoritetsförslaget ligger en strävan att söka dela upp besvärsärendena i två kategorier: rättsfrågor och lämplighetsfrågor. De förra bör avgöras av förvaltningsdomstol, de senare avförvaltningsmyndighet. Den uppdelning mellan regeringen och

160 Reservation och särskilda yttranden sou 1g31;75

kammarrätt, som skedde vid 1971 års förvaltningsrättsreform, anses nu vara vägledande även för förvaltningsrättskipningen på om 1971 års relänsplanet. För egen del vill jag ifrågasätta för det Huvudform verkligen kan åberopas framlagda förslaget. motivet var 1971 ett annat, nämligen att avlasta regeringsrätten och regeringen arbete genom att bygga ut kamarrättsorganisationen. När sedan uppdelningen mellan regering och kammarrätt att i skulle ske pekade man på svårigheterna göra klyvningen och lämplighetsfrågor. Sålunda framhöll föredraganrättsfrågor de departementschefen (prop. 1971:30 s. 88)

att det inom förvaltningsverksamheten inte finns någon klar mellan och lämplighetsfrågor. Härtill skiljelinje rättsfrågor kommer att det ofta existerar ett så starkt samband mellan förerätts- och lämplighetsfrågor, att avgörandet av de liggande olika inte kan delas upp utan måste ligga frågorna lämpligen hos en och samma instans. Vid kompetensfördelningen måste dessutom beaktas att det på vissa områden kan finnas behov av att förbehålla i statsrådet av besvär även Kungl. Majzt prövningen av rättstillämpning, därför att i frågor med betydande inslag det från samhällets synpunkt är nödvändigt att regeringsmakten har det också på besluten i enskilda avgörande inflytandet ärenden inom dessa områden.

för det nyss citerade uttalandet. Jag vill egen del understryka Den samhällsutveckling som ägt ru de senaste tio åren, med allt fler faktorer som griper in i varandra i den typ av ärenden det här gäller, har knappast gjort en sådan uppdelning lättare. Distinktionen är alltför teoretisk. I praktiken ter det sig sålunda svårt att särskilja i vad mån en ärendegrupp har övervägande inslag av rätts- eller lämplighetsprövning. Åtminstone detta de ärenden som nu handläggs vid länsgäller och som majoriteten föreslår styrelsens planeringsavdelning bli flyttade till länsrätt.

Inte heller är det möjligt att göra länsrättens målområde parallelltned kammarrättens. Anledningen till att kammarrätten satts in som besvärsinstans både över länsstyrelsens och olika centrala verks beslut är helt enkelt att regeringen inte i onödan ansett sig vilja bli belastad med en mängd besvärsärenden. När man då sökt efter en lägre instans har kammarrätten

Reservation och särskilda 161 yttranden

oftast utgjort det enda alternativet. in- Något motsvarande tresse att på länsnivå avlasta länsstyrelsen till föruppgifter mån för länsrätt finns inte.

-

Iillsyn besvärsprövning

Ett för ytterligare argument en överflyttning av besvärsprövningen till länsdomstol är att har att svara för länsstyrelsen den statliga tillsynen över kommunerna på ifrågavarande områden. Denna dubbla uppgift kan enligt lätt majoriteten missuppfattas av allmänheten. Den kan ha svårt att från misstanfrigöra sig kenatt en myndighet med en sådan dubbelställning inte granskar ett besvärsärende objektivt.

Med den utformning den statliga tillsynen numera har på länsplanet har inte längre detta argument någon reell betydelse. Det måste ju vara en fördel, också för den enskilde, att länsstyrelsen genom sina övriga uppgifter inom ett sakområde känner till de faktiska förhållandena i kommunerna och kan värdera den enskildes yrkanden i ett besvärsärende gentemot denna verklighet. Domstolen skall fatta beslut visserligen på grundval av en utredning. Den avgörande skillnaden är emellertid att beslutsprocessen måste bli både säkrare och snabbare om den som i dag sker vid ett organ som själv besitter såväl sakkunskap som god kännedom om situationen ute på fältet.

En faktor som måste tas med i bedömningen av förslaget är att den statliga tillsynen över kommunernas verksamhet håller på att minska. Riksdagen har nyligen på grundval av statskontrollkommitténs beslutat förslag om en minskning av tillsynen i fråga om kommunal beredskap. På hälsovårdens område förföreligger slag till en ny lag enligt vilken fastställelselänsstyrelsens prövning av lokala hälsovårdsordningar skall upphöra. Ytterligare initiativ i samma riktning har aviserats.

Man måste fråga sig om den tillsyn över kommunerna som länssty-

162 Reservation och särskilda yttranden

relsen är ålagd i nuvarande hälsovårdsstadga, djurskyddslag och har någon egentlig funktion att fylla. Snarare är brandstadga tillsynen en kvarleva från den tid då kommunernas egna resurser var begränsade. Enligt min mening skulle en föreskrift om samråd bättre överensstämma med de relationer som i med länsstyrelsen utvecklats under senare tid. Nya, informella samrådspraktiken former har vuxit fram, bland annat under medverkan av kommunförbundets länsavdelningar och dess olika delegationer. Vid sammanträden och konferenser delger kommuner och länsstyrelser varandra nyheter inom respektive sakområde, däribland rättspraxis. Om besvärsprövningen blir flyttad till länsdomstolarna kommer kommunerna att gå miste om detta informationsutbyte.

Tvåpartsförfarande - allmänt ombud

Det är lätt att ioch för sig instämma i majoritetens positiva bedömning av ett tvåpartsförfarande i vissa av de ärendetyper som prövas av länsrätterna och där ett entydigt allmänintresse står emot den enskildes. Skattemål och körkortsmål representerar ärendetyper där ett tvåpartsförfarande är lämpligt. Även i vissa sociala mål, där administrativa frihetsberövanden kan bli aktuella, har ett tvåpartsförfarande ansetts gagna rättssäkerheten. Helt annorlunda ställer det sig att införa en tvåpartsprocess i mål som hälsovårds-, djurskydds- och brandmål. Än mer tveksamt blir systemet om det skall tillämpas vid prövningen av besvär enligt PBL (tillståndsfrågor). I nämnda målgrupper är allmänintresset långtifrån lika entydigt som exempelvis i skattemålen. I ett ärende kan ett intresse stå mot kommunens, olika statligt lokala önskemål inom en kommun kan stå mot varandra. Ofta är inslaget av rent komunala bedömningar betydande. För kommunerna måste det te sig märkligt att de inte har rätt att uppträda som part och föra sin egen talan när ärendet skall prövas i länsrätten. Det allmännas intressen skall i stället representeras av det allmänna ombudet vid länsstyrelsen. Frågan är om inte kommunerna kommer att uppleva detta som en ny slags statlig kontroll, låt vara under domstols skepnad. Detta kan särskilt

Reservation och särskilda 163 yttranden

komma att gälla de mål i vilka ombudet tolkar allmänintresset på ett annat sätt än kommunen. Majoriteten har enligt min mening tagit alltför lätt på de komplikationer som kan uppstå i relationerna mellan länsstyrelse och kommun, när den i avsnitt 10.3 endast pekar på nöjligheten att författningsreglera samrådet mellan det allmänna ombudet och komunen. Ytterligare en svagheti förslaget är att ombudets ställning inom länsstyrelsen inte är klarlagd.

Konsekvenser för länsstyrelsen

Komittên beräknar att det nu presenterade förslaget omfattar högst Z 000 mål eller knappt 100 mål per år för en länsstyrelse av genomsnittsstorlek. Majoriteten uttalar i avsnitt 13.1 att den inte funnit att konsekvenserna för länsstyrelsernas juristfunktion är sådana att förslagen av den anledningen inte bör genomföras. För planeringsavdelningens övriga enheter (utom den juridiska) betecknas effekterna som marginella. Jag kan inte dela den värderingen om jag ser det ur länsstyrelsens perspektiv. För det första kan målen inte enbart bedömas kvantitativt eftersom de aktuella målgrupperna erfarenhetsmässigt innehåller en stor andel arbetskrävande ärenden. För det andra måste man komma ihåg att majoriteten redan bundit sig för att byggnadsmålenenligt PBL skall flyttas över (se bilaga 2 jämte uttalandena i avsnitt 8.4.5). Denna ärendegrupp är den ojämförligt största. Sammantaget skulle kommitténs ställningstaganden leda till att merparten av de kvalificerade ärenden som i dag handläggs vid planeringsavdelningens juridiska enhet försvinner från länsstyrelsen. Följden härav blir utan tvivel att

åtskilli-

ga av de jurister som sysslat med dessa ärenden söker sig till annan verksamhet. Därmed förlorar länsstyrelsen även de kvalificerade jurister som behövs för att handlägga de ärenden där

föredragnings- och oftas även beslutsansvaret ligger på andra

enheter. Det gäller exempelvis miljöskydds- och naturvårdsärenden, prövningen av planer och ärenden enligt kulturminnesvårdens lagstiftning. För dessa ärenden är det nödvändigt att

164 Reservation och särskilda yttranden Sou 1931;75

funktion, både av jurist och övriga belänsstyrelsens juridiska förblir intakt och att nuvarande kvalifikationsfattningshavare, nivå vidmakthålls. Detta är desto viktigare som personalstyrkan

vid de juridiska enheterna redan i dagsläget är mycket begränsad

ca S befattningshavare varav tre jurister). Rol- (i normallänet len som allmänt ombud uppväger enligt min mening inte den för-

lust av kvalificerade juridiska uppgifter som målöverflyttningen

motsvarar.

De indirekta konsekvenserna för länsstyrelsens framtida funk-

tionsduglighet är sålunda allt annat än marginella. Förslaget

är något av ett grundskott mot den organisation av planerings-

avdelningen som tillkom 1971 och som bygger på ett lagarbete inom de olika fackenheterna. Genom mellan jurister och experter att och beslut den både beredning ligger på samma händer skapas bästa för att såväl rättssäkerhet som sakkunskap iaktgarantin tas. Varken från allmänhetens eller kommunernas sida har någon

kritik riktats mot detta Länsstyrelsernas erfarenheter system. arbetsformer Det kan tilläggas att den samav dessa är goda.

verkan mellan jurister oçh experter, som präglar beslutsproces-

sen inom länsstyrelsen, även tillämpas vid en rad andra organ,

såsom koncessionsnämnden för vattendomstolen, fasmiljöskydd, tighetsdomstolen och statens va-nämnd.

- ökade kostnader ökad byråkrati

till över PBL anl min skiljaktiga mening majoritetsyttrandet

förde jag följande:

Ett krav som måste vid utformningen av beviktigt uppfyllas är att de skall kunna tillämpas utan onödig byråsvärsreglerna krati. Detta önskemål kan inte tillgodoses vid en överflyttning till domstol. För den enskilde måste det av byggnadsbesvären framstå att hans besvär skulle prövas som mycket förbryllande av en myndighet (länsrätten), som under sin hantering tvingas översända ärendet till en annan länsmyndighet för utredning, innan i sak. När den enskilde vill förman kan ta upp ärendet höra om ärendets eller tillföra nya uppgifter eller sig läge, kommer han att få flera myndigheter att kontakta. synpunkter,

Reservation och särskilda yttranden 165

Detta dubbla förfarande medför enligt min uppfattning en administrativ omgång som tveklöst kommer att medföra ökad byråkrati. Risken för förlängda handläggningstider är härigenom uppenbar.

Vid bedömningen av resursbehovet måste det vidare beaktas att det domstolsmässiga förfarandet i sig är ägnat att öka det formella inslaget i handläggningen. Följden blir enligt min mening att handläggningstiderna blir längre än för närvarande. Risken för ett komplicerat och därmed mer resurskrävande dubbelarbete uppstår dessutom i de ärenden som kan prövas både enligt miljövårds- och hälsovårdslagstiftningen (se Höglunds och Magnussons särskilda yttrande).

En viktig fördel med nuvarande system med länsstyrelsen som både utredande och beslutande organ är att den enskilde har möjlighet att utveckla sin talan i enkla och informella former. Det är ingalunda ovanligt att de klagande personligen besöker länsstyrelsen och direkt framför upplysningar och synpunkter. Dessa informella kontakter leder inte sällan till att tvistefrågor klaras upp under hand. Det måste anses vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att den enskilde muntligt och i enkla och informella former kan kommunicera direkt med de tjänstemän, som också har att slutligt avgöra ärendet. Även kommunerna har samma intresse som allmänheten av en snabb och enkel handläggningsordning vid besvärsprövningen.

Majoriteten har den uppfattningen att vad en eventuell tidsutdräkt i första instans kostar kan kompenseras genom ett färre antal mål och ett snabbare förfarande i överinstanserna (av- Snitt 13.2). Anledning härtill är att tvåpartsförfarandet skulle medverka till ett bättre beslutsunderlag.

Jag delar inte denna bedömning då jag anser att nuvarande handläggningsordning vid länsstyrelsen tillgodoser de krav som rimligen kan ställas på en allsidig utredning. Därest förvaltningsrättsutredningens förslag realiseras skapas ytterligare garantier i detta hänseende. Slutligen må påpekas att besvärsfrekvensen i de aktuella målgrupperna väsentligen beror på andra fak-

Reservation och särskilda yttranden

torer än instanssystemet.

Till skillnad från majoriteten anser jag att det föreslagna kommer att medföra ett betydligt krångligare förföransystemet

de med ökad byråkrati som följd. I själva verket tillskapas ju

ett slags dubbelinstanssystem på länsnivå som ärendena måste kanske flera gånger. Detta leder till högre handläggpassera, ärende. Antingen kommer länsrätterna att kräva ningskostnad per eller om en annars möjlig ratiopersonalförstärkningar gå miste nalisering. Detta är oacceptabelt i nuvarande statsfinansiella

läge.

Inför länsrätten möts den enskilde av en motpart, det allmänna ombudet. Den komer då att, oftare än vid

enskilde betydligt

nuvarande se sig tvingad att anlita advokathjälp, t.ex. system, hos rättshjälpen. En mer ingående beräkning av kostnaderna, såväl statsfinansiellt som samhällsekonomiskt, är därför pñkallad innan slutlig ställning tas till förslaget.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

1 AV de sakkunniga Anne-Marie Höglund och Klas Magnusson

delar instämmer vi med Sandlund och vill

I väsentliga Maj-Britt

i anslutning till hennes reservation framhålla följande.

inom vissa förvaltningsområden är så utformad Lagstiftningen att har befogenhet att besluta både direkt och länsstyrelsen som besvärsinstans. Därvid har länsstyrelsen ibland längre gå-

ende befogenheter än det lokala organet men ofta är beslutsbe-

i viss mån parallella. Lagstiftaren synes här ha fogenheterna eftersträvat ett flexibelt beslutssystem med möjlighet att ta besluten där det finns bäst sakkunskap att göra detta. Inom nu aktuella har kommittêmajoriteten vad gäller brandärendegrupper ärenden den ståndpunkten att länsstyrelsen inte endast intagit mister sin uppgift som besvärsinstans utan även väsentligen

Reservation och särskilda yttranden 167

sin befogenhet att direkt besluta. Om emellertid länsstyrelsen, som är högsta ansvariga organ för brandskyddet i länet, skulle fråntas sina beslutsbefogenheter i praktiskt taget alla egentliga brandärenden innebär detta att länsstyrelsen knappast kan ha kvar denna ansvarsfumktion. Därmed får majoritetens förslag konsekvenser som måste ses i ett vidare perspektiv. Re- Han av detta skäl bör förslaget inte genomföras. Beträffande Jde övriga ärenden som i detta sammanhang avses (hälsovård, hälso- och miljöfarliga varor, livsmedelshygien, djurskydd) har kommittêmajoriteten stannat för att länsstyrelsen bör ha kvar beslutanderätt som förstainstansmyndighet. Detta kan i och för sig förefalla bättre från länsstyrelsesynpunkt men innebär samtidigt att ärenden som rör sama lagstiftning splittras upp regionalt mellan länsstyrelse och länsrätt beroende på var besluten i första hand fattas. Detta kan inte vara rationellt och kan också leda till praktiska komplikationer genom att likartade frågor kan koma att avgöras än av länsstyrelsen och än av länsrätten. Vidare måste det framstå som egendomligt att länsstyrelsens befattningshavare betros med beslutsbefogenheter i de regelmässigt viktigare ärenden sm tas upp till behandling direkt av länsstyrelsen men i övrigt får nöja sig med rollen att företräda allmänna intressen i länsrättsprocessen.

Rent generellt är det inom förvaltningen av stor vikt att ärenden som har nära sakligt saband med varandra inte splittras upp utan prövas av samma myndighet. Denna synpukt har särskild tyngd i fråga om hälso- och miljövårdslagstiftningarna som innehállsmässigt till stora delar täcker varandra. För att komna tillrätta med exempelvis bullerstörningar eller vattenföroreningar har man att välja vilken av dessa lagstiftningar som lämpligen bör användas. Gränsdragningsproblem har därvid inte sällan auktualiserats. Dessa har dock hittills kunnat bemästras vare att haft ansvaret att hantera båda lag-

tack länsstyrelsen

stiftningarna och alltså själv kunnat ta ställning till vilken .av dessa som bort tillämpas i det särskilda fallet. Vid en upp-

delning_av beslutsbefogenheterna mellan länsstyrelse och läns-

v

168 Reservation och särskilda yttranden

rätt skulle det bli svårt att lösa dessa gränsdragningsfrågor. Motstridiga beslut i länsstyrelse och länsrätt skulle lätt riskeras om sanma fråga aktualiseras både som miljöskydds- och hälsovårdsärende. Här kan också pekas på det nära sambandet mellan hälsovårdsstadgan och lagstiftningen om hälso- och miljöfarliga varor som kommer till uttryck bl.a. i vissa ärenden om besprutningar med kemiska preparat där det sker en samtidig prövning enligt dessa båda lagstiftningar och där det alltså krävs en gemensam besvärsväg. Slutligen skulle ett borttagande av länsstyrelsens beslutsbefogenheter i hälsovårdsärenden gå stick i stäv mot den klart markerade inriktningen att stärka länsstyrelsens ställning som beslutsmyndighet inom miljöskyddsområdet. Denna inriktning har nyligen lett till att länsstyrelsen fått till uppgift bl.a. att vid sidan av koncessionsnämnden för miljöskydd vara beslutande förprövningsmyndighet i vissa miljöskyddsärenden.

Beträffande plan- och byggnadsärenden hänvisar vi till den PM som bilagts Maj-Britt Sandlunds skiljaktiga mening till kommitténs remissyttrande över PBL-utredningens betänkande Ny planoch bygglag.

Det finns länsstyrelseärenden där det även enligt vår mening kan anföras skäl för en överflyttning till länsrätt. Detta gäller ärenden som har nära anknytning till länsrättens målregister och där det, med hänsyn till de ingrepp av personlig art som kan komma i fråga, ibland skulle vara till fördel att kunna tillämpa förvaltningsprocesslagen, t.ex. för att ta upp vittnesbevisning. I första hand tänker vi här på vapenärenden. Åtminstone i återkallelsefrågor prövas dessa efter liknande grunder som körkortsärenden, varför ett motsvarande tvåpartsförfarande vid länsrätt synes följdriktigt. I denna del accepterar vi majoritetens förslag. Vidare kan diskuteras om inte länsstyrelsens beslutsbefogenhet enligt 14 § 4 mom. andra stycket djurskyddslagen att meddela en person förbud att handha djur eventuellt skulle kunna överflyttas till länsrätt. Dessa förbudsärenden inrymmer nämligen ofta sociala aspekter. Därvid får prövningen

sou 1931;75 Reservation och särskilda yttranden

i viss mån ske med beaktande av bedömningar av samma slag som görs i samhällsvårdsärcnden. Om överflyttning till länsrätt sker förutsätts att det grundläggande djurskyddsintresset bevakas av ett allmänt ombud vid länsstyrelsen. Processföringen får därvid ombesörjas av en jurist med bistånd av länsveterinären som blir den som får svara för utredning och bevakning i sak. En följd av att ett tvåpartsförfarande vid länsrätt införs blir visserligen att hälsovårdsnämnden förlorar sin talerätt. Länsveterinären bör dock kunna bevaka djurskyddsintresset minst lika aktivt som hälsovårdsnämnden.

Den ökade formella rättssäkerhet, som vanligen anses följa av en handläggning vid domstol med ett utbyggt tvåpartsförfarande, har av konmuttémajoriteten åberopats som ett stöd för överflyttning av ärenden från länsstyrelse till länsrätt. Vi anser att överflyttning bör komma i fråga endast om det kan påvisas att man därmed vinner påtagliga förbättringar i den enskildes rättssäkerhet. I de allra flesta diskuterade ärendegrupperna bedömer vi att handläggningen vid länsstyrelsen är att föredra med hänsyn till att man därigenom bättre kan tillgodogöra sig den sakkunskap på olika fackomrâden som finns företrädd inom länsstyrelsen. Jämfört med det mer fonnaliserade och tungrodda domstolsförfarandet är länsstyrelsehandläggningen även betydligt enklare och mindre resurskrävande. Vid ett tvåpartsförfarande inför domstol krävs arbetsinsatser av ett större antal befattningshavare. Dessutom blir förfarandet mer krångligt för den enskilde, som kan se sig tvungen att anlita rättshjälp i ärenden där han vid en handläggning inför länsstyrelsen själv hade kunnat föra sin talan.

Kommittémajoriteten synes inte heller för sin del vilja hävda att länsstyrelsehandläggningen skulle fungera bristfälligt i praktiken utan grundar sitt ställningstagande om överflyttning av ärendegrupper främst på teoretiska och principiella synpunkter. Dessa kan enligt vår mening inte tillmätas avgörande betydelse. Därtill kommer att en överflyttning i den omfattning som föreslås skulle leda till att den juridiska kompetensen hos länsstyrelsen allmänt försvagas, vilket uppenbarligen får negativa verkningar

170 Reservation och särskilda yttranden

för länsstyrelsen som förvaltningsmyndighet.

2 Av sakkunnige Stig Gustafsson den reservation som avgivits av ledamoten Jag ansluter mig till samt till det särskilda yttrande som avgivits av de Sandlund, sakkunniga Höglund och Magnusson.

3 Av de sakkunniga Åke Lundborg och Birger Wennberg

Vi ansluter oss till de förslag som länsdomstolskomittên nu fram och ställer oss också i allt väsentligt bakom komlägger mitténs motiveringar till sina förslag. Mot bakgrund i första hand av reservationen till betänkandet vill vi emellertid tillfoga några synpukter från länsrätternas utgångspunkter.

Det framstår vår uppfattning som en självklarhet att den enligt besvärsprövningen skall fördelas mellan länsstyrelserregionala _na och länsrätterna i första hand med utgångspunkt från de krav som prövningen av olika målgrupper ställer på besvärsinstansen samt vilket som kan antas bäst svara mot dessa prövningsorgan krav och erbjuda den bästa rättskipningen.

Självklart kan man inte bortse från vilka effekter som en överav vissa skulle få för verksaheten i länsflyttning målgrupper Dessa effekter får dock icke överdrivas vare sig styrelserna. i storlek eller Dels omfattar kommitténs förslag samstyrka. inte mer än ugefär 2 000 mål i hela landet. Överflyttmanlagt ningen av beslutskompetensen kompenseras också av att länsstyrelsepersonalen får andra uppgifter i målen. Dels måste man enligt vår uppfattning vara beredd att godta en del mindre olägenheter om starka skäl med utgångspunkt från målen och de krav som ställs talar för att besvärsprövpå förvaltningsrättskipningen ningen bör förläggas till länsrätterna.

Härtill kommer emellertid att den lösning som väljs har betydelse också för verksamheten i länsrätterna och den rättskipning som bedrivs där. Kommittén har i all korthet pekat bl.a. på önskvärdheten av ett så långt möjligt enhetligt målområde i de

Reservation och särskilda yttranden l7l

olika instanserna inom förvaltningsdomstolsorganisationen och betydelsen därav för domarutbildningen och den inom förvaltningsdomstolsorganisationen gemensamma domarkarriären. Vi vill för vår del understryka vad kommittén i dessa hänseenden anfört.

I olika sammanhang har betonats vikten av att undvika att yrkesdomarna blir enögda eller “enbenta. Det har ansetts angeläget att yrkesdomarna i stället har en bred erfarenhet av handläggning av olika slag av mål och ärenden. Detta har ansetts leda till en högre kvalitet på hela den rättskipning som bedrivs i domstolarna.

I länsrätterna är det f.n. så att skattemålen och körkortsmålen har en mer än godtagbar dominans. Från de synpunkter som angavs nyss skulle det vara av stort värde att länsrätterna tillförs ytterligare målgrupper. Länsrätterna skulle då också bättre motsvara beteckningen allmänna förvaltningsdomstolar. En utökning av målområdet synes för övrigt ha varit förutsatt redan i samband med de tidigare länsdomstolarnas tillkmst.

Det skulle häremot kunna invändas att så få mål som omkring 2 000 mål i hela landet inte gör så mycket vare sig från eller till. En sådan invändning har emellertid inte särskilt stor tyngd om man beaktar att variationen i fråga om målgrupper är långt viktigare än antalet mål inom de enskilda grupperna från de utgångspunkter som nu är i fråga.

4 Av sakkumnige Kjell Eriksson Jag ansluter mig i princip till komittêns förslag att mål innebärande i huvudsak rättslig prövning skall avgöras av förvaltningsdomstol och mål innebärande i huvudsak lämplighetsprövning skall avgöras av förvaltningsmyndighet liksom införande av en tvåpartsprocess. Jag vill särskilt betona nödvändigheten av att överförande av de nya målgrupperna till länsrätterna och införande av en tvåpartsprocess med allmänt ombud hos länsstyrelserna sker i ett sammanhang.

och särskilda l72 Reservation yttranden

En rad kvalificerade av bl.a. juridisk natur har arbetsuppgifter under senare år överförts från länsstyrelserna till andra myndig heter. Det gäller t.ex. länsdomstolarnas uppgifter och överexekutorsärendena. Ett otal utredningar som berör länsstyrelserna för närvarande. Risken för att ytterligare uppgifter kan pågår konmm att fråntas har skapat stor oro hos den belänsstyrelserna rörda Trots intensiva uppvaktningar från bl.a. de personalen. har lugnande besked inte kunnat erhålfackliga organisationerna las. Det har lett till en situation där tveksamheten framförallt bland att söka sig till länsstyrelserna är juristkategorierna stor. skulle förstärkas för den hän- Denna utveckling ytterligare delse de nu föreslagna målgrupperna förs över till länsrätterna om inte samtidigt det framtida behovet av en juristfunktion på och organisationen av denna klargörs. Genom en länsstyrelserna succesiv av de juridiska uppgifterna och därmed den utarmning kompetensen vid länsstyrelserna riskerar man eljest juridiska att avskaffa bakvägen och stå inför fullbordat faktum juristerna då samlad till framtid skall tas. ställning länsstyrelsernas som allmänt ombud förlagd till länsstyrelserna kan i Uppgiften viss mån motverka en sådan utveckling men är inte tillräcklig. Jag anser därför att en överföring av de föreslagna målgrupperna inte kan ske vid den tidpunkt kommittén föreslagit, utan måste anstâ till dess en samlad ställning tas till länsstyrelsernas fortsatta uppgifter i stort och därmed även till de juridiska funktionerna.

Bilaga 1 MÅLGRUPPER DÄR TALAN ÖVER LÄNSSTYRLLSENS BESLUT FÖRS HOS KAATVUUNFT

Målgrupper på juridiska enheten 1.

Byggnadsmål

a) Besvär över byggnadsnämnds beslut enligt 71 § byggnadsstadgan (1959:612, omtryckt 1972:776). b) Mål enligt lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. 2. Hälsovårdsmål m.m. a) Besvär över hälsovårdsnämnds beslut enligt 86 § hälsovårdsstadgan (1958:663). b) Besvär över hälsovårdsnämmds beslut enligt 34 § livsmedelslagen (1971:511). C) Vissa mål enligt smittskyddslagen (1968:231). 3. Djursjukdomar och djurskydd Mål enligt lagen (1944:219) om djurskydd med därtill hörande författningar. 4. Brandlagstiftningen a) Mål enligt 26 § brandlagen (l974:80). b) Besvär över beslut enligt 29 § brandstadgan (l962:91, omtryckt 1974:81). c) Besvär över beslut enligt 61 § förordningen (l961:568, omtryckt 1977:423) om brandfarliga varor .

174 Bilaga 1

Renhållningsärenden Mål enligt 26 § renhållningslagen (1979:596).

Natur- och miljövård m.m.

a) Vissa beslut enligt 40 § naturvårdslagen (1964: 822, omtryckt 1974:1025). b) Vissa beslut enligt 48 § miljöskyddslagen (1969:387). c) Mål enligt lagen (1973:329) och kungörelsen (1973:334) om hälso- och miljöfarliga varor. d) Mål enligt 12 § förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle. e) Vissa mål enligt förordingen (1975:346) om miljöfarligt avfall. Jakt och fiske m.m. a) Mål enligt 27 § lagen (1938:274) om rätt till jakt. b) Vissa mål enligt 41 § lagen (1950:596) om rätt till fiske. c) Mål enligt 31 § lagen (1960:130) om fiskevårdsområden.

Vägmál

Vissa mål enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar och väglagen (1971:948). Kulturminnesvård m.m. a) Mål enligt 20 § lagen (1942:350) om fornminnen (omtryckt 1976:442).

Bilaga 1 175

b) Mål enligt 14 § lagen (1960:690) om byggnadsminnen (omtryckt 1976:440). C) Mål enligt 17 § lagen (1963:537) om gravrätt m.m. Målgrupper på allmänna enheten 1. Bilregister m.m. a) Vissa mål enligt 94 och 99 §§ bilregisterkungörelsen (1972:599, omtryckt 1979:640). b) Pål enligt 31 § vägtrafikskattelagen (l973:60l, omtryckt 1979:280. 2. Medborgarskapsärenden Mål enligt 12 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (omtryckt 1979:139). 3. Föreningar m.m. a) Mål enligt 105 a § lagen (1951:308) om ekonomiska föreningar. b) Mål enligt 68 § bostadsrättslagen (1971:479).

Övrigt

a) Vissa mål enligt giftenuålsbalken. b) Mål enligt lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser. C) Vissa mål enligt familjebidragslagen (1978:520). d) Vissa beslut enligt vapenlagen (1973:1176), handläggs regelmässigt hos länspolischefen.

sou 1981:75 177

Bilaga 2 MUWWITTENS RE1ISSYTTRANDE ÖVER FÖRSLAGET TILL NY PLAN- OCH BYGGLAG

Yttrande över PBL-utredningens betänkande (SOU 1979:65, 66) Ny p1an_och bygglag (R 1930/79)

Länsdomstolskommittén (LDK) har anmodats att yttra sig över rubricerade betänkande och får med anledning härav anföra följande.

LDK begränsar sitt yttrande till de föreslagna bestämelserna om besvär och instansordning. Yttrandet så att om disponeras frågor planer behandlas först och frågor som rör tillståndsärenden m.m. därefter.

Innan ställningstagandena redovisas vill LDK teckna en allmän bakgrund som bildar utgångspunkt för övervägandena.

Under de senaste decennierna har flera genomgripande reformer genomförts i syfte att stärka rättssäkerheten i förvaltningen. Ett led i reformarbetet har varit införandet av en allmän förfarandelagstiftning. Ett annat gäller den organisatoriska av uppbyggnaden förvaltningsrättskipningen. En allmän strävan har därvid varit att så långt möjligt skilja mellan förvaltande och rättskipande uppgifter

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform lades till en förgrunden valtningsdomstolsorganisation efter mönster från de allmänna domstolarna. Regeringsrätten gjordes till prejudikatinstans och kammarrätterna sköts - med vissa undantag som var betingade av speciella skäl - in som en mellaninstans i mål som går till regeringsrätten. Domstolarna fick alltså ett i stort sett sammanfallande målregistcr.

Den 1 juli 1979 kunde förvaltningsdomstolsorganisationcn fullbordas såtillvida att de förutvarande länsdomstolarna bröts ut ur länsstyrelserna och lades samman till en allmän förvaltningsdomstol i varje

178 2 SUJ 1981275 Bilaga

län. Organisatoriskt samordnades de med kammarrätterna och regeringsrätten. Länsrätternas målområde är dock betydligt mer begränsat än vad som gäller för de båda högre instanserna. Till besvärsprövningskammarrätt ordningen regeringsrätt har genom riksdagsbeslut i april 1980 också lagts besvär enligt kommunallagarna.

I samband med reformeringen av förvaltningsrättskipningen 1971 gjordes en undersökning av hur uppgifter borde fördelas mellan myndigheter och domstolar. Då kom vissa principer till uttryck i fråga om fördelningen av administrativa besvärsmål mellan Kungl. Majzt i statsrådet och förvaltningsdomsto1- Huvudprincipen som lades fast var att mål, i vilka rättsfrågor normalt framstår som det väsentliga, bör handläggas av administrativ domstol, medan sådana mål i vilka lämplighetsfrågor regelmässigt dominerar bör prövas av regeringen. I prop. 1971:30 framhöll departementschefen att det är särskilt angeläget att mål, där avgörandet kan vara av ingripande betydelse i ekonomiskt eller personligt avseende för en enskild part, handläggs vid domstol. Departementschefen underströk vidare att det inte finns någon klar skiljelinje mellan rättsfrågor och länplighetsfrâgor. Han framhöll dessutom att det ofta finns ett så starkt samband mellan dessa frågor att avgörandet inte kan delas upp utan måste ligga hos en och samma instans. Han ansåg att det först vid en genomgång av besvärsfrâgorna i olika typer av förvaltningsärenden är möjligt att ta slutlig ställning till vilken kompetensfördelning som är ändamålsenlig. Med ledning härav gjordes en faktisk fördelning av en stor mängd ärendegrupper, däribland besvärsgången i byggnadsmål.

Uttalandena vid förvaltningsrättsreformen fick också vara vägledande, då en fördelning på regional nivå gjordes år 1971 mellan länsstyrelse och de nyinrättade länsdomstolarna. Principerna genomfördes emellertid inte fullt ut. I förarbetena till reformen (prop. 1971:103 s. 152) ansågs att länsdomstolarnas målområde från början borde vara begränsat, men att det så småningom borde utvidgas efter hand som man fick erfarenheter av den nya ordningen och som organisationen kunde byggas ut. Uppdraget att undersöka möjligheten av en sådan utvidgning har givits till LDK. Enligt direktiven skall ar-

sou 1981: 75 2 179 Bilaga

betet i första hand inriktas på sådana mål som kan överklagas till kammarrätt.

En annan under senaste decenniu framträdande princip vid organisationsöversyner inom förvaltningen har varit att man bör undvika att lägga skilda funktioner, t.ex. tillsyn och besvärsprövmyndighet. Vid omorganisationen av försäkning, på en och sama ringsdomstolarna (prop. 1977/78:20) ansågs det t.ex. inte lämpligt att samtidigt var tillsynsmyndighet och beriksförsäkringsverket svärsinstans i socialförsäkringsmål. Ett annat exempel är det av nyligen fattade beslutet att allmänna reklamationsriksdagen nämnden, som prövar tvister mellan näringsidkare och konsment, skall frigöras från konsumentverket (prop. 1979/80:114, NU 55). till konsumentverket har inte ansetts lämplig b1.a. Anknytningen som företrädare för konmot bakgrund av verkets partsställning sumentintresset.

1. Besvär över planbeslut

PBL skall kommunerna få ett större inflytande över och an- Enligt svar för planer och plangenomförande. PBL-utredningen föreslår därför att länsstyrelsens obligatoriska fastställelseprövning skall slopas. Detta är i linje med den grundsyn som b1.a. kommit till uttryck i direktiven för statskontrollkommittên, som i mars 1980 avgivit sitt betänkande (SOU 1980:10) Ökad kommunal-självstyrelse.

LDK ser det inte som sin uppgift att yttra sig över frågan om över kommunala planbeslut bör finnas och inte hellei statlig uppsikt om så bör vara fallet, i vilka former den lämpligen bör utövas. Kommittén går därför inte närmare in på förslaget i kap. 17 om det begränsade underställningsförfarandet. Den föreslagna begränsningen av statsuppsikten återverkar emellertid på besvärssystemets uppbyggnad. Besvärsprövningen på regional nivå berörs därav. Komittén vill därför anföra följande.

Vid valet av besvärsinstans för kommuala beslut i planfrågor talar enligt LDK:s mening övervägande skäl för länspraktiska styrelsen. Besvär av enskild sakägare i planärenden innefattar emellertid frågor som rör enskild rätt och som kan vara av stor ekonomisk betydelse. Denna omständighet talar för länsrätten som besvärsinstans. Innan man tar ställning till lämplig besvärsinstans är det viktigt att vilket besvärsinstitut som analysera är lämpligast. Man bör härvid naturligen välja mellan de traditionella besvärsinstituten kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. Redan i dag torde det för vara svårt att många enskilda förstå skillnaderna mellan dessa båda besvärsformer. Att införa varje annan form är ägnat att skapa förvirring.

anser att kommunalbesvär inte PBL-utredningen bör komna i fråga, utan att i stället uteslutande besvärssystemet bör bygga på förvaltningsbesvär. Vad utredningen i själva verket åstadkommer är som LDK ser det dels en inskränkt form av kommunalbesvär i 18 kap. 1 § dels en form av förvaltningsbesvär i 18 kap. 2 § som inte fullt ut är omgärdad av de rättssäkerhetsgarantier som man i andra sann manhang ställer upp för denna besvärsfonn. Så är t.ex. delgivningsförfarandet och besvärstidsbestämmelserna inte de gängse (jfr 18 kap. 15 §1.

LDK riktar därför principiella invändningar mot de bägge paragraferna. Den föreslagna bestämmelsen i 18 kan. 1 § kan som nämnts inte ses som annat än en speciell fonn av kommunalbesvär. Kretsen av besvärsberättigade har utökats något i förhållande till den grundläggande bestämelsen i 7 kap. 1 § kommunallagen (KL), och endast en kommunalbesvärsgrund skall få användas. I övrigt torde genom de föreslagna reglerna full överensstämelse föreligga med kommunalbesvärsinstitutet (jfr 7 kap. 1 § KL och 18 kap. 5 § PBL). Härtill kommer att besvärsinstansens beslut rimligen inte kan bli annat mi kassatoriskt. dvs. annat beslut sätts inte i stället för det upphåivda. Utmärkande för är just att besvärsförvaltningsprocessen myndighcten har rätt att sätta och som regel också sätter mu1ut beslut i stället för det överklagade.

sou 1931: 75 Bilaga 2 181

Det är vidare enligt LDK:s mening olyckligt att för planbeslut tillskapa en instansordning som avviker från vad som nu gäller i övrigt för kommunalbesvär. LDK tror förstå att sig praktiska skäl har motiverat att som enda instans länsstyrelsen ñncslås pröva besvär enligt 18 kap. 1 §. Från allmänna utgångspunkter skulle det vara att direkt slå fast att lämpligare det här är fråga om kommunalbesvär - låt vara med en enda besvärsgrund i be- (begränsningar svärsgrunderna finns redan i t.ex. 47 § lagen om härads- (1952:166) allmänningar) - och att använda sig av den gängse instansordningen. Det är ju uteslutande fråga om en sådan formell som överprövning eljest ankommer på kammarrätt. Lagtekniskt sett bör därvid en häntill visning 7 kap. 1 § KL ske med angivande av sagda begränsnino.

Genom den föreslagna bestämmelsen i

18 kag. 2 § öppnas möjlighet för enskilda att få

på materiella grunder kommunfullmäktiges

planbeslut överprövade. Rättsmedlet bör enligt PBL-utredningen vara förvaltningsbesvär.

Enligt den ordning som gäller i dag kan den enskilde framföra

till erinringar länsstyrelsen i fastställelseprövningen. Den som är missnöjd med länsstyrelsens beslut om fastställelse kan under

vissa förutsättningar beslutet

överklaga hos regeringen. Såvitt det är LDK bekant detta från fungerar system den enskildes synpunkt tillfredsställande. När nu länsstyrelsens

fastställelseprövning

slopas måste en annan ordning för att tillskapas tillgodose den enskildes rätt. LDK vill att det är ett understryka starkt rättssäkerhetskrav att det ges möjlighet till någon form av överprövning till skydd för enskilda intressen. Det ordinarie rättsmedlet för sådana fall är förvaltningsbesvär. Känneteelmaxide för denna besvärsform, är som redan sagts, att har rätt besvürsmyndigheten att sätta ett annat beslut i det överklagades ställe.

I fråga om kommunala beslut har förvaltningsbesvär i första hand använts inom den specialreglerade komnmiala förvaltningen, frwnför allt i ärenden om

nyndighetsutövning mot enskilda. Däremot har det

inte ansetts kuna kmmna i fråga med förvaltningsbesvär över fullmäktigebeslut. En anledning är givetvis att det frml kmmum1al sjäh styrelsesynpunkt knappast kan vara att rhnligt en statlig besvärsmyndighet ersätter ett beslut av en folkvald kmmnunal församlingmed

2 SOU 1981= 75 182 Bilaga

ett nytt beslut i sak. Förslag i den riktningen har hittills konsekvent avvisats, senast i samband med tillkomsten av en ny renhållningslagstiftning (prop. 1978/79:20S s. 31, S7).

I fråga om kommunala planbeslut kan man i praktiken knappast tänka att länsstyrelsen på talan av en enskild sakägare skulle sätta sig ett nytt beslut i stället för fullmäktiges. Redan den formella möjligheten av en sådan ordning inger betänkligheter. Enligt LDK:s mening bör därför frågan om hur den enskildes intressen skall kunna tillgodoses lösas på ett annat sätt än det föreslagna. En förutsättningslös prövning måste därför ske av andra alternativ. LDK vill här peka på några möjliga alternativ.

Ett sätt skulle i och för sig vara att låta kmnnunstyrelsen ha en

formell beslutsfunktion av inte bara förberedande art vid fastställan-

det av planer, t.ex. så att styrelsen antar en plan, som sedan fastställs eller kasseras av fullmäktige. Förvaltningsbesvär över kommunstyrelsens beslut att antaga planer inger inte sanma betänkligheter som sådana besvär över ett beslut av fullmäktige. Det bör dock observeras att man med systemet gör betydande ingrepp i grundläggande kommualrättsliga principer. En annan möjlighet skulle vara att man inom ramen för det underställningsförfarande som föreslås alltjämt ger möjlighet att beakta enskilda intressen. Det skulle kräva utvidgning av tillånpningsområdet för 17 kap. 1 och 9 §§ i förslaget.

Flera skäl talar för att det i praktiken mest användbara förfarandet är att låta sig nöja med kommunalbesvär i sin helhet enligt 7 kap. 1 § KL. Kommunalbesvärskommittén överarbetar f.n. frågan om de kommunala bcsvärsgrunderna. Ett förändrat kommunalbesvärsinstitut borde kunna tillgodose enskilda intressen i tillräcklig grad i hithörande ärenden.

Med hänvisning till det nu anförda avstyrker LDK att de av PBL-utredningen föreslagna besvärsreglcrna i fråga om planbcslut läggs till grund för lagstiftning.

2 183 Bilaga

2. Besvär i tillståndsärenden m.m.

2.1 Besvärsprövningen i kammarrätt, regeringsrätten och regeringen

De grundläggande principerna för den nuvarande fördelningen av besvärsärenden mellan regeringen och förvaltningsdomstol enligt byggnadslagen och byggnadsstadgan bör enligt LDK:s mening även fortsättningsvis vara vägledande i fråga om byggnadsmål.

Skiljelinjen mellan rätts- och lämplighetsfrågor kan alltid diskuteras. Vid gränsdragningen måste enligt LDK:s mening rättssäkerhetssynpunkterna tillmätas avgörande betydelse. Om tveksamhet uppkonmwr i något fall bör målet därför i första hand hänföras till förvaltningsdomstolarnas kompetensområde. Byggnadsmålen utgör i allra högsta

grad en målgrupp där tveksamhet kan uppkomma. Dessa mål har ofta

stor ekonomisk betydelse för den enskilde fastighetsägaren, samtidigt som målen är av stor vikt för det allmänna. Ofta kan det råda starka intressemotsättningar mellan de enskilda och det allmänna. Det är från rättssäkerhetssynpwnkt angeläget att besvärsförfarandet ordnas så att de enskilda intressena blir tillräckligt beaktade. Vid sidan av rättssäkerhetsfrågan fäster LDK också stor vikt vid behovet av enhetlighet och konsekvens samt önskemålet om att undvika splittring i fördelningen av mål inom samma rättsområde.

Mot den inledningsvis lämnade bakgrunden, i vilken har redogjorts för de viktigaste principerna för fördelningen av ärenden mellan förvaltningsdomstol och förvaltningsmyndighet, anser LDK att tillståndsmålen i så stor utsträckning som möjligt bör hänföras till kammarrätternas och regeringsrättens kompetensomrüde. Endast i tillståndsfrågor, där mycket starka allmänpolitiska synpunkter har betydelse för avgörandet, talar principerna för att besvären bör gå till regeringen. Såvitt LDK kan bedöma gäller det nännast ärenden där den enskilda prövningen skall göras mot den översiktliga och långsiktiga planeringen och där, utan att detaljplan har upprättats, den tilltänkta markanvündningen är av stor omfattning men står mindre väl överens med en genomtänkt regionalpolitisk markanvändningsplanering.

I 18 kap. 17 § PBL finns förslag till bestmmnelser om fördelningen av tillstündsärendennxnellan kammarrätt och regeringen. Av PBL-utred

184 Bilaga 2

ningens förklaring till fördelningen på s. 545 och S46 i betänkandet framgår att regeringen endast skall pröva frågor om förhandslov och ärenden som avser åtgärder utanför detaljplan. Detta stämmer i stort sett överens med LDK:s bedömning av vad som möjligen bör hänföras till regeringens kompetensområde. LDK vill dock ifrågasätta om samtliga ärenden om förhandslov bör prövas i denna ordning. I detta sammanhang vill LDK också ifrågasätta nödvändigheten av att låta regeringen pröva ärenden om rivningslov (18 kap. 18 §). Ett överklagat tillståndsärende, antingen det avser frågor av mera normal karaktär eller har en räckvidd av regional betydelse i sig, inrymmer så gott som alltid en rättstvist mellan enskilda och allmänna intressen. Sådana konflikter löses enligt LDK:s mening bäst vid en handläggning hos förvaltningsdomstol. LDK återkomer till hur de allmänna intessena skall kunna göras gällande i en sådan domstolsprocess. Kommitténs ståndpunkt är alltså, att i alla tillståndsärenden bör besvären prövas domstolsvägen.

2.1.1 Prövningstillstånd för regeringsärenden

I syfte att minska tillströmningen av byggnadsmål till regeringen föreslår PBL-utredningen att krav på prövningstillstånd skall införas. Uppgiften att meddela sådant tillstånd skall läggas på statens planverk.

Sedan länge har man med olika åtgärder försökt begränsa tillströmningen av mål till regeringen. Redan på 1950-talet påbörjades arbetet härmed. Sedan dess har flera stora utredningar arbetat med frågan. Det viktigaste instrumentet har genomgående varit att decentralisera beslutsfattandet till en lägre nivå. I samband därmed har besvärsförbud införts för vissa slag av ärenden. Förbudet har ibland kompletterats med en dispensmöjlighet för regeringen.

Även andra åtgärder har vidtagits för att rationalisera arbetet inom regeringskansliet. Såvitt LDK känner till har man dock aldrig diskuterat att införa prövningstillstånd i enskilda regeringsärenden. Det torde hänga samman med den närmast att omöjliga uppgiften ange på vilka kriterier som prövningstillstånd skall ges.

sou 1981:75 Bilaga 2 185

Regeringen är ett politiskt swmnansatt organ. De avgöranden som regeringen fattar i enskilda förvaltningsärenden är inte i första hand avsedda att vara till ledning för rättstillämpningen. Därtill är det politiska inslaget i avgörmrbna alltför stort. För vägledning av rättstillämpningen i förvaltningsärenden av rättslig natur finns regeringsrätten. Punkten 1 i 18 kap. 21 § PBL är därför inte någon lämplig prövningstillståndsgrund för regeringsärenden. Även punkt 2 är en judiciell grund, som det tillkommer domstol att pröva. Den är därför inte lämplig i detta sammanhang.

I punkt 3 öppnas en möjlighet att meddela prövningstillstånd på grund av allmänna lämplighetsbedömningar. I regeringsformen är det emellertid inte förutsatt någon möjlighet för en underordnad myndighet att vägleda regeringen i vad som kan vara allmänna intressen och att alltså negativt sovra vad som så kan vara fallet. Tvärtom torde en sådan ordning strida mot grundlagens tankeinnehåll. När det gäller de två med regeringen i förevarande hänseende likvärdiga instanserna, högsta domstolen och regeringsrätten, har grundlagen uttryckligen medgivit en inskränkning, men då har i lag reglerats att endast domstolarna själva får besluta om tillståndsprövningen. LDK ifrågasätter alltså om förslaget om prövningstillstånd i regeringsärenden står i överensstämmelse med grundlagen. Vid sådant förhållande behöver LDK inte gå in på den i och för sig intressanta frâgan om lämpligheten av att uppgiften anförtros planverket.

LDK avstyrker alltså förslaget om prövningstillstånd. Om man vill låta prövningen av besvär ligga kvar hos regeringen, men ändå minska regeringens och vederbörande statsråds arbete med ärendena, bör man välja någon annan lösning än prövningstillstånd av en underställd myndighet. En lösning skulle kunna vara att regeringen ges möjlighet att själv avgöra vilka ärenden den vill ta upp till materiell prövning.

186 Bilaga 2

2.2 Besvärsprövningen i första instans

LDK konstaterar att såväl länsstyrelse som länsrätt från skilda synpunkter i och för sig är lämpliga instanser för besvärsprövningen i tillstândsmål. Valet av instans blir till stor del en fråga om avvägning mellan principiella och praktiska synpunkter. Enligt LDK:s bedömning har PBL-utredningen behandlat den principiella frågan alltför översiktligt.

Utgångspunkten för LDK är att fördelningen av besvärsprövande uppgifter mellan myndigheter och domstolar bör vara densamma oavsett på vilken nivå man rör sig. I och för sig är det inget självändamål att hänföra alla rättsfrågor till domstolsprövning. Det är dock en strävan, som inte mer än undantagsvis bör eftersättas.

1971 års förvaltningsrättsrefonn och länsstyrelsereform markerar en brytning med tidigare former av förvaltningsrättskipning. Statsmakterna lade genom reformerna fast att rättskipningen i huvudsak borde förläggas till förvaltningsdomstolar. Att inte mer av förvaltningsrättskipningen hos länsstyrelsen från början flyttades över till länsdomstolarna förklaras nännast av att man ville pröva kapaciteten hos den nya domstolsorganisationen. Avsikten var dock redan från början att målområdet skulle utvidgas. I förslaget till lag om skatterätt och länsrätt (prop. 1971:14) anförde departementschefen att kompetensområdet, i enlighet med statsmakternas beslut om omorganisationen av länsförvaltningen, till en början borde begränsas ganska snävt. Han förutsatte dock att det skulle utvidgas. Också lagrådet gav vid sin granskning av förslaget indirekt uttryck för att kompetensområdet borde vidgas betydligt.

Under senare år har, som nämndes inledningsvis, förvaltningsrättskipningen på flera områden organiserats i nya former. LDK tänker närmast på patentbesvärsområdet och socialförsäkringsområdet, där särskilda förvaltningsdomstolar har bildats. Ett huvudargument för

att bryta ut besvärsprövningen från riksförsäkringsverket var att

det inte ansågs lämpligt att verket samtidigt var tillsynsmyndighet och besvärsinstans. Det hävdades att man inte kunde bortse från att verket granskade besvärsärendena även ur tillsynsaspektcn. Denna synpunkt gör sig enligt LDK:s mening gällande även i fråga om bygg-

Bilaga 2 137 sou 1931: 75 nadsmålen. Kommittén hyser i och för sig ingen tvekan om att länsstyrelserna har både vilja och förmåga att verka opartiskt vid besvärsprövningen. Kommittén kan dock inte bortse från det faktu att länsstyrelsen enligt l kap. 13 § PBL har en tillsynsfunktion över byggnadsväsendet, varvid länsstyrelsen vid samråd med komunerna

skall företräda de statliga intressena. LDK uppfattar PBL som ett

uttryck för en vilja att starkt markera länsstyrelsens roll som företrädare för statliga intressen. Det gäller t.ex. uppgiften i underställningsförfarandet. Länsstyrelsen har alltså sådana uppgifter som man i andra sammanhang inte har ansett böra förenas med en uppgift att vara besvärsinstans. Ur den enskilde rättssökandes synvinkel är det viktigt att undanröja varje risk för att besvärsinstansen uppfattas som både motpart och domare.

Länsrätten är sedan den 1 juli 1979 enligt lag en allmän förvaltningsdomstol som är samordnad med kammarrätterna och regeringsrätten. Det är av flera orsaker önskvärt att få ett så långt möjligt sammanfallande målregister i de tre instanserna. Det ökar bl.a. domarnas erfarenheter, vilket är befrämjande för det materiella avgörandet.

Mot bakgrund av det anförda anser LDK att starka skäl talar för att besvärsprövningen i byggnadsmål förläggs till länsrätterna. Det är angeläget att verksamt bidra till att det reformarbete beträffande föl valtningsrättskipningen som har inletts kan fortsätta. Principerna om fördelning mellan kammarrätt och regeringen bör vara vägledande även i första besvärsinstans. Man vinner klara och enhetliga besvärsregler med LDK:s synsätt på besvärsprövningen i byggnadsmål.

PBL-utredningens slutsats att länsstyrelsen bör pröva besvärsärendena synes huvudsakligen bygga på praktiska hänsyn. LDK menar dock att de problem som framträder härvidlag bör kunna bemästras. Länsrätten kan med stöd av 24 § förvaltningsprocesslagen inhämta yttrande från länsstyrelsen, när det finns behov av särskild i sakkunskap plan- och byggnadstekniska fragor. Det torde även i övrigt vara fullt möjligt att konstruera regler för att överbrygga svårigheterna. En hithörande fraga behandlas i nästa avsnitt.

LDK förordar alltså att besvär i tillstândsärenden skall avgöras av länsrätt.

188 Bilaga 2 SOU 1981=75

2.3 Uvriga frågor

I 18 kap. 26 § PBL föreslås att byggnadsnämnden skall ha besvärsrätt över beslut som har gått byggnadsnämnden emot. Enligt specialmotiveringen avses härmed att sökandens besvär har bifallits. LDK ifrågasätter om PBL-utredningen har övervägt frågan tillräck - I 11 § förvaltningslagen ligt. och 33 § förvaltningsprocesslagen finns en allmän besvärsrättsregel. Tillämpningen av denna regel i fråga om byggnadsnämnds besvärsrätt har diskuterats i praxis. Byggnadsnämnden har t.ex. inte ansetts besvärsberättigad om högre instans på talan av en granne har undanröjtett beslut att bevilja byggnadslov. Sökandens besvär har alltså i och för bifallits. Det sig bör klargöras om man med den föreslagna regeln i 18 kap. 26 § avser att ändra denna praxis. torde vara för allmänt fonnulerad. Regeln Den borde som princip begränsas till de fall när beslut ett gått allmänt intresse emot.

LDK vill slutligen i detta erinra om att kommittén har sammanhang till uppgift att utreda frågan om allmänt ombud för länsrätternas målområde. Den frågan hänger nära samman med möjligheterna för det allmänna att anföra besvär. Den kommande diskussionen i dessa frågor öppnar enligt LDK intressanta möjligheter för länsstyrelsen att aktivt verka i byggnadsmålen. I form av en utvidgad talerätt för det allmänna kan länsstyrelsen erbjudas där man viktiga uppgifter, kan ta till vara den expertis på byggnadsområdet som finns hos länsstyrelsen. Det allmännas intressen kan på detta sätt göras gällande i förvaltningsdomstolen på samma sätt som den enskilde för fram sina intressen genom sin besvärstalan. Vidare kan det allmänna föra talan när en byggnadsnämnd genom bifall till en enskilds ansökan trätt de allmänna intressena för när. LDK har för avsikt att i sitt fortsatta arbete med frågan om allmänt ombud ingående undersöka förhållandet mellan kommunala och statliga vid utförande nyndigheter av en talan mot kommunal beslut. specialreglerad myndighets

hwcket står alltså att vinna med en fullständig tvâpartsprocess inför i vilken

domstolen, den myndighet som fattat det överklagade

beslutet inte behöver inta som part. Samrådet mellan länsställning styrelsen och konmnmerna enligt 1 kap. 13 § skulle på detta vis Lamna ges ett intressant innehåll.

sou 1981: 75 Bilaga 2 189

Vid av detta ärende handläggningen har närvarit, förutom undertecknade, ledamöterna Maj-Britt Sandlund och Josef samt Styrud de sakkunniga Kjell Eriksson, Stig Gustafsson, Anne-Bhri Höglud, Åke Lundborg, Klas Magnusson, Lotty Nordling och Birger Wennberg.

Ledamotcn Maj-Britt Sandlund har anmält skiljaktig mening enligt bilaga, Till denna har de sakkunniga Anne-Mari Stig Gustafsson, Höglund och Klas Magnusson anslutit sig.

_ga b

Tr):

Georg iésson

F /,W

ordförande

f\ \

Ingmar Paulsson

sekreterare

Bilaga 2 191

Skiliaktig menlna av ledamoten Maj-Britt Sandlund.

Då jag i huvudsak tillstyrker de i PBL-betänkandet föreslagna bestämmelserna om besvär och val av besvärsinstans, har jag inte kunnat ansluta mig till det yttrande som utformats av LDK:s majoritet. Framförallt anser jag att PBL-utredningen redovisat vägande skäl för sitt förslag, att länsstyrelsen skall vara den instans som - i första ledet - besvär prövar över kommunala beslut såväl i plansom tiflståndsfrågor. Med anledning härav får jag anföra skiljaktig mening enligt följande.

Inledande synpunkter Inledningsvis vill jag framhålla att valet mellan länsstyrelse/ länsrätt som besvärsinstans enligt PBL har en väsentligt större principiell räckvidd än vad frågan ytligt sett tycks ha. Dels torde ställningstagandet bli vägledande för kommitténs fortsatta arbete med övri§a.besvärsmål. Dels skulle den av majoriteten förordade överflyttningen av byggnadsmålen få en rad negativa konsekvenser som enligt min mening måste studeras närmare innan statsmakterna tar ställning i frågan.

Valet av besvärsform har konsekvenser för valet av besvärsinstans. Väljes kommunalbesvärsformen är det kammarrätterna som skall utgöra första instans enligt riksdagsbeslut den 2b april l980. Majoriteten synes för sin del avstyrka att länsstyrelsen skall vara första besvärsinstans i planbeslut m m. Däremot är det oklart huruvida majoriteten förordar länsrätt eller kammarrätt som första besvärsinstans i dessa mål. För egen del kan jag i likhet med PBLutredningen ej tillstyrka kommunalbesvärsformen ifråga om planbeslut. Jag ansluter mig även till uttalande att PBL-utredningens överprövnjnq i kammarrätt som första besvärsinstans ej är en lämplig ordning för PBL, om,man vill utnyttja den erfarenhet som finns på länsnivå i plan- och byggnadsärenden (s 531). Härtill kommer att en överflyttning av dessa mål tili kammarrätten som första instans skulle medföra en oacceptabel centralisering av handläggningen.

192 2 Bilaga

LDK har enligt sina direktiv att pröva vilka målgrupper som lämpligen kan föras över från länsstyrelse till länsdomstol. I direktiven nämns bl a besvär över beslut av byggnadsnämnd. När nu LDK:s majoritet tar ställning för en överflyttning av denna målgrupp till förvaltningsdomstol kan ett sådant ställningstagande bli normerande för kommittén när den inom kort skall pröva om även andra målgrupper, t ex hälsovårds-, djurskydds-, brand-, natur- och miljövårdsmål, mål om jakt och fiske samt vägmål skall föras över från länsstyrelse till länsdomstol. Flertalet av de motiv, som majoriteten åberopar för en överflyttning av byggnadsmålen, kan nämligen också åberopas ifråga om andra måltyper. Därmed får enligt min mening LDK:s förslag om att slopa länsstyrelsen som besvärsinstans en principiell betydelse utöver själva remissyttrandet. Kommittén borde därför först ha hunnit gå igenom samtliga målområden för att därefter ta ett mer samlat och översiktligt grepp på frågan om vilket organ som skall vara första besvärsinstans.-Jag anser således att LDK på nuvarande stadium inte borde ha låst sig för länsdomstol som besvärsinstans ifråga om byggnadsmålen.

Majoriteten baserar sitt yttrande på huvudsakligen förvaltningsrättsliga överväganden. För egen del har jag viss förståelse för att man från bl a förvaltningsdomstolarnas sida vill ta ett ”tredje steg” i fullbordandet av de förvaltningsrättsliga reformer som togs 1971 och 1979, nämligen att ge förvaltningsdomstolarna ett vidgat målområde. De fördelar som majoriteten åberopar måste emellertid vägas mot de nackdelar, både för den sakliga prövningen av målen och för effektiviteten och snabbheten i själva handläggningen, som en bortflyttning av byggnadsmålen från länsstyrelsen skulle föra med sig. Jag vill därför relativt ingående redovisa hur plan- och byggnadsmål idag handläggs vid länsstyrelsen och de fördelar som jag anser vara förenade med nuvarande ordning. Hêndläagning av plan- och byqcnadsmål vid länsstyrelsen

Genom 1971 års länsstyrelsereform tillskapades en särskild planeringsavdelning. Härigenom fick länsstyrelserna en mer ändamålsenlig organisation, som blev särskilt ägnad att handlägga just plan- och byggnadsärenden. Länsstyrelsen till-

Bilaga 2 193

fördes genom reformen bl a expertis, som tidigare fanns spridd på olika organ utanför myndigheten, bl a arkitekter, byggnadstekniker och lantmätare. Kort dessförinnan hade dåvarande landskansliets expertstab tillförts kvalificerade miljövårdstekniker och befattningshavare med som regel utbildning i botanik och geologi (naturvårdsintendenten). Sedermera har kemisk/biologisk samt antikvarisk sakkunskap tillkommit (länsantikvarien). Genom den successivt förstärkta organisationen har länsstyrelsen utvecklat smidiga och effektiva arbetsformer, som bygger på ett nära samarbete mellan jurister och ovannämnda experter. Den enskilde, som anfört besvär, kan hos samma myndighet framföra synpunkter både till den jurist som medverkar i ärendet, ggh till den (de) experter(er) som svarar för den fackmässiga bedömniegen. Härigenom möjliggörs en noggrann prövning både formellt-juridiskt och i sakfrâgan. Arbetsformerna präglas av ett förtroendefullt samarbete mellan jurister och experter, av enkelhet och muntlig kommunikation. Enligt min mening vore det synnerligen olyckligt om denna effektivt och smidigt fungerande organisation inte skulle utnyttjas även fortsättningsvis vid beslut i dessa ärenden.

Även ur kommunernas synvinkel har 1971 års organisation enligt min erfarenhet fungerat väl. Genom att länsstyrelsen är samrådsmyndighet under planernas utarbetande förvärvar länsstyrelsen en god kännedom om den allmänna plansituationen i kommunerna. I de fall planer blir föremål för besvär kan kommunen liksom den enskilde känna tryggheten att det beslutande organen har möjlighet att pröva besvärsärendet med kunskap om den planmässiga bakgrunden. Från kommunens synpunkt borde det te sig mest naturligt att det är länsstyrelsen som prövar besvären med hänsyn till den allmänna rollförde+ning mellan stat och kommun som präglar hela förslaget till ny plan- och bygglag. Av intresse för bedömningen om byggnadsärendena på regional nivå bör överklagas till domstol eller förvaltningsmyndighet är också det synsätt som bör prägla tillämpningen av PBL. Det torde knappas råda någon tvekan om att PBL-utredningen förutsatt att den rådande uppfattningen om samhällsplaneringens mål bör ha ett betydande inflytande vid avgöranden av ärenden enligt den nya lagen. Detta framhålls också på

194 2 SOU 1981 =75 Bilaga

vissa håll i betänkandet. Även det aktuaiitetskrav, som i fortsättningen skall gälla i fråga om planer, talar härför. Jag vill hävda att länsstyrelsen har bättre förutsättningar än en domstol att tillämpa en lag av denna karaktär med hänt syn till det ansvar länsstyrelsen har för samhällsplaneringen i stort.

Ytterligare en fördel med den integration mellan juridisk prövning och expertgranskning, som präglar arbetet inom länsstyrelsen, är att samordningen mellan planfrågor och andra miljö- och markanvändningsfrâgor garanteras. Det finns i ett stort antal planfrågor ett nära samband med andra ärenden (berörande samma markområde) som länsstyrelsen har att pröva, t ex enligt naturvårdslagen, miljöskyddslagen, väglagen, lagen om enskilda vägar, fornminneslagen, fastighetsbildningslagen och expropriationslagen. Det bör härvid uppmärksammas att det inte är alltid som ett enskilt intresse står mot det allmänna. Ofta har besvär föranletts av att klaganden anser att planen ifråga inte på ett korrekt sätt gjort avvägningen mellan skilda allmänna intressen, t ex naturskyddet kontra behovet av kommunikationsleder. Från samordningssynpunkt anser jag det vara en stor fördel - både för den enskilde och samhället - att samma organ kan avgöra planärendet med hänsyn till att användningen av ett visst markomrâde måste prövas även enligt annan lagstiftning. Det nära sambandet mellan PBL och annan markreglerande lagstiftning illustreras för övrigt av PBL-utredningen, som ägnat ett 90-tal sidor åt denna problematik (kap 25).

Rättssäkerhetssynpunkter m m Ett av majoritetens motiv för att föreslå att besvärsärendena överförs från länsstyrelse till domstol är rättssäkerhetsinfresset. Detta intresse anses tala för att ärenden, i vilka rättsfrågorna överväger, bör avgöras av domstol även i första instans. De särskilda förutsättningar att åstadkomma sakligt riktiga avgöranden i plan- och byggnadsmål, som länsstyrelsen har genom de organisatoriska och andra förhållanden som tidigare belysts, innebär emellertid betydande fördelar just från rättssäkerhetssynpunkt, fördelar som inte på ett rimligt sätt kan behållas efter en överflyttning av handläggningen till länsrätt

2 Bilaga 195

(se närmare närom nedan). Länsstyrelsen har också tillgång till en juridisk kompetens som endast kan uppnås genom långvarig specialisering på byggnadslagen och annan mark- och miljöreglerande lagstiftning. Länsstyrelsens jurister har minst lika goda förutsättningar som de vid länsdomstolen att iaktta enhetlighet och konsekvens vid sina avgöranden.

Vid avgörandet av var plan- och byggnadsmålen skall höra hemma i framtiden måste även kravet på bibehållen rättssäkerhet vid länsstyrelsens myndighetsutövning beaktas. Det torde inte råda något tvivel om att en överflyttning av plan- och byggnadsmålen från länsstyrelsen kommer att göra länsstyrelsetjänstgöring mindre attraktiv för jurister, eftersom denna målgrupp torde tillhöra de juridiskt sett mer intressanta arbetsuppgifterna vid planeringsavdelningen. Följden skulle kunna bli svårigheter att rekrytera kvalificerade jurister för den övriga myndighetsutövning som under alla förhållanden måste ligga kvar på länsstyrelsen. Om så blir fallet, kan samhället förlora mera i rättssäkerhet vid länsstyrelserna än som till äventyrs vunnits genom överflyttning av ärendena till domstol. Den minskade rättssäkerheten vid länsstyrelsernas handläggning av kvarvarande juridiska uppgifter kommer då att resa krav på överflyttning av nya grupper av ärenden till domstol. Även en ganska ringa överflyttning av mål från länsstyrelse till domstol skulle kunna medföra betänkliga följder i fråga om handläggningen av sådana juridiska ärenden, som ändå måste ligga kvar hos länsstyrelsen. Jag vill erinra om att det i prop 1979/8D:i05 om ny instansordning i kommunalbesvärsmål (s 33) uttalas, “att den rent juridiska sakkunskapen hos länsstyrelserna har tunnats ut i samband med att länsdomstolarna har brutits ut till fristående förvaltningsdomst0lar.“ Varje ytterligare sådan uttunning är självklart till skada för rättssäkerheten. I majoritetsyttrandet ifrågasätts vidare om länsstyrelsens tillsynsfunktion över byggnadsväsendet är förenlig med rollen som besvärsinstans. För egen del anser jag att denna invändning numera knappast har annat än teoretiskt intresse. I den mån tillsynsfunktionen tidigare tillämpats av länsstyrelserna har den ingalunda inneburit att man systematiskt skulle ha fört

196 z Bilaga

det allmännas talan mot den enskilde. Det torde lika ofta ha att vid plansamråd och besiktningar hävda den enskildes gällt rätt när starka exploateringsintressen velat driva fram planer och tillstånd utan att iaktta alla de regler eller avvakta de beslut av myndighet, som lagstiftningen uppställer.

Pâ grund av de ökade personella resurser, som kommunerna numera själva förfogar över, har i praktiken länsstyrelsens tillsyn ringa betydelse. Bestämmelsen om länsstyrelsens tillsyn över plan- och byggnadsväsendet kan därför enligt min mening lika gärna utmönstras ur PSL.

Effektivitets- och kostnadssynpunkter Ett krav som måste uppfyllas vid utformningen av besvärsviktigt reglerna är att de skall kunna tillämpas utan onödig byråkrati. Detta önskemål kan inte tillgodoses vid en överflyttning av byggnadsbesvären till domstol. För den enskilde måste det framstå som mycket förbryllande att hans besvär skulle prövas av en myndighet (länsrätten), som under sin hantering tvingas översända ärendet till en annan länsmyndighet för utredning, innan man kan ta upp ärendet i sak. När den enskilde vill förhöra sig om ärendets läge, eller tillföra nya uppgifter eller synpunkter, kommer han att få flera att kontakta. Detta dubbla förfarande myndigheter medför enligt min uppfattning en administrativ omgång som tveklöst kommer att medföra ökad byråkrati. Risken för förlängda handläggningstider är härigenom uppenbar.

Även kostnadsaspekten måste beaktas när man skall ta ställning till vilket organ på länsnivå som skall besluta i plan- och byggnadsmål. Jag är för min del övertygad om att en överflyttning av dessa mål från länssstyrelserna kommer att medföra betydande kost- De tjänster, som domstolarna måste tillföras för att nadsökningar. klara dessa mål, kan inte annat än undantagsvis hämtas från länsstyrelserna eftersom dessa måste ha ett visst minimum av juristtjänster för kvarvarande juridiska uppgifter.

sou 1931:75 Bilaga 2 197

Sammanfattning

Med hänvisning till det anförda vill jag sammanfattningsvis ansluta mig till PBL-utredningens förslag att besvärsprövningen i första instans såuäl ifråga om planer som andra be-

slut enligt PBL bör kvarligga på länsstyrelsen.

Beträffande mer juridiska synpunkter ber jag att få hänvisa till bilagda PM, upprättad av förste länsassessor Klas Magnusson.

P M

med synpunkter på frågor om besvärsinstanser m m i anledning av PBL-utredningens förslag till ny plan- och bygglag (SOU 1979:65, 66)

Besvär över planbeslut

Den föreslagna besvärstyp som avser förfaranderegler och andra formaliteter vid planläggningsbeslut (18 kap 1 §) torde främst få betydelse i fråga om marköversikter och omrâdesplaner. Denna besvärstyp förbigås här. Något skall däremot sägas om sakbesvären. Här föreslås en besvärstyp (18 kap 2 §) som i mycket motsvarar nuvarande prövning av erinringar och besvär i planärenden. Hittills har gällt att regeringen och länsstyrelserna inte ansetts kunna ändra detaljplaner på annat sätt än att områden däri uteslutes och planbestämmelser slopas eller ev förtydligas. Denna form av prövning har fungerat väl oberoende av att den inte kunnat systematiskt hänföras till förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Av rättssäkerhetsskäl måste nämligen planbesluten kunna sakprövas på ett sätt som inte är möjligt vid kommunalbesvär. Det kommunala planmonopolet begränsar däremot möjligheterna att ändra planerna. Nuvarande besvärspraxis utgör en ändamålsenlig kompromiss mellan dessa motstâende intressen. I praktiken visar sig fördelarna med denna praxis. Länsstyrelsen kan från planer undanta plandelar där markägare påvisar att det kvarstår olösta planfrâgor. För övriga plandelar behöver projekteringen inte försenas vilket kan vara mycket viktigt från kommunal synpunkt. Denna form för besvärsprövning är lämplig och bör inte frângås på grund av rent systematiska eller teoretiska betänkligheter. Om det läggs på fullmäktige att fatta beslut som i vissa fall kan innebära att kommunen får tvângsrätter mot den enskilde måste denne senare av rättssäkerhetsskäl kunna få sakskälen för fullmäktiges beslut prövade i givetvis besvärsväg. Detta är inte möjligt vid kommunalbesvär. Här bör gälla en ordning för prövningen som i huvudsak motsvarar den som nu gäller Nuvarande planprövning vid länsstyrelsen garanterar att prövningen sker på ett sakkunnigt sätt. Länsstyrelsens planenhet har här ett huvudansvar men dessutom deltar planjurister, lantmätare, naturvårdare, antikvarier m fl fackmän.

198 Bilaga Z

Besvär i tillståndsärenden m m

Besvärsprövningen i kammarrätt, regeringsrätten och regeringen.

Besvärsarendena måste också i fortsättningen fördelas mellan regeoch kammarrätten. Som PBL-utredningen det

ringen framhåller synes

därvid att hittillsvarande gränsdragning mellan olika lämpligt

besvärsarenden såvitt möjligt bibehâlles. Svårigheter uppkommer

dock eftersom det nya typer av En

genom PBL uppstår besvarsarenden.

viktig nyhet är att en gränsdragning knyts till begreppet

pagaende

markanvändning. Detta kan medföra praktiska svårigheter vid arendehanteringen. Besvärskedjordna förlängs genom fler s k

blandade”

besvärsmâl. Därtill kommer att PBL-utredningen gör begreppet pa-

diffust genom att man har vager in qâende markanvändning mycket graden av inverkan på kommunala planer och program. Att avgöra denna inverkan hör dock inte till sådan rättsprövning som bör tillkomma förvaltningsdomstol. Om man istället drar gränsen vid om detaljplan antagits eller ej får man en både klarare och battre motiverad skiljelinje. Genom detaljplan fastslås på olika satt rättigheter och skyldigheter. Därefter blir tillämpningen av rättsligt slag. Tillståndsprövningen utanför detaljplanelagt område inrymmer som regel planpolitiska bedömningar. Man får därvidavväga skilda samhällsintressen såsom tatortsutbyggnad, trafikplanering, jordbruk, skogsbruk, naturvård etc. Ibland får man också i dessa tillståndsärenden ta ställning till om situationen är sådan att detaljplaneläggning skall krävas. Jämför härvid diskussionen om tätbebyggelse av mindre omfattning. Ärenden av nu senast angivna slag bör alltid prövas av regeringen.

Prövningstillstând för regeringsärenden.

Departementschefen har en stor arbetsbörda genom besvärsärendena. Detta utgör huvudmotivet för det föreslagna systemet med prövningstillstånd. Systemet bör emellertid utformas så att regeringen prövar dessa ärenden, varvid beredningen kan ske inom en särskild enhet knuten till bostadsdepartementet eller regeringskansliet. Det kan knappast godtas att centrala ämbetsverk introduceras som slutinstanser vid vissa regeringsbesvär.

Besvärsprövningen i första instans

Frågan gäller här besvärsinstans i de tillståndsarenden som överprövas av kammarrätt. Vid ärenden som slutprövas av regeringen synes det nämligen uteslutet att ha annan underinstans än länsstyrelsen.

Först kan hänvisas till kravet på att frågor med nära inbördes samband beslutsmässigt samordnas. Det är ibland svårt att göra en isolerad bedömning av bebyggelse- och andra markanvändningsärenden. Inte sällan fordrar dessa en ingående kännedom om plansituationen i kommunen. Att låta förhandslov och bygglov för ett och samma objekt prövas av olika länsinstanser skulle vara olämpligt. Risken för motstridiga beslut kan inte negligeras. Att dela besvärsprövningen på länsnivå skulle vidare leda till att man fick blandade besvärsmâl redan på denna nivå, med förlängda besvärskjedjor och andra olägenheter som följd. Byggnadsnämnderna saknar regelmässigt

Bilaga 2 199

tillgång till juridisk sakkunskap. Det är att

orealistiskt tänka

sig att nämnderna skulle kunna klyva ärendena efter tankbara instansvagar. Någon renodling av prövning i olika led på byggnadsnämndsnivå är alltså inte möjlig. Men även om ett ärende en

gäller

fråga som enbart skulle prövas av länsrätt skulle det

otvivelak-

tigt bli nödvändigt att koppla in länsstyrelsen utrednings-

for

uppgifter. Länsratterna saknar nämligen egna

erforderliga utred-

ningsresurser. En ordning med dubbla instanser inkopplade 1 aren-

dena på länsnivå skulle emellertid klart strida mot det ofta ut-

talade kravet på minskat krångel i beslutsprocessen. Den

enskilde

skulle få större svårigheter vid sina kontakter med besvärsmyndigheten. Rattsförluster skulle kunna riskeras genom den ökade vikt vid formaliteter som erfarenhotsmässiut följer med mer renodlad domstolsprövning. Enligt nuvarande synsätt måste intresset för förenklingar och minskat krångel i beslutsprocessen tillmätas sådan vikt att till och med i och för motiverade önskemål sig kan få skjutas åt sidan (jämför förvaltningsutredningens skrift Krångla lagom). Desto mindre finns det då att införa anledning en krångligare beslutsprocess om detta innebär att man dessutom vid prövningen förlorar både i fråga om sakkunskap och samordning.

Det har också diskuterats om länsstyrelsens att ha tilluppgift syn över den fysiska planeringen och byggnadsväsendet inom länet kan ha någon betydelse i det nu aktuella hänseendet. Det kan då först konstateras att det numera ytterst sällan aktualiseras något ingripande från sida länsstyrelsens mot någon byggnadsnämnd. Staten kan dock principiellt inte helt avhända sig det yttersta ansvaret för att kunna gripa in om missförhållandena skulle uppdagas. För sådana fall ter det att det sig naturligt statliga ingripandet i första hand sker genom den myndighet som genom sin dagliga verksamhet har den största sakkunskapen på det berörda området. Länsstyrelsens med besvärsärendena befattning inom planoch byggnadsområdet garanterar länsstyrelsen en värdefull inblick i byggnadsnämndernas verksamhet som bedöms vara nödvändig om det

undantagsvis skulle bli aktuellt med ett ingripande från tillsynssynpunkt. Behovet av länsstyrelsens tillsynsansvar gentemot byggnadsnämnderna kan i och för diskuteras. sig Det kunde möjligen få ankomma på andra instanser såsom justitieombudsmannen, justitiekanslern eller åklagarmyndigheterna att ansvara för ingripanden vid missförhållanden. I vilket fall som helst är det svårt att inse att ett sådant tillsynsansvar skulle en diskvalifiutgöra cerande faktor för länsstyrelsen som beslutsorgan i fråga mn plan- och byggnadsärenden.

Övriga frågor

I länsdomstolskommitténs majoritetsyttrande har tagits upp till diskussion om man kunde utveckla for och prövningssystemet planbyggnadsärenden på så sätt att länsstyrelsen istället för att vara besvärsorgan fick rollen att vara företrädare för det allmänna i besvärsprocessen. I och för sig föreligger det ett starkt samband mellan önskemålen om domstolsprövning och ett i tvåpartssystem processen. Emellertid aktualiseras här mycket svårlösta frågor som ännu knappast kan överblickas. Bland annat kan pekas på att också kommunerna har viktiga allmänna intressen att bevaka på planoch byggnadsomrâdet och att läget i besvärsärenden inte sällan är det att olika allmänna intressen skär mot varandra. Hela detta sig problemkomplex fordrar uppenbarligen ingående och är överväganden inte moget att nu tas upp.

Bilaga 3 UTKAST TILL FÖRPATTNINGSÄNDRINGAR

Förslag till

T3 om ändring i lagen (1944:219) om djurskydd;

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1944:219) om djurskydd

dels att 14 § 2 och 4 mom. samt 17 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas ett nytt moment, 14 § 3 mom.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14 § 2 mom.1

Hälsovårdsnämnden kan, om ej annat är särskilt föreskrivet, meddela föreläggande eller förbud som behövs för att bestämmelserna i 2 - 6 § eller 8 b § skall efterlevas. Sådan föreskrift kan avse förbud att hålla djur i visst förvaringsrum eller inom visst område. I beslut om föreläggande eller förbud kan nämnden utsätta vite. Underlåter någon att vidtaga föreskriven åtgärd, kan nämnden låta verkställa åtgärden på hans bekostnad. Nämnden får förordna, att dess beslut skall lända till efterrättelse omedelbart. Talan mot beslut av hälso- Hälsovårdsnämndens beslut vårdsnämnden enligt första enligt första stycket överstycket föres genom besvär hos länsrätten klagas ge_ hos länsstyrelsen. nom besvär_

1 Senaste lydelse 1978:979

202 Bilaga 3

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Föreligga sådana omstänsigheter att förbud enligt fl mom. andra stycket_kan konma i skall hälso-

fråga,

vårdsnämnden göra anmälan därom till länsstyrelsen. 14 § 3 mom.

Det allmännas talan i mål och ärenden enligt denna lag förs av allmänt ombud. Det allmänna ombudet får föra talan även till den enskilda partens förmån. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämer förordnar för varje län en eller flera personer att vara allmänt ombud och ersättare för dem.

Föreligger sådana omständigheter att förbud enligt 4 mom. andra stycket kan komma i fråga, skall hälsovårdsnämnden anmäla förhållandet till allmänna ombydet. 2 l4 § 4 mom. Länsstyrelsen har samma befogenheter som enligt 2 mom. första stycket tillkommer hälsovårdsnämmden.

Underlåter någon att följa Underlåter någon att följa beslut som hälsovårdsnämnd beslut ett som en hälsovårds eller länsstyrelse meddelat nämnd eller länsstyrelse

har

enligt 2 mom. och som är av meddelat enligt 2 mom. och väsentlig betydelse från som är av väsentlig betydel- 2 Senaste lydelse 1978:979.

Bilaga 3 203

Nuvarande lydelse Föreslagen_lydelse

djurskyddssynpunkt eller se från djurskyddssynpunkt föreligger annat missför- eller föreligger annat misshållande av allvarlig natur förhållande av allvarlig nai fråga om djurs vård eller tur i fråga om djurs vård får - eller får behandling, länsstyre behandling, läns-

sen meddela den försulige rätten gå ansökan av all-

förbud att handha djur eller mänt ombud meddela den för-

visst slag av djur. Är den smlige förbud att handha försumlige ägare av djuret djur eller visst slag av eller djuren, får länssty- djur. Är den försulige ägarelsen dessutom ålägga ho- re av djuret eller djuren, nom att avhända sig djuret får länsrätten dessutom eller djuren och förbjuda ålägga honom att avhända sig honom att anskaffa djur djuret eller djuren och föreller visst slag av djur. bjuda honom att anskaffa djur Förbud enligt detta styc- eller visst slag av djur. ke skall avse viss tid eller Förbud enligt detta stycke gälla tills vidare. skall avse viss tid eller gälla tills vidare.

Länsstyrelsens beslut skall Länsrättens beslut skall lända till omedelbar efter- lända till omedelbar efterrättelse, om ej annorlunda rättelse, om inte annorlunda förordnas. förordnas.

17 §

Utsättes djur genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt otillbörligen för lidande och sker ej rättelse på tillsägelse av polismyndigheten, hälsovårdsnämnden eller länsstyrelsen, får länsstyrelsen förordna att djuret skall omhändertagas genom polismyndighetens försorg.

Länsstyrelsen får även förordna att djur skall omhändertagas genom polismyndighetens försorg, om djurägaren ej iakttager föreläggande enligt 14 § 4 mom. att avhända sig djur eller 3 Senaste lydelse 1978:979.

204 Bilaga 3

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förbud att anskaffa djur eller förbud enligt 14 § 2 mom. att hålla djur i visst förvaringsrm eller inom visst område.

Om det är påkallat från Om det är påkallat från djurdjurskyddssynpunkt, får skyddssynpunkt, får länsstylänsstyrelsen eller polis- relsen eller polismyndigheten myndigheten förordna att förordna att djur skall omhänderdjur skall omhändertagas tagas genom polismyndighetens genom polismyndighetens försorg i avvaktan på beslut försorg i avvaktan på varigenom länsrätten avgör beslut varigenom lans- ärendet. Meddelar polismyndigstyrelsen avgör ärendet. heten gtt sådant beslut, skall Meddelar polismyndigheten det underställas länsrätten som sådant beslut, skall det har att snarast avgöra om beslutuderställas länsstyrelsen et skall bestå eller ej. som har att snarast avgöra om beslutet skall bestå eller ej.

Beslut som avses i första, andra eller tredje stycket skall omedelbart lända till efterrättelse, om ej annorlunda förordnas.

Bilaga 3 205

Förslag till Lag om ändring i hälsovårdsstadgan (l958:663);

Härigenom föreskrivs att 86 § hälsovårdsstadgan (1958:663) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

se §1

hbt beslut av hälsovårdsnämnd Hälsovårdsnämndens beslut enenligt denna stadga eller lokal ligt denna stadga eller lokal hälsovårdsordning må anföras hälsovårdsordning överklagas besvär hos länsstyrelsen. hos länsrätten genom besvär.

Mot sådant beslut av socialstyrelsen som avses i 14 eller 33-35 § föres talan hos kammarrätten genom besvär. I sama ordning föres talan mot beslut som länsstyrelse på grund av denna stadga eller lokal hälsovårdsordning meddelat i särskilt fall angående förbud, föreläggande, föreskrift, tillstånd eller godkännande eller omhändertagande, oskadliggörande eller liknande åtgärd, om ej fråga är om kommuns c åliggande med avseende a allmänna hälsovården.

I övrigt föres talan mot socialstyrelsens beslut på grund av denna stadga och mot länsstyrelses beslut på grund av stadgan eller lokal hälsovårdsordning hos regeringen genom besvär.

Myndighet äger förordna, att dessbeslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.

Det allmännas talan i mål eller ärenden enligt denna lag förs av allmänt ombud. Det allmänna ombudet får föra talan även till den enskilda partens förmån. Regeringen eller den myndighet 1 Senaste lydelse 1975:339.

206 3 Bilaga

Nuvarande lxdelse Foreslagen lxdelse

som regeringen bestämmer förordnar för varje län en eller flera personer att vara allmänt ombud och ersättare för dem.

Bilaga 3 207

Förslag till Lag om ändring i livsmedelslagen (l97l:5ll);

Härigenom föreskrivs att 33 och 34 §§ livsmedelslagen (1971:511) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

33 § Talan mot beslut enligt denna Hälsovårdsnämndens beslut lag av hälsovårdsnämnd föres enligt denna lag överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. hos länsrätten genom besvär.

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag överklagas hos kammarräten genom besvär.

345 Talan mot beslut enligt denna Det allmännas talan i mål föres och ärenden enligt denna lag av länsstzrelse genom besvär hos kammarrätten. lag förs av allmänt ombud. Det allmänna ombudet får föra talan även till den enskilda partens förmån. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnar för varje län en eller flera personer att vara allmänt mbud och ersättare för dm.

208 Bilaga 3

Förslag till Lag om ändring i lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor;

Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

19 §1

För tillvaratagande av kon- Det allmännas talan i mål sumentintresset inom området och ärenden inom området för för hälso- och miljöfarliga hälso- och miljöfarliga vavaror får organisation, vilken ror förs av allmänt ombud. är att anse som central arbets- Det allmänna ombudet får fötagarorganisation enligt lagen ra talan även till den en- (l976:58Q)gom medbestämmande skilda partens fönnån. Regei arbetslivet eller motsvaran- ringen eller den myndighet de sammanslutning på arbets- som regeringen bestämmer förgivarsidan, föra talan mot ordnar för varje län en beslut enligt denna lag i den eller fleragpersoner att mån det är tillåtet enligt be- vara allmänt ombud och erstämmelser som meddelas av sättare för dem. regeringen. För tillvaratagande av konsumentintresset inom området för hälso- och miljöfarliga varor får organisation, vilken är att anse som central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller motsvarande sammanslutning på arbetsgivarsidan, föra talan mot beslut enligt denna lag i den mån det är tillåtet enligt

be-

1 Senaste lydelse 1976:592.

Bilaga 3 209

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

stänmelser som meddelas av regeringen .

210 Bilaga 3 3IJ1981:75

Förslag till _

Förordning om ändring i kungörelsen (1973:334) om nälso- och

miljöfarliga varor;

Härigenom föreskrivs att 61 § kungörelsen (1973:334) om hälso-

och miljöfarliga varorl skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lxdelse Föreslagen lxdelse

61 §

Talan mot hälsovårdsnämnds En hälsovårdsnämnds eller

eller polismyndighets beslut polismyndighets beslut enligt enligt lagen (1973:329) om lagen (1973:329) om hälso- och hälso- och va- miljöfarliga varor eller i an-

miljöfarliga

ror eller i anslutning där- slutning därtill meddelade till meddelade föreskrifter föreskrifter överklagas hos föreg hos länsstxrelsen ge- länsrätten genom besvär. Yrnom besvär. ägt yrkesinspek- kesinspektionens beslut öygrj tionens beslut föres talan klagas hos arbetarskyddsstyhos arbetarskyddsstyrelsen relsen genom besvär. genom besvär.

1 Kungörelsen omtryckt 1979:348.

Bilaga 3 211

Förslag till Lag om ändring i vapenlagen (l973:ll76);

Härigenom föreskrivs att 42 § vapenlagen (1973:1176) skall ha nedan angivna lydelse:

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42 §1

Polismyndighets beslut enligt Polismyndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos 29 eller 30 § får överklagas länsstyrelsen genom besvär. hos länsrätten genom besvär. Polismyndighets övriga beslut enligt denna lag får överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

Länsstyrelsens beslut enligt Länsstyrelsens beslut enligt 18 eller 31 § får överklagas 18 eller 31 § får överklagas hos regeringen genom besvär. hos regeringen genom besvär. Länsstyrelsens beslut enligt Länsstyrelsens beslut i fråga 29 eller 30 § eller i fråga om inlösen av skjutvapen om inlösen av skjutvapen eller ammunition får övereller ammunition får över- klagas hos kammarrätten genom klagas hos kammarrätten besvär. genom besvär. Länsstyrelsens beslut i annat ärende än som avses i andra stycket får ej överklagas.

Det allmännas talan i mål med tillämpning av 29 eller 30 § förs av allmänt ombud. Det allmänna ombudet får föra talan även till den enskilda partens förmån. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förord-

1Nuvarande lydelse är angiven enligt förslag i prop 1981/82:1.

212 Bilaga 3

Nuvarande lxdelse Foreslagen lzdelse

nar för varje län en eller flera personer att vara allmänt ombud och ersättare för dem.

Bilaga 3 213

Förslag till

Lag om ändring i brandlagen (l974i§l ._’_

Härigenom föreskrivs att 23 och 26 §§ brandlagen (1974 80) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Underlåter någon att full- Underlåter någon att fullgöra göra vad som åligger honom vad som åligger honom enligt enligt 14 § första stycket 14 § första stycket första första punkten, får punkten, får länsrätten

läns- på

styrelsen förelägga vite. ansökan av allmänt ombud Föreläggandet riktas allt förelägga vite. Föreläggandet efter omständigheterna mot riktas allt efter omständigägaren eller innehavaren heterna mot ägaren eller ineller mot dem båda. Om nehavaren eller mot dem båda. tillsyn ej anordnas en- Om tillsynen ej anordnas ligt 14 § första stycket enligt 14 § första stycket andra punkten, utföres till- andra punkten, utföres tillsynen på ägarens eller inne- synen på ägarens eller innehavarens bekostnad genom havarens bekostnad genom brandchefens försorg. häns- brandchefens försorg. gängstyrelsen får vidare med- rätten får vidare meddela dela vitesföreläggande mot mot den som vitesföreläggande den som underlåter att hål- underlåter att hålla beredla beredskap som har ålagts skap som har ålagts honom med honom med stöd av 15 §. stöd av 15 §.

Vitesföreläggande mot ägare får förbindas med åläggande för honom att vid överlåtelse lämna länsstyrelsen uppgift om den nye ägaren.

214 Bilaga 3

§gyarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §

Talan mot brandstyrelses Brandstyrelses beslut enligt beslut enligt 10 § och 10 § och 16 § första stycket 16 § första stycket föres överklagas hos länsrätten hos länsstyrelsen genom genom besvär. besvär. Länsstyrelses beslut i ärende Talan mot länsstyrelses som avses i 8 § andra stycket beslut i ärende som avses överklagas hos kwnnarrätten i 8 § andra stycket, ;gl genom besvär. Annat beslut av 16 eller 23 § föres hos länsstyrelse enligt denna lag

kammarrätten genom besvär. cverklagas hos regeringen

genom besvär. Mot annat beslut av länssty-

relsen enligt denna lag Det allmännas talan i mål och

föres talan hos regeriggen. ärenden enligt denna eller lag brandstadgan (l962:9l) förs av allmänt ombud. Det allmänna ombudet får föra talan även till den enskilda partens förmån. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordnar för varje län en eller flera personer att vara allmänt ombud och ersättare för dan.

1 Senaste lydelse 1975:96.

Bilaga 3 215

Förslag till

Eérordning om ändring i brandstadgan (l962:91);

Härigenom föreskrivs att 29 § brandstadgan (l962:9l)1 skall

ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse föreslagen lydelse 2 29 §

beslut vid brandsyn Beslut vid brandsyn samt

ggg;

samt över brandchefs be- brandchefs beslut jämlikt 15 § slut 15 § andra andra stycket sista punkten jämlikt

stycket sista punkten och och 17 § andra punkten får

17 § andra punkten överklagas hos länsrätten ge-

m§_bg-

svär anföras hos länssty- nom besvär. relsen. Länsstyrelsens beslut rörande Talan mot länsstyrelses vitesföreläggande enligt 24 § beslut i ärende som avses mot annan än kommun öggri första eller klagas hos kammarrätten genom stycket rörande vitesföreläggande besvär. enligt 24 § mot annan än kommun göres hos kammarrätten genom besvär.

som länsstyrelse av brandordning medde- Mot beslut, på grund lat i särskilt fall angående tillstånd, förbud eller föreföres likaledes talan hos kammarrätten genom läggande, besvär, om ej fråga är om åliggande för komunen på grund av dennas ansvar för räddningstjänsten eller för förebyggande åtgärder mot brand.

I övrigt föres talan mot beslut, som länsstyrelse meddelat på grund av denna stadga eller brandordning, hos regeringen genom besvär.

1 Stadgan omtryckt 1974:81. 2 Senaste lydelse 1975:423.

216 Bilaga 3

förslag till Lag om ändring i renhållningslagen (l979:596);

Härigenom föreskrivs att 26 § renhållningslagen (1979:596) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lxdelse

26 §

En kommunal nämmds beslut En kommunal nämnds beslut enenligt denna lag överklagas ligt denna lag överklagas hos hos länsstxrelsen genom länsrätten genom besvär. besvär. Regeringen kan dock föreskribeslut över- va att vissa beslut Länsstyrelsens av hälsoklagas hos kammarrätten vårdsnämmd skall överklagas genom besvär. Regeringen hos länsstzrelsen genom kan dock föreskriva att besvär. beslut Länsstzrelsens vissa beslut skall över- overklagas hos regeringen klagas hos regeringen genom besvär. genom besvär.

1981 ‘H’ T i

Statens utredningar 1981

offentliga

Kronologisk förteckning

. HS 90: Hälsorisker. S. 61. Femiliepensionen. S. . HS 90: Ohälsa och vårdutnyttiande. S. 62. Familjepensionen. Sammanfattning. S. HS 90: Hälso- och sjukvård i internationellt perspektiv. S. 63. Samhället och samlingslokalerna. Bo. HS 90: Utgångspunkter och riktlinjer för det fortsatta . Våldtäkt. Ju. arbetet. S. 65. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 5. Kyrkliga handlingar. Ny arbetstidslag. A. Kn. . Oversyn av lagen om församlingsstyrelse. Kn. 66. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 3. Kyrkliga handlingar. gag om vård av missbrukare i vissafall. S. Vägen in i kyrkan. Dop, konfirmation, kommunion- aktuella Oversyn av sjölagen 1. Ju. liturgiska utvecklingslinjer. Kn. . Enhetligt huvudmannaskap för högskolan, U. 67. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 4. Kyrkliga handlingar. . Datateknik i verkstadsindustrin. I. Äktenskap och vigsel i dag - Liturgiska utecklingslinjer. . Datateknik i processindustrin. I. Kn. . lnrikesflyget under 198043091. K. 68. Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga handlingar. . Narradio. U. Döendet, döden och begravningsgudstiänsten. Kn. . Reformerat kyrkomöte, kyrklig lagstiftning m. m. Kn. 69. Pris på energi. I. . Grundlagsfrågor. Ju 70. Äldre arbetskraft. A. . Film och TV i barnens värld. U. . Prostitutionen i Sverige. S. . industrins datorisering. A. 72. Att awackla en kortsiktig stödpolitik. l. . Minskat tobaksbruk. S. 73. Landskapsinformation under 1980-talet. Bo. . Översyn av radiolagen. U. 74. Från hyresrätt till bostadsrätt. Bo. . Omprövning av samvetsklausulen. Kn. 75. Länsrätternas målområde - administrativ tvåpartsprocess. . Internationellt patentsamarbete lll. H. Kn. . Sjukersättningsfrågor. S. . Tekniska hjälpmedel för handikappade. U. . Socialförsäkringens datorer. S. . Bra daghem för små barn. S. . Omsorger om vissa handikappade. S. . Omsorger om vissa handikappade. Sammanfattning, lagförslag, specialmotiveringar. S. 28. Turism och friluftsliv. Det centrala myndighetsansvaret. Jo. 29. Forskningens framtid. U. 30. Forskarutbildningens meritvärde. U. 31. Avtalsvillkor mellan näringsidkare. Ju. 32. Fluor i kariesförebyggande syfte. S. 33. Effekter av investeringar utomlands. l. . Fristående skolor för skolpliktiga elever. U. 35. Siukresor. S. 36. Begravningsverksamheten. Kn. 37. Företags obestånd II. B. 38. Om hets mot folkgrupp. A. 39. Svenk krigsmaterielexport. H. . Prisreglering mot inflation? H. 41. Prisreglering mot inflation? Bilagor 1-6. H. 42. Prisreglering mot inflation? Bilagor 7-12. H. 43. De internationella investeringarnas effekter. l. . Löntagarna och kapitaltillväxten. Slutrapport. E. . Nya medier- text-TV, teledata. U. 46. Andrlngar i förvaltningslagen. Ju. 47. Hyresgästinflytande på målning och tapetsering. Bo. . Telubaffären. Ju. 49. Den svenska psalmboken. Band l. Kn. 50. Den svenska psalmboken. Band 2. Kn. 51. Den svenska psalmboken. Band 3. Kn. 52. Den svenska psalmboken. Band 4. Kn. 53. Stockholms kommunala styrelse. Kn. . Kooperativa företag, I. 55. Video. U. 56. Bibeln. Nya testamentet. U. 57. Djurens hälso› och sjukvård. Jo. 58. Samverkan vid uppgiftslamnande. B. 59. Datateknik i industrlproduktionen. I. 60. Kooperationen i samhället. l.

Statens offentliga utredningar 1981

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Handelsdepartementet Översynav sjölagen1. [8] internationelltpatentsamarbeteIll. [21] Grundlagsfrågor.[15] Svenskkrigsmaterielexport.[39] Avtalsvillkormellannäringsidkare.[31] Prisreglaringskommittén. 1. Prisregleringmot inflation?[40]2 Ändringari förvaltningslagen.[46] Prisregleringmot inflation?Bilagor1-6.[41]3. Prisregleringmoi Telubaffären.[48] inflation?Bilagor7-12. [42] Våldtäkt.[64] Arbetsmarknadsdepartementet Socialdepartementet Ny arbatstidslag.[5] Hâlso-ochsjukvårdinför90-talet.1.Hälsorisker.[1]2.Ohälsaoch Industrinsdatorisering.[17] vårdutnyttjande.[2] 3. Hälso› och sjukvård i internationellt Om hetsmot folkgrupp.[38] perspektiv.[3] 4. utgångspunkteroch riktlinjer för det fortsatta Äldre arbetskraft.[70] arbetet.[4] Legom vård av missbrukarei vissafall. [7] Bostadsdepartementet Minskattobaksbruk.[18] Hyresgästinflytandepå målningoch tapetsering.[47] Sjukersättningsfrågor.[22] Samhälletoch samlingslokalerna.[63] Socialförsäkringens datorer. [24] under 1980-talet.[73] Landskapsinformation Bradaghemför små barn.[25] Frånhyresrätttill bostadsrätt.[74] Omsorgskommittén.1.Omsorgerom vissahandikappade.[26] 2. Omsorgerom vissa handikappade.Sammanfattning,lagförslag.specialmotiveringar.[27] lndustridepartementet Fluor i kariesförebyggandesyfte.[32] Data-och elektronikkommittén.1. Datatekniki verkstadsinduu Sjukresor.[35] strin. [10] 2. Datatekniki processindustrin.[11] 3. Datateknik Pensionskommittén. 1.Familjepensionen.[61]2. Familjepensio- industriproduktionen.[59] nen.Sammanfattning.[62] Direktinvesteringskommittén. 1.Effekterav investeringarutom- Prostitutioneni Sverige.[71] lands.[33] 2. Deinternationellainvesteringarnaseffekter.[43] Kooperationsutredningen. 1.Kooperativaföretag [54]2.Kooperationeni samhället.[60] Kommunikationsdepartementet Prispå energi.[69] lnrikesflygetunder 1980-talet.[12] Att awecklaen kortsiktigstödpolitik.[72]

Ekonomidepartementet Kommundepartementet Löntagarnaoch kapitaltillväxten.Slutrapport.[44] Översynav lagenom församlingsstyrelse.[6] Reformeratkyrkomöte,kyrklig lagstiftningm. m. [14] Budgetdepartementet Omprövningav samvetsklausulen.[20] Företagsobeståndll. [37] Begravningsverksamheten. [36] Samverkanvid uppgiftslämnande.[58] 1969års psalmkommitté.1. Densvenskapsalmboken.Band1 [49] 2. Den svenskapsalmboken.Band2. [50] 3. Den svensk: Utbildningsdepartementet psalmboken.Band3. [51]4. Densvenskapsalmboken.Band4 [52] Enhetligthuvudmannaskapför högskolan.[9] Stockholmskommunalastyrelse.[53] Närradio.[13] 1.Svenskakyrkanshandbok 1968årskyrkohandbokskommitté. Film och TVi barnensvärld. [16] Band5.Kyrkligahandlingar.[65]2. Svenskakyrkansgudstjänst Översynav radiolagen.[19] Bilaga3. Kyrkligahandlingar.Vägenin i kyrkan.Dop.konfirma Tekniskahjälpmedelför handikappade.[23] tion, kommunion- aktuella liturgiskautvecklingslinjer.[66] 3 Utredningenom forskningensoch forskarutbildningenssitua- Svenskakyrkansgudtjänst.Bilaga4. Kyrkligahandlingar.Äktention. 1. Forskningensframtid. [29] 2. Forskarutbildningens skap och vigsel i dag - Liturgiska utvecklingslinjer.[67] 4 meritvärde.[30] Svenska kyrkans gudstjänst. Bilaga 5. Kyrkliga handlingar Friståendeskolorför skolpliktigaelever.[34] [68] Döendet,dödenoch begravningsgudstjñnsten. Nya medier- text-TV,teledata.[45] Lånsrätternasmålområde- administrativtvåpartsprocess.[75] Video.[55] Bibeln.Nyatestamentet.[56]

Jordbruksdepartementet Turism och friluftsliv. Detcentralamyndighetsansvarat.[28] Djurenshälso-och sjukvård.[57]

Anm. Siffrornainom klammerbetecknarutredningarnasnummeri den kronologiskaförteckningen.

i 571

Mb‘:

LiberFör|ag

|SBN 91-38-06501-0 ISSN 0375-250X Allmänna Förlaget