Ett effektivare vite

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

Statens offentliga utredningar

?fäâiââ 1982:21

@ Justitiedepartementet

Ett effektivare vite

Betänkande av viteskommittén Stockholm 1982

Omslag Johan Ogden Jernström Offsettryck AB ISBN 91-38-06867-2 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1982

Till statsrådet och chefen för

justitiedepartementet

Enligt regeringens bemyndigande den 2 november 1978 tillkallade chefen för justitiedepartementet en kommitté med uppdrag att utreda frågan om straffrättslig kompensation vid bortfallet av förvandlingsstraffet och att göra en översyn av vitesinstitutet. Till ledamöter i kommittén utsågs docenten Madeleine Löfmarck, ordförande, samt riksdagsledamöterna Hans A. Pettersson och Ulla Tillander. Hovrättsassessom Anders Kinberg förordnades att vara kommitténs sekreterare. Kommittén antog namnet viteskommittén. Sedan Ulla Tillander utsetts till statsråd förordnades den 4 juni 1981 i hennes ställe ersättaren för ledamot av riksdagen Annika Öhrström. Experteri kommittén har varit professorn Rune Lavin från den 17 september 1979 och hovrättsassessorn Göran Persson från den 1 september 1981. Den 12 februari 1980 avgav kommittén betänkandet (SOU 1980:7) Kompensation för förvandlingsstraffet. Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Ett effektivare vite. En reservation har avgivits av ledamoten Annika Öhrström. Ett särskilt yttrande har lämnats av experten Rune Lavin.

Stockholm den 16 mars 1982

Madeleine Löfmarck

Hans A. Pettersson Annika Öhrström /Anders Kinberg

masse?! 3:;

Innehåü

Sammanfattning

Författningsförslag . . . . 1 Lag om vissa tvångsmedel . . . . . . . . . . . 2 Lag om ändring i hälsovårdsstadgan (1958:663) . . . . . . 12 3 Lag om ändring i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. . . . . . . . . . . . . 14

1 Inledning 17 1.1 Direktiven . . . 17 1.2 Utredningens bedrivande 18

2 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel 21 2.1 Allmänt . . . . . . . . . . . . . 21 2.2 Särskilt om ingripanden mot försumliga fastighetsägare 23 2.3 Vitesinstitutet i huvuddrag . . 24 2.4 Närmare om vitesinstitutets reglering i lag 29

3 Överväganden och förslag 33

3.1 Reformbehovet 33 3.2 Ett effektivare vite 40

3.2.2 Beslut om föreläggande förenat med vite eller med hot om tvångsutförande 40 3.2.3 Vitesbeloppets storlek 42 3.2.4 Löpande vite . . . . 43 3.2.5 Omedelbar verkställighet 3.2.6 Vitets uttagande 45 3.2.7 Tvångsutförande 48 3.2.8 Fullföljdsreglerna 49

i hälsovårdsstadgan (1958:663) . . . . 72 Lag om ändring Lag om ändring i lagen (1976:666 ) om påföljder och ingripa nden vid m. m. 73 olovligt byggande

Sammanfattning

För att kunna genomdriva betungande beslut har ett stort antal statliga och kommunala myndigheter givits rätt att använda olika former av tvångsmedel, varav vitet är ett. Sedan lång tid tillbaka har vitet ansetts inte tillräckligt effektivt. Kritiken avser främst möjligheterna att förhala vitets föreläggande och utdömande. Efter undersökningar har kommittén funnit att bristerna i huvudsak gäller viten på hälsovårds- och byggnadslagstiftningens områden. Vitesinstitutet regleras i dag av få och spridda författningsbestämmelser samt genom praxis. Kommitténs förslag innebär att ett antal bestämmelser som avses främja vitets effektivitet samlas i en lag. Av likformighetsskäl omfattar lagen även det tvångsmedel som kallas tvångsutförande. Lagen skall enligt förslaget tillämpas på materiella viten i förelägganden av kommunala nämnder enligt hälsovårdsstadgan (1958:663) och lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Den kan efter hand göras tillämplig på nya områden, där behov av effektivare tvångsmedel framkommer. Förslaget innebär i korthet D att jurist skall medverka när en kommunal nämnd handlägger vitesärenden; härigenom bör man kunna undvika formella fel som förorsakar onödig tidsutdräkt D att förelägganden alltid skall förenas med vite eller med föreskrift om tvångsutförande D att användningen av s. k. löpande vite främjas; därmed minskar behovet av förnyade, överklagbara förelägganden D att ett vitesföreläggande som har meddelats någon i egenskap av ägare av viss fastighet kan bli gällande mot en ny ägare till fastigheten D att försuttet vite kan tas ut av den som vid vitesperiodens början var ägare till fastigheten D att den som förfogar över egendom - lös eller fast - som berörs av ett vitesföreläggande kan åläggas att anmäla namn och adress på eventuell efterträdare D att den kommunala nämnden skall besluta om uttagande av vitet, liksom den redan nu beslutar om tvångsutförande D att talan mot beslut om vites föreläggande och uttagande förs hos länsrätt D att det krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva länsrättens beslut.

Författningsförslag

1 Förslag till

Lag om vissa tvångsmedel

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag gäller i fråga om vite och tvångsutförande enligt 1. 75 § hälsovårdsstadgan (1958:663) samt 2. 3 och 17 §§ lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Inledande bestämmelser 2§ Med tvångsutförande avses sådan verkställighet som en kommunal nämnd låter ombesörja på den försumliges bekostnad.

3 § Vad som sägs om föreläggande äger motsvarande tillämpning beträffande förbud.

4§ När en kommunal nämnd handlägger ett ärende enligt denna lag skall den biträdas av någon som har avlagt juristexamen.

Föreläggande av vite 5 § Ett vite skall föreläggas en viss namngiven person (adressat) eller vissa namngivna personer. Om vite samtidigt föreläggs flera personer skall särskilt vitesbelopp utsättas för var och en av dem. Ett vite får föreläggas endast den som har faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet.

6 § Ett vite skall bestämmas till ett belopp, som med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att efterkomma föreläggandet. Riktas föreläggandet till någon i egenskap av ägare till viss fastighet eller innehavare av viss tomträtt skall vitet bestämmas så, att beloppet inte understiger kostnaden för den förelagda åtgärden eller den vinst eller besparing som adressaten kan göra genom att inte efterkomma föreläggandet.

10 Förfaztningsförslag sou 1982:21

Samhällsintresset av att ett föreläggande efterkoms skall även beaktas när vitesbeloppet bestäms.

7§ Vitet bör bestämmas till visst belopp för varje tidsperiod av viss längd (vecka, månad eller annan tidsperiod) under vilken föreläggandet inte har efterkommits (löpande vite).

8§ I ett beslut om vitesföreläggande får förordnas att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft.

9§ Om vitesföreläggandet riktar sig till någon i egenskap av ägare eller innehavare av viss egendom får nämnden förelägga ägaren eller innehavaren att, om hans ställning upphör, omedelbart lämna nämnden uppgift om efterträdarens namn och adress. Ett sådant föreläggande skall förenas med vite. I fråga om sådant vite skall bestämmelserna i denna lag tillämpas.

Uttagande av vite l0§ Efterkommer adressaten inte vitesföreläggandet skall nämnden, när omständigheterna inte föranleder annat, i beslut ålägga adressaten att inom viss tid betala vitet. Löpande vite uttas efter varje period under vilken föreläggandet inte har efterkommits. Beslut om uttagande av vite får inte fattas innan beslutet om föreläggande har vunnit laga kraft. Ett försuttet vite får nedsättas när särskilda skäl föreligger. Beslut enligt första stycket får verkställas sedan det vunnit laga kraft.

Tvångsutförande l1§ Efterkoms inte ett föreläggande med föreskrift om tvângsutförande skall nämnden, när omständigheterna inte föranleder annat, besluta att åtgärden skall utföras och hur det skall ske. Därvid skall tillses att oskälig kostnad inte uppstår. I nämndens beslut får förordnas, att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft. Är fara i dröjsmål eller kan adressaten inte anträffas inom skälig tid får nämnden besluta om tvångsutförande utan föregående föreläggande. Kronofogdemyndigheten skall lämna det biträde som behövs för genomförande av beslut enligt första och andra stycket.

12§ När tvångsutförande har verkställts skall nämnden i beslut fastställa adressatens betalningsskyldighet. Beslut enligt första stycket får verkställas sedan det vunnit laga kraft.

Fullföljd av talan 13§ Talan mot beslut om 1. föreläggande förenat med vite eller med föreskrift om tvångsutförande,

Författningsförslag 11

sou 1932:21

2. uttagande av vite, 3. tvångsutförande och 4. skyldighet att betala kostnad för tvångsutförande förs genom besvär hos länsrätten. Sådant besvärsmål skall handläggas med förtur.

Talan mot länsrätts beslut får prövas av kammarrätten endast om l4§ kammarrätten har meddelat prövningstillstånd.

15 § Prövningstillstånd får meddelas endast om 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högre rätt, 2. klaganden åberopar omständighet eller bevis som ej tidigare förebragts och som sannolikt skulle ha lett till annan utgång, 3. den rättstillämpning som ligger till grund för domen eller beslutet måste antas vara oriktig, 4. målets utgång kan antas ha påverkats av falsk handling som åberopats eller av falsk utsaga som avgetts under ed eller försäkran, 5. domvilla har förekommit eller förekommer till i det slut vartill länsrätten har 6. anledning ändring kommit.

av fråga om prövningstillstånd består kammarrätten av 16 § Vid behandling två ledamöter. Vill en av ledamöterna bevilja prövningstillstånd, gäller dennes mening som kammarrättens beslut.

17 § Mot kammarrättens beslut att meddela prövningstillstånd får talan ej föras.

Övriga bestämmelser

som förenats med vite eller med föreskrift om 18 § Har ett föreläggande tvångsutförande meddelats någon i egenskap av ägare till viss fastighet och övergår fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet mot den nye ägaren från den tidpunkt då denne fått kännedom om föreläggandet. Var föreläggandet vid tidpunkten för förvärvet antecknat i fastighetsboken skall den nye ägaren anses känna till detta. Försuttet vite som avser viss period får endast tas ut av den som vid periodens början ägde fastigheten. Har ett föreläggande meddelats någon i egenskap av innehavare av viss tomträtt gäller motsvarande bestämmelser.

19§ Ett beslut om föreläggande som avses i 18§ skall genast sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken.

20§ Återkallas ett föreläggande som har antecknats enligt 19 §, skall nämnden det till inskrivningsmyndigheten för motsvarande genast anmäla anteckning. Har ett antecknat föreläggande upphävts genom lagakraftvun-

Författningsförslag sou 1932:21

net beslut, efterkommits eller förfallit, skall nämnden, så snart den har fått vetskap härom, anmäla förhållandet till för anteck-

inskrivningsmyndigheten

ning.

21 § Gör nämnden inte anmälan i fall som avses i 20 §, skall länsstyrelsen på ansökan av någon vars rätt berörs därav göra sådan anmälan. Talan mot länsstyrelsens beslut i sådant ärende förs hos kammarrätten genom besvär.

22§ Vite som har förelagts enligt denna lag får inte förvandlas.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 2. Bestämmelserna tillämpas endast i fråga om förelägganden som har beslutats efter ikraftträdandet.

2 Förslag till Lag om ändring i hälsovårdsstadgan (1958:663)

föreskrivs

Härigenom att 73, 75 och 86 §§ hälsovårdsstadgan (1958:663)

skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 73§ Föreläggande och förbud må allt och förbud Föreläggande får allt efter omständigheterna riktas mot efter riktas omständigheterna mot ägare eller nyttjanderättshavare av ägare eller nyttjanderättshavare av berörd egendom eller ock mot båda- berörd egendom eller mot bådadedera. ra. Vid meddelande av föreläggande eller förbud gentemot ägare av byggnad, anläggning eller upplag må hälsovårdsnämnd ålägga ägaren att vid försäljning omedelbart lämna nämnden uppgift om den nye ägarens namn och adress.

75§ Hälsovårdsnämnd äger föreskriva I ett föreläggande eller ett förbud vite för underlåtenhet att ställa sig av som riktar sig mot viss person skall nämnden meddelat föreläggande el- hälsovårdsnämnden vite föreskriva ler förbud till efterråttelse. eller tvångsutförande enligt lagen (1 982.00) om vissa tvångsmedel. Underlåter någon att utföra arbete eller vidtaga åtgärd som åligger

Författningsförslag 13

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse honom jämlikt denna stadga, lokal hälsovårdsordning eller av hälsovårdsnämnd jämlikt 70 § meddelad föreskrift, och fullgör han icke genast

eller inom föreskriven tid efter därom

av nämnden erhållen tillsägelse vad han försummat, eller kan han icke anträffas med sådan tillsägelse, äger nämnden låta på den försumliges bekostnad verkställa arbetet eller åtgärden.

86§ Mot beslut av hälsovårdsnämnd Mot beslut av hälsovårdsnämnd enligt denna stadga eller lokal hälso- enligt denna stadga eller lokal hälsovårdsordning må anföras besvär hos vårdsordning får anföras besvär hos länsstyrelsen. länsstyrelsen. 1 lagen (I 982:00) om

vissa tvångsmedel finns särskilda

bestämmelser om talan mot beslut

som innefattar föreskrift om tvångs-

medel enligt 75 §. Mot sådant beslut av socialstyrel- Mot sådant beslut av socialstyrelsen som avses i 14 eller 33-35 § föres sen som avses i 14 eller 33-35 § förs talan hos kammarrätten genom talan hos kammarrätten genom besvär. I samma ordning föres talan besvär. I samma ordning förs talan

mot beslut som länsstyrelse på grund mot beslut som länsstyrelse på grund

av denna stadga eller lokal hälso- av denna stadga eller lokal hälsovårdsordning meddelat i särskilt fall vårdsordning meddelat i särskilt fall angående förbud, föreläggande, fö- angående förbud, föreläggande, föreskrift, tillstånd eller godkännande reskrift, tillstånd eller godkännande eller omhändertagande, oskadliggö- eller omhändertagande, oskadliggörande eller liknande åtgärd, om ej rande eller liknande åtgärd om ej fråga är om kommuns åligganden fråga är om kommuns åligganden med avseende å allmänna hälsovår- med avseende på allmänna hälsovården. den. I övrigt föres talan mot socialsty- I övrigt förs talan mot socialstyrelrelsens beslut på grund av denna sens beslut på grund av denna stadga stadga och mot länsstyrelses beslut och mot länsstyrelses beslut på på grund av stadgan eller lokal grund av stadgan eller lokal hälsohälsovårdsordning hos regeringen vårdsordning hos regeringen genom genom besvär. besvär. Myndighet äger förordna, att dess beslut skall [ända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.

Denna i kraft den - . Äldre bestämmelser skall dock lag träder tillämpas i fråga om förelägganden och förbud som har beslutats före ikraftträdandet.

14 Författningsförslag

3 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. dels att rubriken närmast före 19 § skall utgå, dels att 19-22 och 29 §§ skall upphöra att gälla, dels att 3, 17 och 30 §§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Byggnadsnämnden får förbjuda Byggnadsnämnden får förbjuda att byggnadsarbete fortsättes, om det att byggnadsarbete fortsätts, om det är uppenbart att arbetet strider är uppenbart att arbetet strider mot mot 1. byggnadsstadgan (1959:612), 1. byggnadsstadgan (1959:612), 2. fastställd generalplan, stads- 2. fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplans- plan, byggnadsplan eller utomplansbestämmelser, eller bestämmelser, eller 3. förbud enligt byggnadslagen 3. förbud enligt byggnadslagen (1947:385) eller enligt föreskrift som (1947:385) eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen att har meddelats med stöd av lagen att företaga nybyggnad eller att riva företa nybyggnad eller att riva byggbyggnad. nad. Är det uppenbart att byggnadsar- Är det uppenbart att byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller när- bete äventyrar byggnadens eller närliggande byggnads hållfasthet eller liggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet fortsättes även om de förut- arbetet fortsätts även om de förutsättningar som anges i första stycket sättningar som anges i första stycket ej föreligger. ej föreligger. Förbud enligt första eller andra Förbud enligt första eller andra stycket får förenas med vite. stycket skall förenas med vite enligt lagen (1982.00) om vissa tvångsmedel. Beslut enligt denna paragraf länder omedelbart till efterrättelse.

17§ Föreläggande enligt 15 eller 16 § Föreläggande enligt 15 eller 16 § får förenas med vite eller med före- skall förenas med vite eller med skrift att, om föreläggandet ej efter- föreskrift om tvångsutförande enligt kommes, åtgärden kan utföras ge- lagen (I982:00) om vissa tvångsmenom byggnadsnämndens försorg på del. den försumliges bekostnad.

Efterkommes ej föreläggande med

föreskrift om utförande genom bygg-

Författningsförslag 15

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse nadsnämndens försorg, skall nämnden, när ej omständigheterna föranleder annat, besluta att åtgärden skall utföras och hur det skall ske. Därvid skall tillses att oskälig kostnad ej uppstår. När skäl är därtill, får i nämndens beslut förordnas, att beslutet skall gälla utan hinder av att det ej äger laga kraft. Kronofogemyndigheten skall lämna det biträde som behövs för genomförande av beslut enligt andra stycket.

30§ Talan mot byggnadsnämnds be- Talan mot bebyggnadsnämnds slut enligt denna lag föres hos läns- slut enligt denna lag förs hos länsstystyrelsen genom besvär. Mot beslut relsen genom besvär. Mot beslut om om besked enligt 2 § andra stycket besked enligt 2 § andra får stycket får talan ej föras. talan ej föras. I lagen (1982:00) om

vissa tvångsmedel finns särskilda

bestämmelser om talan mot beslut

som innefattar föreskrift om tvångs-

medel enligt 3 eller I 7 §. Talan mot länsstyrelsens beslut i Talan mot beslut i länsstyrelsens besvärsmål enligt första stycket samt besvärsmål första enligt stycket förs i ärende som avses i 22 § föres hos hos kammarrätten besvär. genom kammarrätten genom besvär. Besvärsmål angående föreläggande enligt 15 § eller förbud enligt 3 § skall handläggas med förtur.

Denna i kraft den - - . Äldre bestämmelser skall dock lag träder tillämpas i fråga om förelägganden och förbud som har beslutats före ikraftträdandet.

l

Inledning

1.1 Direktiven

Den 2 november 1978 bemyndigades dåvarande chefen för justititedepartementet, statsrådet Sven Romanus, att tillkalla en kommitté med högst tre ledamöter med uppdrag att utreda frågan om straffrättslig kompensation vid hortfallet av förvandlingsstraffet och att göra en översyn av vitesinstitutet. Enligt direktiven (Dir. 1978:89) skulle utgångspunkten för kommitténs arbete vara att avskaffa förvandlingsstraffet. Kommittén skulle söka en lagteknisk lösning som på straffrättslig väg kompenserade bortfallet av förvandlingsstraffets betalningsfrämjande funktion. Vad som skulle eftersträvas var en lagstiftning som riktade sig mot personer som genom olika illojala förfaranden sökte komma undan verkställighet av bötesstraff. Kommittén borde i detta avseende pröva bl. a. det förslag som justitieutskottet vid sin granskning av propositionen 1976/771104 lade fram i en remiss till lagrådet. Förslaget innebar att ett ej verkställt bötesstraff under vissa förutsättningar kunde ersättas med fängelse. Enligt direktiven borde ett system med ersättningsstraff avse även viten. Kommittén har behandlat dessa frågor i betänkandet (SOU 1980:7) Kompensation för förvandlingsstraffet. Enligt direktiven var det av flera skäl lämpligt att kommittén, i samband med att den övervägde frågan om behandlingen av viten i ett nytt system med ersättningsstraff, gjorde en allmän översyn av vitesinstitutet. Ett av de viktigaste skälen härför var att vitesinstitutet inte ansågs fungera tillfredsställande. I direktiven sägs härom följande. När det gäller att ge eftertryck åt individuella påbud och förbud är vitet det principiellt viktigaste direkta tvångsmedlet i det allmännas hand. Nya författningar med vitesbefogenheter tillkommer varje år. För konkreta ingripanden mot t. ex. hälsovådliga eller på annat sätt miljöskadliga förhållanden är vitet det naturliga och allt viktigare medlet att få respekt för myndigheternas vilja. Även inom samhällsplaneringen, t. ex. på byggnadslagstiftningens område, används viten flitigt. Men vitesinstitutet är i dag behäftat med åtskilliga brister från effektivitetssynpunkt. Antag till exempel att en fastighetsägare åläggs att vidta åtgärder för att undanröja sanitära olägenheter i sin hyresfastighet. Detta föreläggande kan först överklagas till länsstyrelse, kammarrätt och regeringsrätten. Om fastighetsägaren inte rättar sig efter föreläggandet, upprepas proceduren med föreläggande av förnyat vite, varjämte frågan om utdömande av det tidigare ålagda vitet handläggs av polis, åklagare och domstol. Döms vitet ut, kan domen överklagas till hovrätt och högsta domstolen, varpå följer åtgärder för att driva in vitet. De olika förfarandena kan på olika sätt

18 Inledning

förhalas av fastighetsägaren. Därtill kommer att de myndigheter som handlägger frågor om viten ibland har en rätt begränsad erfarenhet på området, vilket inte underlättar handläggningen. Det är sålunda ingalunda ovanligt att denna drar långt ut på tiden, och i värsta fall hinner vitet preskriberas. Ibland överlåtes fastigheten under förfarandets gång till ny ägare. Om inte denne frivilligt rättar bristerna, måste förfarandet börja om från början igen. Det hela går ut över hyresgästerna. Vad som utgör rättssäkerhetsgarantier till fastighetsägarens skydd resulterar i orättvisor mot dem som samhällets hälsovårdslagstiftning skulle skydda. Kommittén bör förutsättningslöst pröva olika vägar att förstärka vitesinstitutets effektivitet och lägga fram förslag till kompletteringar av tvångsmedlen på särskilda områden där det bedöms behövligt.

1.2 bedrivande

Utredningens

Kommittén överlämnade i februari 1980 sitt betänkande (SOU 1980:7) Kompensation för förvandlingsstraffet till justitieministern. I betänkandet utgick kommittén i enlighet med direktiven från att förvandlingsstraffet skulle avskaffas. Som straffrättslig kompensation härför förordade kommittén, i stället för ersättningsstraff, att befintliga möjligheter skulle utnyttjas att ingripa direkt mot illojala förfaranden i samband med verkställigheten av bötesstraff. Vissa ökade möjligheter härtill skulle skapas genom en utvidgning av straffansvaret för gäldenärsbrott. Kommitténs betänkande har remissbehandlats. I anledning av att flertalet remissinstanser därvid uttalade sig mot ett avskaffande av förvandlingsstraffet har inom justitiedepartemen-

tet utarbetats ett förslag om ett i viss mån reviderat förvandlingsstraff (Ds Ju

1981:24). Kommittén har i enlighet med direktiven övergått till att göra en allmän översyn av vitesinstitutet. I syfte att få en närmare uppfattning om vitesinstitutets brister från effektivitetssynpunkt har kommittén gjort en enkätundersökning bland de myndigheter som i sin verksamhet kommer i närmare kontakt med vitesinstitutet. Enkäten har riktats till länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus samt Jämtlands län, till kommunstyrelserna i Stockholms, Vaxholms, Helsingborgs, Vellinge, Sotenäs och Härjedalens kommuner samt till hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö och till bostadsdomstolen. Slutligen har arbetarskyddsstyrelsen lagt synpunkter på vitesinstitutets funktion på arbetsmiljöområdet. Synpunkter har dessutom inkommit från Riksförbundet för allmän hälsovård. För att få en uppfattning om hur vitesinstitutet - eller dess motsvarighet fungerar i våra nordiska grannländer har kommittén inhämtat upplysningar från justititeministeriet i Helsingfors, justitsministeriet i Köpenhamn och justis- og politidepartementet i Oslo. Docenten Hans-Heinrich Vogel, Lund, har på kommitténs uppdrag gjort en redovisning av hur vitesinstitutet fungerar i Förbundsrepubliken Tyskland. Kommittén har vidare gått igenom ett antal akter och domar i mål angående utdömande av vite hos de allmänna domstolarna för åren 1978-1980 i syfte att närmare studera handläggningstiderna i dessa typer av mål.

Inledning 19

Under sitt arbete med en översyn av vitesinstitutet har kommittén samrått med förvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09). Genom sitt sekretariat har

kommittén också haft kontakt med länsdomstolskommittén (Kn 1977:01)

och med rättegångsutredningen (Ju 1977:06). Kommittén har under slutskedet av sitt arbete avgivit yttrande över

betänkande (SOU 1981:46) Ändringar i för-

förvaltningsrättsutredningens valtningslagen.

«am §‘w{?.‘.».3..,1z:‘:. ›_ T

2 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

2.1 Allmänt

De förvaltningsrättsliga tvångsmedlen är avsedda att garantera att betungande individuella förvaltningsbeslut blir genomförda. brukar Tvångsmedlen indelas i direkta och indirekta. Direkta tvångsmedel innebär att myndigheten föranstaltar om verkställigheten, t. ex. hämtning till ett förhör eller ett provisoriskt omhändertagande. Indirekta tvångsmedel är psykiskt verkande och syftar till att den enskilde själv skall verkställa beslutet. Gränsen mellan direkta och indirekta tvångsmedel är dock ej skarp. Bland de indirekta förvaltningsrättsliga en tvångsmedlen spelar strafihotet stor roll. Överträdelser av förvaltningsrättsliga normer är i stor utsträckning straffbelagda. I viss utsträckning gäller detsamma överträdelser av individuella förbud och påbud. Som ett exempel härpå kan nämnas att den som inte åtlyder polismyndighets ordningsföreskrifter, förbud eller påbud kan

dömas till böter enligt 28 § allmänna ordningsstadgan (1956:617). Förvalt-

ningsmyndigheterna förfogar dock inte över straffets utdömande utan det är en sak som tillkommer de allmänna domstolarna. Under senare år har man i ökad utsträckning ersatt straffsanktionen med

olika typer av avgifter. Avgiftshotet fungerar i princip på samma sätt som

straffhotet. Som ett exempel kan nämnas det avgiftssystem som byggts upp i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. Den som överträder vissa bestämmelser (LPI). om byggande kan påföras olika typer av avgifter. Vissa av dessa, byggnadsavgift och särskild avgift, påförs av byggnadsnämnden och kan sedan direkt indrivas genom exekutiv myndighets försorg. Frågor om tilläggsavgift prövas däremot av allmän domstol på talan av åklagare, som endast får väcka talan på byggnadsnämndens begäran. Till de indirekta tvångsmedlen inom hör vidare förvaltningsrätten vitesföreläggandet. Ett vitesföreläggande utfärdas av en myndighet med stöd av ett författningsbemyndigande. Föreläggandet riktar sig till en viss person med ett hot om att denne kan åläggas att betala ett visst penningbelopp, ett vite, om föreläggandet inte efterkoms. Det är myndigheten själv som bestämmer om ett föreläggande skall förenas med viteshot. Myndigheten bestämmer även vitets belopp inom vissa angivna gränser. Slutligen beslutar myndigheten om åtgärder skall vidtas för uttagande av vitet. Den huvudsakliga skillnaden mellan å ena sidan straff- och avgiftshotet och å andra sidan viteshotet är således att de förstnämnda verkar generellt medan det sistnämnda verkar individuellt.

22 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

Myndigheternas tvångsmedel inskränker sig inte bara till hot om viss påföljd. En myndighet kan själv gripa in och utföra det som måste utföras. Sålunda kan ett föreläggande kombineras med en föreskrift om att, om föreläggandet inte följs, åtgärden kan utföras genom myndighetens försorg på den försumliges bekostnad, s. k. tvångsutförande. I praktiken brukar tvångsutförande gå till på det viset att myndigheten uppdrar åt en privat företagare att verkställa åtgärden och sedan kräver ersättning av föreläggandets adressat för kostnaderna. Om adressaten inte betalar godvilligt får myndigheten som huvudregel utkräva ersättningen inför domstol. En bestämmelse om tvångsutförande finns i 17 § LPI. Enligt 31 § allmänna ordningsstadgan och 75 § hälsovårdsstadgan (1958:663) kan tvångsutförande t. o. m. vidtas utan att något föreläggande har utfärdats. Bestämmelser om tvångsutförande finns vidare i 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen (1977:1160), 39 § naturvårdslagen (1964:822) och 47 § miljöskyddslagen (1969:387). För att få reda på om ett föreläggande har efterkommits måste myndigheten ibland göra inspektion eller annan undersökning. På byggnadsoch hälsovårdslagstiftningens områden har möjligheten härtill säkerställts genom att polismyndigheten vid behov lämnar handräckning, se 24 § LPI samt 82 § hälsovårdsstadgan. I övrigt kan myndigheterna enligt åtskilliga författningar begära handräckning från polismyndighet för verkställande av beslut på olika stadier av ett ärendes handläggning, t. ex. för hämtning av person till förhör, för provisoriska omhändertaganden, för utförande av inspektioner och undersökningar av personer eller egendom etc. Enligt 17 § lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall t. ex. polismyndigheten på begäran av socialnämnden eller nämndens ordförande eller av rätten lämna biträde för att bereda läkare tillträde till den unges hem eller för att inställa den unge till läkarundersökning. “Även vissa andra förflyttningar av den unge skall polismyndigheten på begäran ombesörja (se 18 §). Enligt 25 och 26 §§ lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall skall polismyndigheten lämna motsvarande handräckning när det gäller missbrukare. Enligt 39 § skollagen (1962:319) äger länsskolnämnden under vissa förutsättningar förordna att elev skall hämtas till skolan med biträde av polismyndighet. Hälsovårdsnämnden kan enligt 25 § smittskyddslagen (1968:231) begära polishandräckning för att tillträde skall lämnas till ett utrymme där smittrening skall ske. Polisen är vidare bemyndigad att använda våld mot egendom som verkställighetsmedel. Enligt 17 § lagen (1944:219) om djurskydd äger polismyndighet i vissa fall omhänderta eller döda djur som utsatts för djurplågeri och enligt 56 § förfogandelagen (1978:262) skall polishandräckning lämnas om någon inte tillhandahåller egendom som omfattas av beslut om förfogande. Enligt 2 kap. 17 § utsökningsbalken får även kronofogdemyndigheten använda olika former av våld. Sålunda får vid förrättning hus, rum eller förvaringsställe genomsökas, om det behövs för att verkställighet skall kunna ske. Behöver förrättningsmannen ha tillträde till utrymme som är tillslutet, får han låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt. Han får dock ej bereda sig tillträde till bostad i innehavarens frånvaro annat än om ‘ underrättelse om tiden för förrättningen har sänts till innehavaren med posten eller lämnats på annat lämpligt sätt och det kan antas att denne håller

tvångsmedel 23 sou 1982:21 Förvaltningsrättsliga

sig undan eller om eljest särskilda skäl föreligger. För att genomföra en förrättning får förrättningsmannen i övrigt använda tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna. Våld mot person får dock brukas endast om förrättningsmannen möter motstånd och i den män det med hänsyn till förrättningens ändamål kan anses försvarligt. Tingsrätt kan på en rad områden meddela handräckning enligt handräckningslagen (1981:847) för att åstadkomma rättelse av vad som olovligen eller olagligen vidtagits; se t. ex. 13-14 §§ LPI, 13 kap. 8 § vattenlagen (1918:523), 106 § lagen (1939:608) om enskilda vägar, 39 § lagen (1950:596) om rätt till 39 § naturvårdslagen och 47 fiske, 18 § lagen (1960:690) om byggnadsminnen, § miljöskyddslagen.

2.2 Särskilt om ingripanden mot försumliga

fastighetsägare

Samhället och hyresgästerna förfogar över ett antal instrument för att komma till rätta med brister som beror på eftersatt fastighetsskötsel. I 12 kap. jordabalken (hyreslagen) finns tvingande regler om hyresvärdens skyldigheter beträffande lägenhetens skick under hyrestiden. Om hyresvärden inte fullgör sin underhâllsskyldighet ger lagen hyresgästen olika handlingsmö j ligheter. För att säkerställa att reparationsskyldigheten fullgörs har hyresgästen rätt att begära att hyresnämnden skall utfärda ett vitessanktionerat reparationsföreläggande för värden (12 kap. 16 § andra stycket jordabalken). Enligt bestämmelser i bl. a. hälsovårdsstadgan, byggnadsstadgan (1959:612) och brandstadgan (1962:91) åligger det olika myndigheter att övervaka att bostadsbeståndet hålls i godtagbart skick och att gällande föreskrifter på respektive områden efterlevs. Uppkommande missförhållanden kan med stöd av bestämmelser i dessa författningar avhjälpas genom förelägganden av olika slag. Fastighetsägaren kan t. ex. meddelas ett vitessanktionerat föreläggande att inom viss tid vidta åtgärd för att undanröja

bristfällighet hos byggnad eller avhjälpa sanitär olägenhet. Ägaren kan också

meddelas förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål till dess förekommande bristfällighet eller olägenhet har undanröjts.

Bestämmelserna i hyreslagen samt i hälsovårds- och byggnadslagstiftning-

en medger i huvudsak endast ingripanden i syfte att hålla den befintliga utrustningen inom fastigheten i godtagbart skick. Befogenhet att oberoende av fastighetsägarens samtycke åstadkomma standardförbättrande åtgärder tillskapades genom bostadssaneringslagen (1973:531). Enligt den lagen har hyresnämnd möjlighet att på ansökan av kommun eller hyresgästorganisation ålägga fastighetsägare att rusta upp bostadslägenhet så att den uppfyller de krav på lägsta godtagbara standard som anges i lagen. För de fall då fastighetsägaren underlåter att ställa sig hyresnämndens beslut till efterrättelse finns bestämmelser om tvångsåtgärder. De åtgärder som kan komma i fråga är vite, tvångsförvaltning och kommunal inlösen. Om grov vanvård av bostadsfastighet föreligger eller kan befaras uppkomma kan fastigheten exproprieras enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen (1972:719). Bestämmelsen är tillämplig såväl när vanvården avser

24 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

förhållandena inne i fastigheten som när den gäller fastighetens yttre skötsel. Expropriation kan medges inte bara för att försätta en bebodd byggnad i tillfredsställande skick utan också för att riva befintlig bebyggelse och ersätta den med ny och mera ändamålsenlig sådan. Enligt förköpslagen har en kommun (1967:868) förköpsrätt i fråga om som behöver fastighet rustas upp. Genom lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m. (tillståndslagen) har regler införts som avser att förebygga spekulation i hyresfastigheter och förhindra att hyresfastigheter kommer i händerna på personer som är olämpliga att förvalta dem. Lagen innebär att giltigheten av förvärv av hyresfastigheter görs beroende av tillstånd av hyresnämnd. av Giltigheten förvärv av aktier i s. k. fåmansbolag och andelar i handelsbolag är också beroende av tillstånd i fall då bolagets verksamhet till huvudsaklig del är inriktad av hyresfastigheter. Vidare på förvaltning har varje kommun tillerkänts vid försäljning förköpsrätt av aktier i bostadsbolag. År 1978 ersattes 1970 års lag om tvångsförvaltning av bostadsfastighet av bostadsförvaltningslagen (1977:792). Genom denna lag har samhället och hyresgästerna givits stora möjligheter till ingripande mot en fastighetsägare som missköter sin hyresfastighet.

Åtgärder kan vidtas så snart det visar sig att

fastighetsägaren inte förvaltar fastigheten på ett objektivt sätt. godtagbart Detta innebär att ingripande kan ske på ett tidigare stadium än vad som förut var möjligt.

Ingripande enligt bostadsförvaltningslagen kan ske i två olika former: en

mildare, kallad förvaltningsåläggande och en strängare, kallad tvångsförvaltning. Vid förvaltningsåläggande åläggs fastighetsägaren att inom viss tid lämna över till en av honom utsedd förvaltningen själv förvaltare. Hyresnämnden skall pröva dels om det ingångna förvaltningsavtalet har ett sådant innehåll att förvaltningen i fortsättningen kan fungera tillfredsställande, dels om förvaltaren har behövliga kvalifikationer för uppdraget. Tvångsförvaltning bygger på det tidigare tvångsförvaltningsförfarandet men går i flera avseenden längre än detta. Till skillnad från vad som tidigare gällde kan fastighetsägaren så gott som helt kopplas bort från förvaltningen. I skall förvaltaren fråga om medel till förvaltningen i första hand hålla sig till den tvångsförvaltade fastigheten (hyror, lån i fastigheten). Om dessa medel inte räcker är fastighetsägaren skyldig att tillskjuta behövliga medel ur sina samtliga tillgångar. Hyresnämnden kan ålägga fastighetsägaren att betala visst belopp. Visar sig tvångsförvaltningen gagnlös har kommunen möjlighet att lösa fastigheten under expropriationsliknande former.

2.3 Vitesinstitutet i huvuddrag

Ett vitesföreläggande utgör det ena ledet av Vitesinstitutet. I föreläggandet påbjuds eller förbjuds någon (adressaten) att göra något vid äventyr att han annars förpliktas att utge ett visst penningbelopp. Det andra ledet av Vitesinstitutet utgörs av en dom eller ett beslut om

vitets uttagande.

Det moderna Vitesinstitutet används på två sätt; dels som förfarandevite och dels som materiellt vite. Förfarandevitet kan användas av såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter för att förmå parter och andra att infinna sig till

Förvaltningsrättsliga tvångsmedel 25

och andra sammanträden. Det kan även användas för att förhandlingar förmå att tillhandahålla handlingar eller lämna uppgifter som någon behöver för att kunna fatta beslut. Den myndighet inför vilken myndigheten förfarandet äger rum kan vanligtvis både förelägga och döma ut vitet. När ett förvaltningsbeslut har fattats kan en annan typ av vite - det materiella vitet - komma till användning. Dess uppgift är att ge eftertryck åt förvaltningsmyndigheternas påbud och förbud. Detta vite döms i regel ut av allmän domstol på talan av allmän åklagare efter framställning av förvalt-

ningsmyndigheten. Vitet företer åtskilliga likheter med bötesstraffet. I äldre tider har för övrigt ordet vite använts i betydelsen straff. Det moderna vitet skiljer sig från straffet främst genom att viteshotet riktar sig mot en viss person medan straffhotet har generell räckvidd. Vite i betydelsen straff, dvs. ett viteshot som riktar alla och envar och inte följer av ett individuellt sig mot föreläggande, förekommer ännu i enstaka författningar, t. ex. 4 § lagen om fornminnen. Sådant ”generellt vite omfattas inte av (1942:350) kommitténs Detsamma gäller det uppdrag och behandlas inte i betänkandet. s. k. avtalsvitet, som har karaktären av ett på förhand bestämt skadestånd. I 15 kap. 11 § giftermålsbalken finns en bestämmelse enligt vilken rätten i mål om äktenskapsskillnad kan förbjuda makar att besöka varandra vid vite av i högst ett år eller böter. Ett sådant förordnande motsvarar en fängelse straffbestämmelse och detta ”vite” faller alltså inte in under det moderna offentligrättsliga vitesinstitutet. Svensk rätt har länge intagit den ståndpunkten att vite inte kan föreläggas har man velat undvika vad som där straff redan finns stadgat. Härigenom om både vite och skulle kunna uppfattas som en orättvis dubbelbestraffning straff utdömdes för samma förseelse. Principen, som finns fastslagen i 9 kap. 8 § rättegångsbalken, har med tiden luckrats upp. Förbud enligt 2 eller 4 § marknadsföringslagen (1975:1418) skall med visst det undantag enligt 5 § samma lag förenas med vite. Detta gäller även om är straffbelagt samma lag. Den som har överträtt ett förbjudna enligt vitesförbud får dock inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av förbudet (9 §). Samma princip återfinns i 12 § valutalagen (1939:350). I vissa fall får emellertid både straff och vite ådömas för samma förseelse. Så är fallet med viten enligt 31 § allmänna ordningsstadgan och 75 § hälsovårdsstad-

gan. En myndighet har i regel inte rätt att förelägga någon vite utan att det finns stöd i författning härför. Författningsstödet brukar vara konstruerat så att myndigheten har rätt att använda vitet för ett visst angivet ändamål. Ett vitesföreläggande kan riktas inte bara mot fysiska utan även mot juridiska personer. för juridisk person framgår av förarbetena till Vad angår vitesföreläggande att det är mest förenligt med vitets karaktär av 9 kap. 8 § rättegångsbalken att domstolen fritt får bestämma om föreläggandet skall riktas tvångsmedel omedelbart eller mot dess ställföreträdare eller mot den juridiska personen mot båda. Vid valet mellan dessa alternativ bör i främsta rummet vara

avgörande på vilken väg önskad effekt snabbast kan ernås. Av förarbetena till lagrummet vidare att vite inte får föreläggas åklagaren med framgår hänsyn till den tjänsteställning han intar.

26 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

En kommun har sedan länge kunnat vara adressat för ett vitesföreläggande som statlig myndighet meddelat. Föreläggandet har då vanligtvis riktats mot kommunen som sådan, oavsett vilket kommunalt organ som närmast haft ansvaret för den ifrågavarande åtgärden. I de fall staten eller en kommun uppträder som privaträttsligt subjekt, t. ex. som fastighetsägare, arbetsgivare eller liknande, torde de allmänna principerna om vite vara tillämpliga. Emellertid stadgas i vissa författningar förbud mot att sätta ut vite mot staten eller kommun; se beträffande förfarandeviten 123 § taxeringslagen (1956:623), 83 § uppbördslagen (1953:272) och 9 kap. 8 § rättegångsbalken. I rättspraxis har hälsovårdsnämnd ansetts inte kunna förelägga statligt organ vite (RÅ 1974 B 1431 och RRK K 74 2:35). Vissa författningar innehåller bestämmelser om vem eller vilka som är rätt adressat för ett vitesföreläggande (s. k. legal adressat). Vanligtvis utpekas ägaren- ibland jämte nyttjanderättshavaren - av den egendom som omfattas av föreläggandet som rätt adressat. I andra författningar utpekas som adressat den som har vidtagit en olaglig åtgärd eller på annat sätt är skuld till det inträffade; se t. ex. 106 § lagen om enskilda vägar och 24 § naturvårdslagen. I rättspraxis har fastslagits att endast den som har rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett föreläggande kan vara dess adressat. Minderårighet eller sinnessjukdom kan därför utesluta någon som adressat. Om flera personer har rättslig och faktisk möjlighet att efterkomma ett vitesföreläggande bör i första hand den utses som har de bästa förutsättningarna härför. Om föreläggandet avser ett ingrepp på en fastighet brukar fastighetens ägare anses som rätt adressat även om en nyttjanderättshavare enligt avtal med ägaren åtagit sig att ombesörja ingreppet. Är föreläggandet hänförligt till fastighetens nyttjande brukar nyttjanderättshavaren i första hand anses som rätt adressat även om han använt fastigheten för upplåtet ändamål. I och för sig möter inget hinder för en myndighet att samtidigt utse flera personer som adressater under förutsättning att dessa har samma rättsliga och faktiska möjligheter att efterkomma föreläggandet. Vitet får dock inte föreläggas solidariskt (NJA 1971 s. 269 och JO 1974 s. 621). Ett vitesföreläggande skall innehålla uppgift om vitets storlek. Endast undantagsvis finns bestämmelser om hur vitesbeloppet skall beräknas. I rättegångsbalken (9 kap. 8 §) uttrycks saken så, att vitet skall bestämmas till ett sådant belopp, att det med hänsyn till vederbörandes ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att iaktta föreläggandet. Ett vitesföreläggande bör vidare innehålla en tidsbestämmelse; i positiva förelägganden en tidsfrist inom vilken åtgärden skall ha fullgjorts och i vitesförbud den tidpunkt då förbudet träder i kraft. Möjligheterna att överklaga ett beslut om vitesföreläggande varierar. De materiella vitena kan i allmänhet överklagas hos högre myndighet. I instansordningen ingår vanligtvis förvaltningsdomstol, i regel både kammarrätt och regeringsrätten. Beslut om förfarandeviten, som ju oftast avser mindre ingripande åtgärder, är nästan aldrig överklagbara. I stället prövas föreläggandets

tvångsmedel 27 sou 193221 Förvaltningsrättsliga

laglighet och lämplighet i målet om vitets utdömande. Ibland kan adressaten vara skyldig att omedelbart rätta sig efter vitesföreläggandet, trots att han har överklagat det. Så kan t. ex. hälsovårdsnämnd i brådskande fall förordna att dess beslut om vitesföreläggande skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (86 § hälsovårdsstadgan). Enligt 13 § förvaltningslagen (1971:290) och 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) har besvärsmyndigheten dock möjlighet att upphäva ett sådant förordnande (inhibition). Frågan om vitets utdömande prövas av allmän domstol, förvaltningsdom- I regel framgår det av den författning, där stol eller förvaltningsmyndighet. bemyndigandet att förelägga vite finns, vilken myndighet som skall pröva frågan om vitets utdömande. Saknas en sådan bestämmelse skall enligt sedvanerätt allmän domstol göra prövningen. Är föreläggandet av mindre ingripande natur är det inte ovanligt att en förvaltningsmyndighet bemyndigats att både förelägga och döma ut vitet. Besvär över en förvaltningsmyndighets beslut om vitets uttagande kan alltid anföras hos en högre myndighet; i sista hand i regel en förvaltningsdomstol (se t. ex. 1 § 12 p. lagen 1971:309 om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål). Initiativet till vitets utdömande kan komma från olika håll och vara av olika en förvaltningsmyndighet har slag. Om rätten att döma ut vitet tillkommer denna vanligtvis självmant att besluta om vitets uttagande. Enligt vissa författningsbestämmelser fordras en anmälan från den i vars intresse vitesföreläggandet har meddelats. Enligt 17 § marknadsföringslagen fordras en anmälan av konsumentombudsmannen eller annan som hos marknadsdomstolen ansökt om förbud eller åläggande, och enligt 23 § lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder krävs en anmälan av (1974:13) länsarbetsnämnd, arbetsmarknadsstyrelsen eller arbetstagarorganisation som hemställt om vissa föreskrifter. Om rätten att döma ut vitet tillkommer allmän domstol brukar den i ett särskilt beslut göra en framställning till föreläggande myndigheten om att väcka talan om vitets utdömande. Den åklagarmyndigheten föreläggande myndigheten kan efter eget gottfinnande fatta ett sådant beslut eller avstå från att vitets utdömande. Dess beslut kan inte begära överklagas. Innan åklagaren väcker talan måste han granska ärendet från i första hand formell t. ex. i fråga om eventuell preskription. Talan om synpunkt, utdömande av försuttet vite preskriberas efter två år. Som utgångspunkt räknas i princip den dag då föreläggandet senast skulle ha efterkommits eller, när det gäller förbudsviten, när den förbjudna handlingen företogs (NJA 1974 s. 243). Ibland kan vara att anskaffa bevisning om att åklagaren tvungen inte har efterkommits. Vanligtvis nöjer sig åklagaren dock föreläggandet med ett inspektionsprotokoll som den föreläggande myndigheten upprättat och som utvisar att föreläggandet inte efterkommits. När åklagaren har väckt talan behandlas ärendet i domstolen som ett av nya rättegångsbalken), vilket bötesmål (18 § lagen 1946:804 om införande bl. a. innebär att adressaten har rätt att anlita försvarare och att vittnen m. fl. kan höras.

28 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

Vid domstolsprövningen granskas inledningsvis själva vitesföreläggandet. Domstolen anses härvid ha att pröva föreläggandets men inte dess laglighet lämplighet, dvs. om myndigheten varit behörig att meddela föreläggandet men inte om detta varit sakligt befogat. Vidare måste domstolen pröva om adressaten har efterkommit eller ej. Domstolen kan även ha föreläggandet att ta ställning till invändningar om att adressaten haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att efterkomma Domstolen måste ibland också föreläggandet. beakta sådana senare inträffade omständigheter som gör att vitesföreläggandet framstår som obehövligt. En domstol som har beslutat sig för att döma ut vitet är inte bunden av det belopp som har angetts i föreläggandet utan kan efter omständigheterna jämka beloppet nedåt, t. ex. då adressaten har efterkommit föreläggandet men för sent. En dom eller ett beslut om uttagande av vite verkställs på samma sätt som en dom på böter. Verkställigheten av bötesstraff regleras i bötesverkställighetslagen (1979:189) (BÖVL) och i lagen (1964:168) om förvandling av böter. Om vitet inte betalas frivilligt drivs det in av kronofogdemyndigheten (kfm). Indrivningen inleds med att adressaten avkrävs betalning, varvid kfm får bevilja uppskov med betalningen eller medge avbetalning (7 § BÖVL). Leder inte detta till betalning kan kfm besluta om utmätning eller införsel (9 §). Som ett sista påtryckningsmedel kan kfm ansöka att adressaten skall försättas i konkurs. Understiger 500 kr, får konkursansökan dock fordringen göras endast om synnerliga skäl föreligger (10 §). Kfm har vidare enligt 12 § BÖVL befogenhet att efterge vitet om det från allmän synpunkt inte är påkallat att indrivningen fortgår. Eftergift förutsätter att indrivningen skulle vara till synnerligt men för adressaten eller någon som är beroende av honom för sin försörjning. Mot kfmzs förordnande att efterge vite kan åklagaren i den ort där adressaten finns föra talan hos tingsrätten i samma ort. Länsstyrelsen kan såväl avkorta som avskriva viten (11 § BÖVL). Avkortning sker då vitet har bortfallit eller hinder mot eljest laga verkställighet föreligger. Avskrivning kan ske då det inte längre föreligger någon möjlighet att få betalning eller då indrivningen skulle orsaka mer arbete och kostnad än som kan anses skäligt. Avskrivning medför inte ändring i betalningsskyldigheten. Närmare bestämmelser om avkortning och

avskrivning finns i 14-16 §§ bötesverkställighetsförordningen (1979:197).

Viten som inte betalas skall i princip förvandlas till fängelse i lägst 10 och högst 90 dagar (8 och 15 §§ lagen om förvandling av böter). Rätten kan bevilja anstånd med verkställigheten om omständigheterna inte föranleder till antagande att betalningen har uteblivit på grund av adressatens tredska eller uppenbara vårdslöshet eller att straffverkställigheten behövs för att tillrättaföra honom. Om anstånd beviljas, börjar en tvåårig prövotid att löpa från dagen för beslutet (18 §). Begär adressaten brott eller åläggs han ett nytt förvandlingsstraff under denna tid, kan rätten förklara anståndet förverkat eller förlänga prövotiden med ett år (19 §). I departementspromemorian Ds Ju 1981:24 föreslås ändrade bestämmelser om förvandlingsstraff. Förvandling av böter skall ske endast om det är uppenbart att den bötfällde av tredska har underlåtit att betala böterna eller

tvångsmedel 29 Förvaltningsrättsliga

att förvandling annars av hänsyn till allmän laglydnad är särskilt påkallad. Regeln föreslås gälla även i fråga om viten. I en del författningar stadgas förbud mot förvandling av vite. Så är enligt 27 § lagen om förvandling av böter fallet med viten som har utdömts för underlåtenhet att fullgöra dom eller beslut rörande saken i mål som har handlagts enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Som andra exempel på sådana förbud kan nämnas 29 § LPI, 38 § lagen om rätt till fiske, 12 kap. 62 § andra stycket jordabalken, 20 § bostadssaneringslagen, 24 § lagen om förvärv av hyresfastighet m. m. och 39 § skollagen. Vitespåföljden preskriberas fem år efter det att utdömandet vann laga kraft om inte dessförinnan ansökan om vitets förvandling har delgetts den dömde (35 kap. 7 § brottsbalken). Ett utdömt vite kan, sedan domen eller beslutet har vunnit laga kraft, bli föremål för nåd. Nåd kan exempelvis beviljas p. g. a. starkt ömmande sociala skäl som har tillkommit efter det att vitet dömdes ut. Det är regeringen som beviljar nåd. Nådebeslutet kan innebära att adressaten helt eller delvis befrias från skyldigheten att utge vitet.

2.4 Närmare om vitesinstitutets i

reglering lag

Vitesinstitutet är knapphändigt reglerat. Gemensamma bestämmelser om vite saknas sånär som på vissa regler om utdömt vite. Av 25 kap. 8 § brottsbalken framgår sålunda att de bestämmelser som gäller för indrivning och förvandling av böter gäller även beträffande vite och att vite tillfaller staten om inte annat är föreskrivet. Prespriptionsbestämmelsen i 35 kap. 7 § brottsbalken gäller även utdömt vite. Praktiskt betydelsefulla föreskrifter om förfarandeviten finns i rättegångsbalken (RB), exempelvis i 9 kap. 7 § vari anges att rätten i vissa fall äger förelägga part eller annan vid vite att inställa sig vid förhandling. Enligt 9 kap. 8 § RB skall vite som åläggs enligt balken sättas mellan tio och 5 000 kr. Förnyat vite får bestämmas till högre belopp, dock inte över 10000 kr. Bestämmelserna om högsta vitesbelopp gäller inte i fråga om föreläggande enligt 15 kap. 3 § RB. Vitet skall bestämmas till ett belopp som med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att iaktta föreläggandet. Vidare stadgas i paragrafen att ett vitesföreläggande skall delges den som föreläggandet avser. I paragrafens tredje stycke meddelas vissa undantagsföreskrifter från RB:s allmänna regler om vitesföreläggande. Är underlåtenhet att företa den handling, varom är fråga, straffbelagd får vite inte användas för att framtvinga handlingen. Ett sådant fall föreligger i fråga om vittne eller sakkunnig, då han första gången kallas; hans utevaro är då förenad med bötesstraff. Inte heller får vite föreläggas staten. Enligt fjärde stycket får vite inte utdömas då ändamålet med vitet har förfallit. Ändamålet med vitet anses ha förfallit då fullgörandet av den prestation som föreläggandet avser ur processuell synpunkt icke längre är påkallat, t. ex. då föreläggandet avsett skyldighet för part eller annan att inställa sig personligen men målet avskrivs utan förhandling. Däremot anses ändamålet med vite som avser att framtvinga inställelse inte ha förfallit när

30 Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

utevaron föranleder uppskov till ett annat rättegångstillfälle, även om vitet ersätts med ett annat tvångsmedel. Bestämmelser om förfarandeviten - ofta efter förebild av RB:s bestämmelser - finns i åtskilliga författningar; se t. ex. 4 § lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden, 14 kap. 10 § föräldrabalken, 19 kap. 4, 9, 11 och 18 §§, 20 kap. 3 § och 21 kap. 7 § jordabalken, 40 § förvaltningsprocesslagen, 49 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, 123 och 124 §§ taxeringslagen, 18 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m. m. Iutsökningsbalken finns flera bestämmelser om vite. Kfm kan hålla förhör med svaranden och i viss utsträckning även med en tredje man. För att tvinga fram upplysningari mål om utmätning eller kvarstad för fordran eller för att få till stånd verkställighet av annan förpliktelse än betalningsskyldighet kan kfm förelägga vite. Till förhör kan kfm kalla svaranden, sökanden och tredje man att inställa sig personligen vid vite av högst ettusen kronor vardera (2 kap. 10 och 11 §§). Fråga om utdömande av vite som har förelagts enligt 10 eller 11 § prövas av kronofogdemyndigheten. Om ändamålet med vitet har förfallit får det ej dömas ut. Uteblir svaranden från förhör och har vite förelagts honom får han hämtas (12 §). För att framtvinga upplysningar av gäldenären eller tredje man eller för att få till stånd viss verkställighet, t. ex. avhysning, får kfm föreskriva vite till belopp som befinns behövligt. Fråga om utdömande av vitet prövas på talan av allmän åklagare eller kfm, av tingsrätten i den ort där kfm finns. Har ändamålet med vitet förfallit, får det ej dömas ut. Om föreläggande vid vite inte iakttas kan kfm ge nytt vitesföreläggande utan hinder av att det förra ej har vunnit laga kraft (2 kap. 15 §). En särskild typ av förfarandeviten är de som används vid infordrande av av främst myndigheter och tjänstemän, se t. ex. yttranden eller upplysningar 7 § lagen (1976:350) om styrelserepresentation för samhället i vissa och stiftelser, 21 § lagen (1975:1057) med instruktion för aktiebolag justitieombudsmännen, 3 § lagen (1974:585) om skyldighet att tillhandahålla riksdagens revisorer vissa handlingar m. m. och 10§ lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Enligt 26§ konsumentkreditlagen (1977:981) kan konsumentverket vid vite avkräva näringsidkare handlingar eller upplysningar. Bestämmelser om materiella viten finns i ett mycket stort antal. Dessa bestämmelser har ofta formen av ett bemyndigande för en viss myndighet att använda vitesföreläggande för ett visst ändamål. På den statliga sidan förekommer bemyndiganden för myndigheter på lokal, regional och central nivå. På det lokala planet äger t. ex. polismyndigheten rätt att enligt 31 § allmänna ordningsstadgan förelägga vite inom områden som rör ordning och säkerhet. Enligt 10 § länsstyrelseinstruktionen (1971:460) har länsstyrelsen motsvarande befogenhet på det regionala planet. Det är vanligt att en tillsynsmyndighet är bemyndigad att sätta ut vite i beslut om förelägganden eller förbud som behövs för tillsynen. För länsstyrelsens del kan nämnas 23 § brandlagen, 11 kap. 3 § gruvlagen (1974:342), 17 § lagen (1929:116) om tillsyn över stiftelser, 40 § miljöskyddslagen, 11 § lagen (1977:20) om TV-övervakning och 81 § hälsovårdsstadgan. Som ett undantag till regeln att en myndighet måste ha författningsstöd för

Förvaltningsrättsliga tvångsmedel

att få använda vite kan nämnas att länsstyrelsen i hälsovårdsmål såsom första instans får använda vite trots att hälsovårdsstadgan endast tillägger hälsovårdsnämnden denna befogenhet. Detta har förklarats med att länsstyrelsen såsom tillsynsmyndighet bör ha minst samma befogenhet som den underordnade myndigheten. Även när länsstyrelsen fullgör andra uppgifter kan vite komma till användning. Bemyndiganden finns t. ex. i 39 § naturvårdslagen, 2 kap. 65 § vattenlagen och 82 § utlänningslagen (1980:376). Andra som tillhör myndigheter den regionala statsförvaltningen och som har bemyndigande att använda vite är t. ex. länsskolnämnd (39 § skollagen) och skogsvårdsstyrelse (24§ skogsvårdslagen 1979:429). I den centrala statsförvaltningen kan vite användas av exempelvis statens industriverk (43 § lagen 1974:890 om vissa mineralfyndigheter, 20§ lagen 1978: 160 om vissa rörledningar), statens naturvårdsverk och arbetarskyddsstyrelsen (13 § lagen 1973:329 om hälso- och miljöfarliga samt varor) datainspektionen (14 och 15 §§ inkassolagen 1974:182). Vissa av de kommunala nämnderna har även bemyndigande att använda viteshotet. Särskilt betydelsefull är denna rätt för byggnadsnämnden (3 och 17 §§ LPI och 39 § naturvårdslagen) samt för hälsovårdsnämnden (14 § djurskyddslagen 1944:219, 75 § hälsovårdsstadgan, 39 § naturvårdslagen och 24§ livsmedelslagen 1971:511). Utöver kan själva bemyndigandet den ifrågavarande bestämmelsen innehålla av materiell någon föreskrift eller processuell natur, såsom högsta vitesbelopp; se t. ex. 27 § lagen (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m. fl. och 26 § sjölagen (1891:35 s. 1), vem vitesföreläggandet skall riktas mot; se t. ex. 7 kap. 8 § lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och 13 a § valutaförordningen (1959:264), eller att någon skall yttra sig innan föreläggandet meddelas; se t. ex. 7 § lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. I den marknadsrättsliga lagstiftningen finns viktiga bestämmelser om vite. Enligt lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor (avtalsvillkorslagen) och marknadsföringslagen kan marknadsdomstolen utfärda förbud eller åläggande för näringsidkare. Förbud resp. åläggande skall förenas med vite om ej detta av särskilda skäl är obehövligt (1 § avtalsvillkorslagen, 5 § marknadsföringslagen). I ärende som ej är av större vikt har konsumentombudsmannen möjlighet att själv utfärda förbuds- eller informationsföreläggande, som, om det godkänns av näringsidkaren i fråga, får samma verkan som förbud eller åläggande meddelat av marknadsdomstolen (6 § avtalsvillkorslagen, 15 och 16 §§ marknadsföringslagen). Marknadsdomstolen kan vidare förelägga vite enligt lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet (21 §). Enligt 15 § firmalagen (1974:156) kan en allmän domstol i vissa fall vid vite förbjuda användning av näringskännetecken. Även i den arbetsrättsliga lagstiftningen finns viktiga bestämmelser om vite. Enligt 9 och 16 §§ lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet kan jämställdhetsnämnden efter framställning av jämställdhetsombudsmannen förelägga en arbetsgivare att vid vite fullgöra sina skyldigheter att främja jämställdhet i arbetslivet. Även jämställdhetsombudsmannen har rätt att meddela vitesföreläggande i vissa fall (15 §).

;xäüx ggg» g W‘

»v .Hwi- y??

r. r | ,z ;

§2”

gäng _u 15:33_ Mg

3 och

överväganden förslag

3.1 Reformbehovet

Det moderna vitesinstitutet kan som ovan har nämnts användas på två olika sätt; dels som förfarandevite och dels som materiellt vite. Fötjfarandevitet används framför allt av domstolar och förvaltningsmynför att förmå parter och andra att infinna sig till förhandlingar och digheter andra sammanträden. Förfarandevitet kan också användas i samband med t. ex. editionsförelägganden. Reglerna om förfarandeviten är tämligen klara och lätthanterliga och det är i regel samma myndighet som förelägger och dömer ut vitet. Föreläggandet kan normalt inte överklagas utan giltigheten av detta prövas först i samband med utdömandet. Kommittén har inte kunnat finna att det från effektivitetssynpunkt kan riktas någon egentlig anmärkning mot reglerna om förfarandevite. Helt problemfria kan emellertid förfarandevitena inte sägas vara. De vitesförelägganden som regelmässigt används av domstolarna för att förmå parter och andra att inställa sig till förhandlingar är ibland ineffektiva så till vida att vissa av dem som kallats vid vite ändå uteblir. Detta beror dock knappast på att själva vitesinstitutet är ineffektivt utan på att de som kallats av olika skäl inte är mottagliga för viteshotet i det sammanhanget. Dessa problem övervägs f. n. av rättegångsutredningen ( Ju 1977:06). I övrigt finner alltså kommittén att reglerna om förfarandeviten fungerar tämligen väl och kommittén har därför inte anledning att föreslå några ändringar på den punkten. Det materiella vitet har sedan länge varit ett viktigt instrument för konkreta ingripanden mot hälsovådliga eller på annat sätt miljöfarliga förhållanden. Detta tvångsmedel har vidare en viktig funktion vid byggnadslagstiftningens tillämpning vid sidan av offentliga avgifter av olika slag. Det torde råda enighet om att effektiva tvångsmedel inom dessa områden är oundgängligen nödvändiga. I takt med samhällets utbyggnad och med vunna insikter om vad som krävs för att skydda människors hälsa och miljö ökar behovet av att myndigheternas beslut snabbt kan verkställas. Även det materiella vitet torde i allmänhet fungera bra från effektivitetssynpunkt. Det är emellertid tydligt att den möjlighet som i allmänhet finns att förelägganden ibland kommer i konflikt med överklaga myndigheters effektivitetsintresset. Även den omständigheten att ett föreläggande i regel riktar sig mot en bestämd person kan utgöra en nackdel från effektivitetssynpunkt. Det är sålunda möjligt för den som vill tredskas att utnyttja vitesinstitutet så att ett myndighetsbeslut framstår som ett slag i luften.

Överväganden och förslag

Om t. ex. en hälsovårdsnämnd valt att ge ett föreläggande utan viteshot kan adressaten förhindra ett nytt föreläggande med viteshot genom att överklaga det förstnämnda föreläggandet till länsstyrelsen, kammarrätten och slutligen regeringsrätten. Bara detta förfarande kan ta år i anspråk och under den tiden är nämnden förhindrad att förelägga adressaten vite angående samma sak. Har nämnden meddelat ett vitesföreläggande lönar det sig för en tredskande adressat att överklaga. Besvärsinstanserna flyttar nämligen regelmässigt fram den tidpunkt då föreläggandet senast skall efterkommas. När vitesföreläggandet väl vunnit laga kraft men strax före tidpunkten när föreläggandet skall ha efterkommits kan adressaten genom att överlåta den egendom som föreläggandet avser, t. ex. till en närstående fysisk eller juridisk person, undgå vitessanktionen. Nämnden tvingas då att meddela ett nytt föreläggande mot den nye ägaren, som i sin tur kan överklaga detta och kanske till sist överlåta egendomen vidare. Om adressaten inte efterkommer ett lagakraftvunnet vitesföreläggande kan hälsovårdsnämnden påkalla vitets utdömande. Frågan om utdömande handläggs av polis, åklagare och tingsrätt. Om tingsrätten dömer ut vitet kan adressaten domen till hovrätt och därefter överklaga till högsta domstolen. För att erhålla ett tvångsmedel mot adressaten medan om vitets frågan utdömande prövas är det brukligt att hälsovårdsnämnden meddelar adressaten ett nytt föreläggande vid högre vite. Detta förnyade vite kan emellertid överklagas på samma sätt som det föregående. Sammanfattningsvis kan sägas att det materiella vitets svagheter beståri att föreläggandet och utdömandet kan förhalas genom överklaganden i upp till sex olika instanser, att detsamma gäller ett förnyat vite samt slutligen att ett vitesföreläggande som avser viss egendom kan bli helt verkningslöst genom att egendomen överlåts under förfarandets gång. Verkställigheten av ett angeläget myndighetsbeslut kan på så sätt uppskjutas i årataL Med utgångspunkt från vad som i direktiven sägs om vitesinstitutets brister från effektivitetssynpunkt har kommittén företagit en enkätundersökning bland myndigheter som använder sig av vitesinstitutet (se avsnitt 1.2). Frågorna till de olika myndigheterna har haft ett enhetligt syfte men utformats något olika med hänsyn till myndighetens verksamhetsområde. Frågorna till kommunstyrelserna har haft följande lydelse.

Kommittén är intresserad av att få veta vilka erfarenheter man har av vitesinstitutet i kommunförvaltningen. Hur många vitesförelägganden beslutas per år och hur många av dem överklagas? Hur ofta förekommer det att nämnderna avstår från att använda viteshotet i förelägganden? Är vitesinstitutet effektivt? Är andra tvångsmedel- t. ex. att låta utföra en viss åtgärd på den försumliges bekostnad - att föredra? Är vitesinstitutet svårt att tillämpa; är det t. ex. besvärligt att utreda vem som är rätt adressat till ett föreläggande och till vilket belopp vitet skall bestämmas? I vilken

1 Härtill kommer att ett utdömt vite i vissa fall kan vara svårt eller omöjligt att driva in. Som exempel kan nämnas ett vite enligt hälsovårdsstadgan som riktats mot ägaren till en fastighet, vilken är belånad utöver sitt värde. Frågan vilken påtryckande effekt som kan tillskrivas förvandlingsmöjligheten har diskuterats av kommittén i betänkandet (SOU 1980:7) Kompensation för förvandlingsstraffet. I många fall saknas f. ö. möjlighet att förvandla ett icke betalt vite till fängelse. Detta är t. ex. fallet med viten som förelagts med stöd av LPI (se 29 §).

Överväganden och förslag 35

utsträckning förekommer det att vitesförelägganden upphävs eller ändras av besvärsmyndigheten p. g. a. formella fel i föreläggandet? Skulle kommunförvaltningen vara betjänt av att vitesföreläggandena utfärdades i samråd med experter hos som länsstyrelsen? Med en sådan ordning kunde eventuellt länsstyrelsen slopas besvärsinstans. I vilken utsträckning tillämpas bestämmelsen i 73§ andra stycket behov hälsovårdsstadgan och hur fungerar bestämmelsen i praktiken? Finns det något av att låta ett redan utfärdat vitesföreläggande gälla mot en ny ägare till det föremål överlämnar kommunen (t. ex. fastighet) som föreläggandet avser? Ivilken omfattning försuttna viten till utdömande? Hur ofta förekommer förnyade viten?

Flertalet av de tillfrågade myndigheterna uppger att vitesinstitutet tillämpas förhållandevis sällan. Anledningen härtill uppges vara att adressaterna vanligtvis rättar sig efter de råd och anvisningar som myndigheterna meddelar utan att viteshot behöver tillgripas. I de fall där vitesförelägganden används leder enkätsvaren, i stor utsträckning till önskat dessa, enligt resultat. Den allmänna uppfattningen bland de tillfrågade är således att vitesinstitutet inte kan betecknas som ineffektivt. Detta omdöme gäller dock inte viten och byggnadslagstiftningens områden. Det är på hälsovårdsframför allt de kommunala myndigheterna som anser att det på dessa områden brister i effektivitet hos vitet. Bristerna är av den typ som ovan angetts: handlåggningstiden från vitets föreläggande till dess utdömande är för lång och möjligheterna att genom är stora. Vissa kommunala ägarbyte klara sig undan ett vitesföreläggande myndigheter anser dock att vitet fyller sin funktion även på ifrågavarande områden. Problemet med ineffektiva materiella viten är inte betydande i kvantitativt hänseende. På de områden som enkäten berör framgår att vitesinstitutet används i blygsam Stockholms kommunstyrelse har i sitt omfattning. enkätsvar lämnat uppgift om hur ofta vitesinstitutet används. Under år 1979 förelade sålunda miljö- och hälsovårdsnämnden i Stockhom vite i 18 ärenden. Åtta av dessa överklagades. Tre av de 18 ärendena avsåg förnyat vite. Beträffande byggnadsnämndens kompetensomrâde hänvisar kommunstyrelsen till en tidigare gjord undersökning, daterad den 19 juni 1979. Undersökningen avser förelägganden som Stockholms byggnadsnämnd meddelat under perioden från och med juli 1960 till och med december 1978. Av den undersökningen framgår bl. a. att omkring 420 beslut om fattats under den aktuella tidsperioden samt att 220 av förelägganden föreläggandebesluten har överklagats, således drygt hälften. 67 beslut har av olika anledningar upphävts av överinstanserna (6 p. g. a. formella fel, t. ex. att föreläggandet riktats mot fel person, och 17 p .g. a. att fastigheten bytt I 41 fall har ärendena överlämnats till ägare under besvärsprocessen). för vid allmän domstol om böter eller åklagarmyndigheten prövning skall påföras eller försuttna viten utdömas. Av dessa har 22 straffavgifter föranlett åtal, varvid i 12 ärenden försuttna viten blivit utdömda eller dagsböter utdömts för olovligt byggande. I 7 ärenden har åtalet ogillats av

tingsrätten och i 3 har åklagaren återkallat sin talan. Åklagarmyndigheten

har i 15 fall avskrivit ärendena av olika anledningar, t. ex. p. g. a. att preskription inträtt eller att den tilltalade avlidit.

36 och

Överväganden förslag

Av undersökningen framgår tyvärr inte hur stor del av föreläggandena som förenats med vite. Undersökningen visar däremot att byggnadsnämnden meddelar förelägganden i något större utsträckning än miljö- och hälsovårdsnämnden förelägger vite, dvs. drygt 20 per år. Inte ens i en kommun av Stockholms storlek och karaktär kan således antalet problematiska vitesärenden hittills sägas ha varit påfallande stort. Kommitténs undersökningar kan inte anses ge något entydigt svar på frågan om en effektivisering av vitesinstitutet genom lagstiftning för närvarande är befogad. Vitesförelägganden används förhållandevis sparsamt och i stort sett tycks vitesinstitutet fungera bra. Antalet ärenden som har vållat problem har hittills inte varit påfallande stort. Snarare förhåller det sig så att flera av vitesinstitutets svagheter framträtt i ett mindre antal samtidigt ärenden? Tidsödande vitesärenden beskrivs inte sällan i dagspressen, företrädesvis i lokala tidningar. Sådana ärenden väcker av naturliga skäl stor uppmärksamhet. Formella brister i vitesföreläggandet är inte sällan orsak till att ett ärendes

21 artikeln Några funderingar kring vitesinstitutet i Förvaltningsrättslig tidskrift år 1970 s. 167 f. redogör dåvarande regeringsrådet Sten Walberg för ett fall som belyser hur långsamt vitesförfarandet kan vara: Hälsovårdsnämnden i Stockholm ansåg nödvändigt att en restaurang försågs med bättre ventilation. Restaurangägaren, som hyrde lokalerna, hade inte något emot detta utan förklarade sig t. o. m. så småningom beredd att stå för kostnaderna. Men fastighetsägarna motsatte sig åtgärden på allt sätt. De ville i stället få restaurangen bort från fastigheten. Första akten i dramat hör egentligen inte hit. Ett vitesföreläggande gavs 1963 som undanröjdes av regeringsrätten såsom alltför opreciserat (RÅ 1964 ref. 52). År 1965, alltså två år senare, gavs ett nytt mera specificerat vitesföreläggande, som fastställdes av överståthållarämbetet år 1966; dess beslut vann laga kraft. Sedan den av ÖÄ förlängda tiden försuttits, vände sig nämnden den 13 december 1966 till åklagare med begäran om åtgärder för vitets uttagande. Samtidigt förelades fastighetsägarna ett nytt, högre vite.

Åklagaren yrkade vid Stockholms rådhusrätt att det år 1965 förelagda vitet skulle

utdömas. Fastighetsägarna invände, att föreläggandet avsåg åtgärder av byggnadsteknisk art och att byggnadsnämnden icke hörts i ärendet, varvid 74 § hälsovårdsstadgan åberopades. Vidare anfördes att de förelagda åtgärdernas realiserande skulle medföra kostnader för fastighetsägarna av minst 100 000 kronor. Del av fastighetens skyddsrum och andra utrymmen, som icke disponerades av fastighetsägarna, bland annat hyresgästers vindskontor, måste tagas i anspråk för åtgärdernas förverkligande. - Rådhusrätten yttrade: Vad fastighetsägarna uppgivit hade icke vederlagts. Nämnden

hade därför icke ägt meddela vitesföreläggandet. Åklagarens talan bifölls därför icke.

- Denna dom vann laga kraft. Under tiden pågick förvaltningsproccssen rörande det av nämnden den 13 december 1966 förelagda, högre vitet. Beslutet härom fastställdes av länsstyrelsen i Stockholms län den 4 juni 1968, varvid ny tid förelades. Slutligen kom, som redan nämnts, regeringsrättens utslag den 12 mars 1970 (rum III). Regeringsrätten konstaterade, att livsmedelsstadgan, enligt vilken vitet förelagts, saknade motsvarighet till 74 § hälsovårdsstadgan. Byggnadsnämndens hörande hade därför icke utgjort laga förutsättning för vitesföreläggandet. Utlåtande från byggnadsnämnden förelåg emellertid numera. Vidare påpekade regeringsrätten bl. a., att anordningarna för ventilation kunde anbringas utan att inkräkta på andra hyresgästers utrymmen. Regeringsrätten lämnade besvären utan bifall och bestämde vitesfristens slutpunkt till den sista november 1970- nära fyra år efter det sista föreläggandet, 5 1/2 år efter det andra föreläggandet och drygt 7 1/2 år efter det första föreläggandet.

och

Överväganden förslag 37

handläggningstid blir uppseendeväckande lång. En del ärenden kräver p. g. a. sin natur särskild juridisk sakkunskap, som den kommunala nämnden inte alltid har. Önskemålet om kortare handläggningstider kan därför till en del sägas vara en kommunal resursfråga. Kommittén finner, mot bakgrund framför allt av enkätsvaren, att några reformförslag för närvarande inte bör framläggas för områden utanför hälsovårds- och byggnadslagstiftningen. Beträffande reformbehovet på sistnämnda områden gör kommittén följande bedömning. Behovet av lagstiftning på ifrågavarande områden är avhängigt av hur den materiella lagstiftningen utvecklas. Länsstyrelsen i Jämtlands län har i sitt enkätsvar uppgett att tillkomsten av LPI indirekt kan ha inneburit ett minskat behov av att använda vitesförelägganden på byggnadslagstzfmingens område. Genom lagen har de tidigare gällande bestämmelserna om straff, handräckning m. m. i byggnadslagen och i byggnadsstadgan till viss del upphävts och ersatts med bl. a. ett avgiftssystem. Men lagen har också inneburit en betydande förbättring av byggnadsnämndens att möjligheter genom föreläggande vid vite eller vid äventyr av tvångsverkställighet eller genom omedelbar tvångsverkställighet få olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annat sätt rättade. Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om de lagstiftningsåtgärder som finns redovisade i avsnitt 2.2. Flera av dessa är relativt nya och torde vid sidan av viteshotet verka som kraftiga påtryckningsmedel mot försumliga fastighetsägare. På hälsovårdslagstzftningens omrâde kan nämnas att ett förslag som bygger på hälsovårdsstadgeutredningens betänkande (SOU 1978:44) Kommunalt hälsoskydd torde komma att remitteras till lagrådet under våren 1982. På miljöskyddsområdet har nyligen lagstiftningsåtgärder vidtagits mot bakgrund av samhällets allt mer skärpta syn på miljöskyddsfrågor.

Miljöskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1969, syftar till att förebygga vattenförorening, luftförorening och andra störningar som kommer från fast egendom. Lagen reglerar på vissa områden vad som kallas miljöfarlig verksamhet (1-2 §§). Koncessionsnämnden för miljöskydd kan lämna tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 §). Ett sådant tillstånd kan vara villkorat (18 §). Statens naturvårdsverk, länsstyrelse och i vissa fall hälsovårdsnämnd är tillsynsmyndigheter över den miljöfarliga verksamheten (38 och 44 a §§). Om en tillståndshavare åsidosätter de villkor som gäller kan tillsynsmyndigheten förordna om rättelse på hans bekostnad eller vid vite förelägga honom att själv vidta rättelse (40 §). Även den som ägnar sig åt miljöfarlig verksamhet utan att ha tillstånd därtill kan av tillsynsmyndigheten meddelas vitesföreläggande om så erfordras (40 §). Om ett föreläggande enligt 40§ inte efterkoms skall kfm på anmodan av tillsynsmyndigheten ombesörja att åtgärd vidtas på den försumliges bekostnad (47 §). Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 1981, har en skärpning av påföljdssystemet i miljöskyddslagen genomförts. Straffmaximum för den som bryter mot förbud mot viss miljöfarlig verksamhet eller underlåter att iaktta förprövningsplikten genom att inrätta eller driva någon form av miljöfarlig verksamhet utan tillstånd har höjts till fängelse i högst två år. Till samma straff döms den som åsidosätter villkor eller föreskrifter som har meddelts i ett tillståndsbeslut eller inte lämnar en tillsynsmyndighet behövliga upplysningar om en anläggning som kan befaras vara miljöfarlig. För att straff skall inträda krävs i samtliga fall att gärningen begåtts

38 och

Överväganden förslag

uppsåtligen eller av oaktsamhet (45 §). Tiden för åtalspreskription för de brott som här är aktuella är numera fem mot tidigare två år. Miljöskyddslagens påföljdssystem har vidare förstärkts med en avgiftspåföljd (miljöskyddsavgift). Syftet med avgiften är att eliminera de ekonomiska fördelar som överträdelser av lagen kan medföra. Mil jöskyddsavgiften skall tas ut vid överträdelser som har medfört betydande störningar för omgivningen eller risk för sådana störningar. Avgiften skall i princip motsvara de ekonomiska fördelarna av en överträdelse och påföras den fysiska eller juridiska person som utövade den verksamhet i vilken överträdelsen skedde. Uppgiften att pröva frågor om uttagande av miljöskyddsavgiften ankommer på koncessionsnämnden på talan av naturvårdsverket. I vissa fall är ett handlande som innebär en överträdelse av miljöskyddslagens bestämmelser också belagt med straff i brottsbalken. Den 1 juli 1981 infördes straffbestämmelser för miljöbrott och vållande till mil jöstörning i brottsbalkens kapitel om allmänfarliga brott. Miljöskyddslagens straffbestämmelser är subsidiära till brottsbalkens. Straffansvar för miljöbrott kan inträda när någon förorenar mark, vatten eller luft på ett sätt som medför eller kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur eller växter som inte är av ringa betydelse eller också annan betydande olägenhet i miljön. Vidare omfattar straffansvaret fall när någon förvarar avfall eller annat ämne på sätt som kan medföra hälsorisker eller skador som inte är av ringa betydelse eller annan betydande olägenhet i miljön. Slutligen kan straff följa när någon orsakar betydande olägenheti miljön genom buller, skakning eller strålning. I samtliga fall gäller att förfarandet inte är brottsligt om det har tillåtits av behörig myndighet eller är allmänt vedertaget. Om det med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt skall inte heller dömas till ansvar. Straffansvar för miljöbrott förutsätter uppsåt. Om någon begår en sådan gärning av grov oaktsamhet kan han dömas för vållande till miljöstörning. Straffet för såväl miljöbrott som vållande till miljöstörning är böter eller fängelse i högst två år. För grova fall av miljöbrott finns en särskild straffskala som omfattar fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Hälsovårdsnämnderna har vid sidan av det traditionella hälsovårdsarbetet i ökad utsträckning inriktat sitt arbete på skyddet av miljön inom kommunen. Flera kommuner har också ändrat namnet på hälsovårdsnämnden till miljöoch hälsovårdsnämnden eller hälso- och miljönämnden. Miljöskyddslagen är en av de centrala lagarna på miljövårdsområdet. Ett av syftena med den nyligen företagna ändringen i miljöskyddslagen är att ge kommunerna ett ökat inflytande på miljövårdsområdet. Genom ändringen har skapats lagliga möjligheter för hälsovårdsnämnden att från länsstyrelsen ta över ansvaret för den löpande tillsynen av vissa slag av miljöfarlig verksamhet. Genom den skärpning av miljöskyddslagens påföljdssystem som samtidigt genomfördes har kommunens ställning inom detta område stärkts. De nya straffbestämmelserna mot miljöbrott i brottsbalken innebär vidare ett unikt vapen i kampen mot störningar i miljön. Genom de redovisade lagstiftningsåtgärderna på mil jövårdsområdet torde behovet av vitesförelägganden på detta område kraftigt minska. Vitesinstitutets brister från effektivitetssynpunkt har hittills inte vållat de kommunala nämnderna några kvantitativt mera omfattande problem. I ett mindre antal fall har dock tvångsmedlet visat sig otillfredsställande för att få till stånd från allmän synpunkt ofta mycket angelägna åtgärder.

Överväganden och förslag 39

Man torde av flera skäl få räkna med att benägenheten att överklaga myndighetsbeslut allmänt sett ökar. Informationen om hur man överklagar myndighetsbeslut har ökat och blivit mer lättillgänglig. Till följd av försäkringar. rättshjälp m. m. behöver den enskilde ta allt mindre ekonomiska risker i samband med överklagande. Ofta kan tiden verka till förmån för den som utan fog förhalar verkställigheten av ett myndighetsbeslut. En viss risk föreligger att den uppfattningen vinner allmän spridning att det lönar sig att överklaga vitesförelägganden. Det förhållandet att andelen okynnesöverklaganden kan förväntas öka talar enligt kommitténs mening för att det i dag finns ett behov av att vitesinstitutet effektiviseras på hälsovårdsoch byggnadslagstiftningens områden. Beträffande vitesinstitutets effektivitet på arbetsmiljöområdet vill kommittén särskilt anföra följande: Enligt enkätsvaret från arbetarskyddsstyrelsen, som hört yrkesinspektionen i samtliga distrikt, fungerar vitet som tvångsmedel tillfredsställande på arbetsmiljöns område. Från fackligt håll har i olika sammanhang uttalats ett visst missnöje över det sätt på vilket arbetsmiljölagens tvångsmedel används av yrkesinspektionen. På åtskilliga arbetsplatser uppges dock från skyddsombuden att arbetet fungerar bra utan förbud, viten eller andra tvångsmedel. Den kritik som framförts har framför allt rört problemet med långa handläggningstider. Till stor del torde detta bero på en oklarhet ifråga om lagens tolkning i enskilda fall; det tar lång tid att avgöra om en viss åtgärd verkligen kan påfordras, och innan detta är klart tillgrips inte vitesföreläggande. Möjligheten av att handläggningen drar ut på tiden genom överklaganden från arbetsgivarens sida och överlåtelse av verksamheten varvid nytt föreläggande måste utfärdas - nämns också, men det är uppenbarligen sekundära problem. I årets budgetproposition föreslås att yrkesinspektionen får nya direktiv att tydligt ange vad som är direkta krav och vad som är rekommendationer? Därigenom kan möjligen onödig tidsutdräkt undvikas. Mot bakgrund härav och av enkätsvaret från den myndighet som ansvarar för arbetsmiljöområdet anser sig kommittén inte böra framlägga något förslag om ändrade vitesbestämmelser på detta område. Ett reformerat vitesinstitut bör prövas på de mest angelägna områdena först, varefter en vidgning av tillämpningen till andra områden sucessivt kan övervägas. För arbetsmiljöområdet blir vid ett sådant övervägande av särskilt intresse frågan huruvida ett lagakraftvunnet vitesföreläggande bör kunna gälla mot en ny ägare av den ifrågavarande verksamheten. Den bedömningen ställer sig i flera hänseenden annorlunda än den av kommittén i det följande behandlade frågan om vissa hälsovårdsoch byggnadsnämndsvitens giltighet mot ny ägare av berörd egendom. Beträffande reformbehovet vill kommittén sammanfattningsvis framhålla följande. Mot bakgrund framför allt av de ovannämnda enkätsvaren anser kommittén att det f. n. inte finns tillräckliga skäl för att föreslå lagstiftningsåtgärder beträffande vitesinstitutet på områden utanför hälsovårds- och byggnadslagstiftningen. Reformbehovet på de två sistnämnda områdena är svårbedömt. Vitesinstitutet används där relativt sparsamt. Det kan diskuteras om det är ekonomiskt försvarbart att genomföra lagändringar som kan förväntas få endast ett begränsat tillämpningsområde. Kommittén anser 3 prop_ 1931/32300, bil_ dock att beaktansvärda skäl talar för att vitesinstitutet på dessa båda 15 s. 128 f.

40 Överväganden och förslag

sou 193221

områden genom lagstiftning görs effektivare. för kommitténs Avgörande ställningstagande har varit uppfattningen att de kommunala nämnderna bör förfoga över effektiva tvångsmedel på dessa områden för att i individuella fall kunna genomdriva för samhället nödvändiga beslut. Vidare kan med visst fog förväntas en ökad benägenhet att utnyttja vitesinstitutets svagheter.

3.2 Ett effektivare vite

3.2.1 Inledning

Kommittén är övertygad om att det går att avsevärt effektivisera vitesinsti-

tutet och att en sådan effektivisering i sig också är väl motiverad. De förändringar som närmast bör komma i fråga rör främst besluts- och besvärsordningen. När man överväger sådana ändringar rörande vitesinstitutet måste även beaktas de alternativa tvångsmedel som står myndigheterna till buds. Regleringen av de olika tvångsmedlen bör samordnas så långt det är möjligt. Lagtekniskt kan regleringen ske på olika sätt. Nya bestämmelser kan arbetas in i berörda materiella lagar (hälsovårdsstadgan, LPI) eller upptas i en ny, särskild lag. Kommittén har valt att lägga fram ett förslag till en ny lag om vissa förvaltningsrättsliga tvångsmedel, ibland vilka vitet alltså är ett. I en sådan lag kan användningen av de olika tvångsmedlen närmare regleras. Vidare kan lagen konstrueras så att den efter hand kan göras tillämplig på nya områden, där behov av effektivare tvångsmedel framkommer. Som tidigare har framhållits har kommittén funnit att reformbehovet för närvarande är mest uttalat inom byggnads- och hälsovårdslagstiftningens områden. Kommittén föreslår därför att lagen tills vidare skall tillämpas endast inom dessa områden. I de följande avsnitten redogörs för de närmare överväganden som har legat till grund för förslaget. Kommittén vill att den i sina påpeka överväganden har utgått från de förhållanden som gäller vid användningen av vitesinstitutet. Problemen synes dock vara likartade och resonemanget därmed relevant även vad gäller andra tvångsmedel på de aktuella områdena.

3.2.2 Beslut om föreläggande förenat med vite eller med

hot om

tvångsutförande

Som i avsnitt 3.1 har framhållits innebär det en särskild risk för tidsutdräkt om nämnden meddelar ett första föreläggande utan föreskrift om tvångsmedel. Kommittén anser i likhet med vad lagrådet anförde i sitt yttrande över förslaget till LPI, att förelägganden som riktas mot viss person alltid bör förenas med antingen vite eller föreskrift om tvångsutförande. Att meddela utan att sätta ut något äventyr innebär föreläggande risk för onödig tidsutdräkt Nämnden har i allmänhet haft kontakt med adressaten och sökt förmå denne att vidta den önskade eller med viss åtgärden upphöra verksamhet genom formlösa råd och uppmaningar. Först när dessa inte följts 1 utfärdas Ett sådant pmp_ 1975/76464 s_ föreläggande. bör enligt kommitténs förslag alltid 257. innehålla föreskrift om vite eller tvångsutförande.

Överväganden och förslag 41

Det förhållandet att straff är stadgat för en viss gärning utgör för närvarande inte hinder för en hälsovårdsnämnd att föreskriva vite för en som omfattas av straffstadgandet. Sådana förfaranden som kan gärning i beröras av förelägganden enligt LPI kan omfattas av avgiftsbestämmelserna denna lag. De aktualiserar däremot inte någon straffbestämmelse på sådant sätt att en vitesföreskrift kan innebära risk för dubbelbestraffning. för nämnden att förena Med hänsyn till det nu anförda kan en skyldighet med föreskrift om vite eller tvångsutförande inte komma i föreläggande att vite inte får föreläggas där straff redan finns konflikt med principen upprätthålls i svensk rätt. stadgat, såvitt denna för närvarande Enligt vad kommittén har funnit vid sin genomgång av vitesinstitutet förekommer det inte sällan att ett föreläggande undanröjs av högre instans på felaktigheter vid utfärdandet. Det är inte heller ovanligt att grund av formella allmän domstol i mål om utdömande av vite konstaterar att vitesföreläggandet saknar laglig grund varför vitet givetvis inte kan dömas ut. En grundläggande förutsättning för att vitesinstitutet skall bli så effektivt redan från början är både materiellt och som möjligt är att föreläggandet av ett formellt riktigt. Det ligger i sakens natur att man vid användningen tvångsmedel måste göra en noggrann juridisk prövning av om förutsättningar härför föreligger. Vidare måste föreläggandet utfärdas på ett verkligen sådant sätt att det klart och tydligt framgår vad adressaten har att rätta sig efter. Det bör inte råda någon som helst tvekan om vilken prestation som krävs för att adressaten skall ha uppfyllt de krav som ställs upp i

föreläggandet. att kommunala som har Kommittén är av den uppfattningen myndigheter eller om förelägganden som innehåller att fatta beslut om vitesförelägganden hot om tvångsutförande måste tillförsäkras sådan kompetens att man i största möjliga utsträckning kan undvika att föreläggandena senare måste undanröjas av formella skäl. Detta ligger också i linje med de allmänna strävanden som bl. a. förvaltningsrättsutredningen (Ju 1978:09) gett uttryck för i

betänkandet (SOU 1981:46) Ändringar i förvaltningslagen. Utredningen

framhåller där bl. a. att man bör rikta in sig på att förskjuta tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen ned mot första instans. Viteskommittén föreslår att de kommunala nämnderna på hälsovårds- och områden skall biträdas av en jurist när de fattar byggnadslagstiftningens beslut om föreläggande förenat med vite eller med föreskrift om tvångsutförande. Kommittén vill poängtera att juristens roll i sammanhanget skall Det är vara just att ge råd och granska beslutet ur strikt juridisk synvinkel. således inte avsikten att principen om den kommunala självstyrelsen på något sätt skall naggas i kanten. vid vissa av de kommunala nämndernas Frågan om juristmedverkan uppgifter är inte ny. Redan i propositionen till LPI påtalade föredragande departementschefen vikten av att en byggnadsnämnd har tillgång till juridisk

sakkunskap?

De nya uppgifterna aktualiserar en annan fråga som har berörts i några remissvar, nämligen behovet av personal med juridisk utbildning. Enligt min uppfattning är det angeläget att byggnadsnämnden har tillgång till juridisk sakkunskap, eftersom de 2 föreslagna bestämmelserna rymmer många situationer där juridiska bedömningar Prop_ 1975/76;164 s_ 43. måste göras. Så år visserligen fallet även i dag, men sådana situationer kommer att bli

42 Överväganden och

förslag sou 19g2;21

vanligare med den nu föreslagna ordningen. Det kan därför ifrågasättas om det bör införas bestämmelser med krav på att nämnden skall anlita biträde av juridiskt utbildad personal. Enligt 4 § första stycket BS skall byggnadsnämnden ha tillgång till som erfordras personal i den omfattning för att nämnden skall kunna behörigen fullgöra sina uppgifter. Denna bestämmelse möjliggör för byggnadsnämnden att anställa juridiskt utbildad personal. Enligt min mening varierar behovet av tillgång till juridisk sakkunskap i stor utsträckning mellan kommunerna. Behovet torde oftast kunna tillgodoses utan att särskild personal anställs.

Flera av de större kommunerna har redan anställda inom egna jurister förvaltningen. I sådana fall är det givetvis lämpligt att kommunens egen jurist biträder vid beslut om tvångsmedel. I de fall då kommunerna saknar egen anställd jurist bör dessa, enligt kommitténs kunna uppfattning, begära juridiskt biträde från länsstyrelsen. Hos länsstyrelserna finns jurister som har erfarenhet av handläggningen av bl. a. vitesförelägganden. Med tanke på att förelägganden som är förenade med vite eller annat tvångsmedel förekommer relativt sällan bör detta inte medföra större någon belastning på länstyrelsernas resurser.

3.2.3 Vitesbeloppets storlek

Myndigheterna har i princip stor frihet att bestämma Vitesbeloppets storlek. Varken hälsovårdsstadgan eller LPI ger några direktiv om hur Vitesbeloppet skall bestämmas utan det sägs bara att vite får föreskrivas. Bestämmelsen i 9 kap. 8 § RB, om att vitet skall bestämmas till ett belopp som med hänsyn till vederbörandes ekonomiska förhållanden och omständigheternai övrigt kan antas förmå honom att iaktta föreläggandet, anses ha en allmän räckvidd. Regeln innebär att en rad faktorer skall beaktas vid beloppets bestämmande. Särskild uppmärksamhet skall fästas vid adressatens tredska och ekonomi, men hänsyn skall även tas till andra omständigheter såsom föremålets värde, de påfordrade åtgärdernas omfattning, kostnaderna för åtgärdernas vidtagande eller det motstående intressets angelägenhetsgrad. Viteskommittén menar, att den gällande regeln bör kvarstå som huvudregel och skrivas in i lagen. Huvudregeln innebär att Vitesbeloppet till väsentlig del skall bestämmas med ledning av adressatens personliga förhållanden (t. ex. dennes tredska och ekonomi). Kommittén kommer nedan att föreslå att ett viteshot skall kunna häfta vid en fastighet och således övergå till att gälla en ny fastighetsägare eller tomträttsinnehavare. Det som hittills främst ansetts utgöra ett hinder mot att ett vite skall kunna övergå på ny ägare har varit vitets karaktär av individuellt tvångsmedel. Denna karaktär har bl. a. framgått av att Vitesbeloppet bestäms med hänsyn till adressatens personliga förhållanden. Den del av huvudregeln som anknyter till adressatens personliga förhållanden bör inte, om detta förslag genomförs, tillämpas på förelägganden rörande fastigheter. Vitesbeloppet får här i stället beräknas efter omständigheter som anknyter till själva föremålet. Kommittén har stannat för att låta endast en omständighet vara avgörande i detta fall. Vitesbeloppet skall i dessa fall bestämmas så, att det inte understiger kostnaderna för de föreskrivna åtgärdernas vidtagande eller den vinst eller

och 43

Överväganden förslag

som adressaten kan göra genom att inte efterkomma förelägganbesparing är att det skall vara ekonomiskt fördelaktigare att iaktta det. Avsikten vitet. Viteskommittén har funnit att detta föreläggandet än att betala beräkningssätt redan nu är vanligt i fråga om åtgärder rörande fastighe-

ten De beräkningsmetoder som således i första hand bör användas torde inte vara tillräckligt effektiva då ett föreläggande avser en föga kostsam men att vitesbeloppet alltid ytterst angelägen åtgärd. Det bör därför föreskrivas skall bestämmas så att samhällsintresset av att föreläggandet följs tillgodo-

ses.

3.2.4 vite

Löpande

att man Ett vitesbelopp skall, som redan har nämnts, i princip sättas så högt kan anta att adressaten kommer att följa föreläggandet. Om adressaten likväl

inte efterkommer föreläggandet kan myndigheten enligt gällande regler härför är meddela ett nytt föreläggande vid högre vite. En förutsättning inte är föremål för prövning i emellertid att det första vitesföreläggandet Är adressaten angelägen att inte hörsamma myndighetens högre instans.

kan han fördröja det nya, mer kännbara viteshotet genom att

föreläggande eller på andra sätt förhindra att det första vitesföreläggandet överklaga vinner laga kraft. En viss förbättring av effektiviteten kan —— som har påpekats i några av — förbli enkätsvaren uppnås genom att man låter det första föreläggandet ett överklagande av överklagbart på samma sätt som i dag men förbjuder härför skulle naturligtvis vara att förnyade förelägganden. En förutsättning avser samma sak och att viktiga omständigheter inte båda föreläggandena i tiden mellan det första och det andra föreläggandet. Det har tillkommit torde emellertid inte vara ovanligt att det förflyter relativt lång tid mellan två Därmed är också risken stor för att beslutsunderlaget kan förelägganden. komma att skilja sig åt för de båda föreläggandena. Från rättssäkerhetssynbetecknas som otillfredsställanpunkt måste det under sådana förhållanden de att endast det första av flera vitesförelägganden är överklagbart. Ett sätt att lösa problemen med förnyat vite är, enligt lämpligare att redan i det första förordna att ett visst kommittén, föreläggandet så länge föreläggandet inte har vitesbelopp skall utgå med jämna mellanrum efterkommits. Ett sådant löpande vite är i och för sig ingen nyhet. Systemet förekommer både i dansk och norsk rätt. Det torde f. ö. heller inte enligt nu hinder mot att utforma ett vitesföreläggangällande svensk rätt finnas något de på sådant sätt. Trots det tycks denna typ av vitesföreläggande vara sällsynt

i Sverige.

anför i sitt 1 Jfr Lavin, Offentligrättsligt vite I s. 122 f. Hälsovårdsstadgeutredningen betänkande (SOU 1978:44 s. 135) att det på hälsovårdsområdet är en allmän regel att vitesbeloppet inte bör understiga kostnaden för den förelagda åtgärden. Hyresnämnden i Stockholm enkät att nämnden vid uppger i sitt svar på kommitténs reparationsförelägganden brukar beräkna vad reparationen skall kosta och sedan avpassa vitesbeloppet därefter. Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län torde mindre med hänsyn till vitesadressatens vitesbeloppets storlek i praxis bestämmas ekonomi än till värdet av den prestation som föreläggandet tar sikte på.

Övervâganden och förslag

Vitesperiodens längd i ett system med löpande vite bör liksom nu bestämmas med hänsyn till vad som kan anses skäligt i det enskilda fallet, såsom adressatens behov av rådrum och till hur brådskande saken är. Myndigheten måste uppmärksamt följa händelseutvecklingen och se till att vitet inte löper under allt för lång tid. Om det t. ex. efter en eller flera vitesperioder visar sig att adressaten inte är mottaglig för ett viteshot bör inte framhärda myndigheten utan välja ett annat verkställighetsmedel, t. ex. tvångsutförande. Myndigheten har också särskild anledning att överväga valet av tvångsmedel då adressaten är en tredskande ägare till en fastighet, som är belånad över sitt värde. Vidare bör myndigheten beakta att så många vitesbelopp inte försitts att den oguldna summan av dessa blir orimligt stor. Om så blir fallet torde vitet vid uttagandet komma att jämkas med hänsyn till adressatens förhållanden, vilket i sin tur kan leda till att det allmänpreventiva värdet av det löpande vitet minskar. Myndigheten bör således uppmärksamt följa händelseutvecklingen sedan vitet har förelagts och se till att försuttna vitesbelopp successivt tas ut. Medan frågan om uttagande av vite för en viss period är föremål för prövning löper nya vitesperioder som vanligt. Konstruktionen med löpande vite bör kunna användas inte bara i positiva förelägganden utan även vid vitesförbud. Ett föreläggande som syftar till att t. ex. hindra adressaten från att hålla djur på sin fastighet skulle kunna utformas så att adressaten hotas med ett visst vite för varje vecka som djur vid något tillfälle hålls på fastigheten. Perioderna bör emellertid inte vara så korta att det för myndigheten blir praktiskt att undersöka om omöjligt föreläggandet har överträtts. Utgångspunkten för preskriptionstidens beräkning när det gäller löpande viten bör vara vitesperiodens utgång. När det gäller vitesförbud bör dock preskriptionstiden börja löpa redan vid den tidpunkt då den förbjudna handlingen vidtas. Den föreläggande myndigheten skall enligt kommitténs förslag inte vara förhindrad att istället utsätta ett enstaka vite. Det är dock angeläget att framhålla att det löpande vitet har betydande praktiska fördelar framför enstaka vite. Utöver vad som redan anförts bör därvid beaktas att löpande vite enligt kommitténs förslag ger speciella möjligheter att använda ett vitesföreläggande efter en överlåtelse av fastighet eller tomträtt (avsnitt 3.2.9).

3.2.5 Omedelbar

verkställighet

Som huvudregel gäller att en myndighet inte kan kräva att adressaten skall efterkomma ett föreläggande förrän beslutet om detta har vunnit laga kraft. Byggnads- och hälsovårdsnämnds beslut om förelägganden förenade med vite eller med föreskrift om tvångsutförande vinner tre laga kraft tidigast veckor efter det att adressaten fick del av beslutet. Genom att överklaga beslutet kan, som ovan har nämnts, adressaten skjuta fram tidpunkten för beslutets och därmed lagakraftvinnande också sin skyldighet att vidta erforderliga åtgärder. Förhållandena kan emellertid ibland vara sådana att ett lagakraftvinnande

Överväganden och förslag 45

inte kan inväntas. För sådana fall har hälsovårdsnämnderna genom en särskilt bestämmelse i 86 § hälsovårdsstadgan givits möjlighet att förordna om ett besluts omedelbara verkställighet. Beträffande vitesförelägganden på byggnadslagstiftningens område är ett med vite förenat förbud att fortsätta byggnadsarbete alltid omedelbart gällande (3 § LPI). Kommittén föreslår nu att en nämnd som utfärdar ett föreläggande förenat med vite skall få möjlighet att förordna att beslutet skall lända till efterrättelse utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. Ett förordnande om omedelbar verkställighet bör kunna meddelas då nämnden har anledning att misstänka att adressaten avsiktligen ämnar förhala ett besluts lagakraftvinnande eller avser att överlåta sin fastighet för att undgå verkningarna av ett föreläggande. Naturligtvis skall förordnande om omedelbar verkställighet också kunna användas när skyndsamhet krävs, t. ex. vid överhängande fara för människors eller djurs liv eller hälsa eller fara för omfattande skadegörelse. Kommittén vill slutligen framhålla att besvärsmyndigheten alltid har möjlighet att meddela inhibition om någon tvekan skulle föreligga om beslutets giltighet eller lämplighet. En hälsovårdsnämnds föreläggande vid hot om tvångsutförande kan enligt 86§ hälsovårdsstadgan förenas med ett förordnande om att beslutet skall lända till omedelbar efterrättelse. Sådant förordnande får inte ges i motsvarande beslut av en byggnadsnämnd enligt LPI. Kommittén har inte funnit skäl föreligga att beträffande föreläggande vid hot om tvångsutförande göra avsteg från principen att lagakraftvinnandet skall avvaktas. Någon motsvarighet till 86§ hälsovårdsstadgan i detta avseende föreslås därför inte. Beträffande verkställighet av förelägganden med föreskrift om tvångsutförande finns redan nu en bestämmelse i 17 § LPI som ger byggnadsnämnden rätt att förordna att ett beslut härom skall gälla utan hinder av att det ej har vunnit laga kraft. Bestämmelsen i 86 § hälsovårdsstadgan är tillämplig även på beslut om verkställighet av ett föreläggande med föreskrift om tvångsutförande. Ett nämndbeslut av detta slag tillkommer ofta i en långt framskriden situation, där ett snabbt ingripande är nödvändigt. Kommittén föreslår därför att en regel av samma innehåll som de nämnda tas in i den nya lagen. Frågan om verkställighet av beslut om uttagande av vite behandlas i det följande avsnittet i anslutning till kommitténs förslag om hur uttagande skall ske.

3.2.6 Vitets uttagande

Enligt den nuvarande ordningen åligger det allmän åklagare att, på ansökan av den kommunala nämnden, vid allmän domstol föra talan om vitets utdömande. Ärendet handläggs sedan vid domstolen i samma ordning som ett bötesmål. Systemet innebär alltså att vitesärendet i detta skede flyttas över från förvaltningsmyndigheterna och förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. Den ordning som tillämpas har otvivelaktigt många fördelar. Vitesärendet kommer under behandling av myndigheter som tidigare inte har varit inkopplade på ärendet och som kan tänkas lägga andra aspekter på detta.

Överväganden och förslag

Dessa myndigheter har emellertid, på grund av att mål om utdömande av vite är relativt sällsynt förekommande, endast en begränsad erfarenhet av de regler som gäller inom den förvaltningsrättsliga lagstiftningen och som ligger till grund för vitesföreläggandet. Detta är en klar nackdel. Det orsakar merarbete för den personal som skall handlägga vitesärendet och de: kan motverka enhetlighet i rättstillämpningen. I kommitténs direktiv påpekas också att de myndigheter som handlägger frågor om viten ibland har en rätt begränsad erfarenhet på området vilket inte underlättar handläggningen. Det är således inte ovanligt att denna drar ut på tiden, och i värsta fall hinner vitet preskriberas. Detta är givetvis till stor nackdel från effektivitetssynpunkt eftersom det medför att förfarandet måste tas om från början. I detta sammanhang vill kommittén också erinra om vad hälsovårdsstadgeutredningen (HSU) anför i sitt betänkande om vitesinstitutets effektivitet. Utredningen säger bl. a. följandez Nuvarande system med vitesförelägganden har även vissa andra brister. Vad som framför allt skapar problem är den långa tid det kan ta innan ett mål rörande utdömande av vite anhängiggörs vid tingsrätt. En del ärenden avskrivs på grund av preskription - för viten gäller två års preskriptionstid från den tidpunkt då den i beslutet fastställda tidsfristen utgår - andra avskrivs efter åklagarmyndighetens egen prövning i sak av ärendet. HSU är väl medveten om att âklagarmyndigheterna med den ärendebelastning som föreligger av naturliga skäl måste göra prioriteringar, varvid dessa vitesärenden kan komma att betraktas som mindre angelägna. HSU anser, mot bakgrund av det sagda, att om vitesinstitutet skall fylla sitt ändamål som effektivt påtryckningsmedel måste systemet med uttagande av förfallet vite effektiviseras, inte minst med hänsyn till allmänpreventionen. En effektivisering kan ske antingen genom att åklagarmyndigheterna prioriterar vitesärendena eller att frågan om uttagande av vite prövas av administrativ myndighet i stället för av domstol. Förutsättningen för det senare alternativet är emellertid dels att dessa ärenden avgörs snabbt av administrativ myndighet, dels att kraven på rättssäkerhet inte eftersätts. Den myndighet som ligger närmast till hands är länsstyrelsen. Eftersom länsstyrelsen kan anses vara väl skickad att pröva vitesärenden såväl vad gäller vitets laglighet som skälighet och i övrigt fyller de krav man kan ställa på den utdömande myndigheten samt redan nu förfogar över erforderliga resurser för fullgörande av denna uppgift, får HSU föreslå att länsstyrelsen eller i framtiden länsrätterna, i administrativ ordning utdömer förfallna viten som beslutats av miljö- och hälsoskyddsnämnd. Rättssäkerhetskraven kan anses vara väl tillgodosedda, bl. a. genom att länsstyrelsens beslut genom besvär kan prövas av kammarrätt och i vissa fall av regeringsrätten.

Viteskommittén vill som sin mening uttala att det från framför allt effektivitetssynpunkt men även med beaktande av rättssäkerhetsaspekterna synes angeläget att ärenden angående vite handläggs hos så få olika myndigheter som möjligt. Det finns därför starka skäl för att flytta över frågorna om uttagande av vite från åklagare och allmän domstol till en förvaltningsmyndighet. Det är idag de kommunala nämnderna, länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna som i första hand tillämpar den materiella lagstiftningen på hälsovårds- och byggnadsområdena. Det är därför lämpligt att även frågor 1SOU 1978244, s. 138. om uttagande av vite prövas hos dessa myndigheter.

och

Överväganden förslag 47

Kommittén har diskuterat i huvudsak tre olika alternativ till lösning på frågan hur ett vite skall tas ut i framtiden. En lösning som har diskuterats är en ordning som är likartad med systemet för uttagande av t. ex. felparkeringsavgifter. Enligt detta alternativ skall den kommunala nämnd som har beslutat om ett vitesföreläggande efter tidsfristens om föreläggandet har utgång själv göra en preliminär bedömning

efterkommits eller inte. Finner då nämnden att föreläggandet inte har

efterkommits skall nämndån ansöka hos länsstyrelsen om att vitet tas ut. Till denna ansökan skall nämnden foga den utredning och de bevis som den har införskaffat. Länsstyrelsen får sedan pröva frågan om vitets uttagande på i huvudsak skriftligt material men även annan bevisning, t. ex. syn, bör kunna förekomma. Om länsstyrelsen vid sin prövning finner att föreläggandet inte har efterkommits skall länsstyrelsen i ett beslut uppmana adressaten att inom viss tid betala vitet. Vissa möjligheter till jämkning av beloppets storlek bör därvid finnas. För att ytterligare påskynda proceduren skall vitet, enligt detta alternativ, betalas inom den föreskrivna tiden även om adressaten för talan mot länsstyrelsens beslut. Betalas inte vitet frivilligt skall det kunna drivas in omedelbart. Får sedan adressaten bifall till sin talan i besvärsinstansen skall givetvis beloppet då återbetalas på samma sätt som nu sker med vissa typer av avgifter. För närvarande gäller att frågan om utdömande av ett av en hälsovårdsnämnd med stöd av renhållningslagen (1979:596) förelagt vite prövas av länsstyrelsen. Kommittén har också diskuterat ett mindre långtgående alternativ som i huvudsak innebär att frågan om vitets utdömande flyttas över från åklagare och allmän domstol till förvaltningsdomstol. Den kommunala nämnden får enligt förslaget själv ansöka hos länsrätten om att få vitet utdömt. Nämnden själv blir således part i målet. Nämndens talan kan därvid lämpligen föras av den jurist som har biträtt nämnden vid utfärdandet av vitesföreläggandet. Länsrätten får sedan, efter hörande av adressaten och eventuellt också efter muntlig förhandling om så befinns nödvändigt, besluta om vitets utdömande. Viteskommittén har emellertid stannat för att förorda ett tredje alternativ som kan sägas innebära en slags kompromiss mellan de två tidigare presenterade förslagen. Enligt kommitténs uppfattning bör det i framtiden ankomma på den kommunala nämnden att själv besluta om vitets uttagande. Kommittén anser att man härigenom avsevärt skulle effektivisera vitesinstitutet. Nämndens beslutsunderlag när det gäller frågan om vitets uttagande bör i stort sett överensstämma med det som nämnden i dag använder vid begäran hos åklagarmyndigheten om vitets uttagande. Det är viktigt att påpeka att den kommunala nämnden inte skall ta ställning till om en person uppsåtligen eller av oaktsamhet har gjort sig skyldig till någon förseelse utan det är endast fråga om att objektivt bedöma om en viss åtgärd har vidtagits eller inte. Någon nedsättning av vitesbeloppet skall heller inte göras om inte särskilda skäl föreligger. Enligt LPI prövar byggnadsnämnden fråga om byggnadsavgift och särskild avgift. Fråga om tilläggsavgift skulle också prövas av nämnden enligt det till lagrådet remitterade förslaget. Efter kritik av lagrådet lades emellertid prövningen av den avgiften på allmän domstol. Byggnadsnämnden kunde

48 Överväganden och

förslag

enligt lagrådet anförtros att påföra byggnadsavgift eftersom det förhållande som utgör grunden för utdömande av sådan avgift - att byggnadslovskränkande åtgärd har vidtagits utan lov - är ett faktiskt förhållande som byggnadsnämnden är bäst ägnad att konstatera. Vidare antogs bestämmandet av byggnadsavgiftens storlek i det enskilda fallet vanligen inte komma att bereda byggnadsnämnden större svårigheter? Grunden för uttagande av vite är ett konstaterande att föreläggandet inte har efterkommits. I föreläggandet det anges den krävda åtgärden respektive otillåtna förfarandet på ett sätt som torde vara mera än preciserat bestämmelserna om vilka åtgärder som kräver byggnadslov. Liksom vid byggnadsavgiftens uttagande är vid uttagande av vite byggnads- respektive hälsovårdsnämnd det organ som är bäst ägnat att konstatera om de faktiska förutsättningarna för uttagande föreligger. Vitesbeloppet är i förväg angivet i föreläggandet. Av rättssäkerhetsskäl bör nämndens beslut kunna överklagas till domstol. När nämnden skall ta ställning till frågan om vitets uttagande skall den också enligt kommitténs mening på samma sätt som vid utfärdandet av föreläggandet biträdas av en jurist. Ett starkt skäl för att införa ett system som det föreslagna är att man därigenom får mer enhetliga regler för olika typer av tvångsmedel inom byggnads- och hälsovårdslagstiftningens områden. Enligt de regler som nu gäller får t. ex. en byggnadsnämnd själv besluta att ett föreläggande om tvångsutförande på ägarens bekostnad skall verkställas men alltså inte besluta att ett förelagt vite för samma åtgärd skall tas ut. Visserligen kan man hävda att det ligger i vitesinstitutets natur som individuellt verkande tvångsmedel att frågan om dess uttagande eller utdömande skall prövas av domstol. Kommittén är också medveten om att den föreslagna ordningen innebär ett avsteg från de principer som nu tillämpas men vill för sin del framhålla att systemet i sak har stora fördelar. Slutligen vill kommittén också framhålla att en ordning motsvarande den som här föreslås används i Danmark och Norge och att den där inte ansetts oförenlig med kravet på rättssäkerhet. Kommittén föreslår inte någon bestämmelse om omedelbar verkställighet av nämndens beslut om uttagande av vite. Detta bör vara verkställbart först då det vunnit laga kraft.

3.2.7 Tvångsutförande

Enligt gällande rätt får såväl hälsovårds- som byggnadsnämnd, när förutsättningarna härför föreligger, själv besluta att en åtgärd skall vidtas genom nämndens försorg på den försumliges bekostnad (tvångsutförande). I detta avseende föreslår kommittén ingen ändring. Genom förslaget att nämnden också skall kunna besluta om uttagande av försuttet vite en uppnås likformighet i detta avseende för de båda tvångsmedlen. Nämnden skall vid tvångsutförande tillse att oskälig kostnad inte uppstår. Kommittén föreslår att nämnden även skall fastställa den försumliges betalningsskyldighet i anledning av ett tvångsutförande. För närvarande är 2 nämnden hänvisad till att utkräva ersättningen inför domstol om den Prop. 1975/761164 s. 240. enskilde inte betalar godvilligt. Enligt förslaget blir nämndens beslut en

Överväganden och förslag 49

sou 193121

exekutionstitel. Som nedan anförs föreslår kommittén att länsrätten blir besvärsinstans vid beslut om såväl förelägganden som om uttagande av vite och om tvångsutförande. Av likformighetsskäl bör samma ordning gälla för beslut om ersättningsskyldighet.

3.2.8 Fullföljdsreglerna

Som tidigare nämnts är det enligt gällande rätt den kommunala nämnden som beslutar om förelägganden på de ifrågavarande områdena och länsstyrelsen som prövar besvär över sådana beslut. Viteskommittén anser i likhet med länsdomstolskommittén i dess betänkande Länsrätternas målområde - Administrativ tvåpartsprocess att mål enligt hälsovårdsstadgan och LPI bör flyttas över från länsstyrelse till länsråttÅ Enligt viteskommitténs mening är motiven härför särskilt starka när det gäller beslut om tvångsmedel. Med den ordning som ovan föreslagits för beslutsfattandet i första instans är det enligt kommitténs uppfattning av flera skäl lämpligt att besvärsförfarandet överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén förordar således att länsstyrelsen slopas som besvärsinstans när det gäller beslut innefattande föreläggande med stöd av bestämmelserna i hälsovårdsstadgan eller LPI och att besvär i sådana fall i stället skall anföras hos länsrätten. I avsnitt 3.2.6 har kommittén föreslagit att den kommunala nämnden också skall besluta om vitets uttagande och att ett sådant beslut skall kunna överklagas till domstol. F. n. är det allmän domstol som prövar frågor om utdömande av vite. Enligt kommitténs mening bör av effektivitetsskäl även prövningen av beslut om uttagande av vite göras av länsrätten. Effektivitetsvinsten sker i den domstol som normalt handskas ligger i att prövningen med den materiella lagstiftningen på ifrågavarande områden och att besvärsinstansen blir densamma vid beslut om föreläggande och uttagande av vite. Det processuella förfarandet i länsrätterna regleras i förvaltningsprocesslagen. Enligt 9 § denna lag är förfarandet skriftligt. Muntlig förhandling beträffande viss fråga får dock ingå i handläggningen om det kan antas vara till fördel för utredningen. Om en enskild part begär muntlig förhandling skall sådan förhandling hållas om den inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Länsrätten har ett grundläggande utredningsansvar för sina ärenden. I 8 § förvaltningsprocesslagen sägs att rätten skall se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Enligt 24 § får rätten inhämta yttrande över en fråga som kräver särskild sakkunskap. Närmare regler om målens handläggning finns i förordningen (1979:573) med länsrättsinstruktion. Mål eller i mål uppkommen fråga avgörs efter föredragning om nämndemän deltar i avgörandet. Enligt kommitténs mening bör i mål om tvångsmedel enligt den föreslagna lagen förhandlingen i länsrätten regelmässigt vara muntlig. Nämndemän bör delta i avgörandet av sådana mål. Länsdomstolskommittén föreslår i sitt ovannämnda betänkande att ett tvåpartsförfarande införs i bl. a. mål enligt hälsovårdsstadgan och att uppgiften att föra det allmännas talan läggs på ett allmänt ombud hos länsstyrelsen. 1 sou 1981:75 s. 75-77 Viteskommittén Och 99-101. anser det mycket angeläget att länsdomstolskommitténs

50 Överväganden och

förslag

förslag genomförs. Med en sådan ordning och med muntlig förhandling som huvudregel kommer processen i länsrätten att i huvudsak överensstämma med den i tingsrätten. Av samma anledning förordar kommittén - utan att själv lägga något förslag härom - att tvåpartsförfarande införs även i mål enligt LPI. Den nuvarande ordningen med möjlighet att överklaga såväl beslut om föreläggande av vite som beslut i mål om utdömande av vite genom alla instanser innebär en klar risk för tidsutdräkt i dessa typer av mål. Ett föreläggande kan överklagas till länsstyrelse, kammarrätt och regeringsrätten. Döms vitet ut kan domen överklagas till hovrätt och högsta domstolen. Den enkätundersökning kommittén har företagit visar visserligen att det inte är särskilt vanligt att man utnyttjar alla möjligheter till överklagande. Det är emellertid tillräckligt att möjligheterna härtill finns för att man skall ifrågasätta om viteshotet är ett tillräckligt effektivt tvångsmedel. Enligt kommitténs uppfattning kan det mycket väl förhålla sig så att många myndigheter avstår från att begagna sig av vitesinstitutet just med tanke på att en tredskande adressat har så utomordentligt stora möjligheter att förhala ärendet. Mot kraven på snabbhet och effektivitet måste man givetvis ställa krav på att rättssäkerheten för den enskilde inte får eftersättas. För att åstadkomma egentliga rationaliseringsvinster och göra vitesinstitutet verkligt effektivt är det enligt kommitténs uppfattning erforderligt att man på något sätt begränsar de möjligheter som nu finns att vid olika tillfällen överklaga beslut i hithörande ärenden. De förslag till förändringar som kommittén hittills har presenterat för att effektivisera vitesinstitutet löser inte problemen med de många besvärsmöjligheterna utan dessa förblir i och för sig oförändrade. Ett föreläggande som beslutas av den kommunala nämnden skulle alltså gå att överklaga till länsrätt, kammarrätt och regeringsrätten. Ett beslut av den kommunala nämnden att ta ut vitet skulle på samma sätt också kunna överklagas till länsrätt, kammarrätt och regeringsrätten. Det system med tre besvärsinstanser som vi normalt har inom förvaltningsrätten innehåller stora fördelar från framför allt rättssäkerhetssynpunkt. En överprövning i sak i högre instans innebär ju alltid en kontroll av den lägre instansens avgörande. Däremot är det uppenbart att begränsningar i möjligheterna att överklaga har ekonomiska fördelar. Statens kostnader för domstolsväsendet kan begränsas och även parternas kostnader blir lägre. Men framför allt, vilket är viktigt, uppnår man snabbare ett slutligt avgörande. När man i detta sammanhang diskuterar begränsningar i fullföljdsrätten bör man också ha i åtanke de speciella förhållanden som trots allt föreligger i ärenden om viten och vissa andra tvångsmedel inom förvaltningsrättens område. De möjligheter som finns att överklaga både föreläggandet och den slutliga domen eller beslutet om uttagande av vite eller beslut om annan verkställighetsåtgärd innebär att man i praktiken kan få till stånd domstolsprövning vid upp till sex olika tillfällen på sätt som har redogjorts för ovan. Prövningen i ett mål om utdömande av vite går nämligen i praktiken ut på att kontrollera att föreläggandet bygger på en såväl materiellt som formellt riktig rättstillämpning. Enligt kommitténs uppfattning är det möjligt att begränsa rätten till fullföljd utan att efterge kravet på rättssäkerhet.

och 51

Överväganden förslag

Begränsningar i fullföljdsreglerna kan göras på flera olika sätt. Man kan föreskriva att vissa mål skall prövas i kammarrätt eller regeringsrätten som första instans eller man kan begränsa rätten att överklaga en lägre råtts avgörande. Den senare utvägen, vilken är den som bör komma i fråga i detta sammanhang, har under många år redan tillämpats i Sverige. Den förra metoden tillämpas däremot endast i mycket begränsad omfattning (t. ex. kommunalbesvär). i klagorätten tillämpas f. n. i tre olika former. Systemet med begränsningar eller länsrätts liksom hovrätts eller Dels finns det regler om att tingsrätts kammarrätts avgörande inte får överklagas (detta gäller t. ex. många typer Dels finns det i lagen (1974:8) om rättegången i av beslut under rättegång). tvistemål om mindre värden, småmålslagen, regler som gör rätten att få till beroende av att hovrätten ger stånd en prövning av tingsrättens avgörande tillstånd därtill. Dels finns det regler som föreskriver att hovrätts eller kammarrätts avgörande inte får komma under högsta domstolens resp. avgörande såvida inte tillstånd ges därtill. regeringsrättens Viteskommittén anser att det lämpligaste sättet att begränsa fullföljdsmöjområdena är ligheterna i fråga om beslut om tvångsmedel på de nu aktuella att med förebild från småmålslagen införa bestämmelser om prövningstillstånd som villkor för att kammarrätten skall ta upp ärendet till prövning. Detta bör enligt kommitténs mening gälla både i fråga om besvär över beslut om föreläggande vid vite eller vid äventyr av tvångsutförande och i fråga om av vite eller om tvångsutförande. Det bör besvär över beslut om uttagande att betala kostnad för också gälla vid besvär över beslut om skyldighet tvångsutförande. kommitténs bestämmelser som reglerar i Enligt mening bör de särskilda vilka skall meddelas av kammarrätten utformas i fall prövningstillstånd överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i småmålslagen. Förutom att en sådan reglering är sakligt väl motiverad kan det också vara lämpligt till kammarrätt och hovrätt i olika att bestämmelser om prövningstillstånd sammanhang utformas enhetligt så långt detta är möjligt. Detta innebär att kammarrätten skall få meddela prövningstillstånd i mål angående föreläggande förenat med vite eller med föreskrift om tvångsutförande, i mål angående uttagande av vite eller beslut om tvångsutförande samt i mål om skyldighet att betala kostnad för tvångsutförande i följande fall: 1. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av

högre rätt, 2. om omständighet eller bevis som ej tidigare klaganden åberopar förebragts och som sannolikt skulle ha lett till en annan utgång, 3. om den rättstillämpning som ligger till grund för domen eller beslutet måste antas vara oriktig, 4. om målets utgång kan antas ha påverkats av falsk handling som åberopats eller av falsk utsaga som avgetts under ed eller försäkran, 5. om domvilla har förekommit, eller förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten har 6. om anledning kommit.

Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att begränsningar i slutligen

Överväganden och förslag

fullföljdsrätten också övervägs i andra sammanhang. I tilläggsdirektiv till

rättegångsutredningen (Dir. 1981:47) har departementschefen sålunda

uttalat att rättegångsutredningen bör överväga möjligheterna att begränsa rätten till en överprövning i andra instans utan att för den skull befogade rättssäkerhetsintressen sätts åt sidan. Enligt departementschefen kan härvid småmålslagens regler om prövningstillstånd vara en naturlig utgångspunkt för utredningens överväganden.

3.2.9 med

Problemet ny ägare

Vitesförelägganden som riktar sig till någon i egenskap av ägare till viss fastighet vållar, som påpekas i kommitténs direktiv, särskilda problem ur effektivitetssynpunkt. Enligt gällande rätt upphör ett utsatt vite att gälla om äganderätten övergår på annan innan föreläggandet har vunnit laga kraft eller innan tidsfristen har löpt ut. Vite kan då inte dömas ut vare sig mot överlåtaren eller mot den nye ägaren av fastigheten. I flera fall har fastighetsägare utnyttjat detta i förhalningssyfte genom att överlåta fastigheten till någon närstående eller annan. Principen att ett utsatt vite inte gäller mot ny ägare har förklarats med att vitet har en nära anknytning till den person mot vilken föreläggandet riktas. Vitesbeloppet bestäms således med hänsyn till den enskilde adressatens ekonomiska och personliga förhållanden, och även när det gäller att bestämma tidsfristen tas ibland hänsyn till förhållandena som rör adressatens person. Har ett föreläggande - med eller utan vitesföreskrift - riktats till en fastighetsägare kan emellertid själva föreläggandet bli gällande mot en ny ägare. Så är fallet med förelägganden som meddelats med stöd av

bostadssaneringslagen, bostadsförvaltningslagen och LPI. En föreskrift om

tvângsutförande i ett föreläggande enligt LPI gäller också mot ny ägare, liksom beslut om

tvångsförvaltning enligt bostadsförvaltningslagen och

beslut om upprustningsåläggande och om användningsförbud enligt bostadssaneringslagen. Flera har övervägt utredningar frågan om ett föreläggande mot en fastighetsägare enligt hälsovårdsstadgan skall gälla mot en ny ägare. Bostadssociala utredningen föreslog i sitt slutbetänkande att hälsovårdsnämnds beslut om utdömning av lägenhet, med eller utan villkor, skulle antecknas i fastighetsboken och intas i gravationsbevis och att sådant beslut skulle vara gällande mot ny ägare av fastighetenà Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. 1948 års hälsovårdsstadgekommitté tog upp förslaget till ny granskning men fann sig inte kunna biträda det? Man påpekade att en bestämmelse av detta slag endast skulle få betydelse för byggnader som är fast egendom. Vidare menade kommittén att bestämmelsen i betydande grad skulle vålla besvär och ökat arbete för inskrivningsmyndigheterna och att även hälsovårdsnämndernas arbetsbörda skulle ökas väsentligt. Kommitténs principiellt viktigaste invändning var att en sådan bestämmelse inte skulle medföra någon effektivisering om inte även vitesföreskriften övergick på ny lSOU 1947:26 s. 221 f. ägare och att den fann det uteslutet att ett vite skulle kunna övergå från en ZSOU 1953:31 s. 200 f. person till en annan. Kommittén anförde:

sou Överväganden och förslag 53

Vitet är ett tvångsmedel, som riktas mot en person för att bryta en av denna person ådagalagd tredska. Det synes kommittén med hänsyn härtill knappast möjligt, att ett vite skulle vid en fastighetsförsäljning utan vidare kunna övergå på köparen, som ju icke gärna kan ha ådagalagt tredska mot hälsovårdsnämndens beslut, varom han för övrigt oftast svävar i okunnighet. Även om själva utdömningsbeslutet sålunda komme att gälla mot ny innehavare av fastigheten, skulle likväl vitet ej automatiskt övergå å den nye ägaren. Nämnden skulle i allt fall tvingas utfärda nytt vitesföreläggande för nye ägaren med möjlighet för denne att i vanlig ordning anföra besvär.

delade kommitténs uppfattning? Han föreslog att

Departementschefen hälsovårdsnämnden skulle ges befogenhet att vid vite ålägga ägare av eller upplag att vid försäljning omedelbart anmäla den byggnad, anläggning nye ägarens namn och adress till nämnden. Ett sådant åläggande skulle kunna meddelas på samma gång som t. ex. ett föreläggande att antingen vidta en viss åtgärd eller också senare, då nämnden fått kännedom om att

skett eller förbereddes. Åläggandet borde förbindas med

försäljning En bestämmelse med den föreslagna innebörden infördes i 73 § vitespåföljd. hälsovårdsstadgan. I betänkandet Sanering I föreslog saneringsutredningen att ett vitesföreläggande enligt den däri föreslagna bostadssaneringslagen skulle kunna anmälas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken och att vitet härigenom skulle komma att belasta fastigheten och vara gällande mot en ny ägare? Enligt utredningens majoritet skulle en sådan ordning knappast komma att medföra några praktiska eller administrativa olägenheter i förhållande till de betydande nackdelar som var förknippade med den gällande ordningen. Majoriteten ansåg att det föreslagna förfarandet inte heller från rättssäkerhetssynpunkt kunde inge några betänkligheter. Två ledamöter reserverade sig på denna punkt och hänvisade till diskussionen av frågan vid tillkomsten av hälsovårdsstadgan och de skäl som då anfördes mot en sådan ordning.5 Enligt reservanterna var det inte rimligt att strängare bestämmelser om vite skulle gälla enligt den föreslagna bostadssaneringslagen än enligt hälsovårdsstadgan. De få undantagsfall där det kunde ha förekommit att fastighet överlåtits för att försvåra genomförandet av_ föreläggande enligt hälsovårdsstadgan borde enligt reservanternas mening inte få bli vägledande för en lagstiftning av så generell och ingripande karaktär som den föreslagna. Den köpare som i vanlig ordning förvärvar en och som är beredd att medverka till genomförandet av beslut som fastighet fattats inom ramen för hälsovårdsstadgan eller bostadssaneringslagen borde inte utsättas för ett vitesföreläggande, som kanske utlöper kort tid efter förvärvet. En sådan ordning hindrar, anför reservanterna, överlåtelser som eljest vore önskvärda ur saneringssynpunkt. Departementschefen delade reservanternas mening: de förändringar som

utredningen föreslagit borde inte tas upp i detta begränsade sammanhang?

Syftet med förslagen kunde tillgodoses genom annan reglering av tvångsmedel. Enligt bostadssaneringslagen kan nu hyresnämnd under vissa förutsättningar ålägga fastighetsägare att vidta åtgärd som behövs för att bostadslä- 3 Prop. 1958:346 S_ 311_ genhet inom fastigheten skall uppnå lägsta godtagbara standard (upprust- 4 _ SOU 197164 S 196 ningsåläggande) eller förbjuda att bostadslägenhet som inte har sådan 5 A~a- 5- 250standard används för bostadsändamål (användningsförbud). Beslut om upprustningsåläggande eller användningsförbud skall genast sändas till éProp. 1973:22 s. 93.

Överväganden och förslag SOU 1982221

inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken.

Åläggande eller förbud får förenas med vite. Om fastigheten övergår på

ny ägare gäller, som ovan nämnts, upprustningsåläggandet respektive användningsförbudet mot denne. Däremot gäller inte utsatt vite mot ny ägare. Hyresnämnden får sätta ut nytt vite för denne. När en byggnad tillhör innehavare av inskriven tomträtt äger bestämmelserna i lagen motsvarande tillämpning på tomträtten. I 19 och 20 §§ LPI finns, som redan nämnts, på motsvarande sätt bestämmelser som innebär att byggnadsnämnds föreläggande mot någon i egenskap av ägare eller tomträttshavare till viss fastighet gäller mot ny ägare till fastigheten respektive ny tomträttshavare och att beslut om sådant föreläggande skall sändas till

inskrivningsmyndigheten för anteckning i

fastighetsboken eller tomträttsboken. Om föreläggandet är förenat med föreskrift om vite gäller den föreskriften däremot inte mot den nye ägaren. Byggnadsnämnden får sätta ut nytt vite för denne. En föreskrift om tvångsutförande i ett föreläggande gäller däremot mot ny ägare. Iden departementspromemoria som låg till grund för LPI hade man tagit upp och avvisat tanken på att ett vite skulle kunna gälla mot en ny ägare. Det ansågs inte lämpligt att i det begränsade sammanhanget göra några avsteg från de bedömningar som gjorts i 1973 års proposition med förslag till bostadssaneringslag. Man hänvisade till justitiekanslerns remissyttrande över det förslaget, vari denne anfört att frågan borde utredas närmare och i

ett större sammanhang.7

Kommunförbundet anförde i sitt remissyttrande över förslaget till LPI att frågan om vitets giltighet vid överlåtelse borde bli föremål för ytterligare överväganden. Att utsatt vitespåföljd förfaller vid överlåtelse innebär enligt förbundet betydande praktiska svårigheter. Man måste räkna med att möjligheten skulle komma att utnyttjas att anföra besvär över byggnadsnämndens nya sanktionsbeslut. Tidsförlusten skulle bli i stort sett densamma som om även föreläggandet hade förfallit. Situationen blir likartad med den som uppkommer om man redan från början gett ett föreläggande utan sanktion, något som inte ansetts böra förekomma annat än i rena undantagsfall. Kommunförbundet fann det vidare tveksamt om man i en besvärsprocess om påföljden skulle kunna undvika en ny bedömning i sak även av själva föreläggandet. Med hänsyn till det nära sambandet mellan utsatt påföljd och föreläggande torde det få antas att en sådan bedömning skulle komma att ske i inte obetydlig utsträckning? I propositionen hänvisade departementschefen till de överväganden som tidigare gjorts beträffande frågan om att låta vite övergå på ny ägare eller ny tomträttshavare och uttalade därutöverzg

Med hänsyn till att vite har en nära anknytning till den person mot vilken föreläggandet riktas är inte heller jag beredd att föreslå någon ändring i nuvarande ordning. I likhet med vad som gäller enligt bostadssaneringslagen föreslås i promemorian att vite skall få sättas ut för den nye ägaren. Jag ansluter mig till förslaget men vill framhålla att 7 Prop. 1975/76:164 s. någon omprövning av föreläggandet därvid inte skall göras. Det blir således en 147. förhållandevis enkel prövning i dessa fall. 3 A.a s. 201 f. Att vite inte kommer att följa föreläggandet vid överlåtelse kan enligt min mening knappast vålla några påtagliga problem. Det väsentliga måste vara att förpliktelsen att 9A.a. s. 49. efterkomma föreläggandet övergår på ny ägare eller ny tomträttshavare. Därmed

Överväganden och förslag 55

att vidta de åtgärder som föreläggandet uppkommer skyldighet för denne inte bara omfattar utan också att göra detta inom den tid föreläggandet anger. Härtill kommer att vite kan sättas ut för den nye ägaren.

Av intresse i detta sammanhang är att byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt det till lagrådet remitterade förslaget till LPI skulle påföras den som vid för byggnadsnämndens beslut om avgift var ägare till den tidpunkten som omfattades av åtgärden. Hade överlåtelse byggnad eller anläggning skett efter det att åtgärden vidtagits skulle alltså den nye ägaren påföras fann inte en sådan lösning godtagbar. Avgiften borde avgiften. Lagrådet påföras den som var ägare till fastigheten vid tidpunkten för den olovliga åtgärdens företagande. Man kunde enligt lagrådet utgå från att det är denne

som i nästan alla fall ligger bakom åtgärden.” I propositionen följdes

inte drabba den som efter lagrådets förslag och enligt LPI kan avgiftspåföljd en olovlig åtgärd har blivit ägare till den berörda fastigheten. Kommunförbundet har i en PM den 25 september 1978 redovisat vissa på behovet av ändringar och kompletteringar i LPI. Synpunksynpunkter terna grundar sig dels på de erfarenheter om lagens praktiska tillämpning som har vunnits inom kommunförbundet och dels på yttranden från Föreningen Sveriges Stadsarkitekter och Föreningen Sveriges Byggnadsinframhåller kommunförbundet beträffande ett spektörer. I promemorian

föreläggandes övergång på en ny ägare av fastighet: Begreppet ny ägare kan ibland medföra problem. Fråga är om man skall vända sig mot den som är lagfaren ägare eller om det avgörande är att fastigheten faktiskt överlåtits till annan genom giltigt köpeavtal. I det senare fallet kan man dessutom fråga sig vilken betydelse ett s. k. svävarköp” kan få. Man kan tänka sig att någon köper en kommer avstyckning där ju förvärvets giltighet blir beroende av att fastighetsbildning till stånd inom viss tid och i enlighet med köpeavtalet. Enligt uppgift mottager man inte förläggandebeslut för anteckning i fastighetsboken som en brist om man inte skulle på andra än dem som är lagfama ägare. Det anses kunna rikta avgiftskrav och föreläggande mot verkliga ägare. __ och andra intressenter Syftet med anteckningen är att fastighetsköpare, långivare skall få kännedom om föreläggandet. Det är däremot oklart vilka rättsverkningar som kan vara av värde. följer om anteckning inte görs. Ett klarläggande av detta Enligt 19 § LPI gäller utsatt vite inte mot ny ägare men byggnadsnämnden får sätta ut vite för denne. Bestämmelsen föranledde vid remissbehandlingen kritik från kommunalt håll som bemöttes av departementschefen. Erfarenheterna har emellertid visat att dessa kritiska alltjämt har sitt berättigande. Genom att synpunkter Alternativet att hos vitespåföljden blir föremål för nytt beslut uppkommer tidsförlust. överexekutor begära handräckning kan bereda avsevärda praktiska olägenheter. Man bör därför överväga om inte på de skäl som bl. a. Kommunförbundet anförde i sitt remissyttrande även vitespåföljden kan bestå vid ägarskifte.

PBL-utredningen (plan- och bygglagutredningen) har haft att överväga kommunförbundets promemoria men funnit att viteskommitténs arbete bör avvaktas innan promemorian närmare Övervägs. I betänkandet Ny plan- och föreslagit att de berörda bestämmelserna i LPI bygglag har PBL-utredningen

överförs oförändrade till en ny plan- och bygglag.”

Kommunalt 1° A.a. S. 238 f. Även hälsovårdsstadgeutredningen pekar i sitt betänkande I betänkandet 11SOU 1979:66 del 2 s.

hälsoskydd på problem som kan uppstå vid ägarbyte.”

508» framhålls att sanktionssystemets brister visar sig framför allt när det gäller 12SOU 1978:44 s. 136 ff. förelägganden eller förbud som riktar sig mot fastighetsägare. Utredningen

Överväganden och förslag

pekar på vitesförelägganden för att avhjälpa brister i bostadslägenheter. Dessa förelägganden avser ofta nedslitna fastigheter, där hyresgästerna utsätts för olägenheter i form av bristfällig utrustning och eftersatt underhåll av lägenheterna. Särskilt bland dessa fall förekommer det att vissa fastighetsägare, för att slippa vidta de åtgärder som ålagts dem, först överklagar föreläggandet och därefter, om utslaget går dem emot, överlåter fastigheten till närstående eller till för ändamålet bildade

förvaltningsbolag.

Nämnden då att ta upp ärendet på nytt och besluta om nytt tvingas föreläggande vid vite, denna gång riktat mot den nye ägaren. Denne kan överklaga detta och sedermera föreläggande om det är ändamålsenligt överlåta fastigheten, varefter hela förfarandet börjar om från början. Ett fåtal fastighetsägare utnyttjar systematiskt dessa möjligheter. Detta förorsakar nämnderna merarbete men betydande allvarligare är att de i fastigheten boende hyresgästerna därigenom undantas från det skydd mot sanitär olägenhet som hälsovårdsstadgan avses garantera. Möjligheten för hälsovårdsnämnden att vid vite förelägga en fastighetsägare att till nämnden lämna uppgift om ny ägares namn och adress har, konstaterar utredningen, visat vara sig inte tillräcklig när det gäller tredskande fastighetsägare.

Hälsovårdsstadgeutredningen har övervägt flera möjligheter att skapa ett

effektivt däribland metoden sanktionssystem, att knyta förelägganden och förbud till fastigheten för att de därigenom skall bli gällande även mot en ny ägare. Utredningen pekar på att den metoden redan används i bostadsför-

valtningslagen, bostadssaneringslagen och LPI.

Metoden har enligt utredningen nackdelar av inskrivningsteknisk art. För att föreläggandet eller förbudet skall kunna följa fastigheten måste en anteckning göras i fastighets- eller tomträttsbok. Skulle därvid samtliga förelägganden och förbud antecknas skulle det innebära att ett flertal anteckningar skulle innehålla uppgift av mindre art och att ingripande inskrivningsmyndigheternas arbetsbörda skulle öka avsevärt. anser

Hälsovårdsstadgeutredningen att ett inskrivningsförfarande är

nödvändigt för att effektivisera sanktionsbestämmelserna men vill begränsa inskrivningen till att avse enbart förelägganden och förbud av allvarlig art. Enligt förslaget skall anteckning endast ske om vitet uppgår till minst ett basbelopp. Utredningen framhåller emellertid att ett utsatt vite inte kan bli gällande mot en ny ägare, eftersom vitet som sanktion är bundet till viss person, dvs. den föregående ägaren. Utredningen säger sig också vara medveten om att systemet därför inte blir helt effektivt. För att undanröja de möjligheter som finns att fördröja ett ärende genom

att överlåta en fastighet föreslår hälsovårdsstadgeutredningen att rättegångs-

balkens bestämmelse om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång skall äga motsvarande tillämpning i dessa ärenden. Innebörden av rättegångsbalkens nämnda bestämmelse är i huvudsak att en ny ägare intar den förre ägarens ställning i ett överklagat ärende. En överlåtelse av fastighet medför då inte att hsndläggningen av ett ärende måste avbrytas utan denna fortsätter i vanlig ordning med den nye ägaren som part. Motsvarande bestämmelse finns redan i bostadssaneringslagen (3 §) för det fall att ägarbyte sker då kommun eller hyresgästorganisation har ansökt om upprustningsåläggande eller användningsförbud.

Överväganden och förslag 57

Genomgången av tidigare försök att lösa problemet med ägarbyte i samband med förelägganden mot fastighetsägare visar att problemet länge uppfattats som synnerligen angeläget. Det framgår vidare att man i viss utsträckning har tillerkänt förelägganden eller förbud att vidta åtgärder giltighet mot en ny ägare. Också en föreskrift om tvångsutförande i ett har fått giltighet mot en ny ägare. I förarbetena till LPI föreläggande motiveras denna ordning med att en föreskrift om tvångsutförande i stort sett måste ha samma innehåll oavsett mot vem den riktas.” En föreskrift om vite har däremot hittills inte ansetts kunna tillerkännas giltighet mot ny ägare. Den främsta invändningen har därvid varit vitets nära anknytning till adressatens person: vitesbeloppet bestäms med hänsyn till dennes ekonomiska situation, föreskriften används för att bryta adressatens tredska och tidsfristen bestäms ibland med hänsyn till dennes individuella möjligheter att efterkomma föreläggandet. Vid flera tillfällen och från flera håll har det framhållits att frågan om vitets övergång på ny ägare bör utredas närmare i ett större sammanhang. PBL-utredningen ansåg sig böra avvakta viteskommitténs arbete innan kommunförbundets promemoria kunde övervägas. I viteskommitténs direktiv framhålls problemet med ägarbyte som en viktig fråga vid kommitténs översyn av vitesinstitutet. Kommittén har med hänsyn till dessa omständigheter ansett det som en primär uppgift att söka komma tillrätta med detta problem. De reformer som kommittén har föreslagit i det föregående medför, om de genomförs, att frågan om vitesföreskrifters giltighet mot ny ägare av fastighet kommer i ett nytt läge. Redan av det skälet har kommittén anledning att ta upp denna fråga på nytt. Förutsättningarna för att finna en godtagbar lösning bör vara större vid en sådan samlad bedömning av vitsinstitutet som kommittén företar än de har varit i de lagstiftningsärenden där frågan tidigare diskuterats. Vad först angår behovet av effektivisering i nu aktuellt hänseende vill * kommittén anföra följande. En hälsovårdsnämnds föreläggande mot en fastighetsägare förfaller vid en överlåtelse av fastigheten. En byggnadsnämnds föreläggande enligt LPI gäller däremot mot en ny ägare. I praktiken är läget detsamma i båda fallen. Den nye ägaren är skyldig att utföra respektive upphöra med det som föreläggandet avser redan till följd av de materiella bestämmelser på vilka föreläggandet grundas. Förekomsten av ett formellt giltigt föreläggande medför inte någon särskild rättsverkan. Departementschefens ovan återgivna uttalande i propositionen till LPI att det väsentliga är att själva föreläggandet blir gällande mot en ny ägare är därför enligt kommitténs mening inte realistiskt. Osanktionerade förelägganden är bara verksamma mot sådana personer som även utan formligt föreläggande skulle rätta sig efter nämndens anvisningar. Mot försumliga fastighetsägare behövs ett hot om påföljd och mot dem som medvetet söker undgå sina skyldigheter är ett sådant hot oundgängligen nödvändigt. Genom överlåtelse åstadkommer man ett sanktionslöst tillstånd; illojala fastighetsägare kan lätt sätta detta i system och därigenom förhala mycket angelägna åtgärder under lång tid. De kommunala nämnderna uppfattar, som kommunförbundets promemoria 13 pmp_ 1975/76;1(,4 s_ visar, detta som en allvarlig olägenhet. Möjligheten för byggnadsnämnd att 49.

58 Överväganden och förslag

använda föreskrift om tvångsutförande, som inte påverkas av en överlåtelse, kan uppenbarligen inte uppväga detta. Det naturliga torde vara att nämnden försöker åstadkomma rättelse med ett vitesföreläggande innan den överväger ett tvångsutförande. En överlåtelse av fastigheten nödvändiggör därmed ett nytt, överklagbart föreläggande. Det främsta hindret mot att låta ett vitesföreläggande gälla mot ny ägare, vitesbeloppets anknytning till adressatens visade tredska och ekonomiska förhållanden, bortfaller med den ordning för bestämmande av vitesbelopp som kommittén har föreslagit vid förelägganden som riktas mot fastighetsägare och tomträttshavare. Enligt förslagets 6 § andra stycket skall beloppet i dessa fall bestämmas så att det inte understiger kostnaden för den förelagda åtgärden eller den vinst eller besparing som adressaten kan göra genom att inte efterkomma föreläggandet. Beloppet skall således bestämmas utan hänsyn till ekonomiska och övriga personliga förhållanden hos den som vid tidpunkten för föreläggandebeslutet äger fastigheten. I ett annat avseende har vitesföreskriften ansetts kunna ha anknytning till adressatens person, nämligen i fråga om vitesperiodens längd. Viss hänsyn kan vid bestämmandet tas till adressatens individuella möjligheter att vidta eller upphöra med de i föreläggandet angivna åtgärderna inom viss tid. Personliga förhållanden torde dock inte i någon högre grad inverka bestämmande på tidsfristen. I regel beräknas denna med hänsyn till vad en normalt företagsam person under rådande yttre omständigheter kan förväntas hinna med, med beaktande av hur angeläget det är att åtgärden vidtas respektive verksamheten upphör. Ett annat argument mot att ge en vitesföreskrift giltighet mot ny ägare av fastighet är att denne då inte får hela den utmätta tidsfristen på sig för att följa föreläggandet och undgå vitespåföljden. Kommittén delar uppfattningen att det inte är rimligt att en ny ägare drabbas av vite för att han inte efterkommit ett föreläggande under den begränsade del av tidsfristen som återstått då han förvärvat fastigheten. En köpare som i vanlig ordning förvärvar en fastighet bör, som saneringsutredningen framhöll, inte utsättas för ett vitesföreläggande som kanske utlöper kort tid efter. förvärvet. På det nu anförda problemet innebär kommitténs förslag om löpande vite en lösning. Om föreläggandena förses med föreskrift om sådant vite kan såväl föreläggandet som vitesföreskriften tillerkännas giltighet mot en ny ägare av fastigheten utan att denne därigenom också förpliktas att betala vite för den period under vilken förvärvet skett. Det innebär en stor effektivitetsvinst gentemot nuvarande ordning om föreläggandet blir giltigt mot den nye ägaren med det sanktionshot som vitet för därefter följande perioder utgör. Ett vitesföreläggande kan karaktäriseras som en individuell straffbestämmelse. I valet mellan att kriminalisera ett förfarande eller att ge myndighet rätt att utfärda vitesföreläggande är flera faktorer av betydelse. Ett skäl att välja den senare regleringen kan vara att de önskade åtgärderna respektive det icke önskvärda förfarandet inte låter formulera sig så generellt och samtidigt klargörande som en straffbestämmelse kräver. Man föredrar då att låta en myndighet i ett föreläggande precisera direkt för en person vad som krävs av honom eller vad han inte får göra. Om ett sådant vitesföreläggande skall kunna ges giltighet även mot en annan person än den ursprunglige

överväganden och förslag 59

adressaten måste även denne informeras om föreläggandets innehåll. Endast om han har känt till föreläggandet har han haft möjlighet att efterkomma och endast då kan han göra sig skyldig till en försummelse som detta, motiverar påföljd genom att inte utföra det som avses i föreläggandet. I den lagstiftning där man tillerkänt förelägganden giltighet mot ny ägare av fastighet har införts föreskrift om att detta skall inskrivas i fastighetsboken. Enligt LPI skall således nämnden genast sända sitt beslut till inskrivningsmyndigheten för anteckning. Med en sådan ordning kommer i regel vitesföreläggandet att finnas antecknat i fastighetsboken så att en spekulant på fastigheten kan förutsättas få kännedom om detta senast i samband med sitt förvärv. Han har då kunnat avstå från förvärvet. Om han valt att köpa fastigheten har detta sketti medvetande om att den graveras av ett föreläggande som begränsar hans rådighet till fastigheten på visst sätt. Såväl 1948 års hälsovårdsstadgekommitté som hälsovårdsstadgeutredningen har som skäl mot att ge förelägganden enligt hälsovårdsstadgan giltighet mot ny ägare anfört att ett system med inskrivning av förelägganden medför ökad arbetsbörda för både nämnder och inskrivningsmyndigheter. Kommittén delar inte dessa farhågor. Systemet används redan när det gäller förelägganden enligt bostadsförvaltningslagen, bostadssaneringslagen och LPI. Kommitténs enkätundersökning ger vid handen att det årliga antalet förelägganden på hälsovårdsområdet är så blygsamt att det inte skulle medföra någon mera kännbar ökning av arbetsbörda och kostnader om samma ordning infördes beträffande dessa. Kommittén vill framhålla att en inskrivningsåtgärd måste anses på ett helt annat sätt befogad och nödvändig om den får betydelse för en ny ägares skyldighet att betala vite än om den, som hittills varit fallet, endast skall tjäna som information till denne om en skyldighet som följer av materiella bestämmelser. Någon begränsning av inskrivningsskyldigheten såsom hälsovårdsstadgeutredningen föreslår kan inte göras om inskrivning anses böra tillmätas rättsverkan i form av skyldighet att betala vite. Beträffande hälsovårdsstadgeutredningens förslag i detta hänseende kan för Övrigt anföras att det skulle medföra en godtycklighet, eftersom vitesbeloppet för närvarande inte bestäms på sådant sätt att det utgör ett mått på föreläggandets angelägenhetsgrad. Kommunförbundet uppger i sin promemoria att inskrivning inte sker om föreläggandets adressat inte också är lagfaren ägare. Enligt kommitténs måste ett vitesföreläggande riktas till den som har faktisk och lagförslag rättslig möjlighet att efterkomma detta. Om den lagfarne ägaren inte är verklig ägare till fastigheten får föreläggandet således inte riktas mot honom. Även om inskrivningsrutinerna ändras i detta hänseende måste man enligt kommitténs uppfattning räkna med att inskrivning kan utebli eller försenas, t. ex. av dröjsmål från nämndens sida eller balanser hos på grund inskrivningsmyndigheten. Med hänsyn till vitets karaktär av påföljd för försummelse bör ett sådant förhållande räknas den nye ägaren till godo. Föreläggandet bör få giltighet mot denne till följd av inskrivningsförfarandet endast om det faktiskt varit antecknat i fastighetsboken vid dennes förvärv av fastigheten. Som kommunförbundet påpekar i sin promemoria är det oklart vilka rättsverkningar som följer enligt LPI om en anteckning inte görs i fastighetsboken. Enligt lagtextens formulering är giltigheten av föreläggan-

Överväganden och förslag

det mot den nye ägaren inte beroende av att en sådan anteckning verkligen gjorts. Trots att föreläggandet kan medföra tvångsutförande och betalningsskyldighet i anledning härav för den nye ägaren ansågs det tydligen inte nödvändigt att vid införandet av dessa bestämmelser hur därmed klargöra skulle förhålla sig. När man överväger att låta ett vitesföreläggande bli gällande mot en ny ägare är det nödvändigt att klargöra i vad mån och på vilket sätt giltigheten skall bero av om denne har fått kännedom om föreläggandet. Ett sådant föreläggande kan resultera i att vitesbeloppet ras ut och att ägaren dessutom får bekosta ett utförande (i egen eller kommunens regi). Det kan alltså ge mera ingripande ekonomiska konsekvenser än en föreskrift om tvångsutförande. Men framför allt är vitet som sagt en påföljd för en försummelse, en påföljd som till skillnad mot tvångsutförande förutsätter ett föreläggande, vilket vederbörande enligt ges tillfälle att undvika försummelsen. För att kunna undvika denna måste han känna till föreläggandets existens och innehåll. Mot bakgrund av vad som nu anförts anser kommittén att vitesföreläg- ganden inbegripet vitesföreskrift - kan tillerkännas giltighet mot en ny ägare om föreläggandet varit antecknat i fastighetsboken vid dennes förvärv. Eftersom den nye ägaren bör ha haft hela den i föreläggandet angivna tiden på sig för att kunna anses ha försummat föreläggandet bör härtill göras den reservationen att vite inte får tas ut av den nye ägaren för en period som har börjat löpa före dennes förvärv. Reservationen innebär att förelägganden i vilka har intagits föreskrift om enstaka vite ~ på sätt som hittills varit brukligt i vårt land - inte kommer att medföra någon skyldighet för en ny ägare att betala vite. Om däremot ett löpande vite har föreskrivits i föreläggandet svarar förvärvaren för vite som försitts vid perioder som börjar efter förvärvet. Detta förhållande är ett viktigt skäl för kommitténs ståndpunkt att löpande vite företrädesvis bör användas. Det förhållandet att en ny ägare inte kan göras ansvarig för vite som avser den vid förvärvet innebär pågående vitesperioden i jämförelse med nuvarande ordning en mycket liten nackdel. Från nämndens synpunkt kan detta för övrigt anses kompenserat genom det vidgade ansvar som kommittén nedan föreslår för överlåtaren. En viktig fråga vid bedömningen av om vitesföreskrift skall tillerkännas giltighet mot ny ägare är om denne kommer att lida någon förlust i fråga om rättssäkerhet genom att inte ha möjlighet att besvära sig över föreläggandet. Enligt nuvarande ordning måste ju nämnden utfärda ett nytt föreläggande med vitesföreskrift mot den nye ägaren, och denne kan besvära sig över detta. Som ovan framhållits har vitesbeloppet enligt förslaget inte någon anknytning till överlåtarens person. Det skall i stället bestämmas så att det på generellt ekonomiska grunder framtvingar den åtgärd som nämnden anser nödvändig. Vitesperiodens längd bör inte ge den nye ägaren anledning att besvära sig med hänsyn till att han får minst en hel sådan period till sitt ofta kommer förfogande; han dessutom i åtnjutande av en del av föregående period. Enligt LPI skall, då en ny vitesföreskrift utfärdas mot en ny ägare, någon omprövning av föreläggandet inte göras.” Att denne med den föreslagna ordningen inte har möjlighet att få föreläggandet omprövat 4 Jfr. ovan vid not 9. innebär således på det området inte någon försämring i förhållande till vad

sou 193231 Överväganden och förslag 61

som redan nu förutsätts gälla. Någon anledning att ha en annan ordning beträffande hälsovârdsnämnds förelägganden torde inte föreligga. Enligt kommitténs mening bör vitesföreskriftens giltighet mot ny ägare inte begränsas till de fall där en anteckning enligt vad som ovan anförts skall medföra sådan giltighet. Man måste som nämnts räkna med att sådan kommer att saknas i vissa fall. Genom täta överlåtelser och anteckning dröjsmål med att söka lagfart kan illojala fastighetsägare lyckas förhindra Det är inte tillfredsställande att det skall vara möjligt att anteckning. systematiskt undvika att vitespåföljd kan drabba någon i anledning av t. ex. försummad fastighetsskötsel. Nämnderna bör därför ges möjlighet att på annat sätt än genom inskrivningsåtgärd försätta en ny ägare i ond tro beträffande och därigenom - inklusive vitesföreföreläggandet göra detta skriften — att delge den nye ägaren en kopia av giltigt mot denne. Genom bör nämnden kunna uppnå samma effekt som genom föreläggandet inskrivningsåtgärden. Kännedom om att en överlåtelse har skett kan nämnden få till följd av att den förelagt adressaten vid vite att uppge en efterträdares namn och adress. Sådan kännedom kan nämnden vidare få i samband med att den vänder sig till adressaten för att ta ut försuttet vite. Kommittén vill här framhålla att det inte kan uteslutas att en ny ägare som genom delgivning av ett föreläggande i kopia får detta gällande mot sig skulle tillerkännas rätt att besvära sig häröver. Häremot talar dock det förhållandet att samma rättsverkan ernås genom en inskrivning och att den nye ägaren för närvarande inte har någon möjlighet att få ett inskrivet föreläggande omprövat även om detta innehåller ett sanktionshot (tvängsutförande på den

nye ägarens bekostnad). En vitesföreskrift bör enligt kommitténs mening gälla mot en ny ägare från den tidpunkt då denne faktiskt fått kännedom om dess existens. Den som har själv ett intresse av att förvärvaren får kännedom om säljer en fastighet ett föreläggande. Enligt 4 kap. 18 § jordabalken kan den nye ägaren, om han inte känt till föreläggandet vid köpet, få rätt att göra avdrag på köpeskillingen eller häva köpet samt få ersättning för skada. Enligt motiven avser denna bestämmelse beslut av offentlig myndighet som inskränker rådigheten beträffande fast egendom. Beslutet kan gälla såväl att fastighetsägaren skall vara uppfordrad till visst positivt handlande - t. ex. att riva en byggnad eller del därav som blivit utan byggnadslov - som att han skall vara uppförd

att tåla eller underlåta något.” Säljarens ansvar är oberoende av

förpliktad om han själv ägt kännedom om rådighetsförbudet. anförde i sin kritik av förslaget om att byggnads- och Lagrådet enligt LPI skulle kunna drabba en ny ägare av fastigheten att tilläggsavgift en orimlig ekonomisk situation. Ett denne därigenom skulle kunna kommai kan tillerkännas giltighet under vissa förutsättningar mot vitesföreläggande en ny ägare trots att denne inte känt till föreläggandet vid köpet utan att man behöver sådana konsekvenser. Om anspräken mot överlåtaren acceptera med stöd av 4 kap. 18 § jordabalken i praktiken visar sig sakna värde därför att denne saknar utmätningsbara tillgångar är det med kommitténs förslag att ta hänsyn härtill i samband med uttagande av försuttet vite. möjligt Sådant uttagande skall ske om omständigheterna inte föranleder annat ,5Pmp_1970:20 de] B1 anser att vitet bör tas ut kan beloppet nedsättas. På S_ 203 ff” SOU 1947:33 (10 §); om nämnden samma sätt kan nämnden beakta att en förvärvare har påbörjat en hävning av s. 214.

62 Överväganden och förslag

köpet men ännu vid tidpunkten för ett uttagande av vite inte fått detta genomfört. Enligt kommitténs mening är det angeläget att ett vite alltid skall kunna tas ut av någon när föreläggandet inte har efterkommits. Det är också viktigt att nämnden utan svårighet kan bestämma av vem vitet skall tas ut. En fastighetsägare bör inte kunna vänta till dess tidsfristen i föreläggandet nästan har löpt ut och då överlåta fastigheten och undgå såväl att företa åtgärden som att betala vitet. Den som får ett vitesföreläggande har att välja mellan att följa detta eller att betala vitet. Att adressaten skall ha ytterligare en möjlighet - att genom överlåtelse undgå båda dessa konsekvenser - är i regel inte befogat. Kommittén föreslår att vite skall tas ut av den som vid en vitesperiods början ägde fastigheten, således även om denne överlåtit fastigheten före periodens utgång. En sådan ordning är påkallad med hänsyn till att förvärvaren enligt vad som ovan anförts inte bör kunna göras ansvarig för vitet för denna period. Om inte heller överlåtaren kan åläggas att utge detta vite skapas en möjlighet att undgå vitessanktionen helt genom täta överlåtelser. Den föreslagna ordningen i kombination med förslaget att nämnden skall kunna förordna om omedelbar verkställighet av föreläggandet gör det möjligt att förhindra ett sådant kringgående. Den som ägde fastigheten vid tidpunkten för nämndens beslut om föreläggande kan då alltid göras ansvarig enligt föreläggandet. Med en sådan ordning behövs inte någon regel av det slag som hälsovårdsstadgeutredningen föreslår om tillämplighet av rättegångsbalkens bestämmelse om verkan av att tvisteföremålet överlåts och tredje mans deltagande i rättegång. Kommittén har beaktat den möjligheten att adressaten anser sig tvingad att sälja fastigheten på grund av att han inte har ekonomisk möjlighet att efterkomma föreläggandet. Som reservanterna i saneringsutredningen framhöll bör överlåtelser som är önskvärda ur saneringssynpunkt inte hindras. Eftersom förvärvaren enligt förslaget blir vid vite förpliktad att följa föreläggandet bör dock priset minskas i motsvarande mån. Om säljaren går med på en köpeskilling där kostnaden för att följa föreläggandet har beaktats bör han inte dessutom vidkännas en ekonomisk förlust i form av ett vite. Nämnden har enligt förslaget möjlighet att beakta detta antingen genom att inte alls ta ut vite för den aktuella perioden eller genom att nedsätta beloppet. Kommittén föreslår att vad som skall gälla ny ägare till en fastighet också skall tillämpas beträffande en ny innehavare av tomträtt. Den föreslagna ordningen förutsätter smärre ändringar i fastighetsbokskungörelsen (1971:708) och tomträttsbokskungörelsen (1971:801). Enligt LPI är även föreläggande som riktas mot någon i egenskap av ägare av byggnad på mark som tillhör annan giltigt mot en ny ägare. Vid införandet av den bestämmelsen diskuterades olika möjligheter att offentliggöra sådana förelägganden. I departementspromemorian föreslogs att ett särskilt förelägganderegister skulle föras av byggnadsnämnden.” Flera remissinstanser var emellertid kritiska härtill och i propositionen föreslogs att sådana förelägganden skulle antecknas i fastighets- eller tomträttsboken. En sådan bestämmelse finns nu i 20 § LPI. Departementschefen anförde att det kunde 16 Prop. 1975/762164 s. tänkas att det i framtiden öppnades möjlighet för inteckning i hus på ofri 146. grund och att en sådan ordning skulle medföra att fastighets- och

Övervâganden och förslag 63

tomträttsböcker kompletterades med register över arrendetomter eller motsvarande.” En anteckning i fastighets- eller tomträttsbok ansågs således tillräcklig i samband med att själva föreläggandet tillerkändes giltighet mot en ny ägare av byggnad på annans mark. När det gäller frågan om även en vitesföreskrift skall ges giltighet mot en ny ägare är det på ett helt annat sätt betydelsefullt huruvida en anteckning verkligen kommer att uppmärksammas av en köpare eller inte. Eftersom man inte kan kräva att denne i samband med sitt förvärv kontrollerar fastighets- respektive tomträttsboken anser kommittén det inte möjligt att tillerkänna en anteckning däri den rättsverkan att vitesföreskriften blir gällande mot den nye ägaren. De övriga möjligheter som enligt förslaget skall finnas att göra ett vitesföreläggande giltigt mot en ny ägare eller tomträttshavare kan inte användas beträffande ny ägare till byggnad på ofri grund med hänsyn till att denne inte kan åberopa bestämmelsen om rådighetsfel i jordabalken. För dessa situationer hänvisar kommittén i stället nämnderna att utnyttja den i förslagets 9 § anvisade vägen med ett vitesföreläggande mot ägaren till sådan byggnad att vid en överlåtelse meddela efterträdarens namn och adress. Ett nytt vitesföreläggande får utfärdas mot denne.

3.2.10 Avslutning

Genom de nu föreslagna lagstiftningsåtgärderna kan de kommunala organen på hälsovårds- och byggnadsområdena tillförsäkras effektiva tvångsmedel i sin verksamhet. Enligt kommitténs mening kan samtliga föreslagna ändringar genomföras utan att kravet på rättssäkerhet träds för när. Det år naturligtvis möjligt att endast delvis genomföra de framlagda förslagen. Olika kombinationer kan därvid tänkas. I det lagstiftningsärende som föranledde tillsåttandet av kommittén framlades såväl i ett regeringsförslag som i en motion förslag om införande av

s. k. fängelseviteÅ Mot bakgrund av de förbättrade verkställighetsmöjlighe-

ter som tillskapats genom BÖVL, de förslag till ytterligare verkställighetsbefrämjande åtgärder som framläggs i Ds Ju 1981:24 samt kommitténs nu redovisade förslag till effektivisering av vitesinstitutet, är det enligt 17 A.a. s. 48. kommitténs uppfattning inte erforderligt att nu överväga införandet av ett ipmp_ 1976/77304, sådant, nytt tvångsmedel. motion 1976/77:1555.

. L.

_m.1,ww$,., .. .

4 Kostnader

Kommitténs ökade kostnader huvudsakligen till förslag kan tänkas föranleda av föreskriften att den kommunala nämnden skall anlita biträde av följd jurist när juridiska bedömningar skall göras och av att även hälsovårdsnämnds föreläggande som riktar sig till någon i egenskap av fastighetsägare eller tomträttsinnehavare skall antecknas i fastighetsboken respektive tomträttsboken. När det gäller juristmedverkan torde behovet kunna tillgodoses utan att särskild anställs eftersom de ifrågavarande ärendena är sparsamt personal förekommande och många kommuner har jurister anställda. Vidare torde kommunförbundets och länsstyrelsens jurister kunna anlitas. När det gäller i fastighetsbok och tomträttsbok torde det extra arbete som inskrivningen kommitténs medför för inskrivningsmyndigheten vara försumbart. förslag Kostnadsökningen för det allmänna bör uppvägas av att nytt överklagbart inte behöver utfärdas efter en överlåtelse. föreläggande Genom det ovannämnda kravet på juristmedverkan torde många av de formella brister som nu förekommer i föreläggandena kunna elimineras. besparas såväl myndigheterna som den enskilde sådana kostna- Härigenom der som uppkommer när ett ärende t. ex. måste återförvisas. Kommitténs förslag om löpande vite gör omgången med förnyat vite onödig. vilket innebär en besparing för myndigheten. Kommitténs nämnden skall ta ut vitet innebär förslag att den kommunala att resurser friställs hos polis- och åklagarmyndigheterna. Det av kommittén kravet på prövningstillstånd torde innebära föreslagna icke obetydliga resursbesparingar vid överprövning i andra instans. Det kan inte uteslutas att kommitténs förslag att flytta frågan om vitets utdömande från allmän domstol till förvaltningsdomstol kan innebära till följd av att förvaltningsdomstolarna generellt sett resursbesparingar borde vara mera hemmastadda i den materiella lagstiftningen på de områden som förslaget avser. torde kommitténs förslag leda till totalt sett lägre Sammanfattningsvis kostnader för det allmänna och berörda enskilda.

2% at? swfii “Y

5 Specialmotivering

1 till lag om vissa tvångsmedel Förslaget

1 § utsträckning lagen är tillämplig. Lagen skall Paragrafen anger i vilken tillämpas i fråga om vite och tvångsutförande enligt 75 § hälsovårdsstadgan (1958:663) samt 3 och 17 §§ lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m. (LPI). I de nämnda författningsstadgandena finns motsvarande hänvisning till denna lag.

2 § I paragrafen definieras termen tvångsutförande. Med tvångsutförande avses sådan verkställighet som en kommunal nämnd låter ombesörja på den försumliges bekostnad. Nämnden kan lämna verkställigheten på entreprenad till någon företagare eller uppdra åt kommunalt anställd personal att utföra erforderligt arbete.

3 § antingen nämndens beslut innebär att adressaten åläggs Lagen är tillämplig att vidta en viss åtgärd eller förbjuds att göra något. I lagen används genomgående ordet föreläggande för båda varianterna. I paragrafen anges därför uttryckligen att det som sägs om föreläggande äger motsvarande tillämpning beträffande förbud.

4 § I paragrafen föreskrivs att nämnden skall biträdas av jurist när den handlägger ärenden enligt lagen. I den allmänna motiveringen anges skälen härför. Med juristexamen avses högskoleexamen på juristlinjen och juris kandidatexamen enligt äldre studieordning. I paragrafen anges inte varifrån juristen skall hämtas. Hur juristanknyti olika fall skall ordnas får bli beroende på förhållandena i ningen kommunförvaltningen. Har kommunen en kommunjurist anställd kan det vara lämpligt att denne biträder nämnden. I andra fall torde nämnden kunna utnyttja den juridiska sakkunskap som finns hos länsstyrelsen. skall biträda nämnden. Är juristen inte I paragrafen sägs att juristen ledamot av nämnden äger han inte delta i beslutet. Juristen skall skapa underlag för nämndens beslut genom att pröva förutsättningarna för ett

68 Specialmotivering

föreläggande och medverka vid den formella av detta. Kravet utformningen på juristmedverkan skall däremot inte inverka på nämndens självständiga beslutanderätt.

5 § I paragrafen lämnas vissa föreskrifter om vem som kan utses till adressat för ett vitesföreläggande. Vissa olämpliga typer av adressatbestämningar blir otillåtna, nämligen bestämningar innebärande solidariskt vitesansvar respektive sådana som saknar namnuppgift. Såväl fysiska som juridiska personer kan utgöra adressater för vitesförelägganden. Vidare innehåller paragrafen själva huvudprincipen för utseende av adressat. Denna innebär att vite får föreläggas endast den som har faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet. Således får myndigheten tillse att adressaten inte är fysiskt förhindrad (t. ex. på grund av sjukhus- eller anstaltsvistelse) att kunna följa de givna föreskrifterna. Adressaten måste också ha erforderlig faktisk rådighet över den egendom som avses med föreläggandet och vidare skall den som utses som adressat ha rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet. Således får ej finnas författningsbestämmelser eller myndighetsbeslut, som frånkänner denne rätt att råda över egendomen i det avseende föreläggandet innehåller föreskrifter.

6 § I paragrafen finns bestämmelser om hur vitesbeloppet skall bestämmas. Bestämmelsen i första stycket är formulerad efter mönster av 9 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken och avses ha samma innebörd som denna bestämmelse. En särskild grund för vitesbeloppets beräkning finns i paragrafens andra stycke. Den skall tillämpas när föreläggandet riktar sig till någon i egenskap av ägare till viss fastighet eller innehavare av viss tomträtt. Då skall vitet bestämmas så, att beloppet inte understiger kostnaden för den förelagda åtgärden eller den vinst eller besparing som en adressat normalt kan beräknas göra genom att inte efterkomma detta. Avsikten härmed är att adressaten skall finna det ekonomiskt att efterkomma fördelaktigare föreläggandet än att betala vitet. Det är inte meningen att nämnden skall göra några mer ingående analyser av föreläggandets ekonomiska konsekvenser utan det räcker med en uppskattning av de nämnda ekonomiska faktorerna. Enligt tredje stycket skall även samhällsintresset av att föreläggandet följs beaktas när vitesbeloppet bestäms. Bestämmelsen bör tillämpas när vitesbeloppet bedöms bli för lågt enligt den beräkningsmetod som i första hand skall användas. Beräkningsgrunden för viten som avses i andra stycket hänför sig —— till skillnad mot vitet i första stycket — inte till adressatens ekonomiska förhållanden, visade tredska eller andra omständigheter med anknytning till dennes person. Hotet om vite och tvångsutförande kan komma att övergå på ny ägare till fastigheten med andra ekonomiska förhållanden. Vitet i paragrafens andra stycke är alltså inte individualiserat.

Specialmotivering 69

7 § Liksom hittills varit fallet kan i ett föreläggande anges att ett visst vitesbelopp inte har efterkommits efter en viss kommer att uttas om föreläggandet anvisas dock nämnderna att tidsperiod eller en viss tidpunkt. I paragrafen använda löpande vite. Ett sådant vite skall utgå med visst belopp per vecka, under vilken föreläggandet inte har månad eller annan lämplig tidsperiod efterkommits. Ett föreläggande kan således lyda: Ni föreläggs att bortskaffa byggnaden från fastigheten x. Om åtgärden inte vidtas kommer ett vite om räknat tio tusen (10 000) kronor att uttas för varje period om tre månader, från (y), under vilken byggnaden står kvar. Utgångspunkt för tidsperioderom detta skall lända till omedelbar na (y) bör vara dagen för beslutet efterrättelse, annars den dag då beslutet vinner laga kraft. Fördelarna med det löpande vitet behandlas i den allmänna motiveringen. Används vite redan i det första föreläggandet och efterkommer löpande adressaten inte detta behöver nämnden inte, som enligt hittillsvarande utfärda Ett föreläggande med ordning, något nytt vitesföreläggande. löpande vite kan medföra skyldighet för en ny ägare av en berörd fastighet att erlägga försuttet vite. motiveringen framhållits, Tidsperiodens längd blir, som i den allmänna beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Den bör inte göras än att nämnden hinner med att dels kontrollera huruvida kortare verkligen nära anslutning till föreläggandet har efterkommits och dels i någorlunda Nämnden bör undvika att vitesperiodens utgång besluta om vitets uttagande. försuttna viten Det sammanlagda beloppet kan ta ut flera samtidigt. stort och därför behöva nedsättas, vilket inte bidrar nämligen då bli orimligt vitets funktion. Det är av vikt att till att upprätthålla allmänpreventiva indrivande prövningen av vitets uttagande och eventuella går snabbt. Om det första vitet inte är ett löpande vite bör nämnden vid ohörsamhet - är överväga om fortsatt ekonomiskt hot - t. ex. genom ett löpande vite Om adressaten bedöms som oemottaglig för ekonomisk ändamålsenligt. kan det vara direkt att nämnden framhärdar med påföljd olämpligt viteshotet. Nämnden bör i stället överväga om tvångsutförande eller annat är att föredra. Samma övervägande bör nämnden göra verkställighetsmedel efter det att några perioder av ett löpande vite förflutit utan att föreläggandet

har efterkommits.

8 § I paragrafen lämnas föreskrift om nämndens eller besvärsmyndighetens skall efterkommas utan hinder befogenhet att förordna att ett föreläggande av att beslutet härom inte vunnit laga kraft. Ett skäl för sådant förordnande är naturligtvis att saken är så brådskande att det normala lagakraftvinnandet eller en eventuell besvärsprövning inte kan awaktas. har sin förebild i 86 § hälsovårdsstadgan. Enligt LPI kan Paragrafen omedelbar av föreläggande vid vite för närvarande komma i verkställighet fråga i endast ett fall, nämligen när byggnadsnämnd enligt 3§ förbjuder

fortsatt byggnadsarbete. av betydelse För byggnadsnämndens del är den föreslagna bestämmelsen genom att tillämpa bestämmelsen i förening med den på så sätt att nämnden nedannämnda 18 § effektivt bör kunna komma till rätta med sådana

70 .

Specialmotivering

fastighetsägare som hittills kunnat göra ett föreläggande verkningslöst fastigheten innan beslutet om föreläggandet har vunnit genom att överlåta laga kraft.

9 §

Paragrafen har ett något vidare tillämpningsområde än 73 § andra stycket

hälsovårdsstadgan och skall även gälla i fråga om föreläggande enligt LPI. Bestämmelsen gör förelägganden effektivare för det fall att den egendom som föreläggandet avser byter ägare eller innehavare. Den kan tillämpas på förelägganden som avser såväl fast som lös egendom. När det gäller fast kan bestämmelsen användas som komplement till anteckning egendom 19 §. Föreläggandet kan meddelas antingen i samband med det enligt föreläggandet eller senare, då nämnden fått anledning anta att ursprungliga en överlåtelse skett eller är förestående. Föreläggandet skall förbindas med i vitespåföljd. Bestämmelserna i denna lag skall tillämpas på sådant föreläggande. bör, om det finns anledning misstänka att adressaten vill Myndigheten förhala ärendet, förordna om att beslutet skall lända till efterrättelse utan hinder av att det ej vunnit laga kraft (8 §).

10 § I paragrafen fastslås att nämnden skall besluta om uttagande av försuttet vite. Om nämnden finner att föreläggandet inte har efterkommits skall den inte diskretionär prövning av om vitet skall tas ut eller inte. göra någon är således att försuttet vite alltid skall tas ut. Emellertid kan det Huvudregeln ibland finnas behov av undantag från regeln. Så är t. ex. fallet när ändamålet med föreläggandet har förfallit. I paragrafen föreskrivs därför att försuttet vite skall tas ut när omständigheterna inte föranleder annat. Om undantagsskall nämnden besluta att inte ta ut vitet. Löpande viten regeln är tillämplig tas ut allt eftersom de försitts.

I andra stycket anges att, om nämnden förenat ett beslut om vitesföreläg-

enligt 8 §, nämnden inte får ta ut gande med ett verkställighetsförordnande försuttet vite förrän beslutet om vitesföreläggandet har vunnit laga kraft. Vite får därefter uttas för en överträdelse som ägt rum före lagakraftvinnandet. Undantagsvis kan det finnas behov av att kunna jämka ett försuttet vite, t. ex när adressaten efterkommit föreläggandet utom i någon mindre väsentlig del. För att respekten för vitesinstitutet inte skall urholkas bör jämkningsmöjligheten användas restriktivt. I paragrafens tredje stycke ges nämnden möjlighet att nedsätta vitet när särskilda skäl föreligger. Paragrafens fjärde stycke innebär att nämndens beslut att ta ut vitet blir en exekutionstitel sedan det vunnit laga kraft (jfr 3 kap. 1 §6 p. utsökningsbalken).

11 § Bestämmelserna i paragrafens första och tredje stycke har sina förebilder i 17§ andra och tredje stycket LPI. Genom bestämmelsen i andra stycket, som bl. a. ersätter 75§ andra stycket hälsovårdsstadgan och därutöver har vidare tillämpningsområde, ges

Specialmotivering

nämnden att effektivt ingripa i bl. a. brådskande fall. Är fara i möjlighet kan nämnden besluta om tvångsutförande utan att behöva avvakta dröjsmål adressatens reaktion på ett formellt föreläggande. Det ligger i sakens natur att nämnden inte bör tillgripa tvångsutförande -inte minst med hänsyn till de ekonomiska konsekvenser som det kan innebära för nämndens egen del- om adressaten åtgärden. Även i själv inom rimlig tid kan vidta den påfordrade det fall att saken utan att vara brådskande inte tål någon längre tids uppskov och adressaten inte kan anträffas inom skälig tid kan nämnden direkt besluta om tvångsverkställighet.

12 § I paragrafen föreskrivs att nämnden iibeslut skall uppmana adressaten att betala kostnaden för tvångsutförandet. Om det i efterhand visar sig att nämndens beslut om tvångsutförande lett till oskälig kostnad skall adressaten endast åläggas att ersätta den del härav som motsvarar skälig kostnad. Ett beslut om betalningsskyldighet för adressaten är, sedan det vunnit laga kraft, verkställbart. Bestämmelsen i paragrafens andra stycke innebär att nämndens beslut utgör en exekutionstitel.

13 § Beslut som fattats av en kommunal nämnd med stöd av denna lag kan hos länsrätten. Eftersom nämndens beslut rör tvångsmedel skall överklagas besvärsmålen handläggas med förtur. enligt paragrafen

14 — 17 §§ Bestämmelserna har sina förebilder i 21-22, 24 och 28 §§ lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden. En språklig förenkling har gjorts. Beträffande den närmare innebörden hänvisas till prop. 1973:87, JuU 36, rskr 319.

18 § skall ett föreläggande som förenats med vite eller med Enligt paragrafen föreskrift om tvångsutförande och meddelats någon i egenskap av ägare till fått viss fastighet gälla mot ny ägare av fastigheten från den tidpunkt då denne kännedom om föreläggandet. Beträffande som meddelats med stöd av LPI ersätter förelägganden bestämmelsen 19§ LPI, enligt vilken själva föreläggandet gäller mot ny ägare, liksom en föreskrift om tvångsutförande. I andra stycket faststlås att den nye ägaren skall anses känna till föreläggandet om detta var antecknat i fastighetsboken vid tidpunkten för hans förvärv. Enligt tredje stycket får försuttet vite som avser viss period endast tas ut av den som vid periodens början ägde fastigheten. Överlåtaren svarar således för försuttet vite för den period under vilken överlåtelsen ägde rum. Är vitet löpande kan den nye ägaren får svara för viten som avser senare perioder. En förutsättning är dock att han vid Om föreläggandet inte respektive periods början kände till föreläggandet. var antecknat i fastighetsboken vid tidpunkten för förvärvet kan han ha fått kännedom om föreläggandet på annat sätt. Det kan, med hänsyn till

72 Specialmotivering

bestämmelsen i 4 kap. 18 § jordabalken om säljares ansvar för rådighetsfel, förutsättas att överlåtaren i regel upplyser en ny ägare om föreläggandet. Underrättelse kan också ske genom nämndens försorg, t. ex. till följd av att adressaten vid vite förelagts att anmäla namn och adress på en efterträdare enligt förslagets 9 §. I fjärde stycket anges att motsvarande bestämmelser skall gälla när ett föreläggande har meddelats någon i egenskap av tomträttshavare.

19-21 §§ Paragraferna har sina förebilder i 20-22 §§ LPI. Beträffande den närmare innebörden av bestämmelserna hänvisas till prop. 1975/762164, CU 29, rskr 359.

22 § Vite som förelagts med stöd av LPI får inte förvandlas (29 § LPI). Vite som förelagts med stöd av hälsovårdsstadgan är däremot förvandlingsbart. Eftersom det är en politiskt vald nämnd och inte en domstol som beslutar om uttagande av vite enligt den föreslagna lagen bör sådant vite inte vara förvandlingsbart. En bestämmelse härom har upptagits i förevarande paragraf.

2 till om i

Förslaget lag ändring hälsovårdsstadgan (1958:663)

73 § Paragrafens andra stycke föreslås upphävt. En bestämmelse av motsvarande innebörd föreslås i 9§ lagen (1982:OO) om vissa tvångsmedel.

75 § I paragrafen föreslås att föreläggande och förbud som riktar sig mot viss person alltid skall förenas antingen med vite eller med föreskrift om tvångsutförande enligt lagen om vissa tvångsmedel. Att meddela föreläggande utan att sätta ut något äventyr innebär, som kommittén påpekat i den allmänna motiveringen, risk för att ärendet onödigtvis fördröjs. Paragrafens nuvarande andra stycke föreslås upphävt. Enligt 11 § lagen om vissa tvångsmedel får hälsovårdsnämnden möjlighet att besluta om tvångsutförande i brådskande fall och då adressaten inte anträffas inom skälig tid. Befogenhet för nämnden att i ett föreläggande föreskriva om tvångsutförande följer av första stycket i förevarande paragraf.

86 § Till paragrafens första stycke har fogats en erinran om de särskilda bestämmelserna om fullföljd i lagen om vissa tvångsmedel mot beslut där 75 § hälsovårdsstadgan har tillämpats.

Specialmotivering 73

3 till om i

Förslaget lag ändring lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt

byggande m. m.

19-22 och 29 §§ Enligt 19 § LPI gäller ett föreläggande enligt 15 eller 16 § mot en fastighetsägare, tomträttshavare eller ägare av byggnad på mark som tillhör annan mot en ny ägare/tomträttshavare. En vitesföreskrift i sådant föreläggande gäller däremot inte mot denne. Enligt 18§ i den föreslagna lagen om vissa tvångsmedel skall såväl föreläggande som föreskrift om (1982:00) vite eller tvångsutförande under vissa förutsättningar gälla mot ny ägare av

fast egendom eller tomträttshavare. 19§ föreslås till följd härav upphävd.

Bestämmelserna i 20—22 och 29 §§ har med viss språklig justering flyttats över till 19-22 §§ lagen om vissa tvångsmedel.

3 § I tredje stycket föreskrivs att förbud enligt paragrafen alltid skall förenas med vite enligt lagen om vissa tvångsmedel. Att meddela föreläggande utan att sätta ut något äventyr innebär risk för onödig tidsutdräkt.

17 § I paragrafen föreskrivs ~ av samma skäl som angetts under 3 § - att förelägganden enligt 15 eller 16 § LPI alltid skall förenas med vite eller med föreskrift om tvångsutförande enligt lagen om vissa tvångsmedel. De enligt förslaget upphävda andra och tredje styckena i den nuvarande lydelsen motsvaras av 11 § i den föreslagna lagen om vissa tvångsmedel.

30 § Till paragrafens första stycke har fogats en erinran att det i lagen om vissa tvångsmedel finns särskilda bestämmelser om fullföljd av talan mot beslut som innefattar föreskrift om tvångsmedel enligt 3 eller 17 §. Det enligt förslaget upphävda tredje stycket i den nuvarande lydelsen täcks av den vidare föreskriften om förtur för vissa besvärsmål i 13 § lagen om vissa tvångsmedel.

Reservation

Av ledamoten Annika Öhrström majoritet framlagda förslaget inte Enligt min mening är det av kommitténs tillfredsställande vad avser begränsningarna i fullföljdsrätten till kammar» av rätt. Jag kan inte heller biträda förslaget i den del frågorna om utdömande i en förvaltningsprocess vari en vite m. m. föreslås företagas till prövning nämnd i själva verket första kommunal som är part i ärendet utgör instans. i rätten att fullfölja talan mot Vad gäller frågorna om begränsningarna om prövningstillstånd i kammarrätt länsrätts beslut genom en bestämmelse vill jag anföra. Kommitténs majoritet har hänvisat till den i lagen om rättegång i tvistemål om mindre värden (småmålslagen) stadgade motsvarande fullföljdsbegränsningen till hovrätt. Denna jämförelse är enligt min mening missvisande. Småmålslagen avser tvister mellan enskilda och lagens till värden om högst hälften av det tillämpningsområde är begränsat basbelopp som gällde i oktober månad året innan tvisten fördes till domstol en möjlighet att (f. n. knappt 9 000:-). Vidare föreligger enligt småmålslagen med hänsyn till tvisteföremålets karaktär besluta att mål om sådant mindre värde skall handläggas enligt rättegångsbalkens regler om den ordinära processen i tvistemål. Vad gäller fullföljdsbegränsningar i övrigt förekommer de idag i mål som I mål om avser avgift till samhället exempelvis såvitt avser parkeringsavgift. uttagande av sådan avgift får talan ej föras mot hovrättens avgörande. Parkeringsavgifterna avser emellertid endast något 100-tal kronor och vidare kan hovrätt anses utgöra tredje instans eftersom frågan prövas av polisstyrelse som första instans. Flertalet av de fall som blir stridiga inom byggnads- och hälsovårdslagstiftningen torde avse relativt stora ingrepp och mångfalt högre vitesbelopp Det är av rättssäkerhetsskäl, som än som motsvaras av ett halvt basbelopp. har vida företräde framför effektivitetssträvandena, uteslutet att införa en fullföljdsbegränsning enligt majoritetens förslag, främst som processen rör där den enskilde ett förhållande mellan samhällsintressen och enskild, oaktat samhällsintresset i och för sig måste sättas främst - inte får berövas kan rätten till prövning i åtminstone två instanser av sin sak. Av naturliga skäl som sker av vederbörande kommunal nämnd inte betraktas den prövning som någon prövning i egentlig mening eftersom nämnden måste betraktas av överprövningsrätten som förekommer som part. Inte ens det missbruk och kan förväntas förekomma i syfte att förhala verkställighet av oönskade

76 Reservation

åtgärder motiverar en inskränkning i fullföljdsrätten till nackdel även för lojala medborgare. Det kan dessutom ifrågasättas om det föreslagna förfarandet för de fall de illojala - som hindrar en effektiv procedur, är av nämnvärd betydelse. Det måste nämligen beaktas att kammarrätts beslut att ej meddela prövningstillstånd kan överklagas till regeringsrätten. I vissa fall kan majoritetens förslag alltså innebära att ett mål förs vidare från länsrätt till kammarrätt, att kammarrätten beslutar att ej meddela prövningstillstånd, att detta beslut förs vidare till regeringsrätten, som efter att för sin del ha meddelat prövningstillstånd i denna fråga meddelar prövningstillståndet i kammarrätten, som har att behandla målet i sak, varefter återstår att föra sakfrâgan vidare till regeringsrätten. Mot denna bakgrund - och alltså egentligen redan därigenom att ett beslut av kammarrätt att inte meddela prövningstillstånd kan överklagas - torde åsyftade effektivitetsvinster vara av högst begränsad omfattning. Beträffande frågan om lämpligaste processform för frågor om utdömande av viten m. m. har jag denna uppfattning. Av tradition har spörsmål av ifrågavarande karaktär i vårt land handlagts av allmän domstol i huvudsak enligt de för rättegången i brottmål gällande processreglerna. Skälen härför torde vara att förfallna viten ur såväl samhällets som den enskildes synpunkt närmast är att jämställa med brott. Jag hyser i och för sig inga betänkligheter för att vår moderna förvaltningsdomstolsorganisation skulle kunna vara väl så lämpad att pröva ifrågakomna mål. Av hänsyn till vad jag ovan anfört är det emellertid enligt min mening principiellt riktigt att alltjämt hänföra processer om utdömande av viten till de allmänna domstolarnas bedömning, bl. a. därför att praxis i bedömningarna av dessa mål och av mål ang. straff för överträdelse av lagbud med samma syften som förelagt vite bör utvecklas efter enhetliga linjer. Ytterligare skäl för min ståndpunkt är att den mot vilken talan om utdömande av vite riktas inom ramen för brottmålsprocessen enligt rättegångsbalken, i tillbörlig mån tillförsäkras rätten till bl. a. biträde av offentlig försvarare och till att talan förs av allmän åklagare, vilken står fri från partsintressen och efter förutsättningslös förundersökning för talan på det allmännas vägnar med beaktande även av omständigheter som talar för en enskild part. Detta är mycket viktiga rättssäkerhetsaspekter ifråga om mål, vilka - som jag ovan nämnt - närmast är att jämställa med brottmål.

Särskilt

yttrande

Av experten Rune Lavin Det är nästan omöjligt att höja effektiviteten hos vitesinstitutet utan att införa en rad nya lagregler. Dessa regler bör då lämpligen sammanföras till en lag. Viteskommittén föreslår en lag om vissa tvångsmedel, som förutom regler om tvångsutförande. Kommittén har inriktat regler om vite innehåller sina ansträngningar på att åstadkomma förändringar, som främst rör beslutsoch besvärsordningen. Vidare har den föreslagna lagen givits ett begränsat tillämpningsområde i så måtto, att lagen endast omfattar vite och tvångsutförande enligt 75 § hälsovårdsstadgan och 3, 17 §§ lagen om påföljder och ingripande vid olovligt byggande m. m. Enligt min uppfattning bör en lag av det slag, som viteskommittén föreslår, i första hand innebära en reformering av själva vitesinstitutet. Först om en sådan reform kan anses otillräcklig, bör speciella besluts- och besvärsregler tillskapas. Fördelen med en lag, som blott innehåller vitesregler, är att den kan göras tillämplig på alla myndigheter, som har att befatta sig med vitesfrågor - oavsett om de är statliga eller kommunala myndigheter eller om besvärsmyndigheten är en förvaltningsdomstol eller en vanlig myndighet. Om endast vissa enstaka myndigheter äger tillämpa lagen, kan andra myndigheter, som också är anvisade att använda viteshot i sina förelägganden, bli villrådiga. Skall de försöka tillämpa lagen analogiskt eller helt avstå från att söka ledning i dennas regler? Enligt viteskommitténs förslag kommer inte ens hälsovårdsnämnd eller byggnadsnämnd att i alla de fall, när dessa nämnder meddelar förelägganden, kunna tillämpa den föreslagna lagen. Således kommer lagen inte att gälla, när förelägganden har beslutats med stöd av 39 §, 3 st., naturvårdslagen eller 14 §, 2 mom., djurskyddslagen. Vidare har viteskommittén valt att i lagen endast upptaga sådana regler, som enligt kommitténs mening är speciellt effektivitetsbefrämjande. Jag anser,

att en lag om vite (eller tvångsmedel) bör vara så utförlig som möjligt. (Se

mitt förslag i min bok Offentligrättsligt vite II s. 154 ff.) Genom en noggrann lagreglering kan man förhindra uppkomsten av problem, som i praktiken annars kan vålla beslutsmyndigheter och enskilda särskilda bekymmer. Om problemen är få, kan vitesärendet komma att handläggas snabbt och effektivt och föreläggandet fortare vinna efterrättelse. I viteskommitténs förslag till lag om vissa tvångsmedel finns flera viktiga regler, som skulle kunna höja effektiviteten hos vitesinstitutet. Dit räknar jag reglerna om behörig och rätt adressat (5 §), vitesbeloppets beräkning (6 §), löpande vite (7 §), omedelbar verkställbarhet (8 §) och åläggande att lämna

78 Särskilt yttrande

information om ny ägare (9 §). (Om fördelen med dessa regler, se bl. a, min

Offentligrättsligt vite II s. 141-152.) En viktig sak är, att den föreslagna lagen genom att tillåta upprepade uttag av vite möjliggör utsättande av löpande vite. Tyvärr har regeln därom fått en alltför begränsad räckvidd. Den gäller endast under förutsättning, att särskilda tidsperioder utsatts i föreläggandet. Beträffande positiva förelägganden har detta ingen nämnvärd betydelse, men i fråga om förbud kan denna begränsning ställa till onödigt besvär för beslutsmyndigheten. Enligt den föreslagna lagen får ett vite i ett förbud alltså endast uttagas efter utgången av särskilda i föreläggandet utmätta tidsperioder. Hur många gånger adressaten inom en tidsperiod hinner att bryta mot förbudet saknar relevans. Beslutsmyndigheten skulle således få ägna särskild omsorg åt att bestämma lämpliga tidsperioder, så att adressaten inte får tillfälle att förorsaka alltför stor skada. Det är naturligtvis en mycket svår och grannlaga uppgift att utmäta dessa perioder. Lämpligare vore, om myndigheten endast behövde bestämma den tidpunkt, då förbudet skulle börja att gälla, och om vitet sedan alltefter omständigheterna kunde utdömas varje gång förbudet överträddes. En viktig nyhet i viteskommitténs förslag är, att den kommunala nämnden alltid skall utsätta viteshot eller hot om tvångsutförande i sina förelägganden eller förbud. Nämnden skulle således förlora sin nuvarande rätt att tillgripa tvångsmedel endast om så kan anses nödvändigt. Enligt min uppfattning skulle en sådan reform inskränka de kommunala nämndernas till möjligheter en smidig tillämpning av lagen. Om nämnderna på rätt sätt skall fullgöra sina övervakande uppgifter på politirättens område, måste de ha full frihet att avpassa sina beslut till förhållandena i varje särskilt fall. En nämnd, som är tvungen att i varje situation hota kommunmedlemmarna med ingripande påföljder, kan lätt hamna i helt onödiga konflikter. Detta kan försvåra nämndens fortsatta arbete och skapa irritationer i samhället (jfr RÅ 1973 ref. 40). Den kanske mest ingripande reformen som viteskommittén föreslår är, att den rätt att besluta om uttagande av vite och ersättning för tvångsutförande, som för närvarande tillkommer allmän domstol, skall överflyttas till den kommunala nämnden. Kommittén räknar med att denna ordning skulle höja effektiviteten hos vitesinstitutet. Det är naturligtvis en väsentlig skillnad mellan det nuvarande systemet och det föreslagna. Hos allmän domstol vitesmålet såsom brottmål handläggs innebärande, att viktiga handläggningsregler avsedda att garantera rättssäkerheten blir tillämpliga. För att i någon mån kompensera bristerna i förfarandet hos den kommunala nämnden föreslår viteskommittén, att adressaten skall kunna överklaga nämndens beslut hos länsrätten. Inte ens förfarandet hos länsrätten kan naturligtvis mäta sig med det hos allmän domstol. Den främsta skillnaden är, att det administrativa förfarandet är inkvisitoriskt, vilket att betyder, adressaten kommer att sakna en motpart. Länsrätten kommer således att uppträda som både åklagare och ”domstol”. Viteskommittén uttalar sig positivt om ett framlagt förslag om införande av tvåpartsprocess i hälsovårdsmål (SOU 1981:75), men kommittén kan tänka sig att överflytta vitesmålen till länsrätt, även om detta förslag aldrig skulle realiseras. min Enligt är det helt otänkbart att försämra uppfattning den enskildes möjligheter att

försvara sig inför myndighet till den grad, att han inte ens får en motpart. (Se

Särskilt yttrande 79

närmare min Offentligrättsligt vite II s. 152 ff.) Således menar jag, att det för av vitesmål till länsrätt är ett ofrånkomligt villkor, att en överflyttning tvåpartsprocess införes. viteskommittén med småmålslagen som förebild, att Vidare föreslår vitesmål skall kunna prövas av kammarrätt endast om särskilt prövningstillstånd meddelas. Kommittén anser, att även en sådan nyordning skulle höja

hos vitesinstitutet. bortse effektiviteten Syftet är således, vilket man inte får fyller. Vidare har denna form ifrån, ett helt annat än det som småmålslagen eller förvaltningsmål. Till saken för fullföljd aldrig tidigare prövats i brottmål och målen om tvångsutförande är en relativt liten hör också, att vitesmålen min uppfattning bör det finnas mycket starka grupp mål totalt sett. Enligt att beträffande en liten förvaltningsmål införa en i skäl för grupp administrativa mål aldrig tidigare prövad fullföljdsordning. Jag anser inte, att i detta fall. Mot bakgrund av de andra reformer, som dessa skäl föreligger viteskommittén föreslår, har denna ordning förmodligen inte någon större

I stället kan reglerna lätt komma att effektivitetsbefrämjande betydelse. De kommunala nämndernas beslut skapa särskilda processuella svårigheter. bli underkastade olika fullföljdsregler beroende på om skulle exempelvis eller inte. Hos byggnadsnämnd är besluten har försetts med påföljdshot och frågan om meddelande av frågan om beviljande av byggnadslov ofta sammankopplade. I ett sådant fall skulle olika rivningsföreläggande fullföljdsordningar komma att gälla. Viteskommittén att viteshotet i ett föreläggande, som avser en föreslår,

skall kunna övergå att gälla mot ny ägare. Övergången skall ske vid

fastighet, den tidpunkt, då den nye ägaren fått kännedom om föreläggandet. Enligt alltför vilket kan komma att vålla min mening är tidpunkten vagt angiven, en hel del bekymmer i den faktiska rättstillämpningbeslutsmyndigheterna en. Nämnden och den nye ägaren kan komma att ha olika meningar om vid han fått kännedom om föreläggandet. Denna tvist kan vilken tidpunkt den kommunala nämnden beslutar om den knappast lösas på annat sätt än att Ett sådant beslut, vilken utformning i skrift det än ges, rätta tidpunkten. kommer att vara överklagbart. I så fall har man inte vunnit förmodligen något med viteskommitténs regel. Enligt min mening borde ett viteshot finns i fastighetsboken. En sådan övergå på ny ägare endast om anteckning och dessutom stå i samklang med andra regel skulle vara enkel att tillämpa regler om belastning av fast egendom.

Utländsk rätt

Bilaga

Norge

Vitesinstitutet motsvaras i norsk rätt närmast av systemet med tvangsmulkt. Bestämmelser om tvangsmulkt finns dels i tvangsfullbyrdelseloven och dels i en rad specialförfattningar. Enligt den huvudregel som gäller i norsk rätt kan beslut fattade av en förvaltningsmyndighet inte direkt bli föremål för tvångsverkställighet. Myndigheterna måste i stället vända sig till domstol för att erhålla en dom på sitt krav om t. ex. ett föreläggande inte efterkoms frivilligt. Domen kan sedan överlämnas till exekutionsmyndigheten för verkställighet. Kräver verkställigheten medverkan av adressaten och sker inte detta frivilligt kan domstol på ansökan av förvaltningsmyndigheten fastställa en löpande tvangsmulkt, vilket innebär att adressaten förpliktas att utge ett visst penningbelopp för varje dag, vecka eller annan tidsenhet som går utan att han efterkommer föreläggandet. Tvangsmulkten tillfaller statsverket och indrivning sker på samma sätt som beträffande penningsfordran i övrigt. Indrivning kan dock ske för högst åtta veckor i taget. Flera specialförfattningar inom förvaltningsrättens område innehåller emellertid bestämmelser som ger myndigheterna själva rätt att besluta om löpande tvangsmulkt för att förmå en part att efterkomma ett föreläggande. Ett beslut om tvangsmulkt kan överklagas i vanlig ordning till överordnad administrativ myndighet. Förfallna belopp kan i de flesta fallen drivas in direkt utan särskild domstolsprövning. Beträffande särskilt förhållandena inom byggnads- och hälsovårdslagstiftningens område kan ytterligare nämnas följande. Utför någon ett arbete eller brukar någon en byggnad utan erforderligt byggnadslov eller vidtar någon i övrigt någon åtgärd i strid mot byggningslovens bestämmelser kan byggningsrådet stoppa arbetet eller kräva att brukandet upphör. Byggningsrådet kan därvid begära hjälp av polismyndigheten med handräckning. Är ett arbete på någon väsentlig punkt utfört i strid mot byggningslovens bestämmelser kan byggningsrådet utfärda ett föreläggande för ägaren eller annan rättighetsinnehavare med krav på att det som har byggts felaktigt eller utan lov skall tas bort eller rättas till inom viss i föreläggandet angiven tid. Föreläggande kan också utfärdas mot den som eljest underlåter att efterkomma en föreskrift eller ett förbud som är meddelat med stöd av byggningsloven.

82 Utländsk rätt

Ett föreläggande skall om möjligt tillkännages för ägaren eller rättighetsinnehavaren personligen. Den som föreläggandet riktas mot kan inom 30 dagar efter delgivningen väcka tala mot kommunen vid allmän domstol för att få föreläggandet prövat. Har sådan talan inte väckts inom föreskriven tid har föreläggandet samma verkan som en lagakraftvunnen dom och kan verkställas på samma sätt som en sådan. I samband med verkställigheten finns sedan möjlighet att förordna om löpande tvangsmulkt enligt bestämmelserna i tvangsfullbyrdelseloven. Efterkoms inte en föreskrift i en lagakraftvunnen dom eller i ett därmed likställt föreläggande kan byggningsrådet även låta utföra erforderligt arbete på ägarens eller rättighetsinnehavarens bekostnad. Byggningsrådets föreskrifter kan verkställas omedelbart enligt reglerna i tvangsfullbyrdelseloven i fall av omedelbar fara för dem som vistas i en byggnad eller för andra om inte rättelse sker frivilligt. I sådana fall krävs alltså inte att det finns någon lagakraftvunnen dom eller ens att något föreläggande har utfärdats. Isundhetsloven finns en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att direkt besluta om en löpande tvangsmulkt. Där stadgas nämligen i 5 § att om ett föreläggande som är givet i särskild hälsoföreskrift eller av helserådet med stöd av bestämmelserna i lagen inte efterkoms kan vederbörande inom en av polismyndigheten fastställd frist under hot om en dagligen löpande mulkt förpliktas efterkomma föreläggandet. I övrigt synes sundhetsloven sakna särskilda bestämmelser om tvångsmedel. I lagen om skydd mot föroreningar och avfall (forurensningsloven) finns en bestämmelse om tvangsgebyr (tvangsmulkt). I 63§ stadgas nämligen att forurensningsmyndigheten kan fastställa tvangsgebyr till staten för att försäkra sig om att bestämmelserna i lagen efterlevs eller att ett beslut som är fattat med stöd av lagen blir genomfört. Enligt lagen kan fastställt tvangsgebyr drivas in utan särskild domstolsprövning när den fastställda tidsfristen har gått ut. Myndigheten har dock möjlighet att efterge kravet. . Enskild part kan begära att få giltigheten av ett förvaltningsbeslut prövat av allmän domstol. En sådan prövning sker i huvudsak enligt bestämmelserna om rättegång i tvistemål. En tvist om giltigheten av ett förvaltningsbeslut befriar i princip inte parten från att efterkomma beslutet och utgör heller inte hinder mot verkställighet av beslutet. Förvaltningsmyndigheterna själva har dock möjlighet att bestämma att ett beslut inte skall verkställas förrän domstolsprövningen är avslutad. Även den domstol som prövar förvaltningsbeslutets giltighet har möjlighet att förordna om uppskov med verkställigheten.

Danmark

Dansk rätt innehåller inga allmänna regler om verkställighet av förvaltningsbeslut. Enligt reglerna i retsplejeloven kan domstol i vissa fall fastställa löpande tvangsbøder i samband med verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut, t. ex. beträffande umgängesrätt med barn. Vidare kan man tillgripa löpande

Utländsk rätt 83

som i vissa brottsmålsdomar där någon

tvangsbøder påtryckningsmedel

en förpliktelse mot samhället. I övrigt kan domstol ålagts att uppfylla fastställa tvangsbøder endast när specialförfattningarna ger stöd härför. innehåller emellertid regler som tillåter

Åtskilliga specialförfattningar

att använda tvangsbøder mot den som förvaltningsmyndigheterna själva ett föreläggande. Tvangsbøder fastställs i allmänhet vägrar att efterkomma dess förpliktelsen är att utgå med visst belopp per dag eller vecka till uppfylld. huvudregeln i den danska byggeloven åvilar det ägaren till en Enligt fastighet att rätta till felaktigheter i förhållande till lagen, såvitt ej särskild

dispens meddelas. Kan det antas att dispens inte skulle ha meddelats om sådan hade sökts på förhand och uppnås en ekonomisk vinning genom det olagliga förhållandet kan myndigheten som villkor för dispens bestämma att sökanden skall betala om det olagliga ett belopp som motsvarar den vinning han har gjort. Frågan förhållandet har medfört vinning och i så fall hur stor någon ekonomisk denna har varit kan hänskjutas till domstol. Efterkommer inte ett utfärdat föreläggande att ägaren till en fastighet vidta en åtgärd enligt byggeloven kan han i dom förpliktas att göra detta inom

viss tid under hot om löpande böter. av böterna inte skulle medföra avsedd effekt Kan det antas att indrivning kan i stället låta utföra erforderligt arbete på ägarens myndigheten bekostnad. är därvid skyldig att bistå med handräck- Polismyndigheten ning. Den danska sundhedsloven innehåller inga bestämmelser om tvångsmeoch av föreskrifter som del. I stället är överträdelser av lagens bestämmelser har meddelats med stöd av lagen sanktionerade med straff. Tvangsbøder kan drivas in genom utmätning hos den förpliktade parten utan särskilt förfarande inför domstol. Har en brottsmålsdom överklagats kan indrivning av däri ingående tvangsbøder inte fullbordas förrän högre rätt har prövat saken enligt retsplejelovens allmänna bestämmelser. om ett av i administrativ ordning fastställda Frågan överklagande tvangsbøder innebär hinder mot verkställighet får avgöras enligt bestämmelsom har tillämpats. Huvudregeln är att ett serna i den särskilda författning överklagande inte innebär hinder mot verkställighet. Indrivningsmyndigheemellertid ofta med betalning om ärendet har ten medger uppskov överklagats till högre myndighet.

Finland

I Finland är vitesinstitutet i stort sett uppbyggt på samma sätt som i Sverige. Bestämmelser om vitesföreläggande finns i ett sextiotal olika författningar. Institutet kommer oftast till användning inom byggnadslagstiftningens område. en nybyggnad eller vidtar någon annan åtgärd som Om någon uppför strider mot bestämmelserna i byggnadslagen eller tredskas någon på annat sätt vid fullgörandet av sina skyldigheter enligt lagen skall i stad magistraten

84 Utländsk rätt

och i köping ordningsrätten samt för landskommunernas del länsstyrelsen tvinga den tredskande att iakttaga bestämmelserna genom föreläggande av vite eller vid äventyr att erforderlig åtgärd vidtas på den försumliges bekostnad. Påbörjas byggnadsarbete eller vidtas annan åtgärd i strid mot bestämmelserna i byggnadslagen kan samma myndigheter genom att stänga eller försegla arbetsplatsen, stänga av ledningar eller genom annan lämplig åtgärd arbetet. avbryta Polismyndigheten är i sådana fall skyldig att biträda vid verkställigheten. Om någon inte följer hälsovårdsnämndens föreskrifter för avvärjande av sanitär fara eller för avhjälpande av sanitär olägenhet har nämnden, enligt bestämmelser i hälsovårdslagen, att låta utföra möjlighet arbetet eller verkställa åtgärden. Kostnaderna härför får sedan drivas in hos den försumlige på samma sätt som beträffande utmätning av allmänna avgifter. Är sanitär fara eller olägenhet av den art att olägenheten endast kan avhjälpas av den försumlige själv, får hälsovårdsnämnden förelägga honom att vid vite av högst 200 mark följa de föreskrifter nämnden utfärdar. Polismyndigheten är skyldig att biträda hälsovårdsnämnden med handtäckning vid verkställighet av bestämmelserna i hälsovårdslagen. Liksom i Sverige kan såväl föreläggandet som utdömandet av vitet Till skillnad överklagas. mot ordningen i Sverige är det emellertid ofta en

förvaltningsmyndighet som har att pröva även frågan om utdömandet av

vitet.

Förbundsrepubliken Tyskland

Ett förvaltningsbeslut som föreskriver handling eller underlåtenhet i någon form kan verkställas medelst tvångsutförande, vite eller omedelbart våld. Vid valet av verkställighetsmedel skall två grundsatser beaktas. För det första måste medlet stå i rimlig proportion till det önskade resultatet och för det andra skall medlet framstå som det lindrigaste för den enskilde och allmänheten. Tvångsutförande anses normalt vara det lindrigaste medlet när det gäller ett åläggande som kan uppfyllas även av andra än den enskilde själv. Vitet betraktas däremot vanligtvis som det lindrigaste medlet när det gäller ett åläggande som endast kan uppfyllas av adressaten samt vid ålägganden att upphöra med en viss verksamhet. Ett förvaltningsbeslut får verkställas först sedan det har vunnit laga kraft såvida inte beslutsmyndigheten på grund av vissa i lagen särskilt angivna skäl har förordnat om omedelbar Besvärsinstansen har dock verkställighet. möjlighet att i dessa fall förordna om inhibition. verkställs av beslutsmyndigheten. Förvaltningsbeslut Är beslutsmyndigheten en högre förvaltningsmyndighet kan den förordna att en underordnad myndighet skall genomföra verkställigheten. Verkställigheten sker i allmänhet i två steg. Först fattas beslut om vilket verkställighetsmedel som skall användas och i samband därmed utfäradas också ett föreläggande. Därefter fattas ett särskilt beslut om att genomføöra verkställigheten.

Utländsk rätt 85

att använda vite som verkställighetsmedel kan Väljer myndigheten tas in redan i det förvaltningsbeslut som skall verkställas vitesföreläggandet men vitesföreläggandet kan också utfärdas skilt från förvaltningsbeslutet. Har ett utfärdat vitesföreläggande inte efterkommits får myndigheten således själv besluta att vitet skall uttas och vidta exekutionsåtgärder. Både beslutet att utfärda ett föreläggande om verkställighet och beslutet att genomföra verkställigheten, t. ex. uttagande av vite, kan överklagas fristående från talan mot det ursprungliga förvaltningsbeslutet. Är emellertid talan mot det ursprungliga förvaltningsbeslutet inte längre möjlig kan talan mot beslutet om verkställighetsåtgärder inte grundas på att det ursprungliga beslutet var felaktigt i något avseende. Dock kan talan mot ett verkställighetsbeslut kombineras med en ansökan om resning eller om återställande av försutten tid.

Statens offentliga 1982 utredningar

Kronologisk förteckning

. Realbeskattning.B. . Realbeskattning.Bilaga1-3. B. . Realbeskattning.Bilaga4-6. B. . Tandvårdenunder 80-talet.S. Deförtroendevaldai kommuneroch landstingskommuner. Kn. Sockernäringen.Jo. Talböcker-utgivningoch spridning.U. . Videoreklamfrågan.Ju. Ny plan-och bygglag.Remissammanställning. Bo. . Saneringefter industrinediäggningar.Bo. . Den långsiktigatillgången och efterfråganpå läkararbetskraft.S. . Statligfondförvaltningm. m. E. . Kommunalförataget.Kn. . Tillväxt eller stagnation.E. . Internationellaföretagi svenskindustri.I. . Skattpå energi.B. . Skattpå energi.Bilagor.B. . Förvärvsarbeteoch föräldraskap.A. . Handikappadeeleveri det allmännaskolväsendet.U. . Kommunernaoch näringslivet.Kn. . Ett effektivarevite. Ju.

Statens 1982

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Videoreklamfrågan. [8] En effektivare vite. [21]

Socialdepartementet Tandvården under 80-talet. [4] Den långsiktiga tillgången och efterfrågan på läkararbetskraft. [11]

Ekonomidepartementet Statlig fondförvaltning m. m. [12] Tillväxt eller stagnation. [14]

Budgetdepartementet Realbeskattningsutredningen. 1. Real beskattning. [1] 2. Real beskattning. Bilaga 1-3. [2] 3. Real beskattning. Bilaga 4-6. [3] Energiskattekommittén. 1.Skatt på energi. (1612. Skatt på energi. Bilagor. [17]

Utbildningsdepartementet Talböcker-utgivning och spridning. [7] Handikappade elever i det allmänna skolväsendet. [19]

Jordbruksdepartementet Sockernâringen. [6]

Arbetsmarknadsdepartementet Förvärvsarbete och föräldraskap. [18]

Bostadsdepartementet Ny plan- och bygglag. Remissammenställning. [9] Sanering efter industrinedläggningar. [10]

Industridepartementet Internationella företag i svensk industri. [15]

Kommundepartementet De förtroendevalda i kommuner och Iandstingskommuner. [5] Komrnunalföretaget. [13] Kommunerna och näringslivet. [20]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarna: nummer i den kronologiska förteckningen.

.. . ..

aåirstbärrftt»

ISBN 91-38-06867-2

LiberFörlag

& ISSN 0375-250x Allmiinna Förlaget