HFD 2024 ref. 4

Sökord Vite · Vitesföreläggande · Laga kraft · Utdömande · Skollagen · Skolplikt

En förutsättning för att ett vite enligt ett vitesföreläggande ska få dömas ut är att föreläggandet har fått laga kraft. Detta gäller även om vitesföreläggandet gäller omedelbart.

1 Myndigheter kan förelägga enskilda att vidta en åtgärd eller un­derlåta att göra något. Sådana förelägganden får i regel förenas med vite.

2 Ett vitesföreläggande får överklagas i den ordning som före­skrivs i den aktuella regleringen, normalt till allmän förvaltnings­domstol. Om den enskilde inte följer ett vitesföreläggande kan myndigheten ansöka hos domstol om att vitet ska dömas ut. Pröv­ningen av själva föreläggandet respektive av frågan om vitet ska dömas ut sker alltså i två olika processer.

3 Som utgångspunkt är den enskilde inte skyldig att följa ett vitesföreläggande förrän det har fått laga kraft. Vissa vitesförelägg­anden gäller dock omedelbart. Den enskilde måste då rätta sig efter föreläggandet redan innan det har fått laga kraft och riskerar att drabbas av en vitespåföljd om så inte sker. Den fråga som Högsta förvaltningsdomstolen nu ska ta ställning till är om vitet enligt ett omedelbart gällande föreläggande också ska få dömas ut innan föreläggandet har fått laga kraft.

4 Grundskolenämnden i Malmö kommun beslutade i juni 2021 att vid s.k. löpande vite förelägga C.B. och G.P. att se till att deras två söner fullgjorde sin skolplikt från och med höstterminens start den 17 augusti 2021. För varje skoldag som föreläggandena inte följdes bestämdes visst vitesbelopp för respektive förälder och elev. I vitesföreläggandena angavs att de gällde omedelbart även om de överklagades.

5 C.B. och G.P. överklagade vitesföreläggandena utan framgång i vare sig förvaltningsrätt eller kammarrätt. Högsta förvaltnings­domstolen beslutade i november 2022 att inte meddela prövnings-tillstånd och föreläggandena fick då laga kraft.

6 Innan dess att domstolsprövningen av vitesföreläggandena hade avslutats ansökte kommunen hos Förvaltningsrätten i Malmö om att vite skulle dömas ut för perioden 25 augusti–27 september 2021, eftersom vårdnadshavarna inte hade sett till att barnen full­gjort sin skolplikt. Förvaltningsrätten biföll kommunens ansök­ningar. Domstolen bedömde alltså att vitena kunde dömas ut trots att föreläggandena inte hade fått laga kraft.

7 C.B. och G.P. överklagade till Kammarrätten i Göteborg, som upphävde förvaltningsrättens dom och avslog kommunens ansök­ningar om utdömande av vite. Kammarrätten motiverade sitt avgör­ande med att föreläggandena ännu inte hade fått laga kraft och att det därmed saknades laglig grund för att döma ut vitena.

8 Efter det att kommunen överklagat kammarrättens avgörande har Högsta förvaltningsdomstolen meddelat prövningstillstånd samt förordnat att målen ska hänskjutas till avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen i dess helhet.

9 Malmö kommun yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upp­häva kammarrättens dom och fastställa förvaltningsrättens avgör­ande.

10 C.B. och G.P. anser att överklagandet ska avslås.

11 Frågan i målen är om ett vite enligt ett vitesföreläggande som gäller omedelbart ska få dömas ut innan föreläggandet har fått laga kraft.

Viteslagen

12 Enligt 2 § första stycket lagen (1985:206) om viten (vites­lagen) ska ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namn­givna fysiska eller juridiska personer (adressater). Om förelägg­andet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, ska det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas.

13 Enligt 4 § första stycket får vite, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, föreläggas som löpande vite. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna.

14 Av 6 § första stycket framgår att frågor om utdömande av viten som huvudregel prövas av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet.

Skollagen

15 I 7 kap. 23 § första stycket skollagen (2010:800) anges att om en skolpliktig elev inte fullgör sin skolgång och detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har gjort vad denne är skyldig att göra för att så ska ske, får hemkommunen förelägga elevens vårdnads­havare att fullgöra sina skyldigheter. Av andra stycket framgår att ett sådant föreläggande får förenas med vite. Enligt tredje stycket gäller ett beslut om föreläggande omedelbart om inte annat beslutas.

16 I rättsfallet RÅ80 2:53 slog Högsta förvaltningsdomstolen fast att ett vite enligt ett föreläggande som hade beslutats med stöd av föräldrabalken och som gällde omedelbart inte fick dömas ut innan föreläggandet hade fått laga kraft. Rättsfallet har gett upphov till en praxis i underinstanserna som innebär att det på samtliga områden krävs att ett vitesföreläggande som gäller omedelbart har fått laga kraft innan vitet får dömas ut, även om det på senare år har före­kommit enstaka avgöranden där laga kraft inte har inväntats. Varken Högsta förvaltningsdomstolen eller Högsta domstolen har efter 1980 års rättsfall uttryckligen prövat frågan (se dock HFD 2020 ref. 28, punkt 19 och NJA 2022 s. 459, punkt 15).

17 I viteslagen finns allmänna bestämmelser om vitesförelägg­anden och om utdömande av vite. Lagen innehåller dock inte några regler om att ett vitesföreläggande får förordnas att gälla omedel­bart eller om när ett vite enligt ett sådant föreläggande tidigast får dömas ut. Bestämmelser av sådant slag hade på ett par områden föreslagits av den utredning som låg till grund för lagstiftningsar­betet (SOU 1982:21) men genomfördes inte i viteslagen. Utgångs­punkten i viteslagen är alltså att ett vitesföreläggande inte gäller innan det har fått laga kraft och med det synsättet kan inte heller frågan om att döma ut vitet bli aktuell förrän föreläggandet har fått laga kraft.

18 I speciallagstiftningen finns dock regler om att ett vites-föreläggande ska eller får gälla omedelbart och bestämmelsen i 7 kap. 23 § skollagen är ett exempel på en sådan undantagsregel. Bestämmelser av detta slag har regelmässigt sin grund i att lag­stiftaren har ansett det särskilt angeläget att de åtgärder som anges i föreläggandet vidtas omgående. Däremot saknas även i speciallag­stiftningen bestämmelser om när ett vite enligt ett sådant förelägg­ande tidigast får dömas ut.

19 Det som Högsta förvaltningsdomstolen nu ska ta ställning till är om det bör tillåtas att ett vite enligt ett vitesföreläggande som gäller omedelbart döms ut redan innan föreläggandet har fått laga kraft.

20 Ett skäl för att inte invänta laga kraft innan vitet döms ut skulle kunna vara en önskan att stärka vitesinstitutets effektivitet. Det kan antas att incitamentet att följa föreläggandet omedelbart ökar om den enskilde under den tid som en eventuell domstols­prövning av föreläggandet pågår inte endast har viteshotet häng­ande över sig utan också riskerar att vitet faktiskt döms ut. Vitets funktion som påtryckningsmedel skulle därmed stärkas om det fick dömas ut redan innan föreläggandet har fått laga kraft.

21 Mot detta kan anföras att önskemålet om effektivitet i stor utsträckning tillgodoses redan genom att den som inte rättar sig efter ett vitesföreläggande som gäller omedelbart riskerar en vites­påföljd från och med den första dag som föreläggandet inte följs, även om själva utdömandet av vitet sker först sedan föreläggandet har fått laga kraft.

22 Vitet har straffliknande karaktär och önskemålet om effekt­ivitet måste därmed ställas mot vikten av att värna den enskildes rättssäkerhet. Så länge vitesföreläggandet inte har fått laga kraft kan det ändras eller till och med upphävas efter överklagande av adress­aten och det är först sedan det har fått laga kraft som det slutgiltigt står klart vad som åligger denne. Vitets straffliknande karaktär talar starkt emot att utan uttryckligt lagstöd döma ut ett vite innan frågan om den enskildes skyldighet att följa föreläggandet är slutligt avgjord.

23 Högsta förvaltningsdomstolen anser mot denna bakgrund att ett vite enligt ett vitesföreläggande som gäller omedelbart inte ska få dömas ut innan föreläggandet har fått laga kraft.

24 Överklagandet ska därmed avslås.

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.

I avgörandet deltog justitieråden Jäderblom (skiljaktig), Jermsten (skiljaktig), Knutsson, Ståhl, Bull, Askersjö, Baran, Gäverth (tillägg), Svahn Starrsjö (skiljaktig), von Essen (skiljaktig), Anderson, Jönsson, Haggren, Medin (skiljaktig) och Nilsson. Föredragande var justitiesekreterarna Sofia Hagström och Robin Ånholm.

Justitierådet Gäverth tillade följande.

1 Utöver de skäl som redovisats till stöd för att ett vitesförelägg­ande ska ha fått laga kraft innan vitet får dömas ut, finns det enligt min mening ytterligare en aspekt att beakta.

2 Syftet med ett vitesföreläggande är att förmå adressaten att göra, eller underlåta att göra, något. Vitesförelägganden är i allmän­het utfärdade för att tillgodose ett allmänt intresse, ett särskilt skyddsintresse eller för att säkerställa att tredje mans rättigheter inte åsidosätts.

3 För att öka effektiviteten i förfarandet har tillsynsmyndigheter genom specialförfattningar i vissa fall getts möjlighet att besluta att ett vitesföreläggande ska gälla omedelbart, även om det överklagas.

4 För att säkerställa att åtgärder som bedömts som brådskande vidtas och där ansvarig myndighet inte anser sig kunna invänta att ett omedelbart gällande föreläggande följs eller att det får laga kraft, kan myndigheten i vissa angivna situationer tvångsvis genom­föra det som vitesföreläggandet avser. Ett sådant ingripande kan ibland även få ske på vitesadressatens bekostnad. Bestämmelser av detta slag gäller i allmänhet åtgärder för att skydda människors och djurs liv och hälsa samt för att värna om miljön.

5 Exempel på bestämmelser av sådant slag är 26 kap. 17 och 18 §§ jämfört med 26 § miljöbalken, 7 kap. 10 § arbetsmiljölagen (1977:1160), 11 kap. 38 och 39 §§ plan- och bygglagen (2010:900), 25 § jämfört med 35 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och 11 § lagen (2017:1150) om tillsyn över hundar och katter. Dessutom framgår det av 35 § tredje stycket förvalt­ningslagen (2017:900) att en myndighet får verkställa ett beslut om ingripande omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt in­tresse kräver det (se även HFD 2021 ref. 41).

6 Om tillsynsmyndigheter inte hade haft möjlighet att i bråd­skande och allvarliga fall ingripa på annat sätt när en vitesadressat inte följer före­läggandet, skulle vitesförfarandet i vissa situationer vara alltför ineff­ektivt med risk för allvarliga konsekvenser för t.ex. tredje man eller miljön.

7 Eftersom tillsynsmyndigheter av lagstiftaren har getts denna möjlig­het i de fall detta har ansetts nödvändigt, anser jag att skälen för att inte ändra det rådande rättsläget väger över skälen för att ändra. Härtill kommer att en ändring på det sätt som minoriteten föreslår väcker både principiella och praktiska frågor som det bör ankomma på lagstiftaren att ta ställning till. En sådan förändring bör således inte ske i form av ändrad praxis (jfr HFD 2022 ref. 10).

Justitieråden Jäderblom, Jermsten, Svahn Starrsjö, von Essen och Medin var skiljaktiga och ansåg att Högsta förvaltningsdomstolen skulle förklara att den omständigheten att vitesföreläggandena inte hade fått laga kraft inte hindrar att vitena fick dömas ut. De ansåg att kammarrättens avgörande skulle upphävas och målen visas åter dit för ny prövning av om vitena skulle dömas ut. De anförde följ­ande.

1 På förvaltningsrättens område gäller allmänt att ett beslut blir gällande först när det har fått laga kraft. Det är också utgångs­punkten avseende vitesförelägganden. Denna huvudregel kan dock frångås genom att det i den aktuella speciallagen föreskrivs att ett beslut ska gälla utan hinder av att det har överklagats. Sådana be­stämmelser har regelmässigt sin grund i att det har ansetts särskilt angeläget att de åtgärder som anges i beslutet vidtas omgående, t.ex. av hänsyn till människors eller djurs liv och hälsa, brandrisk eller för att säkerställa att barn ges möjlighet till skolgång. Syftet med sådana föreskrifter är alltså att ett beslut ska verkställas direkt.

2 När ett vitesföreläggande gäller omedelbart måste det enligt vår mening avse beslutet i dess helhet. Således kan inte endast en del av beslutet – skyldigheten att rätta sig efter föreläggandet – gälla omedelbart, medan den del som utgör påtryckningsmedlet, dvs. möjligheten att döma ut vitet, inte gör det. Det är därmed inte en förutsättning att föreläggandet har fått laga kraft för att vitet ska kunna dömas ut. Det förhållandet att utdömandet av vitet prövas i annan ordning än – efter ett eventuellt över­klagande – förelägg­andet, och de praktiska problem som därvid kan upp­komma, för­anleder ingen annan bedömning.

3 I förevarande mål biföll kammarrätten vårdnadshavarnas överklag­ande med motiveringen att det saknades laglig grund för att döma ut vitena eftersom besluten om vitesföreläggande inte hade fått laga kraft. Med vårt synsätt har kammarrätten således gjort fel som har avslagit ansökningarna på den angivna grunden. Vi anser därför att kammarrättens dom ska upp­hävas och målen visas åter dit för prövning av om övriga förutsättningar föreligger för att döma ut vitena.

Förvaltningsrätten i Malmö (2021-12-17, ordförande Hedberg):

[När det gällde frågan om vitena kunde dömas ut trots att vites­föreläggandena inte hade fått laga kraft anförde förvaltningsrätten följande.]

I rättsfallet RÅ 80 2:53 hade länsrätten bl.a. utdömt ett vite som vid tiden för domstolens prövning inte hade vunnit laga kraft. Vitet var grundat på ett verkställighetsförordnande som var omedelbart verkställbart. Kammar­rätten undanröjde länsrättens beslut och uttalade att länsrätten inte hade ägt utdöma vitet innan förordnandet vunnit laga kraft. Högsta förvaltnings­domstolen ändrade inte kammarrättens beslut. Av nämnda avgörande framgår att det föreligger ett formellt hinder för prövning av ansökan om utdömande av vite före den tidpunkt då vitesföreläggandet, på vilken an­sökan är grundad, har vunnit laga kraft (se även avgörande från Kammar­rätten i Stock­holm den 27 april 2016 i mål nr 1181-16 m.fl.)

Av senare praxis (se särskilt Kammarrätten i Stockholms dom den 26 november 2019 i mål 4337-19; jfr även Högsta förvaltningsdomstolens avgörande den 14 juni 2019 i mål nr 1032-19) framgår att ett vite kan dömas ut innan vitesföreläggandet har vunnit laga kraft, dock under förut­sättning att det har förordnats att vitesföreläggandet ska gälla omedelbart.

Mot bakgrund av att nämnden i förevarande fall har förordnat att de båda vitesföreläggandena ska gälla omedelbart även om de överklagas, an­ser förvaltningsrätten att ansökningarna om utdömande av vite kan tas upp till prövning utan hinder av att föreläggandena inte har vunnit laga kraft.

[Förvaltningsrätten fann därefter att övriga förutsättningar för att döma ut vite var uppfyllda och att det saknades skäl för jämkning av vitesbe­loppen.]

– Förvaltningsrätten bifaller Grundskolenämnden i Malmös ansökningar och förpliktar C.B. att till staten betala ett vite om 4 800 kr och G.P. att till staten betala ett vite om 12 000 kr.

Kammarrätten i Göteborg (2022-06-21, Ståhl, Sjögren Samuelsson och Petersson):

Det slag av vite som de här målen gäller, s.k. offentligrättsligt vite, är i grunden av straffrättslig karaktär. Kammarrätten anser därför att det som huvudregel inte bör vara möjligt att döma ut vite innan ett föreläggande som har förenats med den påföljden har fått laga kraft. Den ståndpunkten kommer också till uttryck i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 80 2:53 och den kan enligt kammarrättens mening inte anses ha åsidosatts genom den därefter införda lagen (1985:206) om viten eller någon senare till­kommen vägledande rättspraxis.

I det här fallet har grundskolenämndens beslut om föreläggande, som har förenats med vite, inte fått laga kraft. Det finns inte någon anledning att göra avsteg från huvudregeln att det därmed har saknats laglig grund för att döma ut vite. Att C.B. och G.P. – enligt 7 kap. 23 § skollagen (2010:800) – var skyldiga att omedelbart vidta de åtgärder som framgår av föreläggandena medför inte någon annan bedömning. Nämndens ansök­ningar ska därför avslås.

– Kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och avslår Grundskole­nämnden i Malmö kommuns ansökningar om utdömande av vite.