('om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvalt\xad ningen',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 1

Nr 103

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvalt­ ningen; given Stockholms slott den 20 mars 1970.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över civilärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bi­ falla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departe­ mentschefen hemställt.

Enligt Vårt nådiga beslut:

GUSTAF ADOLF

Svante Lundkvist

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås med hänvisning till bl. a. den regionalpolitiska verksamheten att åtgärder vidtas i syfte att få till stånd en förbätt­ rad samordning av de statliga länsorganens planeringsarbete. Länsstyrel­ sen får en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande samt tio andra ledamöter. Den nya länsstyrelsen får som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. I planeringsfrågor av regionalpolitisk betydelse som handläggs av vissa andra länsorgan övertar länsstyrelsen beslutanderät­ ten. Dessa organ skall delta i frågornas beredning. Länsarkitektkontoret inordnas i länsstyrelsen. I övrigt blir de olika länsorganen alltjämt fri­ stående från varandra. Vidare föreslås att skatteförvaltningen i länsstyrelsen blir omorganiserad med en klarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksam­ heten. Åtgärder föreslås för att förbättra förvaltningsrättskipningen. En länsskatterätt, i huvudsak motsvarande nuvarande prövningsnämnd, och en länsrätt för annan förvaltningsrättskipning knyts till länsstyrelsen. Dessa l—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

2 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

organ skall bestå av en jurist som ordförande samt lekmän. Lagstiftning om länsrättens och länsskatterättens organisation samt om förfarandet vid dessa organ förutsätts komma till stånd senare. Som en följd av dessa förslag avses länsstyrelsen bli organiserad med tre huvudenheter, nämligen en för samhällsplanering i vilken också ingår en förstärkt organisation för beredskapsplanläggning, en för skatteförvalt­ ning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning, till vilken länsrätten och länsskatterätten knyts. Vidare skall finnas en enhet för ad­ ministrativ service. Beträffande länspolischefens expedition företas inte någon ändring nu. Länens olika storlek och struktur kan motivera av­ vikelser från denna normalorganisation. Detaljerade organisationsförslag avses bli framlagda i statsverkspropo­ sitionen för budgetåret 1971/72. Omorganisationen beräknas ske den 1 juli 1971.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 3

Utdrag av protokollet över civilärenden, hållet inför Hans Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i statsrådet på Stockholms slott den 20 mars 1970.

Närvarande: Statsministern P alme , ministern för utrikes ärendena N ilsson , statsråden S träng , A ndersson , L ange , H olmqvist , A spling , L undkvist , G eijer , M yrdal , O dhnoff , W ickman , M oberg , B engtsson , N orling , L idbom , C arlsson .

Chefen för civildepartementet, statsrådet Lundkvist, anmäler efter ge­ mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen och anför.

INLEDNING

Länen är verksamhetsområden för en betydande del av den statliga för­ valtningen på regional nivå. Den statliga länsförvaltningen omfattar när­ mare tjugotalet olika myndigheter och organ, av vilka dock några är ge­ mensamma för två eller flera län. Till de statliga länsorganen hör läns­ styrelsen, länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden, länsskolnämnden, skogsvårdsstyrelsen och länsnykterhetsnämnden samt sådana expertorgan som vägförvaltningen, länsarkitekten, överlantmätaren, länsläkaren, länsveterinären och socialvårdskonsulenten m. fl. Förutom dessa egentliga statliga länsorgan finns andra regionalt verksamma myn­ digheter, organisationer och befattningshavare, vilka antingen har från länsindelningen mer eller mindre avvikande verksamhetsområden, t. ex. skyddskonsulenterna och fiskeriintendenterna, eller är icke statliga, såsom företagareföreningarna, hushållningssällskapen, landsantikvarierna m. fl., men som ändå genom sin verksamhet och anknytning till den statliga förvaltningsverksamheten i länen kan sägas höra till bilden av denna. Länen är vidare i princip områden för den landstingskommunala verk­ samheten. Från denna princip kommer fr. o. m. år 1971 att finnas endast tre undantag, bestående i att någon landstingskommun inte finns i Got­ lands län och i att Göteborg och Malmö inte tillhör landstingskommunen i resp. län. Från slutet av 1950-talet och oavbrutet under praktiskt taget hela 1960-

4 Kutigl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

talet har ett omfattande utredningsarbete om länsorganisationen pågått. Olika utredningar bär -— delvis från skilda utgångspunkter — behand­ lat frågeställningar som tillsammantagna ställt hela den regionala sam­ hällsförvaltningens nuvarande uppbyggnad under diskussion.

Lånsförvaltningsutredningen tillkallades år 1961 för att göra en förutsätt­

ningslös och allsidig undersökning rörande grunderna för den statliga läns­ förvaltningens ordnande för framtiden. På förslag av denna utredning över­

lämnades sedermera frågan om skatteförvaltningens organisation till lands­ kontor sutredning en, som började sitt arbete år 1964. Med Iänsförvaltnings-

utredningens betänkande »Den statliga länsförvaltningen» (SOU 1967: 20— 21) och landskontorsutredningens betänkande »Skatteförvaltningen» (SOU 1967:22) har uppdragen redovisats. Förslagen innebär bl. a. att den över­ siktliga samhällsplanering som ankommer på olika statliga länsorgan skall ledas och samordnas av länsstyrelsen och att länsstyrelsen skall få en sam­ mansättning och organisation som i väsentliga avseenden skiljer sig från den nuvarande. Däremot föreslås skatteförvaltningen bli överflyttad från länsstyrelserna till ett skatteverk i varje län såvitt avser de fiskala uppgif­ terna och till länsskatterätter när det gäller de dömande funktionerna. För­ slag till lag om skatterätt har upptagits i en inom finansdepartementet upp­ rättad promemoria (SOU 1967: 24).

Länsindelning sutredning en tillkallades år 1963 för att — bl. a. med utnytt­

jande av det material som sammanställts av 1959 års länsindelningsutredning — allsidigt utreda frågan om ny länsindelning. Utredningen lämnade samtidigt med de båda förut nämnda utredningarna sitt betänkande »Ny länsindelning» (SOU 1967:23). I betänkandet har utredningen framfört allmänna synpunkter på frågan samt lagt fram ett konkret förslag till ny länsindelning.

Länsdemokratiut redningen tillkallades år 1964 för att dra upp riktlinjer

för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin skall på bästa sätt utformas samt pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen borde påverka utformningen av en ny författning. Utredningen lämnade år 1968 i sitt andra betänkande »Förvaltning och folkstyre» (SOU 1968:47) ett principförslag som med avseende pa den regionala förvaltningsorganisa­ tionen bl. a. innebär en överflyttning av uppgifter från statliga länsorgan till landstingskommunerna. Remissbehandlingen av dessa betänkanden har gått till på så sätt att länsförvaltningsutredningen, landskontorsutredningen och länsindelningsutredningen remissbehandlades med en gemensam remisstid. När därefter länsdemokratiutredningens betänkande förelåg blev remissinstanserna — i syfte att nå en samordnad bedömning — uppmanade att i sina yttranden över detta betänkande ange de synpunkter på de övriga utredningsförslagen som då kunde vara att tillägga.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 5

De olika utredningsförslag som sålunda föreligger har ett klart inbördes samband. Länsförvaltnings-, landskontors- och länsindelningsutredningarna arbetade parallellt. Deras förslag är anpassade till varandra och i viss mån beroende av varandras genomförande. Beträffande länsdemokratiutredningen samt länsförvaltnings- och landskontorsutredningarna är förhållan­ det det motsatta. En ändring av kompetensfördelningen mellan statliga läns­ organ och landstingen enligt länsdemokratiutredningens förslag skulle i väsentliga hänseenden rubba de förutsättningar som i vart fall länsförvaltningsutredningens förslag bygger på. Med hänsyn härtill har jag i likhet med flertalet remissinstanser ansett lämpligt att de utredningar om länsproblematiken som från skilda utgångs­ punkter verkställts sammanfattas och kompletteras innan de slutligt prövas av statsmakterna. Ett ytterligare skäl härför är att förutsättningarna för att genomföra de olika utredningsförslagen i flera avseenden ändrats sedan förslagen lades fram och att samordning också bör ske med annat ut­ redningsarbete som ännu inte är avslutat. Jag har därför tidigare denna dag utverkat Kungl. Maj :ts bemyndigande att tillkalla en parlamentariskt sam­ mansatt beredning för att göra en sammanfattande bedömning av den re­ gionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation m. m. En sådan samlad bedömning av här aktuella frågor bör emellertid — som jag också framhöll i nyssnämnda sammanhang — inte hindra att par­ tiella reformer under tiden genomförs på områden där sådana framstår som särskilt angelägna. En förutsättning måste dock vara att statsmakternas framtida ställningstaganden inte föregrips eller avsevärt försvåras. Jag anmälde därför min avsikt att föreslå Kungl. Maj :t en proposition till riks­ dagen om vissa förändringar i den statliga länsförvaltningens organisation. Jag anhåller nu att få redogöra närmare för dessa organisationsfrågor som jag anser bör begränsas till de statliga länsorganens befattning med sam­ hällsplanering, skatteförvaltning, förvaltningsrättskipning och försvarsbe­ redskap samt personal- och kameralfrågornas handläggning i länsstyrelsen.

SAMHÄLLSPLANERING

Till samhällsplanering kan räknas åtgärder som syftar till att skapa möj­ ligheter för samhället att fungera och utvecklas under så gynnsamma förut­ sättningar som möjligt. Denna verksamhet omfattar många olika moment och åtgärder av skiftande inriktning och ambitionsgrad. Den lägsta ambi­ tionsnivån representerar sådan planering som allmänt har till syfte att i möjlig mån skingra ovissheten om framtiden. Dess ändamål är väsentligen att ge information om det framtida utvecklingsförloppet under vissa givna förutsättningar och antaganden. I sin renodlade form är sådan planering närmast att uppfatta som prognoser avsedda att utvisa hur framtiden kom­ mer att te sig om inga nya åtgärder vidtas i syfte att påverka utvecklingens

6 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

riktning och takt. Planering på högre ambitionsnivåer innefattar däremot alltid syftet att på ett mer eller mindre ingripande sätt påverka och styra utvecklingen i en viss önskvärd riktning eller möjligen även att påskynda eller fördröja vissa förlopp. De åtgärder samhällsorganen vidtar i angivna syften kan komma till ut­ tryck på olika sätt. I vissa fall upprättas särskilda handlingsprogram, planer, som kanske också formellt fastställs för att ligga till grund för kommande verkställighetsbeslut och som därmed också kan få särskilda rättsverkningar i övrigt. Till samhällsplanering i vidaste bemärkelse hör emellertid all den planering som sker genom att samhällsorganen bedömer och beslutar om hur samhällets resurser skall utnyttjas och hur samhällsmiljön skall ut­ formas. Denna innebörd ges begreppet i den följande redogörelsen avseende de statliga länsorganen.

Nuvarande förhållanden

Samhällsplaneringsuppgifter handhas inom den statliga länsförvaltningen av ett flertal olika i förhållande till varandra organisatoriskt fristående länsorgan. Den sektoriella uppbyggnad som kännetecknar den centrala or­ ganisationen har nämligen i stor utsträckning sin motsvarighet på länsplanet. Denna organisationsstruktur för de statliga planeringsuppgifterna har uppkommit genom de utbyggnader av verksamheten som skett under senare årtionden, framför allt under 1940-talet. Eftersom dessa utbyggnader vid varje tillfälle som regel begränsat sig till en speciell verksamhetsgren, inom vilken staten åtagit sig nya uppgifter eller eljest genomfört reformer, har organisationsfrågan för länsförvaltningens del oftast prövats i sam­ band med att behovet av en central organisation för uppgiften övervägts. Denna prövning har för vissa verksamhetsområden lett till en organisation som innefattar ett centralt ämbetsverk med under ämbetsverket lydande särskilda länsorgan. I andra fall bär länsstyrelsen ålagts att svara för verk­ samheten på länsplanet eller i vart fall tillagts vissa funktioner i anslutning därtill. Någon samlad reform av organisationen för samhällsplaneringen på länsplanet har inte ägt rum. Till de statliga länsorgan som har mer eller mindre omfattande uppgifter med anknytning till samhällsplaneringen kan förutom länsstyrelsen främst räknas de s. k. länsnämnderna —- länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, lantbruksnämnden, länsskolnämnden — och skogsvårdsstyrelsen, vägförvaltningen och länsvägnämnden, länsarkitekten, överlantmätaren och länsläkaren. Länsstyrelsen har planeringsuppgifter som sträcker sig över flera olika verksamhetsgrenar. De övriga nu nämnda organen är utpräglade fackorgan, som arbetar inom en bestämt avgränsad sektor av samhällsplaneringen. De företer väsentliga skillnader inbördes inte bara i fråga om organisatorisk

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 7

uppbyggnad utan också när det gäller uppgifter och befogenheter inom respektive verksamhetsområden. Länsnämnderna — utom länsvägnämnden som har en speciell ställning — och skogsvårdsstyrelsen har till sig fått dele­ gerade åtskilliga beslutsbefogenheter, som i viktigare frågor utövas av nämnden eller styrelsen in pleno. Däremot har de fackorgan som inte försetts med lekmannastyrelse som regel ingen beslutanderätt i samhällsplaneringsfrågor. De är experter som biträder sitt centrala verk och länssty­ relsen — de kallas också ibland något oegentligt för länsstyrelseexperter — samt tillhandahåller facksynpunkter på planeringsfrågor även till andra statliga myndigheter samt kommunerna. Arbetsuppgifterna inom varje planeringsgren bestäms genom föreskrifter i instruktioner och materiella författningar, genom uttalanden i samband med anslag, genom råd och anvisningar m. m. För de länsorgan som lyder under ett centralt verk kan verksamheten preciseras genom direktiv från verket. Direktiv till länsstyrelsen kan ges av Kungl. Maj :t. Det arbete länsorganen utför inom olika planeringssektorer framgår i stora drag av följande.

B ostadsplanering

För den statliga verksamheten inom bostadspolitiken finns i varje län en länsbostadsnämnd, som lyder under bostadsstyrelsen. Länsbostadsnämnden består av ordförande och fem andra ledamöter. Nämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö har dock fler ledamöter. Chefen för nämndens kansli länsbostadsdirektören, är självskriven ledamot. Övriga ledamöter förordnas av Kungl. Maj :t. För bostadsproduktionens omfattning och planering på längre sikt samt för markpolitik och bebyggelseplanering svarar i första hand kommunerna. Staten svarar i princip för de finansiella insatser som krävs för ett bostads­ byggande till rimliga kostnader. Sedan statsmakterna för varje år fastställt en ram för den statliga bostadslångivningen på grundval av en plan som anger bostadsbyggandets totala omfattning har bostadsstyrelsen att fördela lånemedlen mellan länen. Läns­ bostadsnämnderna bestämmer därefter om fördelningen på kommuner eller kommunblock. Till grund för statsmakternas och bostadsmyndigheternas anslags- och fördelningsbeslut ligger bl. a. de bostadsbyggnadsprogram för fem år framåt som flertalet kommuner fortlöpande upprättar. Syftet med programmen, som revideras årligen, är att få till stånd en konkret produk­ tionsplanering grundad på bedömningar av såväl efterfrågan på bostäder under planeringsperioden som utvecklingen i fråga om produktionsmöjlig­ heterna. Programmen skall upprättas i samråd med länsbostadsnämnden och vid behov även med länsarbetsnämnden och andra länsorgan. Eftersom f. n. ca 90 % av bostadsbyggandet finansieras med statligt stöd blir lånera­

8 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

marna och deras fördelning nästan helt bestämmande för i vilken utsträck­ ning de kommunala planerna för bostadsproduktionen kan realiseras. Den väntade utvecklingen inom näringslivet utgör en särskilt viktig faktor vid nämndens fördelningsbeslut. Fördelningen sker därför i samråd med bl. a. länsarbetsnämnden. Länsstyrelsens och planeringsrådets mening in­ hämtas också i detta sammanhang. Sambandet mellan bostadsplaneringen och annan samhällsplanering kom­ mer också till uttryck i föreskriften att länsbostadsnämnden med ledning av bostadsbyggnadsprogrammen skall tillställa övriga länsmyndigheter de upp­ gifter som kan behövas för myndigheternas verksamhet. Länsbostadsnämnden sköter också långivningen för de enskilda projekten. Denna verksamhet — länsbostadsnämndens volymmässigt största uppgift -— är visserligen till stor del av bankmässig karaktär men har också betydelse från samhällsplaneringssynpunkt. Det åligger nämligen länsbostadsnämn­ den att i anslutning till långivningen verka för en planmässig förbättring av bostadsförsörjningen i länet. Detta sker dessutom genom råd och anvis­ ningar till kommunerna, särskilt i samband med nämndens medverkan vid bostadsbyggnadsprogrammens upprättande. Bland övriga länsorgan som i större utsträckning befattar sig med bo­ stadsplaneringen bör särskilt nämnas länsarkitekten. Mellan denne och länsbostadsnämnden förekommer regelbundet samarbete. Nämnden håller sig härigenom fortlöpande underrättad om bebyggelseplaneringen i länet och kan följa enskilda planärenden.

Arbetsmarknadspolitisk planering

Som statligt regionalt organ för arbetsmarknadspolitiken finns i varje län en länsarbetsnämnd, som lyder under arbetsmarknadsstyrelsen. Länsarbets­ nämnden består av ordförande och sju (åtta) andra ledamöter, vilka utses av Kungl. Maj :t efter förslag av chefen för arbetsmarknadsstyrelsen. Parter­ na på arbetsmarknaden är representerade i nämnden. Chef för nämndens kansli är länsarbetsdirektören. På länsarbetsnämnden ankommer en rad olika åtgärder i syfte att främja balansen på arbetsmarknaden och en rationell användning av arbetskraften. Till dessa åtgärder hör arbetsförmedling och information om arbetsmark­ nadens tillstånd och behov, ekonomiska bidrag till flyttning av arbetskraft, inlösen av egna hem samt arbetsmarknadsutbildning, dvs. omskolning och fortbildning. Bland de från samhällsplaneringssynpunkt viktigare av länsarbetsnämn­ dens verksamhetsområden märks vissa direkt sysselsättningsskapande åt­ gärder, den särskilda befattningen med byggarbetsmarknaden samt nämn­ dens allmänna funktion som den statliga länsförvaltningens rådgivande och samordnande organ i arbetsmarknadsfrågor. Till nämndens samhällsplane-

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 9

rande uppgifter kan också räknas planläggningen av hur länets arbetskraft skall utnyttjas under krig eller liknande förhållanden. Som underlag för sin egen verksamhet men också för åtgärder som an­ kommer på andra länsorgan och arbetsmarknadsstyrelsen upprättar läns­ arbetsnämnden prognoser över utvecklingen på arbetsmarknaden, bl. a. inom byggnadsindustrin. För att motverka eller avhjälpa arbetslöshet initierar länsarbetsnämnden statliga, kommunala eller enskilda beredskapsarbeten. Nämnden beslutar själv om vissa arbeten av mindre omfattning. Verksamheten kräver nära samverkan med bl. a. vägförvaltningen och sker i fortlöpande kontakt med kommunerna. Länsarbetsnämnden kan vidare i samma syfte ta initiativ till statliga eller statsunderstödda beställningar hos industrin. I beredningen i länsstyrelsen av ärenden om lokaliseringsstöd deltar läns­ arbetsdirektören och representant för länets företagareförening. Det bör i sammanhanget nämnas att företagareföreningens verksamhet som förmed­ lare av statligt kreditstöd i olika former åt småindustri och hantverk på sina håll har stor omfattning och därmed också utgör en faktor i samhälls­ planeringen. En annan form av sysselsättningsplanering utgör regleringen av bygg­ nads- och anläggningsverksamheten. Igångsättningstillstånd fordras för vissa byggnadsarbeten som finns närmare angivna i författning. Med undantag för vissa större arbeten meddelas tillstånden av länsarbetsnämnden i sam­ verkan med de lokala byggarbetsnämnderna. Dessa nämnder, som är sam­ mansatta av representanter för byggarbetsmarknadens parter, kommunerna och arbetsmarknadsverket, arbetar huvudsakligen som rådgivande organ för en frivillig säsongutjämning. Igångsättningstillstånd för större arbeten prö­ vas av Kungl. Maj :t eller arbetsmarknadsstyrelsen. I ärenden härom ålig­ ger det länsarbetsnämnden att inhämta länsstyrelsens yttrande om hur ange­ läget arbetet är med hänsyn til! samhällsplaneringen och näringslivets loka­ lisering. Avser tillståndsprövningen bostadshus som uppförs utan statligt stöd samråder länsarbetsnämnden med länsbostadsnämnden. Att länsarbets­ nämnden medverkar vid länsbostadsnämndens fördelning av låneramar för bostadsbyggande på kommuner har tidigare berörts.

Skolplanering

Som statligt regionalt organ på skolväsendets område finns i varje län en länsskolnämnd, som lyder under skolöverstyrelsen. Länsskolnämnden består av nio ledamöter. Av dessa utser Kungl. Maj :t två som företrädare för arbetsgivare resp. arbetstagare i länet, skolöverstyrelsen och läns­ styrelsen vardera en ledamot och landstinget fem ledamöter. Den ledamot som skolöverstyrelsen utser skall äga pedagogisk sakkunskap och erfarenhet.

10 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Den av länsstyrelsen utsedda ledamoten skall vara förvaltningsjurist i all­ män tjänst eller domare. De landstingsvalda ledamöterna slutligen skall ha visat intresse för utbildningsfrågor; en av dem skall dessutom äga särskild kännedom om landsbygdens skolväsen. Chefstjänsteman hos länsskolnämnden är länsskolinspektören. Länsskolnämndens uppgifter kan indelas i följande huvudgrupper, näm­ ligen åtgärder beträffande skolväsendets planering, ledning av och tillsyn över den pedagogiska verksamheten, direkt inspekterande verksamhet, beslut eller yttranden i ärenden rörande den inre skolorganisationen samt handläggning av vissa besvärsmål. I fråga om planeringsverksamheten svarar nämnden i samråd med andra samhällsplanerande myndigheter och institutioner i länet för en fortlö­ pande översiktlig planering av skolväsendet i dess helhet. Planeringen, som grundas på uppgifter från kommunerna, statliga länsorgan och centrala myndigheter angående befolkningsutveckling, planerad bebyggelse m. m„ är vägledande för nämndens åtgärder och beslut i enskilda lokaliserings- och bidragsärenden. Den ligger också till grund för nämndens planläggning av skolverksamheten i krig och det samråd som skall ske mellan nämnden och kommunerna inom ramen för den kommunala beredskapen på detta område. Till länsskolnämndens planeringsuppgifter hör att fastställa elevområde för kommunala m. fl. skolor. Elevområde skall omfatta den kommun som förvaltar skolan, men om det erfordras för en ändamålsenlig organisation av skolväsendet skall i området också ingå en eller flera andra kommuner eller delar därav och länsskolnämnden kan i sådana fall förordna om kom­ munalförbund för förvaltningen. Elevområde bestäms bl. a. med ledning av den organisationsplan för skolenheterna m. m. som varje kommun skall upprätta och tillställa länsskolnämnden. Om frågan berör kommuner i olika län och länsskolnämnderna inte kan enas, skall ärendet hänskjutas till Kungl. Maj :t. Länsskolnämnden har ett direkt inflytande över lokaliseringen av fack­ skolor, yrkesskolor och gymnasier genom att den yttrar sig över kommuns framställning till Kungl. Maj :t eller, beträffande vissa yrkesskolor, till skolöverstyrelsen om tillstånd att inrätta sådan skola. I nämndens bedöm­ ningar ingår frågor om behov, förläggningsort, finansieringsmöjligheter, m. m. En form av statlig uppsikt över skolväsendet som har stor effekt i planeringshänseende är prövningen av statsbidrag till byggande av skolor och den prioritering som där sker. I ärenden om statsbidrag till byggnadsarbe­ ten inom det allmänna skolväsendet m. m. yttrar sig alltid länsskolnämnden till skolöverstyrelsen och verkställer också i vissa fall den prövning av skol­ lokalbehovet som utgör förutsättning för bidrag. Av särskild betydelse i sam­ manhanget är nämndens bedömning av de olika byggnadsföretagens angelä-

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 11

genhetsgrad som redovisas i förslag till turordning mellan bidragsansökningarna. I frågor om lokalisering av skolor samråder länsskolnämnden bl. a. med länsarbetsnämnden — som även skall meddela igångsättningstillstånd i vissa fall — länsbostadsnämnden och länsarkitekten.

Planering för jordbruk och skogsbruk

Den översiktliga planeringen för jordbruk och skogsbruk hänför sig i huvudsak till lantbrukets strukturrationalisering och utbyggnaden av skogs­ vägnätet. De statliga uppgifterna fullgörs på länsplanet av lantbruksnämn­ den och skogsvårdsstyrelsen. Lantbruksnämnden, som lyder under lantbruksstyrelsen, utgörs av lantbruksdirektören och åtta andra ledamöter, varav fyra utses av Kungl. Maj :t och lika många av landstinget i samråd med länets hushållningssällskap. Skogsvårdsstyrelsen, för vilken skogsstyrelsen är central myndighet, består av sju ledamöter. Länsjägmästaren är självskriven ledamot och av övriga ledamöter utser Kungl. Maj :t och landstinget vardera tre. Lantbruksnämnden skall inom sitt verksamhetsområde uppmärksamt följa lantbrukets tillstånd och utveckling samt själv vidta eller hos lant­ bruksstyrelsen föreslå de åtgärder, som är påkallade eller i övrigt lämpliga, särskilt för att åstadkomma en snabb strukturrationalisering inom lant­ bruket. Det åligger lantbruksnämnden att på länsplanet, i den mån det inte ankommer på annan myndighet, handha de statliga åtgärderna för jord­ brukets och skogsbrukets yttre rationalisering samt för annan rationalise­ ring inom jordbruket och trädgårdsnäringen. Med yttre rationalisering för­ stås åtgärder för att åstadkomma lämpligare brukningsenheter i fråga om storlek, arrondering m. in. Med annan rationalisering avses varaktiga för­ bättringsåtgärder beträffande jord och byggnader eller andra fasta anlägg­ ningar (inre rationalisering) samt övriga åtgärder för att förbättra drifts­ förhållandena inom och det ekonomiska utbytet av jordbruket eller träd­ gårdsnäringen (driftsrationalisering). Nämnden har att genom rådgivning och upplysning främja rationalise­ ringen inom jordbruket och trädgårdsnäringen samt den yttre rationalise­ ringen inom skogsbruket. Statligt stöd till såväl yttre som inre rationalise­ ring beviljas av nämnden i form av lånegaranti och statsbidrag. För främ­ jande av den yttre rationaliseringen bedriver nämnden vidare en aktiv inköpspolitik, dvs. köper mark, som därefter kan säljas till förstärkning av andra brukningsenheter. För samma ändamål inlöser nämnden mark i samband med sin prövning av förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen. I lantbruksnämndens verksamhet för den inre rationaliseringen ingår bland

12 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

annat att biträda jordbrukarna med teknisk planering, avseende sådant som torrläggning, täckdikning, m. m. Till ledning för sin verksamhet utför lantbruksnämnden översiktliga ut­ redningar och planering rörande landsbygden (jord- och skogsbrukets strukturrationalisering samt därmed sammanhängande jordbruksfrågor i övrigt). Sådana utredningar avser att inom län och regioner dels översiktligt kartlägga rådande förhållanden och utvecklingstendenser rö­ rande produktionsunderlaget i mark, brukningsenheter, befolkning och ar­ betskraft m. m., dels analysera behovet av åtgärder samt att ange riktlinjer för rådgivnings- och rationaliseringsarbetet inom lantbruksnämnden. Utred­ ningarna utförs i samarbete med andra länsorgan och som en integrerad del av den allmänna lokaliserings- och samhällsplaneringen. För att utforma planer för förbättringsåtgärder som bör komma till stånd inom ett relativt begränsat område verkställer lantbruksnämnden s. k. individualplanering, som omfattar ett mindre antal fastigheter och van­ ligen aktualiserats genom behov av storleksrationalisering eller bättre ägoarrondering. I rationaliseringsfrågor samverkar lantbruksnämnden fortlöpande med skogsvårdsstyrelsen. överlantmätaren är sakkunnig rådgivare och utredare åt nämnden i fastighetsbildningsfrågor. Vidare finns föreskrift om att lant­ bruksnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden när arbetsmarknads­ frågor måste bedömas. Slutligen kan nämnas att länsbostadsnämnden är skyldig att inhämta lantbruksnämndens synpunkter i ärenden om lån till bostadsbyggnad på jordbruksfastighet. Skogsvårdsstyrelsen har till uppgift att främja och stödja den enskilda skogshushållningen samt verka för att skogsvårdsarbetet på de enskilda sko­ garna inom styrelsens verksamhetsområde bedrivs på ett planmässigt sätt ävensom utöva den uppsikt och vidtaga de åtgärder, som jämlikt gällande skogsvårds-, naturvårds- och andra författningar ankommer på styrelsen. Skogsvårdsstyrelsen fullgör sin uppgift bl. a. genom medverkan i skogsbru­ kets driftsplanläggning, genom att svara för frö- och plantförsörjning samt genom att vara bidragsbeviljande organ för det statliga stödet till skogs­ brukets rationalisering. Av särskild betydelse för skogsbrukets planering är förutom åtgärder och stöd för rationalisering planläggningen av länets skogsvägnät. Vanligen be­ står denna i att skogsvårdsstyrelsen upprättar skogsvägplaner för länet som ligger till grund för det statliga stödet till byggande av skogsbilvägar på enskilda skogar. Planeringen sker i samråd med bl. a. länsstyrelsen, vägförvaltningen och lantbruksnämnden. Skogsvårdsstyrelsen beviljar lån och bidrag till byggande av skogsvägar.

Vägplanering

I varje län finns en vägförvaltning som är regionalt organ inom statens vägverk. Chef för vägförvaltningen är vägdirektören.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 13

Den allmänna väghållningen omfattar byggande och drift (underhåll) av väg. Verksamheten baseras på en omfattande planläggning av det allmänna vägnätets utformande. Vägbyggandet ombesörjs av landets sju byggnadsdistrikt. Driften och planläggningsarbetet sköter vägförvaltningen. Vägbyggandet och driften sker utan att länsstyrelsen eller något annat länsorgan medverkar. För den planläggning av det allmänna vägnätets utformning och utbygg­ nad som sker på länsplanet svarar länsstyrelsen med biträde av vägförvalt­ ningen samt lokala vägnämnder och länsvägnämnden. Dessa nämnder har en rådgivande funktion samt en viss initiativrätt och besvärsrätt. Vägnämnderna utses av kommunerna. Länsstyrelsen, skogsvårdsstyrelsen och vägnämnderna utser ledamöterna i länsvägnämnden. Förutom genom vägnämnderna bevakas lokala intressen i vägplaneringen genom vägfrågornas nära anknytning till den kommunala bebyggelseplane­ ringen. I de samråd mellan planförfattare, kommunens styrelse, länsarki­ tekten in. fl. som påbjuds i byggnadsstadgan deltar bl. a. vägförvaltningen. Den översiktliga vägplaneringen består framför allt i att länsstyrelsen på grundval av förslag från vägförvaltningen och i mån av behov upprättar s. k. flerårsplaner för byggande av riksvägar, länsvägar och ödebygdsvägar. Innan sådan plan upprättas skall uppgifter inhämtas från vägnämnderna om de företag som bör utföras under den tid planen avser. Vägnämn­ derna och länsvägnämnden skall yttra sig innan planen överlämnas till vägverkets centralförvaltning som fastställer planen. Om centralförvalt­ ningen har annan mening än länsstyrelsen om vägföretagens prioritering m. m. hänskjuts avgörandet till Kungl. Maj :t. Flerårsplanerna, som avser fem år och förnyas vart tredje år, skall tjäna till ledning vid fördelningen av medel som anslås för vägbyggnadsändamål. I flerårsplan redovisas i angelägenhetsordning de vägföretag som beräknas bli utförda under den tid som planen omfattar. De ungefärliga kostnaderna för olika år anges också. Vägfrågornas betydelse för bebyggelseplaneringen, jordbruket, skogsbru­ ket, näringslivets lokalisering m. m. ger anledning till kontakter under plan­ arbetet med bl. a. länsarkitekten, överlantmätaren, skogsvårdsstyrelsen och länsarbetsnämnden. Statsbidragsgivningen till byggandet av allmänna vägar och för den all­ männa samfärdseln nödiga gator i städer och stadsliknande samhällen som själva är väghållare utgör också ett led i den översiktliga vägplane­ ringen. Statsbidragen utgår efter en fördelningsplan som upprättas och fastställs av vägverkets centralförvaltning. Beträffande de enskilda vägarna sker, om man bortser från skogsvårdsstyrelsens planering av skogsvägnätet, inte någon översiktlig planering för länet. Statsbidrag kan emellertid utgå till byggande bl. a. av enskild väg. Statsbidrag måste ofta utgå om ett vägprojekt skall kunna genomföras.

14 Kurigl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Även här får alltså bidragsgivningen, särskilt som den är mycket omfat­ tande, en viss samhällsplanerande effekt. Statsbidragsansökningarna prövas av länsstyrelsen. I alla de ärenden som nu nämnts är vägdirektören föredragande i läns­ styrelsen.

Planering för naturvården

För de naturvårdsuppgifter som centralt handhas av statens naturvårds­ verk är länsstyrelsen det regionala organet. Till landskansliet i alla län utom Gotlands län hör en naturvårdssektion. Statens naturvårdsverk drar upp riktlinjer, utfärdar anvisningar eller biträder på annat sätt länsstyrelserna i deras arbete. Verket äger vidare rätt att föra talan mot länsstyrelsens beslut. Av länsstyrelsens uppgifter som utredande, planerande och beslutande länsorgan inom naturvården är det framför allt frågor om avsättning av mark som naturreservat och förordnande av strandskyddsområde och av skydd för landskapsbilden samt de inskränkningar i markdisposilionen, som följer av dessa ingripanden, som får betydelse för den översiktliga plane­ ringen. Om det anses att ett område bör särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin märkliga beskaffenhet, väsentliga betydelse för friluftslivet, m. m. kan länsstyrelsen förklara området för naturreservat och föreskriva vissa in­ skränkningar i rätten att förfoga över fastighet som ingår i reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, täktverksamhet och skogsavverkning. Redan då fråga om naturreservat väcks kan länsstyrelsen meddela tidsbegränsat för­ bud mot vissa åtgärder som strider mot syftet med reservatet. Ibland kan valet stå mellan avsättning av mark som naturreservat och vissa i naturvårdslagen angivna åtgärder till skydd för landskapsbilden. Till de senare hör bl. a. reglering av grustäktsverksamheten. Grundvattenskyd­ det är en av de faktorer som man måste ta hänsyn till i detta sammanhang och som föranleder behov av inventeringar och översiktlig planering. Förordnanden om strandskyddsområde för att trygga allmänhetens till­ gång till bad och friluftsliv vid havet, insjö eller vattendrag förekommer i stor omfattning. Undantag gäller för mark som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Inom strandskyddsområde får vissa bygg­ nads- och anläggningsarbeten inte utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Fastighetsägare som får sin förfoganderätt inskränkt har under vissa förutsättningar rätt till ersättning av staten. Innan länsstyrelsen fattar be­ slut som kan föranleda ersättningsskyldighet skall länsstyrelsen samråda med naturvårdsverket angående dispositionen över anslagna medel m. m. Som rådgivande och utredande organ åt länsstyrelsen finns i varje län etl

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 15

naturvårdsråd av växlande sammansättning. I rådet ingår, förutom vissa länsstyrelsetjänstemän, i regel länsarkitekten, vägdirektören, överlantmä­ taren, landsantikvarien och representanter för olika naturvårdssammanslutningar. Hos länsstyrelserna skall föras register över beslut i bl. a. sådana naturvårdsärenden som här nämnts. Naturvårdsverket för el t sammanfattande riksregister.

Bebyggelseplanering

Upprättandet av planer för markanvändning enligt byggnadslagstiftning­ en är en primärkommunal uppgift. De statliga myndigheternas insatser är i huvudsak begränsade till rådgivning, tillsyn och fastställelseprövning. På länsplanet utövas tillsynen över planläggningen och byggnadsväsendet av länsstyrelsen med biträde av länsarkitekten. Till länsstyrelsens landskansli hör i alla län en planeringssektion. Länsarkitekten är chef för länsarki­ tektkontoret, vari också ingår en eller flera biträdande länsarkitekter och viss annan personal. Chefsmyndighet för länsarkitektsorganisationen är statens planverk. För markdispositionen i stort anvisas kommunerna att upprätta general­ plan eller, då det gäller planering gemensam för två eller flera kommuner, regionplan. Sådana planer skall ange grunddragen för markens användning på längre sikt och tjäna som underlag för en närmare reglering av bebyg­ gelsen genom detaljplaner m. m. De skall för att bli gällande fastställas av Kungl. Maj :t. Hittills har regionplan bara upprättats i ett fåtal fall och antalet antagna eller fastställda generalplaner är inte heller särskilt stort. Detaljplanläggning av bebyggelsen sker genom att kommun upprättar och antar stadsplan eller byggnadsplan. För att reglera bebyggelsen inom om­ råde som inte ingår i sådan plan kan kommun förordna att utomplansbeslämmelser skall tillämpas för området. Sådana planer och förordnanden skall fastställas av länsstyrelsen. Stadsplan av större omfattning eller eljest av större allmän betydelse skall dock underställas Kungl. Maj :t. Om särskild anledning föreligger kan länsstyrelsen även i andra fall hänskjuta stadsplaneärende till Kungl. Maj :ts avgörande. Även i andra avseenden tar länsstyrelsen befattning med frågor inom byggnadsväsendet som har betydelse från planeringssynpunkt. Nybyggnadsförbud i avvaktan på plan eller utomplansbestämmelser, för att förhindra inte önskvärd tätbebyggelse eller till skydd för särskilda intressen, såsom luftfarten och försvaret, meddelas sålunda av länsstyrelsen. Vidare beslutar länsstyrelsen om dispens från sådana särskilt meddelade förbud eller från andra i byggnadslagstiftningen direkt intagna förbud, t. ex. det allmänna förbudet mot tätbebyggelse inom område där detaljplan saknas. Genom

16 Kimgl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

prövning av besvär över byggnadsnämnds beslut i fråga om byggnadslov, dispens m. m. utövar länsstyrelsen också ett visst inflytande över plane­ ringsfrågor. Mellan planväsendet och fastighetsbildningsväsendet finns ett nära sam­ band. Länsstyrelsen är fastställelsemyndighet beträffande tomtindelningar och avstyckningar i stad eller samhälle, där fastighetsbildningslagen för stad i detta hänseende gäller. Länsstyrelsen har vidare tillförsäkrats ett visst medinflytande på avstyckningar i övrigt. Detta kommer bl. a. till ut­ tryck i att länsstyrelsen har rätt att meddela avstyckningsförbud i vissa fall samt medge dispens från sådant förbud eller från det legala förbudet att avstycka i strid med gällande plan. Länsarkitektens uppgift är att biträda planverket och länsstyrelsen i deras verksamhet inom plan- och byggnadsväsendet. Länsstyrelsen biträder han främst genom granskning och yttranden i olika plan- och byggnadsärenden och ärenden som rör fastighetsbildning. Vanligt är att länsarkitek­ ten deltar i länsstyrelsens handläggning av sådana ärenden och han kan även förordnas att vara föredragande. Initiativ till byggnadsreglerande åt­ gärder från länsstyrelsens sida kommer i de flesta fall från länsarkitekten, som fortlöpande följer planläggnings- och bebyggelseförhållandena i länet. Länsarkitekten svarar också för en omfattande rådgivning åt kommuner och enskilda i plan- och byggnadsärenden. Bl. a. deltar han i sådant sam­ råd mellan planförfattare m. fl. som skall föregå upprättande av planförslag. Länsarkitekten har också vissa mera självständiga uppgifter inom här berörda områden. Bl.a. kan nämnas att länsarkitekten bereds tillfälle att yttra sig till överlantmätaren i avstyckningsärenden som kan antas vara av intresse för bebyggelseplaneringen. Det bör slutligen anmärkas att byggnadslagstiftningen för närvarande genomgår en omfattande översyn.

Fastighetsbildning

I varje län finns ett länslantmäterikontor. Överlantmätaren är chef för kontoret och i administrativt hänseende förman för lantmäteripersonalen i länet. Under överlantmätaren lyder sålunda länets i lantmäteriets förrättningsorganisation ingående distrikts- och specialenheter, de förstnämnda envar med en distriktslantmätare som chef. Länslantmäterikontoren utgör jämte förrättningsorganisationen den s. k. lantmäteristaten, för vilken lantmäteristyrelsen är chefsmyndighet. Överlantmätaren har att leda och öva tillsyn över länets lantmäteriväsende samt att ta initiativ till och medverka i planering och andra åtgärder, ägnade att främja en ändamålsenlig fastighetsindelning inom länet. Han

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 17

skall verka för samordning av fastighetsbildningen med åtgärder soin på angränsande områden planläggs och utförs genom andra myndigheter och organ och medverka i arbetet för en ändamålsenlig lokalisering och planläggning av bebyggelsen samt för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationalisering. Det åligger honom att tillhandahålla sådana uppgifter rö­ rande fastighetsindelningen, som är av intresse för andra myndigheters verksamhet. På anmodan av offentlig myndighet åligger det överlantmätaren att verk­ ställa utredningar och avge utlåtanden i ärenden, som handläggs hos myndigheten. Länsstyrelsen inhämtar i stor utsträckning yttranden från överlantmätaren, främst i olika planärenden men även i andra ärenden, t. ex. sådana som angår förordnande om strandskyddsområde enligt natur­ vårdslagen, vägföreningar enligt lagen om enskilda vägar, m. m. Överlantmätaren är skyldig att delta i handläggningen i länsstyrelsen och lantbruksnämnden av ärende inom hans verksamhetsområde. Han ingår som ledamot i lantbruksnämndens strukturdelegation. Det åligger vidare överlantmätaren att såsom sakkunnig biträda ägodelningsrätt eller annan dom­ stol. Överlantmätaren har i motsats till flertalet s. k. länsstyrelseexperter — betydande egna beslutsbefogenheter inom verksamhetsområden utanför länsstyrelsens ämbetsbefattning. Här må nämnas den fastställelseprövning av lantmäteriförrättningar enligt jorddelningslagen som åligger överlant­ mätaren och beslut i fastighetsregistreringsärenden. Som fastställelsemyndighet kan överlantmätaren sägas inta en nyckel­ ställning mellan a ena sidan fastighetsbildningen och å andra sidan plane­ ringen för bebyggelse samt för jordbrukets och skogsbrukets yttre rationa­ lisering. Överlantmätaren äger inte utan att länsarkitekten erhållit tillfälle att yttra sig meddela fastställelsebeslut eller till ägodelningsrätt eller ägodelningsdomare avge yttrande i fråga om avstyckningsförrättning, som kan antagas vara av intresse för de myndigheter som handhar bebyggelseplane­ ringen. Avstyrker länsarkitekten ifrågasatt fastighetsbildning och delar överlantmätaren inte hans uppfattning, skall även länsstyrelsens yttrande inhämtas. Om överlantmätaren i samband med prövning av avstyckning för bebyggelse finner behov föreligga av stadsplan eller byggnadsplan för visst område, skall han anmäla detta till länsstyrelsen. Innan överlantmätaren fastställer eller till ägodelningsdomare eller ägo­ delningsrätt avger yttrande beträffande förrättning som kan antagas ha jordpolitisk betydelse, åligger det honom att inhämta lantbruksnämndens yttrande. Vid fastställelseprövning av lantmäteriförrättningar eller vid ytt­ rande häröver har överlantmätaren i övrigt att beakta de plan- och jord­ politiska synpunkter som kommit till uttryck i vissa bestämmelser i jord­ delningslagen. 2 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

18 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Överlantmätaren har klagorätt beträffande ägodelningsrätts och hovrätts beslut att fastställa eller tillåta jorddelning. Överlantxnätaren skall föra jordregister samt i vissa fall lägga upp och föra fastighetsregister enligt de för stad gällande bestämmelserna. Han kommer härvid i kontakt med inskrivningsväsendet vid de allmänna under­ rätterna i länet. Vidare skall överlantmätaren enligt lantmäteristyrelsens anvisningar låta upprätta och hålla aktuella översiktskartor, som utvisar fastighetsindelningen i länet samt områden inom vilka planer och särskilda bestämmelser bör beaktas vid fastighetsbildningen. I sin verksamhet inom fastighetsbildningens område har överlantmätaren anledning att ta kontakt med — förutom länsstyrelsen och lantbruksnämn­ den — sådana länsorgan som länsbostadsnämnden, skogsvårdsstyrelsen och vägförvaltningen. Det bör slutligen anmärkas att fastighetsbildningsväsendet m. m. för när­ varande är under översyn.

Samordning och samverkan

I den planering som bedrivs inom länet för en viss verksamhetsgren är vid sidan av det organ som primärt svarar för verksamheten ofta flera andra länsorgan medverkande. Detta är givetvis ett uttryck för att de olika planeringsgrenarna har ett mer eller mindre klart uttalat inbördes sam­ band. Behovet av samordning och samverkan mellan länsorganen markeras både i författningsbestämmelser och i handläggningsrutiner och praxis som utbildats i länen. Enligt länsstyrelseinstruktionen åligger det länsstyrelsen att som ett sammanhållande organ inom länsförvaltningen följa verksamheten hos stat­ liga länsmyndigheter med sådana arbetsuppgifter som berör länsstyrelsens ämbetsområde och verka för att verksamheten på gemensamma områden samordnas i möjligaste mån. Som komplement till detta föreskrivs i vissa länsnämnders instruktioner att länsstyrelsen skall underrättas om nämn­ dens sammanträden och att representant för länsstyrelsen får delta i nämndens överläggningar med rätt att avge reservation. Föreskrifter finns också om samråd andra länsorgan emellan. Som en samordningsåtgärd kan vidare betraktas att ordförandeskapet i vissa länsnämnder, skogsvårdsstyrelserna, hushållningssällskapen och före­ tagareföreningarna vanligen tillagts landshövdingarna. I det avseendet varie­ rar emellertid förhållandena från län till län och något fast system är det inte fråga om. I länsstyrelseinstruktionen finns vidare bestämmelser om att länsstyrelsen kan förordna flertalet länsstyrelseexperter samt tjänstemän hos vissa läns­ nämnder m. fl. att vara föredragande i länsstyrelsen eller att där eljest delta

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 19

i handläggningen av ärenden som berör deras verksamhet. Vägdirektören är obligatoriskt föredragande i vissa grupper av ärenden. I de flesta län hålls vidare mer eller mindre regelbundet återkommande sammanträden med arbetsgrupper — benämnda länsråd eller liknande — där länsstyrelsetjänstemän, länsstyrelseexperter och tjänstemän hos länsnämnderna m. fl. förberedelsevis överlägger om enskilda ärenden av ge­ mensamt intresse men också diskuterar allmänna frågor som rör länet. Arbetsformerna är mycket växlande. Ett betydelsefullt steg mot en bättre samordning inom den statliga läns­ förvaltningen och mot en förstärkning över huvud taget av den regionala samhällsplaneringen togs genom 1964 års riksdagsbeslut om riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik (prop. 1964:185, BaU 48 rskr 408). Både i propositionen och vid riksdagens behandling av denna betonades mycket starkt samhällsplaneringens betydelse för lokaliseringsutvecklingen i landet. En aktiv och förutseende samhällsplanering ansågs vara en av grundförut­ sättningarna för en lokalisering som på bästa sätt skulle främja det eko­ nomiska framåtskridandet. Föredragande departementschefen anförde i propositionen (s. 181) i detta sammanhang bl. a. Om lokaliseringspolitiken skall leda till på längre sikt bestående gynn­ samma resultat måste insatserna inriktas på områden med goda utveck­ lingsmöjligheter och med förutsättningar för industriell verksamhet. De sam­ hälleliga insatserna bör härvid främst koncentreras till en aktiv samhällsoch bebyggelseplanering samt till åtgärder i syfte att skapa en effektiv sam­ hällelig servicestruktur i form av skolor, sjukhus, vägar och övriga kommu­ nikationer samt annan offentlig service. För att få önskad effekt måste en sådan politik utformas i nära samverkan mellan stat, kommun och närings­ liv, så att dessa gemensamt åstadkommer samlade och samordnade insatser på lämpliga orter. Tyngdpunkten i denna planeringsverksamhet förlädes i länen och bedöm­ des från statlig synpunkt som en gemensam uppgift för hela den statliga länsförvaltningen. Bland de skäl som talade för placeringen av verksamhe­ tens tyngdpunkt i länen anfördes att inom dessa finns flera statliga myn­ digheter, landstingen och andra organ med uppgifter inom samhällsplane­ ringen. Vidare talade önskvärdheten av medborgerligt engagemang i verk­ samheten, av nära kontakt med kommunerna och av omedelbar lokalkänne­ dom också för en verksamhet med huvudvikten i länen. I fråga om inriktningen av verksamheten på länsplanet anförde föredra­ gande departementschefen i propositionen (s. 210) bl. a. följande. En utvidgad utrednings- och planeringsverksamhet bör enligt min upp­ fattning komma till stånd i länen. Denna bör för det första omfatta sam­ manställning och analys av olika data rörande befolknings- och näringslivsförhållanden m. m. samt uppgörande av prognoser och annan bedömning av utvecklingstendenser till ledning för handlandet. Sådana data behövs för planeringen i kommuner och landsting likaväl som inom olika statliga organ. Redan den omständigheten att man för de olika planeringsgrenarna

20 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

■utnyttjar ett gemensamt utredningsmaterial torde ha en icke oväsentlig samordningseffekt. På grundval av sådant utredningsmaterial bör vidare i länen utarbetas planer rörande olika åtgärder, som kan påverka lokaliseringsbetingelserna i enlighet med lokaliseringspolitikens mål. Särskilt bör därvid beaktas den kommunala planeringen och kommunala åtgärder i övrigt för näringslivets främjande. En avvägning bör eftersträvas av olika regionala intressen i frågor om samhälleliga serviceanordningar och andra offentliga verksamheter. Planeringen, som givetvis ständigt måste hållas aktuell, bör utmynna i konkreta förslag och handlingsprogram. För att dessa riktlinjer skulle kunna följas genomfördes den 1 juli 1965 .vissa organisatoriska förändringar i länsstyrelserna. Planeringsråd knöts till länsstyrelsen som rådgivande organ i viktiga planeringsfrågor. Vidare fick länsstyrelsen ökade resurser för den regionalpolitiska utrednings- och planeringsverksamheten (länsplanerare). Dessa organisatoriska förändring­ ar betraktades som provisoriska i avvaktan på länsförvaltningsutredningens förslag. Planeringsråden som består av nio (i Stockholms län tolv) ledamöter, av vilka fyra utses av Kungl. Maj :t och fem väljs av landstinget, har före­ trädare för primärkommuner, landsting och arbetsmarknadens organisatio­ ner. Råden har inte någon formell beslutanderätt men innebär ändå en be­ tydelsefull lekmannamedverkan i länsstyrelsen. I uttalanden av regering och riksdag har det förutsatts att rådens uppfattning skall tillmätas stor vikt.

Regional utvecklingsplanering

De intentioner som det lokaliseringspolitiska beslutet gav uttryck för har efter hand följts upp och konkretiserats framför allt genom länsplanering 1967, som länsstyrelserna och de till dem knutna planeringsråden har genomfört på uppdrag av Kungl. Maj:t. Länsplanering 1967 utgjorde en första försöksplanering med lokaliseringspolitisk inriktning men kan mot bakgrund av dess genomförande och redan inledd vidareutveckling betrak­ tas som en första etapp i en långsiktig, fortlöpande regionalpolitisk utveck­ lingsplanering. Syftet med länsplanering 1967 var att lägga en konkret grund för bedöm­ ningen av den framtida utvecklingen på så lång sikt som möjligt för varje kommunblock och län och att på grundval därav formulera en regionalpo­ litisk målsättning, angiven i befolkningstal för varje kommunblock år 1980. Om bedömningen av de tillgängliga prognoserna lett till slutsatsen att den spontana utvecklingen inte bör accepteras har detta kommit till uttryck i en av länsstyrelsen och planeringsrådet angiven målsättning. Kungl. Maj :ts ställningstaganden till länsorganens regionalpolitiska riktlinjer har redo­ visats i 1969 års statsverksproposition. Denna redovisning behandlades in­ gående av riksdagen i skilda sammanhang (SU 1969: 57 och BaU 1969: 30)

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 21

varvid den genomförda försöksverksamheten bedömdes positivt och en fortr satt utveckling av den regionalpolitiska planeringen förordades. Länsplanering 1967 skulle i första hand tjäna till ledning för de statliga organ som har att fatta beslut som innebär resursfördelning t. ex. genom statsbidrag, lån, fysiska ramar osv. Kungl. Maj :t har anbefallt samtliga stats­ myndigheter att vid beslut som rör lokalisering av offentliga investeringar eller som på annat sätt har betydelse för den regionala utvecklingen beakta det prognosmaterial in. in. som utarbetats inom länsplanering 1967 samt vad Kungl. Maj :t och riksdagen i anslutning därtill uttalat. (SFS 1969: 438.) Kungl. Maj :ts och riksdagens ställningstaganden till länsplanering 1967 får uppfattas så att en långsiktig regional utvecklingsplanering kommer att bli ett bestående inslag i vår samhällsplanering. Närmast förestår under år 1970 en revision av prognoserna i länsplaneringen, varefter en ny fullständig omgång av länsplaneringen beräknas komma till stånd under åren 1972—73. Ett arbete pågår för att förbättra och underlätta prognosarbetet bl. a. genom automatisk databehandling. Samtidigt med att den långsiktiga regionalpolitiska planeringen alltså vi­ dareutvecklas har ett arbete inletts för att nå ytterligare konkretion i pla­ neringen på något kortare sikt. Det lokaliseringspolitiska beslutet vid 1964 års riksdag innebar att planeringen skulle utmynna i konkreta handlings;program. Kungl. Maj :t har i mars 1969 givit länsstyrelserna och planeringsråden i uppdrag att inom ramen för en utvidgad försöksverksamhet utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för länen. Handlingsprogrammen skall grupperas omkring tre slag av åtgärder, dels kravet på sysselsättningspolitiska åtgärder, dels behovet av socialpolitiska åtgärder främst i glesbygder­ na, dels den regionala fördelningen av investeringarna inom den offent­ liga sektorn. På grundval av kommunernas, landstingens och vissa statliga myndigheters planer skall en prioritering göras av investeringarnas fördel­ ning. Arbetet med handlingsprogrammen är integrerat med den samtidigt pågående försöksverksamheten med kommunalekonomisk långtidsplane* ring. Handlingsprogrammen — som benämns länsprogram 1970 — skall omfatta tiden fram till år 1980 och arbetet i länen beräknas bli slutfört under våren 1971. Den aktiva lokaliseringspolitik som bildat utgångspunkten för utveckling­ en inom den regionala samhällsplaneringen har såvitt gäller ekonomiskt lo­ kaliseringsstöd varit av försökskaraktär under en period av fem år. Denna period slutar den 1 juli i år. Kungl. Maj :t har med anledning därav nyligen lagt fram förslag om lokaliseringspolitikens fortsatta utformning.

Utredningsförslag

Den samhällsplanerande verksamheten i länen och de organisatoriska förutsättningarna för denna verksamhet har behandlats av länsförvaltningsutredningen och länsdemokratiutredningen. Båda utredningarna har funnit

22 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

nuvarande organisation otillfredsställande. De är också eniga om att en reform bl. a. bör innefatta att ett enda organ får ansvaret för samordningen av den översiktliga planeringen i länet. Däremot föreligger den väsentliga skillnaden mellan utredningsförslagen att länsdemokratiutredningen, av skäl som i detta sammanhang inte torde behöva återges, anser att detta organ bör vara landstingskommunalt. Länsdemokratiutredningen har med denna inställning inte haft anledning att gå närmare in på frågor om den statliga länsförvaltningens organisation vid oförändrat huvudmannaskap för planeringsuppgifterna i länen. I detta avseende kan därför endast länsförvaltningsutredningen tjäna som ledning.

Länsförvaltningsutredningen

Grundtanken i länsförvaltningsutredningens förslag är att den översiktliga samhällsplanering som ankommer på de statliga länsmyndigheterna i fram­ tiden skall ledas och samordnas av länsstyrelsen. Besluten i viktigare samhällsplaneringsfrågor skall där fattas av landshövdingen och tio represen­ tanter för länets befolkning. Länsstyrelsen skall också i övrigt utrustas som ett aktivt, initiativtagande och samordnande organ. Utredningens förslag om hur besluts-, utrednings- och samrådsfunktionerna i länsstyrelsen bör ut­ övas innebär i stort följande.

Enhetlig ledning m. m.

Det bör enligt utredningen ankomma på länsstyrelsen att sörja för att grundläggande material finns tillgängligt och hålls aktuellt beträffande be­ folkningsförhållanden, näringsliv, bebyggelseplanering, samhälleliga service­ anordningar m. in. och för att översiktlig inventering och planering för länet •i olika avseenden kommer till stånd. Specialutredningar inom fackområde, för vilket det finns ett särskilt organ inom länsförvaltningen, bör emellertid också i fortsättningen verkställas av detta organ. Vidare föreslår utredningen att samhällsplaneringsfrågor av översiktlig natur eller eljest av särskild vikt, som hör till statlig länsmyndighets ämbetsbefattning, skall avgöras av en för detta ändamål omorganiserad läns­ styrelse. I den mån beslutsbefogenheter i detta hänseende nu ligger hos annan statlig länsmyndighet bör de överflyttas på den nya länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut skall kunna ändras endast av Kungl. Maj :t. Utred­ ningen betonar emellertid särskilt, att detta på intet sätt innebär att länsnämndernas och länsstyrelseexperternas befattning med samhällsplanering­ en skulle upphöra. Dessa skall självfallet liksom hittills ta ståndpunkt till planeringsfrågor som berör deras verksamhet och tillhandahålla sina fack­ synpunkter. Reformen innebär emellertid, framhålls det, att samtliga syn­ punkter som kan tänkas inverka på en planeringsfråga kommer till uttryck

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 23

redan under frågans beredning och att alla berörda länsmyndigheters åsikter kan mötas och vägas mot varandra och ge underlag för gemensamma hand­ lingslinjer. Om ett fristående länsorgan ändå inte anser sig kunna godtaga länsstyrelsens avgörande, tänker sig utredningen att frågan efter fram­ ställning av organets centrala myndighet skall avgöras av Kungl. Maj :t. Utmärkande för frågor om översiktlig samhällsplanering är enligt utred­ ningen att de vanligen i betydelsefulla hänseenden berör flera regionala myndigheters ämbetsområden eller sträcker sina verkningar över kommun­ gränserna. Avvägningsfrågor i vad gäller fördelningen i stort av vissa resurser som staten ställer till länets förfogande hör i första hand dit, vidare t. ex. frågor om byggande av viktigare allmänna vägar, andra kommunikationsfrågor, som berör hela länet eller stora delar därav, och vattenvårdsfrågor som omfattar hela sjö- och vattendragssystem. Till över­ siktlig samhällsplanering får så gott som alltid anses höra frågor om kom­ munal, ecklesiastik, administrativ eller judiciell indelning samt näringslivets lokalisering och annan lokalisering av större räckvidd, exempelvis lokalise­ ring av större statliga anläggningar. Utredningen erinrar om att åtskilliga av dessa ärenden redan nu handläggs av länsstyrelsen. Dessa hänför sig i första hand till näringslivets lokalise­ ring, plan- och byggnadsväsendet, fastighetsbildningen, vägväsendet, trafik­ väsendet, elkraftförsörjningen, naturvården med vattenvården samt kom­ munal och administrativ indelning. Härtill kommer att länsstyrelsen som remissinstans tar befattning också med andra planeringsfrågor, exempelvis rörande skolväsendet, sjukvården, kommunikationsanordningar och militära anläggningar. Som exempel på frågor rörande översiktlig planering inom de fristående länsmyndigheternas arbetsområden nämner utredningen följande. I länsbostadsnämnden handläggs frågor avseende lokaliseringen i stort på länsdelar och kommunblock av det bostadsbyggande som ryms inom länet tilldelade ramar. Vidare lämnas service till kommunerna vid upprät­ tande av kommunala bostadsbyggnadsprogram samt bedömning av pro­ grammen. I lantbruksnämnden utförs översiktliga utredningar och översiktlig pla­ nering beträffande jordbrukets och skogsbrukets lokalisering och utveckling samt utformas handlingsprogram för olika bygder, avseende jord- och skogs­ brukets strukturanpassning och framtida inriktning. I skogsvårdsstyrelsen verkställs översiktliga utredningar beträffande skogsbrukets utveckling, rationalisering och bedrivande (t. ex. översiktliga vägnätsplaner, markanvändningsplaner, avverkningsplaner) och upprättas handlingsprogram för länet eller länsdelar. I länsarbetsnämnden planeras arbeten för att främja sysselsättningen, som kan vara av vikt för den översiktliga samhällsplaneringen. Vidare utför nämnden försvarsplanläggning.

24 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

I länsskolnämnden bedrivs allmän planering av skolväsendet, särskilt såvitt avser grundskolans högstadium, gymnasier, fackskolor och yrkessko­ lor. Beslut fattas också om lokalisering av byggnader för sådana skolor till olika orter. Det är enligt utredningen angeläget att även landstingskommunens pla­ nering samordnas med övrig samhällsplanering i länet. Utredningen är medveten om att länsstyrelsens beslut inte kan bli bindande för landstinget vid dess planering för sjukvården m. m. Emellertid anser sig utredningen kunna lägga fram förslag — närmare redovisade i det följande -— vilka erbjuder goda förutsättningar för erforderlig samverkan på frivillighetens väg. Utredningen föreslår sålunda att majoriteten av de medborgarrepresentanter som skall finnas i länsstyrelsen väljs av landstinget. Vidare förordar utredningen att ledande tjänstemän i landstingsförvaltningen deltar i det organ för beredning av planeringsärenden i länsstyrelsen, planeringsberedningen, som föreslås. Utredningen finner det också naturligt att landstinget för sin egen planering begagnar sig av den service i fråga om data in. m. som kommer att finnas i länsstyrelsen. Utredningen har funnit det angeläget att understryka, att koncentrationen av den regionala planeringen inte kommer att begränsa primärkommunernas ansvar och uppgifter inom samhällsplaneringen. Tvärtom är utredningens förslag avsedda att komma primärkommunerna till godo och öppna möj­ ligheter till ett intensifierat samråd med och stöd åt kommunerna. Bl. a. räknar utredningen med att kommunerna skall utnyttja länsstyrelsens data­ material och att de kommer att begagna sig av sin rätt att närvara vid planeringsberedningens sammanträden. Utredningen framhåller också att man kan vänta sig att kommunernas befogenheter på samhällsplaneringens om­ råde och deras möjligheter att fullgöra sina uppgifter härvidlag kommer att öka i takt med att en rationellare kommunindelning kommer till stånd. För överläggningar och beredning på tjänstemannaplanet i viktigare samhällsplaneringsfrågor bör enligt utredningen knytas ett särskilt organ till länsstyrelsen, benämnt planering sberedning en. I denna skall ingå be­ fattningshavare vid länsstyrelsen samt representanter för sådana fristående statliga länsorgan som medverkar i samhällsplaneringen, såsom chefstjänste­ männen hos flertalet länsnämnder, vägdirektören, överlantmätaren in. fl. Vidare finner utredningen naturligt att ledande befattningshavare hos landstinget deltar i beredningens arbete och bl. a. tar upp sådana frågor om sjukhuslokalisering där samråd kan vara av värde. Utredningen anser det också självklart att berörda primärkommuner skall ha rätt att vara före­ trädda vid beredningens överläggningar. Huvuduppgiften för planeringsberedningen anges vara att studera länets förhållanden, jämföra planeringsalternativ och sammanjämka de förslag och ställningstaganden som deltagare eller representerat organ arbetar med inom sitt speciella område när det gäller frågor om översiktlig planering

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 25

och dess genomförande. Beredningen bör sålunda, framhåller utredningen, på den översiktliga samhällsplaneringens område fungera som ett för läns­ förvaltningen gemensamt beredningsorgan. I planeringsberedningen bör framför allt behandlas sådana frågor som länsstyrelsen i dess helhet skall ta ställning till. Utredningar, planer, handlingsprogram och allmänna rikt­ linjer inom områden där det finns ett självständigt organ inom den statliga länsförvaltningen, skall i första hand få sin fackmässiga utformning och beredning inom detta organ. Planeringsberedningen skall utgöra forum för experters och övriga tjänstemäns överläggningar, liksom för ömsesidig orientering och information. Planeringsberedningen bör enligt utredningen arbeta i förhållandevis fria former. Alla deltagare bör underrättas om beredningens sammanträden och om vilka frågor som skall företas till behandling. Även specialister eller in­ tressenter utanför länsstyrelsen och övriga i planeringsberedningen repre­ senterade organ, exempelvis i fråga om naturvården och elkraftförsörj­ ningen, bör kunna delta.

Förändringar i den yttre organisationen

Genom att ge den nya länsstyrelsen beslutanderätt i alla frågor rörande översiktlig samhällsplanering och andra viktiga därmed sammanhängande frågor, genom att skapa ett vidgat samråd inom länsförvaltningen, och ge­ nom att bygga ut den gemensamma utredningsverksamheten kan man enligt utredningens uppfattning tillgodose det väsentligaste kravet på samordning inom samhällsplaneringen. Under sådana förhållanden menar utredningen att frågan om en organisatorisk samordning mellan de fristående läns­ organen och länsstyrelsen bör kunna lösas på ett naturligt sätt. Som en huvudprincip för hur denna lösning bör ske anger utredningen, att om en länsmyndighet huvudsakligen har uppgifter inom den översiktliga sam­ hällsplaneringen eller eljest uppgifter som har väsentligt samband med den nya länsstyrelsens verksamhet, bör denna länsmyndighet framdeles organi­ satoriskt ingå i länsstyrelsen eller dess uppgifter eljest övertagas av denna. Om åter den del av det fristående länsorganets verksamhet är den helt över­ vägande, som inte avser översiktlig planering eller som väsentligen är av verkställande art i förhållande till central myndighets eller länsstyrelsens beslut, bör länsmyndigheten bibehålla sin ställning av fristående organ. Från dessa principiella utgångspunkter har utredningen närmare be­ handlat frågan om de olika statliga länsmyndigheternas organisatoriska ställning i den framtida länsförvaltningen. Den frågan gäller väsentligen vilken organisation som ger mest lämpliga former för att utföra arbetsupp­ gifterna. Förhållandet till allmänheten spelar också sin roll. Ett organ som huvudsakligen framträder på länsstyrelsens vägnar bör också tillhöra denna. Däremot innebär en ändring av den organisatoriska tillhörigheten, betonar

26 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

utredningen, i och för sig inte någon ändring av organets befogenheter. Även organ som föreslås skola tillhöra länsstyrelsen avses i stort sett skola bibe­ hålla sina självständiga befogenheter. Å andra sidan bör de statliga läns­ organ som förblir fristående följa länsstyrelsens beslut i frågor rörande den översiktliga samhällsplaneringen eller dess genomförande. Utredningen konstaterar att de kollegiala länsmyndigheter som deltar i samhällsplaneringen utvecklats betydligt sedan de tillkom. De har vuxit personalmässigt samtidigt som de vunnit ökad rutin och erfarenhet. Genom decentralisering har deras arbetsuppgifter ökat och deras ställning i förhål­ lande till centralorganen har blivit mera självständig. Det är utredningens uppfattning att länsnämnderna och skogsvårdsstyrelsen i framtiden får många och kvantitativt dominerande verkställighets- och andra specialför­ valtningsuppgifter, som huvudsakligen ligger utanför vad länsstyrelsen kan tänkas komma att befatta sig med. Utredningen anser detta förhållande tala för att de kvarstår som självständiga organ. Av liknande och andra skäl ifrågasätter utredningen heller inte någon ändring i vägförvaltningens orga­ nisatoriska ställning. Utredningen understryker emellertid vikten av att väg­ förvaltningens verksamhet i fråga om vägplaneringen på ett tidigt stadium, bl. a. inom länsstyrelsens planeringsberedning, samordnas med annan sam­ hällsplanering i länet. De intressen som är företrädda i länsvägnämnden blir emellertid enligt utredningens uppfattning i tillräcklig grad tillgodosedda inom den nya läns­ styrelsen. Kravet på ett i länsinstans infogat allmänt medborgerligt infly­ tande på vägplaneringen kommer sålunda att vara uppfyllt. Inflytandet blir för övrigt starkare eftersom de medborgerliga representanterna kommer att deltaga i länsstyrelsens beslut och inte bara såsom länsvägnämnden ha en rådgivande funktion. Utredningen anser att det inte finns tillräckliga skäl att bibehålla rådgivande länsorgan på vägväsendets område och före­ slår därför, att länsvägnämnderna skall upphöra. I detta sammanhang ifrågasätter utredningen om inte också den lokala representationen på väg­ väsendets område, vägnämnderna, bör avvecklas och deras funktioner an­ förtros kommunblocken. Medan det i förhållandet mellan länsstyrelsen och länsnämnderna eller motsvarande organ med egen beslutanderätt främst gällt att vinna garan­ tier för att en gemensam översiktlig samhällsplanering kommer till stånd är samordningsproblemen, understryker utredningen, principiellt av annan art beträffande de befattningshavare utanför länsstyrelsen som brukar kallas länsstyrelseexperter. Utredningen erinrar om att i direktiven fram­ hållits, att frågan om experternas anknytning till länsstyrelsen bl. a. torde få bedömas från interna personal- och arbetsorganisatoriska synpunkter. Här möter främst frågan, huruvida nuvarande ordning med sakbehand­ ling inom ett organ och den formella men avgörande prövningen förlagd till ett annat motsvarar kraven på en rationellt arbetande förvaltning. Även om länsstyrelsen har en mer omfattande judiciell verksamhet än

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 27

flertalet centrala verk motiverar detta knappast den skillnad som råder, framhåller utredningen, att länsstyrelsens ärenden skall slutligt handläggas och avgöras av jurister, medan den speciella sakgranskningen förläggs till ett utomstående expertorgan. Den riktiga avvägningen mellan de allmänt administrativa och juridiska synpunkterna, å ena, och de speciella fack­ synpunkterna, å andra sidan, synes i stället böra bygga på likställighet mellan och i lika mån ansvarig ställning för de olika synpunkternas företrä­ dare. Om man vill försöka skapa en så fast organiserad och effektivt arbe­ tande länsförvaltning som möjligt, ter det sig därför naturligt att låta de speciella facksynpunkterna på antytt sätt komma till uttryck inom läns­ styrelsen. I den mån nu fristående experter kan ingå i länsstyrelsens organisation får länsstyrelsen enligt utredningens uppfattning bättre möjligheter att leda och sammanhålla deras verksamhet och inrikta den på sådana arbets­ uppgifter, som är mest aktuella och som kräver en tidsmässigt och perso­ nellt samlad insats. Man kan vidare räkna med att samordning och sam­ arbete mellan experterna och mellan dessa och övrig personal i länsstyrel­ sen automatiskt underlättas och främjas. Detta gäller såväl befattnings­ havarnas utåtriktade inspektions- och rådgivningsverksamhet genom resor och sammanträden som det inre arbetet. Utredningen understryker också, att om experten ingår i länsstyrelsen så kommer frågor, som i och för sig ligger inom den formella ramen för länsstyrelsens uppgifter men med nu­ varande organisation av expertväsendet ofta stannar på expertnivå, att redan från början vara aktuella i länsstyrelsen. På så sätt skapas bättre förutsätt­ ningar för en allsidig behandling och samordning på ett tidigt stadium. Vidare räknar utredningen med att experterna i långt mindre omfattning än nu skall behöva utarbeta formella skriftliga yttranden i länsstyrelseärenden där de medverkar. Visar det sig i särskilda fall erforderligt att expertsyn­ punkterna lämnas i skriftlig form, t. ex. därför att sökanden eller klaganden bör få del av dessa innan ärendet avgörs, anses detta kunna ske i promemorieform. Såsom andra fördelar med ett inordnande i länsstyrelsen anger utred­ ningen förenklad diarieföring och gemensam kontorsorganisation som med­ ger rationellare arbetsfördelning och ger större elasticitet. De experter på samhällsplaneringens område som i detta sammanhang är aktuella är länsarkitekten och överlantmätaren. Beträffande överlantmätaren finner utredningen övervägande skäl tala för att denne även i fortsättningen verkar utanför länsstyrelsen. Ställningsta­ gandet motiveras framför allt med att överlantmätarens arbetsuppgifter till övervägande del faller utanför länsstyrelsens ämbetsområde samt att den samordning och samverkan som erfordras mellan länsstyrelsen och överlantmätaren i fastighetsbildnings- och andra frågor redan kommit in i banor som ger ett tillfredsställande resultat. Länsarkitektens verksamhet domineras däremot, framhåller utredningen,

28 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

numera helt av hans uppgifter som länsstyrelsens expert inom samhälls­ planeringen: granskning av planärenden enligt byggnadslagstiftningen samt inspektioner och utredningar i andra plan- och byggnadsärenden, fastighetsbildningsärenden, naturvårdsärenden, byggnads- och fomminnesärenden m. m. Även länsarkitektens upplysnings- och rådgivningsverksamhet gent­ emot andra länsmyndigheter, kommuner och enskilda är i de flesta fall att se som utflöde av hans uppgift att biträda länsstyrelsen inom olika grenar av samhällsplaneringen. Utredningen finner sålunda att länsarkitekten, främst i sin egenskap av länsstyrelsens expert, intar en central ställning inom samhällsplaneringen i länet och föreslår därför att länsarkitekten och hans personal skall ingå i länsstyrelsen. Utredningen har övervägt vilka konsekvenser förslag om att inlemma en länsstyrelseexpert i länsstyrelsen kan få för expertens egen ställning och för förhållandet mellan honom och det centrala organ som nu är hans huvud­ man. Utredningen konstaterar att experten även i fortsättningen måste inta en förhållandevis självständig ställning. En betydelsefull del av expertens verksamhet kommer som nu att avse inspektioner och rådgivning m. m. åt kommuner och enskilda. Någon inskränkning i hans möjligheter att verka på fältet och framföra sina fackmannasynpunkter får inte ske. Utredningen betonar emellertid vikten av att experten, innan han lämnar råd och anvis­ ningar, konfererar med andra berörda befattningshavare i länsstyrelsen. Expertens självständiga ställning bör enligt utredningen vidare komma till uttryck däri, att han i mål och ärenden som blir föremål för länssty­ relsens prövning på grund av besvär eller ansökan avger sitt yttrande som sakkunnig men inte deltar i länsstyrelsens beslut, för det fall att han tidi­ gare som representant för det allmänna får anses ha tagit ställning i målet eller ärendet. Vad angår förhållandet mellan de till länsstyrelsen hörande experterna och deras centrala fackmyndigheter understryker utredningen att det givet­ vis är angeläget att bevara den ömsesidiga kontakten mellan dem även efter det att huvudmannaskapet för experterna flyttats över till länsstyrelsen. Detta bör ligga lika mycket i länsstyrelsens som vederbörande centrala verks intresse, då därigenom ett nära och omedelbart samarbete mellan central och regional instans främjas. På områden, där en länsstyrelsens expert full­ gör uppgifter för det centrala verkets räkning vilka faller utanför läns­ styrelsens kompetensområde, anser utredningen att det alltjämt bör gå en direkt befälslinje från det centrala verket till experten. Men även inom det för expert och länsstyrelse gemensamma kompetensområdet bör det cen­ trala verket — jämlikt bestämmelser därom som må finnas i lag eller an­ nan författning, i överensstämmelse med riktlinjer, angivna av Kungl. Maj :t, eller efter Kungl. Maj:ts särskilda bemyndigande — äga utfärda inte bara anvisningar utan också bindande föreskrifter av olika slag. Dylika

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 29

anvisningar och föreskrifter kan komma att formellt rikta sig till länssty­ relsen, även om de som regel närmast angår experten. I övrigt anser utred­ ningen att en länsstyrelseexperts infogande i länsstyrelsen inte skall med­ föra någon direktivrätt för vederbörande centrala verk gentemot läns­ styrelsen. Utredningen finner det självklart att det centrala verket skall äga in­ flytande på tillsättning av experttjänsterna i länsstyrelsen. Det förutsätts att såväl länsstyrelsen som det centrala verket skall yttra sig i tillsättnings­ ärenden som avgörs av Kungl. Maj :t. Det centrala verket bör likaledes ut­ tala sig då tjänst tillsätts av länsstyrelsen. Vidare bör det finnas möjlighet för det centrala verket att i samråd med länsstyrelsen ta initiativ till utbyte av expertpersonal m. m.

Medborgerlig representation

Utredningen framhåller att länsstyrelsens ökade uppgifter inom sam­ hällsplaneringen kommer att kräva ett intensifierat samarbete med lands­ tingskommuner, primärkommuner, intressesammanslutningar och företag. Enligt utredningens mening är det en oundgänglig förutsättning att repre­ sentanter för länets befolkning får inflytande på och ansvar för länssty­ relsens verksamhet på detta område. Utredningen ansluter sig till de skäl för en lekmannamedverkan i läns­ styrelsen som anförts i officiella förslag och i den allmänna debatten, näm­ ligen bl. a. att länsstyrelsen tillförs värdefull orts- och personkännedom men också särskild fackkunskap, att ett mera allmänt medborgerligt omdöme blir representerat i länsstyrelsen och att allmänheten får insyn i länsstyrel­ sens verksamhet vilket ökar förtroendet för länsstyrelsens avgöranden. De betänkligheter som uttalats mot lekmän i länsstyrelsen — bl. a. att ärendena skulle fördröjas genom en tungrodd och omständlig handläggning och merarbete uppkomma för tjänstemännen — torde, framhåller utredningen, ta sikte på nuvarande förhållanden med länsstyrelsens begränsade möjligheter att leda de statliga länsmyndigheternas arbete för samhällsbyggandet. Be­ tänkligheterna torde också, anför utredningen, bygga på missuppfattningen att medborgarrepresentanter skulle delta i detalj ärenden eller frågor av formell natur. Utredningens förslag om antalet lekmän som medverkar i länsstyrelsen, om sättet att utse dem osv. redovisas i det följande. Under lekmannamedverkan skall enligt förslaget avgöras frågor som är av betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen i länet. Utredningen finner det nödvändigt att Kungl. Maj :t genom vägledande föreskrifter och anvisningar anger dessa ärenden. Huvudregeln bör vara att under lekman­ namedverkan skall avgöras viktigare frågor om översiktlig samhällsplane­ ring, i den mån de inte är av övervägande juridisk-teknisk eller expeditionell

30 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

natur. Med denna utgångspunkt finner utredningen att lekmännen bör delta i avgörandet av dels de planeringsärenden som enligt vad tidigare sagts bör flyttas över från andra länsorgan till länsstyrelsen, dels följande ärenden, som nu ligger i länsstyrelsen, nämligen fråga om upprättande av regionplan eller motsvarande plan; förslag till sådan plan; förslag till generalplan; fråga om föranstaltande av förslag till regionplan eller generalplan, upprättande av flerårsplaner för byggande av riks-, läns- och ödebygdsvägar; flerårsplan för byggande av storbroar; förslag till ändring i flerårsplan för allmänna vägar eller eljest till vägföretag utanför flerårsplan; fördelningsplan för statsbidrag till byggande av allmänna vägar och för den allmänna samfärdseln nödiga gator i städer och samhällen som är väghål­ lare, järnvägs-, hamn- och flygplatsfrågor, planering av el-distributionen, översiktlig planering beträffande naturreservat, strandskyddsområden och för täkt av sten, grus o. d. särskilt ömtåliga områden; bildande av natur­ reservat, frågor om kommunal, ecklesiastik, administrativ eller judiciell indelning, översiktlig planering rörande näringslivets lokalisering; rådgivning beträf­ fande sådan lokalisering; stöd åt företag i samband med dess lokalisering, yttranden i förekommande fall över kommunal eller statlig planering av serviceanordningar, post- och telekommunikationer, militära anläggningar och liknande, yttranden över viktiga betänkanden eller eljest i allmänna frågor som rör samhällsplanering. Emellertid framhåller utredningen att även andra samhällsplaneringsärenden i länsstyrelsen än sådana som rör översiktlig planering kan vara av den vikt att de bör handläggas i plenum. Flera exempel på sådana ären­ den ges. Bedömningen anses härvidlag närmast böra vila på den tjänste­ man som annars skulle besluta i ärendet. Som ett korrektiv föreslås att en fråga obligatoriskt skall behandlas i plenum, om minst tre av ledamöterna begär det.

Länsstyrelsens inre organisation

Utredningen räknar med att den nya länsstyrelsen på olika punkter måste omorganiseras och rustas upp för att kunna fullgöra sina framtida upp­ gifter, framför allt på samhällsplaneringens område. Närmast under landshövdingen och som dennes ställföreträdare bör enligt utredningen finnas en souschef med uppgift att leda och organisera arbetet inom verket i dess helhet. Det skall särskilt åligga honom att i fråga om

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 31

samhällsplaneringen svara för samordningen inom länsstyrelsen och mellan denna och andra organ. Souschefen bör vara en kvalificerad jurist. Samhällsplaneringsuppgifterna antas bli så omfattande, att de kan bilda underlag för en särskild planeringsavdelning . Inom denna avdelning skall den översiktliga samhällsplaneringen för länet utföras. Vidare skall där avgöras och beredas övriga ärenden rörande samhällsplanering, hänförliga framför allt till näringslivets lokalisering, plan- och byggnadsväsendet, vägväsendet och naturvården samt kommunal och annan indelning. Några for­ mella behörighetskrav för tjänsten som avdelningschef, planeringschef, uppställs inte. Utredningen tänker sig avdelningen indelad i en allmän sektion, som är avdelningens kansli och inrymmer förutom jurister huvuddelen av avdel­ ningens kanslist- och biträdespersonal, en utredningssektion, innebärande en vidareutveckling av nuvarande länsplanerarenheten, och en teknisk sektion, vari ingår länsarkitekten samt länsingenjören och annan för naturvården erforderlig personal. Indelningen avses ge uttryck för tanken att avdelningen skall kunna arbeta som ett enhetligt arbetslag, enligt den modell som tilllämpas inom centrala ämbetsverk, samtidigt som den tillgodoser de tekniska experternas behov av självständigt handlande. Planeringsberedningen bör vara knuten till avdelningen.

Länsdemokratiutredningen

Som tidigare anmärkts har länsdemokratiutredningen inte haft anledning att gå närmare in på frågan om den statliga länsförvaltningens organisation vid oförändrad uppgiftsfördelning mellan statliga och kommunala organ i länet. Utredningen har dock berört frågan genom följande synpunkter som utredningen i sitt betänkande anlagt på länsförvaltningsutredningens förslag. Länsförvaltningsutredningens förslag ger enligt länsdemokratiutredningens mening väsentligt förbättrade administrativa förutsättningar för ett rationellt samhällsbyggande. Om den föreslagna planeringsberedningen i realiteten får den centrala samordnande roll som länsförvaltningsutredningen vill ge den, kommer, i jämförelse med nuvarande förhållanden, ris­ kerna för illa samordnade åtgärder inom samhäll sbyggandet att minska väsentligt, fortsätter länsdemokratiutredningen. Genom att överföra beslu­ tandefunktionerna i ett flertal för den regionala samhällsutbyggnaden vä­ sentliga frågor från de fristående länsorganen till länsstyrelsen och genom att administrativt samordna fördelnings- och prioriteringsfrågorna inom t. ex. bostadsförsörjningen och skolväsendet med fastställelseprövningen en­ ligt byggnadslagen kan man skapa väsentligt förbättrade förutsättningar för ett kraftfullt grepp över den regionala samhällsutbyggnaden. Denna

32 Knngl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

kraftsamling inom länsstyrelsen kompletteras enligt förslaget med en ut­ vidgning av länsinvånarnas medbestämmanderätt genom den kollegiala, till viss del av landstinget utsedda styrelsen. Länsdemokratiutredningen anför vidare att de av Iänsförvaltningsutredningen föreslagna reformerna till mycket stor del är i linje med de villkor för samhällsplaneringens organisation som länsdemokratiutredningen teck­ nat i sitt betänkande. Länsförvaltningsutredningen har emellertid genom begränsningen av sitt uppdrag till den statliga länsadministrationen tvingats söka lösningar i huvudsak inom ramen för den existerande organisationen. De reformförslag som länsförvaltningsutredningen sålunda lagt fram präg­ las av detta förhållande och har också därigenom fått en organisatorisk ut­ formning som domineras av formella samrådsförfaranden snarare än inte­ gration mellan olika förvaltningsområden menar länsdemokratiutredningen. Detta är också en av anledningarna varför länsförvaltningsutredningen med avseende på det regionala medborgarinflytandet inom länsförvaltningen endast har kunnat överväga alternativ som ur demokratisk synpunkt och med hänsyn till behoven av offentlig debatt kring och politiska ställnings­ taganden till den regionala samhällsförvaltningen är mindre långtgående. Därför blir, fortsätter utredningen, den statliga länsplanering som före­ slagits av länsförvaltningsutredningen visserligen, administrativ! sett, en förbättring jämfört med nuvarande organisation, men utan anknytning till verkställighetsmomentet kommer den att tendera att utvecklas i rikt­ ning mot en planering endast i passiv, byråkratisk mening. Även med länsförvaltningsutredningens förbättrade organisation är länsstyrelsen först och främst ett organ för administrativ styrelseform, i betydande grad obe­ roende av såväl länets som rikets ekonomiska och politiska utveckling. Mo­ tiven för konstruktiva lösningar och regional vidareutveckling kommer därför att vara mindre liksom hänsynen till planernas konsekvenser i kostnadshänseende. Länsplaneringen i dess av länsförvaltningsutredningen före­ slagna utformning kan tendera att bli kvalitativt, av yrkesmässiga hänsyn, bestämda önskelistor utan rimlig anknytning till den ekonomiska och poli­ tiska verklighet under vilken verkställigheten måste äga rum. Länsdemokratiutredningen anför vidare att en effektiv och realistisk planering kräver en stark motivation och beroendeställning i förhållande till det regionala samhällets utveckling och att detta i och för sig är ett till­ räckligt motiv för att föreslå mer djupgående reformer än vad länsförvalt­ ningsutredningen haft möjlighet till. Men även förhållandet att den regio­ nala planeringen, framför allt inom sådana allt viktigare underområden såsom markpolitik, fritidsområden, planering av nya stora tätorter och fritidsstugeområden, i ökande utsträckning kommer att förutsätta att verkställigheten av planeringen sker av planeringens huvudman motiverar längre gående reformer framhåller utredningen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 33

Remissyttranden

Följande sammanställning avser yttranden som avgivits vid remissbehand­ lingen av länsförvaltningsutredningens förslag samt uttalanden som i ytt­ randen över länsdemokratiutredningens förslag gjorts rörande den statliga förvaltningsorganisationen. Remissinstanserna kan i stort sett delas upp i följande fyra huvudgrupper. Den första gruppen utgörs av instanser som anser att de statliga länsorga­ nens uppgifter alltjämt bör vara statliga och som tillstyrker en omorganisa­ tion av den statliga länsförvaltningen som helt eller till väsentliga delar överensstämmer med länsförvaltningsutredningens förslag. Denna grupp ut­ görs av statskontoret, riksrevisionsverket, statens vägverk, bostadsstgrelsen, lantbruksstyrelsen, lantmäteristyrelsen, skogsstyrelsen, socialstyrelsen, kammarkollegiet, kommerskollegium, kontrollstyrelsen, centrala folkbokfö­ rings- och uppbördsnämnden (CFU), överstyrelsen för ekonomiskt försvar, statens brandinspektion, samtliga länsstyrelser, departementsutredningen, skogsbruksutredningen, 196i års rennäringssakkunniga, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska vägföreningen, Motororganisationernas Samarbetsdelegation, Skogsvårdsstyrelsernas För­ bund, Svenska Försäkringsbolags Riksförbund, Sveriges Advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Köpmannaför­ bund, Vattenvärnet, Riksförbundet för allmän hälsovård, Statstjänstemännens riksförbund (SR), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Länsplanerarnas förening, Svenska Teknologföreningen samt ett 70-tal kommuner av de sammanlagt ca 270 kommuner som yttrat sig. Till en andra grupp kan föras några instanser som inte heller de ifråga­ sätter ändring i huvudmannaskapet men som av andra skäl — exempelvis tveksamhet om uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala statliga organ eller länsindelningen — anför starka betänkligheter mot länsförvalt­ ningsutredningens förslag. Denna grupp utgörs av statens planverk, arbets­ marknadsstyrelsen, skolöverstyrelsen, Länsarkitekternas förening och Länsingenjörers förening. Den tredje gruppen innefattar de instanser som i princip förordar ett ändrat huvudmannaskap för de statliga planeringsuppgifterna i länen och som av den anledningen avstyrkt eller avstått från att yttra sig över läns­ förvaltningsutredningens förslag. Denna grupp består av Svenska lands­ tingsförbundet, landstingskommunerna — med undantag av Kalmar läns södra landstingskommun och landstingskommunerna i Malmöhus och Västernorrlands län Sveriges Lantbruks förbund, Sveriges Skogsägareför­ eningars Riksförbund och RLF samt omkring 135 kommuner. Några in­ stanser i denna grupp har dock inte haft något att erinra mot vissa provi­ soriska åtgärder. 3 —Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 103

34 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Till den fjärde gruppen kan räknas de remissinstanser som inte har an­ sett sig kunna ta någon ställning till vare sig huvudmannaskap eller orga­ nisation, förrän dessa frågor blivit ytterligare utredda, nämligen statens naturvårdsverk, kommunalrättskommittén, Svenska kommunförbundet, Kalmar läns södra landstingskommun och landstingskommunerna i Mal­ möhus och Västernorrlands län, Kooperativa förbundet, Sveriges hant­ verks- och industriorganisation, Föreningen för samhällsplanering, Svens­ ka Arkitekters Riksförbund och ca 50 kommuner. Även vissa instanser inom denna grupp tillstyrker dock partiella ändringar.

Enhetlig ledning m. m.

Mot förslaget att öka länsstyrelsernas resurser för utrednings­ verksamhet finns inte några erinringar. Några instanser, bl. a. skol­ överstyrelsen, vill dock betona vikten av att länsstyrelsernas utrednings­ arbete i möjlig mån fullgörs efter enhetliga modeller. Härigenom uppnås, framhålls det, den bästa effekten såväl för planeringen i länen eller större samverkande regioner som för riksplaneringen. Det anses vidare angeläget att man utnyttjar moderna tekniska hjälpmedel för att samordna regional och central datainsamling. Förslaget om en planeringsberedning i länsstyrelsen tillstyrks — förutom av alla instanser som ansluter sig till huvudlinjerna i betänkan­ det — av Sveriges hantverks- och industriorganisation och Länsingenjörers förening. Bostadsstyrelsen och Riksförbundet för allmän hälsovård framhåller som en viktig förutsättning att planeringsberedningens verksamhet utformas på ett sådant sätt, att beredningen inte framstår som ett i realiteten beslutande organ. Bostadsstyrelsen vill för sin del se ömsesidig orientering och infor­ mation som den huvudsakliga uppgiften. Kommerskollegium finner att beredningsorganet skulle vara av påtagligligt värde för planeringen, oavsett hur länsförvaltningen i övrigt kan komma att utformas och lantmäteristijrelsen anser att planeringsberedningen skulle kunna tjäna som förebild för samarbetsorgan inom större områden än länen. Med en lämplig uppläggning av arbetet i planeringsberedningen skulle be­ hovet av samordning inom samhällsplaneringen kunna bli så väl tillgodosett, att huvudargumenten för att inordna expertorganen på området i länsstyrel­ sen bortfaller, anser Länsingenjörers förening bland annat. Sveriges Gros­ sistförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisation och Sveriges Köp­ mannaförbund anser sig kunna konstatera, att lekmannainslaget i den nya länsstyrelsen enligt länsförvaltningsutredningens förslag för näringslivets del innebär en underrepresentation i jämförelse med de nuvarande planeringsråden. Det är därför så mycket mer angeläget, menar organisationerna, att någon form av fast samarbete på ett tidigt stadium kommer till stånd

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 35

mellan företrädare för olika grenar av näringslivet och planeringsberedningen. Liknande synpunkter anförs av Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. I frågan om vem som bör leda verksamheten i planeringsberedningen före­ kommer delade meningar och det påpekas att utredningens uttalande här­ vidlag inte är helt entydiga. Länsstyrelserna i Uppsala och Östergötlands lön och Länsplanerarnas förening anser att uppgiften i princip bör ankomma på chefen för planeringsavdelningen, medan länsstyrelsen i Jönköpings län förordar souschefen. Länsstyrelsen i Kopparbergs län föreslår landshöv­ dingen och anför.

Det förefaller märkligt att utredningen icke förutsatt att han skall leda och samordna det arbete rörande den översiktliga samhällsplaneringen som skall förekomma inom planeringsberedningen. I stället synes man utgå ifrån att detta arbete skall ledas av en i den nya organisationen ingående souschef. Detta är en ordning som länsstyrelsen finner föga rimlig. Det torde just vara inom den krets av tjänstemän samt företrädare för landstinget och, i förekommande fall, en eller flera kommuner, som tillsammans skall bilda planeringsberedningen, där de för länets utveckling verkligt betydande frå­ gorna kommer att övervägas och diskuteras. Att då icke låta den för läns­ styrelsens verksamhet ansvarige verkschefen deltaga i planeringsberedningens överläggningar måste vara fel. Länsstyrelsen vill påstå att det just är där som landshövdingen kan göra sin mest betydande insats. Länsstyrel­ sen hävdar därför bestämt, att landshövdingen regelmässigi skall leda arbetet inom planeringsberedningen.

Några instanser har avstyrkt förslaget om en planeringsberedning. Skolöverstyrelsen menar att den sakkunskap och erfarenhet i skolfrågor som är samlad hos länsskolnämnden, dess ledamöter och tjänstemän, inte blir tillräckligt representerad vid beredningen av viktiga ärenden enbart genom att länsskolinspektören deltar i planeringsberedningens samman­ träden. Landstinget i Malmöhus län framhåller att det föreslagna beredningsförfarandet inte kan ersätta sedvanlig remiss för att inhämta lands­ tingets mening i frågor som berör dess verksamhet. Landstingen i Skara­ borgs och Örebro län finner att den föreslagna anordningen understryker länsstyrelsens dirigerande verksamhet utan någon garanti för inflytande eller insyn från länets folkrepresentation eller dess ledningsorgan. Länsarki­ tekternas förening konstaterar att nuvarande former för expertsamråd fun­ gerar tillfredsställande och anser att det inte framlagts tillräckliga motiv för några förändringar på denna punkt. Beträffande frågan om en till länsstyrelsen koncentre­ rad beslutanderätt kan sammanfattningsvis sägas, att de instan­ ser som anser att ansvaret för samordning av den statliga översiktliga planeringen på länsplanet bör åvila länsstyrelsen också utgått. från att denna skall fatta de beslut på området som med nuvarande kompetensför­ delning tillkommer den statliga länsförvaltningen. Flertalet övriga remiss­ instanser har däremot ansett att en sådan reform i allt för hög grad skulle

36 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

föregripa de slutliga ställningstaganden till uppgiftsfördelningen som de av olika skäl anser böra komma till stånd först senare. Lantbruksstyrelsen anför bl. a. att ett genomförande av förslaget skulle innebära ett framsteg i strävandena under senare årtionden att samordna planeringsfrågorna under en initiativkraftig och enhetlig ledning. Emellertid framhåller styrelsen att den översiktliga planering som bedrivs av lant­ bruksnämnderna inte utmynnar i några fastställda planer utan endast i mera allmänt hållna handlingsprogram för nämndernas verksamhet. Även om därför behandlingen i länsstyrelsen inte heller kan komma att resultera i några bindande beslut, måste den ändå enligt styrelsens mening bli av stort värde genom den allmänna överblick och möjlighet till samordning som den för med sig. Lantmäteristyrelsen tillstyrker förslaget men anser det önskvärt att man därutöver —- såsom ett alternativ till större län — tillskapar ett samarbetsorgan för överläggningar i översiktliga planeringsfrågor, vilket är gemensamt för mer än ett län. I en sådan »regionplaneringsberedning» skulle ingå landssekreterarna i berörda län, ett antal planeringsexperter samt en verkställan­ de tjänsteman. Styrelsen förutsätter härvid att vederbörande överlantmä­ tare, liksom nu i liknande sammanhang, ges möjlighet att framföra sina synpunkter i beredningen. Skogsstyrelsen biträder i princip förslaget men säger sig vara på det klara med att åtskilliga kompetensfördelningsproblem måste uppstå vid en överflyttning av beslutanderätten till länsstyrelsen. Enligt styrelsens mening torde nämligen förslaget innebära att inte bara länsnämndernas och skogsvårdsstyrelsernas utan därmed också de centrala ämbetsverkens kompetens på området i viss utsträckning tas över av länsstyrelserna. För just skogsvårdsorganisationens del behöver emellertid, framhåller styrelsen, detta inte innebära så stora problem eftersom skogsvårdsstyrelserna inte i första hand sysslar med samhällsplanering i egenlig mening. Styrelsen fortsätter.

Utredningen har för skogsvårdsstyrelsernas del exemplifierat vad man anser bör tas över av länsstyrelsen på följande sätt: »översiktliga utred­ ningar beträffande skogsbrukets utveckling, rationalisering och bedrivande (t. ex. översiktliga vägnätsplaner, markanvändningsplaner, avverkningsplaner) och därpå grundade handlingsprogram för länet eller länsdelar». Inga av dessa planer är bindande och de finns inte heller föreskrivna i några lagar eller författningar. De har utvecklats som hjälpmedel i skogsvårdsorganisationens verksamhet och utarbetas alltid i samråd med företrädare för skogsbruket och övriga berörda länsorgan. Skogsstyrelsen räknar med att den nya ordningen främst kommer att innebära att de berörda planerna och handlingsprogrammen blir diskuterade och allsidigt belysta i den före­ slagna planeringsberedningen och i mån av behov i länsstyrelsens plenum, varigenom de också kan i erforderlig mån samordnas med andra länsorgans verksamhet. Med hänsyn till vad ovan anförts om planernas karaktär torde det däremot mera sällan finnas anledning att i länsstyrelsen fatta några bindande beslut. Skogsstyrelsen förutsätter att innan Kungl. Maj:t utfärdar

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 37

föreskrifter om vilka frågor som skall anses falla inom länsstyrelsens »över­ gripande» kompetens på den översiktliga samhällsplaneringens område, de centrala ämbetsverken får tillfälle att närmare precisera sina synpunkter i syfte att undvika onödiga kompetenskonflikter.

Skogsstyrelsen efterlyser vidare, liksom lantmäteristyrelsen, någon form av samarbete mellan länsstyrelserna i angränsande län. Skogsvårdsstyrelsernas Förbund anlägger i stort sett samma synpunkter på frågan som skogsstyrelsen. Skogsbruksutredningen finner att de samordningsproblem som utred­ ningen behandlat i samband med sina överväganden beträffande översiktlig planläggning av skogsvägnätet och skogsproduktionsplaner för län eller del av län (SOU 1963: 71 och 1968: 8) kan komma att lösas på ett mer ända­ målsenligt sätt enligt de riktlinjer och förslag som länsförvaltningsutredningen lagt fram. Behovet av enhetliga bedömningsgrunder för samhällsplaneringen inom olika sektorer är särskilt uttalat på det centrala planet, anser Svenska Ar­ betsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. En betydande del av planeringsarbetet äger emellertid rum ute i länen och förslaget att där sam­ manföra beslutsfunktionerna till länsstyrelsen bör alltså enligt organisatio­ nernas mening ge ökade möjligheter att samordna den statliga planerings­ verksamheten. Organisationerna tillstyrker därför förslaget i och för sig men fortsätter. Relationerna mellan den planering som de centrala ämbetsverken bedriver inom olika sektorer av den statliga verksamheten och den regionala plane­ ring som länsstyrelserna enligt utredningens förslag skall ha ansvar för be­ höver emellertid klarläggas ytterligare. För närvarande torde de fristående länsmyndigheterna ha starkare anknytning till respektive centrala ämbets­ verk än till varandra och till länsstyrelsen. Utredningens förslag medför i detta avseende en väsentlig förändring.

Enligt skolöverstyrelsen skulle förslaget på skolplaneringens område inne­ bära att länsskolnämnden fråntogs sitt inflytande på synnerligen väsentliga frågor, vid vilkas handläggning behovet av nämndens sakkunskap är uppen­ bart. Som exempel anför styrelsen de komplicerade planeringsfrågor vad gäller dimensionering och lokalisering av olika utbildningsvägar som väntas förestå vid organisationen av den integrerade gymnasieskolan. Styrelsen anför. Med den begränsade roll som länsskolnämnden skulle få enligt utredning­ ens förslag instämmer SÖ i det antagande som görs av länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län, nämligen att om länsskolnämnden fråntas de vik­ tigaste planeringsfrågorna detta kommer att medföra »att ledamöterna upp­ lever att deras medverkan i nämnden ej längre är av samma vikt som nu, att tjänstemännen i nämnden får ökat inflytande, att besvärliga gränsdragningsfrågor mellan länsstyrelse och länsskolnämnd uppstår, varav följer ovisshet om nämndens kompetensområde och därmed osäkerhet och svag­

38 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 nr 1970

het i handlandet, samt att decentralisering av beslut åtminstone i viktigare skolfrågor motverkas».

Om iänsskolnämndens beslutsbefogenheter skulle begränsas i den ut­ sträckning som utredningen föreslår kunde det tänkas vara mer rationellt att nämndens nuvarande verksamhet övertogs av länsstyrelsen och att nämnden sålunda avvecklades som fristående organ. En sådan utveckling finner SÖ emellertid vara synnerligen olycklig med hänsyn till de betydelsefulla upp­ gifter som skall lösas på utbildningsområdet. Genom nämndens nuvarande organisationsform — lekmannarepresentanter med erfarenhet av och intres­ seinriktning mot utbildningsfrågor samt tjänstemän med kvalificerad peda­ gogisk och skolorganisatorisk sakkunskap — garanteras skolplaneringen och övriga skolfrågor på regional nivå den bästa handläggningen. Nämnden bör därför alltfort bestå som fristående organ med oförändrade uppgifter och befogenheter. Självfallet måste den fristående länsskolnämnden samverka intimt med länsstyrelsen då det gäller den översiktliga planeringen. Genom att länsstyrelsens planeringsfunktion förstärks och att den blir samordnare av hela samhällsplaneringen för regionen blir detta helt nödvändigt för båda parter. Skolöverstyrelsen uttalar slutligen farhågor för att förslaget skulle in­ verka hindrande på styrelsens uppgift att centralt svara för en rationell och ekonomiskt tillfredsställande hushållning med de resurser som ställs till skolväsendets förfogande. Bostadsstijrelsen anser det otillfredsställande att länförvaltningsutredningen — med hänsyn till de befogenheter som utredningen föreslår att den nya länsstyrelsen skall överta från vissa länsnämnder — inte belyst frågan om relationen mellan länsstyrelsen och de statliga verk som skall svara för vissa sektorer inom den översiktliga samhällsplaneringen, såsom bostadsstyrelsen i vad gäller bostadsförsörjningen. Beträffande den regionala verk­ samheten på området anför styrelsen bl. a. Gränsdragningen mellan länsstyrelsens och länsbostadsnämndens upp­ gifter på samhällsplaneringsområdet är givetvis svår. Det får dock anses naturligt att varje länsmyndighet genom de föreslagna samordningsåtgär­ derna kommer att inom sitt fackområde verka i enlighet med en gemensam uppfattning om länets utveckling och med beaktande av statsmakternas di­ rektiv beträffande de olika verksamhetsområdena. För länsbostadsnämndens del bör detta innebära att länsstyrelsen verkar med utgångspunkt i de lokaliseringspolitiska målen och länsbostadsnämnden utgående från de bostads­ politiska riktlinjerna. Länsbostadsnämnden skall sålunda enligt styrelsens mening ha ett oförändrat ansvar för genomförandet av de av statsmakterna givna bostadspolitiska intentionerna. I vad angår de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen framhåller sty­ relsen att dessa — förutom att de utgör kommunala planeringsinstrument — också ingår i underlaget för länsplaneringen. Den medverkan från läns­ myndigheternas sida som lämnas vid programmens upprättande bör enligt styrelsen, i anslutning till utredningens förslag, kunna samordnas i länssty­ relsen i överensstämmelse med bostadsstyrelsens anvisningar för sådana

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 39

program. Det förutsätts härvid att länsbostadsdirektören i planeringsberedningen skall kunna framföra länsbostadsnämndens bedömning av de bo­ stadspolitiska momenten i programmen. En förutsättning för enhetlig be­ dömning och sammanställning av programmaterialet är emellertid, fram­ hålls det, att styrelsen kan ge länsstyrelsen erforderliga direktiv. Fördelningen på länsplanet av de statliga låneresurserna för bostads­ byggandet bör enligt bostadsstyrelsen ske på följande sätt. Utredningens förslag att länsstyrelsen skall besluta om en fördelning »i stort» av resurserna för bostadsbyggande på länsdelar och kommunblock får anses innebära att länstyrelsen skall ange riktlinjer för denna fördelning med hänsyn till de lokaliseringspolitiska mål som länsstyrelsen uttalat sig för i samband med länsplaneringen. Det bör enligt styrelsens mening an­ komma på länsbostadsnämnden att med beaktande av angivna riktlinjer fastställa fördelningen på kommunblock och kommuner av lägenlietsanlal för beslut om bostadslån och att vid senare tidpunkt — även då med beak­ tande av nämnda riktlinjer — fördela de lägenhetsantal som kan tillkomma på grund av att den preliminärt fastställda lägenhetsramen för länet utvid­ gats. En sådan utvidgning av lägenhetsramen kan vara motiverad av expan­ sionen hos befintliga industriföretag eller nylokaliseringar av verksamheter som ej kunnat beaktas vid den preliminära fördelningen.

Enligt statskontoret hade det varit önskvärt att utredningen lagt fram ett konkret material som underlag för sina kategoriska omdömen beträf­ fande samordningsproblemen i länen. Det hade bl. a. varit av intresse, utta­ lar kontoret, »att få belyst vilken koordinerande verkan den nuvarande per­ sonalunionen mellan länsstyrelsen och olika länsnämnder har, hur läns­ styrelserna eljest fullgör sitt åliggande att följa verksamheten hos andra statliga myndigheter i länet samt hur planeringsråden och länsplanerarna hittills fungerat». Även statens planverk efterlyser en utförligare undersök­ ning av förutsättningarna att uppnå bättre samordning inom ramen för nuvarande system. Frågan om förslagets konsekvenser för de berörda länsnämnderna och deras framtida verksamhet har inte tillräckligt uppmärksammats av utred­ ningen anser också statskontoret, riksrevisionsverket och länsstyrelserna i Södermanlands och Kronobergs län. Statskontoret anför bl. a. Nämnderna beräknas visserligen intaga samma ställning som hittills i frågor som inte angår den översiktliga länsplaneringen. De förutsätts dess­ utom skola från sina utgångspunkter ta ställning i de till fackområdet hö­ rande planeringsfrågorna innan dessa föreläggs länsstyrelsen och ha möj­ lighet att, om de får stöd av sitt centrala verk, föranleda att det slutliga av­ görandet av en viss fråga hänskjuts till Kungl. Maj :t. Icke desto mindre synes den föreslagna reformen innebära en avsevärd reduktion av länsnämndernas faktiska kompetensområde, vilken inte bör genomföras utan att kon­ sekvenserna därav noga prövats. Någon undersökning av hur de olika länsnämndernas verksamhet i praktiken inriktats synes emellertid, såsom ovan påtalats, inte ha verkställts. För länsarbetsnämndernas del torde statskon­ torets pågående utredning om arbetsmarknadsverket komma att lämna upp­

40 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

lysningar i detta hänseende. Vid bedömningen av vilken funktion länsnämnderna skall fylla bör bl. a. beaktas att deras sammansättning bestämts med hänsyn till deras speciella arbetsområden och att därvid eftersträvats att erhålla förankring hos väsentliga intressegrupper på vederbörande nämnds område. Liknande uttalande görs av riksrevisionsverket. Länsstyrelsen i Södermanlands län framhåller bl. a., att den samordning man vill åstadkomma bör ha en klar konstitutionell bakgrund och förordar därför att länsnämnderna i sin nuvarande organisation upphör. I stället skulle de arbetsuppgifter som inte kräver medverkan av nämnd omhänderlias av de centrala verken direkt underställda kanslier och planeringsuppgifterna helt överföras till länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Kronobergs län vill f. n. inte komma med något förslag i denna riktning men anser att frågan bör närmare övervägas. Bl. a. statskontoret och länsstyrelsen i Stockholms län anser att den regio­ nala samordningen blir ofullständig om man inte kan åstadkomma en när­ mare anknytning mellan den statliga och landstingskommunala översikts­ planeringen än den förslaget erbjuder. Sistnämnda instans anför bl. a. följ ande. All samhällsplaneringsverksamhet måste samordnas enligt enhetliga grundvärden och en gemensam allmänsyn och målsättning fram till inte­ grerade och funktionella helhetslösningar. Konsekvensen härav blir, att man för de fall, där statliga och kommunala organ var för sig har väsentliga uppgifter på samhällsplaneringsområdet, måste skapa former för samverkan i beredning och beslutsfattande som garanterar samordnade beslut. Detta kan tänkas ske genom regler som föreskriver att länsstyrelsens och lands­ tingets utredande och beredande organ bör samverka, att överläggningar kontinuerligt bör hållas mellan länsstyrelsen och företrädare för landstinget och att den andra myndigheten bör få tillfälle att yttra sig innan länssty­ relsen respektive landstinget beslutar i frågor som rör den översiktliga pla­ neringen. Det kan invändas att ett sådant förfarande kommer att bli om­ ständligt, men översiktligt planeringsarbete kräver många kontaktpunkter för att alla intressen skall kunna beaktas och utövat i praktiska former med början redan på utrednings- och beredningsstadiet torde samarbetet kunna ske smidigt.

Beträffande kompetensfördelningen mellan länsstyrelsen och länsnämn­ derna framhåller åtskilliga instanser, att de föreskrifter och anvisningar i ämnet, som Kungl. Maj :t skall utfärda, på ett otvetydigt sätt måste ange olika ärendegruppers tillhörighet. Uppstår tvekan om tolkningen av Kungl. Maj :ts föreskrifter eller anvisningar bör enligt länsstyrelsen i Uppsala län kompetensfrågan avgöras av länsstyrelsen, dock med möjlighet för veder­ börande länsnämnd att få frågan prövad av Kungl. Maj :t. Detta bör, anser länsstyrelsen, uttryckligen fastslås. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser det nödvändigt att länsstyrelsen får befogenhet att direkt föreskriva vilka ärenden eller ärendegrupper som

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 41

fristående länsorgan skall överlämna till länsstyrelsen för avgörande. Detta skulle i sin tur förutsätta att länsstyrelsen bereds möjlighet att nära följa verksamheten i dessa organ. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår att det skall ankomma på fristående länsorgan att anmäla översikt­ liga samhällsplaneringsfrågor som de har att handlägga till länsstyrelsen. Det ifrågasätts vidare, om inte en viss direktivrätt för länsstyrelsen gent­ emot nämnda organ bör införas. Som närmare skall framgå i det följande finns det flera remissinstanser som bl. a. med hänsyn till risken för kompetenskonflikter förordar att vissa länsnämnder inordnas i länsstyrelsen. En del erinringar har gjorts mot förslaget att central myndighet, vars regionala organ inte anser sig kunna godta länsstyrelsens beslut i en samhällsplaneringsfråga, skall ha rätt att få frågan hänskjuten till Kungl. Maj :ts prövning. Statens planverk och Länsarkitekternas förening finner det ohållbart, att endast sådana centrala verk, som företräds av ett från läns­ styrelsen fristående länsorgan, ges nyss angiven rätt. De olika fackintresse­ na bör, anses det, kunna hävdas på lika villkor. Om exempelvis länsarki­ tekten inordnas i länsstyrelsen skulle, framhåller planverket, det föreslagna systemet innebära att centrala verk företrädande huvudsakligen sektoriella intressen skulle ha rätt att få ett beslut prövat av Kungl. Maj:t medan plan­ verket som central myndighet för bebyggelseplaneringen i dess vidare be­ märkelse skulle sakna denna rätt. Några remissinstanser menar att förslaget motverkar den förstärkning av länsstyrelsens ställning inom samhällsplaneringen som utredningen avsett. Riksrevisionsverket anför härom bl. a. följande.

Man kan anta, att ärenden av stor räckvidd eller komplicerad natur i första hand skulle bli föremål för en sådan överprövning. Betydelsefulla delar av den samhällsplanering, som enligt utredningen bör ske på regional nivå skulle således kunna komma att överflyttas på Kungl. Maj :t eller i vart fall prövas av det centrala ämbetsverket.

En uppflyttning av beslutsfunktionerna på angivet sätt till central instans torde kunna få en betydande omfattning. Riksrevisionsverket ifrågasätter om sådana konsekvenser av reformen kan anses stå i överensstämmelse med statsmakternas intentioner för den pågående decentraliseringsprocessen inom förvaltningen. En annan, icke önskvärd följd torde bli en ökad arbets­ belastning för de centrala instanserna. Bindningen av de centrala ämbets­ verkens avgöranden genom regionala myndigheters åsiktsresolutioner fram­ står som en administrativ oformlighet, vilket riksrevisionsverket finner sig böra avvisa av både principiella och praktiska skäl.

Samma synpunkter anförs av länsstyrelsen i Östergötlands lön, som anser att man i allt fall måste begränsa den tid inom vilken underställning skall ske, samt länsstyrelsen i Västerbottens län enligt vilkens uppfattning hit­ hörande frågor bör avgöras på regeringsnivå endast efter anförda besvär.

42 Kiingl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Även länsstyrelsen i Västernorrlands lön ställer sig allmänt avvisande till förslaget. Utredningens förslag att ett centralt ämbetsverk vid sitt ställningstagande i ett ärende skall vara bundet av ett yttrande från länsstyrelsen om inte avgörandet hänskjutits till Kungl. Maj :t medför orimliga konsekvenser, anser riksrevisionsverket och bostadsstyrelsen.

Förändringar i den yttre organisationen

Bortsett från de instanser som avstyrker varje förändring i den statliga länsförvaltningen i vad angår översiktlig samhällsplanering har relativt få erinringar gjorts mot utredningens förslag i fråga om de olika, i samhälls­ planeringen engagerade statliga länsmyndigheternas organisatoriska ställ­ ning i den framtida länsförvaltningen. Både beträffande länsnämnder och länsstyrelseexperter föreligger emellertid en del särskilda förslag. Det finns några instanser som anser att starka skäl talar för en koncen­ tration av all statlig verksamhet på området till ett och samma länsorgan. Bl. a. framhålls det att man härigenom skulle undgå befarade kompetens­ konflikter mellan länsstyrelsen och länsnämnderna. En sådan fullständig in­ tegration förordas av länsstyrelsen i Kopparbergs län, som emellertid säger sig vara medveten om att en lösning av samordningsproblemen efter denna linje måste ställas på framtiden. I samma riktning uttalar sig länsstyrel­ serna i Södermanlands, Örebro och Västernorrlands län; den sistnämnda an­ ser att i varje fall länsbostadsnämnden och länsskolnämnden bör inlemmas i länsstyrelsen. Även landstinget i Kronobergs län, Kalmar läns norra lands­ ting, landstinget i Västernorrlands län och Sveriges Köpmannaförbund anser att man bör ytterligare undersöka möjligheterna att i länsstyrelsen inordna eller till denna på annat sätt organisatoriskt närmare anknyta de fristående länsorgan som har samhällsplanerande funktioner. Att länsbostadsnämnden inlemmas i länsstyrelsen föreslås av länsstyrelserna i Östergötlands och Gotlands län samt civilbefälhavaren i Övre Norrlands civilområde. Det anses att länsbostadsnämndens framtida uppgifter av huvudsakligen ekonomisk natur inte motiverar att nämnden fortsätter sin verksamhet som särskilt länsorgan. Vidare framhålls att nämndens personalstat inte har någon större omfattning. Civilbefälhavaren i södra civilområdet anser att man bör ytterligare över­ väga om inte länsarbetsnämnden och vägförvaltningen, vilka enligt krigsorganisationen ingår som sektioner i länsstyrelsen, redan i fred bör överföras dit. Länsvägnämndernas förbund avstyrker förslaget om länsvägnämnd e n s avskaffande och ifrågasätter starkt om den sakkunskap som finns representerad i nämnden kommer att var företrädd inom länsstyrelsen. Förbundet framhåller samtidigt att länsvägnämnden bör erhålla en mera

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 43

allsidig, med hänsyn till näringslivet och trafikväsendet i länet avvägd representation samt att bestämmelserna för länsvägnämndens uppgifter och befogenheter bör revideras och därefter införas i allmänna väglagen. Svenska vägf öreningen och Motororganisationernas Samarbetsdelegation motsätter sig också förslaget och understryker bl. a. att länsvägnämnden också representerar trafikkonsumenterna, vilkas synpunkter och önskemål i fråga om vägplanering nästan helt skulle försvinna om nämnden avskaf­ fades. Organisationerna ställer sig också tveksamma till förslaget att de lokala vägnämndernas uppgifter skall övertas av kommunblocken. Det anses att vägförvaltningarna härigenom skulle mista värdefulla infor­ mationskällor. Även länsstyrelsen i Uppsala län ifrågasätter om inte vägnämnderna bör bibehållas och anser att dessa under alla förhållanden inte bör avvecklas förrän kommunindelningsreformen blivit helt genomförd. Tveksam är också länsstyrelsen i Östergötlands län som beträffande det egna länet framhåller att antalet remissinstanser kommer att öka vilket kan medföra risk för längre handläggningstider. Beträffande länsarkitektsorganisationens inordnande i länsstyrelsen framhåller remissinstanserna bl. a., att det med hänsyn till den nya länsstyrelsens vidgade uppgifter inom samhällsplane­ ringen måste anses naturligt att länsarkitekten, som intar en nyckelposition på området, ingår i länsstyrelsen. Från något håll görs det också gällande alt länsarkitekten, även om han står utanför länsstyrelsen, måste finna sig i en icke obetydlig styrning från länsstyrelsens sida, om syftet med utred­ ningens förslag skall kunna nås. Statens planverk, länsstyrelserna i Malmöhus, Göteborgs och Bohus och Älvsborgs län, Svenska naturskyddsföreningen, SACO, Länsarkitekternas förening, Svenska Arkitekters Riksförbund och Länsingenjörers förening avstyrker eller är tveksamma till förslaget. Enligt statens planverk är en av länsarkitektens viktigaste uppgifter att i det praktiska planeringsarbetet i länet föra ut verkets råd och anvisningar och omvänt att biträda verket med insamlande av material som underlag til! utvecklings- och anvisningsarbetet. Planverket finner det uppenbart att länsarkitekten som tjänsteman i länsstyrelsen inte skulle kunna fullgöra denna uppgift tillfredsställande. En inordning skulle vidare, framhåller planverket, göra det omöjligt för länsarkitekten att på samma otvungna sätt som nu medverka med råd och synpunkter i planeringsarbetet i kommu­ nerna. Han skulle nämligen riskera att genom sina besked och uttalanden föregripa länsstyrelsens slutliga avgörande. Den föreslagna medborgarrepresentationen, varigenom länsstyrelsen kan väntas i växande grad komma att föra de lokala intressenas talan, gör det än mer angeläget, framhålls det, alt länsarkitekten som planverkets representant kan företräda de centrala intressena på den fysiska planeringens område. Slutligen åberopar planver­ ket såsom skäl för länsarkitektens fristående ställning, att dennes medver­

44 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

kan kommer att krävas i allt större omfattning då det gäller att biträda byggnadsnämnderna i olika byggnadstekniska frågor, varom verket utfärdar tillämpningsbestämmelser. Länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser samma farhågor som planverket för att länsstyrelsens beslut kan komma att föregripas och anför bl. a. följande. Länsarkitektens medverkan rörande länsstyrelseuppgifterna är väsentli­ gen av beredande och utredande karaktär, vartill ansluter sig en rådgivande och upplysande verksamhet gentemot kommuner och allmänhet. Länsarki­ tektens uppgifter på länsstyrelseområdet är i stort sett jämställda med en föredragandes, även om de i allmänhet avser de mera tekniska sidorna. I de ärenden, varom här är fråga, har länsarkitekten i princip inte någon själv­ ständig beslutanderätt. Behovet av samordning hänför sig sålunda i huvud­ sak till länsarkitektens nämnda uppgifter av beredande och utredande ka­ raktär. Något egentligt behov av att med hänsyn till gällande ordning skapa förutsättningar för gemensamma beslut föreligger ej. Länsstyrelsens möj­ ligheter att åstadkomma erforderlig samordning, såvitt angår länsarkitek­ tens verksamhet, är därför beroende av länsstyrelsens befogenheter att diri­ gera denna utredande verksamhet. Enligt länsstyrelsens mening får sådana befogenheter redan med gällande bestämmelser anses tillkomma länsstyrel­ sen, enär länsarkitekten, jämlikt instruktionen för länsarkitektorganisatio­ nen, skall biträda länsstyrelsen i fråga om planläggnings- och byggnadsväsendet samt är skyldig att, efter länsstyrelsens bestämmande, utföra eller närvara vid besiktning och andra förrättningar. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner visserligen övervägande skäl tala för länsförvaltningsutredningens förslag men anser att man inte bör ta någon slutlig ställning förrän länsdemokratiutredningens förslag och frågan om planväsendets framtida organisation slutbehandlats. Inte heller länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län är beredd att f. n. tillstyrka länsarkitektens inlem­ mande i länsstyrelsen utan anser att man bör avvakta erfarenheterna av utredningens förslag angående beslutanderätten i översiktliga planerings­ frågor. SACO anser att utredningens målsättning beträffande den översiktliga samhällsplaneringen mycket väl går att genomföra utan att länsstyrelse­ experterna, däribland länsarkitekten, organisatoriskt ingår i länsstyrelsen. Det är uppenbart, framhålls det bl. a., att vederbörande expert skulle få svårt att förena sin ställning som länsstyrelsetjänsteman med den självstän­ dighet som han enligt utredningen måste inta i sin övriga verksamhet. Liksom planverket understryker Länsarkitekternas förening betydelsen av direkt kontakt mellan verket och länsarkitekterna. Föreningen motiverar också sitt ställningstagande genom att peka på arten av länsarkitektens arbetsuppgifter m. m. och anför. Den fysiska planen utgör det samlade synliga resultatet av utredningar och samordning av en mängd intresseområden. Samtidigt måste all fysisk planering ge uttryck för en medveten vilja att skapa god miljö. Detta är inte enbart en uppgift i detaljplaneringen. Den fortgående intensiva omdaningen av samhället genom urbanisering, industrialisering, strukturrationalisering i

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 45

jordbruket, byggande för fritiden m. m. gör det allt angelägnare att bevaka miljöfrågorna redan i den översiktliga planeringen. Länsarkitekten är härvid den som närmast har att bevaka miljöintressena och den långsiktiga helhets­ synen i den fysiska planeringen. Samrådsförfarandet på ett tidigt stadium och under fria former, vilket ovan berörts, utgör ett viktigt led i detta arbete. Praktiskt taget all förberedande bebyggelseplanering underställes sålunda länsarkitekten för förhandssynpunkter, alltifrån lokalisering av bebyggelse­ områden och anläggningar till detaljplaneutformning, planrättsliga förhål­ landen och bebyggelseformer. Länsarkitektkontoret har också uppdragsverksamhet såsom upprättande av översiktsplaner och detaljplaner för bebyggelse, viss projektering av byggnader, kyrkogårdar etc. Dessa uppdrag har betydelse för rekryteringen av kvalificerad arkitekt- och ingenjörspersonal. En annan verksamhet utgör ritningsgranskning av statsbelånade bostads­ hus som avser såväl lokalisering och miljöanpassning som utformning och standardkrav på byggnaderna. I begränsad omfattning sker även byggnadslovsgranskning åt kommuner i fall där stadsarkitekten är jävig eller där stadsarkitekt saknas. Från centrala verk kommer remisser angående naturoch kulturvård, kyrkliga plan- och byggnadsfrågor m. in. Likaså erhålles remisser från andra organ såsom militära myndigheter, stiftsnämnd, lant­ bruksnämnd och skogsvårdsstyrelse. Många av de självständiga arbetsuppgifter som åligger länsarkitekten torde bli svårare att sköta inom länsstyrelsens ram. Under alla förhållanden kom­ mer nuvarande enkla och smidiga arbetsformer att försämras.

Om man trots allt skulle finna det motiverat att inordna planeringsexpertis i länsstyrelsen, bör enligt föreningens mening detta gälla samtliga inom samhällsplaneringen verksamma statliga länsorgan, sålunda även de resursfördelande länsnämnderna. Svenska Arkitekters Riksförbund har i stort sett samma synpunkter. Länsingenjörers förening anser att utredningen inte anfört några överty­ gande skäl för att länsorgan över huvud taget skall inordnas i länsstyrelsen. Överlantmätarens inordnande i länsstyrelsen förtjänar att när­ mare övervägas anser riksrevisionsverket, länsstyrelsen i Gotlands län och Sveriges Köpmannaförbund. Det framhålls bl. a., att de flesta viktigare pla­ neringsfrågor där länsarkitekten är inkopplad också berör överlantmätaren och att det därför skulle innebära en fördel från samordningssynpunkt om denne tillhörde länsstyrelsen, även om han har väsentliga arbetsuppgifter som faller utanför denna myndighets ämbetsområde. Lantmäteristyrelsen anser för sin del att några ändringar i överlantmätarens organisatoriska ställning f. n. inte bör övervägas med hänsyn till pågående utredningar inom lantmäteriväsendet. Länsstyrelserna i Jönköpings, Hallands, Västmanlands och Gävleborgs län anser att lantbruksnämndens fiskerikonsulent med hänsyn till sina allt mer ökade uppgifter inom naturvården bör organisatoriskt samordnas med länsstyrelsens experter på området. Detsamma gäller enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län beträffande jaktvård skonsulenten.

46 Iiungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Även landsantikvariens verksamhet har sådan anknytning till naturvården, anser länsstyrelserna i Västmanlands och Gävleborgs län, att starka skäl talar för hans infogande i länsstyrelsen. Remissinstanserna har i allmänhet inte ifrågasatt centralt verks rätt att utfärda direktiv för sådan verksamhet som tillförs länsstyrelsen genom att en nu fristående expert inordnas i länsstyrelsen som dess tjänsteman. På flera håll understryks det emellertid, att en fast anknytning av experter­ na till länsstyrelsen förutsätter att gränserna för de centrala verkens direk­ tivrätt liksom experternas lydnadsförhållanden anges mera exakt än vad som skett i utredningens förslag. Ett par länsstyrelser framhåller vidare, att den nya ordningen inte får in­ nebära att man skapar ökat utrymme för direktiv gentemot länsstyrelserna, vilkas kompetens på resp. områden skall vara oförändrad. Länsstyrelsen i Gotlands län anför bl. a. följande. Även utredningens uttalande om direktivrätt inom det för expert och länsstyrelse gemensamma kompetensområdet är i och för sig oantastligt; det hänvisas nämligen till att direktivrätten skall kunna härledas från lag eller författning eller beslut av Kungl. Maj :t. Uttalandet ger dock intryck av att det underförstått avses att utrymmet för eller behovet av direktiv av olika slag skulle med den nya ordningen väsentligt öka. Häremot vill läns­ styrelsen inlägga en gensaga. I här diskuterade avseenden ändras icke läns­ styrelsens kompetensområde och den omständigheten att experten blir läns­ styrelsetjänsteman skapar inget nytt behov av direktiv, riktade till läns­ styrelsen. Utredningens tankegång, när den talar om föreskrifter som »formellt rikta sig till länsstyrelsen, även om de som regel närmast angår experten» är för länsstyrelsen oförståelig; om föreskriften reellt riktar sig till experten men ej till länsstyrelsen, kommer ju den förre i en omöjlig dubbelställning. Om man i princip vill bevara länsstyrelsernas ställning så­ som stående direkt under Kungl. Maj :t, bör man ej omärkligt urholka denna deras självständiga ställning genom att successivt och utan oavvisligt behov inordna dem under den centrala förvaltningen. Experternas möjligheter att framföra sina facksynpunkter på fältet kom­ mer enligt flertalet remissinstanser att endast obetydligt påverkas av att de ingår i länsstyrelsen. Redan nu måste t. ex. länsarkitekten ge akt på att han inte föregriper länsstyrelsens slutliga prövning eller inger felaktiga före­ ställningar om den beslutande myndighetens inställning, påpekar länssty­ relsen i Jämtlands län, som för övrigt starkt ifrågasätter om det beträffande arbetssätt och ställning föreligger någon större principiell skillnad mellan de s. k. länsstyrelseexperterna och länsstyrelsens tjänstemän med mera all­ mänt betonade arbetsuppgifter. Även de senare måste numera bedriva sin verksamhet i nära kontakt med kommuner och enskilda, framhålls det. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att experternas inflytande tvärtom ökar om de infogas i länsstyrelsens organisation, eftersom facksynpunk­ terna får större slagkraft. Länsstyrelsen framhåller också bl. a., att den regionala expertisen måste knytas till länsstyrelsen för att demokratiseringen

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 47

av länsförvaltningen skall få full effekt. Medborgarrepresentanterna skulle annars inte få tillräckligt inflytande över experternas verksamhet, framför allt inte på förberedande stadier. Slutligen förordar länsstyrelsen, att man i samband med en omorganisation ser över sådana bestämmelser, exempel­ vis 39 § naturvårdslagen och 51 § jorddelningslagen, som ger experter självständig befogenhet att göra framställningar och anföra besvär inom respektive verksamhetsområde. För att komma till rätta med jävsfrågorna anser förvaltningsdomstolskommittén att det i en lag om länsförvaltningen direkt bör utsägas att expert som tagit befattning med ett ärende hos annan myndighet inte får vara föredragande eller besluta i ärendet hos länsstyrelsen; detta under förutsättning att frågan inte dessförinnan reglerats genom en lag om förvaltningsförfarandet. Samma synpunkter framförs av länsstyrelsen i Malmö­ hus län. Fn annan uppfattning i jävsfrågan har länsstyrelsen i Västman­ lands län som anför. I anslutning till uttalanden rörande experternas ställning i länsstyrelsen har utredningen gett uttryck för tanken att experten inom sitt fackområde är representant för »det allmänna (-s intressen)». Han bör därför enligt utredningen icke deltaga i länsstyrelsens beslut, om han tidigare som representant för det allmänna tagit ställning i samma mål eller ärende. Vare sig utredningen ansett att i sådant fall en form av jäv skulle föreligga eller utredningen velat markera expertens partsliknande ställning tar denna länsstyrelse för sin del avstånd från en dylik uppfattning av expertens roll i länsstyrelsen. Fn väsentlig del av den verksamhet som länsstyrelsen i dag bedriver och en ännu större del av den verksamhet som den nya länssty­ relsen avses bedriva i fortsättningen måste anses vara en rådgivnings- och serviceverksamhet gentemot kommunerna, företag och enskilda. Det går inte vare sig för experterna, juristerna eller landshövdingen att på direkta frågor svara, att de inte kan uttala sig förrän det är dags att fatta ett definitivt beslut i ett konkret ärende. Erinringar på det stadiet kommer vanligen för sent. Möjligheterna att påverka utvecklingen, att göra nytta i den sam­ hällsplanering, som anges som huvudsyfte, sammanhänger med beredvillig­ heten att ständigt föra en öppen diskussion, att ge och att ta skäl, att moti­ vera bedömningar, att framföra synpunkter. Att experterna härvid framom andra tjänstemän i länsstyrelsen skulle anses företräda det allmänna eller göra det så att säga vid sidan av eller i motsats till den myndighet de tillhör är en tanke som länsstyrelsen inte kan acceptera. Inte heller kan länssty­ relsen finna att den omständigheten, att experten uttalat sin fackmannamening i ett ärende, redan i sig själv bör utesluta honom från att deltaga i länsstyrelsens beslut. För den utpräglade förvaltningsrättskipningen då länsstyrelsen i dess helhet eller med nämnd fattar beslut, kommer för övrigt experten enligt reglerna inte att deltaga i beslutet, utom möjligen som föredragande. Länsingenjörers förening framhåller bl. a. att alla länsorgan bör ha möj­ lighet att hävda sin mening på lika villkor, vilket inte blir fallet om vissa av dem förlorar sin självständighet. Föreningen pekar också på vissa spe­ ciella nackdelar, som enligt föreningens mening följer med ett inordnande,

48 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

såsom sämre ömsesidig information mellan länsorganet och det centrala verket samt sämre möjligheter att tillgodose behovet av fortbildning av expertorganets personal bl. a. genom växel tjänstgöring mellan centralt och regionalt plan.

Medborgerlig representation

Förslaget att medborgerliga representanter såsom ledamöter i länsstyrel­ sen skall delta i avgörandet av viktigare samhällsplaneringsfrågor har vun­ nit anslutning även bland vissa remissinstanser som i övrigt avstyrker eller är tveksamma om mera genomgripande åtgärder. Hit hör bl. a. landstingen i Uppsala och Östergötlands län, Kalmar läns norra landsting och landstingen i Älvsborgs, Värmlands, Västernorrlands och Jämtlands län. Fördelarna av medborgarmedverkan i planeringsarbetet understryks framför allt av länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller bl. a. att medborgarrepresentation stärker länsstyrelsens möjligheter att samordna statlig verksamhet på det regionala planet. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att lekmannamedverkan är betydelsefull inte minst då den nya länsstyrelsen skall fatta beslut som nära berör landstings- och primärkom­ muner, intressesammanslutningar samt enskilda och allmänna företag. Länsstyrelsen i Västmanlands län betecknar systemet med en ensam beslu­ tande chef som en historisk relikt som inte svarar mot vår tids uppfattning. Ett direkt medansvar av betrodda lekmän också inom samhällsplaneringen anses tillföra länsstyrelsen ökad erfarenhet och gagna förtroendet för dess verksamhet. Planeringsrådet som saknar beslutanderätt har aldrig blivit mer än en halvmesyr, framhåller länsstyrelsen. Starkt tveksamma eller direkt negativa till lekmannamedverkan i länssty­ relsen i samhällsplaneringsfrågor är förvaltningsdomstolskommittén, kom­ merskollegium och Sveriges advokatsamfund. Att låta lekmännen ha be­ stämmanderätt i viktiga frågor i länsstyrelsen kan enligt förvaltningsdom­ stolskommittén medföra att rikssynpunkterna kommer i skymundan. Enligt kommittén talar övervägande skäl för att verkschefen själv fattar besluten efter att ha inhämtat synpunkter från olika håll, bl. a. från något organ av samma typ som planeringsrådet. Kommerskollegium anser att man inte bör bortse från att länsförvaltningen kan komma att bli mer eller mindre politiserad. Det är därför från principiella synpunkter tveksamt om lekmannarepresentationen bör äga beslutsbefogenheter. Sakkunskapen och objektiviteten i de beslut som fattas enligt nuvarande ordning torde i all­ mänhet inte kunna ifrågasättas. Kollegium föreställer sig att sådan hänsyn tas till planeringsrådets synpunkter och önskemål att kravet på medbor­ gerligt inflytande blir i rimlig grad tillgodosett. Sveriges advokatsamfund delar inte uppfattningen att de nya uppgifterna i länsstyrelsen med nödvän­

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 49

dighet kräver att representanter för länsbefolkningen deltar i besluten. Med den expertis som länsstyrelsen förfogar över torde sådan medverkan inte vara påkallad. Den fördröjning av ärendenas avgörande som man måste räkna med är enligt samfundets uppfattning snarast ägnad att försvåra en kraftfull ledning av samhällsplaneringen. Vidare kan olika åsiktsinriktningar inom kommuner eller länsdelar medföra en allvarlig fara för objektiviteten och leda till beslut som inte gagnar länet som helhet, framhålls det.

Länsstyrelsens inre organisation

Förslaget om en särskild planeringsavdelning tillstyrks på de flesta håll. Fyra länsstyrelser förordar emellertid att landskansliet även i fortsättningen organiseras på en avdelning. Länsstyrelsen i Kristianstads län föreslår bl. a. att samhällsplaneringen handläggs på en planbyrå, i vil­ ken skall ingå den nuvarande planeringssektionen och länsarkitektkontoret, en naturvårdsbyrå, motsvarande naturvårdssektionen, samt en länsplanerarcnhet. Åtskilliga instanser anser att den tekniska sektionen inte fått en lämplig sammansättning. Länsstyrelsen i Västerbottens län, som tar upp den principiella frågan om de s. k. länsstyrelseexperternas inplacering i läns­ styrelseorganisationen, anför bl. a. följande. Utredningens organisationsförslag till sektionsindelning av planeringsavdelningen och rättsavdelningen företer enligt länsstyrelsens mening vissa brister såvitt gäller länsstyrelseexperternas inplacering. En nödvändig förut­ sättning för att länsstyrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett godtagbart sätt är att den har tillgång till fackkunskap inom olika om­ råden. Detta förutsätter att de tjänstemän som skall tillhandagå med sak­ kunskap kan erbjudas gynnsamma arbetsförhållanden och den ställning i övrigt — inte bara lönemässigt — som deras kvalificerade biträde motiverar. I motsatt fall försvåras rekryteringen. Utredningens organisationsförslag kan inte anses tillgodose dessa önskemål. Det kan enligt länsstyrelsens me­ ning inte vara ändamålsenligt att föra samman flera experter till en sek­ tion. Var och en företräder särskilda fackintressen vilka ibland konkurrerar med andra fackintressen. Det är därför önskvärt att de skilda meningarna får brytas mot varandra på en högre nivå än inom en sektion. Eljest uppstår risk för begränsning av möjligheterna att självständigt föra fram facksyn­ punkter. Man bör alltså undvika att sammanföra experter, vars fackintressen kan kollidera med varandra till en sektion. Länsstyrelsen förordar därför att länsarkitektkontoret får bilda en sektion och att den nuvarande naturvårds­ sektionen får bestå i stort sett oförändrad.

Att man i enlighet med principen att företrädare för olika fackintressen bör vara sidoordnade varandra låter länsarkitektkontoret, om det inordnas i länsstyrelsen, bilda en självständig sektion eller annan arbetsenhet förordas också av statens naturvårdsverk, länsstyrelserna i Östergötlands, Jönköpings 4 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

50 Kungl. Maj:ts proposition, nr 103 år 1970

och Malmöhus lön, Länsarkitekternas förening, Läns planerarnas förening och Länsingenjörers förening. Som skäl för att länsarkitektkontoret inte bör föras samman med naturvårdssektionen anför länsstyrelsen i Jönkö­ pings län bl. a., att endast en mindre del av länsarkitektens uppgifter har med naturvården att göra, att länsarkitekten och naturvårdssektionen sorte­ rar under skilda centrala verk samt att vissa svårigheter torde uppstå redan från löneteknisk och rekryteringsmässig synpunkt. Länsarkitekternas för­ ening anser att organisationsförslaget röjer brist på förståelse för plane­ ringens villkor och innebär en undervärdering av experternas arbetsupp­ gifter. Bl. a. synes utredningen ha uppfattat länsarkitekten som företrädare för ett specialintresse i samhällsbyggandet jämförligt med vatten- och avloppsfrågor, luftvård etc. En väsentlig uppgift för länsarkitekten är emel­ lertid, framhåller föreningen, att såsom den sakkunnige i huvuduppgiften, bebyggelsefrågorna i stort, samordna de tekniska frågor och intressen i öv­ rigt som måste inpassas i ett större plansammanhang. Utredningens förslag strider mot de riktlinjer för naturvårdens organisa­ tion som statsmakterna antagit, menar Länsingenjörers förening och anför vidare.

Utredningen har i sitt organisationsförslag sålunda i alltför liten utsträck­ ning tagit hänsyn till de arbetsuppgifter som kan beräknas tillkomma och som bl. a. syftar till en intensivare övervakning och andra åtgärder för att hejda miljöförstöringen. Den utveckling som skett sedan länsförvaltningsutredningens förslag framlades stärker föreningens uppfattning att någon sammanslagning av naturvårdssektionen och länsarkitektkontoret till en sektion inte bör komma i fråga. De olika expertorganen bör i stället ges en likartad ställning inom planeringsavdelningen. En ur kvalitativ synpunkt godtagbar expertfunktion förutsätter en organisation som medför en till­ räcklig grad av självständighet och klart utstakade former för en fort­ gående smidig kontakt med centralorganet för nödvändigt uppföljnings- och utvecklingsarbete.

Länsstyrelsen i Västmanlands län har inte något att erinra mot en teknisk sektion med föreslagen sammansättning under förutsättning att experterna inte »hierarkiskt underordnas en sektionschef». Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att en »planerings- och miljövårdssektion» vore en mera adekvat benämning om man vill uttrycka enhetens verksamhetsområde. Den allmänna sektionen på planeringsavdelningen borde, för att lättare kunna skiljas från sektion med samma beteckning inom rättsavdelningen (eller enligt länsstyrelsens förslag allmänna avdelningen), hellre benämnas »plan- och byggnadssektion», anser länsstyrelsen i Göte­ borgs och Bohus län.

Kungl. Maj ris proposition nr 103 år 1970 51

SKATTEFÖRVALTNING

Nuvarande förhållanden

Skatteförvaltningen handhas i varje län av länsstyrelsen. Uppgifterna utförs på landskontoret, som i flertalet län är indelat i fyra sektioner, näm­ ligen kameralsektionen, taxeringssektionen, uppbördssektionen och data­ sektionen. Landskontorets chef är landskamreraren. Kameralsektionen har till skillnad från landskontorets övriga sektioner huvudsakligen arbetsuppgifter som inte är hänförliga till skatteförvalt­ ningen. Där handläggs dock ärenden rörande indelning av länet i taxeringsdistrikt och fastighetstaxeringsdistrikt, förordnande av ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd in. fl. taxeringsfunktionärer och bestämmande av ersättningar för taxeringsarbetet. Där prövas vidare besvär över val av ledamöter och suppleanter i taxeringsnämnd och fastighetstaxeringsnämnd. Ärenden rörande utdömande av viten, som förelagts enligt bl. a. taxeringsförordningen (1956:623), förordningen (1968:430) om mervärdeskatt och uppbördsförordningen (1953: 272), handläggs också på denna sektion, likaså ärenden om gåvoskatt, för vilka länsstyrelsen är beskattnings- och uppbördsmyndighet, samt arvsskatt för vilka länsstyrelsen är uppbördsmyndighet. Till kameralsektionen hör prövningsnämndens kansli. Det står under ledning av prövningsnämndens ordförande, landskamreraren. Huvuduppgif­ ten för prövningsnämnden är att pröva besvär över taxeringsnämnds beslut. Beslut av länsstyrelse om fastställelse eller efterbeskattning av mervärde­ skatt kan också överklagas hos prövningsnämnden. I vissa fall fungerar prövningsnämnden som första instans. Kansliet sköter beredningen av de ärenden som prövningsnämnden be­ handlar. Där bereds också vissa länsstyrelseärenden med anknytning till taxeringsväsendet. Det gäller ärenden enligt 39 § 4 mom. taxeringsförordningen om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift och enligt 56 § 4 mom. samma förordning om handlings undantagande från taxerings­ revision samt ärenden enligt lagen (1961: 332) om handräckning vid taxe­ ringsrevision. Taxeringssektionen kan anses vara indelad i tre arbetsenheter, en »all­ män detalj» för processföring o. d., en »revisionsdetalj» för i första hand taxeringsrevisioner och en »mervärdeskattedetalj» (mervärdeskattekontoret). Till sektionen hör taxeringsassistentorganisationen. Arbetsuppgifterna på taxeringssektionerna anges i taxeringsförordningen och förordningen om mervärdeskatt samt vissa andra skatte- och taxeringsförfattningar. Såvitt gäller taxeringsverksamheten är de funktioner som an­ kommer på länsstyrelsen som sådan begränsade. Länsstyrelsen har härvid­

52 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

lag enbart uppgifter av organisatorisk natur. Till dem hör skyldigheten en­ ligt 59 § taxeringsförordningen att vaka över att taxeringsarbetet i första instans inom länet ordnas och bedrivs ändamålsenligt. Länsstyrelsen har däremot inte beslutanderätt när det gäller uppgifter som enligt skatte- och taxeringsförfattningarna ankommer på taxeringsintendent. Sektionens chef, förste taxer ingsintendenten, skall enligt 17 § taxerings­ förordningen bevaka det allmännas rätt i taxeringsfrågor och verka för att taxeringarna blir likformiga och rättvisa. Han skall därvid i erforderlig omfattning granska taxeringarna och särskilt uppmärksamma ojämnheter mellan taxeringar i olika taxeringsdistrikt. Hans uppgifter i dessa hänse­ enden kan sägas vara dels »defensiva», dvs. hänförliga till hans ställning som motpart till skattskyldig, som själv anför besvär, dels »offensiva», då taxeringsintendenten själv anför besvär med yrkande om ändring, höjning eller sänkning, i skattskyldigs taxering. Uppgiften att föra det allmännas talan i taxeringsmål delegeras regelmäs­ sigt i stor utsträckning till annan kvalificerad personal, främst på den all­ männa detaljen. Det förekommer emellertid också i varierande omfattning att revisionspersonal sysslar med processföring. Vid revisionsdetaljen är den huvudsakliga arbetsuppgiften att utföra taxeringsrevisioner. Beslut härom får meddelas endast av förste taxerings­ intendenten. Också taxeringsrevisionerna kan indelas i defensiva och offen­ siva, varvid de defensiva avser bokföringsgranskning, som företas i anled­ ning av skattskyldigs besvär, medan de offensiva revisionerna sker av andra skäl, såsom t. ex. på grund av anmälningar från taxeringsnämnderna. Till den offensiva revisionsverksamheten hör den taxeringskontrollverksamhet, ofta i form av landsomfattande kategorigranskningar, som kommer till stånd på initiativ av riksskattenämnden. Taxeringsassistenterna biträder de särskilda taxeringsnämnderna, dvs. de taxeringsnämnder som taxerar skattskyldiga med mera invecklade inkomst­ förhållanden, t. ex. rörelseidkare. Under tiden mellan taxeringsperioderna deltar taxeringsassistenterna i arbetet på taxeringssektionerna bl. a. med revisionsarbete. Beträffande mervärdeskatt är länsstyrelsen beskattningsmyndighet och svarar som sådan för administrationen och kontrollen av denna skatt. Hit­ hörande uppgifter utförs på mervärdeskattekontoret. Länsstyrelsens be­ slutanderätt enligt förordningen om mervärdeskatt ankommer regelmässigt på chefen för detta kontor. Länsstyrelsen skall registrera de skattskyldiga och se till att de lämnar deklaration och betalar mervärdeskatt. Som ett led i kontrollen kan länsstyrelsen besluta om skatterevision hos deklarationseller uppgiftsskyldig. Länsstyrelsens slutliga beslut om fastställelse av så­ dan skatt och beslut om efterbeskattning kan, som redan har nämnts, över­ klagas hos prövningsnämnden. För att föra det allmännas talan i sådana

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 53

mål i prövningsnämnd och högre instans förordnas allmänt ombud i varje län. Han får också föra talan till skattskyldigs förmån. Uppbördssektionen har arbetsuppgifter som i huvudsak kan hänföras till områdena uppbörd och indrivning. Bland arbetsuppgifterna i fråga om uppbörd kan nämnas uppbördsbokföring och avräkning mellan statsverket och kommunerna av kommunalskatt, kontroll av de lokala skattemyndigheterna och inventering hos dem minst en gång varje år samt besvär över lokal skattemyndighets beslut enligt uppbördsförordningen. Fr. o. m. den 1 januari 1968 finns allmänt ombud i varje län på uppbördsområdet. Ombudet har rätt att hos lokal skattemyndighet yrka att arbets­ givare åläggs ansvarighet för arbetstagares skatt och kan hos länsstyrelsen anföra besvär över lokal skattemyndighets beslut i fråga om sådant arbets­ givaransvar. Ombudet får också anföra besvär över länsstyrelsens beslut i sådana ärenden samt beslut rörande restavgift, ränta på kvarstående skatt och debitering av skatt i vissa fall liksom över kammarrättens utslag i uppbördsmål. Bland arbetsuppgifterna i fråga om indrivning kan nämnas följande. Länsstyrelsen lämnar till kronofogdemyndigheterna för verkställighet restlängder, saköreslängder och övriga indrivningshandlingar. Indrivningen följs kontinuerligt och kontrolleras särskilt vid den inventering av krono­ fogdemyndighets medelsförvaltning som länsstyrelsen skall göra varje år. I samband med inventeringen brukar inventeringsförrättaren ibland också utföra den inspektion som länsstyrelsen skall låta företa i egenskap av överexekutor. Kronofogdemyndigheten skall varje månad till länsstyrelsen avge månadsrälcning och redovisa de allmänna medel som har influtit under redovis­ ningsperioden. Vidare skall myndigheten månatligen göra anmälningar till länsstyrelsen om avkortning och avskrivning av restförd skatt m. m. Efter granskning av anmälningarna beslutar länsstyrelsen i dessa frågor. Läns­ styrelsen prövar också fråga om skattskyldig eller arbetsgivare, som är an­ svarig för arbetstagares skatt, bör försättas i konkurs för att skatten skall kunna tas ut och om förslag till ackord som rör skatt skall antas. På uppbördssektionen handläggs vidare mål rörande besvär över lokal skattemyndighets beslut i mantalsskrivningsärenden och över vissa beslut i kyrkobokföringsärenden. Datasektionen har arbetsuppgifter av speciell karaktär. På denna sektion fattas inga förvaltningsbeslut utan verksamheten är helt inriktad på bearbet­ ningar inom ADB-systemet, i första hand för folkbokförings-, taxerings- och uppbördsområdena. Dataanläggningarna används också i växlande ut­ sträckning för annan serviceverksamhet. Hos varje datakontor, som är ut­ rustat med ADB-anläggning, finns magnetbandregister som innehåller upp­ gifter om befolkningen och fastigheterna i länet samt om de där skattskyl­

54 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

diga fysiska och juridiska personerna. I län med datakontor utan egen maskinanläggning förs magnetbandregistren på datakontor som utsetts att betjäna detta län. Registren aktualiseras och kompletteras fortlöpande på grundval av uppgifter som kommer fram inom länsstyrelsen eller genom avisering från andra myndigheter. De lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna lyder i ad­ ministrativt hänseende under länsstyrelsen. Som har framgått av den tidi­ gare redogörelsen skall länsstyrelsen också på olika sätt utöva tillsyn och kontroll av dessa myndigheters verksamhet i vad gäller skatter m. m. Lokal skattemyndighet har sina huvudsakliga arbetsuppgifter på samma områden som landskontoret, dvs. de hänför sig till uppbörd, folkbokföring och taxering. F. n. pågår undersökningar hos statskontoret rörande bl. a. formerna för samverkan mellan taxeringsnämnderna och de lokala skatte­ myndigheterna. Vidare har de lokala skattemyndigheterna betydande arbets­ uppgifter för den allmänna försäkringen, t. ex. beräkning av pensionsgrundande inkomst och kontroll av att arbetsgivareuppgifter lämnas och att de är riktiga. I dessa hänseenden skall de lokala skattemyndigheterna följa riksförsäkringsverkets föreskrifter. Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter innefattar dels indrivning av skatter, böter etc. för det allmännas räkning, s. k. allmänna mål, dels verk­ ställighet av domstolsbeslut m. in. på begäran av statliga och kommunala myndigheter och företag samt av enskilda rättsägare, s. k. enskilda mål. De allmänna målen bildar den kvantitativt mest omfattande delen av deras verk­ samhet. I den exekutiva organisationen ingår också överexekutorerna. Som överexekutor fungerar länsstyrelsen, och i den egenskapen är länsstyrelsen också besvärsinstans i exekutiva mål. överexekutorsuppgifterna handläggs på landskansliet. Den inspektion, som länsstyrelsen i egenskap av överexe­ kutor skall låta företa varje år hos kronofogdemyndighet, brukar dock, som förut har nämnts ibland ske i samband med inventeringen av myndighetens medelsförvaltning. Den utförs då regelmässigt av tjänsteman från lands­ kontoret. I den centrala förvaltningen kommer uppgifterna på skatteväsendets område fr. o. m. den 1 januari 1971 att koncentreras till ett nytt ämbets­ verk, riksskatteverket (prop. 1969: 127; BeU 63; rskr 342). Verket ersätter nuvarande kontrollstyrelsen, riksskattenämnden och centrala folkbokfö­ rings- och uppbördsnämnden. Riksskatteverket övertar vidare de uppgifter som nu ankommer på kupongskattekontoret, sjömansskattekontoret och all­ männa ombudet hos den mellankommunala prövningsnämnden. Kupongskattenämnden, sjömansskattenämnden och energiskattenämnden knyts organisatoriskt till verket. Detta kommer att överta den rådgivande och vägledande verksamhet i förhållande till de inom länen verksamma myndig­ heterna som f. n. utövas av riksskattenämnden och centrala folkbokföringsoch uppbördsnämnden.

Kungi. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 55

Landskontorsutredningen

Den huvudfråga landskontorsutredningen fick i uppdrag att utreda var om den regionala skatteförvaltningen lämpligen borde brytas ut från länsstyrelserna till fristående myn­ digheter. Utredningen har också behandlat frågan om den centrala organisa­ tionen på området. I statsmakternas nyss avgivna beslut om inrättande av ett riksskatteverk — huvudsakligen i överensstämmelse med landskontorsutredningens förslag — har förutsatts att någon utbrytning av den regionala skatteför­ valtningen från länsstyrelsen tills vidare inte skall ske men att en omorgani­ sation skall genomföras inom länsstyrelsens ram. I det följande återges där­ för —- utöver den allmänna bakgrund som utredningens motiveringar i utbrytningsfrågan utgör — endast de förslag från utredningen som bedömts vara av värde för bedömningen av en sådan partiell reform. Landskontorsutredningen anser sig kunna konstatera, att det från samverkanssynpunkt inte möter några hinder att bryta ut taxeringsverksamheten samt uppbörds- och folkbokföringsverksamheten från länsstyrelsen. Därav följer också enligt utredningens mening av allmänt vedertagna orga­ nisatoriska principer att en utbrytning bör ske. Utredningen menar nämli­ gen att en ny länsstyrelseorganisation för en samlad länsförvaltning, som väsentligen avses skola bygga på samverkan och inre organisatoriskt sam­ band i arbetsuppgifterna, inte lämpligen bör innesluta verksamhetsområ­ den, som saknar eller har ringa samband med länsförvaltningen i övrigt. De här aktuella verksamhetsområdena är dessutom så omfattande att de, inte minst personellt, måste bilda en dominerande del av länsstyrelsen, om de alltjämt blev kvar där. De skulle därför i viss mån överskugga länssty­ relsens samordnings- och planeringsverksamhet och, om samhörigheten med länsstyrelsen inte skulle bli rent formell, begränsa landshövdingens möjligheter att mer odelat ägna sig åt därmed sammanhängande frågor. Behovet att samverka med central instans gör sig också gällande med sär­ skild styrka inom detta område, främst såvitt gäller taxeringskontrollen och dataverksamheten. I en länsstyrelse, sådan den föreslås gestaltad i länsförvaltningsutredningens betänkande, måste därför taxerings- och uppbördsväsendet framstå som ett främmande element och utgöra en organi­ satorisk belastning. Organisatoriska skäl talar därför enligt landskontors­ utredningen för en utbrytning. Utredningen framhåller att landshövdingens möjligheter att ta befatt­ ning med landskontorsverksamheten blivit alltmer beskurna. Vissa av landskontorets ämnesområden är numera undandragna hans inflytande. Han har således inte längre rätt att närvara vid prövningsnämndens sam­

56 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

manträden eller att på annat sätt ingripa i prövningsnämndsarbetet. Han får inte heller besluta i ärenden, som enligt skatte- och taxeringsförfattningarna ankommer på taxeringsintendent, dvs. huvudparten av arbetsupp­ gifterna på taxeringssektionen. Landshövdingen är emellertid ytterst an­ svarig för att taxeringsarbetet i första instans, dvs. taxeringsnämnderna, ordnas och bedrivs ändamålsenligt. Vidare skall han på förste taxeringsintendentens föredragning fastställa allmänna föreskrifter om fördelningen av taxeringsintendentsfunklionerna och ledningen av taxeringsrevisionsverksamheten. Några reella möjligheter att öva inflytande på taxeringsverksamheten har han dock inte. Utredningen finner att det inte är lämpligt eller rimligt att ansvaret för taxeringsverksamheten ligger kvar på landshöv­ dingen, som i praktiken inte kan utöva den tillsyn som detta bör kräva. Vidare anser utredningen att det är principiellt oriktigt alt det skall vara landshövdingens sak att bestämma om intendentsgöromålens fördelning, eftersom dessa göromål inte har karaktär av länsstyrelseuppgifter. Man betecknar det också som otillfredsställande och inkonsekvent att i en or­ ganisationsenhet innesluta stora och betydelsefulla ämnesområden, på vil­ ka verkschefen inte kan ha något verkligt inflytande. Enligt utredningen är det därför angeläget att en ändring sker ifråga om ansvaret för taxeringsverksamheten. Inom ramen för nuvarande organisa­ tion anses dock en sådan ändring inte kunna ske på annat sätt än att ansva­ ret överförs från länsstyrelsen till förste taxeringsintendenten, eftersom det är uteslutet att landskamreraren kan kombinera härmed samman­ hängande uppgifter med ordförandeskapet i prövningsnämnden. Det ifråga­ sätts dock, om överförandet av denna uppgift till förste taxeringsintenden­ ten låter sig förena med hans ställning som sektionschef. Förste taxerings­ intendenten intar visserligen, framhåller utredningen, en utpräglad sär­ ställning bland länsstyrelsens sektionschefer, men med vidgade ansvars­ fulla uppgifter och därmed ökade befogenheter skulle denna särställning bli så markerad att den knappast kunde inpassas i länsstyrelseorganisa­ tionen. I betänkandet analyseras landskamrerarens och förste taxeringsintendentens ställning. Därvid erinrar man om de åtgärder som vidtagits för att ge förste taxeringsintendenten en självständig ställning i förhållande till landskamreraren. Resultatet av denna analys är att det inte är möjligt att inom ramen för nuvarande organisation gå nämnvärt längre än man gjort i syfte att stärka taxeringsintendentens ställning. Utredningen anser att det inte finns några bärande skäl mot att låta förste taxeringsintendenten helt disponera personalen på taxeringssektionen, såle­ des utan reell möjlighet till inflytande från landskamreraren. Redan från praktiska synpunkter anses övervägande skäl tala för en ändring härvidlag. Ännu tyngre väger dock, betonar utredningen, de invändningar av principiell

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 57

natur, som kan resas mot den nuvarande ordningen med dömande och fiskala uppgifter i samma organisation under chefen för det dömande organet. De allvarligaste betänkligheterna från principiella utgångspunkter finner utredningen böra riktas mot landskamrerarens dubbelställning som ord­ förande i prövningsnämnden och dessutom chef för den ena parten i taxeringsprocessen. Utåt kan landskamrerarens nu nämnda båda funktioner lätt ge de skattskyldiga intrycket att han genom sin dagliga kontakt med taxeringsintendenten kan påverkas i fiskalisk riktning. Det är ofrånkomligt att dessa och liknande synpunkter, som tid efter annan återkommer i den all­ männa debatten, utövar en psykologisk effekt på de skattskyldiga och mot­ verkar strävandena att ge prövningsnämnden det förtroende, som bör till­ komma den. Utredningen framhåller att 1956 års taxeringsreform avsåg att så långt som då var möjligt åstadkomma en boskillnad mellan dömande och fiskala funktioner på länsplanet. Enligt utredningen bör man fullfölja denna re­ form och helt skilja nämnda funktioner från varandra. Därmed undanröjer man den grund för misstroende som den nuvarande organisationen kan innebära. Utredningen övergår så till frågan om en utbrytning bör avse, utom taxeringssektionen, också uppbördssektionen och datakontoret. Det framhålls att man därvid inte bara kan beakta det interna arbetet inom landskonto­ ret. Man måste också uppmärksamma de vertikala sambandslinjerna, nedåt mellan länsstyrelsen och de lokala skattemyndigheterna samt uppåt mel­ lan länsstyrelsen och de centrala organen, riksskattenämnden och centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. Man erinrar om att de lokala skattemyndigheterna, från att tidigare ha varit renodlade uppbördsorgan, på senare år fått allt flera och allt mer omfattande uppgifter på taxeringsområdet. En utbrytning av enbart taxeringssektionen till ett från länsstyrelsen fristående skatteverk, varvid upp­ bördssektionen skulle vara kvar i länsstyrelsen, måste leda till att de lokala skattemyndigheterna fick lyda under skatteverket i taxeringsärenden och under länsstyrelsen i uppbördsärenden. Utredningen finner att en så­ dan ordning skulle vara föga rationell och ofrånkomligen leda till kon­ fliktsituationer av olika slag. En utbrytning torde, framhåller utredningen, leda till att de regionala organ, som därvid bildas, inordnas under en central myndighet. Utred­ ningen finner det naturligt att en sådan central myndighet övertar upp­ gifter, som nu ligger på riksskattenämnden och centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden. Om enbart taxeringssektionen skulle utbrytas från läns­ styrelsen, fick detta till följd att den centrala myndigheten skulle bli över­ ordnad myndighet till de regionala skatteverken i taxeringsfrågor, medan

58 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

myndigheten, i de hos länsstyrelsen kvarliggande uppbörds- och folkbok­ föringsfrågorna, skulle komma att sakna ett direkt underordnat organ. Med det samband som finns mellan taxering och uppbörd skulle detta uppen­ barligen vara olämpligt. Utredningen framhåller vidare att möjligheterna att samordna kontrollen av taxeringar, skatter och arbetsgivaravgifter försvåras om taxerings- och uppbördsväsendet skiljs åt organisatoriskt. Också från allmänhetens syn­ punkt är det till fördel att ha taxerings- och uppbördsorganen samlade i ett verk. Länsstyrelsernas datakontor har i första hand inrättats för automatisk databehandling inom uppbörds-, folkbokförings- och taxeringsområdena. Utredningen anser att det är naturligt att ADB-anläggningarnas primära uppgifter blir avgörande för var de skall placeras och anser följaktligen att en utbrytning av taxerings- och uppbördssektionerna också bör inbegripa datakontoret. Detta ter sig uppenbart även av den anledningen att den le­ dande personalen på datakontoren bör ha kunskaper i uppbörd, folkbokfö­ ring och taxering. Dataanläggningarnas reservkapacitet bör enligt utred­ ningen främst komma den övriga länsförvaltningen till godo. Man anser att det är självklart att länsstyrelsen skall ha prioritet, när det gäller utnyttjan­ det av denna reservkapacitet. Utredningens överväganden mynnar ut i förslag att taxerings- och upp­ bördssektionerna samt datakonloren utbryts från länsstyrelserna till fri­ stående skatteverk samt att man för prövningsnämndsverksamheten inrättar länsskatterätter, som också de skall vara fristående från länsstyrelserna. Ett skatteverk, bildat av länsstyrelsens taxeringssektion, uppbördssektion och datakontor, kommer enligt landskontorsutredningens förslag att överta flertalet av länsstyrelsens arbetsuppgifter på hithörande områden. Verket föreslås sålunda komma att ha hand om taxeringsintendentens och taxeringssektionens verksamhet i alla dess delar, länsstyrelsens nuvarande be­ fattning med uppbörds- och folkbokföringsfrågorna, utom de dömande funktionerna, samt ADB-verksamheten. Dessutom kan det bli aktuellt att flytta över till skatteverket vissa ärenden, som för närvarande handläggs inom andra enheter på länsstyrelsen. Å andra sidan finns det också göromål, som har nära anknytning till skatteförvaltningen men som vid en ut­ brytning föreslås ligga kvar på länsstyrelsen. Utredningen understryker vikten av att allmänheten så långt möjligt kan få råd och upplysningar i skattefrågor. Skatteverket och de lokala skattemyndigheterna föreslås få till åliggande att ge allmänheten sådant bistånd. Utredningen framhåller dock att en begränsning i möjlig­ heten att lämna upplysningar ligger i att endast ett mindre antal tjänste­ män normalt kan avdelas för rådgivande verksamhet. En lika självfallen begränsning föranleds av att rådgivningen inte får meddelas på sådant sätt att rådet kan uppfattas som bindande för taxeringsnämnden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 59

Vid en utbrytning av taxerings- och uppbördsväsendet saknas enligt ut­ redningens mening anledning att ha uppgifterna med arvs- och gåvobeskattningen knutna till länsstyrelsen. Utredningen förordar att skatteverket över­ tar detta arbete. Däremot anser utredningen att länsstyrelsen alltjämt skall törordna taxeringsnämndsordförande och vissa andra taxeringsfunktionärer. Skatteverket skall dock lämna förslag på sådana funktionärer. Skatteverket skall enligt förslaget ledas av en skattedirektör. I de medel­ stora länen föreslås skatteverket bli organiserat på två avdelningar, en taxeringsavdelning samt en uppbörds- och dataavdelning. Dessutom skall det finnas ett kansli, där personal-, anslags-, lokal och organisationsfrågor som rör skatteverket och de lokala skattemyndigheterna avses bli handlagda. Kansliet föreslås vidare ha hand om bl. a. arvs- och gåvoskatteärenden, bestyret med förslag till årliga länsanvisningar och fastighetstaxeringsanvisningar samt arbetet med taxeringsnämndsorganisationen. Taxeringsavdelningen föreslås normalt bli indelad i tre sektioner, en all­ män sektion för bl. a. processföringen, en revisionssektion och en varuskattesektion, dvs. i princip samma indelning som nu finns inom länssty­ relsernas taxeringssektioner. Avdelningschefen, förste taxeringsintendent, skall också vara chef för den allmänna sektionen och dessutom fungera som skattedirektörens ställföreträdare. Utredningen anser att de allmänna sektionerna bör rustas upp personellt i jämförelse med de nuvarande allmänna detaljerna på taxeringssektionerna. Målsättningen bör enligt utredningens mening vara att de allmänna sek­ tionerna dimensioneras så att man inte blir tvungen att disponera revisionspersonal för att hinna med det löpande arbetet där. Chefen för revisionssektionen, revisionsintendenten, bör, framhåller ut­ redningen, ha till huvuduppgift att leda revisionsarbetet och att själv utföra särskilt kvalificerade revisioner. Uppgiften att övervaka de särskilda taxe­ ringsnämnderna och taxeringsassistenterna torde i första hand få an­ komma på honom. Det föreslås också regelmässigt bli hans sak att förordna om taxeringsrevision. Utredningen stryker under att ett av de viktigaste kraven på en ny orga­ nisation är att taxeringsrevisionsverksa mheten och därmed besläktad taxeringskontroll intensifieras. Det förutsätter att revisionsverksamheten får möjlighet att fungera som av­ setts. I första hand krävs därvid enligt utredningens mening garantier för att revisionspersonalen i allt väsentligt används för taxeringskontroll. Vi­ dare betonas betydelsen av att kontrollverksamheten får en inriktning som från olika synpunkter framstår som rationell. En intensifierad kontroll bör främst ta sikte på att öka antalet offensiva taxeringsrevisioner för att därige­ nom i möjlig mån minska den omfattande underdeklaration som nu före­ kommer. Systemet att låta den för revisionsuppgifter avsedda personalen biträda

60 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

med uppgifter på taxeringssektionens allmänna detalj har, framhåller ut­ redningen, i hög grad bidragit till att revisionsverksamheten inte fått den avsedda intensiteten och inriktningen. I ett skatteverk, där den allmänna sektionen får en för processföringen tillräcklig personal och där denna inte behöver tas i anspråk för arbete på andra sektioner, kan revisionspersonalen koncentreras på de uppgifter, för vilka den främst är avsedd och utbil­ dad, dvs. för taxeringsrevisioner. Enligt utredningens mening bör det fram­ deles inte förekomma att revisionssektionens personal anlitas för processföring och andra uppgifter som ankommer på den allmänna sektionen. Däremot anser man att en saxning mellan revisionssektionen och den all­ männa sektionen bör vara en naturlig befordringsgång för de revisorer som har intresse och fallenhet för processföring. Utredningen räknar med en avsevärd ökning av taxeringsrevisionsverksamheten, om man genomför dessa åtgärder, men anser likväl uppenbart, att den inte på långt när kommer att motsvara behovet. En allmän för­ stärkning av revisionssektionernas personalkadrar bör därför enligt för­ slaget genomföras så snart som möjligt. Uppbörds- och dataavdelningen föreslås bli indelad i en uppbördssektion och en datasektion. Avdelningens chef, uppbördsintendenten, skall också vara chef för uppbördssektionen. Chefen för uppbördssektionen är i nuvarande länsstyrelseorganisation regelmässigt föredragande eller ensam beslutande i uppbördsmålen. Sam­ tidigt har han till uppgift att företräda det allmänna och övervaka de fiskala uppgifterna på sin sektion, dvs. att skatter och avgifter blir debi­ terade, indrivna och redovisade. Han intar med andra ord en dubbelställ­ ning, och utredningen betecknar den som mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningens tanke är att skatteverket inte ska besluta i uppbördsmål liksom inte heller i mantalsskrivnings- och kyrkobokföringsmål utan endast utföra de fiskala och förvaltande uppgifterna på hithörande områden. Där­ med skulle i dessa fall liksom i taxeringsprocessen dubbelställningen för den ansvariga myndigheten försvinna, samtidigt som frågan om allmänt ombud i sådana mål skulle få en naturlig och till den nya organisationen väl an­ passad lösning. Man fick då även här en åtskillnad mellan fiskalisk och dömande verksamhet och ett partsförhållande av samma slag som i taxe­ ringsprocessen. Detta skulle innebära en fördel från rättssäkerhetssynpunkt men också en vinning från fiskaliska synpunkter. Allmänt sett vore det också ändamålsenligt att ha ett likformigt processuellt förfarande i taxe­ rings- och uppbördsmålen, framhåller utredningen. Det föreslagna systemet med skatteverket som part i uppbörds-, mantalsskrivnings- och kyrkobok­ föringsmål innebär att sådana besvär och framställningar, som nu avgörs av länsstyrelsen som första eller andra instans, i stället skall gå till länsskatterätten för avgörande. Skatteverkets uppgift blir att avge förklaring

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 61

i till verket remitterade mål och ärenden på liknande sätt som sker i laxeringsprocessen. Motsvarande ordning avses också gälla vid besvär till kammarrätten och regeringsrätten. Datasektionen föreslås få samma organisation och arbetsuppgifter som f. n.

Remissyttranden

De synpunkter som remissinstanserna anlagt på landskontorsutredningen återges här endast i den omfattning som motsvarar redovisningen i det föregående av utredningens förslag. Behovet av att förbättra skatteförvaltningen på länsplanet vitsordas all­ mänt av de remissmyndigheter som uttalat sig i frågan. Däremot råder det delade meningar i frågan om förbättringen skall åstadkommas genom en ny från länsstyrelsen utbruten organisation eller om den skall ske inom läns­ styrelsens ram. Landskontorsutredningens förslag att bryta ut skatteförvalt­ ningen från länsstyrelserna och att bilda nya myndigheter på det regionala planet, skatteverk för administrativa och fiskaliska upp­ gifter och länsskatterätter för dömande funktioner, tillstyrks — i flera fall dock med reservationer för vad andra utredningars förslag kan komma att medföra — av JK, Göta hovrätt, riksförsäkringsverket, statskontoret, kam­ marrätten, riksrevisionsverket, kontrollstyrelsen, allmänna ombudet hos den mellankommunala prövningsnämnden, CFU, kommerskollegium, exeku­ tionsväsendets organisationsnämnd, förvaltningsdomstolskommittén, departementsutredningen, 16 landsting, Föreningen auktoriserade revisorer, Kooperativa förbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsför­ bundet, Svenska stadsförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges hant­ verks- och industriorganisation, RLF, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges skogsägareföreningars riksförbund, Lantbrukets skattedelegation, Sveriges redareförening, SR, SACO, TCO, Föreningen Sveriges kommunala taxeringsrevisorer och Föreningen Sveriges taxeringsintendenter. Några remissinstanser förordar en mer begränsad utbrytning. Bildandet av fristående länsskatterätter men inte skatteverk tillstyrks sålunda av länsstyrelsen i Gotlands län, landstingen i Malmöhus och Västmanlands län samt Sveriges köpmannaförbund. Utbrytning av fristående skatteverk men inte länsskatterätter förordas av länsstyrelserna i Skaraborgs och Värmlands län samt i särskilt yttrande hos statskontoret av generaldirektören Löfqvist, överdirektören Bruno, avdelningschefen Ekstam och organisationsdirektö­ ren Jonsson. Åtskilliga remissinstanser avstyrker en utbrytning och föreslår i stället en omorganisation inom länsstyrelsens ram på så sätt att taxeringssektio-

62 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

nen ombildas till en från landskontoret skild enhet, taxeringsavdelning eller skatteverk. En sådan lösning förordas av riksskattenämnden, länsstyrelser­ na i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kro­ nobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Jämtlands läns lands­ ting, Sveriges grossistförbund, Sveriges Industriförbund, Föreningen Sveri­ ges landskamrerare, Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer och Föreningen Sveriges fögderichefer. Bibehållande av landskontorets nuvarande organisation föreslås endast av länsstyrelsen i Hallands län och Uppsala läns landsting. De remissinstanser, som avstyrker att skatteverk inrättas och i stället föreslår att taxeringssektionen ombildas till en avdelning i länsstyrelsen e. d., har i flera fall diskuterat vilka arbetsuppgifter som bör ankomma på en sådan avdelning och hur den bör vara organiserad. I det följande redo­ visas synpunkter som hänför sig till olika organisationsalternativ. Förslaget att skatteverken skall överta uppgiften att vaka över taxeringen i första instans har i allmänhet lämnats utan erinran. Lantbrukets skattedelegation finner att det är helt naturligt att skatteverket övervakar taxeringsarbetet i första instans och därvid lämnar taxeringsnämnderna råd, upplysningar och annat bistånd. Större delen av denna kontaktverksamhet kommer, såsom utredningen föreslagit, att ut­ övas av de lokala skattemyndigheterna, vilket enligt delegationens mening är ändamålsenligt, bl. a. med hänsyn till att dessa myndigheter bör besitta god insikt i de speciella lokala problem som kan finnas. Delegationen beteck­ nar det vidare som angeläget att de möjligheter till information genom sådana sammanträden, som nu kan anordnas enligt taxeringsförordningen för ordförande, kronoombud och vissa andra ledamöter i taxeringsnämnd, behålls och byggs ut, eftersom de i hög grad torde bidra till en riktig och likformig taxering i första instans. Föreningen Sveriges landskamrerare ställer sig däremot kritisk. För­ eningen anser det vara ganska tydligt att man genom de anordningar utred­ ningen föreslår försvagar taxeringsnämndernas ställning som ett objektivt prövande organ. Skatteverket får, framhålls det, ett mycket fast grepp över hur verksamheten i taxeringsnämnderna bedrivs och rättssäkerheten sätts i fara. Liknande farhågor hyser Södermanlands läns landsting, som med skärpa understryker att de allmänna anvisningar för taxeringsarbetet som skatte­ verket föreslås skola få utfärda och skatteverkets handledning av taxerings­ nämnderna inte får medföra någon inskränkning i den självständiga pröv­ ningsrätt som författningsenligt tillkommer och fortsättningsvis måste till­ komma taxeringsnämnderna. Skatteverkets rätt att utfärda anvisningar måste sålunda enligt landstingets mening tillämpas restriktivt.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 63

Några länsstyrelser framhåller att det också vid en omorganisation inom länsstyrelsens ram blir möjligt att föra över ansvaret för taxeringsarbetet i första instans från landshövdingen till chefen för taxeringsavdelningen. Den meningen har länsstyrelserna i Blekinge, Örebro och Kopparbergs län. Några remissinstanser anmäler betänkligheter mot utredningens förslag i frågan om skattemyndigheternas rådgivning till all­ mänheten. Vad som synes möjligt och lämpligt att eftersträva är enligt kammar­ rätten att bereda skattskyldig tillfälle att på ett lättillgängligt sätt få enk­ lare frågor besvarade och en mer allmän information om vad han har att iaktta i skilda hänseenden. Däremot ifrågasätter domstolen om det är lämp­ ligt att gå längre. Man framhåller att skattelagstiftningen och dess tillämp­ ning i många hänseenden är komplicerad och att det inte skulle vara en lyckosam utveckling om taxeringsmyndigheterna ålades eller frivilligt tog på sig att lämna preciserade råd i mer komplicerade sammanhang. Risken för en felaktig eller otillräcklig rådgivning kan inte elimineras. Misstanken om en bristande vilja till objektiva upplysningar eller om otillräckliga kun­ skaper hos befattningshavarna i fråga skulle lätt komma fram och under­ gräva det förtroende, som bör eftersträvas. Den rådgivnings- och upplys­ ningsverksamhet, som det här kan bli tal om, bör alltså enligt kammarrät­ ten strikt begränsas på sätt antytts. Andra vägar måste beträdas om man på detta område vill nå längre. Men även med en sådan begränsning i råd­ givningen förutser kammarrätten att de berörda myndigheterna kommer att få ägna de skattskyldiga avsevärd tid. Då det skulle framstå som synner­ ligen olyckligt om myndigheterna, sedan en serviceföreskrift av föreva­ rande art meddelats, inte hann med denna uppgift, måste man se till att personalutrustningen blir tillräcklig. Synpunkten synes kammarrätten så vägande att frågan kan ställas, om myndigheternas uppgifter bör vidgas på detta sätt innan man vunnit erfarenhet av hur den nya taxeringsorganisationen bemästrar sina uppgifter i övrigt. I fråga om individuell vägledning i skattefrågor har Lantbrukets skattedelegation uppfattningen att myndigheterna så snart frågorna blir kontro­ versiella inte är lämpade att ge råd och anvisningar. Det anses f. ö. naturligt att myndigheter med fiskaliska uppgifter har svårt att se på frågorna ur den skattskyldiges synvinkel. En rådgivning i dessa fall skulle ofta te sig som ett föregripande av det ställningstagande som ankommer på första instans. I mera elementära frågor kan däremot självfallet rådgivning från myndigheternas sida vara lämplig, anför delegationen. Länsstyrelsen i Stockholms län förklarar sig vara ense med utredningen om vikten av att de skattskyldiga har möjlighet att få råd och upplysningar i skatteärenden och att de erhåller besked om vart de kan vända sig i sådana frågor. Länsstyrelsen avstyrker emellertid förslaget om att en sådan

64 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

servicefunktion direkt lagfästes. Man framhåller att lokal skattemyndighet och länsstyrelse redan nu går allmänheten till handa med upplysningar i skattefrågor i den utsträckning som är möjlig med hänsyn till resurserna. Medvetandet om möjligheten att erhålla upplysningar synes vara väl utbrett hos allmänheten. Vidare erinrar länsstyrelsen om innehållet i det s. k. service-cirkuläret, som gäller för samtliga statliga myndigheter. Beroende på de personella resurserna kan en lämplig servicefunktion väl fullgöras av skattemyndigheterna utan särskilda lagföreskrifter. Samma mening har länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att utredningen inte gjort någon utredning om det ansvar som en rådgivare kan komma att ådraga sig. Ett råd, som står i överensstämmelse med vad som gällde då rådet gavs, kan genom svängning i praxis senare visa sig vara oriktigt. Rådet kan föranleda att den skattskyldige vidtar eller underlåter att vidta viss åtgärd med skatteförlust som följd. Länsstyrelsen anser att en utredning hör ske om ansvarig­ heten för såväl taxeringsavdelningen som de lokala skattemyndigheterna. Frågan om hur ärenden rörande taxeringsorganisationen i första instans skall handläggas efter en utbrytning behand­ las av åtskilliga remissinstanser. I allmänhet har de begränsat sig till spörs­ målet hur taxeringsfunktionärerna skall utses. På denna punkt går mening­ arna starkt isär. Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att det är prin­ cipiellt oriktigt, att ett fiskalt organ tillerkänns vittgående befogenheter, när det gäller utseende av taxeringsfunktionärer med stort inflytande vid beslut om de skattskyldigas taxeringar. Förslaget sägs rimma illa med de skatt­ skyldigas berättigade anspråk på rättssäkerhet på taxeringsområdet och kan innebära risk för obehörig påverkan. Det synes därför i högsta grad ange­ läget, att länsstyrelsen liksom nu utan besvärsrätt för fiskalt organ förord­ nar dessa taxeringsfunktionärer, sedan frågorna i förekommande fall dryf­ tats med företrädaren för den fiskala sidan, som väl känner till taxeringsfunktionärernas kvalifikationer. Till den grupp som förklarar sig tillstyrka utredningens förslag att taxe­ ringsfunktionärer skall utses av länsstyrelsen på förslag av skatteverket hör länsstyrelsen i Värmlands län och Föreningen Sveriges taxeringsintendenter. Sveriges Köpmannaförbund befarar att länsstyrelsernas handläggning av denna viktiga fråga endast blir en formell angelägenhet. Förbundet betonar vikten av att så inte blir fallet. Landstinget i Gävleborgs län anser att läns­ styrelsens förordnande bör föregås av samråd med vederbörande kommun. Då lokal skattemyndighet förutsätts hålla en mycket nära kontakt med de lokala taxeringsnämnderna inom fögderiet och därför anses besitta den större personkännedomen, förefaller det Föreningen Sveriges fögderichefer naturligt att denna myndighet upprättar förslag till taxeringsfunktionärer i dessa nämnder. Förslaget hör enligt föreningen sedan överlämnas till skatte­ verket, som med eget yttrande överlämnar förslaget till länsstyrelsen. Taxe-

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 65

ringsnämndsordförandenas riksförbund finner det också motiverat att lokal skattemyndighet står för det primära förslaget till dessa förordnanden. I några remissyttranden föreslås att skatteverket skall förordna taxeringsfunktionärerna. Den meningen har statskontoret, riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Skaraborgs och Norrbottens län samt Lantbrukets skattedelegation. Länsstyrelsen i Skaraborgs län finner sålunda denna lösning vara den mest praktiska och rationella, eftersom det skall höra till skatte­ verkets åligganden att se till att taxeringsarbetet i första instans ordnas och bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Några principiella hinder häremot anses inte föreligga, eftersom skatteverkets primära uppgift skall vara att verka för en rättvis och likformig taxering. Att skatteverkets verksamhet sedan i och för sig skall ha en fiskalisk inriktning är enligt länsstyrelsens mening en annan sak, som knappast har med utseendet av taxeringsfunktionärerna att skaffa, och denna verksamhet avser ju inte heller annat än att tillgodose ett fullt legitimt intresse. Även om utredningens motiv för att länsstyrelsen skall utse taxeringsfunktionärer är beaktansvärda, är det dock enligt Lantbrukets skattedelegalions uppfattning tveksamt om förslaget är ändamålsenligt med hänsyn till det ansvar skatteverket i övrigt har för arbetet i taxeringsnämnderna. I praktiken lär för övrigt länsstyrelsen få svårt att frångå skatteverkets förslag, eftersom detta som utredningen själv uttalat är grundat på skatte­ verkets kännedom om de föreslagna personernas lämplighet. Man kan inte heller bortse från att indelningen i taxeringsdistrikt kan göras med utgångs­ punkt från de personer som är tillgängliga för uppdragen som ordförande. Delegationen har därför kommit till uppfattningen att skatteverket bör för­ ordna ordförande och andra funktionärer i taxeringsnämnd. Skatteverkets beslut föreslås dock kunna överklagas hos länsstyrelsen, som ju också har att avgöra besvär över kommuns beslut om utseende av ledamöter i taxe­ ringsnämnd. Några länsstyrelser lägger fram förslag om hur dessa ärenden skall hand­ läggas efter en omorganisation inom länsstyrelsens ram. Länsstyrelsen i Örebro län menar att den av länsstyrelsen föreslagna taxeringsavdelningen bör ha till uppgift att handlägga bl. a. ärenden angående förordnande av ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd, taxeringsassistent att biträda särskild taxeringsnämnd, ordförande och ledamot i fastighetstaxeringsnärnnd, fastighetstaxeringsombud, konsulenter vid taxering av vattenfallsfastighet och andra sakkunniga för biträde vid taxering, vidare ärenden an­ gående indelning i taxeringsdistrikt och de särskilda taxeringsnämndernas verksamhetsområden samt ersättningar till taxeringsfunktionärer. Det före­ slås också ankomma på taxeringsavdelningen att anordna och leda sam­ manträden med taxeringsfunktionärer. En liknande mening har länssty­ relsen i Blekinge län, som dock anser att taxeringsavdelningen skall lämna förslag till landskontoret på taxeringsfunktionärer. Länsstyrelsen i Gotlands 5 —Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 103

66 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

län anser att det är lämpligt att dessa funktionärer utses av länsstyrelsen på föredragning av tjänsteman på den föreslagna personal- och kameral­ byrån. En överföring till skatteverken av länsstyrelsens uppgifter i fråga om arvs- och gåvobeskattningen tillstyrks av kammarkollegiet, länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län samt Lantbrukets skattedelegation. Vid en omorganisation inom länsstyrelsens ram föreslår länsstyrelsen i Älvsborgs län att gåvobeskattningen överförs till den utbrutna taxeringssektionen. Gåvobeskattningen måste, anför länsstyrelsen, anses utgöra ett led i den fiskala verksamheten. Gåvor uppmärksammas ofta i samband med deklarationsgranskning, varför onödig omgång undviks. Om arvsbeskatt­ ningen överförs till länsstyrelsen, anses den utbrutna taxeringssektionen böra få denna uppgift. Länsstyrelsen i Örebro län anser att det bör ankomma på taxeringsavdclningen att besluta i ärenden angående gåvoskatt. Uppbörden av gåvo- och arvsskatt, som är en typisk kameral uppgift, bör dock enligt länsstyrelsen alltjämt ligga kvar på kameralsektionen. Denna sektion föreslås även i fortsättningen vårda och bevaka de skuldförbindelser och säkerheter, som kan ha lämnats i ärenden rörande anstånd med inbetalning av arvs- och gåvoskatter, och restituera för mycket erlagd skatt. En annan mening har länsstyrelsen i Blekinge län, som med sin stånd­ punkt i organisationsfrågan inte finner anledning föreligga att låta taxeringsavdelningen överta bestyret med arvs- och gåvobeskattningen. Frågan om revisionsverksamhetens inriktning och samordningen av olika kontroller behandlas i flera re­ missyttranden. Riksförsäkringsverket diskuterar frågan om samordning mellan socialför­ säkringens arbetsgivarkontroll samt kontrollen av arbetsgivare i upp­ börds- och taxeringshänseende och framhåller att en samordning mellan taxeringsrevision och arbetsgivaravgiftskontroll är i högsta grad önskvärd. Med en dylik samordning måste dock enligt verkets uppfattning avses något annat än en tidsmässig anpassning av respektive granskningar av innebörd att en och samma arbetsgivare inte underkastas kontroll först i ett och omedelbart efteråt i ett annat bär angivet avseende. En effektiv sam­ ordning av här avsett slag skulle kunna innebära att den myndighet, som handhar taxeringsrevisionen, utan att minska effekten av den granskning för vilken den har speciell kompetens, kan, närmast såsom en biprodukt av det egna arbetet, också utföra kontroll i avgiftshänseende. Av flera skäl torde en samordning i nu angiven mening vara svår att åstadkomma. Till att börja med synes den nämligen förutsätta relativt entydiga begrepp inom skattelagstiftningen resp. socialförsäkringslagstiftningen. Vidare kräver den

Kungl. Maj :ts proposition nr 103 år 1970 67

ett åtminstone i stora drag överensstämmande urval av granskningsobjekt och överensstämmelse även i övrigt när det gäller kontrollens inriktning och tidsmässiga omfattning. Ingen av dessa förutsättningar sägs vara upp­ fylld f. n. En samordning av denna typ skulle bli möjlig endast om reglerna för debitering av arbetsgivaravgift drastiskt anpassades till skattelagstift­ ningen. En samordning av kontrollen som innebär att taxeringsrevisionen även avser avgiftsbetalningar synes därför enligt verket förutsätta dels ätt revisionspersonalen särskilt utbildas för den senare uppgiften och dels att personalstyrkan ökas så att tid kan avsättas för avgiftsgranskningen. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller alt räkenskapsgranskningen är av olika karaktär när det gäller inkomsttaxeringen, å ena sidan, och i fråga om allmän varuskatt, källskatt och socialförsäkringsavgifter, å andra sidan. I sistnämnda tre fall aktualiseras behovet av kontroll som regel av att veder­ börande kommit på obestånd eller fått tillfällig brist på likvida medel. Det gäller då att handla snabbt och oftast räcker det med en begränsad kontroll­ aktion. Sällan aktualiseras enligt länsstyrelsen i sådana fall något behov att revidera räkenskaperna för att utröna företagens vinst. Endast i kom­ plicerade fall behövs revisionskontroll genom taxeringsrevision. Det sam­ arbete mellan olika befattningshavare, som kan erfordras med en sådan uPPlaggning av kontrollverksamheten, synes länsstyrelsen inte behöva er­ bjuda några svårigheter att åstadkomma. Kooperativa förbundet understryker betydelsen av att samordna kontroll och granskning av såväl indirekta och direkta skatter av olika slag som av­ gifter till det allmänna i form av arbetsgivaravgifter, sjukförsäkringsavgif­ ter m. m. Från den skattskyldiges synpunkt framstår det som ett rimligt krav att inte vid olika tillfällen bli föremål för granskning gällande olika skatter och avgifter. Liknande uppfattning har Sveriges Industriförbund, SACO och Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer. I fråga om revisionsverksamhetens inriktning har länsstyrelsen i Norr­ bottens län den meningen att de offensiva revisionerna i allmänhet är över­ värderade i förhållande till de defensiva. Den underdeklaration, som det är så viktigt att komma till rätta med, upptäcks i stor omfattning i de med taxeringsassistenter utrustade särskilda rörelsedistrikten. De till följd härav åsatta skönstaxeringarna överklagas i ringa omfattning. I de fall besvär anförs, måste enligt länsstyrelsen defensiva revisioner verkställas, i många fall med ytterligare höjning som följd. Föreningen Sveriges taxeringsrevi­ sorer framhåller också att man inte bör underskatta värdet av de defen­ siva revisionerna. Från rättssäkerhetssynpunkt torde det, anför föreningen, många gånger vara nödvändigt att företa taxeringsrevision för att åstad­ komma ett bättre underlag för prövningsnämndens bedömande av målet än som kan ske genom enbart skriftväxling med den skattskyldige. Om man till rättssäkerhetskraven också lägger det siffermässiga resultatet, framstår

68 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

för föreningen de defensiva revisionerna som i hög grad berättigade. För­ eningen Sveriges landskanirerare har samma uppfattning om behovet av de­ fensiva revisioner. Förslaget att revisionsintendenten skall få befogenhet att besluta om taxe­ ringsrevision har inte mött erinran. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer anser att revisionsintendenten dessutom bör få rätt att besluta om kassainventering hos skattskyldiga samt i förekommande fall om tid och plats för revisionens utförande. Den nuvarande ordningen, som föreskriver att beslut om taxeringsrevision och kassainventering endast kan fattas av förste taxeringsintendenten, har i praktiken visat sig alltför tungrodd, fram­ håller föreningen. Utredningens förslag till organisation av skatteverk har mött kritik. Särskilt gäller detta indelningen i avdelningar. Till de remiss­ instanser som föreslår att avdelningsledet slopas hör länsstyrelsen i Skara­ borgs län, Lantbrukets skattedelegation, SACO och Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer. Länsstyrelsen i Skaraborgs län föreslår att skatteverket normalt skall indelas i fem sektioner, nämligen en taxeringssektion, en revisionssektion, en omsättningsskattesektion, en uppbördssektion och en datasektion, samtliga direkt underställda skattedirektören. Länsstyrelsen finner också uppenbart att skattedirektören vid sin sida måste ha ett från sektionerna fristående stabsorgan, vars väsentliga uppgift inte bara skall vara att svara för de göromål, som utredningen föreslår skall ankomma på skattedirektörens kansli, utan också och framför allt under skatte­ direktörens ledning svara för samordningen av de olika sektionernas verk­ samhet. Det ter sig naturligt för länsstyrelsen att föreståndaren för detta kansli normalt skall vara skattedirektörens ställföreträdare. Kooperativa förbundet anser att det i den föreslagna organisationen av taxeringsavdelningen finns en inbyggd risk för att personal tillfälligtvis flyttas över till den allmänna sektionen till men för arbetet på de övriga två sektionerna. Samtliga tre sektioner synes därför böra göras lika själv­ ständiga i förhållande till varandra och till chefen för taxeringsavdelningen som gemensam överordnad. CFU förklarar sig inte kunna biträda förslaget att datasektionen inordnas inom en uppbörds- och dataavdelning och erinrar om vad uppbördsorganisationskommittén anförde i frågan i sitt betänkande SOU 1962: 18. CFU framhåller att såväl de flesta remissinstanserna som departementschefen tillstyrkte att datakontor med ADB-anläggning skulle knytas till lands­ kontoret som en särskild sektion. Under den tid datakontoren bedrivit sin verksamhet har detta visat sig ändamålsenligt och något skäl att ändra datakontorens ställning vid bildande av skatteverken anses inte föreligga. CFU föreslår därför att datakontoret organiseras som en självständig enhet direkt under verksledningen. CFU anser också att ställföreträdarskapet för verkschefen inte bör låsas till viss person. Detta bör avgöras från fall till

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 69

fall så att den för ändamålet lämpligaste befattningshavaren utses. Statskontoret har den meningen att datakontoret bl. a. med hänsyn till dess karaktär av serviceorgan inte endast inom uppbördsväsendet ulan även vad gäller andra funktioner inom skatteförvaltningen bör ingå i en admini­ strativ enhet, motsvarande det föreslagna kansliet, eller möjligen utgöra en särskild enhet direkt underställd skattedirektören. Beträffande de admini­ strativa funktionerna vill statskontoret peka på betydelsen av resurser för ledning och tillsyn av verksamheten vid underordnade organ liksom för samordningen i stort av verksamheten inom skatteverkets ansvarsområde. Ämbetsverket understryker också vikten av att utbildnings- och informa­ tionsfrågorna ägnas stor uppmärksamhet. Vidare ifrågasätter statskontoret om man inte bör föra samman de på skatteverket ankommande funktio­ nerna avseende kontroll av taxering och uppbörd i fråga om såväl direkt som indirekt skatt till en kontrollavdelning, direkt underställd skattedirek­ tören. I utredningens förslag synes denna betydelsefulla del av skatteverkets verksamhet ha splittrats på flera olika enheter, vilket begränsar möjlighe­ terna att få en specialiserad och effektiv kontrollverksamhet. Inte heller länsstyrelsen i Kopparbergs län anser att datasektionen bör inordnas i en avdelning i skatteverket. Datasektionen är, framhåller läns­ styrelsen, ett serviceorgan vars verksamhet inom folkbokföring, uppbörd och skatteredovisning i stor utsträckning är styrd genom centrala direktiv. Även övriga uppgifter som kan komma att åläggas datasektionen kan beräk­ nas bli reglerade genom centrala föreskrifter. De frågor som chefen för datasektionen inte ensam kan avgöra är för närvarande regelmässigt av den art att de bör avgöras av det föreslagna skatteverkets chef. Jämfört med nuvarande förhållande, då datasektionens arbete drivs direkt under ledning av landskamreraren, innebär utredningens förslag att sektionen får längre kommunikationsvägar och försämrade kontaktmöjligheter uppåt inom or­ ganisationen. Sektionen bör därför enligt länsstyrelsens mening ha ställning av fristående enhet direkt under verkets chef. Länsstyrelsen i Värmlands län, som anser att utbrytningen bör avse den nuvarande taxeringssektionen men inte uppbörds- och datasektionerna, kri­ tiserar utredningens förslag att chefen för taxeringsavdelningen också skall vara sektionschef för avdelningens allmänna sektion. Den föreslagna organi­ sationen kan komma att innebära att arbetet i ännu högre grad än tidigare inriktas på processföring, för vilken avdelningschefen i sin egenskap av sektionschef på allmänna sektionen har det direkta ansvaret. Detta kan, an­ för länsstyrelsen, leda till att revisionssektionens arbete i hög grad kommer att inriktas på utredning av besvärsmål, dvs. på defensiva arbetsuppgifter, och att även taxeringen i första instans kan komma att eftersättas. Enligt länsstyrelsens uppfattning är de arbetsuppgifter som är avsedda att för­ bättra taxeringsarbetet i första instans så viktiga och omfattande att de inte bör läggas på samma sektion som processföringen. Länsstyrelsen anser i

7Q Kiingl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

stället att en särskild sektion bör inrättas för processföring, medan övriga arbetsuppgifter på den allmänna sektionen och skattedirektörens kansli sam­ manförs till en sektion. Länsstyrelsen föreslår därför att skatteverket orga­ niseras på fyra enheter som var och en sorterar direkt under verkschefen eller,; om taxeringsväsendet skulle behållas inom länsstyrelsen, avdelnings­ chefen, nämligen en allmän sektion, en sektion för processföring, en enhet för taxeringsrevision och en för mervärdeskatt. Utredningens uppfattning att taxeringspersonalen bör för­ stärkas delas i allmänhet av de remissinstanser som har uttalat sig i fpågan. I flera yttranden stryker man under vikten av att söka begränsa skatteundandragandet. Sålunda anser kammarrätte n det uppenbarligen an­ geläget att tillskapa de ökade resurser för taxeringskontrollarbetet, som åsyftas med utredningsförslaget. Det är, säger domstolen, inte bara av fiskala utan även och kanske främst av mer allmänmoraliska skäl betydelse­ fullt att söka effektivt angripa den avsevärda underdeklaration som före­ kommer. Denna beror otvivelaktigt i hög grad på att riskerna för upptäckt med fog bedöms som relativt små. Detta åter är, framhålls det, en följd av bristande resurser på kontrollsidan. Den tillgängliga revisionspersonalen synes också i alltför stor omfattning nödgas anlitas för defensiva taxerings­ revisioner, ofta föranledda av att taxeringsnämndernas taxeringar grundats på otillräcklig utredning. Några remissinstanser anmäler dock vissa reservationer till de ifrågasatta personalökningarna. , Sveriges Industriförbund säger sig kunna instämma i utredningens upp­ fattning att den nuvarande taxeringsorganisationen inte fungerar tillräck­ ligt bra, men betonar att det alltid måste ske en avvägning mellan behovet av kontroll och önskemålet att kontrollverksamheten med hänsyn till kost­ naderna och intrånget hos de enskilda m. m. hålls inom rimliga gränser. Lantbrukets skattcdelegation anser att en närmare utredning om arbets­ former och arbetsmetoder bör göras innan ytterligare utökning av personalen sker. Utredningens förslag att revisionssektionens personal endast skall anlitas för taxeringskontroll och ej för processföring har diskuterats i flera remiss­ yttranden. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anser det självklart att revisions­ sektionens personal uteslutande skall ägna sig åt mera kvalificerad taxeringskontrollverksamhet och inte samtidigt sköta processföringen, inte ens i s,:k. rörelsemål. Processföringen skall enligt länsstyrelsens mening uteslu­ tande ske på taxeringssektionen och av där anställda eller densamma tillde­ lade tjänstemän. Först härigenom anses man kunna utvinna effekten av 1961 års beslut om den förstärkta taxeringskontrollen. Genom sådana åtgär­ der torde det också bli möjligt att hålla personalförstärkningarna på denna sida, om sådana över huvud taget behövs varom länsstyrelsen är tveksam, inom en någorlunda måttlig ram. De avsevärda förstärkningar, som utred­

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 71

ningen föreslår i detta hänseende, finner länsstyrelsen ej tillräckligt under­ byggda. Länsstyrelsen anser i stället att den mest väsentliga personalför­ stärkningen bör sättas in på den processförande sektionen. En upprustning av den allmänna sektionen så att inte revisionssektionens personal behöver anlitas för processuella uppgifter förordas också av bl. a. kammarrätten, riksskattenämnden och Föreningen Sveriges landskamrerare. Kammarrätten ansluter sig helt till utredningens tankegång att revisionspersonalen helt skall inriktas på uppgifter inom revisionen och sålunda inte avse processföring. F. n. förekommer inte sällan att den befattningshavare, som verkställt en taxeringsrevision i visst mål, förordnas att föra det all­ männas talan i målet. Detta kan, säger kammarrätten, ibland onekligen vara praktiskt och tidsbesparande men är likväl från principiell synpunkt inte lämpligt. Den välkvalificerade revisionspersonalen bör förbehållas de svåra och ansvarsfulla granskningsuppgifterna. Processföringen, även den en vik­ tig uppgift, bör enligt kammarrättens mening omhänderhas av därför ut­ bildad personal. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Sveriges köpmannaförbund och Lantbru­ kets skattedelegation anser att revisionspersonalens specialkunskaper bör utnyttjas för processföring. Skattedelegationen framhåller att det därför på den processförande sektionen alltid bör finnas personal med kvalificerad företagsekonomisk utbildning som kan handlägga mera svårbedömda mål. Inom ramen för den av utredningen förutsatta saxningen mellan revisionssektionen och allmänna sektionen anses det inte vålla större svårighet att beakta denna synpunkt. Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer betonar ock­ så att man, om det sätts en spärr för revisionspersonalens utnyttjande för processföring, måste sörja för att det i alla lägen finns lämplig personal för processföring i rörelsemål på den allmänna sektionen. Dessutom måste man göra sektionerna relativt självständiga. I annat fall blir enligt föreningen det föreslagna förbudet helt verkningslöst, eftersom det kan förbigås genom att avdelningschefen eller verkschefen flyttar över personal från den ena sektionen till den andra.

FÖRVALTA IN G S RÄTT SKIP A IN G

Nuvarande ordning

Inledning

Länsstyrelserna och de till dessa knutna prövningsnämnderna handhar praktiskt taget all förvaltningsrättskipning på den regionala nivån. De mål som fullföljs i kammarrätten och regeringsrätten har också med endast få undantag handlagts av länsstyrelse eller prövningsnämnd. Hos länsstyrel­ sen utövas förvaltningsrättskipning både på landskansliet och på lands­ kontoret.

72 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Förvaltningsrättskipningen på landskansliet

Landskansliets sektionsindelning har i allt väsentligt som utgångspunkt de olika arbetsuppgifternas sakliga innehåll och inbördes sammanhang. In­ om en sektion handläggs i princip alla ärenden inom ett eller flera sakom­ råden, oavsett vilken åtgärd ärendet avser. Verksamheten inom en sektion kan sålunda vara inriktad både på planering eller tillsyn och på handlägg­ ning av ärenden som avser en rättslig prövning av enskilda fall. I det föl­ jande hänförs till förvaltningsrättskipningen dels sådana grupper av den senare typen av ärenden i vilka talan mot länsstyrelsens beslut förs vid för­ valtningsdomstol — kammarrätten eller regeringsrätten — dels några ären­ degrupper i vilka en rättslig prövning är framträdande och i vilka talan full­ följs hos centralt ämbetsverk och Kungl. Maj:t i statsrådet (utvisningsmål) eller hos allmän domstol (överexekutorsmål). Mycket skiftande typer av åtgärder kan vara i fråga i de ärenden som så­ lunda hänförs till den administrativa rättskipningen vid landskansliet. Som exempel kan nämnas frihetsberövanden och andra ingrepp i den personliga integriteten, förelägganden eller utdömande av vite eller tillstånd av skilda slag. Ärendena kan ha anhängiggjorts vid länsstyrelsen som första instans eller fullföljts dit genom besvär. Ofta har länsstyrelsen, utöver befogenhe­ ten att efter besvär pröva beslut inom ett visst förvaltningsområde, en all­ män tillsynsfunktion rörande verksamheten inom samma område. All beslutanderätt i länsstyrelsen utövas av landshövdingen eller annan tjänsteman. I praktiskt taget alla ärenden kan beslutanderätten läggas på lägre tjänsteman än landshövdingen. På vilken nivå beslutanderätten ligger följer av arbetsordningen. Förhållandena skiftar mellan olika länsstyrelser. Formella behörighetskrav på den som skall besluta i nu ifrågavarande ären­ den föreligger inte. Enhetliga bestämmelser om förfarandet i ärendena saknas. Länsstyrelse­ instruktionen (1958: 333) innehåller bestämmelser om jäv (37 §) och om befogenhet att för utredning i visst ärende hålla muntligt förhör (38 § 1 mom. sista stycket) eller att förordna om vittnesförhör vid domstol (38 § 3 mom.). I vissa ärenden enligt barnavårdslagen (1960:97), nykterhetsvårdslagen (1954:579) och utlänningslagen (1954: 193) tillämpas särskilda processuella regler som ges i dessa lagar och som avser former för utred­ ning — bl. a. vittnesbevisning vid domstol, interimistiskt beslut, hämtning, offentlighet, rätt att anlita biträde, avfattning av beslut m. m. Enligt dessa lagar har länsstyrelsen vidare befogenhet och i vissa situationer skyldighet att anordna förhör med den som berörs av åtgärd som ifrågasätts i ärendet, Också andra som kan lämna upplysningar i ärendet kan höras. I fråga om förfarandet hos länsstyrelsen som överexekutor finns särskilda bestämmel­ ser i utsökningslagen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 73

I stor utsträckning anlitar länsstyrelsen tjänstemän och organ med särskild sakkunskap i den förvaltningsrättskipande verksamheten. En del av dessa står utanför länsstyrelsen, såsom socialvårdskonsulenten, länsläkaren, länsveterinären och länsarkitekten, medan andra tillhör länsstyrelsen, t. ex. barnavårdskonsulenten och länsingenjören. Experternas synpunkter tillförs ärendena antingen i den formen att de yttrar sig skriftligen eller så att de är närvarande vid föredragningar eller muntliga förhör. Endast myc­ ket sällan är någon av de angivna experterna föredragande i något ärende. I de ärenden som nu är i fråga föreligger i allmänhet inte något tvåpartsförhållande i likhet med vad som är fallet i t. ex. skattemål, brottmål och tvistemål. Något utrymme för en kontradiktorisk process finns alltså i all­ mänhet inte.

Kommunala besvärsmål innefattar en prövning av sådana besvär över kommunala organs beslut som anförs enligt 76 § kommunallagen (1953: 753). Besvär i denna ordning (kommunalbesvär) anförs över beslut som fattas inom ramen för den oreglerade kommunala förvaltningen. Till skill­ nad mot vad som är fallet i fråga om besvär som anförs mot beslut som fattats inom ramen för den specialreglerade kommunala förvaltningen (för­ valtningsbesvär) är de grunder som får åberopas vid kommunalbesvär be­ gränsade. Dessa grunder, som anges i 76 §, är att det överklagade beslutet inte tillkommit i laga ordning, att det står i strid med lag eller annan för­ fattning eller eljest innefattar ett befogenhetsöverskridande eller att det kränker klagandens enskilda rätt eller eljest vilar på orättvis grund. I kom­ munala underställning smål prövas frågan om fastställelse av vissa kommu­ nala beslut -— om t. ex. antagande av taxor eller stadgor — vilka blir giltiga först efter fastställelse av länsstyrelsen. Också i underställningsmålen är prövningen ofta inskränkt till frågan om lagligheten av det kommunala be­ slutet. I likhet med vad som är fallet i kommunala besvärsmål kan vidare länsstyrelsen inte sätta annat beslut i det kommunala beslutets ställe. Överexekutorsmålen avser bl. a. handräckning och klagan över utmätning och andra åtgärder av utmätningsman. Talan mot länsstyrelsens beslut förs vid hovrätt. Överexekutorsorganisationen prövas f. n. av lagberedningen, var­ vid bl. a. övervägs att föra över handläggningen av dessa mål till allmän domstol. I socialvårdsprocess förs talan mellan kommuner om ersättning för ut­ given socialvård m. m. I hälsovårdsmål prövar länsstyrelsen besvär av fastighetsägare, närings­ idkare m. fl. över förelägganden och förbud, ofta förknippade med vite, med­ delade av hälsovårdsnämnd med stöd av bestämmelser i hälsovårdsstadgan (1958:663), livsmedelsstadgan (1951:824) m. fl. författningar eller lokala föreskrifter på området. Frågor om indragning av körkort prövas av länsstyrelsen som första in­

74 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

stans i körkortsmålen. Länsstyrelsen är också den myndighet som utfärdar körkort. Enligt 33 § 1 mom. vägtrafikförordningen (1951: 648) är länssty­ relsen skyldig att ta upp frågan om en körkortsinnehavares lämplighet att inneha körkort till omprövning, om länsstyrelsen, med hänsyn till under­ rättelser som länsstyrelsen fått, finner skälig anledning till antagande att körkortsinnehavaren inte uppfyller de krav på skicklighet, hänsyn, ansvar och pålitlighet i nykterhetshänseende, eller de övriga förutsättningar som gäller för att få körkort. I vissa fall skall länsstyrelsen enligt 33 § 2 mom. vägtrafikförordningen återkalla körkort, nämligen dels om körkortsinne­ havaren gjort sig skyldig till vissa angivna trafikförseelser (grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri, rattonykterhet eller smitning), dels om han genom upp­ repade trafikförseelser i väsentlig mån visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter trafikbestämmelserna, dels om han annars vid färd med motordrivet fordon i något för trafiksäkerheten väsentligt hänseende grovt åsidosatt vad som åligger honom som förare, dels om han gjort sig skyldig till fylleri eller olovlig körning och det inte kan anses uppenbart att han ändå är en skötsam person eller om han med hänsyn till onyktert levnads­ sätt inte bör betros med att inneha körkort, dels om han genom brottslig gärning visat påtaglig brist på hänsyn till andra eller på grund av person­ liga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon, dels om han på grund av sjukdom, skada e. d. inte vidare bör ha körkort, dels om han inte rättar sig efter föreläggande av länsstyrelsen att lämna lämplighetsintyg, läkarintyg eller kompetensbevis eller underlåter att rätta sig efter föreskrifter som meddelats i samband med sådant föreläg­ gande. I alla de nämnda fallen utom då körkortsinnehavaren gjort sig skyl­ dig till grov vårdslöshet i trafik eller vid trafikonykterhetsbrott haft en alkoholkoncentration i blodet som uppgått till 0,8 promille eller mer eller gjort sig skyldig till smitning efter trafikolycka med personskada får läns­ styrelsen i stället för att återkalla körkort meddela körkortsinnehavaren varning (34 §). Enligt 33 § 5 mom. får nytt körkort inte utfärdas förrän viss tid förflutit från återkallelse^ Tiden är ett eller två år beroende på vilken grund för återkallelsen som åberopats men länsstyrelsen kan inom vissa gränser föreskriva kortare tid, om synnerliga skäl föreligger. —- Frå­ gan om grunder för körkortsåterkallelse och frågan om vilken myndighet som skall pröva körkortsärendena prövas f. n. av trafikmålskommittén. Bl. a. övervägs att helt eller delvis flytta handläggningen av frågor om åter­ kallelse och utfärdande av körkort från länsstyrelserna. Till bijggnadsmålen hör både sådana i vilka talan mot länsstyrelsens be­ slut förs hos regeringsrätten och sådana i vilka talan förs hos Kungl. Maj :t i statsrådet. Till den första gruppen hör i huvudsak mål som angår besvär över byggnadsnämnds beslut om byggnadslov samt förbud och föreläggan­ den av skilda slag (i stort sett mål enligt 5 och 6 kap. byggnadsstadgan). Planfrågor och frågor som sammanhänger därmed såsom frågor om tomt­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 75

indelning, dispens från plan eller byggnadsförbud o. d. hör till den senare gruppen av mål. I barnavårdsmålen prövar länsstyrelsen avgöranden av barnavårdsnämnd enligt barnavårdslagen. I allmänhet sker prövningen med anledning av be­ svär över barnavårdsnämnds beslut. Det är fallet i fråga om bl. a. utdöman­ de av vite, föreskrifter om underårigs levnadsförhållanden och övervakning, omhändertagande för samhällsvård i vissa fall (omhändertagande enligt 31 § barnavårdslagen), samhällsvårds upphörande eller återupptagande samt fosterbarnsvård — bl. a. förbud att ta barn från fosterhem. Beslut att om­ händerta underårig för samhällsvård eller utredning i andra fall (omhän­ dertagande enligt 29 jämförd med 25 § och enligt 30 §) skall, om inte vård­ nadshavare^ och i förekommande fall den underåriges samtycke lämnas, underställas länsstyrelsens prövning. Till barnavårdsmålen kan också hän­ föras mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad m. m. enligt 21 kap. föräldrabalken. Verkställighet av vad rätten i dom eller beslut be­ stämt om vårdnad eller umgängesrätt eller om överlämnande av barn söks alltid hos länsstyrelsen. Även om dom eller beslut som nu sagts inte före­ ligger, kan den som har vårdnaden, när barnet vistas hos annan, påkalla länsstyrelsens åtgärd för att barnet skall överflyttas till honom. Länsstyrel­ sen kan vägra åtgärd bl. a. om det föreligger skäl för att frågan i stället prövas av rätten. Med alkoholistmål avses i första hand mål om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Om sådan tvångsintagning beslutar länsstyrelsen efter ansökan av nykterhetsnämnd eller polismyndighet. Läns­ styrelsen prövar också efter besvär beslut av nykterhetsnämnd om beslutet rör utdömande av vite, förordnande om övervakning i visst fall, meddelande av lydnadsföreskrift, förverkande av anstånd med verkställighet eller vissa åtgärder för att avstänga någon från inköp av rusdrycker. Utvisning av utlänning kan ske på vissa grunder som hänför sig till hans personliga skötsamhet, t. ex. att han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk eller om det kan antagas att han här i landet skall fort­ sätta brottslighet för vilken han dömts eller straffats utomlands. Påstår ut­ länningen att han är politisk flykting och är påståendet inte uppenbart orik­ tigt skall dock ärendet underställas invandrarverket. Besvär över länsstyrel­ sens beslut prövas av invandrarverket och i sista instans av Kungl. Maj :t i statsrådet. Vägmålen rör tillämpning av lagen (1943:431) om allmänna vägar och lagen (1939: 608) om enskilda vägar. Mål enligt lagen om allmänna vägar fullföljs i åtskilliga fall till Kungl. Maj :t i statsrådet. I vissa mål t. ex. i sådana som gäller dispens från vissa i trafiksäkerhetens intresse meddela­ de förbud — dispenser som meddelas av länsstyrelsen — skall dock talan fullföljas i regeringsrätten. Enligt lagen om enskilda vägar prövas olika slag av frågor som berör enskild rätt. I dessa mål fullföljs talan hos regerings­

76 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

rätten. Mot länsstyrelsens beslut om bildande av vägförening och mot beslut i liknande frågor förs dock talan hos Kungl. Maj :t i statsrådet. I mål om utgivande av socialhjälp prövas kommunal socialvårdsmyndighets beslut i socialhjälpsärenden. Talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätten som sista instans.

Utöver de målgrupper som berörts nu förekommer inom ramen för läns­ styrelsens förvaltningsrättskipning ett avsevärt antal målgrupper (jfr SOU 1966:70).

Förvaltningsrättskipningen på landskontoret och hos prövningsnämnden

Vid sidan av beskattningsverksamheten — bl. a. processföringen för kro­ nans räkning i skattemål — är landskontorets arbetsuppgifter till övervä­ gande del att hänföra till förvaltningsrättskipningen. Två helt skilda ären­ detyper förekommer, nämligen de som hör till prövningsnämndens hand­ läggning och de som handläggs på själva landskontoret. För de senare, som handläggs främst på kameralsektionen och uppbördssektionen, tillämpas i allt väsentligt samma ordning i fråga om organisation, handläggning o. d. som för förvaltningsrättskipningen på landskansliet. För prövningsnämn­ den gäller, som skall utvecklas i det följande, helt andra regler i dessa av­ seenden. På landskontoret handläggs bl. a. följande mål. Vitesmålen avser utdömande av vite enligt skatte-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna. Föreskrifterna om taxeringsviten är också tillämp­ liga på viten enligt förordningen (1968:430) om mervärdeskatt. Talan mot länsstyrelsens beslut i vitesmål förs hos kammarrätten. i mål om familjebidrag prövas besvär över familjebidragsnämnds beslut om familjebidrag åt värnpliktiga enligt familjebidragsförordningen (1946: 99). Talan mot länsstyrelsens beslut förs hos kammarrätten som sista in­ stans. Som beskattningsmyndighet för gåvoskatt beslutar länsstyrelsen i ären­ den rörande sådan skatt enligt förordningen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Talan mot länsstyrelsens beslut förs i dessa fall hos hovrätt. I fråga om arvsskatt ligger uppgiften som beskattningsmyndighet på allmän underrätt. Kapitalskatteberedningen överväger frågan om överflyttning av denna uppgift till länsstyrelserna. Med uppbördsmål avses i första hand besvär över lokal skattemyndighets beslut enligt uppbördsförordningen (1953:272). Ansökningar om befrielse frän restavgift och från ränta på kvarstående skatt prövas av länsstyrelsen som första instans. Besvär över länsstyrelsens beslut anförs hos kammar­ rätten. Talerätten är dock begränsad (86 § uppbördsförordningen).

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 77

I folkbokföringsprocessen prövar länsstyrelsen besvär över lokal skatte­ myndighets beslut om mantalsskrivning och vissa beslut om kyrkobokfö­ ring enligt folkbokföringsförordningen (1967:198). Talan får dock inte föras mot beslut som underställts länsstyrelsen. En stor del av besvären av­ ser tvist mellan kommuner om en persons mantalsskrivning. Besvär över länsstyrelsens beslut förs i regel hos kammarrätten. På taxeringssektionen beslutar länsstyrelsen i ärenden angående mer­ värdeskatt. Slutligt beslut om fastställelse av sådan skatt och beslut om efterbeskattning kan överklagas genom besvär hos prövningsnämnden. Hos prövningsnämnden handläggs skattemål. Prövningsnämn­ den är besvärsinstans i mål som rör talan mot taxeringsnämnds beslut och, som nyss nämnts, mot länsstyrelses beslut i fråga om mervärdeskatt. I åt­ skilliga fall prövar prövningsnämnden också ärenden som första instans. Så är fallet med bl.a. framställningar om s. k. extra avdrag, dödsbobefriel­ se, eftertaxering, särskilt uppskattningsvärde på fastighet och tillämpning av bestämmelserna om ackumulerad inkomst. Prövningsnämnden beslutar också i mål om fastighetstaxering under lö­ pande taxeringsperiod. I mål som rör den vart femte år återkommande all­ männa fastighetstaxeringen beslutar däremot fastighetsprövningsnämnde n, som består av nio ledamöter utöver de personer som ingår i den vanliga prövningsnämnden. Utöver dessa uppgifter inom förvaltningsrättskipningen har prövnings­ nämnden till uppgift att fastställa anvisningar för den årliga taxeringen och fastighetsprövningsnämnden att fastställa anvisningar för allmän fastighets­ taxering.

Landskontorets chef, landskamreraren, är ordförande i prövningsnämn­ den. I Stockholms län förordnar länsstyrelsen förste länsassessor vid prövningsnämndsavdelningen att vara ordförande på avdelning inom prövnings­ nämnden. Ordföranden i prövningsnämnden är också ordförande i fastig­ hetsprövningsnämnden. Prövningsnämnden består av ytterligare minst fyra och högst åtta leda­ möter eller, om nämnden skall sammanträda på avdelningar, fyra ledamöter på varje avdelning. De har individuell rösträtt. För ledamöterna finns supp­ leanter till samma antal som ledamöterna. Ledamöterna och suppleanterna utses av Kungl. Maj :t på fyra år. Systemet för deras nominering anges i 6 § taxeringskungörelsen (1957:513). Landstingets förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i stad, som inte tillhör landstingskommun, avger till läns­ styrelsen förslag på minst 16 och högst 32 personer, i Stockholms län minst 40 och högst SO personer. Med ledning härav lämnar länsstyrelsen till Kungl. Maj:t förslag på personer som är lämpliga att ingå i nämnden, varvid läns­ styrelsen dock kan nominera andra än dem som har föreslagits av lands­

78 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

tinget eller staden. De nio ledamöter som tillsammans med de ordinarie bil­ dar fastighetsprövningsnämnden och sex suppleanter utses av länsstyrel­ sen enligt de grunder som anges i 134 § taxeringsförordningen. Vid handläggning av mål eller ärende som rör mervärdeskatt består prövningsnämnden vanligtvis av ordföranden och två andra ledamöter. För an­ nan ledamot än ordföranden utses en suppleant. Sådan ledamot och supp­ leant utses av länsstyrelsen bland dem som Kungl. Maj :t har utsett till leda­ möter resp. suppleanter i nämnden. Processen i prövningsnämnden är kontradiktorisk och vanligen skriftlig. Över besvär från skattskyldig eller kommun skall taxeringsintendent eller annat allmänt ombud alltid yttra sig. Har taxeringsintendent, allmänt om­ bud eller kommun anfört besvär, skall den skattskyldige regelmässigt avge förklaring. Ofta förekommer ytterligare skriftväxling mellan parterna. Skriftväxlingen, målens beredning och med målen sammanhängande expeditionella uppgifter handhas av prövningsnämndens kansli, som ingår i landskontoret. Ibland hålls muntlig förhandling i prövningsnämnden, vanligtvis på be­ gäran av enskild part. Prövningsnämnden kan dock förordna om muntlig förhandling, även om ingen av parterna begärt sådan. Det förekommer också att nämnden anordnar syn.

Framtida organisation av kammarrätt och regeringsrätt

I det föregående har till förvaltningsrättskipningen vid länsstyrelsen och prövningsnämnden hänförts i huvudsak de ärendegrupper i vilka talan mot länsstyrelsens beslut förs vid förvaltningsdomstol. I skattemålen och i ytter­ ligare ett fåtal ärendegrupper förs talan hos kammarrätten varefter möjlig­ het i allmänhet finns att fullfölja målet till regeringsrätten, medan i övriga mål talan mot länsstyrelsens beslut förs direkt hos regeringsrätten. På föredragning av chefen för justitiedepartementet har Kungl. Maj:t förut denna dag beslutat remiss till lagrådet av förslag till en reform av för­ valtningsrättskipningen i kammarrätten och regeringsrätten som innebär betydande förändringar i dessa avseenden. Bakgrunden till reformen är det otillfredsställande arbetsläget i regeringsrätten som bl. a. inneburit avse­ värda väntetider för de klagande i flertalet mål. Mot denna bakgrund har föreslagits att regeringsrätten skall omvandlas till huvudsakligen en prejudikatbildande instans. Sålunda skall besvär över förvaltande myndighets beslut i väsentligt mindre omfattning kunna anföras direkt hos regeringsrätten. I det stora flertalet av de mål, som nu handläggs av regeringsrätten, skall besvär i stället anföras hos kammarrätt. I anslut­ ning härtill föreslås att kammarrättsorganisationen skall förstärkas och delas upp på regionala enheter, över kammarrätts utslag skall enligt för­ slaget besvär kunna anföras hos regeringsrätten. Möjligheterna att få ett

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 79

mål sakprövat av regeringsrätten beskärs emellertid starkt. Detta gäller beträffande såväl skattemålen och de andra mål som kammarrätten f. n. handlägger som de nya målgrupper vilka tillförs kammarrätt. Den som anför besvär hos regeringsrätten skall enligt förslaget få sina besvär prövade i sak endast om regeringsrätten beviljar prövningstillstånd. Prövningstillstånd skall enligt förslaget i huvudsak meddelas bara i de fall då det är motiverat från prejudikatsynpunkt att målet prövas av regerings­ rätten. Enligt den föreslagna nya ordningen kommer således kammarrätt att i realiteten bli högsta instans i ett mycket stort antal mål av olika slag. I samband med den föreslagna förvaltningsdomstolsreformen har en över­ syn gjorts av gränsdragningen mellan förvaltningsdomstolarnas och kon­ seljens kompetensområden i syfte att uppnå en så konsekvent och ända­ målsenlig kompetensfördelning mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och för­ valtningsdomstolarna som möjligt, översynen har föranlett en del smärre justeringar av fördelningen av mål mellan förvaltningsdomstol och konsel­ jen. I det väsentliga kommer emellertid den nya kammarrättsorganisationens kompetensområde att överensstämma med regeringsrättens nuvarande kom­ petensområde. Bland de nya grupper av besvärsmål som enligt det fram­ lagda förslaget tillförs kammarrätterna är sålunda flertalet mål enligt bar­ navårdslagen och lagen om nykterhetsvård, mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad m. m. enligt 21 kap. föräldrabalken, körkorts­ mål samt i huvudsak de hälsovårdsmål och mål om föreläggande vid vite, mål om utdömande av vite samt handräckningsmål som f. n. fullföljs till regeringsrätten. Bl. a. kommunalbesvärmålen skall dock fortfarande full­ följas direkt till regeringsrätten.

Utredningsförslag och remissyttranden

Under senare årtionden har flera utredningar lagt fram förslag som rör förvaltningsrättskipningen i länsstyrelsen. Några förslag är resultat av ut­ redningsarbete som varit direkt inriktat på länsstyrelsens verksamhet. I andra fall har det primära syftet varit att få till stånd reformer på social­ vårdens område.

Socialvårdskommittén (SOU 1942: 56)

Kommittén föreslog bl. a. att huvudparten av länsstyrelsens ärenden om socialhjälp, barnavård och nykterhetsvård skulle föras över till ett särskilt tillsynsorgan — länssocialnämnd — med såväl allmänt förvaltande som dömande uppgifter. Landshövdingen skulle vara ordförande med landssek­ reteraren som ersättare. Av nämndens övriga ledamöter, normalt tre, skulle två förordnas av Kungl. Maj :t och en utses av landstinget. I plenum borde handläggas bl. a. ersättningstvister mellan kommuner och mål om frihets-

80 Kungl. Maj:t.s proposition nr 103 år 1970

berövanden med en jurist som föredragande. Obligatorisk medverkan av läkare föreslogs i vissa mål om frihetsberövanden m. m. Nämnden skulle i sin verksamhet biträdas av konsulenter och andra befattningshavare i läns­ styrelsen.

1946 års alkoholistvårdsutredning (SOU 1948: 23)

Enligt utredningen borde länsstyrelsen i mål om tvångsintagning bestå av landshövding, landssekreterare eller länsassessor samt tre av Kungl. Maj :t förordnade sakkunniga, varav en läkare, en med erfarenhet av nykterhetsvård och en med allmän erfarenhet av socialvård. Beslut skulle fattas med enkel majoritet.

1948 års lösdriveriutredning (SOU 1949: 4)

Denna utredning föreslog för mål om skyddsuppfostran en liknande kolle­ gial sammansättning av länsstyrelsen som alkoholistvårdsutredningen före­ slagit för alkoholistmålen.

Länsstyrelseutredningen (SOU 1950:28)

I ett utkast till Lag om särskilda bisittare i länsstyrelsen föreslog 1948 års länsstyrelseutredning att lekmän skulle delta bl. a. i mål om frihets­ berövanden på socialvårdens och nykterhetsvårdens områden. Bisittare skulle, till det antal som Kungl. Maj :t bestämde, utses av Kungl. Maj :t och landstinget var för sig. Landshövdingen eller landssekreteraren skulle vara ordförande. I kollegiet borde medicinsk sakkunskap vara företrädd. En ma­ joritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget. Det avstyrktes emellertid bestämt av flera länsstyrelser, medan andra ansåg att lekmännen endast borde ha en rådgivande ställning.

1949 års utlänningskommitté (SOU 1951: 42)

Kommittén förordade i sitt betänkande med förslag till utlänningslag m. m. att tre lekmannabisittare skulle delta i handläggningen av utvisningsmål.

Barnavårdskommittén (SOU 1956:61)

I betänkande med förslag till ny barnavårdslag gjorde barnavårdskom­ mittén, i avvaktan på förslag från utredningen om administrativa frihets­ berövanden, bl. a. det uttalandet att länsstyrelsens beslutanderätt i barnavårdsmål borde utövas av ett kollegium bestående av landshövdingen eller landssekreteraren, socialvårdsassessorn samt tre lekmän utan speciell sak­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 81

kunskap. Det beslutande organet måste enligt kommitténs mening ha en sådan sammansättning och sådana arbetsformer, att det kunde godtas som förvaltningsdomstol enligt Europarådets konvention om de mänskliga rättig­ heterna m. m., till vilken Sverige anslutit sig.

Utredningen om administrativa frihetsberövanden (SOU 1960: 19)

Utredningen föreslog i sitt betänkande — vilket jämte remissyttranden överlämnades till förvaltningsdomstolskommittén för att beaktas vid full­ görande av kommitténs uppdrag — att en särskild socialdomstol skulle in­ rättas i varje län. Enligt det s. k. länsstyrelsealternativet, som omfattades av utredningens majoritet, skulle domstolen vara inbyggd i länsstyrelsen och ha landssekreteraren eller dennes ställföreträdare som ordförande. En mino­ ritet inom utredningen förordade i stället en helt fristående domstol, vars ordförande borde vara eller ha varit ordinaxåe innehavare av domarämbete, domaralternativet. Enligt båda alternativen skulle domstolen bestå av ord­ förande och två bisittare med erfarenhet av allmänna värv. För varje dom­ stol skulle Kungl. Maj :t förordna ett lämpligt antal personer att, i den ord­ ning som ordföranden bestämde, tjänstgöra som bisittare under en tid av sex år. Av de uppgifter, som f. n. ankommer på länsstyrelsen, skulle socialdom­ stol pröva mål om omhändertagande för samhällsvård enligt barnavårds­ lagen och mål om intagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare enligt lagen om nykterhetsvård. Även annat frihetsberövande eller frihetsinskränkande ingripande kunde emellertid med stöd av särskilt stadgande komma under domstolens prövning. Inslaget av lekmän i domstolen motiverade utredningen bl. a. med att lekmannamedverkan borde skapa förutsättningar för ökad tillit till rättstilllämpningen på området både hos den som blev föremål för ingripande och hos allmänheten. Vid de avgöranden som det var fråga om, och där bl. a. bedömning av sociala förhållanden spelade en viktig roll, torde dessutom lekmän vara särskilt väl lämpade att delta. Utredningen stannade för att inte föreslå några krav på särskild sakkunskap hos lekmännen. Behovet härav var visserligen starkt men kunde, menade utredningen, bli tillräckligt till­ godosett på annan väg. Medicinsk sakkunskap var speciellt viktig och kun­ de förslagsvis tillförsäkras domstolen genom att organet bereddes tillgång till läkare, vilka som fasta sakkunniga kunde anlitas vid behov. Närmare bestämmelser om domstolens organisation och arbetsformer finns intagna i utredningens förslag till lag om socialdomstol. Enligt lagför­ slaget skulle bl. a. varje ledamot ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran enligt rättegångsbalken. Vidare lämnas i förslaget ingående processuella regler, utformade med särskild tanke på den enskildes krav på rättssäkerhet men också med hänsyn till behovet av ett effektivt och smidigt 6 —Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 103

82 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

förfarande vid genomförande av erforderliga ingripanden. I avsikt att ge domstolen en opartisk ställning föreslog utredningen ett kontradiktoriskt förfarande. Det allmännas talan skulle föras av den myndighet inom vars arbetsområde ingripande var ifrågasatt. Offentligt biträde åt enskild part skulle kunna förordnas under vissa förutsättningar. Domstolen skulle kunna höra vittnen på ed. Muntlig förhandling förutsattes i princip, men mål skulle också kunna avgöras på skriftligt material. Förfarandet i socialdomstol skulle enligt utredningens mening helt svara mot Europarådskonventionens krav på handläggningsordning vid admini­ strativa frihetsberövanden.

Remissyttranden över utredningen om administrativa frihetsberövanden Det övervägande antalet remissinstanser delade utredningens uppfattning om ett allmänt behov av ökat rättsskydd vid administrativa frihetsberövan­ den. Flertalet av dessa tillstyrkte förslagets huvudlinjer, däribland hovrät­ terna, socialstyrelsen, nio länsstyrelser och besvärssakkunniga, men det fanns också åtskilliga instanser som ansåg att rättssäkerheten kunde be­ främjas genom mindre ingripande åtgärder än att inrätta en särskild dom­ stol. Från många håll underströks det kraftigt, att nuvarande ordning för målens handläggning i länsstyrelsen inte var tillfredsställande, och att det var angeläget att en anpassning snarast skedde till den av Sverige ratifice­ rade konventionen på området. Bland remissinstanser som i stället förordade att man behöll den nuva­ rande ordningen återfanns JK, flertalet socialvårdskonsulenter och tolv läns­ styrelser. En del remissinstanser anslöt sig till det av utredningsminoriteten för­ ordade domaralternativet, bl. a. flertalet hovrätter samt besvärssakkunniga. Några av dem framhöll emellertid samtidigt, att utredningen bort närmare undersöka möjligheten att förlägga prövningen till de allmänna underrät­ terna. Som skäl för en fristående domstol anfördes främst att de dömande funktionerna helst inte borde fullgöras inom ramen för ett organ, länssty­ relsen, som hade tillsynsuppgifter på området. Några remissinstanser förordade att i domstolen skulle ingå person med medicinsk sakkunskap. Beträffande utredningens förslag om ett kontradiktoriskt förfarande i socialdomstol förelåg mycket delade meningar hos remissinstanserna. Många instanser hävdade att själva den kontradiktoriska principen var främmande för socialvården, att de motsättningar som ett sådant förfarande kunde ge upphov till blev till men för vårdarbetet samt att svårigheter kunde uppstå för olika vårdorgan att ta på sig uppgiften att föra partstalan. Ungefär lika många instanser tillstyrkte förslaget såsom ägnat att betona domstolens

Kungi. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 83

oberoende ställning. De processuella regler i övrigt som föreslagits tillstyrk­ tes i de flesta fall.

Länsförvaltningsutredningen Länsförvaltningsutredningens arbete har i första hand varit inriktat på att skapa bättre förutsättningar för översiktlig samhällsplanering på länsplanet. Den judiciella sidan av länsstyrelsens verksamhet har inte varit före­ mål för något samlat bedömande. I samband med överväganden rörande medborgerlig representation i länsstyrelsen och länsstyrelsens inre organi­ sation har utredningen emellertid också kommit in på frågor som angår myndighetens rättskipande uppgifter och där lagt fram en del förslag av genomgripande natur. Utredningen föreslår att medborgerliga representanter skall delta i av­ görandet av vissa rätts- och förvaltningsärenden i länsstyrelsen. En sådan medverkan, framhålls det, skulle innebära ett värdefullt tillskott av allmän­ na erfarenheter och kunskaper och bidra till en från rättssäkerhetssynpunkt riktig avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen. Därige­ nom skulle tilliten till länsstyrelsen som rättskipande instans stärkas. Medborgarrepresentanterna föreslås bilda en särskild nämnd i länsstyrelsen. Det förutses att nämnden kommer att behöva sammanträda ofta och ut­ redningen anser därför att antalet nämndemän vid varje tillfälle bör vai*a relativt begränsat. Kravet på medborgerligt inflytande tillgodoses enligt utredningens me­ ning enklast och bäst genom att nämndemännen utses av länsstyrelsen in pleno, dvs. ett kollegium där landstingsvalda ledamöter är i majoritet. Nämndemän skall kunna utses inom eller utanför länsstyrelsen. De bör liksom vid de allmänna domstolarna samtliga vara ordinarie. Nämndeman skall avlägga domared eller däremot svarande försäkran. Utmärkande för de mål och ärenden, vari enligt utredningens mening nämnd bör delta, är att de kräver en judiciell prövning och att de avser åt­ gärder som starkt ingriper i den enskildes rättssfär i personligt eller ekono­ miskt hänseende. Hit hänför utredningen i första hand mål om administra­ tiva frihetsberövanden och liknande men också vissa andra mer eller mindre juridiskt betonade mål och ärenden. Undantag görs emellertid för byggnadsmålen, vilka utredningen anser ha sådan anknytning till planeringsfrågorna att de bör avgöras av länsstyrelsen in pleno. Eftersom de målgrupper som kan komma i fråga omfattar avgöranden av sinsemellan mycket skiftande karaktär, måste det emellertid enligt utred­ ningens mening i största utsträckning överlämnas åt länsstyrelsen att själv bestämma om nämnd skall delta eller inte. Beträffande följande målgrupper anser utredningen dock att nämndens deltagande utgör en så viktig garanti för rättssäkerheten att den bör vara obligatorisk, nämligen

84 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnaden om barn och mål om handräckning rörande barn, mål angående omhändertagande av barn för samhällsvård, mål om fort­ satt sådan vård och mål om förbud att taga barn från fosterhem, mål om tvångsintagning på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare och om återintagning på sådan anstalt, ; ärenden om utvisning av utlänning. Till mål och ärenden, i vilka obligatorisk medverkan av nämnden inte föreslås men där utredningen finner att rättssäkerhetssynpunkter eller andra skäl kan påkalla nämndens deltagande, hänförs bl. a. sådana som an­ går kommunalbesvär, återkallelse av körkort eller avslag på ansökan om att återfå eller få nytt körkort m. m., återkallelse av pass eller avslag på an­ sökan om pass m. m., hälsovårdsärenden och mål om besvär över hälso­ vårdsnämnds beslut samt besvär över beslut i vissa vapenärenden. Beträf­ fande de kommunala besvärsmålen framhåller utredningen att dessa vis­ serligen närmast avser en legalitetsprövning, men att vanskliga skälighetsoch lämplighetsbedömanden ofta ingår i prövningen av mål som rör befogenhetsfrågor. Som ordförande i nämnden föreslår utredningen chefen för den avdelning, rättsavdelningen, till vilken nämnden skall vara knuten. Landshövdingen eller hans ställföreträdare skall dock kunna inträda som ordförande i andra fall än då handläggningen avser obligatoriska nämndmål. Härvid förutsätts emellertid att även rättschefen skall ha rätt att delta som ledamot. Nämndens deltagande medför att den administrativa rättskipningen inom länsstyrelsen ändrar karaktär, framhåller utredningen. Rättssäkerhetsgarantierna blir starkare och handläggningsformerna mera domstolsmässiga. Vid muntlig förhandling i mål om frihetsberövanden och andra obligatoriska nämndmål anser utredningen därför att länsstyrelsen bör ha samma befo­ genheter i fråga om bevisning som tillkommer allmän domstol, bl. a. rätt att höra vittnen på ed. Vad särskilt angår mål om frihetsberövanden och kör­ kortsmål finner utredningen att länsstyrelsen väl skulle motsvara de krav på domstolsmässighet som framförts i olika internationella sammanhang. I organisatoriskt hänseende anser utredningen det vara angeläget att man bibehåller sambandet mellan den dömande verksamheten — också när den som vid muntlig förhandling sker i domstolsmässiga former — och läns­ styrelsens övriga uppgifter av allmänt förvaltande natur. Stora ömsesidiga fördelar står att vinna med sådan ordning, framhålls det. Det torde för övrigt stöta på svårigheter att entydigt avgränsa den judiciella sidan av förvalt­ ningsarbetet. Den inre organisationen bör därför enligt utredningens upp­ fattning även i fortsättningen väsentligen bygga på de olika uppgifternas sakliga innehåll. Inom samma avdelning, rättsavdelningen, skall vissa tjäns­ temän som företrädare för det allmänna ägna sig åt kontroll, rådgivning o. d., medan andra fullgör judiciella uppgifter. I rättskipningsmål skall experter av olika slag inom eller utom länsstyrelsen få tillfälle att yttra sig

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 85

på samma sätt som i vanliga förvaltningsärenden. De skall med andra ord huvudsakligen vara verksamma i partsliknande ställning. Som kansli för rättskipningen föreslås en särskild rättssektion, dit utpräglat judiciella mål och ärenden förs. Utredningen erinrar i sammanhanget vidare om att en strikt uppdelning på tjänstemannaplanet inte alltid kan upprätthållas. Planeringsavdelningens befattningshavare måste i viss utsträckning medverka i beredningen av exempelvis hälsovårdsmål, liksom befattningshavare med placering på rättsavdelningen kan behöva anlitas när det gäller frågor om samhällsplanering.

Remissyttranden över länsförvaltningsutredningens förslag Av de remissinstanser som uttalat sig beträffande förvaltningsrättskipningen i länsstyrelsen är det endast Sveriges Advokatsamfund som direkt avstyrker utredningens förslag att vissa rätts- och förvaltningsärenden skall avgöras under medverkan av särskilda medborgarrepresentanter. Samfundet anser att handläggningen i stället bör betros ett juristkollegium, bestående av tre länsstyrelse jurister. Förslaget tillstyrks av bl. a. flera sådana instanser som avvisar eller stäl­ ler sig tveksamma till utredningens förslag i vad angår samhällsplaneringen. Hit hör t. ex. Svenska landstingsförbundet och flertalet landsting. Instan­ serna ger på olika sätt uttryck för sin uppfattning att den lekmannamedverkan det här är fråga om, liksom föreslagna förändringar i länsstyrelsens organisation för handläggning av rättsärenden, bör kunna genomföras utan samband med ett ställningstagande till frågan om de regionala planeringsfunktionerna. Delade meningar föreligger dock hos remissinstanserna i en rad frågor, bl. a. i frågan om sättet att utse nämndemän. Vidare framhåller åtskilliga in­ stanser att handläggning med nämnd, hur angelägen den än må vara, gör förfarandet mer omständligt med risk för att ärendenas avgörande fördröjs. Man förordar därför största möjliga återhållsamhet då det gäller att bestäm­ ma omfattningen av nämndens medverkan och understryker också vikten av att länsstyrelserna verkligen får de personalförstärkningar som det ändrade sättet för beredning och beslut kan visa sig kräva. Enligt förvaltningsdomstolskommitténs mening väger skälen för att länets befolkning skall delta i länsstyrelsens avgöranden snarast mindre när det gäller ärenden av rättslig natur än vad fallet är i samhällsplaneringsfrågor. Kommittén vill å andra sidan inte förneka att lekmäns deltagande i en del grannlaga och ömtåliga ärenden på ett lyckligt sätt kan möjliggöra ökad insyn och bidra till att stärka förtroendet för länsstyrelsens beslut. I huvudsak instämmer remissinstanserna i vad utredningen anfört som skäl för ett medborgerligt inflytande på förvaltningsdömandet. Några in­ stanser är emellertid angelägna att understryka att den föreslagna reformen

86 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

inte får ses som ett uttryck för att rättssäkerheten enligt nuvarande ordning skulle vara eftersatt. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anför härom följande. Länsstyrelsen är ense med utredningen om att den enskildes intressen på allt sätt bör beaktas och att rättssäkerheten måste tryggas. Länsstyrelsen håller emellertid för troligt, att lekmannamedverkan i de mål och ärenden, varom här är fråga, i praktiken icke kommer att innebära ökad omsorgs­ fullhet och stärkt rättssäkerhet i handläggningen utan allenast för den utom­ stående ger en känsla därav. De författningar med tillhörande tillämpnings­ föreskrifter och anvisningar, som bestämmer handläggningen av särskilt mål om administrativa frihetsberövanden, ger enligt länsstyrelsens uppfatt­ ning fulla garantier för att den enskildes intressen betryggande beaktas. Man må också uppmärksamma, att innan mål om administrativt frihets­ berövande kommer under länsstyrelsens prövning så har ärendet i allmän­ het handlagts av en kommunal nämnd, vari ingår lekmannaledamöter, som bör besitta de allmänna erfarenheter och kunskaper och den lokalkänne­ dom man nu avser att tillföra länsstyrelsen. Representanter för dessa nämn­ der deltager sedan vid den muntliga handläggning, som sker inför länsstyrel­ sen, och kan då lämna ytterligare upplysningar av värde för länsstyrelsens prövning. Den enskilde är därjämte tillförsäkrad rätt att anlita biträde och äger påkalla att av honom angivna personer må höras i målet. Slutligen bör kanske påpekas, att dessa mål handläggs inom länsstyrelsen på så hög nivå, att befattningshavarna får förutsättas besitta de allmänna erfarenheter och kunskaper, som rimligtvis kan krävas för att garantera en riktig behand­ ling. Liknande synpunkter framför kommerskollegium samt länsstyrelserna i Södermanlands, Östergötlands och Gotlands län. Socialstyrelsen förklarar sig kunna acceptera en nämnd med föreslagen sammansättning enbart som ett provisorium. Enligt styrelsens mening måste nämligen — vilket styrelsen också framhållit i sitt yttrande över förvaltningsdomstolskommitténs betänkande — sådana slutliga avgöranden som kan leda till personligt djupt ingripande åtgärder grundas mera på sociala än juridiska bedömanden. Detta gäller i hög grad länsstyrelsens beslut i vissa underställnings- och besvärsmål enligt barnavårdslagen och lagen om nykterhetsvård. Det beslutande organet inom länsstyrelsen i sådana mål bör, framhålls det, bestå förutom av en jurist med domarkompetens och even­ tuella lekmän också av ledamöter som representerar beteendevetenskaplig erfarenhet, såsom psykiater, psykologer, sociologer och socialarbetare. Hit­ hörande frågor kan väntas bli behandlade av den nyligen tillsatta social­ utredningen. I avvaktan härpå anser sig styrelsen kunna godta länsförvaltningsutredningens förslag, som i jämförelse med gällande ordning torde innebära en avsevärd förbättring från rättssäkerhetssynpunkt. Det bör dock i möjlig mån tillses, framhåller styrelsen, att sådan särskild sakkunskap som nyss sagts blir representerad i nämnden. Även statskontoret förordar en kombination av lekmän och experter på psykiatrins och socialvårdens om­ råden, om bisittarna i mål om frihetsberövanden blir fler än två.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 87

Kammarrätten framhåller, att förvaltningsdomstolskommitténs förslag (SOU 1966: 70) om kammarrätten som allmän mellaninstans inom förval tningsrättskipningen med starkt beskurna möjligheter att få domstolens be­ slut prövade i regeringsrätten gör det angeläget att redan på länsplanet orga­ nisera förvaltningsdömandet på ett sätt som inte kan föranleda erinringar. Enligt kammarrättens uppfattning innebär utredningens förslag i detta hän­ seende en förbättring i förhållande till nuläget. Som skäl för en lekmannamedverkan i länsstyrelsens rättskipning kan enligt kammarrätten också åberopas, att det sakligt sett inte går att hävda att de av allmänna under­ rätterna och prövningsnämnderna handlagda målen genomgående skulle ha större betydelse för den enskilde eller det allmänna än de mål vari medborlig medverkan nu föreslås. Kammarrätten kommer också in på frågan om länsstyrelsens ställning av på samma gång dömande och allmänt förvaltande organ inom visst verksamhetsområde och finner att denna ordning inte är invändningsfri. Kammarrätten anser det önskvärt att den dömande verksamheten ges en mera oberoende ställning än som före­ slagits, även om regionala förvaltningsdomstolar kanske ännu inte kan in­ föras. Rättsavdelningens uppgifter och ställning borde därför enligt kam­ marrättens mening bli föremål för ytterligare överväganden. Även landstinget i Södermanlands län har principiella erinringar mot att man bevarar sambandet mellan den vanliga förvaltningsverksamheten och förvaltningsrättskipningen men säger sig inse att det f. n. kan möta svårig­ heter att länsvis bygga upp en självständig och oberoende förvaltningsdom­ stol. I fråga om sättet att utse nämndemännen föreligger olika meningar. Flera instanser förordar sålunda landstinget som valkorporation, i regel med motiveringen att länsstyrelsens nämndemän bör utses efter sam­ ma grunder som nämndemännen vid de allmänna domstolarna. Hit hör JK, Göta hovrätt, länsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Gotlands, Älvsborgs, Västmanlands och Gävleborgs län, förvaltningsdomstolskommittén, kommunalrättskommittén, Svenska landstingsförbundet och femton landsting. Detsamma gäller kommerskollegium, som emellertid då förutsätter att det inte finns någon lekmannastyrelse i länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Gotlands län hyser farhågor för att den föreslagna ordningen att låta det ena kollegiet med landshövdingen som ordförande utse det andra kollegiet i länsstyrelsen kan ge upphov till, låt vara obefogad, kritik. Som ett alternativ anger förvaltningsdomstolskommittén möjligheten att låta nämndemännen utses av Kungl. Maj:t efter förslag från länsstyrelsen, dvs. samma ordning som kommittén förordar beträf­ fande de tilltänkta länsskatterätterna. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser för sin del jämförelsen med de all­

S8 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

männa underrätterna närmast tala för att nämndemännen utses av p r imärkommunerna, lämpligen sammanförda i kommunblock. Även länsstyrelsen i Kronobergs län anger primärkommunala val som en alter­ nativ lösning. Länsstyrelsen i Stockholms län anför i denna fråga. Länsstyrelsen ansluter sig också till förslaget att verksstyrelsen skall utse nämndemännen. Principiella skäl kan tala för att ett länsstyrelsen utom­ stående organ, landstinget, bör utse dem, men verksstyrelsen får å andra sidan under alla förhållanden ett starkt inslag av landstingsvalda ledamö­ ter. Med den föreslagna ordningen, som bör föredras främst av praktiska skäl, kommer dessa, jämte övriga medborgarrepresentanter, att i realiteten fungera som ett slags elektorer.

Det har redan sagts att många remissinstanser förordar största möjliga återhållsamhet då det gäller att bestämma vilka mål och ärenden som skall avgöras med nämnd. Därvid åberopas inte bara risken för dröjsmål genom ett omständligare förfarande utan också andra, praktiskt betingade skäl. Bl. a. pekar man på svårigheterna att med korta intervaller och ej sällan kort varsel inkalla sådana nämndemän — och de förmodas bli flertalet — som är yrkesverksamma och kan disponera endast en ringa del av sin tid för tjänstgöring i länsstyrelsen. Längst går länssty­ relserna i Älvsborgs och Västernorrlands län, som anser att nämndemännens deltagande bör begränsas till mål om administrativa frihetsberövanden och därmed jämställda mål, m. a. o. de grupper av mål som enligt utredningens förslag obligatoriskt bör avgöras med nämnd. En annan uppfattning har kammarrätten, som under hänvisning till att lekmän deltar i avgörandet av de flesta förekommande mål i prövningsnämnderna och de allmänna underrätterna ifrågasätter om inte nämnde­ männen bör medverka i större utsträckning än vad utredningen synes ha tänkt sig. Kammarrätten antyder också att man härigenom skulle minska risken för eventuella skillnader mellan länen beträffande omfattningen av nämndens deltagande. Med ett lämpligt avpassat sätt för föredragning inför nämnden anser kammarrätten att några praktiska svårigheter inte skall be­ höva uppstå, i synnerhet som sammanträde med nämnd under alla förhål­ landen torde behöva förekomma relativt ofta. Några instanser anser att det med hänsyn till önskemålet om en enhetlig praxis inte lämpligen bör överlämnas åt länsstyrelsen att själv i stor ut­ sträckning bestämma vilka mål och ärenden som skall avgöras med nämnd. En sådan ordning kan utåt komma att framstå som ett utslag av godtyck­ lighet eller strävan att dirigera avgörandena, framhåller Göta hovrätt och föreslår att det skall ankomma på Kungl. Maj :t att bestämma i vilka »andra mål och ärenden av rättslig natur» nämndemän skall delta i det slutliga av­ görandet. Samma förslag har länsstyrelserna i Kronobergs och Malmöhus län. Även statskontoret, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt lands­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 89

tingen i Södermanlands och Gävleborgs län efterlyser någon form av enhet­ liga normer på området. Förvaltningsdomstolskommittén tillstyrker utredningens förslag så vitt angår avgränsningen av de målgrupper, vari lekmän obligatoriskt skall med­ verka, men anser att uttrycket »ärenden av rättslig natur» är något svävan­ de som beskrivning på övriga fall där nämnds medverkan skulle vara fakul­ tativ. Kommittén anför bl. a.

Detta är en av orsakerna till att begreppet inte lagts till grund för upp­ delningen av administrativa besvärsärenden mellan Kungl. Maj:t i stats­ rådet och regeringsrätten. Även om kanske inte samma entydighet i orda­ lagen behöver krävas, när det som här* rör formerna för behandlingen av olika ärenden inom en och samma myndighet, torde det dock vara skäl att inte onödigtvis införa ett så pass vagt uttryck i lagtexten. När det gäller att avgöra i vilka fall nämnd bör anlitas utöver området för de obligatoriska fallen, bör givetvis, som utredningen menat, utrymme finnas för hänsyns­ tagande till ett flertal olika synpunkter, bl. a. ärendenas större eller mindre betydelse för den enskilde, huruvida utgången är given eller ej, huruvida ärendena i högre grad lämnar utrymme för lämplighets- eller skälighetsöverväganden samt huruvida kärnfrågan är av juridisk natur. I lagtexten synes det räcka att föreskriva, att nämnd skall medverka i den mån läns­ styrelsen så beslutar och frågan inte avgörs av länsstyrelsen i dess helhet. Det kan ej förnekas att en sådan bestämning blir något löslig, men detta får anses oundvikligt, om man ej skall hamna i en alltför stel reglering.

En del instanser har en från förslaget avvikande mening beträffande handläggningen av vissa målgrupper i länsstyrelsen. Särskilt intresse tilldrar sig de kommunala besvärsmålen. Statskontoret anser, i motsats till förvaltningsdomstolskommittén, att läns­ styrelsen inte bör förbigås som instans i dessa mål även om prövningen när­ mast avser en ren legalitetskontroll. Emellertid finns det enligt kontorets mening inte någon anledning att låta nämnd medverka vid målens avgöran­ de. De skälighets- och lämplighetsbedömanden som enligt utredningen kan ingå i besvärsprövningen i dessa fall är, framhålls det, av annan beskaffen­ het än de som aktualiseras i mål som gäller ingrepp i den personliga fri­ heten etc. Länsstyrelsen i Kronobergs län ifrågasätter om det innebär några fördelar från rättssäkerhetssynpunkt att målen handläggs med nämnd och finner övervägande skäl tala för att de avgörs enligt nu gällande ordning. Skulle emellertid, framhåller länsstyrelsen, i något fall skälighets- och lämplighetsbedömandena överväga och målets avgörande få följdverkningar för sysselsättningssituationen inom ett samhälle, bör målet avgöras av länsstyrelsen in pleno, varvid souschefen och rättschefen bör äga inträda som ledamöter. En liknande ordning föreslås av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen i Uppsala län anser de kommunala besvärsmålen vara mindre väl lämpade för handläggning med nämnd, och länsstyrelsen i Älvs­

90 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

borgs län betecknar en sådan handläggning som direkt olämplig. Förvaltningsdomstolskommittén erinrar om sitt förslag att kommunal­ besvär skall prövas direkt av kammarrätten och fortsätter.

Den av kommittén föreslagna ordningen synes mest rationell, eftersom inom kommunalverksamhetens fria sektor länsstyrelsens tillsynsverksamhet är begränsad och fråga är om en ren legalitetsprövning. Skulle emellertid, i strid mot kommitténs i dess eget betänkande angivna mening, kommunal­ besvären fortfarande prövas i länsstyrelsen, vill kommittén hävda att de skälighets- och lämplighetssynpunkter, som kan spela en roll i vissa kommunalbesvärsärenden, blir tillräckligt belysta när vederbörande kommunala organ yttrar sig över besvären. Handläggning med nämnd synes därför icke önskvärd eller lämplig i dylika mål. Målen bör normalt avgöras av rätts­ chefen, eftersom det gäller ofta viktiga, övervägande rättsliga bedömanden.

Enligt JK bör mål om återkallelse av körkort och tra­ fik k o r t, med hänsyn till pågående utredning rörande handläggningen av dessa mål, tills vidare behandlas enligt nuvarande ordning. Länsstyrelsen i Älvsborgs län finner det mycket tveksamt om det i flertalet körkortsmål skulle innebära någon fördel att nämnd medverkar. Göta hovrätt ifrågasätter däremot om inte här avsedda mål obligatoriskt bör avgöras med nämnd, även om utgången, som utredningen påpekat, på grund av gällande lag eller fast utbildad praxis i många fall kan anses given. Det rör sig ändå, framhåller hovrätten, om väsentliga och ingripande avgö­ randen för den enskilde. Enligt lagberedningens mening bör inte, såsom föreslagits, medverkan av nämnd vara obligatorisk i mål om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad om barn eller i mål om handräckning rörande barn. Aktuella åtgärder i sådana mål, framhålls det, torde ofta vara så brådskande att det skulle möta svårigheter att inkalla nämnd. När domstol dömt i saken är det dessutom som regel fråga om klara fall i vilka verkställighet endast hindras av sjukdom eller av andra medicinska skäl. JK samt länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs och Hallands län för­ ordar att byggnadsmåle ni stället avgörs av rättsavdelningens nämnd. Några remissinstanser gör invändningar mot förslaget att landshöv­ dingen eller hans ställföreträdare skall kunna över­ ta ordförandeskapet vid handläggningen av mål där nämn­ dens deltagande inte är obligatoriskt och att därvid rättschefen skall äga kvarstå i kollegiet. Göta hovrätt anser att rättschefen, eftersom ett domstolsmässigt förfaran­ de eftersträvas, bör vara ordförande i alla mål där nämnd medvex-kar. Det måste från x-ättssäkerhetssynpunkt anses önskvärt att rättschefen får en stark ställning, betonar hovrätten. Lagberedningen har liknande uppfatt­ ning och anför bl. a. följande.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 91

Denna ordning förefaller något godtycklig och inverkar bl. a. på omröst­ ningen. Om det i länsstyrelsens arbetsordning eller eljest genom generellt beslut bestämts att viss grupp av ärenden skall avgöras av nämnd med rätts­ chefen som ordförande, bör denne inte kunna fråntagas ordförandeskapet vid behandlingen av ett särskilt ärende inom gruppen. Ett sådant avsteg vid behandlingen av ett särskilt ärende inom gruppen från vad som annars gäl­ ler om rätt för landshövdingen eller landssekreteraren att förbehålla sig handläggningen av visst ärende bör vara en konsekvens av att beslutande­ rätten tilläggs ett kollegium. Beredningen vill härmed inte motsätta sig att landssekreteraren i instruktionen förbehålls rätt att, om han har föi’eskrivna kvalifikationer, inträda och fungera i rättschefens ställe. I så fall bör rätts­ chefen ej deltaga i beslutet. Kammarrätten erinrar om att landshövdingen inte längre äger närvara vid prövningsnämndens sammanträden och att det därför kan synas något oegentligt att han efter eget val skall kunna inträda i här avsedda fall. In­ vändningar av denna art, menar kammarrätten, för tanken till ett mera fullständigt utbrytande av förvaltningsrättskipningen från länsstyrelsen, för vilket tiden emellertid ännu inte torde vara inne. Även landstinget i Södermanlands län betecknar det som omotiverat och från rättssäkerhetssynpunkt otillfredsställande att rättschefen, en kvalifice­ rad jurist, vid särskilda tillfällen skall kunna ersättas med annan ordfö­ rande.

Landskontorsutredningen och departementspromemorian med förslag till länsskatterätt

Som tidigare har nämnts föreslår landskontorsutredningen att skatteför­ valtningen bryts ut från länsstyrelserna och att man inrättar fristående skatteverk och ombildar prövningsnämnderna till länsskatterätter, som ock­ så skall vara fristående från länsstyrelsen. Enligt utredningens tanke skall länsskatterätterna i administrativt hänseende lyda under kammarrätten, som därmed skulle få i princip samma ställning i förhållande till länsskatte­ rätterna som hovrätterna har till de allmänna underrätterna. Som motiv för en sådan ombildning anför utredningen bl. a. organisato­ riska skäl. Utredningen framhåller att prövningsnämndsverksamheten be­ drivs under domstolsliknande former men utan en domstols personalresur­ ser. Man pekar på landskamrerarens dubbla uppgift som ordförande i prövningsnämnden och chef för landskontoret och på att det, utom vid de tre största länsstyrelserna, inte gått att få en tillfredsställande lösning av frågan vem som skall tjänstgöra som ordförande vid förfall för landskamreraren. Utredningen anser det önskvärt att länsskatterätten har minst två domare för att domstolen skall kunna fungera elastiskt och bli mindre känslig för personalstörningar. Det medför enligt utredningen att några av de nuvaran­ de länen är för små för att få en sådan domstol. Man har därvid räknat med

92 Kungi. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

att arbetsbördan för en domare inte bör omfatta flera än högst 2 500 mål. Utredningen framhåller dock att en för flera län gemensam skatterätt med­ för vissa olägenheter, eftersom det är tänkt att varje län skall ha ett skatte­ verk och att personalväxling skall ske mellan skatteverket och skatterätten. Ett alternativ är att man i de små länen tillskapar en skatterätt med endast en domare och en med dömande uppgifter delvis sysselsatt kanslichef. Utredningen ifrågasätter om inte ombildningen av prövningsnämnderna till domstolar bör medföra den konsekvensen att man i fråga om nämnde­ männen övergår till samma system som vid de allmänna underrätterna. Detta skulle innebära att man slopade uppdelningen på ledamöter och suppleanter. Alla skulle bli ledamöter, skatterättsnämndemän. Kungl. Maj :t skulle visserligen bestämma nämndemännens antal, men nämndemännen skulle utses genom val av landstinget respektive stadsfullmäktige i stad utanför landstingskommun. Som krav för domförhet föreslår utredningen att minst sex nämndemän skall vara närvarande. Högsta antalet närvarande nämndemän synes kunna fastställas till åtta. Nämndemännen skall enligt utredningens förslag ha individuell rösträtt. Vid allmän fastighetstaxering bör enligt utredningens mening liksom f. n. prövningsnämnden kompletteras med ytterligare nio av länsstyrelsen utsedda ledamöter, som representerar fastighetstaxeringsnämnderna och företräder särskild sakkunskap. Länsskatterätten skall enligt förslaget i första hand överta handläggning­ en av de mål och ärenden som nu ankommer på prövningsnämnden. Det är också tänkt att domstolen skall besluta i uppbörds-, folkbokförings- och vitesmål. Vidare föreslår utredningen att länsskatterätten skall besluta i vissa rättsfrågor inom beskattningsområdet, där länsstyrelsen nu har be­ slutanderätt. Bestämmelser om skatterätternas organisation och om förfarandet i dessa domstolar återfinns i ett förslag till lag om skatterätt som förberetts av sär­ skilda sakkunniga i samråd med utredningen och upptagits i den inlednings­ vis omnämnda, inom finansdepartementet upprättade departementsprome­ morian.

Remissyttranden över landskontorsutredningens förslag Utredningens förslag att man skall inrätta fristående län sskat­ terätter tillstyrks av flertalet remissinstanser. Åtskilliga remissinstan­ ser, bl. a. riksskattenämnden och tjugo länsstyrelser, föreslår dock att man i stället gör en omorganisation inom länsstyrelsens ram. Oavsett inställ­ ningen i utbrytningsfrågan är det en allmän mening bland remissinstanserna att dömandet i skattemålen på länsplanet måste ges bättre resurser. Kammarrätten betecknar det som en brist att landskamreraren tyngs av så många arbetsuppgifter av skiftande slag, inte minst personal- och orga­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 93

nisationsfrågor, att den tid han hinner ägna åt arbetet såsom ordförande i prövningsnämnd måste bli begränsad. Särskilt torde detta gälla i de större länen. Det måste med de alltmer framträdande kraven på en effektiv pro­ cessledning och en ordning i övrigt, som gör att prövningsnämndernas dö­ mande verksamhet framstår som likvärdig med de allmänna underrätternas, vara ett starkt önskemål att ordföranden i görlig mån ostörd av andra upp­ gifter kan ägna sig åt den dömande verksamheten. Förvaltningsdomstolskommittén finner att prövningsnämndernas om­ vandling till domstolar och den mer kvalificerade procedur vid målens be­ handling, som förutsätts, gör det möjligt att handlägga målen mer omsorgs­ fullt och ingående samt därmed lätta trycket på nästa instans, kammar­ rätten. En bättre ordning för skattedömandet på länsplanet anses ägnad att skapa ökat förtroende hos skattebetalarna, vilket betecknas som högeligen betydelsefullt på det ömtåliga område det här gäller. Kvalificerad behand­ ling av skatteärendena blir, betonar man, särskilt viktig i en tid när beskattningsnivån är hög. En förstärkning av skatteprocessen i lägre instans sägs också ligga helt i linje med förvaltningsdomstolskommitténs förslag om att regeringsrätten i viss utsträckning skall bli en prejudikatinstans. Till följd därav måste, framhåller kommittén, möjligheterna att få talan prövad i högsta instans betydligt inskränkas. Det blir då så mycket viktigare, att prövningen är omsorgsfull och grundlig i lägre instanser. Enligt Lantbrukets skattedelegation uppfattas prövningsnämnderna i många fall av de skattskyldiga som ett fastställande organ av det fiskalas intressen. Det anses i huvudsak vara två omständigheter som föranlett den bristande tilltron. För det första har det faktiska samröre, som föreligger genom att såväl taxeringssektionerna som prövningsnämnderna är inbyggda i nuvarande länsstyrelseorganisation, hos många skattskyldiga skapat den föreställningen att prövningsnämnderna inte är självständigt dömande or­ gan. För det andra har det förekommit att prövningsnämnderna många gånger på grund av tidspress inte handlagt ärendena eller motiverat beslu­ ten med den omsorg som kunnat förväntas. Delegationen hävdar därför att bristerna i prövningsnämndsprocessen fortfarande är så omfattande att en genomgripande reform är nödvändig. En från de skattskyldigas synpunkt tillfredsställande lösning kan enligt delegationens bestämda uppfattning endast nås genom inrättande av regionala skattedomstolar. Förslaget om länsskatterätter anses uppfylla de krav som kan ställas på en sådan dom­ stol. Delade meningar har kommit fram i frågan om antalet domare i länss katte rätterna, vilket spörsmål ofta bedömts i samband med frågan om länsskatterätternas domkrets bör sammanfalla med länen. Kammarrätten finner att skälen för en skatterätt i varje län inte är sär­ skilt övertygande. Domstolen anser sig dock sakna förutsättningar för att mera preciserat ange den lämpligaste lösningen. Principiellt anses böra eftersträvas domstolsenheter av det format som utredningen i första hand velat förorda.

94 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Att i de små länen skapa skatterätter med endast en domare finner Göta hovrätt vara en direkt olämplig lösning. Skatterätten skulle bli alltför käns­ lig för personalstörningar. Hovrätten hänvisar till den allmänna diskussion som förts med anledning av domstolskommitténs förslag till ny domkrets­ indelning för underrätterna. I stället förordar hovrätten att skatterätt — bestående av minst två domare och en med dömande uppgifter delvis syssel­ satt kanslichef — där så erfordras får omfatta mer än ett län. En liknande mening i fråga om domkretsindelningen har länsstyrelserna i Kristianstads, Skaraborgs och Värmlands län samt TCO. Också länsstyrel­ sen i Jämtlands län ifrågasätter det lämpliga i att annat än i undantagsfall inrätta länsskatterätter med mindre än två skattedomare. SACO anser principen om minst två skattedomare vid varje domstol vara betydelsefull. Tillåts den slå igenom helt blir emellertid domkretsarna i en del fall betänkligt stora, framför allt med tanke på den önskvärda personal­ cirkulationen. Utredningens tanke att den befattningshavare som skall ha till huvuduppgift att förestå kansliet också skulle medverka i den dömande verksamheten synes dock SACO vara ett uppslag som är ägnat att minska olägenheterna med endomarrätter och även i större domstolar åstadkomma en betydande elasticitet. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner det vara tydligt att prövningsnämnderna har för få domare i förhållande till antalet mål. Detta bör med hänsyn till rättssäkerhetskravet rättas till snarast. Likaså bör antalet övriga ledamöter snarast ökas så att målen kan avgöras av flera parallellavdelningar. Länsstyrelsen framhåller att prövningsnämnden i länet med endast två domare och två nämndavdelningar avgör cirka 12 000 mål. Med hänsyn till förutsatt medverkan i länsskatterätt av lekmannarepresentanter synes domstolens jurisdiktionsområde böra begränsas till att om­ fatta ett län, anför Södermanlands läns landsting. Om det härvid skulle an­ ses att dessa domstolar i vissa län skulle bli för små enheter för att kunna bedriva arbetet tillräckligt rationellt och effektivt synes det landstinget kun­ na övervägas om de inte lämpligen bör kunna sammanslås med den före­ slagna rättsavdelningcn vid länsstyrelsen. Utredningens beräkning att en domare i en länsskatterätt inte bör hand­ lägga mer än 2 500 mål om året har i allmänhet godtagits av remissinstan­ serna. Viss kritik har emellertid framförts av Sveriges Industriförbund, som framhåller att någon bearbetning inte skett av det siffermaterial som har lagts fram i betänkandet beträffande antalet mål hos prövningsnämnderna. Det är som utredningen framhållit angeläget att länsskatterätterna får en sådan organisation att de kan fullgöra sina arbetsuppgifter även då normalt påräkneliga personalsvårigheter uppstår, understryker Lantbrukets skattedelegation. Med hänsyn till att skatterätterna skall driva aktiv processled­ ning med bl. a. ökat antal muntliga förhandlingar och syneförrättningar be­ farar delegationen att den av utredningen beräknade högsta arbetsbördan

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 95

för en domare, 2 500 mål per år, är tilltagen väsentligt i överkant. Länsskatterätterna måste från början dimensioneras så att de förväntningar som ställs på dem kan uppfyllas. Delegationen har därför uppfattningen att en länsskatterätt med den normala personaluppsättning som utredningen an­ givit inte bör beräknas hinna med mer än 3 500—4 000 mål per år. Kammarrätten anser det vara ovisst om en målavverkning av 2 500 mål per år för en domare låter sig förenas med utredningens uttalande att skattemålen bör prövas med samma noggrannhet som vid de allmänna domsto­ larna. Domstolen finner det dock vara uppenbart att förslaget skulle inne­ bära en stor förbättring i förhållande till den nuvarande ordningen. Utredningens förslag i fråga om skatterätternas kansliorga­ nisation har också i allmänhet accepterats. De remissinstanser, som förordar en omorganisation inom länsstyrelsens ram, önskar vanligen en motsvarande upprustning av prövningsnämndens (länsskatterättens) kansli och en ombildning av detta till en sektion i länsstyrelsen. Förslagen att ledamöterna i länsskatterätterna skall kallas nämndemän och utses av landstingen tillstyrks av de landsting som särskilt uttalat sig i frågan, nämligen landstingen i Östergötlands, Blekinge, Kristianstads, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Gävleborgs län samt av Svenska stadsförbundet. Landstinget i Blekinge län anför att landstinget helt ansluter sig till den principiellt viktiga förändring som utredningens förslag i detta avseende innebär. Samtidigt som förslaget utgör en konsekvent parallell till den ordning som gäller för utseende av nämndemän vid de allmänna domstolarna, vilka väljs av kommunens full­ mäktige, bör ett genomförande av detsamma enligt landstingets mening in­ nebära garantier för att nämndens folkliga förankring förstärks samt att värdefull person- och lokalkännedom på bästa sätt tillvaratas. Landstinget i Älvsborgs län för fram som ett alternativ att val av skatterättsnämndemän sker genom elektorer från kommunerna, sedan den pågående kommunindelningsreformen genomförts. Några remissinstanser motsätter sig att ledamot av länsskatterätt skall kallas nämndeman. Lantbrukets skattedelegation anför att nämndeman i länsskatterätt, i motsats till vad som gäller nämndeman i allmän underrätt, avses få en röst, varför han får ställning som bisittare i rätten. Delegationen anser det därför riktigare att använda benämningen »ledamot av skatte­ rätt». Delegationen diskuterar också ledamöternas kvalifikationer. Den be­ tydelse de nuvarande ledamöterna i prövningsnämnden haft beror, framhålls det, till inte ringa del på att de i enlighet med taxeringsförordningens be­ stämmelser företrätt olika yrkesgrupper och ägt kännedom om olika delar av länet. Enligt förslaget till lag om skatterätt skall vid valet av nämnde­ män »tillses att kännedom om olika grupper av skattskyldiga och om olika delar av domkretsen blir företrädd». Delegationen finner en sådan formule­ ring alltför vag och anser att, om länsskatterätten skall uppfylla de för­

96 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

väntningar som ställs på den, den första förutsättningen är att rekrytering­ en av ledamöter sker från en krets av personer som dels har speciellt intresse för och äger insikter i skattefrågorna dels företräder olika yrkesgrupper och olika delar av domkretsen. I lagen om skatterätt måste därför enligt delega­ tionens bestämda uppfattning ske en precisering av dessa krav varjämte möjlighet måste skapas att överklaga valet om kvalifikationskraven inte tillgodosetts. Också förvaltningsdomstolskommittén ifrågasätter om det finns anled­ ning att kalla länsskatterätternas ledamöter nämndemän. Det framhålls att det här gäller domstolsmedlemmar av helt annan typ än nämndemännen vid de allmänna underrätterna. De får individuell rösträtt och inte blott kol­ lektivt röstinflytande. Kommittén understryker att man — såsom f. n. reali­ ter sker beträffande lekmännen i prövningsnämnd — av skatterättens leda­ möter bör kräva ej blott allmänna medborgerliga kvalifikationer utan dess­ utom särskilda insikter i fråga om ekonomiska ting, arbetsmarknads- och branschförhållanden m. m. Detta gör skillnaden mellan ifrågavarande rättsledamöter och vanliga nämndemän än större. I fråga om tillsättningen av ledamöterna finner kommittén ej tillräckliga motiv föreligga att avvika från nuvarande system. När prövningsnämnderna omvandlas till regelrätta för­ valtningsdomstolar i andra instans, är det enligt kommitténs mening sär­ skilt starka skäl att ej överge den i allmänhet gällande ordningen att det är Kungl. Maj :t som utser domstolsledamöter. Det ligger f. ö. nära till hands att beträffande tillsättningen av inte lagfarna ledamöter anknyta till vad som gäller för försäkringsdomstolen och kammarrätten. Det synes kommit­ tén lämpligt att liksom hittills landstingets förvaltningsutskott respektive stadsfullmäktige i landstingsfri stad gör upp en lista på lämpliga personer samt att länsstyrelsen på grundval härav till Kungl. Maj :t avger förslag till lekmannaledamöter. Inte heller länsstyrelsen i Skaraborgs län anser att man skall benämna ledamöterna nämndemän. Länsstyrelsen framhåller vidare att det nuvaran­ de systemet för utseende av ledamöter har sina bestämda fördelar. Genom att i prövningsnämnden ingår representanter för både länets olika delar och där verksamma skattskyldiga vinner man den för prövningsnämndens dö­ mande verksamhet betydande fördelen att kännedom om samhällslivets olika praktiska sidor finns inom nämnden. Länsstyrelsen förklarar sig i princip inte ha något att erinra mot att ledamöterna i länsskatterätten utses genom val av landstinget under förutsättning att länsskatterätten härigenom får den allsidiga sammansättning som länsstyrelsen anser vara av särskild vikt med hänsyn till domstolens ställning och ansvar. Någon garanti för att så blir fallet finns emellertid knappast, framhålls det. Länsstyrelsen föreslår därför att länsstyrelsen skall äga rätt att själv utse en tredjedel av dom­ stolens ledamöter. Länsstyrelsen i Gotlands län föreslår att man bibehåller det nuvarande

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 97

systemet. Det påpekas, att av nämndemännen först och främst fordras att de på ett oantastligt sätt skött sina egna skattefrågor. Härom kan endast länsstyrelsen äga insikt. Vidare måste de ha viss fallenhet för att kunna till­ ägna sig den ingalunda lättillgängliga materia som skatterätten utgör. Att det, som utredningen påstår, skulle innefatta en högre grad av demokrati om en person utses av ett i demokratisk ordning valt landsting än av en i parlamentariskt demokratisk ordning tillkommen regering är för länssty­ relsen svåx-t att förstå. Om än det nuvarande systemet kan förefalla kompli­ cerat, har det dock, länsstyrelsen veterligt, i den praktiska tillämpningen fungerat utan större komplikationer. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att, om utseendet av nämndemän eller ledamöter skall delegeras från Kungl. Maj :t, uppgifter bör ankomma på länsstyrelsen själv, särskilt efter tillkomsten av en verksstyrelse. En lik­ nande mening har Föreningen Sveriges landskamrerare. Frågan om ledamöterna av skatterätten i likhet med vad som f. n. är fal­ let med ledamöterna i prövningsnämnden skall ha individuell röst­ rätt diskuteras av kammarrätten, som påpekar, att detta innebär att det för annan utgång i ett mål än den, vartill rättens ordförande kommit, inte fordras någon på särskilt sätt kvalificerad majoritet. Kammarrätten ifråga­ sätter emellertid om inte så bör vara fallet. Tillämpningen av skattelagstift­ ningen är väsentligen en rent judiciell angelägenhet. Det synes kammar­ rätten rimligt om juristen-yrkesmannens mening väger tyngre än den enskilde lekmannens. Det saknas inte exempel på att nuvarande omröstningsregler lett till säregna resultat. Enligt kammarrättens mening bör vi­ dare övervägas om inte minimiantalet nämndemän för d omförhet bör bestämmas till fyra, dvs. vad som nu gäller för prövningsnämnderna. Det erinras om att samma antal föreslås också för den nämnd som enligt länsförvaltningsutredningens förslag skall inrättas vid länsstyrelsernas rättsavdelningar. Målen torde, framhåller kammarrätten, inte bli bättre avgjorda med flera nämndemän. Snarare kan antas, att den enskilde nämndeman­ nen känner ansvaret starkare och att det blir mera ingående diskussioner i målen, om antalet nämndemän på ifrågasatt sätt begränsas. Behovet av lo­ kalkännedom — sådan kan alltjämt vara av värde — torde kunna tillgodo­ ses genom lämplig indelning av nämndemännen till tjänstgöring och genom uppdelning av målen på olika delar av domkretsen. JK har också uppfattningen, att ledamöterna i nämnden inte bör ha in­ dividuell rösträtt och att fyra ledamöter bör räcka för domförhet. Förvaltningsdomstolskommittén föreslår beträffande domförheten, att minsta antalet icke lagfarna ledamöter, som måste delta i besluten, sätts lägre än utredningen tänkt sig. Att ledamöterna i fråga skall ha individuell rösträtt synes redan det vara ett skäl att hålla antalet tämligen lågt. En ytterligare anledning, anser kommittén vara, att det därigenom blir lättare att ställa höga krav på ledamöternas erfarenhet och kunnighet. Såvitt kom- 7 —Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

98 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

mittén känner till har man inga negativa erfarenheter på de håll, där prövningsnämnden arbetar på avdelningar med fyra ledamöter förutom ordfö­ randen. Kommittén föreslår, att länsskatterätt i de fall, då juristdomaren inte dömer ensam, regelmässigt skall sammanträda med ordföranden jämte tre andra ledamöter. Högsta antalet föreslås bli fem. Det framhålls, att minskningen medför att man något beskär möjligheterna att tillgodose den f. n. i 13 § 1 mom. taxeringsförordningen inskrivna principen att i görlig mån besätta länsprövningsinstansen med personer som tillhör olika inom distriktet förekommande grupper av skattskyldiga och som representerar kännedom om distriktets olika delar. Eftersom de nämnda synpunkterna kommit att spela liten praktisk roll i dagens samhälle, bör de enligt kom­ mitténs mening inte hindra en i övrigt befogad reduktion av ledamotsantalet. Länsstyrelsen i Skaraborgs län delar däremot utredningens mening att för domförhet bör krävas att minst sex ledamöter är närvarande. Dock bör i undantagsfall, t. ex. då ledamot hastigt fått förhinder och annan ledamot inte hinner inkallas i hans ställe, kunna medges att endast fyra eller fem ledamöter deltar i beslut under förutsättning att samtliga närvarande (do­ maren och ledamöterna) är ense om beslutet. Länsstyrelsen i Skaraborgs län avstyrker förslaget om en annan och större sammansättning av nämnden i mål rörande allmän fas­ tighetstaxering. Länsstyrelsen anser f. ö. olämpligt att i domstolen skall ingå ledamöter, som s. a. s. är representanter för lägre instanser. Det bör sålunda enligt länsstyrelsen föreskrivas att ingen av domstolens leda­ möter får vara ordförande, kronoombud eller ledamot i taxerings- eller fastighetstaxeringsnämnd eller fastighetstaxeringsombud. Lantbrukets slcattedelegation anser inte heller att nämnden behöver ha särskild sammansättning i sådana mål. I mån av behov kan speciell sak­ kunskap tillkallas. De remissinstanser som tillstyrkt förslaget om utbrytning har i allmänhet inte heller framfört erinringar mot förslaget till utformning av länsskatterätternas kompetensområde. Statskontoret, riksrevisionsverket och CFU vill dock begränsa detta. Länsstyrelserna, som med något undantag ställer sig avvisande till tan­ ken på fristående länsskatterätter, föreslår i allmänhet att taxeringssektionen ombildas till en avdelning och att landskontoret i övrigt blir intakt. Med denna utgångspunkt begränsar man sig vanligen till frågan hur kompetens­ området skall utformas för prövningsnämnden eller en till länsstyrelsen knuten länsskatterätt. Några länsstyrelser anser att prövningsnämnden bör ha samma arbetsuppgifter som nu. Den meningen har bl. a. länsstyrelserna i Stockholms och Uppsala lån. Också länsstyrelsen i Blekinge län, som förordar att prövningsnämnden ombildas till en länsskatterätt inom länsstyrelsens ram, finner att det sak­ nas anledning att tillföra länsskatterätten ytterligare målgrupper.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 99

Länsstyrelsen i Skaraborgs län har en motsatt uppfattning och anser att länsskatterätten bör ha ett i förhållande till utredningens förslag vidgat kompetensområde. Några remissinstanser ifrågasätter en ytterligare breddning av kompe­ tensområdet. En lösning, som synes länsstyrelsen i Värmlands län tilltalan­ de, vore att inrätta en särskild avdelning för judiciella ärenden, alltså en sorts länsförvaltningsdomstol inom själva länsstyrelsen. Till denna domstol skulle man kunna lägga, utom de nuvarande prövningsnämndsmålen, de ärenden av judiciell art som nu finns inom landskansliet, t. ex. kommunala besvär, överexekutorsmål, barnavårdsmål, alkoholistmål, byggnadsmål och körkortsmål. Dessa från landskansliet kommande mål är, anför länsstyrel­ sen, tillsammans så många och framför allt av sådan art att de kräver en personalstyrka som skulle kunna balansera den personal som nu finns hos prövningsnämnden. De skulle också komma att medföra en bättre spridning av arbetsbelastningen över hela året. Man skulle alltså inte behöva befara, som det har sagts, att en allmän förvaltningsdomstol skulle få slagsida på grund av skattemålens antal. Det anses också befordrande för vidsynen och för hindrande av för långt driven fackspecialisering att man har flera och inte bara ett enda rättsområde att ta befattning med. En sådan förvaltnings­ domstol skulle också kunna bli en parallell på lägre nivå till kammarrätten, som ju enligt föreliggande förslag skall få sitt kompetensområde vidgat. Länsstyrelsen framhåller emellertid att inrättandet av en sådan länsförvalt­ ningsdomstol skulle innebära en så genomgripande förändring av den nu­ varande organisationen att den inte kan genomföras utan en ingående ut­ redning.

Yissa remissyttranden rörande omorganisationen av förvaltningrätt­ skipningen på kammarrätts- och regeringsrättsnivå

I det föregående har en översiktlig redogörelse lämnats för det förslag till omorganisation av förvaltningsrättskipningen på kammarrätts- och regeringsrättsnivå, som enligt beslut tidigare denna dag remitterats till lag­ rådet. Denna reform bygger på ett av förvaltningsdomstolskommittén avgi­ vet betänkande (SOU 1966: 70). I remissyttrandena över detta betänkande understryks från flera håll vikten av en förstärkning av instanserna under regeringsrätten. Sålunda anser exempelvis överståthållarämbetet, länssty­ relserna i Stockholms, Östergötlands, Kronobergs, Skaraborgs och Väster­ bottens län samt länsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningen att ett genomförande av länsförvaltningsutredningens förslag rörande bl. a. medverkan av medborgerliga representanter i länsstyrelsernas förvaltningsrättskipande verksamhet har betydelse i sammanhanget. Flera remissin­ stanser hävdar bestämt att en ombildning av prövningsnämnderna till skat­ terätter i enlighet med landskontorsutredningens förslag måste genomfö­ ras samtidigt som eller i god tid innan möjligheterna att utverka regerings­

100 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

rättens prövning i sak av skattemål starkt beskärs genom de föreslagna reglerna angående en allmän tillståndsprövning vid fullföljd av talan till regeringsrätten. Flertalet regeringsråd framhåller att det får anses vara en förutsättning för att en allmän tillståndsprövning i regeringsrätten skall kunna omfatta också skattemålen, att förslaget om inrättande av länsskatterätter i någon form kommer till utförande. Samma uppfattning kom­ mer till uttryck i yttrandena från bl. a. öv er ståthållar ämbetet, länsstyrel­ serna i Stockholms, Östergötlands, Älvsborgs, Skaraborgs och Kopparbergs län, handelskamrarna i Stockholm, Göteborg och Malmö, Svenska lands­ tingsförbundet samt en lång rad organisationer med anknytning till nä­ ringslivet.

FÖRSVARSBEREDSKAP

Nuvarande förhållanden

Den civila försvarsorganisationen i stort

Under Kungl. Maj :t utövas den centrala ledningen av den civi­ la försvarsverksamheten av ett stort antal centrala verk och myndigheter, som leder verksamheten inom sina ansvarsområden både i krig och fred och som skall se till att erforderlig samordning sker mellan olika totalförsvars­ grenar. Civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar har till enda eller huvudsaklig uppgift att förbereda delar av totalförsvaret för krig, medan de övriga — arbetsmarknadsstyrelsen, socialstyrelsen, statens jordbruksnämnd, riks­ polisstyrelsen, kommunikationsverken m. fl. — befattar sig med sådana totalförsvarsuppgifter som har direkt samband med deras fredsmässiga verk­ samhet. Totalförsvarets regionala ledning bygger med få undantag på befintliga fredsorgan och gällande administrativ indelning. Ledningsorganisationen är uppdelad på två nivåer, den högre regionala, som på civil sida ut­ görs av civilbefälhavare, chefer för kommunikationsverkens regionala led­ ningsorgan, m. fl. och på militär sida av militärbefälhavare, samt den lägre regionala, som består av länsstyrelser, distriktschefer för kommunikationsverken, m. fl. samt försvarsområdesbefälhavare. Civilbefäl­ havare och länsstyrelser lyder direkt under Kungl. Maj :t, medan övriga regionala organ är underställda central myndighet eller motsvarande, res­ pektive närmast högre regional myndighet. Beredskapsplanläggningen för det civila försvaret har sin tyngdpunkt i länen och är där koncentrerad till länsstyrelserna, som är de le­ dande länsorganen i krig och vilkas verksamhet i fred omfattar flera av de från försvarssynpunkt viktigaste samhällsfunktionerna. Här föreligger en

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 101

skillnad i förhållande till den militära sektorn, där det regionala försvaret huvudsakligen planläggs inom militärområdena, alltså på den högre regio­ nala nivån. Åtskilliga frågor inom det civila regionalförsvaret kräver emellertid överblick över större områden än länen. Som exempel kan nämnas frågor om utrymning, dirigering av flyktingströmmar, disposition av arbetskraft, fördelning av livsmedel samt utnyttjande av transportmedel och sjukvårds­ resurser. För den samverkan som här erfordras mellan länsstyrelserna, mel­ lan dessa och andra civila regionala myndigheter, mellan civila och militära organ m. m. svarar civilbefälhavarna. Riket är indelat i sex civil­ områden, som sammanfaller med militärområdena och som vart och ett omfattar två eller flera län. Civilbefälhavare är en av landshövdingarna in­ om området. Han har till sitt förfogande ett kansli som i krig organiseras i nära överensstämmelse med länsstyrelsernas krigsorganisation. Vid sidan av sin huvuduppgift i fred att verka för att civila försvarsåtgärder inom civil­ området planläggs i tillräcklig omfattning och att planläggningen samordnas mellan de olika myndigheterna leder civilbefälhavaren bl. a. utbildning och övningar inom totalförsvaret. Planläggningen i fred av den allmänna hälso- och sjukvården åvilar landstingskommunerna. Ledningen av verksamheten i krig ut­ övas emellertid av länsstyrelserna. Ansvaret för beredskapsplanläggningen i lokal instans faller i första hand på primärkommunerna enligt lagen om kommunal beredskap, lagen om krigshjälp, m. fl. författningar. Länsstyrelserna utövar tillsyn över planläggningen.

Länsstyrelsernas totalförsvarsuppgifter och beredskapsorganisation

Med några undantag vilar ansvaret för den regionala beredskapsplanlägg­ ningen inom totalförsvarets civila sektor helt på länsstyrelserna. De skall sålunda planlägga för civilförsvaret med dess olika tjänstegrenar, för social­ vård, veterinärvård, polisiär verksamhet, trafik, försörjning med olika för­ nödenheter, psykologiskt försvar och vissa andra funktioner under bered­ skap och krig. Dessutom skall länsstyrelserna följa och lämna anvisningar för den försvarsplanläggning som äger rum hos länsarbetsnämnder och vägförvaltningar. Till länsstyrelsernas verksamhet inom totalförsvaret är vidare att hänföra planläggningsåtgärder för den egna krigsorganisationen och för övergång från freds- till krigsadministration. Bl. a. skall länsstyrelserna se till att personal som är avsedd att ingå i krigsorganisationen erhåller erforderlig utbildning för krigsuppgifterna. Förutom av olika författningar regleras länsstyrelsernas planläggning i stor utsträckning genom föreskrifter, råd och anvisningar från centrala

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

myndigheter, såsom civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, socialstyrelsen, ar­ betsmarknadsstyrelsen och statens jordbruksnämnd. Rätt att utfärda direk­ tiv tillkommer f. n. endast civilförsvarsstyrelsen. Planläggningen utförs i nära samverkan med andra statliga länsorgan, med försvarsområdesstab, med kommunala myndigheter samt med intresse­ organisationer och enskilda företag. Denna samverkan tar sig uttryck i ge­ mensamt planläggningsarbete, förberett genom konferenser, krigsspel och övningar. Försvarsplanläggningen i länsstyrelsen är — bortsett från planläggning­ en för polisväsendet som utförs av länspolischefen på dennes expedition — förlagd till civilförsvarssektionen och den därtill organisato­ riskt knutna allmänna beredskapsdetaljen. Ansvaret för beredskapsverksamheten åvilar under landshövdingen ytterst landssekretera­ ren. Under honom svarar civilförsvarssektionens chef, civilförsvarsdirektören, för planläggningen av civilförsvaret och de för länsstyrelsens krigs­ organisation utsedda sektionscheferna för planläggningen inom övriga gre­ nar av försvarsberedskapen. I Stockholms län är organisationen något an­ norlunda uppbyggd. Civilförsvarssektionen — med undantag av allmänna beredskapsdetaljen och det priskontor som också hör till sektionen — är efter en omorganisa­ tion år 1960 uppdelad i fyra detaljer, nämligen organisationsdetaljen, per­ sonal- och utbildningsdetaljen, tekniska detaljen och förrådsdetaljen. Syftet med detaljindelningen, som inte är bindande men genomgående tillämpas, är att åstadkomma en arbetstekniskt lämplig gränsdragning mellan civil­ försvarets olika delområden och underlätta ansvarsfördelningen mellan be­ fattningshavarna. Civilförsvarsdirektören har i fråga om inriktningen och ledningen av arbetet på dessa civilförsvar sdetalj er samma ansvar och be­ fogenheter som på andra sektioner tillkommer sektionscheferna i länssty­ relsen. Hans ställning är en annan då det gäller verksamheten inom all­ männa beredskapsdetaljen och priskontoret. Sektionscheferna i krigsorganisationen, som svarar för beredskapsplan­ läggningen på andra områden än civilförsvaret, utgörs till stor del av per­ soner utanför länsstyrelseorganisationen. Dessa saknar möjlighet att själva utöva den omedelbara ledningen av planeringsverksamheten och kan än mindre leda och övervaka personalens dagliga arbete. Uppgifterna fullgörs i stället av en förste inspektör eller inspektör såsom chef för allmänna be­ redskapsdetaljen enligt anvisningar av landssekreteraren eller krigssektionschef. Den kontorsmässiga arbetsledningen inom detaljen utövas dock av civilförsvarsdirektören. Det har vidare särskilt ålagts chefen för allmänna beredskapsdetaljen att enligt landssekreterarens bestämmande verka för samordning av planläggningsarbetet inom detaljens olika områden. Detalj­ chefen är slutligen föredragande i sådana ärenden på detaljen, vilkas hand­

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 103

läggning inte enligt arbetsordningen eller på grund av särskilt uppdrag till­ kommer annan befattningshavare. Föredragning sker huvudsakligen inför krigssektionscheferna. Ansvaret för den interna samordningen av länsstyrelsens planläggningsarbete åvilar landssekreteraren. Uppgiften anses bland annat svara mot dennes ställning i krigslänsstyrelsen. Även om förutsättningarna att lösa mera detaljerade samordningsfrågor på sektionsplanet avsevärt förbättrades då de allmänna beredskapsdetaljerna inrättades den 1 juli 1962, har det ändå bedömts som nödvändigt att landssekreteraren, med hänsyn till sina omfattande fredsgöromål i övrigt, erhåller kvalificerat biträde vid samord­ ningsverksamheten. Sådant biträde skall lämnas av civilförsvarsdirektören. Vid flertalet länsstyrelser biträder också militärassistenten med samord­ ningsuppgifter. Militärassistentbefattningarna är i fjorton län avsedda för aktiva office­ rare och i övriga län för arvodesanställda officerare. De aktiva officerarna placeras av överbefälhavaren i samråd med länsstyrelserna, medan de arvo­ desanställda förordnas av Kungl. Maj:t. Militärassistenten tjänstgör på landskansliet utan att tillhöra viss sektion.

Länsförvaltningsutredningen

Utredningen förutser att kraven på länsstyrelsernas medverkan i total­ försvaret kommer att ytterligare öka, särskilt vad gäller ledningen och sam­ ordningen av den civila försvarsplanläggningen i fred. Enligt utredningens mening torde det även från militär synpunkt vara angeläget att länsstyrel­ sernas planläggningsarbete bedrivs rationellt och att tillräckligt utrymme finns för samverkan med militära myndigheter. En ömsesidig anpassning bör alltså, framhåller utredningen, eftersträvas på länsplanet, på samma sätt som i högre regional instans där man skapat helt sammanfallande militäroch civilområden. Enligt utredningen företer länsstyrelsens beredskapsorganisation svaghe­ ter som främst sammanhänger med den interna ansvarsfördelningen. Utred­ ningen framhåller att detta förhållande också påtalats i andra sammanhang, bl. a. av statskontoret. Ansvaret för försvarsplanläggningen vilar även i fråga om detaljer på landssekreteraren. Uppgifterna är omfattande och det har visat sig att de stundtals får stå tillbaka för samhällsplaneringsfrågor och andra brådskande ärenden som landssekreteraren måste ägna sig åt. Vidare är ansvarsfördelningen mellan civilförsvarsdirektören, krigssektionscheferna och befattningshavarna på den allmänna beredskapsdetaljen oenhetlig och i vissa stycken oklar. Även militärassistentens ställning och funktioner har på sina håll föranlett osäkerhet och motsättningar, framhåller utredningen.

104 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Enligt utredningens uppfattning bör den av utredningen föreslagna sous­ chefen i den nya länsstyrelsen få ett visst ansvar för beredskapsplanlägg­ ningen. Detta bör emellertid begränsas till de stora linjerna i planering och övriga förberedelser samt till avgöranden av andra viktiga eller kontrover­ siella frågor. Souschefen bör inte betungas med detaljplanläggning och andra enskilda frågor som rör samordning av krigsplanläggningen. För att få till stånd en enhetlig ledning och en rationell ansvarsfördelning även i detaljfrågorna erfordras enligt utredningens mening att beredskaps­ arbetet under souschefen leds av en kvalificerad befattningshavare med överblick över hela fältet och med mera vidsträckta befogenheter än vad civilförsvarsdirektören nu har. Befattningshavarna skall kunna ägna sig åt försvarsberedskapen utan konkurrens med andra fredsuppgifter. Kravet på enhetlig ledning innebär vidare, anser utredningen, att ansvaret för planlägg­ ningen inom de grenar av försvarsberedskapen, som inte tillhör civilförsva­ ret, måste flyttas över från krigssektionscheferna till vissa bestämda befatt­ ningshavare i länsstyrelsen. Slutligen bör man, framhåller utredningen, se till att de i fredsorganisationen verksamma befattningshavarna på ett enkelt sätt kan inordnas i läns­ styrelsens krigsorganisation. I enlighet med dessa riktlinjer föreslår länsförvaltningsutredningen alt man inrättar en från övriga enheter i länsstyrelsen fristående beredskapsbyrå, som förestås av en beredskapschef, direkt underställd souschefen. Byrån indelas i en civilförsvarssektion med civilförsvarsdirektör som chef och en allmän beredskapssektion, som leds av en särskild chef. I sistnämnda sektion skall priskontoret ingå. Beredskapschefen skall enligt förslaget under souschefen ha ett självstän­ digt ansvar för ledningen och samordningen av försvarsplanläggningen på byrån. Sektionscheferna, som i princip bör vara likställda, leder var och en för sin sektion det löpande planläggningsarbetet och har därvid samma an­ svar och befogenheter som övriga sektionschefer i länsstyrelsen. De är före­ dragande inför beredskapschefen i första hand. De nuvarande krigssek­ tionscheferna får — i den mån de står utanför länsstyrelsen — ställning av länsstyrelseexperter med föredragningsskyldighet. Planläggningen för den polisiära verksamheten bör dock även i fortsättningen ledas av läns­ polischefen och utföras på dennes expedition. Utredningen anser det vidare önskvärt att man strävar efter en viss perso­ nalcirkulation mellan central och regional instans. Utredningen räknar med att även samverkan i fred mellan militära myn­ digheter och länsstyrelsen skall underlättas av att i länsstyrelsen finns en befattningshavare, beredskapschefen, som uteslutande ägnar sig åt totalför­ svaret och som väl behärskar dess olika civila grenar. Med hänsyn till länens olika storlek, strategiska läge m. m. finner emeller­ tid utredningen nödvändigt att organisationen får en viss flexibilitet.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 105

Remissyttranden

Förslaget att inrätta en från övriga enheter i länsstyrelsen fristående beredskapsbyrå under ledning av en beredskapschef har vunnit stor anslutning och tillstyrks av ÖB, socialstyrelsen, transportnämnden, stats­ kontoret, riksrevisionsverket, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, civilför­ svars styr elsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, länsstyrelserna i alla län utom Uppsala, Gotlands, Älvsborgs, Västmanlands och Kopparbergs län, civilbefälhavarna i Södra, Västra, Nedre Norrlands och Övre Norrlands civilområden samt 196b års civilbefälhavarutredning. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och civilbefälhavaren i Övre Norrlands civil­ område bedömer läget i fråga om försvarsplanläggningen i länsstyrelserna f. n. vara så pass otillfredsställande, att reformen enligt deras mening bör komma till stånd alldeles oavsett om utredningens förslag i övrigt vinner beaktande. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar erinrar om att styrelsen tidigare i olika sammanhang förordat en organisatorisk lösning efter samma linjer som utredningen och understryker särskilt vikten av att den allmänna beredskapssektionen blir organisatoriskt likställd med civilförsvarssektionen. Länsstyrelsens uppgifter inom det ekonomiska försvaret har successivt ökat, framhåller överstyrelsen och anför. De personella resurser, som länsstyrelserna kunnat disponera för plane­ ring på förevarande område, har inte stått i rimlig proportion till de ökade kraven på arbetsinsatser. Överstyrelsen har vid sina kontakter med läns­ styrelserna i skilda sammanhang under de senaste ca 15 åren ständigt mött detta problem och kan för sin del vitsorda, att de krav från länsstyrelsernas sida på ökad tillgång på personal för hithörande arbetsuppgifter, som tid efter annan framställts, varit väl grundade. De personalförstärkningar för ändamålet, som vid några tillfällen tillförts länsstyrelserna, har inle varit tillräckliga, vilket resulterat i stora eftersläpningar i planeringen. Som exempel kan nämnas, att överstyrelsen efter samråd med och på begäran av landshövdingarna, i samverkan med närmast berörda centrala myndigheter, i mars 1964 tillställde länsstyrelserna en vägledning som underlag för er­ forderlig prioritering av arbetsuppgifterna inom länsstyrelsernas allmänna beredskapsdetaljer t. o. m. utgången av budgetåret 1964/65. Detta var en i dåvarande läge ofrånkomlig nödlösning, som det från beredskapssynpunkt självfallet var otillfredsställande att behöva tillgripa. Mot bakgrunden av vad sålunda anförts och med stöd av sin mångåriga erfarenhet av de problem, som möter länsstyrelserna i beredskapsarbetet på det ekonomiska området, får överstyrelsen starkt understryka behovet av en personell upprustning av länsstyrelsernas allmänna beredskapsdetaljer. Det är efter tidigare halvhjärtade insatser nu ofrånkomligt att problemet bringas till en lösning med riktpunkt att de personella resurserna skall stå i proportion till de mångahanda och ofta svårbemästrade problem varmed personalen har att ta befattning. Civilförsvar sstyr elsen framhåller att beredskapsfrågorna under de senaste åren alltmer ökat i omfattning och nämner som exempel härpå länsstvrel-

106 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

sernas uppgifter inom den kommunala beredskapen. För att ytterligare öka effekten av beredskapsbyrån och för att undvika kompetenskonflikter borde man enligt civilförsvarsstyrelsens mening ha en gemensam huvudman även i central instans. Frågan om integration av de centrala myndigheterna för civilförsvar, ekonomiskt försvar, psykologiskt försvar och kommunal bered­ skap bör snarast utredas, anser styrelsen. Länsstyrelsen i Kalmar län och civilbefälhavarutredningen avvisar be­ stämt de av utredningen diskuterade alternativen att antingen handlägga beredskapsfrågorna på en försvarssektion inom planeringsavdelningen eller också inrätta en gemensam polis- och försvarsavdelning, vilka lösningar en­ ligt dessa instansers uppfattning bl. a. skulle innebära att försvarsberedskapen fördes ner på en lägre ansvarsnivå i länsstyrelseorganisationen. Länsstyrelsen i Norrbottens län förutser att beredskapsenheten för länets vidkommande kommer att få en sådan dimension och struktur, att benäm­ ningen beredskapsavdelning framstår som sakligt befogad. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus och Jämtlands län samt civilbe­ fälhavaren i Nedre Norrlands civilområde har en avvikande uppfattning om byråns indelning i sektioner. De framhåller att organisationen i första hand bör byggas upp med utgångspunkt från de faktiska arbetsfunktionerna och inte under hänsynstagande till det civila totalförsvarets olika grenar och deras uppdelning mellan centrala myndigheter. Bl. a. pekar de på svårighe­ ten att hänföra länsstyrelsens uppgifter i fråga om den kommunala bered­ skapen till enbart en av de föreslagna sektionerna. En organisation grundad på aivbetsuppgifternas art bör, anför dessa remissinstanser, leda till att bered­ skapsbyrån indelas i en planeringssektion, en personalsektion och en teknisk sektion. Länsstyrelsen i Örebro län anser att det inom den allmänna beredskapssektionen, på samma sätt som i fråga om civilförsvaret, bör ske en upp­ delning i personal-, organisations-, tekniska och förrådsfunktioner. Länsstyrelserna i Uppsala, Västmanlands och Kopparbergs län samt civ il­ befälhavaren i östra civilområdet föreslår att tanken på en integrerad försvarsplanläggning förverkligas genom att man inrättar en för alla bered­ skapsfrågor gemensam beredskapssektion inom planeringsavdelningen i stället för en från avdelningsindelningen fristående byrå. Förslaget grundar sig bl. a. på de nämnda instansernas uppfattning att en souschef sbefattning inte gärna kan tänkas bli aktuell annat än i de allra största länen. Länssty­ relsen i Älvsborgs län avstyrker en fristående byrå med motiveringen att det torde bli svårt, för att inte säga omöjligt, att finna en person som be­ härskar beredskapsfrågorna inom hela totalförsvaret. Länsstyrelsen i Gotlands län förordar att beredskapsorganisationen — för länets vidkommande — reduceras på så sätt, att cheferna för vardera sektio­ nen blir direkt underställda souschefen. Det bör nämligen, menar länssty­ relsen, finnas utrymme för denne att i full utsträckning befatta sig med be­

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 107

redskapsfrågorna ovanför sektionsnivån och i så fall torde det vara en fördel om landshövdingens närmaste man har överblick över hela fältet. Civilbefälhavaren i Bergslagens civilområde finner det vara en fördel att all försvarsplanläggning i länsstyrelsen samlas under en beredskapschef men anser att man från totalförsvarssynpunkt i övrigt bör vidta så få ändringar som möjligt i nuvarande länsstyrelseorganisation. Souschefens uppgifter på området har i förslaget fått en allt­ för snäv begränsning, anser civilbefälhavarutredningen och anför bl. a. att souschefen måste behärska beredskapsplanläggningen inom länsstyrelsens hela verksamhetsområde, vilket förutsätter ett betydligt starkare engage­ mang i försvarsfrågorna från hans sida än vad länsförvaltningsutredningen synes ha tänkt sig. Försvar sförberedelserna berör mer eller mindre alla av­ delningar och sektioner i den föreslagna länsstyrelsen, framhåller civilbefäl­ havarutredningen, och alla beredskapsärenden kan därför inte hänföras till en och samma enhet. Endast souschefen kommer att få en sådan ställning i organisationen och en sådan överblick över länsstyrelsens hela verksamhets­ fält som fordras för att kunna bedöma i vilka ärenden försvarsintresset måste beaktas. I samma riktning uttalar sig ÖB, länsstyrelserna i Krono­ bergs, Kalmar, Kristianstads och Jämtlands län samt civilbefälhavaren i Nedre Norrlands civilområde. Några instanser har tagit upp frågor som angår beredskapschefens uppgifter. Länsstyrelserna i Blekinge och Kristianstads län samt civilbefälhavarutredningen anser att beredskapschefen i vissa län sam­ tidigt bör kunna vara chef för någon av byråns sektioner. Länsstyrelsen i Västerbottens län ifrågasätter om inte med nuvarande länsindelning en så­ dan ordning skulle kunna tillämpas generellt. ÖB, civilförsvarsstyrelsen och civilbefälhavaren i Södra civilområdet anser att beredskapschefen regelmässigt bör ingå i planeringsberedningen med hänsyn till det starka samband som enligt deras mening finns mellan bered­ skapsplanläggning och samhällsplanering. Förslaget att föra över krigssektionschefernas planläggningsansvar på beredskapsbyråns befattningshavare har mötts av åtskilliga och på sina håll starka erinringar. ÖB anför bl. a. följande. Den inom totalförsvaret sedan länge allmänt accepterade och genomförda principen om i möjligaste mån samma ansvarslinjer i krig som i fred har visat sig ge god beredskapseffekt. Den som i fred svarar för en verksamhetssektor bör i princip ha ansvaret för densamma i krig och därför självfallet även för krigsförberedelsearbetet under fred och för omställningen av verk­ samheten från fred till krig. Det vore psykologiskt felaktigt att i så hög grad koncentrera totalförsvarsärendena i fred till några få specialhandläggare. För dem som har chefsställning i krig bör beredskapsplanläggningen vara en levande och integrerad samt ansvarskrävande del i deras normala freds­ arbete. Krigssektionschefernas minskade ansvar för — och därmed minskade

108 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

förtrogenhet med — planläggningen synes mig komma att innebära en sänk­ ning av länsstyrelsens beredskap för övergång till krigsorganisation. Om förslaget genomförs måste denna beredskapssänkning kompenseras genom en omfattande utbildning i fred. Denna utbildning får krigssektionscheferna f. n. kontinuerligt, främst genom att de i fred har ansvar för planläggningen. Jag finner det av beredskapsskäl vara synnerligen angeläget att krigssek­ tionscheferna bibehåller sitt nuvarande ansvar för planläggningsarbetets inriktning och bedrivande. Detta kan ske så, att först sedan krigssektions­ cheferna föredragit eller deltagit i principlösningar av problemen inom ve­ derbörligt område den detaljerade planläggningen sker på beredskapsbyrån. Krigssektionscheferna bör behålla ansvaret och beredskapsbyrån biträda dem.

Liknande uttalanden har gjorts av civilförsvar sstyr elsen, länsstyrelserna i Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Västernorrlands och Jämt­ lands län, civilbefälhavarna i Bergslagens och Nedre Norrlands civilområden samt civilbefälhavarutredningen. Några av instanserna erinrar i samman­ hanget om följande uttalande av departementschefen i prop. 1964: 109 an­ gående ny organisation av totalförsvarets regionala ledning m. m.

I krig kommer all personal att behövas för totalförsvaret. Det skulle mot bakgrunden härav vara olyckligt om allt fredstida förberedelsearbete lades i händerna på en mindre grupp specialister. Man kan vidare inte bortse från risken att sådana specialister fjärmas från det övriga samhällsarbetet och att därmed den nödvändiga kontakten mellan samhällets fredstida verksamhet och försvarsförberedelserna går förlorad.

Priskontoret framstår för en del instanser som ett främmande in­ slag i beredskapsbyrån, likaväl som i den nuvarande civilförsvarssektionen. Statens pris- och kartellnämnd samt länsstyrelsen i Värmlands län föreslår att kontoret inordnas i planeringsavdelningen och förs samman med länsplanerarna. Att priskontoret i stället inordnas i den avdelning, enligt utred­ ningens förslag rättsavdelningen, inom vilken handelsärenden handläggs, förordas av riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Östergötlands, Gotlands, Göteborgs och Bohus och Skaraborgs län samt TCO; några av instanserna anser att kontoret därvid bör bilda en självständig enhet. Länsstyrelsen i Uppsala län föreslår för sin del att priskontoret knyts till kameralsektionen, vilken enligt länsstyrelsens mening bör bestå med sina nuvarande uppgifter. Länsstyrelsen i Hallands län delar inte utredningens uppfattning att be­ redskapsplanläggningen för den polisiära verksamheten skall ledas av länspolischefen på dennes byrå. Ett sådant undantag från den eljest föreslagna organisationsprincipen kan länsstyrelsen inte finna vara motive­ rat. Planeringen inom det polisiära området har starkt samband med plan­ läggningen inom övriga grenar av det civila försvaret, framhåller länssty­ relsen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 109

PERSONAL. OCH KAMERALFRÅGOR

Nuvarande förhållanden

På kameralsektionen i landskontoret handläggs, förutom de ärenden rö­ rande skatteväsendet och taxeringsorganisationen som tidigare redovisats, också personal- och organisationsärenden, anordnings- och bokföringsärenden samt ett antal ärendegrupper av rättslig karaktär. Vad först gäller länsstyrelsens personal- och organisationsärenden hand­ läggs de f. n. i viss utsträckning inom vardera avdelningen för sig. På landskansliet avgörs sålunda frågor rörande tillsättning och avsked, tjänst­ ledighet och vikariat, disciplinärenden samt andra personalfrågor, som avser denna avdelnings personal samt personal vid den lokala polisorgani­ sationen, medan motsvarande frågor avgörs på landskontoret, såvitt angår dess personal och personal som är gemensam för de båda avdelningarna. Landskontoret har också hand om de personalärenden som gäller de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna. Dessutom handläggs på landskontoret frågor rörande pension och löneklassuppflyttning och förs tjänstematrikel avseende bl. a. båda avdelningarnas personal. Däremot handlägger vardera avdelningen för sig ärenden rörande uppflyttning inom reglerad befordringsgång. Sådana organisationsärenden, som gäller länsstyrelsens arbetsordning, lokaler, arkivärenden m. m., brukar handläggas inom den avdelning de be­ rör. Andra dylika frågor, såsom ärenden rörande anskaffning av inventarier, ankommer på kameralsektionen. Emellertid håller personalärenden och andra allmänt administrativa upp­ gifter på att successivt koncentreras till kameralsektionen. I reglerings­ brev avseende länsstyrelseanslaget för innevarande budgetår har Kungl. Maj :t erinrat om vad föredragande departementschefen anfört i prop. 1969: 1 bil. 8 (s. 24—28) i fråga om ökad koncentration till kameralsek­ tionen av allmänt administrativa uppgifter. Man kan utgå från att kon­ centreringen i allt väsentligt har genomförts vid utgången av innevarande budgetår. Det till kameralsektionen förlagda anordnings- och bokföringsväsendet, vartill i detta sammanhang även torde få hänföras länsstyrelsens kassa­ rörelse och medelsförvaltning, har en betydande omfattning. Länsstyrelsen disponerar sålunda en mångfald riksstatsanslag, hänförliga till skilda huvudtitlar. En närmare redogörelse för denna verksamhet torde dock inte vara påkallad i detta sammanhang. Här må endast som exempel nämnas utbetalning av vissa statsbidrag, bl. a. till kommunernas kostnader för familjebidrag åt värnpliktiga, till allmänna samlingslokaler samt till be­ främjande av landsbygdens elektrifiering. Vidare må nämnas arbetet med de till länsstyrelsens förfogande ställda anslagen inom civilförsvarsväsen-

no Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

det. På sektionen ankommer även att utbetala löner, reseersättningar m. m. samt att förvalta expensmedel. Sektionens verksamhet gäller också löner och omkostnader avseende länsskolnämnden. Vanligen utförs sakgranskning på kameralsektionen, innan utanordning sker. I vissa fall sker emellertid granskningen på annat håll. I andra fall fattas utbetalningsbeslut inom andra enheter i länsstyrelsen; skatter estitutioner brukar sålunda beslutas på uppbördssektionen eller, i fråga om mervärdeskatt, på mervärdeskattekontoret; inom planerings sektionen be­ slutas om restitution av bilskatt, statsbidrag till enskilda vägar etc. Besluten överlämnas härefter till kameralsektionen för utanordning. I här angivna och åtskilliga andra fall fungerar kameralsektionen som ett serviceorgan med i huvudsak expeditionella och bokföringsmässiga uppgifter. Kassabokföringen — in- och utbetalningar — av skatter och andra uppbördsmedel sker på kameralsektionen, medan den löpande uppbördsbokföringen är förlagd till uppbördssektionen. En gång i månaden utförs emel­ lertid på kameralsektionen s. k. debiteringsbokföring med ledning av upp­ gifter från uppbördssektionen rörande debiterade uppbördsmedel, böter och övriga medel, som redovisas i landskontorets månadsräkning. Till kassabokföringen hör att månatligen bokföra de medel, som inlevere­ ras till länsstyrelsen av kronofogdemyndigheterna. Kontrollen av deras redovisningar liksom av indrivningsverksamheten i övrigt ombesörjs emel­ lertid på uppbördssektionen, som även har att närmast svara för de inven­ teringar, som länsstyrelsen årligen skall förrätta hos dessa myndigheter. Förutom ett allmänt postgirokonto för inbetalningar har länsstyrelserna flera sådana konton för särskilda ändamål, varav ett för arvs- och gåvoskatt, ett för mervärdeskatt och ett för skatt ingående i den allmänna uppbörden. De medel som inflyter på dessa konton bokförs liksom andra kassamedel på kameralsektionen, men kontroll, avstämningar och krediteringar sker såvitt gäller mervärdeskatt och skatt ingående i den allmänna uppbörden på mervärdeskattekontoret resp. på uppbördssektionen. Det förekommer emellertid också — stundom i betydande utsträckning — att medel inbetalas kontant till länsstyrelsen. Denna kassaverksamhet, som har karaktär av servicefunktion, äger huvudsakligen rum på kameralsek­ tionen och handhas där av en eller flera kassörer. På kameralsektionen handläggs åtskilliga ärenden av rättslig karaktär. Såsom torde framgå av den redan lämnade redogörelsen har även vissa av de ärenden, som tidigare behandlats, sådan karaktär. Här används be­ teckningen rättsärenden endast som ett sammanfattande begrepp för ären­ den, som inte ansetts knnna eller böra inordnas i någon av de förut berörda ärendegrupperna. Bland de till denna grupp hänförliga ärendena bör främst nämnas vitesärenden, vilka huvudsakligen avser utdömande av viten som förelagts enligt olika skatteförfattningar. Enligt 6 § taxeringsförordningen får besvär över

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 111

kommuns val av ledamöter och supppleanter i taxeringsnämnd anföras hos länsstyrelsen. Medan kommunalbesvär eljest vanligen handläggs på landskansliet, hänförs dessa besvär till kameralsektionen. En annan grupp av besvär särenden som handläggs på kameralsektionen avser klagan över fa­ milj ebidragsnämnds beslut om familjebidrag åt värnpliktiga. Denna rättsprövande verksamhet ligger inom ramen för länsstyrelsens allmänna ålig­ gande att utöva tillsyn över familj ebidragsnämndernas verksamhet och främja en enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser på detta område. Verksamheten ansluter även till kameralsektionens uppgift att granska kommunernas ansökningar om statsbidrag för utgivna familjebidrag samt att fastställa och utbetala sådana statsbidrag och statsbidragsförskott. Bland länsstyrelsens tillsynsfunktioner är inom kameralsektionens verk­ samhetsområde främst att nämna tillsynen över stiftelser. Denna uppgift, som är en av sektionens mest omfattande, är reglerad i 1929 års lag om tillsyn över stiftelser. Tillsynslagen avsåg ursprungligen främst s. k. ideella stiftelser, men efter hand har företagens pensions- och personalstiftelser blivit de dominerande. Länsstyrelsens uppgifter på detta område avser bl. a. att övervaka att stiftelsens förvaltning handhas i överensstämmelse med lag och stiftelsens stadgar. Då fråga uppkommer om ändring av stiftelses ändamålsbestämning, ankommer det på länsstyrelsen att med eget yttrande underställa Kungl. Maj :t framställning om den ändring av stiftelsens stad­ gar, som detta kan leda till. Dessa s. k. permutationsärenden handläggs på kameralsektionen. På kameralsektionen ankommer även vissa ärenden inom fastighetsväsendet, t. ex. att vårda jordeboken och tillse att vederbörliga anteckningar sker i den samt skatteköp av kronoegendom och frågor om åborätt. I några fall är här fråga om äldre och sällan tillämpade rättsinstitut. Bland uppgifter av allmänt förvaltande natur som ankommer på kameral­ sektionen kan nämnas befattningen med ärenden avseende allmänna arvs­ fonden, göromål med avseende på förvaltningen av andra statliga fonder, bl. a. gäller detta älgskadefonden, samt ärenden som sammanhänger med länsstyrelsens allmänna åliggande att förvalta utlämnade lån och förskott, att vaka över lämnade skuldförbindelser och säkerheter samt att vidta åtgärder för utkrävande av kronans rätt. Dessutom förvaltas på denna sektion de medel, som nedsatts hos länsstyrelsen i egenskap av överexekutor enligt lagen om gälds betalning genom penningars nedsättande i allmänt förvar m. fl. författningar.

Utredningsförslag

Landskontorsutredningen föreslår att länsstyrelsens uppgifter i fråga om arvs- och gåvobeskattningen tas över av skatteverket. De ärenden som rör taxeringsorganisationen i första instans skall enligt utredningens förslag

112 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

likaledes handläggas av skatteverket, dock med undantag av uppgiften att förordna ordförande och kronoombud i taxeringsnämnd, ordförande och en ledamot i fastighetstaxeringsnämnd samt fastighetstaxeringsombud och konsulenter för taxering av vattenfallsfastigheter. Tanken är att länsstyrel­ sen skall utse dessa funktionärer på förslag av skatteverket. Utdömandet av viten som förelagts enligt skatte-, taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna skall enligt utredningens förslag tas över av länsskatterätten. Länsförvaltningsutredningen föreslår att personal- och organisationsärenden i den nya länsstyrelsen sammanförs till en enhet. På denna enhet bör även handläggas anordnings- och bokföringsärenden. Enheten föreslås lyda direkt under souschefen. Under denne bör byråns chef fungera som personalchef och vara föredragande eller, i vissa frågor, beslutande i per­ sonal- och organisationsärendena, dock med undantag av dem som rör polisväsendet. I fråga om ärenden av rättslig natur som f. n. handläggs på kameralsek­ tionen framhåller länsförvaltningsutredningen att dessa ofta har sådan karaktär att de kan anses ligga mer inom ramen för länsstyrelsens judiciella eller allmänt förvaltande verksamhet än inom det kamerala området. I den nya organisationen synes det länsförvaltningsutredningen lämpligare att hänföra sådana ärenden till länsstyrelsens rättsavdelning än till dess personal- och kameralbyrå. De vitesärenden som nu handläggs på kameralsektionen och som inte enligt landskontorsutredningens förslag bör tas över av länsskatterätten, bl. a. viten enligt lagen om tillsyn över stiftelser, bör enligt länsförvaltnings­ utredningen handläggas på den nya länsstyrelsens rättsavdelning. Lika naturligt faller det sig enligt länsförvaltningsutredningen att andra ären­ den av judiciell natur skall avgöras på rättsavdelningen. Hit hör den besvärsprövning som nu äger rum på kameralsektionen, såsom besvär över familjebidragsnämnds beslut, besvär över val av taxeringsledamöter enligt taxeringsförordningen, besvär enligt 47 § 1 mom. lagen om häradsallmänningar m. m. Även flertalet av de övriga ärenden vilka i detta sammanhang betecknats som »rättsärenden» — stiftelsetillsynen, fastighetsärenden, arvs­ fonds- och vissa andra fondärenden m. m. -— synes böra föras över till rätts­ avdelningen. Mer tveksamt är om förvaltningen av lånehandlingar, säker­ heter och medel som nedsatts hos länsstyrelsen i egenskap av överexekutor bör åvila personal- och kameralbyrån eller rättsavdelningen. Då här främst är fråga om en ekonomisk förvaltning, torde emellertid övervägande skäl tala för att dessa bör anförtros nämnda byrå. De båda utredningarnas förslag innebär sålunda att den nuvarande ka^ meralsektionens arbetsuppgifter blir uppdelade på flera enheter. Arvs- och gåvoskatteärendena och flertalet ärenden rörande taxeringsorganisationen skulle föras över till skatteverket och vitesärendena till länsskatterätten,

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 113

medan de ärenden som länsstyrelsen avses ha kvar, skulle bli fördelade mellan rättsavdelningen och personal- och kameralbyrån.

Remissyttranden

Förslaget att föra samman personal- och organisationsärenden, medels­ förvaltningen, bokföringsväsendet m. m. till en för länsstyrelsen gemensam personal- och kameralbyrå tillstyrks av stats­ kontoret, riksrevisionsverket, TCO samt flertalet länsstyrelser. Länsstyrel­ serna — som med enstaka undantag utgått från att någon utbrytning av skatteförvaltningen från länsstyrelsen i enlighet med landskontorsutred-

ningens förslag inte kommer till stånd —- har emellertid på en del punkter

framlagt förslag som skiljer sig från utredningens. Statskontoret säger sig kunna på basis av sina pågående detaljundersök­ ningar av länsstyrelsernas organisation vitsorda, att en koncentration av bl. a. sådana administrativa servicefunktioner, som det här är fråga om, erbjuder goda möjligheter att effektivisera arbetet. Statskontoret fortsätter. I detta sammanhang vill statskontoret nämna sin avsikt att vid sina organisationsundersökningar utreda även behovet av ett för de skilda läns­ styrelserna permanent samordnande system eller organ för bl. a. ekonomisk och administrativ service. Rationalisering avseende administration och kontorsteknik handläggs f. n. såväl på departementsnivå som inom vissa nämnder och vid envar länsstyrelse. Åtskilliga ämbetsverk och andra organ påverkar handläggningsformerna vid länsstyrelserna genom utfärdande av anvisningar, fastställande av blanketter m. m. En samordning av här avsett utvecklings- och förenklingsarbete torde kunna eliminera dubbel­ arbete avseende t. ex. ekonomisk och personaladministrativ planering, bud­ getering och kontroll ävensom rutiner för inköp, förråd, vaktmästeri, tran­ sporter, skrivning och reproduktion, diarieföring och annan registrering, arkivering, blankettframställnng samt val av kontorsinventarier och tek­ niska hjälpmedel.

En från övriga enheter i länsstyrelsen fristående personal- och kameral­ byrå, personalkontor e. d. direkt under verksledningen tillstyrks av läns­ styrelserna i Stockholms, Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Malmöhus, Hal­ lands, Göteborgs och Bohus, Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Bland dessa länsstyrelser finns emellertid delade meningar om vilka a rbetsuppgifter ett sådant organ bör ha. Sålunda synes länsstyrel­ serna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Örebro, Gävleborgs och Norrbot­ tens län vilja förorda att man till organet endast överför för länsstyrelsen gemensamma personal- och organisationsärenden — dvs. ärenden angående löner, tillsättning och entledigande, tjänstledighet, disciplinära åtgärder, personalvård, personalutbildning, organisation, rationalisering, m. m. — 8 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

114 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

medan däremot fördelningen av arbetsuppgifter i övrigt mellan nuvarande landskansli och landskontor blir oförändrad. Anordnings- och bokföringsväsendet, medelsförvaltningen och kassarörelsen samt vad därmed sam­ manhänger skulle m. a. o. alltjämt ankomma på landskontoret, sådant detta nu kan bli utformat. Länsstyrelserna i Hallands och Jämtlands län understryker i detta sam­ manhang särskilt att de s. k. rättsärenden, som nu handläggs på kameral­ sektionen, under alla omständigheter bör föras över till landskansliet på sätt utredningen tänkt sig. Länsstyrelsen i Hallands län anser vidare att personalärenden rörande den lokala polisorganisationen bör handläggas inom personal- och kameral­ byrån och inte, såsom föreslagits, på länspolisbyrån. Länsstyrelsens samlade personal- och organisationsärenden kan med lika stor fördel handläggas på en personalbyrå (kontor, detalj) i ka­ meralsektionen, anser länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Älvsborgs och Värmlands län. Även länsstyrelsen i Stockholms län kan tänka sig en sådan lösning som ett alternativ. Från dessa länsstyrelsers sida fram­ hålls det bl. a. att chefen för personalbyrån (eller motsvarande) bör ha en i förhållande till länsstyrelsens sektionschefer mera fristående ställning. Han skall vara föredragande i personalärenden som kräver beslut av lands­ hövdingen eller, enligt arbetsordningen, av vederbörande avdelningschef. Härigenom uppnås större enhetlighet i tillsättningsförfarande m. m. Byråns chef bör, framhålls det från något håll, kunna rekryteras från såväl lands­ kontoret som landskansliet; det anses angeläget att det på båda avdel­ ningarna finns befattningshavare med erfarenhet av hithörande frågor. Även länsstyrelserna i Jönköpings, Kristianstads och Västmanlands län synes förorda att man för samman alla länsstyrelsens personalärenden till landskontoret. Det saknas dock uttalanden om ärendenas närmare orga­ nisatoriska anknytning. De länsstyrelser, som inte förordar en helt fristående personal- och ka­ meralbyrå (personalbyrå), torde också som regel ha utgått från att kame­ ralsektionens rättsärenden skall bli kvar i sektionen. Flera länsstyrelser framhåller, att det i förevarande sammanhang är an­ geläget att länsstyrelserna får ökade resurser för personalutbild­ ning, arbetsledning, personalvård och rationaliseringsarbete. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför bl. a. följande.

Personalbyrån bör därjämte förstärkas med en särskild utbildningsdetalj. Utbildning och fortbildning av personal och funktionärer av olika slag är mycket eftersatt på länsstyrelserna. Alla befattningshavare behöver utbildas och fortbildas i en helt annan omfattning än vad nu sker för att de på ett rätt sätt skall kunna fullgöra sina uppgifter. Statens personalutbildnings­ nämnd och länsstyrelsernas utbildningsnämnd handhar dessa frågor, men deras resurser är helt otillräckliga. Till länsstyrelsen och närmast till per­ sonalbyrån bör därför knytas personer som helt ägnar sig åt att leda och verka för en god personalutbildning. I detta sammanhang bör också upp­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 115

märksammas behov av personal för organisations- och rationaliseringsfrågor. Tillkomsten av en personalbyrå innebär även möjlighet att ägna personalvårdsfrågorna större uppmärksamhet än hittills. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anlägger liknande synpunkter och förordar att personalbyrån indelas i en arbetsdetalj för personal-, av­ lönings- och utbildningsfrågor samt en för organisations- och rationaliseringsfrågor.

LÄNSSTYRELSENS ORGANISATION M. M.

Nuvarande förhållanden

Länsstyrelsens nuvarande organisation kan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. Landshövdingen är chef för länsstyrelsen. Ett planeringsråd är knutet till varje länsstyrelse. Det består av representanter för kommuner och nä­ ringsliv och har till uppgift att delta i handläggningen av främst samhällsplaneringsfrågor. Med undantag för länsstyrelsen i Stockholms län är läns­ styrelserna organiserade i två avdelningar, landskansliet och landskontoret. Avdelningschefer är landssekreteraren resp. landskamreraren. Vid samt­ liga länsstyrelser utom i Gotlands län finns dessutom en länspolischefsexpedition under länspolischefen. Länsstyrelsen i Stockholms län består av fem avdelningar, nämligen allmänna avdelningen, planeringsavdelningen, kameral- och uppbördsavdelningen, prövningsnämndsavdelningen och taxeringsavdelningen. De två förstnämnda avdelningarna motsvarar lands­ kansliet och de tre återstående landskontoret vid övriga länsstyrelser. Landskansliet indelas i de flesta länen i fyra sektioner, nämligen allmän­ na sektionen, planeringssektionen, civilförsvarssektionen och naturvårdssektionen. Till civilförsvarssektionen hör en allmän beredskapsdetalj och ett priskontor. På landskansliet finns vidare en länsplanerarenhet samt en militärassistent. I vissa län finns dessutom en socialsektion. Landskontoret är vanligen indelat i en kameralsektion, en taxeringssektion, en uppbördssektion och en datasektion. Under resp. länsstyrelse lyder i olika avseenden de lokala skattemyndig­ heterna, kronofogdemyndigheterna, polisväsendet, civilförsvaret och lapp­ väsendet. Totala antalet anställda vid länsstyrelserna uppgår i runt tal till 7 900, varav 2 900 på landskanslierna, 4 900 på landskontoren och 70 på länspolis­ chef sexpeditionerna. Länsstyrelsen i Stockholms län är störst med nära 1 400 anställda. Minst är länsstyrelsen i Gotlands län med något över 80 anställda. Antalet anställda vid en medelstor länsstyrelse uppgår till 200 å 300. På de olika sektionerna handläggs företrädesvis följande grupper av ärenden, nämligen på allmänna sektionen: allmän ordning och säkerhet, polisväsendet utom

116 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

ärenden som handläggs på länspolischefens expedition, passärenden, han­ dels- och föreningsregisterärenden, personalfrågor beträffande landskansliet och den lokala polisorganisationen, utsökningsväsendet, kommunala frågor, allmänna val samt, såvitt det inte hör till annan sektion, socialvård och hälso- och sjukvård, planeringssektionen: plan- och byggnadsväsendet, fastighetsbildning, na­ turvård, i den mån dessa ärenden inte hör till annan sektion, fornminnen, elektrifiering, väg- och trafikväsendet med bil- och körkortsregister samt kommunal, administrativ, judiciell eller ecklesiastik indelning, civilförsvar ssektionen: civilförsvaret och brandväsendet samt, på allmän­ na beredskapsdetaljen, övrig försvarsberedskap utom beredskapen för polis­ väsendet, socialsektionen (där sådan finns): socialvård, hälso- och sjukvård samt andra därmed sammanhängande frågor, naturvårdssektionen: utredning, planläggning och tillsyn rörande natur­ vård, vattenvård och luftvård, frågor i övrigt enligt miljöskyddslagen samt statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar (sektionen tillhandagår de övriga sektionerna i frågor om naturvård och miljöskydd), kameralsektionen: allmänt ekonomiska ärenden samt andra kamerala ärenden än uppbördsärenden, ärenden angående utseende av ledamöter i beskattningsnämnder och övriga ärenden rörande taxeringsorganisationen, ärenden som enligt taxeringsförfattningarna skall handläggas på prövningsnämndens kansli, arvs- och gåvoskatt samt vissa personal- och löneärenden beträffande såväl länsstyrelsen, de lokala skattemyndigheterna och kronofogdemyndigheterna som den lokala polisorganisationen och länsskolnämnden, taxeringssektionen: skatte- och taxeringsfrågor, i den mån de inte hör till annan sektion, uppbördssektionen: ärenden rörande folkbokförings-, uppbörds- och indrivningsväsendet samt speciella skatter, i den mån ärendena inte hör till annan sektion, samt datasektionen: ärenden rörande anskaffning, underhåll och drift av läns­ styrelsens datamaskinanläggning samt rörande folkbokföringen utom i fråga om besvär eller underställning i kyrkobokförings- och mantalsskrivningsfrågor. På länspolischefens expedition handläggs ärenden som angår polisens verksamhetsformer, samarbete med åklagarmyndigheter och polisnämnder samt informationsverksamhet, vissa av de ärenden som enligt polisinstruk­ tionen ankommer på länsstyrelsen (i huvudsak angående ledningen av polisstyrkorna i länets polisdistrikt, länstrafikgruppens verksamhet, re­ krytering och fortbildning av polismän samt försvarsplanläggningen) samt ärenden som enligt lag eller annan författning ankommer på länspolis­ chefen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 117

På länsplanerarenheten görs utredningar och avges förslag i frågor om samhällsplanering i länet (regionalpolitisk planering) och handläggs ären­ den om statligt stöd som avser näringslivets lokalisering. Länsstyrelsens beslut fattas enbart av tjänstemän. Landshövdingen äger ensam besluta i alla ärenden som föredras för honom. Beslutanderätten är i stor utsträckning delegerad till avdelningschefer och sektionschefer m. fl. Det förut nämnda planeringsrådet har endast rådgivande funktion. Rå­ det deltar i länsstyrelsens handläggning av sådana ärenden om samhälls­ planering eller kommunal, administrativ eller judiciell indelning eller nä­ ringslivets lokalisering, som är av allmän betydelse eller av större vikt. Rådet utgöres av nio (i Stockholms län tolv) inom länet bosatta ledamöter, av vilka fyra utses av Kungl. Maj :t bland personer som är väl förtrogna med arbetsmarknaden, näringslivet och förhållandena i övrigt inom länet samt fem av landstinget bland personer med erfarenhet av kommunala värv och företrädesvis så, att olika delar av länet blir representerade. För län med stad utanför landsting gäller särskilda regler med avseende på fördelningen av ledamöter mellan staden och länet i övrigt. För behörighet till flertalet högre tjänster och tjänster i mellangraderna hos länsstyrelsen krävs formell kompetens av ett eller annat slag, såsom examen, särskild utbildning, viss tjänstgöring eller kombinationer av dessa.

Utredningsförslag

Länsförvaltningsutredningen föreslår — som tidigare närmare redovisats under avsnittet om samhällsplanering — att en medborgerlig representation införs i länsstyrelsen. Representanter för länsbefolkningen skall enligt för­ slaget tillsammans med landshövdingen som ordförande och chef för läns­ styrelsen bilda länsstyrelsens ledning. Denna lekmannastyrelse, i vilken varje ledamot har individuell rösträtt, kommer att ytterst bära ansvaret för länsstyrelsens verksamhet. Dess huvuduppgifter blir att avgöra frågor som sedvanligen ankommer på en verksstyrelse och att fatta beslut i samhällsplaneringsfrågor av översiktlig natur eller eljest av större vikt. Lekmannastyrelsen träder i stället för planeringsrådet. Antalet ledamöter i styrelsen, utöver landshövdingen, föreslås bli tio. De blir därmed tillräckligt många för att primärkommuner, närings­ liv och arbetstagare samt olika länsdelar skall kunna bli företrädda men å andra sidan inte fler än att de kan bilda ett hanterligt och väl sammanhållet ledningsorgan. I frågan om sättet att utse de medborgerliga representanterna i styrelsen har utredningen närmare övervägt två alternativ. Det ena innebär att samtliga ledamöter väljs i länet, det andra att ett visst antal väljs och övriga utses av Kungl. Maj :t.

118 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Till förmån för det förstnämnda alternativet åberopar utredningen främst, att man endast med detta alternativ kan fullt ut tillgodose kraven på be­ stämmanderätt för länsbefolkningen. För det kombinerade alternativet åter anses bl. a. tala, att länsstyrelsen skall på en gång företräda länsbefolkningens intressen och vara riksstyrelsens representant i länet och att båda dessa funktioner bör avspeglas i styrelsens sammansättning. Utredningens majoritet har förordat det senare alternativet. Enligt ma­ joritetens förslag skall fyra ledamöter utses av Kungl. Maj:t och återstå­ ende sex, dvs. flertalet, väljas. En minoritet inom utredningen (fyra leda­ möter) har däremot ansett att samtliga medborgarrepresentanter i styrel­ sen bör väljas. Även i fråga om sättet att välja de sex — enligt minoriteten tio — leda­ möterna har utredningen diskuterat olika alternativ. Utredningen finner att det skulle ligga nära till hands att låta länets vid kommunalval röstbe­ rättigade invånare eller kommunernas fullmäktige välj a ledamöterna, direkt eller genom val av en elektorsförsamling. Utredningen har emellertid avvisat dessa alternativ, då de synts vara alltför kostsamma och valtekniskt inveck­ lade. I stället föreslås det att landstinget eller, om landstingsfri stad finns, landstinget och fullmäktige väljer ledamöterna. I senare fallet bör antalet mandat fördelas efter befolkningstalet. Länsförvaltningsutredningen föreslår också —- som närmare redovisats under avsnittet om förvaltningsrättskipning — att särskilda medborgar­ representanter — nämndemän — skall delta i länsstyrelsens avgöranden av vissa rätts- och förvaltningsärenden. Dessa nämndemän skall enligt förslaget utses av länsstyrelsen in pleno. I fråga om länsförvaltningens organisation föreslår utredningen, som tidigare redovisats, att länsarkitekten skall inordnas i länsstyrelsen. Det bör också nämnas att utredningen föreslår samma förändring beträffande länsläkaren, länsveterinären och socialvårdskonsulenten. Organisationsändringen i dessa avseenden faller emellertid utanför det begränsade syfte som inledningsvis angivits för denna proposition och berörs därför inte när­ mare i det följande. Beträffande länsstyrelsens inre organisation innebär länsförvaltningsutredningens förslag i huvuddrag följande. Landshövdingen skall vara verkschef och ordförande i lekmannastyrelsen. Under honom skall finnas en souschef som, utan bindning till särskilda uppgifter, skall leda och organisera arbetet inom verket i dess helhet. Han skall särskilt biträda landshövdingen i länsstyrelsens samhällsplanerande verksamhet och i övrigt delta i lekmannastyrelsens överläggningar. Han bör ha kvalificerad juridisk kompetens. I den nya länsstyrelsen bör, liksom i den nuvarande, verkets indelning i organisationsenheter och ärendenas fördelning på dessa såvitt möjligt ske efter ärendenas natur och de olika ärendegruppernas inbördes sammanhang.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 119

Länsstyrelsen föreslås bli indelad i en planeringsavdelning, en rättsavdelning, en personal- och kameralbgrå, en beredskapsbgrå och en länspolisbgrå. Beträffande planeringsavdelningen har utredningens förslag närmare redovisats under avsnittet om samhällsplanering. Här skall endast erinras om att avdelningen föreslås bli indelad i en allmän sektion, som fungerar som avdelningens kansli, en utredningssektion med samhällsvetenskapligt utbildade befattningshavare och en teknisk sektion, vari ingår länsarkitek­ ten samt länsingenjören och annan för naturvården erforderlig personal. Till avdelningen ansluts den förut nämnda planeringsberedningen. Till rättsavdelningen vill utredningen föra huvuddelen av länsstyrelsens rätts- och förvaltningsärenden. Avdelningen indelas i en rättssektion, en allmän sektion och en social- och hälsovårdssektion. Chef för avdelningen skall vara en kvalificerad jurist. De huvudsakliga ärendegrupperna på rättssektionen blir utsökningsärenden, administrativa frihetsberövanden och vissa besvärsärenden enligt bar­ navårds- och nykterhetsvårdslagarna, utlänningsärenden, kommunala ären­ den, hälsovårdsärenden samt kör- och trafikkortsärenden. Sektionen blir sålunda i första hand kansli för förvaltningsrättskipningen, särskilt i ärenden som skall avgöras med nämnd. Till allmänna sektionen hänför utredningen en rad olika ärendegrupper av allmän förvaltningsnatur, såsom ärenden rörande lotterier, jakt och fiske, handel (firma- och föreningsregistrering), medborgarskap, allmänna val, bilregistrering, yrkesmässig trafik och brandväsendet. Till social- och hälsovårdssektionen skall enligt förslaget höra bl. a. att verkställa utredning och bevakning av det allmännas intresse i mål om administrativa frihetsberövanden. Hit bör i övrigt höra ärenden om social­ vård och hälsovård, familjebidrag till värnpliktiga, rusdrycker och Öl samt husdjurssjukdomar, djurskydd och växtsjukdomar. I sektionen ingår bl. a. de sociala konsulenterna, länsläkaren och länshälsovårdskonsulenten samt länsveterinären. Personal- och kameralbyrån bör enligt utredningen omhänderha bl. a. personal- och löneärenden, personalvård och personalutbildningsfrågor, or­ ganisations- och rationaliseringsfrågor, vissa statsbidrags- och ersättningsärenden, medelsförvaltningen, kassarörelsen samt anordnings- och bokföringsväsendet. Inom den föreslagna beredskapsbgrån utförs under beredskapschefens ledning planläggningen av civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och andra grenar av det civila försvaret. Byrån in­ delas i en civilförsvarssektion och en allmän beredskapssektion vari pris­ kontoret ingår. Till beredskapsbyrån knyts öven militärassistenten. Han ställs direkt under beredskapschefen. Till länspolisbgrån samlas alla ärenden som avser länsstyrelsens befatt­

120 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

ning med polisväsendet. Vidare bör här handläggas vissa ärenden rörande allmän ordning och säkerhet samt vapen och ammunition. Utredningen har räknat med att den upprustning på olika områden som förslagen innefattar skall medföra ökade kostnader för avlöningar m. m. på 12—15 milj. kronor årligen. Länsförvaltningsutredningens förslag skall ses mot bakgrunden av att landskontorsutredningen förordat att taxering, uppbörd och folkbokföring skall brytas ut från länsstyrelsen och bilda fristående organisationer, näm­ ligen dels regionala skatteverk för administrativa och fiskaliska uppgifter, dels länsskatterätter för dömande uppgifter. Dessa förslag har närmare redovisats under avsnitten om skatteförvaltning resp. förvaltningsrättskipning. Kraven på formell kompetens hos befattningshavarna vill länsförvalt­ nings- och landskontorsutredningarna behålla i stort sett oförändrade bort­ sett från en viss skärpning för prövningsnämndsverksamheten.

Remissyttranden

Remissinstansernas principiella inställning till frågan om lekmannamedverkan i länsstyrelsen har redovisats i det föregående under avsnittet om samhällsplanering. Beträffande antalet ledamöter har några remissinstanser en annan uppfattning än länsförvaltningsutredningen. Sålunda anför statskontoret. Det föreslagna antalet ledamöter i länsstyrelsen, It, har dikterats av ut­ redningens önskan att möjliggöra ett differentierat urval med tanke bl. a. på ledamöternas politiska och geografiska hemvist. Även om förebilder inte saknas, synes det föreslagna ledamotsantalet vara högt. Flertalet verksstyrelser har mindre omfattning, och det brukar allmänt anses vara önskvärt att begränsa storleken på kollegier av detta slag i syfte att vinna ökad ar­ betsduglighet. Särskilt en styrelse vars samtliga ledamöter utses av Kungl. Maj.-t bör kunna göras mindre än den utredningen föreslagit.

För att arbetet skall kunna bedrivas effektivt förordas ett mindre antal ledamöter också av riksrevisionsverket, länsstyrelserna i Södermanlands, Kopparbergs och Västerbottens län samt förvaltningsdomstolskommittén. Lantbruksförbundet och Sveriges Skogsägareföreningars Riksförbund befarar att en fixering av antalet ledamöter kan leda till betydande olikheter i fråga om länsstyrelsernas effektivitet och anser därför att styrelsens stor­ lek bör avgöras med hänsyn till förhållandena inom respektive län. Ett tiotal länsstyrelser har — i överensstämmelse med deras uppfattning att styrelsen bör ha samma sammansättning som det nuvarande planeringsrådet — uttalat sig för nio ledamöter. Landstinget i Stockholms län — som i likhet med flertalet landsting tills

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 121

vidare avstyrker lekmannamedverkan — ifrågasätter om den föreslagna representationen ger en tillräckligt stark kommunal förankring. Bland de remissinstanser som tillstyrker en lekmannastyrelse råder det starkt delade meningar om sättet att utse ledamöterna. Som närmare framgår av det följande förordar några instanser att samtliga leda­ möter utses av Kungl. Maj:t. Andra instanser föreslår att samtliga väljs av landstinget. Övriga anser att såväl av Kungl. Maj :t utsedda som inom länet valda ledamöter bör ingå i styrelsen, men skilda meningar råder i fråga om den antalsmässiga fördelningen dem emellan. Att Kungl. Maj :t utser alla eller flertalet ledamöter förordas av JK, stats­ kontoret, riksrevisionsverket, CFU, skogsstyrelsen, bostadsstyrelsen, länssty­ relserna i Södermanlands, Örebro och Kopparbergs län, civilbefälhavaren i Övre Norrlands civilområde, förvaltningsdomstolskommittén, Svenska För­ säkringsbolags Riksförbund, Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. Flera av instanserna finner det dock lämpligt att Kungl. Maj :t härvid inhämtar namnförslag från landstingen och/eller primärkom­ munala organ. Länsstyrelsen i Kopparbergs län och förvaltningsdomstolskommittén an­ ser att samtliga ledamöter skall utses av Kungl. Maj :t. JK påpekar att ut­ redningens förslag till styrelseorganisation för ett statligt organ -— om man bortser från länsskolnämnderna — torde sakna egentlig motsvarighet inom förvaltningen och finner en sammanblandning av statlig och kommunal förvaltning särskilt på länsstyrelseplanet vara ägnad att väcka betänklig­ heter både från principiella och praktiska synpunkter. Länsstyrelsen i Örebro län anför i denna fråga bl. a. följande.

Det finns också enligt länsstyrelsens uppfattning anledning förmoda, att landstingens val av länsstyrelseledamöter kan få en uttalad partipolitisk karaktär. En sådan ordning låter sig inte alltid väl förena med andra in­ tressen, t. ex. primärkommunernas, näringslivets och arbetstagarorganisa­ tionernas. I vart fall synes det inte stå i överensstämmelse med de förutsättningar som angivits för besvarande av den här aktuella remissen — bibehållande av den hittillsvarande uppgiftsfördelningen mellan staten och landstingen — om nu en ordning införes, som i praktiken kan komma att innebära att landstingens förvaltningsutskott i majoritetsställning flyttar in i länsstyrel­ serna. Möjligheterna för de senare att som riksledningens representanter genomföra dess intentioner och beslut i t. ex. större planeringsfrågor kan komma att försvåras, då dessa täcker ett vidare område än länens/lands­ tingens. Svårigheter skulle också kunna uppkomma för regeringen och centrala verk att hålla greppet över t. ex. lokaliseringsverksamheten och andra frågor, som måste lösas över större områden än länen. Om landstingsrepresentanterna i länsstyrelsen i realiteten skulle känna sig i första hand ansvariga inför landstingen vore detta enligt länsstyrelsens mening både naturligt och förståeligt. Länsstyrelsen vill i detta sammanhang också erinra om att länsstyrel­ serna i olika frågor har att fatta beslut som berör landstingens verksamhet,

122 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

t. ex. i olika ^byggnadsfrågor. Det kan knappast vara förenligt med all­ männa rättsuppfattningar att sådana frågor, ibland av betydande principiell räckvidd, skall prövas hos en myndighet, där flertalet lekmannarepresentanter invalts av en part, som är ansvarig för en stor och länet i viss mån dominerande verksamhet.

De bästa förutsättningarna för en allsidig representation i länsstyrelsen torde, anser länsstyrelsen, erhållas om regeringen utser åtta av ledamö­ terna, helst efter förslag från primärkommunerna eller övergångsvis ännu hellre från kommunblocken. Företrädare för näringslivet och fackliga orga­ nisationer bör emellertid alltid finnas bland dessa ledamöter. De landsting som förklarat sig inte ha något att erinra mot att medborgarrepresentanter tills vidare ingår i länsstyrelsen uppställer, med ett un­ dantag, som förutsättning att samtliga ledamöter väljs av landstinget. Att ledamöterna bör utses på detta sätt anser också länsstyrelsen i Älvsborgs län, Länsväg snämndernas förbund, RLF, Lantbruksförbundet, Sveriges Skogsägareföreningars Riksförbund och ca 70 kommuner. Flera av dessa instanser framhåller särskilt att utredningens förslag inte i tillräcklig grad tillgodoser kraven på ett reellt medborgerligt inflytande över den regionala förvaltningen. Om däremot landstinget utser alla ledamöterna innebär detta, framhålls det från flera håll, att den demokratiska grundprincipen om par­ lamentariskt ansvar blir gällande även på länsplanet. — Möjligheter för statsmakterna att öva erforderligt inflytande över länsförvaltningen anses kunna åstadkommas på många andra vägar än genom rätt att utse ledamöter i länsstyrelsen. Till utredningens förslag att sex ledamöter skall väljas av landstinget och fyra utses av Kungl. Maj :t ansluter sig länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Gävleborgs och Västernorrlands län, civilbefälhavaren i Södra civilområdet, landstinget i Västernorrlands län, Sveriges Grossistförbund, Sveriges hantverks- och industriorga­ nisation, SACO, Läns planerarnas förening och ett tiotal kommuner. Länsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Gotlands, Skaraborgs, Värm­ lands, Västmanlands, Jämtlands och Norrbottens län förordar planeringsrådens sammansättning, alltså fem av landstinget valda och fyra av Kungl. Maj :t utsedda ledamöter. De nämnda instanserna framhåller bl. a. att föreslagen lekmannamedverkan närmast är att se som en vidareutveck­ ling av planeringsråden, av vilka erfarenheterna i de flesta fall varit goda. Som skäl för att välja planeringsråden som förebild framhålls det också från något håll, att den nu aktuella länsstyrelsereformen mer eller mindre får betraktas som ett provisorium. Kungl. Maj :t och landstinget bör vardera utse hälften av ledamöterna, anser Göta hovrätt, länsstyrelserna i Stockholm, Uppsala, Rlekinge, Göte­ borgs och Bohus och Västerbottens län samt Sveriges Köpmannaförbund. Även dessa instanser anlägger genomgående den motiveringen att länssty­

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 123

relsen också i fortsättningen kommer att vara ett statligt regionalt organ och att det därför måste anses principiellt felaktigt att styrelsens majoritet utses genom kommunala val. Den föreslagna sammansättningen anses bäst motsvara kravet på en allsidig representation: landstinget får det in­ flytande det bör ha med hänsyn till att dess verksamhet i stor utsträckning berörs av länsstyrelsens beslut, samtidigt som näringslivs- och arbetstagarintressen kan bli tillräckligt beaktade. Att samtliga ledamöter väljs av primärkommunerna — direkt av fullmäk­ tigeförsamlingarna, av kommunblockens samarbetsnämnder, genom elek­ torer eller genom kommunförbundets länsavdelning — förordar ett tiotal komm uner. Att Kungl. Maj:ts förordnande av ledamöter bör följa efter landstingets val anser länsstyrelserna i Jämt­ lands, Gotlands, Värmlands, Västmanlands och Kopparbergs län. Förslaget att lekmannastyrelsen skall avgöra vissa tillsättnings­ ärenden, disciplinärenden m. m. har föranlett en del erinringar. JK finner det anmärkningsvärt att en styrelse med föreslagen samman­ sättning skall avgöra frågor om tillsättande och entledigande av vissa högre tjänstemän i länsstyrelsen, något som är en helt statlig angelägenhet. Länsstyrelsen i Gotlands län framhåller att det är länsstyrelsens tjänste­ mannamässiga ledning som bär ansvaret för arbetets behöriga gång och som bäst kan bedöma kvalifikationerna hos de sökande till en tjänst. Tillsätt­ ningsärenden bör därför inte avgöras av lekmännen. De medborgerliga representanterna bör, framhåller länsstyrelsen i Jämt­ lands län, inte tas i anspråk för andra uppgifter än sådana som är av väsent­ lig betydelse för länet och dess utveckling. Anledning saknas att betunga dem med frågor som rör länsstyrelsens interna angelägenheter, såsom till­ sättningsärenden, disciplinmål etc. Flertalet länsstyrelser tillstyrker förslaget om en souschef som ställ­ företrädare för landshövdingen. Man betonar starkt nödvändigheten av att landshövdingen får ökade möjligheter att ägna sig åt mera utåtriktade uppgifter som rör länets utveckling i ekonomiskt, socialt och annat hän­ seende. Länsstyrelsen i Norrbottens län anför exempelvis bl. a. följande.

Den angelägna frågan om att söka avlasta landshövdingen huvuddelen av hans arbetsbörda såvitt angår länsstyrelsens inre verksamhet kan lösas på ett tillfredsställande sätt endast om en tjänst som souschef inrättas i enlig­ het med länsförvaltningsutredningens förslag. Innehavaren av denna befatt­ ning bör såsom länsstyrelsens administrativa chef närmast under lands­ hövdingen leda länsstyrelsens inre verksamhet och ha tillsyn över arbetet och över att tjänstemännen fullgör sina åligganden. Självfallet bör sousche­ fen också i egenskap av landshövdingens ställföreträdare tillhandagå lands­ hövdingen och under honom svara för samordning och verkställighet av de viktigaste samhällsplaneringsärendena inom länsstyrelsen och i förhål­ lande till fristående länsorgan m. fl. Med hänsyn till omfattningen av lands­ hövdingens och souschefens blivande uppgifter ifrågasätter länsstyrelsen

124 Kiingl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

huruvida det icke vid kommande organisationsundersökningar särskilt böi undersökas om en mindre enhet med renodlade stabsfunktioner lämpligen kan ställas till deras förfogande.

En särskild sonschefsbefattning bör övervägas endast för de största länen, anser länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs, Blekinge, Västmanlands, Kopparbergs och Västerbottens län. I fråga om andra län hänvisar man bl. a. till möjligheten att generellt avlasta landshövdingen genom att i arbetsordningen ge avdelningscheferna större befogenheter. Länsstyrelsen i Kronobergs län ifrågasätter, om det inte i sådana län kan finnas behov av en högre befattningshavare, motsvarande den nuvarande landssekreteraren, med uppgift att under landshövdingen svara för samord­ ningen inom eventuella enheter för planering, rättskipning och försvars­ beredskap samt i förhållande till fristående länsorgan. En liknande ordning förordas av länsstyrelsen i Värmlands län. Enligt länsstyrelsen i Upplands län bör två ställföreträdare förordnas, en på »landskanslisidan» och en på »landskontorssidan», vilka båda skall vara jurister. Länsstyrelsen erinrar om att en liknande ordning f. n. tilläm­ pas beträffande ställföreträdare för landssekreteraren. Länsstyrelsen i Kop­ parbergs län finner att det nuvarande systemet där avdelningscheferna och länspolischefen var för sin arbetsenhet är landshövdingens ställföre­ trädare hittills fungerat väl. Om så anses erforderligt kan emellertid läns­ styrelsen också tänka sig att ställföreträdare utses i särskild ordning. Enligt länsstyrelsen i Västerbottens län bör en av avdelningscheferna fungera som souschef för den del av länsstyrelsens verksamhet som inte avser skatteoch uppbördsväsendet. Länsstyrelsen i Kronobergs län föreslår i detta sam­ manhang att verksstyrelsen i mindre och medelstora län bland sina leda­ möter utser en vice ordförande som vid förfall för landshövdingen leder styrelsens sammanträden. En souschef som närmast under landshövdingen svarar för samordningen i arbetet behövs även i de mindre länen, anser länsstyrelsen i Skaraborgs län. Funktionen som sonschef, framhåller länsstyrelsen, synes emellertid i dessa län böra förenas med uppgiften att vara planeringschef. SACO och Läns planerarnas förening tar däremot för sin del avstånd från tanken på att låta befattningen som souschef och planeringschef sammanfalla. Länsstyrelsen i Gävleborgs län föreslår att de av länsstyrelsen förordade avdelningarna »landskontor» och »taxeringsavdelning» direkt underställs landshövdingen och styrelsen. Souschefens befogenheter bör enligt länssty­ relsens mening inte sträcka sig över dessa avdelningar i annat fall än då denne träder i landshövdingens ställe som styrelsens ordförande. Länssty­ relsen anser vidare att planeringschefen, som bör vara jurist, före rätts­ chefen — eller jämsides med denne om så anses lämpligt med hänsyn till förekommande ärenden ■— skall vara souschefens ställföreträdare. Läns­ styrelsen i Jämtlands län framhåller att förslaget om en särskild souschef

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 125

inte kan genomföras om skatteförvaltningen blir kvar i länsstyrelsen. I så fall måste ledningen för länsstyrelsens verksamhet under landshövdingen i stället ankomma på de olika avdelningscheferna. Beträffande indelningen i avdelningar och byråer förordar flertalet länsstyrelser att det nuvarande landskontoret delas upp i en taxeringsavdelning och en avdelning för övriga ärenden, »landskontor», och att man för de uppgifter angående samhällsplanering, förvaltningsrättskipning m. m., som länsförvaltningsutredningen tänkt sig att den nya läns­ styrelsen skulle ha och som nu företrädesvis handläggs på landskansliet, inrättar de enheter som länsförvaltningsutredningen föreslagit. Som framgått av avsnitten om försvarsberedskapen och om personaloch kameralfrågorna finns det några länsstyrelser som har en avvikande mening beträffande organisationen på dessa områden. Mot organisationsförslaget har emellertid också gjorts en del andra erinringar. Några läns­ styrelser förordar sålunda att man tills vidare inte gör någon ändring i nu­ varande ordning med landskansliet organiserat på en avdelning. Länssty­ relsen i Blekinge län anför härom följande.

Som länsstyrelsen inledningsvis framhållit har grunden för utredningens organisationsförslag undanryckts, därest i enlighet med länsstyrelsens utlå­ tanden denna dag länsindelningsutredningens och landskontorsutredningens förslag inte genomföres. Enligt länsstyrelsens mening bör det för detta läns vidkommande vara möjligt att genomföra reformerna med lekmannastyrelse, nämndemän och experternas inordnande i länsstyrelsen m. m. utan någon mera omfattande omorganisation av länsstyrelsen. Med läns­ styrelsens utgångspunkter i landskontorsfrågan kommer landskontoret att uppdelas i två avdelningar, som jämte landskansliet och länspolischefens expedition står direkt under landshövdingen. För ett mindre län som Ble­ kinge förefaller det möjligt att även vid ett genomförande av utredningens förslag hålla landskansliet samlat i en arbetsenhet. Någon anledning att på sätt utredningen tänkt sig dela landskansliet i olika avdelningar synes inte föreligga. Frågan om ställföreträdare för landshövdingen kan lösas på samma sätt som nu. Om landskansliet även i fortsättningen sammanhålles i en arbetsenhet uppstår frågan om kansliets indelning. Det förefaller naturligt att en in­ delning sker i tre enheter, en för planeringsfrågor, en för rättsfrågor och en för beredskapsfrågor. I enlighet med utredningens egna uttalanden skall särskilda organisationsundersökningar göras rörande de olika länsstyrel­ serna. Med hänsyn härtill går länsstyrelsen i detta sammanhang inte när­ mare in på organisationen.

I stort sett samma synpunkter anlägger länsstyrelsen i Kristianstads län, som dock föreslår en annan indelning av landskansliet. Detta bör enligt länsstyrelsen bestå av en planbyrå, i vilken ingår den nuvarande planeringssektionen och länsarkitektkontoret, en naturvårdsbyrå, motsvarande naturvårdssektionen, en allmän byrå med de ärenden som enligt förslaget skulle handläggas på rättsavdelningen, en beredskapsbyrå, indelad i en civilför-

126 Iiungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

svarssektion och en beredslcapssektion, samt slutligen en länsplanerarenhet. Ett odelat landskansli förordas också av länsstyrelserna i Älvsborgs och Hallands län. Länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter bl. a. om inte sådan expert- och teknikergrupp, vars uppgifter sträcker sig över flera olika enheters arbets­ områden, bör erhålla en fristående ställning i förhållande till avdelningarna. Några länsstyrelser samt ett par andra instanser har också en avvikande mening beträffande sektionsindelningm. m. Flera länsstyrelser säger sig vara medvetna om att organisationen i sin helhet kan behöva modifieras i vad avser de mindre länen. Samma uttalande gör statskontoret och framhåller att denna fråga, liksom frågor om ären­ denas närmare fördelning mellan och inom de olika organisationsenheterna kommer att penetreras vid statskontorets fortsatta organisationsundersökningar hos länsstyrelserna.

DEPARTEMENTSCHEFEN

Inledning

De uppgifter som staten har att svara för fullgörs till betydande del genom en administration som är knuten till länen. Det finns flera anledningar till att en sådan ordning har vuxit fram. Decentraliseringar är ofta nödvändiga av rent arbetsorganisatoriska skäl. Om uppgifter läggs på organ ute i landet underlättas bl. a. den information om skiftande lokala förhållanden och den kontakt med kommuner och enskilda medborgare som många gånger är en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett riktigt sätt. Av betydelse är också den direkta stimulans för den regionala utvecklingen i landet som decentralisering inom statsförvaltningen har åstadkommit. Att statsmakterna för en rad verksamheter valt just länen som enheter för en regional administration behöver inte betyda att länsindelningen är den för varje verksamhetsgren mest lämpade regionala indelningen. Men man bör därför inte dra slutsatsen att enbart traditionella hänsyn varit utslags­ givande. Gemensamma geografiska arbetsområden för ett flertal olika för­ valtningsgrenar innebär åtskilliga fördelar. För allmänheten medför det att enkla och väl invanda kontaktvägar finns att tillgå för att nå olika samhälls­ organ även i angelägenheter som måste ombesörjas utanför den egna kom­ munen. För de regionala organen själva betyder det bl. a. goda förutsättning­ ar för det samråd och den samverkan som man under alla förhållanden måste söka åstadkomma de olika verksamhetsgrenarna emellan. Även för bedömningar och ställningstaganden som måste ske centralt är det ofta av stort värde med den allsidiga belysning av förutsättningar och behov som kan komma till stånd genom att olika förvaltningsgrenar arbetar med ge­ mensamma geografiska områden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 127

Under de senaste årtiondena har, i samband med att staten påtagit sig nya uppgifter eller på annat sätt intensifierat sina insatser, den statliga läns­ förvaltningen byggts ut kraftigt och i flera avseenden fått en ny struk­ tur. Vid varje tillfälle har dock även mera väsentliga organisationsändringar i regel avsett endast någon speciell verksamhetsgren inom denna förvalt­ ning. En allmän översyn av organisationen har visserligen länge varit aktuell men har av olika skäl hittills inte kunnat komma till stånd. Nu har som jag inledningsvis erinrat om ett omfattande utredningsar­ bete slutförts i syfte att åstadkomma en sådan samlad översyn. Av skäl som jag också har angett förut bör emellertid detta utredningsarbete sammanfat­ tas och kompletteras av en beredning med parlamentarisk sammansätt­ ning innan statsmakterna tar mera definitiv ställning till frågan om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation — en fråga som också berör uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Även om beredningens arbete bedrivs skyndsamt torde det med hänsyn till frågornas omfattning och invecklade natur inte bli möjligt att under de närmaste åren nå fram till en samlad lösning. Samtidigt har de hittills slut­ förda utredningarna och remissyttrandena över dem gett klart belägg för att bristerna i nuvarande organisation är till allvarligt hinder för att viktiga samhällsuppgifter skall kunna utföras på ett sätt som leder till bästa möj­ liga levnadsförhållanden för medborgarna. Då kan enligt min bestämda upp­ fattning djupgående överväganden av principiell innebörd rörande den re­ gionala organisationen och uppgiftsfördelningen på längre sikt mellan stat och kommun inte få hindra de organisationsförändringar som behövs för att aktuella samhällsuppgifter skall kunna lösas på bästa möjliga sätt. En viktig förutsättning för organisationsändringar i detta läge måste emellertid vara att statsmakternas framtida ställningstaganden inte där­ igenom föregrips eller avsevärt försvåras. Principerna för uppgiftsfördel­ ningen mellan statliga länsorgan och landstingskommunerna bör därför inte rubbas i detta sammanhang. Vidare bör nu förutsättas att gällande läns­ indelning, bortsett från vissa justeringar, skall vara oförändrad. Med dessa utgångspunkter kommer jag i det följande att ange vissa riktlinjer för ändringar i den statliga länsförvaltningens organisation. Med stöd av framlagda utredningsförslag och remissyttranden över dem har jag funnit anledning att särskilt uppehålla mig vid de statliga länsorganens be­ fattning med samhällsplanering, skatteförvaltning, förvaltningsrättskipning och försvarsberedskap. Beträffande socialvården vill jag erinra om att socialutredningen har till uppgift att göra en allmän översyn av den sociala vårdlagstiftningen. Uppdraget omfattar även frågan om utformningen av den framtida statli­ ga regionala organisationen på socialvårdens område. Med hänsyn härtill kan ställning inte nu tas till frågor som rör socialvården och dess orga­

128 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

nisation, bortsett från vissa frågor om förvaltningsrättskipningen på detta område, som jag återkommer till i det följande.

Samhällsplaneringen

Utvecklingen under 1960-talet Den allt snabbare samhällsomdaningen medför behov av både vidgade och aktivare insatser från det allmännas sida i syfte att främja den ekono­ miska utvecklingen och åstadkomma en så jämn välståndsfördelning som möjligt men också för att mildra de omställningsproblem som utvecklingen medför. Dessa insatser fordrar en nära samverkan mellan stat och kom­ mun. För att en sådan samverkan skall kunna komma till stånd och för att insatserna skall leda till de mål för samhällsutvecklingen som vi vill nå, är en väl utvecklad planering av åtgärderna nödvändig. Den översikt som jag lämnar i det följande visar att ett intensivt arbete pågår för att förbättra såväl den statliga som den kommunala planeringen. Utvecklingstakten i samhället och behovet av längre tidsperspektiv i pla­ neringsarbetet har lett till att den statliga planeringen, både centralt och regionalt, alltmer har inriktats på översiktliga överväganden medan det mera detalj inriktade planeringsarbetet i takt med förstärkningen av kom­ munernas planeringskapacitet kan utföras av kommunerna med ökad grad av självständighet. Det senaste decenniets utveckling har följt två huvudlinjer. Den första innefattar strävanden att åstadkomma en mera samlad avvägning mellan olika regioner och orter när det gäller bl. a. fördelningen av resurser som är av betydelse för den ekonomiska utvecklingen, dvs. en samlad regional politik. Den andra tar sikte på det allt större behovet av bedömningar och avgöranden regionalt eller på riksplanet när det gäller att förebygga eller lösa konflikter om utnyttjande av mark, vatten och andra naturresurser, dvs. en förbättrad fysisk planering. Den svenska förvaltningen är i huvudsak uppbyggd för fackplanering in­ om relativt snäva sektorer. Inom varje sådan sektor finns i regel statliga förvaltningsorgan på central och regional nivå. I kommunerna finns spe­ cialorgan för vissa sektorer, men där finns också genom den sammanhållna förvaltningen en naturlig samordning. Inom den statliga förvaltningen har tidigare planeringen inom de skilda sektorerna (bostäder, kommunikatio­ ner, skolor, sjukvård, socialvård, miljövård osv.) utvecklats snabbare än samordningen mellan dem. Det är därför naturligt att arbetet inom den statliga regionala planeringen under senare år har inriktats på att förbätt­ ra samordningen i tid och rum mellan olika sektorer. Detta arbete utgör ett viktigt led i regionalpolitiken. I detta sammanhang förtjänar det framhållas att en inriktning på sam­ ordnande och sektorövergripande planering ingalunda minskar betydelsen

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 129

av att även planeringen inom olika sektorer alltfort utvecklas och görs mera effektiv. Det får inte råda någon motsatsställning mellan dessa olika planeringsformer. De måste ses som komplement till varandra inom ra­ men för det gemensamma samhällsarbetet. Den utveckling som under sena­ re år har ägt rum inom t. ex. vägplaneringen och bostadsplaneringen kom­ mer även den samordnande planeringen till godo. För en effektivare samhällsplanering i olika former är den snart genom­ förda kommunindelningsreformen en väsentlig förutsättning. Kommuner­ nas funktion som samhällets basorganisation säkras genom att kommuner­ na får en storlek och geografisk utformning som skapar möjligheter att in­ om kommunerna bygga upp både en differentierad service för medbor­ garna och en effektiv organisation för planering och förvaltning. Den kom­ munala planeringen får förutsättningar att utvecklas parallellt och i sam­ arbete med den statliga samtidigt som behovet av detaljerad statlig tillsyn och rådgivning minskar. Sedd i ett vidare perspektiv ingår kommunindelningsreformen i den re­ gionala politiken och innebär en betydande geografisk rationalisering. Den nya kommunindelningen ger en grund för decentralisering av såväl besluts­ funktioner som offentlig och enskild verksamhet i en omfattning som sanno­ likt inte skulle ha blivit möjlig i ett samhälle med bestående splittring i kommunstrukturen. Reformen innebär vidare ett viktigt inslag i utjämningspolitiken genom att den för samman vanligen expansiva tätorter med ekonomiskt svaga glesbygder. Jag har tidigare redogjort för utformningen och inriktningen av den re­ gionalpolitik som grundar sig på beslutet vid 1964 års riksdag om en aktiv lokaliseringspolitik och som innefattar försök att åstadkomma en mera samordnad statlig planering. Det bör understrykas att den organisation som utformats för denna verksamhet i sig själv innebär en betydande de­ centralisering i förhållande till möjliga alternativa lösningar. Att tyngd­ punkten i arbetet har lagts på länen innebär nämligen inte, som ibland sagts, en uppgiftsförskjutning från kommunerna till länsorganen utan en förläggning av statliga uppgifter till regional nivå med ökade reella möjlig­ heter för kommunerna att medverka i arbetet. De riktlinjer för den regionala utvecklingen som länsplanering 1967 har lett fram till och som är avsedda att aktualiseras fortlöpande skall ge väg­ ledning i lokaliseringsfrågor och vid fördelning av resurser mellan länen och inom länen. I första hand är planeringen avsedd att vara till ledning för de statliga organ som har att fatta beslut som innebär resursfördelning genom statsbidrag, lån m. m. En sådan planering kan inte bedrivas separat för de statliga myndigheterna. Uppbyggnaden av det prognossystem som in­ går i länsplanering 1967 medför emellertid att kommunernas framtidsbedömning och planering beaktas. Samråd med och remisser till kommuner och landstingskommuner bör vidare leda till att kommunala och statliga 9 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 103

130 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

mål i stor utsträckning kan samordnas och bilda en gemensam riktpunkt för samhällets fortsatta utbyggnad. Redan tillkomsten av preliminära re­ gionalpolitiska riktlinjer för de statliga myndigheterna bör ge säkrare ut­ gångspunkter för kommunernas — liksom för näringslivets -— planering. Denna typ av så långt möjligt klart uttalade och konkreta riktlinjer utarbe­ tade i en process som innefattar debatt och belysning från olika intressen­ ter är enligt min mening av stort värde även när det gäller att engagera medborgarna i diskussionen om samhällsplaneringen. Jag vill här erinra om att Kungl. Maj :t nyligen (prop. 1970:75) bar lagt fram förslag om den regionalpolitiska stödverksamheten efter den 1 juli 1970. Chefen för inrikesdepartementet har i det sammanhanget mot bakgrund av hittills vunna erfarenheter anfört bl. a. att en planering med den uppläggning som kännetecknar länsplanering 1967 och länsprogram 1970 bör bli ett bestående aktivt inslag i samhällsplaneringen. Vid den fort­ satta konkretiseringen av denna verksamhet förutsätts en fast förankring i länen och kommunerna. Även inom den fysiska planeringen har verksamheten under senare år präglats av en strävan till förnyelse. Intresset har förskjutits mot planeringsformer och arbetssätt som innebär vidgad överblick och bättre anpass­ ning till en samhällsutveckling som snabbt ökar beroendet mellan tätorter och landsbygd och mellan regioner i olika delar av landet och som kräver kraftfulla miljövårdande insatser. Den fysiska planeringen kan även un­ der 1970-talet väntas komma att präglas av en livlig försöksverksamhet och nydaning. Viktiga inslag i denna verksamhet blir bygglagutredningens ar­ bete och den fortsatta utvecklingen av en fysisk riksplanering. I direktiven för bygglagutredningen framhöll jag att de nuvarande in­ stituten för översiktlig planering inte är utformade så att markdisposi­ tionerna genom dem kan ledas i den omfattning som samhällsutvecklingen motiverar och att en allmän översiktlig fysisk planläggning som på ett helt annat sätt än f. n. är ägnad att leda utvecklingen i fråga om markanvänd­ ningen framstår som alltmera angelägen. Jag underströk vidare att en minskning av arbetet med granskning av detaljplaner borde kunna med­ föra att de centrala och regionala planmyndigheterna i högre grad än f. n. kan ägna sig åt frågor rörande översiktlig planering, normfrågor och andra viktiga principiella frågor samt vidare åt rådgivning och service åt kom­ munerna. Förarbeten för en fysisk riksplanering pågår inom Kungl. Maj :ts kansli. Bakgrunden till detta arbete har vid flera tillfällen diskuterats i riksda­ gen och det torde inte råda några delade meningar om behovet av en så­ dan planering. En skiss till fysisk riksplan beräknas föreligga under år 1971. Den kommer att remissbehandlas och därmed ge underlag för en all­ män debatt om den fysiska riksplaneringen och dess arbetsformer. Detta material och den debatt som kan väntas bör bl. a. kunna belysa frågan om

Kungl. Maj:is proposition nr 103 år 1970 131

hur arbetsuppgifterna i en fortlöpande fysisk riksplanering bör fördelas mellan olika planeringsnivåer och därmed också på vilket sätt länsförvalt­ ningarna bör delta i arbetet. Behovet av underlag för mera översiktliga bedömningar inom den fysiska planeringen har också lett fram till andra initiativ under senare år. Jag vill i detta sammanhang peka på den inventering av olika kuststräckors vär­ de för friluftsliv och fritidsbebyggelse som statens planverk har utfört som ett led i civildepartementets inventeringar i anslutning till riksplanearbetet och på det arbete med att främja den översiktliga planläggningen av markanvändningen inom västkustområdet som planverket bedriver på Kungl. Maj :ts uppdrag. Fem länsstyrelser har inlett ett samarbete kring översiktliga planfrågor m. m. inom området kring Mälaren—Hjälmaren. På länsplanet har inriktningen av arbetet inom den fysiska planeringen och dithörande organisationsproblem i stor utsträckning präglats av de öka­ de insatserna inom natur- och miljövård. Länsstyrelserna fick nya viktiga uppgifter inom den allmänna naturvården genom naturvårdsorganisationens tillkomst år 1963 och genom naturvårdslagen som trädde i kraft den 1 januari 1965. Länsstyrelsernas uppgifter har därefter vidgats inom vat­ ten- och luftvården och den 1 juli 1969 tillkom ytterligare uppgifter enligt milj öskyddslagen. Behovet av underlag för översiktliga bedömningar på länsplanet i sam­ band med bl. a. frågor om industrilokalisering, fritidsbebyggelse, friluftsliv och naturvård bär lett till försök inom vissa län att nå en samlad över­ blick över länets fysiska resurser, den aktuella utvecklingens fysiska kon­ sekvenser m. m. Statens planverk har tagit initiativ till att samordna den­ na inventeringsverksamhet i syfte att för alla län få fram en kartläggning i enhetlig form av de tillgängliga markresursernas egenskaper, den nuvaran­ de markanvändningen samt förekomsten av restriktioner för markanvänd­ ningen och av planer för markens framtida användning. En sådan kartlägg­ ning bör avsevärt förbättra beslutsunderlaget för den fysiska samhällspla­ neringen på central, regional och lokal nivå. Tyngdpunkten i detta inventeringsarbete har förlagts till länsförvaltning­ arna men sker enligt särskilda program som för varje sektor utarbetas inom respektive centrala ämbetsverk i samråd med planverket. Jag är angelägen att understryka att de inventeringsarbeten som sålunda har inletts inom länsförvaltningarna inte innebär något intrång i den kommunala eller interkommunala planeringen. Jag har i det föregående flera gånger berört den kommunala planering­ en. Statlig och kommunal planering kan inte bedrivas åtskilda från var­ andra. Den planering som skilda huvudmän ansvarar för i det gemen­ samma samhällsarbetet måste genom en konstruktiv dialog inriktas mot samma mål. En påtaglig förnyelse har skett av den kommunala planeringen med sär­

132 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

skild betoning på en förlängning av det tidsperspektiv som man söker överblicka. Planeringsverksamheten har också alltmera blivit en uppgift för kommunernas styrelser, vilket får ses som ett uttryck för en strävan till ökad samordning av sektorsplaneringen. När det gäller samhällsplaneringens utveckling inom kommunerna har Svenska kommunförbundet spelat en betydelsefull roll som samordnare, idégivare och teknisk rådgivare. Jag tror emellertid att också utvecklingen inom den statliga planeringen har inspirerat till ökade planeringsinsatser inom kommunerna. I vissa fall har den statliga regionalpolitiska planering­ en varit direkt beroende av en parallell utveckling på den kommunala sidan. I andra avseenden har den statliga planeringen mera indirekt stimulerat till vidgad kommunal planering. Regionalpolitiken kommer också efter hand som den utvecklas att ge kommunerna fastare utgångspunkter för plane­ ringen. Viktiga inslag i den kommunala planeringen är utvecklingen av bostadsbyggnadsprogrammen och de i stor utsträckning därpå grundade försöken med kommunalekonomisk långtidsplanering (KELP). Riksdagen har vid be­ handlingen av länsplanering 1967 (SU 1969:57 s. 6) betonat att en fort­ satt utveckling av försöksverksamheten med långsiktig kommunal investeringsplanering är en förutsättning för att man skall kunna samordna de planer som kan möjliggöra konkret samverkan mellan stat, kommun och näringsliv. Försöken med kommunalekonomisk långtidsplanering startade år 1966 i tio kommuner men har efter hand vidgats så att de år 1969 om­ fattade drygt 500 kommuner, som kan beräknas svara för den absoluta hu­ vuddelen av investeringarna inom den kommunala sektorn. Ett i detta sammanhang intressant utvecklingsdrag är försöken att fin­ na nya former för interkommunal planering. Inom åtskilliga kommun­ block har prövats olika former för gemensam utvecklingsplanering bl. a. i samarbete med statens planverk och Svenska kommunförbundet. Vidare bör nämnas de kommunalförbund som i några fall har bildats för regional­ planering i friare former än dem som byggnadslagen anvisar. Dessa kom­ munalförbund söker främja dels en starkare anknytning mellan sektorsplanering och den fysiska planeringen dels ett närmare samband mellan re­ gional planering och plangenomförande.

Reformbehov Den redogörelse som jag nu har lämnat visar att samordningen av pla­ neringen inom olika sektorer har en naturlig förankring i kommunerna och att det har ansetts lämpligt att förlägga de statliga samordningssträvandena i så nära kontakt med kommunerna som möjligt. Framför allt genom den regionalpolitiska verksamheten har under senare år tyngdpunkten förskju­ tits från central till regional nivå, dvs. på grund av den givna administra­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 133

tiva strukturen till länen. Detta är en process som för övrigt har präglat he­ la efterkrigstiden och kännetecknat utvecklingen även internationellt. Man kan inte heller se några tendenser till att den regionala nivåns be­ tydelse i framtiden skulle komma att minska i samhällsplaneringen. Strä­ vandena till decentralisering inom den statliga förvaltningen och ett ökat behov av interkommunalt samarbete i planeringsfrågor talar i motsatt rikt­ ning. På den regionala nivån finns också de bästa förutsättningarna för att inom det statliga verksamhetsområdet lösa åtskilliga av de samordningspro­ blem som onekligen ännu kvarstår när det gäller relationerna mellan re­ gionalpolitisk och fysisk planering. När det gäller formerna för planeringsarbetet måste antagligen för lång tid framåt försöksverksamheten och utvecklingsarbetet fortgå. Det är i vart fall inte möjligt att nu förutse någon tidpunkt då stabilitet i det avseen­ det kan ha uppnåtts. Vad beträffar de organisatoriska förhållandena har vissa förändringar skett under senare år. Dessa har emellertid varit av begränsad räckvidd. Jag syftar på naturvårdsverksamhetens centrala och regionala uppbygg­ nad, tillkomsten av planeringsråden samt förstärkningen i vissa avseenden av länsstyrelsernas resurser för planering och samordning. Självfallet är det angeläget att organisationen anpassas till utvecklingen. Både länsförvaltningsutredningen och länsdemokratiutredningen konstaterar att den regionala planeringsorganisationen är behäftad med åtskilliga brister och att detta utgör ett allvarligt hinder för att aktuella uppgifter skall kunna full­ göras på det sätt som medborgarna har rätt att kräva. Denna enighet be­ gränsar sig för övrigt inte till de båda utredningarna. I det omfattande re­ missmaterialet finns knappast något yttrande som ger uttryck för till­ fredsställelse med nuvarande organisation. Kommunindelningsreformen, utredningarna om länsförvaltning och läns­ indelning samt den aktiva lokaliseringspolitiken utgjorde en samlad reformlinje där de olika momenten avsågs komplettera varandra och verka mot samma mål. Av delarna i detta reformarbete har länsförvaltningsreformen hittills inte fullföljts beroende på den diskussion om uppgiftsfördelningen mellan statliga länsorgan och landstingskommuner som länsdemokratiutredningens förslag har föranlett. Frågan om en ändrad länsindelning har inte heller kunnat föras till någon lösning. Enligt min mening är det uppenbart att de begränsade organisatoriska förändringar som skett inte varit tillräckliga utan att en bredare översyn av organisationen bör ske. En sådan är så angelägen att den inte längre kan skjutas upp. Av skäl som jag inledningsvis har angett kan dessa frå­ gor inte ännu få någon mera definitiv lösning. De organisationsförändringar som nu bör göras måste därför hålla sig inom den statliga länsförvaltning­ ens nuvarande ram och ha nu gällande länsindelning som en given utgångs­ punkt.

134 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Samordning inom länen av beslut i samhällsplaneringsfrågor Länsförvaltningsutredningen diskuterade tre former för ökad samverkan i de statliga länsorganens planeringsarbete, nämligen en gemensam doku­ mentations- och utredningsverksamhet, förbättrat samråd mellan olika or­ gan och en samordning av vissa beslutsfunktioner. Dessa tre former av samverkan representerar samtidigt olika grader av organisatorisk sam­ ordning. Förslaget att länsstyrelsen skulle svara för viss för samhällsplaneringen i länet gemensam utredningsverksamhet har redan genomförts som ett led i den regionalpolitiska verksamheten. Uppläggningen av detta arbete har också tillgodosett vissa remissinstansers önskemål att länsstyrelsernas ut­ redningsarbete så långt möjligt sker på ett enhetligt sätt och med utnytt­ jande av moderna tekniska hjälpmedel. De åtgärder som står till buds för att ytterligare förbättra samordningen inom den statliga länsförvaltningen kan i huvudsak bestå av dels en ökad samverkan när det gäller beredningen av besluten i samhällsplanerings­ frågor inom skilda myndigheter, dels en organisatorisk förändring för att sammanföra beslutsfunktionerna. Det faller sig naturligt att i första hand överväga vilken effekt man skulle kunna nå med den förstnämnda typen av åtgärder. Vissa remissinstanser som avstyrkt en omorganisation av läns­ förvaltningen har uttalat sig för ett vidgat samråd. Jag har förut redogjort för de former som finns för samråd mellan läns­ organen. Av denna redogörelse har framgått att några enhetliga, på förhand bestämda rutiner för samverkan i planeringsfrågor på länsplanet inte finns. Det innebär att de olika organens och de enskilda tjänstemännens förmåga att ta initiativ och benägenhet att samarbeta ytterst blir avgörande för om samverkan kommer till stånd eller ej. Häri ligger en uppenbar svaghet i systemet. En förstärkning av samrådet mellan länsmyndigheterna vid beredning­ en av beslut i planeringsfrågor skulle naturligtvis innebära ett steg mot en mera enhetlig syn på samhällsplaneringsfrågorna. Den skulle bl. a. kunna leda till en bättre belysning från skilda utgångspunkter av aktuella pro­ blem och till en mera likformig handläggning av olika planeringsfrågor. Enligt min mening ger emellertid enbart ett vidgat samrådsförfarande inte tillräckliga garantier för att de för samhällsplaneringen avgörande besluten blir samstämda. Om vi skall lyckas med uppgiften att genom en mer medveten regional politik ta till vara olika bygders utvecklingsförutsättningar och söka åstadkomma så likvärdiga levnadsbetingelser och en så god miljö som möjligt i skilda delar av vårt land, måste de riktlinjer för den regionala politiken som statsmakterna lägger fast fullföljas genom sam­ ordnade verkställighetsbeslut. Det är därför angeläget att alla de åtgär­

Kungl. Maj:ls proposition nr 103 år 1970 135

der vidtas som behövs för att den statliga länsförvaltningen skall få ett samlat grepp över de olika delarna i den regionalpolitiska verksamheten. Jag vill av denna anledning förorda att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i frågor om översiktlig planering som är av större regionalpolitisk betydelse samlas hos en myndighet. Någon an­ nan myndighet än länsstyrelsen kan knappast komma i fråga. Länsstyrel­ sen svarar redan nu för en stor del av dessa beslut på länsplanet. Med be­ slut avser jag i detta sammanhang också ställningstaganden i form av t. ex. yttrande till annan myndighet. En förutsättning för att länsstyrelsen skall tillföras nya beslutsbefogen­ heter anser jag emellertid vara att lekmannamedverkan införs i länsstyrel­ sen och att länsstyrelsen även i övrigt får den organisation och de resurser som uppgiften kräver. Dessa frågor återkommer jag till senare. När det gäller att avgränsa de ärendegrupper i vilka länsstyrelsen skall utöva beslutanderätten från de frågor där avgörandet alltjämt skall ligga kvar hos ett fristående länsorgan torde det bli nödvändigt att Kungl. Maj:t meddelar relativt detaljerade föreskrifter och vägledande anvisningar. Grunden för länsstyrelsens funktion som samordnande organ inom den statliga länsförvaltningen är de uppgifter som med nuvarande befogenhetsfördelning ankommer på länsstyrelsen i följande ärenden. 1. Regionalpolitisk planering och frågor rörande näringslivets lokalise­ ring. 2. Frågor om kommunal, ecklesiastik, administrativ eller judiciell in­ delning. 3. Frågor om fkursplaner för byggande av vägar och broar; frågor om utförande av vägföretag utanför flerårsplan; frågor om fördelningsplan för statsbidrag till byggande av väg eller gata; frågor om tilldelning av stats­ bidrag utanför fördelningsplan. 4. Järnvägs-, hamn- och flygplatsfrågor. 5. Frågor om regionplan eller generalplan. 6. Översiktlig planering inom miljövårdsområdet (vatten- och luftvård, övrig naturvård, friluftsliv m. in.). 7. Planering av el-distributionen. 8. Yttrande i förekommande fall över kommunal eller statlig planering av serviceanordningar, militära anläggningar m. m. Den nya länsstyrelsens samordnande funktion inom den statliga länsför­ valtningen bör emellertid också medföra att beslutanderätten för den stat­ liga länsförvaltningens vidkommande förs över från fristående länsorgan till länsstyrelsen i följande ärenden. 9. Huvudsaklig fördelning på kommuner av det bostadsbyggande som ryms inom länet tilldelade ramar för nyproduktion. 10. Översiktliga utredningar och översiktlig planering samt därmed sam­ manhängande handlingsprogram beträffande jordbrukets och skogsbrukets

136 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

lokalisering och utveckling (jord- och skogsbrukets strukturanpassning och framtida inriktning, översiktliga skogsvägnätsplaner m. m.). 11. Regionalpolitisk prioritering av objekt för sysselsättningsfrämjande åtgärder och för den reglerade byggnads- och anläggningsverksamheten. 12. Allmän planering av skolväsendets lokalisering och dimensionering, särskilt såvitt avser grundskolans högstadium och gymnasieskolan. Den beslutanderätt som sålunda bör föras till länsstyrelsen ankommer nu på länsbostadsnämnden och länsarbetsnämnden (punkt 9), lantbruks­ nämnden och skogsvårdsstyrelsen (punkt 10), länsarbetsnämnden (punkt 11) och länsskolnämnden (punkt 12). Eftersom mitt förslag innebär att länsstyrelsen övertar beslutanderätten endast i frågor om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse kommer åtskilliga beslutsfunktioner alltjämt att ligga kvar hos länsnämnderna. Dessa skall också i samma utsträckning som hittills ha rätt — och skyldighet — att ta initiativ till och främja åtgärder inom sina verksam­ hetsområden. Vidare bör deras sakkunskap självfallet komma till uttryck även i de ärenden som länsstyrelsen avgör. De bör sålunda yttra sig innan länsstyrelsen avgör en fråga som tillhör deras fackområde. Som bostadsstyrelsen framhållit under remissbehandlingen får det anses naturligt att varje länsmyndighet genom de föreslagna samordningsåtgärderna kommer att inom sitt fackområde verka i enlighet med en gemensam uppfattning om länets utveckling och med beaktande av statsmakternas direktiv beträffande de olika verksamhetsområdena. För t. ex. länsbostadsnämndens del bör det­ ta innebära att länsstyrelsen verkar med utgångspunkt i de regionalpoli­ tiska målen och länsbostadsnämnden utgående från de bostadspolitiska riktlinjerna. Länsbostadsnämnden bör sålunda ha ett oförändrat ansvar för genomförandet av de av statsmakterna givna bostadspolitiska intentionerna.

Samhällsplanering och lekmannamedverkan i länsstyrelsen Den omfördelning av beslutanderätten mellan de statliga länsorganen som jag har förordat måste som jag redan har antytt få konsekvenser beträf­ fande formerna för lekmannamedverkan i länsstyrelsen. Omfördelningen innebär nämligen att viktiga beslutsfunktioner flyttas över från lekmannanämnder till länsstyrelsen. Om lekmannainflytandet i dessa ärenden inte skall minska måste lekmännen i länsstyrelsen få en annan ställning än den som tillkommer planeringsrådet. De kan inte ha en enbart rådgivande funk­ tion, utan deras medverkan måste ta sig uttryck i att de deltar i besluten och har del i ansvaret för dessa. En sådan förändring bör emellertid enligt min mening inte ses bara som en formell anpassning till den omfördelning av beslutanderätten som jag nyss nämnde. En lekmannamedverkan i be­ slutsfattandet ligger i linje med utvecklingen mot en alltmer planeringsinriktad länsförvaltning och är en naturlig konsekvens av den ställning, som

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 137

länsstyrelsen delvis redan har fått som regionalpolitiska samordnande organ i en integrerad länsorganisation för samhällsplanering. Medborgarrepresentanternas medverkan bör begränsas till sådana frå­ gor där deras insatser kan antas bli av verklig betydelse. Detta torde f. n. i huvudsak uppnås om lekmannamedverkan garanteras i de förut uppräk­ nade ärendegrupperna. Frågor av övervägande juridisk, teknisk eller expeditionell natur bör emellertid — även om de faller under dessa grupper — avgöras på tjänstemannaplanet. Med denna uppläggning torde det inte föreligga någon risk för att lekmannamedverkan skall medföra långsamma­ re ärendebehandling i länsförvaltningen. Jag återkommer senare till en helhetsbedömning av behovet av lekmannainslag i länsstyrelsens skilda verksamheter och till formerna för hur detta behov bör tillgodoses.

Den yttre organisationen Genom åtgärder av det slag som jag förut har behandlat — viss gemen­ sam utredningsverksamhet, bättre samråd och samlad beslutanderätt — kan en förbättrad samordning inom den statliga länsförvaltningen i och för sig åstadkommas utan ändringar i den yttre organisationen, dvs. i uppdel­ ningen på olika sinsemellan fristående länsorgan. Den yttre organisationen ger ändå enligt min mening anledning till vissa överväganden i detta sam­ manhang. I samhällsplaneringsfrågor anlitar länsstyrelsen i stor utsträckning ex­ pertis från andra länsorgan. Dessa experter förordnas i en del fall som före­ dragande i länsstyrelsen men oftast sker deras medverkan i form av ett yttrande. Denna ordning är inte alltid rationell. Vid organisationsändringar inom länsförvaltningen under senare tid har man också beaktat detta. För naturvården och regionalpolitiken bygger länsstyrelsens organisation på samma princip som länge har gällt i de centrala verken, nämligen att en samlad bedömning av olika synpunkter sker inom ett och samma organ. När det gäller att ta ställning till i vad mån man bör gå vidare på denna väg och organisatoriskt inordna fristående länsorgan i den nya läns­ styrelsen anser jag i likhet med länsförvaltningsutredningen att det avgöran­ de bör vara arten och omfattningen av de självständiga uppgifter som varje organ får att svara för efter en överflyttning av beslutanderätten i vissa frågor till länsstyrelsen. Med dessa utgångspunkter kommer jag fram till samma slutsatser som utredningen och huvuddelen av remissinstanserna, nämligen att länsnämnderna, skogsvårdsstyrelsen och vägförvaltningen inte bör flyttas in i den nya länsstyrelsen. Jag vill dock göra den reservationen att den specialundersökning om länsorganisationen i Gotlands län som jag senare återkommer till möjligen kan leda till ett annat resultat för detta läns vidkommande. Beträffande länsarkitekten har länsförvaltningsutredningen föreslagit

138 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

en inordning i länsstyrelsen. Hans verksamhet domineras av upgiften att vara länsstyrelsens expert i plan- och byggnadsärenden, fastighetsbildningsärenden, miljövårdsfrågor, byggnadsminnes- och fornminnesärenden m. m. Även genom sin allmänna skyldighet att lämna råd och upplysningar till andra statliga länsorgan, kommuner och enskilda kan han sägas biträda länsstyrelsen lika väl som planverket. Det föreligger som jag ser det starka skäl för att organisationen inom na­ turvården och inom bebyggelseplaneringen skall ha en likartad uppbygg­ nad. De regionala naturvårdsorganen och länsarkitektsorganisationen bör inta samma ställning inom länsförvaltningen och i förhållande till resp. centrala ämbetsverk. När det gäller naturvården har statsmakterna rela­ tivt nyligen bestämt att de regionala funktionerna skall ligga inom läns­ styrelsen. Även om länsstyrelsen inte svarar för någon självständig fysisk planering ställs den inför avgöranden där en på inventeringar och utredningar grun­ dad överblick över länets fysiska förhållanden i olika avseenden blir nöd­ vändig. Vidare måste en samlad syn på den fysiska planeringen och natur­ vården sättas i samband med utvecklingen inom den regionalpolitiska pla­ neringen. Ställningstaganden till frågor inom den fysiska planeringen mås­ te därvid påverkas av den allmänna målsättningen för länsförvaltningens arbete. Den långtgående sakliga integrering som länsarkitektens nuvarande verk­ samhet har med länsstyrelsens arbete och den växande betydelsen av en samlad syn i stort inom länsförvaltningen på den framtida fysiska samhällsutformningen bör bli avgörande när det gäller att ta ställning till frå­ gan om länsarkitektkontoret bör ingå i den nya länsstyrelsen. Hänsyn bör också tas till de fördelar från personal- och arbetsorganisatoriska synpunk­ ter som en inordning i länsstyrelsen skulle kunna leda till. Skälen för en inordning förstärks också om länsstyrelsen, som jag har förordat, från and­ ra länsorgan övertar uppgifter som visserligen i huvudsak rör olika former av ekonomisk planering men som påverkar och påverkas av den fysiska pla­ neringen. Länsstyrelsen torde därigenom i ännu högre grad än nu bli bero­ ende av länsarkitektens mångsidiga sakkunskap och möjligheterna att in­ rikta dennes verksamhet på särskilt angelägna uppgifter. Jag förordar av här anförda skäl, att länsarkitektkontoret skall ingå i den nya länsstyrelsen. Jag vill betona att en inflyttning av länsarkitekten i länsstyrelsen inte får leda till att de facksynpunkter han har att företräda får svårare att göra sig gällande vid de avvägningar mellan olika intressen som länsstyrelsen of­ ta måste göra. Som jag ser det behöver emellertid en sådan utveckling inte befaras särskilt om, som jag förutsätter, länsarkitekten i stor utsträckning blir föredragande i länsstyrelsen och därmed garanteras möjligheter att ar­ gumentera för sin ståndpunkt och i förekommande fall anmäla avvikande mening. Det torde också vara möjligt att finna sådana handläggningsformer

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 139

att övergången från skrivna remissvar till muntlig föredragning inte behö­ ver leda till brister i underlaget för eventuell handläggning i annan instans. Däremot aktualiserar en inordning av länsarkitektkontoret i länsstyrel­ sen vissa frågor rörande förhållandet mellan statens planverk och den nya länsstyrelsen. Min syn på dessa frågor ämnar jag utveckla i det följande från mera generella utgångspunkter. Länsförvaltningsutredningen har även övervägt överlantmätarens ställ­ ning men stannat för att inte förorda en inordning i länsstyrelsen, vilket kritiserats av några remissorgan. Ett uppenbart samordningsbehov förelig­ ger mellan de former av fysiska planerings- och verkställighetsåtgärder som berör länsstyrelse, länsarkitekt och överlantmätare. Rationaliseringsvinster torde vidare kunna göras genom gemensam kontorsorganisation, bl. a. i vad avser kartarkiv och ritbiträden m. m. Jag anser emellertid att några ändringar i överlantmätarens ställning inte bör övervägas fristående från prövningen av föreliggande förslag angående fastighetsbildnings- och mätningsväsendets organisation (SOU 1969:43). Ifrågavarande spörsmål be­ reds f. n. i civildepartementet.

Förhållandet mellan centrala myndigheter och länsstyrelserna De statliga förvaltningsuppgifterna på samhällsplaneringens område är i regel anförtrodda mer eller mindre specialiserade organ, som var för sig har att svara för verksamheten inom en viss sektor. Som sektorsorgan fungerar — med direktiv från Kungl. Maj :t — de centrala myndigheterna vilka i ett flertal fall har egen regional organisation, vanligen i form av länsnämnder. En sådan uppbyggnad av statsförvaltningen är en praktisk nöd­ vändighet. Det är emellertid viktigt att det i samhällsverksamheten också finns sammanhållande krafter som samordnar sektorsorganens verksamhet till en meningsfull och ändamålsenlig helhet. Centralt svarar Kungl. Maj :t för denna samordning, medan motsvarande funktion regionalt har lagts på länsstyrelserna. Länsstyrelserna är dessutom sektorsorgan för vissa upp­ gifter. Det är i en planeringsorganisation med denna struktur nödvändigt att de sektorsvis verksamma myndigheternas intentioner och befogenheter resp. länsstyrelsernas samordnande insatser blir väl balanserade mot varandra. Det ligger emellertid i sakens natur att frågan om relationerna mellan sektorsorgan och samordningsorgan inte kan lösas efter en schematisk mo­ dell, genom vilken den ena av dessa myndigheter underställs den andra. Både sektorsplaneringen och den samordnande planering som har delege­ rats till länsplanet är instrument för att under Kungl. Maj :ts ledning nå de mål som statsmakterna har ställt upp. De sektoriella organen har till sig fått delegerade vissa beslutsfunktioner från Kungl. Maj :t och bör i övrigt ses som Kungl. Maj:ts beredningsorgan inom resp. sektorer. Länsstyrelser­ na har motsvarande funktion och ansvar knutna till geografiska områden.

140 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Att olika uppfattningar i sakfrågor gör sig gällande i ett sådant system är naturligt och följer av att systemet är uppbyggt för att samhällsfrågorna skall belysas ur olika aspekter. Om motsättningar uppkommer måste frågan i sista hand lösas av den gemensamma centrala instansen, Kungl. Maj :t. Om nu, enligt vad jag har förordat, vissa beslutsbefogenheter flyttas till länsstyrelsen från fristående länsnämnder samt länsarkitektkontoret in­ ordnas i länsstyrelsen, blir inte bara länsstyrelsens samordningsfunktioner förstärkta utan länsstyrelsen blir i ökad grad även ett sektorsorgan. Att läns­ styrelsen i den egenskapen underordnas centrala myndigheters ledning i vis­ sa avseenden innebär inte något nytt och leder då inte heller till någon prin­ cipiell förändring i dess ställning. De centrala myndigheterna bör inom de ämnesområden där beslutsfunktioner eller den regionala organisationen i sin helhet flyttas över till länsstyrelsen få befogenheter gentemot denna som i huvudsak motsvarar vad de nu har mot sina egna regionala organ. Detta bör kunna få en positiv effekt på länsstyrelsernas och länsnämndernas fort­ löpande samverkan i planeringsarbetet. Länsstyrelserna och de centrala myn­ digheterna blir bättre underrättade om varandras intentioner och övervägan­ den och kan därför agera mera enhetligt och därmed också på ett sätt som bäst tillgodoser hela landets intressen. En naturlig och funktionellt riktig uppgiftsfördelning mellan de centra­ la myndigheternas planering och den samordnande planeringen inom läns­ förvaltningen innebär följande. Det bör ankomma på de centrala myndig­ heterna att inom sina sektorer och inom ramen för sina befogenheter svara för generella riktlinjer, tekniska och juridiska normer, råd och anvisningar för verksamheten m. m. De bör vidare svara för utveckling och planering av verksamheten inom sina sektorer, för information, initiativ och idésprid­ ning. Länsstyrelsen bör som regionalpolitiskt samordnande myndighet på länsplanet — utifrån de centralt givna riktlinjerna och inom ramen för dem — ta ställning till frågor om resursfördelning och resursutnyttjande, lokalisering osv. Regionalpolitiken innebär alltså en strävan att ge den ut­ byggnad som sker inom de skilda sektorerna bästa möjliga samlade ef­ fekt på förutsättningarna för bl. a. en mera balanserad regional utveckling. Som jag tidigare har understrukit kan en förstärkning av de samordnan­ de momenten i planeringen inte få leda till att sektorsplaneringens villkor försämras. Det är tvärtom en förutsättning för väl avvägda insatser att olika facksynpunkter får komma till tals och i vissa fall brytas mot varandra. Det synsätt som jag här anlagt på förhållandet mellan fackplanering och samordnande planering talar enligt min uppfattning för att möjlighet —- i den mån sådan inte redan föreligger — öppnas för central myndighet som företrädare för fackplaneringen och länsstyrelserna som företrädare för en samordnande planering att under vissa förutsättningar få varandras ställ­ ningstaganden prövade av den gemensamma högsta instansen, Kungl. Maj :t. Länsförvaltningsutredningen har såvitt gäller de fristående länsorgan,

Kungl. Maj:is proposition nr 103 år 1970 141

från vilka beslutanderätt i vissa frågor skulle flyttas över till länsstyrelsen, tänkt sig att, om ett sådant organ inte anser sig kunna godta länsstyrel­ sens avgörande, frågan efter framställning av organets centrala myndighet skall avgöras av Kungl. Maj :t. Vidare innebär utredningens förslag att en central myndighet inte kan frångå länsstyrelsens mening vid beslut i en planeringsfråga, vare sig länsstyrelsen fattat beslut i frågan eller yttrat sig till myndigheten. Om länsstyrelsens mening skall frångås måste frågan un­ derställas Kungl. Maj :t. Exempel på denna ordning är i princip vad som nu i vissa fall gäller beträffande vägplaneringen. En ömsesidig rätt för centrala myndigheter och länsstyrelserna att få en planeringsfråga hänskjuten till Kungl. Maj:t kan dock givetvis inte gälla generellt utan måste av bl. a. praktiska skäl ges vissa begränsningar. Bl. a. bör den verksamhet som handhas av de affärsdrivande verken och verk­ samhet av liknande art undantas. Självfallet måste också en begränsning ske till planeringsbeslut av större vikt. Jag anser att vid utformandet av en ordning som nu sagts någon skillnad i princip inte bör göras mellan de centrala myndigheter som har egen regio­ nal organisation och de myndigheter vilkas fackintressen i länen företräds av länsstyrelsen. Inom de områden där länsstyrelsen är regionalt fackorgan torde även vissa andra frågor avseende förhållandet mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna behöva regleras närmare. Jag finner det t. ex. uppenbart att den centrala myndigheten bör äga inflytande på tillsättningen av sådana tjänster i länsstyrelsen som har en markant anknytning till myndighetens arbetsområde. Den centrala myndigheten bör sålunda få yttra sig i sådana tillsättningsärenden antingen de avgörs av Kungl. Maj:t eller av länsstyrel­ sen. Vidare bör det finnas möjlighet för den centrala myndigheten att i sam­ råd med länsstyrelsen ta initiativ till utbyte av personal, kalla personal till konferenser och anordna fortbildning. Myndigheten bör också ha möjlighet att anföra synpunkter på resurstilldelningen för verksamheten i länet inom dess ämnesområde. När det gäller att utforma riktlinjer för relationerna mellan centrala myndigheter och länsstyrelserna bör man kunna tillgodogö­ ra sig vissa erfarenheter från de verksamhetsgrenar som redan är inordna­ de i länsstyrelsen, t. ex. naturvårdsverksamheten. Vid bedömningen bör emellertid beaktas att ändringar av riktlinjerna för samarbetet mellan na­ turvårdsverket och länsstyrelserna också kan föranledas av de åtgärder be­ träffande länsförvaltningens arbete och organisation som jag nu har för­ ordat. Jag vill här vidare betona att de olika uppfattningar mellan centrala myn­ digheter och länsstyrelserna som kan föranleda behov av ställningstagan­ den från Kungl. Maj :t inte bara kan väntas hänföra sig till enskilda sak­ frågor. Även frågor om utnyttjandet av länsstyrelsernas personalresurser m. m. vid samtidiga önskemål från flera centrala myndigheter kan ge an­

142 Kungl. Maj:is proposition nr 103 år 1970

ledning till att Kungl. Maj .t får avgöra hur arbetsuppgifterna skall priori­ teras. Bl. a. sådana insatser torde kräva en anpassning av resurserna för led­ ning av länsstyrelsernas arbete på departementsplanet. De frågor om förhållandet mellan länsstyrelserna och centrala myndighe­ ter som jag nu har berört kommer att utredas närmare inom Kungl. Maj :ts kansli, varvid tillfälle kommer att beredas bl. a. centrala myndighe­ ter och länsstyrelserna att komma med synpunkter, innan erforderliga be­ stämmelser meddelas.

Planering sberedning För överläggningar och beredning på tjänstemannaplanet i viktigare samhällsplaneringsfrågor bör enligt länsförvaltningsutredningens förslag ett särskilt organ benämnt planeringsberedningen knytas till länsstyrelsen. Ut­ redningens förslag vann stor anslutning hos remissmyndigheterna. Jag finner det uppenbart att ett väl utvecklat samråd behövs inte bara för att förbereda de enskilda ärenden som skall behandlas i länsstyrelsen utan också för att i andra frågor av gemensamt intresse ge ömsesidig orien­ tering och allmän information de olika organens befattningshavare emellan. Däremot ställer jag mig tveksam till en så långtgående formalisering av samrådsförfarandet att ett särskilt organ inom länsförvaltningen skall bil­ das för ändamålet. Enligt min mening är det tillräckligt om länsstyrelsen har rätt att kalla till och leda sådant samråd och att företrädare för andra länsmyndigheter med översiktliga planeringsuppgifter har motsvarande skyldighet att delta. Initiativ till samråd bör givetvis tas också från dessa senare myndigheter. Föreskrifter om samråd har sin plats i de berörda myndigheternas instruktioner. Jag vill framhålla att en planeringsberedning av den art som jag här beskrivit kan bli ett forum för god kontakt mellan länsförvaltningen, lands­ tingskommunerna, kommunerna och näringslivet i samhällsplaneringsfrågor. Med den ansvarsfördelning mellan olika huvudmän som vi har att utgå från är ett fortlöpande informationsutbyte mellan dem en nödvändig förut­ sättning för ett bra resultat.

Samarbete över tänsgränserna Beträffande flera sektorer har uttalats behov av planeringsregioner som är större än länen. Vissa försök i den riktningen har också inletts. Behovet har understrukits i remissyttrandena över länsförvaltningsutredningen. Någ­ ra myndigheter framhåller önskvärdheten av ett organ liknande planerings­ beredningen som samarbetsorgan mellan flera län. Splittrade strävanden till storregionala indelningar av landet kan enligt min mening få ogynnsamma konsekvenser för möjligheterna att få sam­ hällsplaneringen att arbeta som ett överblickbart system som kan styras

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 143

av statsmakterna på ett riktigt sätt. Jag är fullt medveten om behovet av regional planering över större områden än de nuvarande länen. Lämpli­ ga områden för sådan planering kan emellertid variera från sektor till sek­ tor och fritt valda regionindelningar bildade efter de kriterier som ställs upp inom varje enskild sektor kan vara ägnade att komplicera samhällspla­ neringen. I den mån sådana regionindelningar inte kan bringas att samman­ falla måste det regionala statliga förvaltningsområdet dvs. länet, utgöra det område, inom vilket samordningsbehoven gentemot andra sektorer alltid garanteras. Med detta synsätt blir det naturligt och nödvändigt att man från länsförvaltningarnas sida deltar i vidgat samarbete över länsgränserna. Det blir också naturligt att de centrala myndigheterna får som en viktig funktion att ta initiativ till och delta i sådant storregionalt samarbete. De planeringsuppgifter som här kan komma i fråga kan ses både som en regional uppdelning av centrala planeringsfunktioner och som ett samarbetsbehov med utgångspunkt i verksamheten i länen. Det bör därför bli naturligt att de planeringsinsatser av denna art som kommer att utvecklas ses som en gemensam arbetsuppgift såväl för berörda departement och verk som för länsförvaltningarna. Utformningen av detta arbete torde få utvecklas och prövas efter hand vad gäller innehåll, former och regional uppbyggnad. Möjligheten till framtida förändringar i den regionstruktur inom vilken samhällsplaneringen skall verka gör det särskilt angeläget att i detta sammanhang åstadkomma så flexibla arbetsformer som möjligt och samtidigt finna lösningar som redan nu kan medföra att kravet på större regioner i viss utsträckning kan tillgodoses eller så att en senare förskjut­ ning i den riktningen underlättas. När det gäller arbetsformerna måste också förutsättas att berörda parter positivt medverkar till en fortlöpande anpass­ ning av planeringsverksamheten till en mera ändamålsenlig regional struk­ tur. Som en allmän riktpunkt för länsövergripande samarbete bör enligt min mening gälla att anknytningen till planeringen i länen måste garanteras, men också att de centrala planeringsinstanserna här bör ha utrymme för en bety­ dande initiativ- och samordningsverksamhet.

Samhällsplanering och länsstyrelsens inre organisation Jag återkommer senare till en samlad bedömning av vad förändringarna i länsstyrelsernas verksamhet leder till för behov av ny organisation m. m. Redan nu vill jag emellertid framhålla att samhällsplaneringsfrågorna får en sådan omfattning och vikt i länsförvaltningens arbete att de inom läns­ styrelsen bör hänföras till en särskild huvudenhet som får koncentrera sin verksamhet enbart på detta slag av frågor. I denna huvudenhet bör ingå vad som ryms inom den nuvarande länsplanerarenheten, naturvårdssektionen, länsarkitektkontoret samt den del av planeringssektionen som är inriktad på samhällsplaneringsuppgifter.

144 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

Skatteförvaltningen

En av länsstyrelsens huvuduppgifter är att administrera och förvalta skatterna på inkomst och förmögenhet samt mervärdeskatten. I denna upp­ gift ingår att vaka över taxerings-, uppbörds- och indrivningsverksamheterna genom kontroll av arbetet hos taxeringsnämnderna, de lokala skatte­ myndigheterna och kronofogdemyndigheterna i länet. Länsstyrelsen har också hand om länsregistreringen för folkbokföringen samt är beslutsin­ stans i uppbörds- och folkbokföringsärenden. I länsstyrelsen handläggs alla dessa frågor på landskontoret. Landskontorets chef, landskamreraren, är också ordförande i prövningsnämnden. Denna är en från länsstyrelsen fri­ stående myndighet som emellertid är organisatoriskt knuten till länsstyrel­ sen även på det sättet att dess kansli ingår i länsstyrelseorganisationen. En av de brister i skatteförvaltningens nuvarande organisation som har påtalats av landskontorsutredningen är att det saknas en central skatte­ myndighet med tillräckliga resurser att inrikta och leda verksamheten hos de regionala och lokala myndigheterna på skatteområdet. Följden har blivit att man i olika län har haft skiftande rutiner och arbetsmetoder samt väx­ lande praxis vid tillämpningen av skattelagstiftningen. Bristen på samord­ nad kontroll har också varit påtaglig. Beslut har emellertid fattats om att ett riksskatteverk skall inrättas den 1 januari 1971 och ett förslag om orga­ nisationen av verket har nyligen förelagts riksdagen (prop. 1970:55). Re­ formen kan väntas leda till en betydande effektiviscring av hela skatteför­ valtningen. I samband därmed har chefen för finansdepartementet uttalat bl. a. att man för att vinna avsedd effekt med att inrätta ett centralt organ som skall leda skatteförvaltningen i landet redan i samband därmed bör göra den omorganisation på länsplanet som betingas av en sådan reform. Frågan härom bör tas upp i detta sammanhang och jag vill efter samråd med chefen för finansdepartementet anföra följande. Den till länsstyrelserna förlagda skatteförvaltningen har landskontorsut­ redningen och remissinstanserna funnit bristfällig särskilt i två avseenden. Sålunda kritiseras landskamrerarens dubbla roll som ordförande i pröv­ ningsnämnden och chef för den fiskaliska parten i taxeringsprocessen. Man pekar på det principiellt diskutabla i denna ordning och framhåller de ne­ gativa återverkningar det har på allmänhetens förtroende för prövnings­ nämnden. Det anses också vara en organisatorisk svaghet att landskamre­ raren förenar omfattande administrativa uppgifter med ordförandeskapet i prövningsnämnden. Man menar att både prövningsnämndsarbetet och det administrativa arbetet har blivit lidande på detta. Vidare tar kritiken sikte på bristerna i skattekontrollen. Man hänvisar till det omfattande skattesvinnet genom underdeklaration och anser i all­ mänhet att kraftiga motåtgärder bör sättas in. I första hand vill man för­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 145

stärka kontrollapparaten. Dessutom föreslås olika organisatoriska åtgär­ der för en bättre planering och samordning av kontrollen. Kontrollen av de skatter som länsstyrelsen administrerar sker i många former. I första hand bör nämnas taxeringsnämndernas kontroll av dekla­ rationerna för inkomst- och förmögenhetsskatt. I begränsad utsträckning eftergranskas dessa deklarationer hos lokala skattemyndigheter och länssty­ relser. Närmare kontroll av näringsidkares deklarationer kan ske i form av bokföringsgranskning genom taxeringsrevision. Deklarationerna för mer­ värdeskatt kan på motsvarande sätt granskas genom skatterevision. En annan form av skattekontroll är kontrollen av arbetsgivares skatteredovisning. Länsstyrelsens granskning inom uppbördssektionen av skatteindrivningen och dess effektivitet kan sägas vara det sista kontrolledet. Det är allmänt omvittnat att bristerna i fråga om skattekontrollen är all­ varliga. Hur stora belopp som dras undan beskattning kan av naturliga skäl inte anges med några anspråk på exakthet. Resultaten av bl. a. de lands­ omfattande kategorigranskningar, som riksskattenämnden har tagit initia­ tiv till, visar att det rör sig om betydande belopp. Inom de begränsade sek­ torer av samhällslivet som har varit föremål för sådana kontroller har kon­ trollåtgärderna lett till höjning av inkomsttaxeringarna på mellan 16 och 40 miljoner kr. En nyligen företagen, ännu inte helt avslutad kontrollaktion i banker för att inhämta kontrolluppgifter mot tredje man har resulterat i höjning av inkomsttaxeringar med över 30 miljoner kr. och höjning av förmögenhetstaxeringar med ca 200 miljoner kr. Det uppfattas med rätta som stötande att många drar sig undan skatt genom att lämna oriktiga uppgifter och därigenom vältrar över skattebör­ dan på de lojala skattebetalarna. Det är ett viktigt rättvisekrav att ingen drar sig undan sin lagstadgade skattskyldighet. Frestelserna att lämna oriktiga uppgifter blir betydande, om en skattskyldig räknar med att ris­ ken för upptäckt är ringa. En otillräcklig kontrollorganisation har därför negativa återverkningar på skattemoralen. Skattesvinn i den omfattning som nu förekommer har dessutom en inte oväsentlig betydelse för statens och kommunernas finanser. Flera åtgärder i syfte att förbättra skattekontrollen har nyligen beslutats eller övervägs. Jag vill åter erinra om inrättandet av ett riksskatteverk som kommer att svara för ledningen av mera omfattande kontrollaktioner och se till att de resurser som finns blir rationellt utnyttjade. En betydande ökning av länsstyrelsernas personal för skattekontroll blir möjlig genom riksdagens nyligen fattade beslut om anslagen för budgetåret 1970/71 till länsstyrelserna och de lokala skattemyndigheterna (prop. 1970: 1 bil. 12, SU 12, rskr 12). Taxeringen i första instans undersöks inom statskontoret. Denna undersökning kommer också att gälla verksamheten hos de lokala skattemyndigheterna. Det förslag till organisationsförändring i länen som landskontorsutred- 10 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 sand. Nr 103

146 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

ningens överväganden mynnar ut i är att skatteförvaltningen bryts ut från länsstyrelsen till fristående skatteverk, ett i varje län. Skatteverket skall en­ ligt förslaget överta de uppgifter som nu ligger på länsstyrelsens taxerings-, uppbörds- och datasektioner. Vidare föreslås att till skatteverket skall föras över vissa uppgifter som nu ligger på kameralsektionen, nämligen arvs- och gåvoskatteärenden och frågor rörande taxeringsorganisationen. Utredning­ en föreslår också att prövningsnämnden ombildas till en från länsstyrel­ sen helt fristående domstol, länsslcatterätt. Jag vill erinra om att landskontorsutredningen har bedrivits parallellt med länsförvaltningsutredningen och länsindelningsutredningen. Försla­ get om skatteverk och länsskatterätt bör därför ses mot bakgrund av de förslag som sistnämnda utredningar har lagt fram. Frågan är av den arten att den bör hänskjutas till den beredning som har att överväga den regio­ nala samhällsförvaltningens organisation på längre sikt. Enligt min mening kan man emellertid göra åtskilliga organisatoriska och andra förbättringar på detta område även inom länsstyrelsens ram. En förutsättning bör i enlighet med vad jag inledningsvis betonat vara, att organisationsändringar sker på sådant sätt att statsmakternas framtida ställningstagande inte föregrips eller avsevärt försvåras. Genom 1956 års taxeringsreform togs betydande steg i riktning mot att skilja prövningsnämndsarbetet från den fiskaliskt inriktade verksamheten. Man behöll visserligen organisationen med taxeringssektionen inom lands­ kontoret, men sektionschefen, förste taxeringsintendenten, har fått en mera självständig ställning i förhållande till landskontorets chef, landskamreraren. Vidare omvandlade man prövningsnämnden till ren besvärsinstans och inrättade prövningsnämndens kansli. Tiden torde nu vara mogen att gå vidare på den vägen. Landskontorsutredningens förslag att man skall orga­ nisatoriskt skilja de dömande och de fiskaliska funktionerna på länsplanet har också biträtts av så gott som alla remissinstanser, även om meningarna är delade när det gäller frågan om detta skall ske genom att man bildar fristående skatteverk och skatterätter eller gör en omorganisation inom länsstyrelsens ram. Jag vill erinra om att en åtskillnad redan har genomförts vid länsstyrelsen i Stockholms län, där man har en prövningsnämndsavdelning och en taxeringsavdelning. Jag förordar att alla länsstyrelser nu får en organisation som innebär att de dömande funktionerna och den fiskala verksamheten utövas inom olika huvudenheter. Beträffande frågan om uppbörds- och datasektionernas in­ placering i organisationen vill jag betona vikten av att det skapas smidiga sambandslinjer mellan de myndigheter som på skilda plan är verksamma inom dessa områden. Riksskatteverket blir centralt organ på beskattnings-, uppbörds- och folkbokföringsområdena, och verksamheten på länsplanet kommer i mångt och mycket att bedrivas under riksskatteverkets ledning och tillsyn. Det är också angeläget att man skapar organisatoriska förut­

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 147

sättningar för att så långt som möjligt samordna kontrollerna på bl. a. be­ skattnings- och uppbördsområdena. En uppdelning av hithörande uppgifter på olika huvudenheter i länsstyrelsen skulle medföra komplikationer i det interna arbetet och försvåra kontakterna både med riksskatteverket och med de lokala skattemyndigheterna, som också är verksamma såväl på beskatt­ nings- som på uppbörds- och folkbokföringsområdena. Jag anser därför att huvudenheten för skatteförvaltningen i princip bör överta även de uppgifter som nu ankommer på uppbörds- och datasektio­ nerna (datakontoren). Till frågan om den dömande verksamheten på skat­ teområdet återkommer jag senare. Huruvida denna verksamhet även skall omfatta beslutanderätten beträffande vissa uppbörds- och folkbokföringsärenden kommer att prövas i annat sammanhang. Arvs- och gåvoskatteärendena handläggs f. n. huvudsakligen inom ka­ meralsektionen. Arbetet med gåvoskatten avser både beskattnings- och uppbördsfunktioner, medan länsstyrelsens befattning med arvsskatten f. n. en­ dast gäller uppbörd. Ivapitalskatteberedningen har i sitt betänkande rörande kapitalbeskattningen (SOU 1969: 54) anmält sin avsikt att i ett senare be­ tänkande föreslå att administrationen av arvsskatten flyttas från de allmän­ na underrätterna till länsstyrelserna. Eftersom administrationen av arvsoch gåvoskatterna förutsätter fiskalisk aktivitet och samverkan med annan beskattningsverksamhet bör hithörande uppgifter lämpligen förläggas till den nya huvudenheten för skatteförvaltning. Härigenom får man också bättre möjligheter till kontroll på detta område. Landskontorsutredningen har ansett att det är viktigt att allmänheten får bättre individuell vägledning i skattefrågor av skattemyndigheterna och föreslagit att en sådan serviceskyldighet uttryckligen lagfästs. Som framgår av vad bl. a. kammarrätten och lantbrukets skattedelegation har anfört kan det dock ibland vara vanskligt att från myndighets sida lämna råd i skatte­ frågor. Rådgivningen får t. ex. inte föregripa taxeringsnämndens beslut, nå­ got som f. ö. också utredningen stryker under. Den måste därför vanligen begränsas till upplysningar om gällande föreskrifter och anvisningar om vad den skattskyldige skall iaktta i skilda hänseenden. Jag vill erinra om att taxeringsnämndsordförande och taxeringsassistenter enligt 7 och 10 §§ laxeringsförordningen har till uppgift att lämna deklarations- och uppgiftsskyldiga de upplysningar som behövs för att de skall kunna fullgöra sina skyldigheter. I det s. k. service-cirkuläret (1946:680) finns vidare en föreskrift om att myndighet bör gå allmänheten till handa med upplys­ ningar i frågor, som berör myndighetens verksamhetsområde, om inte så­ dant biträde av särskild anledning medför olägenhet. Det är också vanligt att de skattskyldiga vänder sig till tjänstemän vid länsstyrelse eller lokal skattemyndighet med sina skatteproblem. Med hänsyn till dessa förhållan­ den torde någon mera vidsträckt föreskrift om myndighets skyldighet att lämna bistånd i skattefrågor inte behövas. Allmänheten bör emellertid på 10* — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 103

148 Kungl. Maj:is proposition nr 103 år 1970

lämpligt sätt få kännedom om de möjligheter att få hjälp som redan nu står till buds. ökad rådgivning, särskilt i deklarationstider, bör också kom­ ma till stånd. Jag räknar med att skattemyndigheterna genom den perso­ nalförstärkning som redovisats i prop. 1970: 1 och genom den förbättrade organisation som jag nu förordar skall få möjligheter att intensifiera den viktiga serviceverksamheten. Det ligger i både allmänhetens och skatte­ myndigheternas eget intresse att så sker. Huvudenheten för skatteförvaltning bör få de resurser som behövs för att länsstyrelsens ledande, övervakande och kontrollerande funktioner i för­ hållande till de andra myndigheterna inom länet som arbetar med skatter skall kunna utövas på ett ändamålsenligt sätt. Inrättandet av denna enhet torde också leda till bättre möjligheter till samordning, inte minst på kon­ trollområdet. Föreskriften i 14 § taxeringskungörelsen (1957:513) som f. n. säger att förste taxeringsintendenten skall verka för sådan samord­ ning får en mera meningsfull innebörd när uppgiften i stället läggs på en enhetschef som skall svara för hela området. Man bör också sikta mot en utbyggd revisionsverksamhet. Av flera skäl har antalet revisioner inte kunnat öka i takt med den personalförstärkning som efter hand har skett. En förklaring till detta är att revisionerna mer än tidigare har inriktats på omfattande och tidskrävande objekt. Vidare har den allmänna varuskatten och mervärdeskatten ökat arbetsbördan för revisionspersonalen genom att revisionerna ofta har avsett både den direkta beskattningen och nyssnämnda skatter. Rekryteringssvårigheter och avgång av kvalificerad personal har också varit problem som dock på senare tid har reducerats betydligt. En orsak till att revisionsverksamheten inte har fått avsedd omfattning är att revisionspersonalen i stor utsträckning har anlitats för andra arbets­ uppgifter, främst för processföring men också för arbete utanför taxeringssektionen. Detta har försvårat en ändamålsenlig planering av revisions­ verksamheten med påföljd bl. a. att mera omfattande aktioner har fått an­ stå. Det är framför allt den offensiva verksamheten som har blivit lidan­ de på detta. Den personalförstärkning som blir möjlig fr. o. m. budgetåret 1970/71 kommer givetvis att förbättra läget. Ytterligare torde stå att vinna genom olika organisatoriska åtgärder. I första hand bör man göra en strikt funktions- och ansvarsfördelning inom den nya huvudenheten. Detta skall dock givetvis inte hindra att personalen på de olika enheterna används på ett smidigt sätt. När arbetsläget kräver det, skall omdisposition av perso­ nal kunna ske både inom huvudenheten och mellan denna och andra en­ heter i länsstyrelsen. I samband med allmän fastighetstaxering kan det så­ lunda bli nödvändigt att förstärka den processförande enheten med personal från andra enheter. Däremot får det inte förekomma att personal, som är tilldelad revisionsenheten, kontinuerligt sysslar med andra arbetsuppgifter, t. ex. process-

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 149

föring. En annan sak är att man på den processförande enheten måste ha personal som är kompetent att föra talan i mål som rör taxering för in­ komst av rörelse.

F ör valtningsrätt skipningen

Länsstyrelserna och de till länsstyrelserna knutna prövningsnämnderna handhar praktiskt taget all förvaltningsrättskipning på den regionala nivån. De mål som fullföljs i kammarrätten och regeringsrätten har också med endast få undantag handlagts av länsstyrelse eller prövningsnämnd. Det innebär att länsstyrelserna på snart sagt alla områden av samhällslivet prö­ var förvaltningsärenden som i hög grad kräver rättslig bedömning och som nära berör enskilds rätt. Till skillnad från länsstyrelsens planerande verksamhet som grundar sig mera på allmänna politiska målsättningar som fastställs av statsmakterna än på bestämmelser i lag eller annan författning, är den egentliga förvalt­ ningen inriktad på enskilda fall och bunden av normer givna i författningsform. Men som framgår av vad jag redan har sagt är det bara när pröv­ ningen i ett förvaltningsärende i hög grad innefattar en rättslig bedömning och nära berör enskilds rätt som ärendet kan sägas höra till förvaltningsrättskipningen. Inom många områden, t. ex. social- och hälsovården samt byggnadsväsendet, innefattar länsstyrelseförvaltningen också inspektionsoch tillsynsfunktioner i förhållande till underordnade myndigheter. I fråga om skatteväsendet är länsstyrelsens tillsyns- och inspektionsfunktioner ock­ så framträdande, nämligen inom området för taxering och uppbörd. I det föregående har till förvaltningsrättskipningen hänförts i första hand dels alla typer av mål i vilka talan mot länsstyrelsens beslut förs hos för­ valtningsdomstol — i allmänhet regeringsrätten — dels de av prövningsnämnden handlagda skattemålen i vilka talan förs hos kammarrätten. Ock­ så ett par andra målgrupper i vilka den judiciella prövningen är framträ­ dande har hänförts till förvaltningsrättskipningen. Enligt den sålunda giv­ na definitionen hör till förvaltningsrättskipningen hos länsstyrelsen ett av­ sevärt antal målgrupper som f. n. handläggs på skilda sektioner. Vid flera tillfällen har krav ställts på förstärkning av förvaltningsrätt­ skipningen. Som lämpliga åtgärder för att nå det önskade målet har man därvid främst pekat på möjligheten att öka lekmannainflytandet och att åstadkomma bättre handläggningsformer men också att organisatoriskt sär­ skilja förvaltningsrättskipningen från länsstyrelsens övriga verksamhet. Förslag om en eller flera sådana åtgärder har väckts av ett flertal utred­ ningar, t. ex. socialvårdskommittén, som lämnade sitt förslag år 1942, ut­ redningen om administrativa frihetsberövanden, vars betänkande lämna­ des år 1960, samt senast länsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningen.

150 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

Enligt min mening finns det inte fog för någon allvarligare kritik mot det sätt på vilket förvaltningsrättskipningen har utövats vid länsstyrelser­ na. Det är emellertid viktigt att formerna för förvaltningsrättskipningen anpassas till de krav som utvecklingen ställer. Våra strävanden efter ett bättre samhälle, vilka främst syftar till ökat välstånd och ökad jämlikhet bland medborgarna, förutsätter allt större insatser från det allmännas sida. En följd härav är att uppgifterna inom förvaltningen ökar i omfattning och betydelse. De avgöranden som träffas inom ramen för förvaltnings­ rättskipningen får därmed allt större vikt för det allmänna och för den enskilde och berör allt fler områden av samhällslivet och allt fler grupper av medborgare. Utvecklingen innebär att tyngdpunkten inom den döman­ de verksamheten i samhället förskjuts från den allmänna rättskipningen till förvaltningsrättskipningen. Redan det anförda utgör skäl att överväga åtgärder för att förstärka för­ valtningsrättskipningen vid länsstyrelserna och prövningsnämnderna. Ett ytterligare skäl för en sådan förstärkning utgör den reform av förvalt­ ningsrättskipningen i kammarrätten och regeringsrätten som föreslås i en tidigare i dag beslutad remiss till lagrådet. Reformen innebär att regerings­ rätten omvandlas till en i huvudsak prejudikatbildande instans. Huvud­ delen av de mål som i dag fullföljs från länsstyrelsen till regeringsrätten skall i stället fullföljas till kammarrätt. Möjligheterna att få ett mål sakprövat av regeringsrätten föreslås bli starkt beskurna. I huvudsak kom­ mer en sådan prövning till stånd bara i de fall det är motiverat från pre­ judikatsynpunkt. Den föreslagna reformen är motiverad av det nuvarande otillfredsställande arbetsläget i regeringsrätten som bl. a. har inneburit av­ sevärda väntetider för målens avgörande. Reformen förutsätter att instan­ serna under regeringsrätten förstärks. I den nyssnämnda lagrådsremissen föreslås åtgärder för förstärkning av kammarrättsorganisationen. Den åtgärd som i första hand bör komma i fråga i syfte att förbättra förvaltningsrättskipningen vid länsstyrelserna är att bereda utrymme för lekmannainflytande. I skattemålen deltar redan nu lekmän i dömandet på regional nivå, nämligen i prövningsnämnden. Förslag att införa lekmannamedverkan i den förvaltningsrättskipning som handhas på landskansliet har förts fram av flera utredningar, senast länsförvaltningsutredningen, och har därvid nästan genomgående fått ett positivt mottagande av remissin­ stanserna. Fördelarna med att låta lekmän delta också i denna del av för­ valtningsrättskipningen är flera. I dag avgörs alla ifrågavarande mål —i allmänhet efter föredragning — av en tjänsteman ensam, låt vara att en eller flera experter, knutna till länsstyrelsen eller fristående från denna, ibland har deltagit i handläggningen. Om avgörandet i stället ankommer på en tjänsteman tillsammans med lekmän kommer en överläggning till stånd mellan flera personer som svarar för avgörandet. Vid en sådan över­ läggning kan de frågor som skall bedömas i målet bli allsidigt diskuterade

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 151

och i förekommande fall kan skilda meningar prövas mot varandra. En kollegial handläggningsform kan alltså i och för sig anses ägnad att bidra till en mer allsidig belysning av målet. Härtill kommer att lekmännen till­ för målet allmänna kunskaper och erfarenheter. Slutligen medför lekmannamedverkan en insyn och kontroll som är ägnad att förstärka den med­ borgerliga förankringen av förvaltningen. Jag förordar därför att lekmän skall medverka i förvaltningsrättskipningen vid länsstyrelserna också i så­ dana ärenden som f. n. handläggs vid landskansliet. Jag återkommer till frågan i vilken utsträckning en sådan medverkan bör komma till stånd och till frågan hur lekmännen bör utses. En annan möjlig åtgärd för att stärka förvaltningsrättskipningen som har diskuterats är att förbättra liandläggningsformerna. Förslag har framställts om bl. a. ökade möjligheter att ta upp bevisning, t. ex. att höra vittnen på ed. Kommer lekmän att i större omfattning än f. n. delta i rättskipningen och vidtas i övrigt, i enlighet med vad jag kommer att förorda i det föl­ jande, organisatoriska åtgärder som bl. a. innebär att organ med karaktär av domstol inrättas för skattedömandet och annan sådan förvaltningsrättskipning som lekmän kommer att delta i, skapas bättre förutsättningar för att tillämpa handläggningsformer som är mer ägnade att tillgodose rättssäkerhetskrav. Inom justitiedepartementet pågår f. n. arbete på ny lagstift­ ning om förvaltningsförfarandet innefattande bl. a. särskilda bestämmelser om förfarandet vid förvaltningsdomstol. Jag förutsätter att de krav som i förevarande hänseende kan ställas kommer att bli tillgodosedda genom denna nya lagstiftning. Utmärkande för länsstyrelsens nuvarande inre organisation är att i all­ mänhet alla ärenden inom samma ämnesområde hålls samman organisato­ riskt oavsett om ärendena avser planering eller förvaltning och oavsett vil­ ken typ av förvaltning som är i fråga. Inom en och samma sektion utövas sålunda både inspektion och tillsyn samt utövas rättskipande uppgifter inom t. ex. socialvården. Motsvarande är förhållandet beträffande hälso­ vården. Som jag redan framhållit skildes visserligen genom 1956 års taxeringsreform prövningsnämndsarbetet från den fiskaliskt inriktade verksamheten och chefen för taxeringssektionen fick en mer självständig ställning i förhållande till landskontorets chef, landskamreraren. Men man behöll ändå organisationen med taxeringssektionen inom landskontoret un­ der landskamrerarens administrativa chefskap. Den integrerade organisation som sålunda kännetecknar länsstyrelserna har haft stora fördelar. Den har inneburit att all sakkunskap och erfaren­ het inom ett visst ämnesområde har kunnat hållas samman. För förvaltningsrättskipningen har sambandet med handläggningen av ärenden med inriktning på planering, inspektion, tillsyn eller allmän förvaltning ofta ver­ kat befruktande. Kritik har emellertid också riktats mot denna organisa­ tion. Det har sålunda hävdats att förvaltningsrättskipningens objektivitet

152 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

äventyras genom den organisatoriska integrationen. Jag anser för min del att nuvarande organisation inte i praktiken innebär några vådor för rätt­ skipningen. Möjligen kan befaras att någon gång den föreställningen ska­ pas att risker för bristande objektivitet skulle föreligga på grund av det organisatoriska sambandet mellan förvaltningsrättskipningen och t. ex. länsstyrelsens tillsyns- och inspektionsuppgifter. Detta kunde anses tala för att förvaltningsrättskipningen skulle brytas ut ur länsstyrelsen och för­ läggas till ett helt fristående organ. Tillräckligt underlag för att i dag pröva en sådan organisation saknas emellertid. Däremot finns förutsättningar för att inom länsstyrelsens ram ge förvaltningsrättskipningen en organisatoriskt mer fristående ställning än f. n. Dessa förutsättningar förbättras dessutom genom den reform av organisationen för länsstyrelsens planerande och skatteförvaltande verk­ samhet som jag har förordat i det föregående. Denna reform innebär att planeringsverksamheten och skatteförvaltningen koncentreras till var sin huvudenhet. Större delen av vad som nu hör till prövningsnämndens kansli, allmänna sektionen och socialsektionen, dvs. i väsentlig utsträckning rättskipande verksamhet, kan då koncentreras till en särskild huvudenhet som också får överta rättskipande uppgifter från nuvarande kameralsektionen och uppbördssektionen. Till denna huvudenhet kan knytas dels ett organ, motsvarande nuvarande prövningsnämnden, förslagsvis kallat länsskatterätt, dels ett organ för viss del av förvaltningsrättskipningen i övrigt, för­ slagsvis kallat länsrätt, båda organen bestående av en jurist som ordföran­ de och lekmän. Vid länsrätten bör inte lämpligen till en början handläggas mer än ett relativt begränsat antal målgrupper. Efter hand som erfarenhe­ ter vinns av den nya ordningen och organisationen hinner byggas ut bör emellertid länsrättens kompetensområde vidgas. Ordförande, som bör ut­ ses »av Kungl. Maj :t och ha ställning som domare, kan vara antingen huvud­ enhetens chef eller chefen för någon av de enheter som motsvarar nu­ varande allmänna sektionen och prövningsnämndens kansli, med den ar­ betsfördelning dem emellan som länsstyrelsen bestämmer. Med denna ord­ ning skulle det alltid komma att finnas tillgång till en ordförande som inte före handläggningen i länsrätten eller i länsskatterätten tagit befatt­ ning i länsstyrelsen med det aktuella målet eller frågor som kan ha sam­ band med detta. Utöver vad som sagts nyss kan i vissa län behövas ytterli­ gare domare, som uteslutande är sysselsatta som ordförande i nämnderna. På frågan hur lekmännen i länsskatterätten och länsrätten bör utses kan skilda synpunkter anläggas. Landskontorsutredningen föreslog att lekmän­ nen i länsskatterätten skulle väljas av landstinget. Länsförvaltningsutredningen föreslog att de lekmän som enligt utredningens förslag skulle delta i förvaltningsrättskipningen i länsstyrelsen skulle utses av den delvis av landstinget valda länsstyrelsen. Under remissbehandlingen av dessa förslag har olika meningar kommit till uttryck, nämligen att lekmännen bör utses,

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 153

liksom ledamöterna i prövningsnämnden i dag, av Kungl. Maj :t, att de bör väljas av landstinget eller av företrädare för primärkommunerna eller att de bör utses av länsstyrelsen. Av vad jag har anfört i det föregående om värdet av lekmannainflytande i förvaltningsrättskipningen följer att jag an­ ser att krav på speciell fackkunskap inte bör ställas på lekmännen. Be­ dömningen av vederbörandes lämplighet för uppgiften bör ankomma på ett organ där en allsidig personkännedom inom länet är företrädd. Dessa synpunkter leder enligt min uppfattning till att lekmännen bör utses av landstinget. Jag vill i detta sammanhang erinra om att vid förordnande av ledamöter i prövningsnämnden skall tillses att om möjligt personer till­ hörande olika inom länet förekommande grupper av skattskyldiga kommer att tillhöra nämnden och att såvitt möjligt kännedom om länets olika delar kommer att bli representerade. Denna princip bör självfallet tillämpas också beträffande länsskatterätten. Jag förordar att en organisation för förvaltningsrättskipningen byggs upp i enlighet med vad jag nu har anfört. Med en sådan organisation torde för­ valtningsrättskipningen på den regionala nivån komma att fylla skäliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. En förutsättning härför är emellertid att personalresurserna blir väl anpassade till den nya organisationen. Till frå­ gan härom återkommer jag i annat sammanhang. Den förordade organisa­ tionen kan framdeles, om erfarenheterna av tillämpningen och utveckling­ en i övrigt motiverat det, ytterligare anpassas med hänsyn till länsstyrel­ sens och de till denna knutna domstolsorganens ställning som instans när­ mast under de nya kammarrätterna. En gynnsam effekt av reformen som bör särskilt understrykas är att den nya organisationen kan antas skapa bättre förutsättningar för rekrytering till länsstyrelserna av personal lämpad för dömande uppgifter och öka möj­ ligheterna till allsidig utbildning av sådan personal, särskilt om, som jag förutsätter, personalen i större utsträckning än hittills kommer att växla tjänstgöring mellan länsstyrelse, kammarrätt och regeringsrättens före­ dragandeorganisation. Frågan om den närmare organisationen av länsskatterätterna och läns­ rätterna kommer att behandlas i en promemoria som upprättas inom civil­ departementet. Efter remissbehandling avses promemorian ligga till grund för ett för­ slag till lagstiftning som föreläggs 1971 års riksdag. I denna promemoria kommer bl. a. att behandlas frågan om vilka grupper av mål som skall hand­ läggas av länsskatterätten och länsrätten. I fråga om länsskatterätten kom­ mer promemorian att i allt väsentligt bygga på det tidigare upprättade och remissbehandlade förslaget till lag om skatterätt vilket i sin tur i de organisatoriska avsnitten bygger på landskontorsutredningens förslag. När det gäller länsrättens kompetensområde ligger det närmast till hands att genast vid tillskapandet av länsrätten dit hänföra mål om omhändertagan­

154 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

de av barn för samhällsvård, om verkställighet- av dom i vårdnadsmål, om utvisning av utlänning och om intagning på vårdanstalt för alkoholmiss­ brukare samt körkortsmål. Med nuvarande ordning synes nämligen just i fråga om dessa grupper av mål en mer domstolsmässig behandling vara mest påkallad. I fråga om flera av dessa målgrupper pågår utredningar både om formerna för samhällsingripanden och om organisationen härför. Skul­ le dessa målgrupper nu tillföras länsrätten, innebär det självfallet inte nå­ got föregripande av reformer på grundval av sådana utredningar. Man får alltså räkna med att därvid någon eller några av dessa målgrupper kan komma att föras bort från länsrättens handläggning varvid emellertid nya målgrupper kan tillföras. Promemorian kommer att ha som utgångspunkt en avgränsning av de målgrupper, som skall handläggas av länsrätten, i en­ lighet med vad jag har anfört nu. Remissbehandlingen får visa om en så­ dan avgränsning är den lämpligaste. Vidare kommer i promemorian att be­ handlas bl. a. frågor om antalet lekmän och om omröstning.

F örsvar sberedskapen

Den planläggning som i fred sker av det civila försvaret är till stor del förlagd till länsplanet och ankommer där i främsta rummet på länsstyrel­ sen. Länsstyrelsen svarar sålunda för planläggningen av civilförsvaret, vä­ sentliga delar av det ekonomiska försvaret — dvs. åtgärder för att säkra tillgången på förnödenheter och tjänster av olika slag — det psykologiska försvaret, socialvården, polisväsendet och flera andra totalförsvarsgrenar. Vidare utövar länsstyrelserna tillsyn över försvarsplanläggningen i kommu­ nerna och hos vissa statliga länsmyndigheter. De omfattande beredskapsuppgifterna svarar mot länsstyrelsens ställning i krig som det ledande och samordnande länsorganet. I länsstyrelsen utför länspolischefen på sin expedition beredskapsplan­ läggningen för polisväsendet. Försvarsplanläggningen i övrigt sker på civilförsvarssektionen och den till denna organisatoriskt knutna allmänna beredskapsdetaljen. Ansvaret för verksamheten vilar under landshövdingen ytterst på landssekreteraren. Under honom svarar civilförsvarsdirektören för planläggningen av civilförsvaret medan sektionscheferna i länsstyrel­ sens krigsorganisation — som kan vara personer som inte tillhör läns­ styrelsens fredsorganisation — med biträde av allmänna beredskapsdelaljen svarar för övriga delar av försvarsberedskapen. Civilförsvarsdirektören skall dessutom biträda landssekreteraren vid samordningen av det interna planläggningsarbetet. I de flesta län medverkar här också militärassisten­ ten, som annars har till huvuduppgift att vara kontaktman mellan länssty­ relsen och militära myndigheter. För samordningen av verksamhetsgrenar­ na på allmänna beredskapsdetaljen svarar enligt landssekreterarens be­ stämmande den befattningshavare som är chef för detaljen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 155

Sedan civilförsvarssektionerna organiserades om och de allmänna beredskapsdetaljerna inrättades i början av 1960-talet har kraven på insatser från länsstyrelsen i planläggningen av totalförsvaret ökat. Nya uppgifter har kommit till, såsom tillsynen över den kommunala beredskapen och planläggningen för s. k. kringgångstransporter som tidigare har ålegat mili­ tära myndigheter. Kraven på länsstyrelserna har också blivit större efter hand som de centrala myndigheterna på området har fått ökade resurser för arbetet med anvisningar och föreskrifter. Det är en allmän uppfattning att länsstyrelsens beredskapsorganisation inte är avpassad för att möta den vidgade omfattning och delvis ändrade inriktning som planläggningen inom totalförsvaret har fått. Följden har på många håll blivit betydande eftersläpningar i planläggningen, särskilt på de allmänna beredskapsdetaljerna. Erfarenheterna från senare år ger vid handen att länsstyrelsernas beredskapsorganisation bör ses över så snart som möjligt — ett förhållande som bestyrks av länsförvaltningsutredningen och praktiskt taget alla remissinstanser. Det faller sig då naturligt att ta upp frågan i detta sammanhang. På utformningen av länsstyrelsens beredskapsorganisation i fred måste två grundläggande krav ställas. Det ena är att ansvaret för planläggningen skall vara så fördelat att arbetet kan bedrivas effektivt. Det andra är att organisationen är så utformad att en snabb och smidig övergång till krigs­ organisation är möjlig. Fredsorganisationen bör därför så långt möjligt an­ sluta sig till organisationen i krig. Dessa grundläggande krav är delvis oför­ enliga. Vid utformandet av organisationen måste man därför eftersträva bästa möjliga avvägning mellan de olika kraven. För att kravet på en effektiv arbetsledning och klar ansvarsfördelning skall kunna tillgodoses förordar jag att all försvar splanläggning med un­ dantag av planläggningen av polisväsendets beredskap utförs på en arbets­ enhet — beredskapsenhet — vars chef får det omedelbara ansvaret för att planläggningen inom förekommande grenar av försvarsverksamheten sam­ ordnas. Med den omfattning försvarsplanläggningen har fått bör samord­ ningsansvaret ligga hos en tjänsteman som uteslutande ägnar sig åt be­ redskapsfrågorna och fortlöpande kan följa planläggningsarbetet i dess hel­ het. En samordning efter denna linje måste innebära en betydande vinst från effektivitetssynpunkt och bör verka befrämjande för hela beredskapsverksamheten i länsstyrelsen. Samarbetet med militära myndigheter torde också underlättas. Önskemålet om största möjliga överensstämmelse mellan fredsorganisation och krigsorganisation måste emellertid också beaktas. F. n. tillgodoses detta bl. a. genom att sektionscheferna i krigslänsstyrelsen svarar för plan­ läggningen i fred inom sina resp. områden. Om länsstyrelsen skall kunna övergå till krigsorganisation på ett smidigt sätt och leda försvarsverksam­ heten redan före och under själva övergången, är det enligt min mening

156 Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970

av största betydelse att krigssektionscheferna får behålla sitt planläggningsansvar. En ändring härvidlag skulle innebära en försämring av länsstyrel­ sens beredskap som måste kompenseras genom ökad utbildnings- och övningsverksamhet. Ledningen och inriktningen av planläggningsarbetet bör därför för varje verksamhetsgren åligga den som utsetts att som sektions­ chef svara för verksamheten i krig. Det synes härvid lämpligt att civil­ försvaret anförtros en tjänsteman på beredskapsenheten. Risken för att oklarhet skall uppstå om kompetensfördelningen mellan krigssektionscheferna och de tjänstemän i länsstyrelsens beredskapsenhet som svarar för det löpande planläggningsarbetet bör som jag ser det kunna elimineras om ledningen och samordningen av hela verksamheten förstärks på det sätt som jag nyss förordat. Inom beredskapsenheten bör organisationen utformas med utgångspunkt i de faktiska arbetsfunktionerna och inte med hänsyn till uppdelningen i olika totalförsvarsgrenar och deras anknytning till centrala myndigheter. Organisationen bör utformas så att arbetet utan större omställningar kan inriktas på de uppgifter som för tillfället anses mest angelägna. Det finns enligt min mening från beredskapssynpunkt starka skäl för viss organisatorisk samordning av samhällsplaneringen och försvarsplanläggningen. Bl. a. kräver beredskapsarbetet en ständig anpassning till sam­ hällsutvecklingen på olika områden. Detta talar för att beredskapsenheten bör ingå i den huvudenhet för samhällsplaneringsfrågor som jag tidigare har förordat. Frågan om behovet av militärt utbildad personal, militärassistenter, vid länsstyrelserna har behandlats av bl. a. länsförvaltningsutredningen. Vissa frågor av betydelse för en allsidig bedömning av länsstyrelsernas militärassistentorganisation är emellertid alltjämt under utredning. Sålunda be­ handlar f. n. 1964 års civilbefälhavarutredning frågan om länsstyrelsernas krigsorganisation och en av överbefälhavaren tillkallad utredning rörande försvarsområdenas organisation överväger frågan om försvarsområdesstabernas personalbehov. Det finns enligt vad jag har inhämtat goda utsikter att dessa båda utredningar i nu aktuella delar slutförs inom det närmaste året. Med hänsyn härtill är jag, efter samråd med chefen för försvarsde­ partementet, inte beredd att nu förorda någon ändring av den regionala militärassistentorganisationen. I den organisation för länsstyrelsen som jag här förordar har militärassistenten sin naturliga plats inom beredskapsen­ heten.

Personal- och kameralfrågor

Personal- och organisationsärenden inom länsstyrelsen har hittills hu­ vudsakligen handlagts inom de båda avdelningarna och på länspolischefens expedition var för sig. Därigenom har på olika enheter inom en och samma

Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970 157

länsstyrelse kunnat utvecklas skilda rutiner i fråga om t. ex. personalrekrytering och lönesättning. Systemet har också kunnat medföra svårighe­ ter att anpassa arbetskraftsresurserna inom länsstyrelsen efter variationer­ na i arbetsmängden på de skilda enheterna. I prop. 1969: 1 bil. 8 (s. 25—26) redovisade jag vissa åtgärder som kun­ de ge länsstyrelserna möjligheter att bättre utnyttja redan befintliga resur­ ser. Bl. a. anförde jag att ett medel att förstärka länsstyrelsens möjligheter att samordna sin verksamhet vore att till en enda enhet — kameralsektio­ nen — koncentrera de allmänt administrativa uppgifter, vilkas handlägg­ ning nu är splittrad. Som exempel på sådana uppgifter nämndes personal­ administration, ekonomi, kontorsdrift, rationalisering, inköp, utbildning och information. Uttalandet föranledde inte någon erinran från riksdagens sida. Om vad sålunda förekommit har Kungl. Maj :t erinrat i regleringsbrev av­ seende länsstyrelseanslaget för innevarande budgetår. Under hösten 1969 har vidare företagits vissa ändringar i länsstyrelseinstruktionen (1958: 333), vilka bl. a. innebär att instruktionens bestämmelser har anpassats till den förordade koncentreringen (1969:783). Länsstyrelserna är nu i färd med att genomföra denna. Man kan räkna med att den är slutförd vid utgången av innevarande budgetår. Personal- och organisationsfrågor m. m. kommer sålunda snart att be­ redas inom en enda enhet inom länsstyrelsen, nämligen kameralsektionen. På denna handläggs redan förut ärenden som rör länsstyrelsens medels­ förvaltning, kassarörelse samt anordnings- och bokföringsväsendet. Som jag tidigare nämnt handläggs emellertid på kameralsektionen åt­ skilliga ärenden som inte har karaktären av service för länsstyrelsen som sådan utan är av allmänt förvaltande natur. Sålunda ankommer på kame­ ralsektionen en råd ärenden som avser skatteväsendet och taxeringsorganisationen samt många s. k. rättsärenden, t. ex. utdömande av viten, besvär över familj ebidragsnämnds beslut och tillsyn över stiftelser. Enligt min uppfattning är de servicefunktioner som jag nyss har talat om av stor betydelse för att arbetet inom länsstyrelsen skall kunna löpa smidigt och effektivt och tillgängliga resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt. I en ny länsstyrelseorganisation med vidgade arbetsuppgifter och ut­ ökad personal kommer detta förhållande säkerligen att bli än mer fram­ trädande. Särskilt vill jag peka på behovet av handledning och utbildning av personal samt personalvårdande och trivselskapande åtgärder i övrigt som också på ett verksamt sätt kan bidra till effektivitet i arbetet. Därför anser jag att de funktioner för länsstyrelsens interna service som kameral­ sektionen nu fyller bör handhas av en särskild enhet som inte har några förvaltande uppgifter i övrigt. Dessa uppgifters art talar för att enheten i allmänhet inte inordnas i någon av länsstyrelsens huvudenheter utan sor­ terar direkt under länsstyrelsens ledning.

158 Kungl. Maj.ls proposition nr 103 år 1970

Länsstyrelsens organisation m. m.

Jag har i det föregående utvecklat motiven för en lekmannamedverkan i länsstyrelsen vid behandlingen av vissa samhällsplaneringsfrågor och för att lekmännen inte som i de nuvarande planeringsråden bör ha enbart råd­ givande funktioner utan direkt delta i besluten. Detta bör enligt min me­ ning tillgodoses på så sätt att den nya länsstyrelsen får en lekmannastyrelse med landshövdingen som ordförande. Det ligger i sakens natur att denna styrelse inte bör betungas med annat än frågor som är av principiell bety­ delse eller av annan anledning har större vikt. Den dominerande uppgif­ ten för lekmannastyrelsen bör vara att behandla de för länets utveckling betydelsefulla samhällsplaneringsfrågor som jag tidigare har angett. Där­ utöver bör emellertid styrelsen avgöra viktigare författningsfrågor, frågor av större ekonomisk betydelse samt viktigare organisations- och personal­ frågor. Även andra frågor bör av landshövdingen kunna hänskjutas till av­ görande i plenum. Det ankommer på Kungl. Maj :t att i instruktion för läns­ styrelserna reglera dessa förhållanden. Jag har redan i olika sammanhang understrukit att den reform av läns­ förvaltningen som jag förordar skall ske inom ramen för nuvarande arbets­ fördelning mellan stat och kommun. Det innebär bl. a. att de arbetsupp­ gifter som ankommer på den i dag statliga länsförvaltningen alltjämt skall vara statliga och att alltså ändring inte nu skall ske i länsstyrelsens ställ­ ning som ett statligt organ. Detta talar för att alla ledamöterna i styrelsen bör utses av Kungl. Maj :t. En huvuduppgift för den nya länsstyrelsen blir emellertid att samordna och samstämma statlig och kommunal planering. Med hänsyn till den strä­ van efter samverkan mellan stat och kommun som sålunda är ett väsentligt o motiv för reformen bör enligt min mening ett kommunalt inflytande i fråga om styrelsens sammansättning komma till stånd. När det gäller formerna för ett sådant inflytande vill jag erinra om att länsförvaltningsutredningen övervägde olika former för val av ledamöter i länsstyrelsen, direkta val, val av kommunalfullmäktige eller elektorer och val av landstinget. Enligt utredningens mening kan av praktiska skäl knap­ past komma i fråga annan valkorporation än landstinget resp. i förekom­ mande fall landstingsfri stad. Åtskilliga remissinstanser invände emellertid mot förslaget att det uteslöt primärkommunerna från inflytande på styrel­ sens sammansättning. Enligt min mening skulle det självfallet vara av värde om primär kommunerna med deras stora och alltjämt växande betydelse för samhällsplaneringen i någon form kunde delta i ett val av styrelseledamöter. Som länsförvaltningsutredningen visat skulle emellertid avsevärda praktiska sa årigheter vara förknippade med en ordning enligt vilken kommunernas fullmäktige eller av dessa utsedda elektorer skulle förrätta ett sådant val eller enligt vilken primärkommunalt deltagande i valet eljest skulle komma

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 159

till stånd. Att som på sina håll föreslagits ge länsavdelningarna av Svenska kommunförbundet befogenhet att förrätta valet skulle inte vara förenligt med kommunförbundets ställning som ett i övrigt oreglerat och från stats­ makterna helt fristående organ. Jag kommer därför till samma slutsats som utredningen, nämligen att endast landstinget resp. landstingsfri stad kan komma i fråga som valkorporation. Det kommunala inflytandet på styrelsens sammansättning bör därför få den formen att landstinget (landstingsfri stad) utser vissa av styrelsens ledamöter. En sådan ordning innebär inte att landstinget skall utse leda­ möter med uppgift att representera landstingskommunen i styrelsen. Lands­ tingets uppgift blir i stället att, som det kommunala organ som från prak­ tiska synpunkter ligger närmast till hands, på bästa sätt tillse att såväl landstingskommunal som primärkommunal erfarenhet blir företrädd i sty­ relsen. Det synes lämpligt att landstinget före valet inhämtar förslag från länsavdelningen av Svenska kommunförbundet. Det innebär enligt min mening en lämplig avvägning om landstinget utser hälften av ledamöterna och Kungl. Maj :t den andra hälften. Jag förutsätter att Kungl. Maj:t kom­ mer att tillgodose också behovet av samordning med näringsliv och arbets­ marknad. För att skilda meningsriktningar, intressen och erfarenheter skall kunna i skälig utsträckning återspeglas i styrelsens sammansättning bör tio lekmannaledamöter ingå i denna. För var och en bör utses en personlig suppleant. Mandattiden bör vara tre år och sammanfalla med mandattiden för bl. a. riksdagsmän och kommunfullmäktige. Styrelsen bör vara beslutför när ordföranden och minst sju andra leda­ möter är närvarande. Som styrelsens beslut bör gälla den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder. Vid omröstning i personalfrågor om disciplinbrott, åtalsanmälan in. m. bör särskilda bestämmelser gälla liksom för behandling av brådskan­ de ärenden. För ärenden som inte skall avgöras av styrelsen bör gälla nuvarande ord­ ning. Den innebär att landshövdingen beslutar ensam i ärenden som före­ dras för honom. Möjlighet finns emellertid att låta annan tjänsteman avgöra ärende eller grupp av ärenden. Det ankommer på Kungl. Maj:t att i instruk­ tion för länsstyrelserna reglera dessa frågor. Landshövdingtjänsterna är nu fullmaktstjänster. I den nya länsstyrelsen bör enligt min mening landshövdingen förordnas för högst sex år, som fal­ let är med cheferna för nästan alla centrala ämbetsverk. Som landshövdingens ställföreträdare fungerar nu i princip landssekre­ teraren, landskamreraren och länspolischefen var och en för sin arbetsen­ het. I Stockholms län är länsöverdirektören landshövdingens ställföreträ­ dare. Länsförvaltningsutredningen har föreslagit att den nya länsstyrelsen skall ha en souschef som skall leda och organisera arbetet inom länsstyrelsen

160 Kungl. Maj.ts proposition nr 103 år 1970

i dess helhet och särskilt biträda landshövdingen i länsstyrelsens samhällsplanerande verksamhet. Jag vill emellertid erinra om att länsförvaltningsutredningens förslag förutsatte att även en länsindelningsreform skulle ge­ nomföras. I nu rådande läge torde souschef stjänster i princip inte böra in­ rättas. Som ställföreträdare för landshövdingen bör i stället chefen för en av länsstyrelsens huvudenheter förordnas. Förordnandet bör meddelas av Kungl. Maj:t. De fortsatta övervägandena får visa om det är lämpligt att göra avsteg från denna regel i vissa större län och där inrätta en särskild souschefstjänst. Beträffande indelning i huvudenheter gäller f. n. i princip att länsstyrel­ serna är organiserade på två avdelningar, landskansliet och landskontoret. Dessutom finns vid alla länsstyrelser utom i Gotlands län en länspolischefsexpedition. Länsstyrelsen i Stockholms län består dock av fem avdel­ ningar. De organisatoriska förändringar som jag har förutskickat i min tidigare framställning innebär att den nya länsstyrelsen i princip bör vara indelad i följande tre huvudenheter. Huvudenheten för samhällsplanering, till vilken förs personal och ar­ betsuppgifter från nuvarande planeringssektionen (med vissa undantag), naturvårdssektionen, länsplanerarenheten och länsarkitektkontoret samt civilförsvarssektionen med allmänna beredskapsdetaljen. De vidgade uppgif­ ter länsstyrelsen får inom samhällsplaneringen avses också i första hand bli utförda på denna huvudenhet. Huvudenheten för skatteförvaltning, till vilken förs personal och arbets­ uppgifter från nuvarande taxeringssektionen, uppbördssektionen (med vis­ sa undantag), datasektionen samt till en mindre del från kameralsektionen. Huvudenheten för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning, till vilken förs personal och arbetsuppgifter från nuvarande allmänna sektio­ nen, socialsektionen (i förekommande fall) och prövningsnämndens kansli samt till vissa delar från kameralsektionen i övrigt, planeringssektionen och uppbördssektionen. Till denna huvudenhet knyts den nya länsrätten och länsskatterätten, vilken senare i huvudsak motsvarar prövningsnämnden. Jag har tidigare angett motiven för att bilda en administrativ enhet för frågor om personal, ekonomi och annan intern service samt anfört att skäl talar för att enheten i allmänhet inte inordnas i någon av huvudenheterna. Beträffande länspolischefens expedition vill jag framhålla att frågan om den regionala polisorganisationen f. n. övervägs av 1967 års polisutredning. Det är ett särskilt skäl för att inte nu företa någon ändring. Jag vill dock påpeka att inrättandet av en lekmannastyrelse givetvis bör medföra att sty­ relsen också i fråga om sådana polisärenden som inte länspolischefen en­ sam svarar för bör medverka enligt samma grunder som gäller för länssty­ relsens övriga ärenden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 103 år 1970 161

Till frågan om hur länsstyrelsens huvudenheter bör indelas i mindre enheter torde ställning inte behöva tas i detta sammanhang. De organisationsförslag som jag här angett principerna för bör ses som ett normalförslag, från vilket avvikelser kan behöva göras med hänsyn till länens olika storlek och struktur. Jag ämnar föreslå Kungl. Maj :t att uppdra åt en organisationskommitté att förbereda omorganisationen. Statskontoret bör medverka i denna kommitté, som bl. a. skall upprätta detaljerade förslag till hur organisationen län för län bör utformas. Beträffande Gotlands län bör möjligheterna att göra en specialorganisation för den statliga förvalt­ ningen övervägas. Min avsikt är också att särskilt undersöka om och i vad mån krav på formell kompetens för tjänstemän hos länsstyrelsen fortfarande är motiverade. Utgångspunkten för denna undersökning bör vara att sådana krav skall slopas i den män det inte finns särskilda skäl att upprätthålla dem. Undersökningen kommer att omfatta även lokal skattemyndighet och kronofogdemyndighet. Omorganisationen kan väntas ge den statliga länsförvaltningen ökade möjligheter att fullgöra sina uppgifter på det sätt som är nödvändigt för den samhällsutveckling vi vill främja och för att ge den service medborgar­ na har rätt att kräva. För att nå detta syfte torde emellertid också visst tillskott av personal behövas utöver vad länsstyrelsen och länsarkitektkon­ toret har i nuläget. Även denna fråga torde behöva ytterligare belysas ge­ nom förslag från organisationskommittén. Om statsmakterna godkänner de riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen som jag här förordat har jag för avsikt att vid utarbetandet av statsverkspropositionen för budgetåret 1971/72 åter­ komma med mera detaljerade förslag. Jag kommer att ägna särskild upp­ märksamhet åt frågan om hur omorganisationen skall kunna genomföras på ett smidigt sätt. Bl. a. bör, om inte särskilda omständigheter föranleder något annat, tjänster kunna tillsättas utan ansökningsförfarande. Omor­ ganisationen bör genomföras den 1 juli 1971.

Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj:t genom proposition föreslår riksdagen att godkänna de av mig förordade riktlinjerna för en par­ tiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Kungl. Höghet Regenten att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar. Ur protokollet: Britta Gyllensten