Kortare väntetider i utlänningsärenden : Utlänningslagkommitténs betänkande, 1

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2013

2;”

Statens offentliga utredningar %§}] E5] 1977:28

Tåg

Arbetsmarknadsdepartementet

Kortare Väntetider

i

utlänningsärenden

Utlänningslagkommitténs betänkande I Stockholm 1977

Omslag Håkan Lindström ISBN 91-38-03426-3 ISSN 0375-250X Gotab, Stockholm 1977

Till statsrådet Ola Ullsten

Genom beslut den 23 oktober 1975 bemyndigade regeringen Föredragande statsrådet att tillkalla högst fem ledamöter med uppdrag att företa en översyn av utlänningslagstiftningen. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 20 maj 1976 såsom ordförande kammarrättspresidenten Carl Axel Petri samt den 21 juni 1976 såsom ledamöter förbundsjuristen Kerstin Gustafsson, riksdagsledamoten Olle Göransson, sekreterarna Urs Hauser och Monica Werenfels-Röttorp. Såsom sakkunniga tillkallades sistnämnda dag byråchefen Esbjörn Esbjörnson, departementsrâdet Stina Wahlström, hovrättsassessorn Gerhard

Wikrén och generaldirektören Kjell Öberg.

Till sekreterare förordnades den 20 maj 1976 byråchefen Karin Isacsson och till biträdande sekreterare förordnades den 31 augusti 1976 t. f. kammarrättsassessorn Nane Cronstedt. Ledamöterna antog namnet utlänningslagkommittén. Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet, Kortare väntetider i utlänningsärenden. Reservationer har avgetts av ledamöterna Petri, Werenfels-Röftorp och

Hauser. I Hausers reservation har sakkunnige Öberg instämt.

Stockholm den 29 april 1977

Carl Axel Perri Kerstin Gustafsson Urs Hauser Olle Göransson Monica WerertfeIs-Röttorp /Karin Isacsson Nane Cronstedt

Innehåll

Ordlista och förkortningar Sammanfattning 11 Fö/j/attningsförslag . . . . . . . . 13 Alternativ A (vid besvärsrätt till 13 regeringen) Alternativ B (om besvärsnämnd inrättas) . 20

Kapitel] Utredningsuppdraget . 31 1.1 Direktiven 31 1.2 Delbetänkande . 36

Kapitel 2 Bakgrunden till nuvarande regelsystem 39 2.1 Bakgrund till 1954 års utlänningslag 39 2.2 Förändringar efter âr 1954 40

Kapitel3 Gällande ordning . . . . 43

3.1 Gällande bestämmelser för uppehålls-.och arbetstillstånd (IUAT). 43

3.1.1 Reglerad invandring . . . . . 44 3.1.2 Politiska flyktingar och andra utlänningar som åberopar politiska skäl . 45 3.1.3 Flyktingöverlöring 47 3.1.4 Humanltära skäl 47 3.1.5 Anknytningsfall 48 3.1.6 UT för gäststuderande 48 3.1.7 UT för besök 49 3.2 Avlägsnandeformer . 50 3.2.1 Allmänt 50 3.2.2 Avvisning 50 3.2.3 Förpassning . 51 3.2.4 Utvisning 51 3.2.5 Förvisning 52 3.3 Verkställighet 52 3.4. Förhör . 54 3.5 Olika myndigheters befattning med utlänningsärenden, antal ärenden och väntetider 55 3.5.1 Polismyndighet . . . 55 3.5.1.1 Utredande myndighet 55 3.5.1.2 Beslutande myndighet 56 3.5.1.3 Underrättelseskyldighet 56 3.5.1.4 Delgivning av beslut 57

3.5.1.5 Verkställighet . . . . . . . . . . 57 3.5.1.6 Antal ärenden och handläggningstider . 57 3.5.2 Statens invandrarverk (SlV) 57 3.5.2.1 Tillståndsgivning 58 3.5.2.2 Avlägsnandebeslut 58 3.5.2.3 Underställning 59 3.5.2.4 Förvar . . . . . . . . . . 59 3.5.2.5 Antal ärenden och handläggningstider . 59 3.5.3 Utlänningsnämnden . . . . . . . . 61 3.5.3.1 Nämnden som rådgivande organ 61 3.5.3.2 Antal ärenden och handläggningstider . 62 3.5.3.3 Nämndens betydelse lör möjligheterna att få ett ärende prövat av regeringen 62 3.5.3.4 Nämnden som lörhörsorgan . 63 3.5.4 Regeringen 63 3.5.4.1 Besvär 63 3.5.4.2 Underställning 63

3.5.4.3 Återbrytning . 63

3.5.4.4 Förvar 64 3.5.4.5 Antal ärenden 64 3.5.5 Förvaltningsdomstol 65 3.5.6 Allmän domstol 65 3.5.7 Länsstyrelse. 65

Kapitel 4 Rättshjälp . 67 4.1 Gällande ordning . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2 S1V:s rutiner vid handläggningen av rättshjälpsärenden 68

Kapitel 5 Kritik mot nuvarande ordning 71 5.1 De långaväntetiderna. . . . . . . . . . . . . . . 71 5.1.1 Schematisk uppställning av Azs lörpassningsärende . 76 5.2 Synpunkter från socialdelegerade, Stockholms sociala centralnämnd. 78 5.3 Synpunkter från vissa polismyndigheter 78

Kapitel 6 Initiativ som tagits/rån annat häll efter direktivens utfärdande 79 6.1 Förslag om ändring av 21 och 57 §§ UtlL . 79 6.2 Förslag om utredningscentraler . . . . 80 6.3 Utbildning av tjänstemän inom polisväsendet i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. . 81

Kapitel 7 Allmänna överväganden . 83

Kapitel 8 Kommitténs överväganden omförfarandet hos polismyndighet 85

Kapitel 9 Kommitténs överväganden omfdtfärandet hos SI V och utlänningsnämnden . 9.1 Samtidig prövning av uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) och av förpassning. . . . . . . . . 89 9.2 Rättshjälp genom olTentligt biträde . 92

Kapitel 10 Behovet av Ltt/änningsnämnden . 97

Kapitel ll Fråga om inrättande av en särskild besvärsnämnd i utlänningsärertden . . . . 99 ll.l lnledning . . . . . 99 ll.2 Pågående decentraliseringssträvanden inom regeringskansliet 100 ll.3 Begränsning av fulllöljdsrätten till högsta domstolen (HD) och regeringsrätten (RR) . . . 102 ll.3.l Fulllöljdsbegränsning i HD . 102 11.3.2 Fullföljdsbegränsning i RR . . . . 103 11.4 Utvecklingen av fulllöljdsrätten i utlänningsärenden 104 l 1.5 Kommitténs överväganden angående möjligheterna att begränsa eller avskaffa besvärsrätten till regeringen 105 1l.6 Besvärsorganet - domstol eller nämnd? . . . . . 106 11.7 Besvärs-, underställnings- och återbrytningsrätten efter inrät-

ll.7.3 Underställning . . . . . 113 ll.8 Besvärsnämndens sammansättning . . . . . ll4 11.9 Samspelet mellan SIV, besvärsnämnden och regeringen . 115 ll.lO Lämpligheten av att inrätta en särskild besvärsinstans 116

Kapitel 12 Verkställighet 119

Kapitel 13 Förhör 123

Kapitel 14 ben samlade effekten av kommitténs förslag . 127

Kapitel 15 Specialmotivering . 129

Reservationer . . . . . . . . . . . 137 Bilagal Utdrag ur RPS cirkulär . . . . . . . 139 l.l Utdrag ur bilaga till RPS cirkulär U 11/71 139 1.2 Utdrag ur RPS cirkulärmeddelande 5/75 . 142 1.3 Utdrag ur bilaga till RPS cirkulärmeddelande 6/73 142 Bilaga 2 Antal ärenden och handläggningstider hos polismyndighet 145 Bilaga3 Utbildning inom polisen . 151

Ordlista och förkortningar

Avvisning en form av avlägsnande, när utlänning saknar pass och tillstånd att resa in i landet eller när han saknar pengar för sin försörjning och hemresa; beslutas i regel av polisen, undantagsvis av SlV B-flykting kallas ibland utlänning som, utan att vara politisk flykting, på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd härför och den som övergivit krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare), 2§ tredje stycket UtlL Diskretionär lämplighetsprövning prövning Förpassning en form av avlägsnande. när utlänning saknar pass eller tillstånd; beslutas av SlV Förvar administrativt frihetsberövande Förvisning en form av avlägsnande, när utlänning döms för brott: beslutas av allmän domstol Inhibition verkställighet av ett avlägsnandebeslut avbryts Politisk såsom politisk flykting anses i UtlL utlänning som i sitt ñyküng hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggs honom, 2§ andra stycket UtlL PUT UT, som inte är tidsbegränsat: kan erhållas efter ett års legal vistelse i landet Resedokument enligt 1951 års flyktingkonvention; passhandling som utfärdas för vissa flyktingar Utresebeslut UT kan innehålla föreskrift om att utlänningen senast_ då tiden för tillståndet går ut skall resa ut ur landet Utvisning en form av avlägsnande av vandelsskäl; beslutas av länsrätt

Återbrytning 1) upphävande av ett avlägsnandebeslut; beslutas av re-

geringen 2) återkallande av UAT om utlänningen förfarit svikligt för att få beslutas av SlV

tillstånden;

10 Ordlista och fork0rmingar

AMS arbetsmarknadsstyrelsen AT arbetstillstånd CU civilutskottet Ds departementsserien FIOS Förenade invandrarorganisationer i Sverige FL förvaltningslagen (1971:290) FPL forvaltningsprocesslagen (1971:291) HD högsta domstolen ILO internationella arbetsorganisationen In inrikesdepartementet InU inrikesutskottet Ju justitiedepartementet J uU justitieutskottet Kn kommundepanementet KU konstitutionsutskottet LO Landsorganisationen i Sverige LU lagutskottet 1 LU första lagutskottet 2 LU andra lagutskottet prop. proposition PUT permanent uppehållstilllstånd RB rättegångsbalken RF regeringsformen RPS rikspolisstyrelsen RR regeringsrätten rskr riksdagens skrivelse SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SFS svensk Författningssamling SIV Statens invandrarverk SOU statens offentliga utredningar SU statsutskottet TCO Tjänstemännens Centralorganisation UAT uppehålls- och arbetstillstånd UT uppehållstillstånd UtlK utlänningskungörelsen (1969:136) UtlL utlänningslagen (1954:193)

sou l977:28 11

Sammanfattning

Väntetiderna i utlänningsärenden är i dag alltför långa och det får allvarliga följder både för den som väntar och för samhället. När en utlänning söker uppehålls- och arbetstillstånd (UAT) efter ankomsten till Sverige skall ansökan i regel avslås. Om så sker kan det bli fråga om förpassning. Händelseförloppet blir då ofta följande.

l. Utlänningen söker UAT hos polisen, som frågar ut honom om de skäl han har för att stanna i landet. 2. Ansökan och polisens utredning går till Statens invandrarverk (SlV). Om SIV bifaller ansökan är ärendet klart. Om SIV avslår ansökan uppdrar verket vanligen åt polisen att komplettera utredningen för att SIV skall kunna ta ställning till om utlänningen bör förpassas. 3. Polisen delger utlänningen SlV:s beslut att vägra UAT och informerar denne om innebörden av beslutet. Om utlänningen då självmant lämnar Sverige avslutas ärendet. Om han säger att han inte reser frivilligt gör polisen den utredning SIV begärt och sänder den till SIV. 4. SIV tar upp frågan om utlänningens förpassning ur landet och bedömer då först om han behöver rättshjälp. Om så är fallet anmäler SIV det till rättshjälpsnämnd som avgör om offentligt biträde skall forordnas. Om utlänningen inte fått biträde på detta sätt kan han själv ansöka om offentligt biträde hos rättshjälpsnämnden. 5. Rättshjälpsnämnden ber då SlV yttra sig över ansökan och beslutar sedan. Om ansökan avslås kan utlänningen överklaga hos domstolsverket. Förpassningsärendet vilar hos SIV i väntan på definitivt beslut om biträde. 6. Om SIV därefter, t. ex. på grund av det eventuella biträdets argument, finner att utlänningen bör lå stanna beviljar SIV honom UAT och fallet är avslutat. Om SlV däremot överväger förpassning skall utlänningsnämnden yttra sig. 7. Efter utlänningsnämndens yttrande beslutar SIV. Om beslutet blir förpassning kan utlänningen överklaga hos regeringen. 8. Om nya skäl anförs i besvären anmodar regeringen SIV att yttra sig över besvären. 9. Om fastställer SlV:s förpassningsbeslut går ärendet till regeringen länsstyrelsen som beslutar om sättet och vägen för verkställigheten. 10. Länsstyrelsen uppdrar åt polisen att verkställa förpassningen.

Om ett ärende som detta avgörs först hos regeringen tar handläggningen ofta mer än ett år, ibland två. Kommittén föreslår ändringar i den beskrivna ordningen på en rad viktiga

12 Sammanfattning SOU 1977228

punkter. Målet har varit att förkorta väntetiderna med bibehållen - helst Ökad - rättssäkerhet. Om kommitténs förslag följs kommer det att gå till så här. l. Utlänningen lämnar in ansökan om UAT hos polisen. l flertalet fall kommer ansökan att ges in till en av de utredningscentraler som riksdagen i år har beslutat skall inrättas i Stockholm, Göteborg och Malmö. Ett medborgarvittne kommer att vara närvarande under utredningens gång om utlänningen så önskar. 2. Om polisen finner att utlänningen sannolikt inte har tillräckligt starka skäl för att få stanna i landet, skall behov av offentligt biträde anmälas till SIV. SlV skall då förordna ett offentligt biträde. 3. Innan polisen sänder utredningen till SIV, skall biträdet ha tagit del av utredningen och ha haft möjlighet att begära att den kompletteras. l normalfallet bör då utredningen vara tillräcklig for SIV att meddela förpassningsbeslut om ansökan om UAT avslås. 4. Utlänningsnämnden föreslås avskaffad. Om SlV avslår ansökan om UAT, skall SIV samtidigt besluta om förpassning. 5. Besvär över SIV:s beslut kan liksom nu föras hos regeringen. 6. Om regeringen fastställer SIV:s förpassningsbeslut skall det verkställas av polisen. Som framgår föreslår kommittén att antalet handläggande myndigheter och turer i ärendena minskas. Kommittén har strävat efter att förenkla systemet på punkt efter punkt och föreslår samtidigt ökade möjligheter till rättsligt biträde och större lekmannainsyn. Handläggningstiden från det utlänningen första gången kommer i kontakt med polisen tills SIV beslutar i ärendet beräknas i normalfallet bli ca tre månader och annars inte mer än sex månader. Kommittén har även haft i uppdrag att överväga om en särskild besvärsinstans bör inrättas for att ersätta regeringen samt pröva storleken och organisationen av ett sådant organ. Vidare skulle kommittén undersöka möjligheterna av att fullfölja talan från besvärsinstansen till regeringen i ärenden om politiskt flyktingskap och andra viktiga ärenden. Kommittén har funnit att utlänningsärendena är så viktiga både för den enskilde och samhället att de bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Starka principiella skäl talar mot att delegera beslutanderätten i besvärsärenden från regeringen till en särskild nämnd. Kommittén förordar därför att fullföljd av talan fortfarande skall ske hos regeringen. l enlighet med sitt uppdrag har kommittén ändå behandlat frågan om ett besvärsorgans utformning. Kommittén har inte funnit hinder från rättsliga utgångspunkter föreligga mot att en fristående besvärsinstans inrättas. Om en sådan inrättas skulle enligt kommitténs mening regeringen endast pröva enskilda ärenden, som SIV eller besvärsinstansen överlämnar till den. Ärenden av större politisk eller rättslig betydelse skulle överlämnas liksom sådana där oenighet råder i nämnden. Två ledamöter av kommittén reserverar sig och förordar att en besvärsinstans inrättas som ett led i de decentraliseringssträvanden som sedan länge pågår i regcringskansliet. Enligt reservanterna skulle det ansvariga statsrådet därigenom kunna koncentrera sig på de ärenden, som överlämnas till regeringen, medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden.

sou 1977:28 13

Författningsförslag

Alternativ A (vid besvärsrätt till regeringen)

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193) utfärdad den

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954:193) dels att 45§ skall upphöra att gälla, dels att 3. 10, ll, 12. 21 a, 23, 39, 40, 42 a, 46, 47, 50, 58 och 69a§§ skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 § Den kontroll över utlänningar, som erfordras för tillämpningen av denna lag skall, om ej annat följer av tredje stycket, utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet. Regeringen förordnar, vilken myndighet som skall vara central utlänningsmyndighet. I ärende som avses l denna lag äger den centrala utlänningsmyndigheren inhämra yttrandefrân en nämnd (ullänningsnämnden). Nämnden skall bestå av tre ledamöter som, _jämre en ellen/lera suppleanter/ör var och en av dem. utses av regeringen för viss rid. En av ledamöterna och suppleant .för denne skall vara eller hava varit innehavare av domarämbete. I fråga om utlänningar som avses i 15 § första stycket 2 utövas kontroll enligt första stycket under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen.

10§ Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det innefattar icke rätt till inresa, om ej detta särskilt

14 F ()r;/armings_/b'rslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss angivits. del av riket, dock ej mindre del än en kommun, samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning samt anmälningsskyldighet som i övrigt bedömas behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört att gälla, skall han. intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de föreskrifter som voro förbundna med tillståndet. Beslut om tidsbegränsat Lippeliållstillståndfår innehållajöreskrift att utlänningen senast då tiden/ör tillståndet utgår skall utresa ur riket (utresebeslut). Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i riket utan tidsbegränsning. Den som innehar sådant tillstånd får uppehålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet får återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

ll§ Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av permanent uppehållstillstånd. Visering må ock meddelas av chefen for utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller pollsmyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndigheten äger jämväl återkalla Visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be- må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polismyndig- stämmer, meddelas av polismyndighet; finner polismyndigheten att an- het; finner polismyndigheten att ansökan om uppehållstillstånd icke bör sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- den centrala utlänningsmyndigheten. Utresebeslut må meddelas endast ten. av den centrala utlänningsmyndigheten. 12 §

U tresebeslut eller beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt l 9 §/brsta stycket 2-5 eller 29 § jörsta stycket kan föranleda avvisning eller urvisning, må icke meddelas utan att yttrande inhämtatsfrån ut/änningsnämnden.

F örjfattnings/örslag 15

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Uppehållstillstånd, som innebär Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom- rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må ej, mun eller ett polisdistrikt, må för utan att utlänningsnämndens yttrande varje gäng ej meddelas för längre tid lnhätntats, meddelas för längre tid än än ett år. ett år eller _tbrlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkningen i utlänningens rätt att välja vistelseort icke är behövlig, skall_frågan närom underställas regeringen. 21a s

Finner polismyndigheten skäl till Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 § men påstår utlänning- i 18 eller 19 § men påstår utlänningen att han i det land, från vilket han en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf- sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskåde- fas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigs- plats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- den centrala utlänningsmyndigheten. Detsamma skall gälla när utlän- ten. Detsamma skall gälla när utning påstår sig icke vilja återvända länning påstår sig icke vilja återväntill hemlandet på grund av de po- da till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de om- litiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- härför icke kan lämnas utan avseende. Den centrala utlänningsmyn- ende. Den centrala utlännings_mynhar att, efter utlännings- digheten har att besluta i ärendet så digheten nämndens hörande, besluta i ärendet snart det kan ske. så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas frân utlänningsnämnden. Vad i första stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 19§ andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning förekommer, bör avvisas. 1 fall som avses i 21 § andra stycket första meningen skall ärendet under de förutsättningar som anges i första stycket av förevarande paragraf hän-

16 författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse skjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet.

23 § Beslut i förpassningsärende med- Beslut i förpassningsärende meddelas, efter utlänningsnämndens hö- delas av den centrala utlänningsrande, av den centrala utlännings- myndigheten. Lämnas ansökan om myndigheten. Finner den centrala ut- uppehållstillstånd utan bifall, skall den länningsmyndigheten uppenbart att centrala tttlänningsmyndigheten sam- /örpassning ej bör ske eller _löreligger tidigt meddela beslut om förpassning. beslut som avses i 12 §_/brsra stycket, om ej synnerliga skäl föreligger därmå beslut meddelas utan att yttrande emot. inhämtas av utlänningsnämnden.

39 § Lyde/se enligt prop. l 976/ 77.l32 Då enligt föreskrift i denna lag för- Då enligt föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller då det i ärende hör skall hållas eller då det i ärende enligt denna lag hos regeringen, den enligt denna lag hos regeringen, den centrala utlänningsmyndigheten, ut- centrala utlänningsmyndigheten ellänningsnämnden eller länsstyrelse ler länsstyrelse eljest förekommer eljest förekommer anledning att hål- anledning att hålla förhör, skall vad la förhör, skall vad i 40-42 a §§ sägs i 40-42a§§ sägs äga tillämpning. äga tillämpning. 40 § Lyde/se enligt prop. 1976/ 77:132 Förhör skall hållas av den myn- Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Den dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndighe- äger dock i ärende, som myndigheten handlägger, överlämna åt ut- ten handlägger, överlämna åt länsrätt länningsnämnden eller länsstyrelse eller länsstyrelse att hålla förhör. I att hålla förhör. I ärende, som hand- ärende, som handlägges av regeringlägges av regeringen, får det statsråd, en, får det statsråd, som ansvarar för som ansvarar för ärenden enligt den- ärenden enligt denna lag, eller tjänna lag, eller tjänsteman som stats- steman som statsrådet bestämmer, rådet bestämmer, besluta om förhör besluta om förhör och utse förhörsoch utse förhörsmyndighet. myndighet. Utlänningsnämnden äger uppdraga a°t ledamot eller suppleant att hälla förhör.

F örfattningsförslag 17

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 42a§ Hålles förhör med utlänningen får denne tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, i den mån det med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han vistats i riket samt omständigheterna i övrigt finnes skäligt. Förskott på ersättningen får beviljas. Har annan än utlänningen på förhörsmyndighetens kallelse inställt sig för att höras, har han rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. På ersättning för kostnad för resa och uppehälle får förskott beviljas. Allmänt ombud eller tolk äger av allmänna medel erhålla arvode samt gottgörelse för kostnad och tidsspillan, om ej uppdraget fullgjorts i tjänsten. Fråga om ersättning eller förskott Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. På prövas av förhörsmyndigheten. Närutlänningsnämndens vägnarfår beslut mare bestämmelser om ersättning om förskott fattas av ordföranden. och förskott meddelas av regeringen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen. 45§ Innan den Centrala utlänningsmyndigheten meddelar beslut i avvisningsärende. som efter besvär kommit under myndighetens prövning, skall utlänningsnämnden höras. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ei bör ske, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

46 § Över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess beslut i till- Över den centrala utlänningsmynståndsärende, i vilket utlännings- dighetens beslut om avvisning eller nämndens yttrande inhämtats på förpassning eller dess beslut ifråga grund av l2 § forsta stycket, må kla- som avses i 12 § må klagan föras av gan föras av utlänningen. Klagan fö- utlänningen. Klagan föres hos regeres hos regeringen genom besvär. ringen genom besvär. Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om _förpassning ifall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet e_j_fordras. 47§ Den centrala utlänningsmyndig- Den centrala utlänningsmyndigheten äger, om den finner särskilda heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande. ärende till regeringens avgörande.

F örfarlningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Sådant överlämnande skall ske, då ur- Iänningsnämnden hemställr därom. Överlämnas ärende till regeringens avgörande, skall den centrala utlänningsmyndigheten bifoga eget utlåtande.

50§

Har utlänning i ärende om uppe- Har utlänning i ärende om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig mot bättre vetande lämnat oriktig eller svikligen fortigit visst uppgift eller svikligen förtigit visst uppgift förhållande och har han därigenom förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats ho- föranlett att tillståndet beviljats honnom, äger den centrala utlännings- om, äger den centrala utlänningsmyndigheten, efrer utlänningsnämn- myndigheten förordna att tillståndet dens hörande, att tillståndet skall upphöra att gälla.

förordna

skall upphöra att gälla.

58§

skall så snart det kan Avvisning och/örpassning skall så Avvisning ske verkställas av polismyndighet. snart det kan ske verkställas av poförvis- lismyndighet. Verkställighet av för- Verkställighet avjörpassning, och ankommer visning och utvisning ankommer på ning utvisning på länsstyrelse. I fall som avses i 20§ länsstyrelse. I fall som avses i 20§ eller 29 § första stycket 5 äger rege- eller 29§ första stycket 5 äger regeringen förordna annorlunda. ringen förordna annorlunda. Påstår att han i det Påstår utlänningen att han i det utlänningen land, till vilket han skulle befordras, land, till vilket han skulle befordras, för politisk löper risk att bliva utsatt för politisk löper risk att bliva utsatt eller risk att sändas till förföljelse eller risk att sändas till förföljelse eller straffas för att krigsskådeplats eller straffas för att krigsskådeplats han eller han övergivit krigsskådeplats eller övergivit krigsskådeplats eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är i vilket han löper sådan risk, och är icke uppenbart oriktigt, påståendet icke uppenbart oriktigt, påståendet utom i fall som avses i 20§ skall, utom i fall som avses i 20§ skall, och 29 § forsta stycket 5, ärendet un- och 29 § forsta stycket 5, ärendet underställas den centrala utlännings- derställas den centrala utlänningsmyndigheten. Detsamma skall gälla myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter- när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet av de vända till hemlandet på grund av de på grund förhållandena där och de politiska förhållandena där och de politiska han åberopar till omständigheter han åberopar till omständigheter stöd härför icke kan lämnas utan av- stöd härför icke kan lämnas utan av-

F örfartnings/örslag 1 9

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse seende. Underställning skall dock ej seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter länningsmyndigheten har att besluta urlänningsnâmndens hörande. besluta i ärendet så snart det kan ske. i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, mä bes/u! meddelas utan att yttrande inhämtasfrân urlänningsnämnden. Framställer utlänningen i fall som avses i 20§ eller 29§ första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats. Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall. om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör. 1 ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas. Finner den centrala utlänningsmyndigheten anledning till verkställighet enligt 54 §, skall frågan härom underställas regeringen.

69a§ Bestämmelserna i 15 § förvaltningslagen (1971 2290) äga tillämpning i ärende om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket. Bestämmelserna i 17§ förvalt- Bestämmelserna i 17§ förvaltningslagen (1971:290) äga icke till- ningslagen (1971:290) äga icke tilllämpning beträffande beslut angåen- lämpning beträffande beslut angående visering och arbetstillstånd och ej de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- tidsbegränsat uppehållstillstånd i annat fall än som avses i 12 _éfförsra nat fall än som avses i 12 §. Stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1978. Har före ikraftträdandet beslut om förpassning överlämnats till länsstyrelse for verkställighet, gäller beträffande verkställigheten äldre bestämmelser.

20 F örfattnings/örslag

Alternativ B (om besvärsnämnd inrättas)

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954:193) utfärdad den

Härigenom föreskrives i fråga om utlänningslagen (1954:193) dels att 45§ skall upphöra att gälla, dels att 3, 10, ll, 12, 21 a, 23, 39, 40, 42 a, 46, 47, 48 a, 49, 50, 51, 58, 59 och 69a§§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 51 b §, av nedan angiven lydelse.

Nuvarande btdelse Föreslagen lydelse 3§ Den kontroll över utlänningar, som erfordras för tillämpningen av denna lag skall, om ej annat följer av tredje stycket, utövas under ledning av en central utlänningsmyndighet. Regeringen förordnar, vilken myndighet som skall vara central utlänningsmyndighet. I ärende som avses i denna lag äger För prövning av besvär över den cenden centrala utlänningsmyndigheten trala utlänningsmjtndighetens beslut inhämta yttrande/rån en nämnd (ut- enligt denna lag skall finnas en belänningsnämnden). Nämnden skall svärsnäntnd (besvärsnämnden .för utbestå av tre ledamöter som. jämte en Iänningsärenden). Nämnden skall beeller/lera suppleanter för var och en stå av ordförande och fem andra leav dem, utses av regeringen för viss damöter. För ledamot skal/finnas ertid. En av ledamöterna och suppleant sättare. Ledamöter och ersättare utses för denne ska/I vara eller hava varit av regeringen fdr viss tid. innehavare av domarämbete. I fråga om utlänningar som avses i 15 § första stycket 2 utövas kontroll enligt första stycket under ledning av arbetsmarknadsstyrelsen. 10§ Tidsbegränsat uppehållstillstånd medför rätt att vistas i riket den tid som angivits i tillståndet. Det innefattar icke rätt till inresa. om ej detta särskilt angivits. Tillståndet må begränsas till att avse uppehåll endast inom viss del av riket, dock ej mindre del än en kommun. samt förbindas med de föreskrifter i fråga om byte av bostad och arbetsanställning samt anmälningsskyldighet som iövrigt bedömas behövliga. Stannar utlänning kvar i riket efter det att hans tillstånd upphört att gälla, skall han, intill dess nya föreskrifter meddelas för honom, alltjämt vara underkastad de föreskrifter som voro förbundna med tillståndet. Beslut om tidsbegränsat itppehällstillstånd/âr innehâllaföreskrift att utlänningen senast da° tiden för tillståndet utgâr skall utresa ur riket (utresebeslut).

sou 1977:28 Författningsfdrslag 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Permanent uppehållstillstånd medför rätt att inresa och att vistas i riket utan tidsbegränsning. Den som innehar sådant tillstånd får uppehålla sig i riket, även om han saknar pass. Tillståndet lår återkallas, om utlänningens bosättning här upphör.

ll§ Visering och uppehållstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av permanent uppehållstillstånd. Visering må ock meddelas av chefen för utrikesdepartementet samt, i den omfattning regeringen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndigheten äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av chefen för utrikesdepartementet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd Tidsbegränsat uppehållstillstånd må, i den omfattning regeringen be- må, i den omfattning regeringen bestämmer, meddelas av polismyndig- stämmer, meddelas av polismyndighet; linner polismyndigheten att an- het; finner polismyndigheten att ansökan om uppehållstillstånd icke bör sökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- den centrala utlänningsmyndigheten. Utresebeslut må meddelas endast ten. av den centrala utlänningsmyndigheten. 12§ Utresebeslut eller bes/ut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 §fbrsra stycket 2-5 eller 29 § första stycket kan .föranleda avvisning eller utvisning, må icke meddelas utan att yttrande inhämtatsfrån utlänningsnämnden. Uppehållstillstånd, som innebär Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kom- rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må ej, mun eller ett polisdistrikt, må flir utan att zztlänningsnämttdens yttrande varje gång ej meddelas för längre tid inhämtats, meddelas lör längre tid än än ett år. ett år eller *förlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkningen i tttlänningetts rätt att väl/a viste/seort icke är behövlig, skall frågan härom underställas regeringen.

22 Författningsfárslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 21a§ Finner polismyndigheten skäl till Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga i fall som avses avvisning föreligga i fall som avses i 18 eller 19 § men påstår utlänning- i 18 eller 19 § men påstår utlänningen att han i det land, från vilket han en att han i det land, från vilket han kommit, löper risk att bliva utsatt kommit, löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att för politisk förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straf- sändas till krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskåde- fas för att han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigs- plats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke tjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, till land, i vilket han löper sådan risk, och är påståendet icke uppenbart och är påståendet icke uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndighe- den centrala utlänningsmyndigheten. Detsamma skall gälla när ut- ten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig icke vilja återvän- länning påstår sig icke vilja återvända till hemlandet på grund av de po- da till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de om- litiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till stöd ständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan avse- härför icke kan lämnas utan avseende. Den centrala utlänningsmyn- ende. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlännings- digheten har att besluta i ärendet så nämndens hörande, besluta i ärendet snart det kan ske. så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, mä bes/ut meddelas utan att yttrande inhämtas _frân utlänningsnämnden. Vad i första stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt l9§ andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning förkommer, bör avvisas. I fall som avses i 21 § andra stycket första meningen skall ärendet under de förutsättningar som anges i första stycket av förevarande paragraf hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet.

23§ Beslut i förpassningsärende med- Beslut i förpassningsärende meddelas, efter utlänningsnämndens hö- delas av den centrala utlänningsrande, av den centrala utlännings- myndigheten. Lämnas ansökan om myndigheten. Finner den centrala ut- uppehållstillstånd utan bifall, skall den länningsmyndigheten uppenbart att centrala Lulänningsmyndigheten sam-

F örfattningsfdrslag 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse _lärpassning ej bör ske eller _föreligger tidigt meddela beslut om förpassning. beslut som avses i 12 ,lå/örsta stycket, om ej synnerliga skäl föreligger därmå beslut meddelas utan att yttrande emot. inhämtas av tttlänningsnämnden.

39 Lydelse enligt prop. 1976/77.132 Då enligt föreskrift i denna lag för- Då enligt föreskrift i denna lag förhör skall hållas eller då det i ärende hör skall hållas eller då det i ärende den denna beenligt denna lag hos regeringen, enligt lag hos regeringen, centrala utlänningsmyndigheten, ut- svärsnämnden _/ör utlänningsärenden, länningsizämnden eller länsstyrelse den centrala utlänningsmyndigheeljest Förekommer anledning att hål- ten eller länsstyrelse eljest förekomla förhör, skall vad i 40-42 a §§ sägs mer anledning att hålla förhör, skall äga tillämpning. vad i 40-42a§§ sägs äga tillämpning.

40§ Lydelse enligt prop. 1976/77.132 Förhör skall hållas av den myn- Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. Den dighet som handlägger ärendet. Den centrala utlänningsmyndigheten centrala utlänningsmyndigheten äger dock i ärende, som myndig- äger dock i ärende, som myndigheheten handlägger, överlämna åt ut- ten handlägger, överlämna åt länsrätt /änningsnämnden eller länsstyrelse eller länsstyrelse att hålla förhör. Beatt hålla förhör. I ärende, som hand- svärsnämnden ,för utlänningsärenden Iägges av regeringen, får det statsråd, äger i ärende som nämnden handlägsom ansvarar för ärenden enligt den- ger överlämna dz länsrätt eller länsna lag, eller tjänsteman som stats- styrelse att hâllaförhör. l ärende, som rådet bestämmer, besluta om förhör handlägges av regeringen, får det och utse förhörsmyndighet. statsråd, som ansvarar för ärenden enligt denna lag, eller tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhör och utse förhörsmyndighet. Utlänningsnämnden äger uppdraga a°t ledamot eller suppleant att hålla förhör.

42a§ Hålles förhör med utlänningen får denne tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, i den mån det med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han vistats i riket samt omständigheterna i övrigt finnes skäligt. Förskott på ersättningen får beviljas.

24 F örfattningsfdrslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har annan än utlänningen på förhörsmyndighetens kallelse inställt sig för att höras, har han rätt till ersättning av allmänna medel för kostnad för sin inställelse. På ersättning För kostnad för resa och uppehälle får förskott beviljas. Allmänt ombud eller tolk äger av allmänna medel erhålla arvode samt gottgörelse för kostnad och tidsspillan, om ej uppdraget fullgjorts i tjänsten. Fråga om ersättning eller förskott Fråga om ersättning eller förskott prövas av förhörsmyndigheten. Pâ prövas av förhörsmyndigheten. Närutlänningsnämndens vägnar/âr beslut mare bestämmelser om ersättning om förskott fattas av ordföranden. och förskott meddelas av regeringen. Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen. 45§ Innan den centrala utlänningsmyndigheten meddelar beslut i avvisningsärende, som efter besvär kommit under myndighetens prövning, skall utlänningsnämnden höras. Finner den centrala utläningsmyndigheten uppenbart att avvisning ej bör ske, ma° bes/ut meddelas utan att yttrande inhämtas från utlänningsnämnden.

46§ Över den centrala utlännings- Över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning myndighetens beslut om avvisning eller förpassning så ock dess beslut eller Forpassning eller dess beslut i i tillstândsärende, i vilket ut- _fråga som avses i 12 § må klagan föras länningsnämndens yttrande inhämtats av utlänningen. Klagan föres hos bepå gund av 12 §flo‘rsta stycket, må kla- svärsnämnden för utlänningsärenden. gan föras av utlänningen. Klagan föres hos regeringen genom besvär. Vad sålunda stadgats skall e] gälla beslut om _förpassning ifall da° utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras. 47 Den centrala utlänningsmyndig- Den centrala utlänningsmyndigheten äger, om den finner särskilda heten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna skäl föreligga därtill, överlämna ärende till regeringens avgörande. ärende till regeringens avgörande. Sådant överlämnande skal/ske, då utlänningsnämnden hemställt därom. Har vid beslut i besvärsärende hos besvärsnämnden för utlänningsären-

F 0‘rfatmingsf0rs/ag 25

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

den mer än en ledamot anför! avvikande mening, skall ärendet överläm-

nas till regeringen. Överlämnande/är

i övrigt ske när särskilda skäl _föreligger. Överlämnas ärende till regering- Överlämnas ärende till regeringens avgörande, skall den Centrala ut- ens avgörande, skall myndighet som länningsmyndigheten bifoga eget ut- över/ämnar ärendet bifoga eget utlålåtande. tande.

48a §

Beslut enligt 35 § andra eller fjärde Beslut enligt 35 § andra eller fjärde stycket om tagande eller kvarhållan- stycket om tagande eller kvarhållande i förvar får överklagas av ut- de i förvar får av utöverklagas länningen. Vad nu sagts gäller ej be- länningen. Vad nu sagts gäller ej beslut som meddelats av regeringen. slut som meddelats av regeringen. Har beslutet meddelats av polismyn- Har beslutet meddelats av polismyndighet, fbres klagan hos länsrätt. Har dighet, föres klagan hos länsrätt. Har beslutet meddelats av den centrala beslutet meddelats av den centrala utlänningsmyndigheten eller av utlänningsmyndigheten, av besvärslänsstyrelse, föres klagan hos kam- nätnnden för tttlänningsärenden eller marrätt. Över förvaltningsdomstols av länsstyrelse, föres klagan hos beslut föres klagan enligt bestäm- kammarrätt. Över förvaltningsmelserna i förvaltningsprocesslagen domstols beslut föres klagan enligt (1971:291). bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Klagan enligt första stycket får föras särskilt och är ej inskränkt till viss tid.

49 §

Klagan över beslut i ärende enligt Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som denna lag må endast föras i fall som anges i 44, 46, 46 a, 48 a och 59 §§. anges i 44, 46, 46 a, 48 a och 59 §§. Utan hinder av vad i första stycket sägs må klagan föras över beslut om avvisande av ombud eller biträde samt beslut ijävsfråga. Sådan klagan må föras särskilt. Över beslut av besvärsnämndenföi tttlänningsärenden i ärende enligt denna lag fair klagan endast .föras i fall som anges i 48 a §.

50 § Har utlänning i ärende om uppe- Har utlänning i ärende om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd hållstillstånd eller arbetstillstånd mot bättre vetande lämnat oriktig mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift eller svikligen förtigit visst uppgift eller svikligen förtigit visst

26 F drfatmings/0rs/ag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse förhållande och har han därigenom förhållande och har han därigenom föranlett att tillståndet beviljats ho- föranlett att tillståndet beviljats honom, äger den centrala utlännings- nom, äger den centrala utlänningsefter utlänningsnämn- myndigheten förordna att tillståndet myndigheten, dens hörande, förordna att tillståndet skall upphöra att gälla. skall upphöra att gälla.

51§ Kan beslut om förvisning icke Kan beslut om förvisning eller om verkställas eller föreligger eljest, vare utvisning enligt 34 § icke verkställas sig beslutet verkställts eller icke, skäl eller föreligger eljest, vare sig besluatt beslutet icke längre skall lända tet verkställts eller icke, skäl att betill efterrättelse, äger regeringen upp- slutet icke längre skall lända till häva beslutet i dess helhet eller i viss efterrättelse, äger regeringen upphädel eller ock medge att utlänningen va beslutet i dess helhet eller i viss utan hinder av beslutet får vistas i del eller ock medge att utlänningen riket. utan hinder av beslutet får vistas i riket. Första stycket äger, med det undantag som anges i tredje stycket, motsvarande tillämpning ifråga om beslut om avvisning, ,förpassning eller utvisning, som pa° grund av omständighet som icke tidigare prövats frmes icke längre böra lända till efterrätte/se. Meddelar regeringen beslut om avvisning enligt 20 § eller utvisning enligt 29§ första stycket 5 men möter på grund av vad i 53-54 a §§ sägs hinder mot verkställighet av beslutet eller föreligger annars särskild anledning att verkställighet ej bör äga rum, skall förordnas att verkställighet tills vidare ej får ske. Beslut om avvisning eller utvisning som nu avses eller förordnande att verkställighet av sådant beslut ej får ske skall omprövas när anledning förekommer därtill. beslut enligt första eller Upphäves beslut enligt första Upphäves andra stycket eller medges ut- stycket eller medges utlänningen länningen rätt att utan hinder av be- rätt att utan hinder av beslutet vistas slutet vistas här i riket, får regeringen här i riket, får regeringen i samband i samband därmed meddela sådana därmed meddela sådana föreskrifter föreskrifter om inskränkningar och om inskränkningar och villkor för villkor för utlänningens vistelse i ri- utlänningens vistelse i riket som anket som anges i 34 ges i 34 §. Skall verkställighet icke ske i fall Skall verkställighet icke ske i fall som avses i tredje stycket eller har som avses i andra stycket eller har i annat fall meddelats beslut om av- i annat fall meddelats beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller visning, lörpassning, förvisning eller utvisning som ej kan verkställas och utvisning som ej kan verkställas och föreligger beträffande utlänningen föreligger beträffande utlänningen sådana omständigheter som avses i sådana omständigheter som avses i

F ärfattningsförslag 27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 20§ första och andra styckena, får 20§ första och andra styckena, får regeringen meddela föreskrifter som regeringen meddela Föreskrifter som avses ijiärde stycket. l ärende som avses i tredje stycket. l ärende som nu nämnts skall förhör hållas. nu nämnts skall förhör hållas.

5lb§ Vad i 51 §_fo’rsra stycket sägs äger, med det undantag som anges i andra stycket av samma paragrll/Ã motsvarande tillämpning ifråga om bes/ut om avvisning, _förpassning eller utvisning i annatfall än som anges i 34 §, som pa° grund av omständighet som icke tidigare prövats/innes icke längre böra lända till efterrätte/se. Vad där sägs om regeringen skall därvid i stället gälla besvärsnämnden för utlänningsärenden. Upphäves beslut enligt/örsta stycket eller medges ut/änningen rätt att utan hinder av beslutet vistas här i riket, *får besvärsnämnden i samband därmed meddela sâdana föreskrifter om inskränkningar och villkor fdr utlänningens vistelse i riket som anges i 34 §.

58§ Avvisning skall så snart det kan Avvisning ochförpassning skall så ske verkställas av polismyndighet. snart det kan ske verkställas av po- Verkställighet avförpassning, förvis- lismyndighet. Verkställighet av förning och utvisning ankommer på visning och utvisning ankommer på länsstyrelse. I fall som avses i 20§ länsstyrelse. I fall som avses i 20§ eller 29 § första stycket 5 äger rege- eller 29 § första stycket 5 äger regeringen förordna annorlunda. ringen förordna annorlunda. Påstår utlänningen att han i det Påstår utlänningen att han i det land, till vilket han skulle befordras, land, till vilket han skulle befordras, löper risk att bliva utsatt för politisk löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse eller risk att sändas till förföljelse eller risk att sändas till krigsskådeplats eller straffas för att krigsskådeplats eller straffas för att han övergivit krigsskådeplats eller han övergivit krigsskådeplats eller eljest vägrat fullgöra krigstjänstgö- eljest vägrat fullgöra krigstjänstgöring eller ock att han där icke åtnjuter ring eller ock att han där icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är i vilket han löper sådan risk, och är

28 F örfattnings/örslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

påståendet icke uppenbart oriktigt, påståendet icke uppenbart oriktigt, skall, utom i fall som avses i 20§ skall, utom i fall som avses i 20§ och 29 § första stycket 5, ärendet un- och 29 § första stycket 5. ärendet underställas den centrala utlännings- derställas den centrala utlänningsmyndigheten. Detsamma skall gälla myndigheten. Detsamma skall gälla när utlänning påstår sig ej vilja åter- när utlänning påstår sig ej vilja återvända till hemlandet på grund av de vända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de politiska förhållandena där och de omständigheter han åberopar till omständigheter han åberopar till stöd härför icke kan lämnas utan av- stöd härför icke kan lämnas utan avseende. Underställning skall dock ej seende. Underställning skall dock ej ske, om påståendet enligt det beslut ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala ut- redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter länningsmyndigheten har att besluta ullänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snan det kan ske. i ärendet så snart det kan ske. Finner den centrala utlänningsmyndigheren uppenbar! an verkställighet ej bör ske eller är ärendet synnerligen brådskande, må beslut meddelas utan att yttrande inhämtasfrân urlänningsnämnden. Framställer utlänningen i fall som avses i 20§ eller 29§ första stycket 5 sådant påstående som avses i andra stycket av förevarande paragraf, skall ärendet hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten, som med eget yttrande underställer regeringen ärendet. Vad nu sagts skall dock ej gälla i ärende om verkställighet av beslut varigenom påståendet redan prövats. Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör. I ärende som enligt tredje stycket prövas av regeringen skall förhör hållas. Finner den centrala utlänningsmyndigheten anledning till verkställighet enligt 54§, skall frågan härom underställas regeringen.

59§ Har fråga om verkställighet enligt 58§ andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut. Klagan föres hos regeringen genom Klagan föres hos besvarsnämnden besvär. för utlänningsärenden.

F örfatrningsförslag 29

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 69a§ Bestämmelserna i 15 _§förvaltningslagen ( 1971 2290) äga tillämpning i ärende om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast om utlänningen är bosatt eller eljest vistas inom riket. Bestämmelserna i 17§ förvalt- Bestämmelserna i l7§ förvaltningslagen (1971:290) äga icke till- ningslagen (1971:290) äga icke tilllämpning beträffande beslut angåen- lämpning beträffande beslut angående visering och arbetstillstånd och ej de visering och arbetstillstånd och ej heller beträffande beslut angående heller beträffande beslut angående tidsbegränsat uppehållstillstånd i an- tidsbegränsat uppehållstillstånd i annat fall än som avses i 12 § första nat fall än som avses i 12 §. stycket.

Denna lag träder i kraft den l juli 1978. Har före ikraftträdandet beslut om förpassning överlämnats till länsstyrelse för verkställighet, gäller beträffande verkställigheten äldre bestämmelser.

1 Utredningsuppdraget

1.1 Direktiven

Direktiven för utlänningslagkommittén framgår av protokoll vid regeringssammanträdet den 23 oktober 1975.

Under rubriken ”Översyn av utlänningslagstiftningen” anförde statsrådet

Leijon: Gällande utlännings1ag(l954:l93 - UtlL) trädde i kraft den 1 juli 1954. Lagen utgår från den internationellt erkända grundsatsen att endast det egna landets medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Vid lagens tillkomst betonades emellertid också att den hade till syfte bl. a. att ge utlänningar rättsliga garantier mot godtycklig behandling och att ge dem en så tryggad ställning som möjligt. I UtlL anges förutsättningarna för att utlänning skall få resa in, vistas och arbeta i vårt land. Vidare finns bestämmelser om i vilka fall utlänning får avvisas, förpassas, förvisas eller utvisas. l övrigt innehåller UtlL bl. a. bestämmelser om tvångsmedel, verkställighet. beslutande myndighet och besvärsrätt. Närmare föreskrifter angående UtlL:s tillämpning finns intagna i utlänningskungörelsen (1969:l36 - UtlK). Sedan UtlL kom till har vår syn på utlänningarnas ställning och rättigheter förskjutits i riktning mot att jämställa dem med svenska medborgare. Reformer i sådant syfte har fortlöpande genomförts. Jag vill i detta sammanhang peka på 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken (prop. 1968:142, SU 1968:196, rskr 1968:405) och riksdagens nyligen fattade beslut om riktlinjer för den framtida invandrar- och minoritetspolitiken (prop. 1975:26, InU 1975:6, rskr 1975:60). Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som tillkommer svenska medborgare. Jag vill erinra om att 1973 års frioch rättighetsutredning (Ju 1973:19) i sitt nyligen framlagda betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen (SOU 1975:75) har föreslagit att ett skydd i detta hänseende också för utlänningar skall skrivas in i regeringsformen. På utlänningslagstiftningens område har utredningsarbete bedrivits både i vårt land och i nordiskt sammanhang. Senast har utlänningsutredningen i sina slutbetänkanden (SOU 1972:84) Flyktingskap och (Ds ln 1972:20) Frihetsberövande enligt utlänningslagen, som avlämnades i november 1972, lagt fram förslag i syfte att anpassa ut- Iänningslagstiftningen till den utveckling av synen på utlänningens ställning och rättigheter som sålunda har ägt rum. I betänkandet (Ds ln 1972:20) har utredningen lämnat förslag till nya regler beträffande frihetsberövande i utlänningsärenden. Det nordiska samarbetet har lett till att medborgare i annat nordiskt land i särskild grad jämställs med svenska medborgare. Sålunda har år 1954 genomförts en gemensam nordisk arbetsmarknad. För att underlätta samfardseln mellan de nordiska länderna träffades år 1957 en överenskommelse om gemensamt nordiskt passkontrollområde. Arbetet inom Norden har fortsatt i syfte att nå ytterligare harmonisering av de nordiska

32 Utredningsuppdraget

ländernas utlänningspolitik och utlänningslagstiftning. I betänkandet (Nordisk utredningsserie 16/70) Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden har nordiska kommittén lagt fram förslag i detta syfte. De nämnda betänkandena har jämte vissa andra förslag lagts till grund för en till riksdagen nu avlämnad proposition med förslag till ändring i UtlL (prop. 1975/76:18). I anslutning till asylbestämmelserna föreslås där att det införs ett lagstadgat skydd för vissa skyddsbehövande utlänningar. Vidare föreslås bl. a. vidgad besvärsrätt i främst avvisnings- och förpassningsärenden samt preskription av avlägsnandebeslut. Bestämmelserna om tvångsmedel i UtlL anpassas i förslaget närmare till vad som gäller om de straffprocessuella tvångsmedlen. Bosättningstillstånd avses bli ersatt av ett permanent uppehållstillstånd efter ett års bosättning här. Den nuvarande terroristlagstiftningen föreslås efter vissa ändringar bli integrerad i UtlL. Dessutom förordas vissa mera begränsade ändringar i gällande utlänningslagstiftning, Ändringarna avses träda i kraft den l januari 1976. l samband med remiss till lagrådet av de frågor som tas upp i propositionen framhöll jag att omfattningen av reformförslagen i och för sig kunde ha motiverat en helt ny lag i ämnet. Mot bakgrund av att vissa frågor krävde ytterligare utredning fann jag emellertid lämpligast att avstå från att lägga fram förslag till en ny utlänningslag, Jag anmälde samtidigt att jag hade för avsikt att i annat sammanhang snarast möjligt ta upp frågan. Detta bör ske nu. En skyndsam handläggning av ärenden som rör utlännings rätt att få stanna kvar i vårt land är av stor betydelse. inte minst för utlänningens egen del. Statens invandrarverk har i skrivelse till regeringen pekat på att det i betydande utsträckning förekommer att utlänningar som fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd stannar kvar i landet under lång tid. l brist på arbetstillstånd är utlänningarna i dessa fall ofta hänvisade till försörjning genom socialhjälp eller illegal arbetsanställning. Verket har därför föreslagit en ordning som innebär att förpassningsbeslut i regel meddelas i omedelban samband med beslutet att vägra uppehållstillstånd. En sådan ordning stöter mellertid på praktiska svårigheter genom att utlänningsnämnden, som enligt gällande bestämmelser skall höras i förpassningsärenden, inte är dimensionerad för det stora antal förpassningsärenden som skulle bli följden av förslaget. Verket menar emellertid att utlänningsnämnden bör kunna avskaffas sedan en allmän besvärsrätt har införts i avvisnings- och förpassningsärenden. För egen del framhöll jag i samband med lagrådsremissen att jag delade invandrarverkets uppfattning, att den nuvarande ordningen medför betydande olägenheter. vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som verket har föreslagit. För utlänningen måste det i allmänhet vara en fördel att så tidigt som möjligt och i ett sammanhang få besked om möjligheterna att få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer att samhällets kostnader. i form av socialhjälp m. m., för de utlänningar som vistas här i avvaktan på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en grund för illegala arbetsanställningar. De arbets- och löneförhållanden som därvid erbjuds utlänningen är inte sällan undermåliga. Jag ansåg emellertid att ytterligare överväganden behövde göras innan invandrarverkets förslag kunde tas upp till behandling. Den föreslagna ordningen skulle i praktiken bl. a. medföra en avsevärd ökning av antalet ärenden i regeringskansliet. En sådan utveckling synes stå i strid med strävandena att flytta beslutanderätten i olika ärenden från regeringen och ned på myndighetsnivå. Även andra åtgärder för att förkorta handläggningstiden i de fall som jag nu har berört liksom i utlänningsärenden i allmänhet är emellertid enligt min mening nödvändiga och bör därför nu göras till föremål for närmare utredning. Olika tänkbara framkomstvägar bör övervägas. En av de möjligheter som därvid bör granskas är att, som invandrarverket har föreslagit, avskaffa utlänningsnämnden. Huruvida en sådan lösning bör väljas beror självfallet på vilken betydelse nämnden alltjämt kan anses ha för utformningen av praxis. inte minst i frågor om politiskt flyktingskap.

Urredningsuppdraget

Jag vill emellertid i detta sammanhang peka på att besvärsrätten i bl. a. avvisningsoch förpassningsärenden enligt den till riksdagen lämnade propositionen inte längre blir beroende av nämndens ställningstagande. Ett annat närliggande alternativ är att begränsa utlänningsnämndens uppgifter, exempelvis på sådant sätt att nämnden i förpassningsärenden hörs endast när invändning har gjorts om politiskt llyktingskap och påståendet enligt invandrarverkets mening inte kan lämnas obeaktat. Om utlänningsnämnden anses böra finnas kvar, bör undersökas vilka personalförstärkningar som nämnden kan behöva för att handläggningstiderna skall kunna begränsas, också om det bedöms lämpligt att genomföra invandrarverkets förslag om förpassningsbeslut i direkt anslutning till beslut om vägrat uppehållstillstånd. Som jag framhöll i samband med den förut nämnda lagrådsremissen bör man vidare överväga möjligheten att inrätta ett särskilt organ med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. lnrättas ett sådant organ bör enligt min mening utlänningsnämnden inte behållas. Storleken och organisationen av ett sådant organ bör prövas. Vidare bör undersökas vilka möjligheter som bör finnas att till regeringen fullfölja talan i ärenden där invändning gjorts om politiskt llyktingskap samt i ärenden av prejudicerande natur. De frågor som jag nu har berört angående snabbare handläggning i främst förpassningsärenden, ändring av utlänningsnämndens nuvarande ställning och funktion samt lämplig besvärsinstans bör utredas skyndsamt. Förslag i dessa delar bör föreligga senast under oktober månad 1976. Ett annat frågekomplex som bör bli föremål för en förutsättningslös utredning är förvisningsinstitutets framtida utformning. Förvisning beslutas av allmän domstol. Enligt 26 § UtlL skall domstolen, vid bedömande om utlänning bör förvisas, ta hänsyn till hans levnads- och familjeförhållanden samt till längden av hans vistelse i Sverige. Har utlänningen bosättningstillstånd eller har han varit bosatt här i minst fem år, krävs synnerliga skäl för förvisning. Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Möjlighet att avlägsna utlänning som här i landet har dömts för allvarligare brott bör även fortsättningsvis finnas. Det kan emellertid finnas skäl att överväga om den nuvarande förvisningsmöjligheten är alltför vidsträckt. Av intresseär också att klarlägga hur nuvarande bestämmelser faktiskt har tillämpats av domstolarna och därvid inte minst huruvida praxis har varit enhetlig. En begränsning av möjligheten att förvisa utlänning kan sägas ligga i linje med den ändrade syn på utlännings ställning som har vuxit fram i vårt land under senare år. F. n. krävs synnerliga skäl för förvisning endast i de fall då utlänningen har bosättningstillstånd eller har varit bosatt här i minst fem år. Förutom att regleringen framstår som alltför snäv ger den sannolikt upphov till viss stelhet i tillämpningen. Begränsning av möjligheterna att döma till förvisning bör enligt min mening införas även i andra fall. Jag tänker då främst på politiska flyktingar och andra grupper som har behov av särskilt skydd. Utlänningens levnads- och familjeförhållanden bör i högre grad än nu beaktas vid bedömningen av om utlänningen skall kunna förvisas. Ett förhållande som bör uppmärksammas i detta sammanhang är att de nuvarande begränsningarna av förvisningsmöjligheten inte gäller nordiska medborgare i samma utsträckning som övriga utlänningar, eftersom dessa inte får bosättningstillstånd. I fråga om denna grupp bör övervägas särskilt långtgående inskränkningar av förvisningsmöjligheten. Frågan bör prövas mot bakgrund av de bestämmelser som gäller eller kan komma att gälla för svenska medborgare som vistas i annat nordiskt land. De begränsningar som nu gäller i fråga om förvisningsinstitutet finns även beträffande utvisning. De synpunkter jag nu har fört fram har därför motsvarande tillämpning i fråga om utvisningsinstitutet. Jag vill emellertid nämna att utvisning under senare tid praktiskt taget inte kommit till användning gentemot andra utlänningar än medborgare i annat nordiskt land. Skall som en konsekvens av vad

Utredningsuppdrager

jag nyss har anfört i fråga om förvisningsinstitutets användning på medborgare i annat nordiskt land sådan medborgare endast i sällsynta fall kunna utvisas. får därför utvisningsinstitutet en mycket begränsad betydelse. Den möjlighet att avlägsna utlänning på grund av asocialitet 0. d. som utvisningsinstitutet nu ger bör emellertid ñnnas kvar. En ordning som bör närmare undersökas är om i stället förvisningsoch utvisningsbestämmelserna bör, i sitt ändrade skick, sammanföras till ett institut. som då eventuellt kan kallas utvisning. Vidare bör övervägas om inte också de nuvarande lörpassningsbestämmelserna kan inordnas i detta, så att utlänningslagstiftningen i framtiden kommer att innehålla ett avvisnings- och ett utvisningsinstitut. l fråga om förvisningsinstitutet vill jag vidare anföra följande. Förvisningsinstitutet bör ses över även från andra utgångspunkter än dem som jag hittills har berört. Före år 1954 prövade länsstyrelse om utlänning borde avlägsnas ur landet på grund av brott. Prövningen skedde efter det brottmålsdomen hade vunnit laga kraft och avlägsnandeformen kallades då utvisning. l samband med UtlL:s tillkomst överfördes förvisningsprövningen till den domstol som dömde i brottmålet. Denna ordning syftade enligt föredragande departementschefen bl. a. till en förbättring från rättssäkerhetssynpunkt. En prövning av förvisningsfrågan samtidigt med ansvarsfrågan bedömdes också innebära väsentliga fördelar bl. a. när det gällde att bestämma och samordna samhällets reaktioner mot brott. Frågan om samordningen av de olika påföljderna har nyligen berörts i annat sammanhang. Åtalsrättskommittén (Ju 1971:63) har i en den 16 juni 1971 dagtecknad stencilerad promemoria (Ju 1971:14) lämnat förslag till ändrade regler om beivrande av vissa brott, begångna av utlänningar; Vid sidan av regler om underlåtande av åtal i vissa fall föreslås i promemorian. att domstolarna skall få vidgade möjligheter att ge utlänning Villkorlig dom när det står klan att utlänningen skall avlägsnas ur landet; Visar det sig senare att avlägsnandebeslutet inte kan verkställas, skall enligt förslaget domstol på talan av åklagaren kunna ompröva påföljdsfrågan. Förslaget. som har remissbehandlats, har hittills inte lett till lagändring. Vidare har ijustitieutskottets betänkande (JuU 1973:28) med anledning av en motion behandlats frågan om häktning vid förvisning av utlänning. I gällande rätt föreligger osäkerhet beträffande möjligheten att hålla utlänning häktad till dess förvisning har verkställts. Riksdagen har i skrivelse till regeringen (rskr 1973:277) med hänvisning till utskottsutlåtandet hemställt om en översyn av de nu berörda reglerna. Slutligen har brottsförebyggande rådet aktualiserat vissa problem som uppkommer i samband med förvisningsbeslut och deras verkställighet. Man pekar på den orättvisa i förhållande till andra dömda som blir följden av att ett förvisningsbeslut, som sedan inte kan verkställas, medfört sänkning av annan samtidigt ådömd påföljd. Ovisshet om verkställigheten skapar dessutom ofta otrygghet hos den förvisade. Ett definitivt ställningstagande till verkställighetsfrågan bör därför enligt rådet ske så tidigt som möjligt och helst redan i domslutet. Man pekar också bl. a. på vissa svårigheter vid behandlingsplaneringen. För egen del vill jag beträffande de nu berörda frågorna anföra följande. Nuvarande ordning, som alltså innebär att domstol dömer till förvisning i samband med ådömandet av övriga påföljder, är förenad med vissa nackdelar. svårigheterna bottnar främst i att domstolen har begränsade möjligheter att bedöma frågan om politiskt flyktingskap och därmed sammanhängande verkställighetshinder. Genom att förvisningsbeslutet skall beaktas vid bestämmandet av påföljden i övrigt. kommer utlänning, som döms till förvisning vilken sedermera inte kan verkställas, i förmånligare ställning än den som döms för samma brott utan att dömas till förvisning. Särskilt stötande blir resultatet om förvisning ådömts tillsammans med villkorlig dom eller om förvisning kombinerats med påföljdseftergift. Allmänt sett kan utfallet av påföljdens bestämmande med nuvarande ordning inte sällan bli slumpartat och stötande från rättvisesynpunkt.

sou 197723 Urredningsuppdraget 35

Åtalsrättskommitténs Förslag hade bl. a. till syfte att åstadkomma förbättringar på denna punkt. Enligt Förslaget skulle omprövning av den ådömda påföljden kunna ske när förvisningsbeslutet inte kan verkställas. Även en sådan ordning medför dock problem. Det torde bli nödvändigt att knyta konstaterandet av verkställighetshinder till en viss sista tidpunkt, då förfarande för ändring av påföljden kan inledas. Därvid måste beaktas att denna tidpunkt måste läggas så sent att talan i verkställighetsärendet hinner fullföljas och ärendet slutligt avgöras. Till detta kommer att en sådan ordning får till följd att den dömde själv disponerar över möjligheten att mot vart annat väga förvisningsmenet och den väntade skärpningen av påföljden i övrigt, något som enligt min mening får anses mindre lämpligt. En annan lösning skulle kunna vara att ta hänsyn till förvisningen först på verkställighetsstadiet. En sådan ordning får i praktiken betydelse främst om utlänningen döms till frihetsberövande påföljd. Domstolen skulle då inte låta förvisningen påverka valet och omfattningen av övriga påföljder. Kriminalvårdsorganen skulle i stället ha möjlighet och skyldighet att frige den dömde före strafftidens utgång i samband med verkställighet av förvisningen. Också en sådan ordning leder lätt till olikartad behandling av likartade fall, eftersom verkställighetsproceduren kan ta längre eller kortare tid i anspråk. Vid kortare frihetsstraff kan det sålunda inträffa att straffet hinner verkställas innan frågan om verkställighet av förvisningspåföljden hunnit slutligt avgöras. Ytterligare en möjlighet är en återgång till ett system, där förvisningen beslutas av annan myndighet än domstol, exempelvis av invandrarverket. Förvisningspraxis skulle då kunna samordnas med utlänningspolitiken i övrigt. En enhetlig praxis skulle lättare uppnås. Domstolen skulle med en sådan ordning bortse från vilka åtgärder enligt UtlL som den av domstolen ådömda påföljden kan ge upphov till. En sådan ordning skulle då ses som en konsekvens av att utlänning till skillnad från svensk medborgare inte har en ovillkorlig rätt att stanna här. En förutsättning för en lösning efter dessa riktlinjer måste emellertid vara, att möjligheterna till förvisning kraftigt inskränks. Den nu nämnda lösningen kan eventuellt kombineras med den möjlighet att avbryta straffverkställigheten som jag nyss har berört. Som har framgått av vad jag nu har anfört är åtskilliga frågor och problem förknippade med förvisningsinstitutet. Jag har i detta sammanhang endast kunnat peka på några av dem. Det är emellertid enligt min mening angeläget att frågan om förvisning i hela dess vidd görs till föremål för en förutsättningslös granskning. Övervägandena bör avse såväl förutsättningarna för förvisning som formerna för beslut om verkställighet. Frågan huruvida förvisningsbeslut skall kunna preskriberas kan böra övervägas i detta sammanhang. Vidare bör beaktas frågan om tvångsmedel i samband med verkställighet av förvisningsbeslut, vilken har aktualiserats i den förut nämnda riksdagsskrivelsen, liksom de synpunkter som framförts av brottsförebyggande rådet. Beträffande frågan om tvångsmedel i samband med förvisning bör samråd ske med utredningen (Ju 1974:17) angående översyn av häktningsbestämmelserna. En annan fråga som jag vill ta upp i detta sammanhang rör verkställighet av beslut om avlägsnande. Beslut om verkställighet av förpassnings-, förvisnings- och utvisningsbeslut fattas av länsstyrelse, medan själva verkställigheten handhas av polismyndighet. Innan länsstyrelse meddelar verkställighetsbeslut infordras yttrande från polismyndigheten angående lämpligt sätt för verkställigheten; Verkställighet av avvisningsbeslut handläggs av polismyndigheten ensam. Riksdagens revisorer hari skrivelse till regeringen ifrågasatt om det inte skulle vara en mera rationell ordning att låta polismyndighet fatta det formella verkställighetsbeslutet också i fråga om förpassnings-, förvisnings- och utvisningsbeslut. Vidare har revisorerna pekat på konsekvenserna för länsstyrelsernas handläggning av verkställighetsärendet av att utlänningen på verkställighetsstadiet hos regeringen begär återbrytning av avlägsnandebeslutet. l de nu berörda frågorna krävs en närmare undersökning innan ställning kan tas.

36 Utredningsuppdrager

I fråga om verkställighet har därför i den nu avlämnade propositionen endast intagits en särbestämmelse beträffande verkställighet av utvisningsbeslut som rör terrorist. I sådant fall föreslås regeringen få förordna att verkställighet skall kunna beslutas av annan myndighet än länsstyrelse. Det är emellertid enligt min mening angeläget att alla de frågor som rör formerna för verkställighet enligt UtlL ses över närmare. Åtskilligt talar för att, som riksdagens revisorer föreslår, polismyndighet ensam handhar verkställigheten och sålunda även fattar det formella beslutet. Därigenom undviks att ytterligare en myndighet, som vanligen inte tidigare haft befattning med ärendet, behöver kopplas in. Å andra sidan måste tillses att en sådan ordning inte för utlänningen medför försämring från rättssäkerhetssynpunkt. Frågan hur verkställighetsmyndigheterna skall handla när återbrytning begärs i verkställighetsskedet bör också undersökas närmare. Även i övrigt bör frågor som rör verkställigheten göras till föremål för en genomgripande översyn mot bakgrund av en kartläggning av gällande praxis. Ett av syftena, vid sidan av rättssäkerhetskravet, bör därvid vara att såvitt möjligt åstadkomma garantier för en enhetlig praxis hos de verkställande myndigheterna. Eftersom verkställigheten i många fall medför mycket kännbara påfrestningar för utlänningen, bör undersökas på vilket sätt delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut kan ske med så stort hänsynstagande som möjligt till dennes intressen. Som jag anförde inledningsvis intar medborgare i de nordiska länderna en särställning bland de utlänningar som vistas i vårt land. l den nu avlämnade propositionen föreslås att de får möjlighet att bedriva näring i vårt land utan näringstillstånd, vilket medför att de i ännu ett hänseende jämställs med svenska medborgare. Det finns enligt min mening skäl att ta ytterligare steg på den inslagna vägen. Jag har redan nämnt att särskilt långtgående begränsningar av nuvarande möjlighet att förvisa eller utvisa nordiska medborgare bör övervägas. Vid sidan av detta bör de eventuella skillnader med anknytning till utlänningslagstiftningen som i övrigt föreligger i fråga om behandlingen av svenska medborgare och medborgare i annat nordiskt land närmare analyseras i syfte att undersöka i vad mån ökad likställighet kan införas. Som framgått av min redogörelse återstår åtskilliga frågor att lösa på utlänningslagstiftningens område. Jag har likväl i det föregående endast tagit upp vissa frågor av större vikt. Under utredningsarbetet bör därför i samråd med berörda myndigheter och organisationer göras en kartläggning av problem och frågor som har aktualiserats vid den praktiska tillämpningen av nuvarande utlänningslagstiftning. Mot bakgrund av vad därvid framkommer får övervägas vilka ändringar i utlänningslagstiftningen som är påkallade i olika hänseenden utöver dem jag särskilt har behandlat. Gällande utlänningslag har nu varit i kraft i mer än 20 år. Omfattande ändringar har fortlöpande skett inom ramen för den ursprungliga lagen. De ändringar som nu föreslås i propositionen är också av stor omfattning. Detta har bl. a. fått till följd att lagstiftningen blivit svåröverskådlig med de konsekvenser detta får för den praktiska tillämpningen. Det nu förordade utredningsarbetet bör därför enligt min mening leda fram till förslag till en helt ny utlänningslag, som på ett så överskådligt sätt som möjligt tar upp de bestämmelser beträffande utlänningar som förutsätter lagreglering. I anslutning till denna bör utarbetas förslag till tillämpningsförordning.”

1.2 Delbetänkande

Som föredragande statsrådet anförde i direktiven bör frågor som rör en snabbare handläggning i främst förpassningsärenden, ändring av utlänningsnämndens nuvarande ställning och funktion samt lämplig besvärs-

U rredningsuppdraget 37

instans utredas skyndsamt. Kommittén har därför funnit sig böra med förtur ta upp dessa frågor och behandla dem i ett särskilt betänkande. För att beaktas i utredningsarbetet har arbetsmarknadsdepartementet överlämnat följande skrivelser den 10 augusti 1976, från Stockholms sociala centralnämnd angående handläggningstiden vid invandrarverket i ärenden rörande uppehålls- och arbetstillstånd m. m., den 10 augusti 1976, från personalklubben vid Stockholms polisdistrikts utlänningsrotel angående handläggningen av utlänningsärenden. Vidare har chefen för arbetsmarknadsdepartementet den 31 augusti 1976 beslutat överlämna internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 143 om missbruk i samband med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med avseende på möjligheter och behandling samt rekommendation nr 151 om migrerande arbetstagare. Kommittén fick i uppdrag att överväga gällande bestämmelser i utlänningslagen i förhållande till konventionen. Enligt beslutet överlämnades även yttranden som avgetts över konventionen och rekommendationen. Kommittén har under arbetets gång haft kontakt med polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Trelleborg samt med länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län. SIV, utlänningsnämnden, rättshjälpsutredningen (Ju 1975:07), Svenska flyktingrådet och invandrarbyrån i Göteborg. Kommittén har den 3 december 1976 på arbetsmarknadsdepartementets hemställan avgett yttrande över ett forslag från SIV om ändring av 21 och 57 §§ utlänningslagen.

2 Bakgrunden till nuvarande regelsystem

2.1 Bakgrund till 1954 års utlänningslag

De bestämmelser som f. n. reglerar utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i landet återfinns i utlänningslagen (l954:193; nytryck 1975:1358, ändrad senast 1976:662) och i utlänningskungörelsen (1969:136; nytryck 1975:1359, ändrad senast 1977:36).‘ Här nedan skall i korthet redogöras För bakgrunden till 1954 års utlänningslag. l övrigt hänvisas till utlänningsutredningens betänkande Invandringen (SOU 1967:18) kap. 3 och nedan angivna förarbeten. Den första motsvarigheten till vår nuvarande utlänningslag var lagen den 14 september 1914 angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas’. Lagen byggde på principen om ett fritt folkutbyte. Den innehöll bestämmelser om avvisning och utvisning av ej önskvärda utlänningar men saknade kontrollbestämmelser. Sådana förutsatte nämligen passtvång, som hade avskafTats mer än ett halvt sekel tidigare och som man ännu inte var beredd att införa på nytt. Kungl. Majzt fick emellertid befogenhet att under särskilda förhållanden meddela nödvändiga kontrollföreskrifter. Förhållandena under och efter första världskriget medförde att denna befogenhet utnyttjades i allt högre grad. Sålunda innehöll Kungl. Majzts kungörelse den 4 september 1926 om övervakande av utlänningar i riket bl. a. bestämmelser om pass och visering samt om uppehållsbok och arbetstillstånd. Genom 1927 års lag om utlännings rätt att här i riket vistas’ lagfästes dessa bestämmelser. Lagen hade liksom senare 1937 och 1945 års utlänningslagar begränsad giltighetstid. Man hoppades på en återgång till de friare förhållanden, som hade rått före år 1914. l 1927 års lag sammanfördes med vissa ändringar bestämmelserna i 1914 års lag med de regler för utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i landet, som hade tillkommit l i administrativ ordning. De viktigaste nyheterna var införandet av instituten Lagen och kungörelsen kommer hädanefter att uppehållstillstånd och förpassning. Handläggningen av tillståndsärendena kallas UtlL resp. UtlK. uppdrogs åt socialstyrelsen medan länsstyrelse hade att besluta om utvisning 2 och förpassning. Pollsmyndighet beslutade i ärenden om avvisning.. Prop. 1914:55, LU 1914:17 och memorial nr 1937 års utlänningslag” byggde i huvudsak på 1927 års lag. Politisk flykting 23, rskr 1914:223. fick emellertid en tryggare ställning. Utlänningsnämnden inrättades som 3 ett rådgivande organ åt socialstyrelsen i samband med att bl. a. beslutan- Prop. 1927:198, 2 LU derätten i förpassnings- och vissa avvisningsärenden överflyttades till so- 1927:32, rskr 1927:282. cialstyrelsen. Rätt att föra besvär över socialstyrelsens avlägsnandebeslut “Prop. 1937:269, 1 LU gjordes beroende av nämndens ställningstagande. Talan fick endast föras 1937159, rskr 19372355.

40 Bakgrunden till nuvarande regelsystem

om nämnden eller någon av dess ledamöter hade avvikande eller mening nämnden inte yttrat sig. År 1944 inrättades statens utlänningskommission till vilken överfördes bl. a. Socialstyrelsens uppgifter i utlänningsärenden. 1945 års utlänningslag innebar inte någon mer betydande ändring i förhållande till tidigare lagar. 1 propositionen till 1954 års lag’ anförde departementschefen att endast svensk medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och arbeta i landet. Det borde emellertid enligt departementschefen finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig i landet, varigenom utlänningen skulle skyddas mot godtycklig behandling och hans ställning i största möjliga utsträckning tryggas. Departementschefen anförde vidare bl. a. Utlänningslagen måste kunna tillgodose två syften. Den skulle å ena sidan fylla behovet av ett varaktigt system för att avlägsna personer, som på grund av sina individuella egenskaper ej var önskvärda, den s. k. individuella utlänningskontrollen. I det avseendet var i lagen noga angivet när avlägsnande genom avvisning eller utvisning fick ske av kriminella eller asociala utlänningar. Men lagen skulle också ge möjlighet att kontrollera och avväga tillströmningen av utlänningar till landet från mera allmänna synpunkter, den s. k. generella utlänningskontrollen. För att upprätthålla den generella utlänningskontrollen användes förpassningsinstitutet. Förpassning kunde ske om utlänningen saknade tillstånd att vistas här. De materiella förutsättningarna för att få tillstånd var emellertid inte reglerade i lagen utan beroende av regeringens utlänningspolitik. Departementschefen fann det vara omöjligt att i Iagen reglera den materiella innebörden av den aktuella utlänningspolitiken. Följaktligen kunde han inte heller i lagen ange de materiella förutsättningarna för förpassning. Enligt departementschefen var det angeläget att stärka rättsskyddet för utlänningar, som kunde anses vara i särskilt behov av skydd. Sålunda skulle politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket när han var i behov därav. För att ge utlänningar som på allvar slagit sig ner i landet en starkare ställning infördes ett uppehållstillstånd utan tidsbegränsning. nämligen bosättningstillstånd.

2.2 Förändringar efter år 1954

Här kommer endast att beröras förändringar av betydelse för kommitténs fortsatta arbete i detta betänkande. År 1964 genomfördes den ändringen att avvisning enligt 19 § UtlL kunde tillgripas inte endast vid gränsen eller omedelbart därefter utan även inom tre månader efter ankomsten (prop. 1963:185, 2 LU 1963:77, rskr 1963:386).

Ändringen genomfördes för att uppnå överensstämmelse med den övriga

nordiska utlänningslagstiftningen i fråga om möjligheten att avlägsna utlänningar under uppehällstillståndsfri tid. ‘Prop. 1945:259, l LU För att åstadkomma en reglerad invandring av utländsk arbetskraft be- 1945240, rskr 19452393. stämdes - med verkan från den 1 januari 1966 - att arbetstillstånd (AT) 2 i princip skulle sökas före inresa i landet. På så sätt skulle utlänningar för- Prop. 1954:41, l LU 1954:14, rskr 1954:155. hindras att söka sig till Sverige utan arbetserbjudande och utan ekonomiska

Bakgrunden ri/I nuvarande rege/sysrem 41

möjligheter att klara sig här. Som redan nämnts framgår inte av UtlL under vilka förutsättningar tillstånd kan ges. Utformningen av dessa regler âvilar de tillämpande myndigheterna. År 1968 gav emellertid statsmakterna vissa riktlinjer för den centrala utlänningsmyndigheten att följa vid tillståndsgivningen (prop. 1968:142, SU 1968:196, rskr 1968:405). För innebörden av gällande rätt kommer att närmare redogöras i kap. 3. År 1976 trädde viktiga ändringar i UtlL i kraft (prop. 1975/76:18, lnU 1975/76:24, rskr 1975/761121). Full besvärsrätt infördes i avvisnings- och förpassningsärenden samt i de verkställighetsärenden, som har underställts S1V på grund av att utlänningen anfört politiska skäl mot att ett avlägsnandebeslut verkställs. Vidare lagfástes tidigare praxis som innebar att krigs- vägrare och utlänning som - utan att vara politisk flykting åberopar politiska skäl mot att återvända till hemlandet i princip skall få fristad här i Iandet. Även detta berörs närmare i kap. 3. Bosättningstillstånd, som gavs efter två års bosättning, ersattes av permanent uppehållstillstånd (PUT), _ som i regel kan erhållas efter ett års legal vistelse i landet. Regler om preskription av avlägsnandebeslut infördes. icke verkställda beslut om avvisning, förpassning och utvisning preskriberas efter två år. Förutsättningarna för att ta utlänning i förvar skärptes. Bestämmelserna i den s. k. terroristlagen, lagen (1973: 162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, inarbetades i delvis ändrat skick i UtlL. Med hänsyn till betänkandets avgränsning kommer i fortsättningen inte att beröras de regler som gäller för terrorister.

3 Gällande ordning

3.1 Gällande bestämmelser för uppehålls- och arbetstillstånd

(UAT)

Den ökande invandringen av arbetskraft från Sydeuropa under 1960-talets första hälft medförde stora sociala problem. Kungl. Majzt beslöt därför med verkan från den 1 januari 1966 att stoppa den spontana inflyttningen och ersätta den med reglerad invandring av arbetskraft. statsmakterna antog år 1968 riktlinjer för utlänningspolitiken m. m. (prop. 1968:142, SU 1968:196, rskr 1968:405). Därvid uttalades att invandringen till Sverige fortfarande måste kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik inom andra områden. Dessa riktlinjer gäller fortfarande och har år 1975 (prop. 1975:26, lnU 1975:6, rskr 1975:160) kompletterats med riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m. m. Även vid detta senare tillfälle fastslogs att invandringen i fortsättningen skall vara reglerad. Enligt 32 § UtlK får utlänning inte uppehålla sig här mer än tre månader utan uppehållstillstånd (UT). Från skyldighet att ha UT har undantagits bl.a. medborgare i de övriga nordiska länderna. 1- UtlL eller UtlK anges däremot inte - annat än beträffande utländsk studerande - under vilka förutsättningar UT får meddelas. Iden av riksdagen godkända prop. 1968:142 ges dock vissa riktlinjer för den centrala utlänningsmyndighetens tillståndsprövning. För att få UT för stadigvarande vistelse krävs i regel att sökandens försörjning är tryggad antingen genom eget arbete eller på annat sätt. Eftersom försörjningen i allmänhet endast kan tryggas genom eget arbete får AT en avgörande betydelse om UT skall beviljas. Kan vederbörande få AT, anses försörjningskravet uppfyllt och UT kan beviljas. UT kan under vissa förutsättningar beviljas trots att försörjningskravet inte är uppfyllt. Sålunda kan make och oförsörjda barn till utlänning, som har tillstånd att vistas och arbeta här, få UT utan prövning av försörjningsformågan. Motsvarande gäller utlänningens eller hans makes föräldrar eller annan nära släkting, men bara om föräldrarna eller släktingen är väsentligt beroende av den härvarande för sin försörjning och denne har ekonomiska möjligheter att svara för försörjningen. Som exempel på att UT kan beviljas den som inte kan försörja sig genom eget arbete och inte är “väsentligt beroende kan nämnas att ensamstående föräldrar med barn såväl i hemlandet som i Sverige tillåts bosätta sig hos barnet i Sverige, om barnet kan försörja föräldern.

44 Gällande ordning

Även om sökanden på grund av vad ovan sagts har möjlighet att få UT, kan UT vägras. I ärende angående UT skall nämligen också prövas om det firms skäl att vägra tillstånd på grund av sökandens personliga förhållanden. Endast sådana omständigheter får därvid beaktas som kan medföra avvisning enligt 19 § första stycket 2-5 UtlL eller utvisning enligt 29 § första stycket UtIL. l fortsättningen kommer i detta kapitel först att behandlas förutsättningarna för att få UT för stadigvarande vistelse i riket. varvid AT i många fall är det primära villkoret för UT. Därefter kommer att ges några exempel på fall där UT kan beviljas utan att avsikten med vistelsen är bosättning.

3. 1 . 1 R eglerad invandring Den grundläggande bestämmelsen för den reglerade invandringen återfinns i 46§ UtlK. Bestämmelsen innebär att annan utlänning än nordbo, som kommer hit för att arbeta, i regel skall ha ordnat arbete och AT före inresan. AT meddelas i princip av SIV sedan yttrande inhämtats från arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). Avgörande för frågan om AT skall beviljas grundas på en arbetsmarknadsbedömning. Den görs av arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadens paner. Bostadsfrågan måste också vara löst. AMS följer praktiskt taget alltid arbetstagarorganisationens uppfattning. SIV följer i sin tur så gott som undantagslöst AMS rekommendation. I allmänhet beviljas AT första gången för ett år och är begränsat till visst yrke. Däremot är det inte knutet till viss arbetsgivare, inte ens till den arbetsgivare som lämnat anställningserbjudandet. UT beviljas samtidigt för motsvarande tid. Efter ett års bosättning i Sverige får invandraren AT utan yrkesbegränsning. Han kan också få PUT som ersätter både tidsbegränsat UT och AT. Huvudregeln att den som vill invandra till Sverige måste ha sin tillståndsfråga löst före inresan är försedd med vissa undantag (46§ UtIK). Den som är gift med svensk medborgare är undantagen från skyldighet att ha AT. Däremot måste han ha UT, vilket i sådana fall kan beviljas även efter inresan. Vidare kan AT beviljas efter inresan då sökanden har rest in för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här eller det föreligger annat särskilt skäl. Särskilt skäl att ge AT föreligger när utlänningen är politisk flykting. Även andra politiska skäl kan vara så starka att vederbörande tillåts stanna här. l dessa fall ges också AT. Andra exempel är humanitära skäl samt anknytning, som inte hänförs till vad nyss sagts om familjesammanföring. AT ges i samtliga dessa fall utan

föregående arbetsmarknadsprövning och utan yrkesbegränsning.

l prop. 1968:142 berörde departementschefen frågan om tillgången på arbetskraft inom landet vid bedömningen av invandringen av utländsk arbetskraft. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt de s. k. marginalgrupperna, till vilka hänfördes handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften, måste enligt hans mening ha prövats innan arbetstillfállena ställdes till förfogande för utländsk arbetskraft. Dessutom måste hänsyn tas till konkurrensen från medborgare i andra nordiska länder som utan särskilt tillstånd kan komma hit och arbeta genom överenskommelsen om en gemensam nordisk arbetsmarknad.

Gällande ordning 45

Efter högkonjukturen åren 1969-1970, då det sammanlagda invandringsöverskottet uppgick till nära 99 000, satsade man i första hand på att bereda sysselsättning åt arbetssökande som redan fanns i landet. Under den lågkonjunktur som följde i början av 1970-talet uttalade landsorganisationen (LO) i skrivelse till samtliga sina förbund att de borde vara mera restriktiva med att tillstyrka AT före inresa. Även när konjunkturen svängde uppåt igen fanns det enligt LO anledning att iaktta restriktivitet vid behandlingen av AT-ansökningar. Liknande uttalanden gjordes av regeringen under denna tid. Under högkonjunkturåret 1974 blev därför förhållandena annorlunda. Från slutet av år 1973 till slutet av år 1974 ökade antalet sysselsatta i Sverige med nära 100 000. Invandringsöverskottet år 1974 uppgick emellertid till endast ca 9000 personer. Det är f. n. mycket svårt att få UAT enligt huvudregeln. Detta beror framför allt på arbetsmarknadspolitikens inriktning på att bereda sysselsättning åt arbetssökande som redan finns i landet, både infödda och invandrare. De som erhåller UAT före inresan är i dag i första hand ledande administrativ och teknisk personal vid utlandsägda företag samt personer som skall arbeta kortare eller längre tid i Sverige som specialarbetare eller tekniker, anställda av utländska entreprenörer. De har inte för avsikt att permanent bosätta sig här utan återvänder till hemlandet när deras arbete avslutats. svårigheterna för den vanlige arbetssökande att få AT före inresan har medfört att allt flera kommer hit utan AT. Självfallet har också politiska händelser i skilda delar av världen bidragit till att människor söker sig till vårt land. På grund av denna utveckling har antalet svåra tillstånds- och avlägsnandeärenden ökat, vilket har medfört en kraftigt ökad arbetsbelastning för SIV. Bedömningen i dessa ärenden vilar nämligen på SIV till skillnad från vad som är fallet med invandring enligt huvudregeln, där sakprövningen åvilar AMS.

3.1.2 Politiska flyktingar och andra utlänningar som åberopar

politiska skäl För att lösa de flyktingproblem som uppstod under 1900-talet blev det nödvändigt med ett omfattande internationellt samarbete. Ett viktigt resultat av detta samarbete är 1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen), som är juridiskt bindande för avtalsslutande stat. Till konventionen hör också 1967 års FN-protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Genom konventionen och protokollet definieras vem som är att anse som flykting samt vilka rättigheter och förmåner flykting åtnjuter i ansluten stat. Sverige ratificerade konventionen den 16 augusti 1954 och protokollet den 25 augusti 1967. I prop. 1975/76:18 redogörs närmare för konventionens flyktingbegrepp, varfor kommittén i denna del hänvisar dit, s. 29-32 och 101 ff. De bestämmelser i UtlL och UtlK som reglerar utlännings rätt att resa in och bosätta sig i Sverige gäller i princip också for flykting. Sålunda är flykting liksom utlänning i allmänhet i princip skyldig att ha AT om han

46 Gällande ordning

vill arbeta här. Flykting har emellertid i vissa avseenden en förmånligare ställning än annan utlänning. I anslutning till flyktingkonventionens bestämmelser sägs i 2§ första stycket UtlL, att politisk flykting inte utan synnerliga skäl får vägras fristad här i landet då han är i behov därav. Denna principdeklaration om asylrätten gör det omöjligt att av exempelvis arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekonomiska skäl vägra en politisk flykting rätt att bosätta sig här. Han har också en förmånsställning när det gäller verkställighet av avlägsnandebeslut. Enligt 53 § UtlL gäller att utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning och utvisning inte får befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. I 54§ UtlL anges i vilka fall det är möjligt att göra undantag från bestämmelsen i 53§ UtlL om politiskt verkställighetshinder. l 2 § tredje stycket UtlL återfinns bestämmelsen att den som inte är politisk flykting men ändå är i behov av särskilt skydd kan få rätt att stanna här. I bestämmelsen heter det att den som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och som kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta inte utan särskilda skäl skall vägras tillstånd att vistas här. (Denna kategori kallas ibland för B-flyktingar). Detsamma skall gälla den som har övergett krigsskådeplats eller som flytt från sitt hemland för att undgå förestående krigstjänstgöring (krigsvägrare). Vid bedömningen av dessa grupper får till skillnad från vad som är fallet beträffande politiska flyktingar hänsyn tas till våra möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den reglerade invandringen. Vid verkställighet av avlägsnandebeslut har krigsvägrare erhållit ett betydande skydd mot att befordras till land där de löper risk för att sändas till krigsskådeplats. Skyddet är emellertid inte så långtgående som det som gäller för politiska flyktingar. Enligt 54 a § första stycket UtlL får krigsvägrare vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning och utvisning inte befordras till land där han löper risk att sändas till krigsskådeplats och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Bara om det föreligger särskilda skäl för verkställighet och inget annat land står till buds får verkställighet ske till sådant land. Något särskilt skydd mot att vid verkställighet av avlägsnandebeslut be-

fordras till hemlandet beträffande övriga i 2 § tredje stycket UtlL omnämnda

utlänningar gäller i allmänhet inte, eftersom de vanligen inte hotas av sådan allvarlig förföljelse som avses i 53 § UtlL. Undantagsvis kan emellertid förhållandena vara sådana, att det skulle framstå som stötande för rättskänslan att vid verkställighet av avlägsnandebeslut sända dessa utlänningar till hemlandet, även om hinder inte möter enligt 53.5 UtlL. Som exempel härpå nämns i prop. 1975/76:18 (s. 109) det fall att utlänningen löper risk att ådömas oproportionerligt hårt straff för militärt brott i fredstid. Verkställighetshinder enligt 54 a ä andra stycket UtlL föreligger därför om utlänningen kan anföra synnerliga skäl mot att sändas till sitt hemland. Bestämmelsen bör enligt föredragande statsrådets uttalande i nämnda proposition tillämpas restriktivt. l vissa fall bör emellertid bestämmelsen ges en mera generös tolkning, enligt föredraganden. Det gäller verkställighet av beslut om avvisning på grund av avsaknad av pengar, pass eller tillstånd eller beslut

Gäl/ande ordning 47

om forpassning, och utlänningen inte tidigare har åberopat sådana tungt vägande skäl att han skulle ha fått stanna här.

3.1 .3 F lykringöverjöring Sedan början av 1950-talet har mer än 25 000 flyktingar förts över till Sverige kollektivt, främst i samarbete med FN:s flyktingkommissariat. Ramar för överföringen har varje år fastställts av regeringen. Uttagningen och överforingen har skett genom AMS försorg i samarbete med andra myndigheter, bl.a. den centrala utlänningsmyndigheten och socialstyrelsen.

Överföringen av flyktingar skedde fram till och med år 1974 huvudsakligen

från flyktingläger i Europa. På grund av händelseutvecklingen i Latinamerika, främst kuppen i Chile 1973, har flyktingkvoterna under senare år nästan uteslutande kommit att avse flyktingar från latinamerikanska länder.

3.1.4 H umanitära skäl I prop. 1968:142 beskrevs den kollektiva överföringen av flyktingar som en “humanitärt motiverad invandring”. En särskild form av denna invandring utvecklades i anslutning till reglerna om politisk asyl. Det gällde utlänningar som inte var politiska flyktingar men hade lämnat sitt land på grund av missnöje med de politiska förhållandena där samt medborgare i krigförande land, som visserligen inte riskerade att utsättas för politisk förföljelse i sitt hemland men där riskerade straff för brott för vilka utlämning från Sverige inte fick ske, framför allt militära brott. I anslutning till asylbestämmelserna i UtlL infördes som nyss nämnts den l januari 1976 sådana bestämmelser som lagfáste den praxis som fanns sedan åtskilliga år tillbaka.

Övrig enskild invandring där humanitära skäl åberopas borde enligt prop.

1968:142 tillåtas endast i undantagsfall och då endast “när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige”. l dessa fall borde tillstånd till inresa och vistelse här kunna medges, även om utlänningen inte hade sin försörjning tryggad. Som exempel på fall då sådana humanitära skäl föreligger, att tillstånd till stadigvarande bosättning har beviljats, kan nämnas följande. 1cke-nordiska barn i skolpliktig ålder som kommer till Sverige utan sina föräldrar for att bosätta sig hos släktingar här kan få UT bara när det föreligger synnerliga skäl”. Det innebär att sådana barn kan få UT endast i undantagsfall, t. ex. om anknytningen hit är särskilt stark. Det kan gälla ett barn som har vuxit upp hos en anhörig men inte kunnat följa med denne när han flyttade till Sverige. Eller det kan föreligga mycket starka humanitära skäl på grund av förhållandena i föräldrahemmet. Omständigheter som föreligger allmänt i många utvandrarländer, t. ex. fattigdom och bristande möjligheter att få skolutbildning i önskad utsträckning har inte ensamma ansetts utgöra tillräckligt starka skäl. Om UT beviljas av humanitära skäl föreligger också särskilt skäl att ge AT.

48 Gällande ordning

3.1.5 Anknytningsfall Den som kommer hit för att förena sig med familjemedlem som är stadigvarande bosatt här kan beviljas AT efter inresan (46 § andra stycket UtlK). Med familjemedlem har i praxis ansetts dels make, dels annan person som sökanden sammanbott med under äktenskapsliknande former, dels hemmavarande barn som vid föräldrarnas flyttning till Sverige inte följde med, dels annan nära släkting under förutsättning att släktingen i hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den närvarande familjemedlemmen. Gifta barn har i allmänhet inte bedömts tillhöra samma familjegemenskap som föräldrarna. När det gäller “sista länken” i en familj, dvs. en eller undantagsvis flera personer vars samtliga nära släktingar är bosatta här, har “särskilt skäl” att ge AT bedömts föreligga trots att familjegemenskap ej rått. Särskilt skäl att ge AT efter inresan har i praxis även ansetts föreligga för den som ingått äktenskap och/eller sammanbor med här bosatt person i fall där anknytningen uppkommit efter utlänningens inresa i riket. Det har blivit allt vanligare att sådan anknytning åberopas som grund för att få stanna här. Om omständigheterna ger anledning misstänka att förhållandet är en konstruktion för att kunna få tillstånd att stanna här beviljas tillstånd endast för kortare tid - regelmässigt tre månader. Vid förlängningsansökan utreds bl. a. frågan om parterna fortfarande är gifta och/eller sammanbor. (se vidare föreskrifter om polisens utredningar, bil. l). l tveksamma fall kan tillståndet förlängas i flera tremånadersperioder. Det innebäri praktiken att den definitiva invandringsprövningen kan komma att ske först sedan sökanden vistats här ett år. Har sammanboendet upphört efter kort tid anses

sökanden inte ha förvärvat så stark anknytning till Sverige, att det finns

skäl att ge fortsatt tillstånd. I vissa fall kan omständigheterna vara sådana att mycket talar för att det rör sig om ett skenförhållande. Föreligger sådana omständigheter och kan någon rimlig förklaring inte lämnas, vägras tillstånd även om äktenskap ingåtts.

3.1.6 UT .för gäststuderande Som nämnts finns bestämmelser om UT för utländsk studerande. I 37k UtlK heter det nämligen att utlänning som är inskriven vid svensk läroanstalt och har sin försörjning tryggad under studietiden genom egna medel, stipendium, studielån eller på annat liknande sätt inte utan särskilda skäl får vägras UT under studietiden. Enligt avgörande av regeringen har sådant särskilt skäl att vägra UT ansetts föreligga, när sökanden haft för avsikt att stanna kvar i landet efter studietidens slut. Som gäststuderande har i praxis ansetts utländska studerande som kommit till Sverige för att studera och som inte har för avsikt att bosätta sig här. Det har visat sig att det i praktiken inte är möjligt att upprätthålla det formella kravet på inskrivning vid läroanstalt innan UT beviljas. I regel krävs nämligen att UT skall ha erhållits innan intagning kan ske. Som underlag för beviljande av UT har därför godtagits ett besked från vederbörande läroanstalt att sökanden är behörig att skriva in sig.

Gällande 49 ordning

Under senare år har uppmärksammats att många studenter som kommer hit i syfte att studera och därefter återvända hem ofta är dåligt förberedda för studier här. Det är mycket vanligt att den som kommer hit för att studera är så illa förberedd för studierna att han måste - förutom det normala att inhämta i svenska kunskaper språket komplettera sina kunskaper i ett eller flera ämnen. De flesta som nu kommer till Sverige för att studera här har -till skillnad mot vad som var fallet ~ på 1960-talet ytterst sällan stipendier eller statligt studielån från hemlandet. I stället uppger dessa att försörjningen skall tryggas genom någon privatperson i eller utanför hemlandet. Stora svårigheter föreligger därför att avgöra om det är fråga om en verklig gäststuderande. På grund av de stora problem som föreligger vid bedömningen av dessa ärenden - framför allt att bedöma vederbörandes försörjningsmöjligheter beviljas UT för gäststuderande endast i undantagsfall för så lång tid som ett år vid det första ansökningstillfállet. Mycket ofta ges i stället UT första gången för sex månader. För att komma till rätta med en del av problemen har SIV i skrivelse till arbetsmarknadsdepartementet den 4 maj 1976 föreslagit att bestämmelserna rörande UT för gäststuderande ändras bl. a. på så sätt att UT för studier måste sökas och beviljas före inresan i Sverige. 1 skrivelsen anför SIV bl. a. följande beträffande den stora ökningen av antalet studerande på senare år: “En av orsakerna härtill torde vara att inskrivningsreglerna vid läroanstalterna inte fungerat som reglering av invandringens omfattning på förväntat sätt. Verkets erfarenhet är också att man i stigande utsträckning söker utnyttja de generösa bestämmelserna för att få en fast anknytning i Sverige och därigenom kringgå bestämmelserna

om reglerad invandring av arbetskraft. Denna invandring kan numera långt

ifrån anses vara utan ekonomisk betydelse. Antalet nyinskrivna icke-nordiska utländska studerande har för läsåret 1973/74 beräknats till 2 365 och för 1974/75 till preliminärt 2693 jämfört med 255 för läsåret 1960/61.” SlV:s förslag har remissbehandlats och är f. n. under i rebehandling geringskansliet.

3.1.7 UT _för besök En utlänning som vill utsträcka ett besök i Sverige utöver den tillståndsfria tiden eller utöver den tid en visering gäller måste ansöka om UT. UT för besök ges i allmänhet inte för längre tid än tre månader. UT kan dock beviljas för längre tid än tre månader for exempelvis föräldrar som besöker sina barn. Om ansökan avser längre tid än ett år torde besöksavsikten kunna ifrågasättas. Fråga blir då snarast om de skäl som åberopas räcker för att föräldrarna skall få bosätta sig i Sverige.

50 Gällande ordning

3.2 Avlägsnandeformer

3.2.1 Allmän! är uppbyggd enligt två principer, dels som en indi- Utlänningskontrollen viduell kontroll, dels som en generell kontroll. Den individuella kontrollen avser att förhindra att en icke önskvärd utlänning vistas i landet. Han kan avvisas, utvisas eller förvisas enligt bestämmelser i UtlL. antingen avser att reglera tillströmningen av Den generella utlänningskontrollen invandrare. Detta åstadkommes genom att regeringen enligt bemyndigande i UtlL har rätt att förordna att utlänning inte utan tillstånd får resa in, uppehålla sig eller arbeta i landet. Utlänning kan avvisas om han inte har erforderligt pass och tillstånd att resa in i landet. Han kan förpassas om han vistas här utan tillstånd. Förpassningsinstitutet kan ses som den negativa sidan av tillståndssystemet.

3.2.2 Avvisning

Utlänning kan avvisas enligt 18§ UtlL, l) om han inte då så fordras har pass och tillstånd att resa in i landet och, om han ämnar besöka annat nordiskt land, även tillstånd att resa in dit, 2) om han försöker undvika att vid inresan visa upp sitt pass för polismyndighet och lämna begärda 3) om han vid inresan mot bättre vetande lämnar oriktig upplysningar, uppgift som kan inverka på hans rätt att resa in eller om han svikligen förtiger sådant förhållande. Utlänning kan vidare avvisas enligt 19§ första stycket UtlL, l) om han kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i landet eller, om han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där samt för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att ärligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, och 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff verksamhet det skäligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva eller olovlig underrättelseverksamhet här i sabotage, spioneri landet eller i annat nordiskt land .eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats om avvisning med anledning av resolution, som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd. Utlänning kan på begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i annat nordiskt land avvisas också i annat fall, om det kan antas att han annars beger sig till det land som framställt sådan begäran. Avvisning enligt 19 § UtlL kan inte ske av utlänning, som har visering eller UT (19§ tredje stycket UtlL). skall ske vid ankomsten hit eller omedelbart därefter. Av- Avvisning visning enligt 19 § UtlL kan emellertid ske intill tre månader efter ankomsten 1 Om föreslagen ändring av 21 § UtlL, se avsnitt (21 § första stycket UtlL). 6.1. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet (21 § första stycket

Gällande 51 ordning

UtlL). l vissa fall får polismyndighet inte själv meddela avvisningsbeslut. Avvisningsfrågan skall underställas SIV, om utlänning påstår att han är politisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte bedöms vara uppenbart oriktigt. Likaså skall underställning ske om utlänning i övrigt åberopar politiska skäl mot att vilja återvända till hemlandet och omständigheterna, som åberopas till stöd därför, inte kan lämnas utan avseende (21 a§ första stycket UtlL). Detsamma gäller om polismyndighet finner det tveksamt, om utlänning, mot vilken avvisningsanledning Förekommer, bör avvisas eller om avvisning skall ske på begäran av central utlänningsmyndighet i annat nordiskt land (21 a§ andra stycket UtlL). Polismyndighets beslut om avvisning kan överklagas hos SlV (44 § första och andra styckena UtlL). Talan mot SIV:s beslut förs hos regeringen (46 § första stycket UtlL). Avvisningsbeslut, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till riket eller omedelbart därefter, skall verkställas utan hinder av besvär (57§ forsta stycket UtlL). Om utlänningen anför besvär kan han samtidigt hos besvärsmyndigheten begära att den avbryter verkställigheten till dess beslut meddelats i avvisningsärendet (inhibition).

3.2.3 Förpassning

Utlänning kan förpassas ur landet om han uppehåller sig här utan att ha erforderligt pass och tillstånd att vistas här (22§ UtlL). Till förpassningsbeslutet kan knytas ett förbud för utlänningen att under viss tid återvända till landet utan tillstånd (24§ UtlL). SIV meddelar förpassningsbeslut (23 § UtlL). SIV:s beslut kan överklagas hos regeringen. I två fall kan förpassningsbeslut inte överklagas, nämligen om UT tidigare vägrats av vandelsskäl eller UT visserligen meddelats men med föreskrift att utlänningen, senast då tiden för tillståndet går ut, skall lämna landet (utresebeslut). l dessa fall kan nämligen beslutet i tillståndsärendet överklagas (46§ UtlL).

3.2.4 Utvisning

Utlänning kan med stöd av 29§ UtlL utvisas ur landet, l) om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk och därför farlig för annans personliga säkerhet eller om han för ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, för vilket får ske enligt utlämning svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här. Vid bedömande om utlänning bör utvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid som han har 1 Om föreslagen ändring vistats i riket. Utlänning, som sedan minst ett år har PUT eller sedan minst av 57§ UtlL, se avsnitt fem år tillbaka är bosatt i landet, får utvisas endast om det föreligger syn- 6.1.

52 Gällande ordning

nerliga skäl. Utlänning kan vidare enligt 34 § UtlL utvisas genom beslut av regeringen om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, s. k. politisk utvisning. Beslut om utvisning meddelas på några få undantag när av länsrätt (30 § första stycket UtlL). Länsrätts beslut överklagas enligt förvaltningsprocesslagens (FPL) regler hos kammarrätt, vars beslut kan överklagas hos regeringsrätten (44§ tredje stycket UtlL). Om utlänning åberopar politiska skäl mot att återvända till hemlandet eller påstår att han är krigsvägrare, skall påståendet prövas först i samband med verkställigheten av utvisningsbeslutet (30§ första stycket UtlL).

3.2.5 Förvisning Utlänning kan enligt 26§ UtlL förvisas om han har begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som har ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet annars föranleder att han inte bör få stanna kvar. Utlänning kan vidare enligt 27 ä UtlL förvisas om han har begått brott, på vilket enligt UtlL eller enligt författning som utfärdats med stöd av UtlL kan följa fängelse samt omständigheterna vid gärningens begående är försvårande, eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren har funnits skyldig till brott av samma slag. Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som hade PUT sedan minst ett år när åtalet väcktes eller som vid nämnda tidpunkt var bosatt i riket sedan minst fem år, får förvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Allmän domstol beslutar om förvisning. Besvär över förvisning anförs enligt rättegångsbalkens (RB) regler hos hovrätt och högsta domstolen (44 § fjärde stycket UtlL).

3.3 Verkställighet

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse (58§ forsta stycket UtlL). Utlänning som avvisas bör sändas till land varifrån han har kommit hit. Utlänning som förpassas, förvisas eller utvisas bör sändas till sitt hemland eller, om detta inte kan bestämmas, till land från vilket han har kommit hit. Möter hinder mot verkställighet till land som nu har nämnts eller föreligger annars särskilda skäl mot verkställighet dit kan utlänningen befordras till det land som är lämpligast. Utlänning, som har kommit från något av de övriga nordiska länderna, kan sändas dit (55§ UtlL). Frågan om hinder mot verkställighet m. m. enligt 53, 54 och 54 a §§ UtlL har behandlats i avsnitt 3.1.2 om politiska flyktingar och andra utlänningar som åberopar politiska skäl.

Gällande ordning 53

Såväl polismyndighet som länsstyrelse får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet, om utlänningen begär det för att ordna enskilda angelägenheter eller av annan godtagbar orsak eller myndigheten av annat skäl finner att anstånd bör meddelas (66§ tredje stycket och 67§ fjärde stycket UtlK). På samma sätt som i fråga om beslut om avvisning skall underställning av verkställighetsärende ske i vissa fall. Sålunda skall underställning ske till SIV om utlänningen påstår sig vara politisk flykting eller krigsvägrare och påståendet inte är uppenbart oriktigt. Om utlänningen i övrigt åberopar politiska skäl mot att bli sänd till sitt hemland och omständigheterna som åberopas till stöd härför inte kan lämnas utan avseende, skall underställning likaledes ske till SIV. En förutsättning för underställning är att skälen inte tidigare har prövats (58§ andra stycket UtlL). Vidare skall underställning ske om svårighet möter vid verkställighet eller det är tveksamt hur verkställighet skall ske (60§ första stycket UtlL). Länsstyrelse kan även överlämna ett verkställighetsärende till SIV för avgörande, om utlänningen måste resa genom annat land för att komma till destinationslandet t73§ andra stycket UtlK). SlV:s beslut om verkställighet som underställts på grund av åberopade politiska skäl kan överklagas hos regeringen (59 § UtlL). I det följande behandlas i korthet förfarandet vid verkställighet. Redogörelsen har begränsats till att avse verkställighet av förpassningsbeslut. Ett avlägsnandebeslut anses verkställt när utlänningen lämnar landet sedan han fått del av beslutet (60a§ första stycket UtlL). Handläggningen av verkställighetsbeslut ankommer på länsstyrelse medan den faktiska verkställigheten åvilar polismyndighet. När SIV fattat beslut om förpassning och det har vunnit laga kraft eller regeringen meddelat ett förpassningsbeslut, skall beslutet så snart det kan ske sändas till vederbörande länsstyrelse för (67§ har att verkställa verkställighet tredje stycket UtlK). Länsstyrelsen beslutet så snart som möjligt. Detta kan ske genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet om det ärsannolikt att han rättar sig därefter utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. l sådant fall skall länsstyrelsen utfärda resebesked med bl. a. föreskrift om den tid inom vilken utlänningen skall ha lämnat landet och den gränsort över vilken utresan skall företas (68 § UtlK). Kopia av resebeskedet sänds till polismyndigheten i utreseorten (69 § första stycket UtlK). Utlänningen skall vid utresan lämna resebeskedet till polismyndigheten i utreseorten, som vidarebefordrar det till länsstyrelsen t70§ första och andra styckena UtlK). Om utlänningen inte har rest ut inom föreskriven tid underrättar polismyndigheten i utreseorten omedelbart länsstyrelsen om detta t7l§ UtlK). Om länsstyrelse inte anser det sannolikt att utlänningen reser ut självmant skall han föras ur landet. Länsstyrelsen bestämmer sättet och vägen för resan (73§ första stycket UtlK). För att kartlägga handläggningsrutinerna har kommittén varit i kontakt med länsstyrelserna i Stockholm, Göteborg och Malmö. Vid länsstyrelsen i Stockholm sänder länsstyrelsen omedelbart över ärendet till polismyndigheten for förslag om hur verkställigheten bör ske. Polisen hör därvid regelmässigt utlänningen. Vid förhöret undersöker polisen utlänningens inställning i verkställighetsfrågan m. m. Om utlänningen uppger

54 Gällande ordning sou 1977:28

att han önskar lämna landet frivilligt och för egna medel, har i Stockholms län utbildats en annan ordning än vad som nyss beskrivits i fråga om resebesked. Om utlänningen visar upp färdbiljett och hans uppgifter bedöms trovärdiga, utfärdar polisen ett s. k. utresekon. Före utfärdandet inhämtar polisen regelmässigt länsstyrelsens muntliga godkännande. Utlänningen skall överlämna utresekortet till passpolisen när han lämnar landet. Passpolisen stämplar kortet och sänder tillbaka det till den utfardande polismyndigheten som vidarebefordrar det till länsstyrelsen. Om utlänningen inte avser att lämna landet frivilligt och med egna medel, avlåter polismyndigheten ett verkställighetsyttrande till länsstyrelsen med förslag om hur han skall föras ur landet samt en redogörelse för förhöret. Om inte sådana uppgifter framkommit som medför att länsstyrelsen underställer SlV ärendet, meddelar länsstyrelsen ett verkställighetsbeslut med föreskrifter om vägen och sättet for resan t73§ första stycket UtlK). Verkställighetsbeslutet brukar praktiskt taget alltid överensstämma med polisens verkställighetsyttrande. Länsstyrelsen anmodar polismyndigheten att tillse att beslutet skyndsamt verkställs. När så skett underrättar polismyndigheten omedelbart SIV och länsstyrelsen därom. Länsstyrelsen i Göteborg fattar beslut om verkställighet utan att först ha begärt in yttrande från polismyndigheten och anmodar polisen att verkställa beslutet. Vid länsstyrelsen i Malmö handläggs ärendena i princip på samma sätt som i Göteborg.

3.4 Förhör

UtlL reglerar närmare formerna för muntlig handläggning i utlänningsärenden, s. k. förhör. Förhör skall hållas i bl.a. följande fall,

l. s. k. politisk utvisning (34§ andra stycket UtlL), 2. förlängning av förvarstagande utöver två veckor eller, när beslut fattats om avlägsnande, två månader (35§ fjärde stycket UtlL), 3. underställning till SlV på grund av att politiska skäl åberopats i ärende om verkställighet av förpassning, om utlänningen begär förhör och sådant inte hållits tidigare i ärendet l58§ fjärde stycket UtlL).

Förutom i de fall skyldighet föreligger att hålla förhör kan regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse besluta om förhör, när anledning finns därtill. Hos förvaltningsdomstol hålls muntlig förhandling i stället för förhör. Sålunda skall, om utlänning begär det, hållas muntlig förhandling hos l I prop. 1976/771132, länsrätt i ärende om utvisning (31 § första stycket UtlL). När förvaltningssom behandlas i avsnitt domstol handlägger ärende om förlängning av förvar (se ovan under 2) 6.1, föreslås ändring i denna bestämmelse. En- skall likaså hållas muntlig förhandling. ligt förslaget får det stats- Förhör skall hållas av den myndighet som handlägger ärendet. SlV kan råd, som ansvarar för emellertid överlämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förutlänningsärenden, eller hör. I ärende hos regeringen utser regeringen eller myndighet som regeringen tjänsteman, som statsråbestämmer förhörsmyndighet (40§ första stycket Ut1L).‘ Möjlighet finns det bestämmer, besluta om förhör och utse för- för förhörsmyndighet att utse allmänt ombud (41 § UtlL). Betydelsefulla hörsmyndighet. omständigheter skall noga utredas vid förhöret. Förhandlingarna skall vara

Gällande ordning 55

offentliga om utlänningen begär det och förhörsmyndigheten inte finner omständigheterna föranleda till annat (42 § andra och tredje styckena UtlL). Vidare finns regler om kallelse till förhör och om ersättningsfrågor (42§ första stycket och 42a§ UtlL). Regeringen kan förordna att förhör skall hållas vid allmän underrätt om så erfordras. SIV skall i sådant fall utse allmänt ombud (43§ forsta och andra styckena UtlL).

3.5 Olika myndigheters befattning med utlänningsärenden,

antal ärenden och väntetider

Beskrivningen av de olika myndigheternas befattning med utlänningsärenden har begränsats till att avse sådana ärenden, där utlänningen sökt UAT efter inresa i landet.

3.5.1 Polismyndighet Polismyndighet är både utredande och beslutande myndighet i utlänningsärenden. 1 vissa fall har den underrättelseskyldighet. Vidare har myndigheten hand om delgivnings- och verkställighetsfrågor. l det följande kommer huvudsakligen att behandlas polismyndighets uppgifteri tillståndsärenden samt i ärenden om avvisning och förpassning.

3.5.1.1 Utredande myndighet Polismyndighet är utredningsmyndighet i tillståndsärenden samt i avvisnings- och förpassningsärenden. l ärenden om UT är polismyndighets utredningsskyldighet reglerad i UtlK. I 36§ första stycket UtlK sägs sålunda att polismyndighet skall göra utredning om utlänningens försörjningsformåga och personliga förhållanden. SIV har i samråd med RPS och i vissa delar med AMS meddelat föreskrifter om polismyndighets handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m. m. for utlänningar, se bil. l. Ansökan om UAT skall ges in till polismyndigheten i den ort där ut- Iänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Enligt föreskrifterna skall polismyndigheten, då ansökan om UAT ges in, göra en utredning om kandens person och verksamhet. Utredningen kan vara av tre slag: grundurredning, som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligen då han första gången i Sverige ansöker om tillstånd, srandardurredning, som huvudsakligen används vid ansökan om förlängt tillstånd, samt _fdrpassningsurredning, som skall göras då fråga uppkommit om utlännings förpassning ur landet. 1 föreskrifterna slås vidare fast att utlänning som önskar ge in ansökan om UAT alltid skall beredas tillfälle därtill oavsett hur polismyndigheten bedömer utsikterna till bifall. Av tillägg den 6 februari 1973 (bil. l.3)till ovannämnda föreskrifter framgår att grundutredningen fortsättningsvis regelmässigt skall kunna fungera även

56 Gällande ordning

som förpassningsutredning. Bl. a. framhålls: l samband med att grundutredning görs när utlänning i Sverige första gången söker uppehållstillstånd, skall han tillfrågas om samtliga skäl han vill åberopa för att få stanna i landet. Sökanden skall innan förhöret avslutas uttryckligen tillfrågas om han angivit alla skäl - politiska och andra - som han vill åberopa. Förhärs/edaren skall alltid göra en anteckning om att så sken. Sökanden ska/l vidare tillfrågas om hur han ställer sig till att lämna landet/ör den hände/se han sku/le vägras uppehä/lsIil/stånd.

I föreskrifterna har SIV framhållit att polisen redan från början bör förklara för utlänningen att det inte finns någon risk för att vad som kommer fram under utredningen skall komma till obehörigs kännedom. SlV kan hemställa om polisens medverkan också vid utredning av annat slag och anger då i varje särskilt fall vad utredningen skall omfatta.

3.5.1.2 Beslutande myndighet Polismyndighet får meddela UAT i den omfattning som bestämts av SIV efter samråd med RPS och AMS. Till polismyndighet har endast delegerats rätt att besluta om förlängning av tillstånd, i de fall SIV inte särskilt förbehållit sig rätten därtill. Polismyndighet får emellertid inte avslå en ansökan. Om polismyndigheten inte har bemyndigande att meddela tillstånd eller inte anser sig kunna bifalla ansökan om förlängning sänder myndigheten handlingarna i ärendet med eget yttrande till SIV, som avgör ärendet (36 § andra stycket och 48§ första stycket UtlK). Polismyndighet kan meddela avvisningsbeslut enligt 18 och 19 §§ UtlL. I vissa fall föreligger skyldighet för polismyndigheten att underställa SlV ärendet (se avsnitt 3.2.2). Iiövrigt får polismyndighet inte fatta avlägsnandebeslut. Polismyndighet får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet av avvisningsbeslut. Det gäller inte beslut, som skall verkställas utan hinder av anförda besvär. Anstånd kan ges, om utlänningen begär det, för att ordna enskilda angelägenheter eller av annan godtagbar orsak. Polisen kan också ge anstånd av annat skäl. Polismyndighet kan under vissa förutsättningar ta utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt (35§ UtlL).

3.5.1.3 Underrättelseskyldighet Polismyndighet skall underrätta SIV om anledning föreligger att ta upp fråga om utlännings förpassning ur landet. Detta kan ske även om SIV inte tagit ställning till hans ansökan om UAT. Vidare skall polismyndighet underrätta länsrätt om anledning föreligger att ta upp fråga om utlännings utvisning ur landet (64§ andra stycket UtlK). Polismyndighet skall omedelbart underrätta SIV när den har beslutat om avvisning eller verkställt avlägsnandebeslut (66§ första stycket och 77§ första stycket UtlK). När polisen har verkställt förpassnings-, utvisnings- eller förvisningsbeslut underrättas också länsstyrelsen om detta.

Gäl/ande ordning 57

3.5.1.4 Delgivning av beslut Polismyndighet har hand om delgivningen av SIV:s beslut. Om delgivningen avser ett avslagsbeslut på ansökan om UAT skall polisen vid delgivningen fråga utlänningen om han kommer att lämna landet inom tio dagar eller - om han har uppehållstillståndsfri tid kvar - efter denna tids utgång. Utlänningens svar redovisas till SIV. Uppger utlänningen vid delgivningen av avslagsbeslutet att han kommer att resa ut inom tio dagar resp. fore den uppehållstillståndsfria tidens utgång, skall polismyndigheten efter den uppgivna tidens utgång undersöka om han verkligen rest ut. Har utlänningen rest ut skall meddelande lämnas till SlV. Polismyndighet har också hand om delgivningen av regeringens avlägsnandebeslut i de fall det ankommer på polisen att verkställa dem.

3.5.1.5 Verkställighet Avvisningsbeslut skall verkställas av polismyndighet, även i de fall beslutet har meddelats av SlV eller regeringen (58§ forsta stycket UtlL och 66§ andra stycket UtlK). Beslut om verkställighet av förpassning, forvisning och utvisning ankommer i och för sig på länsstyrelse men polisen ombesörjer på anmodan av länsstyrelsen den faktiska verkställigheten (se avsnitt 3.3 om verkställighet).

3.5.1.6 Antal ärenden och handläggningstider I bil. 2 redovisas uppgifter från 20 polismyndigheter om antal utlänningsärenden och genomsnittliga handläggningstider. Av dessa uppgifter framgår att genomsnittlig handläggningstid hos polismyndighet för en förstagångsansökan om UAT är 28 dagar, för en ansökan om förlängd giltighetstid 16 dagar i de fall ärendet överlämnas till SIV for beslut och i annat fall 12 dagar. Som framgår av bilagan kan tidsåtgången i hög grad variera från distrikt till distrikt. En forstagångsansökan tar 150 dagar i ett polisdistrikt men endast två dagar i ett annat. Den långa handläggningstiden, som redovisats i vissa distrikt, kan enligt uppgift t. ex. bero på brist på personal.

3.5.2 Statens invandrarverk (S1 V) SIV inrättades år 1969 som ett centralt ämbetsverk. Verket leds av en styrelse. Ledamöter av styrelsen är verkets generaldirektör, som är styrelsens ordförande, samt sex andra ledamöter, som utses av regeringen. Styrelsen är parlamentariskt sammansatt. Vidare deltar två personalföreträdare på sätt som är angivet i kungörelsen (1974:224) om personalföreträdare i statlig styrelse m. m. Verkets uppgifter framgår av dess instruktion (1969:137, ändrad senast 1975:594). Enligt denna åligger det verket att bl. a. fullgöra de uppgifter som enligt utlänningslagstiftningen ankommer på den centrala utlänningsmyndigheten. 1 det följande berörs endast de uppgifter som har nära anknytning till vad kommittén behandlar i detta betänkande, dvs. handläggningen av ärenden om UAT samt om avlägsnande.

58 Gäl/ande ordning

3.5.2.1 Tillståndsgivning Beslut i ärenden om UAT meddelas i princip av SlV (se även avsnittet 3.5.1.2). Som framgår av avsnitt 3.5.1.1 om polisens utredningsarbete sker utredningen i ärende om UAT hos polisen, som därefter överlämnar ärendet till SIV med eget yttrande. SIV meddelar beslut i ärendet (ll § första stycket och l6§ andra stycket UtlL). SlV kan ge utlänning tillstånd att utan hinder av förvisning eller utvisning göra kort besök i landet för angelägenhet av synnerlig vikt (52§ UIIL). Verket beslutar om återkallelse av PUT och AT samt om återbrytning av UAT (50§ UtlL).

3.5.2.2 Avlägsnandebeslut SlV meddelar beslut i ärenden om avvisning, som underställts verket. Ett underställt avvisningsärende kan övergå till att bli ett forpassningsärende, om SIV inte fattar beslut inom tre månader från utlänningens ankomst till riket. Vidare kan besvär föras hos SIV över polismyndighets beslut om avvisning. SlV beslutar även om förpassning. Fråga om förpassning kan anhängiggöras enligt foljande. Polisen kan anmäla till SIV att förpassningsanledning föreligger i fråga om viss utlänning. SIV kan också på eget initiativ ta upp frågan om förpassning. Så sker t. ex. i de fall SIV meddelat avslag på ansökan om UAT men utlänningen vid delgivningen av beslutet uppgett att han inte avser att resa ut. I ett forpassningsärende tar SIV först ställning till om utredningen är tillräcklig för beslut i avlägsnandefrågan. Om så inte är fallet begär SIV in kompletterande utredning från polisen. SIV skall också ta ställning till utlänningens behov av rättshjälp, vilket närmare redogörs föri kap. 4. Innan SIV fattar beslut i forpassningsärendet skall utlänningsnämnden höras om det inte är uppenbart att utlänningen skall få stanna i landet. SIV skall i princip göra samma bedömning om utredningens kvalitet, behovet av rättshjälp och inhämtande av utlänningsnämndens yttrande i de ärenden som i övrigt nämns i detta avsnitt. Om polisen anmäler att förpassningsanledning föreligger redan i samband med att en forstagångsansökan om UAT överlämnas till SIV for avgörande, meddelas vid avslag på ansökan om UAT samtidigt ett förpassningsbeslut. SIV har under senare tid enligt uppgift från verket i ökad utsträckning använt möjligheten att i samband med att UAT vägras omedelbart gå till utlänningsnämnden med begäran om yttrande angående forpassning. Detta sker alltså samtidigt som utlänningen delges SIV:s avslagsbeslut. Om SIV finner behov av biträde föreligga. måste självfallet ett biträde förordnas och ges tillfälle att yttra sig innan ärendet sänds till utlänningsnämnden. Har SlV meddelat beslut om avvisning eller forpassning, kan verket lämna närmare anvisningar för verkställighet (60§ Ut1L). Fråga om hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslut föreligger eller inte, kan komma under SIV:s bedömning. Både länsstyrelse och polismyndighet har skyldighet att underställa SIV sådant ärende under vissa forutsättningar (se avsnitt 3.3 om verkställighet). SIV skall då meddela beslut

Gäl/ande ordning 59

i verkställighetsfrågan. Om hinder konstateras föreligga kan emellertid SIV - sedan den 1 januari 1976 - inte längre återbryta själva avlägsnandebeslutet. Verket överlämnar därför ett sådant verkställighetsärende till regeringen i samband med att verket hos regeringen anmäler frågan om eventuell återbrytning av avlägsnandebeslutet.

3.5.2.3 Underställning SIV kan överlämna ärenden till regeringen för avgörande om särskilda skäl föreligger. Överlämnande skall ske när utlänningsnämnden har begärt det (47 § UtlL). SIV skall underställa regeringen ärende där verkställighet enligt 54§ UtlL övervägs trots att utlänningen är politisk flykting (S8§ femte stycket UtlL).

3.5.2.4 Förvar När SIV handlägger ärende om avlägsnande eller verkställighet av avlägsnandebeslut får verket under vissa förutsättningar förordna att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt (35§ UtlL).

3.5.2.5 Antal ärenden och handläggningstider Här nedan lämnas vissa statistiska uppgifter angående antalet registrerade avlägsnandeärenden och antalet avgjorda sådana ärenden hos SIV under åren 1974-1976. Vidare lämnas en redogörelse för handläggningstiderna för avlägsnandeärenden under delar av perioden.

Ärendeslag Antal ärenden

1974 1975 1976

I Inkomna och av SI V upp/agna avlägsnandeärenden Avvisning 2 177 2 806 4 220 Besvär över avvisning (varav 673 (varav 935 (varav l 068 Förpassning upptagna upptagna upptagna Verkställighet av SIV) av SIV) av SIV)

II Avgjorda axvldgsnandezirenden

60 Gällande ordning Handläggningstider för avlägsnandeärenden hos SIV avgjorda de tre sista kvartalen år 1974, 1975 och 1976.

För de tre sista kvartalen år 1975 och 1976 är det möjligt att något närmare ange tidsåtgången samt genomsnittlig handläggningstid, se följande sammanställning.

Gällande ordning 61

Till den redovisade statistiken vill kommittén göra följande kommentar. Verkställighetsärendena avser dels de ärenden där underställning skett enligt 58 och 60 §§ UtlL, dels de ärenden där SIV beviljat fortsatt anstånd med verkställigheten på grund av att det politiska eller praktiska verkställighetshindret kvarstår. Den senare ärendetypen gäller nästan uteslutande fortsatt anstånd med verkställighet av förvisningsbeslut. Den utgör också huvuddelen eller ca 80 % av verkställighetsärendena.

3.5.3 Urlänningsnämnden Utlänningsnämnden är ett rådgivande organ knutet till SIV. Nämnden består av tre ledamöter som jämte en eller flera suppleanter för var och en av dem utses av regeringen för viss tid. En av ledamöterna och suppleant för denne skall vara eller ha varit domare (3 § andra stycket UtlL). Enligt instruktionen för SIV tillhandahåller verket sekreterare och annan personal åt utlänningsnämnden. Nämnden fyller i första hand funktionen som rådgivande organ. Den inrättades bl. a. för att vara ett språkrör för den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall. Nämndens ställningstagande kan också direkt avgöra frågan om ett ärende skall underställas regeringen eller ej. Innan allmän besvärsrätt infördes i avlägsnandeärenden var besvärsrätten beroende av nämndens ställningstagande. Slutligen har nämnden uppgift som förhörsmyndighet.

3.5.3.1 Nämnden som rådgivande organ Enligt gällande regler skall utlänningsnämnden höras innan SIV avgör följande ärenden. l. Utresebeslut eller beslut, varigenom ansökan om UT avslås av vandelsskäl (12§ första stycket UtlL). 2. Ortsbegränsat UT, när inskränkningen skall gälla för längre tid än ett år eller förlängas utöver ett år (l2§ andra stycket UtlL). 3. Avvisning i ärenden. som underställts SIV (21 a § första och andra styckena UtlL). 4. Förpassning (23§ UtlL). 5. Besvär över polisens avvisningsbeslut (45§ UtlL). 6. Förordnande om att UAT skall upphöra att gälla, i de fall utlänning förfarit svikligt för att få tillstånden (50§ UtlL). 7. Verkställighetsärende, som underställts SIV med anledning av att utlänningen åberopat politisk förföljelse, särskilda politiska förhållanden eller att han är krigsvägrare (58§ andra stycket UtlL). I ärenden under 3-5 och 7 kan SIV meddela beslut utan att höra utlänningsnämnden om det är uppenbart att avvisning, förpassning resp. verkställighet inte bör ske. I ärenden under 3 och 7 kan yttrande från nämnden också underlåtas om ärendet är synnerligen brådskande. I ärende under 4 kan beslut meddelas utan nämndens hörande om UT tidigare vägrats av vandelsskäl eller till meddelat tillstånd fogats ett utresebeslut. SIV har förutom i ovan angivna fall möjlighet att inhämta nämndens yttrande i alla ärenden som omfattas av UtlL (3§ andra stycket UtlL).

62 Gällande ordning

3.5.3.2 Antal ärenden och handläggningstider Utlänningsnämndens kansli har lämnat Följande uppgifter om antal handlagda ärenden. 1972 1973 1974 1975 1976

Den nedgång i antal ärenden som redovisas 1973 i förhållande till 1972 beror på att 1973 infördes bestämmelsen att utlänningsnämndens yttrande inte behöver inhämtas när det är uppenbart att utlänningen bör få stanna i landet. Genomsnittlig handläggningstid har uppgetts vara i dagar.

1975 1976

l kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv. 1 kv. 2 kv. 3 kv. 4 kv, 15.7 12,2 21,3 21,4 28,5 22,8 16.3 23,0

Vidare har utlänningsnämndens kansli lämnat uppgift om ärenden där SlV fattat ett beslut som avviker från nämndens yttrande.

År SIV:s beslut liberalare mot UN:s yttrande utlänningen än utlänningsnämn- liberalare mot dens (UN) yttrande utlänningen än SIV:s beslut

3.5.3.3 Nämndens betydelse för möjligheterna att få ett ärende prövat av regeringen Rätten att anföra besvär över SIV:s beslut var före den 1 januari 1976 beroende av utlänningsnämndens ställningstagande. Besvär fick endast föras om utlänningsnämnden eller någon ledamot i nämnden hade avvikande mening eller nämnden överhuvudtaget inte yttrat sig. Fr. o. m. den 1 januari

Gällande ordning 63

1976 har som tidigare nämnts allmän besvärsrätt införts. Nämndens ställningstagande är alltså ej längre av betydelse för rätten att anföra besvär. Utlänningsnämnden kom även till för att säkerställa att ärenden överlämnades till Kungl. Majzts avgörande, när så ansågs påkallat. Om nämnden i sitt yttrande hemställt därom skall ärendet överlämnas. Under senare år har begäran om underställning framförts endast i något enstaka fall.

3.5.3.4 Nämnden som förhörsorgan Förhör skall enligt UtlL hållas i vissa angivna situationer (se avsnitt 3.4) eller om regeringen, SIV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i annat fall finner anledning därtill. l princip skall den myndighet som handlägger ärendet hålla förhör. Både SIV och regeringen kan emellertid uppdra åt utlänningsnämnden att hålla förhör. Enligt uppgift från utlänningsnämndens kansli har nämnden hållit fyra förhör 1973, 14 förhör 1974, 16 förhör 1975 och 19 förhör 1976.

3.5.4 Regeringen Regeringen beslutar i ett fåtal ärenden som första och enda instans t. ex. i fråga om politisk utvisning. I övrigt kan ett utlänningsärende komma under regeringens prövning genom besvär. underställning eller ansökan om återbrytning av lagakraftvunnet beslut. Beslut om förvisning kan dessutom bli föremål för nåd om nådeansökan avser både den ådömda brottspåföljden och förvisningen. I besvärs- och underställningsärendena skall regeringen liksom SIV bedöma behovet av offentligt biträde, se vidare kap. 4.

3.5.4.1 Besvär Sedan den l januari 1976 föreligger allmän besvärsrätt över SIV:s avvisningsoch forpassningsbeslut. Besvär kan också föras över SIV:s beslut i ärende om verkställighet av avlägsnandebeslut. som underställts SIV på grund av åberopade politiska skäl. Slutligen kan i två fall besvär föras över SIV:s beslut i tillståndsärenden, nämligen om tillstånd vägrats av vandelsskäl eller om utresebeslut meddelats i samband med tillståndsbeslutet. Inte i något av dessa fall kan emellertid ett därpå följande forpassningsbeslut överklagas.

3.5.4.2 Underställning SIV får överlämna ärende till regeringens avgörande om verket finner särskilda skäl till detta. Sådant överlämnande skall ske då utlänningsnämnden hemställt därom. SIV skall också underställa regeringen ärende då verkställighet till hemlandet övervägs enligt 54§ UtlL trots att politiskt verkställighetshinder föreligger enligt 53§ UtlL.

3.5.4.3 Återbrytning

Regeringen kan helt eller i viss del upphäva beslut om förvisning om beslutet inte kan verkställas eller skäl i övrigt föreligger att beslutet inte längre skall

64 Gällande ordning

lända till efterrättelse. vare sig det verkställts eller ej (51 § första stycket UtlL). Detsamma gäller beslut om avvisning, förpassning och utvisning om beslutet ej längre bör lända till efterrättelse på grund av omständighet som inte tidigare prövats (51 § andra stycket UtlL). Regeringen kan i stället lör att upphäva avlägsnandebeslutet medge att utlänningen utan hinder av beslutet får vistas i landet. Detta Förekommer praktiskt taget endast i fråga om Förvisningsbeslut. Regeringen kan i ett återbrytningsärende besluta om inhibition. Om frågan är brådskande får det statsråd. som ansvarar För utlänningsärenden, besluta om inhibition. Sådant beslut får även meddelas av SIV (51§ a UtlL).

3.5.4.4 Förvar När regeringen handlägger ärenden om avlägsnande eller verkställighet av avlägsnandebeslut får regeringen under vissa förutsättningar förordna att utlänningen tas i förvar eller ställs under uppsikt (35§ UtlL).

3.5.4.5 Antal ärenden Antal ti1Istånds-. avlägsnande- och verkställighetsärenden hos regeringen under tiden 1974-1976

Ärendeslag Antal ärenden

1974 1975 1976

Avvisning Återbrytning 16 18 29 Besvär 1 23 Förpassning Återbrytning 155 254 92” Besvär 5 355 Ulresebeslut Besvär 1 2 Verkställighet, fa‘/v/sning

VerkstäI/igher, avvisning Besvär 1 VerksIä/ligher, _färpassning

a Ansökan om återbrytning kan avse beslut i avlägsnandeärende, som meddelats innan allmän besvärsrätt införts. b2 ärenden avser endast underställning enligt 60§ UtlL.

Gällande 65 ordning

3. 5.5 F örvalrningsdømsro/ Länsrätt handlägger ärenden om utvisning. l ärende hos länsrätt om utvisning skall muntlig förhandling hållas om utlänningen begär det. Det åligger länsrätten att underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla sådan förhandling (31 § första stycket UtlL). Polismyndighets beslut om förvar får överklagas av utlänningen hos länsrätt (48 a§ UtlL). Besvär över länsrätts beslut förs hos kammarrätt liksom besvär över SlV:s eller länsstyrelses beslut om förvar. Hos kammarrätt förs även talan mot förhörsmyndighets beslut om ersättning till medverkande vid förhör. Kammarrätts beslut kan överklagas hos regeringsrätten (46a§ UtlL).

3.5.6 Allmän domstol Allmän domstol beslutar om förvisning. Besvärsrätten regleras i RB. Regeringen kan förordna att förhör hålls vid allmän underrätt om utredning vid domstol fordras rörande omständighet av betydelse för ett ärendes avgörande.

3.5.7 Länsslyrelse Länsstyrelse handhar verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning (se avsnittet 3.3). I samband därmed äger länsstyrelsen ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt (35§ UtlL). Regeringens beslut delges utlänningen genom länsstyrelsens försorg i de fall länsstyrelsen skall verkställa beslutet. SIV kan överlämna åt länsstyrelse att hålla förhör.

4 Rättshjälp

4.1 Gällande ordning

Från och med den l juli 1973 har utlänning möjlighet att få offentligt biträde bl. a. i förpassningsärenden och i avvisningsärenden i vilka SIV beslutar. Sådan möjlighet föreligger även när ärendet handläggs av polismyndighet om utlänningen enligt 35§ UtlL har hållits i förvar längre än en vecka. Som förutsättning för att offentligt biträde skall kunna förordnas i sådana ärenden gäller dock det i 42 § rättshjälpslagen (1972:429; nytryck 1976:626) föreskrivna allmänna villkoret att biträdet behövs for att tillvarata utlänningens rätt. Offentligt biträde förordnas av rättshjälpsnämnd efter ansökan av utlänningen eller anmälan av den myndighet som handlägger ärendet (43 ä* rättshjälpslagen). Över ansökan om förordnande av offentligt biträde i ärende som handläggs av SIV skall rättshjälpsnämnden inhämta yttrande av SIV (25 § rättshjälpskungörelsen). Mot rättshjälpsnämndens beslut angående offentligt biträde kan talan föras hos domstolsverket. Över domstolsverkets beslut kan talan ej föras (49§ rättshjälpslagen). l prop. 1972:132 med förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen m. m. framhöll departementschefen beträffande förutsättningarna för förordnande av offentligt biträde, att det var angeläget att en viss restriktivitet iakttogs vid bedömningen av biträdesbehovet. Departementschefen anförde vidare (s. 185): “Frågan om förordnande av offentligt biträde måste därför inom det angivna tillämpningsområdet grundas på en objektiv bedömning av behovet i varje särskilt fall. Den enskildes egen bedömning av behovet av biträdeshjälp måste givetvis alltid beaktas men bör i allmänhet inte tillmätas någon avgörande betydelse. En ordning som innebär att offentligt biträde i princip skall forordnas så snart det begärs kan enligt min mening inte komma i fråga”. Om sakförhållandena var oklara eller sakuppgifter motstridiga fanns det enligt departementschefen oftare skäl att förordna offentligt biträde än annars. omständigheter som borde tillmätas betydelse vid prövning av behovet av offentligt biträde var vidare enligt departementschefen exempelvis den enskildes aktuella fysiska och psykiska tillstånd. Även ålder och familjesituation borde beaktas. Språksvårigheter var också en omständighet som borde särskilt uppmärksammas inte bara i utlänningsärenden. Justitieutskottet uttalade emellertid senare (JuU 1974:18 s. 14) med anledning av en motion angående bl. a. viss ändring i rättshjälpslagen, att stor vikt borde fästas vid den enskildes egen inställning.

68 R ärrsh/älp

4.2 SIV:s rutiner vid handläggningen av rättshjälpsärenden

Enligt de rutiner som tillämpas vid handläggningen av rättshjälpsärenden hos SlV skall verket alltid som första åtgärd - i samband med en preliminär bedömning av sakfrågan -ta upp till prövning om behov av offentligt biträde föreligger. Biträde behövs givetvis inte om verket bedömer att vederbörande skall få stanna i landet. Finner verket däremot att de skäl som utlänningen har åberopat för att få stanna här inte är tillräckliga och att behov av biträde föreligger, skall anmälan göras till rättshjälpsnämnd. Ärendet vilari avvaktan på att offentligt biträde utses. Härefter skall biträdet få del av handlingarna i ärendet och få tillfälle att inkomma med synpunkter. Finner verket däremot att behov av biträde inte föreligger skall ärendet remitteras till utlänningsnämnden för yttrande i sakfrågan. Utlänning kan också själv ansöka om offentligt biträde hos rättshjälpsnämnd. Verket skall då höras om behovet av rättshjälp. Det förekommer då ganska ofta att sakärendet redan remitterats till utlänningsnämnden för yttrande. Om så är fallet måste sakärendet tas tillbaka från utlänningsnämnden för att S1V skall kunna besvara remissen. Verket gör härvid en ny bedömning av behovet av rättshjälp. Om verket avstyrker ansökningen bereder rättshjälpsnämnden utlänningen tillfälle att yttra sig över SIV:s avstyrkande. Härefter fattar rättshjälpsnämnden beslut. Avslås ansökan har utlänningen möjlighet att överklaga beslutet hos domstolsverket. Sakärendet vilar i avvaktan på att lagakraftägande beslut föreligger i biträdesfrågan. I nedanstående tabell lämnas vissa statistiska uppgifter angående av SlV handlagda ärenden om offentligt biträde under tiden 1974-1976. Som framgår av statistiken var antalet avstyrkta ansökningar relativt stort under år 1974. Det året skedde emellertid en omprövning av verkets tidigare praxis i biträdesfrågan. Som allmän riktpunkt skulle (inom ramen för den relativa restriktiviteten) fortsättningsvis gälla att en generös bedömning skulle göras vid tveksamhet om behovet av offentligt biträde. Verket har också på senare tid beaktat justitieutskottets ovannämnda uttalande att stor vikt

Rättshjälpsnämndsärenden hos SIV

1974 1975 1976

Före bes/ut i sakärendet

Efter beslut i sakärendet 1. Efter remiss tillstyrkt 19 48 88 2. Efter remiss avstyrkt 95a;15b 42a;28b 55a;41b

”Där sakärendet gått i positiv riktning för sökanden eller sökanden utrest. b Där sakärendet gått i negativ riktning för sökanden (även ärenden som inte avstyrkts utan besvarats med att något ärende beträffande sökanden inte finns hos verket).

sou 1977:28 Rärtshjä/P 69

borde fästas vid den enskildes eget önskemål om offentligt biträde. Rättshjälpsnämnd följer regelmässigt ett positivt yttrande från SIV. I ärenden där SIV avstyrkt rättshjälp händer det mycket sällan att rättshjälpsnämnd bifaller ansökningen mot SlV:s avstyrkan.

5 Kritik mot nuvarande ordning

5.1 De långa väntetiderna

Som framgår av statistiken på s. 59 har antalet avlägsnandeärenden hos SIV ökat kraftigt under treårsperioden 1974-1976. Från 1974 t. o. m. 1976 har ökningen varit nästan hundraprocentig. Anledningen till denna ökning är som framhållits på s. 45 att människor i större utsträckning än tidigare söker sig till vårt land utan att tillståndsfrågan lösts i förväg. Detta Förhållande framgår också av siffror som visar utvecklingen av antalet AT-ansökningar efter inresan i landet. År 1973 var antalet sådana ansökningar 6 206, medan antalet har stigit till ll 727 år 1976, vilket innebär en ökning med närmare 90 %. Statistiken visar också att det tar allt längre tid att handlägga avlägsnandeärenden. De långa handläggningstiderna år 1976 kan till en del förklaras av de problem som SlV:s utflyttning till Norrköping förorsakade. Visserligen avgjorde verket under 1976 betydligt fler avlägsnandeärenden än under 1975. Det berodde till viss del på att många ärenden kunde handläggas summariskt efter regeringens principbeslut i februari och november 1976, som innebar att de inresta turkassyrierna skulle få stanna här. Flera åtgärder har emellertid under senare år vidtagits för att nedbringa handläggningstiderna. Sålunda har SIV under flera år disponerat medel for tillfälliga tjänster vid verkets tillståndsbyrå för avarbetande av balanser. I november 1976 tillfördes denna byrå efter beslut av regeringen medel för ytterligare fyra handläggartjänster och fyra kvalificerade biträdestjänster från och med budgetåret 1976/77. I årets budgetproposition (prop. 1976/77:100, bilaga 15) föreslås att denna förstärkning kvarstår under budgetåret 1977/78. Dessutom föreslås medel för ytterligare tillfällig förstärkning med en handläggare. Riksdagen har godkänt propositionens förslag i denna del. SIV har lagt fram flera forslag av vilka en del redan genomförts för att nedbringa handläggningstiderna. Som exempel kan nämnas att UtlL ändrades 1973 så att utlänningsnämndens yttrande inte behöver inhämtas i de avlägsnandeärenden där verket bedömer att utlänningen skall få stanna i landet. Verket har dessutom rationaliserat sina rutiner på olika sätt för att kunna nedbringa handläggningstiderna. I skrivelse till regeringen den 21 februari 1974 framhöll dock SIV att det inte längre var möjligt att inom ramen för gällande bestämmelser företa ytterligare förändringar och rationaliseringar, som skulle kunna åstadkomma

72 Kritik mot nuvarande ordning

några väsentliga nedskärningar av handläggningstiderna. Väntetiderna i utlänningsärenden är, trots att åtgärder vidtagits för att påskynda handläggningen, fortfarande alltför långa. Utvecklingen, såsom den framgår av statistiken, synes dessvärre peka mot allt längre väntetider. Detta förhållande har menliga följder för såväl det allmänna som den enskilde. Ett avlägsnandeärende kan som tidigare nämnts i avsnitt 3.5.2.2 komma under SIV:s prövning antingen genom att utlänningen anför besvär över ett av polisen meddelat avvisningsbeslut eller att polisen underställer verket ärende angående eventuell avvisning av en utlänning eller också att polisen anmäler att det beträffande en utlänning föreligger förpassningsanledning. SIV kan också självt ta upp frågan om förpassning av utlänning, då verket avslagit en ansökan om UT. Avslag på ansökan om UT leder nämligen sällan till att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tvärtom förekommer det i betydande utsträckning att personer som har fått avslag på ansökan stannar kvar i landet. Avslaget tas helt enkelt inte på allvar. Sökanden anser sig inte ha fått något besked i sitt ärende förrän lagakraftvunnet beslut om förpassning föreligger. Från den första kontakten med polismyndigheten då ansökan om UT lämnats in till dess att ett lagakraftvunnet förpassningsbeslut föreligger kan månader, ibland till och med år förflyta. De väsentligaste orsakerna till de långa handläggningstiderna i avlägsnandeärendena är följande. l. Polisens utredningar i utlänningsärenden har inte alltid den kvalitet att de utan komplettering kan ligga till grund för SIV:s beslut. När det gäller exempelvis utredningar angående politiskt flyktingskap krävs bl. a. god kännedom hos förhörsledaren om förhållandena i utlänningens hemland. Om sådana kunskaper saknas kan förhörsledaren inte bedöma och i förekommande fall bemöta vad utlänningen gör gällande i olika avseenden. Utredningen blir bristfällig och kan inte tjäna som beslutsunderlag. SIV måste i sådana fall begära kompletterande utredning antingen genom att begära sådan hos polisen, vilket är vanligast, eller genom att ta kontakt med utlänningen, som får lämna kompletterande upplysningar direkt till SIV. Komplettering av ett ärende leder till förlängning av handläggningstiden. Det är inte ovanligt att ärendet härigenom fördröjs mer än en månad. 2. När en ansökan om UAT - i vissa fall efter komplettering - har handlagts hos SIV och beslut har fattats i ärendet borde ärendet normalt sett vara slutbehandlat. Så torde numera vara fallet endast om beslutet går i positiv riktning för sökanden. Den som vägrats tillstånd bör visserligen lämna landet eftersom han vistas här illegalt men någon möjlighet att tvinga honom att lämna landet finns inte förrän det föreligger ett avlägsnandebeslut. I avsnitt 3.5.1.4 har närmare redogjorts för förfarandet vid delgivning av SIV:s avslagsbeslut. Det kan hända att nya omständigheter, t. ex. i form av en anknytning, kommer fram i samband med delgivningen. Enligt nuvarande ordning kan då följande inträffa: Utlänningen önskar lämna in en ny ansökan och får även göra detta. Polisen gör ytterligare en utredning om de nya skäl som åberopas. Ansökan jämte den nya utredningen skickas till SIV för avgörande, antingen med eller utan anmälan om att förpassningsanledning föreligger. Om SIV emellertid finner att de nya omstän-

Kritik mot nuvarande ordning 73

digheter som åberopas inte är tillräckliga for att sökanden skall få tillstånd, avslås ansökan och verket tar i förekommande fall upp frågan om utlänningens förpassning ur riket. 3. Om SlV vid prövningen av avlägsnandeärendet finner att utlänningen skall avlägsnas ur landet måste utlänningsnämnden enligt den ordning som gäller höras i ärendet. Ärendet remitteras till utlänningsnämnden för yttrande. Samtidigt underrättas utlänningen i vanligt brev om att ärendet har remitterats till nämnden. Även om ärendet behandlas relativt snabbt hos nämnden - en genomsnittlig handläggningstid är ca tre veckor - medför skyldigheten att inhämta nämndens yttrande en fördröjning av handläggningstiden med minst en månad bl. a. på grund av förvaltningslagens (FL) bestämmelser. Om nämndens yttrande går i negativ riktning för utlänningen och verket avser att fatta ett avlägsnandebeslut, måste nämligen utlänningen underrättas om innehållet i nämndens yttrande innan ärendet avgörs. 4. Som framgår i avsnitt 4.1 är det rättshjälpsnämnd som förordnar offentligt biträde. I avsnittet anges vilka förutsättningar som gäller för att offentligt biträde skall kunna förordnas. Dessutom redogörs i avsnitt 4.2 för SlV:s rutiner vid handläggningen av rättshjälpsärenden. En prövning av behovet av offentligt biträde måste ske i varje ärende där det inte vid en preliminär granskning framstår som klart att vederbörande skall få stanna i landet. Det fördröjer sakärendet. I de fall där SIV efter remiss från rättshjälpsnämnd avstyrker ansökan fördröjs ärendet ytterligare genom att SIV måste avvakta rättshjälpsnämndens beslut i biträdesfrågan. Dessa ärenden är emellertid numera ganska få. Även om ansökningen tillstyrks kan avsevärd tidsutdräkt uppstå. Det gäller de ärenden där SIV ex officio funnit att behov av rättshjälp inte förelegat och har fortsatt handläggningen av sakärendet. Det förekommer t. o. m. ganska ofta att ärendet redan har sänts till utlänningsnämnden för yttrande, när en remiss från rättshjälpsnämnd kommer in till SlV. Sakärendet måste då tas tillbaka från utlänningsnämnden för att verket skall kunna besvara remissen från rättshjälpsnämnden. Sakärendet vilar i avvaktan på att offentligt biträde utses. - Förutom den förlängning av handläggningstiden som således nästan alltid inträffar tillkommer dessutom att arbetet med att avfatta yttranden över ansökningarna tar tid. Härigenom förlängs handläggningstiden i sakärendet ytterligare. 5. Beslut om verkställighet av förpassning fattas, som tidigare nämnts i avsnitt 3.3. av länsstyrelse, medan beslut om verkställighet av avvisning fattas av polismyndighet. Polismyndigheten ombesörjer emellertid verkställigheten på uppdrag av länsstyrelsen. Denna ordning medför dels en onödig komplicering av handläggningsrutinen, dels en ytterligare tidsutdräkt. För att belysa hur en vanlig ansökan om UAT kan utvecklas till ett utdraget avlägsnandeärende med de möjligheter nuvarande bestämmelser ger kan följande fall skisseras. A reser in i landet den l juni 1975 för att besöka en bror som bor här. Eftersom A är viseringsfri har han rätt att vistas här utan särskilda tillstånd under tre månader. När den tiden har löpt ut går han till polisen for att ansöka om UAT. Polisen gör en utredning. A åberopar anknytningen till brodern som skäl

74 Kritik mo! nuvarande ordning

för att få stanna här. Ansökan jämte utredning översänds till SIV för avgörande. SlV beslutar den 20 oktober att avslå A:s ansökan. Polisen delger A beslutet den 3 november. A får tio dagar på sig att frivilligt resa ut. Den 10 november återkommer han till polisen och uppger att han inte frivilligt vill lämna landet, eftersom han träffat en flicka, som han avser att gifta sig med. Han vill därför lämna in en ny ansökan under åberopande av anknytningen till flickan. Polisen gör en utredning om de nya omständigheterna som åberopas. A bor fortfarande hos brodern. Polisen skickar in den förnyade ansökan om UAT jämte utredning till SlV den 25 november. SlV lämnar den 15 december Azs förnyade ansökan om UAT utan bifall och tar upp frågan om hans forpassning ur riket. A bedöms inte ha behov av rättshjälp genom offentligt biträde. Ärendet remitteras till utlänningsnämnden. A underrättas härom och om att han själv har möjlighet att ansöka om rättshjälp. Ärendet inkommer till utlänningsnämnden den 22 december. A ansöker om offentligt biträde. Vederbörande rättshjälpsnämnd remitterar ansökan till SIV för yttrande, dit den inkommer den 2 januari 1976. Den 7 januari återkallas förpassningsärendet från utlänningsnämnden för att SIV skall kunna avge yttrande till rättshjälpsnämnden. SIV avstyrker den 15 januari bifall till ansökan. Förpassningsärendet vilar i avvaktan på beslut i rättshjälpsärendet. Rättshjälpsnämnden underrättar A om SIV:s negativa yttrande. A får tio dagar på sig att inkomma med påminnelser. Den 5 februari beslutar rättshjälpsnämnden att avslå Ars ansökan. A delges nämndens beslut den 16 februari. Han har härefter tre veckor på sig att anföra besvär över beslutet. Den 10 mars får SIV besked om att A anfört besvär. Den 9 april beslutar domstolsverket att inte göra ändring i rättshjälpsnämndens beslut. SlV får den 12 april besked om utslaget och beslutar att ånyo remittera ärendet till utlänningsnämnden för yttrande. Den 28 april avger nämnden yttrande och finner hinder inte möta mot att A förpassas ur Sverige. SIV sänder den 2 maj meddelande om detta till A och talar samtidigt om att SIV kommer att fatta beslut i förpassningsärendet omkring den 15 maj. Den 10 maj inkommer till SIV ett brev från en kvinna som uppger att hon och A sedan i början av februari 1976 är sammanboende och att de skall gifta sig med varandra. Den 14 maj begär SIV kompletterande utredning hos polisen. Först den l juli inkommer den kompletterande utredningen från polisen. Kvinnan uppger nu att hon inte längre är sammanboende med A och att det inte längre finns några planer på giftermål. SlV beslutar den 15 juli 1976 att A skall förpassas ur riket. A delges förpassningsbeslutet den 2 augusti. Härefter har han tre veckor på sig att anföra besvär över beslutet. Den 18 augusti anför A besvär över beslutet hos regeringen (arbetsmarknadsdepartementet). Departementet remitterar ärendet den 20 augusti till SIV för yttrande senast den 13 september. Till departementet inkommer från rättshjälpsnämnden den 30 augusti en remiss där nämnden begär yttrande från departementet över en ansökan från A om rättshjälp i besvärsärendet. Departementet återkallar sin remiss till SIV och infordrar även SIV:s handlingar för att kunna besvara rätts-

Kritik mor nuvarande ordning 75

hjälpsremissen. Den 15 september tillstyrks ansökan om rättshjälp. Ärendet vilar i avvaktan på beslut från rättshjälpsnämnden. Den 24 september inkommer besked från nämnden att den förordnat advokaten B till offentligt biträde i besvärsärendet. Kontakt tas med biträdet den 27 september, varvid denne underrättas om att ärendet vilar under 10 dagar i avvaktan på att inlaga inkommer. Inlaga inkommer från biträdet den 7 oktober. Ärendet remitteras på nytt till SIV med begäran om yttrande senast den 28 oktober. l besvärsskriften och inlagan åberopar A en ny anknytning. SIV beslutar inhämta kompletterande utredning i ärendet. Den kompletterande utredningen inkommer till SIV den 1 november. SIV bedömer att den åberopade anknytningen inte är tillräcklig och avstyrker i yttrande den 15 november till regeringen bifall till besvären. Departementet delger biträdet SIV:s yttrande for påminnelser. Han får 10 dagar på sig att inkomma med inlaga. Den 16 december 1976 beslutar regeringen att lämna Azs besvär utan bifall. Departementet skickar den 27 december kopia av beslutet till länsstyrelsen i Stockholms län eftersom A är bosatt inom länet. Länsstyrelsen skall besluta om verkställighet av förpassningsbeslutet. Den 28 december skriver länsstyrelsen till vederbörande polismyndighet och anhåller att A delges regeringsbeslutet. Samtidigt skall polisen lämna Förslag på hur verkställighet skall ske. A delges regeringens beslut den IOjanuari 1977. Den 11januari inkommer till departementet en ansökan om återbrytning av förpassningsbeslutet och om inhibition. Nya omständigheter anförs, bl. a. att A numera ingått äktenskap den 31 december 1976 med den i besvärsskriften åberopade kvinnan. Departementet tar kontakt med länsstyrelsen, som uppger att verkställighet skall ske den 17 januari. Beslut om inhibition meddelas den 13 januari. Beslutet översänds med telex till länsstyrelsen, som omedelbart underrättar polismyndigheten. Länsstyrelsen återkallar till polisen tidigare lämnat uppdrag. Departementet beslutar att genom polismyndigheten på den ort där makarna bor utreda sammanboendet. Polisens utredning visar att makarna inte är sammanboende och att allt talar för att äktenskapet är en konstruktion för att A skall få stanna här. Den 24 februari 1977 beslutar regeringen att lämna ansökan om återbrytning utan bifall. Departementet skickar den l mars kopia av beslutet till länsstyrelsen som i skrivelse den 2 mars anhåller att polismyndigheten delger A beslutet. Samtidigt skall polisen föreslå lämpligt sätt för verkställigheten. Den 23 mars delges A regeringens beslut. I skrivelse den 25 mars underrättar polismyndigheten länsstyrelsen om att delgivning har skett och föreslår lämpligt sätt för verkställigheten. Den 28 mars beslutar länsstyrelsen att verkställighet skall ske på sätt polismyndigheten föreslagit och skickar beslut härom till polismyndigheten som skall ombesörja att beslutet verkställs. A lämnar landet den 15 april 1977.

76 Kritik mot nuvarande ordning

5.1.1 Schematisk Lzppstä//ning av Ass _förpassningsärende

År Månad Tidsschema

1975 1 juni Inresa l sept. A söker UAT 15 sept. Polisen utreder 30 sept. Ansökan och utredning till SIV för beslut 20 okt. SIV avslår ansökan 3 nov. A delges SIV:s beslut 10 nov. A söker ånyo UAT 25 nov. Ansökan och utredning till SIV för beslut 15 dec. SIV avslår ansökan och tar upp förpassningsfrågan 22 dec. Ärendet till utlänningsnämnden (UN) 1976 2 jan. Azs ansökan om offentligt biträde till SlV för yttrande 7 jan. Förpassningsärendet återkallas från UN 15 jan. SIV avstyrker ansökan om offentligt biträde 5 febr. Rättshjä1psnämnden(RN) avslår Azs ansökan om biträde 16 febr. A delges RN:s beslut 10 mars SIV får besked att A anfört besvär över RN:s beslut 9 april Domstolsverkets beslut: ej ändring av RN:s beslut 12 april Ny remiss till UN 28 april UN:s yttrande: ej hinder mot lörpassning 2 maj UN:s yttrande till A för kännedom 10 maj Nya uppgifter inkommer till SIV 14 maj SIV begär kompletterande utredning 1 juli Begärd utredning till SIV 15 juli SIV:s beslut: förpassning 2 aug. A delges SIV:s beslut 18 aug. A överklagar beslutet hos regeringen 20 aug. Ärendet till SIV för yttrande 30 aug. Azs ansökan om offentligt biträde till departementet (dep.) för yttrande 15 sept. Ansökan tillstyrks 24 sept. RN meddelar dep. att offentligt biträde lörordnats 27 sept. Dep. tar kontakt med biträdet 7 okt. Skrivelse från biträdet 7 okt. Ärendet från dep. till SIV för nytt yttrande 1 nov. Kompletterande utredning, som SIV begärt, inkommer 15 nov. SIV avstyrker bifall till besvären 16 dec. Regeringen lämnar Azs besvär utan bifall 27 dec. Beslutet till länsstyrelsen för delgivning och verkställighet 28 dec. Länsstyrelsen begär delgivning m. m. via polisen 1977 10 jan. A delges regeringens beslut 11 jan. Ansökan om âterbrytning och inhibition 13 jan. Regeringen beslutar om inhibition

Kritik mot nuvarande ordning 77

År Månad Tidsschema

24 febr. Regeringen lämnar Azs ansökan om återbrytning utan bifall l mars Beslutet till länsstyrelsen för delgivning och verkställighet 2 mars Länsstyrelsen begär delgivning m. m. via polisen 23 mars A delges regeringens beslut 25 mars Polisens förslag till verkställighet till länsstyrelsen 28 mars Länsstyrelsen beslutar hur verkställighet skall ske 15 april A lämnar landet

78 Kritik mot nuvarande ordning

5.2 från socialdelegerade, Stockholms sociala Synpunkter

centralnämnd

Socialdelegerade har i skrivelse den 20 maj 1976 till statsrådet Anna-Greta Leijon påtalat olägenheterna med de långa handläggningstiderna hos SIV. Skrivelsen har den 10 augusti 1976 överlämnats till kommittén för att beaktas i utredningsarbetet. I skrivelsen nämns särskilt de avsevärda psykiska och andra påfrestningar for enskilda och familjer, som väntar på besked från SIV. Ovissheten och svårigheterna gör att de inte förmår engagera sig i den information och utbildning som ges. Barnfamiljernas problem är värst och barnen tar i många fall stor skada. Den långa väntetiden ger dessutom upphov till illegal arbetsmarknad, brottslighet och andra negativa yttringar. Socialdelegerade efterlyste en striktare ansvarsfördelning och en bättre samordning mellan berörda beslutande organ. —De ifrågasatte om inte antalet beslutande myndigheter kunde reduceras utan att rättssäkerheten för den enskilde åsidosätts. Förutom svårigheterna för den enskilde tas i skrivelsen också upp samhällets kostnader under den tid handläggningen av ett utlänningsärende pågår. Under år 1975 utbetalades i Stockholm totalt nära fem miljoner kronor i socialhjälp till utlänningar som saknade UAT. Enligt uppgift som inhämtats i år från socialförvaltningen i Stockholm uppgick socialhjälpskostnaderna under år 1976 för nämnda kategori till mer än 12 miljoner kronor. För att få socialhjälp måste man ha ansökt om UAT och sakna medel till sin försörjning under väntetiden.

5.3 Synpunkter från vissa polismyndigheter

I skrivelse från personalklubben vid Stockholms polisdistrikts utlänningsrotel, vilken skrivelse inkom till arbetsmarknadsdepartementet den 18 maj 1976 tas bl. a. upp de långa väntetiderna i utlänningsärenden och de problem som orsakas av dessa. Skrivelsen har den 10 augusti 1976 överlämnats till kommittén för att beaktas i utredningsarbetet. I skrivelsen sägs bl. a. att den långa väntetiden då utlänningen ar beroende av socialhjälp för sin försörjning bryter ner individen och försvårar en eventuell framtida anpassning i samhället. Ett av de konkreta förslag som läggs fram i skrivelsen för att förkorta väntetiderna gäller utlänningsnämndens avskaffande. Nämnden anses inte längre ha samma funktion att fylla sedan allmän besvärsrätt införts. Vid kommitténs besök hos polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg, Malmö och Trelleborg påtalades också olägenheterna med de långa handläggningstiderna.

6 Initiativ som tagits från annat håll efter

direktivens utFárdande

6.1 Förslag om ändring av 2l och 57 §§ UtlL

l skrivelse den 14 oktober 1976 till arbetsmarknadsdepartementet Föreslog SlV vissa ändringar i 21 och S7 §§ UtlL. SIV:s Förslag innebar att den tidsperiod inom vilken avvisning enligt 18 § UtlL skall kunna ske, räknas från den dag då vederbörande utlänning uppsöker eller anträffas av polisen. På motsvarande sätt borde verkställighet utan hinder av anFörda besvär enligt 57§ UtlL kunna ske, om avvisningsbeslutet meddelas vid ankomsten till riket eller omedelbart efter det att utlänningen uppsökt eller anträffats av polisen. Av 21 § UtlL borde enligt SIV vidare framgå att beslut om avvisning enligt l8§ eller l9§ UtlL inte får meddelas senare än inom tre månader från ankomsten. Kommittén ansåg i sitt remissvar att SIV:s Förslag låg väl i linje med kommitténs att undersöka möjligheterna till kortare väntetider i uppdrag utlänningsärenden. Kommittén pekade på att de som t. ex. anFör politiska skäl För sin önskan att få stanna kvar här inte kan avvisas av polisen. Polisen har nämligen skyldighet att underställa SIV ärenden där avvisningsanledning visserligen Föreligger men utlänningen åberopar politiska skäl För att få stanna i landet. Även i andra fall skall underställning ske. Kommittén fann att det i lagen var inbyggt garantier För att skäl som kan medFöra rätt För utlänningen att stanna prövas efter noggrann utredning och på ett betryggande sätt. Kommittén påpekade dessutom att utlänningen alltid har möjlighet att i samband med besvär över polisens avvisningsbeslut begära inhibition. Regeringen Föreslår i prop. 1976/772132 ändring i 21 och 57 §§ UtlL på Följande sätt. Avvisning enligt 18 § UtlL skall enligt den Föreslagna lydelsen i 2l § UtlL kunna ske vid utlännings ankomst till landet eller inom en vecka därefter. Har utlännings rätt att resa in i landet inte prövats vid ankomsten, får avvisning enligt 18 § UtlL ske när utlänningen Första gången uppsöker eller anträffas av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Avvisning får dock inte i något fall ske senare än tre månader efter ankomsten. l 57§ UtlL Föreslås att beslut om avvisning, som meddelats av polismyndighet vid utlänningens ankomst till landet eller inom en vecka därefter, skall gå i verkställighet utan hinder av anFörda besvär. Detsamma skall enligt Förslaget gälla beslut som meddelats när utlänning, vars rätt att resa in i landet inte prövats vid ankomsten, Första gången har uppsökt

80 Initiativ som tag/rs. . . sou 1977:28

eller anträffats av polismyndighet eller inom en vecka därefter. Propositionen var inte behandlad av riksdagen vid detta betänkandes slutjustering.

6.2 Förslag om utredningscentraler

Utlänningsnämnden och SIV har i skrivelser till RPS under 1971-72 påtalat att kvaliteten i polisens utredningar i utlänningsärenden var ojämn och delvis mycket otillfredsställande, särskilt i fråga om politiskt llyktingskap och avlägsnanden av utlänningar. Förslag framfördes att inrätta s. k. utredningscentraler i Stockholm, Göteborg och Malmö, dit ärendena kunde koncentreras och handhas av kvalificerad och for uppgiften skickad personal. Förslaget utreddes av en arbetsgrupp tillsatt av RPS vars resultat redogörs för i RPS anslagsframställning för budgetåret 1977/78. RPS anförde att arbetsgruppen funnit kritiken befogad, särskilt vad gällde de mindre polisdistrikten där man uppenbarligen ofta saknar lämplig personal för kvalificerade utlänningsutredningar. RPS fortsatte: “Dessutom har omsättningen av personal som handlägger utlänningsärenden på många håll befunnits påfallande stor, något som medför att denna personal ibland saknar erforderlig erfarenhet och rutin. Detta faktum har också framhållits av 1973 års utredning angående åtgärder för att minska personalomsättningen inom polisväsendet. Nämnda förhållanden medför att utlänningsutredningarna många gånger blir ofullständiga eller på annat sätt bristfälliga som beslutsunderlag. Då kompletterande utredningar måste införskaffas från polisen leder detta inte sällan till en ytterligare ökning av handläggningstiderna. När det gäller utlänningsutredningar - särskilt sådana där utlänningarna åberopar politiskt flyktingskap för att få vistas i landet - krävs bl. a. god kännedom om förhållandena i utlänningarnas hemländer. Saknas kunskaper därom hos förhörsledaren, kan denne inte bedöma och i förekommande fall bemöta vad utlänningen vill göra gällande i olika avseenden. För utlänningsutredningar fordras sålunda i vissa fall speciella kunskaper och rutin som inte kan erhållas annat än genom långvarig praktisk verksamhet på området. I storstadsdistrikten, där särskilda utlänningsrotlar/ motsvarande är organiserade, finns personal med mångårig erfarenhet av utlänningsutredningar och med god kännedom om de länder varifrån utlänningarna kommer. Arbetsgruppen fann att högre kvalitet i kvalificerade polisutredningar i utlänningsärenden, främst sådana rörande politiskt flyktingskap, generellt skulle kunna åstadkommas genom att i utlänningsrotlarna/ motsvarande i de tre storstadsdistrikten inrymma särskilda utredningscentraler som —där polischef i annat polisdistrikt bedömde det erforderligt på begäran skulle biträda med utredningar av nu ifrågavarande slag. Det skulle sålunda ankomma på sådan polischef att i varje särskilt fall bedöma om i polisdistriktet tillgänglig personal kunde verkställa utredningen tillfredsställande eller om framställning skulle göras om biträde av specialistpersonal i närmaste storstadsdistrikt, I fall då polischef begärt och erhållit dylikt biträde skulle han dock bibehållas vid sina förekommande beslutsfunktioner av olika slag i ärendet.”

sou 197733 lnitiariv som tagits. . . 81

RPS föreslår i sin anslagsframställning för budgetåret 1977/78 att utredningscentraler inrättas i de tre storstadsdistrikten med syfte att efter begäran kunna betjäna övriga polisdistrikt. l årets budgetproposition (prop. 1976/77:100, bilaga 5 s. 32) Föreslår departementschefen att utredningscentraler inrättas på sätt RPS föreslagit. Riksdagen har godkänt propositionens förslag om utredningscentraler.

6.3 Utbildning av tjänstemän inom polisväsendet i gränsöver-

vakning och utlänningslagstiftning m. m.

En arbetsgrupp inom RPS utarbetade under våren 1976 ett samrådsunderlag angående passkontrollverksamheten m. m. Arbetsgruppen framhöll därvid att det starka inslaget av utlänningar i vårt land gjorde att polismän i allmänhet måste vara väl förtrogna med de bestämmelser som gäller för utlänningars rätt att resa in, vistas och arbeta här. Vidare betonade arbetsgruppen vikten av att grundliga kunskaper i dessa frågor meddelades polismännen redan i polisskolan under grundutbildningen. Under några år förekom inte någon undervisning alls i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. i kommissarie- och polischefskurserna. Sedan detta Förhållande påtalats av arbetsgruppen, som ansåg det ofrånkomligt att undervisningen återupptogs inom detta ämnesområde, har så skett fr. o. m. innevarande utbildningsår, 1976-77. Sedan arbetsgruppen hade presenterat samrådsunderlaget framförde tidigare elever i polischefskurserna vissa synpunkter på den avsedda utbildningen i dessa. Med anledning härav beslöt arbetsgruppen föreslå RPS att antalet lektionstimmar i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. skulle utökas. Förslaget har beaktats av RPS och undervisningen inom dessa ämnesområden i polischefskursema omfattar sålunda f. n. sammanlagt 18 lektionstimmar. Den utbildning i gränsövervakning och utlänningslagstiftning m. m. som ges tjänstemän inom polisväsendet framgår av bilaga 3. RPS överväger att centralt anordna en veckokurs för i första hand personal vid de särskilda utredningscentraler som riksdagen beslutat inrätta i Stockholms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt. Vid kursen skulle som föreläsare anlitas företrädare för Utrikesdepartementet (UD), RPS, AMS och SIV. Vidare övervägs att med lämpliga intervaller anordna tvådagarsseminarier i internatsform för personalen vid utredningscentralerna. Utlänningsgruppen hos RPS arbetar f. n. på en handbok i gränsövervakning och utlänningskontroll. Boken kommer i huvudsak att disponeras enligt följande.

Författningar, konventioner, överenskommelser. Passhandlingar, visering. Yttre utlänningskontroll (pass- och besättningskontroll).

I.°~.UP$~!v.~

Flyktingärenden. Tillståndsärenden. Medborgarskapsärenden. Inre utlänningskontroll.

°‘

82 Initiativ som tagits. . .

8. Tvângsåtgärder. 9. Avlägsnandeärenden. 10. Passkomrollorter, gränsövergângsslällen, överfartsställen. ll. Skyddsområden, kontrollområden och tillsyn därav. 12. Expeditionsavgifter, blanketter, stämplar.

13. Övrigt.

Handboken är även avsedd att tjäna som läromedel vid undervisningen i polisskolorna.

7 Allmänna

överväganden

Kommitténs uppdrag rör inte utlänningspolitikens mål och inriktning. Dessa har fästlagts genom olika beslut av statsmakterna - senast år 1975. Kommittén har i stället att utreda hur de mål statsmakterna angett bäst skall kunna tillgodoses genom ett så ändamålsenligt förfarande som möjligt i utlänningsärenden. Bakgrunden till att kommittén har fått i uppdrag att med förtur ta upp frågan om förkortade handläggningstider i utlänningsärenden är naturligtvis främst de otillfredsställande förhållanden som f. n. råder. Av den tidigare lämnade redogörelsen framgår att utlänning ofta får vänta mellan ett och två år här i landet innan han får ett slutligt besked om sin rätt att stanna här. Denna väntetid är självfallet pressande. Redan osäkerheten om framtiden kan vara svår. Därtill kommer att han inte får arbeta utan är hänvisad till en relativ sysslolöshet med allt vad detta innebär av otrivsel och påfrestningar. Känslan av att ligga det allmänna ekonomiskt till last känns ofta prövande. Kommittén har sig bekant flera fall där de psykiska påfrestningarna har blivit utlänningen övermäktiga. Det har hänt att han måst omhändertas för psykiatrisk vård. Missbruksproblem har också förekommit bland dem som väntar på besked. Det händer också att utlänning arbetar utan tillstånd och då kommer i ett helt otillfredsställande beroendeförhållande till arbetsgivaren. Arbetsgivaren anmäler inte anställningen till myndigheterna och lämnar inte heller uppgifter om löner m. m. Utlänningen går därigenom miste om de sociala förmåner som eljest är tillförsäkrade dem som arbetar i landet. Under väntetiden får utlänningen ofta en ökad anknytning till landet. Detta gör frågan om hans rätt att vistas och arbeta här än mer komplicerad. Allmänt kan sägas att ju längre utlänningen vistats här desto svårare bedömningar uppstår i avlägsnandefrågan. Väntetiden skapar i sig nya problem. F. n. finns en stor balans av oavgjorda ärenden hos SIV — i mars månad 1977 uppgick denna till 13 500 ärenden. Denna balans har självfallet flera olika orsaker. SIV har inte haft tillräckliga resurser att möta det stora antalet ansökningar om UAT. Antalet befattningshavare på SIV:s tillståndsbyrå har inte varit tillräckligt stort och SIV har förlorat åtskilliga erfarna tjänstemän i samband med utllyttningen till Norrköping. SIV:s arbetssituation har också försämrats genom att tillståndsärendena under senare tid ändrat karaktär. Fönit sökte - såsom avses med den reglerade invandringen utlänningar i allmänhet AT innan de kom hit. Frågan om AT skulle beviljas

84 Allmänna överväganden sou 1977;23

avgjordes då från arbetsmarknadspolitiska utgångspunkter. Sakprövnhgen därför av arbetsmarknadsorganen. SIV följde regelmässigt AMS företags yttranden. Handläggningen belastade därför inte nämnvärt SIV. Nunera reser utlänningar hit i ökad omfattning och söker AT först efter inrcsan. Ärendet skall då prövas enligt undantagsbestämmelserna i 46 § UtlK. Denna åvilar helt SIV. Verket får härigenom en ökad arbetsbörda. En prövning viss ökning av SIV:s resurser har skett och ytterligare förstärkning föreslås. Det är naturligtvis att resursfrågan ständigt hålls aktuell. Det är viktigt emellertid i första hand SIV:s uppgift att göra detta och att vid behov föreslå förstärkningar. Kommittén har ansett resursfrågan ligga utanför dess uppdrag och förbigår den därför i fortsättningen. En betydande anledning till de långa väntetiderna är det nuvarande förfarandet i samband med prövningen av utlänningars ansökningar att få \ istas och arbeta i landet. Allmänt kan sägas att man i en god önskan om rättssäkerhet för utlänningen har konstruerat ett invecklat maskineri med många myndigheter inblandade - ett maskineri som nästan nödvändigtvis måste leda till långa väntetider framförallt om antalet tillståndssökande är stort. Kommittén har sett som sin väsentligaste uppgift att med bibehållen - och helst ökad - grad av rättssäkerhet åstadkomma ett enklare och mer koncentrerat prövningsförfarande. Kravet på rättssäkerhet anser kommittén bör uppfyllas liksom nu med arr en grundlig och allsidig utredning sker, an kompetenta organ prövar till ett besvärsförfarande samt utlänningens sak, att han skall ha tillgång an han normalt skall ha möjlighet till biträde av en i svensk rätt insatt person. När det gäller snabbhetskravet måste målet vara an utredningen kan påbörjas så snart utlänningen kommer i kontakt med polisen, att den kan slutföras utan oskäligt dröjsmål, an beslut kan fattas så snart utredningen slutförts samt an besvärsförfarandet skall kunna igångsättas och slutföras utan annat dröjsmål än som föranleds av den ytterligare utredning som kan vara erforderlig för att besvärsorganets beslut skall bli riktigt. En konsekvens av det uppställda snabbhetskravet är att man måste försöka minska behovet av remisser och delgivningsåtgärder så mycket som möjligt. måste FLzs krav i detta avseende uppfyllas men man måste Naturligtvis sträva efter en så planmässig och koncentrerad handläggning som möjligt. Önskvärt är naturligtvis att alla i ärendet inblandade så tidigt som möjligt får komma in i bilden och bidra till utredningen samt att utlänningen eller hans ombud därefter slutligen yttrar sig varefter beslut kan fattas. Vid besvärsförfarande bör remiss till underinstans ske bara om besvären innehåller något nytt eller om tvekan om riktigheten i underinstansens beslut föreligger. Rutinremisser där man från början vet svaret måste undvikas. Mot bakgrund av de allmänna principer som kommittén ovan anfört har den gått igenom de olika leden i det nuvarande förfarandet vid prövning av utlänningars rätt att vistas och arbeta i landet. Kommittén redovisar i det följande de överväganden och förslag denna genomgång har föranlett och sammanfattar slutligen den effekt som förslagen enligt kommitténs mening kan ge.

8 Kommitténs om förfarandet

överväganden

hos polismyndighet

Polisens uppgift i utlänningsärenden är central. Hos polisen får utlänningen den första kontakten med svenska myndigheter och det är polisen som normalt tillhandahåller allt centralt utredningsmaterial. Det är självfallet viktigt att polisen har erforderliga resurser och lämpliga arbetsrutiner om målet för kommitténs arbete - kortare handläggningstider med bibehållen rättssäkerhet - skall kunna uppnås. Kommittén har därför övervägt om några förbättringar kan åstadkommas i fråga om polisens befattning med utlänningsärenden. Kommittén har vid sin genomgång i denna del konstaterat att resursfrågan naturligtvis är mycket viktig. Det är emellertid inte möjligt eller lämpligt att kommittén föreslår de totala resursforstärkningar som kan vara erforderliga för utlänningsärendenas handläggning. Här måste i första hand RPS göra en bedömning och inom de ramar som är uppställda för dess verksamhet göra en prioritering. Kommittén vill emellertid understryka det angelägna i att utredningen i utlänningsärenden kan ske utan dröjsmål och av därtill väl skickad personal. På initiativ av SIV och utlänningsnämnden har inom RPS utretts möjligheten att förbättra polisens utredningar genom inrättande av s. k. utredningscentraler. För detta har redogjorts i avsnitt 6.2. Kommittén finner att förslaget är väl ägnat att fylla sitt ändamål att åstadkomma bättre utredningar. Kommittén utgår därvid från att utredningscentralernas inrättande kommer att leda till att flertalet utredningar kommer att handhas av kunnig och erfaren personal. I linje med detta ligger även den satsning på ökad utbildning som RPS nu genomför och som redogjorts för i avsnitt 6.3. Enligt de föreskrifter som SIV i samråd med bl. a. RPS utfärdat för polisens utredningsverksamhet skall polisen normalt göra endast en utredning i ett utlänningsärende (se vidare avsnitt 3.5.1.1). Fortfarande sker emellertid utredningen ofta i två steg - först i tillståndsärendet och sedan i förpassningsärendet. Detta är otvivelaktigt ägnat att fördröja ärendena. Kommittén vill understryka vikten av att polisen alltid skall göra en så fullständig utredning att den kan ligga till grund för ett samtidigt ställningstagande i tillstånds- och avlägsnandefrågan. I de fall då det inte är klart att ansökningen om tillstånd kan komma att bifallas bör polisen meddela utlänningen att ett avlägsnandebeslut kan komma att fattas. I avsnitt 9.2 föreslås att utlänningen i samband med att polismyndigheten gör den bedömningen bör

86 Förfarandet hos polismyndigher

få rätt till offentligt biträde. Det torde ofta vara lämpligt att polisen - innan handlingarna sänds till SIV - delger biträdet allt material och frågar denne om han påkallar ytterligare utredning. Sedan ytterligare utredning gjorts kan handlingarna översändas till SIV som då bör ha förutsättning att ta ställning i tillstånds- och förpassningsfrågan. Från olika håll uppges att utlänningar, på grund av förhållandena i deras hemländer, kan känna en stark misstro mot myndigheter, i synnerhet polismyndighet. De kanske därför inte vågar föra fram alla skäl för sin önskan att stanna i Sverige redan hos polisen. Kommitténs förslag att offentligt biträde skall förordnas redan när ärendet befinner sig hos polisen bör ses också mot denna bakgrund. Kommittén har också funnit det angeläget att tillfälle ges till lekmannainsyn i dessa ärenden. En sådan insyn bör vara av störst värde i inledningsskedet av ett ärende, dvs. vid ärendets handläggning hos polisen. Vad kommittén närmast haft i åtanke är det system med förhörsvittnen som finns i Göteborg, s. k. medborgarvittnen. Enligt RB:s regler skall såvitt möjligt ett av undersökningsledaren anmodat trovärdigt vittne närvara vid förundersökning i brottmål. Vittnet har dels till uppgift att kontrollera att allt går rätt till, dels att vid behov kunna styrka vad som hänt under förhöret. Ett sådant vittne kan naturligtvis också närvara vid den utredning som företas i enlighet med UtlL:s bestämmelser. Då det inte finns något statsanslag för anställande av förhörsvittnen, brukar ett sådant vittne inte närvara eller också är en befattningshavare hos polisen närvarande. I Göteborg finns dock en vidareutveckling av systemet med förhörsvittnen. År 1956 beslöt stadsfullmäktige i Göteborg att utse 60 personer för tjänstgöring som förhörsvittnen (medborgarvittnen) på stadens bekostnad. Systemet fungerar fortfarande. Medborgarvittnena väljs nu av kommunfullmäktige enligt samma principer som gäller för nämndemän. De anlitas framför allt inom kriminal- och ordningsavdelningarna men även vid handläggningen av vissa utlänningsärenden. Frågan om medborgarvittnen behandlas av 1975 års polisutredning (Ju 1975:08). Direktiven i denna del lyder: “De sakkunniga bör med utgångspunkt i erfarenheterna av medborgarvittnen i Göteborg, överväga behovet av medborgarvittnen och undersöka möjligheterna att införa ett liknande system i övriga polisdistrikt. Jag är medveten om att man inte utan vidare kan överföra erfarenheterna av dessa vittnens verksamhet från ett ston polisdistrikt till ett mindre, men det bör ändå vara möjligt att finna en form som gör det möjligt för polisen att få tillgång till ett medborgarvittne när detta framstår som angeläget. - — — De sakkunniga bör samråda med andra utredningar som behandlar frågor som har anknytning till deras uppdrag. Kommittén har vid sina överväganden funnit att behovet av lekmannainsyn är särskilt påtagligt i utlänningsärenden. Därigenom borde utlänningens kontakt med och förtroende för polismyndigheten underlättas. Detta skulle bidra till att utredningen från början omfattar alla skäl utlänningen önskar åberopa för att stanna i landet, vilket i sin tur skulle medföra att utlänningen snabbare skulle kunna få besked i sitt ärende utan den besvärande tidsutdräkt som förnyade utredningar innebär. En förutinte 1 Ekelöf, Rättegång, del sättning i det enskilda fallet skulle naturligtvis vara att utlänningen V s. 93, fjärde upplagan. motsatte sig närvaron av ett medborgarvittne.

förfarandet hos polismyndigher 87

Det kan göras gällande att det inte finns något behov av medborgarvittnen i just utlänningsärenden eftersom en tredje person, nämligen tolk, oftast är närvarande vid utredningen. En tolk skall emellertid endast fullgöra sitt översättningsuppdrag och inte ha någon kontroll- eller insynsfunktion. Det faktum att tolk är närvarande påverkar därför inte behovet av medborgarvittnen. Mot denna bakgrund bör 1975 års polisutredning enligt kommitténs mening ingâende överväga om medborgarvittnen skall kunna närvara under utredningen i utlänningsärenden.

9 Kommitténs överväganden om förfarandet

hos SIV och

utlänningsnämnden

9.1 Samtidig prövning av uppehålls- och arbetstillstånd (UAT)

och av förpassning

I sitt remissyttrande över bl. a. utlänningsutredningens båda sista betänkanden och i en särskild skrivelse den 21 februari 1974 till regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) föreslog SlV vissa ändringar i utlänningslagstiftningen. Förslaget avsåg förenklingar av bestämmelserna om förfarandet i tillstånds- och avlägsnandeärenden i syfte att förkorta handläggningstiderna. I skrivelse den 6 december 1974 sammanställde SlV förslagen och gjorde i samband därmed även vissa modifieringar och kompletteringar. Förslaget i skrivelsen den 2l februari 1974 gick ut på att beslut om vägrat UT skulle innebära att förpassning skulle ske - utan något nytt särskilt beslut - om sökanden inte frivilligt hade lämnat landet efter en vecka från det beslutet vunnit laga kraft. Som nämnts i avsnitt 5.1 var bakgrunden till förslaget bl. a. att personer som har fått avslag på ansökan om UT ofta stannar kvar i landet. Avslagsbeslutet tas oftast inte på allvar och det är ganska vanligt att sökanden inte anser sig ha fått något besked i ärendet förrän beslut om förpassning har fattats. Många som har fått avslag på sin ansökan om UT blir kvar i landet under avsevärd tid. Eftersom de saknar AT har de inte möjlighet att försörja sig genom eget arbete. De flesta är därför under denna tid hänvisade till antingen socialhjälp eller illegalt arbete. Dessutom lever de oftast under svår psykisk press. Om ett avslag på ansökan om UT också skulle innebära förpassning på sätt SlV föreslagit slipper man väntetiden mellan vägrat UT och förpassning. För den enskilde utlänningen måste det vara angeläget att få ett snabbt besked. Vidare skulle det allmännas kostnader för uppehälle åt utlänningen under mellantiden upphöra. l den ovannämnda skrivelsen den 6 december 1974 framhöll SlV att den i februariskrivelsen föreslagna ordningen skulle kräva omfattande ändringar i UtlL. l avvaktan på en allmän översyn av UtlL föreslog SlV i stället, att i normalfallet särskilt beslut om förpassning meddelas samtidigt som ansökan om UT avslås. SlV angav att detta väsentligen var en lagteknisk modifiering av förslaget i februariskrivelsen. Enligt förslaget i decemberskrivelsen borde SIV få underlåta att meddela förpassningsbeslut när det föreligger betydande sannolikhet för att

90 F örfarandet hos SI V och utlänningsnämnden

sökanden kommer att resa ut sedan avslagsbeslut meddelats, exempelvis när sökanden själv har förklarat att han frivilligt kommer att lämna landet. SIV pekade på att det redan nu finns formell möjlighet att meddela förpassningsbeslut i samband med avslag på ansökan om UT. Man ansåg det emellertid inte praktiskt möjligt att tillämpa en sådan ordning, eftersom utlänningsnämnden inte är dimensionerad för den mängd ärenden som det då skulle bli fråga om. Det problemet kunde enligt SlV lösas antingen genom en förstärkning av utlänningsnämnden eller införande av en ordning där nämndens yttrande inte behöver inhämtas. SlV erinrade vidare om att verket tidigare, bl. a. i februariskrivelsen, hade tagit ställning för en allmän besvärsrätt över avlägsnandebeslut. Om en allmän besvärsrätt infördes ansåg SIV att det inte fanns tillräckliga skäl att behålla utlänningsnämnden. SlV hänvisade bl. a. till att ett av motiven för utlänningsnämndens inrättande år 1937 var, att nämnden skulle innebära en garanti för att tveksamma ärenden skulle komma under Kungl. Majzts prövning genom klagorätt. l decemberskrivelsen beräknade SlV att införandet av en allmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden skulle medföra besvärsrätt i omkring 500 ärenden per år. Om SIV:s förslag om meddelande av förpassningsbeslut i samband med vägrat UT samtidigt genomfördes, uppskattade verket antalet ärenden med besvärsrätt till 2 500 per år. SIV ansåg det inte möjligt att närmare uppskatta hur ofta besvärsrätten skulle komma att utnyttjas. Verket ansåg det emellertid vara rimligt att anta, att åtskilliga av de personer som i dag lämnar landet efter ett avslag på ansökan om UAT inte skulle komma att besvära sig över ett förpassningsbeslut med det föreslagna systemet. SIV föreslog att i förpassningsbeslut som meddelas i samband med vägrat UT normalt bör föreskrivas, att förpassningen i första hand skall verkställas genom att sökanden föreläggs att inom viss tid lämna landet. SIV framhöll slutligen att förslaget såsom det hade utformats i decemberskrivelsen inte förutsatte ändring i UtlL. Däremot var det lämpligt att föredraganden i propositionen uttalade att den normala handläggningen i ärende om UT borde vara att förpassningsbeslut meddelades i samband med att UT vägrades. SIV:s ovannämnda förslag remissbehandlades. 1 Remissinstanser: Förslaget att i normalfallet meddela _förpassningbeslut i samband med Kammarrätten i Stock- eller lämnades utan erinran av praktiskt taget alla vägrat UT tillstyrktes holm, RPS, socialstyrel- att korta ner remissinstanserna. som också pekade på angelägenheten sen, AMS, uthandläggningstiderna. Svenska flyktingrådet avstyrkte emellertid förslalänningsnämnden, länsstyrelserna i Stock- get på föreliggande utredning. Ett genomförande av förslaget förutsatte holms samt Göteborgs enligt flyktingrådets uppfattning en rad andra reformer. Utlänningsnämnoch Bohus län. LO. förutsatte den ansåg att förslaget hög kvalitet på utredningarna genom Tjänstemännens Centralförstärkning av utredningsresurserna och tillgång till kompetenta tolkar. organisation (TCO), Svenska Arbetsgivareför- Förslaget att underlåta_förpassningsbeslut i vissa fall tillstyrktes av LO eningen (SAF), Sveriges och TCO. RPS samt länsstyrelserna i Stockholms och Göteborgs och Bohus advokatsamfund, Svenlän avstyrkte förslaget och ansåg att förpassningsbeslut alltid borde meddelas ska röda korset. Svenska

när UT vägrades. Övriga remissorgan lämnade förslaget utan erinran eller

llyktingrådet samt Förnärmare kommentar. enade invandrarorganisationer i Sverige (FIOS). Förslaget at! avskaffa ut/änningsnämnden tillstyrktes i princip av Sveriges

Förfarandet hos SI V och utlänningsnämnden 91

advokatsamfund, Svenska röda korset och Svenska flyktingrådet. Socialstyrelsen och AMS hade inte något att erinra mot att utlänningsnämnden slopades. SAF avstyrkte förslaget och menade att nämndens resurser borde förstärkas så att den kunde fullgöra sina uppgifter tillfredsställande. Utlänningsnämnden samt länsstyrelserna i Stockholms och Göteborgs och Bohus län uttalade sitt stöd för ett lekmannainflytande i någon form. Det var särskilt angeläget i ärenden där politiskt flyktingskap åberopades. Kammarrätten i Stockholm framhöll i detta sammanhang att principen om allmän besvärsrätt i utlänningsärenden, till vilken kammarrätten anslöt sig, inte borde leda till att alltför stora grupper av ärenden besvärsvägen fördes upp till regeringen. Det borde därför undersökas om inte utlänningsnämnden kunde göras till slutlig instans i alla utlänningsärenden. Föredragande statsrådet uttalade i den av riksdagen godkända propositionen 1975/76:18 med anledning av SlV:s förslag följande (s. 119-120):

För egen del vill jag instämma i att den nuvarande ordningen medför betydande olägenheter, vilka skulle kunna avhjälpas genom den ordning som SlV föreslår. För den utlänning som berörs måste det i allmänhet vara en fördel att så tidigt som möjligt och i ett sammanhang få klarhet i fråga om möjligheterna att få stanna kvar i vårt land. Till detta kommer att samhällets kostnader, i form av socialhjälp m. m., lör de utlänningar som vistas här i avvaktan på förpassning är betydande. Den nuvarande ordningen skapar vidare en grund för illegala arbetsanställningar. De arbets- och löneförhållanden som därvid erbjuds utlänningen är inte sällan undermåliga. En sådan reform som SlV föreslår är alltså i hög grad önskvärd. De konsekvenser som den föreslagna ändringen skulle få om ut- Iänningsärenden skulle kunna överklagas till regeringen utan nu gällande begränsningar kräver emellertid ytterligare överväganden. Bl. a. innebär SlV:s förslag, om det genomförs. att ett ytterligare mycket stort antal ärenden skulle komma att handläggas i regeringskansliet. En sådan utveckling synes stå i strid med strävandena att decentralisera ärenden från regeringen. SlV:s förslag kan bla. mot denna bakgrund inte utan ytterligare utredning läggas till grund för en reform. Jag kan därför inte redan nu föreslå en genomgripande ändring av de otillfredsställande förhållanden som nu råder, hur önskvän det än vore. --- l avvaktan på resultatet av en sådan utredning bör besvär i de ärenden i vilka besvärsrätten föreslås utvidgad. liksom hittills överklagas hos regeringen. Det bör inte heller vara något hinder för SlV att under denna tid lörsöksvis i den utsträckning, som bedöms möjlig och lämplig, meddela förpassningsbeslut i anslutning till att uppehållstillstånd vägras. Härigenom kan praktiska erfarenheter erhållas av bl. a. i vilken utsträckning en sådan ordning skulle medföra ett ökat antal besvärsärenden. Sådana erfarenheter bör vara av värde för utredningsarbetet.

Kommittén vill anföra följande. Som framhållits i den allmänna motiveringen är en koncentrerad handläggning av utlänningsärenden i hög grad önskvärd. Nuvarande ordning, där det ofta förekommer två prövningar av SIV - först i tillståndsfrågan och sedan i avlägsnandefrågan - ter sig otillfredsställande, både humanitärt och förvaltningsorganisatoriskt. Den ger också alldeles för långa väntetider. Kommittén anser att utlänningen på en och samma gång bör få besked om han har rätt att vistas och arbeta här eller om han skall avlägsnas. SIV föreslog i februariskrivelsen att vägrat UT samtidigt skulle innebära

92 Förfarandel hos SI V och urlänningsnämnden

att förpassning kunde ske. En sådan ordning förutsätter ändring i UtlL. Avlägsnande på grund av brott. vandelsskäl samt avsaknad av pass och tillstånd liksom medel till sin försörjning sker genom särskilda beslut (se avsnitt 3.2). Enligt kommitténs mening bör i klarhetens intresse ett vägrat tillstånd att vistas i riket också åtföljas av ett särskilt beslut om avlägsnande. Det finns därför enligt kommittén inte skäl att frångå nuvarande ordning i detta hänseende. Det föreligger inte hinder att redan nu pröva förpassningsfrågan samtidigt som avslag ges på ansökan om UT‘. Så sker i dag nästan enbart i de ärenden där polisen samtidigt som ansökan om UAT överlämnas till SIV for avgörande anmäler att förpassningsanledning föreligger. Förslaget att förpassningsbeslut i regel skall meddelas i omedelbart samband med beslutet att vägra UT stöter på vissa svårigheter. Utlänningsnämnden, som skall höras i förpassningsärenden, är inte dimensionerad för det ökade antal ärenden som torde bli följden av förslaget. Problemet kan emellertid lösas antingen genom en utbyggnad av utlänningsnämnden eller genom att nämnden avskaffas. Frågan om utlänningsnämnden skall finnas kvar eller avskaffas behandlas i kap. 10. Av skäl som där anges anser kommittén att nämnden inte bör finnas kvar. Även om någon lagändring inte är erforderlig för att en samtidig prövning av tillstånds- och avlägsnandefrågan normalt skall kunna ske, bedömer kommittén det så viktigt att detta inskärps för den beslutande myndigheten att en bestämmelse därom bör införas i 23§ UtlL. Frågan blir då om SIV skulle kunna underlåta att meddela förpassi de fall där det är mycket sannolikt att sökanden kommer ningsbeslut att resa ut efter ett avslagsbeslut. Att bedöma det på förhand torde emellertid vara mycket svårt. Kommittén anser därför att ett avslagsbeslut i princip bör kombineras med ett förpassningsbeslut. En sådan ordning kan knappast medföra några nackdelar. Den som har för avsikt att resa ut kan givetvis fortfarande frivilligt lämna landet. Ett förpassningsbeslut anses enligt 60a§ UtlL verkställt, när utlänningen efter delgivningen av beslutet lämnat landet. Enligt 68§ UtlK kan vidare beslut om förverkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kort passning tid lämna landet. Ett sådant förfarande kan användas om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåtgärder behöver vidtas mot honom. Undantag från den samtidiga prövningen bör kunna ske endast i uppenbara fall (se härom specialmotiveringen).

9.2 Rättshjälp genom offentligt biträde

l skrivelse den 18januari 1974 till regeringen (justitiedepartementet) föreslog SIV att offentligt biträde skulle kunna förordnas i avlägsnandeärenden hos verket så snart utlänningen önskade det. Verket framhöll därvid bl. a. att l Se Björling-Linden- av de nuvarande biträde hade lett till utformningen reglerna om offentligt Crona: Utlänningslagen att handläggningstiderna i avlägsnandeärenden ytterligare hade förlängts och jämte dithörande författningar s. 64. att ärendena inte gick att handlägga på ett rationellt sätt.

Förfarander hos SI V och utlänningsnämnden 93

l den i avsnitt 9.1 omnämnda skrivelsen den 21 februari 1974 tog SIV på nytt upp den negativa inverkan som bestämmelserna om offentligt biträde hade på handläggningstiderna i avlägsnandeärenden. l den likaledes i avsnitt 9.1 omnämnda skrivelsen den 6 december 1974 föreslog SIV att rättshjälpslagen ändrades så att offentligt biträde kunde förordnas på utlänningens begäran först i besvärsärendet. Domstolsväsendets organisationsnämnd (DON) ansåg emellertid att det inte fanns skäl att göra ändring i gällande regler. len promemoria i december 1974 redogjorde DON bl. a. för SIV:s praxis vid handläggningen av ärenden, i vilka offentligt biträde begärts. DON uttalade därvid att gällande bestämmelser torde ge större utrymme att förordna offentligt biträde i avlägsnandeärenden än SIV syntes utgå ifrån. DON ansåg att den av SIV väckta frågan borde beaktas vid en allmän översyn av bestämmelserna om offentligt biträde. Chefen för justitiedepartementet har tillsatt en utredning for att göra en allmän översyn av rättshjälpssystemet (Ju 1975:07). SIV:s ståndpunkt i decemberskrivelsen, att offentligt biträde i avlägsnandeärende hos SIV skall kunna forordnas först när ärendet har överklagats till regeringen, avstyrktes enhälligt under remissbehandlingen Kommittén vill anföra följande. De siffror som har redovisats ovan i avsnitt 4.2 visar att SIV numera i stor utsträckning antingen anmäler behov av offentligt biträde eller tillstyrker ansökningar härom. Antalet avstyrkta ärenden är förhållandevis litet. Det är inte tillfredsställande att bestämmelserna om offentligt biträde har en sådan utformning att handläggningstiden i sådana avlägsnandeärenden där SIV avstyrker ansökan om offentligt biträde kan förlängas med ca 2-3 månader. Även i sådana avlägsnandeärenden där ansökan om rättshjälp sedermera tillstyrks förlängs handläggningstiden avsevärt t. ex. genom att ärendena skickas fram och tillbaka flera gånger mellan SIV och ut- Iänningsnämnden. Kommitténs förslag till ändringar i UtlL syftar till ett mer koncentrerat och därmed snabbare förfarande. Ett sådant förfarande innebär i sig ingen minskning av rättssäkerheten men det finns anledning att undersöka om inte rättssäkerheten ytterligare kan ökas. Den allmänna rättshjälpen ger enligt kommitténs mening goda möjligheter att förbättra rättssäkerheten. För utlänningen - som i allmänhet är helt okunnig om förhållandena i landet och som saknar kunskaper i svenska - är det av yttersta vikt att på ett så tidigt stadium som möjligt få hjälp av en person som är insatt i reglerna for utlännings rätt att vistas och arbeta i landet. Få saker torde vara bättre ägnade att öka utlänningens rättssäkerhet än att ge honom ett gott biträde på ett tidigt stadium. Kommittén. som i frågan har samrått med rättshjälpsutredningen, finner mot bakgrund av det anförda det önskvärt att rätten till offentligt biträde görs generösare än nu. Huvudprincipen bör vara att ingen - utom såvitt det gäller de avvisningar som utan längre frihetsberövande beslutas av polisen —skall kunna avlägsnas ur riket utan att han erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Detta erbjudande bör i princip ges honom så snart man börjar överväga att han skall avlägsnas, oavsett om detta sker lRemissinstanser, se s. när utredningen påbörjas hos polisen eller senare hos SIV. Sker detta på 90.

94 Förfarandet hos SI V och utlänningsnämnden

ett tidigt stadium förbättras möjligheterna till en god och allsidig utredning och till en koncentrerad handläggning. Utlänningar, som söker UAT och som vill ha offentligt biträde, bör således i allmänhet få sådant. Undantag bör givetvis göras i de fall det står klan att ansökningen skall bifallas. Det kan diskuteras om undantag också bör göras för det fall utlänningen endast åberopar omständigheter som inte kan leda till bifall av hans ansökning. Han åberopar t.ex. endast en allmän opreciserad önskan att få arbeta i landet. Kommittén finner emellertid att även en sådan utlänning bör ha rätt till offentligt biträde. Han har ett behov av att bli upplyst om innehållet i svenska bestämmelser av någon som han litar på. Om de materiella bestämmelserna om offentligt biträde ändras som kommittén föreslår bör också handläggningen av rättshjälpsärendena gå snabbare därigenom att antalet avslag minskar. Men även i övrigt tar - som framgått av det föregående rättshjälpsfrågans handläggning f. n. för lång tid. Nuvarande ordning med ansökan hos rättshjälpsnämnd, remiss till SIV och därefter beslut av nämnden är onödigt byråkratisk och tidskrävande. Långt bättre vore om den myndighet som handlägger ärendet - SIV eller regeringen - själv fick besluta i frågan. Betänkligheterna mot en sådan ordning blir knappast några om reglerna - som föreslagits ovan - utformas som en automatisk rätt för utlänningen till biträde. Kommittén anser sålunda att SIV resp. regeringen, beroende på var avlägsnandefrågan behandlas, skall få besluta i frågan om offentligt biträde. Det normala förfarandet i ett förpassningsärende bör enligt kommitténs mening vara följande. När en utredning har kommit så långt att man bedömer en förpassning som sannolik. skall utlänningen underrättas om sin rätt till offentligt biträde. I allmänhet lär en sådan bedömning kunna göras redan av polisen. Önskar utlänningen offentligt biträde eller finner polisen eljest biträde erforderligt, anmäler polisen förhållandet till SIV som prövar frågan utan att begära någon mer omfattande utredning från polisen. Sedan SIV förordnat biträde fortsätter utredningen under medverkan av biträdet. Därefter överlämnas handlingarna till SIV som prövar förpassningsfrågan. Har offentligt biträde inte tidigare förordnats skall SIV - om verket vid sin prövning av förpassningsärendet finner att utlänningen sannolikt kommer att avlägsnas ur landet - underrätta denne om hans rätt till offentligt biträde. Om utlänningen önskar sådant eller SIV eljest finner erforderligt att biträde förordnas skall sådant utses. Gäller frågan besvär övervpolismyndighets avvisningsbeslut eller har polismyndighet underställt sådan fråga SIV:s prövning. får SlV tillse att utlänningen underrättas om sin rätt till offentligt biträde. I ärende som handläggs av regeringen prövar denna givetvis behovet av biträde. l ett fall bör offentligt biträde liksom hittills kunna förordnas i avvisningsärende som handläggs av polismyndighet. Det gäller när utlänningen enligt 35§ UtlL hållits i förvar längre än en vecka. Det bör då ankomma på SIV att efter anmälan av polismyndighet förordna offentligt biträde. En ändring som den föreslagna kommer att medföra viss ökning av rättshjälpskostnaderna. Kommittén har försökt bilda sig en uppfattning om storleksordningen och har därvid funnit följande. Under år 1976 av-

Förfarander hos SI V och utlänningsnämnden 95

gjordes ca 3 200 avlägsnandeärenden hos SIV. Under samma år förordnades offentligt biträde i ca l 800 ärenden. l ca 85 % av avlägsnandeärendena lick sökanden stanna kvar i landet. Bland “kvarbesluten” fanns både sådana där sökanden fått offentligt biträde och sådana där sökanden inte haft biträde. Kommittén har vidare gjort en genomgång av kostnadsräkningar i rättshjälpsärenden hos SIV under vissa perioder under tiden den 1 januari 1974-30 juni 1976. Genomgången redovisas i nedanstående sammanställning.

Kostnadsräkningar i rättshjälpsärenden

Uppgiven l.l-30.6.l974 l.l-28.2.l975 l.5-30.6.l976 tidsåtgång antal ärenden antal ärenden antal ärenden i timmar Till- Jämkning Till- Jämkning Till- Jämkning styrkta föreslagen styrkta föreslagen styrkta föreslagen

0- 0,9 l 25 l- 1,9 5 7 19 l” 2- 2.9 13 7 26 3- 3,9 14 15 l 23 4- 4,9 14 4 9 34 5- 5,9 6 l 3 24 l 6- 6.9 2 l 3 l 9 l 7- 7.9 4 l 2 ll l 8- 8,9 1 l l 3 9- 9,9 2 2 3 l0—l0,9 l 3 ll-ll.9 2 l l2-12.9 l l l

Något ärende där offentligt

Sammanställningen utvisar att de allra flesta ärenden tar förhållandevis kort tid. En utvidgning av rätten till offentligt biträde skulle med stor sannolikhet hänföra sig till den grupp av ärenden som är mindre kostsamma eftersom de är så enkla att rättshjälp enligt nuvarande system inte kommer i fråga. De uppgifter. som kommittén sålunda inhämtat, ger enligt kommitténs mening vid handen att kostnadsökningen för rättshjälpen vid en utvidgad rätt till offentligt biträde skulle bli måttlig. Mot de förhållandevis blygsamma kostnadsökningar som sålunda kan antas drabba rättshjälpssystemet måste - utöver de fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt som ovan motiverat förslaget - ställas de vinster som en snabbare handläggning innebär. Kommittén har på annat ställe framhållit de sociala vådorna av väntetiderna och den osäkerhet som detta medför for den enskilde. Även från rent ekonomiska synpunkter torde vinster stå att hämta. Eftersom utlänningen får sin försörjning genom det allmänna under väntetiden - kostnaden härför beräknas till

96 F örfarandet hos SI V och utlänningsnämnden

l 000-2 000 kr. per månad - medför redan en ringa förkortning av väntetiden rent ekonomiska vinster. Kostnadsbesparingar torde även uppnås genom den förenklade beslutsordning som kommittén föreslagit. Storleken av dessa besparingar har kommittén inte ansett sig kunna beräkna. En annan viktig fråga rörande utlännings rättshjälp måste också beaktas. F. n. är det relativt fâjurister som sysslar med hithörande frågor. Orsaken härtill är bl. a. att många bedömer lagstiftningen svårtolkad och känner osäkerhet vid sin rådgivning. Ett stort utbildningsbehov på området är omvittnat. Kommittén finner att utbildning bör anordnas så fort som möjligt men har inte ansett sig böra Föreslå de närmare former i vilka en sådan bör ske. Intresse för en sådan finns hos SlV och. såvitt det gäller de allmänna advokatbyråerna, inom domstolsverket. Det är naturligt att SIV så långt möjligt ställer expertis till förfogande För utbildningen.

10 Behovet av

utlänningsnämnden

l avsnitt 3.5.3 har redogjorts för nämndens sammansättning och uppgifter. Nämnden inrättades år 1937 som ett rådgivande organ åt socialstyrelsen i samband med att socialstyrelsen av ett flertal övertog handläggningen typer av utlänningsärenden. Nämnden skulle bl. a. vara ett språkrör for den allmänna uppfattningen i svårbedömda och allmänt uppmärksammade fall. Den kom emellertid alltmer att bevaka flyktingars intresse av rättsskydd* och har på detta område spelat en betydelsefull roll. Behovet av att tillgodose utlänningarnas rättstrygghet genom nämndens hörande har emellertid radikalt förändrats sedan allmän besvärsrätt i avlägsnandeärenden infördes den l januari 1976. Den allmänna besvärsrätten innebär en ökad rättssäkerhet genom att utlänningen kan få sitt ärende fullständigt prövat i två instanser. Av det material som utlänningsnämnden ställt till förfogande, se

avsnitt

3.5.3.2, framgår att SIV genomgående har varit liberalare i sin uppfattning än utlänningsnämnden. Endast i enstaka fall har motsatsen varit förhållandet. Det kan emellertid konstateras att antalet ärenden där skilda uppfattningar redovisats är litet i förhållande till det totala antal ärenden nämnden handlagt. I vilken utsträckning SIV påverkats av utlänningsnämndens ställningstagande i de ärenden SIV och nämnden kommit till samma resultat kan inte utrönas. Det är naturligtvis alltid värdefullt från rättssäkerhetssynpunkt att ett organ som i sig innehåller kunskap och erfarenhet uttalar sig om föreliggande frågor. Även om nämnden närmast kommit att framstå som ett skydd för rättssäkerheten representerar den också genom en av sina ledamöter ett lekmannainflytande som är viktigt i dessa frågor. I varje sammanträde deltar en lekman. Inom SIV finns emellertid redan ett lekmannainflytande. Dess styrelse innefattar - förutom verkschefen - sex lekmannaledamöter och två personalrepresentanter. Styrelsen har möjlighet att genom riktlinjer och principbeslut vägleda övriga beslutsfattare på verket. Så har också skett alltsedan verkets tillkomst. I styrelsen föredras också enskilda ärenden. Som framgår av kap. 8 anser kommittén skäl tala for att en utlänning i utredningsskedet hos polismyndighet skall ha tillgång till medborgarvittne. En lekmannainsyn på det stadiet skulle av skäl som redovisas i kap. 8 kunna öka möjligheterna att åstadkomma en fullständig och riktig utredning från början. SOU 1951:42 Betänkan- Kommittén har vidare behandlat frågan om införandet av en besvärsde med forslag till utnämnd. Om en besvärsnämnd inrättas på sätt kommittén diskuterat komlänningslag m. m., s. 50. 7

98 Behovet av utlänningsnämnden

mer lekmän att delta i nämndens beslut. I motsatt fall, dvs. om rätten

att besvära sig hos regeringen behålls, får ärendena en politisk prövning,

som kan sägas motsvara lekmannainflytandet. Utlänningsnämnden har förlorat sin betydelse för rätten att anföra besvär. Den har endast i något enstaka fall på senare tid använt sig av sin möjlighet att begära underställning till regeringen. I vart fall saknar en sådan åtgärd reell betydelse för den enskilde sedan allmän besvärsrätt införts och den enskilde fått rätt till offentligt biträde. att utnyttja nämnden som förhörsorgan har relativt sällan Möjligheten använts. Som framgår av kap. 13 förordar kommittén att SIV i högre grad än nu sker självt borde hålla förhör. Den beslutande myndigheten bör ha den bästa överblicken av vad som kan vara relevant i ett nämligen ärende. Vidare är det värdefullt att den beslutande myndigheten får det direktintryck som ett förhör ger. När behov föreligger av en regional förhörsmyndighet föreslår kommittén att länsrätterna anlitas. Av vad ovan anförts får anses framgå att utlänningsnämnden fortfarande kan ha betydelse genom det inslag av lekmannainflytande och den kunskap som nämnden representerar. Som tidigare nämnts är lekmannainflytandet emellertid delvis tillgodosett genom sammansättningen av SIV:s styrelse och den prövning ärendet får hos regeringen. Även kommitténs förslag är avsett att medföra ökad lekmannainsyn. Bortfallet om medborgarvittnen av den kunskap som nämnden representerar torde fullt ut uppvägas av de åtgärder för att stärka rättssäkerheten som kommittén föreslår på annat ställe i betänkandet. På annat håll har beskrivits för den enskilde och samhället av följderna de nuvarande handläggningstiderna i utlänningsärenden. Handläggningstiden hos nämnden är visserligen relativt kort, omkring tre veckor. Den totala tidsutdräkten från SIV:s beslut att inhämta yttrande från nämnden till dess beslut fattas i sakfrågan kan emellertid bli lång. Utlänningsnämndens som har möjlighet att inkomma yttrande skall nämligen delges utlänningen, kan otvivelaktigt förkortas betydmed påminnelser. Handläggningstiderna ligt om nämnden avskaffas. Ett avskaffande av nämnden kommer naturligtvis att medföra problem för dem som tjänstgör hos nämnden. Nämndens personal, tre handläggare och ett biträde, är formellt anställda hos SIV. Om nämnden skulle avskaffas får förhandlingar i vanlig ordning upptas rörande deras tjänstgöringsförhållanden. Kommittén finner övervägande skäl tala för att inte längre behålla utlänningsnämnden och föreslår att den avskaffas.

11 inrättande särskild

Fråga

om av en

besvärsnämnd i utlänningsärenden

11.1 Inledning

Kommittén har i föregående kapitel föreslagit ändringar i utlänningslagstiftningen som syftar till bl. a. att förkorta handläggningstiderna i utlänningsärenden. Särskilt betydelsefullt är förslaget att förpassningsbeslut regelmässigt skall meddelas i samband med att ansökan om UT lämnas utan bifall samt förslaget att utlänningsnämnden skall upphöra. I utredningsuppdraget ingår också att överväga möjligheten att inrätta ett särskilt besvärsorgan med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Denna fråga har nära samband med de nyss nämnda ändringsförslagen. Besvärsrätten i utlänningsärenden har nyligen blivit starkt utvidgad (jämför prop. 1975/76:18). Fr. o. m. den l januari 1976 finns - bortsett från besvärsrätten vid tagande i förvar - allmän besvärsrätt hos regeringen över SIV:s beslut om l. avvisning (46 § UtlL), 2. förpassning, utom i fall då besvär kunde ha anförts mot beslut i tillståndsärendet (46§ UtlL), 3. tillstånd, dels när UT har försetts med utresebes/ut, dels när tillstånd har vägrats av vandelsskäl (46§ UtlL), 4. verkställighet av avlägsnandebeslut som har meddelats med anledning av underställning enligt 58§ UtlL (59§ UtlL), 5. resedokument (RD) enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Fram till är 1976 förelåg besvärsrätt i fallen l-4 endast om utlänningsnämnden eller ledamot i nämnden hade anfört avvikande mening eller om nämnden inte hade yttrat sig. Iprop. 1975/76:18 (s. 115 f.) framhölls som motiv för att avskaffa den nämnda begränsningen i besvärsrätten bl. a. följande. Besvärsrätten i utlänningsärenden hade en utformning som inte motsvarade de krav som borde ställas numera. Genom kravet på olika mening hos utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter samt SIV kom i realiteten den enskilde ledamoten i nämnden att få avgöra om utlänningen skulle få anföra besvär. Anledningen till att besvärsrätten tidigare hade begränsats på detta sätt var att en fullständig besvärsrätt hade bedömts bli alltför betungande för Kungl. Majzt. En sådan ordning saknade emellertid motsvarighet inom övriga rättsområden. I den mån begränsningar i klagorätten skulle finnas, borde de enligt foredraganden vara generella.

100 om. . . särskild besvärsnämnd. . . SOU |977:28

Fråga

De nyligen genomförda ändringarna i besvärsrätten innebar emellertid inte någon ändring i fråga om själva instansordningen. Besvär över SlV:s Utlänningsutredningen. vars bebeslut förs liksom tidigare hos regeringen. tänkande (SOU 1972:84) Flyktingskap ligger till grund för ändringarna fr. 0. m. år 1976 i UtlL. hade föreslagit en annan ordning. Besvär skulle i stället i ett stort antal fall föras vid allmän förvaltningsdomstol. Statsmakterna fann emellertid att det politiska inslaget i utlänningsärendena var av sådan omfattning att ärendena liksom tidigare borde avgöras av SlV och, efter besvär, av regeringen. Samtidigt förutsattes att frågan om inrättande av en särskild besvärsinstans i regeringens ställe borde utredas. Kommittén kommer nu i enlighet med direktiven att närmare behandla frågan om möjligheterna från rättsliga utgångspunkter att inrätta en fristående, slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden samt frågan om besvärsutformning. Härefter kommer kommittén att diskutera lämpligorganets heten av att inrätta en sådan besvärsinstans.

11.2 decentraliseringssträvanden inom Pågående

regeringskansliet

Frågan om att införa en ordning, enligt vilken beslut om förpassning meddelas i samband med att UT vägras, diskuterades redan i prop. 1975/76:18 om ändring i UtlL. Bl. a. anfördes (s. 120) att det skulle medföra att ett stort antal ärenden skulle komma att handläggas i reytterligare mycket och att detta syntes stå i strid med strävandena att decengeringskansliet tralisera ärenden från regeringen. Utan ytterligare utredning kunde en sådan reform inte genomföras. Mot den bakgrunden finns det anledning att beröra de decentraliseringssträvanden som sedan länge pågår inom regeringskansliet. Decentraliseringen har tagit sikte i forsta hand på att delegera beslutanderätten i olika ärenden från regeringen till förvaltningsmyndighet. 1 vissa fall, då förvaltningsmyndighet redan meddelade beslut i första instans men besvär kunde anföras hos regeringen, har i stället bespärsmöjligheten tagits bort. För att handha decentraliseringsfrågor inom regeringskansliet tillsattes år 1963 den s. k. deparrememsutredningen (direktiv Ju 1964:58). Huvuduppgiften var att utreda den interna departementsorganisationen men också frågan om decentralisering (delegering) av ärenden som avgjordes av Kungl. Majzt. I direktiven framhölls att departementen huvudsakligen borde syssla med frågor som rörde de större och viktigare riktlinjerna för verksamheten

och med samordningen av denna. Åtgärder borde föreslås för att från re-

geringens och departementens handläggning rensa ut ärenden av rent rutinbetonad karaktär eller av ringa betydelse. Frågor om begränsning av besvärsrätten till Kungl. Majzt skulle däremot inte prövas av utredningen. Utredningen lade fram ett stort antal (133) promemorior samt i januari 1972 en sammanfattande Uppdraget var därmed slutfört. Av slutrapport. rapportens sammanfattning framgår att utredningsförslagen om delegering hade motsvarat omkring 9600 regeringsärenden årligen, att som en följd av utredningens förslag beslutanderätten i 7 000 ärenden årligen hade kom-

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 101

mit att flyttas ned under regeringsnivå fram till januari 1972 samt att årligen ytterligare l 500-2000 ärenden kunde beräknas ha kommit att föras bort från regeringsplanet. Det samlade resultatet av departementsutredningens verksamhet under tiden 1964-1970 och andra kommittéers arbete med decentralisering av ärenden anges ha inneburit en delegering av omkring 10 000 ärenden per år. Det fortsatta decentraliseringsarbetet är sedan år 1971 inordnat i statsrådsberedningen. Vad som nu har sagts avser decentralisering av beslutanderätten i första instans. Annorlunda förhåller det sig med besvärsrätten. Denna har till syfte att trygga rättssäkerheten i förvaltningen. Genom besvär möjliggörs att få rättelse av ett beslut som har blivit oriktigt. Besvärsrätten framgåri allmänhet av särskilda bestämmelser i lagar och andra Författningar som reglerar förvaltningen. Även om uttryckliga besvärsbestämmelser saknas, anses det emellertid finnas en allmän rätt att genom besvär få ett beslut omprövat av en överordnad myndighet och i sista hand regeringen. Detta gäller dock inte om det finns bestämmelser som avskär besvärsrätten. Sådana bestämmelser avser i allmänhet frågor som är mindre betydelsefulla från rättssäkerhetssynpunkt. De flesta överklagbara förvaltningsbeslut kunde fram till omkring år 1970 via en eller två instanser besvärsvägen föras under Kungl. Majrts prövning, antingen i statsrådet eller i regeringsrätten (RR). Som framgår av det följande har denna möjlighet numera i olika hänseenden begränsats. Samtidigt som antalet regeringsärenden i allmänhet har sjunkit, har andelen besvärsärenden kraftigt ökat. Vissa uppgifter lämnas i konstitutionsutskottets (KU) betänkande 1975/76:50. Där framhålls (s. 6) att antalet besvär hos regeringen mellan åren 1966 och 1975 beräknas ha ökat från ca 2 000 till drygt 7 000. Vart fjärde år 1975 avgjort regeringsärende var ett besvärs-

ärende. Ökningen avser samtliga departement och återspeglas i stigande

balanser. Orsaken antas vara ökad medvetenhet hos medborgarna om rätten att besvära sig, FL:s krav på besvärshänvisning samt decentraliseringen av stora ärendegrupper. Utskottet räknar dock med att överklagande i decentraliseringsfallen endast motsvarar några få procent av antalet decentraliserade ärenden. Utskottet framhåller - i likhet med vad som skett tidigare år - att ökningen av antalet besvärsärenden medför ökad belastning på departementen, med risk för längre handläggningstider och mindre ingående behandling. Utskottet säger sig emellertid ha erfarit, att man inom regeringskansliet överväger att decentralisera beslutanderätten i vissa speciella grupper av besvärsärenden. Mot den bakgrunden säger sig utskottet ha anledning att räkna med att erforderliga åtgärder vidtas. Vidare sägs att man med fortsatt uppmärksamhet kommer att följa den framtida utvecklingen på detta område. Under senare år har i åtskilliga författningar införts uttryckliga bestämmelser om begränsning av fullföljdsrätten. Begränsning har i allmänhet skett i författningar av kungörelsekaraktär och har avsett frågor av mindre vikt for den enskilde. Av särskilt intresse i detta sammanhang är emellertid den reformering av besvärsrätten på värnpliktsområdet som genomfördes redan år 1966. Frågor om anstând med värnplikrsijänstgöring och befrielse _fra°nfredstjcinstgbring har sålunda delegerats i enlighet med förslag av departementsutredningen. Frågorna avgörs i första instans av vederbörande

102 Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . .

truppregistreringsmyndighet, i andra instans av centrala värnpliktsbyrån och i tredje instans av en för ändamålet nyinrättad. av regeringen tillsatt besvärsnämnd, nämligen värnpliktsnämnden. Beslut av värnpliktsnämnden skall inte kunna överklagas (prop. 1966:106, SFS 1966:432 och 434). Kommittén återkommer längre fram till den nu nämnda propositionen.

11.3 Begränsning av fullföljdsrätten till högsta domstolen

(HD) och regeringsrätten (RR)

Den gamla rätten att gå till kungs förde med sig en ökad belastning även i HD och RR, vilka tidigare utövade konungens domsrätt resp. prövning av administrativa besvär. För att motverka den ökande belastningen har vid olika tillfällen genomförts begränsningar i fullföljdsrätten. Senast har betydande inskränkningar i denna genomförts med verkan fr. 0. m. den l juli 1971, då HD och RR förvandlades till i princip enbart prejudikatinstanser. De regler som nu gäller i dessa hänseenden har direkt betydelse i fråga om fullföljd mot jörvisnings- och utvisningsbeslut, vilka meddelas av allmän domstol resp. förvaltningsdomstol. De överväganden som gjordes i samband med reformeringen av fullföljdsrätten till HD och RR har även bortsett härifrån intresse för den nu behandlade frågan.

1 1.3.1 F ullfoljdsbegri1nsning i HD Efter förslag i prop. 1971:45 om fullföljd av talan till HD beslutade riksdagen om betydande inskränkningar i möjligheterna att fullfölja talan till HD. För att s. k. prövningstillstånd skall lämnas fordras, antingen att det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av HD eller att det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Det senaste fallet exemplifieras med att resningsgrund föreligger, att domvilla har förekommit eller att utgången beror på grovt lörbiseende eller grovt misstag (RB 54 kap. 10 §). Den främsta nyheten låg i att rätten till ändringsdispens, dvs. rätten att generellt få målet sakprövat även i HD, definitivt upphörde. 1 betänkandet (SOU 1969:41) Fullföljd av talan m. m., som låg till grund för propositionen, erinrade domstolskommittén om att den gamla rätten att gå till kungs hade genombrutits redan genom lagstiftning år 1915 och numera måste anses föråldrad. En prövning i två instanser måste i princip vara tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Rätten till fullföljd till HD i prejudikatfallen hänger samman med förekomsten av flera slutinstanser (hovrätterna). Den begränsade fullföljdsrätten i övrigt motiveras främst med att det skulle vara en omgång att låta parten begära resning eller undanröjande av domvilla efter fullföljdstidens utgång, eftersom det ändå ankommer på HD att pröva också resningsmålet. Det fallet att grovt lörbiseende eller misstag har förekommit med avseende på sakmaterialet har ansetts så närbesläktat med domvillofallet att det därför har tagits med. Som redan har framgått skall av bestämmelsens utformning dras den slutsatsen, att den enskilde i princip inte har någon rätt att för egen del fordra sakprövning i en tredje instans, nämligen HD. Detta gäller i princip oavsett svårigheten av den ådömda påföljden,

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 103

omfattningen av ådömt skadestånd etc. Det måste, bortsett från resningsfallen m. m., finnas behov av en omprövning från allmänna utgångspunkter, om prövningstillstånd skall ges.

1l.3.2 Full/öljdsbegränsning i RR För besvär till RR över kammarrätts avgörande (prop. 1971230 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m. m.) gäller i stort sett samma fullföljdsbegränsningar som i HD. Enligt 36§ FPL får prövningstillstånd meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av RR eller om det Föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Som exempel på det senare nämns resningsanledning samt det fallet att utgången uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. l propositionen (s. 79) framhöll föredraganden bl. a. att det i det föreslagna instanssystemet i princip inte borde förekomma några dispensgrunder utöver prejudikatdispens. Några få begränsade undantag borde dock tillåtas från denna princip. Detta gällde då det överklagade avgörandet var behäftat med så grovt fel att RR enligt 19§ regeringsformen (RF) skulle kunna bevilja resning i målet eller eljest upphäva avgörandet sedan detta hade vunnit laga kraft. Det skulle nämligen vara opraktiskt om RR här skulle kunna först efter en ansökan om resning. Ett närbesläktat fall ändra avgörandet förelåg när det överklagade avgörandet tillkommit på grund av grovt förbiseende eller grovt misstag. Det kunde inte helt uteslutas att det kunde förekomma andra undantagssituationer där skälen för att tillåta sakprövning i RR kunde anses lika starka som i de nämnda. En lagregel borde därför utformas så, att några av undantagssituationerna räknades upp som exempel på fall. då prövningstillstånd fick beviljas vid sidan av prejudikatfallen, och att undantagskaraktären markerades ytterligare genom en föreskrift att det i dessa fall skulle krävas synnerliga skäl för prövningstillstånd. Föredragande departementschefen tillade: Däremot anser jag det uteslutet att öppna möjlighet till någon form av ändringsdispens. Med en sådan ordning skulle de bärande principerna i instanssystemet inte kunna förverkligas. Måltillströmningen till regeringsrätten skulle bli av en helt annan omfattning än den man behöver räkna med om möjligheterna till prövningstillstånd är praktiskt taget begränsade till prejudikatfallen. Därmed skulle de slutgiltiga avgörandena i målen fördröjas, samtidigt som svårigheterna skulle öka för regeringsrätten att fullgöra sin prejudikatbildande uppgift. l ett system med ändringsdispens skulle vidare regeringsrättens arbetsbörda ökas genom att dispensprövningen måste bli betydligt mer omfattande jämfört med en ordning där prövningen i huvudsak gäller endast förekomsten av prejudikatfrågor. Med bl. a. samma motivering avfärdades förvaltningdomstolskommitténs förslag att prövningstillstånd skulle kunna ges när målets svårbedömlighet, dess allmänna vikt eller omständigheter i övrigt utgjorde synnerliga skäl för det. Också i fråga om 36§ FPL kan sägas, att behovet av prejudikatdispens hänger samman med förekomsten av flera slutinstanser (kammarrätterna).

104 Fråga om. . .särskild besvärsnämnd . . .

11.4 Utvecklingen av fullföljdsrätten i utlänningsärenden

För att ytterligare belysa frågan om besvärsrätten enligt UtlL finns det enligt kommittén anledning att peka på utvecklingen av fullföljdsrätten enligt UtlL under senare tid. Före tillkomsten av 1937 a°rs ur/änningslag fick länsstyrelsens beslut i ärende om avvisning inte överklagas, men länsstyrelsens beslut om förpassning fick överklagas hos Kungl. Majzt, som prövade om de formella förutsättningarna för förpassning förelåg. De genom 1937 års lag införda besvärsbestämmelserna bibehölls i huvudsak fram till år 1976, då den nuvarande allmänna besvärsrätten tillkom. l det betänkande. som låg till grund för 1937 års utlänningslag (SOU 1936:53), framhölls olägenheterna med att ärenden, där utlänning hade beviljats UAT, inte kunde omprövas av Kungl. Majzt från immigrationspolitiska utgångspunkter. Den olägenheten borde emellertid inte undanröjas genom att möjligheterna att överklaga beslut vidgades utan genom att den centrala utlänningsmyndigheten (då socialstyrelsen) fick rätt att till Kungl. Majzt överlämna utlänningsärende som myndigheten ansåg vara av särskild vikt. Om, såsom de sakkunniga samtidigt föreslog, beslutanderätten i förpassningsärende överflyttades från länsstyrelsen till socialstyrelsen och därmed kom att omfattas av underställningsrätten, fanns enligt kommittén ingen anledning att bibehålla klagorätten. Socialstyrelsens beslut i ärende om förpassning skulle - liksom dess beslut i UAT-ärenden slutgiltiga. -üvara I prop. 1937:269 angående ny utlänningslag tog emellertid föredraganden avstånd från tanken att helt avskaffa besvärsrätten. Någon allmän besvärsrätt borde visserligen inte förekomma med hänsyn till arbetsbelastningen hos Kungl. Majzt, men starka skäl talade för en besvärsmöjlighet hos regeringen i tveksamma fall. Besvärsmöjlighet infördes därför i de fall då skilda meningar förekom mellan å ena sidan socialstyrelsen och utlänningsnämnden eller ledamot i denna. Detsamma gällde när nämnden inte hade yttrat sig. I de utredningar som senare följde föreslogs ingen ändring i besvärssystemet. 1943 a°rs urlänningssakkunniga (SOU 1945:1) ansåg att det inte då kunde komma i fråga att ta bort begränsningarna (s. 39). Enligt 1949 års utlänningskømmitré var det uppenbart, att en obegränsad fullföljdsrätt skulle leda till alltför stor arbetsbelastning för Kungl. Majzt och försening av verkställigheten i ärendena. Detta skulle skada utlänningspolitikens effektivitet (SOU 1951:42 s. 131). Kommittén framhöll vidare att den prövning av ärendena som ägde rum hos den centrala utlänningsmyndigheten var av så kvalificerad natur att, om myndigheten och samtliga ledamöter av nämnden var ense om en utlännings avlägsnande ur landet, det regelmässigt inte var av objektiva skäl påkallat med en ny prövning av ärendet hos högre myndighet. Från rättssäkerhetssynpunkt kunde någon berättigad invändning inte resas mot det sätt på vilket fullföljdsreglerna i fråga om den centrala myndighetens beslut utformatst särskilt om hänsyn togs till den möjlighet Kungl. Majzt ägde att återbryta beslut. I prop. 1975/76:18 om ändring i utlänninglagen - liksom i SOU 1972:84 - kritiserades däremot som förut har nämnts fullföljdsbegränsningarna. De angavs sakna motsvarighet på andra områden och inte motsvara nutidens krav. Full besvärsrätt infördes också fr. o. m. januari 1976 i avlägsnandeärenden m. m.

SOU 1977128 Fråga om. . .särskild besvärsnämnd . . . 105

11.5 Kommitténs överväganden angående möjligheterna att

begränsa eller avskaffa besvärsrätten till regeringen

l det Föregående har kommittén redogjort för de begränsningar i fullföljdsrätten till regeringen resp. till HD och RR som hittills har genomförts. Det gäller härefter att undersöka i vad mån de bedömningar som har gjorts vid dessa tillfällen kan tillämpas i fråga om rätten till fullföljd mot SIV:s beslut om avvisning, förpassning och verkställighet i vissa fall m. m. Kommittén har vidare visat på de inskränkningar av besvärsmöjligheterna i utlänningsärenden som tidigare har förekommit eller övervägts.

Beslut om avvisning eller förpassning, liksom beslut angående verkställighet av avlägsnandebeslut, är inte sällan avgöranden som griper djupt in i den enskildes liv. Självfallet har man här att göra med ett vitt spektrum, från beslut av nära nog livsavgörande betydelse till beslut som utlänningen utan vidare har haft att räkna med och där inga ömmande omständigheter föreligger. I detta hänseende skiljer sig ärendena i princip från de ärenden i vilka besvärsrätten hittills decentraliserats från regeringen, eftersom dessa genomgående har avsett frågor av förhållandevis mindre vikt. De nyss nämnda besluten av SIV bör enligt kommittén i fråga om verkningarna för utlänningen snarare jämföras med avgöranden i brottmål eller beslut av allmän förvaltningsdomstol som rör exempelvis frihetsberövanden. Som framgått har i de senare fallen rättssäkerheten ansetts tillgodosedd utan att parten får sin sak prövad i högsta instans. Den bedömningen grundas på att en kvalificerad prövning sker i hovrätt resp. kammarrätt. Detta kan sägas ge ett visst stöd för den uppfattningen, att fullföljdsrätten till regeringen i princip

kan begränsas även iavvisnings- och förpassningsfallen m. m., förutsatt

att betryggande besvärsprövning ordnas på annat sätt. Vad som har sagts nu har endast gällt klagorätten sedd från den enskildes utgångspunkt. En annan sak är att möjlighet till prövning i regeringen av avvisnings- och förpassningsbeslut m. m. kan vara önskvärd från politisk eller annan synpunkt. En prövning hos regeringen kan emellertid åstadkommas genom att ärendena i fråga överlämnas dit av SIV eller besvärsnämnden. Den förut lämnade redogörelsen för utvecklingen av besvärsrätten enligt UtIL visar, att möjligheterna för den enskilde att fordra regeringsprövning av avlägsnandebeslut tidigare har varit starkt begränsade. Fram till år 1937 fanns besvärsrätt endast i vissa fall. Sedan dess och fram till år 1976 förutsatte besvärsrätten skilda meningar mellan myndigheten och utlänningsnämnden eller nämndledamot. I ett utredningsbetånkande (SOU 1936:53) föreslogs fullständigt avskaffande av den enskildes besvärsrätt i avvisnings- och för-

passningsärenden. Ändringen i prop. 1975/76:18 innebar visserligen en all-

män besvärsrätt till regeringen, men därmed togs inte slutlig ståndpunkt till frågan om regeringen borde vara slutinstans. I stället aviserades utredning angående en särskild, i princip slutlig besvärsinstans. Den avgörande ändringen fr. o. m. år 1976 kan i stället sägas innebära att det över huvud skall finnas en allmän besvärsrätt över SIV:s beslut i avlägsnandeärenden.

106 Fråga om. . .särskild besvärsnämnd . . .

Mot bakgrund av vad som nu har anförts anser kommittén, att något avgörande hinder från /örva/mingsrärts/iga utgångspunkter eller från rättssäkerherssynpunkt inte föreligger mot att besvär i utlänningsärenden slutligt avgörs av ett särskilt besvärsorgan under regeringen. En förutsättning för att en sådan ordning skall kunna komma i fråga är dock att organet har den kvalitet och den organisation som fordras för att ansvaret skall kunna läggas på den. I det sammanhanget uppkommer åtskilliga frågor. Till en början måste tas ställning till besvärsorganets utformning. Vidare uppkommer frågan om det i den enskildes intresse skall finnas någon möjlighet till fullföljd från besvärsorganet till regeringen, liksom frågan hur regeringens behov av överblick och kontroll skall ordnas för de fall då exempelvis samhällsekonomin eller internationella relationer påverkas. En särskild fråga är om återbrytningsinstitutet skall finnas kvar och hur det i så fall skall utformas. Kommittén tar i det följande upp dessa och vissa andra frågor till belysning.

- domstol eller nämnd?

11.6 Besvärsorganet

Sedan kommittén har konstaterat att något rättsligt hinder inte föreligger mot att delegera besvärsprövningen från regeringen till ett särskilt besvärsorgan, blir uppgiften närmast att undersöka vilken karaktär ett sådant organ bör ha. Frågan gäller om besvärsorganet skall utgöras av en domstol eller av en nämnd med politiska inslag. Detta i sin tur beror på arten av den prövning som skall ske hos besvärsorganet. Kommittén anser det därför lämpligt att i detta sammanhang erinra »om de överväganden angående besvärsprövningens art som föregick ändringarna i UtlL år 1976. Som tidigare har nämnts kan besvär anföras hos regeringen över följande beslut av SIV, nämligen beslut om avvisning, beslut om fiirpassning, utom i vissa fall, beslut om vägrar UT, när tillstånd har vägrats av vande/sskäl, UT som försetts med utresebes/ut, beslut om verkställighet, när ärendet underställts verket på grund av flyktingskapsinvändning eller motsvarande samt beslut om vägrar RD. Utlänningsutredningen gick i betänkandet (SOU 1972:84) Flyktingskap igenom de olika ärendetyperna för att se i vilka ärenden besvärsinstansen hade att göra en rättslig prövning och i vilka prövningen snarast var av diskretionär natur. Bakgrunden var att utvisningsärendena fr. o. m. år 1972 hade flyttats över från länsstyrelserna till de nyinrättade länsrätterna och på så sätt inordnats i FPLzs fullföljdssystem. Detta hade skett för att nå bättre överensstämmelse med principerna för de administrativa besvärsmålens fördelning mellan Kungl. Majzt och RR. Vid sin genomgång kom utlänningsutredningen fram till den slutsatsen att även prövning av avvisningsärenden utgjorde ren rättstillämpning, eftersom förutsättningarna för avvisning angavs i lag. Besvären borde därför prövas av en administrativ domstol. Något annorlunda förhöll det sig med beslut att vägra UT av vande/sskäl. I detta fall komplicerades frågan av att bestämmelserna om UT utgör medel både för generell och individuell kontroll. Vid tillståndsprövningen skall beaktas inte bara allmänna intressen utan också utlänningens personliga förhållanden “inom ramen för avvis-

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 107

nings- och utvisningsgrunderna” (prop. l968:l58 s. 77 med förslag till lag om ändring i UtlL). Här förelåg både en lämplighetsfråga och en rättstilllämpningsfråga. Enligt utredningen borde beslut att vägra UT av vandelsskäl överprövas av en domstol. Fann domstolen att tillstånd inte borde vägras av sådana skäl fick SIV i sin tur pröva tillståndsfrågan från generella utgångspunkter. Prövning av LmdersIäl/da verkställighetsärenden ansågs ha karaktär av rättstillämpning, eftersom de omständigheter som konstituerar llyktingskap anges i 2 § UtIL. Motsvarande bedömning gjordes beträffande besvär angående RD. l de nu nämnda fallen föreslog utredningen, att fullföljd från SIV skulle ske till kammarrätt. Beträffande/örpassningsbesluren föreslogs däremot ingen ändring. SIV:s beslut borde liksom tidigare överklagas hos regeringen. Det framhölls att det ytterst var en lämplighetsfråga, som borde avgöras av SIV eller regeringen, om forpassning skulle underlåtas beträffande en utlänning som saknade föreskrivna tillstånd för vistelse här. Utlänningsutredningens förslag angående skilda besvärsinstanser mötte kraftig kritik under remissbehandlingen och frångicks sedermera i propositionen (prop. 1975/76: 18 s. 117 f.). Bland de skäl som anförs i propositionen för en enhetlig instansordning bör nämnas följande. I avvisnings- och förpassningsärenden görs i praktiken i stort sett samma bedömningar. I båda fallen undersöker verket, så snart utlänningen framställt önskan om att få stanna kvar, om möjlighet finns att meddela UT. Endast om så inte är fallet, meddelas beslut om avlägsnande. Mot denna bakgrund framstår det som egendomligt att i fråga om instansordningen skilja mellan forpassningsärenden och övriga ärenden. Detta gäller så mycket mer som det ofta är en ren tillfällighet om ett ärende om avlägsnande hos SIV har anhängiggjorts som ett avvisningsärende eller ett förpassningsärende. Övervägandena i propositionen i den delen ledde till att besvärsordningen borde vara enhetlig. Beträffande frågan om lämplig besvärsinstans anfördes vidare (prop. l975/76:18 s. 118):

“l åtskilliga av de ärenden som det här gäller finns mer eller mindre starka inslag av politiskt flyktingskap. Omständigheter som under senare år har legat till grund för s. k. humanitärt beviljad invandring, främst i fråga om krigsvägrare och desertörer. förekommer också. Avgörandet av dessa och liknande frågor är ofta känsligt och kan i vissa fall få utrikespolitiska konsekvenser. Bedömningen förutsätter en god kännedom om de ibland snabba förändringar som sker i andra länder och som kan ha avgörande betydelse för ärendets utgång. De politiska och humanitära aspekter som sålunda i större eller mindre utsträckning kan förekomma i olika ärenden innebär att ömtåliga avvägningar måste göras i olika avseenden. Av dessa skäl har man hittills ansett att avgöranden av sådana ärenden bör koncentreras till en enda myndighet. den centrala utlänningsmyndigheten. I den mån ärendena har kunnat överklagas har prövningen ankommit på regeringen. De skäl som jag nu har anfört till förmån för att låta frågor som angår politiskt llyktingskap och närliggande omständigheter avgöras av SIV med regeringen som besvärsinstans har enligtmin mening alltjämt starkt fog för sig. Ett bibehållande av i stort sett gällande ordning i detta hänseende får också starkt stöd av flera remissinstanser, vilka betonar vikten av att dessa ärenden handläggs av en enda myndighet. Kommittén kan för sin del ansluta sig till uppfattningen i propositionen, att besvärsordningen vid fullföljd mot SIV:s beslut bör vara enherlig. Härvid bortses från klagan över beslut om förvarstagande. Frågan om karaktären

108 Fråga om. . .särskild besvärsnämnd . . .

av besvärsprövningen i det stora flertalet besvärsärenden blir mot denna bakgrund av avgörande betydelse för besvärsorganets utformning. Det kan enligt kommitténs mening knappast bestridas, att den formella bedömning av frågan om exempelvis avvisningsskä/ föreligger eller UT kan vägras av trandelsskä/ är en rättstillämpningsfråga. Detta gäller emellertid endast så länge prövningen avserjust frågan huruvida rekvisiten i de aktuella paragraferna är uppfyllda. Eftersom tyngdpunkten vid prövningen även i dessa fall i stället oftast ligger på frågan huruvida UT bör beviljas, framstår den diskretionära bedömningen som viktigast. För denna är en domstol inte det bäst lämpade organet. BeträffandejöIpaSsningsbes/zlr i allmänhet anser kommittén att dessa synpunkter gör sig gällande i särskild grad. I dessa ärenden avser prövningen normalt frågan om skäl finns för UT. Den prövningen kan innefatta ställningstagande till påstått politiskt llyktingskap eller annat politiskt skäl. Andra humanitära omständigheter kommer in i bilden, liksom betydelsen av olika anknytningsfakta. Saknas tillräckliga skäl för UT, beslutas omr lörpassning. Om man bortser från flyktingskapsbedömningar, varmed lkommittén här avser tillämpning av 2§ UtlL i dess helhet, gäller i sto«r utsträckning att principerna för tillståndsprövningen inte finns angivna i nlågon författning. Vissa riktlinjer har dragits upp av statsmakterna, främst i prop. 1968:142 s. 108 ff. Den huvudsakliga rättskällan är emellertid SIV:s och regeringens praxis i tillståndsärenden. l anslutning till principiellt viktiga beslut avger regeringen i vissa fall en offentlig deklaration angående; den praxis som man avser att tillämpa i framtiden. Så skedde i deklaratiionen den 21 februari 1969 angående desertörer m. fl. och pressmeddelande den 12 november 1976 angående tillämpningen av undantagsbestämmehsen i 2 § tredje stycket UtlL om ”särskilda skäl” på turkiska assyrier. Mot bakgrund av vad nu har anförts anser kommittén att de överväganden som företas i samband med förpassningsbeslut inte kan sägas vara av judliciell natur. l stället är det de diskretionära och politiska inslagen som domimerar. Beträffande unde/ställda verksrä/lighefsärenden och ärenden angående RU) kan sägas, att den rättsliga bedömningen ges ett större utrymme. Den nu gjorda genomgången av besvärsärendena leder enligt kommiitténs mening fram till, att besvärsorganets uppgifter får anses mera ha karraktär av lämplighetsbedömning - inom givna ramar - än av rättstillämpming i egentlig mening. På utlänningsområdet är det sålunda inte - i vart falll inte generellt fråga om att med ledning av lagstiftning och praxis finina ut om en person är berättigad till en viss förmån. Detta gäller möjligem beträffande en sådan fråga som den om utlänningen är asylberättigadâ eller om det föreligger vandelsskäl att vägra UT. I det stora flertalet äreznden ligger emellertid tyngdpunkten på tillståndsprövningen som utgörs :av en Verksamheten i besvärsinstansen blir därfdor till lämplighetsbedömning. övervägande del av diskretionär natur. Det kan även erinras om dem allmänna utgångspunkten i dessa sammanhang, att en utlänning inte har rnågon ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Av särskild betydelse nåär besvärsorganets utformning övervägs är vidare, att ett eventuellt inrätttande av ett sådant organ i första hand skulle föranledas av att det ärjust aintalet lörpassningsärenden som väntas komma att öka. Redan vad som nu har sagts talar enligt kommitténs mening för aatt be-

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd. . .

svärsinstansen inte konstrueras som en domstol. För att ytterligare belysa frågan om besvärsorganets karaktär har utredningen emellertid undersökt de överväganden som föregick inrättandet av försäkringsdømsto/en resp. värnp/ikrsnämnden, vilka utgör slutliga besvärsinstanser inom sina resp. områden. Försäkringsdomsrolen inrättades år 1961 (prop. 1961:45, SFS 1961:262). I propositionen (s. 204) betonades den rättsliga karaktären av de bedömningar som domstolen hade att göra. Föredragande departementschefen sade sig fästa stort avseende vid det Förhållandet att gränsdragningsfrågorna - t. ex. vem som är att anse som arbetstagare och vad som menas med sjukdom eller med invaliditet ~ liksom även frågorna rörande samordning mellan de olika försäkringsförmånerna hade fått en starkt ökad betydelse. Det var därför nödvändigt att skapa garantier för en enhetlig rättstillämpning. Skälen för att låta besvärsprövningen i slutinstansen ske vid domstol hade enligt föredraganden vunnit avsevärt i styrka med socialförsäkringens fortsatta utbyggnad. I samma mån som utrymmet för en till viss grad subjektivt färgad behovsprövning av förmånerna hade minskat, hade ärendenas rättsliga karaktär framträtt tydligare. Den enskildes anspråk på att ha tillgång till en sakkunnig prövning i domstolsform av tvistefrågor hade fått större tyngd, när både förmåner och avgifter kommit att spela större roll för hans ekonomi. Ett ytterligare skäl för att göra besvärsinstansen till domstol var att socialförsäkringslagstiftningen nått en sådan omfattning, att krav hade uppkommit på rättsskapande praxis. Den verksamhet som försäkringsdomstolen bedriver har som framgått genomgående karaktär av rättstillämpning. I det hänseendet skiljer sig verksamheten från den som förekommer vid prövning av besvär i utlänningsärenden. Det är enligt kommittén tydligt att de skäl, som anfördes till förmån för att inrätta en domstol som besvärsinstans i försäkringsärenden, inte har tillämpning på besvärsinstansen i utlänningsärenden. Annorlunda förhåller det sig med värnpliktsnämnden. Den inrättades år 1966 efter förslag av departementsutredningen (promemoriorna 53 och 54, prop. 1966:106, SFS 1966:432, 434). Nämnden prövar i sista instans besvär över beslut om anstånd med resp. befrielse från värnpliktstjänstgöring. Tidigare kunde besvär anföras hos regeringen. Nämnden består av tre ledamöter. Angående sammansättningen föreslog departementsutredningen att nämnden borde tillgodose såväl arbetsmarknadsaspekterna och de sociala Synpunkterna som det militära intresset. 1 propositionen anges det vara angeläget att nämnden kan göra lämpliga avvägningar mellan olika intressen och motsvara de krav på allsidig prövning av ärendena som sökande rimligen kan uppställa. I utredningsförslaget tas även upp till diskussion synpunkten, att anstånds- och befrielsefrågorna hade sådan vikt för den enskilde, att rätt borde finnas till prövning hos regeringen. Särskilt gällde detta frågan om befrielse från militärtjänst, exempelvis för den som fullgjort militärtjänst utomlands. Något avgörande hinder mot en delegering av besvärsprövningen ansågs emellertid inte föreligga. Enligt kommitténs mening talar övervägande skäl för att ett eventuellt besvärsorgan utformas som något slags besvärsnämnd. Värnpliktsnämnden utgör det f. n. mest närliggande exemplet på en sådan. De frågor som en besvärsnämnd i utlänningsärenden får att pröva måste dock. allmänt sett.

110 Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . .

anses som avsevärt viktigare än ärenden i värnpliktsnämnden. En slutlig besvärsnämnd i utlänningsärenden får enligt kommitténs mening med hänsyn till frågornas vikt betraktas som en nyordning på besvärsrättens område. inrättandet av en slutlig besvärsnämnd i utlänningsfrågor ger upphov till frågor angående samspelet mellan nämnden och SIV. Kommittén återkommer till denna fråga. Dessförinnan skall besvärsprövningen hos nämnden samt frågor som rör återbrytning och underställning granskas närmare.

11.7 Besvärs-, underställnings- och återbrytningsrätten efter

inrättande av en slutlig besvärsnämnd

1 direktiven anförs att kommittén bör överväga vilka möjligheter som bör finnas att till regeringen fullfölja talan i ärenden där invändning har gjorts om politiskt flyktingskap samt i ärenden av prejudicerande natur. Kommittén vill dock redan nu understryka, att möjligheterna för regeringen att överpröva nämndens beslut om avlägsnande m. m. måste utformas på sådant sätt, att en verklig avlastning åstadkoms för regeringens del. l annat fall kommer nackdelarna med en särskild besvärsinstans att starkt överväga. Följden blir då endast att ett extra led skjuts in i instansordningen. Under alla förhållanden bör regeringen ha möjlighet att ta ställning i frågor av betydande samhällsekonomisk och utrikespolitisk betydelse. En ändrad besvärsordning måste vidare tillgodose kravet på rättssäkerhet i behandlingen av de enskilda fallen. Från dessa utgångspunkter undersöker kommitten i det följande om och i vilken omfattning besvär skall få anföras hos resamt hur underställnings- och återbrytningsinstituten skall utforgeringen mas.

11.7.1 Besvär För en bedömning av frågan om fullföljd skall kunna ske från besvärsnämnden till regeringen har kommittén funnit lämpligt att var för sig behandla följande anledningar till besvär, nämligen önskan om ny prövning i allmänhet, prejudikatfrågor,

.V.4S~!\’:-‘

åberopat flyktinskap, formella fel och resningsfall, frågor av större betydelse - samhällsekonomisk, politisk etc. - utöver det särskilda ärendet. Ny prövning i allmänhet. införs en särskild besvärsinstans över SIV, föreligger möjlighet till prövning i minst två instanser. 1 prop. 1971:45 (s. 93) slogs fast i fråga om de allmänna domstolarna, att en prövning i två instanser i princip måste vara tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Motsvarande principiella bedömning har gjorts för de allmänna förvaltningsdomstolarnas vidkommande. Hovrätt resp. kammarrätt är i princip slutinstanser. Förutsatt att besvärsnämnden får en tillräckligt kvalificerad sammansättning, bör enligt kommitténs mening samma synpunkter anläggas

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . lll

i detta sammanhang. Den bärande grunden för prejudikatdispens i HD och Prejudikarfrâgor. RR torde vara den, att det finns llera slutinstanser (hovrätter, kammarrätter). Behov föreligger därmed av en rättsledande instans. När det gäller avvisnings- och förpassningsärendena är läget ett annat. Något avgörande hinder mot att överlåta till ett kvalificerat besvärsorgan, om prejudikatbildningen ett sådant anses böra inrättas, finns inte enligt kommitténs mening. Av avgörande betydelse är att organet får sådan sammansättning, att det lämpar sig för de bedömningar av inte minst politisk natur som måste göras. Ett ytterligare skäl för att inte medge fullföljd till regeringen i dessa fall är, att det i hög grad skulle försvåra möjligheterna att begränsa besvärsllödet. om prejudikatfrågor fick föras vidare. Kommittén anser alltså att besvärsrätt till regeringen inte bör vara möjlig enbart av prejudikatskäl. En annan sak är att underställning kan tänkas ske i ett visst prejudikatfall av särskilt stor vikt. Till denna fråga återkommer kommittén. Å beropatflyktingskap. Vad som har sagts om prejudikatfrågor gäller enligt kommittén även påståenden om flyktingskap, vare sig en fast praxis har etablerats eller inte. inrättas en för ändamålet anpassad slutlig besvärsinstans, måste det vara rimligt att överlåta det slutliga ställningstagandet vid flyktingskapsinvändning på besvärsorganet. svårigheterna att effektivt hämma besvärsllödet till regeringen skulle f. ö. komma att visa sig särskilt stora, om besvär tillåts i dessa fall. Också här kan underställningsinstitutet i vissa fall komma till användning. Formellafel och resningsfall. l fråga om HD och RR är, som tidigare har framgått, fullföljd möjlig när synnerliga skäl av visst slag föreligger. Det skall vara fråga om resningsskäl eller domvilla e. d. Praktiska överväganden ligger bakom denna ordning. I dessa fall skulle nämligen HD resp. RR under alla förhållanden få pröva klagomålen efter ansökan om resning m. m. Samma skäl kan inte anföras för fullföljd till regeringen från den särskilda besvärsinstansen. Resning i avgjort ärende vid förvaltningsmyndighet beviljas nämligen av RR tll kap. ll § RF). Resningsskäl kan även beaktas vid prövning i samband med ansökan om återbrytning enligt 51 § UtIL. Ny omständighet utgör sålunda både återbrytningsanledning och resningsgrund. Som framgår i det följande bör emellertid återbrytningsbesluten fattas av besvärsnämnden (se avsnitt ll.7.2), om en sådan inrättas. Någon särskild besvärsgrund för dessa fall bör därför inte införas. Frågor av större betydelse utöver det särskilda ärendet. Av vad som sagts nu följer att besvärsrätt till regeringen mot nämndens beslut inte bör införas i den enskildes intresse. Denne får i fall då ärende avgörs av SlV i första instans, anses vara tillgodosedd genom en rätt till prövning av ärendet i två instanser, förutsatt att besvärsorganet blir tillräckligt kvalificerat. Återstår så frågan om besvärsrätt bör finnas i fall då saken har större betydelse utöver det enskilda ärendet. En sådan ordning skulle efter vad utredningen kan finna förutsätta ett dispensprövningsförfarande genom vilket det fastställs om frågan har sådan betydelse att prövning bör ske. Regeringen måste då ta ställning också i dispensfrågan. I praktiken skulle detta innebära, att alla ärenden i vilka klaganden påstår ett större, allmänt intresse måste föredras och avgöras i vanlig ordning. Mot en sådan besvärsgrund talar dock framför allt principiella skäl. Om önskemålet är att regeringen skall få tillfälle att

112 Fråga om. . . särskild besvärsnänmd . . .

ta ställning ijust ärenden som är av större betydelse för samhällsekonomin. relationerna till andra länder etc., är det föga ändamålsenligt att använda besvärsinstitutet. Det torde nämligen i stor utsträckning vara sådana ärenden i vilka tillstånd beviljas som är av intresse för regeringen. l stället får man använda ett underställningsförfarande för att ge regeringen möjlighet att ingripa där detta är lämpligt. Underställning bör dessutom i vissa fall ske vid oenighet i nämnden om beslutet (se avsnitt ll.7.3). Den ståndpunkt som kommittén har kommit fram till innebär sammanfattningsvis, att besvärsrätt till regeringen mot nämndens beslut i avlägsnandeärenden inte bör finnas.

11.7.2 Återbrytning

I det föregående har hänvisats till återbrytningsmöjligheten. Återbrytning

av lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan ske enligt 51 § UtlL. Enligt den bestämmelsen kan beslutet i vissa fall upphävas i sin helhet eller till viss del. Vidare kan utlänning medges rätt att vistas i riket utan hinder av av-

lägsnandebeslutet. Återbrytningsrätten tillkommer numera endast regering-

en. Före år 1976 kunde även SIV upphäva lagakraftvunnet beslut, om detta inte hade meddelats av regeringen. I fråga om avvisning, förpassning och utvisning förutsätts för upphävande m. m. att detta föranleds av någon omständighet som inte har prövats tidigare, dvs. i avlägsnandeärendet. I prop. 1975/76:18 anfördes bl. a. följande (s. 125):

“Även om behovet av återbrytning på grund av preskriptionsreglerna kan komma att påtagligt minska, leder således ett slopande av återbrytningsmöjligheterna till att de ärenden i vilka tidigare inte prövade omständigheter kommer fram efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut i allmänhet inte längre kan tas upp till förnyad behandling. Sådana omständigheter kan avse politiskt flyktingskap eller utgöras av andra väsentliga humanitära skäl som. om de hade åberopats, skulle ha lett till att beslut om avlägsnande inte hade fattats. Genom den vidgade besvärsrätten och den därmed sammanhängande förbättringen av utredningsförfarandet bör det i allmänhet vara möjligt att tillgodose intresset av att alla omständigheter av vikt kommer med i bedömningen. För de fall däremot då nya relevanta omständigheter framkommer efter det beslutet vunnit laga kraft, bör emellertid möjlighet finnas till återbrytning. Liksom hittills bör det vara möjligt att återbryta beslut som redan verkställts. Återbrytningsmöjligheten bör dock i nu berörda fall användas restriktivt. 1 återbrytningsärende har det ansvariga statsrådet liksom SIV rätt att meddela inhibitionsbeslut (51 a§ UtlL). Kommittén anser att återbrytningsmöjligheten bör finnas kvar om en särskild besvärsinstans inrättas. Den kan inte avvaras med hänsyn till bl. a. att förhållandena i utlänningens hemland snabbt kan ändras. Den ger också möjlighet att avhjälpa misstag o. d. i besvärsorganets beslut. Därmed är emellertid inte sagt att återbrytningsrätten bör förbehållas eller ens ligga kvar hos regeringen. Enligt kommitténs uppfattning föreligger i sådant fall en överhängande risk för att möjligheten att hos regeringen begära upphävande av lagakraftvunnet beslut kommer att träda i stället för den upphävda besvärsrätten hos regeringen. Före år 1976 fungerade återbrytnings-

rätten på sådant sätt. Återbrytning kan dessutom begäras vid upprepade

tillfällen i samma fråga.

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 113

Enligt kommitténs bedömning kan någon effektiv begränsning av ut- Iänningsärendena i regeringskansliet inte ske på annat sätt än genom att besvärsnämnden övertar även återbrytningsbesluten. Bland de fördelar som vinns - förutom begränsningen av ärendeströmmen till regeringskansliet - kan pekas på att samma myndighet prövar både besvär och ansökan om återbrytning. Detta underlättar bedömningen av återbrytningsansökningen genom att myndigheten känner till tidigare åberopade omständigheter. Vad som nu har sagts bör dock inte gälla återbrytning av forvisningsbeslut. Enligt gällande praxis kan förvisningsbeslut bli föremål för nåd, om nådeansökningen avser såväl ådömd brottspåföljd som förvisning. Då upphävande begärs av enbart förvisningsbeslut, tillämpas i stället återbrytningsbestämmelserna. Skulle återbrytningsbeslut i förvisningsfallet meddelas av besvärsnämnden, finns risk för att samma fråga prövas nådevägen, kanske med annan utgång. Detta motiverar enligt kommittén att frågan om upphävande m. m. av förvisning alltid avgörs av regeringen, vare sig detta sker nådevägen eller genom återbrytningsförfarandet.

1 1.7.3 Underställning Även underställningsinstitutet har nämnts i det föregående. Enligt 47 § UtlL kan SIV överlämna ärende till regeringens avgörande, om verket anser särskilda skäl föreligga till det. Om utlänningsnämnden har begärt det, skall överlämnande ske. Utlänningsutredningen föreslog att underställningsinstitutet skulle avskaffas. I prop. 1975/76:18 framhölls emellertid (s. 127), att möjligheten att utan avvaktan på eventuella besvär föra upp ett principiellt viktigt ärende till regeringen var så värdefull att den inte utan bärande skäl borde avskaffas. Det erinrades också om att underställning hade skett endast i ett fåtal fall per år och att institutet följaktligen inte hade fått några betungande konsekvenser för regeringen. Den nuvarande möjligheten för SIV att när särskilda skäl föreligger överlämna ärende till regeringens bedömande bör enligt kommittén behållas. Betydelsen av ett underställningsförfarande ökar, om besvärsrätten till regeringen avskaffas. Lika litet som hittills bör det dock finnas möjlighet för regeringen att i enskilt fall föreskriva skyldighet för SIV att överlämna ärende. En sådan ordning skulle strida mot gällande principer om förvaltningsmyndigheternas självständighet. Det får alltså liksom hittills ankomma på SIV självt att avgöra när underställning skall ske. Underställning bör kunna beslutas av SIV och av besvärsnämnden. Följande allmänna principer bör därvid gälla. Underställning bör i första hand ske beträffande avgöranden som kan antas få stor samhällsekonomisk betydelse. Undantagsvis kan det finnas skäl att även annars låta regeringen ge ett vägledande avgörande i frågor som rör flyktingskapsbedömning eller andra prejudikatfrâgor. När avgörandet har större Utrikespolitisk betydelse kan underställning i vissa fall vara lämplig. Kommittén vill dessutom föreslå, att underställning från besvärsnämnden görs obligatorisk i fall då mer än en ledamot i nämnden har annan mening om utgången än majoriteten. Därigenom kommer särskilt tveksamma ärenden att i viss omfattning få prövas av regeringen, även när frågan inte har exempelvis större samhällsekonomisk eller utrikespolitisk betydelse. Ett av skälen till detta är att det

114 om. . . särskild besvärsnämnd . . .

Fråga

för invandringspolitiken ansvariga statsrådet därigenom får en inblick i hur och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar i praktiken. lagstiftning tillgodoser förslaget kravet, att den stora mängden av mera ru- Samtidigt tinbetonade ärenden slutligt avgörs av nämnden. Det förefaller naturligt att anta att underställning från SIV främst kan komma att avse ärenden som påverkar samhällsekonomin eller möjligheterna att fullfölja den reglerade invandringen resp. flyktingpolitiken, medan besvärsorganet - vid sidan av den obligatoriska underställningen vid olika mening i vissa fall- kan tänkas i vissa lägen underställa prejudikatfrågor av särskild vikt.

11.8 Besvärsnämndens sammansättning

Kommittén har i avsnitt 11.6 utförligt redovisat skälen för att ett slutligt besvärsorgan bör utformas som en besvärsnämnd och inte som en domstol. Därvid har anförts att den prövning som besvärsnämnden har att göra i första hand inrymmer politiska bedömningar och skälighetsavgöranden. innefattar verksamheten även ett visst mått av rättsliga bedöm- Självfallet ningar, ibland av kvalificerat slag. Mot denna bakgrund är det viktigt att det i besvärsinstansen finns representerade personer med sakkunskap i utlänningspolitiska och flyktingallmänt kunniga och omdömesgilla Iekmän. Den politiska frågor liksom nära anknytningen till arbetsmarknadsfrågorna talar för att även erfarenhet från det området finns representerad i organet. Lekmännen bör enligt kommitténs mening vara i majoritet. Med hänsyn till att nämnden utgör en slutlig besvärsinstans måste samtidigt tillses, att det i nämnden finns jurister av erkänd skicklighet. Kommittén föreslår att besvärsnämnden består av sex ledamöter, nämvice ordförande och fyra andra ledamöter. Till ordförande ligen ordförande, torde i första hand böra komma i fråga jurist och därvid företrädesvis person som har eller har innehaft domarämbete eller annan högre statlig tjänst. Motsvarande föreslås gälla beträffande vice ordföranden. Bland övriga Iedamöter bör i möjlig utsträckning finnas företrädda kunskaper och erfarenheter inom det utlänningspolitiska och utrikespolitiska området samt kännedom om arbetsmarknaden. Samtliga ledamöter bör utses av regeringen, lekmännen efter förslag av de politiska partierna. Två ersättare bör finnas för vice ordföranden samt suppleanter för lekmännen. Detta möjliggör handläggning på två avdelningar, om detta är nödvändigt, varvid vice ordföranden är ordförande på den ena avdelningen. I vissa fall kan mindre sammansättning tänkas. Ordföranden och vice ordföranden torde få vara heltidsanställda, medan övriga tjänstgör efter särskild kallelse. Till besvärsorganet knyts ett kansli med fast anställda föredragande och övrig kanslipersonal. Det närmare behovet av personal får utredas först om beslut skulle fattas om inrättande av en besvärsnämnd.

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 115

11.9 Samspelet mellan SIV, besvärsnämnden och regeringen

Kommittén vill även anlägga några synpunkter på relationerna_mellan SlV, besvärsnämnden och regeringen när det gäller handhavandet av utlänningsfrågorna. De uppgifter som kommer att vila på SlV, nämnden och regeringen i fråga om utlänningspolitiken m. m. kan i grova drag anges på följande sätt. SlV är central förvaltningsmyndighet för utlännings-, invandrar-, minoritetsoch medborgarskapsärenden samt för frågor som rör invandrares och minoriteters anpassning i Sverige. Verket svarar också för bl. a. allmän information till samhället och invandrarna. Riktlinjer och bestämmelser för hur verksamheten skall bedrivas finns - förutom i UtlL och UtlK samt lagen om svenskt medborgarskap och medborgarskapskungörelsen -framför allt i prop. 1968:142 och 1975:26. Liksom andra verk har SIV att självständigt fullfölja de planer och ambitioner som statsmakterna har lagt fast. En viktig del av denna omfattande verksamhet utgörs av ärenden om tillstånd för utlänning att stanna här. främst UT. Avvisnings- och förpassningsfrågor har samband med dessa ärenden. Kommer förpassningsbeslut i framtiden alltid att meddelas i samband med vägrat UT, kommer förpassningsärendena i ännu högre grad än nu att framstå som den motsatta sidan av tillståndsärendena. Verksamheten på tillståndsbyrån syftar till att upprätthålla den av statsmakterna beslutade reglerade invandringen. Det är väsentligen endast i fråga om avlägsnandeärenden som besvärsnämnden kommer in i bilden. Denna kan inte ta någon befattning med SlV:s övriga verksamhetsområden. Anpassnings- och medborgarskapsfrågor ligger sålunda utanför nämndens område. Som har framgått innefattar emellertid prövningen av avvisnings- och förpassningsärenden i praktiken samtidigt en tillståndsprövning. Besvärsnämnden kommer alltså, i viss mån, att vid sidan av SlV utforma tillståndspraxis och därmed dela ansvaret för tillämpningen av statsmakternas beslut angående den reglerade invandringen. Det är emellertid att märka att besvärsnämnden kan utöva sitt inflytande endast i en riktning. l de fall då SlV har meddelat UT och därför upphävt eller underlåtit att meddela avlägsnandebeslut, kommer bedömningen inte under nämndens prövning. I motsatt fall får besvärsnämnden - liksom i dag regeringen göra en slutlig bedömning i frågan. Det kan självfallet innebära att utlänningen får stanna. Nämnden kan exempelvis bedöma förekommande flyktingskaps- eller anknytningsfrågor på annat sätt än SIV. Nämndens avgörande kan inte påverkas av regeringen, även om det skulle strida mot praxis. Detta är emellertid ingen nyhet. Samma sak gäller i dag om SlV:s positiva beslut. inrättandet av en slutlig besvärsinstans måste under alla förhållanden bygga på förutsättningen, att statsmakterna anser sig kunna överlåta ansvaret på denna. Nämnden måste ges en sådan ställning, att regeringen med förtroende kan låta den utforma praxis i avlägsnande- och tillståndsärenden, i den mån frågorna kommer under nämndens prövning. Det är givetvis också viktigt att förhållandet mellan SIV och nämnden bygger på förtroende och att SIV följer den praxis som nämnden utformar. Nämnden har i sin tur att följa den praxis som regeringen har etablerat och som regeringen kan komma att utforma i underställningsfall. På samma sätt som SIV h‘ar

116 Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . .

nämnden att verka i enlighet med de generella riktlinjer som statsmakterna har dragit upp. Möjligheterna för regeringen att på egen hand ingripa för att få till stånd en ändrad praxis är med den föreslagna ordningen lika små

som f. n. Ändring kan däremot åstadkommas genom generella bestämmel-

ser.

11.10 Lämpligheten av att inrätta en särskild besvärsinstans

Den företagna genomgången har lett till att kommittén från rättsliga utgångspunkter inte funnit hinder föreligga mot att ett särskilt besvärsorgan inrättas. I fråga om det lämpliga har argument anförts både för och emot. Det har gjorts gällande att avlägsnandeärendenas vikt både for den enskilde och samhället talar för att fullföljd sker till regeringen. invandrarna har genom sina organisationer ofta och i olika sammanhang vittnat om den ängslan och känsla av otrygghet som präglar deras liv. En åtgärd som den att avskaffa rätten att besvära sig hos regeringen kan av dem lätt komma att tolkas som ett ingrepp i tryggheten, även om åtgärden inte gäller dem som har tillstånd att vistas i riket. Som skäl för besvärsrätt hos regeringen har också anförts, att det för invandrar- och minoritetspolitiken ansvariga statsrådet därigenom erhåller en inblick i konsekvenserna av den av statsmakterna fastlagda invandringspolitiken som endast ett antal skiftande avlägsnandeärenden kan ge. Mot det sagda har anförts att ett ökat antal besvärsärenden enligt UtlL i regeringskansliet framtvingar en kraftig utbyggnad av de delar av regeringens kansli som bereder dessa ärenden och en ökad arbetsbörda för det ansvariga statsrådet. En sådan ordning står i motsats till de strävanden som sedan länge pågår att från regeringskansliet decentralisera enskilda ärenden. Det har emellertid även anförts att arbetet i regeringskansliet kan organiseras så, att det är möjligt att handlägga ett ökande antal ärenden. Kommittén vill anföra följande. Invandrings-, invandrar- och minoritetspolitiken innefattar viktiga frågor på alla samhällsområden. Redan nu är ca 700 000 av landets invånare utländska medborgare eller naturaliserade svenskar. Ytterligare ett stort antal kan räkna ett nära utländskt ursprung, t. ex. barn till naturaliserade svenska medborgare. Samordning på regeringsnivå av alla de åtgärder som denna utveckling föranleder ter sig allt viktigare. För sin samordningsuppgift behöver det ansvariga statsrådet också den inblick i invandringspolitikens effekter som endast kan erhållas genom ställningstagande till ett antal skiftande avlägsnandeärenden. Därtill kommer att sådana ärenden ofta har livsavgörande betydelse för den enskilde. Beslut i avlägsnandeärenden har således så stor betydelse både for den enskilde och samhället, att de slutligt bör avgöras av en instans med politiskt ansvar för besluten. Starka principiella skäl talar därför mot att delegera beslutanderätten i besvärsärenden från regeringen till en särskild nämnd. Kommittén har som nämnts föreslagit en rad åtgärder som kommer att förkorta handläggningstiderna i avlägsnandeärenden. Enligt kommitténs mening torde en oundviklig effekt av förslagen också bli, att antalet avlägsnandebeslut kommer att öka. Det är inte möjligt att nu förutse i vilken utsträckning besvärsrätten kommer att utnyttjas. Liksom f. n. många ut-

Fråga om. . . särskild besvärsnämnd . . . 117

länningar lämnar landet efter ett avslag på ansökan om UT, kommer givetvis många att nöja sig med SIV:s förpassningsbeslut. Man kan emellertid inte bortse från att redan det Förhållandet att det finns en rätt att besvära sig kommer att medföra en inte oväsentlig ökning av antalet besvärsärenden. Kommittén fäster avgörande betydelse vid att regeringen så långt det är möjligt behåller besvärsprövningen. Även om antalet besvärsärenden skulle bli mellan två och tre gånger så stort som i nuläget, dvs. upp till 1200 ärenden, innebär detta inte att tidsåtgângen ökar i motsvarande grad. Därför anser kommittén att det är möjligt att ha kvar fullföljden hos regeringen. Verksamheten i arbetsmarknadsdepartementet bör kunna organiseras så att befattningen med besvärsärenden inte blir orimligt betungande för det ansvariga statsrådet. Kommittén har ansett att det inte ligger inom ramen för dess uppdrag att föreslå antalet tjänster i regeringskansliet. Självfallet måste emellertid en utbyggnad ske av de delar av regeringskansliet som bereder dessa ärenden. Kommittén har dock den bestämda uppfattningen att den ökning av personal som det här kan bli fråga om inte får tillmätas någon större vikt vid ställningstagande till frågan om en besvärsnämnd. Mot bakgrund av vad sålunda anförts förordar kommittén att fullföljd av talan i avlägsnandeärenden fortfarande skall ske hos regeringen.

12 Verkställighet

Som beskrivits i avsnitt 3.3 beslutar länsstyrelse i frågor om verkställighet av förpassning, utvisning och förvisning. Polismyndighet beslutar i frågor om verkställighet av avvisning. Om utlänningen åberopar politiska skäl (58 § UtlL) eller om tveksamhet föreligger hur verkställighet skall ske (60 § UtlL) skall verkställighetsfrågan underställas SIV. Länsstyrelse kan även överlämna ett ärende till SIV, om utlänningen måste resa genom annat land för att komma till det land dit han skall föras t73§ andra stycket UtIK). Riksdagens revisorer har i skrivelse till regeringen den 20 september 1973 tagit upp frågan om överflyttning av beslutanderätten från länsstyrelse till polismyndighet i ärenden om verkställighet av förpassning och utvisning. Till grund för revisorernas överväganden låg en granskningspromemoria som upprättats inom deras kansli (granskningspromemoria nr l/ 1973). l promemorian beskrivs handläggningen av ett verkställighetsärende på följande sätt. Länsstyrelsen delger genom polisens försorg utlänningen avlägsnandebeslutet och begär från polisen förslag på hur beslutet skall verkställas. Därefter meddelar länsstyrelsen ett verkställighetsbeslut och anmodar polisen att ombesörja detsamma. I granskningspromemorian ifrågasattes om inte länsstyrelsens medverkan medförde en onödig komplicering av handläggningsrutinerna med därav följande tidsutdräkt. Man fann knappast anledning anta att länsstyrelsen skulle kunna tillföra ett ärende något nytt omedelbart efter det att SIV såsom fackmyndighet fattat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Däremot kunde enligt granskningspromemorian verkställighet av förvisningsbeslut innebära svårare avgöranden, beroende på att nya beaktansvärda omständigheter kunde ha tillkommit innan straffet avtjänats och verkställighet av förvisningen kunde ske. Granskningspromemorian sändes ut på remiss till SIV, RPS och länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Västmanlands län. SIV var i sitt remissvar ännu inte berett att ta slutlig ställning i frågan. Verket fann att länsstyrelserna skötte sina åligganden väl och förmodade att man fick ett bättre resursutnyttjande och större effektivitet om frågor av detta slag låg på så få händer som möjligt. Härigenom främjades även likformigheten i tillämpningen. Verket pekade också på att många polisdistrikt har svårigheter att få rutinerad personal. RPS tillstyrkte förslaget och förordade en överflyttning till polismyndighet även av verkställighet av förvisning. RPS framhöll att komplikationer av

120 Verkställighet

samma slag och svårighet som förekommer vid verkställighet av förpassning, utvisning och forvisning kan uppstå vid verkställighet av avvisning, som handläggs av polisen, samt att underställning till SIV skall ske om svårighet möter vid verkställighet eller det är tveksamt hur verkställighet skall ske. Vidare anförde RPS att länsstyrelserna regelmässigt torde infordra forslag om sättet for verkställighet av förpassning från polismyndighet och i praktiskt taget alla fall beslutar i enlighet med förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrkte förslaget. Myndigheten redogjorde i korthet för förfarandet vid verkställighet av de skilda avlägsnandebesluten. I fråga om förpassning uppgavs att SIV:s beslut överlämnas till polismyndighet för delgivning och förslag till verkställighet samma dag eller dagen efter det anlänt från SIV. Efter det att länsstyrelsen erhållit förslag till verkställighet från polismyndigheten meddelar länsstyrelsen omedelbart ett verkställighetsbeslut, ofta i form av ett statstelegram med företräde. Enligt länsstyrelsen ställs ofta verkställighetsmyndigheten inför svåra avgöranden på grund av att utlänning åberopar nya omständigheter i form av t. ex. politiskt flyktingskap, svag hälsa eller giftermålsplaner. Ett stort antal fall skulle givetvis på grund av sin okomplicerade natur kunna handhas av polismyndighet, även om detta enligt länsstyrelsen inte skulle medföra någon större tidsvinst. En uppdelning av verkställighetsärenden på olika myndigheter skulle emellertid inte vara rationell, eftersom omständigheter, som kan medföra inhibition, kan åberopas så sent som någon timme före avresan. De kontakter med departement, SIV, ambassader m. m. som krävs i verkställighetsärenden liksom kravet på rutin talade också mot en sådan uppdelning. Länsstyrelsen i Malmöhus län ansåg att frågorna ytterligare borde utredas. Länsstyrelsen framhöll att åtskilliga polisdistrikt har ytterligt få utlänningsärenden och därför ingen vana vid handläggningen. Liksom RPS hänvisade emellertid länsstyrelsen till att polismyndighet redan nu handlägger verkställighet av avvisningsbeslut. Om erforderliga föreskrifter meddelas borde det enligt länsstyrelsens mening inte finnas något hinder mot att polismyndighet även har hand om verkställighet av förpassning och utvisning, särskilt om utredningscentraler upprättas vid polismyndigheterna i de större städerna. Länsstyrelsen i Västmanlands län tillstyrkte förslaget efter att i korthet ha redogjort for sina handläggningsrutiner, som i stort överensstämde med promemorians beskrivning. Revisorerna föreslog i den tidigare nämnda skrivelsen till regeringen att en övertlyttning till polismyndighet av i vart fall verkställighet av förpassning och utvisning borde tas upp till övervägande. Därvid åberopades bl. a. att det i remissbehandlingen framhållits att länsstyrelserna praktiskt taget alltid följer polismyndigheternas förslag om verkställighet. Kommittén har tagit frågan under övervägande. Då kommittén i ett senare betänkande kommer att grundligt utreda utvisnings- och förvisningsinstituten kommer här endast frågan om överflyttning av verkställighet av förpassning att behandlas. Enligt den nuvarande lagstiftningen fordras för att förpassa en utlänning såväl ett beslut om förpassning som ett särskilt beslut om verkställighet. Sedan ett förpassningsbeslut har meddelats och vunnit laga kraft skall

Verkställighet 121

länsstyrelsen avgöra om det är sannolikt att utlänningen reser ut utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom. l annat fall skall han föras ut. Länsstyrelsen bestämmer sättet och vägen för resan i ett s. k. verkställighetsbeslut. Kommittén anser det vara mest rationellt att behålla ordningen med två skilda beslut. Endast på så sätt kan sättet och vägen för resan bestämmas i så nära anslutning till resan som möjligt. Detta hindrar emellertid enligt kommitténs mening inte SlV att i ökad utsträckning använda rätten att meddela anvisningar i verkställighetsfrågor i samband med att verket meddelar ett avlägsnandebeslut. Det bör ske i alla de fall där SIV vid sin prövning av sakfrågan kan Förutse att tveksamhet kan uppkomma om hur verkställighet lämpligen bör ske. SIV är som beslutande myndighet i avlägsnandefrågan ofta mer insatt i ärendet än verkställighetsmyndigheten och kan förutse de eventuella svårigheter som kan uppstå på verkställighetsplanet. Kommittén övergår till att behandla frågan om vilken myndighet som skall verkställa förpassningsbeslut. Förutsättningen är att SIV eller regeringen meddelat ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Enligt vad som i övrigt förordas av kommittén skall beslutet ha föregåtts av en koncentrerad utredning, utförd av kunnig och erfaren personal. Utlänningen skall ha varit biträdd av ett offentligt biträde. Redan enligt nuvarande ordning föreligger full besvärsrätt till regeringen över SlV:s förpassningsbeslut. Enligt kommitténs mening borde på verkställighetsstadiet i normalfallet endast återstå att bestämma vägen och sättet för utresan. Mot bakgrund härav borde inte finnas något behov av att på verkställighetsstadiet föra in ytterligare en myndighet, som skall bedöma ärendet ur rättslig synpunkt. l stället bör man söka undvika onödig byråkrati. Enligt kommitténs mening bör därför polismyndighet ensam ha hand om verkställigheten. Som nämnts har polismyndighet redan erfarenhet av verkställighet av avvisningsbeslut, även i de fall då SIV eller regeringen meddelat beslutet. Kommittén kan inte finna någon skillnad mellan ett sådant ärende och ett ärende som gäller verkställighet av förpassningsbeslut. Om nya omständigheter skulle åberopas på verkställighetsstadiet, finns i UtlL:s regler om underställning en garanti för att dessa prövas på ett rättssäkert sätt. Underställning till SIV skall ske när utlänningen åberopar politisk förföljelse eller påstår sig löpa risk att bli sänd till krigsskådeplats eller straffas för att han är krigsvägrare, så snart påståendet inte är uppenbart oriktigt. Detsamma gäller när utlänningen påstår sig inte vilja återvända till hemlandet på grund av de politiska förhållandena där och de omständigheter

han åberopar inte kan lämnas utan avseende. En förutsättning för under-

ställning är att påståendet inte tidigare prövats. Möter svårighet vid verkställighet eller är det tveksamt hur verkställighet skall ske, skall ärendet likaså underställas. Inte heller här finns någon skillnad mellan avvisnings-

och förpassningsbeslut, eftersom samma underställningsskyldighet förelig-

ger vid verkställighet av förpassning som vid verkställighet av avvisning. Förutom verkställighetsmyndighetens skyldighet att i vissa fall underställa SIV ett verkställighetsärende har utlänningen möjlighet att hos regeringen ansöka om återbrytning -om sådana nya skäl framkommer som kan medföra rätt för utlänningen att få stanna i landet - och i samband därmed begära inhibition. På så sätt har utlänningen alltid möjlighet att om skäl därtill finns få ärendet på nytt prövat i sak. Såväl i verkställighetsärendet som

122 Verkställighet

i återbrytningsärendet kan utlänningen få allmän rättshjälp. Mot denna bakgrund linner kommittén inga invändningar från rättssäkerhetssynpunkt mot att överflytta rätten att besluta om verkställighet av förpassning från länsstyrelse till polismyndighet. Kommittén utgår därvid från att RPS kommer att tillse att ärendena - även i de mindre polisdistrikten handläggs av därtill väl skickad personal. Närmare Föreskrifter för handläggningen bör med stöd av 92§ UtlK kunna meddelas av RPS i samråd med SIV. Kommittén vill än en gång erinra om SIV:s möjligheter att meddela anvisningar för verkställighet i samband med avlägsnandebeslutet, en möjlighet som kommittén förutsätter kommer att utnyttjas i ökad omfattning. Hittills har länsstyrelsen även handhaft vissa praktiska frågor inför verkställigheten, som att se till att pass anskaffas om utlänningen ej haft giltigt pass. Om verkställigheten läggs över på polismyndighet bör enligt kommitténs mening frågor, som kräver kontakt med utländska ambassader m. m., i allmänhet handhas centralt av SIV. SIV bör sålunda vid meddelande av förpassningsbeslut undersöka om utlänningen har giltigt pass och om särskilda tillstånd krävs för genomresa av andra länder på väg till destinationslandet. Sammanfattningsvis anser kommittén sålunda att starka skäl talar för att polismyndighet skall besluta om verkställighet av förpassningsbeslut.

sou 1977:28 123

13 Förhör

Som framgår av kap. 10 föreslår kommittén att utlänningsnämnden, som bl. a. fungerar som förhörsmyndighet, avskaffas. Med anledning därav har kommittén övervägt vilka myndigheter som skall hålla förhör. F. n. kan SIV, utlänningsnämnden och länsstyrelse hålla förhör. SlV kan överlämna åt utlänningsnämnden eller länsstyrelse att hålla förhör. 1 ärenden som handläggs av regeringen utser regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, förhörsmyndighet. Regeringen kan förordna att förhör hålls vid allmän domstol, om så erfordras, dvs. behov föreligger av att hålla förhör under vittnesansvar. Enligt UtlL skall förhör hållas i vissa fall, for vilka närmare redogjorts i avsnitt 3.4. Skyldighet att hålla förhör är bl. a. föreskriven i de sällsynt förekommande fall då regeringen har att tillämpa bestämmelsen om s. k. politisk utvisning t34§ UtlL). Av större praktisk betydelse är de förhör som skall hållas vid förlängning av förvarstagande. Förhör skall även hållas i vissa fall vid underställning av verkställighet av förpassning på grund av att politiska skäl åberopats av utlänningen. Förutom de fall då skyldighet att hålla förhör föreligger kan det i ärende hos regeringen, SlV, utlänningsnämnden eller länsstyrelse i annat fall finnas anledning att hålla förhör. Enligt uppgift från SlV har förhör framför allt hållits när motstridiga uppgifter har lämnats. Långt oftare än förhör har emellertid informella muntliga kontakter förekommit. SlV har telefonledes tagit kontakt med utlänningen för att få vissa kompletteringar eller utlänningen har besökt eller ringt upp verket för att lämna ytterligare upplysningar. Tjänsteanteckning har gjorts beträffande innehållet i de muntliga kontakterna. Utlänningskommittén har i betänkandet med förslag till utlänningslag m. m. (SOU 1951:42) behandlat frågan om förhör och uttalat följande, s. 137: ”Enligt komminéns upp/anning ha ——— förhör i utlänningsärenden en ur rättssäkerhetssynpunkt mycket viktig uppgift att fylla. För den myndighet, som har att besluta i ett utlänningsärende, kan det vara av betydelse att få komplettera utredningen och att genom en personlig kontakt med utlänningen skapa en mera tillförlitlig grund för beslutet än vad ett enban skriftligt material kan giva. Även ur utlänningamas synpunkt är det naturligtvis av största vikt att de bästa förutsättningar skapas för att giva myndigheterna en tillförlitlig grund för deras bedömande. Genom ett förhör beredes utlänningen möjlighet att få själv framföra sina synpunkter inför vederbörande myndighet och av särskilt värde är detta, om han får taga del av och tillfälle att bemöta vad som åberopas emot honom.

124 Förhör

Kommittén anser att SIV i långt högre grad än hittills skett borde arvända sig av sin rätt att hålla formliga förhör. Vid ett förhör skall betydelsefulla omständigheter noga utredas och utlänningen beredas tillfälle att arge sin ståndpunkt. SIV borde alltid i första hand överväga att självt hålla förhör. Mycket står att vinna genom den omedelbara kontakten med utlänningen i fråga. Den beslutande myndigheten har självfallet även de bästa förutsättningarna att bedöma vad som kan vara relevanta omständigheter. Verket får också därigenom en möjlighet att till utlänningen förmedla en större förståelse för de svenska reglerna om invandring. SlV:s möjlighet at: hålla förhör är en resursfråga. Kommittén vill understryka vikten av att /erket tilldelas därför avsedda resurser. Vad kommittén anfört i fråga om SIV gäller även besvärsnämnden om den inrättas. l ärende som regeringen handlägger måste förhör alltid hållas av annan myndighet. SIV äri sådant fall mindre lämpligt som förhörsmyndighet eftersom det i regel gäller ärenden som SIV tidigare handlagt och som anhängiggjorts hos regeringen antingen genom underställning eller genom besvär. Av samma skäl är inte heller en eventuell besvärsnämnd lämplig som förhörsmyndighet i ärenden som handläggs av regeringen. I vissa fall kan omständigheterna medföra behov även för SIV att anlita en regional myndighet för att hålla förhör. Om utlänningsnämnden avskaffas försvinner en förhörsmyndighet som bl. a. består av jurister med lång domstolsvana. Som regional förhörsmyndighet återstår länsstyrelserna. Handläggningen av ärenden hos länsstyrelsen regleras av FL som trädde i kraft i januari 1972. Handläggningen äri princip skriftlig. Enligt l6§ FL skall, om sökande, klagande eller annan part vill lämna muntliga uppgifter i ett ärende, tillfälle beredas honom att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt samma paragraf skall sådan uppgift antecknas genom myndighetens försorg i den utsträckning som det behövs. l övrigt finns inga generella regler om muntlighet vid länsstyrelserna. Före förvaltningsreformen 1971/72 innehöll länsstyrelseinstruktionen bestämmelse om befogenhet för länsstyrelsen att för utredning i visst ärende hålla muntligt förhör (38 §). Vidare hade länsstyrelsen vissa typer av ärenden där länsstyrelsen enligt bestämmelse i specialförfattningen i fråga hade möjlighet och i vissa situationer skyldighet att anordna förhör. I prop. 1971:14 med förslag till lag om Skatterätt och länsrätt anges (s. 19) att i barnavårdslagen (1960297), nykterhetsvädslagen (1954:579) och UtlL finns sådana särskilda processuella regler. Av uppräkningen har länsstyrelsen kvar endast förhören enligt UtlL. De övriga ärendena har överförts till länsrätt. Som nämnts har förhör enligt UtlL i de flesta fall hållits på grund av att motstridiga uppgifter lämnats. Därför krävs stor erfarenhet och insikt av förhörsledaren. Speciella kunskaper om utlänningarnas hemlände är nödvändiga för att kunna bedöma och i förekommande fall bemöta vad ut- Iänningen vill göra gällande i olika avseenden. Vidare kan förhör i utlänningsärenden vara särskilt känsliga med hänsyn till att utlänningen kan ha sådana erfarenheter från sitt hemland att han finner det svårt att samarbeta med myndigheterna. Mot bakgrund härav och med hänsyn till att handläggningen hos

F örhör 125

länsstyrelse i princip är skriftlig har kommittén funnit skäl överväga om inte annan myndighet vore bättre lämpad som förhörsmyndighet. Vad kommittén närmast övervägt är möjligheten att använda även länsrätt som förhörsmyndighet. Länsrätt är en regional förvaltningsdomstol, som inrättades l97l (prop. 1971:14, CU 1971:9, rskr 1971:52). Departementschefen anförde i propositionen, s. 59, att enligt det beslut som statsmakterna tagit om omorganisation av länsförvaltningen (prop. 1970:103,SU 1970:132, KU 1970:34, rskr l970:248 och 308) torde länsrätternas kompetensområde begränsas ganska snävt till en början. Endast sådana mål som typiskt sett var av en sådan karaktär att en domstolsmässig handläggning var särskilt viktig borde hänföras dit. Länsstyrelsens allmänna enhet utgör i regel kansli för länsrätten. Ordförande i länsrätten skall vara jurist. Han år tjänsteman hos länsstyrelsen och i regel chef för förvaltningsavdelningen, rättsenheten eller allmänna enheten. Handläggningen hos länsrätt regleras av FPL. Även hos länsrätt är förfarandet skriftligt men i handläggningen får muntlig förhandling ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen. Muntlig förhandling skall hållas om enskild part begär det och förhandlingen inte bedöms vara obehövlig eller särskilda skäl talar mot det. På samma sätt som i fråga om förhör i UtlL finns i FPL närmare bestämmelser om muntlig förhandling. Det gäller offentlighet, kallelse till muntlig förhandling och ersättningsfrågor. Vid muntlig förhandling kan också hållas förhör med vittne eller sakkunnig. Förhöret kan hållas under ed eller försäkran. Frågan om länsdomstolarnas ställning är under utredning, utredningen om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. målområde m. m. (Kn 1977:01). Enligt utredningens direktiv skall frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna tas upp till en allsidig prövning och utredningen därvid utgå från att de nuvarande tre länsdomstolarna skall läggas samman till en domstol. Utredningen bör också enligt direktiven överväga vilka målgrupper som lämpligen kan föras över till länsdomstol. Utredningsarbetet bör i första hand inriktas på sådana områden, som inte övervägs i särskild ordning. Kommittén vill för sin del anföra följande. För närvarande handläggs enligt normalarbetsordningen för länsstyrelserna de utlänningsärenden, som ankommer på länsstyrelse, på allmänna enheten. 1 dag kan det vara samma person som handlägger utlänningsärenden på länsstyrelsen och sitter ordförande i länsrätten. Detta förhållande kan emellertid komma att förändras genom den ovan nämnda utredningens arbete. Kommittén anser ur principiell synpunkt att förhör bör hållas av länsrätt. Muntlighet i form av förhör får anses ingå som ett naturligt inslag i en domstolsmässig handläggning. Om förhör i utlänningsärenden hålls av länsrätt kan den erfarenhet av muntliga förhandlingar som genom åren byggts upp hos länsrätterna komma förhören tillgodo. Den myndighet som begär förhöret har möjlighet att ange vilka frågor som önskas besvarade, en möjlighet som torde böra användas särskilt i ett inledningsskede. Kommittén föreslår alltså att länsrätt anlitas som förhörsmyndighet i utlänningsärenden. 1 vissa ärenden kan finnas skäl att fortfarande använda länsstyrelse som förhörsmyndighet, se vidare specialmotiveringen.

14 Den samlade effekten av

kommitténs förslag

Kommittén har i det föregående på en rad olika punkter föreslagit ändringar i prövningsförfarandet när det gäller utlänningars rätt att få vistas och arbeta i landet. Avslutningsvis kan det finnas anledning att bedöma den samlade effekten av de olika delförslagen. Kravet på _förbärrrad rättssäkerher tillgodoses främst genom att reglerna om rätt till offentligt biträde görs mer generösa, att utredningarna blir bättre och att medborgarvittnen föreslås kunna få insyn under utredningen. Snabbheten iflir/klrandet kommer att öka genom att rättshjälpsforfarandet görs enklare, att besluten om vägrat UAT och om avlägsnande alltid fattas på en gång, att utlänningsnämnden avskaffas och att länsstyrelsens befattning med verkställighet av förpassningsärenden upphör. Förslagen innebär att handläggningstiden från det utlänningen första gången kommer i kontakt med polisen tills beslut om avlägsnande fattas blir ca tre månader. Endast i komplicerade fall eller när besvär anförs kan handläggningstiden komma att uppgå till sex månader. Anmärkas bör att dessa tider förutsätter att polisen och SIV har tillräckliga resurser for att kunna handlägga utlänningsärenden. En förkortning av handläggningstiderna på sätt kommittén föreslagit medför otvivelaktigt en minskning av det personliga lidande utlänningen får utstå genom ovissheten. Blir beslutet positivt för honom kan han börja söka arbete och planera för framtiden. Skulle utgången bli att han inte får stanna i landet är det ofta mera smärtsamt att resa härifrån sedan han under en längre tid fått tillfälle att rota sig här. Det är slutligen uppenbart att den samlade effekten av kommitténs förslag - kortare väntetider i utlänningsärenden - blir minskade kostnader flir det allmänna. Under väntetiden är nämligen utlänningen i allmänhet hänvisad till försörjning av det allmänna. Kommittén har emellertid inte försökt uppskatta storleken av besparingen eftersom den inte har varit avgörande för kommitténs ställningstaganden. De ekonomiska aspekterna bör emellertid omnämnas vid en samlad redovisning av kommitténs förslag.

15 Specialmotivering

1 det föregående har kommittén lagt fram olika förslag som syftar till att förkorta handläggningstiden i utlänningsärenden, samtidigt som kravet på rättssäkerhet i förfarandet tillgodoses. Förslagen går ut på bl. a. att förpassningsbeslut i princip skall meddelas samtidigt med att ansökan om UT avslås, att utlänningsnämnden skall upphöra samt att verkställighet av forpassning skall flyttas över från länsstyrelse till polismyndighet. Länsrätt föreslås bli anlitad som förhörsmyndighet. Vidare har kommittén utrett möjligheterna att inrätta en särskild, slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Kommittén - som från rättsliga utgångspunkter inte har funnit några hinder mot en sådan ordning - har emellertid ansett att fullföljd även i fortsättningen bör ske till regeringen (se avsnitt 11.10). l anslutning till de nu nämnda förslagen har kommittén utarbetat två alternativa lagförslag, det ena (A) avseende sådana ändringar som inte hänger samman med inrättande av en besvärsinstans, och det andra (B) med utgångspunkt i att en besvärsnämnd inrättas. l det följande kommenteras de olika bestämmelserna av praktiska skäl i anslutning till alternativ B. Om de föreslagna ändringarna genomförs, får i det sammanhanget övervägas behovet av följdändringar i UtlK.

3§ I paragrafen anges att en central utlänningsmyndighet skall ha ansvaret for den kontroll över utlänningar som behövs för lagens tillämpning. Enligt andra stycket kan myndigheten inhämta yttrande från utlänningsnämnden. Vidare anges hur nämnden skall vara sammansatt. Eftersom utlänningsnämnden föreslås avskaffad (kap. 10) utgår detta stycke. Skulle en särskild besvärsnämnd inrättas, vilket kommittén har avstyrkt, bör grundläggande bestämmelser om denna tas in som ett andra stycke

i paragrafen. Övervägandena angående nämndens verksamhet och utform-

ning har redovisats i kap. ll. I 3§ andra stycket bör anges endast att det för prövning av besvär över SIV:s beslut enligt denna lag skall finnas en besvärsnämnd (besvärsnämnden för utlänningsärenden) samt att den skall bestå av ordförande och fem andra ledamötenjämte suppleanter, vilka utses av regeringen för viss tid. Föreskrifter angående ledamöternas kvalifikationer har ansetts böra meddelas i annan ordning.

130 Specialmotivering SOU 1977228

10§ I denna paragraf anges innebörden av UT resp. PUT. Enligt andra stycket får tidsbegränsat UT innehålla föreskrift om att utlänningen senast då tiden för tillståndet går ut skall resa ut ur landet, ett utresebeslut. Ett utresebeslut kan sägas innebära ett Förhandsbesked om att utlänningen inte får sitt UT förlängt. Beslutet medför inte att utlänningen vid tillståndstidens utgång kan avlägsnas ur riket utan särskilt förpassningsbeslut. Förpassningsförfarandet är emellertid enklare och snabbare, när utresebeslut föreligger. l det fallet kan nämligen beslut om förpassning meddelas utan att SIV har inhämtat yttrande från utlänningsnämnden (23§ UtIL) och förpassningsbeslutet kan inte överklagas (46 §jämförd med 49 § UtIL), varför verkställighet kan ske omedelbart. Utlänningens rättsskyddsintresse tillgodoses i stället genom att utlänningsnämnden skall höras innan utresebeslut meddelas(l2 § första stycket UtlL) och genom möjligheten att överklaga utresebeslut (46 § UtIL). Om utlänningsnämnden avskaffas bortfaller ett av skälen för meddelande av utresebeslut. Den omständigheten att avlägsnandebeslutet inte kan överklagas sätter den utlänning som har haft UT med utresebeslut i en sämre ställning än den som har vistats i landet illegalt. För utlänningen måste det vara en fördel att kunna överklaga själva förpassningsbeslutet. Det är mycket troligt att det under tillståndstiden inträffar nya omständigheter, som han önskar åberopa och få prövade i förpassningsärendet. Behovet av besvärsrätt förstärks självfallet när hotet om avlägsnande är aktuellt. Det förekommer relativt sällan att utresebeslut meddelas. Följande exempel kan nämnas på fall då utresebeslut har bedömts vara lämpligt. En studerande, som inte uppfyller kraven för att anses som gäststuderande men som har påbörjat vissa studier som beräknas vara avslutade efter viss kortare tid, har i vissa fall beviljats UT t. o. m. en bestämd dag efter studiernas avslutande, med föreskrift att därefter lämna landet vid äventyr av förpassning. Det kan emellertid här nämnas att gäststuderande i samband med tillståndsbeslutet regelmässigt får särskild information om, att tillståndet endast gäller under studierna och att AT inte kan påräknas varken under studietiden eller efter avslutade studier, så länge sökanden är kvar i landet. Likaså förekommer det att sökande som vill ha UT för besök i samband med beslutet får information om att han inte kan påräkna ytterligare förlängning av tillståndet. Utresebeslut har vidare meddelats för barn som inte har haft sina legala vårdnadshavare i Sverige men som varit bosatta hos släktingar här och har påbörjat sin skolgång. Då det inte har funnits skäl att ge dessa barn tillstånd till bosättning här enligt de regler som gäller har — för att undvika att barnet måste byta skola mitt under en termin - UT meddelats t. o. m. terminens utgång med föreskrift att barnet senast visst datum skall utresa ur landet. Som framgått medför utresebeslutet inte att avlägsnande automatiskt kan ske, om utlänningen underlåter att lämna landet. Förpassningsbeslut måste först meddelas. Med hänsyn härtill och då det måste vara fördelaktigare för utlänningen att, liksom i andra fall, kunna överklaga förpassningsbeslutet, anser kommittén att det inte längre finns behov av att kunna meddela utresebeslut. Information om att förlängt tillstånd inte kan påräknas kan

Specialmorivering 131

lämnas på annat sätt. Bestämmelserna i UtlL om utresebeslut bör därför utgå. Andra stycket skall sålunda upphöra att gälla.

11§ Bestämmelsen i paragrafens tredje stycke angående meddelande av utresebeslut bör utgå (jämför 10 §).

l2§ I första stycket anges att utresebeslut samt beslut att vägra UT av vandelsskäl inte får meddelas utan att utlänningsnämnden hörs. I fråga om utresebesluten hänvisas till 10 §. Som närmare har utvecklats i kap. 10 föreslås att utlänningsnämnden avskaffas. Första stycket bör därför utgå. Detta innebär inte i sig någon ändring i fråga om möjligheterna att även fortsättningsvis vägra UT av vandelsskäl. Möjligheten härtill har utbildats i praxis. Frågan om införande av ett förbud mot att vägra utlänning UT på grund av hans vandel diskuterades i prop. 1968:158 (s. 61 f). En sådan förbudsbestämmelse hade föreslagits av utlänningsutredningen. Föredraganden kunde emellertid för sin del inte ansluta sig till förslaget. 1 den nämnda propositionen framhålls vidare (s. 77) att en utlännings personliga förhållanden inte bör prövas i ärende om UT annat än inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelsema. Hittillsvarande möjligheter att inom ramen för avvisnings- och utvisningsbestämmelserna vägra utlänning UT på grund av hans vandel bör enligt kommittén behållas. Som framgår av 46§ UtlL föreligger nu besvärsrätt över S1V:s beslut att av vandelsskäl vägra UT. Som en följd av kommitténs förslag att förpassningsbeslut skall meddelas samtidigt som UT vägras har fullföljdsrätten ansetts böra avskaffas (46§ UtlL). Förevarande paragrafs andra stycke innehåller bestämmelser om utlänningsnämndens hörande när s. k. ortsbegränsat UT meddelas för längre tid än ett år eller förlängs utöver den tiden. Om nämnden anser att ortsbegränsningen är obehövlig, skall frågan underställas regeringen. Bestämmelserna bör utgå med anledning av att nämnden avskaffas. l stället bör enligt kommitténs mening generellt föreskrivas, att UT som innebär rätt att vistas endast inom en kommun eller ett polisdistrikt för varje gång inte får meddelas för längre tid än ett år. Det kan nämnas att ortsbegränsade UT i praktiken knappast någonsin används. Som framgår av ändringen av 46.5 UtlL har kommittén ansett, att utlänning som har fått ortsbegränsat UT bör få anföra besvär mot tillståndsbeslutet.

21a§

Ändringen beror på utlänningsnämndens avskaffande.

23§ Bestämmelserna om utlänningsnämndens hörande bör utgå. l stället bör i denna paragraf tas in bestämmelser om skyldighet för SIV

Specialmotivering

att i de fall då ansökan om UT avslås i samband därmed meddela beslut bestämmelsen skall om förpassning (se avsnitt 9.1). Enligt den föreslagna förpassningsbeslut meddelas i dessa fall, om inte synnerliga skäl föreligger mot detta. Som framgått av den allmänna motiveringen har en sådan ordning bedömts möjlig mot bakgrund av att grundutredningens kvalitet föbättras och att utlänningen i dessa fall normalt kan beräknas ha haft offentligt biträde redan under utredningen hos polisen. Skulle SlV i visst fa.l finna att utredningen visserligen räcker för att klarlägga att UT inte kan meddelas men att ytterligare uppgifter behövs för att lörpassningsbeslut skall kunna meddelas, skall verket avvakta med båda besluten tills kompletterng har skett. Som exempel på synnerliga skäl kan nämnas fall då det är uppenbart att utlänningen kommer att lämna landet, om ansökningen om UT avslås. Samtidigt måste dock understrykas, att redan ett påstående om detta inte att underlåta att meddela förpassningsbeslut. Detta får ske får ge anledning endast där förhållandena är sådana, att det är ställt utom varje rimligt tvivel att utlänningen lämnar landet efter vägrat tillstånd. Över forpassningsbeslut får talan föras t46§ UtIL). Verkställighet kan ske först sedan beslutet har vunnit laga kraft. Att verkställighet anses ha skett när utlänningen har lämnat riket efter att ha fått del av beslutet framgår av 60a§ UtlL.

39§ har anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden. För det Paragrafen fall besvärsnämnden skulle inrättas bör i stället denna nämnas i paragrafen.

40§ hålls förhör i utlänningsärende av den myndighet som Enligt paragrafen handlägger ärendet. Denna kan i vissa fall överlåta åt annan myndighet att hålla förhör. Paragrafen har i prop. l976/77:l32 föreslagits ändrad så, att det for utlänningsärenden ansvariga statsrådet får besluta om förhör och utse förhörsmyndighet i ärende hos regeringen. Statsrådet kan delegera beslutanderätten till tjänsteman. I paragrafen skall utlänningsnämnden inte vidare nämnas eftersom den avskaffas. Det föranleder bl.a. att andra stycket utgår. Kommittén har i kap. l3 föreslagit att förhör i utlänningsärende skall kunna hållas hos länsrätt. l fråga om de närmare övervägandena får kommittén hänvisa till vad den tidigare har anfört. De förhör som utlänningsnämnden hittills på begäran har hållit för handläggande myndighet bör i fortsättningen normalt hållas av länsrätt. Enligt kommittén bör länsrätt i allmänhet överta även länsstyrelsens funktion i detta hänseende. Det hänger bl. a. samman med förslagen att verkställighet av förpassning skall handhas av polismyndighet och inte av länsstyrelse (58§ UtIL). I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att låta länsstyrelse hålla förhöret även i fort- Det kan exempelvis gälla ärenden angående verkställighet av sättningen. förvisning eller utvisning, vilket har underställts SlV enligt 58 § andra stycket

Specialmorivering 133

UtlL. l det fallet kan det ofta vara lämpligt att låta den länsstyrelse som har handlagt verkställighetsfrågan före underställningen hålla förhör som SlV inte självt kan hålla. Förslaget föranleder ändring i 6§ första stycket lagen (1971252) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Av bestämmelsen bör framgå att länsrätt är domför med ordföranden ensam vid förhör som begärs enligt 40$‘ UtlL. För det fall en besvärsnämnd för utlänningsärenden inrättas bör i förevarande paragraftas in bestämmelser om rätt för nämnden att överlämna åt länsrätt eller länsstyrelse att hålla förhör.

42a§ Paragrafen ändras till följd av utlänningsnämndens avskaffande.

45§ Paragrafen utgår till följd av utlänningsnämndens avskaffande.

46§ Paragrafen innehåller bestämmelser om besvärsrätt över SlV:s beslut i avvisnings- och förpassningsärenden samt över beslut om UT i sådana fall då utlänningsnämnden har hörts enligt 12 § första stycket UtlL. De åsyftade fallen är när UT har försetts med utresebeslut eller när tillstånd har vägrats av vandelsskäl. Av l0§ framgår att utresebeslut inte längre skall kunna meddelas. l 23§ i förslaget föreskrivs att förpassningsbeslut skall meddelas samtidigt med beslut som innebär att ansökan om UT lämnas utan bifall, om inte synnerliga skäl talar mot detta. Mot förpassningsbeslut får talan föras enligt förevarande paragraf. Enligt kommitténs mening saknas anledning att under dessa förhållanden behålla den särskilda besvärsrätten över beslut att vägra UT av vandelsskäl. Bestämmelserna i första och andra styckena har ändrats i enlighet med vad som sagts nu. Kommittén anser att besvärsrätt av principiella skäl bör finnas mot beslut om örtsbegränsat UT med hänsyn till de betydande inskränkningar i rörelsefriheten som ett sådant beslut innefattar. Tidigare saknades visserligen besvärsrätt, men i gengäld förelåg i vissa fall skyldighet att underställa regeringen frågan lnrättas en särskild besvärsnämnd bör i denna paragraf föreskrivas att talan fullföljs hos denna.

47§ Paragrafen har i redaktionellt hänseende anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden. Om en besvärsnämnd inrättas, bör här anges att även denna har rätt att underställa regeringen ärenden. Till detta kommer att obligatorisk underställning från nämnden föreslås för det fall mer än en ledamot anför

134 Specialmotivering

avvikande mening. Dessa frågor har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt l 1.7.3).

48a§ Paragrafen reglerar besvärsrätten vid förvarsbeslut. Enligt gällande bestämmelser anförs besvär över polismyndighets forvarsbeslut hos länsrätt medan talan mot forvarstagande av SlV eller länsstyrelse förs hos kammarrätt. inrättas en slutlig besvärsinstans. bör även dess beslut att ta utlänning i förvar efter fullföljd prövas av kammarrätt.

49 § Bestämmelsen har ändrats med anledning av införandet av besvärsrätt mot beslut om ottsbegränsat UT. Som närmare har utvecklats under avsnitt l 1.7.1 bör beslut som meddelas av en eventuell besvärsnämnd vara slutgiltiga. Någon besvärsrätt från nämnden till regeringen bör inte finnas. Detta förutsätter en uttrycklig bestämmelse som avskär fullföljdsrätten. inrättas en sådan nämnd, bör därför i paragrafens tredje stycke uttryckligen anges, att talan inte får föras mot besvärsnämndens beslut i ärende enligt UtlL. Bestämmelser om begränsning av besvärsrätten torde få införas också i kungörelsen (l956:29) om resedokument för vissa flyktingar och kungörelsen (l962:22) om resedokument för vissa flyktingar som äro sjömän.

50§ Paragrafen har ändrats redaktionellt med anledning av utlänningsnämndens avskaffande.

51 och 51 b §§

I 51 § finns bestämmelser om återbrytning av beslut m. m. Återbrytnings-

rätten tillkommer nu endast regeringen. Första stycket avser förvisning och andra stycket avvisning, forpassning och utvisning. Under angivna förutsättningar får regeringen upphäva beslutet, helt eller delvis, eller medge att utlänningen vistas här utan hinder av beslutet. I tredje stycket ges regeringen rätt att i fråga om terrorist förordna att verkställighet tills vidare inte får ske. [fjärde resp. femte styckena finns bestämmelser om meddelande av föreskrifter i samband med beslut enligt forsta eller andra stycket resp. enligt tredje stycket. Som närmare har behandlats i den allmänna motiveringen (se avsnitt 11.7.2) bör - om en särskild, slutlig besvärsinstans inrättas - återbrytningsbesluten meddelas av denna i stället for av regeringen. Detta skall clock av tidigare angivna skäl inte gälla återbrytning av forvisningsbeslut. Inte heller bör annan myndighet än regeringen pröva frågor om uppskov med verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut avseende terrorist. Vidare bör frågan om återbrytning av utvisningsbeslut enligt 34§ Utll_ (politisk

Specialmorivering 135

utvisning) vara förbehållen regeringen. Mot denna bakgrund har de delar av nuvarande 51 § UtIL som enligt förslaget hänför sig till besvärsnämndens återbrytningsrätt utbrutits till en

särskild paragraf, 51 b§. Ãndringarna är i övrigt av redaktionell art. Av

praktiska skäl har dock återbrytningsrätten för regeringen beträffande utvisningsbeslut enligt 34§ UtIL inte begränsats i annat hänseende än som gäller för förvisning (jämför i fråga om annan utvisning 51 b § första stycket UtIL).

58§

Ändringen i första stycket innebär att verkställighet av förpassningsbeslut

skall handläggas av polismyndighet i stället för länsstyrelse. l övrigt hänvisas till kap. 12. Andra stycket har anpassats till avskaffandet av utlänningsnämnden.

59§ Bestämmelsen har anpassats till inrättandet av en besvärsnämnd.

69a§ Paragrafen angertillämpningen av 15 och 17 §§ FL i utlänningsärende. Andra stycket bör ändras med anledning av att 12§ föreslås få nytt innehåll. Av 69a§ andra stycket bör sålunda framgå att beslut om ortsbegränsat UT skall vara motiverat.

Övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna bör träda i kraft den l januari 1978 (se lagtextförslag A). Särreglering behövs endast beträffande 58§ UtIL. Har ärende om verkställighet av förpassningsbeslut överlämnats till länsstyrelse före den l januari 1978 bör äldre bestämmelser gälla i verkställighetsärendet. Skulle beslut fattas att inrätta en slutlig besvärsnämnd, kan ändringarna av bl. a. budgetmässiga skäl inte träda i kraft tidigare än den 1 juli 1978. Det kan knappast komma i fråga att i det fallet låta delar av reformen träda i kraft tidigare.

sou l977z28 137

Reservationer

l Av ledamöterna Petri och Werergfe/s-Röttorp

Under senare år har man successivt försökt att föra över förvaltningsärenden från regeringen till andra organ. Bakgrunden härtill har varit att man velat koncentrera regeringens arbete på planerings- och ledningsfunktioner medan man så långt möjligt försökt att delegera löpande ärenden till lämpliga organ som haft att på eget ansvar handlägga dem i enlighet med de riktlinjer statsmakterna angett. Utlänningsärendena handläggs i allt väsentligt enligt allmänna riktlinjer, som dels fastställts i lag och i lagförarbeten. dels uppdragits av regeringen i vägledande beslut. Det är naturligt att regeringen måste fatta beslut i utlånningsärenden t. ex. när det kan få konsekvenser rörande användningen av stora samhällsresurser och i vissa utrikespolitiskt känsliga frågor. Det stora flertalet frågor skulle dock i enlighet med de allmänna riktlinjerna kunna handläggas av en besvärsnämnd om denna ~ som anges i det alternativ som framläggs av kommittén - blir sammansatt dels av kvalificerad expertis, dels av personer med kontakt med stora medborgargrupper. Kommittén har uppskattat ökningen av antalet besvärsärenden till två eller tre gånger det nuvarande antalet (åtminstone till l 000-1 200 ärenden om året). En betydande utökning av regeringskansliet blir också en följd av kommitténs förslag. Det ligger i öppen dag att det ansvariga statsrådet i ett sådant läge icke kan ägna varje ärende mycken tid. Statsrådets tid bör självfallet ägnas åt de tunga och känsliga ärendena. Om en besvärsnämnd inrättas skulle statsrådet kunna koncentrera sig på dessa ärenden, som enligt förslaget skulle komma att underställas honom, medan nämnden fick ägna tid åt och bära ansvar för övriga ärenden. lnför nämnden skulle också viktigare förhör kunna hållas. Mot bakgrund av det anförda finner vi det vara att föredra såväl från rättssäkerhetssynpunkter som från förvaltningsorganisatoriska synpunkter att en besvärsnämnd inrättas och finner sålunda att kommittén bort förorda en sådan.

2 Av ledamoten Hauser med instämmande av sakkunnige Öberg

Kommitténs majoritet önskar att besvärsrätten i avlägsnandeärenden till regeringen bibehålls, dess minoritet att en särskild besvärsnåmnd inrättas som slutlig instans. Majoritet och minoritet är ense om att politiska be-

138 Reservationer

dömningar och skälighetsavgöranden överväger vid besvärsprövningen. Den väntade ökningen av besvärsärenden har emellertid föranlett minoriteten att föreslå en särskild besvärsnämnd. Det ter sig då logiskt att eftersträva en så likartad behandling av besvärsärenden som möjligt även om en nämnd blir sista instans. Vid besvär till regeringen förbereds ett ärende i regeringskansliet genom föredragning av högt kvalificerade jurister inför det ansvariga statsrådet, som i sin tur föredrar det i regeringen. Något krav om formell juridisk kompetens ställs inte på någon annan än handläggaren i departementet. På motsvarande sätt bör högt kvalificerade jurister ingå i den eventuella besvärsnämndens kansli, medan ingen formell juridisk kompetens bör krävas av någon ledamot i nämnden. Det bör stå regeringen fritt att till ordförande och vice ordförande utse de personer den finner bäst lämpade. Annars skulle t. ex. en person som tidigare i egenskap av statsråd haft det reella avgörandet i sin hand anses mindre lämplig än en högt kvalificerad jurist att vara ordförande eller vice ordförande i nämnden.

1 Bilaga Utdrag ur RPS cirkulär

1.1 Utdrag ur bilaga till RPS cirkulär U 11/71

Föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m m for utlänningar

Ingivande och mottagande av ansökan Ansökan skall göras på fastställd blankett och ges in till pmynd i den ort där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas/Ansökan från artist (konstnärlig yrkesutövare eller professionell idrottsutövare; 44§ p 2 UK’) får tas emot även i den on där vederbörande tillfälligt uppehåller sig. Enligt UK får ansökan om AT även ges in till länsarbetsnämnd. Om så sker vidarebefordrar länsarbetsnämnden ansökningen direkt till pmynd utan egen utredning. Ansökan kan även sändas med bud eller post. Utlänning är skyldig att på kallelse inställa sig personligen hos pmynd (5 § 2 st UL3). Sökande skall alltid i samband med ansökan forete sin legitimationshandling. Personer med gemensam legitimationshandling bör i regel anmodas ge in skilda ansökningar. Utlänning som önskar ge in ansökan skall alltid beredas tillfälle till det oavsett hur pmynd bedömerutsikterna för bifalLSålunda skallt ex ansökan från en nyanländ utlänning tas emot även om utlänningen inte har vare sig familjeanknytning här eller annat särskilt skäl att åberopa för att enligt 46 .t 2 st UK kunna få AT - - -. Fullständig utredning behöver dock inte alltid företas beträffande ansökan som bedöms uppenbarligen komma att avslås. ——— Den omständigheten att utlänning ger in ansökan utgör inte något hinder för pmynd att i förekommande fall pröva eller fullfölja fråga om avvisning eller att verkställa avvisningsbeslut som vunnit laga kraft eller eljest får verkställas. Beslutar pmynd om avvisning redovisas ansökan tillsammans med underrättelse till SIV om avvisningsbeslutet. Underställs avlägsnandeärende SIV sänds eventuell ansökan in till SIV tillsammans med underställningen. Detsamma gäller då pmynd underrättar SIV om att förpassningsanledning föreligger. 1 Det är önskvärt att eventuella om UT eller UAT efter inresan Polismyndighet. ansökningar ges in i så god tid att de kan slutbehandlas av SIV innan den viseringsfria 2Utlänningskungörelsen tiden eller den tid för vilken visering meddelats (1969: 136). går ut. Pmynd som mottar ansökan skall omedelbart förse den med sin an- 3 * Utlänningslagen komststämpel. (1954: 193).

140 1 Bilaga

Polisens utredning

Ansökan kan --- överlämnas till SIV utan utredning om den bedöms uppenbarligen komma att avslås (exempelvis ansökan om BT‘) från den som vistats här avsevärt kortare tid än två år. Utredningen kan vara av tre slag: grundutredning, som i princip skall göras endast en gång beträffande varje utlänning, nämligen då han första gången i Sverige ansöker om tillstånd, standardutredning, som huvudsakligen används vid ansökan om förlängt tillstånd, samt föipassningszzrredning, som skall göras då fråga uppkommit om utlännings förpassning ur landet.

SIV kan också hemställa om polisens medverkan till utredning av annat slag och anger då i varje särskilt fall vad utredningen skall omfatta.

Grundutredning omfattar:

l. Förhör med sökanden på fastställd blankett---. Sökanden skall bl a tillfrågas om tidigare och nuvarande levnadsomständigheter med uppgifter om utbildning, språkkunskaper och tidigare yrkesverksamhet. tid och plats för inresa i Sverige, möjlighet till försörjning genom arbetsanställning (för den som söker AT) eller på annat sätt (för den som inte ämnar ta anställning eller då AT kan komma att vägras), anknytning till Sverige, exempelvis nära anhörig. - Om utlänningen åberopar släktanknytning skall uppgift om släktforhållanden och härvarande släkting/släktingars fullständiga namn och adress lämnas liksom uppgift om i utlandet vistas. var övriga nära anhöriga anledningen till hitresan och framtidsplaner. Den som anför politiska skäl för sin ansökan skall noggrant höras om alla de skäl och omständigheter han åberopar. Sådan utredning skall göras Bosättningstillstånd, ej tidsbegränsat uppehålls- på fastställd blankett--- som biläggs grundutredningen. tillstånd; kunde i regel erhållas efter två års bo- 2. Undersökning i U-bokenz, centrala polisregistret och SärF3. sättning i landet; numera ersatt av PUT. 3a. Vid grundutredning i förstagångsärende: 2 Förteckning över ut- Kontroll av att sökanden bor på uppgiven adress ävensom kontroll belänningar med förbud att och anknytning till Om träffande hans uppgifter om anställning Sverige. återvända hit utan tillsökanden t ex for att få tillstånd åberopar som anknytning fastmö/fästman stånd. här i landet skall denna höras* 3 SlV:s Förteckning över utlänningar för vilka SlV 3b. Vid grundutredning i förlängningsärende: skall besluta om förfore inresan i Sverige skall (Om utlänning beviljats förstagångstillstånd längning av tillstånden. första gången i enligt huvudregeln grundutredning göras när utlänningen “ Nya anvisningar har om tillstånd, dvs om förlängning av förstagångstillståndet). Sverige ansöker meddelats av SlV i sam- härtill - tex om det finns Om särskilda omständigheter ger anledning råd med RPS. Se RPS skäl anta att sökanden inte kommer att kunna försörja sig - bör förfrågan cirkulärmeddelande 5/75, göras hos arbetsgivaren (arbetsförman) och ev även hos bostadsupplåtare bifogat i avsnitt 1.2.

Bilaga l 141

avseende tiden efter det föregående tillstånd beviljades. Föreligger anledning till tveksamhet rörande utlännings identitet eller medborgarskap skall han uppmanas visa upp alla de identitetshandlingar han innehar, såsom körkort, personbevis edyl, samt anmodas uppge ev personer i Sverige eller annat nordiskt land vilka känner honom från hemlandet. Dessa personer bör då om möjligt höras. Möjligheterna till identitetsfastställelse genom Interpol bör beaktas. Innehåller pass och annan legitimationshandling olika uppgifter bör uppgifterna i passet äga vitsord framför uppgifterna i den andra handlingen.

Srandardurredning omfattar:

1. Undersökning i U-boken, centrala polisregistret och SärF.

2. Om särskilda omständigheter ger anledning härtill - t ex om det finns skäl anta att sökanden inte kommer att kunna försörja sig - förfrågan hos arbetsgivare(arbetsförmamoch ev även hos bostadsupplåtare avseende tiden efter det föregående tillstånd beviljades.

Förpassningsurredning omfattar: Kompletterande förhör med utlänningen mot bakgrund av hans vid ev tidigare företagen grundutredning lämnade uppgifter. Om grundutredning inte finns till hands skall ny blankett för grundutredning ifyllas och bifogas. Då pmynd enligt 64 § 2 st UK underrättar SIV om att anledning föreligger att uppta fråga om utlännings förpassning skall underrättelsen delges utlänningen och anteckning härom göras. Utlänningen skall särskilt tillfrågas hur han ställer sig till en ev förpassning ur landet och anmodas redogöra för alla de skäl han önskar åberopa för att få stanna här. Liksom vid grundutredning skall fastställd blankett --användas beträffande den som åberopar politiska skäl för att få stanna här i landet såvida sådan utredning inte gjorts tidigare och finns till hands.

Allmänt om polisens utredning m m Av rapport eller motsvarande över förhör med utlänning skall framgå att utsagan upplästs på för honom begripligt språk eller att tillfälle på annat sätt lämnats honom att ta del av uppteckningen samt att han tillfrågats

om han har något att erinra mot innehållet eller har något att tillägga. Ut-

länningen skall även beredas tillfälle yttra sig över den utredning som i övrigt tillförts ärendet, såvitt hinder inte bedöms föreligga av sekretesskäl. Om någon del av utredningen undandras utlänningens kännedom, skall detta anges. Erinran som inte föranleder ändring skall antecknas. Föreligger språksvårigheter skall kvalificerad och for uppgiften lämplig tolk anlitas. Tolkens namn skall antecknas i rapporten (motsvarande handling).

142 1 Bilaga

1.2 Utdrag ur RPS cirkulärmeddelande 5/75

Uppehållstillstånd på grund av anknytning i form av äktenskap eller sammanboende

Båda parter bör kallas samtidigt men höras var for sig. Utredning bör omfatta följande frågeställningar. l. Omständigheterna vid inresan i landet (tidpunkt och plats, avsikten med här, försörjningsmöjligheter vid ankomsten och besöket, tid för vistelsen därefter, var har sökanden vistats efter inresan). 2. När, var och hur träffades parterna forsta gången. 3. Om parterna inte sammanbor, hur ofta träffas man, finns planer på sammanboende, varför har dessa inte realiserats. 4. Om parterna sammanbor, vilka framtidsplaner har man (fortsatt sammanboende eller äktenskap, kan någon tidpunkt för planerat äktenskap anges). 5. Nuvarande försörjningsmöjligheter.

Äktenskap bör styrkas med vigselbevis e. dyl. och åberopad graviditet

med graviditetsintyg. Om utredaren bedömer att ett seriöst förhållande föreligger kan frågeovan begränsas efter utredarens egen bedömning. Att så skett ställningarna bör framgå genom anteckning i utredningen. Omständigheterna i det enskilda fallet kan givetvis även ge anledning till mer ingående utredning än vad som ovan angetts. Observera vidare att endast sökanden själv är skyldig att personligen inställa sig hos polismyndighet och lämna upplysningar. Den som inte själv är sökande måste uppmärksammas på att skyldighet att lämna upplysningar inte föreligger. Men vägrar den andra parten att lämna upplysningar får det självfallet till följd att anknytningen blir svår att bedöma, vilket i sin tur kan leda till att tillräcklig grund för ett positivt beslut inte kan anses föreligga. Hembesök i utredningssyfte bör inte ingå i utredningsrutinen. Det är i ärenden av ovan angivet slag av särskild vikt att som tolk inte används släkting till någon av parterna.

1.3 ur till RPS cirkulärmeddelande 6/73

Utdrag bilaga

Ändring av invandrarverkets föreskrifter angående polismyndighe-

ternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m m för utlänningar

“Polisens ——— I rubricerade föreskrifter utsägs under avsnittet utredning” att grundutredning skall göras när utlänning forsta gången i Sverige ansöker om tillstånd. Avslås ansökan om uppehållstillstånd skall polismyndigheten cirka tio dagar efter delgivningen av beslutet undersöka om utlänningen rest ut ur landet och om så inte är fallet underrätta honom om att frågan om hans forpassning kommer att tas upp - —- —. I samband härmed måste “Polisens i regel särskild forpassningsutredning göras (se under avsnittet utredningar ---.

Bilaga 1 143

Nuvarande ordning innebär således att två utredningar regelmässigt måste göras innan beslut om förpassning kan meddelas. Detta medför många gånger betydande tidsomgång. För att uppnå en snabbare handläggning i denna typ av ärenden skall i fortsättningen i stället följande ordning tillämpas. I samband med att grundutredning görs när utlänning i Sverige första gången söker uppehållstillstånd, skall han tillfrågas om samtliga skäl han vill åberopa för att få stanna i landet. Sökanden skall innan förhöret avslutas uttryckligen tillfrågas om han angivit alla skäl - politiska och andra - som han vill åberopa. Förhörsledøren skall alltid göra en anteckning om att så sken. Sökanden skall vidare tillfrågas om hur han ställer sig till att lämna ——— lande! för den hände/se han skulle vägras uppehållstillstånd. lnvandrarverket vill i detta sammanhang även framföra följande beträffande polisens utredningar. Eftersom många sökande kommer från länder där polisen arbetar med andra metoder än i Sverige, bör polisen redan från början förklara att det inte finns någon risk för att vad som kommer fram under utredningen skall komma till obehörigs kännedom. Sökanden måste vidare få klan för sig att i normalfallet ingen ytterligare utredning kommer att ske och att det därför är av största vikt att han noggrant redogör för alla de skäl han åberopar för att få stanna här. Av utredningen skall tydligt framgå att detta klargjorts för utlänningen.

Åberopar sökanden politiska skäl skall han utförligt utfrågas om tider

och platser för eventuell politisk aktivitet. Påstår någon exempelvis att han deltagit i utdelande av flygblad med mot regimen fientlig text, skall han anmodas redogöra för när och var detta skett, vad flygbladen innehållit etc. På förekommen anledning vill SlV erinra om att på blanketterna Utredning A‘ ——— och Utredning B2 ——— skall under rubriken ”Underskrift m m på blanketterna markeras om utlänningen lämnat utredningen utan erinran eller ej. Verket vill även erinra om vikten av att pålitliga tolkar används. 1 Utredningsblankett Svårigheten att få tag i kompetenta tolkar får inte föranleda att utredningen vid grundutredning i ersätts av en av sökanden själv nedskriven berättelse som bifogas ansök- tillståndsärende. ningen. En sådan berättelse bör endast förekomma som komplement till 2 Utredningsblankett polisens utredning om utlänningen själv begär det. Polisens utredning skall vid åberopat politiskt dock alltid vara fullständig, även om levnadsberättelse bifogas. flyktingskap.

Bilaga 2 Antal ärenden och handläggningstider hos polismyndighet

Uppgifterna i tabell l-V har lämnats av 20 polisdistrikt enligt Följande.

146 Bilaga 2

_

Ea

:ån:

m

E: »Ya SI: RI8

m a

åzemeoaøo

ammo;

GU a

mmm

o m m o m

masa

o

w:~E.§o

v_

3.:_

mm .m om mm m S ä om 2 z

om_

_Scm

n_

u:_=_.o_=%u=_:§..§

.om 8 a 8

m m I I v I 0 | m I

mm om_ om mm a mm o_

E.: .con o: N: v_

E:

=a_m:=:.

g I

m» o m

.o:

om_ m_ I I I I I I I I I

mm E. 2 2

:oo

b:

os_

_ I m v I I v I I I I I I I

.§0 mm S om E 2 I

:man:

.3.

£5 E2

I I _ I I m m I I I I I n I I m vm o_ o_ mv E

ma

um

ä_ _

fo_

I I I I I I I m | I I I I I m I I v

5:5

m 2

€ 23

:ä

_

Ema

.3.

u=_==m.m..o_.==

£2 _ I v I I I ..I I I I | | I I I I I _ I I v

coccflm

a I I v Q o I m m

.R2

um_ å vv mm mm

mmm mvm

a. mo

_§: Sm :.m

o_m=_.=S

.ännu

mm

52m

a

mvm mmm omm

s.

vmm emo

S

RN å .å KS mom å_ o: mmm 3._ s_ m: 8

.—.D S.: _ m _

.m

:oo

3 Q m

kg

2 vo

mmm mmm com ooo

._. 2. 2.

.ä Sm .å m: o: m: Z mmm m.:

E_

coucem

m _

.HD

E: 3

wmmv

ä Q

mov vmm

s. E. mm 2 vo

omm mmm

_mE

mv_ E... ...R E E ä_ om_

å_ m _ &

m:_m:m

:§_wm=smw:mu5m._m.m

å.

...aaah S25: âä _Eau_ .wEEE neon ...näsa 2:6 ?ED

Bilaga 2 147

omuom omnom

w::_:mEo:oO v__mmc_cmmm_ucmz

...mån

855.. S. Em m m v N N e w m

m._aEI§o

S. _m _m 2 2 om om 2 2

_Sca .gaming

.ua 8 8

v m _ I I I m I m I m I I 2 m_

08_

mm S. 2 _m

.än om_

m I N m I I N w c I | I I I o I I m_ z

0.3_ .o: oo_

2.0_

I m I N I I I I v m I | I I I _ _ I m

.§o om

_å_ _

08_

I I N I m I I I m I I | I I I m I I m 2

Em

å_

ä Sö_ N m _ m m

I I I I I I I | I I | I I I I I

mania

:a:

a=._8._

_

.v_

EB £2 _ I I I I I I I I I I I I | I I I I I I |

coucüm

...än

as o cm I I I m Q m I _ I .22 8.5

mm __ m_ 2 om S E S

_£= Sm

...ammo

...Eos _ o_

§02

Q a. a m

äm må så å_ ...av am 8.. m8 mo? å_ EN m2 än o: mom so_

.E 8 v _ N

3 m Q m

mam

mm mm o..

mmm omv Em as omm Em com E_ mom __ mom mo_ ä_

_._.m.2_u_.__u

2.0_ m N

.ov:mw:_=mum_v=a=

:oucäm

3 2 Q

.m8

mo mm mm

vmm omm mmm _D_ S_ es. omm m: E mm_ omm m: ä_

:vara

_S: Sö_ o m

mczucu

.ä

:_3522

å

=

c__:m_um:om m=_§.az w_8m=_m_»: .oEw_oUoE

:så :oss: angavs: E_o§8.m “£53m m_mmnED n.§ 523.3 sea: 982.0: Baez: »_3200 %e_m mfi2mm :eâçâ

os: §8 ..._35 «QED

148 Bilaga 2

.han

6:_

07m

o: 2.2 2.8 oi:

nämnt

m::_:mEocuO

m*

:§5

8:05

m .vv m m 2 mo N m N m w N

snusa

v

wo_

ananas..

o_ o_

.anmäl

._ E om MN

_nämna_ FDA _§.I%

& ”._O 8

:::m_um__oa

I N N m _ _ I | m I N _ I I

macs:

E.: .omv mm å 2 a mm 2

8.2 N _ w I _ v

.o:

I I | I I I I I I I I

_2:mc_:wm_%S:_

2 2 vm

03_

m I I w | I I I I I I I I I m I I I

.§o Z s

sov

:m:

_å_

2.2 N | I I N _ I I I I I I I I I v I I I

.u._u__=:Em:o._

m 2

mzomcon

.x

ä 2.2 N _ | I I I I I I _ w I I I I I I N I I I ä:

m:~_B

:ä

mS=_moa

_

cow:_5_m::

Sv_

23 05_ _ I I I I I I I I I o I I I I I I _ I I I

confirm

:u:

Eon E

I .R v _ N I a m I _ m I

4.5_ 5-5

Z z

_S=

m vn t. mN

o: E

gamma

.muita _

m_ ä. mm 2

.E :a m3 E. RH v? Sm o: as 3 ä.. S: 5. mä N: å. EN mu

2.2 _ m _ N

.E .m

3 u å a

:om

8 8

azâuååñ

...mm ta EN mm ovv vom ma å Sm .å .å omv s:

m3_ _ v _ _

.on:mmc_:mmm_u:m:

confirm

3 E.

»m2

E. ä R m

_.a=m_.E

_vv S.. E ox m: :m ä_ v5 a: Em ma Sv ä_

_S: v8_ _ v _ _

Eo

Ӥ35

=§=..m=

å.

E

c__:m_E:om Eng: ananas: E_o o§:%8 2833 maaflcoz v__t..:mm € m.2m=_m_o: _8.m måga; amass: M8850 ,. € :gasa o% $Em_ovo2

:aaah 95 E51_ oss.: §8 ouâä 0.35 8:5

Bilaga 2 149

Tabell lV Underställning av avvisningsärende enligt 2l a§ UtlL Polisdistrikt Antal ärenden Antal ärenden i balans (huvudsakligen från dec 1976) 1974 1975 1976 1977- 01-01

TabellV Anmälan om förpassningsanledning enligt 64§ UtlK Polisdistrikt Antal ärenden Antal ärenden i balans (från nov och dec 1976) 1974 1975 1976 1977- 01-01

Helsingborg

150 Bilaga 2

0 Fr. 0 m. dag då ärende kommer in t. o. m. dag då det redovisas till SIV eller eljest slutbehandlas i polisdistriktet. b Södertälje polisdistrikt kan endast redovisa det totala antalet ärenden handlagda på utlänningsenheten enligt följande 1974 1975 1976 2 178 2 619 4 210 C Uppgiften avser endast tiden sept-dec 1976. d Uppgiften uppskattad av resp. handläggare och kontrollerad stickprovsvis.

?Närmevärden framtagna med hjälp av tillgänglig statistik och diariet för utlänningsärenden.

flngår inte uppgifter från centralvaktområdet i Halmstad.

g Från Göteborgs polisdistrikt uppges att antalet forstagångsansökningar ökat kraftigt under de senaste åren och troligen minst fördubblats sedan 1974. 1976 ligger siffran troligen på omkring 125-150 ansökningar i månaden med en kraftig ökning under juli-aug. Endast det totala antalet ansökningar om UAT samt PUT, återresetillstánd. främlingspass och resedokument kan redovisas enligt följande 1975 1976 i balans 1977-01-01 1974 9574 10612 ll 193 889 h Uppgiften omfattar sept-dec 1976 och avser även ärenden om förlängningar, som beslutas av polismyndighet, dvs. tabell lll. i som Uppgiften omfattar sept-dec 1976 och avser även ärenden om förlängningar, skall beslutas av 51V, dvs. tabell ll. /Enligt uppgift från Göteborgs polisdistrikt uppskattas antalet presumtiva avlägsnandeärenden enligt följande 1974 1975 1976 (jan-aug) 812 1346 1000 uppskattning av antalet underställda ärenden enligt 21 a § UtIL(tabell lV) för perioden sept-dec 1976: ej under 150. ej över 300 uppskattning av antalet ärenden där anmälan om förpassning förekommit (tabell V) för perioden sept-dec 1976: 15-25.

Bilaga 3 Utbildning inom polisen

Enligt RPS kursplaner erhåller tjänstemän inom polisväsendet följande utbildning i gränsövervakning och utlänningslagstiftning.

R eguI/äz polisurbildning

0001 Grundkurs: totalt 16 tim., varav 4 tim. polisens utlänningskontroll, 2 tim. utlänningslagstiftning, 6 tim. invandrarproblematlk och 4 tim. integrerade tillämpningsövningar.

0002 Assistemkurs: totalt 8 tim., varav 4 tim. utlänningslagen med bl. a. anknytning till lagen om tillfälligt omhändertagande (LTO), 2 tim. svensk invandringspolitik, orsakerna bakom invandringen, invandrarnas sociala situation, invandrarnas seder, kultur, uppfostran, brottslighet, fakta, fördomar och attityder samt 2 tim. besök av representanter För statens invandrarverk (SIV).

0004 lnspekrörsku/s I: totalt 18 tim., varav 4 tim. gränsövervakning och utlänningskontroll samt 14 tim. integrerade tillämpningsövningar sommartid.

0005 Inspekrörskurs II: 3 tim. utlänningslagstiftning (antalet lektionstimmar avses komma att utökas till 4 instundande utbildningsâr/budgetår).

0006 Kommissariekurs: 6 tim. gränsövervakning och utlänningskontroll, vartill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats. (Viss ökning av antalet lektionstimmar övervägs.)

0071 Po/ischefikurs I: 2 tim. orientering om begrepp och institut i utlänningslagstiftningen vartill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats. Kursen anordnas endast vartannat år.

152 Bilaga 3 SOU l977:28

0072 Polische/Skurs II: 14 tim. utlänningslagstiftningens bakgrund och allmänna uppbyggnad samt den svenska utlänningspopulationens omfattning och utbredning i stort. Principer och huvudsyften for utlänningslagen. Begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. Innebörd och tillämpning av den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Organisation och verksamhet i stort beträffande SIV och utlänningsnämnden. Polisens behörighet beträffande gränsövervakning och utlänningskontroll samt delegation och samarbete mellan olika arbetsenheter i polisdistrikten. Den praktiska tillämpningen beträffande yttre och inre utlänningskontroll samt principerna för tillståndsgivning. Tillämpning av instituten avvisning och forvar samt andra tvångsâtgärder. Polisens uppgifter och samverkan med andra organ enligt gränsövervakningskungörelsen och förordningen om skyddsområden och kontrollomrâden. Tekniska hjälpmedel för gränsövervakningen och utlänningskontrollen, Härtill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats.

0073 Polische/skurs III: 2 tim. aktuella utlänningsfrågor och nyheter i utlänningslagstiftningen vartill kommer ett studiebesök på Arlanda flygplats.

Annan central utbildning 1101 Kvarterspoliskurs: 2 tim. författningskännedom, begreppsforklaringar och inre utlänningskontroll.

1401 Sjcipolist/dnst, utredningsverksamhet: 2 tim. gränsövervakning (tillsyn av skyddsområden och kontrollområden) samt utlänningslagstiftning. Kursen har hittills anordnats vartannat år.

1444 Grundkurs isjöpo/istjänst: 4 tim. gränsövervakning (tillsyn av skyddsområden och kontrollområden) samt utlänningslagstiftning. Kursen har hittills anordnats vartannat år.

3201 Spaning och socia/po/isiiir verksamhet. 3 tim. författningskännedom, begreppsforklaringar och inre utlänningskontroll.

3221 Lednings-, samordnings- och brottsørebyggandefrågor: 2 tim. utlänningsfrågor. Kursen anordnas vid behov.

3295 Ledning av tjänster vid spaningsrotel (m0tsv.). 4 tim. utlänningsfrågor. Kursen anordnas vid behov.

. n.. , _.m...

Bilaga 3 153

3388 UIredningst/änstför kontorspersonal: 7 tim. utlänningslagstiftning samt beredning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m. m. för utlänningar.

6282 Gränsövenakning, trtlänningskontrol/ och tillstândsärenderz rörande utlänningar: 8 tim. begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. Yttre ut- Iänningskontroll (pass- och besättningskontroll). Tillståndsprövning. naturalisationsärenden och delegation av polismyndighetsärenden som anges i utlänningslagstiftningen. Avlägsnandeärenden och särskilda tvångsátgärder enligt utlänningslagstiftningen. Inre utlänningskontroll. Kursen anordnas vid behov.

6289 Beredning av polismyndighetsärenderz m. m. (kontorspersønal): totalt 10 tim., varav 8 tim. utlänningslagstiftning samt beredning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m. m. för utlänningar samt 2 tim. medborgarskapsärenden.

9106 Receptionstjänst: 2 tim. forfattningskännedom och begreppsförklaringar.

Regional/ lokal utbildning R 204 Beredning av polismyndighetsärenden: 3 tim. beredning av ärenden enligt SIV:s föreskrifter angående polismyndigheternas handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd m. m. för utlänningar.

R 225 Gränsövervakning, utlänningskontroll och ti/lstândsärenden rörande utlänningar: 16 tim. begrepp och institut i utlänningslagstiftningen. legitimationshandlingar som gäller som pass, yttre utlänningskontroll (pass-och besättningskontroll), tillståndsprövning, naturalisationsärenden och delegation av po- Iismyndighetsuppgifter som anges i utlänningslagstiftningen, polisens befattning med avlägsnandeärenden och särskilda tvångsåtgärder enligt utlänningslagstiftningen: avvisning. förpassning, utvisning, förvisning och särskilda tvångsåtgärder; fullfdljd av talan m. m. och rättshjälp i utlänningsärenden, inre utlänningskontroll. grupparbeten. Kursen genomförs för närvarande länsvis och kommer framdeles att anordnas vid behov.

Statens offentliga utredningar 1977

Kronologisk förteckning

. Totalförsvaret 1977—82. Fö. . Bilarbetstid. K . Utbyggd regional näringspolitik A . Sjukvérdsavfall. Jo. . Kvinnlig tronföljd. Ju. . Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B. . Rätten till vapenfri tjänst. Fö. . Folkhögskolan 2: U. & . Betygen i skolan; U. . Ulrikeshandelsstatistiken. E. . Forskning om massmedier. U. . Kommunal och enskild väghållning. K . Sveriges samarbete med u-länderna; Ud. . Sveriges samarbete med wländerna. Bilagor: Ud. . Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. l. . Handelsstälsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. I. . Översyn av jordbrukspolitikan. Jo. . Inflationsskyddad skatteskala. B. . Radio och tv 1978-1985: U. . Kommunernas ekonomi 1975-1985. B. . Svensk undervisning i utlandet. U. . Arbete med näringshjâlp. A. . Psykiskt avvikande Iagövertrâdare. Ju. . Näringsidkarens avbetalningsköp m. m. Ju. . Båtliv 2. Registerfrågan. Jo. . Kvinnan och försvarets yrken. Fö. . Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vettenlag. Ju. . Kortare väntetider i utlänningsärenden. A.

Statens offentliga utredningar 1977

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kvinnlig tronföljd. [5] Psykiskt avvikande Iagöverträdare. [23] Näringsidkarens avbetalningsköp m. m. [24] Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. [27]

Utrikesdepartementet Bistándspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u-länderna. [13] 2. Sveriges samarbete med u-länderna, Bilagor. [14]

›Försvarsdepartementet Totalförsvaret 1977-82. [1] Rätten till vapenfri tjänst. [7] Kvinnan och försvarets yrken, [26]

Kommunikationsdepartementet Bilarbetstid. [2] Kommunal och enskild väghållning, [12]

Budgetdepartementet Översyn av det skatteadministrativa sanktionssysteme. 1. [6] Infletionsskyddad skatteskala. [18] Kommunernas ekonomi 1975-1985. [20]

Utbildningsdepartementet Folkhögskolan 2. [8] Betvgen i skolan. [9] Forskning om massmedier. [11] Radio och tv 1978-1985. [19] Svensk undervisning i utlandet. [21]

Jordbruksdepartementet Sjukvårdsavfall. [4] Översyn av jordbrukspolitiken. [17] Båtliv 2. Registerfrågan. [25]

Arbetsmarknadsdepartementet Utbyggd regional näringspolitik. [3] Arbete med näringshjälp. [22] Kortare väntetider i utlänningsärenden. [28]

lndustridepartementet Handelsstålsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. [15] 2. Handelsstálsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. [16]

Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. [10]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

i

-

LIberF6rlag ISBN 91-38-03426

Allmänna Förlaget ISSN 0375-25OX