Flyktingskap : utlänningsutredningens betänkande, 5

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

^e

1972:84

r Utlänningsutredningens betänkande V Stockholm 1972

J

ezD

Statens offentliga utredningar 1972:84 Inrikesdepartementet

Flyktingskap

Utlänningsutredningens betänkande V Stockholm 1972

ISBN91-38-00254-X

K L Beckmans Tryckerier AB. Stockholm 1972

Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet

Utlänningsutredningen - som tidigare avgett fyra delbetänkanden, nämligen Uppehållstillstånd m. m. för utländska studerande (SOU 1963: i i ) , Invandringen (SOU 1967:18), Den fria rörligheten för personer inom EEC (SOU 1971: 35) och Frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds 1972: 20) - får härmed överlämna ett femte och sista delbetänkande, benämnt Flyktingskap (SOU 1972:84). Betänkandet innehåller bl. a. förslag till ändrade bestämmelser rörande flyktings rättsliga

ställning i Sverige. Utredningen, som haft i uppdrag att bl. a. undersöka hur utlänningslagens bestämmelser om asyl utfallit i praktiken, får till fullgörande av detta deluppdrag samtidigt överlämna en redogörelse av juris doktor Göran Melander för svensk praxis i ärenden om politiskt flyktingskap (SOU 1972:85). Utredningen har härmed slutfört sitt arbete. Stockholm den 29 november 1972

Bengt Lännergren Carl Eric Hedin Jan-Ivan Nilsson

Eskil Hellner

Essen Lindahl Ingrid Segerstedt Wiberg /Harry Tjernberg

SOU 1972:84

Innehåll

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen

3.2.2.1 Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flykting-

Kapitel 1 Utredningsuppdraget

3.2.2.2 Privata organisationer

. . .

Kapitel 2 Flyktings ställning i Sverige . 2.1 Återblick 2.1.1 Tiden före första världskriget 2.1.2 Tiden mellan världskrigen . 2.1.3 Andra världskriget och tiden därefter 2.2 Nuvarande förhållanden 2.2.1 Allmänt 2.2.2 Inresa och uppehåll . . . . 2.2.3 Arbete 2.2.4 Sociala förmåner m. m. . . Kapitel 3 Internationella

förhållanden

3.1 Inledning 3.2 Organisationer 3.2.1 Förutvarande organisationer 3.2.1.1 Nationernas Förbunds Överkommissariat för flyktingar 3.2.1.2 Internationella Nansenbyrån 3.2.1.3 Överkommissariatet för flyktingar från Tyskland 3.2.1.4 Överkommissariatet för alla flyktingar 3.2.1.5 Mellanstatliga kommittén för flyktingar 3.2.1.6 UNRRA 3.2.1.7 Internationella flyktingorganisationen 3.2.2 Nuvarande organisationer . SOU 1972:84

32 33

3.3 Internationella överenskommelser om flyktingars rättsliga ställning . 33 33 3.3.1 Tidigare överenskommelser 3.3.1.1 1922 och 1926 års över19 enskommelser om identi20 tetscertificat (Nansen-pass) 33 3.3.1.2 1928 års resolution röran23 de ryska och armeniska 24 flyktingar 34 24 3.3.1.3 1933 års konvention rör25 ande flyktingars interna26 tionella ställning . . . . 34 26 3.3.1.4 1936 års avtal och 1938 års konvention om de tys28 ka flyktingarnas ställning . 35 3.3.1.5 1946 års överenskommelse 28 angående utställande av 29 resedokument för flykting29 ar 36 3.3.2 Gällande överenskommelser 36 3.3.2.1 1951 års flyktingkonven29 tion 36 3.3.2.2 1954 års konvention om 29 statslösas rättsliga ställning 37 3.3.2.3 1957 års överenskommelse 29 angående flyktingar som är 37 sjömän 29 3.3.2.4 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga 30 ställning 38 30 3.3.3 Övriga gällande överenskommelser som särskilt berör 31 flyktingars rättsliga ställning 39 32

19 19

3.3.3.1 Konventionen om indrivning av underhållsbidrag i utlandet 3.3.3.2 Världskonventionen om upphovsmannarätt . . . 3.3.3.3 Överenskommelser som antagits inom internationella arbetsorganisationen (ILO) 3.3.3.4 Överenskommelser inom Europarådets ram . . . . 3.4 Juridiskt icke bindande dokument 3.4.1 Artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna 3.4.2 Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl 3.4.3 Europarådets resolution rörande asyl 3.4.4 Resolution av OEEC:s råd . Kapitel 4 Förhållandena i några främmande länder 4. 1 Inledning 4. 2 Danmark 4. 3 Finland 4. 4 Norge 4. 5 Belgien 4. 6 Frankrike 4. 7 Italien 4. 8 Storbritannien 4. 9 Förbundsrepubliken Tyskland . 4.10 Österrike Kapitel 5 Allmänna synpunkter på flyktingskap och asyl 5.1 Inledning 5.2 Utlänningslagstiftningens uppgift 5.3 Behovet av särskilt skydd . . . . 5.3.1 Konventionsflyktingar . . 5 . 3 . 1 . 1 Flyktingkonventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp 5.3.1.2 Flyktingkonventionens införlivande med svensk rätt 5.3.2 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd 5.4 Skyddets innebörd 5.4.1 Internationell rätt . . . . 6

39 39

39 40 41

41 41 42 43

44 44 44 46 47 49 50 52 53 54 56

58 5g 60 62 62

62 64 66 68 68

5.4.2 Svensk rätt 5.4.2.1 Principdeklarationen om asylrätten 5.4.2.2 Avlägsnande av politisk flykting 5.4.3 Reformbehov 5.4.3.1 Konventionsflyktingar . 5.4.3.2 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd . . . .

71 73 74 76 77 80

Kapitel 6 Konventionsflyktingar . . 82 6.1 Utgångspunkter 82 6.2 Flyktingkonventionens huvudsakligainnehåll 82 6.3 Förutsättningar för flyktingskap . 84 6.3.1 Statutflyktingar 84 6.3.2 Egentliga konventionsflyktingar 86 6.3.2.1 Uttrycket "utanför land vari han är medborgare •• •" 86 6.3.2.2 Uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" . 88 6.3.2.3 Uttrycket "på grund av sin ras . . ." 91 6.3.2.4 Uttrycket "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd . . . " 94 6.3.2.5 Undantag 95 6.3.2.6 Sammanfattning av förutsättningarna för flyktingskap 99 6.4 Upphörande av flyktingskap . . . ioi 6.5 Flyktings rättsställning 104 6.5.1 Personrättslig ställning . . 105 6.5.2 Föreningsrätt m. m. . . . 106 6.5.3 Arbete 115 6.5.4 Identitetshandlingar . . . H6 6.5.5 Resedokument \\l 6.5.6 Olovlig inresa och uppehåll 119 6.5.7 Utvisning 120 6.5.8 Förbud mot utvisning och avvisning 126 6.5.9 Förvärv av medborgarskap 129 6.6 Prövningen av frågor om flyktingskap m. m 129 6.6.1 Fastställande av flyktingskap 129 6.6.2 Formerna för prövningen . 134 6.6.3 Prövningsmyndighet . . . 135 SOU 1972:84

Kapitel 7 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd 7.1 Utgångspunkter 7.2 Kretsen av förmånsbehandlade . 7.2.1 Politiska förhållanden . . . 7.2.2 Politiskt brott 7.2.3 Vägran att göra militärtjänst m. ra 7.2.4 Avgränsning av kretsen . . 7.3 Skyddets innebörd Kapitel 8 Flyktingöverföring

Förteckning över litteratur m. m. Sakregister

. . 230 236

149 153 154

. . . .

Kapitel 9 Klagan över beslut i utlämningsärenden m. m 9.1 Gällande bestämmelser 9.2 Bestämmelsernas tillkomst och funktion 9.3 Reformbehov 9.3.1 Besvär 9.3.1.1 Rätt till besvär 9.3.1.2 Besvärstidens längd . . . 9.3.1.3 Instansordningen . . . . 9.3.2 Återbrytning 9.3.3 Underställning Kapitel 10 Sammanfattning Bilaga 1 Konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Geneve den 28 juli 1951 Bilaga 2 Utdrag av protokoll angående flyktingars rättsliga ställning New York den 31 januari 1967 Bilaga 3 Förteckning över stater som anslutit sig till eller ratificerat Förenta Nationernas konvention den 28 juli 1951 och protokoll den 31 januari 1967 angående flyktingars rättsliga ställning. Bilaga 4 Till Sverige kollektivt överförda flyktingar under perioden 1950-1955 samt vart och ett av åren 1 9 5 6 - 1 9 7 1 , fördelade dels på asylland, dels på ursprungligt hemland

SOU 1972:84

137 137 138 138 142

158 158 159 163 164 164 167 168 171 I73 I77

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193) Härigenom förordnas i fråga om utlänningslagen (1954: 193), dels att 45 och 51 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 7 § skall lyda "Tillstånd till inresa och uppehåll m. m.", dels att 2, 11, 12, 2 0 , 2 6 , 29, 30, 4 4 , 4 6 , 4 7 , 4 9 , 5 3 , 5 4 , 58 och 59 §§ skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagen skall införas en ny paragraf 60 a §, av nedan angiven lydelse. Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 2 §

Politisk flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav. Såsom politisk flykting anses i denna lag utlänning som i sitt hemland löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller ock att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges honom. SOU 1972:84

Flykting skall ej utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han är i behov därav. Såsom flykting anses i denna lag utlänning som befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning och icke kan eller till följd av sin fruktan icke vill begagna sig av detta lands skydd. Såsom flykting skall ock anses statslös som i anledning av fruktan som nyss sagts befinner sig utanför det land, där han tidigare haft sin vanliga vistelseort, och som icke kan

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse eller tillföljd av sin fruktan icke vill återvända dit. Utlänning som avses i andra stycket och har behov av fristad här i riket äger, om han vistas här, på begäran erhålla förklaring att han är att anse såsom flykting. Är utlänning efter sådan förklaring icke längre att anse såsom flykting skall förklaringen återkallas. Är utlänning, som vistas här, ej att anse såsom flykting men vill han likväl på grund av de politiska förhållandena i hemlandet icke återvända dit och äro de skäl som han åberopar tungt vägande, skall tillstånd att vistas i riket ej utan särskilda skäl vägras honom. 11 §

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten; denna myndighet beslutaräven om återkallelse av bosättningstillstånd.

Visering, uppehållstillstånd och bosättningstillstånd samt förklaring att utlänning är att anse såsom flykting meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten; denna myndighet beslutar även om återkallelse av bosättningstillstånd och förklaring att utlänning är att anse såsom flykting. Visering må ock meddelas av ministern för utrikes ärenden samt, i den omfattning Konungen bestämmer, av diplomatisk eller konsulär myndighet eller polismyndighet. Om återkallelse av visering beslutar den myndighet, som meddelat viseringen; den centrala utlänningsmyndigheten äger jämväl återkalla visering, som annan myndighet meddelat, dock ej sådan som beviljats av ministern för utrikes ärendena. Uppehållstillstånd må, i den omfattning Konungen bestämmer, meddelas av polismyndighet; finner polismyndigheten att ansökan om uppehållstillstånd icke bör bifallas, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Utresebeslut må meddelas endast av den centrala utlänningsmyndigheten.

12 §

Utresebeslut eller beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd 10

Beslut, varigenom utlänning förklarats icke vara att anse såsom SOU 1 9 7 2 8 4

Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse

flykting, eller utresebeslut eller beslut, varigenom ansökan om uppehållstillstånd lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 § första stycket 2 - 5 eller 29 § första stycket kan föranleda avvisning eller utvisning, må icke meddelas utan att yttrande inhämtats från utlänningsnämnden. Uppehållstillstånd, som innebär rätt att vistas allenast inom en kommun eller ett polisdistrikt, må ej, utan att utlänningsnämndens yttrande inhämtats, meddelas för längre tid än ett år eller förlängas utöver nämnda tid. Finner nämnden att inskränkningen i utlänningens rätt att välja vistelseort icke är behövlig, skall frågan härom underställas Konungen.

lämnas utan bifall på grund av omständighet som enligt 19 § första stycket 2 - 5 eller 29 § första stycket kan föranleda avvisning eller utvisning, må icke meddelas utan att yttrande inhämtats från utlänningsnämnden.

20 §

Avvisning skall ske vid utlännings ankomst till riket eller omedelbart därefter; avvisning med stöd av 19 § må dock ske intill tre månader efter ankomsten. Beslut om avvisning meddelas av polismyndighet. Finner polismyndigheten skäl till Finner polismyndigheten skäl till avvisning föreligga men påstår utavvisning föreligga men påstår utlänningen att han är flykting och länningen att han i det land, från har behov av fristad här i riket och vilket han kommit, löper risk att är påståendet icke uppenbart orikbliva utsatt för politisk förföljelse tigt, skall ärendet underställas den eller att han där icke åtnjuter tryggcentrala utlänningsmyndigheten. het mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk, och är Den centrala utlänningsmyndighepåståendet icke uppenbart oriktigt, ten har att, efter utlänningsnämnskall ärendet underställas den cen- dens hörande, besluta i ärendet så trala utlänningsmyndigheten. Den snart det kan ske. centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske; är ärendet synnerligen brådskande, må den centrala utlänningsmyndigheten meddela beslut, ehuru yttrandet från utlänningsnämnden icke föreligger. Vad i andra stycket sägs skall ock gälla, då anledning förekommer till avvisning enligt 19 § andra stycket ävensom då polismyndigheten finner det vara tveksamt, om utlänning, mot vilken awisningsanledning förekommer, bör avvisas.

SOU 1972:84

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 26 §

Finnes utlänning hava begått brott, å vilket fängelse i mer än ett år kan följa, eller undanröjes villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts utlänning för sådant brott, och kan det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet eller föranleder brottet eljest att han icke bör få kvarstanna, må domstolen förvisa honom ur riket. Vid bedömande om utlänning Vid bedömande om utlänning bör förvisas skall hänsyn tagas till bör förvisas skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familje- utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av förhållanden samt till längden av den tid han vistats i riket. Utlän- den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bosättningstill- ning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väcktes stånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, må förvisas endast bosatt i riket eller som är flykting om synnerliga skäl äro därtill. ^ och har behov av fHstad Mr i må förvisas endast om synnerliga skäl äro därtill. Förvisas utlänning, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. Förordnar domstol enligt 34 kap. brottsbalken om förändring av påföljd, som ådömts jämte förvisning, må ock meddelas det beslut i fråga om förvisningen, som därav påkallas. 29 § Utlänning må utvisas ur riket, 1. om han yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig; 2. om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk och finnes i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt; 3. om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrager sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person; eller 4. om han under loppet av de senast förflutna fem åren utom riket genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning må ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att här i riket fortsätta brottslig verksamhet. Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt denna § skall hänsyn tagas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt 12

Vid bedömande om utlänning bör utvisas enligt denna § skall hänsyn tagas till utlänningens levnåds- och familjeförhållanden samt SOU 1972:84

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, må utvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

till längden av den tid han vistats i riket. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i riket, eller som är flykting, och har behov av fristad här i riket, må utvisas endast om synnerliga skäl äro därtill.

30 §

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt. Påstående av utlänning att han är politisk flykting prövas enligt 58 § i samband med verkställigheten av beslutet.

Beslut om utvisning meddelas av länsrätt.

44 §

Polismyndighets beslut om avvisning må överklagas av utlänningen Klagan föres hos länsrätt genom Klagan föres hos den centrala utlänningsmyndigheten genom be- besvär. svär. Klagande har att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvären. Förvaltningsdomstols beslut om utvisning må överklagas av utlänningen. Klagan föres enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971: 291). Klagande har dock att inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet inkomma med besvären. Om klagan rörande förvisning gäller vad eljest är stadgat om klagan över allmän domstols dom eller beslut. 46 § Över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning eller förpassning, så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket utlänningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utlänningen, om utlänningsnämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening SOU 1972:84

Över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning eller förpassning, så ock dess beslut i tillståndsärende, i vilket utlänningsnämndens yttrande inhämtats på grund av 12 § första stycket, må klagan föras av utlänningen.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

eller ock nämnden i ärende rörande avvisning icke avgivit yttrande. Vad sålunda stadgats skall ej gälla beslut om förpassning i fall då utlänningsnämndens yttrande i ärendet ej fordras. Klagan enligt första stycket föres Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär. Kla- genom besvär, såvitt gäller beslut gande har att inkomma med besvä- om förpassning hos Konungen och i ren till den centrala utlänningsmyn- övrigt hos kammarrätt. digheten inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet. 47 §

Den centrala utlänningsmyndigheten äger, om den finner särskilda skäl föreligga därtill, överlämna ärende till Konungens avgörande. Sådant överlämnande skall ske, då utlänningsnämnden hemställt därom. Överlämnas ärende till Konungens avgörande, skall den centrala utlänningsmyndigheten bifoga eget utlåtande. 49

Över särskilt beslut varigenom den centrala utlänningsmyndigheten prövat fråga om utlänning är att anse såsom flykting, må klagan föras av utlänningen. Klagan föres genom besvär hos kammarrätt.

Klagan över beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som angivas i 44, 46 och 59 §§.

Klagan över förvaltningsmyndighets beslut i ärende enligt denna lag må endast föras i fall som angivas i 44, 46,47 och 59 §§.

53 § Utlänning må icke vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land, där han löper risk att bliva utsatt för politisk förföljelse och ej heller till land, där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

Utlänning må icke vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land, där han på grund av sin nationalitet tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden löper risk för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, och ej heller till land, där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk. Utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må 49 § andra och tredje styckena föreslås ändrade i utredningens betänkande Ds In 1972:20 14

SOU 1972:84

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse beviljas, må icke vid verkställighet av åtgärd som i första stycket sägs befordras till land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han icke åtnjuter trygghet mot att bliva sänd till land, i vilket han löper sådan risk.

54 § Utan hinder av vad i 53 § stadgas må utlänningen kunna befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt, att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den förföljelse som hotar honom i sådant land icke innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt att han icke kan befordras till annat

Utan hinder av vad i 53 § stadgas må utlänningen kunna befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grovt brott ådagalagt, att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den förföljelse som hotar honom i sådant land icke innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han icke kan befordras till annat land.

land. Har utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och finnes anledning antaga att han här skulle fortsätta dylik verksamhet, må han befordras till land, som i 53 § sägs, såframt han icke kan befordras till annat land. 58 §

Avvisning skall så snart det kan ske verkställas av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelsen. Påstår utlänningen att han i det Påstår utlänningen att det föreligland, till vilket han skulle befordras, ger sådant hinder mot verkställighet löper risk att bliva utsatt för poli- som avses i 53 § och är påståendet tisk förföljelse eller att han där icke icke uppenbart oriktigt, skall ärenåtnjuter trygghet mot att bliva sänd det underställas den centrala utläntill land, i vilket han löper sådan ningsmyndigheten;, underställning risk och är påståendet icke uppen- skall dock ej ske, om påståendet bart oriktigt, skall ärendet under- enligt det beslut som förekommer ställas den centrala utlänningsmyn- till verkställighet redan är prövat. digheten; underställning skall dock Den centrala utlänningsmyndigheej ske, om påståendet enligt det ten har att, efter utlänningsnämnbeslut som förekommer till verk- dens hörande, besluta i ärendet så ställighet redan är prövat. Den cen- snart det kan ske. SOU 1972:84

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

trala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Är ärendet synnerligen brådskande, må den centrala utlänningsmyndigheten meddela beslut, ehuru yttrande från utlänningsnämnden icke föreligger. Avser verkställighet, som enligt andra stycket underställs den centrala utlänningsmyndigheten, förpassning och har förhör icke hållits i förpassningsärendet, skall, om utlänningen begär det, förhör hållas. Det åligger den centrala utlänningsmyndigheten att, innan ärendet avgöres, underrätta utlänningen om hans rätt att påkalla förhör.

59 § Har fråga om verkställighet enligt 58 § andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut, om utlänningsnämnden icke avgivit yttrande i ärendet eller om nämnden eller någon dess ledamot anfört avvikande mening. Klagan enligt första stycket föres hos Konungen genom besvär. Klagande har att inkomma med besvären inom en vecka efter det han erhållit del av beslutet.

Har fråga om verkställighet enligt 58 § andra stycket underställts den centrala utlänningsmyndigheten, äger utlänningen föra klagan över myndighetens beslut.

Klagan föres hos kammarrätt genom besvär.

60 a § Har beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning icke verkställts inom två år från det beslutet vann laga kraft, förfaller beslutet. Har jämte förvisning ådömts påföljd som innebär frihetsberövande, skall tid som i första stycket sägs räknas från dagen för frigivningen.

16 SOU 1972:84

1 Utredningsuppdraget

samt ett stencilerat betänkande om frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds In 1972: 20) avgett förslag i anledning av de under punkterna 1-3, 5, 7 och 8 angivna deluppdragen. Utredningen har vidare i anledning av deluppdraget under punkt 6 lagt fram förslag till upplysningsskrift, benämnd Information för utlänningar (stencil). Departementschefen anförde i direktiven i fråga om deluppdrag 4 följande.

Direktiven

Direktiven för utlänningsutredningen framgår av ett anförande till statsrådsprotokollet den 1 december 1961 av dåvarande chefen för inrikesdepartementet. Enligt direktiven ingår i utredningsuppdraget 1) att närmare undersöka behovet av föreskrifter vid en eventuell associering till den europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC), 2) att utforma normer för meddelande av uppehållstillDet oroliga världspolitiska läget och de politiska stånd för utländska studerande, 3) att iden förhållandena över huvud taget i åtskilliga främmån så anses erforderligt framlägga förslag mande länder medför att problemen kring flyktingarnas ställning alltjämt tilldrar sig stor uppmärkom generella direktiv för tillstånd sgivningen samhet. Sedan 1945 har vårt land mottagit även i sådana hänseenden som inte samman- omkring 53 400 flyktingar, av vilka omkring 11 000 anlänt illegalt. I utlänningslagen stadgas att hänger med marknadsfrågoma eller utlänpolitisk flykting ej utan synnerliga skäl skall vägras ningars studier i Sverige, 4) att undersöka fristad i riket, då han är i behov därav, ooh lagen hur utlänningslagens bestämmelser om asyl- utvecklar närmare vad som skall förstås med politisk flykting. Den svenska utlänningslagstifträtt utfallit i praktiken och -5) i samband ningens bestämmelser om asyl undergick en förhåldärmed uppmärksamma de synpunkter som landevis omfattande omarbetning i samband med framförts av utredningen om administrativa deras överförande till den nya utlänningslagen. Det torde med hänsyn till dessa bestämmelsers stora frihetsberövanden i dess betänkande SOU betydelse för den enskilde, som påstår sig vara 1960: 19, 6) att närmare undersöka behovet politisk flykting, vara påkallat att i detta sammanav vidgad rättshjälp åt utlänningar och, om hang undersöka hur den nya regleringen utfallit i sådant behov anses föreligga, framlägga för- praktiken. Jämväl i övrigt bör uppmärksamhet ägnas slag om hur hjälpen bör utformas, 7) att frågan hur lagens tillämpning utfallit och utredavge förslag om hur den inre utlänningskon- ningen bör vara oförhindrad att framlägga de trollen bör anordnas samt 8) att uppta förslag till ändringar, som den finner påkallade. frågan om den lämpligaste organisationen på I den mån utredningen fann särskilt längre sikt av den centrala utlänningsmyndigangeläget behov föreligga av författningsändheten med hänsyn till såväl dess kontrolring eller kompletterande bestämmelser i viss lerande som dess tillståndsgivande funktion. fråga skulle utredningen framlägga delförslag Utredningen har i tre tryckta betänkanden härutinnan. (SOU 1963:12, 1967:18 och 1971:35) 2-SOU

1972:84

Utredn ingsarb etet För att tas i övervägande vid fullgörande av uppdraget överlämnade Kungl. Maj:t till utredningen den 6 juni 1969 en av Amnesty international gjord framställning om att Sverige inför nya lagbestämmelser som på ett bättre och säkrare sätt tillgodoser möjligheterna för politiska flyktingar att erhålla asyl, den 15 augusti 1969 Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbunds hemställan att åtgärder vidtas för att ändra lagstiftning och praxis beträffande utlänningars rättssäkerhet och samma dag en framställning av Svenska kommittén för Greklands demokrati med begäran om bl. a. vidgad besvärsrätt i utlänningsärende. Till utredningen har vidare ingetts ett av Svenska Flyktingrådet den 23 november 1971 antaget uttalande med förslag till ändrad lagstiftning om politiskt flyktingskap och Solna arbetarekommuns motion den 26 november 1971 (nr 91) om lika behandling och förstärkt rättssäkerhet m. m. för politiska flyktingar och invandrare jämte distriktsstyrelsens utlåtande över motionen. Utredningen har under arbetets gång haft överläggningar med representanter för Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar och med företrädare för svenska invandrarföreningar. För att få fram ett underlag för en bedömning av hur utlänningslagens reglering av asylrätten utfallit i praktiken har juris doktor Göran Melander på utredningens uppdrag insamlat och sammanställt material som belyser den centrala utlänningsmyndighetens praxis i ärenden om politiskt flyktingskap. Utredningen har under arbetets gång tagit del av detta material. Materialet har bearbetats självständigt av Melander. Resultatet av dennes arbete redovisas i en särskild redogörelse, benämnd Asyl (SOU 1972:85).

mentets promemoria Om organiserad överföring av vissa zigenare (stencil In 1969: 1), den 29 november 1969 över promemorian Formerna för handläggning av ärenden om utlännings avlägsnande från Sverige (stencil In 1969:3), den 14 juni 1971 över inrikesdepartementets promemoria Förvaltningsreformen och utlänningsärendena (Ds In 1971:5), den 17 september 1971 över åtalsrättskommitténs den 16 juni 1971 avgivna promemoria med förslag till nya regler om beivrande av vissa brott, begångna av utlänningar (stencil Ju 1971: 14), den 14 oktober 1971 över invandrarutredningens betänkande Invandrarnas utbildningssituation (SOU 1971: 5 1) och den 29 november 1972 över betänkandet Ersättning för vissa obefogade frihetsinskränkningar (SOU 1972:73).

Utredningen har - utöver de 22 utlåtanden som redovisats i betänkandet Invandringen - avgett ytterligare sex, nämligen den 12 augusti 1969 över inrikesdeparte18

SOU 1972:84

2 Flyktings ställning i Sverige

na så krävde (politisk utvisning). En begränsad utlänningskontroll infördes 2.1.1 Tiden före första världskriget genom Kungl. Maj:ts cirkulär till länsstyrelserna den 27 april 1906 med föreskrifter om Det passtvång, som infördes under de första viss anmälningsskyldighet för främlingar årtiondena av 1800-talet, avskaffades genom m. m. I cirkuläret, som utfärdades "med förordningen den 21 september 1860 om hänsyn därtill att under de senaste månaderupphävande av skyldigheten för resande att na ett större antal personer i följd av vara försedda med pass. Under en lång följd tilldragelserna i ryska riket därifrån begivit av år därefter upprätthöll Sverige ett fritt sig hit till landet", föreskrevs att polismynfolkutbyte med andra länder. Under denna digheterna skulle ålägga sådana utlänningar tid kunde alltså flyktingar liksom andra att hos vederbörande polismyndighet anmäla utlänningar fritt inresa i landet samt utan namn, yrke, bostad och förvärvsmöjligheter. tillstånd uppehålla sig och - med några Polismyndigheten skulle upplysa ifrågavaranoväsentliga undantag - ha anställning här. de utlänningar om att de inte ägde någon Den utlänningslagstiftning som då gällde var ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet och knapphändig. Frånsett bestämmelserna om särskilt om att de löpte risk att utvisas inte utlännings rätt att förvärva fast egendom och bara om de begick något som stred mot lag idka näring m. m. reglerades hithörande förhållanden huvudsakligen genom kungörel- eller allmän ordning eller underlät att anmäla sig eller lämnade falska uppgifter om sig utan sen den 16 april 1861 i anledning även med också om de på ett eller annat sätt blandade Ryssland i december 1860 ingången konvensig i "här i riket förekommande politiska tion angående ömsesidigt återsändande av meningsstrider eller sociala tvister". Om lösdrivare, tiggare och förbrytare samt cirkuutlänning inte ställde sig cirkulärets läret den 28 maj 1886 angående behandbestämmelser till efterrättelse, skulle polislingen av utlänningar som beträdes med myndigheten genast anmäla detta hos Kungl. lösdriveri. Vid sidan av dessa bestämmelser Maj:t som hade att besluta, hur det skulle utbildades efter hand en ej rättsligt reglerad förfaras med honom. De utlänningar som utvisningsrätt. Med utgångspunkt i den intercirkuläret avsåg torde till övervägande del ha nationellt erkända grundsatsen att varje stat varit flyktingar. Enligt dåtida uppfattning hade befogenhet att bestämma vilka utlänkunde emellertid endast personer som begått ningar som skulle få uppehålla sig inom dess politiskt brott komma i åtnjutande av asyl. gränser ansågs Kungl. Maj:t äga rätt att utvisa Under det första årtiondet av 1900-talet utlänning närhelst de allmänna statsintresse2.1

Återblick

SOU 1972:84

gjorde sig gällande allt starkare krav på lagstiftning till skydd mot ej önskvärd invandring. I skrivelse den 20 mars 1907 anhöll riksdagen att Kungl. Maj:t måtte låta utarbeta och för riksdagen framlägga förslag till lagbestämmelser, varigenom för landet skadlig invandring såvitt möjligt skulle kunna hindras samt i övrigt utlänningars inflyttning och bosättning inom landet på lämpligt sätt ordnas. Den 14 september 1914 utfärdades lagen angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas, den s. k. utvisningslagen. Utlänningslagen innehöll bara stadganden om avvisning och utvisning av ej önskvärda utlänningar men däremot inga bestämmelser om anmälningsskyldighet, passtvång eller andra föreskrifter för en generell reglering av invandringen. Utlänning, som inte träffades av stadgandena om avvisning eller utvisning, kunde liksom före tillkomsten av utvisningslagen fritt inresa, vistas och ta anställning här. Principen om det fria folkutbytet upprätthölls således fortfarande. Utvisningslagen upptog inga bestämmelser om asyl för flykting. Däri föreskrevs endast att utlänning vid verkställighet av avvisning eller utvisning inte fick befordras till land, där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Skyddet var alltså uttryckligen begränsat till den som kunde antas ha gjort sig skyldig till politiskt brott. Utvisningslagen anknöt här till 1913 års utlämningslag, som föreskrev bl. a. att utlänning inte fick utlämnas för politiskt brott. Enligt ett direkt uttalande i motiven till 1914 års utvisningslag skulle uttrycket politiskt brott ha samma innebörd som i utlämningslagen.

2.1.2 Tiden mellan världskrigen I slutet av första världskriget och åren närmast därefter tillkom i administrativ ordning en restriktiv utlänningsreglering till skydd för svenska intressen av skilda slag. Under 1917 och 1918 infördes pass- och viseringstvång med hänsyn till bl. a. försörjningsläget och rikets säkerhet. Tiden efter första världskriget präglades framför allt av 20

en omfattande arbetslöshet, som blev särskilt svårartad i Mellaneuropa, och det ansågs därför nödvändigt att bibehålla den administrativa regleringen för att kunna skydda den inhemska arbetskraften mot konkurrens från utländska arbetssökande. De svåra flyktingproblemen som blev en följd av 1917 års revolution i Ryssland och det grekisk-turkiska kriget 1922 och 1923 kom att i endast ringa mån beröra Sverige. För att förbättra dessa flyktingars ställning antogs vid internationella konferenser 1922 och 1926 överenskommelser om utfärdande av identitetscertifikat (s. k. Nansen-pass) åt bl. a. ryska flyktingar (se 3.3.1.1). Sverige, som anslöt sig till dessa överenskommelser, utfärdade 1924 och 1927 bestämmelser om sådana certifikat. Överenskommelserna, som innebar en väsentlig utvidgning av flyktingbegreppet, föranledde i övrigt ingen ändrad lagstiftning om flyktingar i Sverige. Den utlänningslag, som utfärdades 1927 och ersatte 1914 års utvisningslag, upptog i fråga om flyktingar utvisningslagens bestämmelser att beslut att avlägsna utlänning inte fick verkställas till land där denne riskerade att tilltalas eller straffas för politiskt brott. De åtgärder som vidtogs i en rad länder i anledning av 1922 och 1926 års konventioner bidrog till att påtagligt förbättra de ryska flyktingarnas situation, men allteftersom depressionen i slutet av 1920-talet tilltog försämrades åter deras ställning. Med anledning härav utarbetades vid en konferens i Geneve år 1933 en ny konvention. Enligt denna konvention skulle de fördragsslutande staterna förbinda sig att åt flykting, som reguljärt vistades inom dess territorium, utfärda Nansenpass med en giltighetstid av minst ett år och med rätt till ut- och inresor utan viseringsskyldighet. Utvisning och avvisning av flyktingar, som beviljats uppehållstillstånd, skulle ske endast om hänsyn till allmän ordning eller säkerhet så krävde. Denna konvention biträddes inte av Sverige. Anledningen härtill var väsentligen den att de här boende ryska flyktingarna redan i stor utsträckning likställts med svenska medborgare och att ett tillträde till konventionen SOU 1972:84

måste betraktas ur flera synpunkter. Otvivelaktigt därför inte skulle vara av praktisk betydelse måste humanitära hänsyn iakttagas, i den mån icke för dem. Det hade också visat sig att endast härigenom risker och olägenheter av skilda slag uppstår för det egna landet. Men det är även ett fåtal av de närmast intresserade staterna funnit sig böra för egen del sätta konventio- tydligt, att asylrätten, vilken utformats för beredande av skydd åt politiska flyktingar, icke kan nen i kraft. Konventionens betydelse mins- utan vidare eller i sin fulla utsträckning tillämpas på det hundratusental personer, varav flyktingströmkades ytterligare genom att samtliga länder men består. Att i ett land för en längre tid mottaga som ratificerat eller tillträtt den gjort detta och där genom hjälpåtgärder eller beviljande av under förbehåll som i viktiga avseenden arbetstillstånd underhålla ett begränsat antal främlingar är en sak. En annan sak är att på liknande ställde dem utanför konventionens regler. Se sätt mottaga stora skaror utlänningar, i synnerhet vidare avsnitt 3.3.1.3. om man genom tillträde till internationella överensRegimförändringen i Tyskland 1933 skakommelser giver utåt bindande verkan åt ett sådant förfarande. En dylik politiks återverkningar ur pade nya flyktingproblem som kom att och immigrationssynpunkt förberöra Sverige i högre grad än de tidigare arbetsmarknadstjäna för visso att allvarligt begrundas. I det flyktingproblemen. I syfte att få till stånd under Nationernas förbunds ledning pågående internationella samarbetet på ifrågavarande område internationellt erkända regler rörande de tyska flyktingarnas rättsliga ställning hölls bör Sverige deltaga, i den mån dess medverkan kan vara till nytta och dess intressen därtill föranleda. under Nationernas Förbunds beskydd en De sakkunniga hålla likväl före att man från svensk sida icke bör ikläda sig förpliktelser, ägnade att konferens i Geneve 1936 mellan ett stort inskränka friheten att föra den immigrationsantal stater, varvid även Sverige var represen- politik, som vid varje särskild tidpunkt må finnas terat. Vid konferensen utarbetades ett provi- lämplig. Sveriges hittills förda politik vittnar för soriskt avtal rörande tyska flyktingars ställ- övrigt om en långtgående villighet att tillgodose humanitära hänsyn. Det är emellertid givet, att en ning. Enligt detta avtal skulle med tysk avvägning måste ske mellan å ena sidan dessa flykting förstås envar, som varit bosatt i hänsyn, därvid särskilt bör beaktas de risker, den enskilde flyktingen löper vid ett återsändande till Tyskland och inte var medborgare i annat hemlandet, samt å andra sidan de olägenheter land än Tyskland och beträffande vilken det härvaron av viss flykting eller av ett avsevärt större var styrkt att han rättsligt eller faktiskt inte antal flyktingar kan vålla riket. I samma mån åtnjöt tyska regeringens skydd. De flykting- antalet tillväxer öka svårigheterna. ar, som en gång medgetts rätt att bosätta sig, Enligt de sakkunniga talade emellertid skulle inte få utvisas annat än på grund av många skäl för att under de rådande förhålordnings- eller säkerhetsskäl och inte heller landena ge en särställning inte bara åt dem återförpassas till Tyskland, såvida de inte som i sitt hemland riskerade ansvar för underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för politiskt brott utan också åt flyktingar som resa till annat land eller att begagna sig av på grund av sin politiska åskådning eller av åtgärder som vidtagits i detta syfte. Avtalet undertecknades av endast ett fåtal stater; andra politiska skäl riskerade att bli intagna i koncentrationsläger eller att drabbas av bland dem var inte Sverige. Se vidare avsnitt andra liknande åtgärder. Däremot kunde 3.3.1.4. enligt de sakkunniga inte komma i fråga att Frågan om tyska och andra flyktingars bereda skydd åt sådana flyktingar som ställning i Sverige togs upp av 1936 års lämnat sitt hemland därför att de "på grund utlänningssakkunniga. De sakkunniga framav sin ras eller eljest" inskränkts i sina höll att den inom folkrätten utbildade försörjningsmöjligheter eller där kände vandefinitionen på politisk flykting inte var trevnad. De sakkunniga underströk dock att tillräckligt omfattande och anlade följande någon absolut, en gång för alla given principiella synpunkter på flyktingfrågan. definition av begreppet politisk flykting inte kunde upprätthållas. Dess innebörd måste i De sakkunniga finna det uppenbart, att man, när det gäller att taga ställning till de aktuella viss mån växla med hänsyn till skiftande flyktingfrågorna, icke kan förskansa sig bakom den vedertagna definitionen på begreppet politisk flyk1 SOU 1936: 53, s. 56 f. ting. Enighet torde dock råda därom, att problemet SOU 1972:84

tidslägen, olika länders rättsåskådningar och internationella förhållanden. I 1937 års utlänningslag utvidgades - i enlighet med de sakkunnigas förslag skyddet för politisk flykting genom att däri föreskrevs förbud mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, eller till land, där han kunde antas inte åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land varifrån han flytt. De flyktingproblem som uppkom som en följd av regimförändringen i Tyskland år 1933 kom att mera påtagligt beröra Sverige under 1937 och 1938. Flyktingströmmen från Tyskland hade dessförinnan nästan helt sökt sig till de angränsande länderna Belgien, Frankrike, Nederländerna och Schweiz. Sedan dessa länder på grund av det ständigt ökande antalet flyktingar från 1937 började föra en mera restriktiv flyktingpolitik, sökte sig flyktingarna i allt större utsträckning även till längre bort belägna länder, däribland Sverige. När det gällde att avgöra, om de judar som sökte en fristad i vårt land kunde betraktas som politiska flyktingar kom den tolkning av begreppet politisk flykting som 1936 års sakkunniga förde fram i sitt betänkande att få stor betydelse för rättstillämpningen. Så länge de i Tyskland vidtagna åtgärderna mot judarna medförde endast en om också stark begränsning i deras ekonomiska och personliga rörelsefrihet, ansågs de i praxis vanligen inte som politiska flyktingar enbart på grund av sin härkomst. 1 Den tilltagande strömmen av flyktingar till Sverige ansågs göra det nödvändigt att åstadkomma en effektivare kontroll av invandringen från Mellaneuropa. När de judiska flyktingarna under sommaren och hösten 1938 i allt större utsträckning sökte sig till vårt land, ansågs awisningsreglerna inte tillräckliga för att reglera en sådan invandring. Genom kungörelse den 9 september 1938 förordnade därför Kungl. Maj:t, att utlänning, som ankom till landet utan att ha inrese- eller uppehållsvisering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, fick avvisas förutom i de i utlänningslagen angivna fallen även i de fall då det fanns skälig anledning 22

anta att utlänningen lämnat sitt land för att inte mer återvända dit. Kungörelsen, som hade till syfte att reglera invandringen från stater i förhållande till vilka viseringstvång inte förelåg, innebar att viseringsfri utlänning som ville för alltid lämna sitt hemland och bosätta sig i Sverige, måste på förhand försäkra sig om tillstånd därtill. För personer, som kunde beräknas återvända till sitt hemland efter vistelsen i Sverige eller bedömdes ha möjlighet att återresa, bemyndigades vissa beskickningar och konsulat att utfärda s. k. gränsrekommendationer. Passkontrollmyndigheterna instruerades att inte avvisa personer försedda med sådana rekommendationer. Systemet med gränsrekommendationer tillämpades till en början endast i förhållande till Tyskland inklusive Österrike men utsträcktes sedermera till att gälla också Italien och Tjeckoslovakien. Den normala resandetrafiken berördes dock inte därav, och myndigheterna hade vid prövning av awisningsfrågor alltjämt att ta hänsyn till påstått politiskt flyktingskap. I cirkulär till beskickningarna och de viseringsberättigade konsulaten den 9 september 1938 föreskrev utrikesdepartementet som villkor för utfärdande av gränsrekommendationer åt tyska medborgare att skälig säkerhet skulle föreligga att vederbörande kunde utan obehag eller svårighet återvända till Tyskland, att i tveksamma fall frågan skulle underställas utrikesdepartementet samt att - om det inte var säkert att sökanden kunde återvända vederbörande borde före inresan till Sverige skaffa uppehålls- och arbetstillstånd. Enligt en i Tyskland den 5 oktober 1938 utfärdad förordning (Verordnung uber Reisepässe von Juden) skulle alla tyska judars pass vara märkta med bokstaven J. Under hänvisning till att det med hänsyn till rådande förhållanden måste antas, att innehavare av J-märkta pass var emigranter och därför inte borde - i enlighet med kungörelsen den 9 september 1938 - medges inresa förrän vederbörande svenska myndigheter efter prövning funnit skäligt ta emot vederböran1

Se SOU 1945:1 s. 63. SOU 1972:84

Danmark, Finland, Island och Norge. Passoch viseringstvång infördes emellertid även för medborgare i de övriga nordiska länderna under första halvåret av 1940. Under den första tiden efter krigsutbrottet dominerades resandeströmmen av transitoresenärer, som över Sverige önskade resa till sina hemländer. Men det dröjde inte länge förrän de egentliga flyktingarna i ökad utsträckning sökte inresetillstånd. Nya flyktingkategorier tog sin tillflykt hit, däribland polacker som flytt till Litauen och medborgare i de baltiska staterna. Bland annat under intrycket av att den politiska utvecklingen i dessa länder kunde komma att medföra väsentliga påfrestningar på våra möjligheter att ta emot flyktingar i allmänhet tillämpades tills vidare en viss restriktivitet i fråga om beviljande av inresetillstånd. Så länge det fanns möjligheter att från Sverige resa vidare till andra länder fick flyktingar vistas här en tid, om de kunde visa att de hade möjlighet att resa vidare. Liksom förut lämnades i regel även inresetillstånd under förutsättning att vederbörande hade anknytning till Sverige genom släktskap eller på annat sätt och att garantier lämnades för vederbörandes försörjning. Händelserna under år 1940, som medförde att resemöjligheterna västerut upphörde, ansågs göra det nödvändigt att ytterligare begränsa beviljandet av inresetillstånd åt flyktingar från kontinenten. Då emellertid judeförföljelserna där började anta svårare former, blev från och med hösten 1941 tillståndsprövningen allt mindre restriktiv. Ansökningar om inresetillstånd för judar beviljades sedermera i regel utan föregående prövning. Det i utlänningslagen stadgade förbudet mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, erhöll från denna tid en alltmer vidsträckt tolkning. Uttrycket "politiska orsaker" ansågs sålunda 2.1.3 Andra världskriget och tiden därefter inte nödvändigtvis innebära att flyktingen skulle ha varit politiskt verksam eller ens att Krigsutbrottet i början av september 1939 han skulle ha en politisk uppfattning, som medförde givetvis en skärpning av hela stred mot den som hystes av makthavarna i utlänningskontrollen. Genom ändringar i det land varifrån han flytt. Avgörande var tillsynskungörelsen infördes från och med om flyktingen utsatts eller kunde antas bli den 5 september 1939 viseringstvång för utsatt för förföljelse som hade politisk samtliga utlänningar utom medborgare i

de, föreskrev utrikesdepartementet i cirkulär den 27 oktober 1938, att viseringsmyndigheterna inte fick utan departementets bemyndigande utfärda gränsrekommendationer för andra innehavare av J-pass än sådana som kunde visa att de avsåg och hade möjlighet att antingen återvända till sitt hemland eller resa vidare till annat land. Innehavare av J-märkta pass, som hade för avsikt att uppehålla sig längre tid i Sverige eller ville ta anställning här, borde enligt cirkuläret anvisas att på vanligt sätt ansöka om uppehållseller arbetstillstånd. Föreskrifterna i cirkuläret syftade alltså till att förhindra, att judiska flyktingar inreste i Sverige utan att på förhand ha skaffat sig uppehållstillstånd. I ett den 27 oktober 1938 utfärdat hemligt cirkulär till samtliga passkontroller i riket föreskrev socialstyrelsen — under åberopande av den genom kungörelsen den 9 september 1938 utvidgade avvisningsrätten — att innehavare av J-märkta pass borde avvisas, om han inte hade uppehållstillstånd eller gränsrekommendation. Den restriktiva flyktingpolitiken tog sig även uttryck i tillämpningen av bestämmelserna om uppehållstillstånd. Som regel beviljades uppehållstillstånd endast för närmare släktingar till svenska medborgare eller här mera stadigvarande bosatta flyktingar samt för sådana flyktingar som vistades här tillfälligt i avvaktan på möjlighet att resa till annat land. I allmänhet krävdes för att tillstånd skulle beviljas att garantier förelåg för flyktingarnas försörjning under vistelsen här. Antalet i Sverige vistande flyktingar beräknades i november 1938 till lägst 1 800 och högst 2 300 samt i juli 1939 till lägst 4 300 och högst 4 800.

SOU 1972:84

bakgrund; grunden kunde vara flyktingens ras, nationalitet eller tillhörighet till samhällsgrupp, hans politiska eller religiösa uppfattning. Inte heller ordet "flytt" tolkades bokstavligt. Även den ansågs ha flytt som lämnat landet i vederbörlig ordning men som sedan på grund av de politiska förhållandena där inte ansåg sig kunna återvända (s. k. avhoppare). Någon egentlig bevisning om att flyktingen verkligen blivit eller kunde komma att bli utsatt för förföljelse krävdes inte. Det fordrades knappast mer än att det skäligen kunde antas att det förelåg risk för förföljelse. Hösten 1941 innebar alltså en vändpunkt i den svenska flyktingpolitiken. Från denna tid blev avvisning av politisk flykting alltmer sällan förekommande och från slutet av år 1942 mottogs alla flyktingar som sökte en fristad i vårt land. Liberaliseringen av flyktingpolitiken medförde en stark ökning av antalet flyktingar i landet. Vid tiden för vapenstilleståndet i maj 1945 fanns i Sverige 194 900 utlänningar, vilket innebar en ökning med 171 200 personer i jämförelse med februari 1939. Av de utlänningar, som vistades här vid krigsslutet, var mer än 100 000 flyktingar och närmare 60 000 finska barn och evakuerade från Nordfinland. Den övervägande delen av utlänningarna kom från de övriga nordiska länderna, främst Danmark (18 300) och Norge (43 300), samt Balticum (33 850). Efter krigsslutet återvände flertalet flyktingar, med undantag av balterna, till sina hemländer. Sverige har även efter andra världskrigets slut mottagit ett stort antal flyktingar. Sommaren 1945 överfördes hit genom den s. k. Bernadotte- och UNRRA-aktionerna 33 700 personer från koncentrationsläger i Tyskland. Under åren 1945-1949 kom till vårt land på enskilt initiativ 10 000. De flyktingar, som därefter mottagits här, har huvudsakligen överförts hit genom statliga hjälporganisationer. Under perioden 1950-1971 överfördes genom statlig försorg 20 200 flyktingar till Sverige från skilda flyktingläger i Mellan- och Sydeuropa, framför allt i Österrike och Italien. 24

2.2 Nuvarande

förhållanden

2.2 A Allmänt Utlännings ställning i Sverige skiljer sig på vissa områden väsentligt från den som tillkommer svensk medborgare. Den grundläggande skillnaden består i att utlänning i motsats till svensk medborgare inte äger en ovillkorlig rätt att vistas i landet och att vinna sin utkomst här. En utlänning kan alltså enligt svensk lag inte göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. För utlännings inresa, vistelse eller anställning i Sverige fordras i princip tillstånd. Om utlänning söker komma in i landet utan att ha erforderligt tillstånd, kan han förhindras inresa, och om han uppehåller sig här olovligen, kan han tvingas lämna landet. Dessutom kan utlänning, även om han har tillstånd att vistas här, avlägsnas ur landet, om han diskvalificerat sig för fortsatt vistelse här genom kriminalitet eller grov asocialitet. Liksom utlänning i allmänhet har inte heller flykting någon ovillkorlig rätt att vistas i landet. Sålunda är bestämmelserna om tillstånd och avlägsnande i princip tillämpliga även på flykting. Flykting intar dock i fråga om rätt att vistas och arbeta här en förmånsställning i förhållande till andra utlänningar (se 2.2.2 och 2.2.3). Även i andra avseenden finns skillnader mellan utlännings och svensk medborgares rättsställning. Utlänning får - med vissa undantag inte utan särskilt tillstånd driva näring eller förvärva fast egendom här och - med vissa undantag - inte inneha statstjänst. Utlänning åtnjuter vidare inte några politiska rättigheter. Han äger sålunda inte rösträtt vid allmänna val och får inte heller delta i samhällets styrelse. Vad nu sagts gäller också utlänning som är flykting. Bortsett från nu berörda inskränkningar kan flykting liksom annan utlänning sägas vara i huvudsak likställd med svensk medborgare i fråga om fri- och rättigheter. Han åtnjuter samma skydd för sin person och sin egendom som svensk medborgare, och han äger i samma utsträckning som svensk medborgare föra talan inför domstol eller SOU 1972:84

annan myndighet för att tillvarata sina mån av tillgång på plats få undervisning i gymnasieskola. Utlänning är vidare i princip intressen. jämställd med svensk medborgare i fråga om Utlänning åtnjuter vidare i princip yttranrätt till undervisning vid landets universitet defrihet, religionsfrihet samt förenings- och och högskolor. församlingsfrihet i samma mån som svensk Utlänning är slutligen likställd med svensk medborgare. Av särskilt intresse för flykting medborgare i fråga om rätt till hälso- och är i detta sammanhang frågan om utlänning sjukvård och i regel även i fråga om rätt till äger bedriva politisk verksamhet här i landet, sociala förmåner. Flykting åtnjuter vissa speciellt sådan verksamhet som tar sikte på sociala förmåner som inte tillkommer utlände politiska förhållandena i utlänningens ning i allmänhet (se 2.2.4). hemland. Enligt vedertagen internationell uppfattning kan utlänning inte göra anspråk på att få vara politiskt verksam i annat land 2.2.2 Inresa och uppehåll än hemlandet. Denna uppfattning har komDen praxis, som utbildade sig på asylrättens mit till uttryck bl. a. i Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga område under andra världskriget och åren rättigheterna och de grundläggande friheter- närmast därefter, lagfästes i 1954 års utlänningslag. Vid utformningen av bestämmelna på så sätt att konventionen inte förpliktar serna om flykting togs hänsyn till innehållet konventionsstat att garantera utlänningar en ovillkorlig rätt att vara politiskt verksamma. i Förenta Nationernas konvention om flyktingars ställning som Sverige ratificerat samEnligt artikel 16 i konventionen utgör nämligen dess stadganden om yttrandefrihet, ma år. I utlänningslagen upptogs en principdeklaration om asyhatten. Enligt deklaraförenings- och församlingsfrihet inte hinder för konventionsstat att föreskriva inskränk- tionen får utlänning, som är i behov därav, ningar i utlänningars politiska verksamhet. inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, om han i sitt hemland löper risk att på Svensk lag innehåller inte något förbud för utlänning att bedriva sådan verksamhet i grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa uppfattning eller elSverige. De fri- och rättigheter, som svenska medborgare härvidlag åtnjuter, tillkommer jest på grund av politiska förhållanden utsättas för förföljelse, som riktar sig mot följaktligen i princip också utlänningar som hans liv eller frihet eller eljest är av svår vistas här. Bedriver emellertid en utlänning beskaffenhet, eller om han riskerar att politisk verksamhet, som inte är förenlig åläggas allvarligt straff på grund av politiskt med svenska intressen, kan han förmås att brott. lämna landet, eftersom han i motsats till Utlänningslagens bestämmelser om frisvenska medborgare saknar en ovillkorlig rätt stad för politisk flykting innebär en begränsatt vistas här. Med stöd av särskilt stadgande ning av möjligheterna att av exempelvis i utlänningslagen kan nämligen Kungl. Maj:t arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekonoutvisa utlänning, om det finnes påkallat med miska skäl vägra utlänning, som omfattas av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i bestämmelserna, att inresa och vistas i statens intresse. I stället för utvisning kan landet. Det är att märka att asylbestämKungl. Maj:t föreskriva inskränkningar och melserna gäller endast utlänning som är att villkor för utlänningens fortsatta vistelse i betrakta såsom politisk flykting och som är i riket. behov av asyl. Förbudet att vägra asyl gäller Liksom varje annan utlänning är flykting således inte utlänning som lämnat sitt land i huvudsak jämställd med svensk medborgare på grund av missnöje med de ekonomiska i fråga om utbildning. Utlänning, som är förhållandena i hemlandet, s. k. ekonomisk bosatt i Sverige, har sålunda samma rätt och flykting, och inte heller flykting som redan skyldighet som svensk medborgare att delta i har asyl i annat land. Innebörden av principundervisningen i grundskolan och han äger i SOU 1972:84

deklarationen redovisas närmare i kapitel 5. Politisk flykting som fått en fristad i Sverige är liksom andra utlänningar skyldig att ha uppehållstillstånd under vistelsen här. Det skydd mot förföljelse som enligt principdeklarationen tillkommer politisk flykting får sitt reella innehåll genom reglerna om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 §§ utlänningslagen. Dessa regler gäller i princip alla utlänningar men får självfallet i första hand betydelse för politiska flyktingar. Enligt 53 § utlänningslagen får utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, och inte heller till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Utan hinder av vad som stadgas i 53 § får utlänningen befordras till land som nyss sagts, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet och den förföljelse som hotar honom i sådant land inte innebär fara för hans liv och ej heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han inte kan befordras till annat land (54 § 1 st. UtlL). Om utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och det finns anledning anta att han skulle fortsätta dylik verksamhet här, får han befordras till land som sägs i 53 §, om han inte kan befordras till annat land (54 § 2 st. UtlL). Avvisning verkställs av polismyndighet och förpassning, förvisning och utvisning av länsstyrelse (58 § 1 st. UtlL). Om utlänningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt, skall ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten (58 § 2 st. UtlL). Underställning skall dock inte ske, om påståendet enligt det beslut som förekommer till verkställighet redan är prövat. Den centrala utlänningsmyndigheten har att, efter utlänningsnämndens hörande, besluta i ärendet så snart det kan ske. Om ärendet är synnerligen 26

brådskande, får utlänningsmyndigheten meddela beslut, även om yttrande från nämnden inte föreligger. Ärende om verkställighet skall vidare underställas, om det möter svårighet att verkställa beslutet eller om det är tvivelaktigt hur beslutet skall verkställas (60 § 1 st. UtlL). Om den centrala utlänningsmyndigheten meddelat beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, äger myndigheten lämna närmare anvisningar för verkställigheten (60 § UtlL).

2.2.3 Arbete Liksom utlänning i allmänhet är flykting i princip skyldig att ha arbetstillstånd, om han vill arbeta här i landet. Enligt en särskild bestämmelse i utlänningskungörelsen kan emellertid invandrarverket för viss tid eller tills vidare befria bl. a. politisk flykting från sådan skyldighet. Med stöd av denna bestämmelse befrias regelmässigt politisk flykting, som beviljats uppehållstillstånd, från skyldighet att ha arbetstillstånd. Sådan flykting är således jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt att ta anställning i Sverige. 2.2.4 Sociala förmåner m. m. Som förut nämnts äger flyktingar liksom andra utlänningar samma rätt till flertalet sociala förmåner som svenska medborgare. Det viktigaste undantaget utgör folkpensionen, som utlänning kan komma i åtnjutande av endast om han är medborgare i land med vilket Sverige ingått överenskommelse härom. Till förmån för flyktingar bedriver arbetsmarknadsstyrelsen och socialstyrelsen en särskild hjälpverksamhet. Arbetsmarknadsstyrelsens verksamhet omfattar a) flyktingar, som enligt särskilda beslut av Kungl. Maj:t tas emot i Sverige från flyktingläger i olika länder, s. k. kontingentflyktingar, b) legalt eller illegalt inresta utlänningar, som enligt den centrala utlänningsmyndigheten är att jämställa med kontingentflyktingar och på grund härav tillåtits stanna i landet samt c) nära anhöriga (maka resp. make, föräldrar SOU 1972:84

och barn), som inreser för att återförenas med person som tillhör någon av ovannämnda kategorier och är inkvarterad genom länsarbetsnämndens försorg. Nyanländ flykting kan vid behov inkvarteras av länsarbetsnämnden. För mottagande av större antal flyktingar kan efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut särskilda förläggningar upprättas. Arbetsför flykting, som har tillstånd att vistas i landet, skall om möjligt arbetsplaceras. Nämnden tillser därvid att bostadsfrågan löses på ett tillfredsställande sätt. Om familjeförsörjare, som tillträder arbetsanställning, inte omedelbart kan erhålla familjebostad, kan länsarbetsnämnden efter arbetsmarknadsstyrelsens bemyndigande under en kortare övergångstid svara för inkvartering av de anhöriga. Familjeförsörjaren skall bidra till kostnaderna härför med belopp, som fastställs i varje särskilt fall. Nämnden svarar för att flyktingen under inkvarteringstiden får lämplig klädesutrustning, fickpengar m. m. Nämnden tillser vidare att flyktingen får erforderlig läkarvård. Flykting är berättigad till arbetsmarknadsutbildning enligt samma normer som gäller för svenska medborgare. För flykting gäller dispens från ålderskravet på 21 år. I samband med den första arbetsplaceringen kan flykting få ett räntefritt startlån till uppehälle och hyra fram till första avlöningstillfället, klädesutrustning och arbetsverktyg samt i vissa fall bohagsutrustning ävensom olika former av respenning såsom traktamente, ersättning för tillträdesresor samt flyttning av familj och bohag. Liksom annan utlänning är flykting berättigad till allmänt barnbidrag först när han vistats minst sex månader i landet. Intill dess allmänt barnbidrag kan utgå kan länsarbetsnämnden emellertid utge bidrag till flykting motsvarande allmänna barnbidrag. Flykting, som inte beräknas kunna bli självförsörjande i Sverige men har möjlighet att få sitt uppehälle tryggat i annat land, kan efter arbetsmarknadsstyrelsens beslut erhålla bidrag till kostnaderna för resan till detta land. Socialstyrelsen har i uppdrag att bistå SOU 1972:84

flyktingar, som inte enligt uppdrag eller bemyndigande av Kungl. Maj:t är omhändertagna av annan statlig myndighet, samt att tillse att flyktingarna erhåller vård och understöd i huvudsak enligt gällande praxis inom socialvården. Socialstyrelsen har också bemyndigats att av statsmedel ersätta socialnämnd a) för kostnader avseende vård av och erforderligt understöd till flykting, vilken sedan ankomsten till riket varit varaktigt oförmögen till arbete, b) för sådant bidrag som erfordras till utfyllnad av arbetsinkomsten för flykting, vilken sedan ankomsten till riket haft väsentligt nedsatt arbetsförmåga samt c) för kostnader avseende vård och erforderligt understöd åt annan flykting, om denne efter ankomsten till Sverige inte haft stadigvarande arbete i sammanlagt ett år och undantagsvis även åt flykting som haft stadigvarande arbete under längre tid än ett år. Socialstyrelsen har vidare bemyndigats att i vissa fall bevilja flykting understöd i form av lån för erläggande av dels grundavgift för bostadsrätt och dels amorteringar, som ingår i årsavgifter för sådan rätt, även om annan säkerhet än bostadsrättsbeviset inte kan ställas för återbetalning av lånet. Här må tilläggas att flyktingar liksom andra utlänningar har rätt till socialhjälp i samma utsträckning som svenska medborgare och att staten ersätter kommunerna för deras kostnader för obligatorisk socialhjälp.

3.1 Internationella förhållanden

Inledning

De flyktingproblem som uppstod efter första världskriget fick en omfattning som tidigare aldrig skådats. Det stod redan från början klart att dessa problem inte kunde lösas av de länder som tog emot flyktingarna utan endast genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet tog till en början främst sikte på att ge flyktingarna materiellt bistånd, men efter hand kom arbetet att inriktas på att också bereda flyktingarna ett politiskt och rättsligt skydd. För att förverkliga dessa mål har skapats ett flertal internationella organisationer och slutits en rad överenskommelser. Flyktingproblemen antogs tidigare vara tillfälliga och de internationella organisationerna har därför förutsatts kunna slutföra sina uppgifter under en begränsad tid. Det har emellertid under senare år stått alltmera klart att flyktingproblemen inte kan slutgiltigt lösas så länge som orsakerna till dem, de sociala, ekonomiska och ideologiska spänningarna i världen, kvarstår. De internationella organisationernas verksamhet för att materiellt bistå flyktingar har bestått främst i att kanalisera det biståndsprogram som de frivilliga organisationerna (voluntary agencies) haft om hand. Organisationernas arbete på det rättsliga området har varit inriktat huvudsakligen på att verka för att länderna träffar överenskommelser om flyktingars 28

rättsliga ställning och att övervaka deras tillämpning. Organisationerna har också i viss utsträckning haft till uppgift att söka påverka lagstiftningen i de enskilda länderna. De internationella organisationernas verksamhet var tidigare begränsad till bestämda flyktingkategorier. Allteftersom nya grupper av flyktingar var i behov av internationellt bistånd vidgades uppgifterna för befintliga flyktingorganisationer eller skapades helt nya organisationer. Inte förrän i stadgan för den nuvarande flyktingorganisationen, United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), har begreppet flykting utformats på ett sådant sätt att också framtida grupper av flyktingar kan inrymmas utan begränsning i tid eller rum. Liksom de internationella flyktingorganisationerna tog de internationella överenskommelserna om flyktingars rättsliga ställning till en början enbart sikte på befintliga flyktinggrupper eller var begränsade till flyktingar från visst land eller område. Men också när det gäller de internationella överenskommelserna har utvecklingen gått mot ett mera allmänt flyktingbegrepp.

SOU 1972:84

3.2 Organisationer

3.2.1 Förutvarande organisationer 3.2.1.1 Nationernas Förbunds Överkommissariat för flyktingar Den första internationella organisationen som skapades för att bistå flyktingar var Överkommissariatet för flyktingar, the High Commission for Refugees, som tillkom efter beslut av Nationernas Förbund den 27 juni 1921. Till flyktingkommissarie utsågs norrmannen Fridtjof Nansen. Organisationens mandat omfattade till en början endast flyktingar från Ryssland, men redan 1923 fick den också ta hand om armeniska flyktingar. År 1928 utvidgades mandatet ytterligare och inneslöt assyrier och turkar. Uppgifterna för organisationen utgjordes av att samordna den materiella hjälpen samt att bereda flyktingarna politiskt och juridiskt skydd. Härvid skulle man underlätta repatriering för de flyktingar, som önskade återvända till respektive hemland, bistå flyktingar med att ordna arbeten i vistelselandet eller hjälpa dem att emigrera till andra länder. Ansvaret för det tekniska biståndet övertogs 1924 av International Labour Office, men redan 1929 återgick denna uppgift till flyktingkommissariatet. Organisationens verksamhet upphörde 1930, då den ersattes av Nansen International Office.

emellertid snart åt Nansenbyrån att på Nationernas Förbunds sekretariats vägnar fullgöra dessa sekretariatsuppgifter. * Mandatet för Nansenbyrån, som var detsamma som för the High Commissioner's Office, utvidgades 1935 till att omfatta också flyktingar från Saar. Byråns verksamhet upphörde med utgången av år 1938. 3.2.1.3 Överkommissariatet från Tyskland

för

flyktingar

Vid början av 1930-talet uppstod ett nytt flyktingproblem. Det var nu flyktingar från Tyskland, som var i behov av hjälp. Efter beslut av Nationernas Förbunds råd den 26 oktober 1933 tillkom High Commissioner's Office for Refugees from Germany. På grund av Tysklands protester var det emellertid omöjligt att knyta denna organisation till Nationernas Förbund, vilket blev en av anledningarna till att den inte kunde arbeta effektivt. Först 1936, sedan Tyskland utträtt ur Nationernas Förbund, knöts denna organisation till Förbundet. Överkommissariatets uppgifter bestod i att uppta förhandlingar med andra stater för att förbättra flyktingarnas rättsliga ställning samt att samordna och leda det internationella samarbetet för att lösa de ekonomiska, finansiella och sociala svårigheter, som var en del av flyktingproblemet. Organisationens verksamhet upphörde med utgången av 1938, samtidigt med Nansenbyrån.

3.2.1.2 Internationella Nansenbyrån Efter Nansens död 1930 omorganiserades den internationella biståndsverksamheten, varvid the High Commission for Refugees erhöll namnet Nansen International Office. Samtidigt skedde en uppdelning av det tidigare flyktingkommissariatets uppgifter. Den nya organisationen skulle enbart ombesörja den materiella hjälpen till flyktingarna, medan det politiska och rättsliga skyddet skulle handhas av Nationernas Förbunds sekretariat. Av administrativa skäl uppdrogs SOU 1972:84

3.2.1.4 Överkommissariatet för alla flyktingar Genom beslut den 30 september 1938 beslöt Nationernas Förbunds församling att samordna all flyktinghjälp. De två parallellt arbetande flyktingorganisationerna, Nansen International Office och High Commissioner's Office for Refugees from Germany, sammanfördes till en ny organisation, High Commissioner's Office for all Refugees, vars mandat således kom att omfatta alla de 29

flyktingar, som tidigare erhållit internationellt bistånd. Genom en rådsresolution utvidgades kontorets mandat 1939 till att omfatta flyktingar från Tjeckoslovakien och genom ett tilläggsprotokoll samma år även österrikiska flyktingar. Organisationen skulle sörja för det politiska och rättsliga skyddet till flyktingarna och härvid bl. a. övervaka tillämpningen av 1933 och 1938 års flyktingkonventioner (se avsnitt 3.3.1.3 och 3.3.1.4). Den hade också att verka samordnande för den humanitära hjälpen samt att bistå regeringar och privata organisationer i deras ansträngningar att finna lösningar på flyktingproblemen genom emigration och varaktig bosättning. 3.2.1.5 Mellanstatliga kommittén för flyktingar På initiativ av president Roosevelt sammankallades i Evian 1938 en internationell konferens. Syftet med denna var dels att undersöka vilka åtgärder som kunde vidtas för att ge de tyska flyktingarna en snabb hjälp, dels att söka skapa en internationell organisation som skulle utarbeta ett långsiktigt program för hjälp till samtliga befintliga och potentiella flyktingar. Konferensen resulterade i att en ny flyktingorganisation, Inter-Governmental Committee for Refugees (IGCR), skapades. Kommittén skulle utgöras av de stater som deltagit i konferensen. Mandatet begränsades emellertid till tyska flyktingar, dock med möjlighet för kommittén att senare besluta om en utvidgning. I februari 1939 utsågs Nationernas Förbunds dåvarande flyktingkommissarie att även vara Director för kommittén. Genom en resolution den 4 mars 1943 utvidgades kommitténs mandat till att omfatta alla personer, som till följd av händelser i Europa måst lämna eller kunde komma att bli tvungna att lämna sina hemländer därför att de löpte fara för sitt liv och sin frihet på grund av sin ras, religion eller politiska uppfattning. I praktiken kom emellertid kommitténs 30

verksamhet att helt inriktas på tyska och österrikiska flyktingar, flyktingar från Spanien samt vissa grupper av statslösa flyktingar. Av de internationella överenskommelser, som tillkom på initiativ av kommittén må här endast nämnas 1946 års Londonöverenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar. Kommittén upplöstes i juni 1947, då dess uppgifter övertogs av Internationella flyktingorganisationen (IRO).

3.2.1.6 UNRRA Redan innan andra världskriget var slut beslöt de allierade staterna att bilda en särskild organisation, United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA), för att söka lösa de ekonomiska och sociala problem som kunde väntas uppstå efter krigsslutet på grund av att personer tvingats lämna sina respektive hemländer. En av organisationens uppgifter var att bistå personer som på grund av kriget blivit skilda från sina hem (been displaced from their homes) genom att i samförstånd med vederbörande regeringar, militära myndigheter eller andra organ säkerställa deras repatriering eller hemresa. UNRRA: s verksamhet var begränsad till s. k. displaced persons. Organisationen hade således inte befogenhet att bistå flyktingar som sådana och inte heller personer som blivit displaced persons av andra orsaker än världskriget. Redan vid det första sammanträdet med UNRRA:s råd väcktes frågan, hur man skulle lösa de problem, som uppstod, då en person inte önskade repatriera. En av underkommittéerna hade föreslagit, att IGCR skulle överta ansvaret för de displaced persons som inte kunde repatrieras. I en av rådet vid dess första session antagen resolution inflöt emellertid endast en rekommendation om samarbete med IGCR. Vid rådets tredje session i augusti 1945 kom frågan, om repatriering skulle äga rum frivilligt eller inte, till öppen konflikt mellan SOU 19^2:84

öst- och väststaterna. De förra ansåg, att den enda anledningen för displaced persons att inte vilja återvända till sitt hemland var att de önskade undgå straff för begångna brott. Dessa skulle därför ej erhålla bistånd av UNRRA. Västmakterna å andra sidan menade, att det fanns två kategorier av displaced persons, som borde komma i åtnjutande av UNRRA:s biståndsverksamhet, nämligen dels de som ville repatriera, dels de som av legitima skäl inte önskade återvända. Det fanns vidare enligt västmakterna en tredje kategori av displaced persons, samarbetsmän och brottslingar, vilka inte skulle få bistånd av organisationen. Slutligen antogs en resolution av rådet, som bl. a. innebar att UNRRA kunde bistå displaced persons utan samtycke från vederbörande hemland, dvs. displaced persons som inte önskade repatriera. För att i någon mån tillgodose öststaternas önskemål begränsades biståndsverksamheten för dessa till en tidsperiod av sex månader. Denna tidsgräns förlängdes dock vid rådets fjärde session på våren 1946. UNRRA: s verksamhet upphörde med utgången av juni månad 1946, då Preparatory Commission for the International Refugee Organization trädde i dess ställe (se 3.2.1.7).

3.2.1.7 Internationella nen (IRO) 1

flyktingorganisatio-

De stora flyktingproblem, som det andra världskriget förde med sig, ansågs av Förenta Nationerna vara av sådan vikt, att de upptogs till behandling redan under första delen av generalförsamlingens första ordinarie sammanträde. Genom en resolution den 12 februari 1946 beslöt sålunda generalförsamlingen att hänskjuta hela flyktingproblemet till ekonomiska och sociala rådet för en grundlig undersökning. I anledning härav tillsatte ekonomiska och sociala rådet en kommitté bestående av representanter för tjugu stater; bland dem fanns inga nordiska. Resultatet av kommitténs arbete blev ett förslag om att inrätta en internationell flyktingorganisation. Genom resolution den 15 SOU 1972:84

december 1946 godkände sedermera Förenta Nationernas generalförsamling en stadga för Internationella flyktingorganisationen (IRO) jämte tillhörande bilagor. Stadgan ratificerades av 18 stater, däribland Danmark och Norge, samt trädde i kraft den 20 augusti 1948. Sverige anslöt sig inte till organisationen men bidrog till kostnaderna för dess verksamhet med 50 miljoner kronor. I avvaktan på att stadgan för IRO skulle träda i kraft träffades en överenskommelse om en provisorisk kommitté, Preparatory Commission for the International Refugee Organization (PCIRO), vars verksamhet tog sin början den 31 december 1946. Ett halvt år senare övertog PCIRO de uppgifter som tidigare åvilat UNRRA. Stadgan trädde i kraft den 20 augusti 1948 och den provisoriska kommittén avvecklades i samband därmed. Flyktingorganisationen, som erhöll ställningen av ett Förenta Nationernas fackorgan, hade till huvudsakliga arbetsuppgifter att sända hem flyktingarna till deras hemländer och att sörja för att de som inte kunde återvända fick sin utkomst i annat land. Ett annat viktigt åliggande för organisationen var att vaka över att flyktingarna kom i åtnjutande av rättsligt och politiskt skydd. Internationella flyktingorganisationen övertog vidare från den 1 juli 1947 de funktioner, som dittills utövats av den förut omnämnda mellanstatliga kommittén för flyktingar (se 3.2.5). Flyktingorganisationens verksamhet omfattade dels flyktingar (refugees), dels också "displaced persons". Med flyktingar skulle enligt bilaga II till stadgan förstås 1) personer som lämnat eller befann sig utanför sitt hemland (country of nationality or of former habitual residence) och som a) fallit offer för nazist- eller fascistregimer eller på dessas sida i andra världskriget stridande regimer eller för quislingregimer eller liknande regimer eller b) var spanska republikaner eller annat offer för falangistregimen i Spanien eller c) bedömts såsom "flyktingar" En utförlig redogörelse för IRO: s tillkomst och verksamhet finns i Holborn: The International Refugee Organization, London 1956. 31

före andra världskrigets utbrott på grund av ras, religion, nationalitet eller politisk uppfattning, 2) personer som befann sig utanför sitt hemland och till följd av händelser inträffade efter andra världskrigets utbrott inte kunde eller inte önskade begära skydd av sitt hemlands regering, 3) personer av judiskt ursprung eller utlänningar eller statslösa personer som varit bosatta i Tyskland eller Österrike och fallit offer för nazistisk förföljelse under förutsättning att de kvarhållits med våld i något av dessa länder eller, efter att ha varit tvungna att fly därifrån, återförts dit till följd av krigshändelserna och inte sedan på nytt blivit bosatta i landet samt 4) ensamstående barn som var föräldralösa eller vilkas föräldrar försvunnit och som befann sig utanför sitt hemland. Med "displaced persons" skulle förstås personer som till följd av åtgärder, som vidtagits av nazistiska, fascistiska eller liknande regimer (se 1 a ovan), förvisats från eller varit tvungna att lämna sitt hemland, exempelvis personer som satts i tvångsarbete eller som förvisats på grund av sin ras eller sin religiösa eller politiska uppfattning. Från flyktingorganens hjälp var enligt bilagan till stadgan undantagna bl. a. krigsförbrytare, quislingar, personer som varit fienden behjälplig vid förföljelse av civilbefolkningen i länder anslutna till Förenta Nationerna och "vanliga" brottslingar som kunde utlämnas enligt fördrag. Flyktingorganisationen var redan från början avsedd att ha endast tillfällig karaktär. Dess verksamhet, som upphörde helt den 1 februari 1952, avvecklades efter hand och övertogs av Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar (se 3.2.2.1). 3.2.2 Nuvarande organisationer 3.2.2.1 Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar1 Genom en resolution vid den fjärde sessionen 1949 beslöt Förenta Nationernas generalförsamling att från den 1 januari 1951 skapa en ny flyktingorganisation, United 32

Nations High Commissioner for Refugees, som skulle ersätta IRO. Statuter för organisationen antogs vid generalförsamlingens femte session 1949. I punkt 6 av statuterna anges de personer, som faller under flyktingkommissariens kompetens. Här möter man för första gången en allmängiltig definition av flyktingbegreppet, som inte bara tar sikte på befintliga flyktingkategorier, utan också anger att även andra grupper av flyktingar kan komma att inrymmas i begreppet. Som flykting skall enligt punkt 6 A anses dels envar som bedömts som flykting enligt vissa tidigare överenskommelser, dels envar som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, eller av andra skäl än personlig bekvämlighet inte vill begagna sig av hemlandets skydd, eller som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan eller sådana skäl som nyss sagts inte vill återvända dit. — Definitionen på "flykting" i statuterna (mandatflykting) skiljer sig delvis från motsvarande definition i artikel 1 A 2 i flyktingkonventionen (se Bilaga 1). Den viktigaste skillnaden består i att statuterna inte innehåller någon geografisk begränsning. I statuterna anges uttryckligen att flyktingkommissariens verksamhet skall vara helt opolitisk. Den skall vara humanitär och social (punkt 2). Vid fullgörandet av sina uppgifter skall flyktingkommissarien följa de direktiv som han kan erhålla av generalförsamlingen eller av United Nations Economic and Social Council (ECOSOC) (punkt 3). Han är också skyldig att årligen avge rapport till generalförsamlingen och ECOSOC. Se Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probléme des re'fugies, RCH 1965 I, s. 339 ff. SOU 1972:84

Flyktingkommissariens uppgifter anges i punkterna 8 - 1 0 av statuterna. Enligt punkt 8 skall han sörja för flyktingarnas skydd (protection). Han skall fullgöra detta genom att verka för att överenskommelser om skydd för flyktingar avslutas och ratificeras. Han skall övervaka tillämpningen av dessa och föreslå ändringar. Flyktingkommissarien skall genom särskilda överenskommelser med regeringar främja varje åtgärd, som kan förbättra flyktingarnas situation, och han skall söka bereda flyktingar tillträde till andra länder. Det åligger vidare flyktingkommissarien att underlätta samordningen mellan de privata organisationer, som verkar för flyktingar. Han skall själv administrera de medel, som han erhåller för biståndsverksamhet. Härvid är att märka, att flyktingkommissarien inte får anhålla om bidrag hos regeringar utan att först ha inhämtat generalförsamlingens tillstånd. Enligt punkt 1 av statuterna skall flyktingkommissarien vid fullgörande av sina uppgifter — och särskilt när svårigheter uppkommer - inhämta yttrande från en rådgivande kommitté, om en sådan utses. Under årens lopp har tre sådana kommittéer avlöst varandra. Flyktingkommissariens verksamhet är av temporär natur. Hans mandat har upprepade gånger förlängts av generalförsamlingen och gäller för närvarande intill utgången av år 1973. Flyktingkommissarien har sitt högkvarter i Geneve.

sationer upprätthåller för närvarande förbindelser med flyktingkommissariatet. Bland svenska organisationer kan nämnas Individuell människohjälp, Rädda barnen och Svenska röda korset. (En förteckning över samtliga organisationer, som har deltagit i eller bidragit till flyktingkommissariatets biståndsprogram, brukar bifogas flyktingkommissariatets årliga rapport till FN:s generalförsamling).

3.3 Internationella överenskommelser flyktingars rättsliga ställning

om

3.3.1 Tidigare överenskommelser 3.3.1.1 1922 och 1926 års överenskommelser om identitetscertifikat (Nansenpass)

De internationella organisationer som handlagt flyktingfrågor har främst haft till uppgift att förbättra flyktingarnas rättsliga ställning. Ett av de problemen har varit att flyktingarna ofta saknat pass eller något annat resedokument. Eftersom innehav av en sådan handling i allmänhet varit en förutsättning för utrikes resa, har flyktingarnas möjligheter att lämna det första asyllandet försvårats. För att komma till rätta med detta problem lät Nationernas Förbunds Överkommissariat för flyktingar sammankalla en internationell konferens sommaren 1922. Konferensen antog den 5 juli en överenskommelse angående utfärdandet av identitetscertifikat för ryska flyktingar (SÖ 1924: 33). Överenskommelsen avsåg endast ryska flyktingar och överensstämde således med mandadet för Överkommissariatet. Vid 3.2.2.2 Privata organisationer en konferens den 31 maj 1924 utsträcktes överenskommelsen till att även gälla armenisDet praktiska flyktingarbetet handhas till ka flyktingar. stor del av frivilliga, privata organisationer. Överenskommelsen innebar, att flyktingar Enligt en uttrycklig föreskrift i statuterna för flyktingkommissariatet skall detta eta- kunde erhålla en identitetshandling (s. k. Nansen-pass), som skulle ha samma funktion blera kontakter med privata organisationer, som har till uppgift att i materiellt hänseen- som pass i vilket andra stater kunde göra anteckningar om visa etc. Det angavs utde bistå flyktingar. Flyktingkommissariatet tryckligen, att utfärdandet av passet inte i skall vidare söka samordna allt arbete till något avseende medförde rätt för flyktingen förmån för flyktingar, som bedrivs av dessa organisationer. Ett stort antal privata organi- att återvända till den stat som utfärdat 3-SOU

1972:84

passet med mindre flyktingen erhållit sådant tillstånd. Den omständigheten att Nansen-passet i sin ursprungliga form inte innehöll någon återreseklausul var till stor nackdel för flyktingarna. Framför allt innebar detta ett hinder för emigration till andra stater. Många länder var i och för sig villiga att acceptera flyktingar men måste - enligt sin interna immigrationslagstiftning - ha möjlighet att återsända icke önskvärda utlänningar till hemlandet. Genom en överenskommelse den 12 maj 1926 angående utfärdandet av identitetscertifikat till ryska och armeniska flyktingar infördes en bestämmelse, varigenom ansluten stat ålades att ta in återreseklausul i identitetscertifikat som staten utfärdade. Enligt överenskommelsen skulle med rysk flykting förstås person av ryskt ursprung, som inte åtnjöt sovjetregeringens skydd och inte hade förvärvat annat medborgarskap, samt med armenisk flykting person av armeniskt ursprung, som förut varit medborgare i ottomanska riket men inte åtnjöt skydd av turkiska republikens regering och inte heller hade förvärvat annat medborgarskap. Överenskommelsen ratificerades av Sverige.

3.3.1.2 1928 års resolution rörande ryska och armeniska flyktingar Genom en resolution den 30 juni 1928 rörande ryska och armeniska flyktingar bemyndigades flyktingkommissarien att genom ombud (representatives) i skilda länder fylla vissa kvasi-konsulära funktioner. Nu infördes också en bestämmelse rörande personalstatutets reglering. Det rekommenderades, att flyktingar i fråga om vissa rättigheter skulle erhålla samma behandling som vanligen garanterades utlänningar på grundval av ömsesidighet. Överenskommelsen innehöll vidare den viktiga rekommendationen, att åtgärder för utvisning av ryska och armeniska flyktingar inte skulle vidtas i de fall då vederbörande inte hade möjlighet att bege sig till annat land. 34

Resolutionen tog främst sikte på flyktingar av assyriskt eller assyrokaldeiskt ursprung och vissa närstående flyktinggrupper av syrisk eller kurdisk härstamning. Gemensamt för dessa var att de inte åtnjöt skydd av den stat de tidigare tillhört och att de inte förvärvat medborgarskap i annat land. Vidare var resolutionen tillämplig även på varje förutvarande medborgare i ottomanska riket av turkisk härstamning, som till följd av Lausanneprotokollet den 24 juli 1923 angående folkutbytet mellan Turkiet och Grekland inte längre var berättigad åtnjuta turkiska republikens skydd och inte heller hade förvärvat medborgarskap i annat land.

3.3.1.3 1933 års konvention rörande flyktingars internationella ställning De åtgärder som vidtogs under 1920-talet bidrog på många håll till att framför allt de ryska flyktingarnas ställning och resemöjligheter utomlands förbättrades. Men allteftersom den mot slutet av 1920-talet inträdande världskrisens verkningar gjorde sig kännbara, försämrades läget åter. Flyktingar förvägrades i stor utsträckning fortsatt arbetstillstånd, vilket hade till följd, att de ofta försattes i nödläge. Med anledning härav sammankallades år 1933 till Geneve en ny konferens, varvid utarbetades en konvention som antogs den 28 oktober 1933. Enligt denna konvention förband sig varje deltagande stat att åt flykting, som var fast bosatt inom dess territorium, utfärda Nansenpass med minst ett års giltighet och med rätt till ut- och inresor utan viseringsskyldighet. Flyktingar, som beviljats uppehållstillstånd fick avvisas eller utvisas endast om hänsyn till allmän ordning eller säkerhet så krävde. Flyktingar med hemvist i ett land skulle där tillerkännas nationell behandling i frågor om rätt att uppträda som part inför domstol samt att åtnjuta fri rättshjälp och andra processuella förmåner. Arbetstillstånd fick inte vägras flykting, om han antingen vistats minst tre år i landet eller var gift med en medborgare där eller hade barn med någon sådan eller aktivt deltagit i världskriget. Mest SOU 1972:84

till Tyskland, såvida de inte underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för resa till annat land. I avsikt att snabbt få till stånd en åtminstone vissa stater emellan bindande överenskommelse och med tanke på de nedslående erfarenheterna i fråga om 1933 års konvention utformades 1936 års avtal så att en tidsödande ratificeringsprocedur kunde undvikas. Avtalet trädde nämligen i kraft mellan de stater som undertecknat det viss tid efter det två stater definitivt undertecknat avtalet. Övriga medlemmar av Nationernas Förbund ägde rätt när som helst ansluta sig genom att underteckna avtalet. Stat kunde utträda efter fyrtiofem dagars varsel. Rätten att göra reservationer och att senare utvidga eller begränsa dem var oinskränkt. Det provisoriska avtalet, som undertecknades av endast sju stater (inte Sverige), ersattes av en under Nationernas Förbunds beskydd utarbetad konvention om de från Tyskland kommande flyktingarna, som antogs i Geneve den 10 februari 1938. Denna 3.3.1.4 1936 års avtal och 1938 års konvenkonvention omfattade dels personer som tion om de tyska flyktingarnas ställning innehade eller innehaft tyskt medborgarskap och inte hade medborgarskap i annan stat, I syfte att få till stånd internationellt erkända regler rörande de tyska flyktingar- dels också statslösa personer som, efter att ha tagit hemvist inom det tyska statsområnas rättsliga ställning hölls år 1936 under det, lämnat det och som inte genom förut Nationernas Förbunds beskydd en konferens upprättade konventioner eller protokoll eri Geneve mellan ett stort antal stater, varvid även Sverige var representerat. Konferensens hållit internationell status. Konventionen arbete resulterade i ett provisoriskt avtal av förutsatte för sin tillämpning att flyktingen den 4 juli 1936 om tyska flyktingars inte kunde påräkna vare sig rättsligt eller faktiskt skydd av tyska regeringen och att ställning. Med tysk flykting skulle enligt avtalet förstås envar, som varit bosatt i han inte lämnat Tyskland av skäl, uteslutande hänförliga till den personliga bekvämligTyskland och inte innehade annan nationaliheten (reasons of purely personal convenientet än tysk men som rättsligt eller faktiskt ej åtnjöt tyska regeringens skydd. Vidare stad- ce). Genom ett tilläggsprotokoll den 14 sepgades att för tyska flyktingar, som med tember 1939 utvidgades konventionen till vederbörligt tillstånd bodde inom en stat, att omfatta även flyktingar som, efter att ha denna skulle utfärda identitetscertifikat, likinnehaft österrikiskt medborgarskap, därefnande Nansenpasset, i allmänhet med rätt till ter förvärvat tyskt medborgarskap men därrörelsefrihet inom landet samt till ut- och utöver inte medborgarskap i något annat inresor under giltighetstiden. Flyktingar som land, samt statslösa flyktingar som, efter att en gång medgetts rätt att bosätta sig, fick där ha tagit hemvist inom det österrikiska ej annat i laga ordning föreskrivits, inte utvisas annat än på grund av ordnings- och statsområdet, lämnat detta och inte omfatsäkerhetsskäl. De fick inte heller återsändas tades av tidigare överenskommelser om flyk-

gynnad nationsbehandling stadgades beträffande olika slag av socialförsäkring, sjukvård, tillträde till skolor m. fl. dylika förmåner, liksom nationell behandling föreskrevs i fråga om beskattning. Konventionen kom att bli utan större betydelse på grund av den ringa anslutningen; den ratificerades av endast åtta stater, nämligen Belgien, Bulgarien, Danmark, Frankrike, Storbritannien, Italien, Norge och Tjeckoslovakien. Konventionen biträddes således inte av Sverige. Anledningen härtill var väsentligen den att de här i riket boende ryska flyktingarna redan i stor utsträckning likställts med svenska medborgare och att ett tillträde till konventionen därför i praktiken skulle vara av litet värde för dem. Konventionens betydelse minskades ytterligare genom att samtliga de länder som ratificerat eller tillträtt den gjorde detta under förbehåll, varigenom de i viktiga avseenden ställde sig utanför konventionens regler.

SOU 1972: 84

tingar. Konventionen, som i övrigt hade ungefär samma innehåll som det provisoriska avtalet ratificerades endast av tre stater, nämligen Belgien, Storbritannien och Frankrike, och kom därför att få endast ringa betydelse. 3.3.1.5 1946 års överenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar Efter andra världskriget träffades på initiativ av IGCR den 15 oktober 1946 i London en överenskommelse angående utställande av resedokument för flyktingar (SÖ 1950: 103). Personkretsen angavs som den som gällde för mandatet för IGCR eller för den internationella organisation, som kunde komma att överta IGCR:s funktioner, dvs. IRO (artiklarna 1 och 20). Resedokumentet skulle innehålla återreseklausul.

3.3.2 Gällande överenskommelser 3.3.2.1 1951 års flyktingkonvention Bortsett från 1946 års London-överenskommelse, som endast rörde frågan om resedokument för flyktingar, tillkom åren närmast efter andra världskrigets slut inte någon överenskommelse som reglerade flyktingars rättsliga ställning. De två tidigare konventionerna från 1933 och 1938 var visserligen fortfarande i kraft. På grund av de nationella begränsningarna av flyktingbegreppen svarade dessa emellertid inte på något sätt mot den faktiska flyktingsituationen. Genom en resolution den 8 augusti 1949 beslöt ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) tillsätta en expertkommitté med uppgift att i första hand utreda frågan, huruvida det kunde anses önskvärt att utarbeta en generell konvention om flyktingars och statslösa personers rättsliga ställning samt att, om så befanns vara fallet, utarbeta en sådan konvention [E/RES/218 B (IX)]. Kommitte'n, som sammanträdde i Lake Success den 16 januari-16 februari 1950, överlämnade till ekonomiska och sociala rådets elfte sammanträde ett förslag till 36

flyktingkonvention (UN Doc. E/1618, E/AC32/5). Rådet företog inte någon detaljbearbetning av förslaget utan nöj de sig med att anta en inledning till konventionen samt en definition av vad som i konventionen skulle förstås med flykting. Rådet beslöt genom resolution den 11 augusti 1950 [E/RES/319 B (IX)] att återförvisa förslaget till expertkommittén med uppdrag att omarbeta detsamma, varvid den av rådet antagna inledningen och definitionen av begreppet flykting skulle komma till användning. Sedan kommittén på nytt sammanträtt, nu i Geneve den 1 4 - 2 5 augusti 1950, antog kommittén sistnämnda dag en rapport till generalförsamlingen, innehållande en reviderad text till flyktingkonventionen (UN Doc. E/1850; E/AC 32/8). Ärendet behandlades i generalförsamlingen i samband med frågan om tillsättandet av flyktingkommissarie. Sedan generalförsamlingen antagit ett av dess tredje utskott utarbetat förslag till artikel 1 innefattande en definition av begreppet flykting, beslöt generalförsamlingen genom resolution den 14 december 1950 [A/RES/429 (V)] att låta sammankalla en diplomatisk konferens för vidare behandling av frågan om en flyktingkonvention. Konferensen sammanträdde i Geneve den 2 - 2 8 juli 1951 med deltagande av befullmäktigade regeringsombud för 26 stater. Till grund för sitt arbete beslöt konferensen att lägga det av expertkommittén utarbetade konventionsutkastet med den ändring av artikel 1, som beslutats av generalförsamlingen. Efter en fullständig genomgång av utkastet upprättades vid konferensen en konvention angående flyktingars rättsliga ställning, vilken vid konferensens slut den 28 juli 1951 undertecknades av tolv stater, däribland Sverige (SÖ 1954:55). Flyktingkonventionen hade den 1 februari 1972 ratificerats av 61 stater. 2 En utförlig kommentar till flyktingkonventionen finns i Robinson: Convention relating to the Status of Refugees. Its History, Contents and Interpretation, New York 1953. En förteckning över stater som den 1 februari 1972 anslutit sig till eller ratificerat konventionen finns i Bilaga 3 till betänkandet. SOU 1972:84

En redogörelse för flyktingkonventionens huvudsakliga innehåll finns i avsnitt 6.2.1 de därefter följande avsnitten redovisar och kommenterar utredningen utförligare vissa av konventionens bestämmelser, nämligen artikel 1 (förutsättningar för och upphörande av flyktingskap), artikel 12 (personrättslig ställning), artikel 15 (föreningsrätt), artikel 17 (rätt till arbete), artikel 27 (identitetshandlingar), artikel 28 (resedokument), artikel 31 (olovlig inresa och uppehåll), artikel 32 (utvisning) artikel 33 (förbud mot utvisning och avvisning) samt artikel 34 (förvärv av medborgarskap). De engelska och franska texterna till konventionen jämte en svensk översättning därav finns återgivna i Bilaga 1 till betänkandet.

(artikel 31), samt förbud mot utvisning eller avvisning ('refoulement') (artikel 33). Statslöshetskonventionen har ratificerats av Sverige (prop. 1964: 170). 3.3.2.3 1957 års överenskommelse angående flyktingar som är sjömän

Artikel 11 av 1951 års flyktingkonvention föreskriver att fördragsslutande stat välvilligt skall pröva möjligheterna att tillåta flykting, som regelmässigt är anställd ombord på fartyg, att bosätta sig inom statens område och förse honom med resedokument eller att ge honom tillfälligt tillstånd att uppehålla sig inom statens område. Stadgandet innebär inte några skyldigheter för fördragsslutande stat att utfärda resedokument. En flyktingsjöman kan inte heller åberopa flyktingkonventionens artikel 28, eftersom han inte 3.3.2.2 1954 års konvention om statslösas lovligen vistas inom fördragsslutande stats rättsliga ställning territorium. 1957 års överenskommelse angående flykGenom 1951 års flyktingkonvention hade tingar som är sjömän (SÖ 1959: 16) avsåg att flyktingar, som inrymdes under flyktingavhjälpa de missförhållanden, som uppstått i definitionen i artikel 1, garanterats vissa fråga om denna flyktingkategori. Överensrättigheter i de stater som ratificerat konvenkommelsen föreskriver, att vid tillämpning tionen. Flyktingkonventionen omfattade av artikel 28 av 1951 års flyktingkonvention emellertid endast sådana statslösa som samtien flyktingsjöman skall anses lovligen inrest i digt var flyktingar. För att reglera och fördragsslutande stat, under vars flagga han förbättra även övriga statslösas ställning ansåsom flykting under sammanlagt 600 dagar ordnades en diplomatisk konferens, som den inom tre år tjänstgjort som sjöman på fartyg, 28 september 1954 antog texten till en vilket minst två gånger årligen angör hamn konvention om statslösas rättsliga ställning. inom statens område (artikel 2). Konventionen inleds med en definition av Som flykting enligt överenskommelsen uttrycket statslös. Som sådan skall anses skall anses den som är flykting enligt den, som inte är medborgare i någon stat flyktingkonventionens artikel 1 (art. 1). enligt lagstiftningen i någon stat (artikel 1 Enligt artikel 4 i överenskommelsen anses § 1). De bestämmelser i andra paragrafen, flyktingsjöman upphöra att lovligen vistas i som anger i vilka fall konventionen inte är fördragsslutande stat, om han förvärvat fast tillämplig, har samma innehåll som motsvavistelseort i annan stat eller under en period rande reglering i flyktingkonventionen. av 6 år tjänstgjort sammanlagt 1 350 dagar Statslöshetskonventionens övriga bestämpå fartyg som för annan stats flagga. melser är praktiskt taget identiska med Flyktingsjöman skall enligt överenskommotsvarande bestämmelser i flyktingkonvenmelsen inte tvingas kvarstanna ombord på tionen. De enda väsentliga skillnader, som finns mellan de två överenskommelserna, är fartyg, om hans fysiska eller psykiska hälsa att statslöshetskonventionen saknar flykting- därigenom allvarligt sätts i fara (art. 9) och ej konventionens bestämmelser om flyktingar, heller på fartyg som är destinerat till hamn eller som skall segla genom farvatten, där som olovligen uppehåller sig i tillflyktslandet SOU 1972:84

han riskerar förföljelse (art. 10). Av tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller till allmän ordning är fördragsslutande stat befriad från de skyldigheter som eljest åligger staten enligt överenskommelsen (art. 11).

3.3.2.4 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning1 Flyktingkonventionen innehåller såväl en tidsgräns som en geografisk begränsning. En förutsättning för att utlänning skall anses som flykting är enligt artikel A 2 att flyktingskapet orsakats av "händelser som inträffat före den 1 januari 1951". Med uttrycket "händelser" kan enligt artikel 1 B 1) förstås antingen "händelser som inträffat i Europa" eller "händelser som inträffat i Europa eller annorstädes". Det konventionsutkast, som låg till grund för utarbetandet av konventionen vid den diplomatiska konferensen i Geneve, innehöll inte någon begränsning av begreppet flykting ur geografiska synpunkter. Under konferensen framträdde emellertid på denna punkt betydande motsättningar. Åtskilliga stater hävdade att en begränsning till händelser, som inträffat på den europeiska kontinenten, var nödvändig för att inte en ansluten stat genom en alltför vidsträckt definition skulle löpa risk att ta på sig förpliktelser av oöverskådlig omfattning. Till stöd för denna ståndpunkt anfördes vidare att de flesta av konventionens bestämmelser blivit utformade med tanke på de ekonomiska och sociala förhållandena i europeiska länder. Andra delegationer, däribland de skandinaviska, intog en motsatt ståndpunkt och uttalade sig för en universell bestämning av flyktingbegreppet. Resultatet av debatten blev en enhälligt antagen kompromisslösning, som återges i artikel 1 B. Stat skall senast då den undertecknar eller ratificerar konventionen eller ansluter sig till den genom en uttrycklig förklaring ange, huruvida staten i fråga, med hänsyn till de förpliktelser den tar på sig enligt konventionen, antar den vidare eller 38

den mera begränsade definitionen av flyktingbegreppet. Vid sin ratificering av konventionen förklarade Sverige, liksom tidigare Danmark och Norge, att med uttrycket "händelser som inträffat före den 1 januari 1951" för Sveriges del skulle förstås "händelser som inträffat i Europa eller annorstädes före den 1 januari 1951". Förklaringen motiverades med att det saknades anledning att frånkänna det fåtal flyktingar från utomeuropeiska länder, som sökt tillflykt i Sverige, rätten att komma i åtnjutande av konventionsskyddet (prop. 1954: 134 s. 22). I medvetande om att tidsgränsen och den geografiska begränsningen i konventionen kunde komma att i framtiden ställa stora flyktinggrupper utanför konventionen antog konferensen samtidigt med konventionen en rekommendation vari den uttryckte en förhoppning att alla stater skulle komma att med konventionen som förebild så långt som möjligt ge flyktingar som inte omfattades av konventionen samma behandling som den tillförsäkrar konventionsflyktingar. Så länge som flyktingproblemen berörde huvudsakligen endast Europa kom flyktingkonventionens tidsgräns inte att få någon större praktisk betydelse. Genom en liberal tolkning av uttrycket "händelser som inträffat före den 1 januari 1951" kom konventionen att tillämpas som om tidsgränsen inte funnits. Men allt eftersom flyktingproblemen i Afrika tilltog i omfattning kom begränsningarna i konventionen att bli kännbara. Således kom de afrikaner, som blivit flyktingar till följd av händelser inträffade under 1960-talet, på grund av tidsgränsen att falla utanför konventionen. Redan i början av 1960-talet diskuterades i olika sammanhang möjligheterna att utvidga konventionens tillämpningsområde så att den inrymde också de nya flyktinggrupper som tillkommit sedan konventionen antogs och som Ett utdrag av protokollet finns i bilaga 2 till betänkandet. För en utförligare redogörelse för protokollets tillkomst och innehåll hänvisas till Weis: The 1967 Protocol relating to the Status of Refugees and some Questions of the Law of Treaties, BYIL 1967, s. 39 ff. SOU 1972:84

därför inte omfattades av konventionen. Genom resolution 2198 (XXI) den 16 december 1966 beslöt Förenta Nationernas generalförsamling att för anslutning öppna ett protokoll rörande flyktingars ställning, som syftade till att ge samma rättsliga ställning åt "alla flyktingar, som omfattas av definitionen i konventionen utan hänsyn till tidpunkten 1 januari 1951". Enligt artikel 1 mom. 2 i protokollet skall med "flykting" förstås varje person, som omfattas av definitionen i artikel 1 av konventionen som om orden " . . . till följd av händelse, som inträffat före den 1 januari 1951, och . . ." samt orden ". . . till följd av händelser som förut sagts . . . " i artikel 1 A 2) vore utelämnade. Vidare skall protokollet gälla utan någon möjlighet till geografisk begränsning. I sistnämnda hänseende föreligger undantag i fråga om till flyktingkonventionen anslutna stater, som tidigare begränsat giltigheten av konventionen enligt artikel 1 B 1) a ("events occurring in Europe . . ."). Protokollet hade den 1 februari 1972 ratificerats av 47 stater, däribland Sverige (SÖ 1967:45).

3.3.3 Övriga gällande överenskommelser, som särskilt berör flyktingars rättsliga ställning 3.3.3.1 Konventionen om indrivning av underhållsbidrag i utlandet En överenskommelse, som kan ha betydelse för flyktingar, är 1956 års Genéve-konvention orn indrivning av underhållsbidrag i utlandet. Konventionen har till syfte att underlätta indrivandet av underhållsbidrag som en person, vilken vistas på någon av de fördragsslutande parternas territorium, påstår sig vara berättigad att erhålla från annan person, vilken är underkastad rättsskipningen i annan fördragsslutande stat. Konventionen torde vara av särskild betydelse för flyktingar, eftersom flyktingfamiljer ofta lever åtskilda. Från svensk sida gjordes i samband med SOU 1972:84

ratifikation av konventionen ett allmänt förbehåll i fråga om krav på underhållsbidrag, som är riktade mot i Sverige bosatta politiska flyktingar, vare sig dessa är svenska eller utländska medborgare eller statslösa. Reservationen motiverades på följande sätt. Många av de politiska flyktingar vilka i Sverige beviljats fristad har i det land, som de av politiska skäl tvingats lämna, anhöriga till vilka de står i sådant familjerättsligt förhållande som enligt svensk lag grundar underhållsskyldighet. Genom konventionen skapas till följd härav möjligheter att såväl uppspåra som trakassera dessa flyktingar, vilkas anhöriga i många fall utan framgång sökt utresa från hemlandet för att förena sig med dem. Av dessa skäl torde ett allmänt förbehåll böra göras av innehåll att Sverige skall äga frihet att efter omständigheterna i det enskilda fallet avvisa sådana krav på bistånd att utfå underhållsbidrag, vilka göres gällande mot person, som ankommit till riket såsom politisk flykting.

3.3.3.2 Världskonventionen om upphovsmannarätt Enligt ett tilläggsprotokoll till världskonventionen om upphovsmannarätt som behandlar skydd för verk av statslösa och flyktingar, skall statslösa och flyktingar, som har sin vanliga vistelseort i fördragsslutande stat, vara likställda med statens egna medborgare med avseende å tillämpningen av konventionen. 3.3.3.3 Överenskommelser som antagits inom ILO Av betydelse för flyktingars rättsliga ställning är den av ILO:s generalkonferens år 1949 antagna konventionen (nr 97) angående migrerande arbetare (reviderad 1949). Bilaga II till konventionen angående rekrytering av samt arbetsförmedling och arbetsvillkor för migrerade arbetare, vilka rekryteras genom statskontrollerad gruppemigration, innehåller i artikel 11 bestämmelserom migrerande arbetare, som är flykting eller tvångsförflyttad (displaced person). Om sådan arbetare kommit in i immigrationslandet i enlighet med konventionens bestämmelser och på grund av bristande tillgång på arbete mister en anställning, skall vederbörande 39

myndighet göra allt vad som står i dess förmåga för att sätta honom i stånd att finna en lämplig anställning samt tillförsäkra honom uppehälle i avbidan på sådan anställning eller bosättning på annan ort. Konventionen har inte ratificerats av Sverige. I en till rekommendation (nr 86) angående migrerande arbetare (reviderad 1949) fogad bilaga, som behandlar normalavtal avseende migration av arbetare, förekommer ett flertal stadganden, vilka har betydelse för flyktingars ställning. Av särskild betydelse är bestämmelsen i artikel 25 § 2 angående återsändande. Enligt denna får ansluten stat inte återsända flyktingar och tvångsförflyttade (displaced persons) eller migrerande arbetare, till deras hemland om de av politiska skäl inte önskar återvända dit, och hemlandet är ett annat än rekryteringslandet, med mindre de uttryckt önskemål härom i skrivelse till vederbörande myndighet i immigrationslandet och till representant för internationellt organ med uppgift att beskydda flyktingar och tvångsförflyttade som inte åtnjuter någon regerings beskydd. Konvention (nr 108) angående nationella identitetshandlingar för sjömän föreskriver bl. a., att fördragsslutande stat på begäran av sjöman, som är medborgare i staten, skall för honom utfärda identitetshandling, avfattad på sätt som närmare anges i konventionen. Sådan identitetshandling kan också utfärdas för varje annan sjöman som antingen är anställd på fartyg, registrerat inom statens territorium, eller som är inskriven vid arbetsförmedling inom statens territorium (art. 2). Sistnämnda bestämmelse torde huvudsakligen ha betydelse för flyktingar. Sjöman, som innehar giltig identitetshandling, har rätt att återvända till den stat som utfärdat handlingen. Denna rätt skall gälla under en tid av minst ett år efter utgången av i identitetshandlingen eventuellt angiven giltighetstid (art. 5). Konventionen har ej ratificerats av Sverige på grund av de olägenheter som ur utlänningskontrollsynpunkt skulle uppstå 40

vid dess tillämpning med hänsyn till överenskommelsen mellan de nordiska länderna om upphörande av passkontrollen. Konventionen (nr 118) angående utlänningars likställande med ett lands egna medborgare i fråga om social trygghet, som antogs vid ILO:s allmänna konferens 1962, föreskriver bl. a., att fördragsslutande stat inom sitt territorium skall tillförsäkra varje medborgare från annan fördragsslutande stat samma behandling som statens egna medborgare inom varje gren av social trygghet, beträffande vilken fördragsslutande stat godtagit konventionens förpliktelser. Enligt artikel 10 § 1 skall bestämmelserna i konventionen vara tillämpliga på flyktingar och statslösa personer utan villkor om ömsesidighet.

3.3.3.4 Överenskommelser inom Europarådets ram Inom Europarådet slöts den 11 december 1953 tre olika överenskommelser rörande sociala rättigheter och förmåner, vilka samtliga innehåller särskilda tillämpningsbestämmelser rörande flyktingar. Den provisoriska europeiska överenskommelsen om social trygghet vid ålderdom och nedsatt arbetsförmåga samt för efterlevande (SÖ 1955:31) och den provisoriska europeiska överenskommelsen om social trygghet, dock ej vid ålderdom och nedsatt arbetsförmåga eller för efterlevande (SÖ 1955: 32) föreskriver bl. a., att medborgare i andra fördragsslutande stater i vissa hänseenden skall jämställas med egna medborgare. I protokoll, fogade till överenskommelserna, stadgas att bestämmelserna i dessa skall vara tillämpliga på flyktingar i samma utsträckning som överenskommelserna är tillämpliga på medborgare i fördragsslutande stater. Den europeiska konventionen om social och medicinsk hjälp (SÖ 1955:33) anger under vilka förutsättningar medborgare i fördragsslutande stat skall vara berättigade till social och medicinsk hjälp i annan fördragsslutande stat. Även till denna konvention har fogats ett protokoll som föreSOU 1972:84

skriver lika behandling till förmån för flyktingar. I samtliga nu nämnda överenskommelser skall begreppet flykting ha den innebörd som anges i 1 951 års flyktingkonvention. Enligt 1959 års europeiska överenskommelse om avskaffande av viseringstvång för flyktingar (SÖ 1960:75) är flyktingar, på villkor som anges i överenskommelsen och under förutsättning av ömsesidighet, befriade från viseringstvång för inresa i eller utresa från fördragsslutande stats territorium. Som villkor gäller bl. a. att vederbörande flykting innehar giltigt resedokument, som är utfärdat i enlighet med bestämmelserna i 1951 års flyktingkonvention eller 1946 års Londonöverenskommelse. Som ett komplement till den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna undertecknades den 18 oktober 1961 i Turin den europeiska sociala stadgan (SÖ 1962: 57). Enligt en till stadgan fogad bilaga skall fördragsslutande stat tillförsäkra flyktingar en behandling som är så gynnsam som möjligt och under alla förhållanden en behandling som inte är mindre förmånlig än den parten åtagit sig enligt stadgan eller enligt andra giltiga traktater, som äger tillämpning på flyktingar. Som flykting skall anses den, som är flykting enligt artikel 1 av 1951 års flyktingkonvention.

3.4 Juridiskt icke bindande

dokument

3.4.1 Artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna Artikel 14 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna innehåller ett stadgande om asylrätten av följande lydelse. " 1 . Envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. 2. Denna rätt må icke åberopas vid laga åtgärder, reellt grundade på icke politiska brott eller på handlingar, som strida mot Förenta Nationernas ändamål och grundsatser." Som framgår av texten innebär detta SOU 1972:84

stadgande inte någon rätt för den enskilde att erhålla asyl. Han medges bara en rätt att söka och åtnjuta asyl. Det enda som kan utläsas ur stadgandet är att den omständigheten att en stat beviljat en person asyl inte kan anses som en ovänlig handling gentemot personens hemland. Det har ifrågasatts, om en bestämmelse med denna innebörd har något att göra i en deklaration om mänskliga rättigheter. Se vidare avsnitt 5.4.1.

3.4.2 Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl 1 Kort tid efter det att förklaringen om de mänskliga rättigheterna antagits av Förenta Nationernas generalförsamling togs frågan om asylrätten upp på nytt. Sålunda uppfördes frågan som en särskild punkt på dagordningen för kommissionen för de mänskliga rättigheterna redan vid dess femte session år 1949. Vid kommissionens sessioner i början av 1950-talet lades fram ett flertal förslag om en bestämmelse rörande asylrätt, som skulle tas in i den konvention om mänskliga rättigheter som då höll på att utarbetas. Samtliga framlagda förslag avvisades emellertid, och förslaget till konventionen om de mänskliga rättigheterna kom därför inte att innehålla något stadgande om asylrätt. På grund härav föreslog den franske delegaten (René Cassin) vid kommissionens trettonde session 1957, att man skulle utarbeta en särskild förklaring om asylrätt. Kommissionen förelades också ett förslag till en deklaration. Vid behandlingen av förslaget i tredje kommittén under generalförsamlingens sjuttonde session 1962 ändrades titeln till att uttryckligen avse territoriell asyl. Avsikten härmed var att betona att förklaringen inte omfattade den s. k. diplomatiska asylen. Arbetet på förklaringen resulterade slutligen i att Förenta Nationer1 En utförlig redogörelse för förklaringens tillkomst och innehåll finns i Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, The Canadian Yearbook of International Law 1969, s. 92 ff. och Przetacznik: Declaration on Territorial Asylum and International Law, Indian Year Book of International Affairs 1966-67, s. 579 ff.

nas generalförsamling genom resolution 2312 (XXII) den 14 december 1967 enhälligt antog en förklaring om territoriell asyl. Förklaringen, som närmast är att se som en vidareutveckling av asylrättsstadgandet i förklaringen om de mänskliga rättigheterna är emellertid lika litet som Förenta Nationernas förklaringar i övrigt juridiskt bindande. Förklaringen består av en inledning och fyra artiklar. I inledningen erinras om Förenta Nationernas syften sådana de kommit till uttryck i organisationens stadga och om asylrättsförklaringen artikel 14 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Där fastslås vidare att, när stat beviljar asyl åt personer som omfattas av artikel 14 i den allmänna förklaringen, så är det en fredlig och humanitär handling som inte kan betraktas som ovänlig av annan stat. Artikel 1 föreskriver att asyl, som stat beviljar personer som äger åberopa artikel 14 i den allmänna förklaringen, inbegripet personer som kämpar mot kolonialism, skall respekteras av varje annan stat (mom. 1). Rätten att söka och åtnjuta asyl får inte åberopas av person som på allvarliga grunder kan antas ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten (mom. 2). Det ankommer på stat som beviljar asyl att själv pröva om det föreligger anledning att bevilja asyl (mom. 3). I artikel 2 framhålls att de asylberättigades situation är en angelägenhet för statssamfundet och att staterna skall, var för sig eller gemensamt eller genom Förenta Nationerna, i en anda av internationell solidaritet vidta lämpliga åtgärder för att lätta bördan för stat som har svårigheter att bevilja asyl eller att fortsätta att bevilja asyl (mom. 1 och 2). Enligt artikel 3 får asylberättigad person inte avvisas vid gränsen eller, om han kommit in på område där han söker asyl, utvisas eller tvångsvis återsändas till stat där han kan komma att utsättas för förföljelse (mom. 1). Undantag från denna princip får göras endast av hänsyn till statens säkerhet eller för att skydda befolkningen, såsom vid en massinvasion av flyktingar (mom 2). Om stat finner anledning att göra undantag från 42

principen om förbud mot avvisning eller avlägsnande, skall staten överväga möjligheten att bereda vederbörande tillfälle att bege sig till annat land genom att ge honom provisorisk asyl eller på annat sätt (mom. 3). Enligt artikel 4 får stat inte tillåta person, som den beviljat asyl, att bedriva verksamhet stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser. 3.4.3 Europarådets resolution rörande asyl 1 Europarådets rådgivande församling antog i september 1961 en rekommendation (nr 293) med förslag att ministerkommittén skulle uppdra åt expertkommittén för de mänskliga rättigheterna att inarbeta en artikel om asylrätt i ett protokoll till konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Expertkommittén fann ett sådant förfaringssätt inte vara möjligt. Den motiverade sitt ställningstagande med den traditionella ståndpunkten att asylrätten inte kunde betraktas som en rättighet för individen. Vidare ansåg kommittén det betänkligt att göra det kontrollmaskineri, som tillskapats genom konventionen, tillämpligt även på en bestämmelse om asylrätt. Kommittén hänvisade i stället till möjligheten att söka främja asylrätten antingen genom en från rättighetskonventionen fristående konvention eller genom en resolution antagen av ministerkommittén. Expertkommittén fick sedermera i uppdrag att utarbeta ett utkast till deklaration om asylrätten, på grundval av vilken en resolution eller en konvention i sinom tid skulle kunna utarbetas. En av expertkommittén utarbetad resolution (67) 14 om asyl för personer som löper risk för förföljelse antogs den 23 juni 1967 av ministerkommittén. I resolutionens inledning uttrycker ministerkommittén en önskan om att ned lemsstaternas regeringar skall, var för sig eller tillsammans, i en anda av humanitet göra allt som står i deras makt för att tillförsäkra 1 För en kommentar till resolutionen se Wiebringhaus: Le droit d' asile en Europe, AFIl 1 967 s. 566 ff.

SOU 197 2 : 8 4

personer, som löper risk för förföljelse, den säkerhet och det skydd som de är i behov av. Samtidigt erkänner kommittén dock behovet för regeringarna att ta hänsyn till såväl sina åtaganden enligt internationella överenskommelser som till nödvändigheten för dem att trygga den nationella säkerheten och skydda samhället mot allvarlig fara. I resolutionens huvuddel uppmanas medlemsstaternas regeringar att behandla personer som söker asyl på deras områden i en särskild liberal och humanitär anda (§ 1). I samma anda skall de säkerställa att ingen avvisas vid gränsen, utvisas eller på annat sätt utsätts för åtgärd, som skulle få till följd att han tvingades återvända till eller stanna i ett område, där han skulle löpa risk att utsättas för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, medlemsskap i en viss social grupp eller politisk åskådning (§ 2). Om medlemsstat för att trygga den nationella säkerheten eller skydda samhället mot allvarlig fara överväger att vidta åtgärder, som skulle kunna medföra följder som nyss sagts, skall den såvitt möjligt och på villkor som den finner lämpliga, sätta vederbörande i tillfälle att resa till ett annat land än det där han skulle löpa risk att utsättas för förföljelse (§ 3). Om det skulle uppstå svårigheter för en stat som en följd av att den handlar i enlighet med de i resolutionen uppdragna riktlinjerna, skall övriga medlemsstater i en anda av europeisk solidaritet och gemensamt ansvar, var för sig eller i samarbete särskilt inom Europarådets ram, vidta lämpliga åtgärder för att övervinna dessa svårigheter (§ 4).

samma sätt som medborgare i den andra medlemsstaten, när det är fråga om att bevilja eller förlänga arbetstillstånd, under förutsättningen att flyktingen äger rätt att återvända dit.

3.4.4 Resolution av OEEC:s råd Den 30 oktober 1953 antog OEEC:s råd en resolution om reglering av sysselsättningen för medborgare i medlemsstaterna. Resolutionen, som inte är juridiskt bindande, innehåller bl. a. en bestämmelse om behandlingen av flykting som vid den tidpunkt, då han första gången får erbjudande om arbete i en medlemsstat, erkänts som flykting i annan medlemsstat. Sådan flykting skall medlemsstat enligt resolutionen behandla på SOU 1972: 84

4.1 Förhållandena i några främmande länder

Inledning

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i ett land är i hög grad olikartade i olika länder såväl till innehåll som utformning. De särskilda bestämmelser, som reglerar flyktings rätt till inresa och vistelse, har däremot blivit alltmer enhetliga i de olika länderna. Denna utveckling är närmast att se som en följd av det omfattande internationella samarbete som bedrivits, särskilt inom Förenta Nationernas ram, för att förbättra flyktingarnas levnadsvillkor och trygga deras rättsliga ställning i de länder som de tagit sin tillflykt till. Av särskild betydelse för denna utveckling har varit Förenta Nationernas konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Denna konvention, som inemot hälften av Förenta Nationernas medlemsstater anslutit sig till, har på olika sätt varit normerande för den rättsliga behandlingen av flyktingar i de anslutna staterna. För att garantera efterlevnaden av konventionens bestämmelser har flertalet stater i Väst-Europa, däribland Danmark och Finland, införlivat konventionen med den nationella rättsordningen och gjort den till direkt tillämplig intern rätt. Några stater, främst Sverige och Norge, har på grundval av nationell praxis utformat egna regler om flyktingskap med beaktande av konventionens bestämmelser. Vad nu sagts gäller framför allt reglerna 44

om vem som skall anses vara flykting och därmed berättigad till särskilt skydd samt bestämmelserna om under vilka förutsättningar flykting får avlägsnas från tillflyktslandet. Konventionen innehåller inga direkta bestämmelser, som ålägger ansluten stat att fastställa flyktingskap, och därför inte heller några regler om förfarande härför. Flertalet västeuropeiska stater har emellertid genom lagstiftning eller praxis skapat ett särskilt förfarande för fastställande av flyktingskap. Förfarandet har dock utformats högst olika i skilda länder.

4.2 Danmark1

Utlännings rätt att inresa och vistas i Danmark regleras i loven om udlaendinges adgang til landet m. v. av den 7 juni 1952 (cit. Ul) och justitieministeriets bekendtgorelse om udlaendinges adgang til och ophold i landet av den 23 juni 1964. Varken loven eller bekendtgorelsen innehåller emellertid några bestämmelser om flyktings rätt till inresa och uppehåll. Loven, som uppenbarligen förutsätter att politiska flyktingar i dessa avseenden skall behandlas förmånligare än utlänningar i allmänhet, innehålleri fråga om sådana flyktingar enbart bestämmelser av processrättslig art, avsedda att garantera att Se Skadegård: Der Schutz und die Rechte der Fliichtlinge in Dänemark, i Garmisch s. 34 ff. SOU 1972:84

fråga om avlägsnande av politisk flykting avgöres i högsta instans. Sålunda föreskrivs i loven att polismyndighet inte får avvisa eller utvisa utlänning, som gör gällande att han varit tvungen att söka tillflykt i Danmärk som politisk flykting och anför sannolika skäl för (sandsynliggor) sitt påstående, utan måste underställa justitieministern frågan för avgörande (2 § 4 st. och 6 § 3 st. U l ) 1 . Vem som är att anse som politisk flykting anges alltså inte i loven eller bekendtgorelsen utan avgöres med tillämpning av artikel 1 i flyktingkonventionen, vilken Danmark som första land ratificerade den 4 december 1952. I praxis har utbildats ett särskilt förfarande för handläggning av frågor om politiskt flyktingskap. Ansökan om uppehållstillstånd av utlänning, som påstår sig vara politiskt förföljd i hemlandet, handläggs av den centrala utlänningsmyndigheten (Tilsynet med Udlaendinge). Sökanden hörs ingående om sina personliga förhållanden och därvid särskilt om vad han har att anföra till stöd för sitt påstående om att han fruktar förföljelse i sitt hemland. Vid förhöret upplyses sökanden om sin rätt att få ansökningen förelagd för justitieministeriet och får därefter i förekommande fall avge en skriftlig förklaring om att han kan och önskar begagna sig av denna rätt. Efter avslutad utredning överlämnas ärendet med utlänningsmyndighetens eget uttalande till justitieministeriet för avgörande. Om utredningen ger anledning anta att utlänningen har välgrundad anledning att frukta förföljelse om han återvänder till sitt hemland, beslutar ministeriet att erkänna honom som konventionsflykting. Erkännandet är bindande för andra myndigheter och kan återkallas endast om de uppgifter, som erkännandet grundas på, varit medvetet oriktiga eller det inträffat någon omständighet som enligt konventionen medför att den inte längre är tillämplig. — Utlänning, som erkänts som konventionsflykting, beviljas, under hänvisning till justitieministeriets beslut, av utlänningsmyndigheten uppehållsoch arbetstillstånd för viss tid "med status SOU 1972:84

som flygtning i henhold till konventionen av 28 juli 1951". Utlänningmyndigheten tillser därefter att flyktingen tas om hand av Dansk Flygtningehjaelp. Flygtningehjeelpen, vari ingår representanter för en rad humanitära organisationer, har till uppgift att sörja för flyktingarnas anpassning i det danska samhället bl. a. genom att hjälpa dem ekonomiskt och skaffa dem bostäder och arbete samt genom språkundervisning och social rådgivning. Kostnaderna för Flygtningehjaelpens verksamhet bestrids med statsmedel. Vid sidan av konventionsflyktingarna har i praxis skapats en särskild grupp flyktingar (B-flyktingar), som i fråga om sin rättsliga ställning skiljer sig från konventionsflyktingarna främst därigenom att de inte åtnjuter skydd mot att återsändas till sitt hemland (non-refourment) och inte kan få resedokument. Asylsökande utlänning, som inte kan anses vara politiskt förföljd men som kan antas inte kunna "finna sig i eller stå ut med (affinde sig med eller udholde) förhållandena i sitt diktatoriska hemland", beviljas sålunda uppehållstillstånd för sex månader och generellt arbetstillstånd (utan begränsning till visst yrke eller arbetsgivare). Även sådana flyktingar tas om hand av Flygtningehjaelpen. Utlänning som beviljats uppehållstillstånd utan att bli erkänd som flykting kan utan tidsbegränsning begära att få saken prövad på nytt, exempelvis därför att han vid tidigare förhör förtigit omständigheter av betydelse eller därför att det tillkommit nya omständigheter som gör att han blivit réfugié sur place. Det har inte sällan inträffat att justitieministeriet vid en omprövning funnit anledning att ändra det ursprungliga beslutet och ge utlänningen ställning som konventionsflykting. 1 Enligt rigspolitichefens instruktion till polismyndigheterna angående in- och utresekontroll vid Danmarks gränser av den 5 december 1965 bör bedömningen av frågan om utlänning anfört sannolika skäl för sitt påstående inte göras av polismyndigheten utan överlåtas på justitieministeriet. Sådan fråga bör därför underställas ministeriet också när påstående "ikke er sandsynligjort".

Den förmånsställning i övrigt, som flykting har i Danmark, tar sig främst uttryck i att möjligheterna att utvisa honom ur landet är begränsade. Utlänning kan utvisas från Danmark av justitieministern 1) om han kunde ha avvisats vid inresan på den grund att han kunde antas vilja försörja sig på olovligt eller ohederligt sätt eller att han var känd för att begå brott yrkesmässigt eller vanemässigt eller att det med hänsyn till förhållandena kunde antas att han ämnade inresa för att begå brott eller att hans inresa med hänsyn till begångna brott inte var önskvärd och grunden kvarstår, 2) om han inte har erforderlig reselegitimation, 3) om han avsiktligt eller trots polisens varningar upprepade gånger underlåter att iaktta reglerna om anmälningsskyldighet till polismyndigheten, 4) om han inte iakttar med tillstånd förbundna villkor eller erhållit tillstånd genom bevisligen oriktiga uppgifter eller svikligt förtigande eller 5) om hans fortsatta vistelse i landet inte är önskvärd med hänsyn till statens säkerhet eller upprätthållande av lag och ordning eller till följd av deltagande i handlingar som har en mot staten eller dess institutioner fientlig karaktär eller om hans förhållanden i övrigt ger anledning därtill (5 § 1 st. Ul). Utlänning kan vidare utvisas (av polismyndigheten) 1) om han skaffat sig tillträde till landet genom inresa vid sidan av den danska, finska, isländska, norska eller svenska passkontrollen, 2) om han tidigare utvisats och på nytt inrest utan att ha erforderligt tillstånd eller 3) om han inte har erforderliga medel till sitt uppehälle och inte enligt sociallagstiftningen eller med stöd av denna utfärdade föreskrifter blivit berättigad till försörjning i landet (6 § 1 st. Uti). 1 Bestämmelserna om utvisning gäller i princip också konventionsflyktingar. Möjligheterna att utvisa sådana flyktingar begränsas emellertid genom konventionens förbud mot att sända flykting till dennes hemland (art. 33). Beslut om att utvisa flykting till annat land fattas endast om det kan förutses att beslutet kan verkställas. 46

Annan flykting utvisas enligt praxis endast om det föreligger särskilda skäl. 4.3 Finland2 Utlännings rätt att inresa och vistas i Finland regleras i utlänningsförordningen den 2 5 april 1958. Förordningen, som utgår från att politisk flykting skall behandlas förmånligare än utlänningar i övrigt, innehåller emellertid inga konkreta bestämmelser härom utan endast ett stadgande, varav framgår vem som är att anse som politisk flykting och vilken myndighet som har att avgöra fråga om tillstånd för sådan flykting att vistas i Finland. Sålunda föreskriver förordningen att inrikesministeriet får (må) efter att ha inhämtat utlåtande från utrikesministeriet, bevilja vistelsetillstånd åt utlänning, som omedelbart efter ankomsten till landet begär asyl som politisk flykting och lägger fram sannolika skäl för sin begäran (24 § 1 st.). Som skäl för att ge utlänning asyl bör enligt förordningen anses "grundad orsak för vederbörande att frukta förföljelse i sitt hemeller vistelseland till följd av ras, religion, nationalitet eller anslutning till social eller politisk grupp, samt den omständigheten att han icke erhållit asylrätt i annat land!' Utlänning, som omfattas av förordningens bestämmelser om asyl, kan på därom gjord ansökan förklaras vara politisk flykting. Det förekommer emellertid sällan att så sker. I anslutning till bestämmelserna om politisk flykting har utvecklats en praxis som innebär att även andra utlänningar än politiska flyktingar ges ett särskilt skydd, bl. a. utlänningar som riskerar allvarligt straff på grund av illegal utresa. Förordningens bestämmelse om politisk flykting har numera endast subsidiär betydelse, sedan Finland anslutit sig till flyktingkonventionen och Bestämmelserna om utvisning kommer enligt ett lagförslag som framlagts för folketinget att ändras vid en dansk anslutning till EEC (Justitsmin. j . nr 1 LT 1971-37002-10). Se v. Gadolin: Gerechtigkeit, Menschenrechte und Asylrecht unter besonderer Beriicksichtigung der Nordischen Länder, i Die Menschenrechte, s. 58 ff. SOU 1972:84

protokollet om flyktingars rättsliga ställning. Såväl konventionen som protokollet förklarades genom förordningar den 5 december 1968 (n:o 76 och 77) ha trätt i kraft för Finlands del och utgör därmed gällande finsk rätt. 1 Att konventionens bestämmelser gjorts till direkt tillämplig rätt torde i praktiken inte ha förändrat flyktingarnas faktiska ställning i Finland utan främst inneburit att det särskilda skydd, som redan tillkom dem enligt praxis, blivit också rättsligt garanterat. Vid prövningen av frågan om utlänning skall få asyl i Finland tillämpas alltså i första hand flyktingkonventionens bestämmelser och i andra hand utlänningsförordningens stadgande om politisk flykting. Utlänning, som anses vara konventionsflykting, åtnjuter i Finland de förmåner som konventionens olika bestämmelser tillförsäkrar honom, med de undantag som föranleds av de förbehåll som Finland gjorde vid sin anslutning till konventionen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att Finland — till skillnad från övriga nordiska länder — gjorde förbehåll mot konventionens bestämmelser om resedokument (art. 28) under hänvisning till att det enligt tillämpad finsk praxis var ändamålsenligare att utfärda främlingspass. Finland förklarade sig emellertid samtidigt berett att godkänna resedokumentet som utfärdats av andra anslutna stater i enlighet med artikel 28 i konventionen. Konventionsflykting, som ansöker om resedokument i Finland, erhåller i stället främlingspass enligt 37 § utlänningsförordningen. Den som innehar främlingspass är berättigad att vistas i och återvända till Finland under passets giltighetstid. Det särskilda skydd som tillkommer konventionsflyktingar och politiska flyktingar består främst i att möjligheterna att avlägsna dem ur landet är begränsade i förhållande till vad som gäller för utlänningar i allmänhet. Utlänning kan enligt förordningen förpassas ur landet om han genom sitt uppförande ådagalagt att hans vistelse i Finland inte är önskvärd eller om han saknar erforderligt SOU 1972:84

tillstånd (34 §). Förpassning förbinds alltid med återreseförbud under viss tid, högst fem år. Utlänning kan vidare utvisas, om det är påkallat av hänsyn till statens säkerhet eller av andra viktiga skäl (35 §). Utlänning, som är konventionsflykting, kan förpassas eller utvisas endast om det föreligger förutsättningar härför enligt artiklarna 32 och 33 i konventionen. Politisk flykting och därmed jämställd utlänning kan enligt praxis förpassas eller utvisas endast om det föreligger tungt vägande skäl härför.

4.4 Norge2 Utlännings rätt att inresa och vistas i Norge regleras i loven om utlendingers adgang til riket m. v. av den 27 juli 1956 (fremmedloven; cit. Fl) och Justisdepartementets forskrifter om utlendingers adgang till riket av den 20 mars 1957 (fremmedforskrifter; cit. Ff). Norge har liksom övriga nordiska länder ratificerat flyktingkonventionen. Ratificering av en konvention innebär emellertid enligt norsk rätt, liksom enligt svensk rätt, inte att konventionen därigenom införlivas med den nationella rättsordningen. Flyktingkonventionen utgör därför inte direkt tillämplig norsk rätt. Många av flyktingkonventionens stadganden har emellertid motsvarigheter i fremmedlovens bestämmelser om politisk flykting. Dessa bestämmelser har utformats huvudsakligen efter mönster av den svenska utlänningslagen men ansluter i uttryckssätten närmare till motsvarande regler i flyktingkonventionen än de svenska bestämmelserna. 3 Enligt 2 § första stycket fremmedloven skall politisk flykting, om inte särskilda skäl (saerlige grunner) talar däremot, ges fristad 1 Enligt 49 § utlänningsförordningen gäller att, om med främmande stat avslutats eller framdeles avslutas överenskommelse som avviker från bestämmelserna i förordningen, så skall bestämmelserna i överenskommelsen lända till efterrättelse. 2 Se Dahl: Flyktningenes rettslige stilling i Norge, Sosialt Arbeid 1965, s. 100 ff, Grahl-Madsen: Asylretten i Norden, TfR 1967, s. 302 ff och Hambro: Asylrett og utleveringsplikt, TfR 1960, s. 329 ff. Se Odelstingsproposisjon nr 1 (1956), s. 7 f och 22 ff.

(asyl) när han ansöker om det. Som politisk flykting anses i loven utlänning som i sitt hemland "med rette" fruktar politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås enligt loven att någon på grund av ras, religion, nationalitet, politisk uppfattning, medlemsskap i en speciell social grupp eller av andra politiska skäl utsattes för förföljelse som riktar sig mot hans liv eller frihet eller i övrigt är av allvarlig art, ävensom att någon på grund av politiskt brott utsätts för strängt straff (2 § 2 st. Fl). Asylstadgandet i fremmedloven är, liksom asylrättsdeklarationen i den svenska utlänningslagen, vidare än motsvarande bestämmelse i flyktingkonventionen på så sätt att det i motsats till konventionen omfattar även utlänning som utsatts för förföljelse "av andre politiske grunner" eller kan utsättas för strängt straff på grund av begånget politiskt brott. Asylstadgandet skiljer sig, liksom den svenska asylrättsdeklarationen, från konventionen också därutinnan att det i motsats till konventionen innehåller en bestämning av begreppet förföljelse. För att förföljelse skall kunna åberopas som grund för flyktingskap krävs enligt fremmedloven att den riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller i övrigt är av allvarligt art. Utlänning, som omfattas av asylstadgandet i 2 § fremmedloven, kan på ansökan bli erkänd som politisk flykting i Norge. Avser ansökningen förstagångsasyl beslutar Justisdepartementet i ärendet. Görs ansökningen av utlänning, som redan beviljats asyl i annat land, äger den centrala utlänningsmyndigheten (Statens utlendingskontor) avgöra ärendet. Om avgörandet har betydelse för rikets säkerhet eller om utlendingskontoret finner det tveksamt huruvida flykting skall beviljas uppehållstillstånd, skall kontoret emellertid överlämna ärendet till Justisdepartementet för avgörande. Innan ansökan om asyl avgöres, inhämtas yttrande över ansökningen från ett rådgivande organ, Statens utlendingsråd. Utlänning, som erkänts som politisk flykting, behåller sin ställning som flykting så länge som det inte brister i någon av de i fremmedloven angivna förut48

sättningarna för flyktingskap, exempelvis genom att han på grund av förändrade förhållanden i hemlandet inte längre behöver frukta politisk förföljelse där eller genom att han förvärvar medborgarskap i annat land. Om utlänning erkänts som politisk flykting är myndighet bunden därav vid prövningen av andra utlänningsärenden där politiskt flyktingskap har rättslig betydelse, exempelvis ärenden om utvisning. Vid sidan av de politiska flyktingarna ges ett särskilt skydd också åt utlänningar som utan att vara politiskt förföljda kan anföra tungt vägande skäl för att de skall få stanna i Norge. Personer, som utrest olovligen av andra än politiska orsaker och kan antas komma att dömas till strängt straff för den olovliga utresan om de återvänder till hemlandet, beviljas i allmänhet inte asyl i Norge som politiska flyktingar utan meddelas regelmässigt uppehållstillstånd. Detsamma gäller personer, som under lovligt uppehåll utomlands beslutar sig för att inte återvända till hemlandet ("avhoppare"), oavsett om "avhoppet" planlades före utresan eller beslöts under uppehållet utomlands. För flykting, som uppehåller sig lovligen i Norge och som omfattas av flyktingkonventionens artikel 1, kan utlendingskontoret på ansökan utfärda "reisebevis for flyktninger" (resedokument). Reisebevis, som gäller inte bara som pass vid utrikes resa utan också som legitimationshandUng vid vistelse i Norge, utfärdas för två år i sänder. I särskilda fall kan fastställas en frist för återresan till Norge som kan göras kortare än bevisets giltighetstid, dock inte kortare än tre månader. Reisebeviset kan återkallas (inndras), om innehavaren utvisas, vägras uppehåll, förvärvar nytt medborgarskap, förlorar sin ställning som flykting eller bosätter sig i annat land. Detsamma gäller om innehavaren med stöd av lag vägrats utresa eller om hans utresa skulle vara oförenlig med dom eller beslut som meddelats av offentlig myndighet med stöd av lag. Beslut, varigenom utlänning vägrats reisebevis, kan överklagas hos Justisdepartementet. För politisk flykting, som inte omfattas av konventionen och som SOU 1972:84

därför inte är berättigad till reisebevis, utfärdas i stället norskt främlingspass. Den förmånsställning, som tillkommer konventionsflyktingar och politiska flyktingar i övrigt, består främst i en begränsning av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande och att verkställa sådant beslut. Utlänning kan utvisas (av polismyndigheten), 1) om han utan skäl underlåter att iaktta föreskrifter om anmälnings-och legitimationsskyldighet, 2) om han handlar mot beslut, varigenom han bortvisats eller vägrats uppehåll i landet eller del därav, eller mot ett påbud om uppehåll i visst polisdistrikt, 3) om han under vistelsen i landet går sysslolös (gir seg til å gå ledig) eller driver omkring utan att ha laglig sysselsättning eller det finns anledning tro att han helt eller delvis skaffar sig medlen till sitt uppehälle genom olaglig verksamhet eller på ohederligt sätt, 4) om han inom kortare tid än fem år utomlands avtjänat eller ådömts straff för handling som enligt norsk lag är ett brott eller flera gånger ådömts straff för handling som faller under den norska lösdrivar- och rusdryckslagstiftningen eller om han under de senast förflutna tre åren dömts till frihetsstraff flera gånger (13 § 1 st. Fl). Utvisning på den under 4) angivna grunden (brottslighet) får inte ske, om gärningen utgör ett politiskt brott eller begåtts i samband med politiskt brott och för att främja det mål som är avsett att förverkligas genom det politiska brottet. Möjligheterna att fatta beslut om utvisning av konventionsflykting på de här angivna grunderna är starkt begränsade. Enligt 13 § fremmedloven gäller nämligen utvisningsgrunderna endast i den mån inte annat bestämts genom avtal med annan stat. Eftersom Norge anslutit sig till flyktingkonventionen, kan flykting som omfattas därav inte utvisas med mindre det föreligger förutsättningar härför enligt artikel 32. Denna bestämmelse innebär bl. a. att flykting inte kan utvisas på de under 1) och 2) angivna grunderna. Begränsningarna i möjligheterna att fatta beslut om utvisning gäller 4-SOU

1972:84

enligt praxis också politisk flykting som inte är att anse som konventionsflykting. Utlänning, som avvisas, bortvisas, vägras uppehåll eller utvisas, får enligt loven inte sändas till område där han kan frukta politisk förföljelse eller inte kan vara trygg mot att bli sänd till sådant område. Denna bestämmelse får dock inte åberopas av utlänning som det finns anledning betrakta som en fara för rikets säkerhet eller som genom lagakraftvunnen dom dömts för synnerligen grovt brott och på denna grund utgör en samhällsfara (17 § 3 st. Fl).

4.5 Belgien1 Utlännings rätt att inresa och vistas i Belgien regleras i loi du 28 mars 1952 sur la police des étrangers (cit. Loi) och arrété royal du 21 decembre 1965 relatif aux conditions d'entree, de séjour et d'etablissement des étrangers en Belgique (cit. Arrété). Denna lagstiftning, som i princip är tillämplig också på flyktingar innehåller emellertid bestämmelser som i vissa avseenden ger flykting en förmånsställning framför andra utlänningar. Vem som är att anse som flykting anges inte i lagen eller tillämpningsförordningen utan avgöres med tillämpning av artikel 1 i flyktingkonventionen, som har getts internrättslig giltighet genom loi du 26 juin 1953, portant approbation de la Convention Internationale relative au Statut des Réfugiés et des Annexes. Enligt den lag, varigenom flyktingkonventionen transformerades till intern rätt, är utrikesministern behörig att avgöra om en utlänning uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt konventionens artikel 1. I lagen har utrikesministern bemyndigats att uppdra åt den internationella organisationen inom Förenta Nationerna som är ansvarig för flyktingars skydd att 1 Se Albers: Die Menschenrechte und die Fliichtlinge in Belgien, i Die Menschenrechte, s. 209 ff. Grahl-Madsen: The Status of Refugees in International Law, Vol. 1, London 1966, s. 343 ff och Mertens: Le droit d'asile en Belgique å 1'heure de la revision constitutionelle, Revue beige de droit international 1966-1, s. 218 ff.

avgöra dessa statusfrågor. Genom beslut den 22 februari 1954 har utrikesministern förklarat flyktingkommissariens representant i Belgien vara behörig att avgöra om personer som gör anspråk därpå har ställning som flykting enligt, flyktingkonventionen. I frågor om fastställande av flyktingskap enligt flyktingkonventionen beslutar således flyktingkommissarien på den belgiska regeringens vägnar. Utlänningslagens bestämmelser om flykting tar främst sikte på att skapa garantier för att utlänning, som påstår sig vara flykting, får frågan om flyktingskapet prövad och att beslut om att avlägsna honom ur landet fattas under rättsligt betryggande former. Utlänning kan vägras inresa (1'autorisation d'entree peut étre refusée) 1) om han inte har tillräckliga medel för sin försörjning eller möjlighet att försörja sig genom förvärvsverksamhet, 2) om han inte är önskvärd i Belgien eller 3) om hans närvaro kan antas utgöra en fara för allmänt lugn, allmän ordning eller statens säkerhet (la tranquilité publique, l'ordre public ou la sécurité du pays; art. 2 Arrété). Inresa får emellertid inte vägras utlänning som kan visa att han är flykting samt kommer från land, där han har välgrundad anledning att frukta förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska uppfattning och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit (art. 2 B Loi). Utlänning kan förpassas till gränsen (peut étre refoulé ou ramené å la frontiére), om han rest in i strid med inresebestämmelserna (art. 3 § 1 Loi). Utlänning, som ännu inte erkänts som flykting men som gör anspråk på att vara det, får dock inte förpassas förrän frågan om flyktingskapet prövats, om han vid den tidpunkt då han reser in i Belgien eller inom fyrtioåtta timmar därefter hos polismyndighet gör gällande att han är flykting. Om flyktingkommissariens representant vid sin prövning av utlänningens påstående om flyktingskap finner att flyktingkonventionen inte är tillämplig, kan justitieministern besluta i ärendet, dock först 50

efter att ha inhämtat yttrande från ett utlänningsråd (Commission consultative des étrangers), bestående av en domare, en advokat och en person som sysslat med biståndsverksamhet till förmån för flyktingar. Utlänning kan avlägsnas (étre renvoyé) genom beslut av justitieministern, om han inte iakttar med tillstånd förbundna villkor eller om hans närvaro i landet bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ordningen, säkerheten eller landets ekonomi (dangereuse ou nuisable pour l'ordre public, la sécurité ou 1'économie du pays (art. 3 § 3 st. 1 Loi). Om utlänning erkänts som flykting eller hans påstående om flyktingskap är under utredning, får beslut om hans avlägsnande inte fattas förrän utlänningsrådet avgett yttrande i ärendet (art. 3 § 3 st. 1 Loi). Utlänning, som har bosättningstillstånd (permis d'etablissement), kan utvisas (étre expulsé) genom beslut av Konungen 1) om hans närvaro bedöms vara farlig eller skadlig för den allmänna ordningen eller statens säkerhet eller 2) om han åtalats eller dömts för brott (crimes ou délits) för vilket utlämning kan ske (art. 4 A Loi). Utvisning på den under 1) angivna grunden beslutas av statsrådet, om utvisningen föranleds av utlänningens politiska verksamhet (art. 4 B Loi). Om utlänning erkänts som flykting eller hans påstående om flyktingskap är under utredning, får beslut om hans avlägsnande inte fattas förrän utlänningsrådet avgett yttrande i ärendet (art. 5 A Loi).

4.6 Frankrike1

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Frankrike finns i ordonnance no 4 5 - 2 6 5 8 du 2 novembre 1945, relative å 1'entrée et au Se Rapport sur la situation des réfugiés internationaux et les repratriés en France, Doc. 1941, Assemblée Consultative du Conseil de 1'Europe, Bolesta-Koziebrodsky: Le droit d'asile, Leyden 1962, och Grahl-Madsen: Asyl und Anerkenungsverfahren nach Völkerrecht. Die Praxis in Frankreich, Belgien und Norwegen, i Heilsbronn, s. 88 ff. SOU 1972:84

séjour des étrangers en France (cit. Ord.), décret no 4 6 - 4 4 8 du 18 mars 1946, portant application des art. 8 et 24 de 1'ordonnance du 2 novembre 1945, décret no 4 6 - 1 5 7 4 du 30 juni 1946, réglementant de conditions d'entree et de séjour des étrangers en France. Dessa bestämmelser, som i princip gäller alla utlänningar, reglerar emellertid inte flyktings ställning i Frankrike. Frankrike, som ratificerat flyktingkonventionen, har gett konventionen internrättslig giltighet genom Décret No 5 4 - 1 0 5 5 portant publication de la Convention de Geneve du 28 juillet 1951. I Loi No 5 2 - 8 9 3 portant creation d'un Office Francois de Protection des Réfugiés et Apatrides ges närmare bestämmelser om konventionsflyktingar somt övriga flyktingar, som omfattas av mandatbestämmelsen för Förenta Nationernas flyktingkommissarie (mandatflyktingar). Denna lag, som hänvisar till 1951 års flyktingkonvention, utfärdades innan Frankrike ratificerade konventionen. Genom cirkulär den 27 december 1966 angående étrangers sollicitant le benefice de l'asile en France har vid sidan av konventions- och mandatflyktingar skapats en särskild kategori flyktingar, asilés.

Konventions- och

mandatflyktingar

Som redan antytts skiljer 1952 års lag rörande Office Francais de la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) mellan flyktingar, som är att anse som flyktingar enligt 1951 års flyktingkonvention, och mandatflyktingar, dvs. personer som inte är konventionsflyktingar men som inryms under mandatet för flyktingkommissarien. Skillnaden får praktisk betydelse genom att konventionsflyktingar garanteras den rättsliga ställning, som konventionen föreskriver, medan de som är enbart mandatflyktingar inte åtnjuter samma skydd i fråga om vissa sociala förmåner. Som bevis på att en utlänning är flykting enligt 1951 års flyktingkonvention utfärdas en särskild identitetshandling enligt konventionens artikel 27 (certificat de réfugié). Den SOU 1972: 84

som innehar ett sådant certifikat äger erhålla resedokument enligt artikel 28 i flyktingkonventionen. Ett resedokument utvisar således endast indirekt att utlänningen erkänts som flykting i Frankrike. För utlänning som erkänts som mandatflykting utfärdas som bevis härpå ett certificat de réfugié relevant du mandat du Haut-Commissaire. För utrikes resor erhåller mandatflykting ett särskilt resedokument, titre de voyage de réfugié du HautCommissaire (s. k. dépliant vert). Detta resedokument, som inte regleras genom några internationella överenskommelser, kan närmast jämföras med ett svenskt främlingsFör handläggningen av flyktingfrågor inrättades genom lag den 25 juli 1952 en särskild myndighet, Office Franqais de la Protection de Réfugiés et Apatrides (OFPRA), underställd utrikesministeriet. OFPRA har till uppgift bl. a. att fastställa om utlänning, som gör anspråk därpå, är att anse som flykting enligt flyktingkommissariens mandat eller enligt artikel 1 i flyktingkonventionen samt att ge flyktingar och statslösa rättsligt och administrativt skydd och tillse att de internationella överenskommelserna, som rör skyddet för flyktingarna, genomförs i Frankrike. Myndigheten skall vid fullgörandet av sina uppgifter samarbeta med flyktingkommissarien. OFPRA förestås av en direktör, som utses av utrikesministern för en period av tre år. Vid direktörens sida finns ett rådgivande organ, Conseil de VOffice, vari ingår representanter för justitie-, inrikes-, finans-, arbets-, socialoch hälsovårdsministerierna samt en representant för en officiellt erkänd flyktingorganisation. Vid rådets sammanträden äger en representant för flyktingkommissariatet närvara och lägga fram synpunkter och förslag. Beslut, varigenom utlänning vägrats ställning som flykting, kan överklagas hos en särskild besvärsmyndighet, Commission des Recours. Denna består av tre ledamöter, av vilka en tillhör Conseil d'Etat och de övriga representerar OFPRA respektive flyktingkommissarien.

Liksom utlänning i allmänhet kan flykting avlägsnas från landet genom utvisning (expulsion), om hans närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller det allmänna förtroendet (constitute une menace pour l'ordre public ou le credit public; art 23 Ord.). Utvisning beslutas av inrikesministern. I gränsdepartementet kan utvisning beslutas även av prefekten i departementet. Grunderna för utvisning är alltså tillämpliga i samma mån på flyktingar som på övriga utlänningar. När det gäller förfarandet vid utvisning intar emellertid flykting en särställning såtillvida att han — i motsats till annan utlänning — kan överklaga ett beslut om utvisning. Klagan föres hos den tidigare nämnda besvärsmyndigheten (Commission des Recours). 1

Övriga flyktingar Genom cirkuläret den 27 december 1 966 har skapats ett skydd åt personer som är utsatta för förföljelse (susceptibles de persecution ou de poursuites) men inte kan erkännas som konventions- eller mandatflyktingar. Till denna tredje grupp av flyktingar, som benämns asilés, har hänförts främst nya flyktingar från Cuba, Dominikanska Republiken, Portugal och vissa nordafrikanska stater samt från vissa andra afrikanska stater vilkas politiska situation bedömts vara osäker. Den som erkänts som asilé erhåller ett carte de séjour, av vilket skall framgå att han är bénéficiaire de 1'asile. Som resedokument erhåller han ett dépliant vert dvs. ett dokument av samma slag som mandatflyktingarna. Beslut om erkännande av flykting som asilé fattas av vederbörande prefektur.

4.7 Italien2

Utlännings rätt att inresa och vistas i Italien regleras i testo unico della leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (cit. TU) och regolamente per 1'esecuzione del testo unico, 52

approvato con regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (cit. Reg.). Denna lagstiftning, som i princip är tillämplig på alla utlänningar, innehåller inga särskilda bestämmelser om flyktingar. Italien ratificerade emellertid flyktingkonventionen genom lag den 24 juli 1954 och införlivade därigenom konventionen med den nationella rättsordningen. I Italien har utbildats ett särskilt förfarande för fastställande av flyktingskap enligt konventionen, som har få motsvarigheter i andra länder. Italien ingick den 2 april 1952 en överenskommelse med Förenta Nationernas flyktingkommissarie om att tillsätta en representant för flyktingkommissarien i Rom, (la Delegazione in Italia dell'Alto Commissario delle Nazioni Uniti per i Rifugiati). Överenskommelsen, som införlivades med den italienska rättsordningen genom en lag den 15 december 1954, innehåller bestämmelser om fastställande av flyktingskap och utfärdande av resedokument. Förfarandet vid fastställande av flyktingskap reglerades genom en särskild tillämpningsöverenskommelse, ingången i juli 1952. I denna överenskommelse enades parterna om att tillsätta en paritetisk kommitté (Commissione Partitetica per i Rifugiati), bestående av två representanter för den italienska regeringen (varav en från utrikesministeriet och en från inrikesministeriet) samt två representanter för flyktingkommissarien. Kommittén har till uppgift att avgöra om utlänning, som gör anspråk därpå, är flykting enligt artikel 1 i flyktingkonventionen. Kommitténs sammanträden hålls i Rom och Trieste, där det finns ett mottagningsläger för nyanlända flyktingar. För beslut fordras enhällighet. Kommitténs beslut kan inte överklagas, men kommittén kan ompröva

För en utförlig framställning över förfarandet hänvisas till Bolesta-Koziebrodski: a. a. s. 186 ff. 2 I Rifugiati Stranieri in Italia, Situazione giuridica, administrativa e sociale secondo le leggi e i regolamenti vigenti. Pubblicato a cura della Missione in Italia dell1 Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, Rom 1962, Astengo: Die Betreuung politischer Fluchtlinge in Italien, i Garmisch, s. 38 ff och Cassese: Sul soggiorno del refugiato politico in Italia, RDI 1959, s. 653 ff.

SOU 1972:84

sitt beslut om den fått kännedom om nya omständigheter. Utlänning, som erkänts som konventionsflykting, erhåller som bevis härpå ett av delegationen utfärdat certifikat. Utlänning, som erkänts som konventionsflykting i Italien, åtnjuter ett vidare skydd mot att avlägsnas från landet än utlänningar i allmänhet. Utlänning kan utvisas (essere espulso) om han dömts för brott (dilitto), om det är påkallat av hänsyn till den allmänna ordningen eller om han inte iakttagit bestämmelserna om utlänningsvistelse i landet (art. 150 TU). Utlänning, som utvisats på någon av de angivna grunderna, får inte återvända utan särskilt tillstånd av inrikesministern (art. 151 TU). Utlänning kan vidare utvisas, om han saknar medel till sin försörjning eller ägnat sig åt prostitution, lösdriveri eller bettleri (art. 271 Reg.). Möjligheterna att utvisa utlänning, som fått asyl som konventionsflykting i Italien, begränsas avsevärt genom konventionens bestämmelser om utvisning och avvisning (art. 32 och 33). Sådan flykting får alltså inte utvisas "annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen", vilket innebär att flera av de angivna grunderna för utvisning inte är tillämpliga på honom. Han får vidare inte utvisas till land där "hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsprincip eller politisk åskådning". I fråga om flykting som har asyl i annat land, gäller att han kan utvisas på samma grunder som utlänning i allmänhet.

4.8 Storbritannien1

Utlännings rätt att inresa och vistas i Storbritannien regleras i Aliens Order, 1953, som utfärdats med stöd av Aliens Restriction Act, 1914. Storbritannien har anslutit sig till flyktingkonventionen men konventionen anses inte ha därigenom införlivats med den nationella lagstiftningen. SOU 1972:84

Den brittiska utlänningskontrollen är huvudsakligen en inresekontroll. Enligt Aliens Order måste varje utlänning, som vill inresa i Storbritannien, ha särskilt tillstånd därtill (leave to land) av immigrationsmyndigheten (Immigration Officer) på inreseorten. Inresetillstånd skall, såvida inrikesministern (the Home Secretary) inte förordnat annorlunda, vägras utlänning a) om han saknar möjlighet att försörja sig och sin familj under vistelsen i landet, b) om han avser att ta anställning i landet och inte har av arbetsministeriet utfärdat arbetstillstånd, c) om han är sinnessjuk eller sinnesslö eller d) om han av vederbörande läkare (Port Medical Inspector) bedöms vara ej önskvärd av medicinska skäl. De närmare villkoren för utlännings rätt att inresa och vistas i Storbritannien regleras genom instruktioner till de lokala immigrationsmyndigheterna, utfärdade av Home Office. Med stöd av dessa föreskrifter kan utlänning vägras inresa inte bara om han anses vara mindre önskvärd på grund av sina personliga förhållanden (t. ex. om han bedöms vara opålitlig ur säkerhetssynpunkt, om han uppfört sig illa under tidigare vistelse i Storbritannien eller är kriminell) utan även om det anses vara av socialpolitiska, samhällsekonomiska eller andra sådana skäl olämpligt att tillåta honom inresa. Påstår utlänning, som inte uppfyller de allmänna villkoren för inresa, att han är flykting och att han avser att söka asyl i Storbritannien, överlämnas ärendet till inrikesministern för avgörande. Enligt fast praxis beviljas utlänning asyl endast om det finns skälig anledning anta att följden av att vägra utlänning inresa skulle bli att han avvisas till land, där han skulle utsättas för fara, till liv eller frihet eller för förföljelse, som har sin grund i hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till samhällsgrupp eller politiska upp-

Se bl. a. Report of the Committee on Immigration Appeal, Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department by Command of Her Majesty, August 1967 (Cmnd 3387) samt Grahl-Madsen: The Status, s. 365 ff och densamme: Expulsion of Retugees, NTIR 1963, s. 48. 53

fattning 1 . Utlänning, som vistas i landet, kan avlägsnas genom utvisning (deportation), a) om allmän domstol i samband med ådömande av fängelsestraff föreslår att utlänningen utvisas eller b) om inrikesministern finner att det allmänna bästa kravet att han utvisas. Beslut om utvisning meddelas av inrikesministern. Utvisningsbestämmelserna gäller i princip även flyktingar men i praxis tas särskild hänsyn till deras behov av skydd. Sålunda löper flykting risk att utvisas endast om han är en säkerhetsrisk eller gör sig skyldig till upprepad brottslighet eller på grund av eget förvållande varaktigt ligger det allmänna till last. En förutsättning för att flykting skall kunna utvisas är att det finns möjlighet att befordra honom till land där han inte löper risk för förföljelse. Fråga om utlänning är att anse som flykting prövas endast om det finns särskild anledning därtill, exempelvis om utlänningen anhåller om asyl eller ansöker om resedokument. Beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara flykting, kan enligt Immigration Appeals Act, 1969, överklagas av utlänningen, i sista hand hos en särskild domstol, Immigration Appeals Tribunal, med säte i London.

4.9 Förbundsrepubliken

Tyskland2

De allmänna bestämmelserna om utlännings rätt att inresa och vistas i Förbundsrepubliken Tyskland finns i Ausländergesetz av den 28 april 1965 (cit. AuslG), Verordnung zur Durchfuhrung des Ausländergesetzes av den 10 september 1965 och Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausfuhrung des Ausländergesetzes. Dessa bestämmelser innefattar också en rad stadganden som berör flyktings rättsliga ställning i Förbundsrepubliken. Förbundsrepubliken har ratificerat såväl 1951 års flyktingkonvention som 1967 års protokoll angående flyktingars ställning. Båda dessa överenskommelser har fått internrättslig giltighet genom Gesetz betreffend das Abkommen vom 28. Juli 1951 iiber die Rechtstellung 54

der Fliichtlinge av den 1 september 1953 och Gesetz zu dem Protokoll vom 31. Januar 1967 iiber die Rechtstellung der Fliichtlinge av den 11 juli 1969. Bestämmelser om flyktingar finns vidare i Förbundsrepublikens författning (art. 16) och i Gesetz iiber die Rechtstellung Heimatloser Ausländer im Bundesgebiet av den 25 april 1951 (HAG). Förbundsrepublikens lagstiftning om flyktingar skiljer mellan tre kategorier flyktingar, nämligen konventionsflyktingar, politiskt förföljda och heimatlose Ausländer. Konventionsflyktingar förföljda

och politiskt

Enligt 28 § Ausländergesetz skall som asylberättigade (Asylberechtigte) erkännas a) flykting som avses i artikel 1 i flyktingkonventionen och b) övriga utlänningar som är politiskt förföljda enligt artikel 16 andra stycket andra punkten i författningen, såvida de inte redan erkänts i annat land enligt flyktingkonventionen eller på annat sätt funnit skydd mot förföljelse. Vem som är att anse som konventionsflykting anges inte i Ausländergesetz utan bestäms genom en direkt tillämpning av artikel 1 i konventionen. Politiskt förföljda (politisch Vervolgte) har enligt artikel 16 andra stycket andra punkten i Förbundsrepublikens författning rätt till asyl. I författningen anges inte vad Se Report of the Committee on Immigration Appeals, s. 6. Jfr. inrikesministerns uttalande i House of Commons den 21 mars 1963, vari deklarerades att det var en tradition i Storbritannien att ge politisk asyl åt utlänning, som synes vara utsatt för fara till liv eller frihet av politiska skäl eller på grund av religion eller ras. 2 Bland den rikhaltiga Utteratur som behandlar lagstiftningen om flyktingar i Förbundsrepubliken Tyskland må nämnas Feneberg: Das Recht der politisch Vervolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch s. 65 ff, Kanein: Ausländergesetz, Miinchen och Berlin 1966, Kimminich: Asylrecht, Berlin och Neuwied am Rhein 1968, densamme: Der internationale Rechtsstatus des Fliichtlings, Köln 1962, Linn: Rechtsprechung in Asylsachen, i Heilsbronn, s. 11 ff, samt Zink: Das Asylrecht in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 iiber der Rechtsstellung der Fliichtlinge unter besonderer Beriicksichtigung der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, Niirnberg 1962. SOU 1972:84

som skall förstås med begreppet "politiskt förföljda". Enligt allmän uppfattning är en person att anse som politiskt förföljd, om han i sitt hemland eller vistelseland inte mer kan leva därför att han genom det där rådande politiska systemet på grund av sin ras, härstamning, härkomst, nationalitet, tro, religiösa eller politiska övertygelse eller tillhörighet till viss social grupp kan befara förföljelse som utgör fara för hans liv, hans personliga frihet eller hans ekonomiska existens 1 . I praktiken torde begreppet "politiskt förföljd" ha huvudsakligen samma innebörd som begreppet "flykting" i artikel 1 A 2) i flyktingkonventionen. Förfarandet vid beviljande av asyl regleras numera genom Ausländergesetz (29—38 §§). Den som vill bli erkänd som flykting i Förbundsrepubliken är skyldig att ofördröjligen anmäla sig hos närmaste gränskontrolleller utlänningsmyndighet (38 § AuslG). Utlänningen överföres därefter i allmänhet till ett uppsamlingsläger för utlänningar, f. n. beläget i Bayern. Till detta uppsamlingsläger har knutits en särskild myndighet, Bundesamt fiir die Anerkennung ausländischer Fliichtlinge, som handlägger frågor om erkännande av utlänning som flykting. Vid Bundesamt finns en särskild tjänsteman, Bundesbeauftragter fiir Asylangelegenheiten, som äger överklaga myndighets beslut i statusfrågor (såväl positiva som negativa beslut) och härvid uppträda som part (AuslG 35 §). Bundesamt lyder direkt under Bundesminister des Innern. Statusfrågan avgörs i första instans av ett särskilt utskott, Anerkennungsausschuss, bestående av tre ledamöter av vilka ingen behöver vara lagfaren. Besvär över utskottets beslut kan anföras hos ett besvärsutskott, Widerspruchausschuss, som har tre ledamöter av vilka ordföranden skall vara lagfaren. En representant för flyktingkommissariet har rätt att delta i sammanträden med Anerkennungs- och Widerspruchausschusse (AuslG 32 §). Beslut av Widerspruchausschuss kan överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, i allmänhet i Bayerisches Verwaltungsgericht Ansbach och den högre förvaltningsSOU 1972:84

domstolen Bayerischer Verwaltungsgerichtshof i Miinchen. Som sista instans fungerar Bundesverwaltungsgericht. Frågan om en utlänning är flykting kan vidare — på grund av bestämmelsen i artikel 16 i Förbundsrepublikens författning — komma att avgöras av Bundesverfassungsgericht. Bundesamts beslut i frågor om erkännande är bindande för alla andra myndigheter (även domstolar) i alla ärenden där ett erkännande har rättslig betydelse (45 § AuslG). Konventionsflyktingar och politiskt förföljda åtnjuter ett längre gående skydd mot att sändas ut ur landet än utlänningar i allmänhet. Utlänning kan enligt 10 § AuslG avlägsnas genom utvisning (Ausweisung), 1) om han utgör en fara för den fria demokratiska samhällsordningen (die freiheitliche Grundordnung) eller statens säkerhet, 2) om han dömts för brott (Verbrechen öder Vergehen) eller gärning som utgör ett brott i Förbundsrepubliken, 3) om han blivit föremål för en med frihetsberövande förbunden åtgärd för skydd eller tillrättaförande (eine mit Freiheitsentziehung verbundene Massregel der Sicherung und Besserung) eller intagits i arbetsinrättning, sjuk- eller vårdanstalt, 4) om han bryter mot skatterättslig föreskrift eller mot införsel-, utförsel- eller transiteringsförbud, 5) om han bryter mot föreskrift för utövning av yrke, näring eller anställning, 6) om han bryter mot föreskrift om utlännings rätt att vistas i Förbundsrepubliken, dvs. utlänningslagens bestämmelser, 7) om han i syfte att vilseleda lämnar myndighet oriktiga uppgifter om sin person, sitt hälsotillstånd, sin familj, sitt medborgarskap, sitt yrke eller sina ekonomiska förhållanden eller vägrar lämna begärda uppgifter, 8) om han bettlar, bedriver otukt yrkesmässigt eller ägnar sig åt lösdriveri, 9) om han utgör en fara för folkhälsan eller den allmänna sedligheten, 10) om han inte, utan att ta socialhjälp i anspråk, kan försörja sig och sina underhållsberättigade anhöriga eller 11) om hans vistelse i landet av annan Se Kanein: Ausländergesetz, s. 187 f. 55

anledning är till skada för betydande statsintressen. (Erhebliche Belange der Bundesrepublik). Utlänningar som åtnjuter asylrätt såsom på grund av politiskt förföljda och utländska flyktingar som vistas lovligen i Förbundsrepubliken får enligt 11 § AuslG utvisas endast om det föreligger tungt vägande skäl (schwerwiegende Griinde) hänförliga till den allmänna ordningen eller säkerheten. Konventionsflyktingar åtnjuter alltså ett starkare skydd mot att utvisas ur Förbundsrepubliken än som tillkommer dem enligt artikel 32 i konventionen, vilken saknar det begränsade uttrycket "schwerwiegende". Flyktingar som har asyl i annat land, kan däremot utvisas på samma grunder som gäller för övriga utlänningar. Beslut att vägra utlänning uppehållstillstånd eller att utvisa utlänning får enligt 14 § AuslG inte verkställas (Abschiebung) till land, i vilket hans liv eller frihet hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet mot verkställighet gäller emellertid inte utlänning, som det finns tungt vägande grunder för att anse som en fara för statens säkerhet eller är en fara för allmänheten med hänsyn till att han genom lagakraftvunnen dom dömts för synnerligen grovt brott. Med statens säkerhet avses såväl den inre som den yttre säkerheten. Till brott som utgör en fara för statens säkerhet räknas särskilt spionage, sabotage, samhällsomstörtande verksamhet och politisk terrorism. 1

Heimatlose

Ausländer

Heimatloser Ausländer är enligt HAG utländsk medborgare eller statslös som a) kan visa att han står under beskydd av den internationella organisation, som av Förenta Nationerna erhållit i uppdrag att sörja för displaced persons (verschleppte Personen) och flyktingar, b) inte är att anse som tysk enligt artikel 116 i Förbundsrepublikens författning och c) vistades på Förbundsrepublikens territorium [im Geltungsbereich des Grundgesetz öder in Berlin (West)] den 56

30 juni 1950. Heimatloser Ausländer förlorar sin rättsställning om han förvärvar nytt medborgarskap eller bosätter sig utomlands. Fråga om utlänning är att anse som heimatloser Ausländer prövas av vederbörande utlänningsmyndighet, i allmänhet i samband med ärende om uppehållstillstånd. I HAG regleras ingående de rättigheter och förmåner som tillkommer heimatloser Ausländer. Dessa regler innebär i korthet att heimatloser Ausländer i många betydelsefulla avseenden är jämställd med medborgare i Förbundsrepubliken, bl. a. i fråga om rätt att förvärva lös eller fast egendom samt rätt till anställning, näringsutövning, utbildning och socialförsäkringsförmåner. Heimatlose Ausländer intar i dessa avseenden en väsentligt förmånligare ställning än övriga flyktingar (konventionsflyktingar och politiskt förföljda). Heimatlose Ausländer åtnjuter samma skydd mot att utvisas ur landet som konventionsflyktingar och politiskt förföljda (11 § AuslG och 23 § HAG). 4.10

Österrike2

Österrike har anslutit sig till flyktingkonventionen men inte till 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning och gett den internrättslig giltighet genom deras kungörande i Bundesgesetzblatt. Bestämmelser om flyktingar finns också i Bundesgesetz vom 7. März 1968 iiber die Aufenhaltsberechtigung von Fliichtlingen im Sinne der Konvention iiber die Rechtstellung der Fliichtlinge (Asylgesetz) och i Bundesgesetz vom 17. März 1954 betreffend die Ausiibung Fremdenpolizei (Fremdenpolizeigesetz).

Se bl. a. Kanein: Ausländergesetz, s. 138. Se Antalovsky: Die Fliichtlinge und Österreich, i Vertreibung, s. 160 ff, Liehr, Fliichtlingsrecht in Österreich, i Heilsbronn, s. 103 ff, Peterlunger: Das "Anerkennungsverfahren" in Österreich, 4 Asyl-Colloqium in Wien 1966, s. 21 ff, Pfeifer: Das Asylrecht in Österreich, i Asylrecht, s. 94 ff och densamme Der Stand der Menschenrechte und Grundfreiheiten unter besonderer Berucksichtigung des Fliichtlingsrechtes in Österreich, i Die Menschenrechte, s. 220 ff. SOU 1972:84

Utlänning, som ansöker om asyl i Österrike, har rätt att vistas i landet till dess frågan om hans ställning som flykting avgjorts och beslutet vunnit rättskraft {vorläufige Aufenthaltsberechtigung). En förutsättning härför är att han söker asyl inom två veckor från inresan eller från den tidpunkt han erhöll kännedom om att han riskerar förföljelse i hemlandet (AsylG 5 § 1 st.). Förfarandet för erkännande av konventionsflyktingar reglerades för tillkomsten av 1968 års Asylgesetz genom förvaltningsföreskrifter (Erlässe) utfärdade av inrikesministeriet (Bundesministerium fiir Inneres). Enligt dessa föreskrifter ankom det på vederbörande utlänningsmyndighet att självständigt avgöra, om utlänning var att anse som konventionsflykting. Genom myndighetens beslut avgjordes inte slutgiltigt om flyktingskap förelåg. Beslutet hade således endast prejudiciell betydelse och var därför inte bindande för andra myndigheter. Aktualiserades fråga om flyktingskap i ärende som behandlades av annan myndighet hade denna myndighet att själv pröva frågan, oavsett tidigare bedömningar i andra sammanhang. Endast i de fall då utlänningen tilldelats konventionspass togs hänsyn till den tidigare bedömningen. Vederbörande myndighet undersökte i dessa fall endast om utlänningen förlorat sin ställning som flykting. Genom 1968 års Asylgesetz skapades ett särskilt förfarande för prövning av frågor om flyktingskap (Feststellungsverfahren). Fråga om utlänning är att anse som flykting skall enligt lagen prövas av en särskild myndighet (Sicherheitsdirektion) i varje enskild förbundsstat. Direktionen skall underrätta flyktingkommissariatets kontor i Österrike om varje enskilt fall som den handlägger. En företrädare för flyktingkommissariatet har rätt att personligen eller skriftligen sätta sig i förbindelse med flyktingen. Flyktingkommissariatet skall beredas tillfälle att anföra sin mening i statusfrågan, innan beslut fattas. Över direktionens beslut kan utlänning anföra besvär hos inrikesministeriet. Innan ministeriet avgör besvär, skall ministeriet inhämta yttrande från en rådSOU 1972:84

givande kommitté, Asylbeirat, vari ingår representanter för utrikes-, justitie- och inrikesministerierna, representanter för den österrikiska delegationen av Europarådets kommitté för befolknings- och flyktingfrågor samt en representant för flyktingkommissariatet. Beslut av inrikesministeriet i statusfrågor kan överklagas hos Verwaltungsgerichtshof. Utlänning som erkänts som konventionsflykting i Österrike, har enligt Asylgesetz rätt att vistas där (dauernde Aufenthaltsberechtigung). Denna bestämmelse utgör emellertid inte hinder för beslut om att avlägsna honom. Eftersom sådant beslut enligt flyktingkonventionen (art. 33 mom. 1) inte får verkställas till land där utlänningen riskerar politisk förföljelse, kan beslutet i allmänhet inte verkställas. Verkställighetsfrågan skjutes i dessa fall på framtiden. För utlänning, som erkänts som konventionsflykting, skall enligt Asylgesetz utfärdas identitetsdokument i enlighet med artikel 27 i konventionen. Denna handling utgör bevis på att han är konventionsflykting. Om utlänningen senare upphör att vara flykting på någon av de grunder, som omnämns i konventionens artikel 1 mom. C eller mom. F punkterna a) och c), skall identitetsdokumentet fråntas honom. Resedokument enligt artikel 28 i konventionen utfärdas endast på ansökan av flyktingen. Flyktingar, som inte äger vistas i landet exempelvis på grund av beslut om utvisning, kan få resedokument endast efter prövning i varje enskilt fall. Hänsyn skall därvid tas till flyktingens personliga förhållanden, till allmän ordning och säkerhet samt till de följder som hans utlandsvistelse kan föra med sig för Österrikes förhållande till andra stater.

5.1 Allmänna synpunkter på flyktingskap och asyl

Inledning

Tanken att flykting, som lämnat sitt hemland för att undgå förföljelse, skall ges asyl i det land där han sökt sin tillflykt var allmänt omfattad redan långt före vår tidräknings början. Föreställningarna om flyktingskap och asyl har dock förändrats starkt under tidernas lopp. Asyl var ursprungligen ett religiöst begrepp som betecknade helig plats, där flykting kunde söka sin tillflykt undan förföljelse och dit världslig myndighet inte ägde tillträde. 1 Begreppet förlorade emellertid så småningom sin religiösa innebörd. Samtidigt med de grekiska stadsstaternas framväxt kom asylrätten att få en allt starkare politisk karaktär. Att bevilja flykting asyl kom allt mindre att uppfattas som en av religionen påbjuden plikt och allt mer ses som en ur statens suveränitet härledd rätt. Asyl förlorade i samband därmed sin gamla betydelse av tillflyktsort och kom i stället att beteckna det skydd som varje suverän stat ägde ge flykting som sökte sin tillflykt på dess område. Stats rätt att ge asyl respekterades emellertid långt ifrån alltid. Om en flykting skulle få asyl i ett land kom ofta att bli beroende av om staten hade makt att hävda rätten att ge asyl gentemot stat som krävde att flyktingen utlämnades. Sålunda utlämnade det romerska riket aldrig en flykting till annan stat men gjorde självt alltid anspråk på att andra stater skulle 58

utlämna romare, som begått brott mot rikets säkerhet, och politiska flyktingar. Om flyktingen inte utlämnades tillgreps påtryckningar eller våld för att förmå tillflyktsstat att överlämna flyktingen. De som begått "vanligt" brott och flytt utomlands för att undandra sig lagföring för brottet ansågs det inte så angeläget att bestraffa att det motiverade en begäran om utlämning. Eftersom det romerska väldet omfattade större delen av den då kända världen, kom asylrätten för politiska flyktingar och flyktingar som begått brott mot statens säkerhet att mer eller mindre sättas ur spel. Asylrätten kom på så sätt att i praktiken huvudsakligen omfatta endast personer som begått "vanligt" brott och flytt för att undgå att straffas härför. Det romerska rikets sönderfall innebar emellertid inte att de politiska flyktingarnas ställning förbättrades på något avgörande sätt. Uppfattningen om asylrätten som ett utflöde av statens suveränitet och föreställningen om den politiska brottslingens särskilda farlighet förenades i tanken att det tillkom den suveräne fursten att efter eget skön avgöra, om flykting skulle få asyl på det område han härskade över. Eftersom Ordet asyl kom mer från det grekiska adjektivet aau\of, som betyder okränkbar. För en utförligare redogörelse för asylrättens uppkomst och utveckling hänvisas till Bolesta-Koziebrodski: Le droit d'asile, Kap. I, Kimminich: Asylrecht, s. 7 ff och Reale: Le droit d'asile, RCH 1938, s. 474 ff. SOU 1972:84

politiska flyktingar och politiska brottslingar (majestätsförbrytare) uppfattades som ett hot mot furstens maktställning, sökte fursten med alla medel att försäkra sig om dem och drog sig därvid inte för att hota med repressalier eller krig, om stat som gett dem asyl inte utlämnade dem. Redan på 1300-talet ingick en rad stater överenskommelser, vari staterna förband sig att inte ge asyl åt "uppstudsiga och ohörsamma undersåtar". Staterna gav dock fortfarande i stor utsträckning asyl inte bara åt "vanliga" brottslingar utan också åt politiska flyktingar och politiska brottslingar i den mån de ansåg sig ha makt och möjlighet att motsätta sig en begäran om utlämning eller bedömde det vara förenligt med statens intressen. Först i slutet av 1700-talet och början av 1800-talet inträdde en omsvängning i den allmänna synen på asylrätten, framför allt i fråga om vilka flyktinggrupper som borde ges asyl. Vid denna tid började brottsligheten få en allt starkare internationell inriktning, och brottsbekämpningen kom därför att i allt högre grad uppfattas som en för alla stater gemensam angelägenhet. Strävandena att genom internationell samverkan bekämpa denna form av brottslighet tog sig främst uttryck i att staterna i stigande omfattning lämnade biträde åt varandra vid utövningen av straffrättskipningen bl. a. genom att på begäran utlämna brottslingar. Ungefär samtidigt som staterna började medge utlämning för "vanliga" brott gick rättsutvecklingen i fråga om politiska brott i motsatt riktning. I de överenskommelser som ingicks från mitten av 1830-talet intogs regelmässigt en klausul av innehåll att stat inte skulle vara skyldig att utlämna brottsling, om brottet var politiskt eller förknippat med sådant brott (se vidare 7.2.2). De politiska flyktingarna kom i blickpunkten för världens intresse först under 1900-talet, då den i många länder tilltagande politiska förföljelsen tvingade miljontals människor att lämna sina hemländer för att i andra länder söka skydd undan förföljelsen. Flyktingproblemen fick snabbt en sådan omfattning att det stod klart att de inte SOU 1972:84

kunde lösas av de länder dit flyktingarna först tog sin tillflykt utan endast genom internationellt samarbete. Detta samarbete har varit inriktat såväl på att ge flyktingarna materiellt bistånd som på att bereda dem ett rättsligt skydd (se vidare kap. 3). Samarbetet tog till en början enbart sikte på begränsade flyktinggrupper, såsom de armeniska och ryska flyktingarna, men har efter hand vidgats till att omfatta alla flyktingar som förföljs på grund av ras, nationalitet, religion eller politisk uppfattning. Det i rättsligt avseende betydelsefullaste resultat som detta samarbete hittills avsatt är Förenta Nationernas konvention om flyktingars rättsliga ställning, vartill närmare hälften av Förenta Nationernas medlemsstater anslutit sig. I konventionen, som varit normerande för flyktingars rättsliga behandling i de anslutna staterna, anges vem som är att anse som flykting samt vilka rättigheter och förmåner flykting åtnjuter i ansluten stat (se vidare kap. 6). I Sverige har ägt rum en likartad utveckling. Vår första utlänningslag, 1914 års utvisningslag, upptog inga bestämmelser om asyl för politisk flykting utan föreskrev endast att utlänning vid verkställighet av avvisning och utvisning inte fick befordras till land där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Skyddet var alltså uttryckligen begränsat till dem som begått politiskt brott. Genom 1937 års utlänningslag utsträcktes förbudet mot avlägsnande till att omfatta utlänningar som flytt från sitt hemland av politiska orsaker. På grundval av 1937 års utlänningslag utbildades under andra världskriget en praxis som innebar en genomgripande omvandling av asylrätten. Det i utlänningslagen stadgade förbudet mot att avlägsna utlänning till land, varifrån han flytt av politiska orsaker, fick från denna tid en alltmer vidsträckt tolkning. Uttrycket "politiska orsaker" ansågs inte nödvändigtvis innebära att flyktingen skulle ha varit politiskt verksam eller ens att han skulle ha en politisk uppfattning, som stred mot den som hystes av makthavarna i det land som han 59

flytt från. Avgörande var om flyktingen utsatts eller kunde antas bli utsatt för förföljelse som hade politisk bakgrund; grunden kunde vara flyktingens ras, nationalitet eller tillhörighet till samhällsgrupp, hans politiska eller religiösa uppfattning. Den praxis, som utbildade sig på asylrättens område under andra världskriget och åren närmast därefter, lagfästes i 1954 års utlänningslag. Vid utformningen av bestämmelserna om flykting togs hänsyn till innehållet i Förenta Nationernas konvention om flyktingars ställning som Sverige ratificerade samma år. I utlänningslagen upptogs en principdeklaration om asylratten. Enligt deklarationen får utlänning, som är i behov därav, inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, om han i sitt hemland löper risk att på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religösa uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsattes för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller om han riskerar att åläggas allvarligt straff på grund av politiskt brott. Principdeklarationen kompletterades med ett förbud mot att avlägsna utlänning till land där han riskerar politisk förföljelse. Under senare år har flyktingfrågorna tilldragit sig ett allt starkare intresse från allmänhetens sida. Med utgångspunkt i vissa enskilda fall har kritik riktats mot den rättsliga behandlingen av politiska flyktingar i Sverige. Denna kritik har inte så mycket tagit sikte på utformningen av utlänningslagens asylbestämmelser som på myndigheternas tillämpning av dessa bestämmelser. Framför allt har gjorts gällande att principdeklarationen om asyl tolkats allt för snävt, så att gTupper av utlänningar, som enligt kritiken omfattats av deklarationen, inte fått del av det skydd som tillkommer politiska flyktingar. Det har vidare hävdats att formerna för handläggningen av ärenden om flyktingskap inte är betryggande ur rättssäkerhetssynpunkt. Utredningen har inte funnit anledning att särskilt pröva i vad mån denna kritik varit 60

berättigad eller ej utan i stället inriktat sitt arbete på att undersöka huruvida utlänningslagens bestämmelser om flyktingskap och asyl tillgodoser flyktingens särskilda behov av rättstrygghet. Enligt utredningens uppfattning innebar tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen ett betydelsefullt led i strävandena att ge flyktingarna och övriga utlänningar ett ökat rättsskydd. Under den tid som gått efter utlänningslagens tillkomst har emellertid på en rad andra rättsområden ägt rum en utveckling mot en ökad rättssäkerhet, som tagit sig uttryck bl. a. i tillkomsten av förvaltnings- och förvaltningsprocesslagarna. Det är enligt utredningens mening angeläget att denna ökade rättssäkerhet kommer också flyktingar och andra utlänningar till del i frågor som rör deras rätt att inresa och vistas i Sverige.

5.2 Utlänningslagstiftningens

uppgift

Utlänningslagstiftningen i Sverige bygger på den internationellt erkända principen att en ovillkorlig rätt att inresa, vistas och arbeta i ett land tillkommer endast landets egna medborgare. Lagstiftningens uppgift är att legalt reglera utlännings möjligheter att uppehålla sig här i landet, varigenom det stadgas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning (prop. 1954:41 s. 59). Utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Sverige regleras i utlänningslagen den 30 april 1954 och den med stöd av lagen utfärdade utlänningskungörelsen den 23 maj 1969. I utlänningslagen och utlänningskungörelsen anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha tillstånd för att inresa i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här, dels i vilka fall han kan förhindras inresa eller tvingas lämna landet. Reglerna om tillstånd och avlägsnande är avsedda att utgöra ett medel för en både individuell och generell utlänningskontroll. Den individuella kontrollen syftar till att ur landet avlägsna utlänningar som på grund av sina personliga förhållanden (kriminalitet SOU 1972:84

eller annan asocialitet) inte är önskvärda här. Sådana utlänningar kan förhindras resa in i landet genom avvisning, när de ankommer hit, och avlägsnas genom utvisning eller förvisning, när de uppehåller sig här. I lagen är noggrant angivet på vilka grunder utlänning kan avvisas, utvisas eller förvisas. Den generella utlänningskontrollen tar i första hand inte sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilda utlänningen utan syftar främst till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet ur mera allmänna synpunkter, såsom rådande arbetsmarknads-, försörjnings- och bostadsförhållanden. Genom Kungl. Maj:ts i utlänningskungörelsen givna förordnande om i vilken utsträckning utlänning äger utan individuellt tillstånd inresa i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här har skapats möjligheter att genomföra den reglering av tillströmningen av utlänningar, som den generella kontrollen syftar till. Under vilka förutsättningar utlänning kan meddelas tillstånd anges — i motsats till vad som gäller ifråga om avvisning, utvisning och förvisning — inte i lagen utan bestäms genom den praxis som utvecklas inom ramen för statsmakternas riktlinjer för utlänningspolitiken (se prop. 1968: 142 och 158). Enligt riktlinjerna kan vid tillståndsprövningen hänsyn tas inte bara till allmänna intressen utan också till utlänningens vandel. Tillstånd till inresa och uppehåll meddelas i form av visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd och tillstånd att ta anställning såsom arbetstillstånd. Om utlänning söker komma in i landet eller vistas här utan att ha erforderligt tillstånd kan han avvisas vid inresan och förpassas om han uppehåller sig här. Bestämmelserna om utlännings rätt att inresa, vistas och arbeta i Sverige gäller inte lika för alla utlänningar utan ger vissa utlänningar eller grupper av utlänningar en särställning, exempelvis därför att de är medborgare i visst land (nordbor) eller genom långvarig vistelse här eller på annat sätt fått en fastare anknytning till landet (innehavare av bosättningstillstånd) eller behöver skydd mot politisk förföljelse (politiska flyktingar). SOU 1972:84

Medborgare i annat nordiskt land får inresa, vistas och arbeta här utan tillstånd. Utlänningskontrollen ifråga om nordbor har numera som enda uppgift att hålla kriminella och eljest asociala utanför landets gränser. Den särställning, som tillkommer medborgare i annat nordiskt land, är resultatet av långvariga strävanden att skapa en för de nordiska länderna gemensam arbetsmarknad och har kunnat genomföras främst därför att det i de nordiska länderna råder jämförelsevis likartade ekonomiska, sociala och kulturella förhållanden. Utlänning, som är fast bosatt i landet, kan få tillstånd att vistas här utan tidsbegränsning (bosättningstillstånd). Den som har sådant tillstånd behöver inte ha ytterligare tillstånd för att ta anställning eller driva näring här och kan inte förvisas eller utvisas ur landet med mindre det föreligger synnerliga skäl. Innehavare av bosättningstillstånd intar alltså i vissa avseenden en ännu förmånligare ställning än nordbor, bl. a. på så sätt att han — i motsats till nordbor — kan avlägsnas på individuella grunder endast om det föreligger synnerliga skäl. Det må dock här betonas att den förmånsställning som innehav av bosättningstillstånd ger är beroende av en prövning i det enskilda fallet, varvid bl. a. utlänningens personliga förhållanden beaktas, medan tillståndsbefrielsen för nordbor gäller generellt och följer direkt av bestämmelser i utlänningskungörelsen. Förmånsbehandlingen av utlänningar som omfattas av bestämmelserna om bosättningstillstånd syftar till att stärka de rättsliga garantierna och tillgodose trygghetsbehovet för utlänningar som mera stadigvarande bosätter sig i landet. Politisk flykting får inte utan synnerliga skäl vägras fristad i landet, då han är i behov därav. Den särställning som tillkommer sådan flykting består främst i att han vid verkställighet av beslut om avlägsnande i princip inte får sändas till land där han löper risk för politisk förföljelse. I lagen är noggrant angivet vem som är att anse som politisk flykting och även i vilka fall han får återsändas till sitt hemland. Den förmånsställ61

ning som utlänningslagen ger politisk flykting är humanitärt motiverad och syftar till att tillförsäkra honom ett särskilt rättsskydd (prop. 1954: 41 s. 66), främst ett skydd mot politisk förföljelse (asyl). Det är utredningens uppgift att undersöka huruvida utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting tillgodoser flyktingens särskilda behov av trygghet.

5.3 Behovet av särskilt skydd Den nu gällande utlänningslagens bestämmelser om politiska flyktingar utgör närmast ett lagfästande av den praxis som utbildade sig under andra världskriget och åren närmast därefter på grundval av 1945 års utlänningslag och främst dess förbud mot att avlägsna den som flytt hit av politiska orsaker till land varifrån han flytt. Bestämmelserna utformades så att de inte skulle utgöra hinder för en svensk ratificering av Förenta Nationernas konvention om flyktingars rättsliga ställning som antagits i Geneve den 28 juli 1951 (flyktingkonventionen). Genom sin anslutning till flyktingkonventionen har Sverige förpliktat sig att bereda ett särskilt skydd åt de personer som omfattas av konventionen. Utredningen har sett det som en särskilt angelägen uppgift att undersöka om utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utgör tillräckliga garantier för att konventionen efterlevs.

5.3.1 Konventionsflyktingar 5.3.1.1 Flyktingkonventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp Enligt artikel 1 A mom. 2 i flyktingkonventionen skall som flykting anses den som (till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och) 1 i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte 62

önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, (till följd av händelser som förut sagts)1 befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts inte önskar återvända dit. Enligt 2 § utlänningslagen skall som politisk flykting anses utlänning som i sitt hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås enligt lagen att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller också att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggs honom. Redan en ytlig jämförelse mellan flyktingkonventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp ger vid handen att de skiljer sig väsentligt från varandra. I stället för konventionens uttryck "land vari han är medborgare" och "land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort" använder utlänningslagen uttrycket "hemland". Medan konventionen anger "välgrundad fruktan för förföljelse" som en första förutsättning för flyktingskap, talar utlänningslagen om "risk för politisk förföljelse". Konventionens uttryck "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd" etc. har ingen motsvarighet i utlänningslagen. Dessa och övriga skillnader som finns mellan utlänningslagens och konventionens uttryckssätt är närmast att se som en följd av att den omreglering av asylrätten som skedde genom. 1954 års utlänningslag inte tog direkt sikte på att införliva konventionens bestämmelser med svensk rätt. Den begränsning av konventionens tillämpning som bestar i uttrycket "till följd av händelser som inträffat före den 1 januari 1951" saknar numera aktualitet för Sveriges del, sedan Sverige ratificerat 1967 års protokoll rörande flyktingars ställning (se 3.3.2.4). En utförlig redogörelse för protokollets tillkomst och innehåll finns i Weiss: The 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees and Some Questions of the Law of Treaties, BYIL 1967, s. 39 ff. SOU 1972:84

De gällande bestämmelserna om flykting bygger på 1949 års utlänningskommittés den 21 november 1951 avgivna betänkande med förslag till utlänningslag m. m. (SOU 1951:42). Kommittén inriktade sitt arbete på att lagfästa den praxis som dittills utvecklat sig — delvis vid sidan av den då gällande utlänningslagen — och att bringa lagens ordalag till närmare överensstämmelse med denna praxis. Kommittén ville därigenom skapa säkerhet för att de kategorier som enligt dåvarande praxis behandlades som politiska flyktingar också framgent skulle komma att få sådan behandling. Vid utformningen av definitionen på "politisk flykting" utgick alltså kommittén från dåvarande praxis och sökte finna en formulering som överensstämde med denna. Därvid tog kommittén hänsyn till den nyligen antagna flyktingkonventionen, dock endast i begränsad omfattning. Några av konventionens viktigaste bestämmelser, däribland artikel 1 som anger vilka personer som omfattas av konventionen, kunde enligt kommittén inte tas upp i en svensk utlänningslag. Sålunda framhöll kommittén att konventionens definition på flykting inte kunde användas i utlänningslagen, eftersom den inte helt överensstämde med dåvarande praxis och dess uppställning bröt alltför mycket mot svensk lagstil. Det förhållandet att kommitténs arbete i så hög grad kom att inriktas på att lagfästa dåvarande praxis i Sverige är inte ägnat att förvåna med tanke på att flyktingkonventionen tillkom under slutskedet av kommitténs arbete och trädde i kraft först omkring två och ett halvt år efter det att utredningsarbetet slutförts. Men inte heller det fortsatta arbetet på en omreglering av asylrätten syftade till att införliva konventionens bestämmelser med svensk rätt utan tog sikte på att "tillse" att bestämmelserna i den nya utlänningslagen inte hindrade en ratificering av konventionen. Det förhållandet att kommitténs definition på politisk flykting inte helt överensstämde med konventionens saknade enligt departementschefens uttalande i propositionen till utlänningslagen (1954:41 s. 77) betydelse, när det gällde bestämmelSOU 1972:84

serna om förbud mot verkställighet av avvisning eller utvisning av utlänning till land där han löpte risk för politisk förföljelse, eftersom dessa bestämmelser var avsedda att gälla för alla utlänningar. Inte heller i något annat hänseende syntes denna skillnad behöva beaktas. Kommittéförslagets definition på begreppet politisk flykting tjänade huvudsakligen syftet att möjliggöra en särskild administrativ ordning för handläggning av vissa ärenden om flyktings rätt att bli kvar i landet, vilket var en konventionen ovidkommande fråga. En reglering av politiskt flyktingskap i huvudsaklig överensstämmelse med kommittéförslaget ansågs därför stå i god samklang med konventionen. I ett avseende har emellertid konventionens definition på flykting tillagts självständig betydelse. Enligt artikel 28 i konventionen är konventionsstat skyldig att utfärda resedokument för flykting som vistas lovligen på statens område. Sådant dokument förutsätts kunna utfärdas endast för flykting som avses i konventionen. Eftersom 2 § utlänningslagen inte omfattar endast konventionsflykting har den centrala utlänningsmyndigheten genom en särskild kungörelse bemyndigats att utfärda resedokument med iakttagande av flyktingkonventionens bestämmelser. Vid sin undersökning av hur regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utredningen funnit att det på grundval av utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som — ehuru den står i överensstämmelse med utlänningslagen — svårligen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen. Förklaringen härtill torde vara att söka i det förhållandet att utlänningslagens bestämmelser skiljer sig materiellt från konventionens regler. Mot denna bakgrund anser utredningen det angeläget att det skapas ökade garantier för att konventionens bestämmelser iakttas och därmed att konventionens förpliktelser uppfylls genom att utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting anpassas bättre till flyktingkonventionen.

5.3.1.2 Flyktingkonventionens införlivande med svensk rätt Enligt utredningens mening bör en intern lagstiftning som ansluter till en internationell överenskommelse i princip utformas så att den såvitt möjligt får samma materiella innehåll som överenskommelsen. I vart fall gäller detta när åtgärder, som vidtas på grund av den nationella lagstiftningen på konventionsområdet, måste respekteras av de andra konventionsstaterna. Avsteg från denna princip medför uppenbarligen risker för att de förpliktelser som följer av en anslutning till överenskommelsen inte helt uppfylls eller för att konventionens reglering, de andra konventionsstaterna till förfång, utsträcks till områden som faller utanför konventionen. Riskerna härför blir särskilt påtagliga om det inte föreligger skyldighet för den verkställande myndigheten att vid sin tillämpning av de interna bestämmelserna beakta innehållet i den överenskommelse som föranlett bestämmelserna. Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om hur internationella överenskommelser, som medför rättigheter eller skyldigheter för enskild, skall införlivas med den svenska rättsordningen. I praxis har två principiellt skilda metoder använts. I de flesta fall har överenskommelsens bestämmelser transformerats 1 till en fristående författning i den mån de inte redan haft motsvarighet i den interna lagstiftningen eller sedvanerätten. Vid transformering av konventionsbestämmelser till svensk rätt har i allmänhet tillämpats samma principer som använts i den svenska lagstiftningen i fråga om lagteknik, systematik och språkbruk, även om författningen härigenom kommit att avvika från konventionen i dessa avseenden. Detta förfarande tillämpades bl. a. när konventionen rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om internationell luftbefordran (Warszawa-konventionen) införlivades med svensk rätt genom lagen den 5 mars 1937 om befordran med luftfartyg. Det har också förekommit att konventionens bestämmelser i nästan helt 64

oförändrat skick tagits upp i svensk lag. Så skedde exempelvis när konventionen rörande konflikter mellan olika lagar i fråga om vissa rättsverkningar av äktenskap (1905 års Haag-konvention) införlivades med svensk rätt genom Kungl. Maj:ts förordnande om att bestämmelserna i konventionen, sådana de finns i lagen den 1 juni 1912 om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskaps rättsverkningar, skall lända till efterrättelse här i landet. I många fall har konventionsbestämmelser införlivats med den svenska rättsordningen genom ett enklare förfarande. Sålunda har inte sällan förekommit att konvention, helt eller delvis, gjorts omedelbart tillämplig i landet genom att i en författning förordnats att konventionens bestämmelser skall "lända till efterrättelse" eller "gälla som lag". Förordnandet har ibland kompletterats med särskilda föreskrifter i frågor som i överenskommelsen uttryckligen överlämnats till nationell reglering liksom med bestämmelser som upphäver eller ändrar äldre bestämmelser som strider mot överenskommelsen. När detta förfarande använts, har i allmänhet de rättsligt betydelsefulla avsnitten av överenskommelsen tagits in i själva författningen eller i bilaga till denna. Detta förfaringssätt har nästan undantagslöst tillämpats när överenskommelsen saknat auktoritativ svensk text. Bilagan omfattar då en eller flera av de utländska texterna jämte översättning till svenska. I den mån den svenska översättningen inte äger vitsord används den som hjälpmedel vid tolkningen av de översatta texterna. Som exempel härpå kan nämnas konventionen om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg (CMR), vars artiklar 1-41 genom lag den 24 januari 1969 förklarades skola gälla som svensk lag. Metoden att transformera konventionsbestämmelser har använts främst då konventionen avsett områden där införlivandet med Här används den terminologi som begagnades i propositionen med förslag till lag med anledning av Sveriges tillträde till konventionen den 19 maj 1956 om fraktavtalet vid internationell godsbefordran på väg m. m. (1968: 132 s. 17 ff). Jfr lagrådets utlåtande över lagförslaget. SOU 1972:84

svensk rätt kräver såväl Kungl. Maj:ts som riksdagens medverkan, exempelvis på privaträttens, straffrättens och processrättens områden, medan den andra metoden kommit till användning huvudsakligen på områden där Kungl. Maj:t äger ensam besluta. Denna metod har undantagsvis använts också på de områden där det krävs samfällda beslut av Kungl. Maj:t och riksdagen. Frågan om metoderna för internationella överenskommelsers införlivande med svensk rätt övervägs f. n. av utredningen om författningspublicering m. m. Utredningen bör enligt direktiven (se riksdagsberättelsen 1970: Ju 42) särskilt undersöka i vilken omfattning metoden att omarbeta internationella överenskommelser till intern lagstiftning kan överges och ersättas av enklare metoder som medger att internationella överenskommelser kan införlivas med den svenska rätten utan alltför omfattande arbetsinsatser och onödig tidsutdräkt. I direktiven framhålls att det är sannolikt att någon enhetlig metod som kan tillämpas på alla olika slag av överenskommelser inte kan anvisas men att utredningen då bör lägga fram förslag till lämpliga lösningar för olika typer av överenskommelser, grupperade efter något så när entydiga kriterier. Även om frågan om metoderna för att införliva internationella överenskommelser med svensk rätt f. n. utreds, anser sig utlänningsutredningen inte kunna underlåta att ta ställning till frågan på vilket sätt flyktingkonventionens bestämmelser bör införlivas med svensk rätt. En anslutning till flyktingkonventionen innebär endast en förpliktelse för den anslutna staten att bringa konventionens materiella innehåll i tillämpning. Konventionen kan därför liksom de med stöd av Romfördraget utfärdade direktiven sägas vara bindande med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma tillvägagångssätt och medel. Det är alltså i och för sig möjligt att införliva konventionens bestämmelser antingen genom att transformera dem till svensk lag eller genom att i lags form förklara dem gälla som svensk lag. Hinder av 5-SOU

1972:84

folkrättslig art möter inte heller mot att utforma den nationella lagstiftningen så att den ger ett längre gående skydd än konventionen föreskriver. I de västeuropeiska länder, som anslutit sig till konventionen har denna gjorts direkt tillämplig genom att den i en särskild författning förklaras gälla som intern lag, såsom i Belgien, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland, eller genom att den efter ratificering publicerats i den officiella författningssamlingen, såsom i Nederländerna och Österrike, eller genom att ratifikationsinstrumenten deponerats, såsom i Schweiz. Som departementschefen framhöll i propositionen med förslag till lag i anledning av Sveriges tillträde till konventionen om fraktavtal vid internationell godsbefordran på väg (1968: 132 s. 18) bör det, för att konventionsbestämmelser skall i oförändrat skick göras direkt tillämpliga som svensk lag, krävas att de har en klar och någorlunda lättillgänglig utformning och att kompletterande nationella bestämmelser inte är nödvändiga i någon större utsträckning. De bestämmelser i flyktingkonventionen, som berör utlänningslagstiftningen, kan i stort sett sägas uppfylla dessa krav. Konventionen berör emellertid inte bara den egentliga utlänningslagstiftningen utan också en rad andra rättsområden, såsom konstnärlig och industriell äganderätt, processrätt, socialrätt och medborgarskapsrätt. Vissa av de bestämmelser i konventionen som faller utanför den egentliga utlänningslagstiftningen, är mindre lättillgängliga och kräver kompletterande nationella bestämmelser. Det synes därför inte ändamålsenligt att införliva konventionen med svensk rätt genom att göra den direkt tillämplig som svensk lag i dess helhet. När det gäller de bestämmelser som faller inom den egentliga utlänningslagstiftningen kan dessa införlivas med svensk rätt antingen genom att de efter en omarbetning upptas i utlänningslagen eller genom att lagen hänvisar till konventionens bestämmelser. Av dessa alternativ synes det förra vara att föredra. Härför talar framför allt den betydelse som reglerna om asyl har för de 65

personer som omfattas av dem och det nära samband som finns mellan dessa regler och utlänningslagens bestämmelser i övrigt. Eftersom konventionen kan sägas sakna motivuttalanden i egentlig mening erbjuder vissa av dess bestämmelser tolkningssvårigheter. Detta gäller bl. a. den betydelsefulla artikel 32 som reglerar under vilka förutsättningar flykting får utvisas till land där han inte riskerar förföljelse (se avsnitt 5.4). Om de konventionsbestämmelser som berör utlänningslagen införlivas med svensk rätt genom att de inarbetas i lagen (transformeras) öppnas möjligheter att i form av motivuttalande närmare ange innebörden av varje enskild bestämmelse till ledning för de rättstillämpande myndigheterna. Mot bakgrunden av vad nu sagts anser utredningen att flyktingkonventionens definition på flykting bör införlivas med svensk rätt genom att artikel 1 A mom. 2 efter omarbetning tas in i utlänningslagen och får ersätta den nuvarande definitionen på "politisk flykting" i 2 § andra stycket.

5.3.2 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd Begreppet politisk flykting i utlänningslagen är vidare än motsvarande begrepp i flyktingkonventionen på så sätt att det inbegriper också utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. Vid en omreglering av asylrätten bör eftersträvas att de grupper av utlänningar, som omfattas av principdeklarationen i 2 § utlänningslagen men faller utanför flyktingkonventionen, får en ställning som inte avviker från den som de nu har enligt utlänningslagen. En riktpunkt vid omregleringen bör alltså vara att ingen grupp av skyddsbehövande får ett sämre skydd än den nu har. Delvis i anslutning till reglerna om politiskt flyktingskap har utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad invandring. Sålunda har Sverige sedan lång tid tillbaka av allmänt humanitära skäl gett uppehållstill66

stånd här åt bl. a. medborgare i krigförande land vilka visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar straff för främst militära brott. Enligt statsmakternas riktlinjer för utlänningspolitiken (prop. 1968: 142 s. 114) är det önskvärt att denna praxis upprätthålls i fråga om utlänningar som inte redan har fått eller kan antas få fristad i annat land. Tyngdpunkten i den humanitärt motiverade invandring som inte avser asylsökande bör i övrigt enligt riktlinjerna ligga i åtgärder av kollektiv art. För överföring av icke asylsökande flyktingar bör, vare sig de är arbetsföra eller ej, fastställas ramar. Enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige. I dessa fall bör enligt riktlinjerna tillstånd till inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlänningen inte har sin försörjning tryggad. Stat som ansluter sig till flyktingkonventionen förpliktar sig därigenom att ge ett särskilt skydd åt utlänningar som uppfyller de i konventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap. Dessa förpliktelser innebär främst att konventionsflykting, som befinner sig i den anslutna staten och inte har asyl i annan stat, i princip inte får avlägsnas därifrån av hänsyn till allmänna intressen, såsom sysselsättningsläget och läget på bostadsmarknaden. Anslutningen till flyktingkonventionen utgör givetvis inte hinder för att ansluten stat av humanitära skäl eller andra skäl ger samma skydd också åt utlänningar som inte är konventionsflyktingar. Många till konventionen anslutna stater ger också vissa grupper av flyktingar, som inte omfattas av konventionen, ett särskilt skydd av samma eller liknande slag som de åtagit sig att bereda konventionsflyktingar. Så är fallet med bl. a. Danmark, Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland. I Danmark beviljas enligt praxis utlänning, som inte kan anses vara politiskt förföljd men kan antas inte kunna finna sig i eller stå ut med de SOU 1972:84

diktatoriska förhållandena i sitt hemland, regelmässigt uppehållstillstånd, även om han inte uppfyller de villkor som uppställts för utlänningar i allmänhet för att de skall få vistas i landet, dvs. har sin försörjning tryggad, har nära anhöriga i Danmark etc. Frankrike ger asyl inte bara åt konventionsflyktingar utan också åt andra utlänningar som är utsatta för förföljelse (susceptibles de persecution ou de poursuites). I Förbundsrepubliken Tyskland äger inte bara konventionsflyktingar utan också övriga politiskt förföljda (politisch Verfolgte) rätt till asyl på republikens område. Vilka utlänningar som Sverige bör bereda ett särskilt skydd vid sidan av konventionsflyktingarna är delvis en invandringspolitisk fråga. En av de viktigaste förutsättningarna på vilka den svenska invandringspolitiken vilar är att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen (jfr prop. 1968:142 s. 1 o. 97). Denna förutsättning gör det nödvändigt att genom en generell invandringskontroll avpassa invandringens omfattning efter vårt lands möjligheter att tillhandahålla invandrarna arbete och bostäder samt social omvårdnad och annat bistånd som behövs för deras anpassning i vårt samhälle. Statsmakterna har därför uppställt bl. a. krav på att utlänning som vill invandra här i princip skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad. I den mån av humanitära skäl vissa grupper av utlänningar generellt undantas från dessa krav och alltså kan fritt invandra, begränsas i motsvarande mån möjligheterna att anpassa invandringen efter vårt lands resurser. Särskilda åtgärder måste då vidtas för att förverkliga tanken att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. Dessa åtgärder måste bestå i att samhälleliga resurser överförs från andra områden till de aktuella uppgifterna. Detta kan självfallet möta och har erfarenhetsmässigt också mött betydande svårigheter. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening nödvänSOU 1972: 84

digt att tillse att kretsen av förmånsbehandlade inte blir så vid att man äventyrar möjligheterna att upprätthålla principen att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. Hur vid kretsen av förmånsbehandlade kan göras utan att sådana risker uppstår är givetvis beroende av vari förmånsbehandlingen består. Om denna, såsom förutsattes i det föregående, innebär att de som omfattas av den inte får vägras inresa och vistelse i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringspolitiken, så måste tydligen kretsen av förmånsbehandlade hållas tämligen snäv om jämställdhetstanken skall kunna upprätthållas. Det må här understrykas att det förda resonemanget inte innebär att utredningen vill begränsa kretsen av utlänningar som f. n. åtnjuter en förmånsställning. Om däremot förmånsbehandlingen ges en mera begränsad innebörd, exempelvis på så sätt att utlänningen undantas från endast vissa av de allmänna kraven på tryggad försörjning, tillgång till lämplig bostad e t c , så kan kretsen av förmånsbehandlade göras vidare utan risk för att jämställdheten äventyras. Mot denna bakgrund kan med viss förenkling sägas att valet står mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlänningar och att ge en svagare förmånsställning åt ett större antal. Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlandet i en situation som är lik konventionsflyktingarnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars skyddsbehov tillgodoses. Skyddet synes närmast böra bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här av hänsyn till allmänna intressen. Utredningen återkommer till denna fråga i samband med att den lägger fram sina synpunkter på vilket skydd som bör beredas konventionsflyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar (se 5.4.3.2). 67

När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av denna förmånsbehandling, synes naturligt att anknyta till de i flyktingkonventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap och begränsa kretsen av förmånsbehandlade till att omfatta utlänningar som på grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför, dvs. andra tungt vägande skäl än som anges i flyktingskonventionen. Vilka grupper av utlänningar som bör beredas ett särskilt skydd vid sidan av konventionen berörs närmare i kapitel 7. Vad nu sagts gäller endast utlänningar som inte åtnjuter skydd i annat land. Utredningen utgår från att den humanitärt motiverade invandringen av utlänningar, som redan har skydd i annat land, skall fortsätta. Tyngdpunkten i denna invandring bör även i framtiden ligga i åtgärder av kollektiv art. En kollektiv överföring av flyktingar och andra hjälpbehövande utlänningar är förenad med flera fördelar. Förutom att den ger möjlighet att anpassa invandringen efter landets resurser skapar den också — som framhålls i riktlinjerna för utlänningspolitiken (s. 114) — möjligheter att bedöma vilka hjälpbehov som det är mest angeläget att tillgodose och på vilket sätt behoven bäst tillgodoses.

5.4 Skyddets

innebörd

5.4.1 Internationell rätt Det internationella samarbetet för att lösa flyktingproblemen tog, som förut nämnts (3.1), till en början sikte på att ge flyktingarna materiellt bistånd. Efterhand kom emellertid arbetet att alltmera inriktas på att stärka flyktingarnas rättsliga ställning och i synnerhet att bereda dem ett starkare skydd mot politisk förföljelse (asyl). Det internationella arbetet på detta område, som efter andra världskriget bedrivits framför allt inom Förenta Nationerna, har lett till att en rad dokument upprättats som i hög grad bidragit 68

till att stärka flyktingarnas rättsställning. Av särskild betydelse har här varit den av Förenta Nationernas generalförsamling den 10 december 1948 antagna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den i Geneve den 28 juli 1951 upprättade konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen) som utarbetades av en genom beslut av generalförsamlingen sammankallad internationell konferens av regeringsombud samt den av generalförsamlingen den 14 december 1967 antagna förklaringen om territoriell asyl. Förklaringen om de mänskliga rättigheterna, vilken liksom andra förklaringar inte är rättsligt bindande, deklarerar att "envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse" (art. 14 mom. 1). Stadgandet om asylrätten bygger på föreställningen om asylrätten som en den enskilde tillkommande rätt till asyl men har, som framgår av förarbetena till stadgandet, en mera begränsad innebörd. Det första utkastet till förklaringen utarbetades inom Förenta Nationernas sekretariat och byggde klart på uppfattningen att asylrätten var en rätt för stat att ge asyl. Under det fortsatta arbetet övergavs efter hand denna uppfattning. I det förslag, som överlämnades till kommissionen för de mänskliga rättigheterna av en i mars 1947 tillsatt kommitté, framhölls att varje enskild hade rätt att undfly förföljelse för sina politiska åsikters skull eller på grund av sin ras genom att ta sin tillflykt till annan stat. Samtidigt betonades emellertid att rätt att ta sin tillflykt till en stat existerade endast om staten var villig att ge honom asyl. Även under det följande arbetet på förklaringen höll man fast vid konstruktionen av asylrätten som en rätt för den enskilde till asyl. Om och i vad mån denna rätt skulle motsvaras av en skyldighet för staterna att ge asyl rådde emellertid delade meningar. Det förslag, som antogs av kommissionen i december 1947 och som utsändes till medlemsstaternas regeringar, slog i sin första punkt fast att var och en har rätt att i andra länder söka och erhålla asyl undan förföljelse ("has SOU 1972:84

tillträde till en särskild stat om han inte fått the right to seek and be granted in other denna rätt genom fördrag. Om emellertid, countries asylum from persecution"). Denna som delegationen föreslog, orden "och bli formulering, som innebar att de särskilda tilldelad" (and be granted) togs bort och staterna skulle vara förpliktade att ge flykorden "och åtnjuta" (and enjoy) i stället ting asyl, kritiserades starkt av bl. a. Storbriinfogades i texten, skulle denna, samtidigt tannien och Frankrike. Storbritannien föresom den begränsade statens förpliktelser, slog att framför "erhålla" skulle skjutas in ange att det fanns en rätt till asyl vilken rätt ett "må" (may). Genom denna ändring förföljda personer kunde begagna, att använskulle man låta frågan huruvida en flykting dandet av denna rätt inte kunde straffas och skulle få asyl i en särskild stat bero på att stater som gav asyl åt flyktingar inte dennas avgörande i det enskilda fallet. kunde tvingas att utlämna dem. ÄndringsförFrankrike föreslog en helt ny lydelse av slaget godkändes av tredje kommittén. Komförklaringen. Var och en skulle ha rätt att mitténs förslag antogs oförändrat av generalsöka asyl undan förföljelse, och Förenta församlingen. Nationerna skulle vara förpliktade att skaffa De här redovisade förarbetena till artikel honom sådan asyl. Frankrike utgick från 14 mom. 1 i förklaringen om de mänskliga uppfattningen att asylrätten som en rätt för den enskilde förutsatte att någon var förplik- rättigheterna ger klart vid handen att den tad att ge asyl. Denna skyldighet skulle visserligen utgår från att asylrätten är en rätt för den enskilde flyktingen till asyl men inte emellertid inte åvila de särskilda staterna utan Förenta Nationerna. Sedan frågan be- ger honom mer än en rätt att söka asyl och handlats ytterligare i kommittén, avgav kom- åtnjuta den asyl som en stat ger honom. Inte heller flyktingkonventionen ger permissionen sommaren 1948 ett slutligt förslag soner som omfattas av dess bestämmelser som nästan helt överensstämde med det någon rätt till asyl i konventionsstat. Vid ursprungliga, hårt kritiserade förslaget. Enden konferens, vid vilken flyktingkonvenligt det nya förslaget skulle envar ha rätt att tionen upprättades, togs frågan om asylrätsöka och bli tilldelad, i andra stater, asyl från tens innebörd upp till ingående behandling. förföljelse. Vid konferensen nåddes enighet om att med Vid Förenta Nationernas generalförsamasylrätt borde förstås den varje stat tillkomling hösten 1948 hänsköts hela frågan om mande rätten att efter eget bedömande förklaringen om de mänskliga rättigheterna bevilja eller avslå en flyktings begäran om till det tredje av generalförsamlingens utasyl och således inte en förmån, vilken skott, den s. k. tredje kommittén. Många flyktingen kunde kräva som en honom tillstater lade fram förslag till ändringar av kommande rättighet. Det rådde vidare enigkommissionens förslag, av vilka Storbritanhet om att konventionen inte på något sätt niens var det mest betydelsefulla. Storbritansyftade till att begränsa en konventionsstats niens delegation föreslog att orden "och bli befogenhet att uteslutande från egna uttilldelad i andra stater" (and be granted in gångspunkter avgöra, om staten i fråga skulle other countries), skulle ersättas med orden bifalla eller avslå en flyktings anhållan om "och åtnjuta i andra stater" (and enjoy in inresetillstånd. Vid konferensen konstateraother countries). Delegationen framhöll att som den av kommissionen föreslagna be1 Se bl. a. Garcia-Mora: International Law and stämmelsen avfattats stod den immigrationsAsylum as a Human Right, kap. IX, Washington lagstiftningen nära. Den gav nämligen varje 1956, Holmbäck: Förenta Nationerna och asylrätten, SOU 1951: 42, bilaga 4, s. 292 ff, Kimminich: person eller grupp av personer, som förföljAsylrecht, s. 73, Lauterpacht: International Law des av politiska eller andra skäl, rätt att and Human Rights, New York 1950, Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probléme des réfugiés, begära tillträde till varje land efter eget val. RCH 19651, s. 380 och Weis: Legal Aspects of the Delegationen ansåg det omöjligt att anta Convention of 28 July 1951 Relating to the Status of Refugees, BYIL 1953 s. 481 ff. artikeln. Ingen utlänning kunde kräva att få SOU 1972:84

des det vara en allmänt omfattad mening att mänskliga rättigheterna, inbegripet personer konventionsstat utan hinder av konven- som kämpar mot kolonialismen, respekteras tionen skulle ha rätt att avvisa flykting som av andra stater (art. 1). Den som omfattas av olovligen sökt ta sin tillflykt till statens asylbestämmelserna får inte avvisas vid gränsområde och utvisa flykting som kommit in en, utvisas eller tvångsvis återsändas till stat olovligen. Däremot äger stat enligt uttryck- där han kan komma att utsättas för förföljelligt stadgande i konventionen inte utvisa se (art. 3 mom. 1). Förbudet mot avvisning flykting, som lovligen uppehåller sig på och utvisning är inte ovillkorligt. Stat äger statens område, annat än av skäl hänförliga göra undantag därifrån på grund av tvingantill den nationella säkerheten eller den all- de nationella säkerhetsskäl eller för att skydda männa ordningen. Konventionsstats möjlig- befolkningen, såsom vid en massinvasion av heter att avvisa eller utvisa flykting, som flyktingar (art. 3 mom. 2). För en utförligare söker inresa i landet eller vistas där olovligen, framställning över förklaringen se avsnitt begränsas genom konventionens förbud för 3.4.2. 3 stat att avvisa eller utvisa flykting till gränsen Det råder allmän enighet om att de här mot område, där hans liv eller frihet skulle redovisade dokumenten verksamt bidragit hotas på grund av hans ras, religion, nationatill att stärka flyktingars rättsliga ställning i litet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller de länder som anslutit sig till dokumenten. politiska åskådning (art. 33). Förbudet mot Detta omdöme gäller i särskilt hög grad att avvisa eller utvisa flykting till land där flyktingkonventionen men också de båda han hotas av förföljelse är emellertid inte andra dokumenten, vilkas värde dock förovillkorligt. Enligt konventionen får flykting ringas av att de getts formen av förklaringar, avvisas eller utvisas även till sådant land, om dvs. icke juridiskt bindande dokument. 4 han kan betraktas som en fara för vistelselanDokumenten kan dock inte sägas ha rubbat dets säkerhet eller om han på grund av den sedan lång tid tillbaka internationellt synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara vedertagna uppfattningen att asylrätten inneför landet. Det ursprungliga utkastet till bär en stats rätt att inom sina gränser ta 1 flyktingkonventionen upptog inget undanemot asylsökande flyktingar och ge dem en tag från förbudet mot avvisning och utvisfristad utan att därigenom göra sig skyldig ning. Enligt artikel 28 i utkastet skulle alltså till en ovänlig handling mot flyktingens förbudet vara ovillkorligt. Först på den hemland. Det föreligger alltså i princip ingen diplomatiska konferensen i Geneve i juli 1951 lades fram förslag om att förbudet inte folkrättslig skyldighet för stat att ta emot skulle omfatta flyktingar som var en fara för asylsökande flyktingar och därmed inte helgrundad rätt för flyklandets säkerhet eller begått allvarligt brott ler någon folkrättsligt 5 ting att få asyl. och därigenom utgjorde en samhällsfara. Förslagsställarna, Frankrike och Storbritan1 U.N. Doc. E/AC. 32/2, (Memorandum by the nien, förklarade att de sökt begränsa artiSecretary - General 3 January 1950). 2 U.N. Doc. A/CONF. 2/SR. 16. kelns räckvidd för att inte äventyra artikeln i Se även Przetacznik: Declaration on Territorial dess helhet samt att det måste överlåtas åt Asylum and Internation Law, The Indian Yearvarje enskild stat att avgöra om den fara för book of Internationel Affairs, Vol. XV-XVI (1966-67) s. 579 ff, Weis: The United Nations flyktingen, som en utvisning var förenad Declaration on Territorial Asylum, The Canadian med, uppvägde det hot mot den allmänna Yearbook of International Law 1969, s. 92 ff, och densamma: Territorial Asylum, The Indian Journal säkerheten som skulle uppkomma om han of International Law 1966, s. 173 ff. 2 tilläts stanna. Ändringsförslaget antogs enSe Lauterpacht: The Universal Declaration on Human Rights, BYIL 1948 s. 354 och Weis: The hälligt av konferensen. United Nations Declaration on Territorial Asylum, s. 147 ff. Enligt förklaringen om territoriell asyl Se bl. a. Eek: Om främlingskap, Stockholm 1955, s. 128 f. och Folkrätten, Stockholm 1968, skall asyl som stat beviljar personer omfattade av artikel 14 i förklaringen om de Forts, på sid. 71. 70

SOU 1972:84

Det förhållandet att det inte föreligger någon internationellrättslig skyldighet att bevilja flyktingar asyl utgör emellertid inte hinder för att enskilda stater begränsar sin handlingsfrihet på detta område genom att införa nationella bestämmelser som ger flyktingar en mer eller mindre ovillkorlig rätt till asyl. Sålunda föreskrivs i Frankrikes författning att varje person, som förföljs på grund av verksamhet till förmån för friheten, åtnjuter rätt till asyl på republikens områden (preambeln). Enligt Italiens författning har utlänning, som i sitt hemland hindras att utöva de demokratiska friheter som är garanterade i den italienska författningen, rätt till asyl i Italien enligt villkor bestämda i lag (art. 10 mom. 2). Förbundsrepubliken Tysklands grundlag föreskriver att politisk förföljda åtnjuter asylrätt (art. 16 mom. 2 st. 2). 1 - De östeuropeiska staterna, av vilka endast Jugoslavien anslutit sig till flyktingkonventionen, har samtliga i sina författningar intagit bestämmelser om asylrätten. Dessa bygger på marxistisk-leninistiska föreställningar och skiljer sig därför väsentligt från motsvarande bestämmelser i de västeuropeiska staterna. 2 Enligt Albaniens författning av år 1950 beviljar Albanien asyl på sitt område åt utländska medborgare, som förföljs på grund av sin verksamhet för demokratin, sitt deltagande i nationell befrielsekamp, sitt försvar av de arbetande folkens rättigheter eller sin kamp för den vetenskapliga och kulturella verksamhetens frihet (art. 40). Polen har i sin författning av år 1952 tagit in en asylbestämmelse av huvudsakligen samma innehåll som artikel 40 i den albanska författningen (art. 75). Jugoslaviens författning av år 1963 föreskriver att asyl skall beviljas utländska medborgare eller statslösa som förföljs på grund av sin kamp för demokratiska åskådningar och rörelser, social och nationell befrielse, den mänskliga personlighetens frihet och rätt eller för den vetenskapliga och konstnärliga verksamhetens frihet (art. 65). Sovjetunionens författning av år 1936 tillerkänner utlänningar, som förföljs på grund av försvar av arbetarnas intressen, vetenskaplig verksamhet eller naSOU 1972:84

tionell befrielsekamp, rätt till asyl i Sovjetunionen (art. 129). Enligt Ungerns författning av år 1949 åtnjuter utländska medborgare asylrätt i Ungern, om de förföljs på grund av sin demokratiska inställning eller verksamhet inriktad på folkens befrielse (art. 83). - Också många utomeuropeiska staters författningar innehåller stadganden om asyl. Här må endast nämnas att Folkrepubliken Kinas författning av år 1954 föreskriver att asyl skall beviljas varje utlänning som förföljs på grund av att han understöder en rättfärdig sak, deltar i frihetsrörelse eller bedriver vetenskaplig verksamhet (art. 99). Den omständigheten att många stater i sina författningar eller utlänningslagar reglerat asylrätten på ett sådant sätt att flykting som omfattas av bestämmelserna kan sägas ha ett rättsanspråk på att få asyl, har stundom setts som led i en utveckling av asylrätten till en rätt för flyktingen att få asyl med en däremot svarande förpliktelse för stat att ge asyl. 4

5.4.2 Svensk rätt I Sverige har politiska flyktingar alltsedan 1914 års utvisningslag haft ett särskilt skydd. Det skydd som utvisningslagen och 1927 års utlänningslag gav bestod i att utlänning vid verkställighet av avvisning och utvisning inte fick befordras till land där han sannolikt Forts, från sid. 70. s. 300 f, Franz: Das Asylrecht der politisch verfolgten Fremden nach internationalen und deutschen Recht, Berlin 1961, s. 43 f, Garcia-Mora: a.a. s. 154 f, Lauterpacht: International Law and Human Rights, London 1950, s. 345. Morgenstern: The Right of Asylum, BYIL 1949 s. 351 ff, Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probléme des Réfugiés, RCH 1965 I, s. 379 ff. 1 Se vidare kap. 4 samt Garcia-Mora: International Law, s. 155 ff, Kimminich: Der internationale Rechtsstatus des Fluchtlings, Köln 1962, s. 364 ff, Morgenstern: a.a. s. 377 ff och Weis: Territorial Asylum, s. 180 f. 2 Bracht: Die Idee der Menschenrechte im Staats - och Völkerrechtsverständnis der Marxismus-Leninismus, i Die Menschenrechte, s. 323 ff. 3 Se Bracht: a.a. s. 349 och Kimminich: Der internationale Rechtsstatus des Fluchtlings, s. 364 ff.4 Se bl. a. Weis: Territorial Asylum, s. 191 ff.

skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. I 1937 års utlänningslag utvidgades detta skydd även till utlänningar som flytt av andra anledningar; utlänning fick inte återsändas till land varifrån han flytt av politiska orsaker eller till land där han kunde antas inte åtnjuta trygghet mot att bli sänd till land varifrån han flytt. Utlänningslagen av år 1945 innebar ingen ändring i bestämmelserna om asyl. När 1949 års utlänningskommitté, vars arbete ligger till grund för nu gällande utlänningslag, drog upp huvudlinjerna för en ny lagstiftning om asyl utgick kommittén från att den nya lagen skulle bereda skydd åt politiska flyktingar i minst samma utsträckning som de hade förut. Någon inskränkning borde inte komma ifråga. Snarare syntes frågan vara den, om skyddet för politiska flyktingar skulle utsträckas så långt, att man i en ny lag stadgade att en politisk flykting hade rätt till asyl här i riket. I praxis hade visserligen politiska flyktingar i största omfattning erhållit asyl här, men därifrån och till att i lagen garantera rätt därtill var enligt kommittén steget långt. Kommittén ansåg, i likhet med 1943 års utlänningssakkunniga, det uteslutet att vårt land i alla lägen skulle vara berett att utan gallring ta emot alla utlänningar som av skilda orsaker önskade lämna sitt hemland. En begränsning borde kunna ske med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden. Vidare kunde sådana extraordinära förhållanden uppkomma, att det på grund därav blev nödvändigt att mera allmänt avvisa flyktingar. Utlänningslagens bestämmelser om politiskt flyktingskap borde enligt kommitténs mening vara avfattade på sådant sätt, att vår flyktingpolitik inte stelt fastlåstes utan kunde anpassas efter växlande lägen och förhållanden. Reglerna skulle medge en smidig tillämpning och samtidigt erbjuda betryggande säkerhet för att den som påstod politiskt flyktingskap inte under normala förhållanden avlägsnades ur landet utan att hans sak prövats grundligt av en väl kvalificerad myndighet. Vidare måste gälla enligt kommittén att den som av politiska orsaker flytt från annat land inte 72

borde annat än i undantagsfall, då ett viktigt statsintresse talade därför, kunna sändas tillbaka till det land varifrån han flytt. Det skydd som utlänningskommittén ville ge politisk flykting var alltså i första hand ett skydd för denne mot att återsändas till land varifrån han flytt. Kommittén ville emellertid ge flyktingar en särställning i förhållande till andra utlänningar även på så sätt att vid prövning av frågan om uppehålls- eller bosättningstillstånd skulle tas särskild hänsyn till om utlänningen såsom politisk flykting hade behov av fristad här i landet (49 § i förslaget till utlänningslag; SOU 1951:42 s. 13). I propositionen med förslag till ny utlänningslag (1954:41) framhöll departementschefen att det vid en omarbetning av utlänningslagen var en angelägen uppgift att utvidga och förstärka rättsskyddet för politiska flyktingar. Deras särställning var starkt motiverad ur både humanitära och demokratiska synpunkter. För att tillgodose behovet av skydd åt politiska flyktingar borde därför bland de grundläggande bestämmelserna i lagen upptas en principdeklaration om asylrätten. Det var emellertid, framhöll han vidare, inte möjligt att stadga någon ovillkorlig rätt för politisk flykting att erhålla asyl här; det kunde av hänsyn till rikets säkerhet eller andra synnerliga skäl visa sig omöjligt att infria en garanti att vårt land ovillkorligen skulle ta emot alla politiska flyktingar som kom hit. Men med en reservation för synnerliga skäl borde den principen finnas uttalad i lagen att politiska flyktingar skulle få en fristad i riket, då de var i behov därav (s. 77). I lagen intogs därför en deklaration av innehåll att politisk flykting inte får utan synnerliga skäl vägras fristad i Sverige, då han är i behov därav (2 § 1 st. UtlL). Utlänningslagen innehåller, liksom tidigare utlänningslagar, regler om s. k. politiska verkställighetshinder. Dessa bestämmelser innebär att utlänning vid verkställighet av beslut om avlägsnande inte får - utom i vissa undantagsfall - befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller till land där han inte åtnjuter trygghet SOU 1972:84

mot att sändas till land vari han löper sådan risk (53 och 54 §§ UtlL). Utöver de nu berörda bestämmelserna innehåller utlänningslagen endast några ytterligare stadganden avseende politiska flyktingar. Dessa stadganden, som är av organisatorisk art, föreskriver att vissa ärenden, vari utlänning framställt påstående om politiskt flyktingskap, skall underställas den centrala utlänningsmyndigheten. Sålunda skall polismyndighet underställa ärende om avvisning och länsstyrelse ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande, om utlänningen påstår sig vara politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt.

5.4.2.1 Principdeklarationen om asylrätten Enligt 2 § utlänningslagen får politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad här i landet, då han är i behov därav. Bestämmelsen, som i propositionen till utlänningslagen (1954:41) betecknades som en principdeklaration/öm asylrätten, är som redan antytts oklar till sin rättsliga innebörd. I propositionen (s. 7J7) framhölls att det var av stor principiell betydelse att lagen tillgodosåg behovet av skydd åt politiska flyktingar och att bland de grundläggande bestämmelserna i lagen därför borde tas upp en principdeklaration om asylrätten. Med en reservation för synnerliga skäl borde den principen finnas uttalad i lagen att politiska flyktingar skall erhålla en fristad i riket, då de är i behov därav. Om innebörden av principdeklarationen bedöms endast med utgångspunkt i ordalagen i deklarationen och motiven till den, ligger det nära till hands att se den som en bestämmelse som ger asylbehövande politisk flykting rätt att resa in i Sverige och stanna här, såvida det inte föreligger synnerliga skäl emot att bevilja honom asyl. Enligt andra mera konkreta uttalanden i propositionen synes emellertid deklarationen ha en mera begränsad innebörd. Sålunda uttalades i samband med behandlingen av verkställighetsbestämmelserna i utlänningslagen att "det skydd lagen avser att bereda politiska flyktingar bestämSOU 1972:84

mes närmare genom reglerna om politiska verkställighetshinder" (prop. 1954:41 s. 113). Det har stundom gjorts gällande att principdeklarationen innebär att politisk flykting inte får förvisas eller utvisas utan synnerliga skäl. Förarbetena till lagen och utformningen av bestämmelserna om förvisning och utvisning synes emellertid inte ge stöd för uppfattningen att deklarationen har en sådan innebörd. Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen ansågs det, som förut nämnts, angeläget att stärka de rättsliga garantierna och tillgodose trygghetskravet inte bara för politiska flyktingar utan också för andra utlänningar som bosatte sig mera stadigvarande i landet. De senares rättsliga ställning stärktes främst genom bestämmelserna om bosättningstillstånd. Det skydd, som dessa bestämmelser var avsedda att ge här fast bosatta utlänningar, vidgades genom föreskrifter i utlänningslagen om att den som innehar bosättningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begränsning av möjligheterna att besluta om utvisning eller förvisning infördes inte för politiska flyktingar. Deras behov av skydd skulle i stället tillgodoses genom att i lagen upptogs en principdeklaration om asylrätten och bestämmelser om politiskt verkställighetshinder. Mot denna bakgrund synes avsikten ha varit att endast begränsa möjligheterna att vid verkställighet av redan fattat beslut om utvisning eller förvisning befordra politisk flykting till land där han löper risk för förföljelse. Grunderna för utvisning och förvisning är med andra ord i princip tillämpliga i samma mån på politiska flyktingar som på utlänningar i allmänhet. Vad nu sagts behöver emellertid inte innebära att principdeklarationen skulle vara innehållslös. Den synes närmast böra uppfattas som en riktlinje från statsmakterna till ledning för centrala utlänningsmyndigheten vid dess tillståndsprövning, dvs. en riktlinje av liknande slag som den i 37 § utlänningskungörelsen intagna föreskriften att utlänning, som är inskriven vid läroanstalt här i 73

landet och vilkens försörjning under studietiden är tryggad, inte får utan särskilda skäl vägras uppehållstillstånd för denna tid. Principdeklarationen bör med andra ord ges den innebörden att politisk flykting, som har behov av en fristad här i Sverige, inte får utan synnerliga skäl vägras tillstånd att vistas här. Eftersom principdeklarationen har formen av lag och därför är bindande även för Kungl. Maj: t, har den betydelse även på så sätt att den utgör hinder för Kungl. Maj: t att utfärda riktlinjer som ger flykting en mindre förmånlig ställning än som deklarationen ger honom.

vägande skäl att underlåta att döma till förvisning.1 Å andra sidan har hävdats att politiskt flyktingskap skall beaktas i ärende om avlägsnande först på verkställighetsstadiet. Denna uppfattning har bl. a. den centrala utlänningsmyndigheten, riksdagens justitieombudsman och riksåklagaren gett uttryck åt. I yttranden till JO i ett hos honom anhängigt ärende rörande bl. a. politiskt flyktingskaps inverkan på fråga om förvisning uttalade utlänningskommissionen att domstol, om det förelåg förutsättningar härför, inte borde underlåta att ådöma förvisning i det fall domstolen ansåg vederbörande utlänning vara att betrakta som politisk flykting. Frågan om verkställighet av förvis5.4.2.2 Avlägsnande av politisk flykting ningen borde därefter prövas i den ordning Det särskilda skydd som utlänningslagen ger utlänningslagen föreskrev. Härför talade politiska flyktingar består främst i att de — bl. a. att förhållandena i utlänningens hemliksom varje annan utlänning — inte får land kunde ha förändrats så att han inte avlägsnas till land där de löper risk för längre kunde anses vara politisk flykting. politisk förföljelse. Enligt 53 § gäller att Möjligen kunde också förvisningsbeslutet utlänning vid verkställighet av avvisning, verkställas genom att utlänningen sändes till förpassning, förvisning eller utvisning inte får annat land än hemlandet. Först på verkstälbefordras till land där han löper risk att bli lighetsstadiet kunde med tillräcklig säkerhet utsatt för politisk förföljelse och inte heller bedömas, om politiskt flyktingskap lade till land där han inte åtnjuter trygghet mot hinder i vägen för att förvisningsbeslutet att bli sänd till land där han löper sådan risk. verkställdes. 2 - JO uttalade för sin del att I 54 § anges i vilka fall det är möjligt att göra det i och för sig inte torde kunna sägas vara undantag från bestämmelsen om politiskt felaktigt om domstol, då det uppkom fråga verkställighetshinder. om förvisning, i vissa fall tog hänsyn till I vad mån politisk flykting åtnjuter ett frågan om verkställighetshinder. Han förklavidare skydd än det som bestämmelserna om rade emellertid att förvisning i regel inte politiskt verkställighetshinder ger är en omborde underlåtas enbart på den grund, att stridd fråga. Meningsskiljaktigheterna har hinder för verkställighet väntades uppstå. framför allt gällt spörsmålet om allmän Det syntes ändamålsenligast att prövningen domstol vid ådömande av förvisning skall ta rörande förekomsten av dylikt hinder skedde hänsyn till politiskt flyktingskap och tidigare centralt hos utlänningskommissionen och vid även frågan i vad mån påstående om flykden senare tidpunkt när verkställigheten tingskap skall prövas i ärende om utvisning. aktualiserades, vilket vid långvariga frihetsI fråga om förvisning har å ena sidan straff blev avsevärd tid efter domen. Först gjorts gällande att en utlännings politiska vid denna senare tidpunkt torde det vara flyktingskap är en jämte övriga i 26 § andra möjligt att med tillräcklig grad av säkerhet stycket utlänningslagen åsyftade förhållanöverblicka de förhållanden som inverkade på den (utlänningens levnads- och familjeförhålverkställigheten. Underlät domstol, på grund landen) beaktansvärd omständighet och att, Björling och Lindencrona: Utlänningslagen jämom det måste bedömas utsiktslöst att verkte dithörande författningar, Stockholm 1955, s. 81. 2 ställa en förvisning, detta torde vara ett JO: s ämbetsberättelse 1961, s. 144 och 146. 74

SOU 1972:84

av att utlänning bedömdes vara politisk flykting, att döma till förvisning och visade sig denna bedömning - t. ex. genom att förhållandena sedermera ändrats - inte vara hållbar, blev följden den att möjligheterna att avlägsna utlänningen ur landet blev beroende av om det förelåg förutsättningar för utvisning eller förpassning på annan grund än de av domstolen bedömda brotten. Domstolarnas praxis är oenhetlig. Vissa domstolar beaktar politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning antingen därför att de anser politiskt flyktingskap vara en sådan omständighet som skall beaktas enligt 26 § andra stycket utlänningslagen (utlänningens levnadsförhållanden) eller därför att de bedömer det som utsiktslöst att verkställa ett beslut om förvisning. Andra domstolar utgår från att politiskt flyktingskap skall beaktas först på verkställighetsstadiet och tar därför ingen hänsyn till påstående om politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning. Uppfattningen att domstol vid prövning av frågan om förvisning kan ta hänsyn till politiskt flyktingskap får ett klart stöd av ett uttalande i propositionen till utlänningslagen (1954:41 s. 70 f). I samband med behandlingen av spörsmålet om vilken myndighet som borde handlägga frågor om utvisning på grund av brott (förvisning) anförde nämligen departementschefen följande. Ett skäl mot att överföra utvisningsärendena till domstol är att denna stundom icke kan i förväg bedöma möjligheterna att verkställa ett beslut om utlänningens avlägsnande ur riket. Särskilt om utlänningen kan åberopa politiskt flyktingskap, kan det alltså föreligga en ovisshet rörande beslutets verkställbarhet. Samma olägenhet föreligger emellertid redan nu; länsstyrelse och högsta domstolen fattar beslut om utvisning utan att samtidigt pröva frågan om verkställighet av beslutet. I sådana fall då verkställighetshindret är notoriskt, och detta torde praktiskt sett gälla om politiska flyktingar, vållar det icke större svårigheter för domstol än för annan myndighet att redan i förväg taga hänsyn därtill. Uttalandet synes närmast innebära att domstol har möjlighet men inte skyldighet att pröva påstående av utlänning att han är politisk flykting. SOU 1972: 84

I fråga om utvisning är rättsläget numera klart. Sedan den 1 januari 1972 gäller nämligen enligt 30 § utlänningslagen att påstående av utlänning att han är politisk flykting inte skall prövas i själva utvisningsärendet utan först i samband med att utvisningsbeslutet verkställs. Tidigare gällde att beslut om utvisning meddelades av länsstyrelse. Om utlänningen påstod att han var politisk flykting och påståendet inte var uppenbart oriktigt, skulle emellertid ärendet underställas den centrala utlänningsmyndigheten som hade att efter hörande av utlänningsnämnden besluta i ärendet. Bestämmelsen om underställning torde ha inneburit att utlänningsmyndigheten haft inte bara möjlighet utan också skyldighet att beakta påstående om flyktingskap vid sin prövning av det underställda utvisningsärendet. — Som tidigare nämnts gäller numera att beslut om utvisning meddelas av länsrätt och att påstående om flyktingskap skall prövas i samband med verkställigheten av beslutet. De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1972, grundar sig på en inom inrikesdepartementet upprättad promemoria (Ds In 1971: 5). I promemorian föreslogs att utvisningsärendena skulle överflyttas från länsstyrelserna till de nybildade länsrätterna och att länsrätterna skulle pröva ärenden om utvisning med hänsyn till gällande utvisningsgrunder, oavsett påstående om politiskt flyktingskap. Prövning av sådant påstående skulle enligt förslaget anstå till dess utvisningsbeslutet skulle verkställas. Som skäl för den föreslagna ordningen angavs i promemorian att en prövning av påstående om politiskt flyktingskap hos förvaltningsdomstolarna skulle medföra en mera tungrodd och tidskrävande handläggning. Det framhölls också att ett sådant påstående kunde vara mycket svårbedömt. Enligt promemorian fick avgörande betydelse fästas vid invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av frågor om politiskt flyktingskap. Det ansågs därför lämpligast att prövningen skedde på verkställighetsstadiet. 1

JO: s ämbetsberättelse 1961, s. 153. 75

Så gott som alla remissinstanser tillstyrkte förslaget i denna del eller lämnade det utan erinran. Några remissinstanser motsatte sig emellertid förslaget och förordade att det skulle ankomma på länsrätten att pröva också påstående om flyktingskap. — I propositionen med förslag till ändringar i utlänningslagen m. m. (1971: 155 s. 55 f) anförde föredragande departementschefen att det naturligtvis kunde ifrågasättas om det var lämpligt att införa en ordning som i vissa fall kunde komma att innebära att ett utvisningsärende handlades i flera instanser, trots att det var uppenbart att det förelåg hinder för verkställighet. Om man införde den ordningen att även frågan om politiskt flyktingskap skulle avgöras av länsrätten sedan yttrande inhämtats från invandrarverket, skulle man undgå att ett utvisningsärende, kanske i onödan, prövades i högre instans. Departementschefen ansåg emellertid även en sådan lösning vara förenad med nackdelar och anförde här följande. Förhandlingen i förvaltningsdomstolarna blir mera tidskrävande. För att bedöma om politiskt flyktingskap föreligger och vilka risker för förföljelse det innebär krävs vidare ingående kännedom om förhållandena i ett stort antal länder. Dessa förhållanden kan dessutom snabbt förändras varför man, som kammarrätten framhåller, inte kan undvara en ordning enligt vilken den centrala utlänningsmyndigheten kan inskrida på verkställighetsstadiet. Det synes då onödigt att belasta handläggningen i förvaltningsdomstol med prövning av dessa ofta svårbedömda frågor. Jag delar JK :s uppfattning att saken närmast är en verkställighetsfråga och att förutsättningarna för bedömningen är bäst om frågan om politiskt flyktingskap och konsekvenserna därav avgörs på verkställighetsstadiet. Därtill kommer invandrarverkets särskilda kompetens vid bedömande av sådana frågor. På grund av vad jag nu anfört biträder jag promemorieförslaget i denna del.

5.4.3 Reformbehov Som torde ha framgått av redogörelsen för principdeklarationen och bestämmelserna om avlägsnande är det inte helt klart vilket skydd som utlänningslagen ger politisk flykting. Sålunda synes det inte möjligt att med någon större grad av säkerhet ange vilken innebörd principdeklarationen har. Om de76

klarationens innebörd bedöms med utgångspunkt i enbart dess ordalag och motiven till den synes den, som förut nämnts, ge asylsökande politisk flykting rätt att resa in i Sverige och stanna här, såvida det inte föreligger synnerliga skäl att vägra honom asyl. En bedömning av deklarationens innebörd från andra utgångspunkter synes emellertid ge vid handen att det skydd som utlänningslagen ger politisk flykting inte bestäms genom deklarationen utan genom reglerna om politiskt verkställighetshinder. Också när det gäller spörsmålet om domstol skall ta hänsyn till utlännings påstående om politiskt flyktingskap vid prövning av fråga om förvisning är rättsläget oklart. 1 Denna oklarhet har gett upphov till en oenhetlig praxis, som inte sällan lett till från rättssäkerhetssynpunkt ohållbara resultat. De domstolar, som ansett att politiskt flyktingskap skall beaktas först på verkställighetsstadiet, har i förekommande fall ådömt förvisning och med beaktande av det men som utlänningen därigenom lidit nedsatt det straff som eljest skulle ha följt på brottet. 2 De domstolar, som varit av motsatt uppfattning och alltså beaktat politiskt flyktingskap, har underlåtit att ådöma förvisning och därför inte nedsatt straffet. I de fall då politisk flykting ådömts förvisning i förening med ett mildare straff och det senare visat sig omöjligt att verkställa förvisningen har följden blivit att flyktingen i praktiken fått ett lägre straff än han skulle ha erhållit, om domstolen vid bestämmandet av påföljden tagit hänsyn till det politiska flyktingskåpet. Det må dock här framhållas att de otillfredsställande resultat, som den nuvarande ordningen kan leda till, inte helt kan undvikas, eftersom fråga om politiskt flyktingskap kan uppkomma först på verkställighetsstadiet. Varken utlänningslagen eller brottsbalken De ändrade reglerna om handläggningen av utvisningsärenden har inte undanröjt oklarheten. Frågan lämnades öppen i prop. 1971: 155. Om utlänning förvisas, skall enligt 26 § tredje stycket udänningslagen det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet. SOU 1972:84

innehåller några bestämmelser om preskription av beslutad avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning. Om beslut inte kan verkställas, kan det emellertid upphävas av Kungl. Maj:t. Detsamma gäller, vare sig beslutet verkställts eller inte, om det föreligger skäl att beslutet inte längre skall lända till efterrättelse (5 1 § 1 st. UtlL). Beslut om avvisning eller förpassning, som meddelats av annan än Kungl. Maj:t, kan upphävas av den centrala utlänningsmyndigheten, om det föreligger särskilda skäl (5 1 § 2 st. UtlL). I de fall då beslut om avlägsnande inte kan verkställas men anses inte böra upphävas, ges enligt praxis utlänningen anstånd med verkställigheten av beslutet för kortare eller längre tid. Frånvaron av bestämmelser om preskription av åtgärder, som beslutats med stöd av utlänningslagen, innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Sålunda har förekommit att beslut om utvisning kommit att gälla i mer än 25 år. De nu berörda oklarheterna i utlänningslagen är ägnade att skapa rättsosäkerhet och rättsotrygghet. Utredningen anser det angeläget att dessa oklarheter undanröjs och tar därför i det följande upp frågan om vilket skydd som konventionsflyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar bör ha och hur detta skydd bör utformas rättsligt. Utredningen berör därvid särskilt spörsmålet om vilken innebörd som principdeklarationen bör ha samt om och i vad mån möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av skyddsbehövande utlänningar bör begränsas. I anslutning därtill tar utredningen upp också frågan om preskription av förpassning, utvisning och förvisning.

5.4.3.1 Konventionsflyktingar I flyktingkonventionen finns inte någon direkt motsvarighet till principdeklarationen om asylrätten i 2 § utlänningslagen. Den kan emellertid sägas vara väl förenlig med konventionens huvudsyften, och många stater SOU 1972:84

har också, som förut nämnts, i sin författning eller utlänningslagstiftning tagit in liknande deklarationer eller bestämmelser om asylrätten. Värdet av en deklaration av det slag som 2 § utlänningslagen innehåller är givetvis beroende av vilken innebörd som deklarationen har. Som tidigare framhållits bör principdeklarationen närmast ses som en riktlinje från statsmakterna till den centrala utlänningsmyndigheten av innebörd att politisk flykting, som har behov av en fristad i Sverige, inte utan synnerliga skäl får vägras tillstånd att vistas här. Om deklarationen ges denna innebörd, kan den sägas fylla en viktig funktion. De riktlinjer statsmakterna, såsom ansvariga för utlänningspolitiken, fastställt för den arbetsmarknadsbetingade och den humanitärt motiverade invandringen, har i allmänhet inte utfärdats i form av lag eller annan författning. Eftersom flyktingar befinner sig i en jämfört med andra utlänningar mera utsatt position och en riktlinje, som anger under vilka förutsättningar asylbehövande flykting får vägras tillstånd att vistas i landet, i hög grad berör flyktingens trygghet, synes det naturligt att den tas in i utlänningslagen. Härför talar också det förhållandet att en sådan riktlinje bör gälla för längre tid och inte skifta till sitt innehåll efter konjunkturens växlingar. Flyktingens intresse av trygghet bör gå före statens intresse av att snabbt kunna ändra politiken. Utredningen anser alltså att principdeklarationen i 2 § utlänningslagen bör kvarstå och göras tillämplig på konventionsflyktingar (se närmare kap. 6). I den mån konventionsflykting anses böra beredas ett vidare skydd än det som följer av principdeklarationen (riktlinjen), bör enligt utredningens mening detta skydd ges i form av konkreta bestämmelser knutna till reglerna om avvisning, förpassning, utvisning och förvisning. Enligt flyktingkonventionen får stat inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig där, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 mom. 1). I kommentaren 77

till motsvarande artikel i det ursprungliga utkastet (art. 27) 1 framhölls att stats suveräna rätt att från sitt territorium avlägsna eller utestänga icke önskvärda utlänningar inte kunde bestridas men att utvisning eller avvisning utgjorde allvarliga åtgärder som var särskilt allvarliga när det gällde flykting som inte kunde återsändas till sitt hemland och som ingen annan stat kunde tvingas ta emot. Det var, framhölls det vidare, föga sannolikt att en främmande stat skulle vilja samtycka till att ta emot en flykting rörande vilken beslut om utvisning fattats och som därigenom stämplats som icke önskvärd. Eftersom varje gräns var stängd för sådan flykting, stod endast två utvägar öppna för honom; han kunde antingen underlåta att rätta sig efter beslutet och hålla sig undan för att inte bli gripen eller också överskrida en gräns illegalt och i smyg ta sig in i ett angränsande land för att sedan hålla sig gömd där. I båda fallen skulle han upptäckas efter en tid, gripas, åtalas, dömas och föras till gränsen efter avtjänat straff. Fångad mellan två myndighetsbeslut, av vilka det ena befallde honom att lämna landet och det andra förbjöd honom att komma in i det angränsande landet, skulle han leva som fredlös och till slut kunna bli en samhällsfara. På så sätt kunde åtgärder som utvisning eller avvisning, vilka hade till syfte att skydda lag och ordning, leda till motsatt resultat, när de riktades mot flyktingar utan att hänsyn togs till deras säregna situation. Under det fortsatta arbetet på konventionen klargjordes att artikelns syfte var att begränsa stats möjlighet att utvisa flyktingar med hänsyn till deras särskilda ställning, och att i detta avseende ge flyktingar en förmånligare behandling än utlänningar i allmänhet. 2 - I fråga om innebörden av begreppet "ordre public" rådde delade meningar. Eftersom begreppets innebörd växlade från land till land på grund av bl. a. skillnader i de olika ländernas samhällsstruktur, kunde enighet inte nås om hur begreppet skulle definieras närmare. Av förarbetena synes emellertid framgå att avsikten varit att begreppet inte skulle tolkas så restriktivt att det omfattade 78

endast de allra allvarligaste brotten och inte heller så vitt att det omfattade varje straffbelagd handling. Det rådde enighet att sjukdom och medellöshet inte utgjorde tillräcklig grund för utvisning. 3 De svenska bestämmelserna om förvisning och utvisning innebär att utlänning kan avlägsnas endast på i lagen noggrant angivna grunder. Dessa grunder som avser endast kriminella och gravt asociala personer och i jämförelse med motsvarande bestämmelser i många andra länder kan sägas vara tämligen restriktiva, synes vara väl förenliga med artikel 32 mom. 1 i konventionen. Det torde därför inte kunna göras gällande att en begränsning av möjligheterna att förvisa eller utvisa flykting till land, där han inte löper risk för förföljelse, är påkallad med hänsyn till Sveriges anslutning till konventionen. Det kan emellertid å andra sidan sägas att en begränsning av möjligheterna att förvisa eller utvisa flykting till annat land än hemlandet ligger i linje med tankegångarna bakom bestämmelsen om utvisning i det ursprungliga utkastet till flyktingkonventionen. Som förut nämnts anser vissa domstolar att politiskt flyktingskap är en omständighet som domstol bör beakta redan när den fattar beslut om förvisning och att prövningen av påstående om flyktingskap inte bör uppskjutas till dess det blivit fråga om att verkställa beslutet. Som skäl härför har anförts främst att det är föga meningsfullt att fatta beslut om avlägsnande som kan förutses inte komma att verkställas på grund av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder. Frågan om flyktingskap bör beaktas i ärende om avlägsnande redan när ärendet avgöres bör enligt utredningens mening prövas inte bara mot bakgrunden av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder utan också med beaktande av flyktingens behov av trygghet, dvs. om det finns skäl att ge flykting ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver det som följer av bestämmelserna om \ UNDoc. E/AC. 32/2, s. 45 f. \ UN Doc. E/AC. 32/SR. 40, s. 23. Se bl. a. UN Doc. E/AC. 32/SR 40, s. 10-30 SOU 1972:84

politiskt verkställighetshinder. Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen angavs utlänningslagstiftningens uppgift vara att skapa ett rättsskydd som innefattade "rättsliga garantier" och i största möjliga utsträckning gav "en tryggad ställning också för utlänningar". Det bedömdes som "främst angeläget att stärka de rättsliga garantierna och tillgodose trygghetsbehovet för politiska flyktingar och andra utlänningar som mera stadigvarande bosätter sig i landet". Det ansågs vara en mycket angelägen uppgift i den nya utlänningslagstiftningen att utvidga och stärka rättsskyddet för politiska flyktingar. Deras särställning var "starkt motiverad från både humanitära och demokratiska synpunkter" (s. 64). För att tillgodose deras behov av skydd intogs i lagen principdeklarationen om asylrätten. - I fråga om utlänningar, som är varaktigt bosatta i landet och här har sitt hem, familj, släktförbindelser e t c , framhölls i propositionen att det måste krävas starka skäl för att de skulle kunna tvingas lämna landet och att det inte borde göras någon skillnad mellan dem och svenska medborgare på arbetsmarknaden (s. 64). Dessa utlänningars trygghetsbehov tillgodosågs främst genom bestämmelserna om bosättningstillstånd. Tillståndet, som medför rätt att vistas i landet utan tidsbegränsning, var avsett att utgöra löfte till utlänningen att han skulle få på allvar slå sig ned i landet och stanna här oberoende av konjunkturens växlingar (s. 67). Det skydd, som bestämmelserna om bosättningstillståndet var avsedda att ge här fast bosatta utlänningar, vidgades genom föreskrifter i utlänningslagen om att den som innehar bosättningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begränsning av möjligheterna att fatta beslut om förvisning eller utvisning infördes inte för politiska flyktingar. Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Snarare är det större, eftersom flyktingen i realiteten inte har något hemland som han kan återvända till. Det synes därför SOU 1972: 84

följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting begränsas på samma sätt som redan skett i fråga om utlänning som innehar bosättningstillstånd eller är bosatt i landet sedan minst fem år. Konventionsflykting bör alltså inte kunna utvisas eller förvisas med mindre det föreligger synnerliga skäl. 1 När det gäller förpassning föreligger enligt utredningens mening redan nu motsvarande begränsning (se avsnitt 6.5.7). Den föreslagna begränsningen torde i praktiken inte innebära någon större inskränkning i handlingsfriheten på detta område, eftersom det av förklarliga skäl oftast inte är möjligt att verkställa beslut om avlägsnande av utlänning, som är kriminell eller asocial, till annat land än hemlandet. Stat är nämligen inte folkrättsligt förpliktad att inom sina gränser ta emot andra personer än sådana som är medborgare i staten. I den mån stat inte genom avtal förpliktat sig till annat, äger den alltså efter eget skön vägra utlänning att inresa och vistas i staten. Alla stater har såvitt känt, gjort bruk av denna rätt och uppställt mer eller mindre stränga villkor för utlänningars inresa och uppehåll, bl. a. i syfte att förhindra att kriminella eller asociala utlänningar inreser och vistas i staten. Det är mot denna bakgrund förklarligt att det oftast inte är möjligt att verkställa ett beslut om förpassning, utvisning eller förvisning av konventionsflykting; han kan på grund av reglerna om politiskt verkställighetshinder inte befordras till hemlandet som regelmässigt är det enda land som har skyldighet att ta emot honom - och han kan oftast inte heller sändas till något annat land, därför att andra länder i allmänhet inte är vare. sig skyldiga eller villiga att ta emot honom. I detta sammanhang må understrykas att den förordade begränsningen av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting avses gälla endast 1

Liknande begränsningar av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande förekommer i många länder, bl. a. Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland. Se vidare kap. 4 och Grahl-Madsen: Expulsion of Refugees, NTIR 1963, s. 41 ff. 79

sådan flykting som har behov av en fristad i Sverige. Flykting, som redan har asyl i ett land, är enligt en internationellt vedertagen uppfattning vid inresa och uppehåll i annat land att jämställa med utlänningar i allmänhet. 1 Sådan flykting intar alltså inte någon särställning i dessa avseenden och kan alltså vägras inresa och uppehåll här enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet. Som förut nämnts innehåller varken utlänningslagen eller brottsbalken några bestämmelser om preskription av beslutad avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning. Frånvaron av bestämmelser om preskription innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Denna ordning har stundom lett till ohållbara resultat. Sålunda har förekommit att flyktingar, som på grund av risk för förföljelse inte kunnat återvända till sitt hemland eller haft möjlighet att resa till annat land, måst vistas här under långvarigt hot om utvisning, i några fall under tiotals år. Den otrygghet, som ett sådant hot skapar, är enligt utredningens mening oförenlig med de tidigare berörda principerna för vår utlänningslagstiftning. Utredningen anser därför att i utlänningslagen bör upptas en bestämmelse av innebörd att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla om det inte verkställts inom viss tid — lämpligen två år - efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet meddelats i samband med ådömande av påföljd som innebär frihetsförlust, efter frigivningen. 2 Preskriptionsregeln bör inte begränsas till att gälla enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill. Som förut nämnts kan enligt 5 1 § utlänningslagen beslut om avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning, som inte verkställts, upphävas (återbrytas) av Kungl. Maj:t och i vissa fall även av den centrala utlänningsmyndigheten. Om en preskriptionsregel 80

av angivet slag tas in i utlänningslagen förlorar bestämmelserna om återbrytning i betydelse. Utredningen tar i kapitel 9 om klagan över beslut i utlänningsärenden m. m. upp frågan om det är motiverat att ändå bibehålla möjligheterna att upphäva lagakraftvunna beslut om avlägsnande. 5.4.3.2 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd Som förut nämnts är begreppet politisk flykting i principdeklarationen i 2 § utlänningslagen vidare än motsvarande begrepp i flyktingkonventionen på så sätt att det inbegriper också utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. De grupper av utlänningar, som omfattas av principdeklarationen men faller utanför flyktingkonventionen, åtnjuter det skydd som tillkommer politiska flyktingar, dvs. främst skydd mot att vid verkställighet av beslut om avlägsnande befordras till land, där de löper risk att bli utsatta för politisk förföljelse. I viss anslutning till reglerna om politiskt flyktingskap har, som nämnts, utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad invandring. Av allmänt humanitära skäl har uppehållstillstånd beviljats bl. a. medborgare i krigförande land som visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar straff för främst militära brott. Den förmånsbehandling dessa grupper av utlänningar åtnjuter, har främst bestått i att de inte vägrats tillstånd att vistas här av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen som annars skall vara bestämmande för den reglerade invandringen, men har också i fråga om vissa grupper tagit sig uttryck i att beslut om förvisning på grund av brott verkställts endast när det varit fråga om grövre brott. Vid bedömningen av vilken förmånsbeSe bl. a. Robinson: Convention, s. 156 f. Jfr Asyl-Resolution von Garmisch-Partenkirchen den 17 april 1964 och Gran 1-M ad sen: Vorschläge zur Verbesserung der Rechtsstellung der Fluchtlinge im internationalen Recht, i Garmisch, s. 144.

SOU 1972:84

handling som vårt land av humanitära skäl kan ge åt andra utlänningar än konventionsflyktingar bör, som redan antytts, en avvägning göras mot de intressen som regleringen av invandringen är avsedd att tillgodose. Om kretsen av förmånsbehandlade begränsas till att omfatta utlänningar, som visserligen inte riskerar förföljelse i sitt hemland men som på grund av de politiska förhållandena där inte vill återvända dit och kan anföra tungt vägande skäl härför, synes det möjligt att låta förmånsbehandlingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen av huvudsakligen ekonomisk art eller, med andra ord, att de undantas från de för utlänningar i allmänhet uppställda villkoren för inresa och vistelse i Sverige, främst villkoren att utlänning skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad. Hur skyddet närmare bör utformas redovisar utredningen i kapitel 7.

6-SOU

1972:84

6.1 Konventionsflyktingar

Utgångspunkter

Genom sin anslutning till flyktingkonventionen har Sverige förpliktat sig att bereda flyktingar som omfattas av konventionens bestämmelser det särskilda skydd som konventionen tillförsäkrar dem. Vid sin undersökning av hur den svenska regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utredningen, som tidigare framhållits (se 5.3.1.1), funnit att på grundval av utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som - ehuru den står i överensstämmelse med utlänningslagen - svårligen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen. Förklaringen härtill torde vara att söka i det förhållandet att utlänningslagens bestämmelser skiljer sig materiellt från konventionens regler. Utredningen ansåg det därför angeläget att skapa ökade garantier för att konventionens bestämmelser iakttogs och därmed att konventionens förpliktelser uppfylldes genom att den svenska utlänningslagstiftningens bestämmelser om asyl gavs ett innehåll som bättre svarade mot konventionens regler. Syftet med att ge de svenska asylbestämmelserna ett innehåll som bättre svarar mot konventionens regler är som nämnts att skapa garantier för att flyktingar, som omfattas av konventionen, får det skydd som vårt land enligt konventionen är förpliktat att ge dem. Från denna utgångspunkt synes 82

det inte nödvändigt att transformera konventionens regler i vidare mån än som erfordras för att nå detta syfte. Utredningen behandlar i det följande de bestämmelser i konventionen som direkt eller indirekt berör utlänningslagstiftningens område och tar därvid ställning till i vad mån det är påkallat att transformera dessa bestämmelser. Utredningens överväganden redovisas i form av kommentarer till de enskilda artiklarna i konventionen och motsvarande bestämmelser i den svenska utlänningslagstiftningen. 6.2 Flyktingkonventionens innehåll

huvudsakliga

Flyktingkonventionen, som bygger på den i Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna fastslagna grundsatsen att människorna utan åtskillnad skall åtnjuta de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, utgör ett led i strävandena att i möjligaste mån tillförsäkra flyktingar dessa rättigheter och friheter. Konventionen utgör en sammanfattning och revidering av äldre internationella överenskommelser angående flyktingars rättsliga ställning samt en utvidgning av de äldre överenskommelsernas tillämpningsområde och det skydd som genom dem tillerkänts flyktingarna. Konventionen är enligt artikel 1 A tillämplig på dels personer som genom vissa SOU 1972:84

tidigare internationella överenskommelser blivit att anse som flyktingar (s. k. statutflyktingar; statutory refugees), dels personer som i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av bl. a. sin ras inte kan eller vill begagna sig av sitt hemlands skydd. Konventionen anger också i vilka fall den upphör att vara tillämplig (art. 1 C). I konventionen anges allmänt vilka skyldigheter som flykting har vid vistelse i konventionsstat (art. 2) och mera ingående vilka rättigheter och förmåner som konventionsstat är skyldig att tillförsäkra flykting som vistas inom dess område (art. 3 - 3 4 ) . Varje flykting har gentemot det land där han vistas skyldigheter som främst innebär att han skall ställa sig till efterrättelse i vistelselandet gällande lagar och föreskrifter samt anordningar som vidtas där i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen (art. 2). Konventionsstat skall tillämpa konventionen utan att göra åtskillnad mellan flyktingar med hänsyn till deras ras, religion, eller ursprungsland (art. 3). Konventionens bestämmelser får inte minska rättigheter och förmåner som redan kan ha beviljats flyktingar oberoende av konventionen (art. 5). I den mån konventionen inte själv innehåller för flykting mera förmånliga bestämmelser, skall han tillerkännas samma ställning som utlänning i allmänhet (art. 7 mom. 1). Efter tre års vistelse i konventionsstat skall flykting vara undantagen från villkor om ömsesidighet i lagstiftningen (réciprocité legislative) som ställts upp för att utlänning skall ha rätt till viss förmån (art. 7 mom. 2). Flyktings personrättsliga ställning skall bestämmas av lagen i det land där han har sin hemvist eller, om han saknar hemvist, av lagen i det land där han har sin vistelseort (art. 12 mom. 1). I konventionen anges ingående vilka rättigheter och förmåner som tillkommer konventionsflykting på olika områden. Flykting skall, med vissa begränsningar, ha samma ställning som tillflyktslandets egna medborgare i fråga om rätt till religionsfrihet och rätt att bestämma över sina barns SOU 1972:84

religiösa uppfostran (art. 4), skydd för industriell, litterär och konstnärlig äganderätt (art. 14), rätt att föra talan inför domstol, däri inbegripna förmånerna av fri rättshjälp och befrielse från skyldighet att ställa säkerhet för rättegångskostnad (art. 1 6), tilldelning i händelse av ransonering vid varuknapphet (art. 20), rätt till grundskoleundervisning (art. 22 mom. 1), understöd och bistånd från det allmänna i händelse av nöd (art. 23), förmåner på arbetslagstiftningens och socialförsäkringens områden, varunder i mån av statlig reglering uttryckligen inbegrips bl. a. föreskrifter om avlöning, arbetstidens längd, övertid, betald semester, minimiålder för arbetsanställning, lärlingskap och yrkesutbildning samt rätt till förmåner enligt kollektivavtal, ävensom förmåner beträffande socialhjälp vid olycksfall i arbete, moderskap, sjukdom, invaliditet, ålderdom, dödsfall, arbetslöshet, familjeförsörjningsskyldighet och liknande (art. 24 mom. 1), tillträde till anställning under förutsättning bl. a. att han vistats i landet tre år (art. 17 mom. 2) samt beskattning (art. 29). Flykting skall behandlas som mest gynnad utlänning i fråga om rätt att tillhöra sammanslutningar utan politiska syften eller vinstsyften och fackföreningar (art. 1 5) samt rätt att anta och inneha anställning (art. 17 mom. 1). Flykting skall ha minst samma förmånliga ställning som utlänning i allmänhet i fråga om äganderätt och andra rättigheter till lös eller fast egendom samt hyreskontrakt och andra avtal rörande sådan egendom (art. 13), rätt att som egen företagare bedriva verksamhet inom lantbruk, industri, hantverk eller handel och att bilda bolag för handels- eller industrirörelse (art. 18), rätt att utöva fria yrken (art. 19 mom. 1), rätt till bostad vid bostadsreglering (art. 21), rätt till deltagande i den högre undervisningen samt till nedsättning av avgifter därför och till stipendier (art. 22 mom. 2) ävensom rätt att välja vistelseort och att röra sig fritt inom statsområdet (art. 26). För flykting, som vistas lovligen inom 83

konventionsstat, skall staten utfärda resedokument för resor utanför statsområdet (art. 28 mom. 1). För flykting, som inte har giltigt resedokument, skall utfärdas identitetshandlingar (art. 27). Flykting, som lyckats medföra egendom på sin flykt, skall ges tillstånd av den stat, dit han tagit med sig egendomen, att åter utföra den till land som beviljat honom tillstånd till stadigvarande bosättning (art. 30 mom. 1). Flykting, som anländer direkt från ett område där hans liv eller frihet är i fara och som utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna, får inte bestraffas för olovlig inresa eller olovligt uppehåll (art. 31 mom. 1). Konventionens viktigaste stadganden i fråga om skydd för flykting utgörs av artiklarna 32 och 33 som reglerar konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa flykting. Flykting, som lovligen uppehåller sig på en konventionsstats område, får inte utvisas annat än av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (art. 32 mom. 1). Flykting får - med vissa undantag - inte avvisas eller utvisas till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning. Stat skall så mycket som möjligt underlätta flyktings införlivande med samhället och dennes naturalisation (art. 34). Flyktingkonventionen, som trädde i kraft den 22 april 1954, ratificerades av Sverige den 26 oktober 1954. Vid ratifikationen gjordes från svensk sida förbehåll av innebörd, att tillämpningen av konventionens bestämmelser om att flykting skall tillerkännas den förmånligaste behandling, som tillkommer främmande lands medborgare, inte skall gälla förmåner som tillerkänts eller kan komma att tillerkännas medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge eller något av dessa länder. Vidare gjordes förbehåll mot artikel 7 § mom. 2 (undantag från villkor om ömsesidighet), artikel 8 (befrielse från undantagsåtgärder), artikel 12 mom. 1 (personrättslig ställning), artikel 14 (konstnärlig och 84

industriell äganderätt), artikel 17 mom. 2 (lönad anställning), artikel 24 mom. 1-3 (arbetslagstiftning och socialförsäkring) och artikel 25 (bistånd av förvaltningsmyndigheterna). Förbehållet mot artikel 14 samt artikel 24 mom. 1 b och mom. 2 har numera återkallats. Se vidare Bilaga 1 not 2.

6.3 Föru tsättningår för

flyktingskap

Som förut nämnts skiljer flyktingkonventionen mellan flyktingar som genom tidigare internationella överenskommelser fått flyktingstatus (statutflyktingar) och flyktingar som får sin ställning genom konventionen (egentliga konventionsflyktingar). Eftersom de båda flyktingkategorierna skiljer sig från varandra, särskilt i fråga om förutsättningarna för flyktingskap, behandlas de i det följande var för sig.

6.3.1 Statutflyktingar Konventionen Som flykting skall enligt artikel 1 A mom. 1 i flyktingkonventionen anses den som tidigare bedömts som flykting jämlikt överenskommelserna av den 12 maj 1926 eller den 30 juni 1928, konventionerna av den 28 oktober 1933 eller den 10 februari 1938, protokollet av den 14 september 1939 eller Internationella flyktingorganisationens stadgar. Bland de flyktingar som genom dessa överenskommelser getts en internationell status kan urskiljas fem grupper. Den första av dessa grupper består av ryska och armeniska flyktingar, som åsyftas i överenskommelsen den 12 maj 1926 angående identitetscertifikat åt ryska och armeniska flyktingar och innefattande ändring i och tillägg till de tidigare överenskommelserna i samma ämne den 5 juli 1922 och den 31 maj 1924 (se 3.3.1.1). Den andra gruppen utgörs av flyktingar från Främre Orienten som avsågs i resolutionen den 30 juni 1928 angående utvidgning av vissa till förmån för ryska och armeniska flyktingar vidtagna åtgärder till SOU 1972:84

att omfatta ytterligare kategorier av flyktingar, bl. a. flyktingar av assyriskt eller assyrokaldeiskt ursprung och av syrisk eller kurdisk härstamning. Denna flyktinggrupp fick tillsammans med den första flyktinggruppen tillerkända nya förmåner genom 1933 års konvention rörande flyktingars internationella ställning (se 3.3.1.2 och 3.3.1.3). Den tredje gruppen består av de flyktingar från det nationalsocialistiska Tyskland, som avsågs i Genévekonventionen den 10 februari 1938 angående tyska flyktingars rättsliga ställning (se 3.3.1.4). Den fjärde gruppen utgörs av de flyktingar från Österrike som åsyftades i ett tilläggsprotokoll den 14 september 1939 till Genévekonventionen den 10 februari 1938 (se 3.3.1.4). Den femte gruppen slutligen består av de flyktingar som bereddes särskilt skydd genom Internationella flyktingorganisationens stadga (IRO). Denna grupp omfattar — förutom de förut uppräknade fyra flyktingkategorierna — bl. a. spanska republikaner och andra offer för falangistregimen i Spanien samt personer som fallit offer för de nazistiska eller fascistiska regimerna eller för de på dessas sida i andra världskriget stridande våldsregimerna eller för quislingregimer och därmed jämställda regimer (se 3.2.1.7). Svensk rätt Utlänningslagen innehåller i motsats till flyktingkonventionen inga bestämmelser om flykting som genom tidigare internationella avtal fått ställning som flykting (statutflykting). Kommentar Syftet med att låta konventionen omfatta också statutflyktingar var att de flyktingar, som erkänts som sådana vid den tidpunkt då konventionen trädde i kraft, skulle få åtnjuta konventionens förmåner utan att behöva undergå en ny undersökning av deras faktiska ställning. SOU 1972:84

I propositionen angående ratifikation av flyktingkonvention (1954: 134) uttalade departementschefen att konventionens definition av begreppet flykting kunde anses täckt av begreppet politisk flykting och anförde till stöd härför bl. a. att det torde kunna förutsättas att de i de äldre internationella avtalen åsyftade personernas flykt eller ovillighet att återvända till hemlandet beträffande det övervägande flertalet av dem haft sitt upphov i sådan fara eller förföljelse, som enligt lagförslaget konstituerade politiskt flyktingskap. Ehuru konventionen mera i detalj angav i vilka fall förföljelsesituationen skulle anses ha upphört, syntes en granskning av dessa uppräknade fall ge vid handen, att det allmännare uttryckssättet i förslaget till ny utlänningslag (prop. 1954:41), inte berövade någon hans tidigare egenskap av politisk flykting som inte också enligt konventionen skulle upphöra att betraktas som flykting. Därtill kom att antalet personer tillhörande ifrågavarande äldre flyktingkategorier, som anlänt till Sverige och sedermera inte lämnat landet eller vunnit svenskt medborgarskap, torde vara mycket ringa. De rättigheter och förmåner som konventionen tillerkände flyktingarna var, framhöll han vidare, inte andra eller större än som den svenska lagstiftningen tillerkände även sådana utlänningar som enligt förslaget till ny utlänningslag inte skulle bli att anse såsom politiska flyktingar. På grund av det anförda fann departementschefen att den bristande överensstämmelsen mellan begreppet politisk flykting sådant det utformats i det svenska lagförslaget och konventionens flyktingbegrepp inte utgjorde något hinder för Sveriges ratifikation av konventionen. Vad departementschefen uttalade i prop. 1954: 134 i fråga om de äldre flyktingkategorierna (statutflyktingarna) har, med hänsyn till den tid som förflutit sedan uttalandet gjordes, fått ökad tyngd. Mot denna bakgrund synes det utredningen föga meningsfullt att nu införliva konventionens bestämmelser om statutflyktingar med den svenska utlänningslagen. 85

6.3.2 Egentliga konventionsflyktingar Som flykting skall enligt artikel 1"A mom. 2 i konventionen anses den som (till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och) 1 i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, (till följd av händelser som förut sagts)1 befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar att återvända dit. Enligt uttryckliga stadganden i konventionen är dess bestämmelser inte tillämpliga på vissa grupper av flyktingar bl. a. personer som förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Flyktingbegreppet i artikel 1 A mom. 2 i konventionen har en motsvarighet i det genom 1954 års utlänningslag införda begreppet politisk flykting. Som politisk flykting anses enligt 2 § utlänningslagen utlänning som i sitt hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller också att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggs honom. En jämförelse mellan flyktingkonventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp ger vid handen att de skiljer sig från varandra såväl språkligt som sakligt. Som förut nämnts beror denna bristande överensstämmelse på att konventionens definition på flykting ansågs inte kunna användas i vår utlänningslag, eftersom den inte överens86

stämde med dåvarande praxis och dess uppställning bröt alltför mycket mot svensk lagstil. Innebörden av konventionens och utlänningslagens flyktingbegrepp redovisas närmare i underavsnitten 6.3.2.1—6.

6.3.2.1 Uttrycket "utanför det land vari han är medborgare . . ." Konventionen En första förutsättning för att en person skall kunna erkännas som flykting är att han befinner sig utanför det land, vari han är medborgare eller, om han inte är medborgare i något land, utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort (habitual residence). Den som är medborgare i mer än ett land måste befinna sig utanför de länder i vilka han är medborgare. Svensk rätt Konventionens uttryck "land vari han är medborgare" och "land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort" motsvaras i utlänningslagen av uttrycket "hemland". I lagen anges inte vad som skall förstås med hemland. I praxis synes frågan om innebörden av begreppet "hemland" ha aktualiserats endast när det gäller flyktingar från Tyska demokratiska republiken (Östtyskland). Vid verkställighet av beslut om avlägsnande har sådana flyktingar behandlats som medborgare i Östtyskland fastän detta land inte har erkänts av Sverige.

Kommentar Enligt flyktingkonventionen kan utlänning erkännas som flykting först när han befinner sig utanför det land vari han är medborgare eller, om han är statslös, utanför det land där Den begränsning av konventionens tillämpningsområde som ligger i uttrycken "till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951" och "till följd av händelser som förut sagts" saknar för Sveriges del aktualitet, sedan Sverige anslutit sig till Förenta Nationernas protokoll rörande flyktingars ställning (se 3.3.2.4). SOU 1972:84

han haft sin vanliga vistelseort. Konventionen skiljer sig i detta avseende från konstitutionen för den internationella flyktingorganisationen (IRO). Denna tillerkände bl. a. offren för den nazistiska förföljelsen i Tyskland och Österrike, som internerats i eller tvingats återvända till dessa länder, ställning som flyktingar. Konventionens krav på att flyktingen skall befinna sig utanför sitt hemland innebär inte att hans utresa måste ha föranletts av att han haft välgrundad anledning att frukta förföljelse om han stannat i landet. Uttrycket "utanför det land . . ." . tar sikte inte bara på personer som blivit flyktingar i samband med att de lämnat sitt hemland utan också på personer som blivit flyktingar efter det att de lämnat hemlandet, exempelvis på grund av att de utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet eller till följd av att det efter utresan inträffat politiska förändringar i hemlandet (réfugié sur place). Vem som är medborgare i ett land bestäms enligt en internationellt vedertagen uppfattning i princip av medborgarskapslagstiftningen i detta land. Den som berövats sitt medborgarskap i anledning av att han flytt från sitt hemland är emellertid i flyktingkonventionens mening inte statslös utan fortfarande att anses som medborgare i detta land. 1 Detsamma synes också gälla om utlänningen förlorat sitt medborgarskap som en följd av att han senare blivit flykting (réfugié sur place). 2 Med "land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort" avses enligt förarbetena till konventionen det land, vari statslös person varit bosatt och utsatts för förföljelse eller fruktar att bli utsatt härför om han återvänder. 3 Begreppet har endast subsidiär betydelse. Person som utsätts för förföljelse i annat land än hemlandet är inte att anse som konventionsflykting, eftersom han har möjlighet att söka sitt hemlands skydd. Utlänningslagen uppställer inte uttryckligen något krav på att utlänning skall befinna sig utanför sitt hemland för att omfattas av bestämmelserna om politisk flykting. Det får SOU 1972:84

emellertid anses ligga i sakens natur att en tillämpning av dessa bestämmelser förutsätter att flyktingen befinner sig utanför sitt hemland. Utlänningskommittén, som vid utformningen av definitionen politisk flykting utgick från tidigare svensk praxis, anförde beträffande begreppet "hemland" att det i då gällande utlänningslag (1945 års) fanns samma uttryck utan något angivande av innebörden och utan att detta syntes ha föranlett några egentliga svårigheter i praxis. I svensk praxis torde enligt kommittén hemland ha erhållit en innebörd som i huvudsak överensstämde med vad som föreskrevs i konventionen och några skäl att ändra denna praxis syntes inte föreligga. Kommittén framhöll vidare att det i de fall då utlänningen var statslös kunde vara svårt att avgöra vilket land som skulle anses vara hans hemland men att det i sådana fall var av vikt att uttrycket inte tolkades "alltför snävt". Departementschefen anslöt sig i propositionen till utlänningslagen (1954: 134 s. 19) till kommitténs uppfattning. Den skillnad som konventionen gör mellan personer, som är medborgare i något land, och statslösa är i vissa fall av stor betydelse när det gäller att avgöra om en person är flykting eller ej. Av särskild betydelse är denna skillnad när person, som är medborgare i ett land, är stadigvarande bosatt i annat land. Enligt utredningens mening saknas anledning att frångå konventionens uttryck "land vari han är medborgare" och "land vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort". Fastmer är det avgjort att föredra framför uttrycket "hemland" i utlänningslagen.

Grahl-Madsen: The Status, s. 158, Kanein: Ausländergesetz, s. 256 och Zink: a.a.s. 32 f. 2 Grahl-Madsen: The Status, s. 158. 3 UN Doc. E/AC 32/5 s. 39 87

6.3.2.2 Uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" Konventionen En andra förutsättning för att utlänning skall erkännas som flykting är att han befinner sig utanför sitt hemland "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse" (owing to wellfounded fear of being persecuted). Svensk rätt I utlänningslagen motsvaras uttrycket "välgrundad fruktan för förföljelse" av uttrycket "risk att bliva utsatt för politisk förföljelse". I motsats till konventionen innehåller utlänningslagen en bestämning av begreppet "förföljelse". För att politiskt flyktingskap skall anses föreligga krävs att den förföljelse som utlänningen riskerar riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet. Med politisk förföljelse jämställer lagen att allvarligt straff åläggs utlänning på grund av politiskt brott. Bedömningen av om det föreligger risk för politisk förföljelse synes i praxis ha grundats främst på generella värderingar av det politiska systemet och dess maktutövning i utlänningens hemland. På grundval av dessa värderingar har utbildats mer eller mindre starka presumtioner för eller emot att utlänning riskerar politisk förföljelse om han återsänds till sitt hemland. Sålunda har exempelvis medborgare i östeuropeiska stater sedan lång tid tillbaka presumerats löpa risk för politisk förföljelse. Under senare delen av 1940-talet ansågs det i fråga om flyktingar från Östtyskland och Polen inte föreligga politiskt flyktingskap "egenligen endast i de fall, där vederbörande utan att vara politiskt belastad flytt enbart därför att han vantrivts med de sociala och ekonomiska förhållandena i hemlandet eller därför att han hoppats på bättre försörjningsmöjligheter". 1 Presumtionen för att medborgare i vissa östeuropeiska stater löper risk för politisk förföljelse synes numera omfatta medborgare i alla östeuropeiska stater, med undantag 88

av jugoslaver, och gälla oavsett om de lämnat landet av politiska skäl eller gjort det därför att de vantrivts med de ekonomiska och sociala förhållandena där. När det gäller jugoslaviska medborgare i allmänhet torde, som redan antytts, presumtionen numera närmast vara mot att de löper risk för politisk förföljelse om de återsänds till hemlandet. Den olika bedömningen av risken för förföljelse, när det gäller medborgare i Jugoslavien och medborgare i övriga östeuropeiska stater, hänger delvis samman med att de senare i motsats till de förra riskerar mycket strängt straff, om de olovligen lämnar sitt hemland. Se vidare avsnitt 7.2.1. I fråga om medborgare i västeuropeiska stater finns en stark presumtion mot att de riskerar politisk förföljelse i sina hemländer. Under 1 950- och 1960-talen torde endast ett fåtal sådana medborgare ansetts vara politiska flyktingar. I dessa fall har det uteslutande varit fråga om medborgare i Grekland (efter militärkuppen i april 1967) samt i Portugal och Spanien. I fråga om Spanien har under 1960-talet bedömningen av risken för politisk förföljelse ändrats utan att det politiska systemet där ändrats. Sålunda ansågs så sent som i början av 1960-talet spanska medborgare inte löpa risk för politisk förföljelse om de återsändes till Spanien. I ett i januari 1961 avgivet yttrande i ärende om förpassning av en spansk medborgare, som påstått sig vara politisk flykting, uttalade utlänningsnämnden att det med hänsyn till vad som var känt för nämnden rörande förhållandena i utlänningens hemland inte fanns anledning anta att han vid en återkomst till sitt hemland skulle på grund av sin härstamning eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden komma att utsättas för förföljelse, som riktade sig mot hans liv eller frihet eller eljest var av svår beskaffenhet, eller att han på grund av politiskt brott skulle ådömas allvarligt straff. Han kunde därför inte anses som politisk flykting i utlänningslagens mening. Denna 1

SeFKprot. 1949 nr. 26 s. 8. SOU 1972:84

bedömning har efter hand frångåtts. Spanska medborgare, som kunnat anföra konkreta omständigheter till stöd för påstående om politiskt flyktingskap, har från mitten av 1960-talet i några fall ansetts löpa risk för förföljelse. Som förut nämnts innehåller utlänningslagen i motsats till flyktingkonventionen en begränsning av begreppet "förföljelse". För att förföljelse skall grunda flyktingskap krävs enligt utlänningslagen att den riktar sig mot utlänningens "liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet". Denna definition på förföljelse ansluter sig nära till utlänningskommitténs förslag, där förföljelse definierades som "fara för liv eller frihet eller därmed jämförlig förföljelse". Kommittén anknöt i sitt förslag delvis till artikel 33 mom. 1 i konventionen, vari föreskrivs att flykting inte får avvisas eller utvisas till land där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av bl. a. hans ras. Kommittén ansåg det emellertid inte tillräckligt att använda endast "fara för liv eller frihet". Även åtgärder av annan art kunde enligt praxis konstituera politiskt flyktingskap och däri hade kommittén, som förut nämnts, inte avsett att göra någon ändring. Uttrycket "därmed jämförlig förföljelse" innefattade krav på en diskriminering av viss intensitet av särskilda folkgrupper eller individer. Under förföljelse kunde ingå sådana förfaranden som förbud mot religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor, avsevärt lägre livsmedelsransoner än folket i övrigt osv. — I propositionen rörande ratifikation av konventionen (1954: 134, s. 20) uttalade departementschefen i fråga om den av kommittén gjorda begränsningen av begreppet "förföljelse" att det var uppenbart att i konventionen åsyftades åtminstone diskriminering av viss intensitet och att de av kommittén angivna exemplen på förföljelse som skulle kunna ge upphov till politiskt flyktingskap fick anses lämpade att ange eri yttergräns för konventionens flyktingbegrepp Gfr prop. 1954: 4 1 , s. 77).

Kommentar En förutsättning för att den som är medborgare i ett land skall anses som flykting är att han vistas utanför sitt hemland därför att han hyser "välgrundad fruktan" för att bli förföljd i hemlandet. Fastän det inte är uttryckligen utsagt i konventionen gäller denna förutsättning också den som är statslös: 1 Uttrycket "välgrundad fruktan" i konventionen rymmer såväl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten ligger i det subjektiva elementet fruktan. Enbart det förhållandet att utlänningen fruktar att bli förföljd är emellertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och andra konkreta omständigheter ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse, om han stannar i sitt hemland eller tvingas återvända dit. Som exempel på sådana omständigheter kan nämnas att utlänningen står under övervakning som opålitlig i politiskt avseende eller att han i sitt hemland motarbetat den rådande regimen eller utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet. För att utlännings fruktan för förföljelse skall anses välgrundad är enligt förarbetena till konventionen inte nödvändigt att utlänningen redan utsatts för förföljelse. Det är tillräckligt att han kan visa goda skäl (good reasons) varför han skulle komma att utsättas för förföljelse.2 Om den fruktan för förföljelse som utlänning säger sig hysa är välgrundad eller ej måste uppenbarligen ytterst bedömas mot bakgrunden av förhållandena i utlänningens hemland. Det kan därför sägas att "välgrundad fruktan för förföljelse" är för handen om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden och förhållandena i hans hemland finns anledning anta att han kan komma att Se bl. a. Robinson: Convention, s. 45 och Zink: a.a. s. 39. 2 UN Doc. E/AC. 32/5 (E 1618), s. 39.

SOU 1972:84

utsättas för förföljelse, om han återsänds dit. 1949 års utlänningskommitté ansåg konventionens uttryck "välgrundad fruktan för förföljelse" alltför obestämt och inte heller passa för det fall att utlänningen hotades av straff för politiskt brott. Kommittén föreslog i stället uttrycket "fara för liv eller frihet eller för därmed jämförlig förföljelse". - Det av utlänningskommittén föreslagna uttrycket ersattes i propositionen till utlänningslagen (1954:41), utan närmare motivering, med uttrycket "risk att bliva utsatt för politisk förföljelse". De skäl som anförts för att ersätta konventionens uttryck "välgrundad fruktan för förföljelse" med uttrycket "risk att bliva utsatt för politisk förföljelse" är enligt utredningens mening inte tillräckliga för att frångå konventionens uttryck. Fastmer anger konventionens uttryck "välgrundad fruktan för förföljelse" klarare än utlänningslagens uttryck "risk för politisk förföljelse" att det är fråga om inte bara en värdering av de politiska förhållandena i utlänningens hemland utan också, och inte minst, en bedömning av de omständigheter av personlig art som ger utlänningen anledning att frukta förföljelse. Vad som skall förstås med "förföljelse" anges inte i konventionen och berördes inte heller under förarbetena till denna. Anledningen härtill torde främst vara att konventionens upphovsmän inte velat precisera innebörden av begreppet för att göra det möjligt att anpassa dess innebörd allt eftersom förhållandena växlade och formerna för förföljelsen ändrades. Även om konventionen och förarbetena till denna saknar fasta hållpunkter för bedömningen av när förföljelse skall anses föreligga, råder i vissa avseenden enighet om vad som skall förstås med "förföljelse". Sålunda råder allmän enighet om att med förföljelse avses i princip endast åtgärder som vidtas av statsmakten (regeringen, det statsbärande partiet etc.) eller dess organ eller som statsmakten är direkt eller indirekt ansvarig för. Förföljelse i konventionens mening föreligger alltså inte bara om förföl90

jelsen utgår från statsmakten utan också om förföljelsen utövas av enskilda eller grupper av enskilda och statsmakten understöder dem eller på grund av bristande vilja eller förmåga underlåter att ingripa mot dem på ett sådant sätt att den som förföljelsen riktas mot inte längre kan sägas åtnjuta statsmaktens skydd. 1 Det synes vidare råda enighet om att som förföljelse är att beteckna i vart fall åtgärder som vidtas mot en person på någon av de i konventionen angivna grunderna och riktas mot personens liv eller frihet. Att konventionen avser att bereda flykting skydd mot sådana åtgärder framgår klart av artiklarna 31 och 33 i konventionen. Sålunda får inte stat enligt artikel 31 mom. 1 för olovlig inresa eller vistelse bestraffa flykting, om han rest in direkt från område där hans liv eller frihet var i fara på sätt som avses i artikel 1. Enligt artikel 33 mom. 1 får stat inte avvisa eller utvisa flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras etc. I vad mån begreppet "förföljelse" omfattar även andra åtgärder än sådana som riktas mot persons liv eller frihet är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning är det endast åtgärder som innebär ett omedelbart hot mot en persons liv eller frihet som utgör förföljelse i konventionens mening. Företrädare för denna uppfattning hävdar att med förföljelse inte avses åtgärder riktade mot en persons fysiska integritet, såsom tillfogande av kroppsskada, om de inte är livshotande eller innebär ett långvarigt frihets bero van de. 2 Enligt en annan, mera allmänt utbredd uppfattning kan som förföljelse betecknas varje åtgärd som innebär en allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna. 3 Förföljelse utgör enligt denna mening inte bara åtgärder, som innebär ett 1 Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 189 ff, Kanein: Ausländergesetz, s. 254 och Zink: a.a.s. 107 ff. 2 Zink:a.a.,s. 74 f. Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 194 ff, Vernant: The Refugee in the Post-War World, London 1953, s. 8 och Weis: The Concept of the Refugee in International Law, JDI 1960, s. 928.

SOU 1972:84

berättigad till det skydd som konventionen direkt hot mot en persons liv eller frihet, utan också kränkningar av den fysiska vill försäkra sådan flykting, medan artikel 33 integriteten. Mera konkret innebär denna — liksom en rad andra av konventionens artikuppfattning att det föreligger fall av förföl- lar - anger vari detta skydd består. Vem som är att anse som konventionsflykting måste jelse så snart en person, på någon av de i därför enligt utredningens mening rimligen konventionen angivna grunderna, anhålles, bedömas enbart med utgångspunkt i artikel arresteras eller kallas till förhör gång efter 1 i konventionen utan hänsynstagande till annan, tvångsförflyttas till avlägsen ort inom landet, tillfogas kroppsskada eller utsätts för innehållet i artikel 33 och de övriga bestämmelser som anger vilket skydd som tillkomallvarliga hälsorisker. Men även åtgärder av ekonomisk art anses kunna innebära förföl- mer sådan flykting. Mot denna bakgrund får utlänningslagens jelse. Som exempel härpå kan nämnas att någon vägras ta arbetsförmedlingens tjänster begränsning av begreppet "förföljelse" anses oförenlig med flyktingkonventionen. i anspråk eller på annat sätt utestängs från arbete och därigenom berövas sina utkomstmöjligheter. Ekonomiska åtgärder anses 6.3.2.3 Uttrycket "på grund av sin ras . . ." emellertid inte utgöra förföljelse, om de ingår som ett led i en allmän politik som Konventionen exempelvis syftar till att genom förbud mot En tredje förutsättning för att utlänning privat företagande eller genom konfiskation skall kunna erkännas såsom flykting är att genomföra en ändrad egendomsordning. I den förföljelse som han fruktar har sin grund den mån åtgärderna inte har ett sådant i hans "ras, religion, nationalitet, tillhörighet allmänt politiskt syfte utan riktas mot vissa enskilda eller grupper av enskilda, exempeltill viss samhällsgrupp eller politiska åskådvis på grund av deras etniska ursprung eller ning". politiska uppfattning, och syftar till att beröva dem deras försörjningsmöjligheter är Svensk rätt åtgärderna att anse som förföljelse i konvenMed politisk förföljelse förstås enligt utläntionens mening. ningslagen att någon utsätts för förföljelse på För att förföljelse skall grunda flyktinggrund av "sin härstamning, tillhörighet till skap krävs enligt den svenska utlänningslagen viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska att den riktar sig mot utlänningens "liv eller uppfattning eller eljest på grund av politiska frihet eller eljest är av svår beskaffenhet". förhållanden". Med politisk förföljelse förDen begränsning av begreppet förföljelse stås i utlänningslagen vidare att allvarligt som utlänningslagen innehåller bygger, som straff ålägges någon "på grund av politiskt förut nämnts, på tanken att flyktingbegrepbrott". pet i artikel 1 i flyktingkonventionen delvis Det erbjuder stora svårigheter att på får sitt innehåll av artikel 33, som föreskriver grundval av svensk rättspraxis avgöra på att flykting inte får avlägsnas till land, där hans liv eller frihet hotas på grund av hans vilken grund utlänning, som bedömts som politisk flykting, ansetts riskera politisk ras etc. Härtill må anmärkas att ingenting i förföljelse. Förklaringen härtill torde vara att förarbetena till konventionen tyder på att söka främst i det förhållandet att bedömdess upphovsmän avsett att artikel 1 skulle ningen av om det föreligger risk för politisk tolkas mot bakgrunden av innehållet i artikel förföljelse huvudsakligen grundats på gene33. För att detta inte varit* avsikten talar rella värderingar av det politiska systemet enligt utredningens mening det förhållandet och dess maktutövning i utlänningens hematt de berörda artiklarna reglerar två helt skilda frågor. Artikel 1 anger vem som är att 1 Jfr Grahl-Madsen: The status, s. 196 f. anse som konventionsflykting och därmed SOU 1972:84

land. På grundval av dessa värderingar har utbildats mer eller mindre starka presumtioner för eller emot att utlänning riskerar politisk förföljelse om han återsänds till sitt hemland. Det är mot denna bakgrund förklarligt att utlänningsmyndigheten inte i varje enskilt ärende uttryckligen anger på vilken grund politisk flykting ansetts löpa risk att bli politiskt förföljd eller i vad mån en av utlänningen åberopad omständighet inte utgör grund för förföljelse. Utredningen har därför varit hänvisad till att bygga sina bedömningar på uppgifter i polisutredningar, yttranden och annat sådant material, och det har därför inte varit möjligt att med rimlig grad av säkerhet avgöra vilka omständigheter som i det enskilda fallet ansetts utgöra grund för politisk förföljelse. Härstamning som i konventionen motsvaras av "ras" och "nationalitet", samt tillhörighet till viss samhällsgrupp och religiös uppfattning torde under senare år inte ha förekommit som grund för politisk förföljelse i svensk praxis. "Härstamning" och religiös uppfattning" har dock i några fall åberopats till stöd för påstående om politiskt flyktingskap. Politisk uppfattning torde vara den i svensk praxis oftast förekommande grunden för politiskt flyktingskap. Sålunda har utlänning ansetts som politisk flykting om han i hemlandet riskerat förföljelse på grund av att han gett uttryck för en avvikande politisk uppfattning, exempelvis genom att publicera tidningsartiklar med regeringsfientligt innehåll eller genom att i kommunistiskt hemland klistra upp affischer innehållande antikommunistisk propaganda. Vidare har utlänning ansetts löpa risk för förföljelse på grund av sin politiska uppfattning om han varit medlem i icke kommunistiskt parti, innan ett kommunistiskt parti övertagit makten i hemlandet, om han i hemlandet varit medlem i ett där förbjudet kommunistiskt eller annat parti eller om han vägrat att bli medlem i det statsbärande partiet i hemlandet. Politiska förhållanden torde inte sällan förekomma som grund för politisk förföljel92

se i praxis. Sålunda har politiskt flyktingskap ansetts föreligga om utlänningen lämnat sitt hemland av politiska orsaker och i samband därmed gjort sig skyldig till illegalt gränsöverskridande eller om han lämnat hemlandet av andra orsaker och hotades av ett oproportionerligt strängt straff för illegal utresa om han återsändes till hemlandet. Se vidare avsnitt 7.2.1. Politiskt brott synes i praxis vara en sällan förekommande grund för politiskt flyktingskap. I flertalet av de fall där utlänningar gjort gällande politiskt flyktingskap på grund av politiskt brott synes också grunden "politisk uppfattning" ha förelegat. I några fall torde emellertid det förhållandet att utlänningen begått politiskt brott ha varit det avgörande skälet till att han bedömts som politisk flykting. Sålunda har exempelvis en polsk medborgare som i hemlandet bedrivit olovlig underrättelseverksamhet av andra motiv än politiska bedömts som politisk flykting. Se vidare avsnitt 7.2.2. Kommentar Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse i konventionens mening endast om den helt eller delvis vidtas på grund av dennes "ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning". Åtgärder som vidtas mot någon på andra grunder faller utanför konventionen. Straff för brott utgör alltså i och för sig inte förföljelse, inte ens om brottet begåtts för att främja religiösa eller politiska syften. För att lagföring för brott skall anses som förföljelse i konventionens mening krävs att det kan antas att den som begått gärningen kommer att ådömas ett svårare straff än eljest därför att han begått den i religiöst eller politiskt syfte. Förenklat kan skillnaden beskrivas så, att flykting är den som flyr undan orättvisa men inte den som flyr undan rättvisan. Innebörden av de olika förföljelsegrunderna i flyktingkonventionen och motsvarande grunder i utlänningslagen redovisas närmare i det följande. Begreppen "ras" och "nationalitet" i SOU 1972:84

/ flyktingkonventionen torde ha ungefär samma innebörd som motsvarande begrepp i Förenta Nationernas konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. I denna konvention avses med rasdiskriminering "varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning, nationellt eller etniskt ursprung". Begreppet "ras" innefattar alltså inte bara de stora etniska grupperna, såsom "vita" och "svarta", utan även — och framför allt — andra etniska grupper som inte är att beteckna som raser. Begreppet "ras" hänför sig mera till föreställningar, som grundar sig på sociala fördomar, än till sådana som bygger på vetenskapliga grunder. Ras är alltså mera ett socialt än ett antropologiskt begrepp. Konventionens uttryck "ras och nationalitet" byttes i utlänningslagen ut mot uttrycket "härstamning" för att få överensstämmelse med stadgandet om hets mot folkgrupp i 11 kap. 7 § strafflagen. Motsvarande stadgande i brottsbalken (16 kap. 8 §) ändrades genom lag den 27 maj 1970 (nr 224) på så sätt att uttrycket "folkgrupp med viss härstamning eller trosbekännelse" byttes ut mot uttrycket "folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av viss nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse". Ändringen föranleddes av Sveriges anslutning till rasdiskrimineringskonventionen (se prop. 1970:87). Mot bakgrunden av vad nu sagts saknas anledning att i utlänningslagen behålla uttrycket "härstamning" och det bör därför bytas ut mot flyktingkonventionens uttryck "ras och nationalitet". Det synes inte nödvändigt att i utlänningslagen närmare ange vad som skall förstås med "ras". Det torde vara tillräckligt att i motiven till lagen belysa innebörden av detta begrepp. Förföljelse på grund av "religion"föreligger, när en person förföljs därför att han har en religiös trosåskådning eller offentligen ger uttryck åt sin åskådning eller därför att han tillhör en religiös sammanslutning eller utövar gudstjänst. Förföljelse på denna grund SOU 1972:84

innebär med andra ord en kränkning av den rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet som enligt artikel 18 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna tillkommer envar. Denna rätt innefattar enligt artikeln frihet att övergå från en religion eller tro till en annan och att, antingen enskilt eller tillsammans med andra, offentligt eller privat ge uttryck åt sin religion eller tro genom undervisning, utövning och gudstjänst. Det må här anmärkas att ett förbud mot religionsutövning i och för sig inte utgör förföljelse i konventionens mening. För att förföljelse skall anses föreligga krävs att en överträdelse föranleder frihetsstraff eller annan åtgärd som enligt vad förut sagts! är att anse som förföljelse. Särskilt intresse tilldrar sig i detta sammanhang frågan huruvida straff för brott, som begåtts i religiöst syfte, är att anse som förföljelse. En förutsättning för att straff, som ådömts en person, skall anses som förföljelse i konventionens mening är, som förut nämnts, att straffet ådömts på grund av dennes ras, religion etc. Straff för brott som begåtts i religiöst syfte utgör därför inte förföljelse med mindre att straffets längd till någon del beror på att gärningen begåtts av religiösa skäl. Sålunda kan person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av religiösa skäl, betraktas som flykting i konventionens mening endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av religiösa skäl kommer att betraktas som en försvårande omständighet och att han på grund härav kommer att ådömas svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen. 2 1

Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 218. Se bl. a. Weissman: Ausländergesetz, Berlin 1966, s. 166 ff och Zink: a.s., s. 94 f. Jfr Kanein: a.a., s. 263. Den här redovisade uppfattningen företräds också av flyktingkommissariatet. - Det må här tilläggas att det inte sällan hävdas att straff för gärning som begåtts av enbart religiösa eller politiska skäl är att anse som förföljelse. Denna uppfattning, som synes svår att förena med ordalagen i artikel 1 A mom. 2 i flyktingkonventionen, förefaller emellertid bygga mera på InternatioForts, på sid. 93

Uttrycket "religion" i konventionen motsvaras i utlänningslagen av uttrycket "religiös uppfattning". Uttrycken skiljer sig från varandra endast språkligt. "Tillhörighet till viss samhällsgrupp" intogs som särskild grund för förföljelse vid den diplomatiska konferens vid vilken konventionen upprättades. Tillägget, som föreslogs av den svenske delegaten, motiverades med att det förekom förföljelse på sådan grund och att det därför var bäst att nämna denna förföljelsegrund uttryckligen i konventionen. 1 Grunden är närmast att se som ett komplement till grunderna "ras och nationalitet". Som exempel på tillhörighet till viss samhällsgrupp kan nämnas adelskap, tillhörighet till språklig eller annan minoritet och medlemskap i sammanslutningar. 2 Konventionens uttryck "tillhörighet till viss samhällsgrupp" har en direkt motsvarighet i utlänningslagen. Förföljelse på grund av "politisk åskådning" föreligger, om någon förföljs därför att han har en uppfattning som står i strid med eller är kritisk mot den politiska åskådning som regimen företräder. Förföljelsen kan bestå i att person, som gett uttryck åt en regimen misshaglig politisk uppfattning, ådöms straff härför eller berövas sin personliga frihet eller sina existensmöjligheter. Vad som förut sagts om straff för gärning som begåtts av religiösa skäl gäller i motsvarande mån också straff för politiskt motiverade gärningar. Person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av politiska skäl är alltså att anse som flykting i konventionens mening endast om det kan antas att han kommer att ådömas ett svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen därför att gärningen begåtts av politiska skäl. Uttrycket "politisk åskådning" i konventionen motsvaras av uttrycket "politisk uppfattning". Uttrycken, som skiljer sig endast språkligt från varandra, utgör likvärdiga svenska översättningar av motsvarande engelska och franska uttryck i konventionen (political opinion resp. opinions politiques). 94

Flyktingkonventionen upptar till skillnad från utlänningslagen inte "politiska förhållanden" och "politiskt brott" som grunder för förföljelse. Dessa förföljelsegrunder kommer att behandlas närmare i kapitel 7. Här må endast erinras om att förföljelse i konventionens mening föreligger endast om den utövas på grund av vederbörandes ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religion eller politiska uppfattning. Enbart det förhållandet att en person begått politiskt brott i hemlandet och kan väntas bli bestraffad därför utgör alltså inte någon av konventionen godtagen grund för förföljelse. Det må här tilläggas att någon motsvarighet till förföljelsegrunden "politiskt brott" inte finns i andra länders lagstiftningar med undantag av den norska fremmedloven, vars flyktingdefinition utformats med 2 § i den svenska utlänningslagen som förebild (se 4.4).

6.3.2.4 Uttrycket "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd . . ." Konventionen En fjärde förutsättning för flyktingskap är att den som befinner sig utanför hemlandet i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse är ur stånd att eller på grund av sin fruktan inte önskar begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös, är ur stånd att eller på grund av sin fruktan inte

Forts, på not från sid. nella flyktingkonventionens stadga (IRO) och andra dokument än på flyktingkonventionen. Se särskilt Grahl-Madsen (The Status, s. 248 ff) och Franz (a.a., s. 68 f) som båda hävdar att den som löper risk att ådömas straff för religiöst eller politiskt motiverade handlingar är att anse som flykting, oavsett om motivet till handlingen inverkat på straffets längd eller ej. Den förre bygger sin uppfattning främst på det historiska samband som finns mellan IRO:s stadga och flyktingkonventionen, medan den senare utgår från begreppet "politisch Verfolgte" i artikel 16 i Förbundsrepubliken Tysklands författning. Jfr Feneberg: Das Recht der politisch Vervolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch, s. 68 ff. 1 UN Doc. A/CONF. 2/SR 19, s. 14. Grahl-Madsen: The Status, s. 219. SOU 1972:84

önskar återvända till det land där han haft sin vanliga vistelseort. Svensk rätt Konventionens uttryck "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd . . . " har ingen motsvarighet i utlänningslagen och berördes inte heller under förarbetena till lagen. Kommentar Eftersom en av förutsättningarna för att en person som är medborgare i något land skall få ställning som flykting är att han är ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd eller inte önskar göra det på grund av fruktan för förföljelse, kan han inte göra anspråk på att betraktas som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse. Utlänning anses vara ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd om hemlandet berövat honom hans medborgarskap på grund av att han lämnat landet eller om dess myndigheter inte vill ge honom det skydd som tillkommer honom, exempelvis genom att vägra honom hemlandspass. 1 Om utlänning inte vill vända sig till sitt hemlands myndighet, exempelvis för att skaffa sig ett hemlandspass, får han anses inte önska begagna sig av sitt hemlands skydd. Detta gäller oavsett om hemlandets myndigheter vidtar åtgärder för att ge vederbörande sitt skydd. Om en utlänning av fri vilja vänder sig till någon av hemlandets myndigheter för att utnyttja förmån som är förenad med medborgarskapet, exempelvis för att skaffa sig hemlandspass, får han anses ha gett uttryck för en önskan att vilja begagna sig av hemlandets skydd. Det förhållandet att utlänning innehar hemlandspass utesluter emellertid inte att han betraktas som flykting. I svensk praxis har förekommit att utlänning, som ansökt om främlingspass under påstående att han var flykting, uppmanats SOU 1972:84

att i första hand vända sig till hemlandets beskickning för att ansöka om hemlandspass. I den mån en sådan uppmaning riktats till utlänning, som omfattas av flyktingkonventionen men inte formellt erkänts som flykting, kan det förhållandet att utlänningen efterföljer uppmaningen inte tas som bevis på att han önskar begagna sig av sitt hemlands skydd. Vidare har förekommit att utlänning, som påstått sig vara flykting, vägrats främlingspass redan på den grunden att han innehaft hemlandspass. Såsom närmare utvecklas i avsnitt 6.5.4 är ett sådant förfarande oförenligt med konventionen. Konventionens uttryck "ej önskar begagna sig av sagda lands skydd . . ." är av sådan central betydelse för tolkningen av konventionens flyktingbegrepp att det bör tas upp i den svenska utlänningslagen.

6.3.2.5 Undantag Konventionen är inte tillämplig på alla personer som uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt artikel 1 A. Sålunda är konventionen inte tillämplig på dem som åtnjuter beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än flyktingkommissionen (art. 1 D). Konventionen äger vidare inte tillämpning på den som av vederbörliga myndigheter i det land, vari han bosatt sig, erkänns ha de rättigheter och skyldigheter, som är förbundna med innehav av medborgarskap i detta land (art. 1 E). Konventionens bestämmelser är slutligen inte tillämpliga på den som begått brott mot freden, krigsförbrytelse, brott mot mänskligheten eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan vederbörande tagits emot som flykting där eller gjort sig skyldig till gärning stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser (art. 1 F).

x

Grahl-Madsen: The Status, s. 256. 95

Svensk rätt Utlänningslagen innehåller inte någon motsvarande inskränkning av begreppet politisk flykting. Kommentar Undantagsbestämmelsen i artikel 1 D rörande flyktingar, som redan åtnjuter skydd av andra Förenta Nationernas institutioner än flyktingkommissarien, är för närvarande tillämplig på flyktingar från Palestina. Dessa flyktingar får ekonomiskt bistånd genom en särskild organisation, United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Bestämmelserna var tidigare tillämpliga också på Koreaflyktingarna, som stod under skydd av United Nations Korean Reconstruction Agency (UNKRA) till den 30 juni 1958 då organisationen upphörde. 1 Undantagsbestämmelsen i artikel 1 E avseende flykting, som i tillflyktslandet erkänts ha rättigheter och skyldigheter som är förbundna med innehav av medborgarskap i landet, tar främst sikte på personer som utan att vara medborgare i Förbundsrepubliken Tyskland ändå åtnjuter samma rättigheter som sådana medborgare (Volksdeutsche). Enligt artikel 116 mom. 1 i Förbundsrepublikens grundlag skall som tysk i grundlagens mening anses inte bara den som har tyskt medborgarskap utan också den som har upptagits såsom flykting eller fördriven av tysk härstamning (Fliichtling öder Vertriebener deutscher Volkszugéhörigkeit) eller såsom make eller barn till sådan person inom området för det tyska riket i den omfattning det hade den 31 december 1937. 2 Volksdeutsche får ställning som tyskar i grundlagens mening endast om de tagit sin tillflykt till Förbundsrepubliken och erkänts som sådana (Aufnahme gefunden hat), vilket i allmänhet sker genom att de beviljas uppehållstillstånd. Person, som erkänts som tysk flykting förlorar sin ställning om han bosätter sig i annat land. "Volksdeutscher", som är bosatt utanför Förbundsrepubliken eller inte erkänts som tysk flykting, omfattas 96

alltså inte av undantagsbestämmelsen i artikel 1 E i konventionen. Förbundsrepubliken har dock i avtal med vissa länder, bl. a. Sverige, förbundit sig att återta sådana flyktingar. Undantagsbestämmelserna i artikel 1 D och E i konventionen utgår från att de flyktingar som omfattas av dem inte behöver skydd utöver det som redan tillkommer dem. Det förhållandet att en flykting omfattas av undantagsbestämmelserna synes därför vara en omständighet som lämpligen bör beaktas vid prövningen av frågan huruvida flyktingen har behov av en fristad här i landet. Det saknas därför anledning att införliva dessa bestämmelser med utlänningslagen. Medan artikel 1 D och E avser flyktingar som redan åtnjuter skydd, tar undantagsbestämmelsen i artikel 1 F sikte på personer, som på grund av kriminalitet anses ovärdiga det skydd och bistånd som konventionen vill tillförsäkra flykting. Bestämmelsen omfattar dels personer som begått brott mot den internationella gemenskapen (art. 1 F a och c) och dels personer som förövat "vanliga" brott (art. 1 F b). Utanför konventionen faller personer som på allvarliga grunder (serious reasons) kan antas ha begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten och personer som gjort sig skyldiga till gärningar stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser. För att undantagsbestämmelsen skall anses tillämplig är inte nödvändigt att vederbörande dömts för brottet. Det är tillräckligt att det kan anses bevisat att han begått gärningen. Vad som är att anse som brott mot freden, krigsförbrytelse och brott mot mänskligheten anges inte närmare i konventionen. Denna hänvisar endast till "de internationella överenskommelser som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott". Bland de överensSe bl. a. Weis och Jahn: Die Vereinten Nationen und die Fliichtlinge, i Handbuch, s. 288 f. Beträffande begreppet "Volksdeutscher", se bl. a. Kanein: Ausländergesetz, s. 32 ff. SOU 1972:84

kommelser som kan tjäna som hjälpmedel vid tolkningen av begreppen "brott mot freden" etc. kan nämnas stadgan för den internationella militärdomstolen som antogs av andra världskrigets segermakter i London 1946 och låg till grund för Niirnbergprocesserna (the London Charter) samt Förenta Nationernas konventioner den 9 december 1948 om förebyggande och bestraffning av folkmord och den 12 augusti 1949 om skydd för civilpersoner under krigstid. Vad som skall förstås med uttrycket "gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser" framgår närmare av artiklarna 1 och 2 i Förenta Nationernas stadga. En direkt motsvarighet till uttrycket finns i artikel 14 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna. De nu redovisade uteslutningsgrunderna torde ytterst sällan ha tillämpats i statspraxis under senare år. 1 Undantagsstadgandet i artikel 1 F omfattar också person som på allvarliga grunder kan antas ha begått "grovt icke-politiskt brott" ("a serious non-political crime") utanför tillflyktslandet, innan han fick tillträde till det som flykting. En undantagsbestämmelse av i huvudsak samma innebörd finns i förklaringen om de mänskliga rättigheterna. Enligt dess artikel 14, som behandlar asylrätten, kan rätten att söka och åtnjuta asyl inte åberopas vid laga åtgärder som reellt grundas på icke-politiskt brott. För att konventionen skall kunna förklaras inte vara tillämplig på person som begått brott krävs att brottet är att anse som icke-politiskt, att det är att bedöma som grovt samt att det begåtts utanför det land dit han tagit sin tillflykt, innan han fick tillträde till det som flykting. Vad som skall förstås med "icke-politiskt brott" anges inte i konventionen och framgår inte heller av förarbetena till denna. Det synes dock råda enighet om att politiskt brott omfattar inte bara brott som är direkt riktat mot staten, dess existens och säkerhet (absolut-politiskt brott) utan också annat brott som begås i avsikt att främja ett politiskt syfte (relativtpolitiskt brott). 2 Med icke-politiskt brott menas alltså brott som inte riktar sig mot 7-SOU

1972:84

statens existens eller säkerhet eller som inte begåtts i politiskt syfte. Om ett brott bedömts som politiskt och därför inte omfattas av undantagsbestämmelsen, innebär detta inte med nödvändighet att den person som begått det politiska brottet därmed är att anse som konventionsflykting. Denna fråga måste bedömas självständigt med tillämpning av artikel 1 A mom. 2 i konventionen. När ett icke-politiskt brott skall anses som grovt (serious crime, un crime grave) är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning innefattar begreppet "grovt icke-politiskt brott" endast brott som riktar sig mot någons liv eller därmed jämförligt brott. 3 Enligt en annan mening inrymmer begreppet inte bara de allra svåraste brotten som mord utan också lindrigare brott som stöld 4 Av förarbetena till konventionen synes framgå att avsikten varit att inte binda de anslutna staterna vid en viss för alla situationer given tolkning av begreppet "grovt icke-politiskt brott". Vid den diplomatiska konferens vid vilken konventionen upprättades sammanfattade dess ordförande konferensens ståndpunkt i denna fråga på följande sätt. Om en person med kriminellt förflutet söker asyl ankommer det på det land, dit han tagit sin tillflykt, att göra en avvägning (strike a balance) mellan de brott som personen begått och omfattningen av den förföljelse som han har välgrundad anledning att frukta. Uttalandet lämnades utan erinran. Hur grovt ett brott skall vara för att undantagsbestämmelsen skall vara tillämplig är alltså beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. I de fall då person som begått brott kan antas komma att i sitt hemland utsättas för förföljelse som riktar sig mot hans liv är en tillämpning av konventionen utesluten endast om brottet är av grövsta slag. Om För en utförligare framställning hänvisas till Grahl-Madsen: The Status s. 270 ff. 2 Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status, s. 298 f, Kanein: Ausländergesetz, s. 267 f och Zink: a.a. s. 147 ff. Beträffande begreppet politiskt brott i svensk rätt se 7.2.2. 3 Zink: a.a. s. 153. Robinson: Convention, s. 68 f. 5 UN Doc. A/CONF. 2/SR 29, s. 23. 97

däremot den förföljelse som personen riskerar är ringa, kan även mindre allvarligt brott komma i fråga som uteslutningsgrund. Kravet att brottet skall ha begåtts "utanför tillflyktslandet innan han erhöll tillträde till detsamma som flykting" innebär att flykting som begått brott i tillflyktslandet eller efter det att han tagits emot där som flykting inte omfattas av undantagsbestäm • melsen. På sådan flykting är därför konventionens allmänna bestämmelser tillämpliga. Han är följaktligen att anse som konventionsflykting och kan alltså avlägsnas endast på någon av de i artiklarna 32 och 33 angivna grunderna. Den svenska utlänningslagens bestämmelser om asyl omfattar i princip även personer som på grund av brottslighet är undantagna från flyktingkonventionens tillämpning. I propositionen till utlänningslagen (1954: 41) uttalade föredragande departementschefen att han inte ansett det lämpligt att göra ett generellt undantag för utlänningar som begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Påstående om sådant brott borde inte utesluta att utlänningen, då det i övrigt förelåg förutsättningar, fick frågan om sin vistelse i landet prövad enligt de grundsatser som gällde för politiska flyktingar. I vad mån därvid det uppgivna brottet borde medföra att utlänningen - trots att han alltså principiellt betraktades som politisk flykting — vägrades asyl, kom att bero på reglerna om politiska verkställighetshinder (53 och 54 §§) samt bestämmelserna om utlämning för brott. Från rent principiella utgångspunkter kan det enligt utredningens mening sättas i fråga om den i propositionen förordade lösningen låter sig förena med undantagsbestämmelsen i artikel 1 F i flyktingkonventionen. Denna bestämmelse innebär nämligen att konventionens stadganden inte får tillämpas (shall not apply) på någon person som omfattas av bestämmelsen, även om denne i övrigt uppfyller förutsättningarna för flyktingskap. Avsikten med att ge bestämmelsen denna kategoriska innebörd var främst att utesluta möjligheten av att konventionsstat gav no98

toriska krigsförbrytare ställning som flyktingar. 1 Det kan emellertid å andra sidan sägas att varje stat j princip har rätt att efter eget skön avgöra vilka utlänningar som skall tillåtas inresa och vistas i staten samt också bestämma vilka rättigheter och förmåner de skall åtnjuta under vistelsen där. Detta gäller givetvis under den förutsättningen att staten inte begränsat sin handlingsfrihet i dessa avseenden genom överenskommelser med andra stater, exempelvis genom fördrag om utlämning. Mot denna bakgrund skulle det alltså inte föreligga några formella hinder för att konventionsstat tillåter flykting, som omfattas av undantagsbestämmelsen i artikel 1 F, att inresa och uppehålla sig i staten under förutsättning att flyktingen inte ges förmån som tillkommer endast konventionsflykting (resedokument) eller på annat sätt betecknas som sådan flykting. I den mån konventionsstat, som fallet är med Sverige, underlåter att ta ställning till utlännings påstående om flyktingskap till dess det uppkommer fråga om att verkställa beslut om avlägsnande, kan det synas följdriktigt att först i samband därmed beakta konventionens undantagsbestämmelser. Men om konventionsstat, som fallet är med flertalet anslutna stater, avgör fråga om flyktingskap så snart det framställs påstående därom, synes det lika följdriktigt att undantagsbestämmelserna beaktas redan i detta sammanhang. Såsom utredningen utvecklar längre fram (6.6) bör den centrala utlänningsmyndigheten åläggas att pröva och avgöra frågan om flyktingskap, så snart utlänning som vistas här framställer begäran härom. Som en konsekvens härav följer att prövningsmyndigheten bör beakta undantagsbestämmelsen i artikel 1 F i konventionen i samband med att den avgör denna fråga. Enligt utredningens mening torde det inte vara nödvändigt att ta in bestämmelsen i utlänningslagen. Om en flykting begått sådant svårt brott att han faller under undantagsbestämmelsen, bör detta förhållande lämpligen kunna anses Se Robinson: Convention, s. 68. SOU 1972:84

utgöra ett synnerligt honom fristad.

skäl för att vägra

6.3.2.6 Sammanfattning av förutsättningarna för flyktingskap Som torde ha framgått av vad utredningen anfört under avsnitten 6.3.2.1-4 saknas anledning att vid införlivningen av artikel 1 A mom. 2 med svensk rätt frångå de uttryckssätt som används i konventionen. Utredningen föreslår därför att som flykting skall enligt utlänningslagen anses dels utlänning som befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning och inte kan eller till följd av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd, dels statslös som i anledning av fruktan som nyss sagts befinner sig utanför det land, där han tidigare haft sin vanliga vistelseort, och som inte kan eller till följd av sin fruktan inte vill återvända dit. För att utlänning skall anses som flykting måste fyra förutsättningar vara uppfyllda. Brister det i någon av dessa förutsättningar är utlänningen inte att anse som flykting i den föreslagna bestämmelsens mening. En första förutsättning är att utlänningen "befinner sig utanför det land vari han är medborgare" eller, om han är statslös, "utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort." - Kravet att flyktingen skall befinna sig utanför sitt hemland innebär inte att hans utresa måste ha föranletts av att han haft välgrundad anledning att frukta förföljelse om han stannat i landet. Uttrycket "utanför det land . . . . " tar sikte inte bara på personer som blivit flyktingar i samband med att de lämnat sitt hemland utan också på personer som blivit flyktingar efter det att de lämnat hemlandet, exempelvis på grund av att de utomlands bedrivit politisk verksamhet mot regimen i hemlandet eller till följd av att det efter utresan inträffat politiska förändringar i hemlandet (s. k. réfugié sur place). - Med "land vari han tidigare SOU 1972:84

haft sin vanliga vistelseort" avses det land, vari statslös person varit bosatt och utsatts för förföljelse eller fruktar att bli utsatt härför om han återvänder. Person som utsätts för förföljelse i annat land än hemlandet är inte att anse som flykting, eftersom han har möjlighet att söka sitt hemlands skydd. En andra förutsättning är att utlänningen befinner sig utanför sitt hemland "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse". Uttrycket "välgrundad fruktan" rymmer såväl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten ligger i det subjektiva elementet fruktan. Enbart det förhållandet att utlänningen fruktar att bli förföljd är emellertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och de politiska förhållandena i hans hemland ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse, om han stannar i sitt hemland eller tvingas återvända dit. För att utlännings fruktan för förföljelse skall anses välgrundad är inte nödvändigt att utlänningen redan utsatts för förföljelse. Det är tillräckligt att han kan visa goda skäl (good reasons) varför han skulle komma att utsättas för förföljelse. Med "förföljelse" avses i princip endast åtgärder som vidtas av statsmakten (regeringen, det statsbärande partiet etc.) eller dess organ eller som statsmakten är direkt eller indirekt ansvarig för. Förföljelse föreligger alltså inte bara om förföljelsen utövas direkt av statsmakten utan också om den utövas av enskilda eller grupper av enskilda och statsmakten understöder dem eller på grund av bristande vilja eller förmåga underlåter att ingripa mot dem på ett sådant sätt att den som förföljelsen riktas mot inte längre kan sägas åtnjuta statsmaktens skydd. - Som förföljelse är att beteckna i vart fall åtgärder som vidtas mot en person på någon av de förut angivna grunderna och riktas mot personens liv eller frihet, såsom när någon hålls i fängelse eller förvar under längre tid. Enligt allmänt omfattad mening är att anse

som förföljelse inte bara åtgärder, som innebär ett direkt ingripande mot en persons liv eller frihet, utan också kränkningar av den personliga integriteten, såsom när någon kallas till förhör gång efter annan, tvångsförflyttas till avlägsen ort inom landet, tillfogas kroppsskada eller utsätts för allvarliga hälsorisker. Men även åtgärder av ekonomisk art kan innebära förföljelse såsom när någon utestängs från arbete och därigenom berövas sina utkomstmöjligheter. Ekonomiska åtgärder kan emellertid inte anses utgöra förföljelse, om de ingår som ett led i en allmän politik som exempelvis syftar till att genom förbud mot privat företagande eller genom konfiskation genomföra en ändrad egendomsförordning. I den mån åtgärderna inte har ett sådant allmänt politiskt syfte utan riktas mot vissa enskilda eller grupper av enskilda, exempelvis på grund av deras etniska ursprung eller politiska uppfattning, och syftar till att beröva dem deras försörjningsmöjligheter är åtgärderna att anse som förföljelse i konventionens mening. En tredje förutsättning är, som nyss antytts, att den förföljelse som utlänningen fruktar har sin grund i dennes "ras, nationalitet, tillhörighet till samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning". Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse endast om den helt eller delvis vidtas på någon av dessa grunder. Åtgärd som vidtas mot någon på andra grunder är inte att anse som förföljelse. Straff för brott utgör alltså i och för sig inte förföljelse, inte ens om brottet begåtts för att främja religiösa eller politiska syften. För att lagföring för brott skall anses som förföljelse krävs att det kan antas att den som begått gärningen kommer att ådömas ett svårare straff än eljest därför att han begått den i religiöst eller politiskt syfte. - Begreppen "ras" och "nationalitet" har ungefär samma innebörd som motsvarande begrepp i Förenta Nationernas konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. I denna konvention avses med rasdiskriminering "varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning eller 100

nationellt eller etniskt ursprung". - Förföljelse på grund av "religion" föreligger, när en person förföljs därför att han har en religiös trosåskådning eller offentligen ger uttryck åt sin åskådning eller därför att han tillhör en religiös sammanslutning eller utövar gudstjänst. Förföljelse på denna grund innebär med andra ord en kränkning av den rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet som enligt artikel 1 8 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna tillkommer envar. Förbud mot religionsutövning i och för sig utgör inte förföljelse i konventionens mening. För att förföljelse skall anses föreligga krävs att en överträdelse föranleder frihetsstraff eller annan åtgärd som enligt vad förut sagts är att anse som förföljelse. Straff för brott som begåtts i religiöst syfte utgör inte förföljelse med mindre att straffets längd till någon del beror på att gärningen begåtts av religiösa skäl. Sålunda kan person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av religiösa skäl, betraktas som flykting i konventionens mening endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av religiösa skäl kommer att betraktas som en försvårande omständighet och att han på grund härav kommer att ådömas svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen. - Uttrycket "tillhörighet till viss samhällsgrupp" är närmast att se som ett komplement till grunderna "ras och nationalitet". Därmed avses bl. a. adelskap, tillhörighet till språklig eller annan minoritet och medlemskap i sammanslutningar. — Förföljelse på grund av "politisk åskådning" föreligger, om någon förföljs därför att han har en uppfattning som står i strid med eller är kritisk mot den politiska åskådning som regimen företräder. Förföljelsen kan bestå i att person, som gett uttryck åt en regimen misshaglig politisk uppfattning, ådöms straff härför eller berövas sin personliga frihet eller sina existensmöjligheter. Vad som förut sagts om straff för gärningen som begåtts av religiösa skäl gäller i motsvarande mån också straff för politiskt motiverade gärningar. Person, som exempelvis vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av poli-

SOU 1972:84

tiska skäl är alltså att anse som flykting endast om det kan antas att han kommer att ådömas ett svårare straff än som eljest skulle ha följt på gärningen därför att gärningen begåtts av politiska skäl. En fjärde och sista förutsättning är att utlänningen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös, inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända till det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort. Utlänning är alltså inte att anse som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse. Utlänning får anses vara ur stånd att begagna sig av sitt hemlands skydd om hemlandet berövat honom hans medborgarskap på grund av att han lämnat landet eller om dess myndigheter inte vill ge honom det skydd som tillkommer honom, exempelvis genom att vägra honom hemlandspass. Att utlänning inte vill vända sig till sitt hemlands myndigheter, exempelvis för att skaffa sig ett hemlandspass, får han i allmänhet anses ge uttryck för att han inte önskar begagna sig av sitt hemlands skydd. Detta gäller oavsett om hemlandets myndigheter vidtar åtgärder för att ge vederbörande sitt skydd. Om en utlänning av fri vilja vänder sig till någon av hemlandets myndigheter för att utnyttja förmån som är förenad med medborgarskapet, exempelvis för att skaffa sig hemlandspass, får han anses ha gett uttryck för att han vill begagna sig av hemlandets skydd. Det förhållandet att utlänning innehar hemlandspass utesluter emellertid inte att han betraktas som flykting.

6.4 Upphörande av

flyktingskap

Konventionen Enligt artikel 1 C i konventionen skall konventionen upphöra att vara tillämplig på flykting som omfattas av bestämmelserna i artikel 1 A 1) om han av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd vari han är medborgare, 2) om han, efter att ha förlorat SOU 1972:84

sitt medborgarskap, av fri vilja återförvärvar det, 3) om han förvärvar medborgarskap i ett nytt land och kommer i åtnjutande av detta lands skydd, 4) om han av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han lämnat eller utanför vilket han fortsatt att uppehålla sig på grund av fruktan för förföljelse 5) om han inte kan fortfara att vägra begagna sig av det lands skydd vari han är medborgare, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, inte längre föreligger eller 6) om han, utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, inte längre föreligger. Vad som sagts under mom. 5 och 6 gäller inte statutflykting (se 6.3.1) som kan åberopa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att återvända till det land vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort.

Svensk rätt Varken utlänningslagen eller utlänningskungörelsen innehåller några bestämmelser om när flyktingskap skall anses upphöra. I praxis synes fråga om upphörande av flyktingskap uppkommit endast när det gällt att bedöma i vad mån utfärdandet av en amnestilag påverkar flyktings ställning. Det förhållandet att en amnestilag utfärdats har i praxis ansetts utgöra sådan omständighet som kan medföra att flyktingskap upphör. Sålunda har den centrala utlänningsmyndigheten i flera fall ansett att tillkomsten av den ungerska amnestiförordningen av år 1963 inneburit att ungerska medborgare som erkänts som politiska flyktingar inte längre riskerade förföljelse i hemlandet, om amnestin omfattade den eller de handlingar för vilka de fruktade att bli politiskt förföljda. Den ungerska amnestiförordningen, som utfärdades den 22 mars 1963, innehåller bestämmelser om amnesti (efterskänkande av ådömt straff) och abolition (beslut att brott inte skall åtalas eller att redan anhängig101

gjort åtal skall nedläggas) för brott begångna i samband med revolten i Ungern 1956. 1 I inledningen till amnestiförordningen förklaras att den ungerska folkrepubliken fört en bestämd kamp mot brottslingar som syftat till att avskaffa socialismen och mot dem som satt den allmänna ordningen i fara samt att det är republikens fasta beslut att också i framtiden utan nåd ingripa mot dem som förövar liknande brottsliga handlingar. Men besjälad av humanitet kan republiken, förklaras det vidare, förlåta dem som verkat mot systemet och den allmänna ordningen genom att erbjuda dem tillfälle att genom ärligt arbete åter inpassas i samhället. Amnestin omfattar enligt § 1 mom. 1 a) dem som under tiden från befrielsen till den 23 oktober 1956 dömts för statsfientlig verksamhet samt dem som dömts för krigsförbrytelse och avtjänat två tredjedelar av straffet, b) dem som genom tjänstemissbruk skadat den socialistiska lagenligheten, c) dem som dömts mellan den 23 oktober 1956 och den 1 maj 1957 för statsfientlig gärning eller för annat brott i samband med kontrarevolutionär verksamhet, d) dem som efter nedslåendet av kontrarevolutionen och fram till förordningens ikraftträdande dömts för statsfientlig verksamhet samt e) dem som efter befrielsen och fram till tiden för amnestiförordningens tillkomst lämnat Ungern utan tillstånd. Straffrättsligt förfarande skall enligt § 1 mom. 2 inte inledas mot dem som begått ovannämnda brott och redan inledda förfaranden skall inställas. Amnestin omfattar inte a) krigsförbrytare som inte avtjänat två tredjedelar av straffet eller flytt innan de ställts inför rätta eller i § 1 mom. 1 a, d och e angivna personer som gjort sig skyldiga till spioneri, högförräderi eller landsförräderi eller b) personer som tidigare under de senast förflutna fem åren dömts till frihetsstraff eller är återfallsbrytare (§ 2 mom. 1). Personer som är undantagna från amnestin kan dock, om det föreligger särskilda skäl, hos presidierådet ansöka om att rådet skall låta amnestin gälla till deras förmån. Amnestin omfattar vidare inte personer som gjort sig skyldiga till eller 102

dömts för mord, uppsåtligt dödande, rån, mordbrand eller anstiftan av brand på eller sprängning av allmän egendom (§ 6 mom. 1) och inte heller personer som inom fem år före den gärning som utgör grundvalen för amnestin eller därefter redan dömts en gång till frihetsstraff (§ 6 mom. 2). Amnestin förfaller för personer som inom tre år efter amnestibeslutet döms för uppsåtligen begånget brott (§ 8). Den centrala utlänningsmyndigheten har i ett antal fall ansett att ungerska medborgare, som tidigare bedömts som politiska flyktingar, genom tillkomsten av amnestiförordningen inte längre riskerade att utsättas för politisk förföljelse och att det därför inte längre förelåg hinder att sända dem åter till Ungern. Eftersom amnestin inte omfattade svårare våldsbrott som begåtts i samband med revolten, har den centrala utlänningsmyndigheten ansett amnestin inte omfatta flyktingar som deltagit i strider under revolten och som därunder dödat eller kan ha dödat motståndare till revolten. I den mån politiska flyktingar inte omfattats av amnestin har utlänningsmyndigheten, när det uppkommit fråga om avlägsnande, ansett att det förelegat hinder. — Enbart officiella försäkringar av ungerska myndigheter av ungefär samma innebörd som amnestilagen synes i praxis inte ha varit tillräckliga för att risken för förföljelse skall anses ha undanröjts. Kommentar Konventionens bestämmelser om upphörande av flyktingskap innebär att den som en gång förvärvat ställning som flykting kan förlora denna ställning endast på någon av de i artikel 1 C angivna grunderna. Gemensamt för dessa grunder är att flyktingskap skall anses ha upphört, när flyktingen inte längre är i behov av det internationella skydd som enligt konventionen tillkommer flykting. De olika grunderna skiljer sig principiellt från Den följande redogörelsen grundar sig på en översättning av förordningen, intagen i Jahrbuch fur Ostrecht 1963, s. 183 ff, (Die Ungarische Amnestie vom März 1963). SOU 1972:84

varandra på så sätt att de fyra första berör flyktingskap, av vilka den ena avser flykting förändringar i flyktingens personliga förhål- med medborgarskap i något land och den landen medan de två sista tar sikte på andra statslös flykting, innebär i princip att förändringar i de politiska förhållandena i flyktingskap upphör, när de omständigheter, som föranledde att vederbörande erkändes flyktingens hemland. som flykting, inte längre föreligger eller, med De fyra första grunderna innebär att flyktingskap upphör, när flyktingen frivilligt andra ord, när flyktingen inte längre har åter begagnar sig av sitt hemlands skydd eller välgrundad anledning att frukta förföljelse i frivilligt återförvärvar medborgarskap, eller hemlandet och därför inte har behov av fortsatt internationellt skydd. För att flykförvärvar nytt medborgarskap och därmed nationellt skydd eller frivilligt bosätter sig i tingskap skall upphöra krävs dessutom i fråga om flykting, som har medborgarskap, det land där han fruktade förföljelse. Kravet på att den handling, som medför att flyk- att han inte kan vägra att begagna sig av sitt tingskapet upphör, skall ha företagits av fri hemlands skydd samt i fråga om statslös vilja (voluntarily, volontairement) innebär flykting att han kan återvända till sitt tidigare vistelseland. att flyktingen verkligen avsett att på nytt Hur djupgående förändringarna i flykställa sig under sitt hemlands skydd eller att tingens hemland skall vara för att det skall återförvärva medborgarskap i sitt tidigare hemland eller att resa åter till hemlandet i anses att "de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke syfte att bosätta sig där. Det förhållandet att flykting ansöker om längre föreligger", anges inte närmare i konventionen eller förarbetena till denna. hemlandspass eller förlängning därav hos sitt hemlands representation utgör i och för sig Enligt en allmänt omfattad mening förutsätter en tillämpning av denna grund för en stark presumtion för att han avser att begagna sig av sitt hemlands skydd. Om upphörande av flyktingskap att det ägt rum sådana förändringar i de allmänna politisflyktingen gjort sin ansökan endast i avsikt ka förhållandena i flyktingens hemland att att tillmötesgå ett av tillflyktslandet ställt denne inte längre har anledning att frukta krav på innehav av hemlandspass, kan han förföljelse.3 Det skall enligt vad flyktingemellertid inte anses ha ställt sig under sitt kommissariatet uttalat röra sig om fundahemlands skydd och därmed upphört att 1 mentala förändringar som undanröjer grunvara flykting. Enbart den omständigheten den för flyktingens fruktan, exempelvis att flykting ansöker om återförvärv av regimförändringar av den art som inträffade i medborgarskap medför inte att han skall Tyskland och Österrike efter den nationalanses ha förlorat sin ställning som flykting. socialistiska regimens sammanbrott. Om därHärför krävs dessutom att han fått sin ansökan bifallen. Det förhållandet att flyk- emot förändringarna berör endast de omständigheter som föranledde den enskilde ting rest tillbaka till sitt hemland behöver i och för sig inte innebära att han därigenom 1 Se Grahl-Madsen: The Status, s. 384 f, Weis: upphört att vara flykting. Härför fordras att The concept s. 976 och Weissmann: a.a. s. 174. han återvänt i avsikt att bosätta sig där och Denna uppfattning företräds också av flyktingkommissariatet. Av annan mening Zink: a.a. s. 166 inte enbart för att göra ett tillfälligt besök. ff., Om emellertid flykting gör upprepade tillfälI Storbritannien gäller att flykting visserligen liga besök i hemlandet utan att några har rätt att göra besök i sitt hemland men att han åtgärder vidtas mot honom från hemlandets förlorar den särskilda rättsställning han har som flykting om han utnyttjar sin besöksrätt. Se sida, talar detta starkt för att han inte längre Kanein: a.a. s. 226. Jfr Satzger: Auswirkung von har välgrundad anledning att frukta förföljel- Besuchsreisen in die Verfolgungsländern auf die Rechtsstellung der Fluchtlinge in den Ausländern, i se och att han därmed upphört att vara Garmisch, s. 129 ff och Weissmann: a.a. s. 174. 3 2 Se Grahl-Madsen: The Status, s. 400 f, flykting. Robinson, N: Convention, s. 60 och Weis: The De två sista grunderna för upphörande av Concept, s. 980. SOU 1972:84

flyktingens fruktan, är de enligt denna mening inte tillräckligt långtgående. Bestämmelsen om upphörande av flyktingskap på grund av ändrade förhållanden i hemlandet får enligt kommissariatets uppfattning inte tolkas så att det skulle vara tillåtet att underkasta flyktingens ställning en otillbörligt ofta återkommande granskning till skada för den känsla av trygghet som det internationella skyddet är avsett att skapa och det inslag av kontinuitet som är förbundet med flyktings ställning. Mot bakgrunden av de här redovisade uppfattningarna synes det förhållandet att amnestilag utfärdats inte vara tillräckligt för att flykting, som omfattas av amnestin, skall upphöra att vara flykting. Härför krävs dessutom att det av övriga omständigheter klart framgår att flyktingen inte längre har anledning att frukta förföljelse. Den svenska utlänningslagen innehåller som nämnts inte några bestämmelser om när flyktingskap skall anses upphöra. Inte heller förarbetena till lagen innehåller några mera konkreta uttalanden i frågan. Det förutsattes som självklart att flyktingskap kunde upphöra men det angavs inte på vilka grunder det kunde ske. Utlänningskommittén uttalade endast att en utlänning inte längre kunde betraktas som politisk flykting, om det uppkommit möjlighet att avlägsna honom till hans hemland, samt att det förhållandet att myndighet vid en tidpunkt funnit att politiskt flyktingskap förelåg inte var bindande för framtiden utan att en omprövning kunde äga rum, när det förekom anledning därtill (SOU 1951:42 s. 172). Frågan berördes mera direkt i propositionen rörande ratifikation av flyktingkonventionen (prop. 1954: 134 s. 20). Departementschefen uttalade däri att innebörden av princip deklarationen om asylrätten i förslaget till utlänningslag (prop. 1954:41) var att en person, som inte längre löpte risk för politisk förföljelse i hemlandet, ej längre kunde göra anspråk på att betraktas som politisk flykting. Konventionens bestämmelse i artikel 1 C byggde på en liknande tanke. Ehuru 104

konventionen mera i detalj angav i vilka fall förföljelsesituationen skulle anses ha upphört, syntes en granskning av de uppräknade fallen ge vid handen att det allmänna uttryckssättet i lagförslaget inte berövade någon hans tidigare egenskap av politisk flykting som inte också enligt konventionen skulle upphöra att betraktas som politisk flykting. En jämförelse mellan artikel 1 C och artikel 1 A mom. 2 i flyktingkonventionen ger vid handen att det finns ett direkt samband mellan dem. Om någon av de i artikel 1 C angivna grunderna för upphörande av flyktingskap är tillämplig, brister det också i någon av de i artikel 1 A mom. 2 angivna förutsättningarna för uppkomst av flyktingskap. Grunderna för upphörande kan med andra ord sägas vara endast spegelbilder av förutsättningarna för flyktingskap. Fråga om flyktingskap upphört synes därför kunna lika väl prövas som en fråga om huruvida det fortfarande föreligger förutsättningar för flyktingskap enligt artikel 1 A mom. 2 i konventionen. Om - såsom utredningen föreslagit - flyktingbegreppet i utlänningslagen ges samma innehåll som det har i flyktingkonventionen, finns det mot bakgrunden av vad nu sagts ingen anledning att i utlänningslagen ta in konventionens bestämmelser om upphörande av flyktingskap.

6.5 Flyktings

rättsställning

I artiklarna 2 - 3 4 i flyktingkonventionen anges ingående vilka skyldigheter och rättigheter som flykting har i det land där han vistas. Utredningen, som tidigare (se 6.2) kortfattat redogjort för innehållet i de konventionsbestämmelser som reglerar flyktings rättsliga ställning, begränsar sig i detta sammanhang till att behandla de bestämmelser som direkt eller indirekt berör den egentliga utlänningslagstiftningen.

SOU 1972:84

6.5.1 Personrättslig ställning Konventionen Enligt artikel 12 mom. 1 i konventionen skall flyktings personrättsliga ställning bestämmas av lagen i det land där han har sitt hemvist eller, om han saknar hemvist, av lagen i det land där han har sin vistelseort. Enligt artikel 12 mom. 2 skall rättigheter som en statslös person tidigare förvärvat och som härrör från hans personrättsliga ställning, i främsta rummet sådana rättigheter som uppkommer genom äktenskap, erkännas av fördragsslutande stat, dock med möjlighet att i förekommande fall göra förbehåll om fullgörande av formaliteter föreskrivna i statens lag. Det sagda gäller dock endast i fråga om rättighet av ett slag som skulle ha erkänts av statens lag om vederbörande inte hade blivit statslös. Sverige gjorde vid ratifikationen av konventionen förbehåll mot artikel 12 mom. 1 men däremot inte mot mom. 2 i samma artikel. Svensk rätt Enligt svensk rätt bestäms utlännings personrättsliga ställning i princip av lagen i det land vari han är medborgare. Från denna princip görs vissa undantag för utlänning som sedan minst två år har hemvist i Sverige.

Kommentar Fastän flertalet av de på konferensen i Geneve representerade staterna i sin internationella privaträtt tillämpade nationalitetsprincipen, befanns den vid konferensen dominerande åsikten vara att, även om en flykting inte förlorat sitt medborgarskap i hemlandet, det skäligen inte kunde fordras av honom, att han under en kanske avsevärd tid efter sin flykt skulle fortsätta att i personligt hänseende vara underkastad hemlandets lagstiftning. Ett särskilt skäl för denna ståndpunkt var att lagstiftningen i de länder, från vilka flyktingarna kommit, ofta på ett genomgripande sätt omvandlats efter SOU 1972:84

principer som stod i direkt motsättning till värderingar och grundsatser omfattade såväl av hemlandets tidigare lagstiftning som av den i vistelselandet gällande. Under diskussionen av denna artikel belystes vidare svårigheten att i händelse av att nationalitetsprincipen antogs alltid på ett tillfredsställande sätt utröna vilket lands lag som i det särskilda fallet skulle tillämpas. Ytterligare framhölls, att det ofta kunde vara svårt eller rent av omöjligt att få klarhet om huruvida en flykting formellt förlorat sitt medborgarskap genom beslut av myndighet i hemlandet. Inför de argument som anfördes till förmån för domicilprincipen och med hänsyn till att i Sverige en undersökning inletts om lämpligheten att i viss utsträckning övergå från nationalitetsprincipen till domicilprincipen, fann sig den svenska delegationen kunna acceptera ett avsteg från den i Sverige alltjämt tillämpade huvudprincipen såvitt gällde den begränsade grupp utlänningar som omfattades av konventionen. Vid ratificeringen gjorde Sverige, som nämnts, förbehåll mot artikel 12 mom. 1 främst med hänsyn till den pågående undersökningen. Frågan om flyktings personrättsliga ställning har tagits upp av familjerättskommittén. I sitt betänkande "Internationell äktenskaps-och arvsrätt" (SOU 1969: 60) har kommittén föreslagit att politisk flykting vid tillämpningen av den föreslagna lagen om internationellrättsliga förhållanden rörande äktenskap skall likställas med medborgare i den stat där han har sitt hemvist. Kommittén har till stöd för sitt förslag anfört följande. Tydligt är, att de politiska flyktingarna ofta förlorat samhörigheten med hemlandet. Det finns därför starka skäl att behandla deras personliga angelägenheter på i huvudsak samma sätt som i fråga om statslösa. När det gäller politisk flyktings familjerättsliga förhållanden, kan det vara motiverat att fordra, att anknytningen till vistelselandet blivit relativt fast innan det landets lag tillämpas. De politiska förhållandena i hemlandet kan växla och personen i fråga därmed upphöra att vara politisk flykting. Ofta kan det också vara svårt att avgöra, om en person överhuvud flytt av politiska motiv. Prövningen underlättas, om hans förhållanden hunnit stabilisera sig. Även om en person står i motsatsförhållande till regimen i sitt hemland och kanske därför ej kan föra talan inför 105

dess domstolar, behöver det inte heller i och för sig vara olämpligt att tillämpa de materiella reglerna i hemlandets lag. I motsats till vad som föreslås beträffande statslösa och med avvikelse från art. 12 mom. 1 i Genévekonventionen synes därför okvalificerad vistelse inte här böra godtagas som anknytningsfaktum utan verkligt hemvist i internationellrättslig mening krävas. Härtill har vi fria händer genom vår reservation mot art. 12 mom. 1 i Genévekonventionen. Kommitténs förslag innebär att flyktings familjerättsliga förhållanden skall prövas enligt svensk lag endast om han har hemvist här i landet, dvs. bara om han är bosatt här och bosättningen med hänsyn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt kan anses stadigvarande (se bet. s. 195). Om han saknar hemvist här skall alltså hemlandets lag tillämpas. Motsvarande bestämmelser om statslös person innebär att svensk lag skall tillämpas även i det fall att han saknar hemvist i Sverige men har sin vistelseort här. Som skäl för att göra denna skillnad mellan flykting och statslös, när det gäller deras personrättsliga ställning, anför kommittén endast att ändrade politiska förhållanden i hemlandet kan medföra att en person upphör att vara flykting samt att det kan vara svårt att avgöra om en person flytt av politiska motiv, innan hans förhållanden hunnit stabiliseras. Enligt utredningens uppfattning är ingetdera skälet övertygande. Vad det första skälet angår må här endast anmärkas att erfarenheten visat att det sällan inträffar att förhållandena i flyktingens hemland ändras så att hans flyktingskap upphör. Det andra skälet synes bygga på föreställningen att fråga om flyktingskap inte bör prövas förrän vederbörande vistats så lång tid i landet att hans förhållanden "hunnit stabilisera sig". Tvärtom är det, såsom utredningen belyser i ett senare sammanhang, från olika synpunkter betydelsefullt att frågan om utlänning omfattas av flyktingkonventionen avgöres på ett så tidigt stadium av hans vistelse i landet som möjligt och att ett dröjsmål därmed försvårar möjligheterna att åstadkomma en tillförlitlig utredning. Med hänsyn till vad nu sagts saknas anledning att frångå flykting106

konventionens bestämmelser om flyktings personrättsliga ställning. Om de svenska reglerna om flyktings personrättsliga ställning, såsom utredningen förordar, bringas i överensstämmelse med artikel 12 mom. 1 i konventionen, kan det förbehåll, som Sverige gjorde mot denna bestämmelse vid ratificeringen, återkallas.

6.5.2 Föreningsrätt m. m. Konventionen Enligt artikel 15 i konventionen skall stat tillerkänna flykting, som uppehåller sig lovligen i staten mest gynnad nations behandling i fråga om sammanslutningar utan politiska eller vinstsyften och fackföreningar.

Svensk rätt Utlänning åtnjuter i princip yttrandefrihet samt förenings- och församlingsfrihet i samma mån som svensk medborgare. Svensk lag innehåller inte något förbud för utlänningar att bedriva politisk verksamhet här i landet. De fri- och rättigheter, som svenska medborgare härvidlag åtnjuter, tillkommer följaktligen i princip också utlänningar som vistas här. Bedriver emellertid en utlänning politisk verksamhet, som inte är förenlig med svenska intressen, kan han förmås att lämna landet, eftersom han i motsats till svenska medborgare saknar en ovillkorlig rätt att vistas här. Sålunda kan Kungl. Maj:t med stöd av 34 § utlänningslagen utvisa utlänning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (politisk utvisning). I stället för utvisning kan Kungl. Maj:t föreskriva inskränkningar eller villkor för utlänningens fortsatta vistelse i landet.

Kommittén föreslår att statslös person skall vid tillämpning av lagen likställas med medborgare i den stat där han har hemvist eller, om han saknar hemvist, där han har sin vistelseort. SOU 1972:84

Kommentar Flyktingkonventionens stadgande om föreningsrätt i artikel 15 innebär att konventionsstat är oförhindrad att helt eller delvis förbjuda flykting att bilda eller tillhöra sammanslutningar med politiska syften. Den i artikel 15 gjorda begränsningen av föreningsrätten får närmast ses som en följd av artikel 2 i konventionen som ger konventionsstat möjlighet att inskränka flyktingars politiska verksamhet. Enligt artikeln har varje flykting gentemot vistelselandet skyldigheter främst innebärande att han skall ställa sig till efterrättelse gällande lagar och föreskrifter ävensom åtgärder som vidtas för att upprätthålla den allmänna ordningen. Bestämmelsen om flyktingars skyldighet att rätta sig efter vistelselandets lagar och föreskrifter uttrycker, som också framhölls under förarbetena av expertkommittén (AC.) en självklarhet. Kommittén ansåg det ändå vara värdefullt att ta in en bestämmelse av detta slag i konventionen med hänsyn dels till den psykologiska effekt som en sådan bestämmelse kunde ha på flyktingar och till att det för balansens skull var önskvärt att konventionen inte bara upptog stats förpliktelser utan också angav de allmänna skyldigheter som åvilade flykting. Den senare delen av bestämmelsen ("ävensom åtgärder . . ."), som inte fanns med i det ursprungliga förslaget, lades till i anledning av ett franskt förslag om att i konventionen skulle tas in en bestämmelse som uttryckligen tillät konventionsstat att begränsa flyktingars politiska verksamhet. Expertkommittén ansåg emellertid att en sådan bestämmelse skulle bli alltför vid och kunna misstydas som om den innebar ett godkännande av begränsningar av sådana former av verksamhet som i sig var oantastliga. Kommittén ansåg vidare att en bestämmelse av detta slag var onödig och att varje stat, i avsaknad av en bestämmelse i motsatt riktning, behöll den rätt den redan hade att reglera varje form av aktivitet från utlänningars sida som den ansåg tvivelaktig (objectional). För att åtminstone delvis tillmötesgå det franska önskemålet intogs i SOU 1972:84

artikeln orden "ävensom åtgärder som vidtages för upprätthållande av den allmänna ordningen". 1 Den internationella rätten innehåller inte heller i övrigt några bestämmelser som tillförsäkrar flyktingar eller andra utlänningar rätt att vara politiskt verksamma utanför sitt hemland. Enligt Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna äger visserligen envar rätt till yttrandefrihet (art. 10) samt till församlings- och föreningsfrihet (art. 11). Men enligt artikel 16 i konventionen utgör bestämmelserna om dessa friheter inte hinder för konventionsstat att stadga inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet (se prop. 1951:165). Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966 och som numera ratificerats av Sverige (se prop. 1971: 125), tillförsäkrar envar rätt till yttrandefrihet (art. 19 mom. 2), församlingsfrihet (art. 21) och föreningsfrihet (art. 22 mom. 1). Utövningen av dessa rättigheter kan emellertid inskränkas av hänsyn till bl. a. den internationella säkerheten och den allmänna ordningen (ordre public) eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (art. 19 mom. 3, art. 21 och art. 22 mom. 2). Förenta Nationerna har i olika sammanhang betonat betydelsen av att dess medlemsstater inte bedriver eller understöder verksamhet som är oförenlig med Förenta Nationernas syften och grundsatser. Sålunda antog generalförsamlingen redan i november 1947 erhälligt en resolution vari den fördömde propaganda som syftar till eller är ägnad att framkalla ett hot mot världsfreden eller en agressionshandling.2 I en den 21 december 1965 antagen resolution om otillåten inblandning i staters inre angelägenheter samt om skydd för deras oavhängighet och suveränitet slås fast att stat inte får organisera, bistå, uppmuntra, ekonomiskt understödja 1 E/AC. 32/L. 38 s. 35 f och E 1618 (E/AC. 32/5) s. 40 f samt Robinson: Convention, s. 72 f. 2 UnDoc. A/Res./110(II).

eller tolerera omstörtande, terroristisk eller väpnad verksamhet med syfte att med våld störta regimen i annan stat eller ingripa i annan stats inre stridigheter (civil strife). 1 Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl, som antogs enhälligt av generalförsamlingen genom resolution den 14 december 1967, föreskriver i artikel 4 att stat inte får tillåta person som den beviljat asyl att delta i verksamheter stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser. 2 Det råder enighet om att de former av politisk verksamhet, som de nu berörda resolutionerna tar sikte på, är otillåtna enligt den allmänna folkrätten och att stat därför är folkrättsligt förpliktad att tillse att på dess territorium inte bedrivs krigspropaganda eller annan politisk verksamhet som riktar sig mot tredje land och syftar till att med våld störta regimen där eller intervenera i landets inre angelägenheter, exempelvis genom militära expeditioner. Denna förpliktelse gäller alla personer som vistas på statens område, oavsett om de är medborgare i staten eller utlänningar. I vad mån stat är skyldig att ingripa mot andra former av politisk verksamhet som riktas mot tredje land är en omstridd fråga. Enligt en inte sällan företrädd uppfattning är stat, som beviljar flykting asyl, skyldig tillse att flyktingen avhåller sig från varje form av politisk verksamhet som är fientlig mot det land varifrån han flytt. 3 Enligt en annan, mera allmänt omfattad mening är stats förpliktelser att förhindra politisk verksamhet mot tredje land väsentligt mindre långtgående. 4 Enligt denna uppfattning är stat exempelvis inte skyldig att undertrycka revolutionär propaganda i den mån denna inte är att anse som krigspropaganda eller skymfande förtal av ackrediterade diplomater eller inte utgör ett led i förberedelser till våldshandlingar (militära expeditioner, attentat etc.) riktade mot tredje land eller dess representation. 5 Genom det ökade folkutbyte som ägt rum under de senaste årtiondena har frågan om utlänningars politiska verksamhet kommit alltmer i förgrunden i många europeiska 108

länder. Belysande härför är den utveckling som skett på detta område i Förbundsrepubliken Tyskland under 1960-talet. Innan den nu gällande utlänningslagen trädde i kraft (den 1 oktober 1965) var det inte utan vidare möjligt att förbjuda eller begränsa utlänningars politiska verksamhet. Utlänningsmyndigheterna kunde förbjuda sådan verksamhet i enskilda fall i form av påbud. Begränsningar kunde göras endast med stöd av straff-, förenings- eller församlingsrättsliga bestämmelser. I den mån dessa bestämmelser inte var tillräckliga var det inte möjligt att generellt ingripa mot inte önskvärd politisk verksamhet bedriven av vissa utlänningsgrupper. Det ansågs därför nödvändigt att införa nya bestämmelser i utlänningslagen som vidgade möjligheterna att ingripa mot sådan verksamhet. De nya bestämmelserna om utlännings rätt till politisk verksamhet föranleddes enligt förarbetena till utlänningslagen (Ausländergesetz) av att sådan verksamhet kunde medföra svåra rättsliga och politiska problem för värdlandet. Om utlänningar skulle tillåtas att där bedriva politisk verksamhet som riktade sig mot hemlandet eller dess regering, så skulle förbindelserna med detta land kunna bli svårt belastade. Om värdlandet tolererade att utlänningar bedrev 1

UnDoc. A/Res./2131 (XX) Rev. 1. Se avsnitt 3.4.2. Se bl. a. Przetacznik: Declaration on Territorial Asylum and International Law, Indian Yearbook of International Affairs 1966-67, s. 593 ff, Sibert: Traité de droit international public, Paris 1951, Vol. I s. 574 och Wierer: Das Asylrecht, i Handbuch, s. I l l ff. 4 Se särskilt Kimminich: Volkerrechtsfragen der exilpolitischen Betätigung, Archiv des Völkerrechts 1962/1963, s. 132 ff, Lauterpacht: Revolutionary Activities by Private Persons against Foreign States, AJIL 1928, s. 22 ff, och Weis: The United Nations Declaration on territorial Asylum, Canadian Yearbook of International Law 1969, s. 145 f. Se också Evans: Observations on the Practic of Territorial Asylum i US, AJIL 1962, s. 148 ff, Preuss: International Responsibility for Hostile Propaganda against Foreign States, AJIL 1934, s. 650 ff, och Wright: Subversive Intervention, AJIL 1960, s. 522. s Enligt Wienkonventionen den 18 april 1961 om diplomatiska förbindelser åligger det stat som tar emot beskickning att vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda beskickningslokal mot varje form av intrång eller skadegörelse och förhindra att beskickningens frid störs eller dess värdighet kränks (art. 22). Se vidare prop. 1966: 148. SOU 1972:84

en politisk verksamhet som fick verkningar i deras hemland, skulle detta, med hänsyn till förbudet mot inblandning, i svårartade fall kunna medföra ett folkrättsligt ansvar för värdfolket. Problemet med utlänningars politiska verksamhet var, framhölls det vidare, inte begränsat till det utrikespolitiska området utan berörde också förhållandena i värdlandet. Sålunda kunde en politisk verksamhet av utlänningar skapa oro och ovilja hos den inhemska befolkningen som inte kunde förväntas tåla att deras land gjordes till en valplats för politiska motsättningar och stridigheter som hade sitt ursprung i andra länder eller samhällssystem.1 - De nya bestämmelserna i utlänningslagen (AuslG) utgår från att utlänning åtnjuter de grundläggande rättigheterna (Grundrechte) i den mån de inte enligt grundlagen är förbehållna tyskar (6 § 1 mom. AuslG). Enligt grundlagen äger utlänning inte rätt till föreningsoch församlingsfrihet men däremot rätt till yttrandefrihet. Denna frihet innefattar emellertid inte någon ovillkorlig rätt att vara politiskt verksam. Sålunda kan utlänningars politiska verksamhet begränsas eller förbjudas om det erfordras för att förhindra störningar i den allmänna säkerheten eller ordningen eller för att avvärja angrepp på den politiska åsiktsbildningen eller om det är påkallat av andra betydande statliga intressen (6 § mom. AuslG). Politisk verksamhet är inte tillåten om den är oförenlig med folkrätten, om den utgör en fara för den fria demokratiska ordningen eller om den syftar till att främja partier, andra sammanslutningar, ändamål eller strävanden utanför utlänningslagens tillämpningsområde (Förbundsrepubliken och Land Berlin) och inte är förenlig med den fria demokratiska samhällsordningens författningsprinciper (6 § 3 mom. AuslG). Som störande för den allmänna säkerheten anses exempelvis terroristisk verksamhet, som en utlänningsgrupp bedriver mot egna medlemmar eller konkurrerande utlänningsgrupper eller mot hemlandets beskickningar eller konsulat ävensom verksamhet som riktar sig mot vistelsestatens säkerhet eller som innefattar brott mot SOU 1972:84

lagstiftningen om vapen och sprängämnen. Som störande för den allmänna ordningen anses exempelvis agitatorisk verksamhet som syftar till att skapa oro på arbetsplatsen. Till verksamhet som stör andra för Förbundsrepubliken viktiga intressen är att räkna främst sådan verksamhet som skadar vistelselandets utrikespolitiska förbindelser med utlänningens hemland, exempelvis angrepp på hemlandets diplomatiska eller konsulära representation i vistelselandet eller därifrån ledda terroraktioner mot hemlandets inrättningar i andra länder. 2 - Utlänning, som bedriver politisk verksamhet i strid med utlänningslagens bestämmelser kan utvisas från Förbundsrepubliken. Den reglering av utlännings politiska verksamhet som genomförts i Förbundsrepubliken Tyskland har, såvitt känt, inga direkta motsvarigheter i andra länder. Några länder, bl. a. Schweiz och Amerikas förenta stater, har dock i sin utlänningslagstiftning upptagit bestämmelser som i allmänna ordalag förbjuder utlänningar eller vissa kategorier utlänningar att vara politiskt verksamma eller som föreskriver att utlänning kan avvisas eller utvisas om han bedriver vissa i lagen angivna former av politisk verksamhet. I Schweiz gäller sålunda enligt artikel 21 mom. 3 i Bundesgesetz vom 26. Mai 1931 iiber Aufenhalt und Niederlassung der Ausländer att flykting - i motsats till utlänning i allmänhet - i princip (grundsätzlich) är förbjuden att bedriva politisk verksamhet i landet. I den mån det anses nödvändigt av hänsyn till landets inre och yttre säkerhet kan flykting ställas under övervakning och föreskrivas särskilda villkor med avseende på vistelseort, bostad och verksamhet. I Förenta staterna gäller enligt Immigration and Nationality Act av den 27 juni 1952 att utlänning kan avvisas (be excluded from admission) eller utvisas (be deported) bl. a. om han är anarkist, om han förespråkar motstånd mot allt 1

Bundestag-Drucksache IV/3012 Se vidare Heuer: Politische Betätigung von Ausländern und ihre Grenzen, Köln 1970, Kanein: Ausländergesetz, s. 71 ff och Weissmann: a.a. s. 79 ff. 109

ordnat samhällsstyre eller är medlem av organisation som har sådant syfte, om han är medlem av kommunistparti eller annat totalitärt parti inom eller utom Förenta staterna, om han förespråkar världskommunismens läror eller är medlem av förening som har sådant syfte eller om han förespråkar införandet av totalitär diktatur i Förenta staterna eller störtandet av Förenta staternas regering med våld eller andra utomparlamentariska medel eller är medlem av organisation som har sådant syfte (section 212 a 28 och 241 a 6). 1 Flertalet länder i Västeuropa saknar lagbestämmelser som anger om och i vad mån utlänning äger bedriva politisk verksamhet. I Frankrike anses utlänning i princip inte ha rätt att vara politiskt verksam i landet. Enligt fast praxis är verksamhet, som innebär inblandning i landets inre angelägenheter eller medför störningar i dess utrikes förbindelser, oförenlig med de förpliktelser som åvilar gästande utlänning. Utlänning som bedriver sådan verksamhet kan utvisas. I Finland gäller att utlänning inte äger vara politiskt verksam. I Danmark och Norge anses utlänning i princip vara jämställd med egna medborgare i fråga om yttrande- och församlingsfrihet. Om utlänning bedriver politisk verksamhet som är oförenlig med statens intressen kan han emellertid utvisas ur landet. - Ett stort antal afrikanska stater har inom ramen för Organization of African Unity (OAU) i en den 10 september 1969 ingången flyktingkonvention förpliktat sig bl. a. att ingripa mot flyktingar, som bedriver politisk verksamhet riktad mot annan medlemsstat. Enligt artikel III i konventionen har varje flykting skyldigheter mot det land där han befinner sig, främst innebärande att han skall ställa sig landets lagar och förordningar till efterrättelse ävensom åtgärder som vidtas för att upprätthålla den allmänna ordningen. Han är också skyldig att avhålla sig från varje form av omstörtande verksamhet (subversive activities) mot stat som är medlem i OAU. Medlemsstat är pliktig att hindra flyktingar, som vistas på dess område, från att angripa annan med110

lemsstat genom verksamhet, som är ägnad att orsaka spänningar mellan medlemsstater, och särskilt genom bruk av vapen eller genom press eller radio. Svensk lagstiftning saknar, som förut nämnts, bestämmelser som reglerar utlännings rätt att vara politiskt verksam i Sverige. Utlänningslagen ger emellertid möjlighet att utvisa utlänning, som bedriver politisk verksamhet, eller att föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse i landet, allt under förutsättning det finnes påkallat av hänsyn till landets säkerhet eller eljest i statens intresse. Möjligheterna att utvisa sådan utlänning torde inte ha utnyttjats under de två senaste årtiondena. Frågan om utlänningars rätt att bedriva politisk verksamhet i Sverige togs upp av andra lagutskottet i ett utlåtande (nr 53) till 1936 års riksdag i anledning av bl. a. två vid riksdagen väckta motioner med förslag om införande av särskilda lagbestämmelser rörande politiska flyktingar. I sitt av riksdagen godkända utlåtande uttalade utskottet att politiska flyktingar borde, med tillämpning av de för utlänningars vistelse här i allmänhet gällande bestämmelserna, få ett sådant bemötande att, under iakttagande av vårt eget lands intressen, berättigade humanitära hänsyn blev tillgodosedda. En oeftergivlig förutsättning härför måste emellertid enligt utskottets mening vara att utlänningen under sitt uppehåll här förhöll sig fullt neutral. Politisk agitation borde inte få förekomma. Inte heller borde stämplingar av något slag få bedrivas vare sig mot vårt eget eller annat land. Utlänning som inte ställde sig till efterrättelse denna regel, borde anses ha förverkat sin asylrätt. Spörsmålet om utlänningars politiska verksamhet berördes också av 1936 års sakkunniga (SOU 1936:53, s. 59 f). De sakkunniga instämde förbehållslöst i utskottets utlåtande och uttalade vidare bl. a. följande. Se bl. a. Moser: Die Rechtstellung des Ausländers in der Schweiz, Zeitschrift fiir Schweizerisches Recht 1967, II Halbband, Heft 3, s. 455. SOU 1972:84

Varje utlänning som vistas här i landet, måste avhålla sig från inblandning i vårt lands inre förhållanden; i särskilt hög grad gäller det om sådana utlänningar, som under åberopande av politiskt flyktingskap erhållit rätt att vistas härstädes. Men en flykting bör därjämte vara särskilt noga med att iakttaga de föreskrifter, som kunna vara meddelade i fråga om hans vistelse härstädes. Det är vidare en i folkrätten erkänd princip, att en stat är skyldig iakttaga skälig vaksamhet till förebyggande av att personer inom dess område stämpla mot andra stater. Därest en politisk flykting i något avseende bryter mot de regler, som är uppställda för eller eljest gälla rörande hans rätt att vistas här, bör han vara underkastad samma påföljder som i liknande fall drabbar andra utlänningar. Han kan naturligtvis för brott eller förseelser lagforas vid svensk domstol och han kan jämväl bliva föremål för förpassnings- och utvisningsbeslut. Emellertid uppkomma ofta svårigheter, när det gäller att verkställa beslut om förpassning och utvisning av politiska flyktingar. Asylrättssynpunkter och humanitära skäl utesluta i regel återsändning till hemlandet, även om detta kan utrönas. Ett betydande antal flyktingar sakna hemlandspass. Dessa emottagas i regel ej av något annat land.

I e t t pressmeddelande från utrikesdepartem e n t e t den 31 januari 1953 i anledning av ett aktuellt fall förklarades att "svenska regeringen u p p r ä t t h å l l e r som b e k a n t den regeln, att politiska flyktingar, som åtnjuter asyl i Sverige, inte får bedriva politisk v e r k s a m h e t i l a n d e t " . U t t a l a n d e t väckte kritik i riksdagens andra k a m m a r e u n d e r en utrikesdebatt den 4 februari 1953 (AK p r o t . 4). Det gjordes bl. a. gällande att det inte var möjligt att begränsa flyktingars politiska verksamhet i Sverige, eftersom en sådan begränsning sakn a d e stöd i lag. Utrikesministern hävdade d ä r e m o t att u t t a l a n d e t riktigt återgav rättsläget på o m r å d e t o c h förklarade bl. a. att det varit en gammal regel att politiska flyktingar som k o m till asyllandet, lastade med politiska b e k y m m e r , politiska r a n c u n e r och politiska klagomål m o t det land varifrån de nödgats fly, inte skulle få lufta sina klagomål i asyllandet samt att vårt land inte ville ha alla deras politiska p r o b l e m till något slags stridsämnen i n o m den svenska allmänna opinionen (s. 7 0 ) . Utrikesministerns uttalande föranledde senare en livlig pressdebatt. 1 Under 1960-talet har frågan om utlänningars politiska verksamhet på n y t t t r ä t t i

SOU

1972:84

förgrunden, främst till följd av den ö k a d e invandringen från länder med starka inre politiska m o t s ä t t n i n g a r . I sitt b e t ä n k a n d e " I n v a n d r i n g e n " (SOU 1 9 6 7 : 18) fäste utredningen u p p m ä r k s a m h e t e n på att vissa utlänningsgrupper bedrev en politisk verksamhet här i Sverige som ofta tog sig sådana u t t r y c k att den utgjorde en fara inte bara för den allmänna ordningen och säkerheten u t a n också för annans personliga säkerhet. Utredningen u n d e r s t r ö k att det — inte minst med hänsyn till invandrarnas egen säkerhet — var angeläget att samhället skyddades m o t allvarliga yttringar av sådan verksamhet och föreslog därför att bestämmelserna om utvisning skulle ändras så att det skulle bli möjligt att utvisa utlänning, om han bedrev en verksamhet som utgjorde en u p p e n b a r fara för den allmänna ordningen o c h säkerheten. — Förslaget föranledde ingen ändring i utlänningslagen (se n e d a n ) . U n d e r de allra senaste åren har den politiska verksamhet, som bedrivs av vissa grupper av utlänningar och som har sin grund i politiska o c h sociala m o t s ä t t n i n g a r i h e m l ä n d e r n a , tagit sig u t t r y c k i svårartade våldshandlingar, inte sällan u t f ö r d a med vapen och sprängämnen som hjälpmedel. För att b r y t a d e n n a utveckling o c h den o r o väckande stegringen av våldsbrott i allmänh e t skärptes våren 1971 straffen för olaga innehav av skjutvapen och explosiva varor ( S F S 1 9 7 1 : 2 3 6 och 2 3 7 ) . I p r o p o s i t i o n e n m e d förslag till lag om ändring i vapenförordningen m. m. ( 1 9 7 1 : 109) berördes också d e t principiella spörsmålet om utlänningars rätt till politisk verksamhet här i landet. F ö r e d r a g a n d e d e p a r t e m e n t s c h e f e n anförde i d e n n a fråga följande. I vårt land gäller, att utlänningar i princip har samma rätt som svenska medborgare att bedriva politisk verksamhet. Vissa restriktioner måste dock ställas upp i fråga om politisk verksamhet som riktar sig mot eller över huvud taget avser förhållandena i främmande länder. En av förutsättningarna för att sådan politisk verksamhet skall

Se bl. a. Dagens Nyheter den 28 och den 30 mars 1954 samt Morgon-Tidningen den 29 mars 1954 111

vara tillåten är självfallet att den bedrivs i lagliga former och under iakttagande av de demokratiska regler vi har ställt upp för oss själva. På den senare tiden har vi emellertid med stigande oro fått bevittna hur den politiska aktiviteten bland vissa grupper av invandrare kommit att bedrivas i former som ligger långt utanför gränserna för vad som kan godtagas i ett demokratiskt samhälle. Vi kan inte acceptera att politisk argumentation och agitation övergår i terroristiska våldsdåd. Som torde ha framgått av den här lämnade redovisningen har synen på tillåtligheten av utlänningars politiska verksamhet i Sverige gradvis förändrats. Utgångspunkten var tidigare att utlänning inte ägde bedriva någon som helst form av politisk verksamhet men är numera den rakt motsatta, dvs. att utlänning i princip har samma rätt att vara politiskt verksam som svensk medborgare. Den viktigaste skillnaden består i att utlänning i motsats till svensk medborgare inte åtnjuter några politiska rättigheter, dvs. rätt att rösta vid allmänna val och att delta i samhällets styrelse. Med hänsyn till att utlänningar saknar dessa rättigheter framstår det enligt utredningens mening som angeläget att utlänningar som är varaktigt bosatta här tillåts bedriva politisk verksamhet i andra, demokratiskt vedertagna former och därigenom ges möjlighet att påverka det samhälle som de lever i. Principen att utlänning har samma rätt som svensk medborgare till politisk verksamhet innebär att han i samma mån som svensk medborgare är underkastad de begränsningar i verksamheten som vår lagstiftning ställer upp. Han måste alltså bedriva sin verksamhet inom de gränser som den svenska strafflagstiftningen drar upp eller med andra ord avhålla sig från sådan verksamhet som står i strid med denna lagstiftning. Om hans verksamhet tar sig uttryck i våldsdåd eller andra brottsliga gärningar, kan han straffas härför på samma sätt som svensk medborgare. Till skillnad från svensk medborgare kan han dessutom avlägsnas ur landet genom förvisning som en följd av den brottsliga verksamheten. Det förhållandet att en politisk verksamhet, som bedrivs av utlänningar, inte strider 112

mot vår strafflagstiftning behöver emellertid inte innebära att den måste accepteras under alla förhållanden. Vissa former av sådan verksamhet kan nämligen, även om de inte är straffbara i Sverige, vara oförenliga med för vårt land väsentliga intressen. Detta synes särskilt gälla sådan politisk verksamhet som direkt tar sikte på att påverka de politiska förhållandena i andra länder och som är ägnad att skada vårt lands förhållanden till dessa länder. Som förut nämnts kan Kungl. Maj:t, om det är påkallat av hänsyn till statens säkerhet eller eljest i statens intresse, ingripa mot sådan verksamhet av utlänning genom att utvisa honom med stöd av 34 § utlänningslagen och förbjuda honom att återvända till landet (politisk utvisning) eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse i landet. Utredningen utgår från att de möjligheter, som utlänningslagen ger Kungl. Maj.t att genom bestämmelserna om politisk utvisning ingripa mot utlänning som bedriver icke önskvärd politisk verksamhet inte kommer att begränsas. Tidigare gällde att utlänning kunde vägras uppehållstillstånd på grund av att han bedrev politisk verksamhet. Numera gäller att utlännings personliga förhållanden, vartill är att räkna politisk verksamhet, får prövas endast i samma utsträckning som i ärende om avvisning eller utvisning. Eftersom de nuvarande avvisnings- och utvisningsbestämmelserna inte upptar icke önskvärd politisk verksamhet som grund för avlägsnande, har också möjligheterna för den centrala utlänningsmyndigheten att på denna grund vägra utlänning uppehållstillstånd bortfallit. 1 Utredningen utgår också här från att den nu gällande ordningen inte skall ändras. Utredningen tog, som förut nämnts, i sitt betänkande "Invandringen" (SOU 1967: 18, s. 158 samt 203 och 204) upp frågan om utlänningars politiska verksamhet i Sverige och de speciella problem för den allmänna ordningen och säkerheten som var förenad 1 En motsatt uppfattning har kommit till uttryck i Ny i Sverige. Handbok för myndigheter och enskilda om utlänningars rättigheter och skyldigheter. Lund 1970, s. 17.

SOU 1972:84

med denna verksamhet. Utredningen anförde därvid bl. a. följande: Många av de invandrare, som i sina hemländer varit politiskt djupt engagerade, har efter invandringen sammanslutit sig i politiska föreningar. En del av dessa föreningar har fullföljt politiska syften, som stått i strid med andra föreningars, och det har då ibland inträffat, att de olika utlänningsgrupperna använt otillbörliga metoder för att hävda sina intressen gentemot varandra. Denna verksamhet har inte sällan riktat sig även mot invandrare, som stått utanför de politiska stridigheterna, och tagit sig sådana uttryck att den utgjort en fara inte bara för den allmänna ordningen och säkerheten utan också för annans personliga säkerhet. Om utredningens förslag att uppehållstillstånd inte skall kunna vägras utlänning på grund av hans vandel genomföres, begränsas möjligheten att avlägsna utlänning, som på grund av politisk eller annan verksamhet utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Det är - inte minst med hänsyn till invandrarnas egen säkerhet - angeläget att samhället skyddas mot allvarligare yttringar av denna verksamhet. I syfte att tillgodose behovet av skydd mot sådan samhällsfärlig verksamhet föreslog utredningen att utvisningsgrunderna i 29 § utlänningslagen skulle utvidgas så att utlänning skulle kunna utvisas, om han här i landet bedrev verksamhet som utgjorde en uppenbar fara för den allmänna ordningen eller säkerheten. Utredningens förslag att utlänning som bedrev för den allmänna ordningen eller säkerheten farlig verksamhet skulle kunna utvisas på grund härav avvisades av föredragande departementschefen i proposition 1968: 158 under följande motivering. Sådan verksamhet lär i regel vara straffbar i Sverige, och utlänningen kan då om brottet är av svårare art antingen förvisas eller utvisas enligt nuvarande bestämmelser eller vägras uppehållstillstånd med stöd av awisnings- eller utvisningsbestämmelserna enligt vad jag nyss har föreslagit. Skäl att avlägsna utlänning härifrån enbart på grund av att han har gjort sig skyldig till lindrigare brott anser jag inte föreligga. I detta sammanhang måste vidare uppmärksammas att utlänning f. n. kan vägras uppehållstillstånd på grund av att han bedriver politisk verksamhet i Sverige. Härmed avses i allmänhet inte deltagande i det politiska livet i vårt land utan huvudsakligen politisk verksamhet som avser förhållandena i hemlandet, vare sig verksamheten riktas mot hemlandet eller mot utlänningens landsmän här i landet. Den prövning av utlänningens fortsatta 8-SOU

1972:84

vistelse i Sverige som det blir fråga om här är av politisk art och bör i princip inte ankomma på annan myndighet än Kungl. Maj:t. Om sådan fråga uppkommer i ärende om uppehållstillstånd bör därför ärendet i regel hänskjutas till Kungl. Maj:ts prövning enligt 47 § UtlL. När utredningen lade fram sitt förslag till utvidgning av utvisningsgrunderna var utredningen medveten om att verksamhet, som utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten, i allmänhet är straffbar enligt brottsbalken (BrB). Svensk lagstiftning ger möjlighet att ingripa mot sådan verksamhet i den mån den innefattar exempelvis brott mot liv och hälsa (kap. 3 BrB), såsom mord, dråp och misshandel, brott mot frihet och frid (4 kap. BrB), såsom människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot och hemfridsbrott, skadegörelsebrott (12 kap. BrB), allmänfarliga brott (13 kap. BrB), såsom mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och kapning av luftfartyg, brott mot allmän ordning (kap. 16 BrB), såsom uppvigling och hets mot folkgrupp, brott mot allmän verksamhet (17 kap. BrB), såsom övergrepp i rättssak och skyddande av brottsling, högmålsbrott (kap. 18 BrB), såsom väpnat hot mot laglig ordning, olovlig kårverksamhet och brott mot medborgerlig frihet samt brott mot rikets säkerhet (kap. 19 BrB), såsom spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Vår strafflagstiftning ger alltså vidsträckta möjligheter att ingripa mot sådana former av politisk verksamhet som innebär en fara för den enskildes liv och frihet eller för den allmänna ordningen och säkerheten. I vad mån samhället bör inom strafflagens ram ges vidgade möjligheter att ingripa mot andra yttringar av utlänningars politiska verksamhet är en fråga som faller utanför utlänningsutredningens uppdrag. Utredningen begränsar sig därför till att uttala att det självfallet är angeläget att sådana former av politisk verksamhet som är oförenliga med strafflagen beivras men att det, särskilt på längre sikt, inte är mindre angeläget att genom brottsförebyggande åtgärder så vitt möjligt förhindra att utlänningar i sin politiska verksamhet använder metoder som 113

är brottsliga. Härför krävs dock att den särskilda övervakning över vissa politiskt verksamma utlänningsgrupper, som bedrivs sedan en tid tillbaka, ytterligare intensifieras. Det förhållandet att politisk verksamhet som bedrivs av utlänningar inte strider mot vår strafflagstiftning behöver, som utredningen redan framhållit, inte innebära att den måste accepteras under alla förhållanden. Många yttringar av denna verksamhet är, utan att vara straffbelagda, svåra att acceptera. Som exempel härpå kan nämnas att verksamhet som innefattar krigspropaganda inte är straffbar i Sverige. Enligt artikel 20 mom. 1 i Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, som Sverige med vissa förbehåll tillträtt, skall all propaganda till förmån för krig vara i lag förbjuden. Liksom de övriga nordiska länderna röstade Sverige mot denna bestämmelse då den år 1961 behandlades i Förenta Nationernas generalförsamlings tredje utskott. I en röstförklaring, som var gemensam för de skandinaviska delegationerna, sade den norske delegaten att delegationerna hade röstat mot artikeln, eftersom man ansåg att den innebar en ytterligare begränsning i den yttrandefrihet, som behandlades i artikel 19 i konventionen. De skandinaviska länderna ansåg varje slag av krigspropaganda förkastlig men höll för troligt att konventionsbestämmelserna kunde missbrukas och användas till att kringskära yttrandefriheten. Inför den svenska ratificeringen av konventionen övervägdes om man borde i brottsbalken införa en bestämmelse som kriminaliserar krigspropaganda. I propositionen angående godkännande av konventionen (1971: 125) fann sig föredragande departementschefen inte böra framlägga förslag om lagstiftning mot krigspropaganda med hänsyn till svårigheterna att avgränsa det straffbara området och till de konsekvenser för den fria samhällsdebatten som en sådan lagstiftning skulle kunna få. I stället borde från svensk sida göras ett särskilt förbehåll på denna punkt vid ratificeringen av konventionen. Konventionen godkändes av riksdagen med angivet förbehåll. 114

I den politiska verksamhet det här är fråga om används metoder som, ehuru de inte är straffbara, ändå utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Sålunda förekommer inte sällan att utlänningsgrupper genom trakasserier, förtäckt hot eller på annat sätt söker skapa oro och rädsla hos meningsmotståndare för att skrämma dem till medverkan eller tystnad. Enligt utredningens mening bör det finnas möjligheter att förhindra att utlänningar bedriver politisk verksamhet som visserligen inte är straffbar här i landet men som ändå är ägnad att skapa oro och otrygghet hos stora grupper av landets befolkning. Att förhindra sådan verksamhet framstår som särskilt angeläget, i den mån den riktar sig mot utlänningar som tagit sin tillflykt hit för att få skydd här undan politisk förföljelse. Utredningen vidhåller därför sin i betänkandet "Invandringen" framförda uppfattning att det bör finnas möjlighet att utvisa utlänning, om han här i landet bedriver verksamhet som utgör en uppenbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten. Utvecklingen under senare år har enligt utredningens mening understrukit behovet av en sådan möjlighet. Om utvisningsgrunderna utvidgas på det sätt utredningen föreslagit skapas vissa möjligheter att vägra utlänning, som bedriver sådan verksamhet, uppehållstillstånd och därmed också förutsättningar för att förpassa honom ur landet. Utredningen är medveten om att bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 §§ utlänningslagen begränsar möjligheterna att genom förpassning, förvisning eller utvisning avlägsna utlänning som bedriver inte önskvärd politisk verksamhet så att de framstår som mer eller mindre illusoriska, när det gäller politiska flyktingar. Det finns emellertid enligt utredningens mening anledning anta att redan förekomsten av bestämmelserna om utvisning kan ha en avhållande effekt även på sådana utlänningar. Utredningen vill slutligen understryka att den politiska verksamhet, som bedrivs av vissa utlänningsgrupper, ofta är internationellt förgrenad. I den mån ett land inför SOU 1972:84

restriktioner mot sådan verksamhet, får detta därför erfarenhetsmässigt ofta till följd att verksamheten helt eller delvis överförs till länder med mindre restriktiva regler. Det är mot denna bakgrund angeläget att följa den internationella utvecklingen på detta område. Frågan om utlänningars politiska verksamhet övervägs f. n. i annat sammanhang, och utredningen anser sig därför inte böra framlägga några mera konkreta förslag i ämnet.

6.5.3 Arbete Konventionen Fördragsslutande stat skall enligt artikel 17 mom. 1 i konventionen tillerkänna flykting, som lovligen uppehåller sig inom statens område, den förmånligaste behandling som under motsvarande förhållanden tillkommer främmande lands medborgare i fråga om rätten att anta och inneha lönad anställning. I varje fall skall inskränkande åtgärder, som vidtagits mot utlänningar till skydd för den inhemska arbetsmarknaden, inte tillämpas på flykting, a) om flyktingen vistats i landet tre år, b) om flyktingens make är medborgare i det land vari flyktingen vistas, under förutsättning att flyktingen inte övergett sin make, eller c) om flyktingen har ett eller flera barn med medborgarskap i det land vari flyktingen vistas (art. 17 mom. 2). Fördragsslutande stat skall välvilligt pröva möjligheten att i fråga om rätten att anta och inneha lönad anställning likställa flykting med statens egna medborgare och detta i synnerhet beträffande flykting, som kommit till staten inom ramen för planerad anskaffning av arbetskraft eller immigration (art. 17 mom. 3). Vid ratificeringen av konventionen gjorde Sverige förbehåll mot artikel 17 mom. 2.

Svensk rätt Enligt 42 § första stycket utlänningskungörelsen får utlänning inte utan tillstånd ha SOU 1972:84

anställning i Sverige. Från skyldighet att ha arbetstillstånd är generellt undantagna bl. a. medborgare i övriga nordiska stater och förutvarande medborgare i Estland, Lettland och Litauen som har svenskt främlingspass (42 § 2 st.). Från tillståndsskyldighet kan invandrarverket — efter prövning i varje enskilt fall — för viss tid eller tills vidare befria den som stadigvarande varit bosatt i landet under två år och dennes make, politisk flykting och statslös person samt annan utlänning med svenskt främlingspass än som förut nämnts (44 §). Utlänning som ämnar ta anställning i landet eller bedriva verksamhet för vilken det fordras arbetstillstånd får inte resa in i landet, förrän arbetstillstånd meddelats (46 § 1 st.). Kravet på innehav av arbetstillstånd före inresa gäller bl. a. inte den som enligt 44 § (se ovan) kan bli befriad från skyldighet att inneha arbetstillstånd, exempelvis därför att han är politisk flykting eller statslös. I praxis befrias regelmässigt politisk flykting, som beviljats uppehållstillstånd, från skyldighet att ha arbetstillstånd. Politisk flykting, som har uppehållstillstånd, är alltså i praktiken jämställd med svensk medborgare i fråga om rätten att arbeta här.

Kommentar Från svensk sida framhölls under överläggningarna om utformningen av artikel 17 mom. 2, att Sverige tillämpade ett system med obligatoriska arbetstillstånd för utlänningar samt att undantag härifrån till förmån för nu avsedda kategorier sannolikt inte kunde medges, varför på denna punkt ett svenskt förbehåll mot artikeln kunde förutses bli erforderligt. Föredragande departementschefen uttalade i propositionen angående ratifikation av konventionen att förbehåll måste göras, eftersom de där uppräknade grunderna för befrielse från arbetstillstånd — tre års vistelse, make och barn med medborgarskap i vistelselandet — inte kunde bli automatiskt avgörande vid myndigheternas bedömning i hithörande ärenden. 115

Om den centrala utlänningsmyndigheten — som utredningen föreslår — åläggs att pröva och avgöra frågan om flyktingskap, så snart utlänning framställer begäran därom, synes det enligt utredndingens mening följdriktigt och lämpligt att från skyldigheten att ha arbetstillstånd generellt befria utlänning som av utlänningsmyndigheten erkänts som flykting. Som en följd härav skulle det av Sverige gjorda förbehållet mot artikel 17 mom. 2 i konventionen kunna återkallas.

6.5.4 Identitetshandlingar Konventionen Enligt artikel 27 i konventionen skall (shall) fördragsslutande stat utfärda identitetshandlingar åt flykting som befinner sig inom statens område och inte har giltigt resedokument. Svensk rätt Utlänning som ankommer till Sverige för att resa in i landet eller som uppehåller sig här skall inneha legitimationshandling som gäller som pass (2 § 1 st. UtlK). Om utlänning inte kan förete handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa sådan handling, får statens invandrarverk utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. Verket får också i annat fall utfärda främlingspass, när synnerliga skäl föreligger. Främlingspass utfärdas för viss tid och får förses med påskrift att det blir ogiltigt, om innehavaren reser in i sitt hemland. Invandrarverket eller, efter verkets bemyndigande, polismyndighet eller svensk beskickning eller svenskt konsulat får förlänga passets giltighet för viss tid (6 § UtlK). Enligt tidigare praxis kunde politisk flykting, som innehade giltigt hemlandspass, inte få svenskt främlingspass.

Kommentar Identitetshandling som avses i artikel 27 i konventionen, är avsedd att användas som 116

legitimationshandling i det land som utfärdat den och skiljer sig alltså i fråga om sin funktion helt från resedokument som i första hand är avsett för utrikes resor (se avsnitt 6.5.5). Konventionens bestämmelser om identitetshandUngar innebär att stat är skyldig att utfärda sådana handlingar åt utlänning som är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen och inte har resedokument. Denna skyldighet är, i motsats till vad som gäller i fråga om resedokument, inte beroende av att flyktingen vistas lovligen i staten, dvs. i enlighet med de i staten gällande bestämmelserna om utlännings uppehåll. Det är tillräckligt att han — lovligen eller olovligen — faktiskt uppehåller sig på statens område. 1 Vid den diplomatiska konferensen i Geneve rådde enighet om att artikel 27 inte inskränte konventionsstats rätt att kontrollera flyktingars inresa och uppehåll. 2 Stat som utfärdar identitetshan dlingar åt flykting åtager sig alltså därigenom inte någon skyldighet att låta flyktingen stanna. Det förhållandet att utlänning som erkänns som konventionsflykting innehar hemlandspass, synes i och för sig inte utgöra hinder för att han erhåller identitetshandlingar (främlingspass). Det kan emellertid å andra sidan sägas att innehav av hemlandspass utgör en presumtion för att han åtnjuter hemlandets skydd (se 6.3.2.4). Om flykting, som ansöker om identitetshandlingar, fortfarande har ett giltigt hemlandspass, bör han emellertid uppmanas att överlämna det till den myndighet som utfärdar främlingspass. Som regel bör gälla att han skall tillåtas behålla hemlandspasset vid sidan av främlingspasset endast om han kan anföra mycket starka skäl härför. Bestämmelserna om främlingspass i 6 § första stycket utlänningskungörelsen synes stå i överensstämmelse med artikel 27 i konventionen. Om utlänning är konventionsflykting, får detta anses vara ett synnerligt skäl för att utfärda främlingspass åt honom. 1 Se Un Doc. E/AC 32/SR 38, s. 24 och Robinson: Convention s. 134 2 UN Doc. A/CONF. 2/SR 2, s. 16

SOU 1972:84

6.5.5 Resedokument Konventionen Enligt artikel 28 mom. 1 i konventionen skall (shall) fördragsslutande stat för flykting som lovligen vistas inom statsområdet, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar däremot. Fördragsslutande stat kan (may) utfärda sådant resedokument även till annan flykting (konventionsflykting) än förut sagts, som befinner sig inom statsområdet och skall särskilt välvilligt behandla flykting som befinner sig inom statsområdet och är ur stånd att få resedokument från det land där flyktingen har lov att vistas. Med "annan flykting" avses här flykting som vistas olovligen i staten. I en bilaga till konventionen ges närmare bestämmelser om resedokument.'Enligt § 5 i bilagan skall dokument ha en giltighetstid av antingen ett eller två år. Det ankommer på den myndighet som utfärdat resedokumentet att förnya eller förlänga dokumentets giltighet så länge innehavaren inte lovligen bosatt sig på främmande territorium och han lovligen uppehåller sig inom myndighetens område (§ 6). Om flykting bytt vistelseort och lovligen bosatt sig inom annan fördragsslutande stats område, skall ansvaret för utfärdande av nytt resedokument i överensstämmelse med stadgandena och förutsättningarna i artikel 28, åvila myndighet inom detta område (§ 11). Fördragsslutande stat skall erkänna giltigheten av dokument som utfärdats i enlighet med föreskrifterna i artikel 28 i konventionen ( § 7 ) . Fördragsslutande stat är skyldig att tillåta flykting, för vilken den utfärdat resedokument, att återvända till dess område under dokumentets giltighetstid (§ 13). Resedokument skall ha den lydelse som anges i det formulär till resedokument som fogats till konventionen ( § 1 ) . Enligt detta formulär är syftet med att utfärda resedokument uteslutande att förse innehavaren med ett dokument som kan brukas i stället för hemlandspass. UtfärdanSOU 1972:84

det av resedokument innebär inget ställningstagande till eller har någon inverkan på innehavarens medborgarskap.

Svensk rätt I kungörelsen den 11 februari 1955 (nr 29) uppdrog Kungl. Maj:t åt statens utlänningskommission (numera statens invandrarverk) att i fall som avses i artikel 28 i flyktingkonventionen utfärda särskild legitimationshandling för utrikes resa (resedokument). Vid utfärdande av resedokument eller förlängning av dess giltighetstid skall enligt kungörelsen iakttas bestämmelserna i konventionen. Praxis vid utfärdande av resedokument i Sverige har i vart fall tidigare varit olika allteftersom det gällt asylsökande flyktingar eller flyktingar som redan haft asyl i annat land, främst kollektivt överförda flyktingar. För att flykting som kommer direkt till Sverige skall få resedokument krävs numera i princip att flyktingen ansöker härom och att han efter utredning befinns vara politisk flykting. I fråga om de baltiska flyktingarna torde denna prövning ha varit tämligen summarisk. Dessa har presumerats riskera förföljelse i hemlandet av orsaker som anges i flyktingkonventionen. När det gäller flyktingar, som överförts hit kollektivt och vid ankomsten hit haft utländskt resedokument, har den centrala utlänningsmyndigheten under vissa tider utan någon materiell prövning av flyktingarnas status efter ansökan utfärdat svenskt resedokument, när giltighetstiden för det utländska dokumentet utgått. I dessa fall synes utlänningsmyndighetens beslut att utfärda resedokument ha grundats enbart på det förhållandet att flyktingen tidigare erhållit utländskt resedokument och att myndigheten i enlighet med § 11 i bilagan till konventionen (se ovan) varit skyldig att överta ansvaret för utfärdandet av nytt resedokument. För vissa kollektivt överförda flyktingar Se Bilaga 1 till betänkandet 117

har resedokument utfärdats utan någon föregående materiell prövning, fastän de inte tidigare haft något resedokument. De ungerska flyktingar, som överfördes hit efter revolutionen i Ungern år 1956, fick i regel inte resedokument av myndigheterna i det land dit de först ankom efter flykten (Österrike och Jugoslavien). Frågan om principerna för utfärdande av resedokument för dessa flyktingar togs upp till behandling av utlänningskommissionen in pleno i maj 1961. Kommissionen beslöt därvid att de ungrare som genom olika regeringsbeslut kollektivt överförts som flyktingar till Sverige från Österrike och Jugoslavien skulle efter ansökan i princip beviljas resedokument. I tveksamma fall skulle ärendet dock föredras inför kommissionen in pleno. Det må här tilläggas att efter detta beslut inte torde ha handlagts något sådant ärende av kommissionen in pleno. Under år 1969 synes praxis i fråga om resedokument ha blivit restriktivare. För att kollektivt överförda flyktingar skall få resedokument är det inte längre tillräckligt att de kan åberopa innehav av utländskt resedokument som stöd för sin ansökan. De måste i likhet med övriga flyktingar göra sannolikt att de riskerar förföljelse i hemlandet. Det förhållandet att den centrala utlänningsmyndigheten utfärdat resedokument för en utlänning enligt flyktingkonventionen innebär enligt praxis inte att myndigheten därigenom erkänt utlänningen som konventionsflykting med avseende på alla de rättigheter som enligt konventionen tillkommer konventionsflykting. Utlänningsmyndigheten har exempelvis inte ansett sig bunden av den bedömning som myndigheten gjort i ärende om resedokument, när det gällt att avgöra om det förelegat hinder enligt 53 § utlänningslagen för att avlägsna utlänning ui landet. Kommentar Genom sin anslutning till flyktingkonventionen har Sverige förbundit sig att utfärda 118

resedokument åt konventionsflyktingar i enlighet med artikel 28 i konventionen. Genom kungörelse den 11 februari 1955 om resedokument för vissa flyktingar har bestämmelserna om resedokument i konventionen och bilagan till denna fått internrättslig giltighet. När det gäller att avgöra vilka flyktingar som kan få resedokument har alltså den centrala utlänningsmyndigheten att utgå från flyktingbegreppet i konventionen och inte från begreppet politisk flykting i 2 § utlänningslagen. Frågan om svensk rätt är förenlig med konventionens bestämmelser om resedokument är sålunda ett spörsmål om huruvida utlänningsmyndigheten riktigt tillämpat dessa bestämmelser. Artikel 28 innebär bl. a. att fördragsslutande stat inte får vägra flykting som vistas lovligen inom staten resedokument, om inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar däremot. Med flykting avses här person som är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen. Med uttrycket "lovligen vistas" avses att flyktingen inte uppehåller sig i staten i strid med där gällande lagstiftning. Artikel 28 förbjuder i och för sig inte fördragsslutande stat att utfärda resedokument för andra flyktingar än konventionsflyktingar. Utfärdande av resedokument medför emellertid förpliktelser inte bara för den stat som utfärdat dokumentet utan också för andra stater. Sålunda skall fördragsslutande stat enligt § 7 i konventionsbilagan erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats i enlighet med föreskrifterna i konventionen. Enligt europeiska överenskommelsen den 20 april 1959 om avskaffande av vise ringstvång för flyktingar skall flykting, som innehar resedokument enligt 1951 års flyktingskonvention eller 1946 års Londonöverenskommelse, på vissa villkor och under förutsättning av ömsesidighet, vara befriad från skyldighet att ha visering vid inresa i och utresa från land som anslutit sig till konventionen. Med hänsyn till de exterritoriella verkningar som ett utfärdande av resedokument har står det klart att fördragsSOU 1972:84

slutande stat äger utfärda resedokument endast för flykting som avses i artikel 1 i konventionen. Det må här understrykas att fördragsslutande stat i princip äger självständigt pröva frågan om utlänning är att betrakta som flykting i konventionens mening. Fördragsslutande stat är alltså inte bunden av annan stats bedömning av frågan, vare sig denna bedömning inneburit att utlänningen godkänts som konventionsflykting eller ansetts inte omfattas av konventionen. Utredningen har i det föregående föreslagit att konventionens artikel 1 A 2), som anger vem som är att anse såsom konventionsflykting, införlivas med utlänningslagen (2 §). Utredningen har däremot inte ansett det nödvändigt att införliva de bestämmelser i artikel 1 som undantar vissa personer från konventionens tillämpning. Eftersom resedokument får utfärdas endast för flykting som omfattas av konventionen, bör fråga om utlänning är berättigad till resedokument liksom hittills prövas med tillämpning av artiklarna 1 och 28 i konventionen. Resedokument bör — liksom är fallet i flertalet andra stater som anslutit sig till konventionen - gälla som pass vid uppehåll i Sverige.

6.5.6 Olovlig inresa och uppehåll Konventionen Enligt artikel 31 mom. 1 får stat inte för olovlig inresa eller olovligt uppehåll bestraffa flykting, som anlänt direkt från område där hans liv eller frihet var i fara på sätt som avses i artikel 1 och som utan tillstånd inrest eller uppehåller sig inom den fördragsslutande statens område. För straffrihet krävs att flyktingen utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och visar godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller sitt olovliga uppehåll. Enligt mom. 1 i samma artikel får stat inte ålägga flykting som nu sagts andra inskränkningar i hans rörelsefrihet än som är nödvändiga. Inskränkningarna får upprätthållas endast till dess flyktingens ställning i SOU 1972:84

landet har blivit reglerad eller han erhåller tillstånd att inresa i annat land. Stat skall bevilja flykting som nu avses skäligt rådrum och alla nödvändiga lättnader för att erhålla tillstånd att resa in i annat land. Svensk rätt Om utlänning, som uppehåller sig i landet utan att ha erforderligt tillstånd, underlåter att ansöka därom, kan han straffas med dagsböter (63 § 1 st. UtlL). Om utlänning uppehåller sig här, fastän han enligt verkställt beslut om förvisning eller utvisning inte ägt återvända, kan han straffas med fängelse i högst sex månader. Om han flytt hit för att undgå politisk förföljelse, skall straff inte ådömas (66 § UtlL). Utlänning som uppehåller sig i Sverige kan tas i förvar eller ställas under uppsikt om det uppkommit fråga om avvisning, förpassning eller utvisning eller för verkställighet av sådan åtgärd eller förvisning (35 § UtlL). Om det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt skall åtgärden omedelbart hävas (37 § UtlL). Polismyndighet får meddela anstånd viss kort tid med verkställighet av annat beslut om avvisning än sådant som polismyndighet meddelat vid utlänningens ankomst eller omedelbart därefter, om utlänningen begär anstånd för att ordna enskilda angelägenheter eller av annan orsak eller polismyndigheten av annat skäl finner anstånd böra meddelas (66 § 3 st. UtlK). Motsvarande gäller länsstyrelse i fråga om verkställighet av beslut om förpassning eller utvisning (67 § 4 st. UtlK). Beslut om förpassning eller utvisning får verkställas genom att utlänningen åläggs att inom viss kort tid lämna landet, om det är sannolikt att utlänningen är villig att rätta sig efter beslutet utan att tvångsåtgärder vidtas mot honom (68 § 1 st. UtlK).

Kommentar Utlänning, som reser in i landet i strid med avvisningsbestämmelser eller verkställt beslut 119

om avlägsnande, kan inte straffas för den olovliga inresan. Som skäl för att inte införa straff för olovlig inresa anfördes i motiven till straffbestämmelserna i utlänningslagen att det var endast om utlänningen lyckats komma in i landet utan att hindret för hans inresa uppmärksammats som det syntes vara anledning att ingripa mot honom med straff. Om utlänning som förvisats eller utvisats återvände hit utan att ha fått tillstånd därtill, borde han, om förhållandet upptäcktes vid gränskontrollen, omedelbart avvisas, och det fanns i sådant fall ingen anledning att först lagfora honom här för hans överträdelse av återreseförbudet (prop. 1954:41 s. 118). Utlänningslagen ger alltså inte möjlighet att bestraffa flyktingen för olovlig inresa ens i den begränsade omfattning som flyktingkonventionen medger. Utlänningslagens bestämmelser om straff för olovligt uppehåll innebär att politisk flykting - liksom andra utlänningar — kan straffas med böter, om han vistas här utan erforderligt tillstånd och underlåter att ansöka därom (63 §) men — till skillnad från övriga utlänningar — inte kan ådömas straff (fängelse), om han uppehåller sig här i strid med verkställt beslut om förvisning eller utvisning (66 §). Det kan sättas i fråga om bestämmelsen i 63 § utlänningslagen om straff för underlåtenhet att söka erforderligt tillstånd i sin nuvarande avfattning är förenlig med artikel 31 mom. 1 i flyktingkonventionen. Bestämmelsen synes dock sakna praktisk betydelse.

6.5.7 Utvisning Konventionen Enligt artikel 32 mom. 1 får stat inte utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig inom statsområdet, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Begränsningen av möjligheterna att utvisa utlänning gäller alla former av avlägsnande. Utvisning får ske endast i form av verkställighet av ett i laga ordning tillkom120

met beslut. Om tvingande skäl hänförliga'till den nationella säkerheten inte talar däremot, skall flyktingen tillåtas att förebringa bevisning för att rentvå sig samt att föra talan och för sådant ändamål företrädas inför vederbörlig myndighet eller inför en eller flera personer, som blivit särskilt förordnade av myndigheten (art. 32 mom. 2). Om flykting skall utvisas, skall han ges skäligt rådrum för att söka tillstånd till inresa i annat land. Under denna frist äger den föredragsslutande staten emot flyktingen vidta sådana inre åtgärder, som den finner erforderliga (art. 32 mom. 3).

Svensk rätt Utlänning, som kommit in i landet, kan avlägsnas härifrån genom avvisning, utvisning, förvisning eller förpassning. Utlänning kan avvisas intill tre månader efter ankomsten till landet 1) om han kan antas komma att sakna erforderliga medel för sin vistelse här i landet eller, därest han ämnar besöka annat nordiskt land, för sin vistelse där ävensom för sin hemresa, 2) om han ämnar söka sitt uppehälle här i landet eller i annat nordiskt land och det skäligen kan antas att han inte kommer att ärligen försörja sig, 3) om han, enligt vad som är känt, under de senast förflutna två åren yrkesmässigt bedrivit otukt, yrkesmässigt utnyttjat annans otuktiga levnadssätt eller yrkesmässigt bedrivit olovlig införsel eller utförsel, 4) om han tidigare inom eller utom landet blivit dömd till frihetsstraff och det skäligen kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller i annat nordiskt land, 5) om det med hänsyn till hans föregående verksamhet eller eljest skäligen kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet eller i annat nordiskt land eller 6) om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med anledning av resolution, som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd (19 § 1 st. och 20 § 1 st. UtlL). - Utlänning kan på begäran av den centrala utlänningsSOU 1972:84

myndigheten i annat nordiskt land, avvisas också i annat fall, om det kan antas att han eljest beger sig till det land som framställt sådan begäran (19 § 2 st. UtlL). Utlänning kan utvisas ur landet 1) om han yrkesmässigt bedrivit otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka ärligen försörja sig, 2) om han är hemfallen åt alkoholmissbruk eller narkotikamissbruk och befinns i följd därav vara farlig för annans personliga säkerhet eller föra ett grovt störande levnadssätt, 3) om han av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person eller 4) om han under loppet av de senast förflutna fem åren utomlands genom dom som äger laga kraft blivit dömd till frihetsstraff för brott, varför utlämning får ske enligt svensk lag, eller undergått honom omedelbart ådömt frihetsstraff för sådant brott och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här (29 § 1 st. UtlL). Vid bedömande av om utlänning bör utvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i landet. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd 1 eller som sedan minst fem år tillbaka är bosatt i landet, får utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl (29 § 2 st. UtlL). Beslut om utvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till landet. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid (32 § UtlL). Utlänning kan vidare utvisas och förbjudas att återvända till landet genom beslut av Kungl. Maj:t, om det är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (s. k. politisk utvisning; 34 § UtlL). Utlänning kan förvisas genom dom eller beslut av allmän domstol, om han befinns ha begått brott på vilket kan följa fängelse i mer än ett år eller om villkorlig dom eller skyddstillsyn som ådömts honom för sådant brott undanröjs och det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att SOU 1972:84

fortsätta brottslig verksamhet här i landet eller om brottet eljest föranleder att han inte bör få kvarstanna (26 § UtlL). Utlänning kan vidare förvisas om han befinns ha begått brott, vara enligt utlänningslagen eller enligt författning som utfärdats med stöd därav kan följa fängelse, samt omständigheterna vid gärningens begående är försvårande eller om han under de före gärningen senast förflutna två åren funnits skyldig till brott av samma slag (27 § UtlL). Vid bedömande av om utlänning bör förvisas skall hänsyn tas till utlänningens levnads- och familjeförhållanden samt till längden av den tid han vistats i landet. Utlänning, som innehar bosättningstillstånd eller som då åtalet väcktes sedan minst fem år tillbaka var bosatt i riket, får förvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Om utlänning förvisas skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet (26 § 2 och 3 st. UtlL). Dom eller beslut om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända. Förbudet kan begränsas till att gälla viss tid (28 § UtlL). Utlänning, som uppehåller sig i landet utan att ha erforderligt pass och tillstånd att vistas här, kan förpassas (22 § UtlL). När det föreligger särskilda skäl, kan utlänningen i förpassningsbeslutet förbjudas att under viss tid återvända till landet utan tillstånd av den centrala utlänningsmyndigheten (24 § UtlL). Förfarandet i utlänningsärenden är liksom i förvaltningsärenden i allmänhet i princip skriftligt. I utlänningslagen anges i vilka fall den handläggande myndigheten kan eller skall hålla förhör eller muntlig förhandling i utlänningsärende. Förhör skall alltid hållas i ärende om politisk utvisning (34 § 2 st. UtlL) och i ärende om kvarhållande av utlänning i förvar i mer än tre månader (38 § UtlL). På Bosättningstillstånd, som medför rätt att inresa och utan tidsbegränsning vistas i landet, kan meddelas utlänning om han är fast bosatt i landet (enligt praxis sedan fem år tillbaka) och det är uppenbart att han inte kan vägras fortsatt uppehållstillstånd på grund av omständighet som enhgt 19 § 1 st. 2-5 eUer 29 § 1 st. UtlL kan föranleda avvisning eller utvisning (55 § 1 st. UtlK). 121

utlänningens begäran skall hållas muntlig förhandling i ärende hos länsrätt angående utvisning enligt 29 § utlänningslagen (31 § UtlL) och förhör i ärende om verkställighet av förpassning som underställts den centrala utlänningsmyndigheten på grund av påstående om politiskt flyktingskap, om förhör inte redan hållits i förpassningsärendet (58 § 3 st. UtlL). Förhör kan hållas, om Kungl. Maj:t, den centrala utlänningsmyndigheten, utlänningsnämnden eller länsstyrelse eljest finner anledning därtill (39 § UtlL). Slutligen kan Kungl. Maj:t förordna att förhör skall hållas vid allmän underrätt, om det erfordras utredning vid domstol rörande omständighet av betydelse för ärendets avgörande (43 § 1 st. UtlL). Om utlänning saknar lämpligt biträde och hans rätt inte kan tillvaratas utan biträde, skall förhörsmyndigheten förordna biträde åt honom vid förhöret. Är utlänningen inte på fri fot, skall också eljest, om han begär det, biträde förordnas av förhörsmyndigheten. Det åligger förhörsmyndigheten att före förhöret underrätta utlänningen om hans rätt att erhålla biträde (41 § 2 st. UtlL). Utlänning, som skall höras, skall kallas till förhöret. Vid förhöret skall de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande noga utredas. Tillfälle skall beredas utlänningen att ange sin ståndpunkt och uttala sig om åberopade omständigheter (42 § UtlL). Enligt anvisningar, utfärdade av Kungl. Maj:t i skrivelse den 6 februari 1970 till invandrarverket och rikspolisstyrelsen, bör verket vid handläggning av ärenden, vari framställts påståenden om risk för politisk förföljelse särskilt kontrollera att utlänningen beretts tillfälle att yttra sig i alla avseenden som kan ha betydelse för avgörandet. Om detta inte skett bör verket bereda utlänningen tillfälle att yttra sig, i den mån hinder inte möter av sekretesskäl. Verket bör vidare pröva om det finns anledning för verket att hålla förhör med utlänningen. I ärenden, där förhör inte förekommer, gäller hos statens invandrarverk den ordningen att utlänningen själv på begäran får ta del av allt utredningsmaterial, om det inte 122

bedöms föreligga några hinder av sekretesskäl. Kommentar Det skydd, som flyktingkonventionen tillförsäkrar flykting, är utformat som en begränsning av stats möjligheter att utvisa 1 flykting till annan stat. Enligt artikel 32 i konventionen får flykting inte utvisas annat än på vissa i konventionen angivna grunder, och enligt artikel 33 får han inte — utom i strängt begränsade undantagsfall — utvisas eller avvisas till land där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. I övrigt innehåller konventionen inga bestämmelser som berör flykting rätt att vistas i konventionsstat. Den svenska utlänningslagen innehåller — i motsats till konventionen — en principdeklaration om asylrätten som föreskriver att politisk flykting inte får utan synnerliga skäl vägras fristad i landet, när han är i behov därav. Principdeklarationen bör enligt utredningens mening ses som en riktlinje från statsmakterna till den centrala utlänningsmyndigheten av innebörd att politisk flykting, som har behov av en fristad i Sverige, inte utan synnerliga skäl får vägras tillstånd att vistas här. Som utredningen tidigare framhållit (se 5.4.3.1) är en riktlinje, som har denna innebörd och utfärdats i form av lag, ägnad att stärka flyktingens trygghet och fyller därmed en viktig funktion. Utredningen föreslår därför att principdeklarationen i 2 § utlänningslagen bibehålls och görs tillämplig på utlänningar som är att anse som konventionsflyktingar. Utredningen har i det föregående förordat att konventionsflykting bereds ett vidare skydd än det som följer av principdeklarationen (riktlinjen) och att detta skydd ges i Uttrycket "utvisa" i konventionen innefattar alla former av avlägsnande och således även de svenska avlägsnandeinstituten avvisning, förpassning och förvisning. SOU 1972:84

form av konkreta bestämmelser knutna till reglerna om avvisning, utvisning eller förvisning. Enligt en internationellt vedertagen uppfattning äger i princip stat efter eget skön utvisa varje utlänning som uppehåller sig på dess område, oavsett den tid han vistats där. Artikel 32 i konventionen syftar till att begränsa stats möjligheter att utvisa flykting, som vistas lovligen i staten. Sådan flykting får utvisas endast om det är påkallat av hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Begränsningen av stats rätt att utvisa gäller endast flykting som uppehåller sig lovligen i staten, dvs. äger vistas där enligt gällande bestämmelser för inresa och uppehåll. Om flykting vistas olovligen i en stat, kan han utvisas därifrån även på andra grunder än hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Sådan flykting intar alltså i detta avseende inte någon särställning i förhållande till utlänningar i allmänhet. Som utredningen framhåller i annat sammanhang (se 5.4.2) innebär de svenska bestämmelserna om förvisning och utvisning att utlänning kan avlägsnas endast på i lagen noggrant angivna grunder. Dessa grunder synes vara väl förenliga med artikel 32 mom. 1 i konventionen. Utredningen har i det föregående tagit upp frågan om inte flykting bör ges ett särskilt skydd mot avlägsnande utöver vad som följer av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 §§ utlänningslagen. I syfte att bereda utlänningar som är varaktigt bosatta i landet en ökad trygghet har, som förut nämnts, föreskrivits i utlänningslagen att utlänning, som har bosättningstillstånd eller vistats här minst fem år, inte får utvisas eller förvisas utan synnerliga skäl. Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Det synes därför följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting begränsas på samma sätt som redan skett i fråga om SOU 1972:84

utlänning som innehar bosättningstillstånd eller är bosatt i landet sedan minst fem år. Härför talar också det förhållandet att det enligt vad erfarenheten visat oftast inte är möjligt att verkställa beslut om avlägsnande av flykting. Utredningen anser därför att möjligheterna att utvisa eller förvisa flykting, som har behov av fristad här i landet, begränsas på samma sätt som redan skett i fråga om utlänning som innehar bosättningstillstånd. Begränsningen av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av flykting har till syfte att ge flykting, som behöver skydd undan förföljelse, en tryggare ställning. Den förmånsbehandling som den föreslagna begränsningen innebär bör därför - liksom principdeklarationen - gälla endast flykting som har behov av fristad här i landet. Kravet att flykting skall ha behov av fristad här för att komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen ligger helt i linje med den internationellt vedertagna uppfattningen att flyktingar, som redan åtnjuter skydd i ett land, i fråga om inresa och uppehåll i annat land är att jämställa med utlänningar i allmänhet. Sådan flykting intar alltså ingen särställning i dessa hänseenden och kan därför vägras inresa och uppehåll enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet. På grund av vad nu anförts föreslår utredningen att beslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flykting och har behov av fristad här i landet, får fattas endast om det föreligger synnerliga skäl därtill. När det gäller förpassning föreligger redan nu en motsvarande begränsning, även om den inte kommit till direkt uttryck i bestämmelserna om förpassning. Enligt utlänningslagen kan utlänning förpassas, om han saknar erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. För att den centrala utlänningsmyndigheten skall kunna meddela beslut om förpassning måste myndigheten alltså först pröva, om utlänningen har giltigt pass och äger vistas här. Principdeklarationen, som är att se som en riktlinje från statsmakterna till utlänningsmyndigheten till ledning vid dess till123

ståndsprövningng, innebär att utlänning, som är att anse som flykting och behöver fristad här i landet, inte utan synnerliga skäl får vägras uppehållstillstånd. Om det uppkommit fråga att förpassa utlänning, som avses i principdeklarationen, måste utlänningsmyndigheten först pröva, om det föreligger synnerliga skäl att vägra honom uppehållstillstånd. Finner utlänningsmyndigheten vid denna prövning att det inte föreligger synnerliga skäl att vägra utlänningen fristad, har myndigheten att på ansökan bevilja honom uppehållstillstånd och i förekommande fall utfärda främlingspass för honom. Frågan om förpassning förfaller därmed. Den begränsning av möjligheterna att vägra flykting tillstånd, som ligger i principdeklarationens föreskrift att flykting inte utan synnerliga skäl får vägras fristad i landet innebär alltså indirekt en motsvarande begränsning av möjligheterna att förpassa flykting ur landet. Enligt utredningens mening utgör principdeklarationen i utlänningslagen en tillräcklig garanti för att utlänning, som är att anse som flykting och har behov av fristad här i landet, avlägsnas genom förpassning endast om det föreligger synnerliga skäl härtill. Om utlänningen underlåter att ansöka om uppehållstillstånd, bör han genom den centrala utlänningsmyndighetens försorg uppmanas att inge ansökan därom. Vad nu sagts om förpassning gäller delvis också avvisning. Enligt utlänningslagen skall polismyndighet underställa centrala utlänningsmyndigheten ärende om avvisning av utlänning, om utlänningen påstår att han i det land varifrån han kommit löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller att han där inte åtnjuter trygghet att bli sänd till land där han löper sådan risk och hans påstående inte är uppenbart oriktigt. Utlänningsmyndigheten har att, efter hörande av utlänningsnämnden, besluta i ärendet. Utlänningsmyndighetens prövning gäller formellt frågan om utlänningen skall avvisas eller inte men måste i realiteten ta sikte på frågan huruvida utlänningen skall ges fristad här såsom flykting i enlighet med principdeklarationen. Om utlänningsmyndigheten vid sin 124

prövning finner att utlänningen är att anse som flykting och i behov av fristad här samt att det inte föreligger synnerliga skäl att vägra honom fristad, har enligt vad ovan sagts myndigheten att på ansökan bevilja honom uppehållstillstånd. Frågan om avvisning förfaller därmed. Reglerna om underställning utgör på så sätt en garanti för att utlänning, som är att anse såsom flykting och behöver fristad här, inte avvisas med mindre det föreligger synnerliga skäl därtill. För att flykting skall komma i åtnjutande av det särskilda skydd, som principdeklarationen i den nu gällande utlänningslagen och de föreslagna begränsningarna av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande ger flykting, krävs att han har behov av fristad här i landet. Vad som skall förstås med uttrycket "behov av fristad" framgår inte av förarbetena till utlänningslagen, och utredningen vill därför i detta sammanhang närmare belysa innebörden av begreppet. Rent allmänt kan sägas att flykting får anses inte ha behov av fristad här, om han redan åtnjuter skydd i annat land. Detta gäller oavsett om han där formellt erkänts som flykting eller inte. Enligt en internationellt vedertagen uppfattning ankommer det på det land, dit flyktingen först tar sin tillflykt, att ge asyl 1 . Flykting, som åtnjuter skydd i annat land och reser in i Sverige, kan som förut nämnts avlägsnas härifrån enligt samma regler som gäller för utlänningar i allmänhet. Möjligheterna att avlägsna en flykting är emellertid begränsade, eftersom han — i motsats till vad som gäller om utlänningar i allmänhet — inte får befordras till sitt hemland. Om en flykting skall kunna avlägsnas härifrån är därför beroende av om det finns något annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot flyktingen. Skulle så inte vara fallet får flyktingen anses vara i behov av fristad här. Många länder i Europa, däribland Sverige, har ingått överenskommelser om ömsesidig 1 Jfr 20 § i den svenska utlänningslagen och artikel 2 B i den belgiska utlänningslagen (4.5).

SOU 1972:84

skyldighet att återta vissa personer som vistas olovligen i annat land (refoulement agreements). I överenskommelsen den 12 juli 1957 mellan Sverige, Danmark, Finland och Norge om upphävande av passkontrollen vid de internordiska gränserna har de nordiska staterna förbundit sig att i viss omfattning återta utlänning som från nordisk stat inrest i annan nordisk stat. Enligt artikel 9 i överenskommelsen är fördragsslutande stat, som beviljar utlänning uppehållstillstånd, skyldig att återta utlänningen om han utvisats från annan nordisk stat. Enligt artikel 10 är fördragsslutande stat vidare skyldig att återta utlänning, bl. a. om han borde ha avvisats vid dess yttergräns på den grund att han saknade erforderligt pass eller inresetillstånd och utan tillstånd rest från denna stat till annan nordisk stat eller om han utan giltigt pass eller erforderligt tillstånd rest in direkt från vederbörande stat till annan nordisk stat. Sverige har genom ministeriell notväxling den 31 maj 1954 ingått en överenskommelse med Förbundsrepubliken Tyskland om ömsesidig skyldighet att mottaga vissa personer, som avlägsnats från det andra landet 1 . Enligt överenskommelsen skall Förbundsrepubliken, utan förmedling av sin diplomatiska representation i Sverige och utan formaliteter, ta emot tyska medborgare som Sverige avser att avlägsna, även om de inte innehar giltigt pass (art. I). Förpliktelsen omfattar även flyktingar och fördrivna av tysk härkomst samt deras äkta makar och avkomlingar, som bosatt sig å ort belägen inom förutvarande tyska rikets gränser sådana dessa var den 31 december 1937 (art. V). Förbundsrepubliken skall vidare på begäran ta emot personer, som Sverige avser att avlägsna och som olovligen inrest i Sverige från Förbundsrepubliken. Denna bestämmelse är ej tillämplig, om begäran om mottagandet inte framförs inom sex månader efter utresan från Förbundsrepubliken eller om vederbörande personer inte har uppehållit sig minst två veckor i Förbundsrepubliken eller om de efter passerandet av gränsen uppnått rättsställning som flyktingar i Sverige enligt flyktingkonventionen (art. II). - FörbundsSOU 1972:84

republiken skall slutligen, utan formaliteter, ta emot personer, som olovligen inrest i Sverige från Förbundsrepubliken och som inom sju dagar efter passerandet av gränsen grips i Sverige (art. IV). — Stat, som är ansluten till flyktingkonventionen, är under vissa förutsättningar skyldig återta konventionsflykting som vistas i annan stat. Enligt § 13 mom. 1 i bilagan till konventionen skall konventionsstat tillåta flykting, för vilken staten utfärdat resedokument enligt artikel 28 i konventionen, att återvända under dokumentets giltighetstid, som enligt § 5 i bilagan skall vara ett eller två år. Konventionsstat äger emellertid i samband med att den utfärdar resedokument, undantagsvis eller om flyktingens uppehållstillstånd är begränsat till viss tid, inskränka den tid inom vilken flyktingen har rätt att återvända, dock inte till kortare tid än tre månader. Det torde vara mindre vanligt att konventionsstat utnyttjar möjligheterna att genom en återreseklausul begränsa tiden för återresa. Konventionsflykting, som innehar resedokument, äger därför i allmänhet återvända till den stat som utfärdat tillståndet under dokumentets giltighetstid. Stats återtagningsskyldighet enligt § 13 i bilagan gäller även flyktingar som överförts kollektivt till annan stat, så länge som resedokumentet (återreseklausulen) gäller. Sammanfattningsvis kan sägas att flykting får anses vara i behov av fristad i Sverige, om han rest in i Sverige direkt från land, där han har välgrundad anledning att frukta förföljelse, eller om han eljest vistas här och det inte finns något annat land som är villigt eller skyldigt att ta emot honom. Artikel 32 i konventionen inte bara begränsar stats möjligheter att utvisa flykting som vistas lovligen på dess område utan föreskriver också att utvisningsförfarandet skall uppfylla vissa rättssäkerhetskrav. Flyktingen skall ha rätt att förebringa bevisning samt att föra talan och låta sig företrädas inför vederbörlig myndighet. Förfarandet vid handläggningen av frågor om utvisning och 1

SÖ 1954: 80. 125

förvisning synes helt uppfylla de krav på rättssäkerhet som artikel 32 mom. 2 i konventionen ställer upp. Detsamma synes emellertid inte gälla förfarandet vid handläggningen av frågor om förpassning. Utlännings rätt att påkalla förhör i sådana frågor är begränsad till ärende om verkställighet av förpassningsbeslut som underställs den centrala utlänningsmyndigheten. Utlänning äger alltså inte rätt att påkalla förhör i själva förpassningsärendet. Enligt förvaltningslagen, som är tillämplig även på handläggningen hos den centrala utlänningsmyndigheten, gäller emellertid att part, som vill muntligen lämna uppgift i ett ärende, skall beredas tillfälle att göra det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sådan uppgift skall antecknas genom myndighetens försorg i den utsträckning som behövs (16 §). Med hänsyn härtill finner utredningen inte anledning att föreslå ändring i utlänningslagens regler om förhör. Utredningen vill i detta sammanhang fästa uppmärksamheten på att det nuvarande utredningsförfarandet i utlänningsärenden uppvisar en del allvarliga brister. Utredningen har vid sin genomgång av olika utlänningsärenden kunnat konstatera att utredningsmaterialet i ärendena inte sällan varit bristfälligt och ofullständigt 1 . Enligt vad utredningen inhämtat har orsakerna härtill varit främst att många polismyndigheter lider brist på kvalificerad utredningspersonal och inte har tillgång till kunnig tolkhjälp 2 . Enligt utredningens mening är det angeläget att dessa brister snarast undanröjs. Det är ett från rättssäkerhetssynpunkt oundgängligt krav att det utredningsmaterial, varpå den centrala utlänningsmyndigheten grundar sitt beslut, är sakligt och fullständigt. Detta krav gör sig särskilt starkt gällande i ärenden som rör flyktings rätt att vistas här i landet. Många utlänningsärenden, som efter en första utredning överlämnas till den centrala utlänningsmyndigheten uppvisar sådana bristfälligheter att de måste återlämnas till vederbörande polismyndighet för ny utredning. Delvis som en följd härav har handläggningen av utlänningsärenden inte sällan kom126

mit att ta en orimligt lång tid i anspråk. Det är inte ovanligt att utlänningar, som ansöker om uppehållstillstånd, får vänta ett halvt år eller ännu längre tid på utlänningsmyndighetens beslut. Väntetiderna försätter ofta sökandena i en såväl psykiskt som socialt svår situation; de får under lång tid leva i ovisshet om huruvida de kommer att få stanna i landet och får dessutom svårigheter att försörja sig själva, eftersom de saknar arbetstillstånd. Det är enligt utredningens mening från allmänt humanitära synpunkter angeläget att ärenden, som rör flyktings rätt att vistas i landet, handläggs med största skyndsamhet. 6.5.8 Förbud mot utvisning och avvisning Konventionen Stat får enligt artikel 33 mom. 1 inte, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område, där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Bestämmelsen får emellertid inte åberopas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i detta land (art. 33 mom. 2). Svensk rätt Utlänning får vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte befordras till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse, och inte heller Förhållandet har påtalats även i andra sammanhang. Se bl. a. "Formerna för handläggning av ärenden om utlännings avlägsnande från Sverige", Promemoria avgiven den 28 oktober 1969 av särskilt tillkallad sakkunnig (Stencil In 1969: 3). I anledning av de i promemorian framlagda förslagen utfärdade Kungl. Maj: t den 6 februari 1970 anvisningar till invandrarverket och rikspolisstyrelsen^ Se vidare utlänningsnämndens skrivelse till rikspolisstyrelsen den 11 november 1971 angående polismyndighets förhör i utlänningsärenden. SOU 1972:84

till land, där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk (53 § UtlL). Utan hinder av vad som stadgas i 53 § kan emellertid utlänningen befordras till land som där sägs, om han genom synnerligen grov brottslighet ådagalagt, att hans kvarblivande här skulle innebära en allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, och den förföljelse som hotar honom i sådant land inte innebär fara för hans liv och inte heller eljest är av särskilt svår beskaffenhet samt han inte kan befordras till annat land (54 § 1 st. UtlL). - Har utlänning här eller annorstädes bedrivit verksamhet, som inneburit fara för rikets säkerhet, och finns anledning anta att han här skulle fortsätta dylik verksamhet, kan han befordras till land, som sägs i 53 §, om han inte kan befordras till annat land (54 § 2 st. UtlL). Kommentar En jämförelse mellan utlänningslagens bestämmelser om politiskt verkställighetshinder och konventionens stadganden ger vid handen att undantagen från det principiella förbudet mot avlägsnande av flykting till land där han riskerar förföljelse är mera begränsade i utlänningslagen än i konventionen. Denna skillnad framträder särskilt klart mot bakgrunden av de uttalanden som föredragande departementschefen gjorde i propositionen till utlänningslagen om innebörden av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder (prop. 1954:41 s. 113). I likhet med utlänningskommittén (SOU 1951: 42 s. 74 f) ansåg departementschefen att det var motiverat att göra undantag från huvudregeln att utlänning inte får sändas till land, där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse eller till land, där han inte är tryggad mot att vidarebefordras till sådant land. Han anförde vidare till stöd härför följande. Ett undantagslöst verkställighetshinder av denna innebörd skulle nämligen i vissa särpräglade fall leda till stötande resultat. Undantagen från huvudregeln bör dock inskränka sig till sådana särpräglade fall och anknyta till den praxis som redan finnes SOU 1972:84

på detta område. De bör också vara förenliga med 1951 års konvention om flyktingars rättsställning. I första hand måste gälla att utlänning som genom sin verksamhet är farlig för rikets säkerhet alltid kan avlägsnas ur riket, trots att politiskt verkställighetshinder föreligger. Därjämte bör utlänning, som eljest gjort sig skyldig till grovt brott och genom sin vistelse här framkallar allvarlig fara för ordning och säkerhet, kunna avlägsnas ur riket. I detta fall måste det dock vara fråga om en avvägning av den föreliggande situationen. Det måste anses uteslutet att sända en sådan utlänning till land där han kan råka i fara för sitt liv eller eljest kan bli utsatt för allvarliga övergrepp. Kommittén har givit uttryck häråt genom föreskrift att en jämförelse skall göras mellan å ena sidan den fara som hotar utlänningen i det land, till vilket han sändes, och å andra sidan den skada, som kan uppkomma av hans kvarstannande i landet. Det torde emellertid vara svårt att i praktiken göra en sådan jämförelse. Vad kommittén åsyftat torde enklare uttryckas genom en föreskrift att den förföljelse som hotar utlänningen - med beaktande av hela den föreliggande situationen - kan anses som ringa. Någon motsvarande regel har icke upptagits för det först nämnda fallet, då utlänningen är farlig för rikets säkerhet. Det bör dock även i sådant fall vara uteslutet att sända utlänningen till land där han utsattes för livsfara. Svensk rätt får mot bakgrunden av det refererade uttalandet anses innebära att utlänning under inga förhållanden får sändas till land, där han löper risk att berövas livet. Konventionen föreskriver inte någon sådan begränsning av stats möjligheter att avlägsna flykting. Utlänningslagens bestämmelser om politiskt verkställighetshinder förbjuder inte bara att utlänning befordras till land där han riskerar politisk förföljelse utan också - till skillnad från konventionen - att han sändes till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd vidare till land där han löper sådan risk. Vid diskussionen om utformningen av artikel 33 mom. 1 i konventionen föreslogs av den svenska delegationen i anslutning till det i Sverige pågående arbetet med revisionen av utlänningslagen, att förbud även borde stadgas mot att utvisa eller avvisa flykting till en stat, i vilken flyktingen väl inte omedelbart skulle vara utsatt för förföljelse men skulle löpa risk att bli vidarebefordrad till stat där förföljelse väntade honom. Flertalet andra delegationer ställde sig emellertid avvisande till detta förslag 127

på grund av befarade tolkningssvårigheter. För att inte ett formellt avvisande av förslaget skulle få till följd en inte önskvärd restriktiv e contrario-tolkning av artikeln, återtog den svenska delegationen förslaget, sedan konferensesn ordförande utan invändningar från något håll förklarat, att en utvisning under sådana omständigheter som förslaget avsett fick anses strida mot artikelns anda. 1 Det i artikel 33 stadgade förbudet för stat att utvisa eller avvisa flykting gäller, enligt vad som framgår av förarbetena till konventionen, endast flykting som inrest och vistas i staten. Artikeln begränsar alltså - liksom artikel 32 - inte stats rätt att efter eget skön avvisa flykting vid gränsen och utgör därför inte hinder för stat att vägra flykting inresa, även om detta skulle leda till att han tvingas återvända till land där han löper risk att bli förföljd.2 Konventionen ålägger, med andra ord, inte stat någon skyldighet att inom sina gränser ta emot flykting som söker asyl och ger följaktligen inte heller flykting en däremot svarande rätt att få asyl. Att konventionen inte genom ett förbud mot avvisning av flykting vid gränsen ålagt stat att ta emot asylsökande flyktingar får närmast ses som en konsekvens av att konventionen bygger på den internationellt vedertagna uppfattningen att asylrätt är en stats rätt att efter eget bedömande bevilja flykting asyl och inte en flyktingen tillkommande rätt att få asyl (se avsnitt 5.4.1). Även om konventionen ger möjlighet att vägra asylsökande flykting inresa, torde det emellertid inte förekomma att konventionsstat, som anser att en utlänning uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt konventionen, vägrar honom inresa under hänvisning till att det inte föreligger någon rättslig förpliktelse att ta emot honom och på så sätt tvinga honom att resa tillbaka till land där han riskerar förföljelse. I den mån staten inte anser sig kunna tillåta flyktingen att bosätta sig ges han en temporär fristad i avvaktan på att han får möjlighet att ta sin tillflykt till annat land. 3 De svenska bestämmelserna om politiskt 128

flyktingskap innefattar inte bara ett förbud mot avlägsnande utan också - till skillnad från artikel 33 i konventionen - ett förbud mot avvisning vid gränsen. Bestämmelserna lagfäster en tidigare praxis, som numera har en motsvarighet i många andra länders rättstillämpning och som står helt i överensstämmelse med de rekommendationer av samma innebörd som finns intagna i Förenta Nationernas förklaring om territoriell asyl (se 3.4.2) och Europarådets resolution om asyl (se 3.4.3). Bestämmelsen om politiskt verkställighetshinder i 53 § utlänningslagen ger flykting ett längre gående skydd än förbudet mot utvisning i artikel 33 mom. 1 i konventionen. Utlänningslagens förbud mot att befordra utlänning till land där han riskerar politisk förföljelse gäller inte bara om förföljelsen riktar sig mot hans liv eller frihet utan också - till skillnad från konventionen - om förföljelsen eljest är av svår beskaffenhet. Konventionen utgör självfallet inte hinder för att ansluten stat ger konventionsflykting ett vidare skydd mot avlägsnande än konventionen föreskriver. Anledning saknas att begränsa det vidare skydd som utlänningslagens bestämmelse om politiskt verkställighetshinder ger flyktingar och andra utlänningar. Uttrycket "synnerligen grov brottslighet" har i praxis tidigare (före 1960) tolkats som om det innefattade även upprepad brottslighet, vari "ingår brott av svårare beskaffenhet". För att flykting skall kunna avlägsnas till land där han kan komma att utsättas för förföljelse krävs emellertid enligt artikel 33 mom. 2 i konventionen att flyktingen dömts för "synnerligen grovt brott" (a particularly serious crime, un crime ou délit particuliérement grave). För att utesluta möjligheten av en felaktig tolkning bör ordalagen i 54 § utlänningslagen anpassas bättre till flyktingkonventionen. 1 2

UN Doc. A/CONF. 2/SR 16 s. 10 Se UN Doc. A/CONF. 2/SR 16 s. 6 och SR 25 s. 21 samt Robinson: Convention, s. 162 f. Schnyder: a. a. s.379 ff, Weis:: Legal Aspects, BYIL 1953, s. 482 och Zink: a. a. s. 192 f. 3 Se Schnyder: a. a. s. 380 och Weis: The United Nations Declaration on Territorial Asylum, s. 123ffochl42ff. SOU 1972:84

Utredningen föreslår därför att utlänningslagens uttryck "synnerligen grov brottslighet" ändras till "synnerligen grovt brott".

6.6 Prövningen av frågor om m. m.

flyktingskap

6.6.1 Fastställande av flyktingskap 6.5.9 Förvärv av medborgarskap

Konventionen

Konventionen

Flyktingkonventionen innehåller inga bestämmelser som uttryckligen ålägger konventionsstat att pröva och avgöra fråga om utlänning är att anse som konventionsflykting. Konventionen förutsätter emellertid att konventionsstat tar ställning till sådan fråga, bl. a. när utlänning ansöker om resedokument enligt artikel 28 i konventionen. Se vidare utredningens kommentar i detta avsnitt.

Enligt artikel 34 skall stat så mycket som möjligt underlätta flyktingarnas införlivande med samhället och deras naturalisation. Särskilt skall fördragsslutande stat bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta.

Svensk rätt Utlänning kan enligt 6 § lagen om svenskt medborgarskap på ansökan upptas till svensk medborgare (naturaliseras) om han 1) fyllt arton år, 2) sedan sju år har sitt hemvist här i landet, 3) fört en hederlig vandel samt 4) har möjlighet att försörja sig och sin familj. Föreligger det med hänsyn till sökandens förhållanden särskilda skäl för dennes upptagande till svensk medborgare, får naturalisation beviljas, även om de angivna villkoren inte är uppfyllda. Om sökande, som har utländskt medborgarskap, inte förlorar detta i och med sin naturalisation utan det härför fordras medgivande av den utländska statens regering eller annan myndighet får som villkor för medborgarskapets förvärvande stadgas att sökanden inom viss tid styrker att sådant medgivande lämnats. För utlänning som bedöms vara politisk flykting föreskrivs inte sådant villkor. Kommentar Bestämmelserna om förvärv av svenskt medborgarskap gäller lika för politiska flyktingar och övriga utlänningar utom såtillvida att politisk flykting som har utländskt medborgarskap inte behöver visa att han befriats från det utländska medborgarskapet. Medborgarskapslagens bestämmelser om naturalisering är helt förenliga med artikel 34 i konventionen. 9-SOU

1972:84

Svensk rätt Som torde ha framgått av den tidigare framställningen är det skydd som utlänningslagen ger politisk flykting främst ett skydd mot att vid verkställighet av beslut om avlägsnande sändas till land där han löper risk att utsättas för politisk förföljelse. Prövningen av spörsmålet om en utlänning är politisk flykting är därför närmast en verkställighetsfråga. Mot denna bakgrund synes det förklarligt att den centrala utlänningsmyndigheten i allmänhet prövar utlännings påstående om politiskt flyktingskap mera ingående först när det uppkommer fråga om att verkställa ett beslut om avlägsnande. I ärende om uppehållstillstånd tar utlänningsmyndigheten inte uttryckligen ställning till om sökanden är politisk flykting. Det förhållandet att utlänning, som ansökt om uppehållstillstånd och till stöd härför åberopat politiskt flyktingskap ("ansökt om asyl"), får sin ansökan bifallen innebär därför inte att utlänningen därmed erkänts som politisk flykting, i vart fall inte i den meningen att han kan påräkna att bli betraktad som politisk flykting även i andra sammanhang där det politiska flyktingskapet har betydelse, exempelvis i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande eller förvärv av svenskt medborgarskap. 1 1 Jfr prop. 1971: 155 s.53ff. 129

Politisk flykting intar en särställning i förhållande till utlänningar i allmänhet inte bara i fråga om rätt att vistas här utan också i flera andra avseenden. Sålunda åtnjuter politiska flyktingar och vissa andra flyktingar bl. a. sociala förmåner och annat bistånd som inte tillkommer övriga utlänningar (se avsnitt 2.2.4). För att få underlag för sin bedömning av frågan om utlänning har rätt till de särskilda förmånerna brukar den beslutande myndigheten från den centrala utlänningsmyndigheten inhämta yttrande om utlänningen tillhör kretsen av förmånsberättigade. Utlänningsmyndigheten anser sig inte i annat sammanhang bunden av den bedömning som myndigheten gör i sådant yttrande. Förhållandena i Sverige, när det gäller fastställande av flyktingskap, avviker väsentligt från dem som råder i de flesta övriga västeuropeiska länder. I flertalet länder i Västeuropa prövas och avgörs fråga om flyktingskap så snart utlänning ansöker om asyl eller på annat sätt gör gällande att han är politisk flykting. Så sker bl. a. i övriga nordiska länder samt i Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike. (Se härom vidare kapitel 4.) Kommentar Frågan om utlänning är att anse som flykting eller ej är från olika synpunkter ofta av väsentlig betydelse. Redan utlänningens intresse av att så snart som möjligt få veta om han är erkänd som flykting i det land dit han tagit sin tillflykt och därmed berättigad till den särskilda ställning som tillkommer flykting motiverar enligt utredningens mening att det allvarligt övervägs att rättsligt reglera prövningen av frågor om flyktingskap. Utredningen har därför i det följande först tagit upp frågan om och i vad mån Sverige genom sin anslutning till flyktingkonventionen kan anses förpliktat att fastställa flyktingskap. Utredningen diskuterar därefter om det från andra utgångspunkter, särskilt flyktingars behov av trygghet, kan anses lämpligt att 130

införa en sådan ordning. Flyktingkonventionen har till syfte att tillförsäkra de flyktingar, som den omfattar, i konventionen närmare beskrivna rättigheter och förmåner. En anslutning till konventionen innebär att den anslutande staten förpliktar sig att bereda konventionsflyktingar den ställning som konventionen tillförsäkrar dem. Konventionen utgör emellertid inte hinder för stat vare sig att ge konventionsflyktingar en förmånligare ställning än som konventionen föreskriver eller att låta dess bestämmelser — med undantag av reglerna om resedokument - bli tillämpliga även på andra flyktinggrupper. I den mån konventionsstat — såsom Sverige gjort — inför nationella bestämmelser, som i vissa avseenden går utöver konventionens krav, saknas anledning att i varje enskilt fall avgöra om utlänning är konventionsflykting eller ej. I dessa fall är det tillräckligt att pröva om utlänningen omfattas av de nationella bestämmelserna. Som redan antytts gäller emellertid vad nu sagts inte konventionens bestämmelser om resedokument. Enligt artikel 28 i konventionen skall ansluten stat för flykting, som vistas lovligen i staten, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet. Övriga anslutna stater är skyldiga att erkänna giltigheten av resedokument som utfärdats i enlighet med konventionen (se vidare avsnitt 6.5.4). Eftersom ansluten stat genom att utfärda resedokument skapar förpliktelser för andra anslutna stater, är den förhindrad att utfärda resedokument åt andra flyktingar än sådana som omfattas av konventionen. Utfärdande av resedokument förutsätter alltså en prövning av frågan om sökanden är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen. Om myndighet beslutar att utfärda resedokument åt utlänning, innebär detta mot bakgrunden av vad nu sagts att myndigheten funnit flyktingkonventionen vara tilllämplig på honom eller med andra ord erkänt honom som konventionsflykting. Det må här understrykas att ett beslut att utfärda resedokument inte har någon konstitutiv verkan utan endast en deklarativ innebörd. SOU 1972:84

Utlänning blir alltså inte flykting i och med att han beviljas resedokument eller på annat sätt erkänns som flykting utan så snart som han uppfyller de i konventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap, dvs. i allmänhet när han lämnar sitt hemland i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse (se vidare avsnitt 6.3).* Stat, som i ärende om resedokument funnit konventionen tillämplig på viss utlänning, är bunden av sitt ställningstagande även i andra frågor, där utlänningens ställning som konventionsflykting har betydelse, intill dess att det tillkommit någon sådan omständighet som enligt artikel 1 C i konventionen medför att den inte längre är tillämplig. Efterson resedokument får utfärdas endast åt utlänning som är att anse som flykting enligt konventionen och begreppet politisk flykting i utlänningslagen omfattar inte bara konventionsflyktingar utan också vissa andra flyktingar, skulle ett beslut att utfärda resedokument åt politisk flykting kunna komma att ske i strid med konventionen. Kungl. Maj:t har därför i en särskild kungörelse (1955:29) föreskrivit att den centrala utlänningsmyndigheten skall vid utfärdandet av resedokument eller förlängning av dess giltighetstid iaktta bestämmelserna i konventionen. Enligt utlänningsmyndighetens praxis innebär ett beslut att utfärda resedokument åt utlänning inte att han därigenom erkänts som flykting i alla de avseenden där flyktingskapet har betydelse. Utlänningsmyndigheten har exempelvis inte ansett sig bunden av ett tidigare beslut att utfärda resedokument, när det gällt att i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande avgöra om utlänningen varit att anse som politisk flykting och därmed omfattad av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder. Sålunda har det förekommit att myndigheten i verkställighetsärende ansett utlänning inte vara politisk flykting, fastän den tidigare i ärende om resedokument bedömt honom som konventionsflykting och det därefter inte inträffat någon sådan omständighet som medfört att konventionen upphört att vara tillämplig på utlänningen. SOU 1972:84

Denna praxis har i många fall lett till djupt otillfredsställande resultat^särskilt i fråga om kollektivt överförda flyktingar. Med undantag av de ungerska flyktingar, som under 1956 och 1957 överfördes hit från flyktingläger i Österrike, har flertalet kollektivt överförda flyktingar vid sin ankomst hit innehaft resedokument utfärdade av utländsk myndighet. När giltighetstiden för sådant resedokument utgått har utlänningsmyndighet på ansökan utfärdat svenskt resedokument. Fram till år 1969 synes sådant dokument i allmänhet ha utfärdats utan någon föregående materiell prövning, troligen enbart på den grund att utlänningen tidigare beviljats utländskt resedokument. Det må här anmärkas att konventionsstat inte är bunden av annan stats beslut att erkänna en utlänning som konventionsflykting i vidare mån än att konventionsstat är skyldig erkänna giltigheten av resedokument, som annan konventionsstat utfärdat. Det förhållandet att utlänningsmyndigheten beviljat kollektivt överförd flykting svenskt resedokument har inte hindrat myndigheten från att, när det gällt att verkställa ett beslut om avlägsnande, anse utlänningen inte längre vara konventionsflykting och därför kunna sändas åter till hemlandet. Ett sådant förfarande innebär i praktiken att utlänning, som erkänts som konventionsflykting i ett land och därmed fått i konventionen angivet skydd mot att sändas till hemlandet, riskerar att förlora denna förmånsställning till följd av överföringen till Sverige utan att han ens underrättats om denna risk. Sammanfattningsvis kan sägas att konventionsstat är skyldig att pröva om utlänning, som ansöker om resedokument, är att anse som flykting enligt artikel 1 i konventionen och att stat, som funnit konventionen vara tillämplig och därför utfärdat resedokument, är bunden av sitt ställningstagande även i andra sammanhang inom konventionens ram .. ! Se bl. a. Grahl-Madsen: The Status s. 340 f. Även flyktingkommissariatet företräder denna uppfattning. I Förbundsrepubliken Tyskland har erkännandet av utlänning som konventionsflykting genom nationella bestämmelser gjorts till en konstitutiv akt. Se bl. a. Zink: a.a. s. 200 ff. 131

intill dess konventionen upphör att vara tillämplig på någon av de i artikel 1 C angivna grunderna. Den frågan inställer sig då om det är önskvärt och lämpligt att införa en skyldighet att med bindande verkan pröva och avgöra fråga om flyktingskap i vidare omfattning än som följer av konventionens bestämmelser om resedokument. Mot tanken att införa en sådan skyldighet har anförts en rad invändningar. Det har bl. a. gjorts gällande att en skyldighet att erkänna utlänning som flykting redan på ett tidigt stadium av hans vistelse i landet skulle innebära en onödig begränsning av handlingsfriheten på så sätt att den skulle försvåra möjligheterna att avlägsna flyktingar som är asociala eller kriminella. Denna invändning är enligt utredningens mening inte hållbar. Här må bara erinras om att möjligheterna att avlägsna politisk flykting är så begränsade på grund av bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder att handlingsfriheten på detta område är mer eller mindre skenbar. Den begränsning av handlingsfriheten, som en skyldighet att fastställa flyktingskap skulle kunna innebära, medför enligt en annan mening också en begränsning av möjligheterna att bistå andra grupper av hjälpeller skyddsbehövande utlänningar. Denna invändning synes utredningen svår att förstå. Flykting, som omfattas av konventionens bestämmelser, är ju berättigad till sociala förmåner och annat bistånd, oavsett om han på det område som regleras av utlänningslagen formellt erkänns som flykting eller ej, och ett generellt fastställande av flyktingskåpet kan därför rimligen inte påverka utrymmet för andra humanitära insatser. Det har vidare hävdats att ett erkännande av utlänning som flykting skulle kunna uppfattas som en ovänlig handling av utlänningens hemland. Enligt utredningens mening är inte heller denna invändning hållbar. Som tidigare nämnts är flyktingkonventionen liksom Förenta Nationernas förklaringar om de mänskliga rättigheterna och om territoriell asyl ett rent humanitärt dokument. Såväl konventionen som förklaringar132

na bygger på den internationellt erkända grundsatsen att asylrätt är den stat tillkommande rätten att av humanitära skäl ge flykting en fristad undan förföljelse utan att det kan anses som en ovänlig handling mot flyktingens hemland. Denna grundsats har kommit särskilt klart till uttryck i förklaringen om territoriell asyl. I dess preambel understryks att beviljandet av asyl åt personer, som äger göra anspråk därpå enligt artikel 14 i förklaringen om de mänskliga rättigheterna, är en fredlig och humanitär handling och att den som sådan inte kan av någon annan stat betraktas som ovänlig. Enligt artikel 1 mom. 1 skall asyl som stat beviljar flykting respekteras av alla andra stater. Beviljandet av asyl är alltså inte en handling av solidaritet med de politiska mål som flyktingen företräder. Om stat beviljar asyl åt flykting, som sett sig tvungen att lämna sitt hemland därför att han där bedrivit otillåten politisk verksamhet, så innebär detta inte att staten därigenom ställer sig solidarisk med flyktingens politiska strävanden eller stöder dem. I den mån stat ger flykting asyl i sådant syfte, kan detta med visst fog betraktas som en ovänlig handling. Även om principen att beviljandet av asyl är en fredlig och humanitär handling är allmänt vedertagen, har inte sällan inträffat att stat genom diplomatiska aktioner eller på annat sätt uttryckt sitt ogillande av att annan stat gett vissa flyktingar asyl. 1 Det är emellertid att märka att kritiken riktats inte så mycket mot att flyktingarna formellt getts en viss rättslig ställning som mot det förhållandet att de överhuvudtaget tillåtits inresa i staten och stanna där. I den mån liknande kritik riktats mot Sverige synes den ha avsett sådana grupper av utlänningar som från officiellt håll förklarats inte vara att anse som politiska flyktingar. Kritiken synes närmast ha tagit sikte på att dessa utlänningar fått stanna här fastän de inte skulle ha fått göra det, om de för utlänningar i allmänhet gällande reglerna om tillstånd att inresa och Se bl. a. Kimminich: Völkerrechtsfragen der exilpolitischen Betätigung, Archiv des Völkerrechts, 1962/1963, s. 141. SOU 1972:84

vistas här tillämpats konsekvent. Mot denna bakgrund synes det föga sannolikt att ett formellt erkännande av utlänning som konventionsflykting även utan samband med utfärdande av resedokument för honom skulle komma att medföra några utrikespolitiska komplikationer. Fastmer ligger det enligt utredningens mening ett stort värde i att, när ett beslut att tillåta en flykting att stanna här sätts i fråga, kunna hänvisa till att han getts en fristad här i enlighet med bestämmelserna i en konvention som utarbetats inom Förenta Nationernas ram och som inemot hälften av dess medlemsstater anslutit sig till. 1 Det har vidare gjorts gällande att det skulle vara överflödigt att i tillståndsärende, där ansökningen bifalles, pröva om sökanden är politisk flykting, "eftersom nuvarande praxis är generösare än vad en tillämpning av bestämmelserna om politiskt flyktingskap innebär". 2 En invändning av delvis samma art är att det är onödigt att ta ställning till påstående om politiskt flyktingskap, om det saknas anledning att vägra tillstånd. Invändningar av detta slag utgår uppenbarligen från att det är en flyktingen ovidkommande fråga om han erkänns som flykting eller ej. Underlåtenhet att ta ställning till utlännings påstående om flyktingskap innebär emellertid att han lämnas i ovisshet om vilken rättsställning han intar i tillflyktslandet. Denna ovisshet har enligt vad som framförts till flyktingkommissarien i många fall ingett flyktingar en känsla av otrygghet och osäkerhet. Det har slutligen gjorts gällande att en klassificering av vissa utlänningar som flyktingar skulle medföra en onödig och icke önskvärd kategoriklyvning. Enligt utredningens mening kan inte - och bör inte heller - en sådan kategoriklyvning undvikas. Den hänför sig till faktiska skillnader i utlänningens situation av sådan art att de motiverar olika regler. Reglerna skapar inte skillnaderna, bara speglar dem - fullt avsiktligt. Som förut nämnts har flyktingkonventionen till syfte att tillförsäkra flykting, som omfattas av dess bestämmelser, i konventionen angivna rättigheter. I den mån ansluSOU 1972:84

ten stat inte är beredd att ge alla utlänningar som vistas i staten den ställning som tillkommer konventionsflyktingar blir följden att dessa flyktingar kommer att inta en särställning i förhållande till andra utlänningar och alltså bilda en utlänningskategori för vilken gäller särskilda regler. Här må erinras om att utlänningslagen och utlänningskungörelsen redan nu innehåller bestämmelser som direkt tar sikte på att ge vissa utlänningsgrupper, exempelvis nordbor, en särställning framför andra utlänningar (se avsnitt 5.2). Mot bakgrunden av vad nu anförts synes det inte vara förenat med några väsentliga olägenheter att införa en skyldighet att pröva fråga om flyktingskap, när utlänning framställer påstående därom. Till stöd för denna tanke kan, förutom flyktingarnas behov av trygghet, anföras även andra skäl. Som förut nämnts blir utlänning flykting i konventionens mening så snart han uppfyller de i konventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap. Förpliktelserna för ansluten stat att behandla honom enligt Bland de stater som inte anslutit sig till flyktingkonventionen kan nämnas Förenta Staterna, Folkrepubliken Kina och Sovjetunionen. Förenta Staterna har som skäl för att inte ratificera konventionen anfört att de förpliktelser som konventionen ålägger ansluten stat berör områden som mer eller mindre exklusivt faller under delstaternas lagstiftningskompetens, att vissa av konventionens artiklar står i strid med utvisningsbestämmelserna i immigrationslagstiftningen samt att flertalet av konventionens bestämmelser har en motsvarighet i den amerikanska lagstiftningen. Se vidare Ackerson: Die USA und die Fluchtlingskonvention von 1951 i Garmisch, s. 51 ff. Förenta Staterna har emellertid anslutit sig till protokollet angående flyktingars ställning (se 3.3.2.4). - Sovjetunionen var liksom Polen företrätt vid expertkommitténs första möte. Vid detta möte föreslog Sovjetunionens representant i kommittén, med instämmande av Polens representant att kommittén skulle besluta att representanten för Formosaregeringen ("the Koumingtang group") skulle uteslutas. Sedan kommittén förkastat förslaget, lämnade Sovjets och Polens representanter mötet under förklaring att deras regeringar inte skulle komma att erkänna lagligheten av kommitténs beslut (UN Doc. E/1618; E/AC 32/5). Se vidare Ginsburgs: The Sovjet Union and the Problem of Refugees and Displaced Persons 1917-1956, AJIL 1957, s. 325 ff samt Bracht: Die Idee der Menschenrechte im Staats- und Völkerrechtsverständnis des Marxismus-Leninismus, i Die Menschenrechte, s. 322 ff. Se vidare förteckningen äver anslutna stater i Bilaga 3 Se Invandraren juni 1971, s. 5 f. 133

konventionen gäller oavsett om flyktingskapet fastställts eller ej. Konventionen fortsätter att vara tillämplig på honom till dess att det inträffar någon omständighet som enligt konventionen gör att flyktingskapet upphör. Med tanke på hur konventionens regler om uppkomst och upphörande av flyktingskap har utformats synes det följdriktigt att ansluten stat tar ställning till om utlänning är flykting i konventionens mening, så snart han gör anspråk därpå, och därmed fastställer om han är berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting. Eftersom utlänning blir flykting i konventionens mening i och med att han uppfyller de däri angivna förutsättningarna för flyktingskap, måste bedömningen av om utlänningen är konventionsflykting göras på grundval av de förhållanden som rådde vid den tidpunkt när han lämnade sitt hemland eller den senare tidpunkt när han uppfyllde förutsättningarna (réfugié sur place). Dröjsmål med att avgöra frågan om utlänningen omfattas av konventionen innebär att möjligheterna att åstadkomma en tillförlitlig utredning försvåras eller går om intet och medför därmed också risk för att det beslut, som fattas på grundval av utredningsmaterialet, kan bli felaktigt. Om fråga om flyktingskap prövas först i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande, finns dessutom risk för att bedömningen av om utlänningen är flykting eller ej kan komma att påverkas av det förhållandet att han genom ett avlägsnandebeslut ansetts icke önskvärd här. Flykting som omfattas av konventionen kan, som förut nämnts, redan nu framtvinga ett ställningstagande till påstående om flyktingskap genom att ansöka om resedokument. Om beslutsmyndigheten bedömer utlänningen vara konventionsflykting och på grund härav utfärdar resedokument åt honom, kan myndigheten senare frångå denna bedömning endast om konventionen upphör att vara tillämplig på någon av de i artikel 1 C angivna grunderna. Med hänsyn till de rättsverkningar som ett fastställande av flyktingskap har enligt konventionen synes det godtyckligt att göra prövningen av denna 134

fråga beroende av om flyktingen söker resedokument eller ej. Utredningen anser alltså att fråga om utlänning är konventionsflykting bör prövas så snart utlänning framställt påstående därom även när någon särskild rättsverkan av flyktingskapet inte är aktuell. En förutsättning härför bör emellertid självfallet vara att flyktingen önskar få frågan prövad. Det synes därför i princip böra krävas att utlänning som vill få fråga om flyktingskap prövad uttryckligen begär det. För att utlänning skall få sådan begäran prövad bör krävas att han har behov av fristad här i landet och att han vistas här. Om utlänning, som begärt att få påstående om flyktingskap prövad, uppfyller förutsättningarna för flyktingskap, bör beslutsmyndighetens prövning utmynna i en förklaring om att utlänningen är att anse som flykting. Utredningen föreslår att i utlänningslagen intas en bestämmelse av innebörd att utlänning, som avses i flyktingkonventionen och har behov av fristad här i landet, äger, om han vistas här, erhålla förklaring att han är att anse som flykting. Om utlänning, som erhållit sådan förklaring, upphör att vara flykting, bör förklaringen återkallas. En föreskrift härom bör tas in i utlänningslagen.

6.6.2 Formerna för prövningen Konventionen Flyktingkonventionen föreskriver inget särskilt förfarande för fastställande av flyktingskap utan överlåter åt varje enskild stat att avgöra vilka som omfattas av konventionens bestämmelser och att därvid tillämpa det förfarande som staten finner lämpligt.

Svensk rätt Som förut nämnts förekommer i Sverige inte något särskilt förfarande för prövning av frågor om flyktingskap. Sådana frågor prövas i allmänhet endast i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande (politisk flykting), SOU 1972:84

i ärende om resedokument (konventionsflykting) och i ärende om vård och understöd åt flykting (politisk flykting och därmed jämställd).

Kommentar I många länder som anslutit sig till konventionen har införts mer eller mindre ingående reglerade förfaranden för fastställande av flyktingskap. 1 Syftet med att införa skyldighet att pröva fråga om flyktingskap är främst att tillgodose flyktingens behov av trygghet. I allmänhet torde detta syfte kunna uppnås genom att fråga om flyktingskap prövas i det sammanhang vari det aktualiseras, exempelvis i ärende om resedokument eller i ärende om uppehållstillstånd där påstående om flyktingskap framställs. Det bör emellertid stå utlänningen fritt att begära en sådan prövning såsom ett särskilt ärende.

6.6.3 Prövningsmyndighet Konventionen Konventionen innehåller inga bestämmelser om hur den myndighet, som handlägger frågor om flyktingskap, skall vara beskaffad. Svensk rätt Fråga om flyktingskap prövas i allmänhet av den centrala utlänningsmyndigheten. Utlänningslagen innehåller en rad bestämmelser som föreskriver att utlänningsärende, vari beslutanderätten i princip tillkommer annan myndighet, skall underställas den centrala utlänningsmyndigheten, om utlänningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt. I sådana fall skall polismyndighet underställa ärende om avvisning och verkställighet av beslut om avvisning (20 § 2 st. och 58 § 2 st. UtlL) samt länsstyrelse ärende om verkställighet av beslut om förpassning, förvisning och utvisning (58 § 2 st. UtlL). Inte sällan förekommer att annan myndigSOU 1972:84

het prövar fråga om flyktingskap. Kungl. Maj: t uppdrog den 27 februari 1959 åt socialstyrelsen att bistå flyktingar, som inte är omhändertagna av annan statlig myndighet, och tillse att flyktingarna får vård och understöd i huvudsak enligt gällande praxis inom socialvården. Samtidigt bemyndigades socialstyrelsen att av statsmedel ersätta kommun för dess verksamhet till förmån för flyktingar. Vem som i detta sammanhang är att anse som flykting avgör socialstyrelsen efter att ha hört invandrarverket. Styrelsens bedömning har betydelse endast för ersättningsfrågan. Som tidigare nämnts förekommer också att allmän domstol i samband med fråga om förvisning prövar påstående om politiskt flyktingskap (se avsnitt 5.4.2).

Kommentar Många länder i Västeuropa har låtit inrätta särskilda institutioner för prövningen av frågor om flyktingskap, medan andra länder nöjt sig med att införa föreskrifter av organisatorisk art som förbehåller viss myndighet beslutanderätten i sådana frågor. I Belgien ankommer det i princip på utrikesministern att avgöra om utlänning är att anse som konventionsflykting. Med stöd av ett särskilt bemyndigande har emellertid utrikesministern förklarat flyktingkommissariens representant i Belgien behörig att avgöra, om utlänning som gör anspråk därpå har ställning som flykting enligt konventionen. Flyktingkommissariens representant beslutar alltså i dessa frågor på den belgiska regeringens vägnar. - I Danmark skall fråga om utlänning är politisk flykting föreläggas justitieministern för avgörande. Om denne finner utlänningen vara att anse som politisk flykting beviljar Tilsynet med udlaendinge honom uppehålls- och arbetstillstånd "med status som flygtning i henhold till konventionen af 28 juli 1951". - I Finland skall ansökan om asyl prövas av justitieministern. - I Frankrike handläggs flyktingfrågor av en 1 Se kapitel 4 och Grahl-Madsen: Asyl und Anerkennungsverfahren nach dem Völkerrecht, i Heilsbronn, s. 88 ff.

särskild myndighet, Office Francois de la Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA). Sålunda är OFPRA behörig att bl. a. pröva fråga om utlänning är att anse som flykting enligt flyktingkonventionen. I Italien prövas fråga om erkännande av utlänning som konventionsflykting av en paritetisk kommission, Commissione Paritetica per i Rifugiati, bestående av två företrädare för den italienska regeringen och två representanter för flyktingkommissarien. - I Norge skall utlännings ansökan om "förstagångsasyl" hänskjutas till Justitiedepartmentet för avgörande. — I Förbundsrepubliken Tyskland handläggs frågor om erkännande av konventionsflyktingar och politiskt förföljda av en särskild myndighet, Bundesamt fur die Anerkennung ausländischer Fliichtlinge. Vid Bundesamt finns en särskild tjänsteman, Bundesbeauftragter flir Asylangelegenheiten, som äger överklaga myndighets beslut i statusfrågor (såväl positiva som negativa beslut) och härvid uppträda som part. Bundesamt lyder direkt under Bundesminister des Innern. Statusfrågan avgörs i första instans av ett särskilt utskott, Anerkennungsausschuss. Mot utskottets beslut kan talan föras hos ett besvärsutskott, Widerspruchausschuss. En representant för flyktingkommissarien har rätt att delta i utskottets sammanträden. Som förut nämnts har spörsmålet om vilken myndighet som bör pröva frågor om flyktingskap berörts i olika sammanhang, senast i en proposition (1971:155) med förslag till ändring i utlänningslagen. I propositionen, som godkändes av riksdagen, föreslogs bl. a. att ärenden om utvisning överflyttas från länsstyrelserna till de nybildade länsrätterna. I samband därmed föreslogs att påstående om politiskt flyktingskap, som framställts i ärende om utvisning, skall prövas av den centrala utlänningsmyndigheten. Till stöd för detta förslag anförde föredragande departementschefen främst att denna myndighet har särskild kompetens vid bedömande av sådana frågor. Utredningen delar denna uppfattning. Det bör alltså i princip ankomma på den centrala utlännings136

myndigheten att pröva frågan om flyktingskap. Utredningen har övervägt möjligheterna att låta den centrala utlänningsmyndigheten exklusivt avgöra frågor om flyktingskap på så sätt att myndighetens avgörande skulle vara rättsligt bindande för alla andra myndigheter eller domstolar som handlägger frågor vari utlännings ställning som flykting har betydelse. Utredningen har inte funnit anledning föreslå en sådan ordning. Från rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis angeläget att utlänning som av den centrala utlänningsmyndigheten bedömts som flykting, betraktas som flykting också i andra sammanhang där flyktingskapet har rättslig betydelse. Det av rättssäkerhetshänsyn motiverade kravet på likformig bedömning synes emellertid kunna tillgodoses inom ramen för de regler som gäller för förfarandet vid förvaltningsmyndighet och domstol. I förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen ankommer det på den beslutande myndigheten eller förvaltningsdomstolen att tillse att ärende blir så fullständigt utrett som möjligt. Ett viktigt led i detta förfarande är därför att inhämta yttrande från andra myndigheter. Ehuru det inte är direkt utsagt i förvaltningslagen torde som huvudregel gälla att myndighet är skyldig att inhämta upplysningar eller yttrande när så anses nödvändigt. Enligt förvaltningsprocesslagen (23 § 1 st.) gäller att förvaltningsdomstol får inhämta yttrande från myndighet i fråga som kräver särskild sakkunskap. Utredningen utgår från att myndighet och domstol som handlägger fråga, vari utlännings ställning som flykting har rättslig betydelse, alltid hör fackmyndigheten på området, dvs. den centrala utlänningsmyndigheten 1 .

Beträffande domstols och myndighets befogenhet att pröva administrativa frågor se Lavin: Domstol och administrativ myndighet, Stockholm 1972, kap. XVII. SOU 1972:84

7.1 Övriga utlänningar i behov av särskilt skydd

Utgångspunkter

I syfte att skapa ökade garantier för att Sverige uppfyller de förpliktelser som följer av anslutningen till flyktingkonventionen, har i det föregående föreslagits att den svenska utlänningslagens bestämmelser om politiskt flyktingskap ges ett innehåll som bättre svarar mot konventionens regler, främst genom att konventionens definition på flykting införlivas med svensk rätt. I samband därmed har utredningen framlagt vissa andra förslag som syftar till att förstärka rättsskyddet och rättstryggheten för de flyktingar som omfattas av konventionen (se kap. 6). Som utredningen redan framhållit utgör en anslutning till flyktingkonventionen givetvis inte hinder för att ansluten stat av humanitära eller andra skäl ger samma skydd som konventionsflyktingar får också åt utlänningar som inte är att anse som sådana flyktingar. Vilka utlänningar som Sverige bör bereda ett särskilt skydd vid sidan av konventionsflyktingarna är, enligt utredningens mening, delvis en invandringspolitisk fråga. En av de viktigaste utgångspunkterna vid bestämmandet av den svenska invandringspolitiken är att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. För att förverkliga denna tanke upprätthålls en generell SOU 1972:84

invandringskontroll som syftar till att avpassa invandringens omfattning efter vårt lands möjligheter att tillhandahålla invandrarna arbete och bostäder samt social omvårdnad och annat bistånd som behövs för deras anpassning i vårt samhälle. Statsmakterna har i detta syfte uppställt bl. a. krav på att utlänning, som vill invandra här, i princip skall ha sin försörjning tryggad genom eget arbete eller på annat sätt och förfoga över lämplig bostad. I den mån av humanitära skäl vissa grupper av utlänningar generellt undantas från dessa krav, begränsas i motsvarande mån möjligheterna att anpassa invandringen efter vårt lands resurser. Såvitt gäller konventionsflyktingar har vårt land inskränkt sin handlingsfrihet och måste därför, om jämlikhetstanken skall kunna upprätthållas också ifråga om dem, avdela de resurser som erfordras för deras anpassning till svensk levnadsstandard, även om de skulle komma hit i större antal. I fråga om andra utlänningar än konventionsflyktingar har Sverige däremot full handlingsfrihet vid avgörandet av frågan om de skall få inresa och vistas här eller ej. Det är enligt utredningens mening nödvändigt att tillse att kretsen av förmånsbehandlade utöver konventionsflyktingar inte blir så vid att den äventyrar möjligheterna att hålla fast vid tanken att invandrarna skall ha möjlighet att leva på samma standard som den inhemska befolkningen. Hur vid kretsen av förmånsbe137

handlade kan göras utan att sådana risker uppstår är givetvis beroende av vari förmånsbehandlingen består, dvs. i vilken omfattning de invandringspolitiskt motiverade kraven på tryggad försörjning, innehav av bostad osv. efterges. Med en viss förenkling kan därför sägas att valet står mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlänningar och att ge en svagare förmånsställning i samma hänseenden åt ett större antal. Eftersom många av de utlänningar, som söker sig hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland, befinner sig i en situation som är hk konventionsflyktingarnas och därmed är i behov av ett likartat skydd, har utredningen ansett det angeläget att dessa utlänningars skyddsbehov tillgodoses närmast efter flyktingarnas. Detta innebär att deras förmånsbehandling bör nära ansluta sig till den som gäller för konventionsflyktingar. Förmånsställningen bör alltså vara stark. Eftersom det inte bör komma ifråga att ge avkall på tanken att utlänningar som tagits emot i vårt land inte skall hänvisas till att leva på en sämre standard än den inhemska befolkningen, måste kretsen av dem som skall få förmånsställning göras förhållandevis begränsad. Den förmånsbehandling som bör komma dessa utlänningar till del bör enligt utredningens mening bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringens omfattning. När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen, har det med den utgångspunkten synts utredningen naturligt att anknyta till de i flyktingkonventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap och begränsa kretsen av förmånsbehandlade till att omfatta utlänningar som visserligen inte riskerar förföljelse i sitt hemland men på grund av de politiska förhållandena där inte vill återvända dit och kan anföra tungt vägande humanitära skäl för att stanna här. Utredningen behandlar i avsnitten 7.2 och 138

7.3 närmare vilka grupper av skyddssökande utlänningar som bör komma i åtnjutande av ett särskilt skydd och vari detta skydd bör bestå. 7.2 Kretsen av

förmånsbehandlade

Begreppet politisk flykting i utlänningslagen är som tidigare nämnts vidare än motsvarande begrepp i flyktingkonventionen på så sätt att det inbegriper också utlänning som riskerar förföljelse på grund av politiska förhållanden eller löper risk att åläggas allvarligt straff för politiskt brott. Enligt utredningens mening bör vid en omreglering av asylrätten eftersträvas att de grupper av utlänningar, som omfattas av principdeklarationen i 2 § utlänningslagen men faller utanför flyktingkonventionen, såvitt möjligt får en ställning likvärdig med den som de nu har enligt utlänningslagen. I anslutning till reglerna om politiskt flyktingskap har utvecklats en särskild form av humanitärt motiverad invandring. Sålunda har Sverige sedan lång tid tillbaka av allmänt humanitära skäl i viss utsträckning gett en fristad här åt bl. a. medborgare i krigförande land vilka visserligen inte löper risk att förföljas i sitt hemland men som riskerar att sändas till tjänstgöring på krigsskådeplats.

7.2.1 Politiska förhållanden Innebörd och bakgrund Politiska förhållanden upptogs som grund för förföljelse på förslag av utlänningskommittén. Kommittén anförde till stöd för sitt förslag följande: Det är att märka, att en person, som förövat ett politiskt brott, kan vara utsatt för fara för liv eller frihet eller för förföljelse, även om man icke kan antaga att han skulle bliva utsatt härför enbart på grund av sin politiska uppfattning. Som förut antytts kan anledningen till att en utlänning flytt eller icke vill återvända till sitt hemland vara att vederbörande hotas av tvångsförflyttning till avlägsen ort. Därmed bör likställas tvång att utföra särskilt pressande arbete. Dylika fall avses genom uttrycket "politiska förhållanden". Under detta uttryck eller under politiskt brott torde också SOU 1972:84

Mot bakgrunden av utlänningskommitténs uttalande om innebörden av begreppet "politiska förhållanden" synes rimligt anta att förföljelse på grund av politiska förhållanden föreligger, när utlänI vad mån "politiska förhållanden" förekom- ning som olovligen överskridit sitt hemlands mit som grund för politisk förföljelse i gräns löper risk att drabbas av ett mycket svensk rättspraxis och vilken innebörd denna strängt straff härför, om han återvänder till grund har är av olika skäl svårt att avgöra. hemlandet. Efter tillkomsten av nu gällande Som förut nämnts erbjuder det stora svårig- utlänningslagstiftning, har utlänningar, som heter att på grundval av svensk rättspraxis lämnat sitt hemland utan föreskrivet tillavgöra på vilken grund utlänning, som stånd eller inte återvänt före utgången av bedömts som politisk flykting, ansetts riske- tillståndets giltighetstid och riskerat att ra politisk förföljelse. Förklaringen härtill härför ådömas strängt frihetsstraff, i ett torde vara att söka främst i det förhållandet flertal fall bedömts som eller "jämställts att bedömningen av om det föreligger risk med" politiska flyktingar. Enligt vad utlänför politisk förföljelse huvudsakligen grunningsnämnden uttalade i ett yttrande från år dats på generella värderingar av det politiska 1956 borde utresa, som föranletts av allmänt systemet och dess maktutövning i utlänmissnöje med den rådande regimen, svårigheningens hemland. På grundval av dessa ter att få arbete eller dylikt, inte konstituera värderingar har utbildats mer eller mindre politiskt flyktinskap. Om utresan haft mera starka presumtioner för eller emot att klart politiska grunder som inte i och för sig utlänning riskerar politisk förföljelse om han medförde politiskt flyktingskap, eller om det återsänds till sitt hemland. Sålunda har förelåg flera illegala utresor kunde det emelexempelvis medborgare i östeuropeiska stalertid enligt nämnden "finnas anledning att ter — med undantag av jugoslaviska medbor- tillgripa hemlandsklausul", dvs. till avlägsgare — sedan lång tid tillbaka presumerats nandebeslutet foga en föreskrift om att löpa risk för politisk förföljelse, oavsett om utlänningen inte fick befordras till sitt hemde lämnat landet av politiska skäl eller gjort land eller till annat land där han löpte risk det därför att de vantrivts med de ekonomisatt bli utsatt för politisk förföljelse. ka och sociala förhållandena där. Det är mot Utlänningsnämnden tog i ett våren 1972 denna bakgrund förklarligt att utlänningsavgivet yttrande på nytt upp frågan i vad myndigheten inte i varje enskilt ärende mån utlänning som riskerar strängt straff för uttryckligen anger på vilken grund politisk olovlig utresa eller olovligt kvarstannande flykting ansetts löpa risk att bli politiskt utomlands är att bedöma som politisk flykförföljd. Utredningen har därför varit hänviting enligt utlänningslagen och som flykting sad till att bygga sina bedömningar på enligt flyktingkonventionen. uppgifter i polisutredningar, yttranden och I ärendet, som rörde två tjeckoslovakiska annat sådant material, och det har därför medborgare (A och B), var upplyst att de, inte varit möjligt att med rimlig grad av efter att 1969 ha kommit till Sverige från säkerhet avgöra vilka omständigheter som i Tjeckoslovakien som deltagare i gruppresor, det enskilda fallet ansetts utgöra grund för underlåtit att återvända på bestämd tid och politisk förföljelse. När det gäller särskilt inte ansökt hos de tjeckoslovakiska myndiggrunden "politiska förhållanden" försvåras heterna om tillstånd till fortsatt vistelse här, bedömningen ytterligare av att den är oklar att ett sådant förfarande i den tjeckoslovatill sin innebörd och svår att avgränsa från kiska strafflagens § 109 avsnitt 2 belagts flera av de övriga grunderna för förföljelse, med frihetsstraff från sex månader till fem år främst grunderna "politisk uppfattning" och och att enligt samma lag den dömdes förmö"politiskt brott". genhet kan förklaras förverkad, att en dikunna föras de situationer, där en flykting, som kommit hit endast i avsikt att här vinna en bättre försörjning, icke kan återvända utan att drabbas av mycket strängt straff för att han flytt från sitt hemland.

SOU 1972:84

striktsdomstol i hemlandet i juli 1970 d ö m t A enligt o v a n n ä m n d a lagrum till två års frihetsberövande och förklarat hela hans förmögenhet förverkad samt att A enligt domskälen inte straffats tidigare och inte heller var politiskt eller socialt belastad. I sitt y t t r a n d e uttalade n ä m n d e n följande. Med hänsyn till strängheten i de påföljder, som den tjeckoslovakiska strafflagen upptar för de gärningar om vilka här är fråga - olovligt kvarstannande i utlandet - samt den rättstillämpning, som framgår av ovan återgivna och andra för nämnden kända domar, finner nämnden, att syftet med ifrågavarande bestämmelser till stor del är att bereda möjlighet till reaktion mot den politiskt avvikande uppfattning som anses ha kommit till uttryck genom gärningen. Tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser får därför beträffande [A] anses innefatta politisk förföljelse. Anledning saknas till antagande, att [B] skulle av tjeckoslovakisk domstol behandlas annorlunda än [A]. Såväl [A] som [B] får därför anses ha skäl att hysa välgrundad fruktan för politisk förföljelse om de återvänder till Tjeckoslovakien. Av de uppgifter som [A] och [B] lämnat vid förhör måste anses framgå, att motivet för deras olovliga kvarstannande i Sverige är deras från den i Tjeckoslovakien härskande regimens avvikande politiska övertygelse. Vid sådant förhållande anser nämnden det vara utan betydelse för bedömandet av deras flyktingstatus, att de måhända i och för sig icke haft anledning att frukta politisk förföljelse om de återvänt till Tjeckoslovakien inom föreskriven tid.

Under å b e r o p a n d e av det anförda ansåg n ä m n d e n A och B vara att b e d ö m a som flyktingar såväl enligt 2 § utlänningslagen som enligt artikel 1 A 2) i flyktingkonventionen. Invandrarverket beviljade båda uppehållstillstånd och utfärdade r e s e d o k u m e n t för dem enligt artikel 28 i flyktingkonventionen1 .

Synpunkter Flertalet länder, däribland Sverige, uppställer av ordningsskäl vissa villkor för att medborgare skall få resa ut ur landet, exempelvis innehav av pass, och bestraffar den som inte iakttar villkoren med b ö t e r eller en k o r t a r e tids frihetsberövande. Utresebestämmelserna i dessa länder bygger på t a n k e n att envar i princip har rätt att fritt l ä m n a sitt hemland och att denna rätt kan begränsas endast o m 140

det finns särskild a n l e d n i n g att göra det, exempelvis för att förhindra att personer som begått b r o t t u n d a n d r a r sig lagföring genom att fly ur landet. I många länder vilar utresebestämmelserna på d e n m o t s a t t a principen, nämligen att landets m e d b o r g a r e inte äger utan särskilt tillstånd resa u t ur landet. Den som lämnar landet u t a n erforderligt tillstånd eller stannar u t o m l a n d s u t ö v e r medgiven vistelsetid å d ö m s där i allmänhet långvarigt fängelsestraff. I Albanien straffas sålunda olovligt gränsöverskridande med frihetsstraff u p p till fem år, såvida inte gärningen på grund av sin k a r a k t ä r skall bestraffas h å r d a r e . Medhjälp till illegalt gränsöverskridande, som lämnas yrkesmässigt eller genom att myndighetsperson åsidosätter sin tjänsteplikt, straffas m e d frihetsstraff från tre till tio år. — I Bulgarien straffas den som överskrider gränsen u t a n tillstånd av behörig m y n d i g h e t eller vid sidap av g o d k ä n t övergångsställe med frihetsberövande från tre till tio år och böter. På s a m m a sätt straffas förberedelse, försök eller medhjälp till sådan gärning. I Polen bestraffas olovligt gränsöverskridande m e d högst fem års fängelse. — I Rumänien gäller att den som reser in i eller l ä m n a r l a n d e t vid sidan av g o d k ä n t övergångsställe eller i hemlighet straffas för bedrägligt gränsöverskridande med fängelse från tre till tio år. — I Sovjetunionen bestraffas den som utreser ur eller inreser i rådsrepubliken utan föreskrivet pass eller tillstånd med fängelse från ett till tre år. — I Tjeckoslovakien straffas den som reser ut olovligen eller stannar olovligen u t o m l a n d s med fängelse från sex m å n a d e r till fem år samt den som är medhjälplig till olovlig utresa till fängelse från tre till fem år. — I Ungern gäller bl. a. a t t den som övergår gränsen u t a n tillstånd eller med stöd av reselegitimation som han erhållit genom falska uppgifter bestraffas med frihetsberövande från sex m å n a d e r till e t t år eller o m Utlänningsnämndens yttrande uppvisar i fråga om motiveringen likheter med domskälen i Bundesverwaltungsgerichts dom den 26 oktober 1971, DVB1 1972, s. 277 ff. (Bundesverwaltungsgericht är Förbundsrepubliken Tysklands högsta förvaltningsdomstol.) SOU

1972:84

han utfört gärningen beväpnad eller tillsammans med två eller flera personer med frihetsberövande från två till åtta år. — De i Jugoslavien gällande bestämmelserna om olovligt gränsöverskridande skiljer sig avsevärt från motsvarande regler i övriga östeuropeiska stater i fråga om påföljden för brott mot bestämmelserna. Sålunda bestraffas den som olovligen överskrider gränsen med böter eller arrest i 30 dagar. — I alla de här angivna länderna utom Polen gäller att olovligt kvarstannande utomlands bestraffas på huvudsakligen samma sätt som olovlig utresa 1 . De här redovisade bestämmelserna om utresa avser alla medborgare, oavsett deras politiska uppfattning, och gäller således inte bara den som har en från regimen avvikande politisk åskådning utan också den som är politiskt likgiltig eller välvilligt inställd till regimen. Den som reser ut eller stannar utomlands i strid med dessa bestämmelser löper alltså risk att straffas härför, även om han lämnat landet enbart för att skaffa sig bättre utkomst. Det allmänna förbudet mot utresa och de stränga påföljderna för överträdelse av förbudet är — liksom rigorös gränsövervakning, uppförande av gränsmurar och liknande åtgärder - i första hand inte att se som instrument för att upprätthålla en politisk ideologisk kontroll över befolkningen utan som medel för att förhindra en utvandring som bedöms vara oförenlig med allmänna samhälleliga intressen av olika slag. Det kan emellertid å andra sidan sägas att de långtgående begränsningar av möjligheterna att utresa, som många länder infört, har en politisk ideologisk bakgrund. De är resultatet av en intresseawägning mellan den enskilde och samhället, där den enskildes anspråk på personlig frihet fått stå tillbaka för samhällets krav, och ett uttryck för en ideologisk syn på den enskilde och hans förpliktelser mot samhället som skiljer sig radikalt från den som. präglar utresebestämmelserna i exempelvis de nordiska länderna. Det kan mot denna bakgrund inte generellt anses att strängt straff för olovlig utresa eller olovligt kvarstannande utomlands utgör förföljelse SOU 1972:84

på grund av politisk uppfattning. För att utlänning, som lämnat sitt hemland olovligen och riskerar strängt straff härför om han återvänder dit, skall anses vara utsatt för förföljelse i konventionens mening krävs att han företagit utresan av politiska skäl och att det kan antas att han på grund härav kommer att straffas hårdare. Han är då att betrakta som konventionsflykting och därmed berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting. Om utlänningen däremot lämnat sitt hemland av annat skäl, exempelvis för att vinna en bättre utkomst utomlands, och det inte kan antas att straffet för den olovliga utresan till någon del kommer att ha sin grund i hans ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller religiösa eller politiska uppfattning, är straffet inte att anse som förföljelse i flyktingkonventionens mening. Det har emellertid stundom gjorts gällande att straff för olovlig utresa är att betrakta som förföljelse i konventionens mening även om straffet inte till någon del beror på den dömdes härkomst eller hans religiösa eller politiska uppfattning. Enligt en åsikt utgör varje kränkning av de mänskliga rättigheterna förföljelse . Eftersom den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna tillförsäkrar envar "rätt att lämna varje land, inbegripet sitt eget, och att återvända till sitt eget land" (art. 13 mom. 2), innebär enligt denna åsikt straff för utresa en kränkning av en mänsklig rättighet och därmed också förföljelse i konventionens mening. Härtill må anmärkas att flyktingkonventionen inte avser att tillförsäkra flyktingar skydd mot kränkningar av alla de i förklaringen angivna rättigheterna utan endast vissa av dem, såsom åsikts-, yttrande- och tankefrihet, men För en utförligare redogörelse för bestämmelserna om olovligt gränsöverskridande i de östeuropeiska staterna hänvisas till Schweissguth: "Auslieferung bei Flucht in eine andere Volksdemokratie" am Beispiel der Sovjetzone, Jahrbuch fur Ostrecht 1963, s. 189 ff och Franz: Das Asylrecht im Schatten der Fliichtlingskonvention, DVB1 1966, s. 623 ff. 2 Se Franz i en kommentar (Anmerkung) till Bundesverwaltungsgerichts förutnämnda dom den 26 oktober 1971, DVB1 1972 s. 279. 141

däremot inte rätten att resa ut ur och att återvända till hemlandet. - Enligt en annan mening utgör straff för olovlig utresa förföljelse, om utresan företagits av politiska skäl, oavsett om vederbörande riskerar svårare straff på grund av sin politiska uppfattning eller ej 1 . Denna mening synes enligt utredningens uppfattning svår att förena med ordalagen i artikel 1 A i flyktingkonventionen, eftersom den bortser från att straff för olovlig utresa måste helt eller delvis ha sin grund i den dömdes politiska uppfattning för att utgöra förföljelse i konventionens mening. Strävandena att genom en vid tolkning av flyktingkonventionen göra den tillämplig även på personer som enligt ordalagen i konventionen faller utanför dess tillämpningsområde får närmast ses mot bakgrunden av att det i många länder saknas bestämmelser som ger ett särskilt skydd även åt andra skyddsbehövande än konventionsflyktingar. Frånvaron av sådana bestämmelser innebär att utlänningar, som i och för sig bedöms vara i behov av särskilt skydd men inte omfattas av konventionen, i rättsligt hänseende blir jämställda med utlänningar i allmänhet. Den vida tolkning av flyktingkonventionen, som innebär att strängt straff för olovlig utresa utgör förföljelse i konventionens mening även om straffet inte har sin grund i den dömdes politiska uppfattning, är enligt utredningens mening ett direkt uttryck för behovet av särskilda regler som ger ett särskilt skydd också åt sådana utlänningar som, utan att vara konventionsflyktingar, ändå har behov av sådant skydd. Flera länder, bl. a. Danmark och Frankrike (se avsnitt 4.2 och 4.6), har i detta syfte infört särskilda regler vid sidan av konventionen. Enligt utredningens mening befinner sig utlänning, som riskerar strängt straff enbart därför att han rest ut olovligen, i en så svårartad situation att han bör beredas ett särskilt skydd mot att återsändas till sitt hemland. Vari detta skydd bör bestå behandlar utredningen närmare i avsnitt 7.3.

7.2.2 Politiskt brott Innebörd och bakgrund Svensk lagstiftning har alltsedan tillkomsten av lagen den 4 juni 1913 angående utlämning av förbrytare och lagen den 14 september 1914 angående förbud förvissa utlänningar att här i riket vistas (den s. k. utvisningslagen) gett ett särskilt skydd åt utlänning som begått politiskt brott i annat land. Sålunda föreskrev utlämningslagen (7 §) att utlämning icke fick ske för politiskt brott. Om den gärning, för vilken utlämning begärdes, innefattade också brott av icke politisk beskaffenhet fick emellertid utlämning medges, ifall gärningen med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet prövades övervägande äga karaktären av ett icke politiskt brott. Enligt utvisning slagen fick utlänning vid verkställighet av avvisning och utvisning inte befordras till land där han sannolikt skulle tilltalas eller straffas för politiskt brott. Undantaget i utvisningslagen motiverades med att de politiska brotten enligt den gällande internationella utlämningsrätten var undantagna från utlämningspåföljd och att, om en person som i sitt hemland misstänktes för sådant brott blev befordrad dit, så skulle detta inte vara annat än en maskerad utlämning. Utvisningslagens bestämmelser får alltså närmast ses som ett

1 Se Grahl-Madsen: The Status s. 248 ff. Denne medger visserligen att det "står bäst i överensstäm^ melse med ordalagen i artikel 1 A mom. 2 i konventionen" att tolka stadgarna så att "förföljelse på grund av politisk uppfattning" föreligger endast om vederbörandes politiska uppfattning är avgörande för arten och svårheten av de åtgärder som han utsätts för, men hävdar ändå att konventionen är tillämplig. Han motiverar sin avvikande uppfattning med att det föreligger ett historiskt samband mellan flyktingkonventionen och stadgan för Internationella flyktingorganisationen (IRO). Enligt denna skulle organisationen dra försorg om flyktingar och "displaced persons", inte bara sådana som kunde återvända hem och därför behövde organisationens hjälp därmed utan också sådana som fritt och efter att ha fått full vetskap om förhållandena i sina hemländer anförde giltiga skal mot (expressed valid objections) att återvända till hemlandet, bl. a. skäl av politisk natur (objections of political nature). Jfr Bundesverwaltungsgerichts förutnämnda dom den 26 oktober 1971, DVB1 1972 s. 277 ff.

SOU 1972:84

komplement till utlämningslagens regler om politiskt brott. 1 Det skydd mot verkställighet av beslut om avlägsnande som utlänningslagen gav utlänning som begått politiskt brott utsträcktes genom 1937 års utlänningslag till att omfatta utlänning som flytt från sitt hemland av politiska orsaker. Avsikten med denna ändring var enligt vad 1936 års utlänningssakkunniga uttalade i sitt betänkande (SOU 1936: 53 s. 56 f) att ge skydd också åt utlänningar som i sitt hemland visserligen inte begått något brott "men som på grund av sin politiska åskådning eller andra politiska skäl riskera att bli intagna i koncentrationsläger eller att drabbas av andra liknande åtgärder". Skyddet kom alltså att omfatta inte bara utlänning som i sitt hemland begått politiskt brott utan också utlänning som riskerade förföljelse på grund av sin politiska åskådning eller av andra politiska orsaker. Utlänningslagens bestämmelser om skydd mot verkställighet av beslut om avlägsnande av vissa utlänningar kom genom utvidgningen att inte längre utgöra enbart komplement till utlämningslagens regler om förbud mot utlämning för politiskt brott utan få en en självständig betydelse vid sidan av dessa regler. Politiskt brott upptogs som grund för politisk förföljelse i utlänningslagen på förslag av utlänningskommittén. I samband med att kommittén i sitt betänkande (SOU 1951: 42) angav grundprinciperna för en ny utlänningslagstiftning uttalade kommittén till stöd för detta förslag att det borde eftersträvas, att skyddet för politiska flyktingar såvitt möjligt korresponderade med det skydd som lagen om utlämning för brott skulle ge. Om sålunda en utlänning inte kunde utlämnas därför att det brott för vilket utlämning begärdes var politiskt, borde han principiellt inte heller kunna avlägsnas enligt utlänningslagen till det land, som begärt hans utlämnande. Utlänningslagen fick inte ge möjlighet att kringgå det skydd som lagen om utlämning för brott avsåg att bereda förövare av politiskt brott. Av detta uttalande synes framgå att syftet SOU 1972:84

med förslaget i första hand inte var att bereda en viss kategori utlänningar skydd mot politisk förföljelse utan att skapa garantier för att utlänning, som omfattades av förbudet mot utlämning i kommitténs förslag till ny lag om utlämning för brott, inte avlägsnades ur landet med stöd av utlänningslagen. Andra uttalanden av kommittén synes emellertid ge vid handen att den avsett att ge utlänning som begått politiskt brott ett särskilt skydd vid sidan av lagen om utlämning för brott. Kommittén, som hade i uppdrag att också se över reglerna om utlämning för brott i 1913 års utlämningslag, föreslog att utlänning, som begärdes utlämnad för politiskt brott, skulle kunna utlämnas om brottet var av grov beskaffenhet. Kommittén satte i fråga om det inte med hänsyn härtill i definitionen på politisk flykting borde upptas den reservationen, att det skulle vara politiskt brott, för vilket utlämning inte fick äga rum. Kommittén ansåg emellertid att den som på grund av ett politiskt brott flytt hit borde behandlas som politisk flykting enligt utlänningslagen. Endast i de former som föreskrevs i lagen om utlämning för brott borde bedömas, om sådant undantagsfall var för handen som förutsattes för att förövare av politiskt brott skulle vägras asyl här. Det syntes sålunda kommittén inte nödvändigt, att det i detta avseende rådde full paritet mellan utlänningslagen och lagen om utlämning för brott. Även om flykting erhållit asyl enligt utlänningslagen, borde han i nu avsedda fall med hänsyn till de särskilda rättssäkerhetsgarantier som det judiciella förfarandet enligt lagen om utlämning för brott erbjöd — kunna utlämnas. Om, å andra sidan, en utlämningsframstälfning avslagits, därför att brottet funnits vara av sådan politisk beskaffenhet att utlämning ej kunde ske, borde enligt kommittén de myndigheter som enligt utlänningslagen hade att pröva asylfrågan Prop. 1913:42 s. 39. För en utförligare redogörelse for bestämmelsernas tillkomst hänvisas till Hammar: Sverige åt svenskarna, Invandringspolitik, utlänningskontroll och asylrätt, Stockholm 1964, s. 123 ff och 154 ff. 143

anses bundna av denna bedömning av brottets beskaffenhet. Utlänning som begått politiskt brott och som tagit sin tillflykt till Sverige skulle alltså åtnjuta asyl här som politisk flykting enligt utlänningslagen men förlora detta skydd om han kunde utlämnas enligt lagen för utlämning för brott. Liksom när det gäller grunden "politiska förhållanden" erbjuder det stora svårigheter att med säkerhet avgöra i vad mån "politiskt brott" i svensk rättspraxis antagits utgöra grund för förföljelse. I praxis har utlänningar, som deltagit i motståndsrörelser eller förbjudna politiska organisationer i hemlandet, regelmässigt bedömts som politiska flyktingar. Om skälet härför varit att de begått politiskt brott eller ansetts löpa risk för förföljelse på grund av sin politiska uppfattning, synes inte möjligt att avgöra. Vad som skall förstås med politiskt brott är inte helt klart. Enligt vedertagen internationell uppfattning avses därmed i vart fall brott som riktar sig mot statens säkerhet eller samhällsordningen, oavsett om brottet begåtts i politiskt syfte eller ej (absolutpolitiska brott). Som exempel på sådana brott kan nämnas uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi och spioneri. I vad mån begreppet politiskt brott innefattar också brott av allmän karaktär, såsom mord och stöld, i vilka ingår ett politiskt moment (relativt — politiska brott) är en omstridd fråga. Enligt en uppfattning är varje brott som begås i politiskt syfte ett politiskt brott. Enligt en annan, mera allmänt omfattad mening innefattar begreppet politiskt brott, utöver brott som direkt riktar sig mot staten, endast brott som förövas i samband med och i avsikt att främja sådant brott. 1 De svenska bestämmelserna bygger på den senare uppfattningen. Enligt 6 § lagen om utlämning för brott gäller som huvudregel att utlämning inte får beviljas för politiskt brott (1 st.). Men om gärningen innefattar även brott av icke politisk beskaffenhet får utlämning beviljas, så framt gärningen i det särskilda fallet prövas övervägande äga karaktären av ett icke politiskt brott (2 st.). När det gäller 144

de relativt-politiska brotten råder vidare oenighet om huruvida förbudet mot utlämning för sådana brott skall vara ovillkorligt eller ej. Förbudet mot utlämning för politiskt brott begränsas i många länder på så sätt att visst brott förklaras inte vara att anse som politiskt brott. En sådan begränsning utgör den s. k. belgiska attentatsklausulen, som innebär att mord, mordförsök eller dräp på främmande statsöverhuvud eller någon till en främmande suveräns familj hörande person inte skall anses som politiskt brott. Bestämmelser av samma eller liknande innebörd har tagits in i en rad överenskommelser om utlämning, bl. a. europeiska utlämningskonventionen (art. 3 mom. 3). En annan sådan begränsning utgör de s. k. internationella brotten, dvs. brott mot freden, folkmord och brott mot Förenta Nationernas syften och grundsatser. 3 Innebörden av begreppet "politiskt" brott diskuterades ingående under förarbetena till den nu gällande lagen om utlämning för brott. Utlänningskommittén utgick i sitt betänkande från att det i princip skulle vara förbjudet att utlämna person som begått politiskt brott men ansåg att vissa skäl talade för att i den svenska lagen göra undantag från förbudet mot utlämning för politiskt brott. Kommittén fann den begränsning av förbudet mot utlämning, som den i utlänningslagen intagna attentatsklausulen utgjorde, vara mindre ändamålsenlig och föreslogi stället att i lagen skulle in tas en bestämmelse av innehåll att den som begått politiskt brott skulle få utlämnas, om brottet utgjorde mord, dråp, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och grovt sabotage samt med hänsyn till gärningsmannens politiska syfte och omständigheterna i övrigt kunde antas, att han skulle komma att här i landet utöva 1 Se vidare Garcia-Mora: International Law, s. 76 ff, samt prop. 1913:50 s. 31 ff och SOU 1951:42 s. 215 ff. 2 En bestämmelse av samma innehåll togs första gången (1856) in i den belgiska utlämningslagen. Bestämmelsen benämns på grund därav allmänt "den belgiska attentatsklausulen". 3 Se bl. a. Förenta Nationernas konvention om förebyggande och bestraffning av folkmord och de s. k. Röda Korskonventionerna.

SOU 1972:84

verksamhet, som innebar fara för den svenska samhällsordningen. Kommittén anförde till stöd för sitt förslag bl. a. följande. Det är enligt kommitténs uppfattning tvivelaktigt, om förbudet mot utlämning för politiskt brott har något verkligt stöd i den allmänna rättsuppfattningen i vårt land, då fråga är om mycket grova politiska brott, t. ex. mord eller dråp, som förövas i land, där man lever under samma demokratiska förhållanden som här i riket. Användandet av dylika gärningar som medel i en inre politisk strid framstår nämligen - om striden kan föras med de i en demokratisk stat tillåtna medlen - som något ur svensk rättsuppfattning absolut förkastligt. I en demokratisk stat kan förövaren av en sådan gärning förutsättas åtnjuta i huvudsak samma rättssäkerhet som enligt den svenska rättsordningen, och det kan därför förefalla, som om det icke vore så mycket att erinra mot att utlämning skedde. Det måste emellertid beaktas, att utlämningslagstiftningen därigenom skulle ställa lagtillämparen inför stora svårigheter. Under utlämningsförfarandet finge undersökas, huruvida i den stat som begärde utlämning dels möjlighet funnes för en opposition att med demokratiska medel giva uttryck för sin mening och dels rättsordningen erbjöde tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Det är tydligt, att i det särskilda fallet ett ställningstagande till dessa frågor icke endast skulle kunna vara svårt utan även ur utrikespolitisk synpunkt mycket ömtåligt. Beträffande politiska brott av viss särskild beskaffenhet kan det emellertid ifrågasättas, om det är sakligt motiverat att upprätthålla ett oinskränkt förbud mot utlämning. Politiska brott kunna nämligen vara uttryck för en politisk uppfattning som syftar till omstörtning av samhällsordningen icke endast i den stat där brottet begåtts utan även i andra stater med likartat samhällsskick. Att de senare staterna skola förhålla sig fullständigt neutrala till dessa brott, måste ur deras synpunkt vara oriktigt. För dessa stater med likartat samhällsskick är det ett gemensamt intresse och ett utslag av självbevarelsedrift att biträda varandra i bekämpandet av brott som äro uttryck för en dylik politisk uppfattning. Samma skäl som tala för utlämning i fråga om icke-politiska brott kunna sålunda tala för utlämning beträffande dessa brott. Den politiska karaktären av nu avsedda brott torde icke innefatta något skäl till att förövaren skall erhålla asyl i ett land, vars samhällsordning han också vill omstörta. I propositionen med förslag till ny utlämningslag (prop. 1957:156) utgick föredragande departementschefen — liksom utlänningskommittén - från att politiska brott borde vara undantagna från utlämning och anförde i fråga om innebörden av begreppet "politiskt brott" att det stod klart, att däri innefattades i främsta rummet sådana brott 10-SOU

1972:84

som riktade sig mot stat och samhällsordning men att under begreppet i viss utsträckning inbegreps också brott av allmän karaktär, i vilka ingick ett politiskt moment. Eftersom det inte torde vara möjligt att i lagtexten närmare definiera begreppet, fick tolkningen som hittills ske i tillämpningen med beaktande av omständigheterna i varje särskilt fall. I överensstämmelse med den gällande lagen torde emellertid uttryckligen fastslås, att utlämning skulle vara utesluten, såvida inte brottet övervägande var av allmän natur. Med viss förenkling av den i 1913 års lag använda formuleringen kunde regeln uttryckas så, att utlämning inte fick medges för politiskt brott, med mindre gärningen prövades tillika och i övervägande grad innefatta brott av icke politisk beskaffenhet. I likhet med utlänningskommittén ansåg departementschefen att attentatsklausulen borde utgå ur lagen och anförde till stöd härför att det uppenbarligen var en godtycklig och alltför snäv avgränsning att ta hänsyn endast till brott riktade mot statsöverhuvud och mot person tillhörande suveräns familj, medan det å andra sidan i särskilda fall kunde medföra ett icke önskvärt intrång i asylrätten att kategoriskt, utan möjlighet till beaktande av omständigheterna i det föreliggande fallet, undanta de avsedda brotten från utlämningsförbudet. Det måste anses angeläget, framhöll han, att inte formulera lagen på sådant sätt, att möjlighet öppnades för en stat att kräva utlämning i strid mot de grundsatser som i vårt land upprätthålls i fråga om asylrätten. Kommitténs förslag att person som begått politiskt brott skulle kunna utlämnas då brottet var av viss grov beskaffenhet och gärningsmannens fortsatta vistelse i landet kunde medföra fara för den svenska samhällsordningen avvisades av departementschefen under hänvisning till att åtgärder mot en utlänning på grund av önskvärdheten att han avlägsnas ur landet med hänsyn till vad som kan antas om hans blivande verksamhet här borde bedömas uteslutande enligt de grundsatser som var fastslagna i utlänningslagen. Departementschefen framhöll slutli145

gen att det i fråga om de politiska brotten måste — med hänsyn till de ömtåliga situationer som kunde uppkomma — anses vara av särskild vikt att ha en kategorisk lagregel att falla tillbaka på. Att en sådan lagregel i särskilda fall kunde komma att mot utlämning skydda personer, som enligt den allmänna uppfattningen i vårt land inte borde få åtnjuta sådant skydd, är en konsekvens som det syntes nödvändigt att acceptera. Därtill kom att det skett en betydande generell utvidgning av möjligheterna att här i landet åtala och bestraffa brott som är begångna utomlands. Mot bakgrunden av departementschefens uttalanden kan sägas att begreppet politiskt brott i första hand innefattar vissa av de gärningar som i brottsbalken betecknas såsom högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet, främst uppror och hot mot väpnad ordning (16 kap. 1 och 2 §§ BrB) samt högförräderi, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet (17 kap. 1, 5 och 9 §§ BrB) ävensom annan gärning som begåtts i samband med politiskt brott och inte övervägande äger karaktären av ett icke politiskt brott. Synpunkter För att kunna ta ställning till frågan om utlänning som begått politiskt brott utomlands bör beredas ett särskilt skydd vid sidan av det som lagen om utlämning för brott ger synes det nödvändigt att närmare undersöka grunderna för utlämningsrätten och särskilt regeln om förbud mot utlämning för politiskt brott. Så länge som den internationella samfärdseln hade ringa omfattning ansågs en stat inte ha anledning att befatta sig med brott som begåtts utomlands vare sig genom att själv bestraffa brottet eller genom att utlämna brottslingen till det land där brottet begåtts. Men allteftersom resemöjligheterna mellan länderna förbättrades och brottsligheten som en följd härav fick en allt starkare internationell inriktning, kom brottsbekämpningen att i allt högre grad bli ett för alla länder gemensamt intresse. Strävandena 146

att genom internationell samverkan bekämpa denna form av brottslighet tog sig främst uttryck i att länderna i stigande omfattning lämnade biträde åt varandra vid utövningen av straffrättskipningen bl. a. genom att på begäran utlämna brottslingar. 1 Även om brottsbekämpning numera anses vara ett för alla länder gemensamt intresse, föreligger inte någon på den allmänna folkrätten grundad skyldighet för stat att utlämna brottsling till annan stat. Detta följer av principen att varje stat äger att själv bestämma vilka som skall få vistas på dess område. Stat är alltså skyldig att utlämna brottsling endast i den mån den förpliktat sig därtill. Ett stort antal stater har genom internationella avtal om utlämning för brott ömsesidigt åtagit sig att utlämna brottslingar som tagit sin tillflykt till avtalsslutande stat. Sålunda har Sverige ingått en multilateral överenskommelse om utlämning med övriga nordiska länder den 13 december 1957 och bilaterala överenskommelser med Amerikas förenta stater den 24 oktober 1961 (SÖ 1963: 17), Belgien den 26 april 1870 (SFS 1870:37) och Storbritannien den 26 april 1963 (SÖ 1965: 19). Sverige har dessutom anslutit sig till europeiska utlämningskonventionen den 13 december 1957 (SÖ 1959: 65). 2 Vissa stater tillåter utlämning endast i den mån de förpliktat sig därtill genom avtal, medan andra stater, däribland Sverige, medger utlämning oberoende av om det föreligger avtal eller ej. Under vilka förutsättningar utlänning får utlämnas till stat, med vilken Sverige inte ingått utlämningsavtal, regleras i lagen den 6 december 1957 om utlämning för brott. Politiskt brott har på olika sätt intagit en särställning inom utlämningsrätten. Under den tid då principen att stat inte skulle medverka till att brott som begåtts utomlands bestraffades genom att utlämna den Se vidare bl. a. Garcia-Mora: International Law and Asylum as a Human Right, s. 73 ff och Kimminich: Asylrecht, s. 49 ff. Konventionen gäller i förhållande till Cypern, Danmark, Finland, Grekland, Irland, Israel, Italien, Lichtenstein, Nederländerna, Norge, Schweiz, Turkiet och Österrike. SOU 1972:84

brottslige gjordes undantag för personer som begått politiskt brott. Enligt en fast praxis kunde sådana personer utlämnas, och en rad stater förband sig i fördrag att till varandra utlämna personer som begått brott mot statens säkerhet, såsom högförräderi och väpnat uppror. Att många stater vid denna tid medgav utlämning för politiskt brott men inte för "vanligt" brott torde närmast få ses mot bakgrunden av det totalitära styrelseskick som då rådde i vissa europeiska länder. Eftersom statsmakten vid denna tid i många länder var samlad hos en regent, innebar ett angrepp på staten i realiteten ett angrepp på regentens person och det framstod därför som naturligt att regenterna såsom bärare av statsmakten sökte ge varandra skydd genom att åta sig att ömsesidigt utlämna politiska brottslingar. Ungefär samtidigt som länderna började medge utlämning för "vanliga" brott, gick rättsutvecklingen i fråga om politiska brott i motsatt riktning. Efter franska revolutionen vann idéerna om folkstyre en allt starkare anslutning, och därmed förändrades också synen på det politiska brottet. I allt vidare kretsar kom sådant brott att uppfattas som en vällovlig handling. Den enskilde hade, hävdades det, en moralisk rätt att med våld störta enväldesregimer och därmed också rätt att få skydd i annat land om han inte lyckades i sitt uppsåt. 1 Den första lagstiftningen på utlämningsrättens område genomfördes i Belgien. I dess utlämningslag av den 1 oktober 1833, som blev mönsterbildande för andra länders lagstiftning på området, intogs ett förbud mot utlämning för politiskt brott (délit politique) eller för gärning förknippad med sådant brott (fait connexe å un semblable délit). Förbud av samma innebörd har intagits i flertalet av de överenskommelser om utlämning som där efter ingåtts mellan en rad stater. Under senare tid synes motiven för ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott ha förskjutits. Framför allt har rättssäkerhetssynpunkter och utrikespolitiska överväganden trätt i förgrunden. Men fortSOU 1972:84

farande finns i bakgrunden den i demokratiska stater allmänt accepterade föreställningen att enskilda skall ha rätt att kämpa för sina politiska idéer och att det skulle vara stötande för rättskänslan att bestraffa politiska handlingar. Det må här anmärkas att förbudet mot utlämning för politiskt brott omfattar inte bara personer som begår sådant brott för att främja demokratiska syften utan också personer som gör det i avsikt att förverkliga motsatta politiska mål. Det numera kanske oftast anförda motivet för att upprätthålla ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott bygger på tanken att uppfattningen om vad som är att anse som politiskt brott och hur sådant brott bör bestraffas växlar från land till land och att risken för att de sedvanliga kraven på rättssäkerhet åsidosätts är större vid politiska brott än vid "vanliga" brott. Politiska handlingar, som i vissa länder bedöms som farliga och därför belagda med svåra straff, kan i andra länder betraktas som tillåtna medel i en frihetskamp eller som normala företeelser i den fria åsiktsbildningen och därför inte straffvärda. Ett annat skäl som ofta anförs för att inte utlämna personer som begått politiskt brott är att det inte föreligger samma behov av att kunna bestraffa politiska brott som andra brott, eftersom politiska brott i allmänhet inte är uttryck för en kriminell eller asocial läggning och det därför inte heller föreligger någon större risk för att de som begått sådant brott skall begå nya brott utanför det land, vars regim de bekämpade. — Till stöd för ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott har stundom anförts att stat genom att vägra utlämning av personer som begått sådant brott inte behöver riskera att misstänkas för att vilja blanda sig i de politiska stridigheterna i det land som begärt utlämningen till förmån för den där härskande regimen. Flera av de skäl som anförts till stöd för Se Garcia-Mora: International Law, s. 73 f och Kimminich: Asylrecht, s. 49 f. Se bl. a. Hambro: Asylrett och utlevereringsplikt, TfR 1960, s. 55 f. 147

ett allmänt förbud mot utlämning för politiskt brott är delvis motsägelsefulla och öppna för en rad invändningar. Utredningen anser sig emellertid inte behöva närmare diskutera grunderna för detta förbud utan nöjer sig med att konstatera att enligt svensk och utomlands allmänt vedertagen uppfattning får personer som begått politiskt brott inte utlämnas. Enligt en internationellt vedertagen uppfattning bör konventionsflykting, som enligt konventionens bestämmelser (art. 33) inte får utvisas till sitt hemland, inte heller utlämnas dit. 1 Sverige har anslutit sig till denna uppfattning. Enligt 6 § lagen om utlämning för brott får utlänning inte utlämnas, om han på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet eller om han där inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till stat där han löper sådan risk. Förbudet mot utlämning av politisk flykting är liksom förbudet mot utlämning av den som begått politiskt brott ovillkorligt. I det av utlänningskommittén framlagda förslaget uppställdes inte något ovillkorligt hinder mot utlämning av politisk flykting, utan det skulle under beaktande å ena sidan av förföljelsen och å andra sidan av brottets beskaffenhet och omständigheterna i övrigt prövas, om utlämning skulle ske. I propositionen till lagen om utlämning för brott (1957:156 s. 61) avvisade emellertid föredragande departementschefen kommitténs förslag och framhöll därvid att man i denna fråga borde beakta de olika syften som utlämningslagen och utlänningslagen var avsedda att tjäna. Vid utlämning borde finnas fullgoda garantier för att individen inte utsattes för annan påföljd än sådan som direkt anknöt till det brott varom var fråga i utlämningsärendet. Departementschefen framhöll vidare att den omständigheten att hinder mot utlämning på nu förevarande grund eller eljest förelåg inte innebar att 148

utlänningen ej kunde avlägsnas ur vårt land med stöd av utlänningslagen. Fråga om åtgärd enligt utlänningslagen borde prövas i vanlig ordning oberoende av att framställning om utlämning avvisats. Om denna prövning ledde till ett beslut om utlänningens avlägsnande ur landet, skulle detta beslut verkställas med beaktande av de förut nämnda reglerna i utlänningslagen. När det gäller att avgöra om och i vad mån utlänning, som begått politiskt brott och därför inte får utlämnas enligt lagen om utlämning för brott, bör beredas särskilt skydd mot avlägsnande också enligt utlänningslagen bör enligt utredningens mening främst beaktas att reglerna om utlämning för brott och bestämmelserna om avlägsnande enligt utlänningslagen fullföljer två vitt skilda syften. Utlämningen innebär att en stat på begäran lämnar biträde åt en annan stat vid utövningen av dess straffrättskipning, medan avlägsnande syftar till att i den egna statens intresse förhindra att utlänningar som inte är önskvärda fortsätter att vistas i landet. Det förhållandet att utlänning inte får utlämnas för vissa brott behöver mot denna bakgrund inte innebära att han under alla omständigheter också bör åtnjuta motsvarande skydd mot att avlägsnas ur landet med stöd av utlänningslagen. De skilda syften som reglerna om utlämning och avlägsnande fullföljer har delvis beaktats vid utformningen av det skydd som lagen om utlämning för brott och utlänningslagen ger den som begått politiskt brott. Förbudet mot utlämning av politisk brottsUng är ovillkorligt, medan utlänningslagens förbud mot avlägsnande av den som anses som politisk flykting på grund av att han begått politiskt brott är begränsat genom undantagen från verkställighetshindren och omfattar endast den som riskerar att i hemlandet åläggas allvarligt straff för det politiska brottet. Som förut nämnts upptar flyktingkonven1 Se bl. a. Kimminich: Asyliecht, s. 53, Robinson: Convention, s. 165 f och Weis: Territorial Asylum, IJIL 1966, s. 187.

SOU 1972:84

tionen inte politiskt brott som grund för förföljelse. Enligt konventionen utgör enbart det förhållandet att utlänning, som begått politiskt brott i hemlandet och kan väntas bli bestraffad härför inte tillräcklig grund för förföljelse. Förföljelse i konventionens mening föreligger endast om utlänningen har välgrundad anledning frukta att han kommer att bestraffas hårdare därför att han förövat brottet av politiska skäl eller tillhör viss ras. Konventionen begränsar alltså inte stats möjligheter att avlägsna den som begått politiskt brott i den mån han inte också uppfyller förutsättningarna för flyktingskap enligt konventionen. Någon begränsning av denna innebörd finns inte heller i andra länders utlänningslagstiftning med undantag av den norska fremmedloven, vars flyktingdefinition utformats med den svenska utlänningslagens princip deklaration om asylrätten som förebild. Eftersom bestämmelserna om avlägsnande i utlänningslagen och reglerna om utlämning för brott fullföljer två vitt skilda syften, borde i princip fråga om utlänning skall avlägsnas ur landet enligt utlänningslagen prövas utan hänsynstagande till bestämmelserna om utlämning för brott. Mot denna bakgrund synes det mest konsekventa vara att i likhet med flertalet andra länder inte ha några bestämmelser om politiskt brott i utlänningslagen. En sådan lösning skulle ligga i linje med den utveckling mot en begränsning av skyddet för politiska brottslingar som kan skönjas i många länder. Utredningen anser sig dock inte beredd att förorda att personer, som begått politiskt brott, helt berövas det skydd som utlänningslagen ger dem vid sidan av lagen om utlämning. Hur skyddet bör utformas i framtiden berör utredningen närmare i avsnitt 7.3. Redan i detta sammanhang vill dock utredningen framhålla att det från principiella utgångspunkter kan riktas kritik mot den nuvarande utformningen av skyddet. Utlänningslagens bestämmelser om politiskt flyktingskap innebär att utlänning, som begått politiskt brott utomlands och kan väntas komma att åläggas allvarligt straff härför, SOU 1972:84

skall betraktas som politisk flykting i Sverige, oavsett om han förövat brottet på grund av sin politiska uppfattning eller ej. Utlänning, som exempelvis i sitt hemland enbart för ekonomisk vinnings skull bedrivit spioneri för främmande makts räkning och flytt till Sverige för att undgå påföljd för sin gärning, är enligt utlänningslagen att anse som politisk flykting och därför i princip berättigad till fristad här. Det synes utredningen egenartat att beteckna en lagföring för ett politiskt brott, exempelvis spioneri i vinningssyfte, som politisk förföljelse. Även om många, kanske flertalet av de utlänningar som begått politiskt brott är att betrakta som politiska flyktingar förefaller det från principiella utgångspunkter olämpligt att generellt beteckna ådömande av allvarligt straff för politiskt brott som politisk förföljelse. En sådan utvidgning av förföljelsegrunderna är dessutom ägnad att skapa förvirring i fråga om tolkningen av begreppet flykting. Utredningens förslag till avgränsning av begreppet flykting innebär också att politiskt brott i och för sig inte medför flyktingskap.

7.2.3 Vägran att göra militärtjänst m. m. Svensk rätt Sedan lång tid tillbaka ger Sverige av allmänt humanitära skäl i viss utsträckning fristad åt desertörer och andra krigsvägrare. Enligt fast praxis betraktas dessa utlänningar inte enbart på grund av sin desertering eller krigsvägran som politiska flyktingar. 1 Svensk praxis står härutinnan i överensstämmelse med flyktingkonventionen. Den praxis som utbildat sig i fråga om utländska desertörer och andra krigsvägrares rätt att uppehålla sig i Sverige har fått en ökad fasthet genom det uttalande som regeringen gjorde i frågan den 21 februari 1969 i samband med att i konselj denna dag avgjordes ett antal utlänningsärenden röranSe inrikesministerns svar den 28 februari 1969 på en enkel fråga i riksdagens andra kammare (AK prot. nr 26). 149

de amerikanska medborgare. Regeringen uttalade därvid följande. 1. Desertörer och andra krigsvägrare kommer att liksom hittills beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Den som löper risk för att sändas till tjänstgöring på krigsskådeplats kommer att få sådan asyl. I övriga fall prövas frågan om asyl med hänsyn till förhållandena i varje särskilt fall. 2. För att skapa större trygghet för dem som sålunda har fått asyl i Sverige förklarar regeringen, att enbart den omständigheten att striderna i Vietnam upphör inte kommer att medföra att dessa personer vägras fortsatt fristad i vårt land. 3. Vidare intar regeringen den ståndpunkten att verkställighet av beslut om utvisning eller förpassning härifrån av sådana asylfall i regel bör uppskjutas tills vidare. När det gäller beslut om förvisning på grund av brott kommer verkställighet att medges endast när det är fråga om grövre brott. 4. Särskilda åtgärder skall vidtas så att handläggningen av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd inte fördröjs onödigt. 5. Vissa grupper av invandrare har särskilt stora svårigheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället. En sådan grupp är desertörer och andra krigsvägrare. Det krävs särskilda insatser för att dessa invandrare skall få undervisning i svenska språket och om det svenska samhället, ges yrkesutbildning eller omskolning och få arbete. Arbetsmarknadsstyrelsen har vidtagit åtgärder för detta. Vidare har en tjänsteman avdelats hos arbetsmarknadsstyrelsen för att ägna sig åt dessa frågor och en särskild kurator kommer att snarast tillsättas hos arbetsgruppen för invandrarfrågor. Det är av stor betydelse att organisationer och sammanslutningar lämnar sin medverkan till dessa anpassningsinsatser. 6. Desertörer och andra krigsvägrare får sålunda trygghet att få stanna kvar i vårt land. Genom de särskilda anpassningsinsatserna skapas förutsättningar för dem att finna sig till rätta och få sin utkomst här. Mot denna bakgrund kommer det att sakna reell betydelse för dem att de enligt en långvarig och fast praxis i Sverige inte enbart på grund av sin desertering eller krigsvägran betraktas som poUtiska flyktingar vid tillämpningen av utlänningslagen. Synpunkter Liksom politiskt b r o t t intar militärt brott sedan lång tid tillbaka en särställning i n o m utlämningsrätten. F r a m till m i t t e n av 1800-talet förekom allmänt att personer som begått militärt b r o t t , främst desertering, och flytt u t o m l a n d s u t l ä m n a d e s . Många stater förpliktade sig genom särskilda avtal, s. k. desertörskarteller, att till varandra u t l ä m n a desertörer som tagit sin tillflykt till deras territorier. Inte sällan förekom att stat ut150

lämnade egna medborgare som tagit värvning i annan stats krigsmakt. U n d e r påverkan av fransk praxis i u t l ä m n i n g s ä r e n d e n började från m i t t e n av 1800-talet allt fler stater att vägra u t l ä m n a personer som deserterat eller begått annat militärt b r o t t . I flertalet av de utlämningsfördrag som ingicks därefter intogs ett uttryckligt förbud m o t u t l ä m n i n g för militära b r o t t eller u p p t o g s inte längre sådana b r o t t bland de b r o t t för vilka utlämning fick ske. Den ä n d r a d e praxis, som utbildade sig i Frankrike på d e t t a o m r å d e och blev vägledande för en rad andra stater, t o r d e i inte ringa grad ha s t å t t i samband med att den franska främlingslegionen, som bildades år 1831 i stor u t s t r ä c k n i n g rekryterade sina m e d l e m m a r bland u t l ä n d s k a desertörer.2 Även de utlämningsavtal som ingåtts under senare tid innehåller u n d a n t a g s b e s t ä m melser om militära b r o t t , som antingen förklarar avtalet inte vara tillämpligt på militärt b r o t t eller ger stat rätt att vägra utlämning för sådant b r o t t . T a n k e n b a k o m dessa u n d a n t a g t o r d e främst vara att en stat inte har intresse att genom a t t u t l ä m n a personer som begått militärt b r o t t medverka till att upprätthålla ordning o c h disciplin i n o m en annan stats krigsmakt (se p r o p . 1 9 1 3 : 50 s. 3 1 ) . Enligt artikel 4 i europeiska utlämningsk o n v e n t i o n e n av den 13 d e c e m b e r 1957, som Sverige ratificerat (SÖ 1 9 5 9 : 6 5 ) , faller utlämning för b r o t t m o t militär lagstiftning utanför k o n v e n t i o n e n . Enligt k o n v e n t i o n e n den 24 o k t o b e r 1961 mellan Sverige och Amerikas förenta stater o m u t l ä m n i n g skall u t l ä m n i n g inte medges om gärningen utgör b r o t t enbart enligt militär lagstiftning (art. V m o m . 4). Den svenska lagen o m utlämning för b r o t t föreskriver att u t l ä m n i n g inte får beviljas för gärning som avses i 21 eller 22 kap. b r o t t s b a l k e n och gäller b r o t t av krigsSe pressmeddelande den 21 februari 1969, återgivet i Aktstycken utgivna av UD.N.s.I:C: 19 s. 23 f. 2

Se bl. a. Doehring: Deserteure, i StruppSchlochauer: Wörterbuch des Völkerrechts Bd. 1 s. 348 ff och Garcia-Mora: International Law and Asylum as a Human Right, s. 103 ff. SOU

1972:84

man, dvs. undanhållande, rymning, landsförräderi, överlöpande till fienden etc. (5 § 1 st.). Om gärningen innefattar även brott för vilket utlämning eljest får ske, får emellertid utlämning beviljas för det brottet (5 § 2 st.). Utlänning åtnjuter alltså enligt lagen om utlämning för brott ett ovillkorligt skydd mot att utlämnas för militärt brott. I motsats till vad som gäller om politiskt brott ger emellertid inte utlänningslagen ett motsvarande skydd mot avlägsnande av den som begått militärt brott. Som redan framhållits i avsnittet om politiskt brott fullföljer reglerna om utlämning för brott och bestämmelserna om avlägsnande enligt utlänningslagen två vitt skilda syften. Utlämning innebär att en stat på begäran av annan stat lämnar biträde åt denna vid utövningen av dess straffrättskipning, medan avlägsnande syftar till att i den egna statens intresse förhindra att utlänningar som anses icke önskvärda fortsätter att vistas i landet. Det förhållandet att utlänning inte får utlämnas för militärt brott behöver mot denna bakgrund inte innebära att han också bör åtnjuta motsvarande skydd mot att avlägsnas ur landet med stöd av utlänningslagen. Om utlänning, som begått militärt brott och tagit sin tillflykt till vårt land för att undgå lagföring för brottet, skall beredas ett sådant särskilt skydd bör enligt utredningens mening bedömas från andra utgångspunkter, främst brottets art. Det militära försvaret bygger i flertalet länder på allmän värnplikt. Denna plikt grundar sig på den allmänt omfattade föreställningen att försvaret av det egna landet utgör en för hela befolkningen gemensam angelägenhet och att försvarsbördan därför bör bäras solidariskt av alla efter förmåga och såvitt möjligt fördelas likformigt och rättvist. I länder, vilkas försvar bygger på allmän värnplikt, bestraffas regelmässigt den som genom undanhållande, rymning eller på annat sätt undandrar sig militärtjänst. I Sverige gäller sålunda enligt brottsbalken att krigsman kan dömas för undanhållande till disciplinstraff eller fängelse i högst sex månader, om han avviker eller uteblir från avdelSOU 1972:84

ning av krigsmakten där han skall tjänstgöra eller från annat tjänstgöringsställe (21 kap. 11 § 1 st.). För undanhållande under beredskapstillstånd eller då landet är i krig kan han dömas till disciplinstraff eller fängelse i högst två år (21 kap. 11 § 2 st.). Om undanhållandet med hänsyn till den tidsrymd, varunder gärningsmannen hållit sig undan, eller till arten av hans tjänstgöring medfört eller kunnat medföra väsentligt avbrott i utbildningen eller annat avsevärt men för tjänsten kan dömas för rymning till disciplinstraff eller fängelse i högst två år. Om landet var i krig, kan dömas till fängelse i högst tio år. Liknande bestämmelser finns i andra länders strafflagstiftning. Straffen för militärt brott kan dock variera starkt från land till land. Enligt den allmänna folkrätten gäller att det står stat fritt att ålägga sina medborgare värnplikt och bestraffa dem som vägrar att fullgöra denna plikt. De internationella dokument rörande de mänskliga rättigheterna, som tillkommit efter andra världskriget, har inte begränsat statens rätt att bestraffa värnpliktsvägrare. Enligt Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (art. 18), Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (art. 9) samt Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (art. 18) har envar rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Enligt dessa artiklar, som är likalydande, innefattar denna rätt frihet att byta religion eller tro och att ensam eller i gemenskap med andra offentligt eller enskilt utöva sin religion eller tro genom undervisning, andaktsövningar, gudstjänst och iakttagande av religiösa sedvänjor. Det råder enighet om att de här redovisade stadgandena om tanke-, samvets- och religionsfrihet inte innefattar någon rätt att vägra militärtjänst av samvetsbetänkligheter grundade på en religiös eller politisk uppfattning. 1 Flyktingkonventionen, som bygger på förklaringen om de mänskliga rättigheterna, syftar lika litet som Se bl. a. Kimminich: Asylrecht, s. 93 och Zink: Das Asylrecht, s. 93 f. 151

denna att tillförsäkra personer, som vägrar göra militärtjänst av religiösa eller politiska skäl, straffrihet. Mot denna bakgrund kan sägas att straff på grund av vägran att göra militärtjänst j princip inte är att anse som förföljelse enligt flyktingkonventionen, även om vägran är religiöst eller politiskt motiverad. Som förut nämnts (se 6.3.2.3) är därför person, som vägrat göra krigstjänst eller rymt från sådan tjänst av politiska eller religiösa skäl, att anse som flykting endast om det kan antas att det förhållandet att gärningen begåtts av politiska eller religiösa skäl kommer att betraktas som en försvårande omständighet och att han på grund härav kommer att ådömas ett svårare straffan som eljest skulle ha följt på gärningen. 1 Även om det inte finns någon på folkrätten grundad skyldighet för stat att förmånsbehandla personer som av religiösa eller politiska skäl vägrar göra vapentjänst, har många stater i sin nationella lagstiftning upptagit bestämmelser som ger värnpliktiga möjlighet att av samvetsskäl befrias från vapentjänst. I Sverige gäller sålunda enligt lagen om vapenfri tjänst att värnpliktig kan få tillstånd att fullgöra sådan tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan inte är förenligt med den värnpliktiges allvarliga personliga övertygelse och skulle medföra djup samvetsnöd för honom. Övriga nordiska länder har likartade bestämmelser. - I Belgien gäller att den som på grund av religiösa, filosofiska eller moraliska skäl är övertygad om att man inte får döda sin nästa, inte ens för fosterlandets eller kollektivets skull, medges vapenfri tjänst antingen inom en icke vapenbärande militär enhet eller i det s. k. civilskyddet. - I Frankrike kan unga män, som på grund av sin religiösa eller filosofiska övertygelse före inställelsen förklarar sig under alla förhållanden vara förhindrade att bruka vapen, ges tillstånd att fullgöra de förpliktelser som åläggs dem enligt gällande försvarsordning, antingen i en icke väpnad militär formation eller i en civil formation, som utför arbete av allmännyttig natur. - I Nederländerna kan värnpliktig, som hyser allvarliga samvetsbe152

tänkligheter mot fullgörande av militär tjänst, i stället åläggas ersättningstjänst. Med allvarliga samvetsbetänkligheter förstås oöverstigliga samvetsbetänkligheter mot fullgörande av militärtjänsten hos den vilkens religiösa eller moraliska övertygelse förbjuder honom att delta i någon som helst form av krigsväld. Betänkligheterna kan vara riktade antingen mot fullgörande av militär tjänst med avseende på strid med vapen, eller mot fullgörande av militär tjänst av vilken art det vara må. - Enligt Förbundsrepubliken Tysklands grundlag får ingen mot sitt samvete tvingas till krigstjänst med vapen (art. 4 mom. 3). Enligt värnpliktslagen, som innehåller närmare föreskrifter om krigstjänstvägrare, kan den som motsätter sig deltagande i varje användning av vapen mellan staterna och därför vägrar att göra krigstjänst med vapen, i stället för värnpliktstjänstgöring fullgöra civil ersättningstjänst utom förbundsvärnet. - I många andra länder, bl. a. Israel, Polen, Sovjetunionen och Tjeckoslovakien anses skyldigheten att delta i landets Se bl. a. Feneberg: Das Recht der politisch Verfolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch, s. 69 f, Kanein: a. a. s. s. 104 f. Denna uppfattning företräds också av flyktingkommissariatet. Det har stundom gjorts gällande att straff för vägran att fullgöra krigstjänst är att bedöma som förföljelse, om vägran är religiöst eller politiskt motiverad. Se Franz: Das Asylrecht, s. 68 f och Grahl-Madsen: The Status s. 248 ff. Denna uppfattning, som delvis grundar sig på förvaltningspraxis i Förbundsrepubliken Tyskland, förefaller emellertid svår att förena med flyktingkonventionens förföljelsebegrepp. Grahl-Madsen medger visserligen att åsikten att förföljelse "på grund av politisk uppfattning" föreligger endast om vederbörandes politiska uppfattning är avgörande för arten och svårigheten av de åtgärder som han utsätts för "står bäst i överensstämmelse med ordalagen i artikel 1 A mom. 2 i konventionen" men hävdar ändå att konventionen är tillämplig. Han motiverar sin avvikande uppfattning med att det föreligger ett historiskt samband mellan flyktingkonventionen och stadgan för Internationella flyktingorganisationen (IRO). Enligt denna skulle organisationen dra försorg om flyktingar och "displaced persons", inte bara sådana som inte kunde återvända hem och därför behövde organisationens hjälp utan även sådana som fritt och efter att ha fått full vetskap om förhållandena i sina hemländer anförde giltiga skäl mot (expressed valid objections) att återvända till hemlandet, bl. a. skäl av politisk natur (objections of political nature). Jfr Eek: Neutralitet, politiska flyktingar och desertörer, Svensk tidskrift 1968, s. 152 ff och Walch: Regeringen och Vietnamkrigsvägrarna, Tiden 1971, s. 292 ff. SOU 1972:84

försvar vara en helig plikt som alla måste fullgöra oavsett religiösa, etiska eller politiska samvetsbetänkligheter. 1 Den allmänna värnplikten bygger, som redan framhållits, på principen att försvaret är en för hela befolkningen gemensam angelägenhet och att alla bör vara skyldiga att delta i landets försvar. Samhällets krav att alla skall fullgöra värnplikt skapar inte sällan samvetskonflikter hos den enskilde. Av respekt för den enskildes åsiktsfrihet har vårt land i likhet med många andra länder öppnat möjlighet för värnpliktig att fullgöra vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring, om bruk av vapen mot annan skulle medföra djup samvetsnöd för den värnpliktige. Mot denna bakgrund synes det enligt utredningens mening skäligt att ge ett särskilt skydd åt värnpliktig utlänning som tvingats fullgöra militärtjänstgöring trots att bruk av vapen mot annan är oförenlig med hans allvarliga personliga övertygelse och medför djup samvetsnöd för honom. 7.2.4 Avgränsning av kretsen Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlandet i en situation som är lik konventionsflyktingarnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars situation beaktas genom att de får ett bättre skydd än det som tillkommer utlänningar i allmänhet. Utredningen har i det föregående berört tre olika grupper av utlänningar som - i den mån de faller utanför flyktingkonventionen — bör behandlas förmånligare än utlänningar i allmänhet i fråga om rätten att vistas här. Utredningen har därvid funnit att ett särskilt skydd bör beredas dels utlänning som riskerar strängt straff enbart därför att han lämnat sitt hemland olovligen eller stannat olovligen utomlands, dels utlänning som begått politiskt brott och riskerar att åläggas allvarligt straff härför och dels utlänning som tvingas fullgöra militärtjänstgöring trots att SOU 1972:84

bruk av vapen mot annan är oförenlig med hans allvarliga personliga övertygelse och medför djup samvetsnöd för honom. Vad utredningen nu anfört är inte avsett att utgöra en uttömmande beskrivning utan endast en exemplifiering av vilka andra utlänningar än konventionsflyktingar som bör få ett särskilt skydd. Gemensamt för de nu berörda grupperna av utlänningar är att de omständigheter som de kan anföra för att de skall tillåtas stanna i Sverige har sin grund i de politiska förhållandena i deras hemländer. När det gäller att avgränsa kretsen av förmånsbehandlade utlänningar synes lämpligt att som en första förutsättning för att utlänning skall komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen föreskriva att hans ovillighet att återvända till sitt hemland har sin grund i de politiska förhållanden som råder där. Den avgränsning av kretsen av förmånsbehandlade som denna förutsättning innebär får emellertid, som redan antytts, anses otillräcklig. Från invandringspolitiska synpunkter synes det nämligen inte möjligt att ge en förmånsställning åt varje utlänning som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de där rådande politiska förhållandena. I valet mellan att ge en stark förmånsställning åt ett mindre antal utlänningar och en svag förmånsställning åt ett större antal har utredningen stannat för det förra alternativet. Förmånsställningen bör alltså vara stark och ges endast åt sådana utlänningar som befinner sig i en svårartad situation liknande konventionsflyktingarnas. Som en andra förutsättning för att utlänning skall komma i åtnjutande av förmånsbehandlingen bör därför gälla att utlänningen kan anföra tungt vägande skäl för att inte återvända till hemlandet. Utredningen föreslår alltså att ett särskilt skydd skall ges även åt utlänning, som visserligen inte är att anse som flykting men som på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför. 1 Se vidare Vapenfri tjänst (SOU 1965:71), Bilaga I.

7.3 Skyddets

innebörd

Om kretsen av förmånsbehandlade bestäms i huvudsak på det sätt utredningen föreslagit synes det möjligt att låta förmånsbehandlingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringens omfattning. Den förmånsbehandling, som enligt utredningens mening bör tillkomma skyddsbehövande, som det här är fråga om, bör komma till uttryck i en riktlinje från statsmakterna till de tillståndsprövande myndigheterna. Som utredningen tidigare framhållit har de riktlinjer statsmakterna, såsom ansvariga för utlänningspolitiken, fastställt för den arbetsmarknadsbetingade och den humanitärt motiverade invandringen, i allmänhet inte utfärdats i form av lag eller annan författning. Eftersom skyddsbehövande utlänningar befinner sig i ett, jämfört med andra utlänningar, mera utsatt läge och en riktlinje, som anger under vilka förutsättningar de får vägras tillstånd att vistas i landet, i hög grad berör deras trygghet, anser utredningen det naturligt att den tas in i utlänningslagen. Härför talar också det förhållandet att en sådan riktlinje bör — liksom principdeklarationen om konventionsflyktingar — gälla för längre tid och inte skifta till sitt innehåll efter konjunkturens växlingar. Utredningen föreslår därför att i 2 § utlänningslagen intas - i anslutning till principdeklarationen om konventionsflyktingarna — en riktlinje av innehåll att utlänning, som enligt vad tidigare sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utan särskilda skäl vägras tillstånd att vistas i landet. Om och i vad mån utlänning som avses i den föreslagna riktlinjen bör åtnjuta ett särskilt skydd mot att förvisas eller utvisas ur landet, är en fråga som bör avgöras efter en prövning i varje enskilt fall såsom gäller för utlänningar i allmänhet. Enligt utlänningslagens bestämmelser om förvisning (26 § 2 st.) och utvisning (29 § 2 st.) skall vid bedöman154

de om utlänning bör förvisas eller utvisas tas hänsyn till bl. a. utlänningens levnadsförhållanden. Utlänningslagen ger alltså redan nu möjlighet att vid prövning av fråga om utlänning, som enligt riktlinjen inte utan särskilda skäl får vägras tillstånd, skall förvisas (utvisas) beakta de förhållanden han kan åberopa som skäl för att få stanna här. En riktpunkt för utredningen har varit att en reform av nuvarande reglering av asylrätten inte bör leda till att någon grupp får en sämre ställning. Utlänningslagen upptar - till skillnad från flyktingkonventionen - politiska förhållanden och politiskt brott som grunder för förföljelse. Denna skillnad mellan utlänningslagens och konventionens flyktingbegrepp är emellertid inte så betydande som den i förstone förefaller. Utlänning, som utsätts för förföljelse "på grund av politiska förhållanden" eller som riskerar "att på grund av politiskt brott allvarligt straff ålägges honom", torde ofta, kanske i flertalet fall, vara att anse som förföljd på någon av de grunder som är gemensamma för utlänningslagen och konventionen. Även om den begränsning av kretsen av förmånsbehandlade utlänningar som den föreslagna omregleringen innebär inte kan anses vara betydande, anser utredningen att de utlänningar, som nu behandlas som flyktingar men efter omregleringen skulle falla utanför det på konventionen flyktingbegreppet, bör även i framtiden få ett skydd som inte är sämre än det som de nu har. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder görs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållanden, även om han inte är att anse som flykting. Som förut nämnts åtnjuter utlänning som begått politiskt brott enligt lagen om utlämning för brott ett ovillkorligt skydd mot att på begäran utlämnas till annan stat och enligt utlänningslagen ett villkorligt skydd mot att vid verkställighet av beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land där han löper risk att åläggas allvarligt straff för det politiska SOU 1972:84

brottet eller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land i vilket han löper sådan risk. Från principiella utgångspunkter kan, som utredningen tidigare framhållit, riktas kritik mot utformningen av det skydd som utlänningslagen ger utlänning som begått politiskt brott. Bestämmelserna om politisk flykting innebär att allvarligt straff för politiskt brott är att anse som politisk förföljelse. Den som begått sådant brott utomlands och riskerar att åläggas allvarligt straff härför skall alltså — oavsett om han förövat brottet av politiska, ekonomiska eller andra skäl — anses vara politisk flykting och berättigad till det skydd som tillkommer sådan flykting. Utlänning som exempelvis bedrivit spionage i Danmark i vinningssyfte och begett sig till Sverige för att undandra sig lagföring för brottet skall således anses löpa risk för politisk förföljelse, om han återsänds till Danmark. Han åtnjuter alltså skydd som politisk flykting i Sverige och kan därför inte — utom i vissa undantagsfall — avlägsnas till Danmark med stöd av utlänningslagen. Däremot gäller inget förbud mot att utlämna honom till Danmark Enligt en särskild lag om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge får utlämning nämligen ske för politiskt brott, om gärningen är belagd med straff i svensk lag och den som begärs utlämnad inte är svensk medborgare. Om utlänning som begått politiskt brott skall ges ett skydd enligt utlänningslagen som i huvudsak svarar mot det han har enligt lagen om utlämning för brott synes mest följdriktigt att ge det formen av verkställighetshinder. Utredningen föreslår därför att i 53 § utlänningslagen intas en bestämmelse av innehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må beviljas, vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte får befordras till land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land, där han löper sådan risk.

SOU 1972:84

8 Flyktingöverföring

Det övervägande antalet flyktingar som tagits emot i vårt land under de två senaste årtiondena har överförts hit genom statliga åtgärder från olika flyktingläger i Mellanoch Sydeuropa. Dessa åtgärder har haft till syfte inte bara att av humanitära skäl hjälpa flyktingar som visserligen redan fått skydd undan förföljelse men som ändå befunnit sig i en svår belägenhet utan också att, som en handling av internationell solidaritet, bistå de länder som i första hand fått ta emot flyktingsströmmen och bära den största bördan av den. Omfattningen och inriktningen av denna flyktingöverföring har bestämts genom årliga beslut av statsmakterna. Under åren 1950-1971 har till Sverige efter beslut av statsmakterna överförts sammanlagt 20 200 flyktingar, varav 11300 (55,8%) från Italien, 6 100 (30,0%) från Österrike och 1 200 (6,1 %) från Jugoslavien. Av de överförda flyktingarna var 9 400 (46,4 %) medborgare i Ungern, 6 800 (33,8 %) medborgare i Jugoslavien och 1 200 (6,1 %) medborgare i Tjeckoslovakien. Fördelningen på asylland och hemland redovisas närmare i Bilaga 4 till betänkandet. De flyktingar som överförts hit har till nio tiondelar varit arbetsföra. På grund av den goda tillgången på vårdplatser vid sanatorierna har Sverige för vård och vistelse här kunnat ta emot också tuberkulossjuka flyktingar och anhöriga till dem. Under 1950talet överfördes sålunda omkring 1 000 tu156

berkulossjuka flyktingar och ett nästan lika stort antal anhöriga (se SOU 1967: 18 tabell 8). Under 1960-talet har överföringen av tuberkulossjuka flyktingar haft liten omfattning. Under femårsperioden 1961 — 1965 överfördes endast ett 90-tal sådana flyktingar och ett 25-tal anhöriga. Under de år som förflutit sedan dess har endast ett fåtal överförts hit. — Inom ramen för den kollektiva flyktingöverföringen får enligt ett beslut av statsmakterna år 1970 ett begränsat antal socialt handikappade zigenare föras över till Sverige. Omfattningen av denna överföring har ansetts böra bedömas på grundval av de erfarenheter som vinns. I ett första skede har ett årligt antal av 40—50 personer över 16 år samt deras barn bedömts vara ett lämpligt riktmärke. I enlighet med detta beslut har 35 zigenare under år 1971 överförts från slumområden i Roms omgivningar. Huvudansvaret för verkställigheten av statsmakternas beslut om kollektiv överföring av flyktingar till Sverige har allt sedan 1950-talet åvilat arbetsmarknadsstyrelsen. Sålunda har styrelsen haft i uppdrag att i samråd med socialstyrelsen (förut medicinalstyrelsen) handha uttagningen av flyktingar och svara för deras transport till Sverige samt omhänderha dem under tiden närmast efter ankomsten hit. Styrelsen har vidare haft att tillse, att arbetsföra placerats i arbete, försetts med kläder och annan utrustning och, där så ansetts nödvändigt, fått lämplig utSOU 1972:84

bildning. Flyktingar, som varit arbetsoförmögna, har efter a n k o m s t e n hit tagits om hand av andra m y n d i g h e t e r . Sålunda har socialstyrelsen (medicinalstyrelsen) haft i uppdrag att bereda vård på sjukhus för flykting, som vid a n k o m s t e n lidit av tuberkulos samt vård och u n d e r s t ö d åt flyktingar, som inte omhändertagits av a n n a n myndighet.

land att bedöma vilka hjälpbehov som det är mest angeläget att tillgodose och på vilket sätt behoven bäst tillgodoses. Av denna ståndpunkt följer att enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige. I dessa fall bör tillstånd till inresa och vistelse här alltså kunna medges, även om utlänningen inte har sin försörjning tryggad.

De flyktingar, som överförs hit från flyktingläger i Mellan- och S y d e u r o p a , tas i regel ut av särskilda delegationer vid besök i flyktinglägren. Uttagningsdelegationerna, som består av representanter för arbetsmarknadsstyrelsen, den centrala u t l ä n n i n g s m y n digheten och socialstyrelsen, samråder därvid med v e d e r b ö r a n d e m y n d i g h e t e r i det land där uttagningen sker, Sveriges beskickning i landet samt r e p r e s e n t a n t e r för F ö r e n t a Nationernas flyktingkommissarie o c h internationellt verksamma hjälporganisationer. De uttagna flyktingarna överförs efter a n k o m s t e n till Sverige till någon av arbetsmarknadsstyrelsens fasta mottagningsförläggningar i Alvesta, Moheda eller Flen för språkundervisning och samhällsorientering och åtgärder i s a m b a n d med deras placering. När större grupper flyktingar skall tas o m hand förläggs de på förhyrda hotell och pensionat.

Utredningen, som ansluter sig helt till den u p p f a t t n i n g som k o m m e r till u t t r y c k i departementschefens u t t a l a n d e , utgår från att den kollektiva överföringen av flyktingar även i framtiden k o m m e r att bedrivas huvudsakligen i enlighet med de fastställda riktlinjerna.

S o m förut n ä m n t s har s t a t s m a k t e r n a gen o m årliga beslut fastställt o m f a t t n i n g e n och inriktningen av den kollektiva flyktingöverföringen. S t a t s m a k t e r n a har n u m e r a också fastställt mera allmänna riktlinjer för h u r denna verksamhet b ö r bedrivas. I propositionen angående riktlinjer för utlänningspolitiken ( 1 9 6 8 : 142 s. 114), som g o d k ä n d e s av riksdagen, u t t a l a d e föredragande departementschefen i d e n n a fråga följande. Tyngdpunkten i den humanitärt motiverade invandring som inte avser asylsökande bör ligga på åtgärder av kollektiv art. Liksom hittills bör ramar för överföring av icke asylsökande flyktingar, vare sig arbetsföra eller ej, fastställas. Uttagningen och överföringen hit bör uppdras åt AMS i samarbete med andra myndigheter, bl. a. socialstyrelsen och den centrala utlänningsmyndigheten, samt efter samråd med Förenta nationernas flyktingkommissarie. Som jag har sagt i det föregående skapas genom den kollektiva formen möjligheter för vårt SOU

1972:84

De svenska hjälpinsatserna inom ramen för den kollektiva flyktingöverföringen har ingått som ett led i de internationella strävandena att lösa flyktingproblemen i Europa. De svåraste flyktingproblemen finns emellertid n u m e r a utanför E u r o p a s gränser. I Afrika o c h Asien har omvälvande politiska händelser tvingat h u n d r a t u s e n t a l s människor att lämna sina h e m l ä n d e r och söka skydd i andra länder. Flertalet av dessa flyktingar kan inte anses politiskt förföljda på någon av de i flyktingkonventionen eller i stadgan för flyktingkommissarien angivna grunderna. I m e d v e t a n d e om den svåra situation som dessa flyktingar befinner sig i har F ö r e n t a Nationernas generalförsamling i olika resolutioner uppdragit åt flyktingkommissarien att materiellt bistå (lend his good offices to) sådana flyktingar som inte o m f a t t a s av hans m a n d a t enligt stadgan. Eftersom biståndet är begränsat till e k o n o m i s k a och sociala insatser saknar dessa flyktingar ("good offices refugees") — i m o t s a t s till konventions- och mandatflyktingar — ett internationellt skydd. De afrikanska flyktingproblemen har u n d e r senare tid tilldragit sig ökad u p p m ä r k samhet även i Sverige. E t t u t t r y c k härför är den utfästelse, som Sverige gjort, att inom ramen för den kollektiva flyktingöverföringen ta e m o t 5 0 0 flyktingar från Uganda.

9 Klagan över beslut i utlänningsärenden m.m.

Som torde ha framgått av vad utredningen tidigare anfört har utredningen sett det som en angelägen uppgift att stärka rättsskyddet och rättstryggheten för flyktingar och andra utlänningar som är i behov av särskilt skydd. I det svenska rättsskyddssystemet intar de bestämmelser som reglerar parts möjligheter att klaga över förvaltningsmyndighets beslut en central plats. Behovet av sådana möjligheter gör sig enligt utredningens mening särskilt starkt gällande i fråga om skyddsbehövande utlänningar i ärenden som rör deras rätt att inresa och vistas i vårt land. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att i detta sammanhang till prövning ta upp också frågan huruvida de nuvarande bestämmelserna om klagorätt i utlänningslagen kan anses tillgodose kravet på ett ökat rättsskydd för de utlänningar det här är fråga om. Särskilt intresse tilldrar sig härvid de begränsningar i klagorätten som f. n. finns i lagen. Det ligger i sakens natur att en sådan prövning inte kan begränsas till att avse endast skyddsbehövande utlänningar och deras möjligheter att klaga över beslut i utlänningsärende utan måste omfatta alla utlänningar. Bestämmelserna om klagorätt i utlänningslagen har samband med reglerna om underställning och återbrytning i samma lag, dvs. de regler som ger den centrala utlänningsmyndigheten rätt att överlämna utlänningsärende till Kungl. Maj:ts avgörande och Kungl. Maj: t befogenhet att upphäva laga158

kraftvunnet beslut om avlägsnande. Alla dessa stadganden har med olika utgångspunkter som gemensamt syfte att göra det möjligt för Kungl. Maj:t att pröva beslut i utlänningsärenden. De begränsningar i klagorätten, som finns i utlänningslagen, måste därför ses mot bakgrunden av underställnings- och återbrytningsreglerna. När det gäller att ta ställning till frågan om dessa begränsningar bör finnas kvar även i framtiden, synes det därför nödvändigt att först närmare belysa det samband som funnits och fortfarande finns mellan bestämmelserna om fullföljd, underställning och återbrytning. Utredningen redogör därför i två särskilda avsnitt för innehållet i nu gällande bestämmelser samt deras tillkomst och funktion. Utredningen lägger därefter i ett tredje avsnitt fram sina synpunkter på hur dessa bestämmelser bör utformas i framtiden.

9.1 Gällande bestämmelser De bestämmelser, som reglerar rätten att klaga över beslut i utlänningsärenden, är oenhetliga. Vissa beslut kan överklagas i full omfattning och andra beslut bara under vissa förutsättningar. En del beslut kan överhuvud inte överklagas. Full klagorätt föreligger endast i fråga om beslut om utvisning och tagande i förvar (av länsrätt) och förvisning (av allmän domstol) SOU 1972:84

samt beslut varigenom utlänning vägrats resedokument (av den centrala utlänningsmyndigheten). Möjligheterna att överklaga sådana beslut regleras i förvaltningsprocesslagen resp. rättegångsbalken. I övriga utlänningsärenden är klagorätten på olika sätt begränsad. Polismyndighets beslut om avvisning, kan överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 § 1 st. UtlL). Över utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning kan klagan föras hos Kungl. Maj:t endast om den rådgivande nämnd (utlänningsnämnden), som skall yttra sig i ärenden av detta slag, eller någon nämndens ledamot anfört avvikande mening (46 § 1 st. UtlL). Utlänningsmyndighetens beslut att vägra uppehållstillstånd kan överklagas hos Kungl. Maj:t endast om ansökningen lämnats utan bifall på grund av omständighet som kan föranleda avvisning enligt 19 § 2—5 utlänningslagen eller utvisning enligt 29 § första stycket och utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening i nämndens yttrande. Här må tilläggas att polismyndighet äger bevilja men inte avslå ansökan om uppehållstillstånd. Ansökan som polismyndighet finner sig inte kunna bifalla skall överlämnas till den centrala utlänningsmyndigheten. Har fråga om verkställighet underställts den centrala utlänningsmyndigheten på grund av att utlänning framställt påstående om politiskt flyktingskap, äger utlänningen klaga över utlänningsmyndighetens beslut, om utlänningsnämnden inte avgett yttrande eller om nämnden eller någon ledamot av den anfört avvikande mening (59 § 1 st. UtlL). Beslut i övriga utlänningsärenden kan inte överklagas (49 § UtlL). Så är fallet, med exempelvis beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av annat skäl än vandelsskäl eller vägrats arbetstillstånd samt beslut om tagande i förvar som meddelats av förvaltningsmyndighet. Utlänningsärende kan, som redan antytts, bringas under Kungl. Maj :ts prövning även på annat sätt än genom besvär. Sålunda äger SOU 1972:84

den centrala utlänningsmyndigheten, om det föreligger särskilda skäl, överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande (47 § 1 st. UtlL). Vidare kan Kungl. Maj:t ompröva och därvid upphäva (återbryta) lagakraftvunnet beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning om beslutet inte kan verkställas eller om det, vare sig beslutet verkställts eller ej, föreligger skäl att beslutet inte längre skall lända till efterrättelse (51 § 1 st. UtlL). Rätten att återbryta beslut om avlägsnande har i praxis ansetts innefatta också rätt att förordna om anstånd med verkställighet av sådant beslut. Bestämmelserna om klagorätt, återbrytning och underställning redovisas översiktligt i tabell 1 efter avsnitt 9.3.3. 9.2 Bestämmelsernas

tillkomst och

funktion

Besvär De nuvarande bestämmelserna om besvär över beslut av den centrala utlänningsmyndigheten i ärende om avvisning eller förpassning har övertagits i huvudsak oförändrade från 1937 års utlänningslag. Före tillkomsten av denna lag gällde att länsstyrelsens beslut i ärende om avvisning inte fick överklagas men att länsstyrelsens beslut om förpassning fick överklagas hos Kungl. Maj: t. Kungl. Maj:ts prövning avsåg emellertid inte den bakom förpassningsbeslutet liggande frågan om utlänningens rätt att få uppehållstillstånd utan endast huruvida de formella förutsättningarna för förpassning förelåg. I det betänkande, som 1936 års utlänningssakkunniga avgav och som låg till grund för 1937 års utlänningslag (SOU 1936:53), framhöll de sakkunniga att en olägenhet med den rådande ordningen var att ärenden, där utlänning beviljats uppehålls- och arbetstillstånd, inte kunde omprövas av Kungl. Maj:t från immigrationspolitiska utgångspunkter. Denna olägenhet borde emellertid inte undanröjas genom att möjligheterna att överklaga beslut i utlänningsärenden vidgades utan främst genom att den centrala utlänningsmyndigheten (socialstyrelsen) fick rätt att till Kungl. Maj:ts avgörande överlämna 159

utlänningsärende som m y n d i g h e t e n ansågvara av särskild vikt. 1 Delvis i samma syfte föreslog de sakkunniga att det skulle inrättas ett råd (sedermera u t l ä n n i n g s n ä m n d e n ) med uppgift att tillgodoföra socialstyrelsen sakkunskap i viktiga utlänningsärenden. De sakkunniga utgick från att underställningsrätten skulle gälla alla slag av utlänningsärenden som socialstyrelsen hade att handlägga. O m , såsom de sakkunniga samtidigt föreslog, beslutanderätten i förpassningsärende överflyttades från länsstyrelsen till socialstyrelsen och därmed k o m att omfattas av underställningsrätten, fanns enligt de sakkunnigas mening ingen anledning att bibehålla klagorätten i dessa ärenden av h ä n s y n till frågor där det förelåg speciella förhållanden av politisk eller a n n a n karaktär. I förpassningsärenden, som till sin n a t u r knappast skilde sig från ärenden om uppehållstillstånd, fanns enligt de sakkunniga inte heller eljest några särskilda skäl som motiverade en klagorätt. De sakkunniga ansåg därför att socialstyrelsens beslut i ärende om förpassning skulle — liksom dess beslut i uppehålls- och arbetstillståndsärenden — vara slutgiltiga. I propositionen till 1937 års utlänningslag ( 1 9 3 7 : 2 6 9 ) anslöt sig föredragande departementschefen till de sakkunnigas förslag om underställningsrätt och i n r ä t t a n d e t av ett rådgivande organ men avvisade t a n k e n på en ytterligare begränsning av besvärsrätten i ärenden om avlägsnande. Han anförde därvid följande. Liksom de sakkunniga anser jag visserligen att en allmän besvärsrätt över socialstyrelsens beslut icke bör ifrågakomma, detta icke minst med hänsyn därtill att en dylik anordning skulle bliva alltför betungande för Kungl. Majrt. Däremot torde starka skäl tala för att möjlighet gives för en utlänning att i tveksamma fall anföra besvär hos Kungl. Maj:t i ärenden, som angå hans inresa till riket eller vistelse härstädes. Det är visserligen sant, att genom utlänningsärendenas sammanförande hos socialstyrelsen och socialstyrelsens därigenom vunna erfarenhet om utlänningsklientelet samt nämndens medverkan vid ärendenas avgörande starka garantier skapas för att alla behöriga intressen beaktas. Men man må dock, då det gäller att taga ställning till detta spörsmål, icke förglömma, att det mången gång kan för en utlänning vara en i hans liv och försörjningsmöjligheter djupt ingripande åtgärd, när han förbjudes att vistas här i landet eller, såvitt angår 160

politiska flyktingar, överhuvud taget inkomma i riket. Emellertid synes anledning icke föreligga att i varje fall, då beslut fattats som innebär att en utlänning skall lämna landet, medgiva klagorätt. I de allra flesta fallen äro nämligen dylika beslut av den beskaffenhet att någon tvekan angående deras riktighet eller ändamålsenlighet icke föreligger; och i dylika fall torde klagorätten, såsom mången gång hittills skett, endast komma att tjäna såsom ett medel att uppskjuta verkställigheten av beslutet. Rätten att klaga hos Kungl. Majrt synes mig därför som regel kunna begränsas till sådana fall, då olika uppfattningar om beslutet kommit till uttryck. Föreligger full samstämmighet mellan socialstyrelsen och nämndens samtliga ledamöter synes man sakna anledning antaga, att besvärsrätt skulle vara erforderlig. Med anledning av vad jag sålunda anfört får jag förorda, att utlänning medgives rätt att hos Kungl. Majrt anföra besvär över de beslut av socialstyrelsen, som innefatta förordnande om hans avlägsnande ur riket, där tillika socialstyrelsens beslut avviker från den mening som uttalats av nämnden eller någon dess ledamot. Därjämte bör klagan vara medgiven, där på grund av ärendets synnerligen brådskande natur nämndens yttrande icke inhämtats. I de fall, då klagorätten sålunda medgives, bör emellertid denna icke endast avse beslutet om utlänningens avlägsnande ur riket utan även i samband därmed fattat beslut om avslag ä ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd.

I de utredningar som företagits på utlänningslagstiftningens o m r å d e efter tillkomsten av 1937 års utlänningslag och fram till nu gällande utlänningslag synes fullföljdsbegränsningarna aldrig ha ifrågasatts. Sålunda framhöll 1943 års utlänningssakkunniga i sitt b e t ä n k a n d e (SOU 1 9 4 5 : 1 s. 39) att det u n d e r då rådande förhållanden inte k u n d e k o m m a i fråga att avskaffa utlänningsnämnden och att sålunda ändra det gällande systemet, enligt vilket besvärsrätt över den centrala u t l ä n n i n g s m y n d i g h e t e n s beslut förelåg endast o m utlänningsnämnden inte enhälligt instämde med den beslutande myndigh e t e n . Även om den centrala utlänningsmyndigheten u n d e r senare år i m i n d r e omfattning än tidigare meddelat beslut i ärenden, vari u t l ä n n i n g s n ä m n d e n s y t t r a n d e skulle inh ä m t a s , k u n d e antalet sådana ärenden beräknas bli större u n d e r fredliga förhållanden. Det fanns också skäl a n t a att redan dessförinnan en ökning k u n d e k o m m a att inträda. För en utförligare redogörelse för förslagets grunder och innebörd hänvisas till framställningen över underställningsrätten längre fram. SOU

1972:84

Inte heller 1949 års utlänningskommitté ansåg att det fanns anledning att ändra bestämmelserna om klagorätt i utlänningslagen. Kommittén framhöll i sitt betänkande (SOU 1951:42 s. 131) att det syntes uppenbart, att en obegränsad fullföljdsrätt skulle leda till en alltför stor arbetsbelastning för Kungl. Maj:t och vidare medföra en väsentlig försening av verkställigheten i ärenden angående utlännings avlägsnande ur riket. En sådan försening skulle otvivelaktigt vara till allvarlig skada för utlänningspolitikens effektivitet. Kommittén framhöll vidare att den prövning av ärendena som ägde rum hos den centrala utlänningsmyndigheten och utlänningsnämnden var av så kvalificerad natur att, om myndigheten och samtliga ledamöter av nämnden varit ense om en utlännings avlägsnande ur landet, det regelmässigt inte var av objektiva skäl påkallat med en ny prövning av ärendet hos högre myndighet. Ur rättssäkerhetssynpunkt kunde någon berättigad invändning inte resas mot det sätt på vilket fullföljdsreglerna i fråga om den centrala myndighetens beslut utformats, särskilt om hänsyn togs till den möjlighet Kungl. Maj:t ägde att återbryta beslut.

Underställning Bestämmelser om underställning av utlänningsärenden (överlämnande till Kungl. Maj:ts prövning) togs första gången in i 1937 års utlänningslag. Enligt dess § 48 ägde socialstyrelsen, om den fann särskilda skäl därtill, överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande. Överlämnande skulle alltid ske om utlänningsnämnden i sitt yttrande hemställt härom. Bestämmelserna byggde på de förslag som 1936 års utlänningssakkunniga lade fram i sitt betänkande (SOU 1937: 53). De sakkunniga utgick i sitt förslag från att den rent immigrationspolitiska karaktären hos utlänningsärenden hade genom de tilltagande flyktingproblemen i vissa fall förskjutits till ett mera allmänpolitiskt plan, där socialstyrelsen inte var rustad att överblicka alla de 11-SOU

1972:84

synpunkter som var att beakta. De sakkunniga fann det olämpligt att beslutanderätten i ärenden av den största socialpolitiska räckvidd var förbehållen socialstyrelsen och att det inte kunde ske någon omprövning i sådana fall då socialstyrelsen beviljat uppehålls- och arbetstillstånd. Det framstod därför som en angelägenhet av vikt att finna en utväg, varigenom man med bibehållande av socialstyrelsens auktoritet kunde ge utrymme också åt synpunkter av politisk art. Å ena sidan stod de skäl som talade för slutgiltigheten av socialstyrelsens beslut och å andra sidan de skäl som krävde att allmänoch utrikespolitiska synpunkter beaktades. I syfte att råda bot på de olägenheter som var förbundna med den dåvarande ordningen föreslog de sakkunniga att socialstyrelsen skulle få rätt att till Kungl. Maj:ts avgörande överlämna utlänningsärenden av vad slag som helst, vilka styrelsen ansåg vara av särskild vikt, och att Kungl. Maj:t skulle få befogenhet att från socialstyrelsen infordra betydelsefulla ärenden för att däri själv fatta beslut. I samband därmed föreslogs att besvärsrätten beträffande förpassningsbeslut skulle helt avskaffas. De sakkunniga föreslog dessutom, som tidigare nämnts, att vid socialstyrelsens sida skulle ställas ett råd som skulle höras i viktiga ärenden. De sakkunniga avsåg att detta råd skulle dels tjänstgöra såsom en garanti för att ärenden, som var av större vikt, överlämnades till Kungl. Maj:ts avgörande, dels också utgöra ett språkrör för den allmänna uppfattningen i de svårbedömliga och av den allmänna opinionen uppmärksammade fall, som ofta visat sig förekomma. I propositionen med förslag till ny utlänningslag (1937:53) avvisade föredragande departementschefen förslaget att Kungl. Maj rt skulle ges befogenhet att från socialstyrelsen överta avgörandet i vissa ärenden under hänvisning till att ett sådant förfarande knappast stod i god överensstämmelse med den självständiga ställning, som ansetts böra tillkomma ett centralt ämbetsverk, och att det dessutom kunde ge upphov till vissa kompetenskonflikter. Syftemålet med ifrågavarande anordning borde kunna vinnas 161

genom underställningsrätten och den funktion, som i samband därmed borde tillkomma nämnden, samt genom införande av besvärsrätt i vissa fall. Departementschefen anslöt sig däremot till förslagen i övrigt. Det föreslagna rådet kunde enligt hans mening bli särskilt värdefullt. Behovet av en sådan rådgivande institution framträdde än mer när socialstyrelsen, som samtidigt föreslogs, ålades vidgade uppgifter i fråga om handläggningen av utlänningsärenden. Även förslaget om underställningsrätt ansåg departementschefen innebära fördelar framför den då rådande ordningen, eftersom det gav möjlighet för Kungl. Majrt att pröva mera betydelsefulla ärenden. I utlänningslagen borde därför stadgas att socialstyrelsen skulle äga rätt att överlämna ärende om den fann särskilda skäl föreligga och vara skyldig att överlämna ärende, om utlänningsnämnden i avgivet yttrande hemställt härom. Bestämmelserna om underställning i 1937 års utlänningslag utformades helt i enlighet med detta förslag. Enligt vad 1943 års utlänningssakkunniga uttalade i sitt betänkande (SOU 1945: 1) hade utlänningsärendena efter tillkomsten av 1937 års utlänningslag ofta varit av sådan art att Kungl. Majrt bort fatta avgörandet. De sakkunniga ansåg, därför att det saknades skäl att föreslå ändring i de bestämmelser som gav den centrala utlänningsmyndigheten rätt och i vissa fall ålade myndigheten att överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande. Bestämmelserna om underställning i 1937 års utlänningslag överfördes oförändrade till 1945 års och 1954 års utlänningslagar. Återbrytning Bestämmelser om återbrytning av lagakraftvunnet beslut om avlägsnande togs första gången upp i 1937 års utlänningslag. Enligt ett stadgande i denna lag ägde Kungl. Maj:t förordna att beslut om avvisning, förpassning eller utvisning inte skulle lända till efterrättelse, om beslutet inte verkställts eller det tillkommit nya skäl efter det att Kungl. Maj:t meddelat eller fastställt förpassnings162

beslut. Även socialstyrelsen ägde återbryta beslut om förpassning, som den själv fattat, under förutsättning att beslutet inte överklagats och att nya skäl tillkommit. - I motiven till bestämmelserna om återbrytning uttalade föredragande departementschefen (prop. 1937:269 s. 55) att det i åtskilliga fall visat sig, att man inte kunnat verkställa beslut, som innefattade utlännings avvisning, förpassning eller utvisning, bl. a. av den anledningen att inget annat land ville ta emot honom. En sådan utlänning fick kvarstanna tills vidare, men han hade alltid beslutet om sitt avlägsnande hängande över sig. I sådana fall syntes emellertid Kungl. Maj:t — efter framställning av socialstyrelsen eller på eget initiativ — böra äga rätt förklara, att beslutet inte skulle lända till efterrättelse och i samband därmed meddela eller uppdra åt socialstyrelsen att utfärda erforderliga uppehålls- och arbetstillstånd. Även för det fall att det, sedan förpassningsbeslut meddelats, yppats nya skäl — som om de varit kända förut skolat påkalla annan utgång — borde det finnas möjlighet att förordna att beslutet inte skulle lända till efterrättelse. Sådan rätt borde emellertid vara förbehållen Kungl. Maj: t när beslutet efter underställning eller besvär meddelats av Kungl. Maj: t. Om socialstyrelsen meddelat förpassningsbeslutet och beslutet inte överklagats, borde däremot befogenheten att häva beslutet tillkomma styrelsen. Socialstyrelsens rätt att återbryta avlägsnandebeslut vidgades på förslag av 1943 års utlänningssakkunniga (SOU 1945: 1 s. 41) i 1945 års utlänningslag till att omfatta också beslut om avvisning och utvisning. Reglerna om återbrytning fick i huvudsak sin nuvarande utformning genom en lagändring som föreslogs i proposition nr 297 till 1947 års riksdag. Enligt den dittills gällande lagen hade, som förut nämnts, Kungl. Maj:ts befogenhet att återbryta av annan myndighet meddelat avvisnings- eller förpassningsbeslut varit begränsad till de fall där verkställighetshinder förelegat eller nya skäl tillkommit. I en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria, som låg till grund för SOU 1972:84

propositionen, föreslogs att Kungl. Maj:t skulle ges rätt att återbryta beslut, även o m det inte k u n d e sägas, att " n y a s k ä l " y p p a t s efter beslutet. Det framhölls i p r o m e m o r i a n att de skäl, som föranlett b e s l u t e t , k u n d e efter en längre tids förlopp tillmätas en annan betydelse än tidigare och föranleda en mildare b e d ö m n i n g . I p r o p o s i t i o n e n uttalades att återbrytningsbestämmelsen b o r d e ändras i enlighet med d e t t a förslag. Lagt e x t e n erhöll emellertid i p r o p o s i t i o n e n en avfattning som innefattade mera långtgående ändringar än vad motiveringen i p r o m e m o rian gav vid h a n d e n . I p r o p o s i t i o n e n föreslogs nämligen, utan närmare motivering, att Kungl. Maj: t skulle ges befogenhet att återbryta alla beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, då det förelåg skäl att beslutet inte längre b o r d e lända till efterrättelse. Vad i p r o m e m o r i a n anförts o m att det efter en längre tids förlopp k u n d e finnas anledning till ändrad b e d ö m n i n g , k o m alltså inte till direkt u t t r y c k i lagtexten. Propositionens lagtext godkändes av riksdagen. Återbrytningsbestämmelsernas funktion och deras samband med reglerna o m fullföljd belystes mera ingående först av 1949 års utlänningskommitté. Kommittén anförde h ä r o m i sitt b e t ä n k a n d e (SOU 1 9 5 1 : 4 2 s. 133 f) bl. a. följande. Även enligt kommitténs mening kan det inträffa att de skäl, som föranlett ett beslut om utlännings avlägsnande ur riket, efter en längre tids förlopp kunna tillmätas en annan betydelse än tidigare och att detta kan föranleda ett mildare bedömande. Det är likaledes givet, att nya skäl, som icke varit kända vid den tiden för beslutet, kunna riva bort grunden för detta. Det är med hänsyn härtill enligt kommitténs uppfattning befogat, att lagen erbjuder möjlighet att i de nu angivna fallen återbryta ett lagakraftvunnet beslut. Det ligger i öppen dag, att så också bör kunna ske med beslut, som på grund av rådande förhållanden faktiskt icke kunnat verkställas. Även om icke någon längre tid förflutit från beslutet och även om skälen till ett ändrat bedömande icke kunna sägas vara nya, äger Kungl. Maj:t enligt gällande lag återbryta ett beslut om utlännings avlägsnande ur riket. Det är i detta avseende som befogenheten att återbryta beslut kan komma att motverka fullföljdsbegränsningarna och särskild uppmärksamhet bör därför ägnas däråt. Enligt kommitténs uppfattning kan ifrågavarande befogenhet betraktas som en motsvarighet SOU

1972:84

till Konungens rätt att giva nåd i brottmål. Även på uUänningslagstiftningens område torde otvivelaktigt finnas behov av en möjlighet för Kungl. Maj:t att med hänsyn till särskilda omständigheter mildra lagakraftvunna beslut, som innebära tvångsåtgärder mot den enskilde. Befogenheten för Kungl. Maj:t att i detta fall återbryta beslut måste också ses mot bakgrund av de starka begränsningarna av rätten att fullfölja talan mot den centrala utlänningsmyndighetens beslut. Denna befogenhet kan sägas fungera som ett slags säkerhetsventil; den hindrar en alltför formell och kanske ojämnt verkande begränsning av fullföljden till Kungl. Maj:t. Det är emellertid på detta område av vikt, att Kungl. Majrts befogenhet icke utövas annat än i undantagsfall; eljest föreligger en fara för att de begränsningar som ansetts nödvändiga i fråga om de ordinära besvärsmedlen bliva verkningslösa.

K o m m i t t é n ansåg sammanfattningsvis att det inte fanns anledning att föreslå någon ändring i de befogenheter att å t e r b r y t a beslut som utlänningslagen tillerkände Kungl. Maj: t. K o m m i t t é n , som också ansåg att fullföljdsbegränsningarna i fråga om den centrala utlänningsmyndighetens beslut måste bibehållas, sade sig vidare utgå från att Kungl. Maj:ts befogenhet att å t e r b r y t a beslut skulle k o m m a att utövas så, att den endast utgjorde ett ändamålsenligt komplem e n t till dessa begränsningar.

9.3 Reformbehov

En grundläggande princip inom den svenska rättsordningen är att förvaltningsmyndighets eller domstols beslut i princip skall k u n n a överklagas, i sista hand hos K o n u n g e n . 1 Denna princip upprätthålls till fullo i fråga om länsrätts beslut o m utvisning och allmän domstols beslut o m förvisning. Bestämmelserna om fullföljd m o t den centrala utlänningsmyndighetens beslut i utlänningsärenden i n n e b ä r d ä r e m o t b e t y d a n d e avsteg från den allmänna principen. Sålunda får vissa beslut av u t l ä n n i n g s m y n d i g h e t e n (bl. a. beslut o m avvisning och förpassning samt beslut att vägra uppehållstillstånd av vandelsskäl) överklagas endast u n d e r förutsättning att u t l ä n n i n g s n ä m n d e n eller någon av dess l e d a m ö t e r anfört avvikande mening, m e d a n 1 Se SOU 1964: 27 s. 493 f och SOU 1968: 27 s. 227 ff.

andra beslut (bl. a. beslut att vägra uppehållstillstånd av annat skäl än utlänningens vandel och arbetstillstånd) överhuvud inte får överklagas. Begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning kan emellertid sägas ha förlorat starkt i betydelse genom den praxis som utvecklat sig vid tillämpningen av bestämmelserna om återbrytning. Enligt dessa bestämmelser har, som förut nämnts, Kungl. Maj:t rätt att upphäva avlägsnandebeslut i de fall då beslut inte kan verkställas eller det eljest föreligger skäl att beslutet inte skall lända till efterrättelse. I anslutning till denna bestämmelse och vid sidan av fullföljdsreglerna har utvecklats en praxis som i realiteten ger utlänning rätt att — utan tidsbegränsning — få ett av den centrala utlänningsmyndigheten meddelat beslut om avvisning eller förpassning omprövat av Kungl. Maj:t även i de fall då det inte föreligger någon besvärsrätt. Utlänning kan alltså genom att hos Kungl. Maj:t begära återbrytning av ett beslut om avlägsnande uppnå samma resultat som genom ett överklagande. Begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning har på så sätt mer eller mindre satts ur spel. Mot denna bakgrund kan sägas att utlänningslagens bestämmelser om återbrytning och om fullföljd tillsammantagna ger utlänning möjligheter att få ärenden om avlägsnande omprövade av Kungl. Maj: t i anmärkningsvärt stor omfattning. Omdömet gäller särskilt beslut om utvisning och förvisning. Sålunda kan utlänning med stöd av bestämmelserna om återbrytning påfordra att beslut om utvisning, som meddelats av länsrätt och efter besvär fastställts av kammarrätt och regeringsrätten, omprövas av Kungl. Maj: t i statsrådet. Detsamma gäller beslut om förvisning som fattats av tingsrätt och efter fullföljd fastställts av hovrätt och högsta domstolen. Utredningen belyser närmare i det följande bristerna i de nuvarande bestämmelserna om besvär, återbrytning och underställning 164

och lägger i samband därmed fram sina synpunkter på hur bestämmelserna enligt utredningens uppfattning bör utformas i framtiden.

9.3.1 Besvär 9.3.1.1 Rätt till besvär De bestämmelser om rätt för utlänning att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avlägsnande som infördes genom 1937 års utlänningslag innebar från rättsskyddssynpunkt ett framsteg i förhållande till vad som tidigare gällde. Bestämmelserna har emellertid under de år som gått sedan dess kommit att framstå som alltmer otidsenliga med hänsyn till den utveckling mot ett ökat rättsskydd på utlänningslagstiftningens område som ägt rum efter tillkomsten av 1937 års utlänningslag. Mot de nuvarande bestämmelserna kan vidare riktas den anmärkningen att begränsningarna i besvärsrätten utformats på ett för nutida förvaltningsrätt säreget sätt. När bestämmelserna om klagorätt infördes i 1937 års lag ansågs det inte vara möjligt att ge utlänning en allmän fullföljdsrätt med hänsyn främst till att en sådan ordning skulle bli alltför betungande för Kungl. Maj:t. Starka skäl ansågs emellertid tala för att utlänning fick möjlighet att i tveksamma fall anföra besvär hos Kungl. Maj:t i ärenden, som angick utlänningens inresa och vistelse i landet. Som "tveksamma" skulle de fall anses där den samtidigt inrättade utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter hade annan uppfattning än den centrala utlänningsmyndigheten. Om det förelåg full samstämmighet mellan nämnden och utlänningsmyndigheten, antogs detta innebära att det saknades "anledning antaga att besvärsrätt skulle vara erforderlig". Denna reglering av besvärsrätten innebar i realiteten att det överläts på de enskilda ledamöterna av ett rådgivande organ (utlänningsnämnden) att avgöra om utlänning skulle få klaga över beslut om hans avlägsnande ur landet. Denna anordning för begränsning av besvärsrätten SOU 1972:84

saknar, såvitt känt, direkta motsvarigheter inom andra områden av förvaltningsrätten. De begränsningar i besvärsrätten som 46 och 59 §§ utlänningslagen innehåller, utgör enligt utredningens mening alltför långt gående avsteg från den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen att statlig myndighets beslut kan överklagas genom besvär, i sista hand hos Kungl. Maj:t. Det förhållandet att reglerna om återbrytning i ökad omfattning tagits i anspråk för att få avlägsnandebeslut omprövade av Kungl. Maj:t synes utgöra ett direkt uttryck för att begränsningarna i besvärsrätten är alltför långt gående. Vad nu sagts gäller i synnerhet beslut som innebär att utlänning skall avvisas eller förpassas från landet. Avvisning eller förpassning kan, som framhölls redan i propositionen till 1937 års utlänningslag, för utlänningen mången gång vara en i hans liv och försörjningsmöjligheter djupt ingripande åtgärd. Med hänsyn till den betydelse som ett beslut om avvisning eller förpassning har för den enskilde utlänningen synes närmast självklart att han i sådana ärenden inte bör undandras det särskilda rättsskydd som en allmän besvärsrätt innebär. Det må här erinras om att utlänning redan nu äger full klagorätt i fråga om beslut om utvisning och förvisning.1 I fråga om beslut varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd gör sig behovet av klagorätt inte lika starkt gällande som beträffande beslut om avlägsnande. Beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd, är - i motsats till vad som gäller i exempelvis Danmark och Norge — inte verkställbart och skiljer sig alltså i detta avseende från beslut om avlägsnande, som kan verkställas så snart det vunnit laga kraft. För att utlänning, som vägrats uppehållstillstånd, skall kunna föras ut ur landet genom myndighets försorg krävs ett lagakraftvunnet beslut om förpassning. Beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd, är därför närmast att se som en förklaring att utlänningen inte har rätt att vistas här i landet och har därför inte lika betydelsefulla direkta rättsverkningar som beslut om avlägsnande. Det är mot denna SOU 1972:84

bakgrund förklarligt att utlänningslagen tidigare inte gav utlänning samma möjlighet att klaga över beslut i ärende om uppehållstillstånd som över beslut om avlägsnande. I sitt betänkande "Invandringen" fann utredningen att de då gällande bestämmelserna om uppehållstillstånd inte tillgodosåg rimliga krav på rättssäkerhet med hänsyn till att de användes inte bara som instrument för att reglera tillströmningen av utlänningar till landet av hänsyn till sådana allmänna förhållanden som tillgången på arbetstillfällen, bostäder osv. (generell utlänningskontroll) utan även, och framför allt, som ett medel för att kontrollera att inte önskvärda utlänningar vistades i landet (individuell kontroll). Vid prövning av fråga om utlänning skulle få uppehållstillstånd togs alltså främst hänsyn till utlänningens vandel och personliga förhållanden i övrigt. I den mån bestämmelserna om uppehållstillstånd användes som medel för att förhindra att kriminella eller eljest asociala utlänningar fortsatte att vistas i landet fyllde, framhöll utredningen, tillståndsprövningen samma funktion som utvisningsreglerna. Mot bakgrunden av att utlänningslagstiftningens syfte var att skapa ett rättsskydd även för utlänningar, som gav dem garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning en tryggad ställning, syntes det utredningen betänkligt att bestämmelserna om uppehållstillstånd användes som ett komplement till utvisningsreglerna. Utvisningsförfarandet hade - till skillnad från uppehållstillståndsprövningen - kringgärdats med rättsliga garantier för att bereda utlänningarna rättssäkerhet. I lagen var noga angivet på vilka grunder utlänning fick utvisas. Beslut om utvisning skulle ange grunden för beslutet och kunde överklagas. Användningen av bestämmelserna om uppehållstillstånd som medel för att förmå utlänning, mot vilken utvisningsanledning antogs föreligga, att lämna landet innebar att vederbörande betogs det särskilda rättsskydd som 1 Besvärsrätten i fråga om beslut om utvisning är dock begränsad till en vecka (se nedan).

utvisningsförfarandet gav. Ett ökat rättsskydd kunde enligt utredningen uppnås antingen genom att tillämpningen av bestämmelserna om uppehållstillstånd kringgärdades med samma rättsliga garantier som utvisningsstadgandena, exempelvis genom föreskrifter om i vilka fall utlänningar fick vägras uppehållstillstånd på grund av förhållanden hänförliga till hans vandel, eller genom att i utlänningslagen intogs ett stadgande av innebörd att utlänning inte fick vägras uppehållstillstånd på grund av sin vandel och bestämmelserna om uppehållstillstånd på så sätt gjordes till ett medel enbart för generell kontroll. Utredningen stannade för det senare alternativet under motivering att det utgjorde en enklare och mera konsekvent lösning. I proposition 1968: 158, som godkändes av riksdagen, avvisade föredragande departementschefen den av utredningen förordade lösningen under hänvisning främst till att det kunde "inte gärna komma i fråga att utlänning, som har rekryterats utomlands och då beviljats arbets- och uppehållstillstånd, skall kunna avvisas när han kollektivt överförs till Sverige eller, om nuvarande förbud att avvisa den som har uppehållstillstånd kvarstår, utvisas kort efter inresan på grund av förhållanden som förelåg redan före inresan". Departementschefen förklarade sig däremot vara ense med utredningen om att det var önskvärt att utlänning bereddes ökat rättsskydd i ärenden om uppehållstillstånd, eftersom det i dessa ärenden — särskilt i ärenden om förlängt tillstånd — ofta var fråga om att pröva utlännings personliga förhållanden, sedan han redan vistats i Sverige någon tid och därigenom fått i varje fall någon anknytning till vårt land. Det ökade rättsskyddet borde emellertid enligt departementschefens mening utformas i enlighet med det av utredningen redovisade första alternativet. Departementschefen föreslog därför att beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd, skulle få överklagas, om beslutet grundades på utlänningens vandel, dvs. sådan omständighet som enligt 19 § första stycket 2—5 eller 29 § första stycket utlän166

ningslagen (kriminalitet och asocialitet) kunde föranleda avvisning eller utvisning samt att den centrala utlänningsmyndigheten skulle vara skyldig att höra utlänningsnämnden, innan den fattade beslut om att vägra utlänning uppehållstillstånd av vandelsskäl, och att motivera sådant beslut. Utlänningslagen ändrades i enlighet med förslagen i propositionen. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juli 1969. Utredningen utgår från att bestämmelserna om uppehållstillstånd även i fortsättningen skall kunna användas som medel för en såväl generell som individuell utlänningskontroll på det sätt som angetts i riktlinjerna för utlänningspolitiken i proposition 1968: 158. Utredningen utgår vidare från att utlänning skall ha rätt att klaga över beslut, varigenom han vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, i samma utsträckning som över beslut om avlägsnande. I fråga om beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av generella skäl, såsom hänsyn till läget på arbets- och bostadsmarknaden, gör sig behovet av en besvärsrätt inte gällande med samma styrka som i fråga om avslagsbeslut som grundar sig på utlänningens vandel. Spörsmålet om en utlänning skall få tillstånd att vistas här i landet av hänsyn till allmänna intressen kan visserligen efter tillkomsten av statsmakternas riktlinjer för tillståndsprövningen sägas inrymma inslag av rättstillämpning men får fortfarande anses vara huvudsakligen en lämplighetsfråga. Beslut att vägra utlänning uppehållstillstånd av generella skäl grundas främst på allmänna invandringspolitiska överväganden, och en rätt att klaga över sådana beslut skulle därför bli av ringa värde. Härtill kommer att beslut att vägra uppehållstillstånd, som förut nämnts, inte är verkställbart och inte heller vinner rättskraft. 1 Utlänning, som vägrats uppehållstillstånd, är alltså oförhindrad att genom en ny

Se bl. a. besvärssakkunnigas slutbetänkande Lag om förvaltningsförfarande (SOU 1964: 27), s. 476 ff och justitiedepartementets förslag till förvaltningslag (SOU 1968: 27), s. 218 f, Westerberg: Om rättskraft i förvaltningsrätten, Stockholm 1951. SOU 1972:84

ansökan om tillstånd få frågan om sin rätt att vistas i landet prövad på nytt. Det må här tilläggas att statsmakterna för endast några år sedan tog ställning till frågan om klagorätt i ärenden om uppehållstillstånd och därvid fann att det borde införas besvärsrätt i sådana ärenden men att den borde "begränsas till fall då avslagsbeslut grundas på utlänningens personliga egenskaper eller förhållanden, hans vandel" (prop. 1968: 158 s. 62). Med hänsyn till vad nu sagts finner utredningen inte anledning att föreslå någon utvidgning av besvärsrätten till att omfatta även beslut varigenom utlänning vägrats tillstånd av allmänna skäl. Beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting, bör med hänsyn till den rättsliga betydelse som ett sådant beslut har eller kan få för utlänningen kunna överklagas. Detsamma gäller beslut varigenom utlänning vägrats resedokument. Utredningen utgår från att beslut i ärende om verkställighet, som underställts den centrala utlänningsmyndigheten på grund av att utlänningen påstått sig vara flykting, skall kunna överklagas också i framtiden. Utredningen föreslår alltså att begränsningarna av klagorätten i 46 § första stycket och 59 § första stycket utlänningslagen upphävs. Frågan om klagorätt i ärende om försvarstagande tar utredningen upp i annat sammanhang.

9.3.1.2 Besvärstidens längd Besvärstiden i utlänningsärenden har alltsedan tillkomsten av 1914 års utvisningslag, med ett fåtal undantag, varit kortare än i förvaltningsärenden i allmänhet (en vecka mot tre veckor). Den kortare tiden har motiverats främst med att det föreligger behov av att kunna handlägga utlänningsärenden särskilt snabbt. Frågan om besvärstidens längd i utlänningsärenden togs senast upp i samband med att utvisningsärendena överflyttades från länsstyrelserna till de nybildade länsrätterna. SOU 1972:84

I den inom inrikesdepartementet upprättade promemorian "Förvaltningsreformen och utlänningsärendena" (Ds In 1971: 5), som låg till grund för propositionen i ämnet (1971: 155), föreslogs att förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens bestämmelser skulle vara tillämpliga i ärenden om utvisning utom i fråga om besvärstidens längd som enligt promemorian borde begränsas till en vecka med hänsyn till det särskilda kravet på snabb handläggning (s. 48). I propositionen, som godkändes av riksdagen, förklarade sig föredragande departementschefen då inte beredd att förorda en förlängning av besvärstiden till tre veckor i avvaktan på den allmänna översyn av utlänningslagstiftningen som kommer att företas, när utlänningsutredningen avslutat sitt arbete (s. 66 f). Utredningen delar uppfattningen att utlänningsärenden bör handläggas snabbt. Härav följer emellertid inte med nödvändighet att besvärstiden bör begränsas. Som Landsorganisationen i Sverige framhöll i yttrande över inrikesdepartementets promemoria innebär en förkortning av besvärstiden på de i promemorian angivna skälen ett ensidigt hänsynstagande till myndigheternas intresse av en snabb handläggning på bekostnad av den enskilde utlänningens rättsskyddsintresse. Rent allmänt kan sägas att en begränsning av besvärstiden innebär en begränsning också av parts faktiska möjligheter att göra bruk av denna rätt och att den därför inger starka betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt. Som särskilt betänklig framstår enligt utredningens mening en sådan begränsning, när den drabbar personer som på grund av språksvårigheter samt bristande kännedom om den svenska rättsordningen och svenska förhållanden i övrigt har svårt att själva tillvarata sina rättsliga intressen. Mot denna bakgrund kan sägas att en begränsning av besvärstidens längd till en vecka ofta kan medföra att besvärsrätten blir mer eller mindre illusorisk. Enligt utredningens mening väger utlänningens intresse av en längre besvärstid väsentligt tyngre än intresset av en snabb handläggning. Utredningen anser därför att besvärstiden i utlännings167

ärenden bör vara densamma som i förvaltningsärenden i allmänhet, dvs. tre veckor. Utredningen föreslår alltså att begränsningarna av tiden för klagan i 44 § andra och tredje styckena, 46 § andra stycket samt 59 § andra stycket utlänningslagen upphävs. 9.3.1.3 Instansordningen Besvär över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning eller förpassning föres hos Kungl. Maj:t i statsrådet. Detsamma gäller myndighetens beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, och dess beslut i fråga om verkställighet som underställts dess prövning på grund av påstående om politiskt flyktingskap. Tidigare gällde att även besvär över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om utvisning skulle föras hos Kungl. Maj: t i statsrådet. I sitt betänkande "Invandringen" framhöll utredningen att en sådan ordning syntes stå i strid med principerna för kompetensfördelningen i fråga om administrativa besvärsmål mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten. Utredningen anförde till stöd härför att det i utlänningslagen var noga angivet i vilka fall utlänning fick utvisas och att utvisningsbestämmelserna därför inte lämnade utrymme för en diskretionär prövning. Stadgandena om utvisning var, framhöll utredningen vidare, avsedda att utgöra ett skydd för samhället mot skadliga yttringar av asocial livsföring, och utvisningen kunde därför sägas stå de straffrättsliga reaktionerna nära. Utredningen erinrade också om att intagning i arbetsanstalt på grund av samhällsfärlig asocialitet, vilken reaktionsform hade många beröringspunkter med utvisning, beslutades av domstol. Från dessa utgångspunkter kunde enligt utredningens mening ifrågasättas om inte beslutanderätten i utvisningsärendena borde tillkomma domstol. Med hänsyn till att frågan om den administrativa rättsskipningens omfattning och organisation då utreddes av förvaltningsdomstolskommittén ansåg sig emellertid utredningen inte böra ta upp frågan om organi168

sationen för handläggningen av utvisningsärenden. - Utvisningsärendena överflyttades den 1 januari 1972 från länsstyrelserna (den centrala utlänningsmyndigheten) till de nybildade länsrätterna. Förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens fullföljdsregler blev härigenom i princip tillämpliga på dessa ärenden. Överflyttningen innebar att utvisningsärendena numera prövas i former som är från rättssäkerhetssynpunkt betryggande och att utredningens krav på en domstolsmässig prövning av dessa ärenden därmed tillgodosågs. De synpunkter som utredningen redovisade i betänkandet "Invandringen" gäller delvis också handläggningen av ärenden om avvisning och uppehållstillstånd. Avvisning av utlänning får ske endast på i utlänningslagen noggrant angivna grunder. Awisningsbestämmelserna lämnar därför, lika litet som stadgandena om utvisning, utrymme för diskretionär prövning. Uppehållstillstånd får enligt riktlinjerna för utlänningspolitiken vägras utlänning på grund av dennes vandel endast om det föreligger någon omständighet som enligt 19 § första stycket 2—5 eller 29 § första stycket utlänningslagen kan föranleda avvisning eller utvisning. Om utlänning skall avvisas eller vägras uppehållstillstånd av vandelsskäl, är alltså främst en rättstillämpningsfråga. Att föreskriften, som begränsar möjligheterna att vägra utlänning tillstånd, inte har formen av en lagbestämmelse utan av en riktlinje från statsmakterna saknar därvid betydelse. Mot denna bakgrund kan sägas att besvär över beslut varigenom utlänning avvisats eller vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl borde — liksom besvär över utvisningsbeslut - föras hos förvaltningsdomstol. Av detta principiella ställningstagande följer emellertid inte med nödvändighet att instansordningen bör vara densamma för avvisningsärenden och ärenden om uppehållstillstånd. Beslut om avvisning meddelas i princip av polismyndigheten och överklagas hos den centrala utlänningsmyndigheten. Ärende om avvisning skall emellertid underställas utlänningsmyndigheten för avgörande, bl. a. om SOU 1972:84

utlänningen påstår sig vara flykting och påståendet inte är uppenbart oriktigt eller polismyndigheten finner det tveksamt om utlänning, mot vilken det föreligger avvisningsanledning, bör avvisas. I ärende om avvisning fungerar utlänningsmyndigheten alltså främst som besvärsinstans och undantagsvis som första instans. Utredningen utgår från att beslut om avvisning också i fortsättningen skall ankomma på polismyndigheten med skyldighet för denna att underställa den centrala utlänningsmyndigheten vissa ärenden samt att det skall finnas möjlighet att överklaga såväl polismyndighets som utlänningsmyndighetens beslut om avvisning. Mot bakgrunden av vad utredningen tidigare anfört om att talan mot beslut som innefattar en ren rättstillämpning bör prövas i domstolsmässiga former, anser utredningen att besvär över beslut om avvisning — vars förutsättningar regleras i lag — inte bör föras hos utlänningsmyndigheten resp. Kungl. Maj: t i statsrådet utan hos förvaltningsdomstol. Eftersom länsrätten är en utlänningsmyndigheten sidoordnad myndighet, synes besvär över utlänningsmyndighetens beslut inte böra föras hos länsrätt utan hos kammarrätt. När det gäller polismyndighets beslut om avvisning talar intresset av enhetlighet, dvs. att samma slags frågor såvitt möjligt behandlas i samma ordning, för att även besvär över polismyndighets beslut föres hos kammarrätt. Enligt utredningens mening utgör detta intresse emellertid inte tillräcklig anledning för att frångå den "normala" instansordningen. Besvär över polismyndighets beslut om avvisning bör därför föras hos länsrätt. När det gäller beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, är frågan om instansordningen mera komplicerad. Som förut nämnts utgör bestämmelserna om uppehållstillstånd medel för en såväl generell som individuell kontroll. Vid tillståndsprövningen skall enligt riktlinjerna för utlänningspolitiken beaktas inte bara allmänna intressen utan också utlänningens personliga förhållanden "inom ramen för avvisnings- och utvisningsgrunderna" (prop. SOU 1972:84

1968: 158 s. 77). Om utlänning skall beviljas uppehållstillstånd är således både en lämplighetsfråga och en rättstillämpningsfråga. Beslutets dubbla karaktär måste beaktas, när full följ ds rät t en och fullföljdsordningen regleras. Har utlänningen vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, är innebörden av beslutet att skäl av generell art inte befunnits föreligga mot tillstånd. Utlänning bör ha rätt att få avslagsbeslutet, som då alltså grundats uteslutande på vandelsskäl — en ren rättstillämpningsfråga — överprövat av domstol. Denna överprövning rör bara frågan om utlänningen skall beviljas eller vägras uppehållstillstånd av vandelsskäl. Mera konkret innebär den tänkta ordningen följande i fråga om formerna för handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd. När den centrala utlänningsmyndigheten avgör ärenden om uppehållstillstånd, prövar myndigheten först om det föreligger generella förutsättningar för att ge tillstånd (tryggad försörjning, tillgång till lämplig bostad e t c ) . I den mån det brister i någon av dessa förutsättningar och skäl av humanitär eller annan art inte talar för att tillstånd ändå beviljas, beslutar myndigheten att vägra utlänningen tillstånd. Utlänningsmyndigheten saknar därvid anledning att pröva frågan om tillstånd bör vägras av vandelsskäl. Om däremot de generella förutsättningarna anses uppfyllda, prövar myndigheten också utlänningens personliga förhållanden. Finner myndigheten därvid att det föreligger "omständigheter som enligt 19 § första stycket 2 - 5 eller 29 § första stycket (utlänningslagen) kan föranleda avvisning eller utvisning" och på grund härav beslutar att vägra tillstånd, får utlänningen överklaga beslutet. Om utlänningen anför besvär, prövar besvärsmyndigheten om det föreligger awisnings- eller utvisningsanledning mot utlänningen. Vid bifall till besvärstalan bör besvärsmyndighetens beslut utmynna i en förklaring om att de omständigheter som det överklagade beslutet grundats på inte är av beskaffenhet att föranleda avvisning eller utvisning och att ärendet därför visas åter till utlänningsmyndigheten för ny behandling. Utlänningsmyndigheten 169

har då att med ändring av det överklagade beslutet meddela uppehållstillstånd, om inte under tiden uppkommit skäl av generell karaktär som bör föranleda avslag. Om däremot besvärstalan ogillas bör besvärsmyndighetens beslut gå ut på att det inte mött hinder att vägra uppehållstillstånd på de i det överklagade beslutet angivna skälen och att beslutet på grund härav skall stå fast. Även besvärsmyndighetens beslut bör kunna överklagas med de begränsningar i fullföljdsrätten som gäller i allmänhet. Klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, bör - i enlighet med vad tidigare sagts om klagan över beslut om avvisning — föras hos kammarrätt. Utredningen är medveten om att det är en för svenska förhållanden ovanlig ordning som utredningen föreslår för att bereda utlänning, som vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, möjlighet att få beslutet överprövat av domstol. Den lösning som utredningen stannat för synes emellertid vara den enklast möjliga med de utgångspunkter som utredningen haft, nämligen att uppehållstillstånd skall kunna vägras såväl av hänsyn till allmänna intressen som på grund av utlänningens vandel och att det bör finnas möjlighet till en domstolsmässig överprövning av beslut, varigenom utlänning vägrats tillstånd av vandelsskäl. Beslut om förpassning överklagas hos Kungl. Maj: t i statsrådet. När det gäller att bestämma instansordningen i förpassningsärenden är främst att beakta förpassningens särskilda karaktär. Utlänning kan förpassas ur landet om han saknar erforderligt pass eller tillstånd att vistas här. En förutsättning för att bestämmelserna om förpassning skall kunna tillämpas är att Kungl. Maj: t med stöd av de i utlänningslagen givna bemyndigandena förordnat om pass- eller tillståndstvång. Om utlänning inte skall förpassas, trots att det föreligger formella förutsättningar härför, kan mot denna bakgrund sägas vara en lämplighetsfråga som det ytterst 170

ankommer på Kungl. Maj: t att avgöra. Besvär över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om förpassning bör på grund härav föras hos Kungl. Maj: t i statsrådet. Utredningen har i det föregående föreslagit att beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara flykting, och beslut, varigenom utlänning vägrats resedokument, skall kunna överklagas av utlänningen. Om utlänning är att anse som flykting och om han äger rätt att få resedokument är rena rättstillämpningsfrågor som inte lämnar utrymme för en diskretionär prövning. Klagan över sådana beslut bör därför föras hos domstol, närmare bestämt hos kammarrätt. Klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut i fråga om verkställighet av beslut om avlägsnande som underställts myndigheten på grund av påstående om politiskt flyktingskap skall enligt 59 § andra stycket utlänningslagen föras hos Kungl. Maj:t (i statsrådet). Syftet med bestämmelsen om underställning är att ge utlänning, som först på verkställighetsstadiet påstår sig vara flykting, möjlighet att få påståendet prövat av fackmyndigheten på området. Eftersom frågan om utlänning är att anse som flykting är en rättstillämpningsfråga bör klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut i enlighet med vad nyss sagts föras hos kammarrätt. Utredningen föreslår alltså —med ändring av vad nu gäller - att klagan över polismyndighets beslut om avvisning skall föras hos länsrätt samt att klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut, varigenom utlänning avvisats eller vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl, ävensom dess beslut, varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting eller vägrats resedokument skall föras hos kammarrätt. Detsamma föreslås gälla utlänningsmyndighetens beslut i ärende om verkställighet av beslut om avlägsnande som underställts myndigheten på grund av att utlänningen påstått sig vara flykting. Utredningen föreslår ingen ändring i den gällande instansordningen i fråga om förpassSOU 1972:84

ning, förvisning eller utvisning. Frågan om klagorätt i ärende om förvarstagande tar utredningen upp i ett särskilt betänkande om frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds In 1972: 20). 9.3.2 Återbrytning När bestämmelserna om återbrytning tillkom, hade de som främsta syfte att öppna möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva beslut om avvisning, förpassning eller utvisning, som det visat sig omöjligt att verkställa, exempelvis därför att inget annat land ville ta emot utlänningen. Att i lagen infördes möjlighet för Kungl. Maj:t att upphäva avlägsnandebeslut på denna grund torde närmast få ses mot bakgrunden av att utlänningslagen då — liksom nu — saknade bestämmelser om preskription av beslutad avvisning, förpassning eller utvisning. Avsaknaden av bestämmelser om preskription innebar att beslut om avlägsnande, som inte kunde verkställas kom att bli hängande över utlänningen under hela hans fortsatta vistelse i Sverige. Införandet av möjligheterna att återbryta sådant beslut innebar emellertid inte att de olägenheter som avsaknaden av preskriptionsregler förde med sig helt undanröjdes. Sålunda har även efter det att bestämmelserna om återbrytning införts inte sällan förekommit att avlägsnandebeslut, som inte kunnat verkställas, blivit gällande för mycket lång tid. I syfte att undanröja den otrygghet för utlänningen som en sådan ordning medför har utredningen i det föregående (se 5.4.3.1) föreslagit att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla om det inte verkställts inom två år efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet meddelats i samband med ådömande av påföljd som innebär frihetsförlust, efter frigivningen. Om en preskriptionsregel av denna innebörd tas in i utlänningslagen saknas enligt utredningens mening anledning att bibehålla möjligheterna att återbryta avlägsnandebeslut på den grund att beslutet inte kan verkställas. Kungl. Maj:ts rätt att återbryta lagakraftSOU 1972:84

vunnet avlägsnandebeslut på annan grund än att det föreligger hinder för verkställighet var tidigare begränsad till förpassningsbeslut som det fanns anledning att upphäva därför att "nya skäl" tillkommit. Att denna möjlighet till återbrytning infördes i lagen hängde samman med att beslutanderätten i förpassningsärenden samtidigt överfördes från länsstyrelsen till socialstyrelsen, som då redan handlade tillståndsfrågor. Socialstyrelsen, som anslöt sig till tanken att styrelsen skulle överta beslutanderätten i förpassningsärenden, framhöll emellertid att styrelsen därvid inte borde betagas den rätt som den då hade att - på grundval av ny ansökan om uppehållstillstånd och däri tidigare inte framförda vägande skäl — frånträda ett redan fattat avslagsbeslut och bevilja fortsatt tillstånd. Handläggningen av sådana ärenden fick enligt styrelsens mening inte jämföras med ett dömande i en rättsfråga utan var en lämplighetsprövning från allmänt samhälleliga och mänskliga synpunkter. Kungl. Majrts rätt att återbryta beslut på annan grund än svårigheter att verkställa beslutet vidgades sedermera till att avse alla avlägsnandebeslut som enligt Kungl. Maj:ts bedömning inte borde lända till efterrättelse. I anslutning till de vidgade bestämmelserna om återbrytning har, som förut nämnts, vid sidan av fullföljdsreglerna utvecklats en praxis som i realiteten ger utlänning rätt att — utan tidsbegränsning — få beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning omprövat av Kungl. Maj:t. Återbrytningsbestämmelserna, som var avsedda att utgöra ett komplement till fullföljdsreglerna, har på så sätt kommit att bli ett alternativ till dessa regler, ett alternativ som i realiteten ger utlänningen större möjligheter att få ett avlägsnandebeslut omprövat av Kungl. Maj:t än vad en icke begränsad fullföljdsrätt skulle ge. Kungl. Majrts befogenhet att återbryta beslut om avlägsnande har med andra ord utvecklats till en rätt för utlänningen att utan tidsbegränsning söka återbrytning av sådant beslut. Denna utveckling kan, även om den inte varit avsedd från början, sägas vara en oundviklig konsekvens av den utvidg171

ning av grunderna för återbrytning som skedde genom 1947 års lagändring. Som redan nämnts får möjligheterna att återbryta avlägsnandebeslut på annan grund än att det inte kan verkställas närmast ses som en följd av begränsningarna i rätten att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning och förpassning.1 Om dessa begränsningar, såsom utredningen föreslagit i det föregående, undanröjs och utlänning således ges rätt att utan inskränkning få utlänningsmyndighetens beslut om avlägsnande överprövat, faller därmed också ett av de viktigaste skälen för att bibehålla möjligheterna att återbryta avlägsnandebeslut.

skild uppmärksamhet prövar frågan om utredningsmaterialet är tillräckligt för att tjäna som underlag för en sakligt riktig bedömning och, om materialet befinns bristfälligt, låter införskaffa ytterligare utredningsmaterial. En saklig och fullständig utredning i ett ärende förutsätter i allmänhet att parten bereds möjlighet att ta del av utredningsmaterialet och ges tillfälle att göra de kompletteringar och beriktiganden som han anser erforderliga. Det allmänna kravet att myndighet skall tillse att ärende är tillräckligt utrett innan det avgörs innefattar därför också en skyldighet för myndigheten att underrätta part om vad som tillförts ärendet och ge honom tillfälle att yttra sig däröver. Återbrytning av beslut om avlägsnande Denna skyldighet är numera fastslagen i på den grund att nya skäl tillkommit har — i förvaltningslagen (15 §). I fråga om ärenden vart fall tidigare — också fungerat som ett om avvisning, förpassning eller utvisning, vari medel för att rätta till beslut som blivit framställs påstående om risk för politisk felaktigt därför att den utredning, som det förföljelse och som prövas av statens ingrundats på, varit bristfällig. De "nya skäl" vandrarverk, har Kungl. Maj:t i anvisningar som åberopats till stöd för en framställning till verket den 6 februari 1970 betonat om återbrytning torde sålunda oftast vara vikten av att verket särskilt kontrollerar att omständigheter som förelegat redan när utlänningen beretts tillfälle att yttra sig i alla ärendet avgjordes i första instans men som de avseenden som kan ha betydelse för inte tillförts utredningsmaterialet, exempel- avgörandet och, om så inte skett, ge honom vis därför att utlänningen inte beretts tillfälle tillfälle att göra det, vid behov genom att att yttra sig i alla de avseenden som varit av föranstalta om förhör med honom. betydelse i ärendet. Detta problem bör enligt Om utredningsarbetet bedrivs med iakttautredningens mening lösas inte genom att gande av de här redovisade principerna och bibehålla möjligheterna till återbrytning utan reglerna bortfaller behovet av att genom genom att under utredningsarbetet strikt återbrytning upphäva beslut som grundas på tillämpas de allmänna förvaltningsrättsliga en ofullständig utredning. principerna och reglerna för hur sådant Sammanfattningsvis kan sägas att det — arbete bör bedrivas. - En allmänt vedertagen med hänsyn till främst utredningens förslag förvaltningsrättslig princip är att det utredom införande av en preskriptionsregel och ningsmaterial, varpå ett beslut grundas, skall upphävande av begränsningarna i fullföljdsvara sakligt och så fullständigt som möjligt rätten — saknas anledning att behålla möjligoch att — i vart fall i ärende där motpart heterna för Kungl. Maj:t att återbryta lagasaknas — det åligger beslutsmyndigheten att kraftvunna avlägsnandebeslut som av olika tillse att ärendet är tillräckligt utrett innan anledningar inte verkställts. Det må här det avgöres. Kravet på att utredningsmateriatilläggas att bestämmelserna om återbrytning let skall vara sakligt och fullständigt gör sig i särskilt hög grad gällande i ärende om Fram till den 1 januari 1972 hade den avlägsnande där avgörandet för den enskilde centrala utlänningsmyndigheten rätt att besluta utlänningen ofta kan vara av utomordentlig även i ärenden om utvisning (som första instans i ärenden, där det framställts påståenden om polibetydelse. Det är därför i sådana ärenden tiskt flyktingskap, och som besvärsinstans i övriga angeläget att beslutsmyndigheten med särärenden). 172

SOU 1972:84

i sin nuvarande utformning inbjuder till missbruk i förhalningssyfte. De har också, enligt vad erfarenheten visat, inte sällan utnyttjats som ett medel för att uppskjuta verkställigheten av lagakraftvunna beslut om avlägsnande. Mot bakgrunden av vad nu anförts föreslår utredningen att bestämmelserna om återbrytning i 51 § utlänningslagen upphävs. Däremot synes det fortfarande finnas behov av bestämmelser, som gör det möjligt för utlänning som redan avlägsnats från landet, att få vistas här utan hinder av gällande beslut om utvisning eller förvisning. Enligt 52 § utlänningslagen äger Kungl. Maj: t eller den centrala utlänningsmyndigheten meddela tillstånd för utlänning att utan hinder av förvisning eller utvisning göra kort besök i landet för angelägenhet av synnerlig vikt. Utredningen utgår från att denna bestämmelse skall bibehållas. Enligt 26 § i nu gällande regeringsform äger Konungen att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återge ära och till kronan förverkat gods. I praxis har nådeinstitutet emellertid kommit att tillämpas inte bara i fråga om brottspåföljder i egentlig mening och om konfiskation på grund av brott utan även beträffande sådan särskild rättsverkan av en gärning som förvisning. Däremot har utvisning hittills inte ansetts kunna bli föremål för nåd. 1 I sitt betänkande "Ny regeringsform, Ny riksdagsordning" (SOU 1972: 15) har grundlagberedningen föreslagit att regeringen skall äga genom nåd undanröja eller mildra straff eller annan brottspåföljd, konfiskation eller annan sådan rättsverkan av gärning samt efterge annat liknande av myndighet beslutat ingrepp i enskilds rörelsefrihet eller egendom. Med "annat liknande av myndighet beslutat ingrepp" skall enligt beredningen förstås att ett ingripande, för att falla inom stadgandets tillämpningsområde, måste väsentligen ha karaktär av skydd för ett allmänt intresse och innehålla ett visst repressivt moment. Utanför nådeområdet kommer därför att falla sådana tvångsåtgärder som i första hand är föranledda av en persons behov av vård SOU 1972:84

såsom ingripanden enligt nykterhets- och barnavårdslagarna samt andra ingripanden som huvudsakligen är föranledda av hänsyn till ett enskilt intresse, exempelvis ett åläggande att utge skadestånd på grund av brott. Beredningens förslag innebär uppenbarligen att Kungl. Maj: t skall ha möjlighet att av nåd undanröja inte bara beslut om förvisning utan också förpassnings- och utvisningsbeslut. Utlänningsutredningens förslag att bestämmelserna om återbrytning skall upphävas innebär ingen begränsning av Kungl. Maj:ts rätt att av nåd upphäva beslut om förvisning och utgör inte heller hinder för att Kungl. Maj: ts rätt att göra nåd vidgas till att omfatta även andra beslut om avlägsnande.

9.3.3 Underställning Bestämmelser om rätt för den centrala utlänningsmyndigheten att överlämna ärende till Kungl. Maj:ts avgörande intogs första gången i 1937 års utlänningslag på förslag av 1936 års utlänningssakkunniga. Förslaget får närmast ses mot bakgrunden av att utlänningspolitiken vid denna tid utformades främst genom den centrala utlänningsmyndighetens (socialstyrelsens) avgöranden i enskilda tillståndsärenden. Avsikten med förslaget var att skapa garantier för att Kungl. Maj:t såsom politiskt ansvarig instans fick avgöra från invandringspolitisk synpunkt betydelsefulla tillståndsärenden och på så sätt utforma en praxis som kunde tjäna till ledning för utlänningsmyndigheten vid dess avgöranden i andra likartade ärenden. Förhållandena har emellertid numera väsentligt förändrats. Sålunda har statsmakterna under senare år tagit på sig ett ökat ansvar för utlänningspolitiken, vilket främst tagit sig uttryck i att de fastställt riktlinjer för utlänningsmyndighetens tillståndsprövning (se prop. 1968: 142). Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens mening inte längre anledning att behålla möjligheterna 1 Se Strömberg: Utvisning och förvisning såsom föremål för nåd, ST 1955, s. 305 ff.

_ : Tc3 ti u, CD S ; 0 T3 .

.2 e*

~ 5,*a I

I

I

I

I I

S-3

u

M-£> n

C 3

^ >, i—

,£9

:n :«l CC r3

5/ 57 ZZ

ca ca ca a j 1 _ _ , _ _ , _ _ , _ _ 1 j r , - i >—> •—>i—> i—i «C Ä A «t, A A

I I I I s tt.s H :

c 53

o

<U * j

«s s s-å •a _• 3 13

3 PUS

2.SÖ

c3 C

i

i

i

i

g -a

•a

U! 0Ä X E U! OS

c 3

C M > M C BO ca « O : 0 CB (U

•a c 3 US

•a

U!

1=

S-5

I

« o

fi

OJ

T3 T 3

£ =a 3

Z Z Z

T3 . _ > bo ca-5 1—» c

B

«

_•

C

«;

*,

C C 000

£ oo

OB

33 _ •

ca . 5

•a c

>»

(U

:0 .S : 3

-*-» Vi

3° -JU!» - O > C 3=o ca •— —• Ö0,~„,-, rca ca , 0

DD

0)

c a ^

174 SE

° -1 saU3i D Ä I D D cu^S c

s§ !2 >

c TI h C

J2 >

1 E

3 B *

"K M rz3 c/i ;TO O

^

CÄ

p>T3

•ft

•a c3 u M QÖO

SOU 1972:84

Ei2

t; 3 c :rt «-• 3

C w

^

3:3.

"S

c u

t* "C : 0 OH LL

w

BI

i-, * i o)

:£5 5" >>

s ° :rt rt ;rt ;

rt in C :rt

£*

Q

c _ • c -P .-ti rt C ^ h 3 I-H :rt -*-* C C C M > M rt 3 rt <1> O : 0

^ei

. O) T3 T3 —I . C C C *> . 3 U ">

i E £ S I B aJ3d c 3DP

O —! •>-> -ta

P

T3 C >>

• H 33 coo,—) . « *S? =« oo ^ +3

•o

.S ert .C C <U MOT3

§

55 C ert * 3

:< SOU 1972:84

-a

3 « c ••rt 3 2 ^

«J

M

33 3

>

33 ort

J3 "" 4= CL rt T 3

3 >>

* i 22 ort _ C rt ca . 3 rt e 6 0 - ~ u "O C C t i O »rt 3 'C i2:S.S rt c 0 ^ -£ 60 t i B'CS *O.S >.^ S S

för utlänningsmyndigheten att överlämna tillståndsärende i syfte att ge Kungl. Maj: t tillfälle att skapa en praxis som kan tjäna till ledning vid myndighetens prövning av likartade ärenden. Det må här tilläggas att det är en föga ändamålsenlig metod att utforma utlänningspolitiken genom avgöranden i enskilda ärenden. I den mån den centrala utlänningsmyndigheten anser sig behöva vägledning för sin tillståndsprövning bör myndigheten i stället vända sig till Kungl. Maj :t med begäran om kompletterande riktlinjer. Mot bestämmelser av det slag här är fråga om kan rent allmänt riktas den anmärkningen att de utgör ett avsteg från principen att förvaltningsmyndighet har att inom ramen för givna riktlinjer självständigt och på eget ansvar avgöra frågor som faller inom myndighetens kompetensområde. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om underställning i 47 § utlänningslagen upphävs.

176 SOU 1972:84

10 Sammanfattning

drag så att den haft att undersöka om gällande lags regler tillgodoser skyddsbehoven efter deras olika tyngd för den enskilFör flertalet utlänningar; som söker sig till de och om de i sin praktiska tillämpning vårt land är motivet att de i sitt hemland inneburit en skälig avvägning mellan utlänbefunnit sig i en ekonomiskt eller socialt svår ningens behov av skydd och det svenska situation eller levt under politiska förhållansamhällets intressen och förmåga att tillgoden som de haft svårt att fördra. Särskild dose behoven efter deras art. Det kan i uppmärksamhet tilldrar sig de utlänningar sammanhanget anmärkas att, hur starkt utsom tagit sin tillflykt hit därför att de utsatts länningens skyddsbehov än är, en tillämpför politiskt tryck eller förtryck i hemlandet. Politiskt förtryckta eller förföljda anses all- ning av skyddsregler inte blir aktuell, om hans önskan att vistas här sammanfaller med mänt ha ett starkare behov av skydd än de det svenska samhällets intressen. Med den som lever i ekonomisk misär eller under invandringspolitik som bedrivits sedan nu sociala missförhållanden. Den nu gällande gällande utlänningslag trädde i kraft är det utlänningslagstiftningen, som bygger på dennaturligt att det uppkommit tämligen få fall na allmänna värdering, innehåller en rad av konflikt mellan utlännings skyddsbehov särregler avsedda att tillgodose det politiskt och svenska intressen. Lagstiftningen på omgrundade skyddsbehovet. I utredningens dirådet måste emellertid få en sådan utformrektiv har inte satts i fråga att skapa ett ning att skyddsreglerna kan tillämpas även särskilt skydd även för de ekonomiskt eller under tider med en annan allmän insocialt skyddsbehövande utlänningarna. Utvandringspolitik. redningen har därför utgått från att uppdraget varit begränsat till skyddsbehov som är Nu gällande utlänningslag ger ett särskilt politiskt betingade. skydd endast åt den som är att anse som Även om man — som utredningen gjort — politisk flykting, dvs. den som i sitt hemland löper risk att utsättas för politisk förföljelse. begränsar sig till skyddsbehov som är poliFör den som inte riskerar sådan förföljelse tiskt grundade möter det svårigheter att gäller de allmänna reglerna för utlännings definiera de situationer i vilka ett särskilt inresa och vistelse här. Utredningen har skydd skall inträda. Behovet av skydd vaemellertid funnit att inom gruppen politiska rierar från fall till fall, från risk för politisk flyktingar är skyddsbehovet olika starkt och förföljelse till allmän otrygghet eller otillatt också inom gruppen utlänningar i allmänfredsställdhet med det politiska systemet i het finns politiskt betingade skyddsbehov, hemlandet. Utredningen har tolkat sitt upp10.1

Utgångspunkter

12-SOU

1972:84

som ibland kan anses lika angelägna som många av dem som de politiska flyktingarna kan åberopa. Mot denna bakgrund har det stått klart att den nuvarande uppdelningen i politiskt förföljda och utlänningar i allmänhet är alltför stel och att den bör ersättas av en som bättre svarar mot skyddsbehovens olika art. Utredningen har därvid kommit fram till att man bör avgränsa de mest skyddsbehövande i en grupp och ge dem ett på-vissa punkter förstärkt skydd i förhållande till det nuvarande samt i annan grupp avgränsa de utlänningar som har ett skyddsbehov närmast intill och bereda dem ett efter deras behov anpassat skydd, som visserligen är mindre än flyktingarnas men ger dem en förmånligare ställning än utlänningar i allmänhet. Samtidigt har en riktpunkt för utredningen varit att en reform av nuvarande reglering av asylrätten inte bör leda till att någon grupp får en sämre ställning än den för närvarande har. När det gäller att bestämma vilka som skall anses som mest skyddsbehövande och därmed berättigade till det mest långtgående skyddet har det synts utredningen ligga nära till hands att bygga på de regler som Förenta Nationernas konvention om flyktingars rättsliga ställning innehåller. En anknytning till denna flyktingkonvention framstår som särskilt naturlig med hänsyn till att Sverige liksom ett sextiotal andra av Förenta Nationernas medlemsstater anslutit sig till konventionen och därigenom förpliktat sig att iaktta dess bestämmelser. Det är även från andra synpunkter betydelsefullt att Sverige liksom andra stater, som anslutit sig till konventionen, iakttar dess bestämmelser och tillämpar dem såvitt möjligt på samma sätt. För den som erkänts som konventionsflykting i ett land är det av stor betydelse att han vid vistelse i annat land betraktas som flykting även i det landet. För Sverige är det av stort värde att, om ett beslut att ge en flykting fristad här sätts i fråga av annat land, kunna hänvisa till att beslutet fattats i enlighet med bestämmelser i en konvention som utarbetats inom Förenta Nationernas ram och som inemot hälften av organisa178

tionens medlemsstater anslutit sig till. Utredningen har alltså funnit att utlänningslagens regler om politiska flyktingar bör anpassas till motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen och att de som omfattas av dessa bestämmelser bör beredas en tryggare ställning än de nu har. När det gäller att avgränsa den andra gruppen av skyddsbehövande utlänningar finns för Sveriges del ingen internationell överenskommelse att falla tillbaka på. Utredningen har emellertid ansett det angeläget att i första hand tillgodose skyddsbehov som har sin grund i de politiska förhållandena i utlänningens hemland och att ge sådana skyddssökande ett skydd som svarar mot deras behov. I fråga om övriga utlänningar har utredningen inte ansett det påkallat att föreskriva inskränkningar i vårt lands handlingsfrihet. Utredningen utgår dock från att det även i framtidea skall, liksom för närvarande, vara möjligt att i varje enskilt fall ta hänsyn till utlänningens levnadsomständigheter och personliga förhållanden i övrigt vid prövningen av frågor som rör hans rätt att vistas här i landet. En av de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att rättsskyddet och rättstryggheten för flyktingar och andra skyddsbehövande utlänningar bör stärkas. I det svenska rättsskyddssystemet intar de bestämmelser som reglerar parts möjligheter att klaga över förvaltningsmyndighets beslut en central plats. Behovet av sådana möjligheter gör sig särskilt starkt gällande i fråga om skyddsbehövande utlänningar i ärenden som rör deras rätt att inresa och vistas i vårt land. Utredningen har därför ansett det nödvändigt att i detta sammanhang till prövning ta upp frågan huruvida de nuvarande bestämmelserna om klagorätt i utlänningslagen kan anses tillgodose kravet på ett ökat rättsskydd för de utlänningar det här är fråga om. Särskilt intresse tilldrar sig härvid de begränsningar i klagorätten som f. n. finns i lagen. Det ligger i sakens natur att en sådan prövning inte kan begränsas till att avse endast skyddsbehövande utlänningar SOU 1972:84

och deras möjligheter att klaga över beslut i utlänningsärende utan måste omfatta alla utlänningar. Utredningen har vid sin prövning av denna fråga funnit att klagorätten i utlänningsärenden bör vidgas och lägger därför fram förslag till ändrade regler i ämnet. Från delvis samma utgångspunkter har utredningen funnit anledning att ta upp också frågan om införande av regler om preskription av utvisning och andra avlägsnandeåtgärder. Utlänningslagen innehåller inte några sådana regler. Frånvaron av bestämmelser om preskription av åtgärder, som beslutats med stöd av utlänningslagen, innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder eller av annan anledning, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Många utlänningar tvingas på så sätt att leva här under ett ständigt hot om avlägsnande. Den otrygghet som detta förhållande innebär anser utredningen vara oförenligt med de principer som ligger till grund för vår utlänningslagstiftning och lägger därför fram förslag till bestämmelser om preskription.

10.2 Konventionsflyktingar

10.2.1 Vem är att anse som flykting? Utlänningslagens definition på politisk flykting skiljer sig i vissa avseenden ifrån motsvarande definition i flyktingkonventionen. Utredningen har funnit det angeläget att utlänningslagen i detta avseende bringas i överensstämmelse med konventionen. Genom sin anslutning till flyktingkonventionen har Sverige förpliktat sig att bereda flyktingar som omfattas av konventionens bestämmelser det särskilda skydd som konventionen tillförsäkrar dem. Vid sin undersökning av hur regleringen av asylrätten utfallit i praktiken har utredningen funnit att det på grundval av utlänningslagens bestämmelser om politisk flykting utbildats en praxis som — ehuru den står i överensstämmelse med utlänningslagen — svårligen låter sig förena med motsvarande bestämmelser i flyktingkonventionen. SOU 1972:84

I syfte att skapa ökade garantier för att konventionens bestämmelser iakttas och därmed att konventionens förpliktelser uppfylls föreslår utredningen att flyktingkonventionens definition på flykting införlivas med svensk rätt och får ersätta den nuvarande definitionen på "politisk flykting" i 2 § andra stycket. Förslaget innebär i korthet följande. För att utlänning skall anses som flykting måste fyra förutsättningar vara uppfyllda. Brister det i någon av dessa förutsättningar är utlänningen inte att anse som flykting i den föreslagna bestämmelsens mening. En första förutsättning är att utlänningen "befinner sig utanför det land vari han är medborgare" eller, om han är statslös, "utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort". — En andra förutsättning är att orsaken till att utlänning befinner sig utanför sitt hemland är "välgrundad fruktan för förföljelse". Uttrycket "välgrundad fruktan" rymmer såväl ett subjektivt som ett objektivt element. Tyngdpunkten ligger i det subjektiva elementet fruktan. Enbart det förhållandet att utlänningen fruktar att bli förföljd är emellertid inte tillräckligt för att han skall anses som flykting. Den fruktan eller rädsla som han känner måste vara välgrundad. Så får anses vara fallet om en saklig bedömning av utlänningens föregående verksamhet och de politiska förhållandena i hans hemland ger anledning anta att han kommer att utsättas för förföljelse om han återvänder dit. - En tredje förutsättning är att den förföljelse som utlänningen fruktar har sin grund i hans ras, nationalitet, tillhörighet till samhällsgrupp eller religion eller politiska uppfattning. Åtgärd, som riktas mot persons liv eller frihet, utgör förföljelse endast om den helt eller delvis vidtas på grund av dennes "ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning". Åtgärder som vidtas mot någon på andra grunder är inte att anse som förföljelse. - En fjärde och sista förutsättning är att utlänningen inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av sitt hemlands skydd eller, om han är statslös, 179

inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända till det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort. Utlänning är alltså inte att anse som flykting, om han både kan och vill begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller om han kan men inte vill göra det av andra skäl än fruktan för förföljelse.

10.2.2 Vari består skyddet? Principdeklaration om asyl Enligt den s. k. principdeklarationen om asylrätten i 2 § utlänningslagen skall politisk flykting inte utan synnerliga skäl vägras fristad här i landet. Flyktingkonventionen har inte någon direkt motsvarighet till denna principdeklaration. Den kan emellertid sägas vara väl förenlig med konventionens huvudsyften. Värdet av en deklaration av det slag som utlänningslagen innehåller är givetvis beroende av vilken innebörd som deklarationen har. Principdeklarationen bör enligt utredningens mening ses som en riktlinje från statsmakterna till den centrala utlänningsmyndigheten till ledning vid dess tillståndsprövning. Om deklarationen ges denna innebörd, kan den sägas fylla en viktig funktion. Utredningen föreslår därför att principdeklarationen i 2 § utlänningslagen kvarstår men anpassas till den nya definitionen på flykting. Förslaget innebär mera konkret att den centrala utlänningsmyndigheten inte utan synnerliga skäl får vägra utlänning uppehållstillstånd, om han är att anse som flykting (konventionsflykting) och har behov av fristad här i landet.

Besked att utlänning har ställning som flykting För närvarande gäller att utlännings påstående att han är politisk flykting i regel prövas först när det uppkommit fråga om att verkställa ett beslut om hans avlägsnande ur landet. Frågan om utlänning är att anse som flykting eller ej är emellertid från olika 180

synpunkter ofta av väsentlig betydelse för utlänningen. Redan hans intresse av att så snart som möjligt få veta om han är erkänd som flykting i det land dit han tagit sin tillflykt och därmed berättigad till den förmånsställning som tillkommer flykting jämfört med utlänningar i allmänhet motiverar enligt utredningens mening att prövningen av frågor om flyktingskap regleras rättsligt. Eftersom Sverige anslutit sig till flyktingkonventionen, är Sverige redan nu skyldigt att i viss utsträckning pröva fråga om flyktingskap. Utredningen har undersökt om det är lämpligt och önskvärt att införa en skyldighet att — med bindande verkan så länge som förhållandena är oförändrade — pröva och avgöra fråga om flyktingskap i vidare omfattning än som följer av konventionens bestämmelser. Utredningen har därvid kommit till den slutsatsen att det inte är förenat med några väsentliga olägenheter från allmän synpunkt att införa en skyldighet att pröva fråga om flyktingskap, när utlänning framställer påstående därom, och att det finns en rad starka skäl — främst flyktingens behov av trygghet - som talar för att det införs en sådan skyldighet. Utredningen anser alltså att fråga om utlänning är konventionsflykting bör prövas så snart utlänning framställt påstående därom även när någon särskild rättsverkan av flyktingskapet inte är aktuell. En förutsättning härför bör emellertid vara att flyktingen önskar få frågan prövad. Utredningen föreslår därför att i utlänningslagen intas - i anslutning till den föreslagna bestämmelsen som anger vem som är att anse som flykting - en föreskrift av innehåll att utlänning som avses i denna bestämmelse och som har behov av fristad här i landet äger, om han vistas här, på begäran erhålla förklaring att han är att anse såsom flykting.

Begränsning av möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande Vid tillkomsten av den nu gällande utlänningslagen angavs utlänningslagstiftningens uppgift vara att skapa ett rättsskydd som SOU 1972:84

innefattade rättsliga garantier och i största möjliga utsträckning gav en tryggad ställning också för utlänningar. För att ge de utlänningar som är varaktigt bosatta i landet en tryggare ställning infördes en särskild form av tillstånd (bosättningstillstånd). Tillståndet, som medför rätt att vistas i landet utan tidsbegränsning, var avsett att utgöra löfte till utlänning att han skulle få slutgiltigt slå sig ned i landet och stanna här oberoende av konjunkturens växlingar. Det skydd, som bestämmelserna om bosättningstillståndet var avsedda att ge här fast bosatta utlänningar, vidgades genom föreskrifter i utlänningslagen om att den som innehar bosättningstillstånd får förvisas eller utvisas endast om det föreligger synnerliga skäl. Någon motsvarande begränsning av möjligheterna att fatta beslut om förvisning eller utvisning infördes emellertid inte för politiska flyktingar. Enligt utredningens mening har flykting ett inte mindre starkt behov av trygghet och skydd än utlänning som vistats här längre tid. Snarare måste det enligt utredningen anses större, eftersom flyktingen i realiteten inte har något hemland som han kan återvända till. Det synes därför följdriktigt att möjligheterna att fatta beslut om avlägsnande av konventionsflykting begränsas på samma sätt som^edan skett i fråga om utlänning som innehar bosättningstillstånd eller är bosatt i landet sedan minst fem år. Utredningen föreslår alltså att beslut om förvisning eller utvisning av utlänning, som är att anse som flykting (konventionsflykting) och har behov av fristad här i landet får meddelas endast om det föreligger synnerliga skäl därtill.

Politiskt

verkställighetshinder

Det skydd som lagen avser att bereda politisk flykting bestäms — enligt vad som uttalades vid lagens tillkomst — närmare genom reglerna om s. k. politiskt verkställighetshinder i 53 och 54 §§ utlänningslagen. Enligt dessa bestämmelser gäller att utlänning vid verkställighet av avvisning, förpassSOU 1972:84

ning, förvisning eller utvisning inte får — utom i vissa strängt begränsade undantagsfall - befordras till land där han löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse och inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper sådan risk. Tyngdpunkten i det särskilda skydd som tillkommer flykting ligger i bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder. Det kan enligt utredningens mening inte komma i fråga att begränsa det skydd som dessa bestämmelser ger flykting. Utredningen har därför inte föreslagit några sakliga ändringar i bestämmelserna men finner det ändamålsenligt att de till uttryckssätten anpassas till den föreslagna definitionen på flykting i 2 § utlänningslagen.

10.3 Övriga skyddsbehövande

utlänningar

10.3.1 Vem är att anse som skyddsbehövande? Många av de utlänningar som tar sin tillflykt hit av andra skäl än att de fruktar att bli förföljda i sitt hemland befinner sig på grund av de politiska förhållandena i hemlandet i en situation som är lik konventionsflyktingarnas och är därmed i behov av ett likartat skydd. Det är enligt utredningens mening angeläget att dessa utlänningars speciella situation beaktas genom att de får ett bättre skydd än det som tillkommer utlänningar i allmänhet. När det gäller att närmare bestämma vilka grupper av skyddssökande utlänningar — icke flyktingar - som bör komma i åtnjutande av denna förmånsbehandling, har det synts utredningen naturligt att med viss anknytning till de i flyktingkonventionen angivna förutsättningarna för flyktingskap bestämma kretsen av förmånsbehandlade så att den omfattar utlänningar som inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan anföra tungt vägande skäl för att inte återvända dit. Utredningen föreslår alltså att ett särskilt skydd skall ges också utlänning som på grund av de politiska förhållandena i sitt 181

hemland inte vill återvända dit och kan åberopa tungt vägande skäl härför.

10.3.2 Vari består skyddet? Prin cipde klara t ion Om kretsen av förmånsbehandlade bestäms i huvudsak på det sätt utredningen föreslagit synes det möjligt att låta förmånsbehandlingen bestå i att de inte får vägras tillstånd att vistas här i Sverige av hänsyn till sysselsättningsläget, läget på bostadsmarknaden eller andra allmänna intressen, som annars är bestämmande för invandringens omfattning. Den förmånsbehandling, som enligt utredningens mening bör tillkomma skyddsbehövande som det här är fråga om, bör komma till uttryck i en i lagen inskriven riktlinje från statsmakterna till de tillståndsprövande myndigheterna. Utredningen föreslår därför att i 2 § utlänningslagen intas — i anslutning till principdeklarationen om konventionsflykting - en riktlinje av innehåll att utlänning, som enligt vad tidigare sagts bör åtnjuta ett särskilt skydd, inte får utan särskilda skäl vägras tillstånd att visats i landet. Om och i vad mån utlänning, som avses i den föreslagna riktlinjen bör åtnjuta ett särskilt skydd mot att förvisas eller utvisas ur landet är däremot en fråga som bör avgöras efter en prövning i varje enskilt fall, såsom gäller för utlänningar i allmänhet. Enligt utlänningslagens bestämmelser om förvisning (26 § 2 st.) och utvisning (29 § 2 st.) skall vid bedömande om utlänning bör förvisas eller utvisas tas hänsyn till bl. a. utlänningens levnadsförhållanden. Utlänningslagen ger alltså redan nu möjlighet att vid prövning av fråga om förvisning eller utvisning av utlänning, som enligt riktlinjen inte utan skäl får vägras tillstånd, beakta de förhållanden han kan åberopa som skäl för att få stanna här.

182 Politiskt

verkställighetshinder

Utlänningslagen upptar - till skillnad från flyktingkonventionen - politiska förhållanden och politiskt brott som grunder för förföljelse. Denna skillnad mellan utlänningslagens och konventionens flyktingbegrepp är emellertid inte så betydande som den i förstone förefaller. Utlänning, som utsätts för förföljelse "på grund av politiska förhållanden" eller som riskerar "att på grund av politiskt brott allvarligt straff åläggas honom", torde ofta, kanske i flertalet fall, vara att anse som förföljd på någon av de grunder som är gemensamma för utlänningslagen och konventionen. Även om den begränsning av kretsen av förmånsbehandlade utlänningar som den föreslagna omregleringen innebär inte kan anses vara betydande, har utredningen ansett att de utlänningar, som nu behandlas som flyktingar men efter omregleringen skulle falla utanför det på konventionen grundade flyktingbegreppet, bör även i framtiden få ett skydd som inte är sämre än det som de nu har. Utredningens förslag till omreglering av asylrätten innebär att den som med lagens uttryckssätt "förföljs på grund av politiska förhållanden" skulle komma att ställas utanför det skydd som^bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder (se ovan) ger flykting. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om politiskt verkställighetshinder görs tillämpliga också på utlänning som förföljs på grund av politiska förhållanden, även om han inte är att anse som flykting. Utlänning som begått politiskt brott åtnjuter enligt lagen om utlämning för brott ett ovillkorligt skydd mot att på begäran utlämnas till annan stat. Utredningen anser att sådan utlämning bör ges ett motsvarande skydd i utlänningslagen. Utredningen föreslår därför att i 53 § utlänningslagen intas en bestämmelse av innehåll att utlänning som begått politiskt brott, för vilket utlämning ej må beviljas, vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning inte får befordra! till SOU 1972:84

land, där han löper risk att åläggas allvarligt straff för sådant brott, och ej heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land, där han löper sådan risk. 10.4 Klagan över beslut i

utlänningsärende

En grundläggande princip inom den svenska rättsordningen är att förvaltningsmyndighets eller domstols beslut i princip skall kunna överklagas, i sista hand hos Kungl. Maj: t. När det gäller utlänningsärenden upprätthålls denna princip till fullo endast i fråga om länsrätts beslut om utvisning och allmän domstols beslut om förvisning. Bestämmelserna om fullföljd mot den centrala utlänningsmyndighetens beslut i utlänningsärenden innebär däremot betydande avsteg från den allmänna principen. Sålunda får vissa beslut av utlänningsmyndigheten (bl. a. beslut om avvisning och förpassning samt beslut att vägra uppehållstillstånd av vandelsskäl) överklagas endast under förutsättning att utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening, medan andra beslut (bl. a. beslut varigenom utlänning tagits i förvar) överhuvud inte får överklagas. Även när det gäller klagotidens längd skiljer sig utlänningsärenden från förvaltningsärenden i allmänhet. Klagan över beslut i utlänningsärende skall — med några undantag — föras inom en vecka. I förvaltningsärenden i allmänhet är klagotiden tre veckor. Utredningen finner att det från rättssäkerhetssynpunkt är angeläget att utlännings rätt att klaga över beslut i utlänningsärenden vidgas. Utredningen föreslår därför att utlännings möjligheter att klaga över den centrala utlänningsmyndighetens beslut i utlänningsärenden vidgas genom att klagorätten inte längre skall vara beroende av att utlänningsnämnden eller någon av dess ledamöter anfört avvikande mening i ärendet. Utredningen föreslår vidare att tiden för klagan i utlänningsärenden förlängs från en vecka till tre veckor. Klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut om avvisning eller förpassSOU 1972:84

ning föres hos Kungl. Maj: t i statsrådet. Detsamma gäller myndighets beslut, varigenom utlänning vägrats uppehållstillstånd av vandelsskäl eller vägrats resedokument och dess beslut i fråga om verkställighet som underställts dess prövning på grund av påstående om politiskt flyktingskap. Denna instansordning står enligt utredningen delvis i strid med principerna för kompetensfördelningen mellan Kungl. Maj:t i statsrådet och regeringsrätten i fråga om administrativa besvärsmål. Om utlänning skall avvisas eller vägras uppehållstillstånd av vandelsskäl eller vägras resedokument, är rena rättstillämpningsfrågor, som inte lämnar utrymme för någon lämplighetsprövning. Sådana frågor bör i princip avgöras av domstol. Utredningen föreslår därför att klagan över den centrala utlänningsmyndighetens beslut i ärende om avvisning, uppehållstillstånd och resedokument skall föras hos kammarrätt. Detsamma föreslås gälla i fråga om beslut varigenom utlänning förklarats inte vara att anse som flykting. 10.5 Preskription av utvisning m. m. Varken utlänningslagen eller brottsbalken innehåller några bestämmelser om preskription av beslutad avvisning, förpassning, utvisning eller förvisning. Frånvaron av bestämmelser om preskription innebär att beslut om avlägsnande, som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder, kan komma att bli gällande under mycket lång tid. Denna ordning har stundom lett till ohållbara resultat. Sålunda har förekommit att flyktingar, som på grund av risk för förföljelse inte kunnat återvända till sitt hemland eller haft möjlighet att resa till annat land, måst vistas här under långvarigt hot om utvisning, i några fall under tiotals år. Den otrygghet, som ett sådant hot skapar, är enligt utredningens mening oförenlig med de grundläggande principerna för vår utlänningslagstiftning. Utredningen föreslår därför att i utlänningslagen tas in en bestämmelse om att beslut om avlägsnande skall upphöra att gälla 183

om det inte verkställts inom två år efter det att beslutet vunnit laga kraft eller, om beslutet meddelats i samband med ådömande av påföljd som innebär frihets förlust, efter frigivningen. Preskriptionsregeln föreslås gälla inte enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill.

10.6 Återbrytning

av beslut om avlägsnande

Kungl. Maj.t äger enligt utlänningslagen ompröva och därvid upphäva (återbryta) lagakraftvunnet beslut om avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning om beslutet ej kan verkställas eller om det, vare sig beslutet verkställts eller inte, föreligger skäl att beslutet inte skall lända till efterrättelse. Om utredningens förslag till vidgad klagorätt och införande av en preskriptionsregel genomförs, blir bestämmelserna om återbrytning överflödiga. Utredningen föreslår därför att dessa bestämmelser upphävs.

184 SOU 1972:84

Bilaga 1

Konvention angående flyktingars rättsliga ställning Geneve den 28 juli 1 9 5 1 1

Konventionen, som t r ä d d e i kraft den 22 april 1954, ratificerades av Sverige den 16 augusti 1954. R a t i f i k a t i o n s i n s t r u m e n t e t ponerades

i New

York

den

de-

oktober

1954.2 1 De här återgivna konventionstexterna på engelska och franska samt den svenska översättningen i enlighet med de i SÖ 1954: 55 intagna texterna. Det i § 1 i bilagan omnämnda formuläret har här uteslutits. 2 Vid depositionen gjorde Sverige dels ett allmänt förbehåll att tillämpningen av konventionens bestämmelser om att flykting skall tillerkännas den förmånligaste behandling, som tillkommer främmande lands medborgare, inte skall röna inverkan av att särskilda förmåner från svensk sida tillerkänts eller kunna komma att tillerkännas medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge eller i något av dessa länder, dels förbehåll mot särskilda bestämmelser i konventionen, nämligen 1) mot artikel 7 mom. 2 av innebörd att Sverige inte är berett att generellt undanta flykting, som uppfyller villkoret om tre års vistelse i Sverige, från de villkor om önsesidighet i lagstiftningen, som svensk rätt må ha uppställt som förutsättning för att utlänning skall äga åtnjuta viss förmån, 2) mot artikel 8 av innebörd att artikeln inte skall vara bindande för Sverige, 3) mot artikel 12 mom. 1 av innebörd att konventionen inte skall föranleda ändring i den för närvarande gällande svenska internationella privaträtten, i den mån denna stadgas att en flyktings personrättsliga ställning skall bestämmas av hans hemlands lag, 4) mot artikel 14 av innebörd att det i artikeln garanterade skyddet endast skall avse den industriella äganderätten, 5) mot artikel 17 mom. 2 av innebörd att Sverige inte anser den omständigheten, att flykting uppfyller något av de där under a - c uppräknade villkoren, förpliktar Sverige att automatiskt befria sådan flykting från skyldighet att inneha arbetstillstånd, 6) mot artikel 24 mom. 1 b av innebörd att Sverige inte skall vara bundet av regeln om nationell behandling av flykting i vad angår tvångsutbyte mot ett kapitel för en gång av sjukpenning eller livränta, vilket till följd av olycksfall i arbete eller

SOU

1972:84

ådragen yrkessjukdom tillkommer den som inte är svensk medborgare och ej är bosatt i Sverige eller vid utgivande av begravningshjälp efter den som inte var svensk medborgare och inte var bosatt i Sverige samt ej heller i vad avser möjlighet att bereda sig ersättning genom försäkring enligt i Sverige gällande bestämmelser angående en särskild för fiskare avsedd försäkring mot skada till följd av olycksfall eller att inträda i erkänd arbetslöshetskassa, ävensom att Sverige för åtnjutande av förmåner enligt den allmänna sjukförsäkringen uppställer villkor om mantalsskrivning i Sverige, 7) mot artikel 24 mom. 2 och 3 av innebörd att däri innefattade stadganden inte skall vara bindande för Sverige samt 8) mot artikel 25 av innebörd att Sverige inte anser sig vara förpliktat låta svensk myndighet i utländsk myndighets ställe utfärda intyg för vilka erforderligt underlag saknas i Sverige. Förbehållen mot artikel 14 samt artikel 24 mom. 1 b och mom. 2 har numera återkallats (se SÖ 1961: 33 och 1966: 27).

Convention Relating to the Status of Refugees.

Convention relative au statut des réfugiés.

Preamble. The HIGH CONTRACTING PARTIES,

Préambule. LesHAUTES PARTIES CONTRACTANTES,

CONSIDERING that the Charter of the United Nations and the Universal Declaration of Human Rights approved on 10 December 1948 by the General Assembly have affirmed the principle that human beings shall enjoy fundamental rights and freedoms without discrimination,

Charte des Nations Unies et la Declaration universelle des droits de 1'homme approuvée le 10 décembre 1948 par 1'Assemblée générale ont affirmé le principe que les étres humains, sans distinction, doivent jouir des droits de 1'homme et des libertés fondamentales,

CONSIDERING that the United Nations has, on various occasions, manifested its profound concern for refugees and endeavoured to assure refugees the widest possible exercise of these fundamental rights and freedoms,

CONSIDERING that it is desirable to revise and consolidate previous international agreements relating to the status of refugees and to extend the scope of and the protection accorded by such instruments by means of a new agreement,

CONSIDERING that the grant of asylum may place

186 CONSIDÉRANT

que

CONSIDÉRANT que

la

1'Or-

ganisation des Nations Unies a, å plusieurs reprises, manifesto la profonde sollicitude qu'elle éprouve pour les réfugiés et qu'elle s'est préoccupée d'assurer å ceux-ci 1'exercice le plus large possible des droits de 1'homme et des libertés fondamentales, CONSIDÉRANT qu'il est desirable de reviser et de codifier les accords internationaux antérieurs relatifs au statut des réfugiés et d'etendre 1'application de ces instruments et la protection qu'ils constituent pour les réfugiés au moyen d'un nouvel accord,

CONSIDÉRANT qu'il peut

résulter

de l'octroi

du

(Översättning.) Konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Inledning. De HÖGA FÖRDRAGSSLUTANDE PARTERNA hava, i b e t r a k t a n d e av att Förenta Nationernas stadga och den av generalförsamlingen den 10 december 1948 antagna universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna fastslagit grundsatsen, att människorna utan åtskillnad skola åtnjuta de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i b e t r a k t a n d e av att Förenta Nationerna vid upprepade tillfällen givit uttryck för sitt stora intresse för flyktingarna och sökt tillförsäkra dessa vidast möjliga åtnjutande av nämnda rättigheter och friheter,

i b e t r a k t a n d e av att det framstår såsom önskvärt att revidera och sammanfatta äldre internationella överenskommelser angående flyktingars rättsliga ställning samt att genom en ny överenskommelse utvidga de äldre överenskommelsernas tillämpningsområde och det skydd, som genom dem tillerkännes flyktingarna, i b e t r a k t a n d e av att beviljandet av asyl SOU 1972:84

droit d'asile des charges exceptionnellement lourdes pour certains pays et que la solution satisfaisante des problémes dont 1'Organisation des Nations Unies a reconnu la portée et le caractére internationaux, ne saurait, dans cette hypothése, étre obtenue sans une solidarité internationale, EXPRIMANT le voeu que EXPRESSING the wish that all States, recog- tous les Etats, reconnaisnizing the social and hu- sant le caractére social et manitarian nature of the humanitaire du probléme problem of refugees, will des réfugiés, fassent tout do everything within their ce qui est en leur poupower to prevent this voir pour éviter que ce problem from becoming probléme ne devienne une a cause of tension be- cause de tension entré Etats, tween States,

unduly heavy burdens on certain countries, and that a satisfactory solution of a problem of which the United Nations has recognized the international scope and nature cannot therefore be achieved without international co-operation,

kan medföra en utomordentligt tung börda för vissa länder och att en tillfredsställande lösning av hithörande problem, vilkas internationella räckvidd och natur erkänts av Förenta Nationerna, därför icke kan uppnås utan internationellt samarbete,

SONT CONVENUES des dispositions ci-aprés:

under uttalande a v önskemålet, att alla stater under erkännande av flyktingproblemets sociala och humanitära beskaffenhet måtte göra allt som står i deras makt för att förhindra detta problem att bliva en orsak till spänning mellan stater, samt efter t a g e n känn e d o m o m att Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flykringar erhållit i uppdrag att övervaka tillämpningen av de internationella konventioner, som bereda flyktingarna skydd, och i insikt om att en effektiv samordning av de åtgärder, som vidtagas för att lösa flyktingsproblemet, kommer att vara avhängig av staternas samarbete med Höge Kommissarien, ÖVERENSKOMMIT som följer:

Chapter I

Chapitre I

Kapitel I.

GENERAL PROVISIONS

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

ALLMÄNNA RESTÄMMELSER.

NOTING that the United Nations High Commissioner for Refugees is charged with the task of supervising international conventions providing for the protection of refugees, and recognizing that the effective co-ordination of measures taken to deal with this problem will depend upon the co-operation of States with the High Commissioner,

HAVE follows:

AGREED

as

ARTICLE 1

Definition of the Term "Refugee". A. For the purposes of the present Convention, SOU 1972:84

PRENANT

ACTE de

ce

que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés a pour tåche de veiller å 1'application des conventions internationales qui assurent la protection des réfugiés, et reconnaissant que la coordination effective des mesures prises pour résoudre ce probléme dépendra de la cooperation des Etats avec le Haut Commissaire,

ARTICLE

PREMIER

Definition du terme <réfugié>. A. Aux fins de la présente Convention, le

ARTIKEL 1.

Definition av uttrycket >flyktingf>. A. I denna konvention avses med uttrycket 187

terme «réfugié» s'appli- »flykting» följande perquera å toute personne: soner, nämligen 1) Qui a été considérée 1) den som blivit att comme réfugiée en appli- anse såsom flykting jämcation des Arrangements likt överenskommelserna du 12 mai 1926 et du 30 av den 12 maj 1926 eller juin 1928, ou en applica- den 30 juni 1928, kontion des Conventions du ventionerna av den 28 28 octobre 1933 et du oktober 1933 eller den 10 10 février 1938 et du februari 1938, protokollet Protocole du 14 septem- av den 14 september 1939 bre 1939, ou encore en eller Internationella Flykapplication de la Consti- tingorganisationens stadtution de 1'Organisation ga» internationale pour les réfugiés; Les decisions de nonvarvid märkes, att av Decisions of non-eligibility taken by the Inter- él égibilité prises par 1'Or- Internationella Flyktingnational Refugee Or- ganisation internationale organisationen under dess fattade ganization during the pour les réfugiés pendant verksamhetstid period of its activities la durée de son mandat ne beslut om att vissa pershall not prevent the font pas obstacle å ce soner icke skola erkännas status of refugee being que la qualité de réfugié såsom flyktingar icke skoaccorded to persons who soit accordée å des per- la utgöra hinder för att fulfil the conditions of sonnes qui remplissent les ställning såsom flykting personer, paragraph 2 of this sec- conditions prévues au pa- tillerkännes ragraphe 2 de la présente vilka uppfylla de under tion; section; 2) här nedan angivna villkoren; 2) den som till följd (2) As a result of events 2) Qui, par suite d'eveoccurring before 1 Janu- nements survenus avant av händelser, som inträfary 1951 and owing to le premier Janvier 1951 fat före den 1 januari well-founded fear of being et craignant avec raison 1951, och i anledning av persecuted for reasons of d'etre persécutée du fait välgrundad fruktan för race, religion, nationality, de sa race, de sa religion, förföljelse på grund av sin membership of a parti- de sa nationalité, de son ras, religion, nationalitet, cular social group or poli- appartenance å un certain tillhörighet till viss samtical opinion, is outside the groupe social ou de ses hällsgrupp eller politiska country of his nationality opinions politiques, se åskådning befinner sig and is unable or, owing trouve hors du pays dont utanför det land, vari han to such fear, is unwilling elle a la nationalité et är medborgare, samt är to avail himself of the qui ne peut ou, du fait de ur stånd att eller på protection of that coun- cette crainte, ne veut se grund av sådan fruktan, try; or who, not having a réclamer de la protection som nyss sagts, icke önnationality and being out- de ce pays; ou qui, si elle skar att begagna sig av side the country of his n'a pas de nationalité et sagda lands skydd, eller former habitual residence se trouve hors du pays den som, utan att vara as a result of such events, dans lequel elle avait sa medborgare i något land, is unable or, owing to such residence habituelle å la till följd av händelser som fear, is unwilling to return suite de tels événements, förut sagts befinner sig to it. ne peut ou, en raison de utanför det land, vari han ladite crainte, ne veut y tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur retourner. stånd att eller på grund the term "refugee" shall apply to any person who: (1) Has been considered a refugee under the Arrangements of 12 May 1926 and 30 June 1928 or under the Conventions of 28 October 1933 and 10 February 1938, the Protocol of 14 September 1939 or the Constitution of the International Refugee Organization;

188 SOU 1972:84

In the case of a person who has more than one nationality, the term "the country of his nationality" shall mean each of the countries of which he is a national, and a person shall not be deemed to be lacking the protection of the country of his nationality if, without any valid reason based on well-founded fear, he has not availed himself of the protection of one of the countries of which he is a national. B. (1) For the purposes of this Convention, the words "events occurring before 1 January 1951" in article 1, section A, shall be understood to mean either (a) "events occurring in Europe before 1 January 1951"; or (b) "events occurring in Europe or elsewhere before 1 January 1951"; and each Contracting State shall make a declaration at the time of signature, ratification or accession, specifying which of these meanings it applies for the purpose of its obligations under this Convention.

(2) Any Contracting State which has adopted alternative (a) may at any time extend its obligations by adopting alternative (b) by means of a SOU 1972:84

Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité, l'expression «du pays dont elle a la nationalité» vise chacun des pays dont cette personne a la nationalité. Ne sera pas considérée comme privée de la protection du pays dont elle a la nationalité, toute personne qui, sans raison valable fondée sur une crainte justifiée, ne s'est pas réclamée de la protection de l'un des pays dont elle a la nationalité. B. 1) Aux fins de la présente Convention, les mots «événements survenus avant le premier Janvier 1951» figurant å l'article 1, section A, pourront étre compris dans le sens de soit a) «événements survenus avant le premier Janvier 1951 en Europe»; soit b) «événements survenus avant le premier Janvier 1951 en Europe ou ailleurs»; et chaque Etat Contractant fera, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhesion, une declaration précisant la portée qu'il entend donner å cette expression au point de vue des obligations assumées par lui en vertu de la présente Convention.

2) Tout Etat Contractant qui a adopté la formule a) pourra å tout moment étendre ses obligations en adoptant la formule b) par notifica-

av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit. Beträffande den som är medborgare i mera än ett land avses med uttrycket »land vari han är medborgare» varje land, vari han är medborgare;ingen skall anses vara i avsaknad av det lands skydd, vari han är medborgare, därest han utan bärande skäl grundat på berättigad fruktan underlåtit att begagna sig av något av de länders skydd, i vilka han är medborgare. B. 1) I denna konvention skall med det i artikel 1 A förekommande uttrycket »händelser som inträffat före den 1 januari 1951» kunna förstås antingen a) »händelser som inträffat i Europa före den 1 januari 1951» eller b) »händelser som inträffat i Europa eller annorstädes före den 1 januari 1951», och skall envar fördragsslutande stat vid undertecknandet eller ratifikationen av konventionen eller vid anslutningen till densamma avgiva en förklaring angående vilkendera av dessa båda betydelser som staten i fråga inlägger i förevarande uttryck med hänsyn till de förpliktelser, som den åtager sig i enlighet med konventionen. 2) Fördragsslutande stat, som valt alternativet a) ovan, äger när som helst medelst ett till Förenta Nationernas generalsekreterare riktat medde189

notification addressed to the Secretary-General of the United Nations. C. This Convention shall cease to apply to any person falling under the terms of section A if:

(2) Having lost his nationality, he has voluntarily reacquired it; or

tion adressée au Secretaire general des Nations Unies. C. Cette Convention cessera, dans les cas ciaprés, d'etre applicable å toute personne visée par les dispositions de la section A ci-dessus: 1) Si elle s'est volontairement réclamée å nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité; ou 2) Si, ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée; ou

(3) He has acquired a new nationality, and enjoys the protection of the country of his new nationality; or (4) He has voluntarily re-established himself in the country which he left or outside which he remained owing to fear of persecution; or

3) Si elle a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité; ou 4) Si elle est retournée volontairement s'etablir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'etre persécutée; ou

(5) He can no longer, because the circumstances in connexion with which he has been recognized as a refugee have ceased to exist, continue to refuse to avail himself of the protection of the country of his nationality; Provided that this paragraph shall not apply to a refugee falling under section A (1) of this article who is able to invoke compelling reasons arising out of previous persecution for refusing to avail himself of the protection of the country of nationality;

5) Si, les circonstances å la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer å refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité; Etant entendu, toutefois, que les dispositions du present paragraphe ne s'appliqueront pas å tout réf ugié vise au paragraphe 1 de la section A du present article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant å des persecutions antérieures; 6) S'agissantd'une personne qui n'a pas de

(1) He has voluntarily re-availed himself of the protection of the country of his nationality; or

(6) Being a person who has no nationality he is, 190

lande utvidga sina förpliktelser genom att antaga alternativet b). C. Denna konvention skall upphöra att vara tillämplig på den som omfattas av bestämmelserna under A ovan men som 1) av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd, vari han är medborgare; eller 2) efter att hava förlora t sitt medborgarskap, av fri vilja återförvärvar detsamma; eller 3) förvärvar medborgarskap i ett nytt land och kommer i åtnjutande av detta lands skydd; eller 4) av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som han lämnat eller utanför vilket han fortsatt att uppehålla sig på grund av fruktan för förföljelse; eller 5) icke kan fortfara att vägra begagna sig av det lands skydd, vari han är medborgare, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke längre föreligga, dock att denna bestämmelse icke avser flykting hänförlig under A 1) ovan, som kan åberopa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att begagna sig av det lands skydd, vari han är medborgare; eller

6) utan att äga medborgarskap i något land SOU 1972:84

When such protection or assistance has ceased for any reason, without the position of such persons being definitively settled in accordance with the relevant resolutions adopted by the General Assembly of the United Nations, these persons shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention.

nationalité, si, les circonstances å la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle est en mesure de retourner dans le pays dans lequel elle avait sa residence habituelle; Etant entendu, toutefois, que les dispositions du present paragraphe ne s'appliqueront pas å tout réf ugié vise au paragraphe 1 de la section A du present article qui peut invoquer, pour refuser de retourner dans le pays dans lequel il avait sa residence habituelle, des raisons impérieuses tenant å des persecutions antérieures. D. Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux resolutions y relatives adoptées par 1'Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du regime de cette Convention.

E. This Convention shall not apply to a person who is recognized by the competent authorities of the country in which he has taken residence as

E. Cette Convention ne sera pas applicable å une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi

because the circumstances in connexion with which he has been recognized as a refugee have ceased to exist, able to return to the country of his former habitual residence; Provided that this paragraph shall not apply to a refugee falling under section A (1) of this article who is able to invoke compelling reasons arising out of previous persecution for refusing to return to the country of his former habitual residence.

D. This Convention shall not apply to persons who are at present receiving from organs or agencies of the United Nations other than the United Nations High Commissioner for Refugees protection or assistance.

SOU 1972:84

kan återvända till det land, vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke längre föreligga, dock att denna bestämmelse icke avser flykting hänförlig under A 1) ovan, som kan åberopa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att återvända till det land, vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort.

D. Denna konvention är icke tillämplig på dem som för närvarande åtnjuta beskydd eller bistånd av andra Förenta Nationernas organ eller institutioner än Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar. Därest sådant beskydd eller bistånd, av vilken anledning det vara må, skulle upphöra utan att nu ifrågavarande personers ställning blivit slutgiltigt reglerad enligt tilllämpliga, av Förenta Nationernas generalförsamling antagna resolutioner, skola vederbörande utan vidare äga åtnjuta de i denna konvention stadgade förmånerna. E. Denna konvention äger icke tillämpning på den som av vederbörliga myndigheter i det land, vari han bosatt sig, erkännes hava de rättighe191

having the rights andd obligations which are at-;tached to the possessiona. of the nationality of thatt country. F. The provisions off this Convention shall nott apply to any person withti respect to whom theree are serious reasons forr considering that: (a) he has committed a1 crime against peace, ai war crime, or a crime3 against humanity, as defined in the international1 instruments drawn up to) make provision in respectt of such crimes;

sa residence comme ayantt ter och skyldigheter, som les droits et les obliga- äro förbundna med innetions attachés å la pos-;- hav av medborgarskap i session de la nationalitéé sagda land. de ce pays, F. Les dispositions dee F. Stadgandena i dencette Convention ne se- na konvention äga icke ront pas applicables aux£ tillämpning på den bepersonnes dont on auraa träffande vilken föreligga des raisons sérieuses dee allvarliga skäl antaga, att penser: han a) qu'elles ont commiss a) förövat brott mot un crime contre la paix,, freden, krigsförbrytelse un crime de guerre ou uni eller brott mot mänskligcrime contre l'humanite,, heten, sådana dessa brott au sens des instrumentss blivit definierade i de ininternationaux élaboréss ternationella överenspour prévoir des disposi- kommelser, som tillkomtions relatives å ces cri-- mit för att meddela bemes; stämmelser angående sådana brott; eller (b) he has committed ai b) qu'elles ont commis3 b) förövat grovt ickeserious non-political crimei un crime grave de droitb politiskt brott utanför tilloutside the country ofI commun en dehors dui flyktslandet, innan han refuge prior to his ad- pays d'accueil avant d'yT erhöll tillträde till detmission to that countryT étre admises comme refu- samma såsom flykting; as a refugee; gees; eller (c) he has been guiltyr c) qu'elles se sont renc) gjort sig skyldig till of acts contrary to the5 dues coupables d'agisse-- gärningar, stridande mot purposes and principles> ments contraires aux buts> Förenta Nationernas syfof the United Nations. et aux principes des Na- ten och grundsatser. tions Unies. ARTICLE 2

ARTICLE 2

ARTIKEL 2.

General Obligations. Every refugee has duties to the country ini which he finds himself, which require in particular that he conform toi its laws and regulationsi as well as to measuresi taken for the maintenance of public order.

Obligations générales. Tout réfugié a, å 1'égard du pays ou il se trouve, des devoirs qui comportent notamment l'obligation de se conformer aux lois et réglements ainsi qu'aux mesures prises pour le maintien de l'ordre public.

Allmänna skyldigheter. Varje flykting har gentemot det land, varest han befinner sig, skyldigheter främst innebärande, att han skall ställa sig till efterrättelse gällande lagar och föreskrifter ävensom anstalter, som vidtagas för upprätthållande av den allmänna ordningen.

ARTICLE 3

ARTICLE 3

ARTIKEL 3.

Non-discrimination.

Non-discrimination.

The Contracting States shall apply the provisions

Les Etats Contractants appliqueront les disposi-

Förbud mot skiljaktlig behandling. De fördragsslutande staterna skola tillämpa

192 SOU 1972:84

of this Convention to refugees without discrimination as to race, religion or country of origin.

tions de cette Convention aux réfugiés sans discrimination quant å la race, la religion ou le pays d'origine.

bestämmelserna i denna konvention på flyktingar utan åtskillnad med hänsyn till deras ras, religion eller ursprungsland.

ARTICLE 4

ARTICLE 4

ARTIKEL 4.

Religion. The Contracting States shall accord to refugees within their territories treatment at least as favourable as that accorded to their nationals with respect to freedom to practice their religion and freedom as regards the religious education of their children.

Religion. Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés sur leur territoire un traitement au moins aussi favorable que celui accordé aux nationaux en ce qui concerne la liberté de pratiquer leur religion et en ce qui concerne la liberté d'instruction religieuse de leurs enfants.

Religion. De fördragsslutande staterna skola tillerkänna flyktingar, som befinna sig inom deras territorier, en behandling som i fråga om flyktingarnas frihet att utöva sin religion och frihet att bestämma över sina barns religiösa uppfostran är minst lika förmånlig som den behandling, vilken tillkommer de egna medborgarna.

ARTICLE 5

ARTICLE 5

ARTIKEL 5.

Bights granted apart from this Convention.

Droits accordés indépendamment de cette Convention. Aucune disposition de cette Convention ne porte atteinte aux autres droits et avantages accordés, indépendamment de cette Convention, aux réfugiés.

Rättigheter beviljade oberoende av konventionen.

Nothing in this Convention shall be deemed to impair any rights and benefits granted by a Contracting State to refugees apart from this Convention. ARTICLE 6

The Term "in the same circumstances". For the purpose of this Convention, the term "in the same circumstances" implies that any requirements (including requirements as to length and conditions of sojourn or residence) which the particular individual would have to fulfil for the enjoyment of the right in question, if he were not a refugee, must be fulfilled by him, with the excep13-SOU 1972:84

Ingen bestämmelse i denna konvention skall få föranleda inskränkning i rättigheter och förmåner, som fördragsslutande stat beviljat flyktingar oberoende av konventionen.

ARTICLE 6

ARTIKEL 6.

L'expression c dans les memes circonstances>. Aux fins de cette Convention, les termes «dans les mémes circonstances» impliquent que toutes les conditions (et notamment celles qui ont trait å la durée et aux conditions de séjour ou de residence) que 1'intéressé devrait remplir, pour pouvoir exercer le droit en question, s'il n'etait pas un réfugié, doivent étre remplies par lui å l'exception

Uttrycket »under samma förhållanden». I denna konvention innebär uttrycket »under samma förhållanden», att alla de förutsättningar (och i synnerhet sådana, som hänföra sig till längden av och betingelserna för uppehåll och vistelse), vilka vederbörande skulle behöva uppfylla för att komma i åtnjutande av någon viss rättighet, om han icke vore flykting, måste uppfyllas av honom 193

tion of requirements which by their nature a refugee is incapable of fulfilling. »

des conditions qui, en raison de leur nature, ne peuvent étre remplies par un réfugié.

med undantag för förutsättningar, som till sin natur äro sådana, att en flykting icke kan uppfylla dem.

ARTICLE 7

ARTICLE 7

ARTIKEL 7.

Exemption from Reciprocity. 1. Except where this Convention* contains more favourable provisions, a Contracting State shall accord to refugees the same treatment as is accorded to aliens generally.

Dispense de réciprocité.

Undantag från villkor om ömsesidighet. 1. Så snart denna konvention icke innehåller mera förmånliga bestämmelser, skall fördragsslutande stat tillerkänna flyktingar samma ställning som staten i fråga tillerkänner utlänningar i allmänhet. 2. Efter tre års vistelse skall flykting inom fördragsslutande stats område vara undantagen från villkor om ömsesidighet i lagstiftningen, som må hava uppställts för att utlänning skall äga åtnjuta viss förmån. 3. Fördragsslutande stat skall fortfara att bevilja flyktingar rättigheter och förmåner, till vilka de oberoende av ömsesidighet redan voro berättigade vid tidpunkten för denna konventions ikraftträdande för ifrågavarande stat. 4. De fördragsslutande staterna skola välvilligt pröva möjligheten att även i frånvaron av ömsesidighet tillerkänna flyktingar rättigheter och förmåner utöver dem, på vilka de kunna göra anspråk jämlikt moment 2. och 3. i denna artikel, ävensom möjligheten att eftergiva kravet på ömsesidighet för flyktingar som icke uppfylla de i moment 2. och 3. i denna artikel föreskrivna villkoren.

1. Sous reserve des dispositions plus favorables prévues par cette Convention, tout Etat Contractant accordera aux réfugiés le regime qu'il accorde aux étrangers en general.

2. After a period of three years' residence, all refugees shall enjoy exemption from legislative reciprocity in the territory of the Contracting States.

2. Apres un délai de residence de trois ans, tous les réfugiés bénéficieront, sur le territoire des Etats Contractants, de la dispense de réciprocité legislative.

3. Each Contracting State shall continue to accord to refugees the rights and benefits to which they were already entitled, in the absence of reciprocity, at the date of entry into force of this Convention for that State.

3. Tout Etat Contractant continuera å accorder aux réfugiés les droits et avantages auxquels ils pouvaient déjå prétendre, en 1'absence de réciprocité, å la date d'entree en vigueur de cette Convention pour ledit Etat.

4. The Contracting States shall consider favourably the possibility of according to refugees, in the absence of reciprocity, rights and benefits beyond those to which they are entitled according to paragraphs 2 and 3, and to extending exemption from reciprocity to refugees who do not fulfil the conditions provided for in paragraphs 2 and 3.

4. Les Etats Contractants envisageront avec bienveillance la possibilité d'accorder aux réfugiés, en 1'absence de réciprocité, des droits et des avantages outre ceux auxquels ils peuvent prétendre en vertu des paragraphes 2 et 3 ainsi que la possibilité de faire bénéficier de la dispense de réciprocité des réfugiés qui ne remplissent pas les conditions visées aux paragraphes 2 et 3.

194 SOU 1972:84

5. The provisions of paragraphs 2 and 3 apply both to the rights and benefits referred to in articles 13, 18, 19, 21 and 22 of this Convention and to rights and benefits for which this Convention does not provide.

5. Les dispositions des paragraphes 2 et 3 ci-dessus s'appliquent aussi bien aux droits et avantages vises aux articles 13, 18, 19, 21 et 22 de cette Convention qu'aux droits et avantages qui ne sont pas prévus par elle.

5. Bestämmelserna i moment 2. och 3. i denna artikel äga tillämpning såväl på rättigheter och förmåner som avses i artiklarna 13, 18, 19, 21 och 22 i denna konvention som på rättigheter och förmåner om vilka föreskrifter icke meddelas i denna konvention.

ARTICLE 8

ARTICLE 8

ARTIKEL 8.

Exemption from Exceptional Measures. With regard to exceptional measures which may be taken against the person, property or interests of nationals of a foreign State, the Contracting States shall not apply such measures to a refugee who is formally a national of the said State solely on account of such nationality. Contracting States which, under their legislation, are prevented from applying the general principle expressed in this article, shall, in appropriate cases, grant exemptions in favour of such refugees.

Dispense de mesures exceptionnelles. En ce qui concerne les mesures exceptionnelles qui peuvent etre prises contre la personne, les biens ou les intéréts des ressortissants d'un Etat determine, les Etats Contractants n'appliqueront pas ces mesures å un réfugié ressortissant formellement dudit Etat uniquement en raison de sa nationalité. Les Etats Contractants qui, de par leur legislation, ne peuvent appliquer le principe general consacré dans cet article accorderont dans des cas appropriés des dispenses en faveur de tels réfugiés.

Befrielse från undantagsåtgärder. I fråga om undantagsåtgärder som må vidtagas mot någon viss främmande stats medborgare med avseende på deras personer, egendom eller intressen, gäller att fördragsslutande stat icke äger gentemot flykting som formellt är medborgare i den ifrågavarande främmande staten tilllämpa sådana åtgärder allenast på grund av detta flyktingens medborgarskap. Fördragsslutande stat, som på grund av den egna lagstiftningen är förhindrad att tillämpa den i denna artikel fastslagna allmänna grundsatsen, skall i därför ägnade fall medgiva undantag för flyktingar, som nu sagts.

ARTICLE 9

ARTICLE 9

ARTIKEL 9.

Provisional Measures. Nothing in this Convention shall prevent a Contracting State, in time of war or other grave and exceptional circumstances, from taking provisionally measures which it considers to be essential to the national security in the case of a particular person, pending a deter-

Mesures provisoires. Aucune des dispositions de la présente Convention n'a pour effet d'empecher un Etat Contractant, en temps de guerre ou dans d'autres circonstances graves et exceptionnelles, de prendre provisoirement, å 1'égard d'une personne déterminée, les mesures que cet Etat

Tillfälliga åtgärder. Bestämmelserna i denna konvention utgöra icke hinder för fördragsslutande stat att i krigstid eller under andra allvarliga och utomordentliga förhållanden gentemot någon bestämd person provisoriskt vidtaga åtgärder, som staten ifråga finner oundgängligen er-

SOU 1972:84

mination by the Contracting State that that person is in fact a refugee and that the continuance of such measures is necessary in his case in the interests of national security.

ARTICLE

10 Continuity of Residence. 1. Where a refugee has been forcibly displaced during the Second World War and removed to the territory of a Contracting State, and is resident there, the period of such enforced sojourn shall be considered to have been lawful residence within that territory. 2. Where a refugee has been forcibly displaced during the Second World War from the territory of a Contracting State and has, prior to the date of entry into force of this Convention, returned there for the purpose of taking up residence, the period of residence before and after such enforced displacement shall be regarded as one uninterrupted period for any purposes for which uninterrupted residence is required. ARTICLE 11

Refugee Seamen. In the case of refugees regularly serving as crew members on board a ship flying the flag of a Contracting State, that State shall give sympathetic consideration to their es196

estime indispensables å la sécurité nationale, en attendant qu'il soit établi par ledit Etat Contractant que cette personne est effectivement un réfugié et que le maintien desdites mesures est nécessaire å son égard dans 1'intérét de sa sécurité nationale. ARTICLE

10 Continuité de residence. 1. Lorsqu'un réfugié a été déporté au cours de la deuxiéme guerre mondiale et transporté sur le territoire de 1'un des Etats Contractants et y reside, la durée de ce séjour force comptera comme residence réguliére sur ce territoire. 2. Lorsqu'un réfugié a été déporté du territoire d'un Etat Contractant au cours de la deuxiéme guerre mondiale et y est retourné avant 1'entrée en vigueur de cette Convention pour y établir sa residence, la période qui precede et celle qui suit cette deportation seront considérées, å toutes les fins pour lesquelles une residence ininterrompue est nécessaire, comme ne constituant qu'une seule période ininterrompue. ARTICLE

11 Gens de mer réfugiés. Dans le cas de réfugiés réguliérement employes comme membres de 1'équipage å bord d'un navire battant pavilion d'un Etat Contractant, cet Etat examinera avec

forderliga för den nationella säkerheten, i avvaktan på utredning genom statens försorg, huruvida vederbörande verkligen är flykting samt huruvida i hans fall upprätthållandet av åtgärderna är nödvändigt i den nationella säkerhetens intresse. ARTIKEL

10.

Sammanhängande vistelse. Har flykting under andra världskriget tvångsförflyttats och bortförts till fördragsslutande stats område och vistas han där, skall tiden för denna honom påtvungna vistelse räknas som tid, varunder han lovligen vistats inom denna stats område. 2. Har flykting under andra världskriget tvångsförflyttats från fördragsslutande stats område och innan dagen för denna konventions ikraftträdande återvänt dit i syfte att där taga sin vistelseort, skall vistelsetiden före och efter tvångsförflyttningen räknas såsom en sammanhängande tid i alla hänseenden beträffande vilka en oavbruten vistelse erfordras.

ARTIKEL 11.

Flyktingar som äro sjömän. I fråga om flykting vilken regelmässigt är anställd som besättningsmedlem ombord på fartyg förande fördragsslutande stats flagga, skall denna stat välvilligt pröSOU 1972:84

tablishment on its territory and the issue of travel documents to them or their temporary admission to its territory particularly with a view to facilitating their establishment in another country.

bienveillance la possibilité d'autoriser lesdits réfugiés å s'etablir sur son territoire et de leur délivrer des titres de voyage ou de les admettre å titre temporaire sur son territoire, afin, notamment, de faciliter leur établissement dans un autre pays.

va möjligheterna att tilllåta flyktingen att bosätta sig inom statens område och förse honom med resedokument eller att giva honom tillfälligt tillstånd att uppehålla sig inom statens område, särskilt till underlättande av hans bosättning i ett annat land.

Chapter II

Chapitre II

Kapitel II.

JURIDICAL STATUS

CONDITION JURIDIQUE

RÄTTSLIG STÄLLNING.

ARTICLE

12 Personal Status. 1. The personal status of a refugee shall be governed by the law of the country of his domicile or, if he has no domicile, by the law of the country of his residence. 2. Rights previously acquired by a refugee and dependent on personal status, more particularly rights attaching to marriage, shall be respected by a Contracting State, subject to compliance, if this be necessary, with the formalities required by the law of that State, provided that the right in question is one which would have been recognized by the law of that State had he not become a refugee.

SOU 1972:84

ARTICLE

12 ARTIKEL

12.

Personrättslig ställning. Statut personnel. 1. En flyktings person1. Le statut personnelI de tout réfugié sera regiL rättsliga ställning skall par la loi du pays de soni bestämmas av lagen i det domicile ou, å défaut de; land där han har sitt domicile, par la loi dui hemvist eller, om han saknar hemvist, av lagen pays de sa residence. i det land där han har sin vistelseort. 2. Rättigheter, som en 2. Les droits, précédemment acquis par le; flykting tidigare förvärréfugié et découlant dui vat och som härflyta från statut personnel, et no- hans personrättsliga ställtamment ceux qui résul- ning, i främsta rummet tent du mariage, serontt sådana som uppkomma respectés par tout Etatt genom äktenskap, skola Contractant, sous reserve,, erkännas av fördragsslule cas échéant, de 1'ac-- tände stat, dock med complissement des for-- möjlighet att i förekommalités prévues par lai mande fall göra förbehåll legislation dudit Etat,, om fullgörande av formaétant entendu, toutefois,, liteter föreskrivna i staque le droit en cause doitt tens lag. Vad nu sagts étre de ceux qui auraientt gäller likväl endast under été reconnus par la legisla-- förutsättning att fråga är tion dudit Etat si 1'in- om rättighet av ett slag téressé n'etait devenu uni som skulle hava erkänts réfugié. av statens lag, därest vederbörande icke hade blivit flykting.

ARTICLE

13 Movable

and Immovablee Property. The Contracting Statess shall accord to a refugeee treatment as favourablee as possible and, in anyur event, not less favourablee than that accorded to3 aliens generally in thee same circumstances, ass regards the acquisition off movable and immovable3 property and other rightss pertaining thereto, and1 to leases and other contracts relating to movable and immovable property.

ARTICLE

14 Artistic Rights and Industrial Property. In respect of the protection of industrial property, such as inventions,, designs or models, tradei marks, trade names, andl of rights in literary, artistic and scientific works, a refugee shall be ac-corded in the country int which he has his habitualI residence the same pro-• tection as is accorded toi nationals of that country. In the territory of any other Contracting State, he shall be accorded the: same protection as is accorded in that territory to nationals of the country in which he has his habitual residence.

ARTICLE

15 Right of Association. As regards non-political and non-profitmaking as198

ARTICLE

13 ARTIKEL

13.

Propriété mobiliére et im-iLös och fast egendom. mobiliére. Les Etats Contractantss I fråga om förvärv av accorderont å tout réfugiéé äganderätt och andra rätun traitement aussi favo-- tigheter till lös och fast rable que possible et dee egendom ävensom i fråga toute facon un traitementt om hyreskontrakt och qui ne soit pas moinss andra avtal rörande lös favorable que celui quii och fast egendom, skall est accordé, dans les mé-- fördragsslutande stat tillmes circonstances, aux<. erkänna flykting en så étrangers en general eni förmånlig behandling som ce qui concerne l'acqui-- möjligt och i alla händelsition de la propriété mo- ser icke mindre förmånlig biliére et immobiliére ett än den, som kommer utautres droits s'y rappor-- länningar i allmänhet till tant, le louage et less del under motsvarande autres contrats relatifs åi förhållanden. la propriété mobiliére et immobiliére. ARTICLE

14 Propriété intellektuelle et industrielle. En matiére de protection de la propriété industrielle, notamment d'inventions, dessins, modéles, marques de fabrique, nom commercial, et en matiére de protection de la propriété littéraire, artistique et scientifique, tout réfugié bénéficiera dans le pays ou il a sa residence habituelle de la protection qui est accordée aux nationaux dudit pays. Dans le territoire de 1'un quelconque des autres Etats Contractants, il bénéficiera de la protection qui est accordée dans ledit territoire aux nationaux du pays dans lequel il a sa residence habituelle. ARTICLE

15 Droits d'associatlon. Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés

ARTIKEL

14.

Konstnärlig och industriell äganderätt. Beträffande skyddet för industriell äganderätt och särskilt för rätt till uppfinning, mönster, modell, varumärke och firmanamn ävensom beträffande skyddet för litterär, konstnärlig och vetenskaplig äganderätt skall flykting i det land, varest han har sin vanliga vistelseort, tillerkännas samma skydd som landets egna medborgare. Inom annan fördragsslutande stats område skall han åtnjuta samma skydd som där tillerkännes medborgare i det land, varest han har sin vanliga vistelseort.

ARTIKEL

15.

Föreningsrätt. I förhållandet till sammanslutningar utan poliSOU 1972:84

sociations and trade unions the Contracting States shall accord to refugees lawfully staying in their territory the most favourable treatment accorded to nationals of a foreign country, in the same circumstances.

ARTICLE

qui resident réguliérement sur leur territoire, en ce qui concerne les associations å but non politique et non lucratif et les syndicats professionnels, le traitement le plus favorable accordé aux ressortissants d'un pays étranger, dans les mémes circonstances. ARTICLE

16 Access to Courts.

Droit (Tester en justice.

1. A refugee shall have free access to the courts of law on the territory of all Contracting States.

1. Tout réfugié aura, sur le territoire des Etats Contractants, libre et facile accés devant les tribunaux. 2. Dans l'Etat Contractant ou il a sa residence habituelle, tout réfugié jouira du méme traitement qu'un ressortissant en ce qui concerne l'accés aux tribunaux, y compris 1'assistance judiciaire et l'exemption de la caution / udi c at urn solv i.

2. A refugee shall enjoy in the Contracting State in which he has his habitual residence the same treatment as a national in matters pertaining to access to the Courts, including legal assistance and exemption from cautio j udicatum so Iv i. 3. A refugee shall be accorded in the matters referred to in paragraph 2 in countries other than that in which he has his habitual residence the treatment granted to a national of the country of his habitual residence.

SOU 1972:84

3. Dans les Etats Contractants autres que celui ou il a sa residence habituelle, et en ce qui concerne les questions visées au paragraphe 2, tout réfugié jouira du méme traitement qu'un national du pays dans lequel il a sa residence habituelle.

tiska eller vinstsyften och till fackföreningar skall fördragsslutande stat tillerkänna flyktingar, som lovligen uppehålla sig inom statens område, den förmånligaste behandling som tillkommer främmande lands medborgare under motsvarande förhållanden. ARTIKEL

16.

Rätt att föra talan rätta.

inför

1. Flykting skall inom fördragsslutande stats område hava fri tillgång till att föra talan inför domstol. 2. Flykting skall i den fördragsslutande stat, varest han har sin vanliga vistelseort, åtnjuta samma behandling som statens egna medborgare i vad gäller tillgång till domstolarna, däri inbegripet rättshjälp och befrielse från skyldighet att ställa säkerhet för rättegångskostnader ( c a u t i o j u d i c a t u m s o l v i). 3. I de hänseenden som omnämnas i moment 2. skall en flykting inom annan fördragsslutande stat än den, varest han har sin vanliga vistelseort, åtnjuta samma behandling som tillkommer medborgare i den stat, varest flyktingen har sin vanliga vistelseort.

Chapter III GAINFUL EMPLOYMENT ARTICLE

17 Wage-earning1 Employment. 1. The Contracting States shall accord to refugees lawfully staying in their territory the most favourable treatment accorded to nationals of a foreign country in the same circumstances, as regards the right to engage in wage-earning employment. 2. In any case, restrictive measures imposed on aliens or the employment of aliens for the protection of the national labour market shall not be applied to a refugee who was already exempt from them at the date of entry into force of this Convention for the Contracting State concerned, or who fulfils one of the following conditions:

(a) He has completed three years' residence in the country. (b) He has a spouse possessing the nationality of the country of residence. A refugee may not invoke the benefit of this provision if he has abandoned his spouse; (c) He has one or more children possessing the nationality of the country of residence. 200

Chapitre III EMPLOIS

LUCRATIFS

ARTICLE

17 Professions salariées. 1. Les Etats Contractants accorderont å tout réfugié résidant réguliérement sur leur territoire le traitement le plus favorable accordé, dans les mémes circonstances, aux ressortissants d'un pays étranger en ce qui concerne l'exercice d'une activité professionnelle salaried 2. En tout cas, les mesures restrictives imposées aux étrangers ou å l'emploi d'etrangers pour la protection du marché national du travail ne seront pas applicables aux réfugiés qui en étaient déjå dispenses å la date de 1'entrée en vigueur de cette Convention pour l'Etat Contractant intéressé, ou qui remplissent l'une des conditions suivantes:

a) compter trois ans de residence dans le pays; b) avoir pour conjoint une personne possédant la nationalité du pays de residence. Un réfugié ne pourrait invoquer le benefice de cette disposition au cas ou il aurait abandonné son conjoint; c) avoir un ou plusieurs enfants possédant la nationalité du pays de residence.

Kapitel III. FÖRVÄRVSARBETE. ARTIKEL

17.

Lönnd anställning1.

1. Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen uppehåller sig inom statens område, den förmånligaste behandling som under motsvarande förhållanden tillkommer främmande lands medborgare i fråga om rätten att antaga och innehava lönad anställning. 2. I varje fall skola inskränkande åtgärder som gentemot utlänningar eller beträffande utlänningars arbetsanställning vidtagits till skydd för den inhemska arbetsmarknaden, icke tillämpas med avseende på flykting, vilken redan vid tiden för denna konventions ikraftträdande för den ifrågavarande fördragsslutande staten var undantagen från desamma, eller vilken uppfyller något av följande villkor: a) att flyktingen vistats i landet tre år; b) att flyktingens make är medborgare i det land vari flyktingen vistas, dock att den genom denna bestämmelse medgivna förmånen icke må göras gällande av flykting som övergivit sin make; c) att flyktingen har ett eller flera barn med medborgarskap i det land vari flyktingen vistas. SOU 1972:84

3. The Contracting States shall give sympathetic consideration to assimilating the rights of all refugees with regard to wage-earning employment to those of nationals, and in particular of those refugees who have entered their territory pursuant to programmes of labour recruitment or under immigration schemes.

ARTICLE

3. Les Etats Contractants envisageront avec bienveillance l'adoption de mesures tendant å assimiler les droits de tous les réfugiés en ce qui concerne l'exercice des professions salariées å ceux de leurs nationaux et ce, notamment pour les réfugiés qui sont entrés sur leur territoire en application d'un programme de recrutement de la main-d'ceuvre ou d'un plan d'immigration. ARTICLE

3. Fördragsslutande stat skall välvilligt pröva möjligheten att i fråga om rätten att antaga och innehava lönad anställning likställa flykting med statens egna medborgare och detta i synnerhet beträffande flykting, som inkommit på statens område inom ramen för planerad anskaffning av arbetskraft eller immigration.

ARTIKEL

18.

Self-employment.

Professions non salariées.

Näringsutövning1.

The Contracting States shall accord to a refugee lawfully in their territory treatment as favourable as possible and, in any event, not less favourable than that accorded to aliens generally in the same circumstances, as regards the right to engage on his own account in agriculture, industry, handicrafts and commerce and to establish commercial and industrial companies.

Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés se trouvant réguliérement sur leur territoire le traitement aussi favorable que possible et en tout cas un traitement non moins favorable que celui accordé dans les mémes circonstances aux étrangers en general, en ce qui concerne l'exercice d'une profession non salariée dans l'agriculture, l'industrie, l'artisanat et le commerce, ainsi que la creation de sociétés commerciales et industrielies.

I fråga om rätten att såsom självständig företagare bedriva verksamhet inom lantbruk, industri, hantverk eller handel ävensom rätten att bilda bolag för handelseller industrirörelse skall fördragsslutande stat tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom dess område, en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser icke mindre förmånlig än den som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet.

ARTICLE 19

ARTICLE

19 ARTIKEL

19.

Liberal Professions.

Professions liberales.

Fria yrken.

1. Each Contracting State shall accord to refugees lawfully staying in their territory who hold diplomas recognized by the competent authorities of that State, and who are desirous of practising a liberal profession, treatment as favourable as possible and, in any event, not less favourable than

1. Tout Etat Contractant accordera aux réfugiés résidant réguliérement sur leur territoire, qui sont titulaires de diplömes reconnus par les autorités compétentes dudit Etat et qui sont désireux d'exercer une profession liberale, un traitement aussi favorable que possible et en tout cas un

1. Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom stats område samt innehar av vederbörande myndigheter i samma stat erkända betyg och önskar utöva ett fritt yrke, en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser icke mindre förmånlig än den som under mot-

SOU 1972:84

that accorded to aliens generally in the same circumstances.

traitement non moins favorable que celui accordé, dans les mémes circonstances, aux étrangers en general. 2. Les Etats Contractants feront tout ce qui est en leur pouvoir, conformément å leurs lois et constitutions, pour assurer l'installation de tels réfugiés dans les territoires, autres que le territoire métropolitain, dont ils assument la responsabilité des relations internationales.

2. Fördragsslutande stat skall inom ramen för sina lagar och författningar göra allt som står i dess makt för att säkra i denna artikel avsedda flyktingars bosättning inom områden utanför huvudlandet, för vilkas internationella förbindelser staten i fråga är ansvarig.

Chapter IV

Chapitre IV

Kapitel IV.

WELFARE

BIEN-ÉTRE

SOCIALA FÖRMÅNER.

2. The Contracting States shall use their best endeavours consistently with their laws and constitutions to secure the settlement of such refugees in the territories, other than the metropolitan territory, for whose international relations they are responsible.

svarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet.

ARTICLE 20

ARTICLE 20

ARTIKEL

Rationing.

Rationnemcnt.

Ransonering.

Where a rationing system exists, which applies to the population at large and regulates the general distribution of products in short supply, refugees shall be accorded the same treatment as nationals.

Dans le cas ou il existe un systéme de rationnement auquel est soumise la population dans son ensemble et qui reglemente la repartition generate de produits dont il y a pénurie, les réfugiés seront traités comme les nationaux.

I händelse av ransonering gällande för befolkningen i dess helhet och reglerande den allmänna fördelningen av varor på vilka råder brist skola flyktingar behandlas lika med ifrågavarande stats egna medborgare.

ARTICLE 21

ARTICLE 21

ARTIKEL 21.

Housing.

Logement.

Kostäder.

As regards housing, the Contracting States, in so far as the matter is regulated by laws or regulations or is subject to the control of public authorities, shall accord to refugees lawfully staying in their territory treatment as favourable as possible and, in any event, not less favourable than that accorded to aliens generally in the same cir-

En ce qui concerne le logement, les Etats Contractants accorderont, dans la mesure ou cette question tombe sous le coup des lois et réglements ou est soumise au contröle des autorités publiques, aux réfugiés résidant réguliérement sur leur territoire un traitement aussi favorable que possible; ce traitement ne saurait étre, en tout cas, moins

Vad beträffar bostäder skall fördragsslutande stat, i den mån detta ämne är reglerat i lag eller författning eller är underkastat offentlig myndighets kontroll, tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser icke mindre förmånlig än den som under motsva-

20.

SOU 1972:84

favorable que celui qui est accordé, dans les mémes circonstances, aux étrangers en general.

cumstances.

rande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet.

ARTICLE 22

ARTICLE 22

Public Education. 1. The Contracting States shall accord to refugees the same treatment as is accorded to nationals with respect to elementary education. 2. The Contracting States shall accord to refugees treatment as favourable as possible, and, in any event, not less favourable than that accorded to aliens generally in the same circumstances, with respect to education other than elementary education and, in particular, as regards access to studies, the recognition of foreign school certificates, diplomas and degrees, the remission of fees and charges and the award of scholarships.

Education publique.

Offentlig undervisning.

1. Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés le méme traitement qu'aux nationaux en ce qui concerne 1'enseignement primaire. 2. Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés un traitement aussi favorable que possible, et en tout cas non moins favorable que celui qui est accordé aux étrangers en general dans les mémes circonstances quant aux categories d'enseignement autre que l'enseignement primaire et notamment en ce qui concerne l'acces aux etudes, la reconnaissance de certificats d'etudes, de diplomes et de titres universitaires délivrés å 1'étranger, la remise des droits et taxes et l'attribution de bourses d'etudes.

1. Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting samma behandling som statens egna medborgare i fråga om undervisningen i bottenskolan. 2. Beträffande annan undervisning än den i bottenskolan, och i synnerhet såvitt gäller tillträde till studier, erkännandet av utländska skolbetyg, diplom och universitetsexamina, nedsättning av avgifter samt tilldelning av stipendier, skall fördragsslutande stat tillerkänna flykting en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser icke mindre förmånlig än den, som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet.

ARTICLE

23 ARTICLE

23 ARTIKEL

ARTIKEL

22.

23.

Public Relief.

Assistance publique.

Understöd av det allmänna.

The Contracting States shall accord to refugees lawfully staying in their territory the same treatment with respect to public relief and assistance as is accorded to their nationals.

Les Etats Contractants accorderont aux réfugiés résidant réguliérement sur leur territoire le méme traitement en matiére d'assistance et de secours publics qu'a leurs nationaux.

Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, samma behandling som statens egna medborgare i fråga om understöd och bistånd från det allmänna.

ARTICLE 24

ARTICLE 24

Labour Legislation and Social Security.

Legislation du travail et sécurité sociale.

Arbetslagstiftning och socialförsäkring.

1. The Contracting States shall accord to ref-

1. Les Etats Contractants accorderont aux ré-

1. Fördragsslutande stat skall tillerkänna flyk-

SOU 1972:84

ARTIKEL

24.

ugees lawfully staying in their territory the same treatment as is accorded to nationals in respect of the following matters: (a) In so far as such matters are governed by laws or regulations or are subject to the control of administrative authorities: remuneration, including family allowances where these form part of remuneration, hours of work, overtime arrangements, holidays with pay, restrictions on home work, minimum age of employment, apprenticeship and training, women's work and the work of young persons, and the enjoyment of the benefits of collective bargaining; (b) Social security (legal provisions in respect of employment injury, occupational diseases, maternity, sickness, disability, old age, death, unemployment, family responsibilities and any other contingency which, according to national laws or regulations, is covered by a social security scheme), subject to the following limitations: (i) There may be appropriate arrangements for the maintenance of acquired rights and rights in course of acquisition; (ii) National laws or regulations of the country of residence may prescribe special arrangements concerning benefits or portions of benefits which are payable wholly out of 204

fugiés résidant réguliérement sur leur territoire le méme traitement qu'aux nationaux en ce qui concerne les matiéres suivantes: a) Dans la mesure ou ces questions sont réglementées par la legislation ou dependent des autorités administratives: la remuneration, y compris les allocations familiales lorsque ces allocations font partie de la remuneration, la durée du travail, les heures supplémentaires, les congés payés, les restrictions au travail å domicile, l'age d'admission å l'emploi, l'apprentissage et la formation professionnelle, le travail des femmes et des adolescents et la jouissance des avantages offerts par les conventions collectives; b) La sécurité sociale (les dispositions legales relatives aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, å la maternité, å la maladie, å 1'invalidité, å la vieillesse et au décés, au chömage, aux charges de famille, ainsi qu'å tout autre risque qui, conformément å la legislation nationale, est couvert par un systéme de sécurité sociale), sous reserve: i) Des arrangements appropriés visant le maintien des droits acquis et des droits en cours d'acquisition; ii) Des dispositions particuliéres prescrites par la legislation nationale du pays de residence et visant les prestations ou fractions de prestations payables exclusivement

ting, som lovligen vistas inom statsområdet, samma behandling som statens egna medborgare beträffande: a) avlöning, inbegripande familjetillägg, då sådant utgör del av lön, arbetstidens längd, övertid, betald semester, inskränkning av hemarbete, minimiålder för arbetsanställning, lärlingskap och yrkesutbildning, kvinnors och unga personers arbete samt åtnjutandet av förmåner enligt kollektivavtal, allt i den mån dessa ämnen äro reglerade i lag eller författning eller äro lagda under förvaltningsmyndighets kontroll;

b) socialförsäkring (lagstadgade bestämmelser rörande olycksfall i arbete, yrkessjukdomar, moderskap, sjukdom, invaliditet, ålderdom, dödsfall, arbetslöshet, familj ef örsörj ningsskyldighet ävensom varje annan situation, som enligt ifrågavarande stats lag är täckt av socialförsäkring), dock med förbehåll för: i) bestämmelser till skydd för redan förvärvade rättigheter och rätttigheter, som hålla på att förvärvas, och ii) särskilda föreskrifter i det lands lag vari flyktingen vistas, vilka avse förmåner eller delar av förmåner, som uteslutande bekostas av allmänna medel, eller vilka gälla SOU 1972:84

public funds, and concerning allowances paid to persons who do not fulfil the contribution conditions prescribed for the award of a normal pension. 2. The right to compensation for the death of a refugee resulting from employment injury or from occupational disease shall not be affected by the fact that the residence of the beneficiary is outside the territory of the Contracting State.

sur les fonds publics, ainsi que les allocations versées aux personnes qui ne réunissent pas les conditions de cotisation exigées pour l'attribution d'une pension normale. 2. Les droits å prestation ouverts par le décés d'un réfugié survenu du fait d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ne seront pas affectés par le fait que l'ayant droit reside en dehors du territoire de l'Etat Contractant.

3. The Contracting States shall extend to refugees the benefits of agreements concluded between them, or which may be concluded between them in the future, concerning the maintenance of acquired rights and rights in the process of acquisition in regard to social security, subject only to the conditions which apply to nationals of the States signatory to the agreements in question.

3. Les Etats Contractants étendront aux réfugiés le benefice des accords qu'ils ont conclus ou viendront å conclure entre eux, concernant le maintien des droits acquis ou en cours d'acquisition en matiére de sécurité sociale, pour autant que les réfugiés réunissent les conditions prévues pour les nationaux des Pays signataires des accords en question.

4. The Contracting States will give sympathetic consideration to extending to refugees so far as possible the benefits of similar agreements which may at any time be in force between such Contracting States and noncontracting States.

4. Les Etats Contractants examineront avec bienveillance la possibilité d'etendre, dans toute la mesure du possible, aux réfugiés, le benefice d'accords similaires qui sont ou seront en vigueur entre ces Etats Contractants et des Etats non contractants.

SOU 1972:84

bidrag till personer som icke ifråga om erläggande av avgifter uppfylla förutsättningarna för erhållande av full pension. 2. Rätt till ersättning i anledning av flyktings död till följd av olycksfall i arbete eller yrkessjukdom skall icke lida någon inskränkning för det fall att förmånstagarens vistelseort är belägen utanför vederbörande fördragsslutande stats område. 3. Förmåner stadgade i överenskommelser, somingåtts eller framdeles kunna komma att ingås mellan de fördragsslutande staterna rörande vidmakthållande av rättighet i fråga om socialförsäkring som förvärvats eller håller på att förvärvas, skola av de fördragsslutande staterna utsträckas till flyktingar, under förutsättning att dessa uppfylla de villkor, som föreskrivits för medborgarna i de stater vilka undertecknat överenskommelserna i fråga. 4. De fördragsslutande staterna skola välvilligt pröva möjligheterna att i vidaste mån till flyktingar utsträcka förmåner stadgade i liknande överenskommelser, som äro i kraft eller kunna komma att träda i kraft mellan de fördragsslutande staterna och andra stater.

Chapter V

Chapitre V

Kapitel V.

ADMINISTRATIVE MEASURES

MESURES ADMINISTR AT IVES

ADMINISTRATIVA ÅTGÄRDER.

ARTICLE 25

ARTICLE

25 Administrative Assistance.

Aide administrative.

1. When the exercise of a right by a refugee would normally require the assistance of authorities of a foreign country to whom he cannot have recourse, the Contracting States in whose territory he is residing shall arrange that such assistance be afforded to him by their own authorities or by an international authority.

1. Lorsque l'exercice d'un droit par un réfugié nécessiterait normalement le concours d'autorites etrangéres auxquelles il ne peut recourir, les Etats Contractants sur le territoire desquels il reside veilleront å ce que ce concours lui soit fourni soit par leurs propres autorités, soit par une autorité internationale.

2. The authority or authorities mentioned in paragraph 1 shall deliver or cause to be delivered under their supervision to refugees such documents or certifications as would normally be delivered to aliens by or through their national authorities.

2. La ou les autorités visées au paragraphe 1 délivreront ou feront délivrer, sous leur contröle, aux réfugiés, les documents ou certificats qui normalement seraient délivrés å un étranger par ses autorités nationales ou par leur intermédiaire.

3. Documents or certifications so delivered shall stand in the stead of the official instruments delivered to aliens by or through their national authorities, and shall be given credence in the absence of proof to the contrary.

3. Les documents ou certificats ainsi délivrés remplaceront les actes officiels délivrés å des étrangers par leurs autorités nationales ou par leur intermédiaire, et feront foi jusqu'a preuve du contraire.

4. Subject to such exceptional treatment as may be granted to indigent persons, fees may be charged for the services mentioned herein, but such fees shall be moderate and commensurate with those charged to

4. Sous reserve des exceptions qui pourraient étre admises en faveur des indigents, les services mentionnés dans le present artide pourront étre rétribués; mais ces retributions seront modérées et en rapport avec les

206 ARTIKEL

25.

Bistånd av förvaltningsmyndigheterna. 1. För det fall att flykting enligt vanliga regler icke skulle kunna utöva någon viss rättighet utan bistånd av utländsk myndighet till vilken han icke kan hänvända sig, skall fördragsslutande stat, på vars område flyktingen vistas, sörja för att motsvarande bistånd lämnas honom av statens egna myndigheter eller av internationell myndighet. 2. Myndighet som avses i moment 1. skall för flykting utfärda eller under sitt överinseende låta utfärda sådana handlingar och intyg som i vanliga fall skulle för utlänning utfärdas av hans hemlands myndigheter eller genom dessas förmedling. 3. Handlingar och intyg, utfärdade på sätt nyss sagts, skola ersätta officiella aktstycken, som för utlänningar utfärdats av deras hemlands myndigheter eller genom dessas förmedling, och skola tillerkännas vitsord, intill dess att motbevisning förebringas. 4. Utan förfång för undantag, som kunna vara stadgade till förmån för medellösa personer, må avgifter upptagas för tjänsteåtgärder, som avses i denna artikel, dock att avgifterna skola vara skäliga och motsvara avSOU 1972:84

nationals for similar services.

perceptions opérées sur les nationaux å l'occasion de services analogues.

5. The provisions of this article shall be without prejudice to articles 27 and 28.

5. Les dispositions de cet article n'affectent en rien les articles 27 et 28.

gifter, som avkrävas ifrågavarande stats egna medborgare för liknande åtgärder. 5. Bestämmelserna i denna artikel skola icke föranleda avvikelse från vad som stadgas i artiklarna 27 och 28.

ARTICLE 26

ARTICLE 26

Freedom of Movement.

Libertc de circulation.

Rörelsefrihet.

Each Contracting State shall accord to refugees lawfully in its territory the right to choose their place of residence and to move freely within its territory, subject to any regulations applicable to aliens generally in the same circumstances.

Tout Etat Contractant accordera aux réfugiés se trouvant réguliérement sur son territoire le droit d'y choisir leur lieu de residence et d'y circuler librement sous les reserves instituées par la réglementation applicable aux étrangers en general dans les mémes circonstances.

Fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen uppehåller sig inom statsområdet, rätt att inom detta välja vistelseort och att röra sig fritt, dock att inskränkningar, som må vara stadgade för utlänningar i allmänhet under motsvarande förhållanden, skola kunna tillämpas.

ARTICLE 27

ARTICLE 27

Identity Papers.

Pieces d'identite.

Identitetshandlingar.

The Contracting States shall issue identity papers to any refugee in their territory who does not possess a valid travel document.

Les Etats Contractants délivreront des pieces d'identite å tout réfugié se trouvant sur leur territoire et qui ne posséde pas un titre de voyage valable.

Fördragsslutande stat skall utfärda identitetshandlingar till flykting, som befinner sig inom statsområdet och som icke är i besittning av giltigt resedokument.

ARTICLE

28 ARTICLE

28 ARTIKEL

ARTIKEL

ARTIKEL

26.

27.

28.

Travel Documents.

Titres de royage.

Resedokument.

1. The Contracting States shall issue to refugees lawfully staying in their territory travel documents for the purpose of travel outside their territory, unless compelling reasons of national security or public order otherwise require, and the provisions of the Schedule to this Convention shall apply with respect to such documents. The Contrac-

1. Les Etats Contractants délivreront aux réfugiés résidant réguliérement sur leur territoire, des titres de voyage destines å leur permettre de voyager hors de ce territoire å moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ne s'y opposent; les dispositions de 1'Annexe å cette Convention s'appliqueront å ces do-

1. Fördragsslutande stat skall för flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida icke tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen tala däremot; på nu nämnda dokument skola föreskrifterna i bilagan till denna konvention / äga tillämpning.

SOU 1972:84

ting States may issue such a travel document to any other refugee in their territory; they shall in particular give sympathetic consideration to the issue of such a travel document to refugees in their territory who are unable to obtain a travel document from the country of their lawful residence.

cuments. Les Etats Contractants pourront délivrer un tel titre de voyage å tout autre réfugié se trouvant sur leur territoire; ils accorderont une attention particuliére aux cas de réfugiés se trouvant sur leur territoire et qui ne sont pas en mesure d'obtenir un titre de voyage du pays de leur residence réguliére.

2. Travel documents issued to refugees under previous international agreements by parties thereto shall be recognized and treated by the Contracting States in the same way as if they had been issued pursuant to this article.

2. Les documents de voyage délivrés aux termes d'accords internationaux antérieurs par les Parties å ces accords seront reconnus par les Etats Contractants, et traités comme s'ils avaient été délivrés aux réfugiés en vertu du present article.

Fördragsslutande stat må utfärda sådant resedokument även till annan flykting än förut sagts, som befinner sig inom statsområdet; särskilt skall fördragsslutande stat i denna del välvilligt behandla flykting, som befinner sig inom statsområdet och som är ur stånd att erhålla resedokument från det land, varest flyktingen har lov att vistas. 2. Resedokument, som enligt äldre internationella överenskommelser av parter i sådana utställts för flyktingar, skola erkännas av de fördragsslutande staterna och betraktas som om de hade utställts enligt nu förevarande artikel.

ARTICLE 29

ARTICLE 29

Fiscal Charges.

Charges fiscales.

Beskattning1.

1. The Contracting States shall not impose upon refugees duties, charges or taxes, of any description whatsoever, other or higher than those which are or may be levied on their nationals in similar situations.

1. Les Etats Contractants n'assujettiront pas les réfugiés å des droits, taxes, impöts, sous quelque denomination que ce soit, autres ou plus élevés que ceux qui sont ou qui seront percus sur leurs nationaux dans des situations analogues.

2. Nothing in the above paragraph shall prevent the application to refugees of the laws and regulations concerning charges in respect of the issue to aliens of administrative documents including identity papers.

2. Les dispositions du paragraphe precedent ne s'opposent pas å l'application aux réfugiés des dispositions des lois et réglements concernant les taxes afférentes å la délivrance aux étrangers de documents administratifs, pieces d'identite y comprises.

1. Fördragsslutande stat skall icke avkräva flykting andra eller högre avgifter, skatter eller pålagor, under vilken benämning det vara må, än de vilka upptagas eller komma att upptagas av statens egna medborgare under motsvarande förhållanden. 2. Vad i moment 1. stadgas utgör icke hinder för tillämpning i fråga om flyktingar av föreskrifter i lagar eller förordningar angående avgifter för utfärdande genom myndigheterna av handlingar för utlänningar, identitetshandlingar inbegripna.

208 ARTIKEL

29.

SOU 1972:84

ARTICLE 30

ARTICLE 30

Transfer of Assets. 1. A Contracting State shall, in conformity with its laws and regulations, permit refugees to transfer assets which they have brought into its territory, to another country where they have been admitted for the purposes of resettlement. 2. A Contracting State shall give sympathetic consideration to the application of refugees for permission to transfer assets wherever they may be and which are necessary for their resettlement in another country to which they have been admitted.

Transfert des avoirs. 1. Tout Etat Contractant permettra aux réfugiés, conformément aux lois et réglements de leur pays, de transferer les avoirs qu'ils ont fait entrer sur son territoire, dans le territoire d'un autre pays ou ils ont été admis afin de s'y réinstaller. 2. Tout Etat Contractant accordera sa bienveillante attention aux demandes présentées par des réfugiés qui désirent obtenir 1'autorisation de transferer tous autres avoirs nécessaires å leur reinstallation dans un autre pays ou ils ont été admis afin de s'y réinstaller.

ARTICLE 31

ARTICLE 31

ARTIKEL 31.

Refugees unlawfully in the Country of Refuse.

Réfugiés en situation irréguliére dans le pays d'accueil.

Flyktingar som olovligen uppehålla sig i tillflyktslandet.

1. The Contracting States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom was threatened in the sense of article 1, enter or are present in their territory without authorization, provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence.

1. Les Etats Contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui, arrivant directement du territoire ou leur vie ou leur liberté était menacée au sens prévu par 1'article premier, entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation, sous la reserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou presence irréguliéres. 2. Les Etats Contractants n'appliqueront aux déplacements de ces ré-

1. Fördragsslutande stat skall icke för olovlig inresa eller olovligt uppehåll bestraffa flykting, som anlänt direkt från område varest hans liv eller frihet var i fara på sätt i artikel 1 avses och som utan tillstånd inrest eller uppehåller sig inom den fördragsslutande statens område, under förutsättning att flyktingen utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och visr.r godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller sitt olovliga uppehåll.

2. The Contracting States shall not apply to the movements of such ref14-SOU 1972: 84

ARTIKEL

30.

Överföraude av tillgångar. 1. Fördragsslutande stat skall, i den ordning dess lagar och förordningar medgiva, tillåta flykting att överföra tillgångar, som han infört till statsområdet, till annat land, i vilket han erhållit tillstånd att inresa för att där bosätta sig. 2. Fördragsslutande stat skall välvilligt pröva flyktings ansökan om tillstånd att överföra tillgångar, varhelst dessa må befinna sig, vilka äro erforderliga för flyktingens bosättning i annat land, i vilket han erhållit tillstånd att inresa för bosättning.

2. Fördragsslutande stat skall icke ålägga flykting som nu sagts andra 209

ugees restrictions other than those which are necessary and such restrictions shall only be applied until their status in the country is regularized or they obtain admission into another country. The Contracting States shall allow such refugees a reasonable period and all the necessary facilities to obtain admission into another country.

fugiés d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires; ces restrictions seront appliquées seulement en attendant que le statut de ces réfugiés dans le pays d'accueil ait été regularise ou qu'ils aient réussi å se faire admettre dans un autre pays. En vue de cette derniére admission les Etats Contractants accorderont å ces réfugiés un délai raisonnable ainsi que toutes facilités nécessaires.

ARTICLE 32

ARTICLE 32

Expulsion.

Expulsion.

Utvisning.

1. The Contracting States shall not expel a refugee lawfully in their territory save on grounds of national security or public order.

1. Les Etats Contractants n'expulseront un réfugié se trouvant réguliérement sur leur territoire que pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public.

2. The expulsion of such a refugee shall be only in pursuance of a decision reached in accordance with due process of law. Except where compelling reasons of national security otherwise require, the refugee shall be allowed to submit evidence to clear himself, and to appeal to and be represented for the purpose before a competent authority or a person or persons specially designated by the competent authority.

2. L'expulsion de ce réfugié n'aura lieu qu'en execution d'une decision rendue conformément å la procedure prévue par la loi. Le réfugié devra, sauf si des raisons impérieuses de sécurité nationale s'y opposent, étre admis å fournir des preuves tendant å le disculper, å presenter un recours et å se faire représenter å cet effet devant une autorité compétente ou devant une ou plusieurs personnes spécialement designees par 1'autorité compétente.

3. The Contracting States shall allow such a refugee a reasonable period within which to seek legal admission into another country. The Contracting States reserve the

3. Les Etats Contractants accorderont å un tel réfugié un délai raisonnable pour lui permettre de chercher å se faire admettre réguliérement dans un autre pays. Les Etats

1. Fördragsslutande stat må icke utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig inom statsområdet, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. 2. Utvisning av flyktingen må endast äga rum i form av verkställighet av ett i laga ordning tillkommet beslut. Såvida icke tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten tala däremot, skall det tillåtas flyktingen att förebringa bevisning för att rentvå sig ävensom att föra talan inför och för sådant ändamål företrädas inför vederbörlig myndighet eller inför en eller flera personer, som blivit särskilt förordnade av myndigheten. 3. Fördragsslutande stat skall bevilja flykting som nu åsyftas skäligt rådrum, inom vilket han må söka erhålla vederbörligt tillstånd att inresa till annat land. Under

inskränkningar i hans rörelsefrihet än som äro nödvändiga, och inskränkningarna må upprätthållas endast till dess flyktingens ställning i landet har blivit reglerad eller han erhåller tillstånd att inresa i annat land. Fördragsslutande stat skall bevilja flykting som nu avses skäligt rådrum och alla nödvändiga lättnader för att erhålla tillstånd att inresa i annat land. ARTIKEL

32.

SOU 1972:84

right to apply during that period such internal measures as they may deem necessary.

ARTICLE

33 Prohibition of Expulsion or Return ("Refoulement"). 1. No Contracting State shall expel or return ("refouler") a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion. 2. The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country. ARTICLE 34

Naturalization. The Contracting States shall as far as possible facilitate the assimilation and naturalization of refugees. They shall in particular make every effort to expedite naturalization proceedings and to reduce as far as possible the charges and costs of such proceedings.

SOU 1972:84

Contractants peuvent appliquer, pendant ce délai, telle mesure d'ordre interne qu'il jugeront opportune. ARTICLE

33 Defense d'expulsion et de refoulemeut. 1. Aucun des Etats Contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque maniere que ce soit, un réfugié sur les frontiéres des territoires ou sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance å un certain groupe social ou de ses opinions politiques. 2. Le benefice de la présente disposition ne pourra toutefois étre invoqué par un réfugié qu'il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays ou il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation definitive pour un crime ou délit particuliérement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays. ARTICLE

34 Naturalisation. Les Etats Contractants faciliteront, dans toute la mesure du possible, l'assimilation et la naturalisation des réfugiés. Ils s'efforceront notamment d'accelerer la procedure de naturalisation et de réduire, dans toute la mesure du possible, les taxes et les frais de cette procedure.

denna frist äger den fördragsslutande staten gentemot flyktingen vidtaga sådana inre åtgärder, som den finner erforderliga. ARTIKEL 33.

Förbud mot utvisning och avvisniug'. 1. Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. 2. Denna bestämmelse må likväl icke åberopas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land.

ARTIKEL

34.

Naturalisation. Fördragsslutande stat skall så mycket som möjligt underlätta flyktingarnas införlivande med samhället och deras naturalisation. Särskilt skall fördragsslutande stat bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta. 211

Chapter VI

Chapitre VI

Kapitel VI.

EXECUTORY AND TRANSITORY PROVISIONS

DISPOSITIONS EXÉ-CUTOIRES ETTRANSI-TOIRES

OCH ÖVERGÅNGSRESTÄMMELSER.

ARTICLE

35 VERKSTÄLLIGHETS-

ARTICLE 35

ARTIKEL 35.

Co-operation of the National Authorities with the United Nations.

Cooperation des autoritéss nationales avec les Nationss Unies.

Samarhete mellan inländska myndigheter och Förenta Nationerna.

1. The Contracting States undertake to co-operate with the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, or any other agency of the United Nations which may succeed it, in the exercise of its functions, and shall in particular facilitate its duty of supervising the application of the provisions of this Convention.

1. Fördragsslutande stat åtager sig att samarbeta med Förenta Nationernas Höga Kommissariat för flyktingar, eller annat Förenta Nationernas organ som kan komma att efterträda detsamma vid fullgörandet av ifrågavarande organs uppgifter, och skall särskilt underlätta dess uppgift att vaka över efterlevnaden av bestämmelserna i denna konvention, 2. För att Höga Kom2. Afin de permettre aui Haut Commissariat ou åL missariatet eller annat toute autre institution des; Förenta Nationernas orNations Unies quiluisuccé-. gan, som kan komma derait de presenter desi att efterträda detsamma, rapports aux organes com-. skall bliva i tillfälle att pétents des Nations Unies, avgiva rapporter till Föles Etats Contractantsi renta Nationernas veders'engagent å leur fournir• börliga andra organ, åtadans la forme appropriée. ger sig fördragsslutande les informations et lesi stat att på begäran i lämpdonnées statistiques de- lig form tillhandahålla de förra organen upplysninmandées relatives: gar och statistiska uppgifter beträffande: a) flyktingars rättsliga a) au statut des réfuställning; giés, b) genomförandet av b) å la mise en ceuvre de cette Convention, et denna konvention; c) lagar, förordningar c) aux lois, réglements et décrets, qui sont ou och övriga föreskrifter, entreront en vigueur en som äro eller framdeles ce qui concerne les ré- kunna komma att bliva gällande beträffande flykfugiés. tingar.

2. In order to enable the Office of the High Commissioner or any other agency of the United Nations which may succeed it, to make reports to the competent organs of the United Nations, the Contracting States undertake to provide them in the appropriate form with information and statistical data requested concerning: (a) the condition of refugees, (b) the implementation of this Convention, and (c) laws, regulations and decrees which are, or may hereafter be, in force relating to refugees.

1. Les Etats Contractants s'engagent å coopérer avec le Haut Commissariat des Nations Unies3 pour les réfugiés, ou toutej autre institution des Nations Unies qui lui succéderait, dans l'exercice des ses fonctions et en parti-. culier å faciliter sa tåchej de surveillance de l'ap-. plication des dispositionsj de cette Convention.

SOU 1972:84

ARTICLE 36

ARTICLE 36

Information on National Legislation.

Renseignements portant sur les lois et réglements nationaux.

Underrättelse om inländsk lagstiftning.

The Contracting States shall communicate to the Secretary-General of the United Nations the laws and regulations which they may adopt to ensure the application of this Convention.

Les Etats Contractants communiqueront au Secretaire general des Nations Unies le texte des lois et des réglements qu'ils pourront promulguer pour assurer l'application de cette Convention.

Fördragsslutande stat skall till Förenta Nationernas generalsekreterare insända texten till lagar och förordningar, som den kan komma att utfärda för att säkerställa denna konventions efterlevnad.

ARTICLE 37

ARTICLE 37

Relation to Previous Conventions.

Relations avec les conventions antérieures.

Förhållandet till tidigare konventioner.

Without prejudice to article 28, paragraph 2, of this Convention, this Convention replaces, as between parties to it, the Arrangements of 5 July 1922, 31 May 1924, 12 May 1926, 30 June 1928 and 30 July 1935, the Conventions of 28 October 1933 and 10 February 1938, the Protocol of 14 September 1939 and the Agreement of 15 October 1946.

Sans prejudice des dispositions du paragraphe 2 de 1'article 28, cette Convention remplace, entré les Parties å la Convention, les accords des 5 juillet 1922, 31 mai 1924, 12 mai 1926, 30 juin 1928 et 30 juillet 1935, ainsi que les Conventions des 28 octobre 1933, 10 février 1938, le Protocole du 14 septembre 1939 et 1'Accord du 15 octobre 1946.

Med förbehåll för stadgandet i artikel 28 moment 2. skall denna konvention i förhållandet mellan konventionens parter träda i stället för överenskommelserna av den 5 juli 1922, den 31 maj 1924, den 12 maj 1926, den 30 juni 1928 och den 30 juli 1935, liksom konventionerna av den 28 oktober 1933 och den 10 februari 1938, protokollet av den 14 september 1939 och överenskommelsen av den 15 oktober 1946.

Chapter VII

Chapitre VII

Kapitel VII.

FINAL CLAUSES

CLAUSES FINALES

SLUTBESTÄMMELSER.

ARTICLE

38 ARTICLE 38

ARTIKEL

ARTIKEL

ARTIKEL

36.

37.

38.

Settlement of Disputes.

Réglement des différends.

Biläggande av tvister.

Any dispute between parties to this Convention relating to its interpretation or application, which cannot be settled by other means, shall be referred to the International Court of Justice at

Tout différend entré les Parties å cette Convention relatif å son interpretation ou å son application, qui n'aura pu étre réglé par d'autres moyens, sera soumis å la Cour international de Justice

Tvist mellan konventionsparter rörande denna konventions tolkning eller tillämpning, som icke kunnat biläggas på annat sätt, skall på begäran av part i tvisten underställas den internationella

SOU 1972:84

the request of any one of the parties to the dispute. ARTICLE

å la demande de l'une des Parties au différend. ARTICLE 39

domstolen. ARTIKEL

3$.

Signature, Ratification and Accession.

Signature, ratification et adhesion.

Undertecknande, ratifikation och anslutning.

1. This Convention shall be opened for signature at Geneva on 28 July 1951 and shall thereafter be deposited with the Secretary-General of the United Nations. It shall be open for signature at the European Office of the United Nations from 28 July to 31 August 1951 and shall be re-opened for signature at the Headquarters of the United Nations from 17 September 1951 to 31 December 1952.

1. Cette Convention sera ouverte å la signature å Geneve le 28 juillet 1951 et, apres cette date, déposée auprés du Secretaire general des Nations Unies. Elle sera ouverte å la signature å l'Office européen des Nations Unies du 28 juillet au 31 aout 1951, puis ouverte å nouveau å la signature au Siege de l'Organisation des Nations Unies du 17 septembre 1951 au 31 décembre 1952.

2. This Convention shall be open for signature on behalf of all States Members of the United Nations, and also on behalf of any other State invited to attend the Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons or to which an invitation to sign will have been addressed by the General Assembly. It shall be ratified and the instruments of ratification shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations.

2. Cette Convention sera ouverte å la signature de tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ainsi que de tout autre Etat non membre invite å la Conference de plenipotentiaries sur le statut des réfugiés et des apatrides ou de tout Etat auquel 1'Assemblée générale aura adressé une invitation å signer. Elle devra étre ratifiée et les instruments de ratification seront déposés auprés du Secretaire general des Nations Unies.

3. This Convention shall be open from 28 July 1951 for accession by the States referred to in paragraph 2 of this article. Accession shall be effected by the deposit of an instrument of accession with the Secretary-General of the United Nations.

3. Les Etats vises au paragraphe 2 du present article pourront adherer å cette Convention å dater du 28 juillet 1951. L'adhésion se fera par le dépot d'un instrument d'adhesion auprés du Secretaire general des Nations Unies.

1. Denna konvention skall framläggas för undertecknande i Geneve den 28 juli 1951 och skall därefter deponeras hos Förenta Nationernas generalsekreterare. Den skall hållas öppen för undertecknande vid Förenta Nationernas Europasäte från den 28 juli till den 31 augusti 1951 och skall därefter på nytt stå öppen för undertecknande vid Förenta Nationernas huvudsäte från den 17 september 1951 till den 31 december 1952. 2. Konventionen skall stå öppen för undertecknande av alla stater som äro medlemmar av Förenta Nationerna, ävensom för varje annan stat som erhållit inbjudan att deltaga i den diplomatiska konferensen angående flyktingars och statslösa personers rättsliga ställning eller till vilken en inbjudan att underteckna må hava riktats av generalförsamlingen. Konventionen skall ratificeras och ratifikationsinstrumenten skola deponeras hos Förenta Nationernas generalsekreterare. 3. Konventionen skall från den 28 juli 1951 stå öppen för anslutning av stater, som avses i moment 2. Anslutning skall äga rum genom deponering av ett anslutningsinstrument hos Förenta Nationernas generalsekreterare.

214 SOU 1972:84

ARTICLE 40

ARTICLE

40 ARTIKEL

40.

Territorial Application Clause.

Clause d'application territoriale.

Klausul om territoriell tilllämplighet.

1. Any State may, at the time of signature, ratification or accession, declare that this Convention shall extend to all or any of the territories for the international relations of which it is responsible. Such a declaration shall take effect when the Convention enters into force for the State concerned.

1. Tout Etat pourra, au moment de la signature, ratification ou adhesion, declarer que cette Convention s'etendra å l'ensemble des territoires qu'il représente sur le plan international, ou å l'un ou plusieurs d'entre eux. Une telle declaration produira ses effets au moment de l'entree en vigueur de la Convention pour ledit Etat. 2. A tout moment ultérieur cette extension se fera par notification adressée au Secretaire general des Nations Unies et produira ses effets å partir du quatre-vingtdixiéme jour qui suivra la date å laquelle le Secretaire general des Nations Unies aura recu la notification ou å la date d'entree en vigueur de la Convention pour ledit Etat si cette derniére date est postérieure.

1. Stat må vid undertecknande eller ratifikation av konventionen eller vid anslutning till densamma förklara, att denna skall utsträckas att gälla för alla de områden för vilkas internationella förbindelser staten i fråga är ansvarig, eller till ett eller flera av dem. Förklaringen blir verkande, då konventionen träder i kraft för sagda stat. 2. Vid vilken senare tidpunkt som helst kan en sådan utsträckning av konventionens tillämplighet göras genom underrättelse till Förenta Nationernas generalsekreterare och skall erhålla verkan från nittionde dagen efter den då Förenta Nationernas generalsekreterare mottog underrättelsen, eller från dagen för konventionens ikraftträdande för den ifrågavarande staten, därest denna dag infaller senare. 3. Beträffande områden, till vilka konventionen icke utsträckts vid tidpunkten för undertecknandet, ratifikationen eller anslutningen, skall vederbörande stat överväga möjligheten att snarast vidtaga erforderliga åtgärder för att utsträcka konventionens tillämplighet till områdena i fråga, dock beroende av samtycke från områdenas regeringar, där sådant av konstitutionella skäl erfordras.

2. At any time thereafter any such extension shall be made by notification addressed to the Secretary-General of the United Nations and shall take effect as from the ninetieth day after the day of receipt by the Secretary-General of the United Nations of this notification, or as from the date of entry into force of the Convention for the State concerned, whichever is the later. 3. With respect to those territories to which this Convention is not extended at the time of signature, ratification or accession, each State concerned shall consider the possibility of taking the necessary steps in order to extend the application of this Convention to such territories, subject, where necessary for constitutional reasons, to the consent of the Governments of such territories.

SOU 1972:84

3. En ce qui concerne les territoires auxquels cette Convention ne s'appliquerait pas å la date de la signature, ratification ou adhesion, chaque Etat intéressé examinera la possibilité de prendre aussitöt que possible toutes mesures nécessaires afin d'aboutir å l'application de cette Convention auxdits territoires sous reserve, le cas échéant, de l'assentiment des gouvernements de ces territoires qui serait requis pour des raisons constitutionnelles.

ARTICLE

41 ARTICLE 41

ARTIKEL 41.

Federal Clause. In the case of a Federal or non-unitary State, the following provisions shall apply:

Clause fédérale. Dans le cas d'un Etat fédératif ou non unitaire, les dispositions ci-aprés s'appliqueront:

(a) With respect to those articles of this Convention that come within the legislative jurisdiction of the federal legislative authority, the obligations of the Federal Government shall to this extent be the same as those of Parties which are not Federal States;

Klausul om förbundsstater. I fråga om förbundsstat eller stat som icke är en enhetsstat skola följande bestämmelser äga tillämpning: a) Beträffande artiklar i denna konvention vilkas genomförande faller inom området för förbundsstatens lagstiftningsmakt gäller, att i denna utsträckning förbundsregeringens förpliktelser äro desamma som konventionsparters vilka icke äro federala stater;

a) En ce qui concerne les articles de cette Convention dont la mise en ceuvre releve de Taction legislative du pouvoir législatif federal, les obligations du Gouvernement federal seront, dans cette mesure, les mémes que celles des Parties qui ne sont pas des Etats fédératifs; b) En ce qui concerne b) Beträffande artiklar les articles de cette Con- i konventionen vilkas tillvention dont l'application lämpning är beroende av reléve de Taction legisla- lagstiftningsåtgärder inom tive de chacun des états, delstater, provinser eller provinces ou cantons con- kantoner vilka icke enligt stituants, qui ne sont pas, förbundsstatens författen vertu du systéme con- ning äro skyldiga att vidstitutionnel de la fede- taga sådana lagstiftningsration, tenus de prendre åtgärder, åligger det fördes mesures legislatives, bundsregeringen att så le Gouvernement federal snart som möjligt och med portera le plus tot possi- en tillstyrkande anbefallble, et avec son avis favo- ning tillkännagiva de ifrårable, lesdits articles å la gavarande artiklarna för connaissance des autorités vederbörande myndighecompétentes des états, ter i delstaterna, provinprovinces ou cantons. serna eller kantonerna. c) Un Etat fédératif c) Förbundsstat som är Partie å cette Convention ansluten till denna koncommuniquera, å la de- vention skall på annan mande de tout autre Etat fördragsslutande stats av Contractant qui lui aura Förenta Nationernas geété transmise par le Se- neralsekreterare förmedcretaire general des Na- lade begäran beträffande tions Unies, un exposé de bestämmelser i konvenla legislation et des pra- tionen tillhandahålla en tiques en vigueur dans la redogörelse för lagstiftFederation et ses unites ning och praxis inom förconstituantes en ce qui bundsstaten och de rättsconcerne telle ou telle liga enheter som bilda disposition de la Conven- densamma, vilken redotion, indiquant la mesure görelse skall utvisa i vildans laquelle effet a été ken utsträckning bestämdonné, par une action melsen i fråga genom laglegislative ou autre, å stiftning eller på annat ladite disposition. sätt har blivit genomförd.

(b) With respect to those articles of this Convention that come within the legislative jurisdiction of constituent States, provinces or cantons which are not, under the constitutional system of the federation, bound to take legislative action, the Federal Government shall bring such articles with a favourable recommendation to the notice of the appropriate authorities of states, provinces or cantons at the earliest possible moment. (c) A Federal State Party to this Convention shall, at the request of any other Contracting State transmitted through the Secretary-General of the United Nations, supply a statement of the law and practice of the Federation and its constituent units in regard to any particular provision of the Convention showing the extent to which effect has been given to that provision by legislative or other action.

216 SOU 1972:84

ARTICLE 42

ARTICLE 42

Reservations.

Reserves.

1. At the time of signature, ratification or accession, any State may make reservations to articles of the Convention other than to articles 1, 3, 4, 16 (1), 33, 36—46 inclusive.

1. Au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhesion, tout Etat pourra formuler des reserves aux articles de la Convention autres que les articles 1, 3, 4, 16 (1), 33, 36 å 46 inclus.

2. Any State making a reservation in accordance with paragraph 1 of this article may at any time withdraw the reservation by a communication to that effect, addressed to the Secretary-General of the United Nations.

2. Tout Etat Contractant ayant formule une reserve conformément au paragraphe 1 de cet article pourra å tout moment la retirer par une communication å cet effet adressée au Secretaire general des Nations Unies.

ARTICLE 43

ARTICLE

43 Entry into force.

Entree en yigueur.

1. This Convention shall come into force on the ninetieth day following the day of deposit of the sixth instrument of ratification or accession.

1. Cette Convention entrera en vigueur le quatre-vingt-dixiéme jour qui suivra la date du depot du sixiéme instrument de ratification ou d'adhesion.

2. For each State ratifying or acceding to the Convention after the deposit of the sixth instrument of ratification or accession, the Convention shall enter into force on the ninetieth day following the date of deposit by such State of its instrument of ratification or accession.

2. Pour chacun des Etats qui ratifieront la Convention ou y adhéreront apres le depot du sixiéme instrument de ratification ou d'adhesion, elle entrera en vigueur le quatre-vingtdixiéme jour qui suivra la date du depot par cet Etat de son instrument de ratification ou d'adhesion.

ARTICLE

ARTIKEL

42.

Förbehåll. 1. Vid tidpunkten för undertecknande eller ratifikation av konventionen eller för anslutning till densamma må stat göra förbehåll mot artiklar i konventionen med undantag för artiklarna 1, 3, 4 och 16 moment 1., 33 och 36—46. 2. Stat, som gjort förbehåll enligt moment 1., må när som helst återkalla förbehållet genom meddelande därom till Förenta Nationernas generalsekreterare.

ARTIKEL 43.

Ikraftträdande. 1. Denna konvention skall träda i kraft på nittionde dagen efter dagen för deponerandet av det sjätte ratifikationseller anslutningsinstrumentet. 2. För stat, som ratificerar eller ansluter sig till konventionen efter deponerandet av det sjätte ratifikations- eller anslutningsinstrumentet, skall konventionen träda i kraft på nittionde dagen efter dagen för deponerandet av ifrågavarande stats ratifikations- eller anslutningsinstrument.

44 ARTICLE 44

ARTIKEL

Denunciation.

Dénonciation.

Uppsägning.

1. Any Contracting State may denounce this Convention at any time by a notification addressed to the SecretaryGeneral of the United Nations.

1. Tout Etat Contractant pourra dénoncer la Convention å tout moment par notification adressée au Secretaire general des Nations Unies.

1. Fördragsslutande stat må när som helst uppsäga denna konvention genom underrättelse till Förenta Nationernas generalsekreterare.

SOU 1972:84

44.

2. Such denunciation shall take effect for the Contracting State concerned one year from the date upon which it is received by the Secretary-General of the United Nations. 3. Any State which has made a declaration or notification under article 40 may, at any time thereafter, by a notification to the Secretary-General of the United Nations, declare that the Convention shall cease to extend to such territory one year after the date of receipt of the notification by the Secretary-General.

ARTICLE 45

Revision. 1. Any Contracting State may request revision of this Convention at any time by a notification addressed to the Secretary-General of the United Nations. 2. The General Assembly of the United Nations shall recommend the steps, if any, to be taken in respect of such request.

ARTICLE

2. La dénonciation prendra effet pour 1'Etat intéressé un an apres la date å laquelle elle aura été recue par la Secretaire general des Nations Unies.

2. Verkan av uppsägningen inträder för ifrågavarande stat ett år efter den dag då uppsägningen mottogs av Förenta Nationernas generalsekreterare.

3. Tout Etat qui a fait une declaration ou une notification conformément å l'article 40 pourra notifier ultérieurement au Secretaire general des Nations Unies que la Convention cessera de s'appliquer å tout territoire désigné dans la notification. La Convention cessera alors de s'appliquer au territoire en question un an apres la date å laquelle le Secretaire general aura recu cette notification.

3. Stat, som avgivit förklaring eller lämnat underrättelse enligt artikel 40, må när som helst därefter genom underrättelse till Förenta Nationernas generalsekreterare förklara, att konventionen skall upphöra att vara tillämplig på område som avses i artikel 40 ett år efter den dag då generalsekreteraren mottog underrättelsen.

ARTICLE

45 ARTIKEL 45.

Revision.

Revision.

1. Tout Etat Contractant pourra en tout temps, par voie de notification adressée au Secretaire general des Nations Unies, demander la revision de cette Convention. 2. L'Assemblee générale des Nations Unies recommandera les mesures å prendre, le cas échéant, au sujet de cette demande.

1. Fördragsslutande stat må när som helst begära revision av denna konvention genom framställning till Förenta Nationernas generalsekreterare.

ARTICLE 46

2. Förenta Nationernas generalförsamling skall i förekommande fall rekommendera vilka åtgärder som eventuellt skola vidtagas med anledning av en sådan begäran. ARTIKEL

46.

Notifications by the Secretary-General of the United Nations.

Notifications par le Secretaire general des Nations Unies.

Underrättelser från Förenta Nationernas generalsekreterare.

The Secretary-General of the United Nations shall inform all Members

Le Secretaire general des Nations Unies notifiera å tous les Etats

Förenta Nationernas generalsekreterare skall underrätta alla stater som

218 SOU 1972:84

of the United Nations and non-member States referred to in article 39:

Membres des Nations Unies et aux Etats non membres vises å l'article 39: a) Les declarations et les notifications visées å la section B de l'article premier; b) Les signatures, ratifications et adhesions visées å l'article 39;

äro medlemmar av Förenta Nationerna ävensom övriga i artikel 39 avsedda stater om a) förklaringar och meddelanden enligt artikel 1 B;

(a) Of declarations and notifications in accordance with section B of article 1; (b) Of signatures, ratifications and accessions in accordance with article 39; (c) Of declarations and notifications in accordance with article 40; (d) Of reservations and withdrawals in accordance with article 42; (e) Of the date on which this Convention will come into force in accordance with article 43; (f) Of denunciations and notifications in accordance with article 44; (g) Of requests for revision in accordance with article 45.

c) Les declarations et les notifications visées å l'article 40; d) Les reserves formulées ou retirees visées å l'article 42; e) La date å laquelle cette Convention entrera en vigueur, en application de l'article 43;

c) förklaringar och underrättelser enligt artikel 40; d) förbehåll och återkallande av förbehåll enligt artikel 42; e) dagen då denna konvention enligt artikel 43 träder i kraft;

f) Les dénonciations et les notifications visées å l'article 44; g) Les demandes de revision visées å l'article 45.

f) uppsägningar och underrättelser enligt artikel 44; g) framställningar om revision enligt artikel 45.

IN FAITH WHEREOF the undersigned, duly authorized, have signed this Convention on behalf of their respective Governments,

EN FOI DE QUOI, les soussignés, dument autorisés, ont signé, au nom de leurs Gouvernements respectifs, la présente Convention,

Till bekräftande h ä r a v hava undertecknade, vederbörligen befullmäktigade ombud, undertecknat denna konvention på sina regeringars vägnar,

DONE at Geneva, this twenty-eighth day of July, one thousand nine hundred and fiftyone, in a single copy, of which the English and French texts are equally authentic and which shall remain deposited in the archives of the United Nations, and certified true copies of which shall be delivered to all Members of the United Nations and to the non-member States referred to in article 39.

FAIT å Geneve, le 28 juillet mil neuf cent cinquante et un, en un seul exemplaire dont les textes anglais et francais font également foi et qui sera déposé dans les archives de 1'Organisation des Nations Unies et dont les copies certifiées conformes seront remises å tous les Etats Membres des Nations Unies et aux Etats non membres visé<å l'article 39.

s o m s k e d d e i Geneve den 28 juli 1951 i ett exemplar, vars engelska och franska texter skola äga lika vitsord och vilket skall förbliva deponerat i Förenta Nationernas arkiv, medan bestyrkta avskrifter skola översändas till alla medlemmar av Förenta Nationerna och till övriga i artikel 39 avsedda stater.

SOU 1972:84

b) undertecknanden, ratifikationer och anslutningar enligt artikel 39;

Schedule.

Annexe.

Bilaga.

Paragraph 1. 1. The travel document referred to in article 28 of this Convention shall be similar to the specimen annexed hereto. 2. The document shall be made out in at least two languages, one of which shall be English or French.

Paragraphe 1. 1. Le titre de voyage vise par l'article 28 de cette Convention sera conforme au modéle joint en annexe. 2. Ce titre sera rédigé en deux langues au moins: l'une des deux sera la langue anglaise ou la langue francaise.

1. Uti artikel 28 i denna konvention omförmält resedokument skall vara likalydande med härvid fogade formulär. 2. Dokumentet skall vara avfattat på minst två språk, varav det ena skall vara engelska eller franska.

Paragraph 2. Subject to the regulations obtaining in the country of issue, children may be included in the travel document of a parent or, in exceptional circumstances, of another adult refugee.

Paragraphe 2. Sous reserve des réglements du pays de délivrance, les enfants pourront étre mentionnés dans le titre d'un parent, ou, dans des circonstances exceptionnelles, d'un autre réfugié adulte.

§ 2. Med förbehåll för gällande bestämmelser i det land som utfärdat dokumentet må barn införas i ett för endera av barnets föräldrar utfärdat resedokument eller, där särskilda skäl föreligga, i resedokument utfärdat för annan vuxen flykting.

Paragraph 3. The fees charged for issue of the document shall not exceed the lowest scale of charges for national passports.

Paragraphe 3. Les droits å percevoir pour la délivrance du titre ne dépasseront pas le tarif le plus bas appliqué aux passeports nationaux.

§ 3. Avgift för dokumentets utfärdande skall icke överstiga den för hemlandspass fastställda lägsta avgiften.

Paragraph 4. Save in special or exceptional cases, the document shall be made valid for the largest possible number of countries.

Paragraphe 4. Sous reserve de cas spéciaux ou exceptionnels, le titre sera délivré pour le plus grand nombre possible de pays.

Utom i särskilt bestämda fall eller i undantagsfall skall dokumentet vara giltigt för största möjliga antal länder.

Paragraph 5. The document shall have a validity of either one or two years, at the discretion of the issuing authority.

Paragraphe 5. La durée de validité du titre sera d'une année ou de deux années, au choix de l'autorite qui le délivré.

§ 5. Dokumentet skall hava en giltighetstid antingen av ett eller av två år efter den utfärdande myndighetens prövning.

Paragraph 6. 1. The renewal or extension of the validity of the document is a matter for the authority which

Paragraphe 6. 1. Le renouvellement ou la prolongation de validité du titre est du ressort de l'autorite qui

§ 6. 1. Förnyande eller förlängning av dokumentets giltighet tillkommer den myndighet, som utfärdat

§ 1.

14.

SOU 1972:84

issued it, so long as the holder has not established lawful residence in another territory and resides lawfully in the territory of the said authority. The issue of a new document is, under the same conditions, a matter for the authority which issued the former document. 2. Diplomatic or consular authorities, specially authorized for the purpose, shall be empowered to extend, for a period not exceeding six months, the validity of travel documents issued by their Governments.

l'a délivré, aussi longtemps que le titulaire ne s'est pas établi réguliérement dans un autre territoire et reside réguliérement sur le territoire de ladite autorité. L'etablissement d'un nouveau titre est, dans les mémes conditions, du ressort de l'autorite qui a délivré l'ancien titre. 2. Les representants diplomatiques ou consulages, spécialement habilités å cet effet, auront qualité pour prolonger, pour une période qui ne dépassera pas six mois, la validité des titres de voyage délivrés par leurs gouvernements respectifs.

detsamma, så länge innehavaren icke lovligen bosatt sig på främmande territorium och så länge han lovligen uppehåller sig inom sagda myndighets område. Under enahanda betingelser ankommer utfärdandet av nytt dokument på den myndighet, som utfärdat det föregående dokumentet. 2. Diplomatiska eller konsulära representanter, som därtill särskilt bemyndigats, skola äga behörighet att för en tidrymd icke överstigande sex månader förlänga giltighetstiden för resedokument, vilka utfärdats av deras respektive regeringar. 3. De fördragsslutande staterna skola välvilligt pröva möjligheterna att förnya eller utsträcka ett resedokuments giltighetstid eller att utfärda nytt sådant för flykting, vilken icke längre lovligen uppehåller sig inom vederbörande stats område, därest flyktingen är ur stånd att erhålla ett resedokument från det land, inom vilket han har lov att vistas.

3. The Contracting States shall give sympathetic consideration to renewing or extending the validity of travel documents or issuing new documents to refugees no longer lawfully resident in their territory who are unable to obtain a travel document from the country of their lawful residence.

3. Les Etats Contractants examineront avec bienveillance la possibilité de renouveler ou de prolonger la validité des titres de voyage ou d'en délivrer de nouveaux å des réfugiés qui ne sont plus des residents réguliers dans leur territoire dans les cas ou ces réfugiés ne sont pas en mesure d'obtenir un titre de voyage du pays de leur residence réguliére.

Paragraph 7. The Contracting States shall recognize the validity of the documents issued in accordance with the provisions of article 28 of this Convention.

Paragraphe 7. Les Etats Contractants reconnaitront la validité des titres délivrés conformément aux dispositions de l'article 28 de cette Convention.

§ 7. De fördragsslutande staterna skola erkänna giltigheten av sådana dokument, som utfärdats i enlighet med föreskrifterna i artikel 28 i denna konvention.

Paragraph 8. The competent authorities of the country to which the refugee desires to proceed shall, if they are prepared to admit him

Paragraphe 8. Les autorités compétentes du pays dans lequel le réfugié desire se rendre apposeront, si elles sont disposées å l'admettre, un

§ 8. Vederbörande myndigheter i land, dit en flykting ämnar begiva sig, skola, därest de äro beredda att låta honom in-

SOU 1972:84

and if a visa is required, affix a visa on the document of which he is the holder.

visa sur le titre dont il est détenteur, si un tel visa est nécessaire.

resa och visering är erforderlig, förse hans dokument med bevis om visering.

Paragraph 9. 1. The Contracting States undertake to issue transit visas to refugees who have obtained visas for a territory of final destination. 2. The issue of such visas may be refused on grounds which would justify refusal of a visa to any alien.

Paragraphe 9. 1. Les Etats Contractants s'engagent å délivrer des visas de transit aux réfugiés ayant obtenu le visa d'un territoire de destination finale. 2. La délivrance de ce visa pourra étre refusée pour les motifs pouvant justifier le ref us de visa å tout étranger.

§ 9. 1. De fördragsslutande staterna åtaga sig att meddela genomresevisering för flykting, som erhållit visering för det slutliga bestämmelselandet. 2. Sådan visering må vägras på samma grunder som skulle rättfärdiga avslag på en viseringsansökan för varje annan utlänning.

Paragraph 10. The fees for the issue of exit, entry or transit visas shall not exceed the lowest scale of charges for visas on foreign passports.

Paragraphe 10. Les droits afférents å la délivrance de visas de sortie, d'admission ou de transit ne dépasseront pas le tarif le plus bas applique aux visas de passeports étrangers.

§ 10. Avgift för meddelande av utrese-, inrese- och genomresevisering skall icke överstiga den för visering av utländska pass fastställda lägsta avgiften.

Paragraph 11. When a refugee has lawfully taken up residence in the territory of another Contracting State, the responsibility for the issue of a new document, under the terms and conditions of article 28, shall be that of the competent authority of that territory, to which the refugee shall be entitled to apply.

Paragraphe 11. Dans le cas d'un réfugié changeant de residence et s'etablissant réguliérement dans le territoire d'un autre Etat Contractant, la responsabilité de délivrer un nouveau titre incombera désormais, aux termes et aux conditions de l'article 28, å 1'autorité compétente dudit territoire, å laquelle le réfugié aura le droit de presenter sa demande.

§ 11När flykting har bytt vistelseort och lovligen bosatt sig inom annan fördragsslutande stats område, skall ansvaret för utfärdande av nytt dokument i överensstämmelse med stadgandena och förutsättningarna i artikel 28 åvila vederbörande myndighet inom sagda område, till vilken flyktingen skall vara berättigad hänvända sig.

Paragraph 12. The authority issuing a new document shall withdraw the old document and shall return it to the country of issue if it is stated in the document that it should be so returned; otherwise it shall

Paragraphe 12. L'autorite qui délivre un nouveau titre est tenue de retirer l'ancien titre et d'en faire retour au pays qui l'a délivré si l'ancien document spécifie qu'il doit étre retourné au pays qui l'a délivré; en cas con-

§ 12. Myndighet, som utfärdar nytt dokument, skall infordra det tidigare dokumentet och återställa det till det land, vilket utfärdat detsamma, därest i dokumentet angives att det bör sålunda åter-

222 SOU 1972:84

withdraw and cancel the document.

traire, l'autorite qui délivre le titre nouveau retirera et annulera l'ancien.

ställas; i annat fall skall myndigheten infordra och makulera det.

Paragraph 13. 1. Each Contracting State undertakes that the holder of a travel document issued by it in accordance with article 28 of this Convention shall be readmitted to its territory at any time during the period of its validity.

Paragraphe 13. 1. Chacun des Etats Contractants s'engage å permettre au titulaire d'un titre de voyage qui lui aura été délivré par ledit Etat en application de l'article 28 de cette Convention, de revenir sur son territoire å n'importe quel moment pendant la période de validité de ce titre.

§ 13. 1. Envar fördragsslutande stat åtager sig att tillåta den, för vilken resedokument utfärdats av staten i fråga i enlighet med artikel 28 i denna konvention, att återvända till dess område när helst han så önskar under dokumentets giltighetstid.

2. Subject to the provisions of the preceding sub-paragraph, a Contracting State may require the holder of the document to comply with such formalities as may be prescribed in regard to exit from or return to its territory.

2. Sous reserve des dispositions de l'alinea precedent, un Etat Contractant peut exiger que le titulaire de ce titre se soumette å toutes les formalités qui peuvent étre imposées å ceux qui sortent du pays ou å ceux qui y rentrent.

2. Med förbehåll för vad i föregående moment sägs må fördragsslutande stat kunna kräva, att den, för vilken resedokument utfärdats, iakttager de formföreskrifter, vilka kunna stadgas för personer, som utresa ur eller återvända till dess område.

3. The Contracting States reserve the right, in exceptional cases, or in cases where the refugee's stay is authorized for a specific period, when issuing the document, to limit the period during which the refugee may return to a period of not less than three months.

3. Les Etats Contractants se réservent la faculté, dans des cas exceptionnels, ou dans les cas ou le permis de séjour du réfugié est valable pour une période déterminée, de limiter, au moment de la délivrance dudit titre, la période pendant laquelle le réfugié pourra rentrer, cette période ne pouvant étre inférieure å trois mois.

3. De fördragsslutande staterna förbehålla sig rätten att undantagsvis eller i de fall, där flyktings uppehållstillstånd är begränsat till viss tid, i samband med utfärdandet av ett dokument inskränka den frist, inom vilken en flykting skall äga återvända, till en tidrymd icke understigande tre månader.

Paragraph 14. Subject only to the terms of paragraph 13, the provisions of this Schedule in no way affect the laws and regulations governing the conditions of admission to, transit through, residence and

Paragraphe 14. Sous la seule reserve des stipulations du paragraphe 13, les dispositions de la présente annexe n'affectent en rien les lois et réglements régissant, dans les territoires des Etats Contractants, les

§ 14. Med förbehåll blott för vad som stadgats i § 13 skola föreskrifterna i denna bilaga icke i något hänseende inverka på de lagar och bestämmelser, som fastställa villkoren för inresa till, genomresa

SOU 1972:84

establishment in, and departure from, the territories of the Contracting States.

conditions d'admission, de transit, de séjour, d'etablissement et de sortie.

av, uppehåll och bosättning på samt avresa från de fördragsslutande staternas område.

Paragraph 15. Neither the issue of the document nor the entries made thereon determine or affect the status of the holder, particularly as regards nationality.

Paragraphe 15. La délivrance du titre, pas plus que les mentions y apposées, ne déterminent ni n'affectent le statut du détenteur, notamment en ce qui concerne la nationalité.

§ 15. Varken utfärdandet av dokument eller däri verkställda anteckningar bestämma eller påverka innehavarens rättsliga ställning och i synnerhet icke frågan om medborgarskapet.

Paragraph 16. The issue of the document does not in any way entitle the holder to the protection of the diplomatic or consular authorities of the country of issue, and does not confer on these authorities a right of protection.

Paragraphe 16. La délivrance du titre ne donne au détenteur aucun droit å la protection des representants diplomatiques et consulaires du pays de délivrance, et ne confére pas å ces representants un droit de protection.

§ 16. Utfärdandet av dokument giver icke innehavaren någon som helst rätt till beskydd av diplomatiska eller konsulära representanter för det land, som utfärdat detsamma, och medför icke för dessa representanter rätt att utöva skydd.

224 SOU 1972:84

Utdrag av

Protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. New York den 31 januari 1967.

Ratificerat av Sverige den 25 augusti 1967. Anslutningsinstrumentet deponerades i New York den 4 oktober 1967. Protokollet trädde i kraft den 4 oktober 1967 genom den svenska depositionen. 1 (Översättning) Protokoll angående flyktingars rättsliga ställning

Protocol relating to the Status of Refuges

Protocole relatif au Statut des Réfugiés

The States Parties to the present Protocol, Considering that the Convention relating to the Status of Refugees done at Geneva on 28 juli 1951 (hereinafter referred to as the Convention) covers only those persons who have become refugees as a result of events occurring before 1 Januari 1951,

Les Etats parties au present Protocole, Considérant que la Convention relative au statut des réfugiés å Geneve le 28 juillet 1951 (ci-aprés dénommée la Convention) ne s'applique qu'aux personnes qui sont devenues réfugiées par suite d'evenements survenus avant le l e r janvier 1951,

Considering that new refugee situations have arisen since the Convention was adopted and that the refugees concerned may therefore not fall within the scope of the Convention,

i betraktande av att nya Considérant que de nouflyktingkategorier tillkomvelles categories de réfugiés mit sedan konventionen ansont apparues depuis que la togs och att dessa flyktingar Convention a été adoptée et därför icke omfattas av konque, de ce fait, lesdits réfuventionen, giés peuvent ne pas étre admis au benefice de la Convention, De fullständiga protokollstexterna på engelska och franska samt en svensk översättning av dessa texter finns intagna i SÖ 1967: 45.

15-SOU 1972:84

De stater som är anslutna till detta protokoll har, i betraktande av att den i Geneve den 28 juli 1951 undertecknade konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (härnedan benämnd "konventionen") endast omfattar sådana personer som blivit flyktingar till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951,

Considering that it is desirable that equal status should be enjoyed by all refugees covered by the definition in the Convention irrespective of the dateline 1 januari 1951, Have agreed as follows:

Considérant qu'il est souhaitable que le méme statut s'applique å tous les réfugiés couverts par la definition donnée dans la Convention sans qu'il soit tenu compte de la date limite du l e r Janvier 1951, Sont convenus de ce qui suit:

i betraktande av att det är önskvärt att samma rättsliga ställning skall åtnjutas av alla flyktingar, som omfattas av definitionen i konventionen utan hänsyn till tidpunkten 1 januari 1951, överenskommit som följer:

Article I General Provision

Article premier Disposition générale

Artikel I Allmän bestämmelse

1. The States Parties to the present Protocol undertake to apply articles 2 to 34 inclusive of the Convention to refugees as hereinafter defined.

1. Les Etats parties au present Protocole s'engagent å appliquer aux réfugiés, tels qu'ils sont définis ci-aprés, les articles 2 å 34 inclus de la Convention.

1. De stater som är anslutna till detta protokoll förpliktar sig att tillämpa artiklarna 2 till och med 34 av konventionen på flyktingar, sådant detta begrepp definieras härnedan.

2. For the purpose of the present Protocol, the term "refugee" shall, except as regards the application of paragraph 3 of this article, mean any person within the definition of article 1 of the Convention as if the words "As a result of events occurring before 1 Januari 1951 and.. ." and the words ". . . as a result of such events", in article 1A (2) were omitted.

2. Aux fins du present Protocole, le terme » réfugié », sauf en ce qui concerne l'application du paragraphs 3 du present article, s'entend de toute personne répondant å la definition donnée å l'article premier de la Convention comme si les mots » par suite d'evenements survenus avant le l e r Janvier 1951 et. . . » et les mots » . . .å la suite de tels événements » ne figuraient pas au parapraphe 2 de la section A de l'article premier.

2. I detta protokoll skall, utom vid tillämpningen av moment 3 av denna artikel, med "flykting" förstås varje person, som omfattas av definitionen i artikel 1 av konventionen som om orden ". . .till följd av händelse, som inträffat före den 1 januari 1951, och . . ." samt orden ". . .till följd av händelser som förut sagts. . ." i artikel 1 A 2) var utelämnade.

3. The present Protocol shall be applied by the States Parties hereto without any geographic limitation, save that existing declarations made by States already Parties to the Convention in accordance with article IB (1) (a) of the Convention, shall, unless ex-

3. Le present Protocole sera applique par les Etats qui y sont parties sans aucune limitation géographique; toutefois, les declarations déjå faites, en vertu de l'alinea (a) du paragraphe 1 de la section B de l'article premier de la Convention par des Etats déjå parties å cel-

3. Detta protokoll skall tillämpas av stater, som är anslutna till detsamma, utan någon begränsning från geografisk synpunkt; förklaringar som givits enligt artikel 1 B 1) a) av konventionen av stater, som redan tillträtt densamma, skall dock gälla även i förhållande

226 SOU 1972:84

tended under article IB (2) thereof, apply also under the present Protocol.

le-ci, s'appliqueront aussi sous le regime du present. Protocole, å moins que les obligations de l'Etat declarant n'aient été étendues conformément au paragraphs 2 de la section B de 1'article premier de la Convention.

till detta protokoll, med mindre dessa förklaringar utvidgas enligt artikel 1 B 2) av konventionen.

Artide V

Artikel V Anslutning

Article V Accession

Adhesion

The present Protocol shall be open for accession on behalf of all States Parties to the Convention and of any other State Member of the United Nations or member of any of the specialized agencies or to which an invitation to accede may have been addressed by the General Assembly of the United Nations. Accession shall be effected by the deposit of an instrument of accession with the Secretary-General of the United Nations.

Le Present Protocole sera ouvert å 1'adhésion de tous les Etats parties å la Convention et de tout autre Etat Membre de 1'Organisation des Nations Unies ou membre de 1'une des institutions spécialisées ou de tout Etat auquel 1'Assemblée générale aura adressé une invitation å adherer au Protocole. L'adhésion se fera par le dépot d'un instrument d'adhesion auprés du Secretaire general de 1'Organisation des Nations Unies.

SOU 1972:84

Detta protokoll skall stå öppet för anslutning av alla stater som tillträtt konventionen och av annan stat, som är medlem av Förenta Nationerna eller av något dessa fackorgan, eller till vilken en inbjudan att ansluta sig må ha riktats av Förenta Nationernas generalförsamling. Anslutning skall ske genom deponering av ett anslutningsinstrument hos Förenta Nationernas generalsekreterare.

Bilaga 3 Förteckning över stater som anslutit sig till eller ratificerat Förenta Nationernas konvention den 28 juli 1951 och protokoll den 31 januari 1967 angående flyktingars rättsliga ställning. Förteckningen avser förhållandena 1 februari 1972. Stat

Algeriet Amerikas förenta stater Argentina Australien Belgien Botswana Brasilien Burundi Canada Centralafrikanska republiken Colombia Cypern Dahomey Danmark Elfenbenskusten Ecuador Etiopien Finland Frankrike Gabon Gambia Ghana Grekland Guinea Heliga stolen Irland Island Israel Italien Jamaica Jugoslavien

Ansluten till konventionen

protokollet

Ja Nei Jar Ja Ja Ja 1 Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja

Ja Ja Ja Ja Ja Ja. Ja Ja Ja Ja 1 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja, Ja 1 Ja Ja

Ja Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nej Ja

Stat

Kamerun Kenya Demokratiska republiken Kongo Folkrepubliken Kongo Liberia Lichtenstein Luxemburg Madagaskar Malta Marocko Monaco Nederländerna Niger Nigeria Norge Nya Zeeland Paraguay Peru Portugal Schweiz Storbritannien Sverige Swaziland Tanzania Togo Tunisien Turkiet Förbundsrepubliken Tyskland Uruguay Zambia Österrike

Ansluten till konventionen

protokollet

Ja Ja

Ja Nej

Ja

Nej

Ja Ja Ja Ja 1 Ja} Ja Ja,1 Ja Ja Ja Ja Ja Ja. Ja Ja Ja 1 Ja Ja Ja Nej Ja Ja Ja . Ja 1

Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja Nej Ja Ja Ja Ja Nej Ja Nej Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Ja

Ja Ja Ja Nej

Vid anslutningen (ratificeringen) avgav staten en deklaration enligt artikel 1 B 1) i konventionen, enligt vilken med uttrycket "händelser som inträffat före den 1 januari 1951" skall förstås "händelser som intrattat i Europa före den 1 januari 1951".

228 SOU 1972:84

«oO(NTt<t^OWOmm CO O fN Tf Tj- fN fN -H fN SO —I -H

_£3 B)

oo r~-rf fN ro

n O \ o ^ - ( n f O ( N O M « m 00 fN SO Tfr Tj- fN •>* fN fN SO —t OS fN

O

O)

I3 I I I I

- H r~

I

I

I

I ro I

I

oo o fNfN ro

I

I -<

I

I ve

I M

I

I

TJ-

so I ro

fN I O

m | 00

I

i i i ia

I ^

I

rOfN

I )£

. I

•—l OO O r o Os f N

O

lO

•<*

Tf

Tt i TJ*

i

fN O i *—i i—i

- H i

N O W *-«•*

r, n I ro

s o >—i wo fslr-

I

I fN

I

O O M ~4«H

O

I

0 0 OO

o\

>o

O lO os

r~oo

00 i ro

O W-> | uoos

oo so

—H . >o I *H

r, O I SO

oo r o —iso 00

«—i «—i

I

••*

o

i

I

I fN

I

os os

I

«-t

I

r- ro fN f N fN r~-

f N Os , roos I fN

I

^j-sororo . f t oo I fN

ro , m , I io I

ro | O

T f s o "O o s T t r o rjo | <—i f N f N | f O T f SO

fN

I

» 00

|

00 r o -<

ro

|

fN ro ro io

r-

ro

|

fN

|

|

|

s o •<*• -HJO

*H |

SO O >O-H

fN ro

—( SO — i

I

O O

fN | H

|

O

I

I fN

I

so r o >—c fN | 0 | f N | -H

OO

I I

O

I

I ro

f N r~ © u-> | 00^-HSO

SO

O

ro

i i^i

i i

fN io

I

I

oo

I

m

i i Ä i i S5

rOfN fN

I

CN

00 I

I fN

I 1 ° I I I I I I 0 0II

^

fN i *H ,

, I

lO

-H

io i so

fN OS

I I I I i J 3 i i <N

|

|

| g

>o OS

™S i i i i S i i E

ON

| io

O | so

•»* >/o

I ro

Tj-

| «o

I

H

CN-.

I r o ro

i « O H 1 -HfN

Tt Tt

- < l

f N ON

| CO | O

rO I to

I

os

~-<

H

I ON I

os o O>0 I -H

lO OS fN fN SO | I "»• | t

I -

iy-> r~-

I

I t-

ro so

I

fN

I 00 fN

f N 00 so iO so ro ro O ro O ~H r'-< O O . r o O s O s O s . f N . rfr TjI I —< I OS

r-~ ro ro

so r- O so O fN , i o oo O r - -H os , I fN ro —< I

-Q-O

|

^öäJ?5SP5a

sou 1972:84

M

Förteckning över litteratur m. m. I förteckningen redovisas huvudsakligen endast sådan litteratur som citerats eller omnämnts i betänkandet. Förteckningen upptar inte i betänkandet omnämnda lagar, författningar eller konventioner och inte heller förarbetena till dessa. För en utförligare förteckning över litteratur, lagar och konventioner rörande flyktingskap och asyl hänvisas till Grahl-Madsen: The Status of Refugees in International Law, Volume I, Leyden 1966, s. 4 4 1 - 4 5 8 ; 4 6 9 - 4 8 1 . Förteckning över använda förkortningar upptar inte mera allmänt förekommande Litteratur Ackerson:

Albers:

Antalovsky:

Astengo:

Die USA und die FlUchtlingskonvention von 1951, i Garmisch, s. 51—63 Die Menschenrechte und die Fliichtlingsfragen in Belgien, i Die Menschenrechte, s. 209— 219 Die Fliichtlinge und Österreich, i Vertreibung, s. 160— 184 Die Betreuung Politischer Fliichtlinge in Italien, einem Land ersten Asyls, i Garmisch, s. 38—50

Asylrecht als Menschenrecht. Fliichtlingsfragen im Weltjahr der Menschenrechte. Abhandlungen zu Fliichtlingsfragen V, Wien 1969 (cit. Asylrecht) Bergendahl: Björling och Lindecrona:

Krigsförbrytare och asylrätt, SvJT 1957, s. 8 0 - 8 8 Utlänningslagen jämte dithörande författningar, Stockholm 1955

BolestaKoziebrodzki: Le droit d'asile, Leyden 1962 Bracht: Die Idee der Menschenrechte im Staats- und Völkerrechtsverständnis des MarxismusLeninismus, i Die Menschenrechte, s. 3 2 2 - 3 5 4 230

Cassese:

Coursier:

Crona: Dahl:

Dahm:

Sul soggiorno del rifugiato politico in Italia, RDI 1959, s. 6 5 3 - 6 6 1 L'evolution du droit international humanitaire, RCH 1960, s. 3 5 7 - 4 6 5 Utlänningslagen eller utlämningslagen, FT 1947, s. 338 Flyktningenes rettslige stilling i Norge, Socialt Arbeid 1965, s. 100-105 Völkerrecht, Band I, Stuttgart 1958

Die Menschenrechte Entwicklung-Stand-Zukunft. Abhandlungen zu Fliichtlingsfragen, Band II, Wien 1966 (cit. Die Menschenrechte) Doehring: Asylrecht und Staatsschutz, ZaöRV 1960s. 3 3 - 5 8 — Deserteure, i Strupp-Schlochauer. Wörterbuch des Völkerrechts, Bdl s. 3 4 8 - 3 5 0 Dyke: The Responsibility of States for International Propaganda, AJIL 1940, s. 5 8 - 7 3 Eek: Folkrätten, Stockholm 1968 — Neutralitet, politiska flyktingar och desertörer, Svensk tidskrift 1968, s. 1 5 2 - 1 5 6 Om främlingskap, Stockholm 1955 Emsheimer: Asylrecht zwischen Gestern und Morgen, i Asylrecht, s. 87-93 Feneberg: Das Recht der politisch Verfolgten in der Bundesrepublik Deutschland, i Garmisch, s. 65-80 Foighel: Politiske forbrydelser og udlevering, Festskrift til Stephan Hurwitz, Köpenhamn 1971, s. 2 4 3 - 2 5 4 Franz: Das Asylrecht der politisch Verfolgten Fremden nach internationalem und deutschem Recht, Berlin 1961 Die Wandlung des Asylrecht vom Souveränitetsrecht des SOU 1972:84

Staates zum Freiheitsrecht des Einzelnen, i Garmisch, s. 133-139 Das Asylrecht im Schatten der Fliichtlingskonvention, DVB1 1966, s. 6 2 3 - 6 3 0 v. Gadolin: Gerechtigkeit, Menschenrechte und Grundfreiheiten unter besonderer Berlicksichtigung der nordischen Ländern, i Die Menschenrechte, s. 46-61 Garcia-Mora: International Law and Asylum as a Human Right, Washington 1956 International Responsibility for Hostile Acts of Private Person against Foreign States, Haag 1962 Ginsburgs: The Soviet Union and the Problem of Refugees and Displaced Persons 1917-1956, AJIL 1957, s. 3 2 5 - 3 6 1 Goy: La jurisprudence francaise sur la qualité de réfugié, AFDI 1961, s. 9 4 3 - 9 5 7 Gordon & Immigration Laws and ProceRosenfield dure, Albany 1959 Grahl-Madsen: Asylretten i Norden, TfR 1967, s. 3 0 2 - 3 2 5 Asyl- und Annerkennungsverfahren nach dem Volkerrecht, i Heilsbronn, s. 8 8 - 9 7 Expulsion of Refugees, NTIR 1963, s. 4 1 - 5 0 Expulsion of Refugees, i Vertreibung, s. 9 9 - 1 1 0 Further Development of International Refugee Law, NTIR 1965, s. 159-180 Sokelys på asylretten, Lov og Rett 1964, s. 4 1 1 - 4 1 5 The Status of Refugees in International Law, Vol. 1, Leyden 1966 Vorschläge zur Verbesserung der Rechtsstellung der Fliichtlinge im internationalen Recht, i Garmisch, s. 140-145 SOU 1972:84

Green:

The Individual and his Status in International Law 1961, OIL 1 9 6 1 , 4 1 5 - 4 2 8 — Political Offences, War Crimes and Extradition, ICLQ 1962, s. 3 2 9 - 3 5 4 The Right of Asylum in International Law, Singapore 1961 Hambro: Asylrett og utleveringsplikt, TfR 1960, s. 2 9 - 5 8 Extradition and Asylum, JIR 1962,s. 106-113 Hammar: Sverige åt svenskarna. Invandringspolitik, utlänningskontroll och asylrätt, Stockholm 1964 Handbuch des internationalen FlUchtlingsrechts, Wien och Stuttgart 1960 (cit. Handbuch) Heuer: Politische Betätigung von Ausländern und ihre Grenzen, Köln 1970 Holborn: The International Refugee Organization, London 1956 Häfliger: Das Asylrecht nach Volkerrecht und nach dem Schweizerischen öffentlichen Recht, Davos 1943 HeilsbronnAbgelehnte Asylbitten, AugsColloquium burg 1963 (cit. Heilsbronn) 1963 Heyn: Abgelehnte Asylbitten, i Weggis, s. 187-190 Internationales Asyl-Colloquium GarmischPartenkirchen 1964, Köln 1965 (cit. Garmisch) I rifugiati stranieri in Italia, pubbl. a cura della Missione i Italia dell' Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, Rom 1962 Jahn: Neuere Entwicklungen auf dem Gebiet des Fliichtlingsrechts, i Asylrecht, s. 18-31 Joksimovic: Le status des réfugiés politiques et des apatrides selon le noveau droit international, Paris 1951 Kanein: Das Ausländergesetz, Mimenen och Berlin 1966 231

Kimminich:

Asylrecht, Berlin och Neuwied am Rhein 1968 Der internationale Rechtsstatus des Fliichtlings, Köln 1962 Völkerrechtsfragen der exilpolitischen Betätigung, AdV 1962/1963, s. 132-165 Krenz: The Refugee as a Subject of International Law, ICLQ 1966, s. 9 0 - 1 1 6 Langrod: La charte du réfugié politique, RPP 1955, s. 2 7 6 - 2 8 5 Lapenna: Quelque observations sur le droit d'asile dans le droit international general et conventionnel, i Asylrecht, s. 32—41 Lauterpacht: The Universal Declaration of Human Rights, BYIL 1948, s. 354-377 Lavin: Domstol och administrativ myndighet, Lund 1972 Liehr: Fliichtlingsrecht in Österreich, i Heilsbronn, s. 103-112 Linn: Rechtsprechung in Asylsachen, i Heilsbronn, s. 11-37 Ludwig: Die Fliichtlingspolitik der Schweiz in den Jahren 1933 bis 1955, Bericht an den Bundesrat zuhanden der eidgenössischen Räte, Bern 1957 Mertens: Le droit d'asile en Belgique å 1'heure de la revision constitutionelle, Revue Beige de droit international 1966, s. 218-247 Moore: Wirtschaftsfliichtlinge, i Weggis, s. 183-186 Morgenstern: The Right of Asylum, BYIL 1949, s. 3 2 7 - 3 5 7 Moser: Die Rechtstellung des Ausländers in der Schweiz, Zeitschrift fiir schweizerisches Recht 1967, s. 4 4 4 - 4 5 8 Peterlunger: Das "Anerkennungsverfaren" in Österreich, 4 Asyl-Colloquium in Wien 1966, s. 21 ff 232

Pfeifer: —

Przetacznik:

Das Asylrecht in Österreich, i Asylrecht, s. 9 4 - 1 0 5 Der Stand der Menschenrechte und Grundfreiheiten unter besonderer Beriicksichtigung des Fliichtlingrechtes in Österreich, i Die Menschenrechte, s. 220—258 Declaration on Territorial Asylum and International Law, Indian Year Book of International Affairs, 1966-67, s. 5 7 9 - 5 9 5

Robinson, N: Convention relating to the Status of Refugees, New York 1953 Sarraute Le nouveau statut internatiooch Tager: nal des réfugiés, Convention du Geneve du 28 juillet 195 1, RCDIP 1953, s. 245-287 Satzger: Auswirkung von Besuchsreisen in die Verfolgungsländer auf die Rechtsstellung des Fluchtlinge in den Asylländern, i Garmisch, s. 129-132 Schnyder: Les aspects juridiques actuels du probléme des réfugiés, RCH 1965 I,s. 3 3 9 - 4 5 0 Schoeppe: Die Wirtschaftsfliichtlinge in deutschen Asylverfahren, i Garmisch, s. 8 7 - 1 0 8 Schweissguth: "Auslieferung bei Flucht in eine andere Volksdemokratie" am Beispiel der Sowjetzone, Jahrbuch fiir Ostrecht 1963, s. 189-201 Schlirch: Asylpolitik in der Schweiz, i Heilsbronn s. 9 8 - 1 0 2 Die Bedeutung der Empfehlung, die Bestimmungen der Konvention Uber die Rechtsstellung der Fluchtlinge auch bei Nichtkonventionsfliichtlingen anzuwenden, i Garmisch, s. 123—128 — Die Schweizerische Asylpolitik, i Weggis, s. 3 3 - 4 1 Skadegård: Der Schutz und die Rechte der Fluchtlinge in Dänemark, SOU 1972:84

i Garmisch, s. 34—37 Utvisning och förvisning såsom föremål för nåd, ST 1955,s. 305-311 Sundberg: Folkrätt, 2 uppl. Stockholm 1950 Suy: De toelatingen uitwijzing van vreemdelingen in internationaal en europees recht, Revue beige de droit international 1 9 7 0 - 1 , s. 4 8 4 - 4 9 7 Vasalli: L'estradizione dei rifugiati, RDI 1955, s. 3 4 2 - 3 5 1 Verdross: Völkerrecht, 5 uppl. Wien 1964 Vernant: The Refugee in the Post — War World, London 1953 Vertreibung, Zuflucht, Heimat, Expulsion, Refuge, Domicile, Wien 1962, Fritiof Nansen Institut, Abhandlungen zu Fliichtlingsfragen, Band III (cit. Vertreibung) Walch: Regeringen och Vietnamkrigsvägrarna, Tiden 1971, s. 292-301 WandelAsylretten, NTIR 1958, s. Petersen: 238-301 Weggis Report 1960, Vaduz 1961, Fridtjof Nansen Institut, Schriftenreihe, Heft. 2 (Cit, Weggis) Weis: The concept of the refugee in international law, JDI 1960, s. 9 2 8 - 9 9 5 (cit. The concept) Convention relating to the Status of Stateless Persons, ICLQ 1961, s. 2 5 5 - 2 6 4 (cit. Convention) — Die Genfer Fliichtlingskonvention vom 28 Juli 1951, JIR 1954, s. 5 3 - 6 2 — The International Protection of Refugees, AJIL 1954, s. 193-221 (cit. Protection) — The International Status of Refugees and Stateless Persons, JDI 1956, s. 4 - 6 9 — Legal Aspects of the Convention of 28 July 1951 relating to the Status of Refugees, Strömberg:

SOU 1972:84

BYIL 1953, s. 4 7 8 - 4 8 9 The 1967 Protocol relating to the Status of Refugees and some Questions of the Law of Treaties, BYIL 1967, s. 39-70 Territorial Asylum, IJIL 1966, s. 173-194 The United Nations Declaration on Territorial Asylum, CYIL 1969, s. 9 2 - 1 4 9 Weissmann: Ausländergesetz, Berlin 1966 Westerberg: Om rättskraft i förvaltningsrätten, Stockholm 1951 Wiebringhaus: Le droit d'asile en Europe, AFDI 1967, s. 5 6 6 - 5 8 0 Wierer: Asylrecht, i Handbuch, s. 76-114 — Zur Revision der Fliichtlingskonvention vom 28 Juli 1951, i Vertreibung, s. 9 3 - 9 8 Zink: Das Asylrecht in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Abkommen vom 28 Juli 1951 ilber die Rechtsstellung der Fluchtlinge unter besonderer Beriicksichtigung der Rechtssprechung der Verwaltungsgerichte, Niirnberg 1962 —

FT Garmisch

Förkortningar

AC AdV AFDI AJIL AsylG

Asylrecht

AuslG

BGBI BrB BYIL CONF. CYIL

General Assembly (Förenta Nationernas generalförsamling) Ad hoc Committee (Expertkommitté) Archiv des Völkerrechts Annuaire francais de droit international American Journal of International Law Bundesgesetz liber die Aufenthaltsberechtigung von Fllichtlingen im Sinne der Konvention uber die Rechtsstellung der Fliichtlinge (Asylgesetz; Österrike) Asylrecht als Menschenrecht. Abhandlungen zu Fliichtlingsfragen, Band V, Wien 1969 Ausländergesetz vom 28. April 1965 (Förbundsrepubliken Tyskland) Bundesgesetzblatt Brottsbalken British Yearbook of International Law Conference The Canadian Yearbook of International Law

Die MenschenDie Menschenrechte, Entvickrechte lung — Stand - Zukunft. Abhandlungen zu Fliichtlingsfragen. Band II, Wien 1966 Document Doc. Deutsches Verwaltungsblatt DVB1. Economic and Social Council E Economic and Social Council ECOSOC (Förenta Nationernas ekonomiska och sociala råd) Justisdepartementets forskrifFf ter om utlendingers adgang til riket den 20 mars 1957 (Fremmedforskrifter; Norge) Loven om utlendingers adFl gang til riket m. v. den 27 juli 1956 (Fremmedloven; Norge) 234

HAG

Handbuch

Heilsbronn

ICLQ IGCR

IJIL ILO

IRO

JDI JIR JK JO LoN LQR NTIR OAU OECD

Förvaltningsrättslig tidskrift 2. Internationales Asyl-Collöquium 1964. Schriftenreihe der Deutschen Nansen-Gesellschaft, Heft, Köln 1965 Gesetz iiber die Rechtstellung Heimatloser Ausländer im Bundesgebiet vom 25. April 1951 (Förbundsrepubliken Tyskland) Handbuch des internationalen Fliichtlingsrechts. Abhandlungen zu Flilchtlingsfragen, Band I, Wien 1960 Heilsbronn-Colloquium 1963. Schriftenreihe der Deutschen Nansen-Gesellschaft, Heft 3, Augsburg 1963 The International and Comparative Law Quarterly Intergovernmental Committee on Refugees (Mellanstatliga kommittén för flyktingar) Indian Journal of International Law International Labour Organisation (Internationella arbetsorganisationen) International Refugee Organization (Internationella flyktingorganisationen) Journal du Droit International Jahrbuch flir Internationales Recht Justitiekanslern Justitieombudsmannen League of Nations (Nationernas förbund) The Law Quarterly Review Nordisk Tidsskrift for International Ret Organization of African Unity Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) SOU 1972:84

OEEC

OFPRA PCIRO

RCDIP RCH

RDI Reg RES, Res. RPP SFS SOU SR ST SvJT SÖ TfR TU

Ul

UN UNHCR

UNKRA UNRRA

UNRWA

SOU 1972:84

Organisation for European Economic Co-operation (Organisationen för europeiskt ekonomiskt samarbete; föregångare till OECD) Office Francais de Protection des Réfugiés et Apatrides Preparatory Commission for the International Refugee Organization Revue critique de droit international privé Recueil des cours de l'Académie de droit international de la Haye Rivista di diritto internazionale Regolamente (Italien) Resolution Revue politique et parlamentaire Svensk författningssamling Statens offentliga utredningar Summary Records Statsvetenskaplig tidskrift Svensk juristtidning Sveriges överenskommelser med främmande makter Tidsskrift for Rettsvitenskap Testo Unico della leggi di Pubblica Sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Italien) Lov om udlaendinges adgang til landet m. v. den 7 juni 1952 (Danmark) United Nations (Förenta Nationerna) United Nations High Commissioner for Refugees (Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar) United Nations Korean Reconstruction Agency United Nations Relief and Rehabilitation Administration United Nations Relief and Works Agency for Palestine

UtlK UtlL Weggis

Vertreibung

ZaöRV

Refugees in the Near East Utlänningskungörelse den 23 maj 1969 Utlänningslag den 30 april 1954 Weggis Report 1960. Vaduz 1961, Fridtjof Nansen Institut, Schriftenreihe, Heft 2 Vertreibung, Zuflucht, Heimat — Expulsion, Refuge, Domicile. Abhandlungen zu Fluchtlingsfragen, Band III, Wien 1962 Zeitschrift fur ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Sakregister Registret, som upptar endast de viktigaste sakorden, anger det avsnitt vari saken företrädesvis behandlas. 6.4 Abolition Absolut — politiskt brott, se politiskt brott 6.4 Amnesti 6.5.3 Arbetstillstånd 4.6 Asilé Asyl 5.1 utveckling 5.4 innebörd 6.5.7 Avvisning 6.5.7 Behov av fristad 9.3.1 Besvär Desertering, se krigstjänst vägran Fastställande av flyktingskap 6.6.1 Flykting 6.3.2 konventions3.2.2.1 mandat5.4 politisk 6.3.1 statut3.2.2.1 Flyktingkommissarien Flyktingkonventionen 3.3.2.1 tillkomst 6.2 huvudsakligt innehåll 6.3-6.6 kommentar Bilaga 1 konventionstext Flyktingorganisationer 3.2.1 förutvarande 3.2.2 nuvarande Flyktingskap förutsättningar 6.3 6.4 upphörande Kap. 8 Flyktingöverföring Fristad, se asyl Främlingspass, se identitetshandling Föreningsrätt 6.5.2 Förföljelse 6.3.2.2 Förklaringen om de mänskliga 3.4.1;5.4.1 rättigheterna (FN:s) Förklaringen om teritoriell 3.4.2 asyl (FN:s) 6.5.7 Förpassning 6.5.7 Förvisning 236

Förvärv av medborgarskap 6.5.9 Generell utlänningskontroll 5.2 Genévekonventionen, se flyktingkonventionen Heimatlose Ausländer 4.9 Identitetshandling för flykting 6.5.4 Individuell utlänningskontroll 5.2 Internationella flyktingsorganisationen, se IRO 3.2.1.7 IRO Konventionsflykting, se flykting r 7.2.3 Krigstjänst vägran Mandatflykting, se flykting 7.2.3 Militärt brott 6.3.2.3 Nationalitet 7.2.1 Olovlig utresa Personrättslig ställning 6.5.1 4.9 Politisch Verfolgter 7.2.1 Politiska förhållanden Politisk flykting, se flykting 6.3.2.2 Politisk förföljelse Politiskt brott 7.2.2 Politisk verksamhet, se föreningsrätt 6.5.8 Politiskt verkställighetshinder 6.3.2.3 Politisk uppfattning Preskription 6.5.7 Principdeklarationen om asylrätten 5.4.2.1 Protokoll angående flyktingars rättsliga ställning 3.3.2.4 protokollstext Bilaga 2 Ras 6.3.2.3 Refoulement agreement, se återtagningsskyldighet Réfugié sur place 6.3.2.1 Relativt-politiskt brott, se politiskt brott 6.3.2.3 Religion Religiös uppfattning, se religion 6.5.5 Resedokument Statutflykting, se flykting Tillhörighet till viss samhällsgrupp 6.3.2.3 9.3.3 Underställning 7.2.2 Utlämning 9.2 Utlänningsnämnden 6.5.7 Utvisning Verkställighet, se politiskt verkställighetshinder SOU 1972:84

Välgrundad fruktan 6.3.2.2 Återbrytning 9.3.2 Återtagningsskyldighet 6.5.7 Överenskommelser om flyktingar tidigare 3.3.1 gällande 3.3.2

SOU 1972:84

Statens offentliga utredningar 1972 Kronologisk förteckning

1. Ämbetsansvaret II. J u . 2. Svensk möbelindustri. I. 3. Personal för t y g - och intendenturförvaltning. Fö. 4. Säkerhets- och försvarspolitiken. Fö. 5. CKR. (Centrala körkortsregistret) K. 6. Reklam I. Beskattning av reklamen. U. 7. Reklam II. Beskrivning och analys. U. 8. Forskning inom försvaret. Fö. 9. (Utkommer senare.) 10. Godsbefordran till sjöss. J u . 1 1 . Förenklad löntagarbeskattning. Fi. 12. Skadestånd IV. J u . 13. Kommersiell service i glesbygder. In. 14. Revision av vattenlagen. Del 2. J u . 15. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. J u . 16. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning. (Följdförfattningar) J u . 17. Nomineringsförfarande vid riksdagsval • Riksdagen i pressen. J u . 18. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. J u . 19. Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. U. 20. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. U. 2 1 . Svävarfartslag. K. 22. Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. J u . 23. Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. U. 24. Vägfraktavtalet II. J u . 25. Naturgas i Sverige. I. 26. Förskolan 1. S. 27. Förskolan 2. S. 28. Konsumentköplag. J u . 29. Konsumentupplysning om försäkringar. H. 30. Bostadsanpassningsbidrag. In. 3 1 . Lag om hälso- och miljöfarliga varor. Jo. 32. Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? C. 33. Förhandlingsrätt för pensionärer. In. 34. Familjestöd. S. 35. Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. J o . 36. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. U. 37. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1 - 1 9 . U. 38. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. U. 39. Abortfrågan. Remissyttranden. J u . 40. Konkurrens i bostadsbyggandet. In. 4 1 . Familj och äktenskap I. Ju. 42. Vägtrafikbeskattningen. Fi. 43. Utnyttjande och skydd av havet. I. 44. Reformerad skatteutjämning. Fi. 45. Kulturminnesvård. U. 46. Landskapsvård genom täktsamverkan. J u . 47. Data och integritet. J u . 48. Riksdagen och försvarsplaneringen. Fö. 49. Tryckfriheten och reklamen. J u . 50. Skyddsrum. Fö. 5 1 . Sjölagens befraktningskapitel. J u . 52. Rapport angående kommunal information m.m. C. 53. Handräckningstjänst i försvaret. Fö. 54. Skyddat arbete. In. 55. Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpolitiken. Del 2. Slutrapport. Fi. 56. Glesbygder och glesbygdspolitik. In.

57. Ledningsi-ättslag. J u . 58. Koncession för pipelines. K. 59. Att välja framtid. J u . 60. Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m.m. S. 6 1 . Försök med bibliotek. Litteraturutredningens biblioteksstudier. U. 62. Offentligt stöd till de politiska partierna. J u . 63. Näringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden. Fi. 64. Kriminalvård. Ju. 65. Barnavårdsmannafrågan. J u . 66. Ny kulturpolitik. Del 1. Nuläge och förslag. U. 67. Ny kulturpolitik. Del 2. Sammanfattning. U. 68. Värnpliktsförmåner. Fö. 69. Värnpliktigas ekonomiska och sociala situation. Bilaga 5 till UFV betänkande Värnpliktsförmåner. Fö. 70. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 1. A l l män motivering. J u . 7 1 . Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 2. Lagtext och specialmotivering. J u . 72. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform Del 3. Expertutredningar. J u . 7 3 . Ersättning för vissa obefogade frihetsinskränkningar. J u . 74. Arbetskraften inom byggnadsverksamheten. In. 75. Skyddat arbete. Bilagor. In. 76. Unga lagöverträdare. J u . 77. Låginkomstproblemet. In. 78. Företagsservice för utveckling av mindre och medelstora företag. I. 79. Kreditupplysning och integritet. J u . 80. En bok om böcker. Litteraturutredningens branschstudier. U. 8 1 . Allmän tandvårdsförsäkring. S. 82. Flygarbetstid. K. 83. Invandrarutredningen 2. In. 84. Flyktingskap. In.

:

SOU 1972: 84

Statens offentliga utredningar 1972 Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Utbildningsdepartementet

Ämbetsansvaret I I . [1] Godsbefordran till sjöss. [10] Skadestånd IV. [12] Revision av vattenlagen. Del 2. [14] Grundlagberedningen. 1. Ny regeringsform* Nyriksdagsordning. [15] 2. Ny regeringsform • Ny riksdagsordning (Följdförfattningar) [16] 3. Nomineringsförfarande vid riksdagsval • Riksdagen i pressen. [17] 4. Norge och den norska exilregeringen under andra världskriget. [18] Domstolsväsendet IV. Skiljedomstol. [22] Vägfraktavtalet II. [24] Konsumentköplag. [28] Abortfrågan. Remissyttranden. [ 3 9 ] Familj och äktenskap I. [ 4 1 ] Landskapsvård genom täktsamverkan. [46] Data och integritet. [47] Tryckfriheten och reklamen. [49] Sjölagens befraktningskapitel. [51] Ledningsrättslag. [57] Att välja framtid. [59] Offentligt stöd till de politiska partierna. [62] Kriminalvård. [64] Barnavårdsmannafrågan. [65] Trafikmålskommittén. 1. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 1. Allmän motivering. [ 7 0 ] 2. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 2. Lagtext och specialmotivering. [71] 3. Rätten till ratten. Förslag till körkortsreform. Del 3. Expertutredningar. [72] Ersättning för vissa obefogade frihetsinskränkningar. [73] Unga lagöverträdare . [76] Kreditupplysning och integritet. [79]

Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av reklamen. [6] 2. Reklam II. Beskrivning och analys. [7] Uppsökande verksamhet för cirkelstudier inom vuxenutbildningen. [19] 1968 års litteraturutredning. 1. Läs- och bokvanor i fem svenska samhällen. Litteraturutredningens läsvanestudier. [20] 2. Försök med bibliotek. Litteraturutredningens biblioteksstudier. [61 ] 3. En bok om böcker. Litteraturutredningens branschstudier. [80] Högre utbildning - regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler. [23] 1968 års beredning om stat och kyrka. 1. Samhälle och trossamfund. Slutbetänkande. [36] 2. Samhälle och trossamfund. Bilaga 1 - 1 9 . [37] 3. Samhälle och trossamfund. Bilaga 20. Andra trossamfunds ekonomi. [38] Kulturminnesvård. [ 4 5 ] Kulturrådet. 1. Ny kulturpolitik. Del 1. Nuläge och förslag. [66] 2. Ny kulturpolitik. Del 2. Sammanfattning. [67]

Försvarsdepartementet Personal för t y g - och intendenturförvaltning. [3] 1970 års försvarsutredning. 1. Säkerhets- och försvarspolitiken. [4] 2. Riksdagen och försvarsplanerigen. [48] Forskning inom försvaret. [8] Skyddsrum. [ 5 0 ] Handräckningstjänst i försvaret. [ 5 3 ] Utredning rörande systemet för förmåner åt värnpliktiga m. fl. (UFV) 1 . Värnpliktsförmåner. [68] 2. Värnpliktigas ekonomiska och sociala situation. Bilaga 5 till UFV betänkande Värnpliktsförmåner. [69]

Socialdepartementet 1968 års barnstugeutredning. 1 . Förskolan 1. [26] 2. Förskolan 2. [27] Familjestöd. [ 3 4 ] Beskattade förmåner vid sjukdom och arbetslöshet m. m. [60] Allmän tandvårdsförsäkring. [81]

Kommunikationsdepartementet

Jordbruksdepartementet Lag om hälso- och miljöfarliga varor. [31] Skogsbrukets frö- och plantförsörjning. [35]

Handelsdepartementet Konsumentupplysning om försäkringar. [29]

Inrikesdepartementet Kommersiell service i glesbygder. [13] Bostadsanpassningsbidrag. [30] Förhandlingsrätt för pensionärer. [33] Konkurrens i bostadsbyggandet. [40] Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen. 1 . Skyddat arbete. [54] 2. Skyddat arbete. Bilagor. [75] Glesbygder och glesbygdspolitik. [56] Arbetskraften inom byggnadsverksamheten. [74] Låginkomstproblemet. [77] Invandrarutredningen 2. [83] Utlänningsutredningen. 5. Flyktingskap. [84]

Civildepartementet Kommunalt samlingsstyre eller majoritetsstyre? [32] Rapport angående kommunal information m.m. [52]

Industridepartementet Svensk möbelindustri. [2] Naturgas i Sverige. [ 2 5 ] Utnyttjande och skydd av havet. [43] Företagsservice för utveckling av stora företag. [78]

mindre och medel-

CKR. (Centrala körkortsregistret) [5] Svävarfartslag. [21] Koncession för pipelines. [58] Flygarbetstid. [ 8 2 ]

Finansdepartementet Förenklad löntagarbeskattning. [11] Vägtrafikbeskattningen. [ 4 2 ] Reformerad skatteutjämning. [44] Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpolitiken. Del 2. Slutrapport. [55] Näringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden. [63]

Anm. Siffrorna

inom klämmer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.

SOU 1972: 84

Allmänna Förlaget

ISBN 91-38-00254-x

JAN i