Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Effektivare styrning rättssäkerhet i och asylprocessen

SMU 1995:46 Betänkande av Asylprocessutredningen

än

w Statens offentliga utredningar

WW 1995:46

F3] Arbetsmarknadsdepartementet

Effektivare styrning

rättssäkerhet i och

asylprocessen

Betänkande av Asylprocessutredningen

Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar FTitZCS,Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor.

Beställningsadress:Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 S0 21 Telefon: 08690 90 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrádsberedningen,1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall på remiss. - svara Broschyren kan beställashos: Regeringskanslietsförvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08-790 09 86 Telefon: 08-763 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13941-3 Stockholm 1995 ISSN 0375-25ox

Till statsrådet Leif Blomberg

Genom beslut den 28 juli 1994 bemyndigade regeringen den dåvarande chefen för Kulturdepartementet att tillkalla särskild en utredare med uppdrag att göra en översyn av regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd. Med stöd av detta beslut förordnades den 10 augusti 1994 som särskild utredare expeditionschefen Erik Lempert. Som experter har deltagit generaldirektören Johan Fischerström, byråchefen Pia Sellers, advokaten Per Stadig, etnologen Eva Norström, hovrättsassessorn Mats Melin, hovrättsassessorn Ingela Fridström och departementssekreteraren Bob Pernodd. Mats Melin lämnade utredningen i januari 1995 på grund av andra arbetsuppgifter. Ingela Fridström har även tjänstgjort som utredningens sekreterare. Utredningen har antagit namnet Asylprocessutredningen. Asylprocessutredningen överlämnar nu sitt betänkande Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Av experterna har Fischerström avgivit särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i april 1995

Erik Lempert

Ingela F ridström

Innehåll

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Författningsförslag 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Förslag till lagom ändring i utlänningslagen 1989:529 15 . . . 2 Förslag till lag om ändring i lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut 23 . . . . . . . . . . . . . . 1 Inledning 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l.l Utredningens uppdrag och arbete 25 . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Utgångspunkter 26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Regeringens styrmöjligheter 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Historik 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Nuvarande ordning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Regeringsfonnens bestämmelser 31 . . . . . . . . . 2.2.2 Utlänningslagens bestämmelser 37 . . . . . . . . . . 2.2.3 Regeringens förordningar om uppehållstillstånd 51 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.4 Praxisbildning genom beslut i enskilda

ärenden 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Tidigare överväganden 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1 Flykting- och immigrationsutredningens förslag 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2 Asylprövningskommitténs förslag 67 . . . . . . . . 2.3.3 Förslag av Utredningen för översyn vissa av delar av utlänningslagstiftningen 68 m.m . . . . . . 2.3.4 Praxisutredningens redogörelse 70 . . . . . . . . . . 2.4 Belysning av nuvarande styrmedel 75 . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Inledning 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Styrning av praxis genom förordningar 75 . . . . 2.4.3 Styrning av praxis genom beslut

i enskilda ärenden 78 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Slutsatser 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Allmänna utgångspunkter 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.1 Uppdragets ramar 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5.2 Gränsdragning riksdag-regering 87 . . . . . . . . .

SOU 1995: 46

2.5.3 Behovet av rättssäkerhet 90 . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Tänkbara lösningar 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6.1 Inledning 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6.2 Generella föreskrifter förordningar 93 . . . . . . 2.6.3 Praxisbildningen genom beslut i enskilda

ärenden utökas med en möjlighet för

regeringen att förbehålla sig rätten att

avgöra vissa ärenden 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7 Utredningens förslag; Förordningar blir

främsta styrmedlet 109 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7.1 Förordningsmaktens omfattning 110 . . . . . . . . . . 2.7.2 Finns det något behov av att regeringen

prövar enskilda ärenden 113 . . . . . . . . . . . . . . 2.7.3 Möjligheten att överlämna ärenden

inskränks 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7.4 Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig

prövningen av vissa ärenden eller

ärendegrupper 118 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7.5 Formen för överlämnande av ärenden 120 . . . . . 2.8 Kontakterna mellan regeringen och myndigheterna 122 . . 2.9 Riksdagens behov av kontroll 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.1 Inledning 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.9.2 Två tänkbara kontrollmetoder 127 . . . . . . . . . . . 2.9.3 Ekonomiska styrmedel 129 . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Rättssäkerhet 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Nuvarande ordning 135 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Muntlighet i asylärenden 135 . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 Beslutsmotiveringar, partsinsyn och

utrikessekretess 145 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Rättsprövning och överklagande 149 . . . . . . . . . 3.1.4 Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Tidigare överväganden 153 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Förslag av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. 153 . 3.2.2 Praxisutredningens redogörelse 154 . . . . . . . . . . 3.2.3 Riksrevisionsverkets granskning

RRV 1994:20 155 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4 Fri- och rättighetskommitténs förslag 157 . . . . . .

Innehåll

3.3 Internationella överenskommelser 158 . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Genêvekonventionen och rekommenda-

tioner av UNHCR:s exekutivkommitté 158 . . . . . 3.3.2 Europakonventionen 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Europarådets rekommendation angående

hannonisering av nationella procedurregler beträffande asyl 1981 162 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 1966 års FN-konvention medborgerliga om och politiska rättigheter 162 . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 EU-rätt 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Inledning 163 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Konventionema 164 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.3 Övriga instrument 165

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Schengensamarbetet 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.5 Direktiv 64221EEG 166 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Utredningens förslag; En ny ordning för muntlig

handläggning i asylärenden 169 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1 Allmänna utgångspunkter 169 . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2 Behovet av förändringar 171 . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3 Ett ökat inslag av muntlig handläggning

införs i asylprocessen 174 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.4 Formen för den muntliga handläggningen 178 . . 3.6 Utredningens förslag; Krav på beslutsmotivering

för alla beslut om uppehållstillstånd 183 . . . . . . . . . . . . . 3.6.1 Beslutsmotivering i ärenden om

uppehållstillstånd 183 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6.2 Partsinsyn och utrikessekretess 186 . . . . . . . . . . 3.7 Utredningens förslag; Rättsprövning för vissa

utlänningsärenden och ökade möjligheter att

överklaga beslut om uppehållstillstånd 191 . . . . . . . . . . . 3.7.1 Rättsprövning för ärenden enligt

utlänningslagen som prövas regeringen av som enda instans 191 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7.2 Rätten att överklaga beslut om uppehållstillstånd vidgas 193 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8 Utredningens bedömning; Asylärenden bör inte

kunna vilandeförklaras 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.1 Behovet av åtgärder 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.8.2 Någon bestämmelse om vilandeförklaring

för utlänningsärenden införs inte 201 . . . . . . . . . Ikraftträdande och kostnader 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1995: 46

5 Författningskommentarer 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529 205 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Förslaget till lag om ändring i lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut 213 . . . . . . . Bilaga 1 Kommittédirektiven 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Utländska förhållanden 227 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 3 Särskilt yttrande av experten Johan Fischerström. 241 . . .

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag kan i allt väsentligt delas in i två olika block. Det första blocket gäller frågor om regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden Stynnedelsavsnittet. Block 2 rör rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen med tonvikt tre särskilda frågor nämligen inslaget muntlighet i beslutsmotiveav processen, ringar samt för- och nackdelar med att införa en vidgad möjlighet att överklaga beslut om uppehållstillstånd rättssäkerhetsavsnittet.

Stynnedelsavsnittet

Nuvarande förhållanden

Regeringen kan för närvarande styra praxisbildningen i utlänningsärenden två sätt. Den kan antingen utfärda generella föreskrifter förordningsmetoden, eller besluta i enskilda ärenden översom lämnats från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden ärendemetoden. I nuvarande ordning används främst ärendemetoden för att ge praxisvägledning i frågor om uppehållstillstånd. Regeringens beslut i enskilda ärenden kan indelas i två kategorier. Dels meddelar regeringen vägledande avgöranden för Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Dels kan regeringen utan riksdagens hörande skärpa kriterierna för asyl med hänvisning till Sveriges mottagningsresurser; ett styrmedel som har övervägande ekonomiska bevekelsegrunder. Det kraftfullaste instrumentet som regeringen har till sitt förfogande när det gäller att styra utvecklingen i uppehållstillståndsärenden är den sistnämnda möjligheten att skärpa kriterierna för beviljande av asyl under hänvisning till den svenska mottagningssituationen. Formellt sett har ett sådant beslut endast verkan för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men det har också stor betydelse för vilka som får stanna av humanitära skäl. Däremot berör det inte asylrätten för dem som är flyktingar enligt Genêvekonventionen. Möjlig-

SOU 1995: 46

heten att skärpa asylkriteriema har använts två gånger. Första gången var år 1976 och andra i december 1989, det s.k. Luciabeslutet. De utlänningsärenden som för närvarande får överlämnas till regeringen för avgörande fem olika slag. Ärenden får överlämnas är av de på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak om har samband med ett ärende som prövas av regeringen eller om de bedöms endera ha betydelse för den allmänna säkerheten eller utrikespolitisk betydelse. De får vidare överlämnas om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att ärendet prövas regeringen eller synnerliga skäl annars talar för av om regeringens prövning. Den vanligaste grunden för överlämnande är att det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet. En stor del de ärenden överlämnats till regeringen för av som avgörande under åren 1992-1994 har gällt frågor om nya stora asylsökande som sökt skydd i Sverige. Som exempel kan grupper av nämnas asylsökande från Peru, Bosnien-Hercegovina och Somalia. En större ärendekategori utgörs av s.k. vårdfallsproblematik, dvs. annan ärenden karakteriseras av att sökandena förutom politiska skäl som även åberopar medicinskt humanitära grunder för sin rätt till uppehållstillstånd. På år kan noteras att s.k. nya ansökningar, dvs. senare ansökningar från personer som skall avvisas enligt ett lagakraftvunnet beslut, har överlämnats tämligen ofta. Oberoende regeringen styr praxisbildningen genom beslut i om enskilda ärenden eller förordningar innebär den nuvarande genom ordningen att regeringen har möjlighet att göra ställningstaganden kan medföra avsevärda ekonomiska konsekvenser för samhället som underställa riksdagen frågan. Regeringens principbeslut vad utan att gäller asylsökande från Bosnien-Hercegovina som berörde en mycket stor människor kan tjäna som exempel detta. grupp

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr praxisbildningi utlänningsärenden förordningar. Bakgrunden till detta är i en genom första hand rättssäkerhetsaspekter. Förordningsmetoden ökar bl.a. förutsebarheten. En förordning offentliggörs som regel minst en månad innan den börjar tillämpas. De asylsökande och deras

Sammanfattning

ombudbiträde kan alltså i god tid före ikraftträdandet bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Ett beslut i ett enskilt ärende är överrumplande och mer betydligt svårare för de berörda att hålla sig ajour med eftersom det inte offentliggörs på samma sätt. Förordningsmetoden innebär även att en rimlig övergångsreglering kan komma till stånd. Genom förordningsmetoden stärks Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisbildningen. Enligt utredningens förslag får regeringen liksom hittills utfärda förordningar om uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också rätt att meddela generella föreskrifter förutsättningarna om för uppehållstillstånd humanitära skäl. Syftet är regeringen av att i förordningar skall kunna meddela föreskrifter kriterierna om t.ex. för beviljande av uppehållstillstånd för sökt skydd i nya grupper som Sverige, beträffande vårdbehövande utlänningar och andra principiella frågor. Regeringen får också bemyndigande meddela föreatt skrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringens möjlighet att skärpa asylkriterierna på grund av Sveriges mottagningsförhållanden behålls. Beslut det slaget föreslås av dock ges formen av generella föreskrifter fortsättningsvis. Detta innebär att ställningstaganden den typ gjordes i Luciabeslutet av som i framtiden bör komma till uttryck i förordning. en Som en följd av att förordningsmetoden främst skall användas vid styrning av praxisbildningen minskas regeringens befattning med enskilda ärenden. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, ärenden har Utrikespolitisk betydelse och som ärenden som kan antas ha betydelse för frågan uppehållstillstånd om för en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får enligt förslaget inte överlämnas. Den praxisbildning behövs från regeringens som sida bör enligt utredningens uppfattning i ärenden inte ges som slutligt avgjorts. Regeringen föreslås inte få möjlighet förbehålla sig prövningsatt rätten av vissa ärenden eller ärendegrupper. Utredningen har inte funnit några konstitutionella hinder sådan ordning mot en men anser att den är olämplig. Den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett ofördelaktigt sätt. Dessutom finns 11 en

SOU 1995: 46

påtaglig risk för att skrivelser till regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Detta skulle kunna medföra att regeringen i detta hänseende återigen skulle komma att belastas med alla utlänningsärenden vilket skulle ta tid i anspråk som bör inriktas det egentliga politikområdet. För förordningsmetoden skall fungera är det av yttersta vikt att att myndigheterna kontinuerligt håller regeringen underrättad om inströmningssituationen såvitt gäller olika asylsökande och grupper av andra principiella frågor. Utredningen förslår därför att kontaktnätet mellan regeringen och myndigheterna vidgas. Myndigheternas rapporteringar föreslås kompletteras med månatliga rapporter som innehåller statistik och omvärldsanalys. Dessutom bör ett inforen mellt kontaktnät etableras mellan regeringen och myndigheterna där allmängiltiga frågeställningar kan tas upp. Utredningen berör också frågan hur fördelningen mellan regeringoch riksdagens kompetens uppehållstillståndsområdet bör vara ens utformad. Utgångspunkten är rimlig ordning bör tillgodse såväl att en regeringens behov att kunna styra utvecklingen som riksdagens av behov kontroll och begränsningar statens utgifter. Den nuav av varande ordningen innebär att riksdagen kan ställas inför fullbordat beträffande oplanerade utgifter sedan regeringen fattat ett faktum vägledande beslut i fråga om uppehållstillstånd för en större grupp av asylsökande. Denna ordning är inte tillfredsställande. Enligt utredningens bedömning skulle lösning kunna vara införandet av en en totalram för verksamhetsområdet invandring. En sådan ekonomisk riksdagen reellt styrmedel samtidigt som regeringen, skulle ge ett den givna totalramen, skulle ha full frihet att styra praxisinom bildningen. Något konkret förslag för genomförande av en sådan ordning läggs inte fram utredningen vill peka på behovet att men sådana överväganden görs.

Rättssäkerhetsavsnittet

Muntlig handläggning i asylärenden

Enligt nuvarande ordning skall muntlig handläggning ingå vid In-

och Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden vandrarverkets

Sammanfattning

om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen om inte sådan handläggen ning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan uppehållsom tillstånd. Utredningen föreslår ett delvis nytt regelsystem. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast muntlig om handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning ärenav det. Även för Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar. Enligt förslaget måste Utlänningsnämnden medge muntlig handläggning om utlänningen har begärt detta om det inte står klart att sådan en handläggning är obehövlig. Detta innebär bl.a. att det knappast finns något utrymme för att avslå en begäran om muntlig handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt betydelse för frågan om ett uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Om nämnden inte omedelbart beviljar en begäran om muntlig handläggning, får ärendet inte avgöras förrän utlänningen fått besked om detta och beretts tillfälle att slutföra sin talan.

Beslutsmotiveringar m.m. Nuvarande ordning innebär bl.a. att positiva beslut, dvs. beslut som innebär bifall till sökandens ansökan, inte behöver vara motiverade. Utredningen föreslår att alla beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Bakgrunden till förslaget är bl.a. att Invandrarverkets positiva beslut är praxisbildande inom verket. Att besluten är motiverade är en förutsättning för att den praxisbildningen skall kunna följas av utomstående. En vidgad beslutmotiveringsskyldighet kan också leda till en kvalitetsförbättring beslutsfattandet sådant. Erfarenhetsav som mässigt blir nämligen beslut där beslutsfattare har att ge en tydlig och enkel skriftlig motivering till sina beslut mer genomarbetade. Utredningen anser att det särskilt viktigt att beslut som innebär att ett tillstånd tidsbegränsas på grund av sökandens vandel motiveras eftersom den asylsökande måste få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för uppehållstillstånd och den vandelsanmärkning som vänds mot honom eller henne. -Ett särskilt problem som har samband med beslutsmotiveringar är hur de asylsökande och deras ombudbiträden skall få tillgång till det

SOU 1995: 46

material myndigheterna baserar sina länderbedömningar på. Utsom redningen förspråkar större öppenhet i sådana frågor. Myndigheterna rekommenderas att sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial. Utredningen pekar slutligen också den förändring som skett beträffande utrikessekretessen och regeringens roll när det gäller att ta ställning till utlämnande av t.ex. reserapporter.

Överklagande av beslut om uppehållstillstånd m.m.

Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga uppehållstillstånd om eller arbetstillstånd eller återkallelse sådana tillstånd överklagas av av utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett beslut avvisning eller utvisning. Utredningens förslag innebär om den kopplingen tas bort för beslut uppehållstillstånd och återatt om kallelse ett sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överav klaga ett beslut där ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett beslut återkallelse uppehållstillstånd även om frågan inte har om av behandlats i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Förslaget får störst betydelse för söker uppehållstillstånd personer som före inresan i Sverige. Utredningen föreslår också att rättsprövning införs för ärenden enligt utlänningslagen prövas regeringen i första och enda som av instans. I utredningens uppdrag ingår slutligen även att överväga om det finns behov formell regel som ger Invandrarverket och Utlänav en ningsnämnden rätt att skjuta prövningen av ett asylärende tills upp situationen i de asylsökandes hemländer har klarnat. Bedömningen är det är förvaltningsrättsligt godtagbart att myndigheterna tar viss att tid på sig för att skaffa ett tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel vilandeförklaring skulle närmast uppom muntra till ordning där ärenden skjuts upp under längre tid. en Utredningens bedömning är därför att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen 1989:5291 dels att 2 kap. 5 och 11 §§, 3 kap. 4 7 kap. 3 och 11 §§ samt ll kap. l och 3 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer 2 kap. 14 § och 3 kap. 8 § samt närmast före dessa paragrafer två rubriker nya av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap.

4 § Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige, en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.

5§ Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas. Detta gäller dock inte om utlänningen har rätt till asyl här, utlänningen skall återförena sig med nära familjemedlem en som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller det annars finns särskilda skäl.

lLagen omtryckt 1994:515. 15

SOU 1995: 46

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock ansökan om uppehållstillstånd från en honom bifallas bara om ansökan grundar sig omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och

om utlänningen har rätt till asyl här, eller det finns synnerliga skäl av humanitär art. annars Regeringen får föreskriva att ansökan om uppehållstillstånd en får bifallas även i andra fall än anges i andra stycket, om som det följer av en överenskommelse med främmande stat.

ll§2

Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas han inte försörjer sig ett ärligt sätt eller bedriver sådan om verksamhet kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, som han grund ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon om av särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige annan eller i något annat nordiskt land, eller det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt om kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får endast ske frågan har om väckts innan utlänningen har varit bosatt här i två år med uppehållstillstånd. Regeringen får föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas avtalet om ett europeiskt av ekonomiskt samarbetsområde EES även i andra fall än de som anges i första stycket.

16 2 Senaste lydelse 1994: 1696

F örfattnin gsförslag

Bemyndiganden i fråga uppehållstillstånd om Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

14§

Regeringen får meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök, förutsättningarna för uppehållstillstånd humanitära skäl i av andra fall än som avses i 5 § tredje stycket 2 och förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen får också föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i 5 § andra stycket, om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas avtalet av om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES även i andra fall än de i 11 § som anges första stycket.

3 kap.

4§ En utlännings i 1 § har rätt till asyl. som avses Asyl får dock vägras om det av hänsyn till vad som är känt utlänningens tidigare om verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl, det beträffande en utlänning 2. det beträffande utlänning en som omfattas av l § 2 eller 3 omfattas l § 2 eller 3 på som av finns särskilda skäl att inte be- grund brottslighet eller med av vilja asyl, hänsyn till rikets säkerhet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl.

SOU 1995: 46

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, eller utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad det sätt som anges i 4. Regeringen får föreskriva undantag från andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att sin ansökan om asyl prövad här.

Bemyndiganden i fråga om asyl

8 § Om Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar motiverar det får regeringen föreskriva att asyl inte får beviljas i fall som avses i 1 § 2 eller Regeringen får föreskriva undantag från 4 § andra stycket för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

3§

Statens invandrarverks beslut i Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvis- fråga avvisning, utvisning om ning och en i samband därmed uppehållstillstånd eller återkallelbehandlad fråga uppehålls- uppehållstillstånd får om se av av tillstånd eller arbetstillstånd eller utlänningen överklagas till Utlänåterkallelse sådana tillstånd ningsnämnden. Invandrarverkets av får av utlänningen överklagas till beslut i fråga arbetstillstånd om Utlänningsnämnden. eller återkallelse arbetstillav stånd får av utlänningen överklagas till nämnden under förutsättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut i fråga avvisning eller om utvisning. Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande regeringen. utses av Ordförande och ersättare för ordförande skall jurister och ha vara erfarenhet av tjänstgöring domare eller likvärdig erfarenhet. som annan

ll§

Statens invandrarverk får med Statens invandrarverk får med eget yttrande överlämna ett ett eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på för avgörande, ärendet på om grund av familjeanknytning eller grund familjeanknytning eller av av annan liknande orsak har liknande orsak har annan samsamband med ett ärende enligt band med ett ärende enligt denna denna lag som prövas av nämn- lag som prövas nämnden. av den. lnvandrarverket eller Utlän- lnvandrarverket och Utlänningsnämnden får med eget ningsnämnden får med ett eget yttrande överlämna ett ärende yttrande överlämna ärende ett till regeringen för avgörande om inte är slutligt avgjort till som regeringen för avgörande om

SOU 1995: 46

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ärendet på grund av ärendet på grund av familjeanknytning eller familjeanknytning eller annan av annan liknande orsak har samband med liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen, prövas av regeringen, 2. ärendet bedöms ha be- ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller tydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller annars för rikets förhållande till främ- för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig mande makt eller mellanfolklig organisation, organisation att regeringen bör pröva ärendet, det bedöms särskild det bedöms vara av särskild vara av vikt för ledning tillämpningen vikt för ledning av denna lags av denna lag att ärendet prövas tillämpning att regeringen avgör av regeringen, eller ett ärende som kan antas beav tydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp asylsökande som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl, eller synnerliga skäl talar 4. om det i andra fall än som annars för regeringens prövning. anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen prövar ett ärende. Har invandrarverket överläm- När Invandrarverket överlämnat ett ärende i fall i ett ärende till regeringen som avses nar andra stycket 3 eller 4 och skulle skall ärendet först sändas till Utbeslut verket i ärendet ha länningsnämnden. Nämnden skall av kunnat överklagas till utlännings- med ett eget yttrande vidarenämnden, skall regeringen, befordra ärendet till regeringen. om hinder inte möter på grund att Av nämndens yttrande skall av ärendet är synnerligen bråd- framgå vilken uppfattning nämnskande, höra Utlänningsnämnden den har i frågan samt om ärendet innan den avgör ärendet. Rege- bör avgöras av regeringen. Det ringen får överlämna ett sådant sägs i detta stycke gäller som ärende till nämnden för dock endast för de ärenden där avgörande. ett beslut av Invandrarverket hade kunnat överklagas till nämnden.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden gäller också regeringen när den avgör ett överlämnat ärende.

ll kap.

l § I ett asylärende vid statens En utlänning har ansökt som invandrarverk skall det ingå asyl i Sverige får avvisas om muntlig handläggning det endast muntlig handläggning om om kan antas vara till fördel för har ingått vid Statens Invandutredningen eller i övrigt främja rarverks handläggning ärenav ett snabbt avgörande av ärendet. det. I andra fall bestämmer In- Muntlig handläggning skall även vandrarverket muntlig handom annars företas på begäran av läggning skall ingå i asylärendet. utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Invandrarverket får bestämma I ett asylärende vid Utlänatt även andra personer än ut- ningsnämnden skall muntlig länningen skall höras vid hand- handläggning ingå detta kan om läggningen. Ersättning för instäl- antas till fördel för utvara lelsen lämnas därvid enligt vad redningen eller på annat sätt som föreskrivs i 6 kap. 15 § bidra till ett snabbt avgörande. andra stycket. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Har en sådan begäran gjorts, får ärendet inte avgöras utan muntlig handläggning förrän utlänningen beretts tillfälle att slutföra sin talan. Första och andra styckena Invandrarverket och Utläntillämpas också när Utlännings- ningsnämnden får bestämma att nämnden handlägger ett asyl- även andra personer än utlänärende. ningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas i sådana fall i enlighet med vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § andra stycket.

SOU 1995: 46

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3§3

Bestämmelserna i 20 § för- Bestämmelserna i 20 § förvaltvaltningslagen om motivering av ningslagen om motivering av bebeslut tillämpas inte beträjfande slut gäller även för beslut som beslut om visering, tidsbegränsat meddelas i ärenden enligt denna uppehållstillstånd och arbets- lag om inte något annat följer av tillstånd. andra eller tredje stycket. En utlänning som avses i 2 Ett beslut ifråga om uppekap. 11 § tredje stycket har dock hållstillstånd skall alltid innehålla alltid rätt till motivering av ett de skäl som ligger till grund för sådant beslut om det går honom beslutet. emot. Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning som avses i 2 kap. 11 § tredje stycket har dock alltid rätt till motivering av ett beslut visering om det går om honom emot.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

22 3 Senastelydelse 1994:1696

F örfattningsförslag

2 Förslag till lag om ändring i lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall eller ha varit ordinarie vara domare. Lagen gäller inte heller beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd, beslut om svenskt medborgarskap, 3. beslut om utlänningars andra beslut utlänningom vistelse i riket, vistelse i riket än sådana ars som enligt utlânningslagen 1989:529 har prövats i regeringen som enda instans, 4. beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller tjänstgöring inom försvarsmakten, beslut enligt lagen 1966:413 om vapenfri tjänst, beslut som rör skatter eller avgifter, 7. beslut enligt lagen 1992:1602 valuta- eller kreditreglering om eller beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering, andra beslut enligt lagen 1992: 1300 krigsmaterial än om sådana som avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 beslut om tillstånd till sådan verksamhet i l § 3-4 som avses lagen 198423 om kämteknisk verksamhet, 10. beslut enligt lagen 1991:341 om strategiska produkter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

Senaste lydelse 1994:719 23

1 Inledning

1.1 Utredningens uppdrag och arbete

Regeringen beslöt om direktiv för utredningens arbete bilaga 1 vid regeringssammanträde den 28 juli 1994. Sedan chefen för Kulturdepartementet i augusti 1994 förordnat utredare och experter att biträda utredningen hölls det första sammanträdet i oktober samma år. Kommittén, som numera har överflyttats till Arbetsmarknadsdepartementet, har antagit namnet Asylprocessutredningen. Direktiven innebär att utredningen dels skall behandla frågor som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i utlänningsärenden, dels vissa rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Utredningen bör enligt direktiven vid övervägandena beakta hur asylprövningen sker i några andra länder och då framförallt inom EU. För att uppfylla den delen av uppdraget har utredningen gjort studiebesök i Danmark och Storbritannien. Den 12 december 1994 besökte utredaren och en expert Udlasndingeafdelingen Indenrigministeriet och Flygtningenavnets kansli i Köpenhamn. Vid till Storresan britannien den 13-14 januari 1995 inkluderade besök The som Chief Adjudicators Office i Thanet House, London, The Immigration Appeals Centre, Hatton Cross och asylavdelningen Home Office, Croydon, deltog utredaren och två experter. Utredningen har haft fem sammanträden ett internatvarav sammanträde. Uppgifter om den muntliga handläggningen i asylärenden har inhämtats från Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden. Utredningen har även tillhandahållits visst material från enskilda. Utredningen har disponerat betänkandet så att de två olika delarna styrmedelsavsnittet och rättssäkerhetsavsnittet inleds med deskrip- - tiva avsnitt. Den som enbart vill fördjupa sig i utredningens överväganden kan inleda läsningen med avsnitt 2.7 resp 3.5. Utredningen vill betona att avsnittet 2.4 Belysning nuvarande styrmedel huvudav sakligen är deskriptivt. I syfte att öka framställningens tydlighet har dock även vissa slutsatser tagits in i avsnittet.

SOU 1,995: 46

1.2 Utgångspunkter

Utredningens uppdrag kan nämnts delas upp i två delar. Den som första delen rör frågor regeringens möjligheter att styra praxisom bildningen i utlänningsärenden medan den andra delen rör olika rättssäkerhetsfrågor i asylprocessen. Överväganden beträffande båda delarna måste innehålla hänsynstagande till hur invandringen är utformad i Sverige och beaktande innehållet i olika internationella av överenskommelser. Utlänningskontroll är förhållandevis ny företeelse i det svenska en samhället. Så under hälften artonhundratalet och i sent som senare av början vårt sekel upprätthölls ett fritt folkbyte mellan vårt av eget land och andra länder. En utlänning kunde alltså fritt resa in i Sverige uppehålla sig här. I allt väsentligt kunde utlänningen dessutom och fritt ta anställning i Sverige. Under andra hälften 1900-talet har Sverige utvecklats till ett inav vandringsland. Periodvis har vi själva bedrivit mycket aktiv inen vandringspolitik i syfte att rekrytera arbetskraft. Under de senaste decennierna har dock invandringen till övervägande del bestått av en sökt asyl i Sverige. I förhållande till Sveriges folkpersoner som antalet asylansökningar betydligt fler än i de flesta industrimängd är länder. finns i dag antal konventioner och andra interna- Det ett stort tionella instrument har betydelse för de avtalsslutande staternas som flykting- och immigrationspolitik. Den mest betydelsefulla är 1951 års FN-konvention flyktingars rättsliga ställning eller Geneveom konventionen. Den svenska utlänningslagstiftningen bygger på denna konvention. Genêvekonventionen kompletterades år 1967 med det s.k. York-protokollet flyktingars rättsliga ställning som innebär New om ratificerat protokollet förbinder sig att tillämpa att de stater som konventionen dess tidsbegränsning till den l januari 1951 eller utan dess geografiska begränsning till Europa. Genevekonventionen innehåller bl.a. en definition begreppet flykting. En flykting är enligt konventionen en person som i anledvälgrundad fruktan för förföljelse på grund sin ras, relining av av gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller sin fruktan inte vill begagna sig hemlandets skydd. grund av av

Inledning

Konventionen innehåller också ett förbud flykting avvisas mot att en eller utvisas till ett land där hon eller han riskerar förföljelse. Flyktingen får inte heller sändas till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas till ett land där risk för förföljelse finns. För rättssäkerhetsfrågor har den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema eller Europakonventionen stor betydelse. Sverige ratificerade konventionen år 1952 och har också godkänt eller ratificerat nio av de tio tilläggsprotokoll som fogats till konventionen. Konventionen är med verkan från den l januari 1995 inkorporerad i svensk lagstiftning. Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. I undantagsfall kan dock åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet inverka på denna rätt. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 i konventionen är betydelsom av se för denna problematik. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller fömedrande behandling artikel 3 eller bristande respekt för familjelivet artikel 8 att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet.

2 Regeringens styrmöjligheter

2. 1 Historik

I detta avsnitt ges en översiktlig beskrivning den utlänningskontroll av och de överklagandebestämmelser som gällt i Sverige under modern tid. Före tillkomsten av 1937 års utlänningslag reglerades utlänningskontrollen av lagen 1927:333 utlännings rätt att här i riket vistas om och av administrativa föreskrifter som utfärdats med stöd bestämav melser i den lagen. Lagen skiljde mellan tre olika avlägsnandeinstitut nämligen avvisning, förpassning och utvisning. Avvisning användes när utlänningen avlägsnades vid gränsen eller omedelbart efter han kommit in på svenskt område. Dess användningsområde var begränsat till fall där de omständigheter medsom förde förbud för utlänningen att vistas i riket var påtagliga. Beslutsbefogenheten tillkom polismyndigheten beslut kunde överklagas vars till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut fick inte överklagas. Förpassning användes i sådana fall då utlänningen redan rest in i landet och omständigheterna var sådana att frågans bedömande inte krävde någon mera ingående undersökning. Beslutsbefogenheten låg hos länsstyrelsen vars beslut kunde överklagas hos Kungl. Maj:t. Utvisning fanns i två former dels den ordinära ankom på som länsstyrelsen, dels den politiska som fick ske när det påkallat var av hänsyn till rikets säkerhet eller i statens intresse och där annars beslutsbefogenheten låg hos Kungl. Maj:t. Utvisningsbeslut enligt den ordinära ordningen fick överklagas hos Högsta domstolen. Genom 1937 års utlänningslag övertog den centrala utlänningsmyndigheten, Socialstyrelsen, i stor utsträckning handläggningen av utlänningsärenden. Samtidigt inrättades rådgivande nämnd Utlänen ningsnämnden vars yttrande måste inhämtas innan Socialstyrelsen meddelade ett avlägsnandebeslut. Talan mot ett sådant beslut fick föras endast om nämnden eller någon nämndledamot skiljaktig. var Besvär fick då föras till regeringen. Socialstyrelsen hade även rätt att

SOU 1995: 46

överlämna ett ärende till Kungl. Majt. för avgörande om det fanns särskilda skäl för ett överlämnande. Den nyss beskrivna ordningen för besvär gällde även sedan Statens utlänningskommission ersatt Socialstyrelsen som central utlänningsmyndighet år 1944. Besvärskonstruktionen ändrades inte heller vid tillkomsten av 1954 års utlänningslag och den gällde fortfarande då Statens invandrarverk år 1969 blev centralmyndigheten för utlänningsärenden. Regeringen kunde emellertid i vissa fall få pröva även sådana ärenden där besvärsrätt inte fanns. Invandrarverket kunde nämligen överlämna ett ärende till regeringen om verket ansåg att det fanns särskilda skäl för det, s.k. underställning. Detta förfarande var obligatoriskt om utlänningsnämnden hade begärt det. Om det hade kommit fram omständigheter i ett ärende kunde regeringen också nya upphäva ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut genom s.k. återbrytning. År 1976 gjordes omfattande ändringar i 1954 års utlänningslag. En de viktiga nyheterna rörde besvärsrätten i utlänningsärenden. Från av och med den 1 januari 1976 infördes full besvärsrätt i dessa ärenden. dessförinnan begränsad till fall där Som nämnts var besvärsrätten Invandrarverket och Utlänningsnämnden eller någon av ledamöterna i nämnden hade skilda meningar. I prop 197576:18 s. 115 anförde det föredragande statsrådet att den begränsade besvärsrätten i UtlL inte längre motsvarade de krav som borde ställas och att begränsningarna saknade motsvarighet inom övriga rättsområden. Om begränsningar skulle finnas vad gällde överklagande av dessa ärenden borde de gälla generellt. Det föredragande statsrådet pekade på att avvisnings- och förpassningsbeslut ofta medförde lika allvarliga konsekvenser för utlänningar beslut om utvisning och förvisning, som vilka kunde överklagas i full utsträckning. Ofta kunde det bero på en slump utlänning blev föremål för beslut om förpassning eller om en utvisning och begränsningarna i besvärsrätten borde därför upphävas. Propositionen innehöll också vissa närmare uttalanden om lämpligheten att välja regeringen som överprövningsinstans s. 188. I det ursprungliga förslaget att införa full besvärsrätt i betänkandet Flyktingskap SOU 1972:84 föreslog Utlänningsutredningen bl.a. att Invandrarverkets beslut skulle kunna överklagas till kammarrätten, vilket kritiserades del remissinstanser. I frågan om vilken överprövav en ningsinstans borde väljas anförde föredraganden att de politiska 30 som

Regeringens styrmåjligheter, Nuvarande ordning m.m.

och humanitära aspekter som i större eller mindre utsträckning kunde förekomma i olika ärenden innebar att ömtåliga avvägningar måste göras i olika avseenden. Det fanns enligt föredraganden alltjämt starkt fog för att låta regeringen i sista instans göra dessa avvägningar. Förslaget i propositionen gick alltså ut att regeringen skulle pröva de överklaganden som tillkom då besvärsrätten utvidgades. Det föredragande statsrådet förutskickade dock utredning skulle tillatt en sättas med uppdrag att överväga bl.a. möjligheterna att inrätta ett organ med uppgift att vara slutlig besvärsinstans i utlänningsärenden. Förslag om att inrätta ett särskilt organ för utlänningsärenden lades sedermera fram av Utlänningslagskommittén i betänkandet Kortare väntetider i utlänningsärenden SOU 1977:28 sedan förslaget men remissbehandlats ansåg föredragande statsråd prop. 197778:90 s. 60 att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra ordningen med en besvärsrätt till regeringen. Något besvärsorgan för utlänningsärenden kom därmed inte till stånd förrän Utlänningsnämnden inrättades ljanuari 1992. Sammanfattningsvis kan sägas att regeringen torde ha haft ett något större inflytande över praxis under de tidsperioder då möjligheter till återbrytning eller besvärsrätt direkt till regeringen funnits.

2.2 Nuvarande ordning

2.2.1 Regeringsformens bestämmelser

Med normgivningsmakt rätten att besluta rättsregler. Det beavses tecknande draget hos sådana regler är de utgörs generella föreav skrifter som är bindande för såväl myndigheter enskilda. I som regeringsformen RF fördelas normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen. Rättsregler som beslutas av riksdagen därvid formen ges av lagar medan rättsregler beslutade av regeringen kallas förordningar. De grundläggande bestämmelserna normgivningsmakten om finns i 8 kap. RF. Fördelningen av normgivningskompetens mellan riksdagen och regeringen bygger på principen att de centrala delarna nonngivav ningen skall ligga hos riksdagen. Den principen upprätthålles genom föreskrifter i RF med innebörden att vissa förhållanden inte kan

regleras på annat sätt än genom lag se bl.a. 8 kap. 2 och 4-6 §§ RF.

SOU 1995: 46

Detta område av nonngivningskompetensen brukar kallas det primära lagområdet och omfattar till att börja med grundlagarna och riksdagsordningen. Hit hör också t.ex. föreskrifter om enskildas ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes 8 kap. 2 § RF således hela civilrätten och medborgarskapsrätten. Till det primära lagområdet hör vidare sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, alltså betungande offentligrättsliga föreskrifter. Till den kategorin räknas bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande om 8 kap. 3 § RF. Det sistnämnda lagrummet är konstruerat så att kravet lagform även omfattar ändringar i betungande föreskrifter går i en för enskilda gynnsam riktning. som RF tillåter i vissa avseenden att riksdagen genom delegering överlåter sin normgivningskompetens inom det primära lagområdet till regeringen. Den del lagområdet där delegering är tillåten kallas av det delegeringsbara lagområdet medan det området där delegering inte är tillåten brukar kallas det obligatoriska lagområdet. De viktigaste reglerna om delegering finns i 8 kap. 7 § RF. l den bestämmelsen föreskrivs att regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning kan meddela föreskrifter om annat än skatt i följande ämnen: skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, utlännings vistelse i riket, in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö, 4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, trafik eller ordningen allmän plats, undervisning och utbildning, förbud att röja sådant som någon annan har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Delegeringsbestämmelsen i 8 kap. 7 § RF kan tillämpas endast när grunden för lagkravet följer av 8 kap. 3 eller 5 § samma lag. Bestämmelsen går alltså inte att använda om kravet lagform finns i någon grundlagsbestämmelse t.ex. i någon av reglerna i 2 kap. annan RF behandlar grundläggande fri- och rättigheter. Frånsett ett i som detta sammanhang betydelselöst undantag är delegering alltså inte möjlig när det handlar begränsningar i sådana grundläggande ens om fri- och rättigheter som i och för sig kan begränsas genom lag.

Regeringens styrmojligheter, Nuvarande ordning m.m.

Förutom att regeringen bemyndiganden kan anförtros genom en normgivningskompetens har den också kompetens grundas en som direkt på RF. Föreskrifter i ämnen inte faller inom det primära som lagområdet meddelas nämligen regeringen 8 kap. 13 § RF. Det av området av normgivningskompetensen omfattar dels s.k. verkställighetsföreskrifter, dels något brukar kallas restkompetensen. Omsom rådet som sådant brukar benämnas regeringens primärområde.

Regeringens rätt att komplettera lagar att i förordning begenom sluta föreskrifter om verkställighet lag verkställighetsföreskrifter av hänför sig till alla lagar alltså även lagar inom det obligatoriska

lagområdet. Sådana föreskrifter återfinns mest inom förvaltningsrätten men de kan förekomma också inom civil-, straff- och processrätt. Enligt RF:s förarbeten prop. 1973:90 211 åsyftas med verks. ställighetsföreskrifter i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I någon mån åsyftas emellertid också föreskrifter som i materiellt avseende fyller ut lag. Verkställighetsen föreskrifter kan alltså förekomma inte bara komplettering som av författningar som regeringen beslutat på grundval bemynav ett digande från riksdagen utan också som kompletteringar till lagar som hör till det obligatoriska lagområdet. För att kompletterande föreskrifter skall kunna verkanses vara ställighetsföreskrifter krävs att lagen inte tillförs något väsentligt nytt genom föreskrifterna. Gränsdragningsfrågan diskuterades tämligen ingående i RF:s förarbeten. Grundlagsberedningen ansåg SOU 1972:15 s. 104 att gränsen med nödvändighet måste flytande vara mellan sådant som bör avhandlas i själva lagen och sådant bör som betraktas som verkställighetsföreskrifter. Klart huvudreglema var att måste tas i lagen tyckte beredningen, upp men det måste sedan vara riksdagens sak att bedöma hur långt lagen skall gå i detaljer. Ju mer detaljbetonad en lag desto mindre utrymme skulle det finnas för var verkställighetsföreskrifter. Under remissbehandlingen grundlagsberedningens förslag påav pekade vissa remissinstanser en acceptans detta synsätt skulle av medföra att det blev möjligt att få till stånd långtgående faktisk en delegation av normgivning till regeringen vid sidan den i grundav lagen förutsätta, vilket skulle sätta hela kompetensfördelningen ur spel. Det skulle vara tillräckligt att riksdagen begränsade sig till att besluta mycket allmänt hållna lagregler vilka sedan fylldes ut av rege- 33

1995:46

sou

ringen med verkställighetsföreskrifter. Föredragande departementschefen prop. 1973:90 211 instämde i de kritiskt inställda instanss. uppfattning att den möjligheten inte borde finnas och betonade emas förutsättning för att regeringen skall få meddela verkställigatt en hetsföreskrifter är att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Den andra föreskrifter regeringen kan meddela gruppen av som utan särskilt bemyndigande från riksdagen är föreskrifter som enligt grundlag skall meddelas riksdagen 8 kap. 13 § första stycket 2 av RF. Regeringens s.k. restkompetens täcker således i princip det normgivningsområde ligger utanför det primära lagområdct. Till som restkompetensen hör i första hand den administrativa normgivningen t.ex. instruktionerna för de statliga myndigheterna. Även bestämmelinnebär förmåner för enskilda gentemot det allmänna utan att ser som samtidigt innebära förpliktelser faller under restkompetensen. Även riksdagens normgivningskompetens är i viss utsträckning begränsad. I ll kap. 8 § RF föreskrivs att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras riksdagen i vidare mån än som av följer grundlag eller riksdagsordningen. Genom den bestämmelsen av klargörs att riksdagen är förhindrad att besluta i rättsskipnings- och förvaltningsangelägenheter enligt författningar ankommer på som regeringen eller myndigheter. Domstolarnas oberoende garanteras uttrycklig föreskrift i RF. Varken riksdagen eller regeringen genom får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i ett särskilt fall en en ll kap. 2 § RF. Statsmyndigheterna står i princip i ett lydnadsförhållande till regeringen. Enligt 11 kap. 6 § RF lyder de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Lydnadsförhållandet är dock underkastat tämligen väsentliga begränsningar främst vad gäller förvaltningsmyndigheternas självständiga ställning vid handläggningen av konkreta ärenden. Varken riksdagen eller regeringen får således behur förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i stämma en ärende rör myndighetsutövning mot enskild eller mot ett som kommun eller rör tillämpning lag 11 kap. 7 § RF. Detta som av innebär förvaltningsmyndigheterna självständigt och på eget anatt skall handlägga ärenden rör myndighetsutövning mot ensvar som skild eller kommun, även det gäller att tillämpa föreskrifter som 34 om

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

utfärdats av regeringen När det gäller tillämpningen lag ensam. av en

som antagits av riksdagen skall myndigheterna handla själv-

- ständigt vare sig det är fråga myndighetsutövning eller inte. om Grundlagsberedningen ansåg SOU 1972:15 196 denna självs. ständighetsprincip vara den kanske viktigaste garantin för förvaltatt ningsmyndighetema skulle kunna fullfölja sina uppgifter för ett den enskildes rättstrygghet tillfredsställande sätt. Beredningens förslag till RF innehöll därför bestämmelse innehåll ingen en av att myndighet, heller riksdagen, får bestämma hur förvaltningsen myndighet skall tillämpa rättsregel. I anslutning till det förslaget en utvecklade beredningen bl.a. vad skall ligga i uttrycket som anses tillämpa rättsregel. Beredningen ansåg därvid att uttrycket sikte tog tillämpningen av redan gällande Bestämmelsen innebar normer. att t.ex. regeringen inte skulle få bestämma hur myndighet en annan skulle avgöra ett visst ärende i förhållande till sådan gällande en norm. Enligt beredningen var bestämmelsen däremot inte avsedd att hindra att regeringen, inom för den normgivningsramen egna kompetensen, utfärdade en ny föreskrift, även denna skulle om vara föranledd av det aktuella ärendet. Inte heller avsikten bestämvar att melsen skulle hindra att en överordnad myndighet övertog underen ordnad myndighets handläggning ett visst ärende. Om det rörde sig av om tillämpning av lag framhöll Grundlagsberedningen dock att Övertagande av en underordnad myndighets handläggning förutsatte att det fanns en lagbestämmelse om att sådant Övertagande fick ske. Under propositionsbehandlingen av Grundlagberedningens förslag anslöt sig departementschefen prop. 1973:90 397 f. till den s. grundtanke som beredningen givit uttryck för alltså regeringen att och riksdagen samt andra överordnade inte borde direktiv organ ge om hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i individuellt ett ärende som innefattar egentlig rättstillämpning. Departementschefen betonade att den främsta begränsningen i regeringens rätt att meddela direktiv låg i principen att alla samhällsorgan är bundna rättsav ordningen vilket gjorde det uteslutet för regeringen att utfärda direktiv som stred mot gällande rätt. Den aktuella bestämmelsen fick en delvis annan utformning än beredningens förslag främst bakmot grund av att förbudet ansågs böra omfatta endast förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden medan myndigheternas faktiska agerande skulle lämnas utanför.

SOU 1995: 46

Även 11 kap. 7 § således fick en annan ordalydelse än den som om Grundlagsberedningen föreslagit torde beredningens uttalanden vad gäller regeringens möjligheter att ingripa i en förvaltningsmyndighets ärendehantering alltjämt äga giltighet. Den självständighetsprincip kommer till uttryck i bestämmelsen förbjuder att regeringen som eller överordnad myndighet direktiv till en lägre myndighet i en ger särskilt fall. Principen kan sålunda inte hindra att regeringen kan myndighets beslutsfattande genom generella direktiv. styra en Som nämnts anförde Grundlagsberedningen även att den nyss aktuella bestämmelsen inte hinder i vägen för att en överordnad myndighet övertar underordnad myndighets handläggning av ett en visst ärende, låt att övertagandet förutsätter lagstöd i den mån vara det rör sig tillämpning lag. Problematiken rörande en överom av ordnad myndighets inflytande vid ett besluts tillkomst behandlas i Håkan Strömbergs lärobok Allmän förvaltningsrätt 16 uppl. 1992 165 f.. Strömberg berör där olika fall där överordnad myndigs. en het i olika former utövar inflytande vid tillkomsten av ett beslut, som i första hand ankommer lägre myndighet. Enligt författaren kan en sådant inflytande efter omständigheterna fungera som en garanti ett för antingen effektiviteten eller rättssäkerheten. Den överordnade myndighetens inflytande kan utövas i den formen beslutanderätt normalt tillkommer den lägre instansen i ett att en som visst ärende flyttas över till den högre myndigheten. Det kan därvid till börja tänkas att den lägre myndigheten på eget initiativ lämnar att prövningen ett ärende till den högre instansen. Ett exempel på över av lagbestämmelse påbjuder ett sådant förfarande är 7 kap. ll § en som utlänningslagen 1989:529, UtlL Statens invandrarverk och som ger Utlänningsnämnden möjlighet att överlämna ärenden till regeringen för avgörande under vissa i bestämmelsen närmare givna förutsättningar. Från UtlL kan också hämtas exempel på en bestämmelse som överlämnande obligatoriskt i vissa fall. Enligt 4 kap. 4 § tredje gör ett stycket UtlL skall således polismyndigheten överlämna ett ärende till Invandrarverket polismyndigheten det tveksamt om avvisom anser ning bör ske. En tänkbar konstruktion beträffande en överordnad myndigannan hets inflytande den högre myndigheten övertar ett ärende från är att den lägre instansen. Enligt t.ex. 2 kap. 1 § taxeringslagen 1990:324, Taxl. har Riksskatteverket befogenheter som skattemyndig- 36 samma

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

heten, och i förekommande fall tar verket därmed över de befogenheter som eljest enligt 3 kap. Taxl ankommer skattemyndigheten. Strömberg ger också exempel på fall där ett Övertagande föregås av ett föreläggande för det lägre organet att besluta i ärendet. Enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen 1987:10, PBL får regeringen förelägga en kommun att inom viss tid ändra eller upphäva en anta, en detaljplan eller områdesbestämmelser, det behövs för tillom att godose riksintressen enligt naturresurslagen eller interkommunala angelägenheter. Om kommunen inte följer planföreläggande får ett regeringen besluta i kommunens ställe 12 kap. 7 § PBL. Enligt Strömberg kan det, mot bakgrund sannolikheten planföreav att ett läggande också innefattar direktiv beslutets innehåll, sättas i fråga om om denna PBL-bestämmelse är förenlig med ll kap. 7 § RF. Strömberg kommer dock fram till att planbeslut normalt beslutas sett av kommunfullmäktige som inte är förvaltningsmyndighet i RF:s en mening varför hans slutsats är att ett planföreläggande inte strider mot 11 kap. 7 § RF.

2.2.2 Utlänningslagens bestämmelser

Asyl och andra uppehållstillstånd

Enligt 3 kap. 4 § första stycket UtlL har flyktingar, krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting är enligt UtlL:s terminologi 3 kap. 2 § utlänning en som befinner sig utanför det land han är medborgare i därför som att han känner välgrundad fruktan för förföljelse grund sin av ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund en av sin religiösa eller politiska uppfattning och heller inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig detta lands skydd. Även av vissa kategorier av statslösa flyktingar. Definitionen anses som sammanfaller med den som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning. den s.k. Genévekonventionen, till vilken Sverige anslutit sig. På begäran flykting skall Invandrarverket av en enligt 3 kap. 6 § UtlL antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter att han eller hon är flykting flyktingange förklaring.

SOU 1995: 46

utlänning har övergett en krigsskåde- En krigsvägrare är en som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i plats eller som Sverige för undgå förestående krigstjänstgöring 3 kap. 3 § UtlL. att En de factoflykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till

stöd för detta 3 kap. l § 3 UtlL. Asyl får enligt 3 kap. 4 § andra stycket l UtlL vägras en flykting med hänsyn till vad är känt hans tidigare verksamhet om det som om hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte eller med och de factoflyktingar får enligt andra bevilja asyl. Krigsvägrare i stycke vägras asyl det finns särskilda skäl. Vid punkten samma om särskilda skäl skall föreligga får till skillnad bedömningen om anses vad gäller beträffande konventionsflyktingar hänsyn tas mot som - Sveriges mottagningsresurser. En närmare beskrivning av även till bestämmelse finns nedan under rubriken Bemyndigande m.m. denna också vid tillämpning den s.k. första asyllands- Asyl får vägras av utlänningen före ankomsten till Sverige har principen, dvs om i land än hemlandet och där åtnjuter visst skydd uppehållit sig annat 3 kap. 4 § andra stycket 4 UtlL. Även utlänningar än de har rätt till asyl kan få uppeandra som Sverige. Detta gäller främst med anknytning hållstillstånd i personer Sverige, dem humanitära skäl bör få bosätta sig här samt till som av har sin försörjning ordnad här 2 kap. 4 § UtlL. dem som Uppehållstillstånd får sålunda enligt lagtexten ges till en utlänning anhörig till i Sverige bosatt person eller som annars som är nära en anknytning till Sverige, utlänning som av humanihar särskild en få bosätta sig i Sverige, eller utlänning som har fått tära skäl bör en eller har sin försörjning ordnad på något annat arbetstillstånd som sätt. Bestämmelserna i 2 kap 4 § UtlL är inte utformade som egentliga innebär möjlighet för de tillståndsskyddsbestämmelser utan en bevilja uppehållstillstånd när det är pågivande myndigheterna att humanitära skäl. Uppehållstillstånd humanitär grund kallat av t.ex. grund sjukdom eller andra kan beviljas för personer som av förhållanden inte bör vägras rätt att stanna i Sverige. l personliga bestämmelsens förarbeten prop. 198889:86 s. 147 anges vidare att humanitära kategorin hör också personer som inte omfattas av till den

Regeringens sryrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

reglerna om asyl i 3 kap. UtlL där förhållandena i det land till men vilket utlänningen skulle behöva är sådana det resa att ter sig inhumant att tvinga honom eller henne återvända att dit, t.ex. ett pågående krig. Uppehållstillstånd har i praxis beviljats personer som flytt undan krig eller krigsliknande förhållanden de riskerat som att drabbas av utan att ingå i någon krigsmakt.

En ansökan om uppehållstillstånd får i princip inte bifallas om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan görs 2 kap. 5 § UtlL.

Undantag gäller om utlänningen har rätt till asyl här. Undantag från

huvudregeln gäller också vid återförening med familjeen nära medlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen som tidigare har sammanlevt med utomlands eller det finns om annars särskilda skäl.

Uppehållstillstånd kan gälla för viss tid tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd eller utan tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd.

Det tidsbegränsade tillståndet har tidigare huvudsakligen vid använts gäststudier och tillfälliga besök. Genom ändring i UtlL trädde en som i kraft den l juli 1994 har dock förutsättningarna för meddela att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vidgats något. Om utlänning en som söker uppehållstillstånd bedöms ha tillfälligt behov ett av skydd här i landet får sålunda ett tidsbegränsat tillstånd numera ges 2 kap. 4 a § första stycket UtlL. Denna typ tillstånd komma till användav avses ning för personer inte har rätt till asyl i Sverige och som vars skyddsbehov är av kort varaktighet. De bör enligt förarbetsuttalanden prop. 199394:94 s., bet. l99394:SHJ1l s. främst användas då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som kan bedömas ha en kortare varaktighet. Det kan också röra sig naturkatastrofer om t.ex. eller ekologiska katastrofer. Såsom den aktuella bestämmelsen är utfonnad ankommer det inte

regeringen att avgöra kris eller katastrof visst slag för om en av är handen. Om Invandrarverket eller Utlänningsnämnden anser att regeringens bedömning situationen behövs får detta ske av genom att enskilda ärenden överlämnas till regeringen för avgörande. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet enligt 2 kap. 4 § UtlL erbjuder a en viss möjlighet till familjeåterförening. Om sådant tillstånd har ett getts till en person får ett tidsbegränsat tillstånd också till ges en utlänning som är maka eller make eller barn under 20 år till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller för föräldrar till

SOU 1995: 46

under 20 år har meddelats ett tidsbegränsat tillstånd av detta barn som slag. EES-avtalet trädde i kraft den l januari 1994. Gemenskapsreglema gäller den fria rörligheten för blev därmed gällande rätt vad personer i Sverige. Dessa regler medförde vissa ändringar i UtlL samt i även utlänningsförordningen 1989:547. Vidare inkorporerades rådets

förordning EEG 161268 i sin helhet SFS 19921163-1167. nr Översiktligt innebar avtalets införlivande med svensk rätt att utlänär EES-medborgare har rätt att få uppehållstillstånd i ningar som Sverige och de är undantagna från de krav på arbetstillstånd som att ställer i de flesta fall då utlänningar vill arbeta här Sverige upp . till uppehållstillstånd undantag från krav på Motsvarande rätt resp. arbetstillstånd gäller även, oavsett medborgarskap, för maka eller EES-medborgare för deras barn är under 21 år make till en samt som eller beroende dem för sin försörjning. Huvudregeln är att av uppehållstillstånd skall beviljas för fem år med en i princip till förlängning. Vårt medlemskap i EU har inte automatisk rätt inneburit lagtekniskt betingade ändringar av denna ordning. annat än de inkorporeringsförfattningar införlivade EES- Sålunda har som anpassade EG-förordningar upphävts SFS 1994:1696-97 som en

följd förordningarna gäller direkt i Sverige. De ovan av att nu bestämmelserna gäller alltså till att börja med för EUredovisade nu och deras anhöriga. Som EU-medlem föreligger det medborgare skyldighet för Sverige att tillämpa EES-avtalets regler mot vidare en kvarvarande EFTA-länder inom EES.

Ny ansökan

s.k. ansökan infördes 1989 års utlän- Bestämmelserna om ny genom placerade i 2 kap 5 § tredje stycket UtlL och innebär ningslag. De är utlänning kan få lagakraftvunnet beslut avvisning eller att en ett om upphävt under vissa förutsättningar. En ansökan får biutvisning ny den grundar sig omständigheter inte prövats i fallas endast om som tidigare. Dessutom krävs endera att utlänningen har rätt till ärendet Sverige eller det finns synnerliga skäl av humanitär asyl i att annars ansökan enligt 2 kap 5 § tredje stycket UtlL prövades före den art. En juli 1994 Statens Invandrarverk som enda instans. Numera 1 av

Regeringens styrmäjligheter, Nuvarande ordning m.m.

prövas sådana ärenden av Utlänningsnämnden beslut inte kan vars överklagas. Enligt statistik från Invandrarverket 15 537 gavs nya ansökningar in till verket under budgetåret 199394 och under samma tidsperiod avslogs 83 % av ansökningarna.

Avlägsnandebestämmelser

Bestämmelserna som behandlar under vilka förutsättningar utlänen ning får avlägsnas från Sverige finns i 4 kap. UtlL. Enligt dessa bestämmelser kan en utlänning avlägsnas riket antingen avvisur genom ning eller genom utvisning. I korthet gäller följande. Avvisning används när en utlänning inte uppfyller de formella eller materiella krav som gäller för inresa och vistelse i Sverige. Utvisning betecknar avlägsnande av utlänningar som blir kvar i Sverige sedan ett uppehållstillstånd har upphört att gälla, begår brott viss svårigsom av hetsgrad eller som utgör en fara för rikets säkerhet. Polismyndigheten beslutar om avvisning frågan väcks inom tre om månader efter utlänningens ankomst till Sverige under förutsättning att denne inte ansöker om asyl. Invandrarverket skall som första instans fatta beslut i alla ärenden där behovet av asyl har åberopats. Detsamma gäller för ärenden som rör nära familjemedlemmar till asylsökande. En polismyndighets beslut avvisning får överklagas om till Invandrarverket medan verkets beslut avvisning eller om utvisning får överklagas till Utlänningsnämnden. Utvisning på grund av brott beslutas av allmän domstol. Utvisning sker hänsyn till som av rikets säkerhet beslutas av regeringen.

Bemyndiganden m. m.

Som beskrivits i föregående avsnitt riksdagen i 8 kap. 7 § RF ges en möjlighet att genom bemyndigande i lag regeringen kompetens ge att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen egentligen som kräver lagforrn. Ett de ämnen för vilka riksdagen kan delegera av normgivningsbefogenheter med stöd den bestämmelsen är utlänav ningars vistelse i riket p 2. Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen ett antal bemyndiganden utlänningsrättens genom område som finns intagna i UtlL.

SOU 1995: 46

I UtlL har sålunda regeringen bemyndigats att föreskriva undantag från UtlL:s krav passinnehav l kap. 2 § andra stycket, föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar l kap. 2 § tredje stycket. Den förstnämnda föreskriftsrätten får subdelegeras till Invandrarverket, föreskriva undantag från UtlL:s krav visering l kap. 3 § andra stycket, föreskriva undantag från UtlL:s krav uppehållstillstånd och föreskriva krav uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader l kap 4 § andra stycket, föreskriva undantag från UtlL:s krav arbetstillstånd l kap. - 5 § andra stycket, föreskriva att uppehållstillstånd kan även i andra fall än de - ges i 2 kap. 4 § första stycket UtlL andra stycket samma parasom anges graf. föreskriva att ansökan uppehållstillstånd får bifallas även i - en om andra fall än i 2 kap 5 § andra stycket UtlL om det följer som anges Överenskommelse med främmande stat.fjärde stycket samma av en paragraf, meddela ytterligare föreskrifter arbetstillstånd 2 kap. 6 § - om tredje stycket, föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och i - vissa fall Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 2 kap. 7 § andra stycket och ge knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta visering ett organ om tredje stycket paragraf. Den förstnämnda föreskriftsrätten samma får subdelegeras till Invandrarverket, föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som omfattas EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap 11 § av första stycket UtlL tredje stycket samma paragraf, föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyl- landsprincipen för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad av här 3 kap. 4 § tredje stycket, meddela föreskrifter skyldighet att anmäla utlänningars - om vistelse eller anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar an-

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

gående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst slag är nödvändiga med hänsyn till Sveriges som säkerhet 12 kap. 1 §, dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal 12 kap. 2 §, meddela föreskrifter om hemsändande utlänningar inte - av som är flyktingar och som tagit hand enligt viss tvångslagstiftning 12 om kap. 3 § första stycket,

efter avtal med ett annat land om behandling fripassagerare - av föreskriva avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning avtalet 12 kap. 3 § av andra stycket och

meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda krig eller krigsav fara som Sverige har befunnit sig i fråga utlänningars inresa om och vistelse i landet, utresa landet, rätt att ha anställning eller ur offentligt förtroendeuppdrag här, avlägsnande från landet samt omhändertagande i anstalt eller förläggning 12 kap. 4 §. Föreskrifter enligt punkterna 4 och 5 skall i andra fall än då Sverige är i krig underställas riksdagen inom viss tid 12 kap. 5 §. - Som framgår ovan är de bemyndiganden finns intagna i UtlL som generellt hållna och de intryck att regeringens möjligheter ger av att meddela föreskrifter går utöver lagens huvudregler mycket som är omfattande. I sammanhanget mäste dock hålla i minnet man att bemyndigandenas omfattning måste läsas bakgrund vad mot av som uttalas i lagens förarbeten. Det nyss sagda kan t.ex. åskådliggöras av det i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL intagna bemyndigandet. Regeringen ges där rätt att föreskriva att uppehållstillstånd kan i ges även andra fall än de som anges i bestämmelsens första stycke alltså vid anknytningsfall, humanitära skäl och för har sin förpersoner som sörjning ordnad. l specialmotivering till bestämmelsen prop. l98889:86 s. 148 sägs att ett redan i lag angivet krav på uppehållstillstånd inte bör medföra att alla fall där uppehållstillstånd får

medges behöver tas in i lagen och att regeringen bör ha möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd får meddelas också i andra fall, t.ex. när det gäller studier eller besök i Sverige. En närmare redogörelse för de förordningar som regeringen har meddelat med stöd beav

myndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL finns under rubriken Regeringens förordningar rörande uppehållstillstånd. I samband med denna redovisning över de bemyndiganden som finns i UtlL faller det sig naturligt att också nämna de möjligheter regeringen har att i vissa situationer skärpa kriterierna för asyl som beträffande krigsvägrare och s.k. de facto-flyktingar. Enligt 3 kap. 4§ första stycket UtlL har flyktingar, krigsvägrare och de factoflyktingar rätt till asyl. Denna rätt är emellertid inte obegränsad en vilket framgår andra stycket i samma bestämmelse. Enligt första av punkten i det stycket får asyl vägras en utlänning om det av hänsyn till vad är känt utlänningens tidigare verksamhet eller med som om hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl. Även undantagsbestämmelsen i första punkten avser samtliga om tre asylberättigade kategorier har den i praktiken mest betydelse för flyktingar eftersom en undantagsklausul i andra punkten ger mer vidsträckta möjligheter att vägra asyl för de två andra kategorierna. Asyl får sålunda vägras krigsvägrare eller de factoflykting om det en finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar prop. 1983842144 s. 36. Ett annat särskilt skäl utlänningen gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kan vara om prop. 198889:86 s. 156. Möjligheten att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger särskilda skäl för det gäller formellt sett endast beträffande de factoflyktingar och krigsvägrare. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i realiteten även att motsvarande sätt påverka möjligheterna att få tillstånd politiskt vinklade humanitära skäl. Däremot påav verkas inte möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära skäl. Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL är inte utformad ett notmgivningsbemyndigade men i förarbetena till besom stämmelsen prop. 198384:144 36 klargörs entydigt att frågan om s. klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas regeringen genom att ärendet överlämnas dit. Där av understryks vidare vikten att bestämmelsen tillämpas enhetligt av eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. I propositionen betonas också att undantagsklausulen inte bör tillgripas utan tvingande skäl.

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

Undantagsklausulen är alltså konstruerad så regeringen kan fatta att beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till särskilda att skäl föreligger med hänsyn till mottagningsresurserna, riksutan dagens hörande. Sådana beslut har fattats vid två tillfällen. Det första

tillfället hänför sig till ett principbeslut i november 1976 då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-syrianska gruppen från Turkiet mot bakgrund främst att det förelåg omfattande av ett invandringstryck från den Undantagsregelns tillämpning gruppen. beträffande gruppen upphörde ett beslut regeringen i genom av ett enskilt ärende i juni 1982. Den andra tillämpningen undantagsregeln härrör från december av 1989. Regeringen meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden med innebörden att endast den uppfyllde Genevesom konventionens krav eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna påräkna asyl i Sverige. Besluten, i dagsom ligt tal kallas 13 decemberbeslutet eller Luciabeslutet, avsåg inte någon viss grupp utan gällde för asylsökande från alla länder. Situationen som framkallade besluten torde dock i allt väsentligt ha varit

den stora inströmning av Bulgarienturkar förelåg vid den som aktuella tiden.

I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utredningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att våra möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle

komma att vara ytterligt begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid Konstitutionsutskottets årliga

granskning av regeringens handläggning utlänningsärenden av uppmärksammades 13 decemberbeslutet särskilt bet. 198990:KU30. Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta regeringens bedömning att situationen vad det gällde flyktingmottagandet sådan i var december 1989 att det förelåg förutsättningar för tillämpning en av bestämmelsen särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL om s. 76 bet.. Utskottet anförde vidare att dess granskning visat att en omfattande utredning Bulgarienturkarnas situation i hemlandet låg om till grund för 13 decemberbeslutet.

En ny regering tillträdde i oktober 1991. I regeringsförklaringen uttalades bl.a. att en ny praxis vad gäller behandlingen ansökningar av om asyl skulle komma att etableras successivt efter genomgång land

SOU 1995: 46

för land och efter samråd med de nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid återgång till prövning enligt normala regler en skulle ske. Under åberopande bl.a. denna passus i regeringsförav klaringen överlämnade Invandrarverket i slutet av november 1991 ett urval ärenden till regeringen för avgörande. I sin skrivelse anav förde verket att det i anledning vad som sades i regeringsav förklaringen gått igenom ett antal enskilda asylärenden där sökandena kom från skilda länder eller områden i syfte att skapa förutsättningar mån enhetlig bedömning utifrån de factokriterierna i för en i görlig 3 kap. 1 § 3 UtlL och att ett urval de sålunda framtagna ärendena av till regeringen för ställningstagande och avgörande. lämnades över Den skärpning asylrätten 13 decemberbeslutet medförde av som upphävdes i slutet 1991. I ett principbeslut den 19 december angav av regeringen hänsyn såväl till rättssäkerhetsintresset som den fakatt tiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet gjorde att särskilda skäl avsågs i regeringens beslut den december 1989 de som inte längre skulle beaktas. Regeringen beviljade därför i ett enskilt ärende asyl till bedömts de factoflykting men som en person som vara inte skulle ha fått i Sverige med så snäv tillämpning av UtlL stanna en gällt sedan december 1989. Enligt regeringen var det fortsättsom ningsvis den enskildes skyddsbehov borde underställas en strikt som tillämpning UtlL:s bestämmelser. av Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1990:1 l redovisat rad synpunkter s. en rörande formerna för ändring praxis i utlänningsärenden. I arav tikeln, föranleddes just det s.k. 13 decemberbeslutet, granskar som av Strömberg den juridiska form regeringen valde för att introdusom skärpt praxis i asylärenden. Strömberg analyserar därvid till cera en börja med vad med uttrycket särskilda skäl i 3 kap. att som avses § andra stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att 4 uttrycket så det enbart skäl hänförliga till det indivitolka att avser fallet förarbetena klart vid handen att det omfattar duella men att ger skäl generell karaktär, nämligen avsevärda svårigheter också vissa av invasion asylsökande. Mot sådana svårigheter skall att ta emot en av dock vägas styrkan den enskildes asylbehov. Strömberg konstaterar av denna konstruktion kan få till resultat att det som i lagtexten att framstår undantag, att asyl kan vägras, temporärt förvandlas som ett

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

till en huvudregel varvid det i stället kommer krävas att särskilda skäl i form av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall beviljas.

I artikeln slår Strömberg fast att regeringens ställningstagande gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att regeringens uttalanden haft vidare syftning nämligen en att fastslå nya principer med generell giltighet fortsättningsvis skulle som följas inte bara regeringen utan också Invandrarverket. av av I konstitutionellt hänseende konstaterar Strömberg föreskriften att i ll kap. 7 § RF visserligen innebär att regeringen inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende rör myndighetssom utövning mot enskild eller tillämpning lag av men att stadgandet däremot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsfattande genom generella direktiv. Enligt Strömberg måste sådan direktiven rätt dock ha rättslig grund eftersom det inom område ett som är lagreglerat inte är tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet regering följer 7 kap. 6 § RF. - som av Strömberg konstaterar därvid att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om särskilda skäl för att vägra asyl inte är utformad norrngivsom ett ningsbemyndigande men anser att detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter om en reglering asylrätten för de av aktuella utlänningarna mot bakgrund regeringens rätt utfärda av att s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § RF. En tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden anser Strömberg att reglering i förordningsform inte ansågs vara en tillräckligt smidig.

Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för skärpa asylatt förutsättningarna som 13 decemberbeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande rättssäkerhetssynpunkt. Han därur poängterar vid att när nya riktlinjer för praxis införs lag eller förordning genom så bringas föreskrifterna till allmänhetens kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först vid i förväg bestämd tiden punkt vilket innebär att rättstillämpningen redan från början blir förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras beslut genom ett i ett enskilt ärende blir, enligt Strömberg, praxisändringen svårförutsebar eller rentav överrumplande och efterföljande publicitet en genom tillkännagivanden i riksdagen och presskommunikéer är inget likvärdigt alternativ.

SOU 1995: 46

betänkandet Utlänningslagen partiell översyn SOU 1993:24 I - en den särskilt tillsatte utredaren, överdirektören vid Invandinstämmer rarverket Per-Erik Nilsson, huvudsakligen i Håkan Strömbergs synpunkter. Utredaren påpekar vidare att den inom förvaltningsrätten etablerade principen ärende bedöms utifrån det faktiska och fast att ett rättsliga läge råder när beslutet fattas och inte läget när ansökan som resultat kan uppfattas stötande eller svårgjordes, kan ge som som restriktivare asylpraxis introduceras. Enligt begripliga t.ex. när en medför ändrad praxis förs ut författning förutredaren en som som möjligt i övergångsbestämmelsens form ge sådana delen att det är att föreskrifter praxisbytet underlättas för såväl de enskilda asylatt de tillämpande myndigheterna. Utredaren instämmer sökande som Håkan Strömbergs uppfattning att regeringen kunnat etablera också i praxis introducerades 13 decemberbeslutet genom den som genom generellt utformade föreskrifter meddelats med stöd av 8 kap. som RF. En närmare redogörelse för Per-Erik Nilssons förslag i 13§ Utlänningslagen- partiell översyn finns under rubriken Tidigare en överväganden.

Överlämnande ärenden till regeringen av

Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns Redan före bestämmelser i UtlL rätt att överlämna ärenden till regedet om Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. ringen. överlämna ärende för avgörande verket ansåg att 11 § UtlL ett om särskilda skäl motiverade det. Det framförallt två grupper av var föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena ärenden som sådana ärenden ansågs ha betydelse för rikets säkergruppen var som eller för allmän säkerhet, den andra kännetecknades av att het annars samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende det fanns ett handlades regeringen. Sambandet företrädesvis av familjesom av var anknytningsnatur. Förutom de två nämnda kategorierna av överlämnade ärenden förekom det också att Invandrarverket lämnade över utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden vars ärenden hade utrikespolitisk betydelse. ärenden samt som Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsupp- När enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt gifter

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning. Syftet med denna ordning regeringvar att en skulle få tillfälle att styra praxis. De bestämmelserna nya om överlämnande placerades i 7 kap ll § UtlL och innebär bl.a. Inatt vandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ärende till ett regeringen för avgörande under vissa i lagrummet närmare angivna förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i fyra punkter i bestämmelsens andra stycke.

Enligt första punkten får ett överlämnande ske sådana ärenden av som på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har av annan samband med ett ärende som redan prövas regeringen. Den andra av punkten föreskriver att ärenden bedöms ha betydelse för rikets som säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation får hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen UtlL att ärendet prövas av av regeringen. Den fjärde punkten slutligen öppnar möjlighet för en myndigheterna att lämna över ett ärende när synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den sistnämnda möjligheten tar sikte på ärenden som är av ett mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få stor internationell uppmärksamhet.

Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt

men överlämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten prop. 199192:30 s. 45 normalt ske i de fall reglerna sikte på. som tar Motivvis uttalas t.ex. att ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas Utlänningsnämnden. Invandrarverket förutsätts av överlämna sådana ärenden till regeringen verket inte själv om anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena också att det ter sig anges naturligast att regeringen avgör ärenden har särskild utrikespolitisk som betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen i proposianges tionen s. 24 f att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos Invandrarverket eller Utlänningsnämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller liknande orsak har av annan samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I de fallen bör ärendet enligt propositionen kunna hänskjutas till regeringen eftersom inte minst hänsynen till de berörda utlänningarna

med styrka talar för att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.

SOU 1995: 46

När det gäller ärenden enligt tredje punkten sägs i propositionen s. 24 bl.a. att de ärenden överlämnades av Invandrarverket som enligt det gamla systemet ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började uppträda och omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning vissa grundläggande förhållanden som av kunde beräknas bli åberopade ett stort antal sökande. Som exempel av på sådana ärenden också enligt den ordningen borde ge som nya regeringen tillfälle att avgöra ett eller ett par typärenden nämns ärenden där värdering de politiska förhållandena i ett visst land en av i praktiken blir avgörande betydelse för en stor grupp av ärenden. av Enligt propositionen kan det också uppkomma principfrågor som inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal ärenden. Som exempel ett sådant fall nämns ett ärende som regeringen avgjorde efter överlämnande från Invandrarverket med frågeställningen om det kunde ett humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den anses vara utlänning sökt uppehållstillstånd var HIV-smittad. som I propositionen s. 24 tas också exempel på fall som inte bör upp hänskjutas till regeringen. Sålunda framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör överlämnas utlänningen gjort gällande att han löper risk om omänsklig eller förnedrande behandling och hans påför tortyr eller stående inte kan avfärdas uppenbart ogrundat. Enligt proposisom tionen kan det nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot Europakonventionen, utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i om instans och avgörandet går honom emot. Där påpekas också endast en särskilt det ytterst sällan torde befogat att rena lagtolkatt vara ningsproblem eller renodlade rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden slutinstans även om frågorna som svårbedömda. skulle vara När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för avgörande skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall inhämta yttrande från Utlänningsnämnden. Den grundläggande förutsättningen är att Invandrarverkets beslut i ärendet hade kunnat överklagas till Utlänningsnämnden. Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller endast när verket överlämnat ärendet därför regeringens prövning bedöms särskild vikt för ledning av att vara av rättstillämpningen eller därför att synnerliga skäl annars talar för

Regeringens styrmäjligheter, Nuvarande ordning m.m.

regeringens prövning punkterna tre och fyra i andra stycket. Om hinder möter att infordra ett yttrande därför att ärendet är synnerligen brådskande får regeringen underlåta höra Utlänningsnämnatt den. Regeringen har även rätt att överlämna ärenden hänskjutits som till den av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för avgörande. Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att lnvandrarverket hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjligheten är dock inskränkt till enda situation, nämligen i de fall när en ärendet på grund av familjeanknytning eller liknande orsak av annan har samband med ett ärende som finns hos nämnden. I propositionen s. 45 exemplifieras uttrycket annan liknande orsak med det kan att vara fråga om nära släktingar rest tillsammans och ansökt som om uppehållstillstånd samtidigt inte tillhör familj. men som samma

2.2.3 Regeringens förordningar uppehållstillstånd om

Som nämnts kan regeringen med stöd ett riksdagen givet av av bemyndigande meddela föreskrifter rörande bl.a. utlänningars vistelse i riket 8 kap. 7 § första stycket 2 RF. En redogörelse för de bemyndiganden som finns i UtlL har lämnats i ett föregående avsnitt. Regeringen har under år vid flera tillfällen utnyttjat bemynsenare digandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för meddela olika föreatt skrifter i uppehållstillståndssammanhang. Vissa föreskrifterna har av tagits in i utlänningsförordningen l989:547, UtlF medan andra har fått formen av fristående förordningar. Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 § UtlL beslutade rättsregler i kronologisk ordning. I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehållstillstånd för studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola och efterföljande högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studietiden inte särskilda skäl talar det. om emot Detsamma gäller en utlänning har antagits till grundläggande som högskoleutbildning utan att ha behov att före denna genomgå av förberedande utbildning i svenska och utlänning är behörig en som att antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att utlänningens försörj-

SOU 1995: 46

ning är tryggad medel, stipendium eller på annat genom egna liknande sätt. Med verkan från den l januari 1992 infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som i dagligt tal brukar kallas tretenninsregeln tidsförordningen SFS 1991:1998 resp. resp. 1999 . Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1 januari 1992 hade vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan om slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn år eller äldre och som vistats i Sverige i ett år. Tresom var sex tenninsregeln infördes i UtlF 3 kap. 4 § och innebar att en familj a fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid beslutstillfället fanns ett barn fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller som liknande sedan ansökan gjordes förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Tidsförordningen och treterminersregeln tillkom sedan regeringen i enskilt ärende beslutat att utlännings vistelsetid i Sverige inte ett en längre borde tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan. Dessförinnan tillämpades praxis som gav vistelsetiden en särskild betydelse och tider överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja uppehållstillstånd inte särskilda skäl talade om mot det. Syftet med tidsförordningen och dess karaktär av övergångsregler att tillgodose de rättssäkerhetsaspekter och rättvisevar spörsmål regeringens beslut i det enskilda ärensom uppkom genom det. Treterminersregeln motiverades med att särskild hänsyn även fortsättningsvis måste tas till bamfamiljer. I motiven till tidsförordningen och treterminersregeln regeringens förordningsmotiv 1991:8 utvecklades närmare vilka faktorer som borde beaktas vid bedömningen särskilda skäl talade mot bifall av om till ansökan uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade en om tidsgränsema uppnåtts sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs av därvid minska eller helt förlora sin betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande gällde också utlänningen eller någon om familjemedlem handlat ett sätt som gav anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, begå brott eller utlänningen själv medt.ex. genom att om verkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt. Ett annat

Regeringens stynnojligheter, Nuvarande ordning m.m.

exempel som togs upp var fall där utlänningens identitet framstod som osäker eller tveksam grund av utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att det beträffande föräldrar rimligt att ta hänsyn till var om den andre föräldern ocheller andra barn i familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land. Beträffande treterminersregeln framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att vägra tillstånd kunde vara att det var uppenbart att barnet på grund ålder, faktisk närvaro i av skolaförskola eller andra omständigheter inte fått den anknytning till Sverige som förutsattes för regelns tillämpning. Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen treterminersregeln att skulle upphävas och regeln upphörde att gälla vid utgången av

november månad samma år. Övergångsvis föreskrevs dock regeln

att fortfarande gällde i fråga medlemmar i familj i vilken det om en fanns barn som vid ikraftträdandet hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknade efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. I motiven till regelns upphävande regeringens förordningsmotiv 1992:6 anfördes bl.a. att väntetiderna för asylsökande från andra länder än det forna Jugoslavien kraftigt förkortats men att regeln som avsågs vara av övergångskaraktär tenderade bli att en huvudregel för personer från f.d. Jugoslavien. Det framhölls också att anledningen till att beslut inte fattats beträffande familjer från f.d. Jugoslavien inte var långsam handläggning utan att läget i f.d. Jugoslavien hade medfört att verkställighet inte kunnat ske. Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter hur vistelom setidsfaktom skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en ansökan asyl inte slutligt om som prövats får beviljas uppehållstillstånd ansökan barn den om avser som l januari 1993 var under 18 år eller gäller familj med barn en som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning är säratt skilda skäl inte talar emot att bevilja uppehållstillstånd. Förordningen tillkom mot bakgrund det fanns ett stort antal av barnfamiljer som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt âr eller mer och då det ansågs uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska samhället. Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet fall på att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att situationen i hemlandet skulle klarna och inte otillräckliga resurser hos prövningsmyndighetema.

SOU 1995: 46

Den största asylsökande som omfattas av förordningen gruppen av kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien. I motiven till bestämmelsen regeringens förordningsmotiv 1994:1 framhålls att det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler detta inte får hindra att det humanitära skäl i vissa situamen att av tioner ändå framstår rimligt att använda sig av sådana. Liksom som vad gäller tidsförordningen och treterminersregeln utvecklas motivvis i vilka fall särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl därvid överensstämmer i huvudsak med vad som anges gällt vid tidigare tillfällen. Som ytterligare skäl anförs situasom tionen där någon familjemedlem har verkat för organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp. Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också beslut i enskilt ärende rörande barnfamilj från f.d. ett ett en Jugoslavien. Familjen hade fått sin ansökan uppehållstillstånd slutom ligt prövad före tidsreglemas tillkomst och föll därmed inte in under de i förordningen angivna kriterierna. Den hade emellertid lämnat in s.k. ansökan till Invandrarverket i sin tur överlämnade en ny som ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den nya ansökan med bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglerna i förordningen fick utgöra omständighet. I beslutet bedömde anses en ny regeringen de generellt verkande riktlinjer som kommit till att uttryck i förordningen aktualiserade bifall till ny ansökan. Beslutet en innebar i praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglerna. men som Genom regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 ett skedde i praktiken ytterligare utvidgning av kretsen som en de tidsreglerna. I beslutet uppehållstillstånd omfattades av nya gavs familj från Kosovo tidigare fått avslag på sin asylansökan till en som därefter begett sig till Norge återvänt och ansökt om och men som I beslutet fastslog regeringen bl.a. att förordningen från asyl nytt. den 14 april regel inte kunde tillämpas beträffande personer som som lämnat Sverige efter ha fått ett avslag på en asylansökan. Den att ansökan uppehållstillstånd lämnats in efter familjens om som återkomst från Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ansökan ordinär ansökan om asyl vilken regeny utan som en ringen biföll på grund av humanitära skäl.

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte rimligt var att en utlänning som först vistats under inte oväsentlig tid i Sverige en och därefter rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt den nordiska passöverenskommelsen vid verkställigheten skulle behandlas helt annorlunda än den hela som tiden befunnit sig i Sverige. Även förordningens tidsregler inte om var tillämpliga beträffande familjen borde enligt regeringen de - riktlinjer som kommit till uttryck i förordningen regel kunna som anses utgöra sådana humanitära skäl som är förutsättning för bifall en till en ansökan uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket om 2 UtlL.

Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletteringspropositionen prop. 1993942150 bil. ll 3-4 leda till drygt s. att 20 000 personer, varav nästan hälften barn, skulle komma få att permanent uppehållstillstånd i Sverige.

2.2.4 Praxisbildning beslut i enskilda ärenden genom

Den som vill bilda sig fullständig uppfattning praxis i utlänen om ningsärenden har i allt väsentligt tre källor att söka sig till nämligen beslut från Invandrarverket, Utlänningsnämnden och regeringen.

Statens invandrarverk

Invandrarverket har åtminstone i förhållande till verkets placeen ring i instanskedjan icke föraktlig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en stor del av de beslut meddelas som av Invandrarverket inte får överklagas. En sådan ordning gäller för t.ex. alla beslut i uppehållstillståndsärenden där beslutet inte är förenat med

ett förordnande om att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Inom

denna kategori ärenden kan i huvudsak två olika urskiljas.

av grupper Till den första gruppen räknas beslut som överhuvudtaget inte går att

överklaga. Dit hör beslut i ärenden om uppehållstillstånd där ansökan gjorts före inresan. Den andra gruppen består positiva beslut, dvs. av beslut som innebär att utlänningens ansökan uppehållstillstånd om bifalls.

SOU 1995: 46

När det gäller beslut inte är överklagbara utgör Statens som givetvis den främsta källan till praxis. Även när det invandrarverk positiva beslut går det emellertid inte att bortse från gäller gruppen viss praxis torde uppkomma, låt att dess räckvidd får anses att en vara begränsad till Invandrarverket. Invandrarverkets positiva beslut torde

förutom konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla personer får uppehållstillstånd på grund något s.k. amnestibeslut. Det som av torde dessutom förekomma att uppehållstillstånd meddelas rent

humanitär grund. Invandrarverkets interna praxis berörs närmare i betänkandet Utlänningslagen partiell översyn SOU 1993:24. Där sägs bl.a. - en det kan debatteras de positiva besluten från verket bör anges att om praxiskälla bakgrund att dessa beslut rimligen borde som en mot av återge eller utgöra uppföljning den praxis som bildats av en av Utlänningsnämndens och regeringens avgöranden. Enligt utredaren dock all erfarenhet betydelsefull del myndighets visar att en av en praxis skapas myndigheten själv utifrån bl.a. den tolkning som av författningstext och tidigare avgöranden i såväl myndigheten gör av formellt materiellt hänseende. Utredaren konstaterar vidare att som avgörande från Invandrarverket bygger det materialet och ett som innebär bifall till sökandens begäran inte underkastas som t.ex. en någon granskning någon utomstående eller av någon annan av instans. Frånvaron överprövninggranskning leder därvid regelav mässigt till bibehållande eller förstärkning av den interna ett en praxisen. Utredaren förordar Invandrarverket skapar sådana rutiner att att blir möjligt överblicka och systematisera de avgöranden där det att asylsökande får bifall till sin ansökan. Enligt utredarens t.ex. en uppfattning blir bilden tillståndspraxis ofullständig vilket i annars av sin innebär det kan komma att saknas incitament för att tur att åvägabringa skilda skäl motiverad ändring av praxis. Utredaren en av efterlyser slutligen att de positiva besluten motiveras. Under år 1991 Statens Invandrarverk ut en praxisredovisning. gav i första hand avsedd för att tjäna vägledning för Den var som beslutsfattarna verkets olika tillståndsbyråer. I praxissamlingen inbl.a. sammanställning asylpraxis och redogörelser för gick en av tillstånds- och medborgarskapspraxis. De olika redovisningsområdena

disponerades olika i så hänseende att asylpraxisen redovisades i form

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

av referat av ett antal avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen av tillståndspraxisen hållen i deskriptiv stil. I introdukvar en tionen till praxissamlingen angavs anledningen till detta vara att besluten i tillståndsärendena utomordentligt sällan innehöll någon motivering. Vid praxisredovisningens presentation förutskickades att den skulle ses över med jämna mellanrum. Någon uppdatering har emellertid inte skett sedan juni 1991 vilket förmodligen i någon mån sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst. I sammanhanget bör också nämnas att den f.d. tillstånds- och medborgarskapsavdelningen TOM på Invandrarverket tidigare sammanställde och distribuerade diverse handböcker skulle tjäna som som vägledning för handläggare och beslutsfattare. Handboken som behandlade asyl- och tillståndshanteringen TOM-handbok del 1 eller TOM I innehöll en sammanställning bl.a. lagbestämmelser, av lagförarbeten, konventioner, praxis och beslutsmallar. TOM meddelade också s.k. TOM-föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex. närmare anvisningar för hur handläggningen beträffande vissa asylsökandegmpper skulle hanteras. Generaldirektören har i ett beslut den 1 juli 1993 närmare fastställt hur verkets regler skall utformas GDI 1993:1. Avsikten är därvid att handböckerna och TOM- föreskrifterna skall ersättas med föreskrifter, allmänna råd och instruktioner enligt detta reglemente och någon uppdatering av böckerna och föreskrifterna sker inte längre GDI 1993:31. På Invandrarverkets tillståndsbyrå finns s.k. interna exempelsamlingar och dessutom anordnas praxisdagar. De fyra asylbyråema har dessutom åtskilliga informella kontakter sinsemellan. På Asylcenter Syd beslutas alla permanenta uppehållstillstånd under medverkan av två personer. Centret tillämpar dessutom ordning där en även de positiva besluten motiveras.

U tlänningqsnämnden Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har Övertagit regeringens ställning som överinstans i förhållande till Invandrarverket. Nämnden är således högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande för rättstillämpningen på området. Mot

SOU 1995: 46

bakgrund att såväl nämnden som lnvandrarverket har möjligheter av att överlämna ärenden till regeringen för avgörande har dock även regeringen praxisbildande funktion. Huvudansvaret för praxisen bildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas vila på Utlänningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal ärenden överlämnas till regeringen. som Utlänningsnämnden är beslutsför i olika sammansättningar. En 0rdförande får avgöra bl.a. frågor inhibition eller förvar och ensam om får dessutom avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet § första stycket förordningen 1991:1817 med instruktion för Utlänningsnämnden]. I övriga fall är Utlänningsnämnden normalt sett beslutsför med ordförande och två andra ledaen möter 5 § första stycket instruktionen. Om det uppkommer en fråga principiell betydelse i ett ärende eller fråga om att ändra av en nämndens praxis får det beslutas ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören delta i avgörandet om inte synnerligt hinder möter mot detta 5 § andra stycket instruktionen. Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de olika ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till gruppcheferna ordförandena eller att en speciellt praxisansvarig av genom sänder ut avgjorda beslut som är av intresse. Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa vägledande beslut. Sammanställningarna tillgängliga för allmänvar heten sedan sekretesskyddade uppgifter tagits bort från besluten. På 1994 publicerades inbunden praxissamling från Utlänsommaren en ningsnämnden. Avsikten praxissamlingen skall ut varje år i är att ges reviderat skick och att separata häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje utgivning. Praxissamlingen innehåller en sammanställning ett större antal beslut och består av två delar. En del av redovisar rättspraxis medan den andra behandlar länderpraxis. Besluten är återgivna utan andra ändringar än sådana som motiveras av sekretess eller av redaktionella skäl. Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som fattats av Utlänningsnämnden i nämndsammansättning. Meningen är att den framdeles också skall innehålla sammanställning regeringens praxis. en av

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

Regeringen

Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst således inskränkt till beslutsfattande i ärenden överlämnats till som regeringen av endera Invandrarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat för de lägre instansema sina genom avgöranden. Enligt rådande svensk rättsuppfattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan. Emellertid torde den omständigheten att regeringens ställningstaganden i enskilda ärenden enbart har denna vägledande verkan i princip sakna betydelse mot bakgrund av att lägre myndigheter regelmässigt följer prejudikaten. Regeringens möjlighet att styra praxis uttalanden i beslut i genom ärenden som Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat skiljer sig i viss mån från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstolsväsendet. Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen också högsta instans i instansordningskedjan och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett överklagat mål eller ärende. Regeringen däremot prövar endast ärenden som valts ut av utlänningsmyndigheterna och i den enda avsikten att styra praxis. Såvitt gäller t.ex. prövning särskilda skäl en av om att vägra asyl enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses föreligga ger UtlL:s förarbeten entydigt vid handen att den prövningen endast bör ankomma på regeringen. Det finns mot den angivna bakgrunden anledning att ställa sig frågan inte regeringens avgöranden om i utlänningsärenden med lagstiftarens goda minne är i det närmaste - bindande i vissa avseenden och inte har så stor likhet med vanliga prejudikat. I det sammanhanget kan dock noteras att Invandrarverket i beslut som rör en tillämpning av den skärpta asylpraxis 13 decembersom beslutet medförde eller mindre regelmässigt motiverat sitt mer ställningstagande enligt följande. Genom beslut den 13 december 1989 har regeringen slagit fast, att situationen när det gäller möjligheterna att ta emot asylsökande skall beaktas vid bedömningen av om det föreligger sådana särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra som avses stycket 2 UtlL. Regeringen har i det nämnda beslutet också uttalat att sådana skäl föreligger. SIV delar den bedömningen. Den motiveringen synes vilja betona att det skulle kunna uppstå läge då ett

SOU 1995: 46

Invandrarverket skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av skärpta asylkriterier än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad torde det inte heller finnas något formellt hinder för att utlänningsmyndighetema skall kunna göra en självständig bedömning av frågan. Att ett prejudikat från regeringen i vissa hänseenden också kan medföra ändrade handläggningsrutiner hos utlänningsmyndigheterna erbjuder följande citat ett beslut från Utlänningsnämnden exempel ur på. I rättstillämpningen har sökandes vandel endast i undantagsfall en

tillmätts betydelse i administrativa utlänningsärenden. Regeringen har

emellertid i två beslut den 16 september 1993 Ku 93 1700-1701 principiellt slagit fast att en sökandes vandel skall vägas in i bedömningen ett anknytningsärende. Besluten innebär enligt nämnav dens mening att tillämpande myndighet, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, har skyldighet att i varje enskilt anknytningsärende en kontrollera sökandens vandel och att ställa den i relation till övriga omständigheter i ärendet. Vare sig under regeringens tid högsta instans i utlämningssom ärenden eller därefter har det funnits någon praxissamling över regeringens avgöranden som varit tillgänglig för allmänheten. En annan sak är det funnits intern praxissammanställning som tillhandaatt en hållits regeringskansliets handläggare utlänningsärenden. Som av nämnts är det dock meningen att en sammanställning av regeovan ringens praxis fortsättningsvis skall kunna återfinnas i den praxissamling som Utlänningsnämnden ger ut. Det torde riktigast att säga att regeringens praxisbildande vara beslut vanligen kommer till offentlig kännedom genom pressmeddelanden skickas ut från regeringskansliet. Vid mer banbrytande som beslut brukar dessutom invandrarministern informera rikstyper av dagen varvid informationen blir en del av riksdagsprotokollet.

Redogörelse för några viktiga beslut

I tidigare avsnitt har redogörelse lämnats för dels det s.k. 13 en decemberbeslutet ochsandra beslut rört en tillämpning av lokusom tionen särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL, dels de beslut meddelades i samband med den senaste tidsförordningen. Praxissom

Regeringens stynnojligheter, Nuvarande ordning m.m.

utredningen har i betänkandet Utvärdering praxis i asylärenden av SOU 1994:54 lämnat en utförlig redogörelse för beslut där uppehållstillstånd har beviljats grund humanitära skäl med avseende av på fysisk sjukdom, psykisk sjukdom, personliga förhållanden och inhumana förhållanden s. 102-111 betänkandet. I det följande kompletteras den redogörelsen med några typiska exempel regeringsbeslut i enskilda ärenden som fått vidsträckta konsekvenser för bedömningen av utlänningsärenden i så måtto att de tagit sikte på förhållanden som rört ett stort antal asylsökande. Ett exempel på ett beslut i ett enskilt ärende som kom att beröra många asylsökande och som, åtminstone kortsiktigt sett, fick omfattande konsekvenser för samhällsekonomin är regeringens principbeslut den 21 juni 1993 rörande permanent uppehållstillstånd för asylsökande från Bosnien. Ärendet överlämnades Invandrarverket av i januari 1993 och verkets rekommendation att ärendena från var Bosnien skulle vila ytterligare viss tid i avvaktan ett samlat internationellt agerande och händelseutvecklingen i Bosnien. Beroende kriget i Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan oktober 1991 avvaktat med beslut rörande asylsökande därifrån. Även Utlänningsnämnden förordade att ärendena skulle avvakta beslut under en kortare tid. Vid tiden för detta vägledande beslut väntade 66 400 personer att få sin asylansökan prövad Invandrarverket av i första instans. Den största gruppen eller 42 000 personer utgjordes av medborgare i Bosnien-Hercegovina. Beslutet fattades i ett enskilt ärende som rörde två makar dess men vittgående innebörd var att i princip alla skyddsbehövande från Bosnien-Hercegovina som sökt asyl i Sverige skulle beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl efter individuell pröven ning av varje enskilt ärende. I beslutet gjordes bedömning situaen av tionen i Bosnien och också av konfliktens varaktighet varvid angavs att någon snar lösning inte var i sikte. Vidare uttalades att den allmänna situationen för de skyddsbehövande bosnierna inte var sådan att asyl skulle kunna komma i fråga utan att uppehållstillstånd skulle ges av humanitära skäl. Detta uteslöt enligt beslutet inte att det i - enskilda fall kunde finnas skäl att bedöma asylsökande från en Bosnien-Hercegovina som flykting eller de factoflykting. Som nämns ovan fanns det 42 000 asylsökande bosnier i Sverige då principbeslutet kom den 21 juni 1993. Regeringen gjorde vidare be-

SOU 1995: 46

dömningen att anhöriginvandringen till de bosnier som skulle komma i fråga för uppehållstillstånd kunde komma att ligga i intervallet 20 000-30 000 sammanlagt under budgetåren 199394 och personer 199495. Senare tecken har emellertid tytt att anhöriginvandringen inte kommer att bli så omfattande som tidigare bedömdes prop. 19939451 3. Mot bakgrund av det väsentligt ökade flyktings. mottagandet föreslog regeringen i 199394:51 att ett särskilt prop. Stimulansbidrag skulle till kommuner under det närmaste året ges som kraftigt utökade sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan hade överenskommelse om ett stort flyktingmottagande men som en ändå ökade detta. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag bet. 199394SfU6, rskr. 199394:70. Under budgetåret 199394 beviljade Invandrarverket och Utlänningsnämnden närmare 54 000 uppehållstillstånd tillsammans, cirka 45 000 till pervarav soner från Bosnien-Hercegovina. I 1994 fattade regeringen beslut i sju av Invandrarverket mars överlämnade ärenden rörande medborgare i Somalia. Flera av ärendena hade överlämnats under år 1991. Invandrarverket förordade i yttrande tidsbegränsat uppehållstillstånd sex månader skulle att ett om beviljas asylsökande från Somalia med möjlighet till förlängning om särskilda skäl inte talade i riktning. Barnfamiljer och enen annan bam borde dock beviljas permanent uppehållstillstånd enligt samma verket. Invandrarverket anförde vidare att kriminalitet eller den omständigheten att någon uppträtt under falsk identitet borde kunna utgöra särskilda skäl för att inte bevilja uppehållstillstånd. Beträffande fall där den asylsökande uppträtt under flera identitet förordade verket att ett avvisningsbeslut skulle meddelas men att ett tidsbegränuppehållstillstånd högst månader skulle beviljas. l vissa av sat om sex ärendena hade även yttranden från Utlänningsnämnden begärts in. Nämnden förordade därvid bl.a. att det mot bakgrund av den pågående utvecklingen i Somalia fanns anledning att något avvakta avgörandet ärenden beträffande asylsökande som kommit till Sverige av förhållandevis sent. Regeringens beslut innebar att fyra somalier som ansökt om asyl i Sverige beviljades permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl andra tillfälligt uppehållstillstånd eftersom deras samt att tre gavs identiteter ansågs oklara. Såvitt gällde situationen i södra Somalia anfördes i besluten bl.a. att förhållandena där var unika med knappast

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

existerande normala samhällsfunktioner. Regeringen ansåg emellertid inte att situationen sådan att den generellt utgjorde grund för var asyl men framhöll att detta ställningstagande inte uteslöt det i enskilda att fall kunde finnas skäl att bedöma asylsökande från södra Somalia en som flykting eller de factoflykting. De uppehållstillstånd permanenta som meddelades motiverades med att det allmänna läget i södra Somalia gjorde att uppehållstillstånd borde meddelas humanitär

grund. Regeringens vägledande beslut rörande asylsökande från Somalia bedömdes i kompletteringspropositionen 199394:l50 bil. ll 4 s. medföra att huvuddelen de drygt 1700 somalier vistades på av som flyktingförläggningar vid tiden för beslutet skulle komma beviljas att permanent uppehållstillstånd med därpå följande mottagande i kommun. Med en viss följdinvandring anhöriga beräknades antalet av kommunmottagna somalier komma att uppgå till 2 400 personer.

2.3 Tidigare överväganden

2.3.1 Flykting- och immigrationsutredningens förslag

Flykting- och immigrationsutredningen tillsattes vid halvårsskiftet 1990. Dess uppdraget gick ut på att redovisa förslag till innehåll i och utformning svensk sammanhållen flykting- och immigrationsav en politik. Utredningens förslag redovisades i betänkandet Flykting- och immigrationspolitiken SOU 1991:1. I betänkandet förordade utredningen bl.a. en ordning byggde på skilde mellan två som att man huvudkategorier immigrationssökande. Den kategorin av ena bestod av personer som borde ha en i princip ovillkorlig rätt bosätta sig i att Sverige medan den andra kategorin utgjordes endast av personer som skulle tillåtas invandra inom för i förväg fastställd antalsramen en mässig riktpunkt eller kvot. Ramarna förutsattes i sin kunna påtur verkas av antalet spontaninresta och andra sökande med i princip en ovillkorlig rätt till bosättning i Sverige. Till den kategori ansågs som ha en i princip ovillkorlig rätt att få stanna i Sverige hörde konventionsflyktingar, medlemmar kämfamiljen och av personer med starka humanitära skäl. Nedan lämnas översiktlig redogörelse för en utredningens förslag om fastställande planeringsramar. av en

SOU 1995: 46

När det gäller frågan om fastställande av planeringsram och kvoter s. 155 f. tänkte sig utredningen ett system där statsmakterna i förväg det ungefärliga antal invandrare av kategorier som inte hade en angav ovillkorlig rätt att stanna här, som Sverige bedömdes ha möjlighet att på ett tillfredsställande sätt ta emot under ett år. Den bedömningen måste enligt utredningen grundas på uppskattning av Sveriges samen lade såvitt gäller möjligheten att erbjuda arbete, bostäder, resurser utbildning samhällsservice. Utredningen betonade därvid och annan att den uppskattade mottagningskapaciteten ytterst inte var ett matematiskt utan ett politiskt spörsmål beroende av bl.a. prioriteringsfrågor. Den sålunda beräknade totala mottagningskapaciteten skulle enligt förslaget minskas med uppskattning det antal konventionsen av flyktingar och andra i princip hade en ovillkorlig rätt till bosättsom ning kunde tänkas komma att resa in i Sverige under den som planerade perioden. Det utrymme därvid återstod skulle disposom för invandring kategorier inte hade någon ovillkorlig neras av som rätt få i Sverige. I praktiken torde det dock enligt utredatt stanna ningen ofrånkomligt att taket sattes högre än vad som skulle - vara motiverat, enbart befintliga mottagningsresurser skulle vara vara om avgörande för planeringsramen. Så t.ex. skulle antalet personer med i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige under ett visst år en kunna tänkas bli fler än vad det egentligen fanns mottagningsresurser för och att begränsa invandringen dessa kategorin ansåg utredav ningen inte kunna komma i fråga. Enligt utredningen kunde det i nonnalfallet inte heller bli tal att vägra all invandring av övriga om immigrationssökande konventionsflyktingar och andra med även om rätt till bosättning tog alla tillgängliga mottagningsresurser i anspråk. Något måste alltid finnas för invandring av de övriga kateutrymme gorierna. Enligt utredningens förslag borde den totala ramen för invandringen fastställas riksdagen i samband med budgetregleringen av medan regeringen skulle bestämma fördelningen det återstående av utrymmet mellan tre olika kategorier nämligen kvotflyktingar, asylsökande med politiska skäl eller humanitära skäl som inte var konventionsflyktingar eller hade så starka humanitära skäl att en ovillkorlig rätt till bosättning förelåg samt anhöriga utanför kärn-

familjen.

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

I lagtekniskt hänseende föreslog utredningen att ett bemyndigande med innebörden att regeringen skulle få meddela närmare föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd för de grupper som inte hade en ovillkorlig rätt att bosätta sig i Sverige skulle in i tas UtlL. Bemyndigandet innehöll möjlighet för regeringen fasten att ställa riktlinjer för det antal uppehållstillstånd under viss tid som borde meddelas för olika Om riktlinjer för begränsning grupper. en sålunda föreskrivits inskränktes enligt förslaget Utlänningsnämn- - dens överprövning till att ta ställning till huruvida utlänningen

tillhörde en kategori med ovillkorlig bosättningsrätt eller inte. Utredningsförslaget gav däremot inte nämnden rätt göra någon att annan bedömning än Invandrarverket frågan utlänningen borde beav om redas plats inom ramen för begränsning eller kvot. en Sedan Flykting- och immigrationsutredningens betänkande remissbehandlats avhandlades utredningens förslag i den sedermera återkallade propositionen 1990912195 Aktiv flykting- och immigrationspolitik. l propositionen redovisades splittrad remissbild s. 46-47 en och s. 60 beträffande utredningens förslag planeringsram för om en större delen av den utomnordiska invandringen. Utredningens principiella förslag tillstyrktes eller lämnades utan erinran bl.a. Invandav rarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statskontoret och Hovrätten över Skåne och Blekinge. Samtliga frivilligorganisationer liksom vissa politiska kvinnoförbund och ungdomsförbund avstyrkte förslaget om en planeringsramkvot för vissa med politiska eller humanipersoner tära skäl. Förslaget om en antalsmässig reglering avseende invandringen av anhöriga utanför kärnfamiljen tillstyrktes dock majoav en ritet av de remissinstanser yttrat sig i frågan. Även flera remisssom instanser motsatte sig någon form planeringsram för som av invandringen i övrigt tillstyrkte. Diskrimineringsombudsmannen framhöll risken för att återkommande diskussioner planeringsom ramar och kvoter skulle komma att polarisera och inflammera den svenska debatten. Regeringens överväganden beträffande betänkandet Flykting- och immigrationspolitiken utmynnade i allt väsentligt i något kallades som principförslag. Fördragande statsrådet uttryckte därvid avsikt en att återkomma med förslag till nödvändiga lagändringar bakgrund mot av bl.a. riksdagens behandling principförslagen prop. 51. De av s.

SOU 1995: 46

principer för politik lades fram kan sammanfattas överen ny som siktligt enligt följande. I propositionen föreslogs bl.a. att det regelsystem som reglerar invandringen till Sverige i högre grad borde tillgodose behoven hos de mest behövande och att en klarare skillnad bör göras mellan å ena sidan bör ha en i princip ovillkorlig bosättningsrätt och personer som å den andra övriga immigrationssökande. Enligt principförslagen borde principiell rätt till bosättning tillkomma dem som är i behov en internationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyktingar och av vissa andra med starkt skyddsbehov. Regeringen förordade vidare att möjligheterna för regeringen att utan riksdagens hörande inskränka rätten till uppehållstillstånd för skyddssökande utanför Gerêvekonventionen skulle tas bort och att principiell lagfäst rätt till bosätten ning borde tillkomma medlemmar av kärnfamiljen. I de föreslagna principerna för en ny politik ingick också att riksdagen även fortsättningsvis borde fastställa en kvot för organiserad överföring flyktingar. Den kvoten skulle kunna tillåtas öka under av respektive planeringsperiod det internationella läget så krävde och om mottagningsresurserna tillät det. Enligt förslaget borde regeringen utöver detta fastställa för bosättning av anhöriga utanför en ram kämfamiljen. Beslutet planeringsramen borde fattas av regeringen om efter förslag Invandrarverket. Enligt propositionen borde vidare av Invandrarverket samråda med Svenska kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen inför utarbetandet förslaget. Planeringen av föreslogs kunna gälla för tre år i taget med årliga möjligheter att revidera planeringsramen. Valet år 1991 slutade med ett regeringsskifte. Den tillträdande fyrpartiregeringen ansåg att såväl flera frågor som aktualiserats i propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik som sambandet mellan frågorna behövde övervägas ytterligare. Propositionen återkallades därför skrivelse till riksdagen regeringens genom en skrivelse 199192:27.

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

2.3.2 Asylprövningskommitténs förslag

Under hösten 1989 tillkallades kommitté med uppdrag utreda en att instansordningen i utlänningsärenden. Kommittén, som antog namnet Asylprövningskommittén, överlämnade i september 1990 betänkandet Utlänningsnämnd SOU 1990:79 till regeringen. De förslag som lades fram i betänkandet har i huvudsak legat till grund för UtlL:s

nuvarande instansordningsbestämmelser. Asylprövningskommitténs förslag skiljer sig dock från gällande rätt i så hänseende att kommittén

även föreslog att regeringen skulle få möjlighet förbehålla en att sig avgörandet av ett visst ärende eller viss ärenden been grupp av tänkandet s. 130.

Enligt kommittén borde regeringen ha denna möjlighet bakmot grund av att det undantagsvis kan tänkas inträffa regeringen att bedömer det som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden kommer under regeringens prövning, oberoende av hur de underordnade myndigheterna ser saken. Det kan t.ex. röra sig om ärenden mycket stor betydelse från invandav ringspolitisk synpunkt eller ärenden särskild vikt för Sveriges förav hållande till främmande stat eller mellanfolklig organisation. Enligt kommitténs förslag torde regeringens beslut få meddelas förgenom ordning, om det innebär generell regel beträffande ärenden en av en viss typ, och förvaltningsbeslut. annars genom Asylprövningskommitténs förslag i betänkandet Utlänningsnämnd behandlades första gången i propositionen l9909l:195 Aktiv flykting- och immigrationspolitik. De förslag som lades fram i propositionen överensstämde väsentligen med kommitténs förslag bl.a. i det hänseendet att möjlighet för regeringen förbehålla sig en att prövningen av ett visst utlänningsärende eller viss ärenden en grupp av föreslogs. I propositionen s. 129 anmärktes bl.a. några remissatt instanser anfört betänkligheter mot förslaget under åberopande att av det skulle strida mot RF att tillerkänna regeringen sådan fören behållsmöjlighet. Departementschefen underkände dock dessa invänd-

ningar och hänvisade bl.a. till att Justitiekanslern i sitt remissyttrande uttryckligen anfört att det inte föreligger några grundlagsmässiga hinder mot att regeringen i undantagsfall möjlighet besluta ges att om att ett visst ärende eller en viss ärendegrupp skall överlämnas till regeringen. Denna uppfattning delades departementschefen. av

SOU 1995: 46

Som nämnts ansåg fyrpartiregeringen att såväl flera frågor som aktualiserats i propositionen Aktiv flykting- och immigrationspolitik sambandet mellan frågorna behövde övervägas ytterligare vilket som föranledde att propositionen återkallades. Frågan om inrättandet av en särskild nämnd för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden ansågs dock böra lösas snabbt. I propositionen 199192:30 särskild nämnd för utlänningsärenden lades därför den 10 okom en tober 1991 på nytt fram förslag i huvudsak byggde på Asylsom prövningskommitténs överväganden. De framlagda förslagen skilde sig dock från förslagen i Aktiv flykting- och immigrationspolitik bl.a. på så sätt att någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig beslutanderätten i vissa ärenden inte förslogs. Enligt vad som anförs i propositionen 199192:30 s. 27 skulle sådan ordning kunna skapa en oklarhet i rollfördelningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden och den fick också utgöra ett avsteg från vanliga principer om anses förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.

2.3.3 Förslag Utredningen om översyn av vissa delar av av utlänningslagstiftningen m.m.

År 1992 tillsattes Invandrarverkets överdirektör Per-Erik Nilsson särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av utlänsom ningslagstiftningen. I hans uppdrag ingick bl.a. att undersöka regeringens möjligheter att inom RF:s generella före- - ram - genom skrifter styra utveckling och praxis utlänningslagstiftningens område och det bedömdes nödvändigt eller önskvärt föreslå - om de ändringar och tillägg kunde vara motiverade. Den del av uppsom draget rör regeringens roll vid praxisbildningen behandlas i delsom betänkandet Utlänningslagen partiell översyn SOU 1993:24. - en Utredaren redovisar där uppfattningen att det knappast kan råda några delade meningar att regeringen har ett påtagligt behov av om kunna styra tillämpningen UtlL genom, av politiska eller andra att av skäl motiverade generella föreskrifter. Han konstaterar vidare att det finns olika uppfattningar i frågan om detta behov kan tillgodoses inom för bestämmelsen i 8 kap. 13 § RF som ger regeringen ramen utfärda föreskrifter verkställighet av lag. Vid detta förrätt att om hållande är det enligt utredarens mening i det närmaste självklart att

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

lagstiftningen bör kompletteras med ett bemyndigande som ger regeringen rätt att styra tillämpningen av UtlL. I betänkandet lägger utredaren fram ett förslag med innebörden att regeringen skall ges ett uttryckligt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd. Bemyndigandet föreslås tas i en ny bestämmelse 4 a § i 3 kap. UtlL och ha följande lydelse. Rege- - ringen får, utöver vad angetts i detta och tidigare kapitel i lagen, som meddela de föreskrifter som behövs för att anpassa prövningen av asyl- och andra ansökningar om uppehållstillstånd till utvecklingen inom och utom landet och därigenom skapa garantier för säker, en likformig och konsekvent prövning. Utredaren anför i specialmotiveringen att de föreskrifter som regeringen bemyndigas att meddela enligt den föreslagna bestämmelsen skall hålla sig inom den ram som UtlL:s regler om uppehållstillstånd på skilda grunder drar upp i lagens andra och tredje kapitel. Han betonar också att föreskrifterna skall ta sikte på prövningen vissa av ansökningar eller grupper av ansökningar och givetvis inte för hur enskilda ärenden skall avgöras. Enligt utredaren torde bestämmelsen kunna användas till att t.ex. ge generellt utformade beskrivningar av de humanitärt färgade skäl skall berättiga utlänning få som en att bosätta sig i Sverige, alltså föreskrifter typ tidsförav samma som ordningen och treterminersregeln. Ett utpekat användningsannat område är närmare bestämning de särskilda skäl enligt en av som 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL kan medföra att krigsvägrare eller s.k. de facto-flyktingar vägras asyl. Betänkandet har remissbehandlats. Utredarens förslag tillstyrktes därvid av Justitiekanslern, Kammarrätterna i Jönköping och Göteborg, Rikspolisstyrelsen, Statens Invandrarverk, Utlänningsnämnden och Caritas. JK anförde dock synpunkten att den föreslagna lagtexten borde utformas traditionellt. Utlänningsnämnden framhöll det mer att enligt nämndens uppfattning torde vara onödigt att regeringen får rätt att dels styra generellt genom förordning, dels individuellt genom beslutsfattande i enskilda ärenden. Enligt Utlänningsnämndens mening borde därför Invandrarverkets och nämndens möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för avgörande tas bort utredarens om förslag genomfördes.

SOU 1995: 46

Under remissbehandlingen framfördes också kritik mot förslaget. Kritikerna företräder allmänt uppfattningen att bemyndigandet fått en alltför generell utformning. Inom de kritiska remissinstanserna kan sägas utkristallisera sig två grupper. Den första utgörs företrädesvis av myndigheter och har i princip inte något att invända mot att rättstillämpningen styrs av en förordningen. Gruppen anser emellertid att den föreslagna bestämmelsen fått en för omfattande lydelse. Den andra gruppen, som företrädes av bl.a. Sveriges advokatsamfund och rad frivilligorganisationer, är principiellt emot att praxisuten vecklingen tillgår det sätt utredaren föreslagit. Flera av dessa organisationer är dessutom av uppfattningen att asylprövningen bör flyttas över till domstolar. Betänkandets förslag har inte lett till någon lagstiftningsåtgärd.

2.3.4 Praxisutredningens redogörelse Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Birgit Friggebo att tillkalla två utredare med uppgift att göra en överutvecklingen praxis i asylärenden efter det att Utlänningssyn av av nämnden övertagit överinstansprövningen regeringen. Bakgrunden av till att utredningen tillsattes var att det i den allmänna debatten hävdades att praxis påtagligt hade skärpts under denna tidsperiod. Som särskilda utredare förordnades tf. professorn Göran Melander och chefsrådmannen Lena Berke. Utredningen, som antog namnet Praxisutredningen, överlämnade i april 1994 betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden 1994:54. Den period Praxisutredningen undersökte sträckte sig från juli som 1989 till februari 1994. De resultat undersökningen som utredav kan kort sammanfattas enligt följande. Kraven för att ningen anger någon skall få konventionsflyktingstatus är alltjämt stränga. Utlänningsnämndens sätt att fastställa sådan status är mer stringent än regeringens. Hos regeringen finns stor spännvidd på de omständigen kan grunda de factoflyktingstatus. Enligt utredningen föreheter som faller det beslutsfattaren ansett det avgörande vara att sökanden som beviljats uppehållstillstånd medan grunden för beviljandet varit mindre viktig. När det gäller Utlänningsnämnden anser utredningen kriterierna för de factoflyktingstatus håller en jämnare nivå men att

Regeringens stymzojligheter, Nuvarande ordning m.m.

att nämnden förefaller strikt inriktad på att göra juridisk bedömen ning varför de omständigheter av humanitär art kan förekomma som i vissa ärenden ibland får stå tillbaka.

Praxis beträffande uppehållstillstånd grund fysisk sjukdom av har enligt utredningen varit restriktiv under hela perioden. Utredningen anser sig dock kunna finna att praxis har utvecklats mot att sätta in sådana ärenden i ett större sammanhang varvid det görs en samhällsekonomisk bedömning de står till förfogande av resurser som och en allt noggrannare undersökning tillgång till vård i av personens hemlandet. När det gäller psykiska sjukdomstillstånd krävs numera enligt utredningen regel att gjort allvarligt som personen ett menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för självmord för att personen skall få uppehållstillstånd humanitära skäl. Utredav ningen redovisar därvid uppfattningen att de psykiska skäl kunde som leda till ett uppehållstillstånd då regeringen överinstans var kunde vara av mer varierat slag. Utredningen anser sig också ha funnit att det s.k. inre flykt altemativet har börjat användas på ett sätt inte skett tidigare. Enligt som utredningen tillämpas detta alternativ sofistikerat numera ett sätt generellt i en krigssituation av det slag råder i f.d. Jugoslavien. som Utredningen vidare att den praxis rörande betydelsen anser av dokumentlöshet initierades regeringen år 1989, har fått som av en oproportionerligt stor genomslagskraft. Enligt utredningen har avsaknaden av pass kommit att bedömas ett generaliserat och onyanserat sätt och det går i många ärenden inte att utläsa än sakbedömannat att ningen fått stå tillbaka sedan väl avsaknaden av pass har konstaterats. Dokumentlöshet diskvalificerar i många fall också från konventionsflyktingskap enligt utredningen principen som menar att används stelbent och närmast ursäkt för inte behöva som en att göra en nyanserad avvägning mellan ett konventions- och de factoflyktingskap. När det gäller andra trovärdighetsaspekter än dokumentlöshet anser sig utredningen ha funnit att betydelsen den tid förflutit av som mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl fått inneen ny börd i det att Utlänningsnämnden lägger vikt vid den asylsökande att kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Utlänningsnämnden och Invandrarverket bereddes tillfälle redoatt göra för de åtgärder som vissa frågeställningar i Praxisutredningens

SOU 1995: 46

betänkande kunde föranleda samt att även i övrigt lämna synpunkter på utredamas slutsatser och överväganden. Myndigheternas uppmärksamhet fästes därvid särskilt vid Praxisutredningens uttalanden rörande bl.a. dokumentlöshetens och en fördröjd asylansökans betydelse i ärenden uppehållstillstånd samt tillämpningen av det s.k. om inre flyktaltemativet. I ett yttrande dagtecknat den 27 maj 1994 anförde Utlänningsnämnden att utredningens slutsatser att bedömningama rörande dokumentlöshet och fördröjning med ansökan asyl sker på ett generaom liserat och onyanserat sätt är felaktiga. Nämnden bifogade därvid ett praxisbildande beslut där asyl beviljats en familj som dels ansökt om asyl dagen efter ankomsten till Sverige, dels saknade passhandlingar, där nämnden efter trovärdighetsbedömning ansåg att familjen men en konventionsflyktingar. I beslutet framhåller nämnden att även om var avsaknaden passhandlingar och vad som uppgivits som anledningen av därtill kan vissa tvivel bör detta inte, med de principer som bör resa gälla i asylärenden, bli utslagsgivande den asylsökande i övrigt om framstår trovärdig och hans berättelse sannolik. Såvitt gällde som som inre flyktaltemativet anförde nämnden att dess tillämpning av detta alternativ hade stöd vad sägs i UNHCR:s handbok och att det av som svårt förstå påståendet att Utlänningsnämndens tillämpning var att skulle vara soñstikerad. l Invandrarverkets yttrande den 6 juni 1994 framförs ungefär synpunkter Utlänningsnämnden tagit upp. Verket samma typ av som konstaterar att enligt de gällande principerna för bevisvärdering i utlänningsärenden kan avsaknaden pass aldrig ensamt bli utslagsav givande utan det är bara ett moment som tillsammans med övriga omständigheter i ärendet gör att sökandens trovärdighet kan sättas i fråga. Såvitt gäller dröjsmål med ansökan om asyl menar verket att sådant dröjsmål kan ett tecken på att sökanden själv inte har ett vara bedömt sitt skyddsbehov särskilt stort bedömning måste som men en göras på ett nyanserat sätt och dröjsmålet kan enbart utgöra ett i helhetsbedömning ärendet. Verket påpekar vidare att moment en av det inre flyktalternativet är ett internationellt vedertaget begrepp utlänningsrättens område vilket naturligtvis skall användas enbart i sådana fall då sökanden är skyddad i en annan del av sitt hemland och då detta utgör ett rimligt alternativ för vederbörande. Att alternativet tillämpas sofistikerat sätt kan verket inte finna. Slutligen så 72 ett

Regeringens styrmöjligheter, Nuvarande ordning m.m.

anför Invandrarverket såvitt gäller praxisdokumentation i framtiden att verket är berett att undersöka möjligheterna bl.a. dokumentera att länderförhållanden vid olika tidpunkter.

2.4 Belysning nuvarande

av styrmedel

2.4.1 Inledning

I utredningens uppdrag att utreda frågor rör regeringens som ansvar för praxis i utlänningsärenden ingår som ett första moment att belysa hur de nuvarande styrmedlen fungerar. I tidigare avsnitt har lämnats en redogörelse för nuvarande ordning detta område. För att ytterligare beskriva regeringens styrmedel och översiktligt redovisa utredningens uppfattning om dessa styrmedels effektivitet och ändamålsenlighet har utredningen gjort kartläggning flertalet de en av av ärenden som överlämnats till regeringen från Invandrarverket och Utlänningsnämnden under åren 1992-1994. Kartläggningen redovisas i avsnitt 2.4.3. Regeringen kan för närvarande styra praxis i utlänningsärenden på två sätt. Den kan antingen utfärda generella normbeslut eller förordningar, eller besluta i enskilda ärenden. Beslut i enskilda ärenden är av två slag. Dels meddelar regeringen vägledande avgöranden för de lägre instanserna. Dels kan regeringen utan riksdagens hörande skärpa kriterierna för asyl med hänvisning till Sveriges mottagningsresurser; dvs. ett styrmedel som har övervägande ekonomiska bevekelsegrunder.

2.4.2 Styrning praxis förordningar av genom

UtlL ger explicit regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter i ett antal hänseenden. Föreskrifterna förs oftast in i UtlF det men förekommer också särskilda förordningar. Bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL har främst utnyttjats för att ge föreskrifter om praxis. Det har vid olika tillfällen använts för vilken att ange betydelse vistelsetiden i Sverige skall ha vid bedömning ansökningar av om uppehållstillstånd. Tretenninsregeln och tidsförordningen från år 1991 SFS 1991:1998 och 1999 samt den tidsförordningen senaste från april 1994 SFS 1994:189 kan möjligen sägas ha tillkommit av lite olika orsaker men de är i grund och botten andas barn. De samma torde haft sin grund i att asylprocessen har fördröjts avsevärt för ett stort antal asylsökande, antingen därför att prövningsmyndighetema haft för stor arbetsbörda för att avverka ärenden i önskvärd takt eller

SOU 1995: 46

förhållandena i de asylsökandes hemländer har varit sådana därför att att myndigheterna har ansett sig böra dröja med att avgöra ärendena tills förhållandena där klarlagts. Regeringen arbetar inte sällan parallellt med förordningar och beslut i enskilda ärenden. Dessa två styrsätt används uttryckt med andra 0rd tillsammans för att regeringen skall uppnå önskat syfte. Tidsförordningen från år 1991 tillkom t.ex. i syfte att åstadkomma en övergångsreglering sedan regeringen i ett enskilt ärende ändrat praxis vad gällde vistelsetidens särskilda betydelse vid bedömningen av en asylansökan. Det sagda illustreras dock ännu tydligare av tidsförordningen från april 1994 och de i anslutning till den vidtagna åtgärderna. Förordningen föreskrev att utlänningar, som före den 1 januari 1993 ingivit asylansökan vid tidpunkten för förordningens en som ikraftträdande inte slutligt prövats, fick beviljas uppehållstillstånd föransökningen avsåg barn den l januari 1993 var under utsatt att som 18 år eller familj med barn den 1 januari 1993 var under en som 18 år. Den krets sedermera kom att omfattas av regeringens som amnesti emellertid avsevärt större än vad förordningstexten ger var besked Den första utvidgningen skedde genom ett regeringsbeslut om. enskilt ärende dag som regeringen fattade beslut om i ett samma förordningen. Beslutet rörde barnfamilj från f.d. Jugoslavien som en fått sin asylansökan slutligt prövad före tidsförordningens tillkomst. Regeringen biföll emellertid överlämnad ansökan från familjen en ny och uttalade därvid bl.a. att förordningen i sig fick anses utgöra en ny sådan omständighet, i 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL, att de som avses humanitära skäl bar förordningen måste beaktas i ärendet som upp och leda till bifall till familjens nya ansökan. Beslutet fick i praktiken till följd att även barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad inte lämnat Sverige kom att omfattas av men som amnestin. Kretsen barnfamiljer praktiskt sett omfattades av av som tidsförordningen utvidgades därefter ytterligare. Den 5 maj 1994 biföll regeringen i ett enskilt ärende en asylansökan från en familj från f.d. Jugoslavien begett sig till Norge sedan den fått avslag på som sin asylansökan i Sverige återvänt och sökt asyl men som senare nytt. Som redovisats har regeringen möjligheter att med stöd av 8 kap. 13 § RF meddela s.k. verkställighetsföreskrifter. Möjligheterna att

Regeringens .vtyrmäjligheten Belysning nuvarande styrmöjligheter av

fylla ut en lag materiellt att meddela verkställighetsföregenom skrifter är dock mycket begränsade. Verkställighetsföreskrifterna får under inga förhållanden strida mot lagbestämmelserna. UtlL bygger på en ordning med innebörden att lagakraftvunna avvisningsbeslut och utvisningsbeslut skall verkställas. Föreskrifter innebörden av att uppehållstillstånd skall beviljas trots lagakraftvunna avvisningsbeslut kan därför inte meddelas i verkställighetsföreskriftens fonn. Regeringen hade alltså inte möjlighet att förordningsvägen bestämma den önskade personkretsen utan hänvisad till att skapa praxisen var genom beslut i överlämnade ärenden. Utlänningslagen inrymmer inte något bemyndigande för regeringen att föreskriva något tillämpom ningen av bestämmelsen om ny ansökan. Förordningar har den obestridliga fördelen framför beslut i enskilda ärenden att regeringen kan förordna om Övergångsbestämmelser i samband med dess tillkomst. Ett exempel utgör den förordning med ändring i UtlF som innebar tretemiinsregelns upphörande SFS 1992:1005. Där föreskrevs att den upphävda paragrafen fortfarande skulle gälla övergångsvis i fråga om medlemmar i familj i vilken en det fanns barn som vid förordningens ikraftträdande hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. En motsvarande ordning hade inte kunnat komma i fråga genom ett beslut i ett enskilt ärende om en förutvarande praxis treterminerstyp hade ändrats. av Regeringen utfärdar årligen en stor mängd förordningar på olika ämnesområden. Till skillnad från vad gäller för lagar redovisas som inte de överväganden som ligger bakom förordningarna och synpunkter på hur den materiellt bör tillämpas. Regeringens förordningar om uppehållstillstånd avviker dock från detta mönster och är normalt åtföljda av motivuttalanden förordningsmotiv. Även till UtlF finns sådana motivuttalanden. Regeringens syfte med att förse dessa förordningar med motiv kan knappast ha någon bakgrund än annan att regeringen vill lämna en utförlig beskrivning hur prövningsav myndigheterna bör tillämpa föreskrifterna. Att regeringens förordningar på utlänningsområdet åtföljs av motivuttalanden har inte uteslutit att tillämpningsproblem uppkommit hos prövningsmyndighetema. Ett exempel på detta utgör frågan hur tiden skulle räknas vid tillämpningen treterminsregeln. Även vid av tillämpningen av den senaste tidsförordningen har osäkerhet upp- 77

SOU 1995: 46

kommit. Således har Utlänningsnämnden till regeringen överlämnat fyra ärenden rör tillämpningen tidsförordningen i situationer som av när familjefadern dömts för brott förövat mot en annan familjemedlem. Sådana överlämnanden kan synas olyckliga. Regeringens förordningar borde enligt utredningens uppfattning kunna utgöra en fullgod ersättning för beslut i enskilda ärenden i sådana fall där det riktlinjer. Förordningarna med motiv borde finns behov av generella

tillräcklig grund för myndigheterna att kunna ta ansvar för

vara en rättsbildningen. Ett styrsätt baseras på att regeringen först agerar som norrngivare och sedan vägledning i praxis genom att tillämpa sin ger förordning förefaller mycket omständlig. egen

2.4.3 Styrning praxis beslut i enskilda ärenden av genom

Beslut att vägra asyl med hänsyn till Sveriges

mottagningsförhållanden

Det kraftfullaste instrumentet regeringen och rent teoretiskt som även prövningsmyndigheterna har till sitt förfogande när det gäller utvecklingen i uppehållstillståndsärenden är möjligheten att att styra enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skärpa kriterierna för beviljande asyl med hänsyn till den svenska mottagningssituationen. av Formellt sett har ett sådant beslut i ett enskilt ärende verkan endast för kategorierna krigsvägrare och de factoflyktingar 3 kap. 1 § 2 och 3 UtlL. Någon motsvarande bestämmelse för kategorin som kommer i fråga för tillstånd humanitära skäl enligt 2 kap. 4 § av första stycket 2 punkten UtlL finns inte. I realiteten torde dock ett beslut med innebörden att asylkriterierna skärps få stor betydelse för andra kategorier, jfr 1983842144 36. Sålunda torde även prop. s. beslutet inverka också på möjligheterna till uppehållstillstånd på humanitär politiska skäl och medför på sikt även en minskad anhöriginvandring eftersom färre uppehållstillstånd kommer att meddelas. De enda kategorier skyddssökande inte berörs är konventionssom flyktingar och med renodlade humanitära skäl som exempersoner pelvis sjukdom. Regeringens möjlighet att skärpa förutsättningarna för asyl är knappast ett finstämt instrument. Av UtlL:s förarbeten prop. 78 197576:18 108 och 1983842144 36 framgår att möjligs. prop. s.

Regeringens styrmojligheter, Belysning nuvarande styrmäjligheter av

heten skall utnyttjas i undantagsfall och att det är viktigt bestämatt melsen tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet. Möjligheten att skärpa asylkriteriema utan riksdagens hörande är självfallet ett kraftfullt hjälpmedel för regeringen att kontrollera invandringen vid tillfällen då Sveriges mottagningsresurser är hårt ansträngda. Med hänsyn till genomslagskraften i sådan åtgärd måste ställa sig en man frågan det finns någon risk för åtgärden missbrukas. om att Enligt utredningens bedömning är dock den risken förhållandevis liten. Även regeringen har rätt besluta om att om skärpta kriterier för asyl utan riksdagens hörande, kan regeringens agerande i efterhand

granskas sedvanligt sätt av Konstitutionsutskottet. Det innebär att politiskt ansvar kan utkrävas i den mån åtgärden inte varit berättigad.

Möjligheten att vägra krigsvägrare och de factoflyktingar asyl under tider av hårt ansträngda mottagningsförhållanden har använts två gånger. Första gången år 1976 tillämpades undantagsregeln endast beträffande bestämd asylsökande nämligen den en grupp assyrisksyrianska gruppen från Turkiet. Andra gången gällde beslutet däremot asylsökande från alla länder även den huvudsakliga orsaken om till regeringens ställningstagande torde ha varit den inströmstora ningen av Bulgarienturkar, det s.k. Luciabeslutet år 1989.

I doktrinen har, som nämnts, viss kritik riktats Luciabeslutet mot främst därför att regeringen valde att fatta beslut skärpa om att asylkriteriema inte förordning beslut i genom en utan genom ett ett enskilt ärende. Beslutet hade bäring för praktiskt alla kategorier taget av asylsökande från alla länder och regeringens ställningstagande blev i praktiken bindande för Invandrarverket. Här skall inte diskuteras om kritiken berättigad eller inte; det må tillräckligt var vara att konstatera att beslutet sakligt sett väl hade kunnat i förordningens ges form om bara den möjligheten hade funnits.

En nackdel med att generellt gällande meddelas i beslut i normer

enskilda ärenden är att beslutet inte blir lika lättillgängligt för allmän-

heten som förordningar är. Tillgängligheten kan även försvåras av att vissa uppgifter i ett regeringsbeslut i ett enskilt fall kan föremål vara för sekretess. Ytterligare nackdelar är att ett beslut i ett enskilt ärende

som nämnts inte kan bli föremål för övergångsregleringar liksom att beslutet inte kungörs i förväg, vilket i regel är fallet med förord-

SOU 1995: 46

offentliggörs i Svensk författningssamling någon tid innan ningar som författningen skall träda i kraft.

Praxisbildande beslut

Som nämnts har utredningen företagit översiktlig kartläggning av en de ärenden överlämnats till regeringen Invandrarverket och som av Utlänningsnämnden under åren 1992-1994. De ungefärliga ärende-

mängder redovisas här har sin utgångspunkt i regeringens som ärenderegistrering i likhet med Utlänningsnämndens, avser hela som, familjer, dvs familj ett ärende. Invandrarverket registrerar en ger däremot ärende för varje enskild Utlänningsnämnden ett person. överlämnade under år 1992 ett tiotal ärenden, under år 1993 tjugofem ärenden och under år 1994 ett trettiotal ärenden. Invandrarverket överlämnade mellan fyrtio och femtio ärenden under ettvart av åren

1992 och 1993 ett femtontal ärenden under 1994. Förutom de samt överlämnas enligt 7 kap. ll § UtlL handläggs i regeärenden som ringskansliet också överlämnade medborgarskapsärenden cirka 70 år och ärenden upphävande domar rörande utvisärenden per om av ning på grund brott cirka 120 ärenden per år. av Utredningens kartläggning de under åren 1992-1994 överav lämnade ärendena visar stor del de överlämnade ärendena att en av gäller frågor rörande asylsökande som reser in i nya stora grupper av Sverige, ärenden rörande asylsökande från Peru, Bosnient.ex. Hercegovina och Somalia. Utlänningsnämnden har vidare i slutet av år 1994 överlämnat ärenden rörande asylsökande från Kuba. ett par En större kategori bland de överlämnade ärendena utgörs av annan s.k. vårdfallsproblematik, dvs. ärenden som karakteriseras av att sökandena förutom politiska skäl även åberopar medicinskt humanigrunder för sin påstådda rätt till uppehållstillstånd. Vissa av dessa tära ärenden rör asylsökande är HIV-positiva eller har utvecklat Aids. som Vad gäller övriga överlämnade ärendekategorier kan noteras att det mindre antal ärenden överlämnas på grund av familjeanknytning som punkt 1 ofta gäller fall där familjemedlem fötts efter det att en ny ärendet överlämnats till regeringen eller där någon eller några familjemedlemmar in i Sverige och ansökt om asyl när den rest resterande familjens ärenden redan har överlämnats till regeringens

Regeringens szfvrmöjligheter, Belysning nuvarande styrmöjligheter av

prövning. Ärenden överlämnas för som att de bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet eller för rikets annars förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation punkt 2 består till största delen s.k. säkerhetsärenden, alltså ärenav den där Säkerhetspolisen har avstyrkt uppehållstillstånd. Antalet överlämnade säkerhetsärenden uppgår sällan till fler än tio året. om Här skall också nämnas att det inte alltför sällan förekommer att ärenden överlämnas under åberopande punkten dvs. att av synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Som exempel kan nämnas att Invandrarverket överlämnade några viseringsärenden och några ansökningar om tidsbegränsade uppehållstillstånd för vägledning vad gällde tolkningen av en förordning om vissa sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien under åberopande fjärde punkten. av Det kan ifrågasättas inte dessa ärenden skulle ha överlämnats om under åberopande av andra punkten. Ett annat exempel på tillämpningen av fjärde punkten utgör ett Invandrarverket överav lämnat asylärende rörande två sovjetiska makar och deras minderåriga dotter. Makarna hade kapat ett luftfartyg och frågan deras om utlämning till den Ryska Federationen föremål för regeringens var prövning. Innan utredningen går närmare in på frågan det förekommer om att ärenden överlämnas i onödan eller det finns några andra lätt om synbara olägenheter med det nuvarande systemet, skall först några mer allmänna reflektioner göras. Som redovisats utgör frågor rörande uppehållstillstånd för asylsökande betydande del nya grupper en av de ärenden som överlämnas till regeringen. Det ligger i sakens natur att regeringens bedömningar i dessa ärenden ständigt löper risk bli att snabbt inaktuella eftersom förhållandena förändras i de länder de som asylsökande kommer i från. Om Sverige under längre tidsperiod en får ta emot asylsökande från ett visst land kan det finnas anledning för myndigheterna att vid olika tillfällen under perioden överlämna ärenden till regeringen. En rättvisande bedömning torde svårannars ligen låta sig göras. Detta förekommer också i praktiken. Sålunda överlämnades ärenden beträffande asylsökande från Somalia från Invandrarverket till regeringen under alla tre åren 1991, 1992 och 1993. Ett sådant förfarande kan även ett regeringsskifte i Sverige framkalla, dvs. att liknande ärenden den som tidigare regeringen avgjort, överlämnas till den nya regeringen för prövning. Som exempel

SOU 1995: 46

kan nämnas att Utlänningsnämnden överlämnat några ärenden för att den år 1994 tillträdda regeringen skall få tillfälle att ta ställning till praxis i vissa hänseenden. Vissa uttalanden i beslut från regeringen leder emellertid inte sällan till kedjereaktion bestående i att myndigheterna överlämnar nya en ärenden för vägledning i frågor som regeringens uttalanden har väckt. Detta förhållande kan exemplifieras med att regeringen i Somaliabesluten bl.a. uttalade att situationen i södra Somalia inte är sådan att den generellt utgör grund för asyl enligt 3 kap. l § UtlL att detta inte utesluter att det i enskilda fall kan finnas skäl att men bedöma asylsökande från södra Somalia som flykting eller de en factoflykting. Utlänningsnämnden har därefter i maj 1994 överlämnat ett ärende med frågeställningen Genevekonventionen överhuvudom taget kan bli tillämplig från södra Somalia. Det är svårt en person att dra någon slutsats än att överlämnandet framkallades just av annan det återgivna uttalandet av regeringen. Frågeställningar rörande nyss konventionsflyktingsstatus brukar annars anses vara ett av de områden förbehållet myndigheternas prövningsområde. som torde vara En iakttagelse som gäller asylsökande från vissa länder som annan Bosnien-Hercegovina eller Somalia är att ett tämligen stort antal ärenden överlämnas, ofta vid flera olika tillfällen. Syftet med detta förefaller, utöver vad tidigare sagts, vara att få en rad olika som aspekter belysta vad gäller asylsökande från dessa länder. Sålunda överlämnades i Somaliafallet inte bara ärenden som gällde fastställande regeringens på den allmänna situationen i Somalia vid av syn olika tillfällen utan också ärenden som gällde asylsökande från Somalia hade begått brott i Sverige samt som ansökt om asyl i som olika identiteter. Ett motsvarande mönster kan också iakttas såvitt gäller ärenden rörande asylsökande från Bosnien. En grupp av dessa ärenden avsåg frågan hur man skulle förfara med asylsökande som hade såväl bosniska kroniska Även ärenden med motsom pass. svarande frågeställning rörande serbiska resp. bosniska pass har överlämnats. Dessa två frågor synes vara rena rättsfrågor, vilka senare lämpar sig väl för praxisbildning hos Utlänningsnämnden. Konflikten i det forna Jugoslavien har överhuvudtaget föranlett att förhållandevis stort antal ärenden har överlämnats till regeringen. ett Ärenden rörande praktiskt taget alla folkgrupper från området och med alla tänkbara frågeställningar har överlämnats. Det är ingen

Regeringens styrmöjligheter, Belysning nuvarande styrmöjligheter av

överdrift att säga att regeringen här i det närmaste totalt har styrt utvecklingen vad gäller beviljade uppehållstillstånd. Under 1993 överlämnades större ärenden för en grupp att regeringen skulle ge riktlinjer för bedömningen medicinskt humanitära av skäl. Bland ärendena återfanns, som nämnts, asylsökande en grupp som var HIV-positiva eller hade utvecklad Aids liksom ärenden där de sökande hade svåra, företrädesvis kroniska sjukdomar, t.ex. Downs syndrom, diabetes, hjärtfel och hjärntumör. Inom kategorien ärenden rörande uppehållstillstånd på humanitärmedicinsk grund återfinns för övrigt ett exempel på att regeringen har försökt styra överlämnandet av vissa ärenden via anslaget. I statsliggaren 199394 för Kulturdepartementet anges nämligen under anslaget D 5. Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktingar såvitt gäller anslagsm.m. posten att Invandrarverket utöver vad följer 25 § punkt som av a samt 32-36 §§ förordningen 1990:927 statlig ersättning för om flyktingmottagande får lämna ersättning för sjukvårdskostnader m.m. och bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen i enskilda fall där regeringen beslutat om tidsbegränsat uppehållstillstånd på humanitärmedicinsk grund. Denna bestämmelse i regleringsbrevet har sedermera åberopats av såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden i samband med att ärenden detta slag har överlämnats. Bestämmelsen av är numera borttagen. Vid sin granskning av de överlämnade ärendena har utredningen fått intrycket attidet förekommer ärenden att överlämnas utan att något egentligt rättsligt skäl för ett överlämnande finns. I mindre ett antal fall har regeringen för övrigt tämligen tydligt i besluten gett till känna att ärendena enligt regeringens uppfattning inte borde ha lämnats över. Ett exempel ett sådant uttalande från regeringen återfinns i ett ärende från 1993 rörande libanesisk en man som tidigare fått avslag på ansökan gånger. Mannen åberopade en ny sex anknytning till svensk kvinna med vilken han hade barn en ett och väntade ytterligare ett. Hans sjunde ansökan överlämnades nya av Invandrarverket för vägledning beträffande frågan den avvisade om mannen undantagslöst måste lämna landet innan hans ansökan om uppehållstillstånd kunde bifallas. I överlämnandeskrivelsen också togs upp frågan om humanitära skäl åberopas i ansökan och som en ny som avser en till den avvisningshotade utlänningen närstående person kan ligga till grund för ett bifall, alltså en ren lagtolkningsfråga.

SOU 1995: 46

I det nämnda beslutet hänvisade regeringen inledningsvis till

uttalanden i UtlL:s förarbeten som direkt tog sikte på det fallet att en ansökan görs med hänvisning till att anknytning har uppkommit i ny Sverige. Beträffande tolkningsfrågan instämde regeringen i Utlänningsnämndens yttrande i ärendet, nämligen att humanitära skäl som

åberopas i ansökan kan beaktas även om skälen främst är att en ny hänföra till än sökanden själv. Regeringens bedömen annan person ning i sak utmynnade i att anknytningen vid tiden för överlämnandet inte sådan att den kunde läggas till grund för beviljande av en ny var ansökan inte heller de humanitära skäl som åberopades då var samt att tillräckliga för beviljande. Mot bakgrund av den långa tidsutett dräkten i ärendets handläggning beviljades emellertid mannen tidsbegränsat uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Regeringen anförde därefter avslutningsvis att det inte förelegat skäl enligt 7 kap. 11 § UtlL för Invandrarverket att överlämna ärendet för regeringens prövning. Utredningen har även när det gäller andra-fall

ansökningar överlämnas i anmärkningsvärd stor omnoterat att nya fattning. Det kan ifrågasättas myndigheterna tillräckligt omsorgsom fullt prövar det överhuvudtaget föreligger några nya omständigom heter innan ansökningar överlämnas. Utredningen vill undernya stryka vikten att sådan prövning görs innan ärenden av en överlämnas, eftersom det i avsaknad nya omständigheter inte finns av något för regeringen att göra materiell prövning av utrymme en ärendet. Överlämnandet framstår därvid meningslöst. Enligt som utredningens mening kan inte uteslutas att dominerande anledning en ansökningar överlämnas är myndigheten har påverkats till att nya att massmedial uppmärksamhet kring vissa ärenden. av Som nämnts förekommer det ganska ofta att myndigheterna flera ärenden rörande huvudfråga i syfte att få så överlämnar samma många aspekter möjligt belysta. En nackdel med detta förfarande som del ärenden kan komma att sakna principiell betydelse sedan är att en regeringen fattat principbeslut i något hänseende. Detta inträffade ett beträffande ärende lämnats över för vägledning i frågan t.ex. ett som asylsökande från Bosnien-Hercegovina skulle ha rätt till familjeom återförening i Sverige. Denna frågeställning saknade självfallet in-

utanför det enskilda fallet sedan regeringen meddelat ett tresse principbeslut uppehållstillstånd. Regeringen återlämom permanent ärendet till Invandrarverket. Även bland de nade av den anledningen

Regeringens styrmöjligheter, Belysning nuvarande styrmäjligheter av

ärenden som överlämnades för vägledning vid bedömningen av medicinskt humanitära skäl finns ett ärende saknar intresse som utanför det enskilda fallet sedan regeringen i februari 1994 meddelat ett

principbeslut i frågan. Ärenden kan även förlora sin principiella betydelse på grund av omständigheter som inträffat efter det att de överlämnades till regeringen. Således medförde införandet den tidsförordningen av senaste att regeringen kunde avgöra flera överlämnade ärenden det utan att fanns behov av att ta ställning till frågan föranlett ärendets som hänskjutande. Ett annat exempel liknande företeelse en utgör ärenden som överlämnas säkerhetsskäl eftersom Säkerhetspolisen av avstyrkt ansökan men där Säkerhetspolisen i yttranden till senare regeringen inte längre har något att erinra vad gäller säkerhets-

aspekterna. Detta kan förekomma i ärenden rörande asyl, resedokument eller svenskt medborgarskap. Vissa dessa ärenden återav förvisas i den situationen till den överlämnande myndigheten. När det

gäller säkerhetsärendena torde det för övrigt också finnas en pregnant tendens hos Säkerhetspolisen att med uppgifterna vara sparsammare till myndigheterna, än vad gäller den information tillsom senare handahålles regeringen. Detta kan medföra svårigheter för prövnings-

myndigheterna att bedöma de uppgifter åberopas om som mot sökanden i säkerhetsavseende är av sådant slag att ärendet bör över-

lämnas till regeringen.

2.4.4 Slutsatser

Regeringen har redan enligt gällande rätt icke obetydliga möjligheter

att styra tillämpningen av UtlL att utnyttja givna begenom myndiganden och genom att meddela vägledande beslut i enskilda ärenden. I dag sker praxisbildningen företrädesvis beslut genom i enskilda ärenden och inte förordningar. Detta inte genom är så märkligt mot bakgrund att det kan sägas den av vara vägen som UtlL främst anvisar. Till bilden hör också att regeringens egenskap slutav instans i utlänningsärenden upphörde förhållandevis nyligen. På senare tid har regeringen emellertid i viss utsträckning använt sig av förordningar för att styra vissa frågor rörande uppehållstillstånd.

Detta kan troligen tas ett tecken på Utlänningsnämndens som att

SOU 1995: 46

inrättande slutinstans har börjat påverka regeringens metoder för som styrning av praxis. En annan sak är att de i lagen angivna förutsättningarna för regeringens möjligheter att styra förordningsvägen inte har ändrats i motsvarande mån. En given förutsättning för att regeringen skall kunna ta sitt ansvar för rättstillämpningen är att regeringen vet hur Invandrarverket och Utlänningsnämnden tillämpar UtlL. En källa till osäkerhet i detta hänseende utgör Invandrarverkets positiva beslut. Dessa beslut får inte överklagas vilket innebär att inget överordnat organ får inblick i hur olika lagbestämmelser tolkas. Därtill kommer att Invandrarverkets interna praxis inte publiceras samt att bifallsbesluten ofta saknar motivering. Även Invandrarverkets decentraliserade organisation, där asylärenden prövas i fyra regioner gör att det finns en uppenbar risk oenhetlig tillämpning inom de fyra regionerna. för en Det är enligt utredningens mening klart att regeringens motiveringar i principbeslut och dess formuleringar i förordningsmotiv påfallande ofta stämmer överens. Utredningen kommer längre fram närmare behandla frågan i vilken mån det är konstitutionellt att godtagbart och praktiskt lämpligt att i förordning lägga fast riktlinjer för rättstillämpningen i utlänningsärenden. Oavsett regeringen styr praxis beslut i enskilda ärenden om genom eller utfärdande förordningar innebär det nuvarande genom av systemet att regeringen har möjlighet att göra ställningstaganden som åtminstone momentant medför avsevärda ekonomiska konsekvenser för det svenska samhället. Regeringens principbeslut vad gäller asylsökande från Bosnien-Hercegovina kunde beräknas medföra som automatikberoende utgifter cirka ll miljarder kronor kan tjäna exempel på detta. På förordningssidan utgör den senaste tidsförsom ordningen exempel på sak, än i en mindre skala. Något samma om inflytande över hur frågorna behandlades hade riksdagen inte konstitutionellt. I sammanhanget bortses därvid från Konstitutionsutskottets granskningsmöjligheter eftersom denna funktion inte kan inverka på beslutet som sådant.

2.5 Allmänna

utgångspunkter

2.5.1 Uppdragets ramar

Asylprocessutredningen skall utreda frågor regeringens som rör ansvar i utlänningsärenden praxisbildning och därvid bl.a. överväga vilka styrmedel regeringen bör ha. I uppdraget ingår däremot inte att gå in i prövning av de sakliga förutsättningarna för utlänningar få att uppehållstillstånd i Sverige. Den frågan utreds i ordning. annan Utredningen kommer därför att avgränsa sina överväganden till frågor som rör de formella förutsättningarna för praxisbildning. En utgångspunkt för utredningens arbete är att den nuvarande instansordningen Invandrarverket-Utlänningsnämnden skall behållas. Vid överväganden tänkbara instrument för regeringen av att styra praxis i utlänningsärenden, ingår i princip tänkbar lösning som en en återgång till den förutvarande ordningen med regeringen som slutinstans. Utredningen dock lösning så anser att en av genomgripande natur inte ligger inom för uppdraget. Under ramen alla förhållanden står en sådan lösning klart i strid med de årens senaste utveckling att regeringen i allt större utsträckning skall befrias från befattningen med enskilda ärenden. Beaktas bör också att de stora mängder asylsökande som sökte sig till Sverige följd som en av konflikten i f.d. Jugoslavien föranledde sådana ärendevolymer att situationen knappast hade kunnat bemästras regeringskanslinivå. En återgång till den tidigare ordningen med regeringen som slutinstans kan därför avfärdas redan detta tidiga stadium.

2.5.2 Gränsdragning riksdag-regering

För att överväga vilka styrmedel regeringen bör ha i utlänningsärenden bör frågan om uppdelningen mellan riksdagens och regeringens kompetensområden i utlänningsrättshänseende beaktas.

Det svenska systemet fördelar normgivningskompetensen mellan riksdag och regering enligt principen de centrala delarna att av normgivningen skall ligga hos riksdagen. RF tillåter dock att riksdagen i vissa avseenden delegerar sin normgivningskompetens till

regeringen. På utlänningsrättsområdet är delegationsrätten uttryckt så att regeringen med stöd av ett av riksdagen givet bemyndigande kan

SOU 1995: 46

meddela föreskrifter utlännings vistelse i riket 8 kap. 7 § första om stycket 2 RF. Regeringen har därtill en egen normgivningskompetens grundas direkt på RF vilken bl.a. innebär att regeringen har rätt som komplettera lagar att i förordning besluta föreskrifter om att genom verkställighet lag 8 kap. 13 § första stycket l RF. av möjligheter till delegering RF tillåter utlänningsområdet De som ganska vittgâende. Uttrycket utlännings vistelse i riket ger redan är bokstavstolkning täckning för en förhållandevis omfatgenom en ren tande delegering föreskriftsrätten på bl.a. uppehållstillståndsav området. Det kan också konstateras att uttrycket enligt gällande rätt grundlagsstöd för alla de bemyndiganden som finns intagna i UtlL ger i dag. Bemyndigandena ligger i sin tur till grund för bl.a. UtlF:s

bestämmelser inom olika ämnesområden som pass, visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd och anmälningsskyldighet. Konstitutionellt torde det alltså inte finnas några egentliga hinder

för regeringen vidsträckt föreskriftsrätt vad gäller det att ge en angivandet de kriterier bör beaktas vid bedömningen närmare av som uppehållstillstånd. Detta innebär dock inte att delegaav ärenden om utnyttjas till det Även lämpligtionsmöjligheterna bör yttersta. rena hetsöverväganden måste självfallet göras. Ambitionen bör följaktligen konstruera ett system innefattar en lämplig avvägning vara att som mellan regeringens behov att kunna styra tillämpningen av UtlL:s av bestämmelser uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha om kontroll ingripande åtgärder företrädesvis ekonomisk över mer av natur på utlänningsområdet. Erfarenheterna under tid onekligen belägg för att det senare ger finns större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningett när det gäller uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. en den svåra krisen i det forna Jugoslavien och den därmed sammaninströmningen asylsökande till Sverige illustrerar hängande stora av detta. En kris den omfattningen föranleder med nödvändighet av politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera hänseenden. Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden överlämnades från prövningsmyndigheterna såvitt gäller asylsom sökande från olika delar den sönderfallande förbundsrepubliken. av En tillbakablick de olika åtgärder som företagits med avseende de asylsökande från f.d. Jugoslavien tyder också på ett behov av en tydligare och sammanhållen reglering vad gäller förutsättning- 88 mer

Regeringens styrmüjligheter, Allmänna utgångspunkter

arna för regeringens agerande. Alltemellanåt framställs vidare i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Detta av är självfallet grundlagsmässigt uteslutet. Det är likväl inte helt uteslutet att en utvidgad eller i varje fall tydligare formulerad möjlighet för regeringen att påverka rättstillämpningen kan tillgodose del en av kritiken och placera ansvaret för vissa åtgärder där de naturligen hör hemma, alltså inom det politiska ansvarsområdet. Den stora inströmningen av asylsökande från det forna Jugoslavien visar också att det kan uppkomma situationer där regeringen kan behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet snabbt få till att stånd lagändringar är mycket begränsade. I det nuvarande systemet finns bestämmelse delvis kan en som fungera som ett ekonomiskt styrmedel. Möjligheterna för regeringen att besluta om en skärpning av asylkriterierna i situationer då Sveriges mottagningsresurser är hårt ansträngda innebär drastiskt uttryckt att regeringen har möjlighet att koppla och på UtlL:s av bestämmelser om uppehållstillstånd efter eget skön, låt vara att omständigheterna som bör föranleda tillämpning denna undantagsen av klausul är noggrant angivna i lagens förarbeten. Någon bestämmelse som ger regeringen möjlighet att i situationer med liten inströmning ge avkall en del av UtlL:s krav på reglerad invandring finns däremot inte. Lagstiftaren har således inte varit beredd att i något avseende ge regeringen eller möjlighet att avkall UtlL:s annan ge krav på en kontrollerad invandring, även utformningen om av bemyndigandet i 2 kap. 4 § UtlL kan leda till uppfattning. en annan Regeringen har således inte några reella möjligheter luckra att upp UtlL:s bestämmelser om en reglerad invandring. Däremot ligger det inom regeringens kompetens att fatta beslut kan få avsevärd som inverkan på statsbudgeten. Man kommer i det sammanhanget in på frågor rörande riksdagens behov kontroll över ingripande av mer åtgärder på det ekonomiska området. Huvudfrågan är det kan om anses lämpligt att regeringen har denna möjlighet att, utan riksdagens hörande, genom beslut i enskilda ärenden eller förordningsvis, göra ställningstaganden som åtminstone kortsiktigt sett innebär stora belastningar på samhällsekonomin. Under de senaste åren har som nämnts funnits flera exempel, t.ex. principbesluten rörande asylsökande från Bosnien-Hercegovina och Somalia samt den tidssenaste 89

SOU 1995: 46

förordningen. Åtminstone i Bosnienfallet fanns det inom riksdagen olika uppfattningar i frågan om de asylsökande skulle beviljas tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd och under sommaren 1992 gick Socialförsäkringsutskottet ut i ett pressmeddelande med uppfattningen att regeringen snarast borde ta fram ett underlag för att göra det möjligt att bestämma bosnier kunde meddelas tidsbeom gränsat uppehållstillstånd. Ett sådant underlag togs också fram under

hösten samma år. Även Invandrarverket och Utlänningsnämnden kan enligt lagens ordalydelse fatta beslut leder till en praxis som för med sig som avsevärda kostnader för staten. Myndigheterna brukar emellertid regelmässigt överlämna ärenden av den karaktären till regeringen. Det bör dock understrykas att den nuvarande ordningen tillåter att de tillståndsgivande myndigheternas ställningssåväl regeringens som taganden i enskilda beslut medför omfattande ekonomiska konsekvenser utan att riksdagen hörs eller har möjlighet att få inflytande ställningstagandena. Motsvarande gäller naturligtvis även då över regeringen använder sig förordningsmakten. av Utredningens konklusion är alltså denna: Regeringen har ett uppenbart behov kunna styra tillämpningen i utlänningsärenden. Samav att tidigt är det rimligt att riksdagen har inflytande över sådana ställningstaganden kan komma att medföra större belastningar för som den svenska samhällsekonomin eller annars har vittgående konsekven- Utredningens förslag till tänkbara lösningar i nästkommande avser. snitt kommer att innehålla överväganden rörande båda dessa frågor.

2.5.3 Behovet av rättssäkerhet

Vid överväganden möjliga styrmekanismer för prövningen av om ansökningar uppehållstillstånd måste rättssäkerhets- och rättviseom aspekter betydande roll. I detta ligger att systemet måste ges en erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land system har klara riktlinjer för vilka kategorier vars kan få uppehållstillstånd torde nämligen i mindre utsträckning som locka till sig kategorier sökanden inte har tillräckliga skäl för av som få uppehållstillstånd. Detta är mycket viktigt inte minst mot att

Regeringens styrmöjligheter, Allmänna utgångspunkter

bakgrund av det trauma ett avvisningsbeslut innebär för den som enskilde. Ett exempel på en olycklig utveckling vad gäller rättviseaspekten utgör vistelsetidens betydelse i ärenden uppehållstillstånd. Denna om faktor tillämpades först i praxis kom därefter bli föremål för men att olika tidsförordningar. När det gäller förordningama kan rättvisan i fattade beslut vara svår att förstå för allmänheten och i synnerhet för asylsökande familjer som varit i Sverige någon dag eller vecka för lite för att omfattas av rätten till uppehållstillstånd enligt förordningama. Effekter det slaget kan säkerligen mildras det av när rör sig om en etablerad praxis, men blir svårare att acceptera när sådan en reglering träder i kraft från en dag till en annan. Tidsfaktorns betydelse i uppehållstillståndsärenden framstår alltså som ett exempel på att praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden kan tillgodose ett rättvisekrav bättre än föreskrifter i förordning. en Vid en helhetsbedömning torde emellertid förordningsmetoden ha avsevärda fördelar framför beslut i enskilda ärenden när det gäller att skapa en regeringsstyrmekanism tillgodoser kraven på som rättssäkerhet, rättvisa och förutsebarhet. Utredningen kommer att närmare utveckla sina bevekelsegrunder för detta uttalande i nästkommande avsnitt.

2.6 Tänkbara lösningar

2.6.1 Inledning

Enligt direktiven till utredningen har erfarenheterna under tid senare visat att det kan finnas ett behov för regeringen i större att utsträckning än i dag kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. Två metoder anvisas som tänkbara för att uppnå detta. Den ena är att vidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter rör prövsom ningen av ansökningar om uppehållstillstånd. Den andra är öka att regeringens möjligheter att beslut i enskilda ärenden genom styra rättstillämpningen. I nedanstående avsnitt analyserar utredningen föroch nackdelar med de två metoderna.

2.6.2 Generella föreskrifter förordningar

Som tidigare anförts lutar utredningen företrädesvis åt uppfattningen att regeringens praxisstyrande roll i första hand bör tillgodoses genom att riksdagen via bemyndiganden i UtlL delegerar föreskriftsbehörigheten inom vissa områden till regeringen. Det är i första hand rättssäkerhetsaspekter som denna uppfattning bygger på. Att förordningsvägen är att föredra framför beslut i enskilda ärenden vad gäller förutsebarheten är uppenbart. En förordning offentliggörs regel som i Svensk författningssamling SFS minst månad innan den träder i en kraft. Detta innebär att bl.a. de asylsökande och deras ombudbiträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda sig uppfattning det en om nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra med sig. Det betydligt är svårare för ombudenbiträdena att hålla sig ajour med innehållet i olika regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa inte offentliggörs på sätt. Även handläggare och beslutsfattare på samma myndigheterna torde i viss utsträckning möta samma svårigheter. En förordning och dess motiv utgör utan tvekan betydligt bättre en källa för de tillämpande myndigheterna i deras verksamhet den än kombination av beslut, pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i praktiken delvis kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden. En förordning ger också större möjligheter att definiera det område omfattas regeringens ställningssom av tagande. När beslut fattas i enskilda ärenden finns det alltid en risk att

SOU 1995: 46

ärendet innehåller komponenter som förhindrar regeringen att uttala sig generellt. Det är också klart att föredra att beslutsmotiveringarna förbehålls de problem som behandlas i ärendet. Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i enskilda ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotimer veringen i ett enskilt ärende kan bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för förordningsmetodens tjänlighet som styrmedel måste ställa sig frågan hur finstämt regeringens styrman instrument egentligen behöver vara. Domstolarna avgör mål och ärenden efter tolkning av olika författningar och dess förarbeten. en Detsamma gäller i allt väsentligt för förvaltningsmyndigheterna. Utlänningsärendena utgör emellertid en speciell ärendekategori som det är svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och ärendetyper. Främst beror detta det stora inslaget av lämplighetsöverväganden med politiska ställningstaganden. Enligt utredningens uppfattning för en ordning som bygger att regeringen använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet med sig den välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning stärks, samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisutvecklingen i utlänningsärenden. En bidragande orsak till att ärenden emellanåt överlämnas till regeringen i onödan, kan att den nuvarande ordningens väl vara tilltagna överlämnandemöjligheter knappast är ägnade att uppmuntra självständigt agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där regeringen använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra den situationen till det bättre. Förordningsmetoden har sålunda som sådan en rad fördelar gentärendemetoden. Men den möjligheter att fastställa emot ger samma riktlinjer för tillämpningen ärendemetoden Den första fråga som inställer sig är den i vilken omfattning det är konstitutionellt som godtagbart att riktlinjer visst slag uttalas i förordning. En annan av fråga är förordningsmetoden har den flexibilitet som krävs. Visar om den undersökning alltså måste göras att fördelarna med som förordningsmetoden överväger nackdelarna, måste man slutligen fråga det finns något kvarvarande behov för regeringen att sig om pröva enskilda ärenden.

Regeringens styrmöjligheter, Tänkbara lösningar

För en bedömning av såväl de konstitutionella förutsättningarna för förordningsmetoden frågan hur ñnstämt styrmedel måste som om ett vara, bör en analys göras med den nuvarande praxisbildningen. Frågan bör ställas om denna i stället för beslut i enskilda genom ärenden hade kunnat göras med förordningar. Analysen kan självfallet inte omfatta ställningstaganden till varje enskilt beslut som fattats av regeringen. Undersökningen har därför inskränkts till en genomgång fyra betydelsefulla riktlinjesuttalanden, av nämligen vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, BosnienSomaliabesluten och det s.k. Luciabeslutet.

Den s.k. vistelsetidspraxisen har nämnts under år etabsom senare lerats genom förordningar bl.a. år 1991 och 1994. Några konstitutio-

nella betänkligheter väcker inte dessa förordningar. De visar emellertid att förordningsmetoden har sina begränsningar när det gäller anpassningen till enskilda fall. Beslut fattats med tillämpning som av tidsförordningarna har uppfattats orättvisa, i synnerhet som av de familjer som varit i Sverige någon dag eller vecka för kort tid för att omfattas av tidsbestämmelserna. Det bör emellertid inte bortses från

att sådana reaktioner delvis hade kunnat undvikas förordningsom texten getts en annorlunda utfomming. Vid bedömningen tidsförav ordningarnas konstruktion måste dock beaktas dessa avsiktligt att är lakoniskt hållna med fixa tidsgränser för de skall lätta att vara att tillämpa för myndigheterna. Det rör sig oftast om ett betydande antal asylsökande som omfattas av förordningama, vilket ställer krav på att bestämmelserna inte bör vara alltför svåra att tillämpa. Det förtjänar dock att påpekas att förordning vistelsetidens en om betydelse inte med nödvändighet behöver utformas så att ett exakt datum anges för att fastslå vilken krets bör få som stanna av humanitära skäl. En förordning av detta slag hade enligt utredningens uppfattning i stället kunnat utformas enligt denna modell.

En asylsökande som, utan att ha fått sin asylansökan slutligt prövad, har vistats i Sverige under en sådan tid att han eller hon fått en särskild anknytning till landet, får beviljas uppehållstillstånd inte om särskilda skäl talat däremot.

En önskvärd bestämning av begrepp som under sådan tid etc. kan ges i förordningsmotiven. Mot bakgrund den betydelse motiv- 95 av

SOU 1995: 46

uttalanden ges i svensk rättstillämpning lär några större skillnader i den praktiska tillämpningen inte uppträda om förordningen utformas utan angivande fixa tidsgränser. Förordningen kan vidare utökas av med särskilda fördelaktiga bestämmelser för barnfamiljer, av - mer den typ som har funnits i tidsförordningarna. En förordning som utformas enligt det nu angivna konceptet skulle sannolikt medföra en mer nyansrik och flexibel tillämpning av bestämmelser tar sikte att ange vilken betydelse vistelsetiden som skall ha vid bedömningen ansökan om uppehållstillstånd. Att av en tidsgränsen en riktlinje i stället för ett speciellt datum anges som skulle utrymme för att uppehållstillstånd beviljades även t.ex. ge asylsökande kommit till Sverige någon vecka för sent för att som egentlig mening omfattas förordningen. En utformning av detta av slag kan emellertid även vara förenad med vissa nackdelar. Tillämpningssvårigheter eller mer tidskrävande handläggning blir eller mindre regelmässigt en följd av att ett ökat utrymme för mer lämplighetsöverväganden i en författning. Av tydlighetsskäl skall ges hån anmärkas att den längre handläggningstid som åsyftas endast tar sikte på den del prövningen innebär en tillämpning av själva av som förordningen. Myndigheternas bedömning av om sökandena är berättigade till asyl måste självfallet utföras med samma noggrannhet oberoende av om de faller inom tidsgränsema eller inte. Vid samlad bedömning är det utredningens uppfattning att en nackdelarna med mindre strikt hållen förordningstext inte bör en överdrivas. Myndigheternas tillämpning tidsförordningar blir med av största sannolikhet mycket likartad vare sig ett särskilt datum anges eller endast riktlinjetidsgräns föreskrivs. Den sistnämnda om en varianten visserligen utrymme för en mer flexibel prövning men ger det troligaste är att den tämligen schematiska tillämpning som tidsförordningarna föranlett vid tidigare tillfällen upprätthålls, med de fördelar vad gäller handläggningstid sådan prövning medför. som en Utredningen håller knappast för troligt att den ventil myndigheterna bevilja uppehållstillstånd för särskilt ömmande fall, som ligger ges att nära riktlinjetidsgränsen, kommer att medföra något större merarbete. Den lämnade framställningen avser endast att beskriva hur nu tidsförordning rent tekniskt kan ge utrymme för vägledning av en praxis på liknande sätt ett uttalande i beslut i ett enskilt ärende. som Att tidsförordningarna tagits som exempel beror på att detta är en

Regeringens styrmojligheter, Tänkbara lösningar

metod som regeringen har tillämpat för att styra praxis. Framställningen skall alltså inte uppfattas så att utredningen ställer sig positiv till tidsförordningar. Tvärtom är det utredningens förhoppning att förordningar av den typen skall kunna undvikas i framtiden. Utredningen övergår härefter till den ärendekategori brukar som benämnas vårdfallspraxis. Därmed den större ärenden avses grupp som år 1993 överlämnades till regeringen för att myndigheterna skulle erhålla riktlinjer för bedömningen medicinskt humanitära av skäl. Bland de överlämnade ärendena återfanns bl.a. asylen grupp av sökande som var HIV-positiva eller led Aids i olika stadier. som av

Övriga ärenden rörde med svåra företrädesvis kroniska

personer sjukdomar som t.ex. Downs syndrom, diabetes, hjärtfel och hjärntumör. Regeringens riktlinjer i frågan meddelades den 17 februari 1994 då en rad ärenden rörande medicinskt humanitära skäl avgjordes. I besluten hänförde sig regeringen bl.a. till uttalanden i UtlL:s förarbeten och till riktlinjer dragits i tidigare som upp regeringsbeslut. Vidare gjorde regeringen vissa vägledande uttalanden vad gäller bedömningen av medicinskt humanitära skäl. Dessa vägledande uttalanden utgör närmast en precisering vad skall av som anses ligga i UtlL:s begrepp humanitära skäl. Det torde inte finnas några konstitutionella hinder mot att riktlinjer detta slag i av ges en förordning. Enligt utredningens uppfattning hade i allt väsentligt de riktlinjer som uttalades i det nämnda februaribeslutet kunnat ges formen av en förordning med följande lydelse.

En utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och som har behov av sjukvård, får beviljas uppehållstillstånd det om föreligger särskilda skål för det. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om vården i Sverige kan leda till förbättring en av utlänningens tillstånd eller är livsnödvändig samt förutsättningarna för att utlänningen kan få vård i hemlandet. Vidare skall beaktas de ekonomiska åtaganden som direkt eller indirekt kan följa av att ett uppehållstillstånd ges.

Ett uppehållstillstånd som ges i enlighet med föreskrifterna i första stycket skall vara tidsbegränsat. Om utlänningen lider av en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas honom eller henne i hemlandet eller ett synnerligen allvarligt handikapp får av dock permanent uppehållstillstånd ges.

SOU 1995: 46

Förordningsförslaget gör inte anspråk på att vara fulländat men ger orientering om hur en förordning med riktlinjer rörande bedömen ningen medicinskt humanitära skäl för uppehållstillstånd skulle av kunna ut. Det angivna exemplet tar sikte främst på somatiska tillse stånd och skulle kunna behöva byggas ut med föreskrifter rörande bedömningen av sjukdomstillstånd av psykisk natur eller med t.ex. fördelaktigare bestämmelser för bam. Förordningen kan vidare förmed förordningsmotiv där fylligare beskrivning av vad som ses en skall ligga i begreppet särskilda skäl kan ges. I motiven kan anses också avvägningen måste göras mellan de humanitära aspekterna som och de ekonomiska åtagandena direkt eller indirekt kan bli en som följd att uppehållstillstånd beviljas, närmare utvecklas. Slutligen av skall framhållas att det i och för sig inte finns något som hindrar att det i förordningstexten sker en uppräkning av olika sjukdomar som bör föranleda att uppehållstillstånd ges. En sådan ordning riskerar emellertid leda till alltför stel tillämpning. Utredningen vill att en därför starkt avråda från den typen av detaljförordning. Enligt utredningens uppfattning kan förordning enligt den här en tänkta modellen på ett bra sätt ersätta de vägledande uttalanden som gjordes i besluten i de enskilda ärendena. Det går självfallet inte att helt undvika förordning blir mindre detaljrik än beslutet i ett att en enskilt ärende. Å andra sidan förhåller det sig oftast så att de mer nyansrika uttalandena i ett beslut inte har längre räckvidd än det enskilda fallet. Det är för övrigt svårt att se något behov av att regeringen måste uttala sig vägledande beträffande varje upptänklig kronisk sjukdom eller i vilket stadium eller i vilken ålder t.ex. en aidssjuk måste för att tillräckliga humanitära skäl för person vara uppehållstillstånd skall föreligga. Det säger sig självt att det inte anses är möjligt att ställa generella detaljregler för hur allvarlig en upp sjukdom måste för att tillstånd skall beviljas. Det måste alltid vara för individuella ställningstaganden. Enligt utredningfinnas utrymme uppfattning talar således övervägande skäl för att vägledande utens talanden inom denna kategori likaväl kan ges i förordningens form. En tredje kategori ärenden det finns skäl att uppehålla sig som särskilt vid utgör de ärenden överlämnats vad gäller särskilda som asylsökande som t.ex. bosnier och somalier. Det är en grupper av känslig fråga det är lämpligt att regeringen i förordningens form om uttryck för hur medborgare från ett visst land eller område skall 98 ger

Regeringens styrmojligheter, Tänkbara lösningar

behandlas med avseende på uppehållstillstånd. Att hålla förordning en i så generella ordalag att ett visst lands medborgare inte pekas låter ut sig nämligen inte göras i flertalet fall. Ett exempel på detta utgör bl.a. det förhållandet att regeringens beslut med innebörden att bosnier skulle ges permanent uppehållstillstånd meddelades åtskilliga månader före motsvarande beslut rörande somaliema oaktat förhållandevis att likartade omständigheter förelåg beträffande de båda grupperna. En förordning som inte uttryckligen hade angivit vilken grupp som omfattades av föreskrifterna hade med största sannolikhet tillämpats på bägge dessa asylsökande grupper. Det kan också svårt i vara att en mycket generellt hållen förordning undvika att alla har sökt eller som kommer att söka asyl i Sverige och kommer från områden som t.ex. där det råder inbördeskrig kommer omfattas förordningen. att av Om den hittillsvarande ordningen, där regeringens riktlinjer i dessa fall kommer till stånd beslut i enskilda ärenden, skall genom ersättas med en ordning där regeringen i stället praxis styr genom en förordning måste detta således ske förordningar genom att rörande särskilda grupper av asylsökande utfärdas. Som tidigare anförts är detta ett känsligt område. Det finns därför anledning närmare funatt dera över vilka invändningar skulle kunna riktas sådant som mot ett förfarande. Det är företrädesvis två aspekter som bör penetreras närmare ur konstitutionell synvinkel. Den första aspekten har att göra med den svenska rättsordningens krav på att författning skall äga generell giltighet. RF bygger en på en distinktion mellan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Även om det inte uttryckligen föreskrivs i någon bestämmelse råder ett principiellt förbud mot lagstiftning för visst konkret fall, ett in casu. Rättsregler skall vara generella, dvs. de skall rikta sig till alla eller åtminstone till personkrets inte är närmare bestämd en som prop. 198586:1 s. 90. Kravet på generell tillämplighet hos lag en berörs tämligen ingående i RF:s förarbeten. Departementschefen

anförde därvid bl.a. att en lag får uppfylla detta krav den anses om exempelvis avser situationer ett visst slag eller vissa av typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på sätt berör i annat en allmänna tenner bestämd krets prop. 1973:90 204. av personer s. Enligt utredningens uppfattning måste en förordning riktar sig som till, eller avser, utlänningar viss nationalitet uppfylla av en anses kravet på allmängiltighet. En sådan förordning tillräckligt avser en 99

SOU 1995: 46

obestämd personkrets där de individer som ingår i personkretsen endast har det gemensamt att de är medborgare i samma stat. I övrigt kan det fråga redan vistas i Sverige som asylvara om personer som sökande eller kommer att resa in i landet och ansöka om som senare asyl. Förordningen kan alltså inte sägas peka ut enskilda personer utan varje individ tillhör viss kategori. Några konstitutionella avser som en hinder mot förordning detta slag kan alltså inte anses föreligga i en av denna del. Den andra aspekten är en förordning som rör en viss grupp av om asylsökande kan innebära otillåten särbehandling av en viss grupp en Enligt 2 kap. 15 § RF får lag eller annan föreskrift av personer. en en inte innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till hudfärg eller etniskt tillhör en minoritet. ras, ursprung Enligt 2 kap. 20 § första stycket 7 RF är här bosatt utlänning i detta avseende likställd med svensk medborgare. Det grundlagsfästa diskri-

mineringsförbudet gäller således inte för personer som inte är bosatta i Sverige. Inte desto mindre kan förbudet sägas ge uttryck för en grundläggande rättsprincip i allt väsentligt bör gälla även för som under svensk jurisdiktion. Det bör dock noteras att natiopersoner nalitet inte hör till de otillåtna diskrimineringsgrunderna. Mot den bakgrunden torde förordning det diskuterade slaget inte en av nu heller stå i konflikt med diskrimineringsförbudet i RF. I detta sammanhang kan nämnas att det i Danmark finns flera exempel på . lagar innehåller särskilda bestämmelser uppehållstillstånd för som om vissa t.ex. från f.d. Jugoslavien och statslösa grupper personer palestinier från Libanon. Det skall dock betonas att dessa lagar föreskriver de utpekade får beviljas uppehållstillstånd att grupperna olika slag, alltså ett slags positiv särbehandling. Lagen rörande den av palestinska Lov 144 af marts 1992 är uppbyggd gruppen nr ungefär de svenska tidsförordningarna med den skillnaden att som palestinier från Libanon. Även i den endast tar sikte på statslösa Finland finns exempel liknande särreglering vad gäller uppeen hållstillstånd för personer från f.d. Jugoslavien. Även utredningen således att förordningar som avser särom anser skilda är konstitutionellt godtagbara återstår att bedöma grupper frågan lämpligheten ett sådant förfarande. Utredningen anser om av står helt klart föreskrifter den danska modellen alltså en att det att av positiv särbehandling vissa är fullt godtagbara. Däremot 100 av grupper,

Regeringens styrmojligheter, Tänkbara läsningar

kan det anses vara olämpligt förordning stipulerar vissa om en att gruppers asylskäl inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Även rent rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. De rättsliga skäl som talar mot att regeringen i förordning föreskriver vissa att grupper inte bör få stanna, är främst att UtlL är uppbyggd på så sätt att uppehållstillstånd får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller sig därmed naturligt att förordning kan användas för en att närmare ange vilka dessa förutsättningar är, medan det förefaller märkligt att föreskriva vilka förutsättningar inte är tillräckliga. som Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter bara sikte på som tar vissa grupper. Utredningen anser sig inte heller kunna förorda regeringen i att förordningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna endast avser medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast det de att facto handlar om en politisk bedömning förhållandena i av en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållandens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast normgivning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. Förordningsvägen inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas grupper skall tidsbegränsade eller som ges permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser den vägledning utan som en förordning ger. En förordning med innebörden att medborgare från Bosnien som huvudregel skall meddelas permanent uppehållstillstånd medan tidsbegränsat tillstånd bör ges till bosnier har vandelsanmärkningar som skulle kunna utformas enligt följande.

En medborgare i Bosnien-Hercegovina har ansökt asyl här som om i landet och som kommer från ett område i fd. Jugoslavien där det pågår väpnad konflikt, får meddelas uppehållstillstånd i Sverige.

Meddelas tillstånd i enlighet med föreskrifterna i första stycket gäller det utan tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talar för att tillståndet skall tidsbegränsas.

SOU 1995: 46

En förordning efter detta mönster bör givetvis förses med förordningsmotiv där bl.a. en redogörelse för regeringens uppfattning om möjligheten att återsända någon till Bosnien inom rimlig tid kan lämoch där lokutionen särskilda skäl utvecklas närmare. Avsikten nas med en förordning av detta slag är självfallet att den i alla delar skall tillämpas direkt av prövningsmyndigheterna. Det är inte meningen att myndigheterna skall lämna över ärenden till regeringen med t.ex. frågor i vilka områden det skall anses råda väpnad konflikt. Att om avgöra detta bör vara de tillämpande myndigheternas sak. En Somalia-förordning kan utformas enligt samma modell. Därvid kan särskilda skäl talar för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i som motiven preciseras till att bl.a. personer som sökt asyl i flera avse olika identiteter. Såvitt gäller regeringens olika ställningstaganden beträffande medborgare från Somalia, vill dock utredningen särskilt framhålla att det knappast kan anses vara lämpligt att regeringen i en förordning föreskriver att det finns skäl att avvakta med beslut beträffande vissa asylgrupper. Ett sådant besked gavs i praktiken i ett beslut meddelades beträffande en ung somalisk pojke dryga året som före de övriga principbesluten rörande asylsökande från Somalia. Regeringen uttalade i det beslutet att det rent allmänt förelåg skäl att avvakta med beslut beträffande asylsökande från södra Somalia men att de humanitära skälen avseende pojken var sådana att han skulle meddelas permanent uppehållstillstånd. Utredningen vill vidare understryka att det inte heller kan det komma i fråga att regeringen förordningvis gör uttalanden rörande konventionsflyktingsstatus för från Somalia, vilket utgör frågeställningen i ett ärende personer t.ex. Utlänningsnämnden har överlämnat till regeringen under år som 1994. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att förordningens form såvitt gäller denna ärendekategori utgör ett trubbigare instruän beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ment ett ställa sig frågan inte förordningens form räcker förhållandevis om väl till för praxis skall kunna dras även i dessa ärenden. att en upp Mot bakgrund att utredningen anser att det är olämpligt att regeav ringen i förordning föreskrifter med innebörden att vissa en ger skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas gruppers uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med 102 utrymme

Regeringens styrmöjligheter, Tänkbara lösningar

frågeställningar av detta slag. Utredningen återkommer till denna fråga.

Den sista kategorin av riktlinjebeslut bör jämföras med som förordningsmetoden är den typ genomgripande beslut innebär av som att asylkriterierna skärps under hänsynstagande till Sveriges mottagningsförhållanden. I praxis är det endast regeringen beslut som tar av detta slag. Så har skett vid två tillfällen, nämligen ett när kriterierna skärptes för en viss och ett när de skärpta kriterierna grupp gällde för asylsökande från alla länder. I och för sig beslut detta slag passar av utmärkt för förordningsmetoden förutsatt erforderligt bemynatt digande finns intaget i UtlL. Det bör dock inte komma i fråga att en förordning utformas ett sådant sätt asylkriteriema skärps att enbart för en viss Ett sådant förfarande kan inte undvika grupp. att hamna i riskzonen för misstankar om diskriminering, även bakgrunden till om förordningen inte alls har att göra med den missgynnade. typen av Utredningen anser att endast ställningstaganden sikte på som tar alla asylsökande bör komma i fråga. En förordning motsvarande Luciabeslutet skulle därvid kunna utformas enligt följande.

På grund av Sveriges hårt ansträngda møttagningsresurser skall det anses föreligga sådana särskilda skäl i 3 kap. 4 § som avses utlänningslagen 1989:529 att vägra asyl för andra utlänningar än de som avses i 3 kap 2 § samma lag samt de har mycket starkt som ett skyddsbehov.

Beroende omständigheterna kan förordningen därefter förses med övergångsregler låter de asylsökande kommit som som till Sverige före ikraftträdandet behandlas enligt de gamla bestämmelserna eller så kan förordningen ges retroaktiv verkan. Det är alltså företrädesvis när det gäller särskilda asylgrupper sökande som utredningen är tveksam till förordning kan medom en föra en lika kraftfull styrning praxisbildningen av som ett beslut i ett enskilt ärende. Det är också tänkbart att vissa andra enstaka ärenden kan innehålla frågor där vägledande uttalanden bättre görs genom beslut i enskilda ärenden än i förordningsform. I det stora flertalet fall är emellertid förordningsmetoden tillräcklig för tillgodose att regeringens behov av att kunna styra rättstillämpningen.

SOU 1995: 46

2.6.3 Praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden utökas med möjlighet för regeringen att förbehålla sig en rätten att avgöra vissa ärenden

I utredningens direktiv anförs nämnts också tanken att öka som regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra praxisutvecklingen i utlänningsärenden som en tänkbar lösning. I föregående avsnitt har utredningen utförligt beskrivit förordningsmetodens fördelar. Det självfallet oundvikligt att därvid också var belysa några de nackdelar är förknippade med den nu aktuella av som för enkelhetens skull fortsättningsvis benämns ärendemetoden som metoden. Här skall dock lämnas ingående redogörelse för en mer vilka konsekvenser ärendemetoden kan tänkas föra med sig. En lämplig utgångspunkt för sådan framställning är en beskrivning av hur en ordning enligt den i direktiven anvisade modellen skulle kunna en ny gestalta sig. gällande ordningen för myndigheternas förutsättningar att Den nu överlämna ärenden till regeringen för avgörande har en utformning möjliggör överlämnande alla ärendetyper som det är rimligt som av regeringen ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier att tar gäller för ärenden skall få överlämnas finns alltså inte. En som att tänkbar lösning med innebörden att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka måste därför från annan infallsvinkel. Det ses en nuvarande är uppbyggt så att myndigheterna får överlämna systemet ärenden under vissa omständigheter ett överlämnandet är inte men obligatoriskt. Utredningen utgår från att myndigheterna följer vad sägs i UtlL och dess förarbeten i detta hänseende. som Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma situationer där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden oberoende vilken inställning myndigheterna har till överav lämnandefrågan. Att ändra gällande ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt utredningens uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden överlämnas kommer ändå att som ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får bör därför behållas i 7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår frågan om regeringens möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss ärenden skall överlämnas till regeringen för avgörande. grupp av

Regeringens .vtyrmájligheten Tänkbara läsningar

Som nämnts har denna fråga behandlats bl.a. i Asylprövningskommitténs betänkande Utlänningsnämnd SOU 1990:79. Kommittén nämnde s. 130 som exempel på ärenden regeringen borde som kunna förbehålla sig sådana ärenden har mycket stor betydelse som från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden är särskild som av vikt för Sveriges förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Utredningen kan i och för sig instämma i Asylprövningskommitténs bedömning att regeringen vad gäller de nämnda nu ärendekategorierna skulle kunna ha ett berättigat intresse att av självständigt kunna besluta att ärenden skall överlämnas. Särskilt skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna anser att det finns skäl att avvakta med beslut rörande viss en asylgrupps ärenden tills förhållandena i hemlandet klarnat, där men regeringen anser att förhållandena är sådana att det allmänt sett inte föreligger några hinder mot att återsända dit. Ett sådant personer ställningstagande från regeringen bör, som utredningen tidigare har kommit fram till, inte ges formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med detta ökade inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den första frågan måste ställa sig är som man om ett sådant förfarande är godtagbart från konstitutionell utgångspunkt. När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden kan först noteras att regeringen slutinstans för var utlänningsärenden fram till dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns således i sig inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt prövar ett förvaltningsärende av detta slag. Den nuvarande ordningen innebär för övrigt bl.a. att Utlänningsnämnden har möjlighet att överlämna ett ärende för regeringens prövning, något som aldrig har satts i fråga från konstitutionell utgångspunkt. Det är därför svårt att se något hinder mot att överprövningen Invandav rarverkets beslut sker ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast, hos nämnden. Den enda fråga återstår är då just det som om förhållandet att regeringen befogenhet att besluta att den och inte ges Utlänningsnämnden skall pröva ett visst ärende kan betänkligt. anses Utredningen har svårt att se hur ordning tillåter regeringen en som att förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon grundlagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast 105

SOU 1995: 46

till hands att fundera över är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mo: enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som ligger i att förvaltningsmyndigheterna är fullt självständiga i förhållande till överordnade och den hindrar regeringen från att ge Utlänningsnämnden organ direktiv hur nämnden skall besluta i ett visst fall. Den nu diskuom terade ordningen innebär emellertid endast att regeringen bestämmer att nämnden inte skall fatta något beslut i saken. Ordningen innehåller inte något moment med innebörden att regeringen försöker påverka utgången i nämndens ärende utan det handlar uteslutande om att regeringen ersätter nämndens överprövning med en egen prövning. Av den anledningen utredningen vilket för övrigt även Asylprövanser ningskommittén gjorde att den diskuterade ordningen är invänd- ningsfri från konstitutionell synvinkel. Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter innebär inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. de bärande invändningarna är att den kan påverka myndig- En av mer heternas självständighet gentemot regeringen på ett mer allmänt plan. Detta rimmar illa med utredningens ambition att stärka myndigheternas ställning. Det finns viss risk för att ett regeringsbeslut av en detta slag uppfattas att regeringen underkänner myndigheternas som bedömning överlämnandefrågan eller i sämsta fall- deras av allmänna kompetens bedöma sakfrågor. Denna risk måste tas på att allvar. I synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför att Utlänningsnämndens oberoende ställning och kompetens dras i tvivelsmål. En sådan utveckling skulle kunna underminera nämndens prejudikatbildande funktion vilket mycket allvarligt mot bakvore grund Utlänningsnämnden oomtvistat är avsedd att vara det av att främsta praxisbildande organet utlänningsrättsområdet. Beaktas måste vidare risken att regeringen skulle hamna under tryck över handläggningen massmedialt uppmärksammade att ta av ärenden. Andra sidan det problemet är risken för att regeringen av skulle utsättas för frestelsen att gripa in i vissa ärenden och ställa allt rätta. Även ingendera dessa risker skall överdrivas står det till om av fullt klart de inte är försumbara. Det finns ännu en aspekt på den att diskuterade ordningen inte får negligeras. Det är högst antagligt 106 som

Regeringens styrmöjligheter, Tänkbara läsningar

att skrivelser till regeringen med yrkande regeringen skall om att överta ett visst ärende blir ett mer eller mindre regelmässigt inslag i överklagandeproceduren. Redan sådan framställan skulle om en hanteras som ett brev skulle mycket tjänstemannatid gå för att besvara breven. Utredningen anser dock att den bör bedömas snarare som ett förvaltningsärende som fordrar regeringsbeslut. Drastiskt uttryckt skulle således den diskuterade ordningen kunna medföra att regeringen återigen kom att belastas med i alla utlämningsstort sett ärenden. Utredningen är mot bakgrund av vad sagts minst som nu sagt tveksam till att lägga fram ett förslag innebär regeringen som att ges möjlighet att förbehålla sig prövningen vissa ärenden. Vid av en jämförelse med förordningsmetoden har ärendemetoden avsevärda nackdelar. För utredningen framstår det uppenbart som att den utgör en sämre lösning än förordningsmetoden. Några ökade möjligheter för regeringen att avgöra enskilda ärenden bör den anledningen av inte komma i fråga. Utredningen är överhuvudtaget mycket skeptisk till lösning en som innebär något annat än att regeringens befattning med enskilda ärenden minskar. Det bör emellertid framhållas att det förslag som lades fram av Asylprövningskommittén tekniskt väl utformat. Det var skulle i och för sig i befintligt skick kunna läggas till grund för lagstiftning. Enligt utredningens uppfattning finns det dock starka skäl att avråda från ordning leder till regeringen praxisen som att styr bildningen i utlänningsärenden ökad användning ärendegenom en av metoden.

2.7 Utredningens förslag; Förordningar blir främsta styrmedlet

Sammanfattning: Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr rättstillämpningen i utlänningsärenden förordgenom ningar. Regeringens befattning med enskilda ärenden minskas. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. Utredningen har övervägt att helt slopa regeringens befattning med enskilda ärenden. En sådan lösning har dock avvisats bl.a. med hänsyn till att bedömningen av frågor uppehållstillstånd till stor del om bygger på lämplighetsöverväganden. De ärenden fortsättsom ningsvis får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, ärenden som har Utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan uppehållstillstånd för om en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får inte överlämnas. Regeringen inte möjlighet att förbehålla sig ges prövningsrätten av vissa ärenden eller årendegrupper. Kontaktnätet mellan regeringen och myndigheterna vidgas.

Den genomgång av tänkbara lösningar har gjorts i avsnitt som 2.6.2 och 2.6.3 ger vid handen att förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida praxisstyrning. Som utredningen har påpekat kan dock förordningsmetodens tjänlighet kraftfullt som ett styrmedel ifrågasättas för vissa ställningstaganden rör särskilda som asylsökande. Även del andra ärenden kan innehålla grupper av en frågor där bättre styrning kan åstadkommas ärendeen genom metoden. Utredningen måste därför i sina överväganden rörande en ny ordning ta ställning till om en viss rätt att pröva enskilda ärenden alltjämt bör finnas kvar hos regeringen. Dessutom bör frågor om vilka kontakter som bör upprätthållas mellan regeringen och myndigheterna i den nya ordningen penetreras närmare.

SOU 1995: 46

2.7.1 Förordningsmaktens omfattning

Vid utfonnningen ordning finns det anledning att först in av en ny på hur omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Utredningen har slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen vidsträckta och att problematiken därmed företrädesvis är av lämplighetskaraktär. Innan utredningen behandlar i vilka avseenden föreskriftsrätt bör delegeras till regeringen finns det emellertid en skäl säga några ord UtlL:s gällande utformning området. att om nu Det kan därvid konstateras att det stora antal bemyndiganden som UtlL innehåller idag minskar överskådligheten beträffande vad regeringen får göra och inte göra ett drastiskt uttryckt närmast - handlingsförlamande sätt. En utredningens uppgifter måste därför av bli åtminstone vad gäller de bemyndiganden rör uppehållsatt som tillstånd försöka åstadkomma tydligare och sammanhållen en mer ordning. Utan ännu ta ställning till det är rimligt att regeringen skall att om ha kvar sin möjlighet att utan riksdagens hörande inskränka förutsättningarna för asyl, kan konstateras att de rättsliga förutsättningarna för sådan ordning bör i form av ett bemyndigande för regeen ges ringen i förordning meddela den typen av föreskrifter. Utredatt ningen har tidigare kommit till slutsatsen att regeringens ställningstagande i Luciabeslutet likaväl kunnat i formen av generella ges föreskrifter. En förutsättning för en sådan ordning är dock att ett uttryckligt bemyndigande därom tas in i UtlL. Utlänningslagens nuvarande utformning baseras på lång rad preciserade bemynen diganden ingående i vilka avseenden regeringen har som anger föreskriftsrätt. Utredningen mot den bakgrunden att det står anser klart lagstiftaren avsett att ställningstaganden rörande en skärpning att asylkriterierna skall i formen ett beslut i ett enskilt ärende av ges av och inte verkställighetsföreskrifter. Bestämmelsen i 3 kap 4 § som andra stycket 2 UtlL måste således ändras och utformas som ett bemyndigande för att regeringen skall ha möjlighet att skärpa asylkriterierna förordningsvägen. Med detta konstaterande utgångspunkt skall ställning tas till som frågan det behövs ytterligare bemyndiganden från riksdagen till om regeringen för den önskvärda styrningen praxisbildningen skall att av kunna komma till stånd. Detta fordrar genomgång av de områden en

Regeringens styrmöjligheter, Förslag

som kan bli aktuella. Det kan därvid till att börja med inte råda någon tvekan om att regeringens behov att styra praxis främst hör av hemma inom det diskretionära prövningsområdet eller, med andra 0rd, på det område aktualiserar uppehållstillstånd på humanitär som grund. Enligt utredningens uppfattning bör det bemyndigande i som dag finns intaget i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL ges en tydligare utformning så att det klart framgår att det är regeringens sak att meddela närmare föreskrifter när det gäller förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Syftet med sådant förett tydligande är att regeringen i förordningens form skall kunna meddela föreskrifter rörande t.ex. kriterierna för beviljande uppehållsav tillstånd för nya grupper av asylsökande, vårdfallsproblematik eller

andra mer principiella frågor. För att regeringen så heltäckande som möjligt skall kunna meddela föreskrifter det humanitära området bör bemyndigandet även omfatta behörighet att närmare bestämma tillämpningen av särskilda skäl vid bifall till ansökan görs en som medan utlänningen befinner sig i Sverige 2 kap. 5 § andra stycket 3

UtlL. Vid normgivningen måste regeringen hålla sig inom de ramar som UtlL och dess förarbeten tillhandahåller sätt den samma som måste göra vid sitt beslutsfattande i enskilda ärenden.

Enligt utredningens uppfattning bör regeringen vidare föreges skriftsrätt såvitt gäller tillämpningsområdet för bestämmelserna om tidsbegränsade uppehållstillstånd för personer med ett skyddsbehov av kort varaktighet 2 kap. 4 a § UtlL. Enligt nuvarande reglering kan

regeringen ta ställning till en sådan fråga endast att fatta beslut genom i ett enskilt ärende som överlämnats någon myndigheterna. Om av av ordningen ändras så att regeringens ställningstagande till olika frågor på uppehållstillståndsområdet företrädesvis görs i förordningens form innebär ett bemyndigande såvitt gäller de tidsbegränsade uppehållstillstånden en konsekvent utvidgning regeringens föreskriftsrätt. av Bemyndigandet bör också utformas så att regeringen i förordningar om uppehållstillstånd kan i vilka fall tillstånd bör ange permanent ges och i vilka fall tillståndet bör tidsbegränsas. I den nya ordningen bör regeringen även ha kvar sin rätt att föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och att föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter kortare vistelsetid en i Sverige än tre månader 1 kap. 4 § andra stycket UtlL. Vidare bör

regeringen fortsättningsvis kunna föreskriva ansökan får att en 111

SOU 1995: 46

bifallas även i andra fall än i 2 kap. 5 § andra stycket UtlL som anges det följer överenskommelse med främmande sta: fjärde om av en stycket paragraf och att uppehållstillstånd får återkallas för samma utlänningar omfattas av EES-avtalet även i andra fall är. de som som i 2 kap. 11 § första stycket UtlL tredje stycket samma paraanges graf liksom att föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där utlänningens anknytning till Sverige är sådan art att han inte bör nekas att få sin ansökan om av asyl prövad här 3 kap. 4 § tredje stycket. Frågan regeringen även framdeles bör ha kvar sin rätt att utan om riksdagens hörande skärpa asylkriterierna när Sveriges mottagningsförhållanden är överansträngda är något besvärligare. Derna konstruktion innebär tidigare har framhållits en genomgripande som möjlighet för regeringen att bestämma vilka kategorier som bör meddelas uppehållstillstånd. Utredningen anser därvid, om än med viss möjligheten bör finnas kvar i svensk utlänningslagstiftning. tvekan, att Man måste i detta sammanhang beakta att en inströmningssituation kan ändras förhållandevis snabbt och att det mycket väl kan uppkomma lägen där regeringens möjlighet att ta initiativ till lagändring tillräckligt effektivt instrument. De senaste åren har inte utgör ett också visat turbulens i vår omvärld som talar för att regeringen en bör ha denna handlingsberedskap. Efter en samlad bedömning förordar utredningen lösning innebär att regeringen får ha kvar en som sin kompetens skärpa asylkriterierna med den ändrade ordatt men ningen att bestämmelsen framdeles bör ges formen av ett bemyndigande. Som tidigare har framhållits har ett regeringsbeslut som innebär att asylkriterierna skärps formellt sett verkan endast för krigsvägrare och de factoflyktingar. I praktiken inverkar dock beslutet i skärpande riktning även på rätten till uppehållstillstånd av humanitär politiska skäl. Det finns därför skäl att ställa sig frågan om bemyndigandet i ordningen bör utformas så att regeringen får rätt att skärpa den nya kriterierna för uppehållstillstånd inte bara för kategorierna krigsvägrare och de factoflyktingar utan även beträffande den asylrelaterade invandring aktualiserar tillstånd grund av humanisom tära skäl. Man bör därvid beakta att en parlamentarisk korrmitté för närvarande över invandrings- och flyktingpolitiken dir. ser 1994:129. Kommittén har bl.a. till uppdrag att göra en översyn av

Regeringens styrmäjligheter, Förslag

regelsystemen för vilka som får uppehållstillstånd i Sverige och lämna förslag om dels vem som skall ha rätt till skydd i Sverige och under hur lång tid skydd skall ges, dels hur övriga grunder för rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd här i landet skall utformas. Det finns således åtskilligt som talar för att skyddsbehovet framdeles kommer att ges en framskjuten placering i den svenska invandringspolitiken. Därmed är det tänkbart att den nuvarande uppdelningen på krigsvägrare, de factoflyktingar och humanitär politiska skäl inte kommer att behållas. Det är därför angeläget att föreskriftsrätten utformas ett sätt som möjliggör dess tillämpning eller mer mindre oberoende av om de materiella kriterierna är uppdelade på en eller flera kategorier. Bemyndigandet bör utformas så regeringen att ges rätt att, beroende Sveriges mottagningsförhållanden, skärpa kriterierna för uppehållstillstånd för alla de Någon tre grupperna. ändring av bestämmelsens karaktär undantagsregel bör däremot av inte göras. Regeringens rätt att utnyttja bemyndigandet skall alltså inte få användas mer generöst än beslutanderätten i enskilda ärenden enligt nuvarande ordning. Bemyndigandet bör slutligen utformas så att regeringens föreskriftsrätt enbart får ta sikte på förhållanden som gäller alla asylsökande. På det sättet elimineras risken för att misstankar om diskriminering av en viss asylgrupp skall uppkomma.

2.7.2 Finns det något behov att regeringen prövar av enskilda ärenden

Även utredningen har kommit fram till om att regeringen i det stora flertalet fall bäst styr tillämpningen UtlL att utfärda olika av genom förordningar, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar en möjlighet att göra ställningstaganden beslut i enskilda genom ärenden. Utredningen anser emellertid att ett första steg bör att vara undersöka om det är möjligt eller lämpligt att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först sedan sådan analys en har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt ställningstagande till en eventuell framtida överlämnandeordning kunna göras. Utredningens analys av denna fråga har hitintills rört sig kring regeringens befattning med ärenden lämnas över praxissom av bildningsskäl. I uppdraget ingår emellertid även att göra bedömen

SOU 1995: 46

ning av de övriga överlämnandegrunderna i 7 kap. ll § UtlL. När det gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än prejudikatsintresse överlämna ärenden till regeringen, utgör säkerhetsärendena en särskild kategori. Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum för dessa ärenden. Ett av skälen härför är att Säkerhetspolisen iakttar reserverad hållning när det en gäller att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas gentemot regeringen. Enligt utredningens uppfattning utgör emellertid detta förhållande inte skäl nog för att alla ärenden som inrymmer säkerhetsaspekter automatiskt överlämnas till regeringen för avgörande. Situationen bör kunna förbättras genom att endast ett mycket litet antal personer Invandrarverket och Utlänningsnämnden tilldelas behörighet att befatta sig med ärenden av säkerhetsnatur. Motsvarande bör gälla beträffande de personer som bör få tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag förvaras. Ett sådant förhållningssätt skulle säkerligen sikt göra Säkerhetspolisen beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till mer myndigheterna och förutsättningarna för att befria regeringen även från dessa ärenden skulle öka. Även ändrade rutiner med största sannolikhet skulle medföra om att Säkerhetspolisen intar en öppnare hållning gentemot myndigheterna, kan det finnas ärenden som inrymmer sådana säkerhetsaspekter som regeringen rimligtvis bör ta ställning till. Enligt utredningens uppfattning bör dock utrymmet för ett överlämnande av säkerhetsskäl under alla förhållanden inskränkas. Det finns inte någon anledning att ha ordning där myndigheterna kan överlämna en ärenden under alla förhållanden skall avslås därför att asylskälen som inte är tillräckliga för uppehållstillstånd. Dessa fall bör kunna prövas myndigheterna på vanligt sätt. Därvid återstår som utredningen ser av det endast två kategorier ärenden där det kan ställa sig tveksamt att ta bort överlämnandemöjligheterna. Den första kategorin kännetecknas . att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen av har avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas. Enligt utredningens uppfattning bör myndigheterna i dessa fall företa en fullständig utredning såväl asylskäl säkerhetsaspekter. Endast färdigutredda av som ärenden bör således kunna aktualiseras för överlämnande.

Regeringens styrmöjligheter, Förslag

Den andra gruppen av ärenden som kan aktualisera ett överlämnande karakteriseras av att utlänningen riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i sitt hemland och grund verkställighetshinder av således inte kan avvisas. I sådana fall kan det bli frågan att om meddela ett tidsbegränsat tillstånd med beaktande vandelskäl eller av att meddela ett permanent uppehållstillstånd. Utredningen att de anser ärenden som kan vara aktuella för ett överlämnande i vart fall bör inskränkas till fall där myndigheterna anser att permanent uppehållstillstånd bör beviljas trots Säkerhetspolisens avstyrkande. Den grundläggande förutsättningen för att ett ärende detta slag skall kunna av komma i fråga för ett överlämnande måste dock myndigheten vara att har funnit att det föreligger verkställighetshinder enligt 8 kap. l § UtlL. Ärenden skall inte kunna överlämnas med yttranden av typ att det undandrar sig myndighetens bedömning det finns hinder om mot verkställighet, vilket anges i ett säkerhetsärende Invandrarsom verket överlämnade till regeringen i slutet november 1994. av Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt utredningens uppfattning logiskt sett hemma hos regeringen. Det bör dock framhållas att 10 kap. 8 § RF föreskriver att Utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest kontroll från av regeringens sida kvarstår även Invandrarverket och Utlänningsom nämnden ges exklusiv rätt att pröva även ärenden har utrikessom politisk betydelse. Det är därför inte uteslutet med lösning en som innebär att ärenden detta slag endast prövas myndigheterna. De av av ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. ytterst I en ordning där vissa överlämnandemöjligheter bibehålls, bör ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den ärenden alltgrupp som jämt bör få lämnas över. En av fördelarna med en lösning befriar regeringen från som att ta befattning med enskilda ärenden är att regeringens roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvudsakligen generell avse nonngivning. Myndigheterna skulle således på få tillämpa eget ansvar de generella normerna. Förhållandet mellan regeringen och utlänningsmyndighetema skulle på så sätt bli likt det förhållande mer som 115

SOU 1995: 46

råder mellan regeringen och domstolarna samt flertalet förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument som talar för ett borttagande överlämnandemöjligheterna är att den svenska ordningen av torde stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Exempel sådana organ är bl.a. den danska Flygtningenaevnet som utgör sista instans i asylärenden i Danmark och de oberoende domare adjudicators som överprövar asylärenden i Storbritannien. Denna diskrepans jämfört med förhållandena i andra EU-länder är enligt utredningens uppfattning mindre lämplig och frågan är om den sikt kan upprätthållas. Trots de tämligen starka argument som anförts för en lösning som innebär att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden har utredningen svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden uppehållstillstånd är så uttalat politiskt slag att det om av knappast är rimligt att något annat organ än regeringen tar ställning. Den nuvarande svenska ordningen innebär att bedömningen av frågor asyl och asylrelaterad invandring innehåller ett stort utom annan för lämplighetsöverväganden. Detta gäller framförallt upperymme hållstillstånd humanitär politiska skäl. Denna utformning av utav länningslagstiftningen innebär enligt utredningens uppfattning ett avgörande skäl mot att föreslå en ordning där regeringens befattning nu med enskilda ärenden helt slopas. Tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på Genevekonventionens krav skulle däremot väl låta sig förenas med ordning där regeringen inte en befattar sig med enskilda ärenden. I nuvarande läge kan dock utredningen inte komma till någon slutsats än att det är bäst med en annan ordning tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge som vägledning beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhetsgenom ärenden och vissa ärenden har utrikespolitisk betydelse bör höra som till de ärendekategorier som framdeles bör kunna överlämnas.

Regeringens styrmöjligheter, Förslag

2.7.3 Möjligheten att överlämna ärenden inskränks Det finns alltså f.n. inte förutsättningar att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Möjligheterna att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Redan detta förhållande innebär ett närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga västeuropeiska länder. För att ytterligare minska skillnaden mellan dem och oss anser utredningen vidare att rättsprövning bör införas för sådana utlänningsärenden som prövas av regeringen som första och enda instans. Utredningen återkommer till denna fråga liksom till frågan om formen för myndigheternas överlämnanden av ärenden. Utredningen anser mot bakgrund av analysen i föregående avsnitt att den mest framkomliga vägen är att förordningsmetoden används i största möjliga utsträckning men att prövningen av ärenden av utrikespolitisk natur samt en avsevärt decimerad prövningsmöjlighet beträffande ärenden av säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls regeringen. Vid detta förhållande bör även familjeanknytningsgrunden finnas kvar. Utredningen ser däremot ingen anledning att låta den nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för regeringens prövning vara kvar. Det finns nämligen en viss risk att en generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till överlämnanden av ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av massmedial uppmärksamhet men som det egentligen inte finns några skäl för att regeringen skall pröva. Att låta överlämnandegrunden synnerliga skäl vara kvar stämmer därför inte överens med utredningens intresse att minska regeringens befattning med enskilda ärenden. Utredningen har i det föregående närmare redovisat i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas till regeringen. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Utredningen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av asylsökande inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt utredningen bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av

SOU 1995: 46

lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas till regeringen om ärendet kan antas betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en större grupp av asylsökande som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan asyl. På om detta sätt kan det inte råda någon tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan aktualiseras hos myndigheterna. Utredningen anser emellertid att en liten ventil för att överlämna även andra ärenden av prejudikatskäl bör lämnas kvar. Det kan nämligen inte uteslutas av det kan finnas ärenden som är av speciellt slag att de inte kan passas in i förordningsmetoden. Möjligen att överlämna ärenden av denna orsak bör dock inskränkas till yttersta undantagsfall. Detta bör komma till uttryck genom att lokutionen av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning förs in i lagtexten. Enligt utredningens mening bör s.k. nya ansökningar inte kunna överlämnas till regeringen för avgörande. Den praxisstyrning som behövs från regeringens sida bör ges i grundärencet. En negativ konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas att ordningen kan underminera Utlänningsnämndens ställning som Jögsta instans i utlänningsärenden. Att regeringen bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten uppfattas som ett underkännande av nämndens kompetens. Att den insatte förstår att bifall till en n ansökan förutomständigheter åberopas i ärendet saknar därvidlag sätter att nya betydelse. Risken för bristande förtroende för nämnden är än mer påtaglig i de fall där ett ärende överlämnas först sedan Utlänningsnämnden redan har prövat en eller flera nya ansêkningar, vilket förekommer. Så länge möjligheten att överlämna nya ansökningar finns kvar kan dessutom möjligheten att begära et: överlämnande uppfattas som ett mer eller mindre vedertaget rättsrredel vilket inte minst är inhumant mot sökandena. Utredningen föreslår därför att ansökningar inte skall överlämnas enligt den nya ordningen. nya

2.7.4 Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen av vissa ärenden eller ärendegrupper I avsnitt 2.6.3 har utredningen ingående redovisat olägenheterna med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och inte myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper.

Regeringens styrmöjligheter, Förslag

Noteras bör dock att utredningens bedömning där görs beträffande en ordning som ganska frikostigt ger regeringen möjlighet att förbehålla sig ärenden. Frågan är om utredningens slutsats utökad om en användning av ärendemetoden blir densamma även metoden används om i den nu föreslagna ordningen, dvs. ordning där regeringens en möjligheter att pröva enskilda ärenden minskas. Det är nämligen tänkbart att ett system som bygger att regeringen företrädesvis styr praxisbildningen genom generella föreskrifter skulle bli effektiv mer om det kombinerades med en begränsad rätt för regeringen att förbehålla sig prövningsrätten vissa ärendegrupper. Utredningen av tänker då fall där myndigheterna att situationen i de asylanser sökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas men där regeringen har en annan uppfattning. Även regeringens möjligheter sålunda om att ta till sig ärenden skulle begränsas kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten de av nackdelar som är förknippade med ärendemetoden. Det finns även här en högst påtaglig risk för påtryckningar olika slag bl.a. från av massmedia och framställningar att regeringen skall avgöra ett visst ärende blir troligen ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Utredningen anser självfallet att den allmänna debatten flykting- och om invandrarfrågor bör uppmuntras. Det förefaller emellertid naturligare att den fokuseras på frågan i stort och inte enbart slumpvis utvalda enskilda ärenden. Regeringen kan då koncentrera sig det egentliga politikområdet vilket för övrigt bl.a. avsikten med var Utlänningsnämndens inrättande. En ökad användning förordningsav metoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll. Utredningen anser vid samlad bedömning att den ordningen en nya inte bör innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Däremot finns det skäl att överväga hur kontakterna mellan regeringen och myndigheterna bör utformas i syfte att åstadkomma bästa möjliga underlag för beslutsfattandet i respektive ansvarsroll. Utredningen återkommer till den frågan.

SOU 1995: 46

2.7.5 Formen för överlämnande av ärenden Utredningens förslag innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas möjligheter, om än begränsade i förhållande till nuläget för myndigheterna att lämna över ärenden till regeringen. Det finns då skäl att uppehålla sig kring frågan hur överlämnandeordningen bör vara konstruerat. Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständigheter lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig obligatoriskt. Utredningen kan inte se någon anledning att förändra denna konstruktion. Den enda anledning som skulle kunna berättiga en sådan ändring vore som nämnts om utredningen funnit tecken på obstruktion från myndigheternas sida vad gäller överlämnanden av ärenden och detta är inte fallet. Den enda tendens varit skönjbar är att något för många ärenden lämnats över. Ett som ytterligare skäl som i vissa fall talar för att den nuvarande icke obligatoriska överlämnandevägen bör behållas är att ärenden om avvisning eller utvisning överhuvudtaget inte bör överlämnas till regeringen utlänningen påstår att han eller hon löper risk för om tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt föreligger och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en om instans och avgörandet går honom eller henne emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. Europakonventionen gäller svensk lag från och med den som 1 januari 1995. Även möjlighet till rättsprövning införs om en beträffande de ärenden avgörs av regeringen som enda instans är som det olämpligt att Invandrarverket hamnar i en situation där verket tvingas lämna över ärenden som kan innehålla problemställningar av detta slag. Samma form för överlämnande bör gälla för båda myndigheterna. Utredningen föreslår alltså att överlämnandeordningen för myndigheterna även fortsättningsvis skall uttryckas med lokutionen får. g framstå I direktiven till utredningen anförs bl.a. att det kan som principiellt något märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet att-

Regeringens .styrmöjligheten Förslag

med förbigående av Utlänningsnämnden lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Utredningen kan instämma i att detta kan märklig synas vara en ordning. Ett sätt att komma tillrätta med problemet vore att Invandrarverket ålades att alltid meddela avvisningsbeslut i ärenden där det fanns behov av ett prejudikat, dvs även i fall där beslutsfattaren på

verket anser att tillstånd bör beviljas. En sådan ordning är inte godtagbar. Hänsynen till de enskilda asylsökandena måste ta överhanden här. Enligt utredningens uppfattning skulle det stötande vara om ett avslagsbeslut skulle motiveras enbart med intresset av praxisvägledning. Det angivna alternativet kan alltså inte nu anses som en framkomlig väg.

Ett annat alternativ är ordning bygger på en som att Invandrarverkets överlämnande ärenden alltid av måste gå via Utlänningsnämnden. Nämnden skulle därvid skyldig vidarebefordra vara att ärendet till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande

det som tillställs regeringen i de ärenden går som remiss till nämnden idag. Yttrandet skulle dessutom, obligatorium, som ett innehålla Utlänningsnämndens uppfattning i frågan om ärendet borde prövas av regeringen. Regeringen skulle slutligen ha möjlighet att, liksom för närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket om det inte innehöll några omständigheter föranledde ställningstaganden som från regeringens sida.

Detta alternativ försenar obestridligen handläggningen men utredningen anser likväl att dess fördelar klart överväger den nackdelen och föreslår därför att sådan ordning införs. Ordningen en för bl.a. det goda med sig att Utlänningsnämndens ställning högsta instans som förstärks och att ärendet i princip har beretts av två instanser då det kommer till regeringen. För att instansordningen mellan Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall bli så stringent möjligt som bör slutligen verkets möjligheter att överlämna ärenden till regeringen inskränkas till i allt väsentligt de fall där verket att meddela ett avser bifallsbeslut. Det enda undantaget från den ordningen bör utgöras av ärenden som överlämnas på grund familjeanknytning. I övriga fall av torde nämligen inte ärendena det slag att de kan sägas ha vara av sådan betydelse för rikets säkerhet eller för Sveriges förhållande till

främmande makt att regeringen bör pröva ärendet. Inte heller finns det i en avslagssituation utrymme för överlämna att ett ärende av

SOU 1995: 46

prejudikatskäl. Om Invandrarverket att ansökan skall avslås bör anser verket således meddela ett avslagsbeslut. Ärendet får sedan följa den vanliga överklagandeordningen. Utlänningsnämnden kan därefter på sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen om nämnden anser att saken är så sådan att regeringen bör ta ställning. I dagens läge har regeringen möjlighet att överlämna ett ärende hänskjutits till regeringen Invandrarverket till Utlänningssom av nämnden för avgörande. Utredningen veterligen har denna möjlighet praktiskt taget aldrig utnyttjats regeringen. Detta leder till slutav att möjligheten bör kunna undvaras. För den slutsatsen talar satsen även utredningens strävan att i största möjliga rr.ån upprätthålla en tvåinstansprövning i ärenden uppehållstillstånd Utredningen föreom slår alltså att regeringen fortsättningsvis inte skall kunna överlämna Invandrarverket hänskjutet ärende till nämnden för avgörande. ett av En ändring med denna innebörd bör göras i 7 kap. ll § UtlL.

2.8 Kontaktema mellan regeringen och

myndigheterna

Den ordning utredningen föreslår utgår från att regeringen i som nu första hand skall praxisbildningen i utlänningsärenden genom styra utfärdandet förordningar. För sådan ordning skall fungera av att en det vikt myndigheterna kontinuerligt håller är av yttersta att regeringen underrättad inströmningssituationen såvitt gäller olika om asylgrupper och andra principiella frågeställningar. En sådan mer lösning tjänar bl.a. syftet att göra regeringen observant eventuella problem kan behöva lösas utfärdandet av en förordning som genom kan underlag för innehållet i förordningen. Ett system som samt ge baseras på myndigheterna anbefalls att tillhandahålla en sådan att information till regeringen bör därför tas fram. Ett naturligt forum kan därvid bl.a. de s.k. kvartalsmötena där myndigheterna vara informerar regeringen aktuell inströmningsstatistik m.m. om Eftersom det finns behov att informationen når regeringen så av snabbt möjligt utredningen till att börja med att de kvarsom anser talsvisa rapporteringarna bör kompletteras med månatliga rapporteringstillfällen. En sådan ordning kan åstadkommas genom en ändring myndigheternas regleringsbrev. Även innehållet i rapporterna bör i i

Regeringens styrmöjligheter, Förslag

viss utsträckning förändras. Som det är idag koncentreras rapporteringen främst kring statistikuppgifter. För skall att rapporterna kunna tjäna det nu eftersträvade syftet måste omvärldsanalys en ges minst lika stort utrymme statistiken. Med tanke på Invandrarsom verkets regionala uppbyggnad vill utredningen understryka vikten av att omvärldsanalysen sammanställs centralt på verket sedan uppgifter inhämtats från regionerna. Ett system som bygger på regional en mer rapportering torde nämligen förenad med risker för vara att nya tendenser i inströmningen inte observeras tillräckligt snabbt eftersom endast ett mindre antal fall finns i varje region. Dessa risker elimineras effektivt om en samlad bild inströmningssituationen av tas fram centralt. Utredningen föreslår alltså sammanfattningsvis att myndigheternas kvartalsrapporter kompletteras med månadsrapporter som skall innehålla såväl statistik som en grundlig omvärldsanalys. Det förslag om månatliga möten mellan företrädare för regeringen och myndigheterna som utredningen har lagt fram torde emellernu tid inte vara helt tillräckligt för att uppfylla det kontaktbehov mellan regeringskansliet och myndigheterna behövs för att respektive som ansvarsroller enligt den nya ordningen skall kunna upprätthållas. Vissa kontakter bör för att ändamålsenliga ske inom trängre vara en krets än den som idag ingår vid kvartalsmötena. Vad utredningen åsyftar är informella kontakter mellan företrädare för å sidan ena regeringskansliet och å den andra Invandrarverket, Utlänningsnämnden och Rikspolisstyrelsen. Utredningen är medveten att om frågan kan uppfattas känslig mot bakgrund den bestämda som av självständighet som förvaltningsmyndighetema är tillförsäkrade även mot regeringen i RF. Det bör dock betonas att föreskrifterna i 11 kap. 7 § RF gäller beslut i ärenden rör myndighetsutövning som mot enskild eller mot kommun eller rör tillämpningen lag. en som av Den typ av informella kontakter som utredningen syftar på hör självfallet inte hemma inom denna sfär. Vad utredningen har tänkt sig är ett icke förpliktigande informationsutbyte mellan regeringenregeringskansliet och myndigheterna beträffande principiella frågeställningar. De infonnella kontakter som utredningen har i åtanke skall således inte ägnas diskussioner kring enskilda fall utan endast förbehållas allmängiltiga frågeställningar. Mot en sådan ordning torde inte kritik kunna riktas. Utredningen hänvisar i denna del till vägledande

SOU 1995: 46

uttalanden om ledningen av den statliga förvaltningen prop. 198687:99 s. 27 bet. 198687:KU29 s. 13 f.. Att informella kon- , takter mellan regeringen eller företrädare för regeringskansliet och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna står således klart. Utredningen är förvissad om att ett informationsutbyte och allmänna diskussioner av det nu beskrivna slaget syftar till att belysa principiella frågeställningar och vilka möjligheter som står till buds för att lösa dem såvitt nu är i fråga generell normgivning eller beslut i enskilda ärenden. Utredningen föreslår därför att ett sådant informellt kontaktnät etableras.

2.9 Riksdagens behov av kontroll

Utredningens bedömning: En ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring bör övervägas.

2.9.1 Inledning

Utredningen återkommer nu till frågan hur lämplig avvägning om en mellan regeringens och riksdagens bestämmanderätt på invandringsområdet bör vara utformad. Finansmakten dvs rätten att bestämma om inkomster för staten samt rätten att förfoga över statens tillgångar ligger hos riksdagen och är grundlagsfäst i regeringsforrnen RF 1:4. Det finns inga lagbundna regler för hur budgetprocessen i regeringskansliet skall vara utformad. Regeringen styr riket med inför ansvar riksdagen RF 1:6 och i regeringsformens nionde kapitel vad anges regeringen och riksdagen skall eller får göra i förhållande till riksdagens ñnansmakt. Utredningens allmänna utgångspunkt rimlig är att en ordning bör vara utformad så att den tillgodoser såväl regeringens behov att av kunna styra tillämpningen utlänningslagen riksdagens behov av som av kontroll och begränsningar statens utgifter. Den nuvarande av ordningen innebär att regeringen inte behöver höra riksdagen trots att regeringens beslut kan innebära att de beräknade utgifterna - som riksdagen tagit ställning till efter förslag i budgetpropositionen kraftigt överskrids. Statens kostnader för flyktingmottagandet m.m. bestäms för närvarande inte av det belopp som riksdagen anvisar över statsbudgeten utan av bl.a. antalet asylsökande, antalet personer som beviljas uppehållstillstånd och gällande ersättningsnivåer. En mycket betydelsefull variabel för belastningen av anslagen inom verksamhetsområdet är den praxis som regeringen formar genom förordningar eller beslut i enskilda ärenden. Regeringens praxisbildande beslut avseende bosnier som i princip innebar att alla skyddsbehövande från Bosnien- - Hercegovina skulle beviljas permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl beräknades t.ex. innebära lika stora utgifter för staten som hela verksamhetsområdet invandring m.m. omfattade i budget-

SOU 1995: 46

propositionen för budgetåret 199495, låt vara under en något längre tidsperiod. Dvs. cirka ll miljarder kronor. Regeringens befogenheter skulle kunna beskrivas som en fullmakt vilken ger möjligheter att fatta beslut som medför stora och oplanerade utgifter utan någon inskränkning. En jämförelse kan göras med regeringens relativt begränsade möjligheter att fatta beslut inom för konjunkturpolitiken. Ökade konjunkturpolitiska statsramen utgifter kan hanteras på två sätt. Riksdagen kan bevilja ytterligare medel på tilläggsbudget och regeringen kan, om arbetsmarknadsläget kräver det, utnyttja en s.k. finansfullmakt. Denna fullmakt beslutas årligen av riksdagen och ger regeringen möjlighet att inom ramen för fullmakten föra en snabb och aktiv stabiliseringspolitik. Regeringen meddelar senare riksdagen hur fullmakten, liksom övriga finans- och arbetsmarknadspolitiskt motiverade bemyndiganden, har utnyttjats. För budgetåret 199495 bemyndigades regeringen med ett belopp av fyra miljarder kronor. Beträffande myndigheternas Invandrarverkets och Utlänningsnämndens möjligheter att fatta beslut som medför stora och oplanerade utgifter så begränsas dessa i praktiken till att börja med av undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL vilken innebär att asyl får vägras en krigsvägrare eller de factoflykting om det finns särskilda skäl för det. Med särskilda skäl avses bl.a. Sveriges möjligheter att med hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar. I förarbetena till bestämmelsen klargörs entydigt att frågan om klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör prövas av regeringen genom att ärendet överlämnas dit prop. 198384:144, s 36. Detta innebär i princip att Invandrarverket - Utlänningsnämnden tillkom först efteråt- har skyldighet att hänskjuta ärenden till regeringen för avgörande i en situation då de svenska mottagningsförhållandena är hårt ansträngda. Myndigheterna överlämnar även i andra mer normala inströmningssituationer regelmässigt ärenden till regeringen då fråga uppkommer om att ta ställning till större asylsökandegrupps skäl för uppehållstillstånd. en ny Vid en samlad bedömning kan den nuvarande ordningen avseende förhållandet mellan riksdagen och regeringen inom verksamhetsområdet invandring m.m. inte sägas tillgodose behovet av kontroll och begränsningar av statens utgifter under ett löpande budgetår. Den 126 nuvarande ordningen innebär att riksdagen kan ställas inför fullbordat

Regeringens .styrmöjligheten Riksdagens behov kontroll av

faktum och anvisa medel på tilläggsbudget först efter regeringen fattat beslut som medför oplanerade omfattande utgifter. Den nuvarande ordningen är heller inte i paritet med den ordning gäller som inom t.ex. konjunkturpolitiken. För att åstadkomma balans i de offentliga budgetarna och ett effektivt resursutnyttjande krävs att riksdagens prioriteringar mellan olika offentliga åtaganden inte förrycks, förstärkt finansiell samt en kontroll och budgetdisciplin. Utredningen därmed det är anser att angeläget att överväga på vilket sätt skulle kunna begränsa man regeringens möjligheter till att fatta beslut medför stora och oplanesom rade utgifter. Förslag till en sådan begränsning bör utgå från principerna i den nya budgetprocessen. Ett viktigt syfte med denna process är att få till stånd en bättre och effektivare styrning och uppföljning av statsförvaltningen bl.a. genom mål- och resultatorienterad en styrning. Resultatstyrningen har hittills haft tonvikt relationen en mellan regeringen och myndigheterna, bl.a. Riksdagsutredmen ningens förslag innebär en ökad uppmärksamhet på relationen mellan riksdag och regering. Riksdagens roll och dess möjligheter att göra avvägningar och prioriteringar mellan olika utgiftsområden bör naturligtvis inte eftersättas i dessa sammanhang. Finansutskottet underströk i sitt betänkande bet. 199393:FiU20 också vikten att av resultatstyrningens utvecklingsarbete inriktas på samspelet mellan riksdag och regering, och att det är väsentligt att den styrnya modellen fungerar i hela styrkedjan.

2.9.2 Två tänkbara kontrollmetoder

Det är i första hand två metoder som skulle kunna komma i fråga vid tillskapandet av en ordning i högre grad än för närvarande som tillgodoser såväl regeringens som riksdagens behov. Den första metoden återfinns inom norrngivningsmaktens sfar och hänför sig till riksdagens möjlighet att förbehålla sig viss beslutanderätt även inom områden där bestämmanderätten har delegerats till regeringen. Denna möjlighet skulle kunna användas så att regeringens förordningar på uppehållstillståndsområdet måste underställas riksdagen inom viss tid om de kan antas medföra icke försumbara oplanerade utgifter för staten. Rent lagtekniskt är en sådan ordning lätt att åstadkomma, allt

behövs är att bemyndigandena i utlänningslagen förses med föresom skrifter att regeringens förordningar skall underställas riksdagen om de medför den utgifter. Utredningen är emellertid tvekom typen av sam till denna lösning av flera skäl. Utredningens tveksamhet bottnar till en början i att mekanismer av detta slag i stort sett bara används i olika krislagar. Mycket talar för att den systematiken inte bör rubbas. Ordningen förefaller också komplicera regeringens normgivningsmakt. Utredningen är dessutom tveksam till metoden skulle ge regeringen erforderlig handlingsom kraft eftersom det finns viss risk för att myndigheterna inte skulle en våga tillämpa de nya föreskrifterna förrän riksdagen tagit ställning till dem. Mot bakgrund att utredningen kommit fram till att regeav ringen alltjämt bör ha begränsad rätt att pröva enskilda ärenden en diskuterade lösningen dessutom endast partiell eftersom blir den nu den inte kan reglera situationer där regeringen genom beslut i ett enskilt ärende upphov till oplanerade utgifter för staten. På grund ger av vad som här sagts anser utredningen att den nu behandlade utvägen inte bör begagnas. Den andra metoden som enligt utredningens uppfattning skulle kunna riksdagen ett ökat inflytande såvitt gäller de ekonomiska ge konsekvenserna invandringsområdet är att införa ett ekonomiskt styrmedel. Förslaget kan möjligen anses ligga i periferin för utredningens uppdrag, men utredningen vill framhålla att även begränsningar styrmedel kan anses som ett sätt att förbättra styrningen och av fördela ansvaret mellan regeringen och riksdagen. Ett möjligt ekonomiskt styrmedel kan att låta riksdagen besluta om en ekonomisk vara totalram för hela verksamhetsområdet invandring m.m. I avvaktan på förslagen från den parlamentariska kommitté som utreder invandrings- och flyktingpolitiken den Flyktingpolitiska kommittén och dess eventuella förändringar av UtlL, vilka är av intimt intresse för utformningen ett system med ekonomisk styrning, lägger Asylav processutredningen inte något detaljerat förslag utan nöjer sig med att endast föra diskussion principer och lämplighet utifrån styren om ningssynpunkt. Användandet av olika ekonomiska ramar i budgetprocessen har utvecklats under de senaste åren. Myndigheterna disponerar exempelvis ramanslag för sina förvaltningskostnader. I regeringskansliet fastställs departementsramar och riksdagen har också beslutat om att in-

Regeringens styrmöjligheter, Riksdagens behov av kontroll

föra ramar i riksdagens budgetarbete. I sammanhanget är det viktigt att påpeka att införandet ekonomiska inte ersätter uppföljav ramar ningar och utvärderingar av verksamheterna inom ett verksamhetsområde utan utgör ett kompletterande styrmedel. Regelbundna uppföljningar och utvärderingar är snarare en förutsättning för att kunna prioritera mellan olika verksamhetsområden.

2.9.3 Ekonomiska styrmedel

En ekonomiska totalram En ekonomisk totalram för hela verksamhetsområdet invandring m.m. skulle ge riksdagen ett reellt styrmedel samtidigt som regeringen, inom den angivna totalramen, har full frihet att styra praxisbildningen på uppehållstillståndsområdet. Efter riksdagens ställningstagande till en ekonomisk totalram skulle det ankomma regeringen att göra den närmare fördelningen av medlen. I den mån kostnader uppkom som inte täcktes av den beslutade totalramen skulle regeringen vara tvungen att tillbaka till riksdagen för att få ytterligare medel. En viktig förutsättning för att en ekonomisk ram skall fungera som styrinstrument är att uppföljning mot ramarna sker regelbundet. Genom uppföljningama åstadkoms en utgiftskontroll och möjligheter att ett tidigt stadium påverka en oönskad utveckling. Konstruktionen med en ekonomisk totalram utgör en möjlighet för riksdagen att ta ställning till helheten i regeringens förslag för verksamhetsområdet invandring m.m. och ställa förslaget mot andra verksamhetsområdens behov. Samtidigt som regeringens frihet att överskrida anslagen försvinner medför en totalram att riksdagens prioritering, och det anvisade beloppet, får reell innebörd. en Riksdagens budgetbeslut är för närvarande ettåriga vilket försvårar regeringens möjlighet att driva en långsiktig politik inom området. Inom regeringskansliet har nyligen påbörjats ett utredningsarbete i syfte att klargöra i vilka avseenden och i vilken form ekonomiska ramar eller flerårsbeslut i riksdagen kan påkallade. Förslaget vara med en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring m.m. utgör därmed ett förslag som ligger i linje med de utgångspunkter som finns för framtida förändringar av budgetprocessen. Utredningen bedömer att en ekonomisk totalram för agerandet längre sikt skulle 129

SOU 1995: 46

kunna få stor betydelse och kunna tillämpas inom verksamhetsområdet invandring m.m. Det bör finnas förutsättningar att, inom ramen för regeringskansliets utredningsarbete, utveckla tekniken med långsiktiga beslut för att kunna tillämpa den inom verksamhetsområdet invandring m.m. En möjlig lösning för att ge regeringen viss handlingsfrihet i akuta situationer under innevarande budgetår, där proceduren med tilläggsbudgetar är för tidskrävande, skulle kunna vara att riksdagen varje år bemyndigar regeringen med en fullmakt av den typ som redan finns inom det konjunkturpolitiska området. Detta skulle också kunna vara en lösning för att säkerställa tillräckliga ekonomiska resurser för mottagande av konventionsflyktingar. Erfarenheterna från tidigare år har emellertid inte visat att konventionsflyktingarna varit så många att det skulle vara påkallat att utvidga en ekonomisk totalram för de flyktingar som Sverige, enligt internationella konventioner, har förbundit sig att ta emot.

Planeringsramar Planeringsramar kan, inom ramen för en ekonomisk totalram, utgöra ett kompletterande ekonomiskt styrmedel. Planeringsramar används i relativt begränsad omfattning i Europa medan man i bl.a. Australien, Kanada och USA sedan länge tillämpar olika typer av planeringsramar. Genom planeringsramar anges i dessa länder en gräns för en maximal invandring under en avgränsad tidsperiod. Därmed kan såväl sammansättningen som omfattningen av invandringen påverkas. I Europa har framförallt Österrike och i viss mån Schweiz infört årliga planeringsramar. I Österrike kännetecknas invandringspolitiken reformerats - som under 1990-talet av en strävan att planera invandringens omfång i förhållande till landets mottagningsresurser. Den nya uppehållstillståndslagen anger att varje utlänning som skall vistas mer än tre månader i Österrike skall kunna få uppehållstillstånd inom för ramen en kvot för förstagângstillstånd som fastställs årligen i samråd mellan staten, arbetsgivare, de fackliga organisationerna, handelskammama och kommunerna. Uppehållstillstånd till asylsökande, flyktingar, gränsarbetare m.fl. ligger utanför kvoten. Planeringsramen innehåller

Regeringens styrmojligheter, Riksdagens behov av kontroll

huvudsakligen gästarbetare, utländska studerande och familjesammanföringsfall. För asylsökande finns det ettåriga planeringskvoter som syftar till att fördela omhändertagandet till de nio förbundsstater som ingår i Österrike. Systemet är uppbyggt för 20 000-30 000 sökande och fördelningen sker proportionellt mot folkmängden och redan befintliga utlänningar i varje förbundsstat. Även i Sverige har vissa tankar inkluderar ett system som planeringsramar funnits. En förutvarande socialdemokratisk regering föreslog i den sedermera av fyrpartiregeringen återkallade propositionen 199091:195 Aktiv flykting- och immigrationspolitik vissa principer för hur planeringsramar skulle kunna utnyttjas. Enligt förslaget skulle regeringen, efter förslag från Invandrarverket i samråd med Svenska kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen, ange en ram, förslagsvis för tre år, för att ta emot anhöriga utanför kämfarniljen. I övrigt föreslogs en generös tillämpning Genêvekonvenav tionens flyktingdefinition och en skyddsregel för personer med internationellt rättsligt skydd utanför Genevekonventionen. Flyktingkvoten föreslogs om mottagningsresursema medgav och läget så krävde - kunna öka. Riktlinjerna för arbetskraftsinvandring föreslogs i princip vara oförändrade men konjunkturanpassas i högre grad. Vidare föreslogs också vissa immigrationspolitiska instrument för besök, praktik och arbete för att bidra till ökad frivillig rörlighet över gränserna. Närmare utformning och vissa praktiska problem skulle övervägas ytterligare enligt propositionen. I betänkandet Flykting- och immigrationspolitiken SOU 1991:1, som låg till grund för propositionen förordades ett kvotsystem även för sökande med politiska eller humanitära skäl vilka inte har en sådan styrka att de skall anses ha en ovillkorlig rätt att bli mottagna i Sverige. Den Flyktingpolitiska kommittén som tillsatts av regeringen för att göra en översyn av invandrings- och flyktingpolitiken Dir. 1994:129 skall bl.a. lämna förslag till hur invandring av personer som inte har en principiell rätt till uppehållstillstånd kan regleras genom planeringsramar som fastställs av statsmakterna grundval av bl.a. det samhällsekonomiska läget. I till kommittédirektiven anges att reglerna i högre grad än för närvarande skall tillgodose behoven hos de mest skyddsbehövande. En klarare åtskillnad bör göras mellan å ena sidan personer som har rätt till skydd och å andra sidan övriga som önskar bosätta sig här enligt direktiven. Kommittén skall också

SOU 1995: 46

överväga hur s.k. planeringsramar bör påverkas av hur många givits tillstånd grundade deras principiella rätt att personer som stanna i Sverige. En relativt stor andel av de asylsökande i Sverige har inte ansetts i behov internationellt rättsligt skydd, men beviljats vara av uppehållstillstånd humanitära skäl. Det kan inte uteslutas att den av nuvarande ordningen innebär att asylsökande utan egentliga asylskäl i ökad utsträckning dras till Sverige. Om andelen och det absoluta antal beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl är stor personer som kan det också finnas risk för att personer som är i behov av ett en internationellt rättsligt skydd påverkas genom försämrade förutsättningar för framgångsrik integrering i det svenska samhället. en Antalet asylsökande utan behov internationellt rättsligt skydd bör av därför nedbringas och ett sätt att åstadkomma detta är att öppna alternativa möjligheter till invandring och frivillig rörlighet över gränserför potentiella invandrare utan egentliga asylskäl. Planeringsramar na för de inte bedöms vara i behov av ett internationellt grupper som rättsligt skydd kan därmed vara ett sätt att minska motsättningen som kan uppstå mellan flyktingar i behov av ett internationellt rättsligt skydd och vissa andra sökande. Beträffande sökande inte är berättigade till ett internationellt som rättsligt skydd är det naturligt att myndigheterna och regeringen för att besluta om uppehållstillstånd i enskilda ärenden ansvarar eller vid utfärdande förordningar medför att uppehållsav som tillstånd beviljas vilka inte medför oplanerade statsfinansiella ut- gifter. Däremot kan det rimligt att riksdagen får ta ställning till vara dessa beslut de medför oplanerade utgifter för staten. Ökat inom flytande för riksdagen skulle kunna uppnås genom t.ex. att regeringen, för vissa sökande, inom planeringsram kan fatta beslut en självständigt, att regeringen måste gå till riksdagen om beslut i men frågan innebär att den riksdagen angivna planeringsramen överav skrids. Utan att nännare gå in på hur ett system med planeringsramar skall utformas kan konstatera att det inte bör vara några budgetman tekniska problem förknippade med användandet av planeringsramar. Redan i dag utnyttjas planeringsram kvot för de s.k. kvotflyken tingarna.

Regeringens styrmöjligheter, Riksdagens behov kontroll av

Som nämnts ovan skall kommittén som utreder invandrings- och flyktingpolitiken lämna förslag till hur utanför pliktområdet personer kan ges uppehållstillstånd planeringsramar än hittills genom som mer bör bestämmas av de samhällsekonomiska förutsättningarna och en bedömning av hur invandringen påverkar samhällsekonomin. Det är vidare viktigt att understryka att det finns hel del övriga en aspekter på planeringsramar bör penetreras ytterligare. Det som gäller t.ex. vilka kategorier som skall ingå i planeringsram och en vilka som skall anses ha rätt utöver planeringsramen till få en att stanna i Sverige. Nivån eller omfattningen på planeringsramen är också viktig att överväga. Ett viktigt syfte med planeringsramen noga är att stimulera sökande utan starka skyddsbehov till att ansöka om tillstånd inom planeringsramen i stället. För att detta skall fungera är det sannolikt nödvändigt att de sökande utanför pliktområdet varje år kommer närmare ett uppehållstillstånd. Detta innebär dels krav ett på att det antal som får tillstånd planeringssystemet bör genom vara av viss omfattning, dels att planeringsramen inte påverkas alltför kraftigt av ökat antal asylansökningar. Man bör också medveten vara om att den nivå som planeringsramen kommer att hamna sannolikt inte går att objektivt beräkna samhällsplanerare eller ekonomer, av ytterst måste det bli en bedömning som görs av de politiska beslutsfattama. Utredningen vill avslutningsvis framhålla ordning inneatt en som fattar ett system med ekonomiskt styrning går utmärkt kombinera att med den nya ordning för regeringens styrmedel utredningen som föreslår. Utredningen är övertygad att införandet dessa två om av metoder kommer att ge regeringen och riksdagen ett kraftfullt instrument för att styra invandringspolitiken ett demokratiskt sätt.

3 Rättssäkerhet

3.1 Nuvarande ordning

3.1.1 Muntlighet i asylärenden

Utlänningslagen och förvaltningslagen I 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse 11 kap. - 1 § om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket. - Genom en lagändring, som trädde i kraft den l januari 1992 SFS 1991:1573, tillämpas bestämmelsen också när Utlänningsnämnden handlägger ett asylärende. Enligt bestämmelsens första stycke skall muntlig handläggning ingå om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande ärendet. Vidare av föreskrivs att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Enligt andra stycket i bestämmelsen får slutligen även andra personer än utlänningen höras. UtlL:s bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som i allmänhet gäller beträffande muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som gällde för Invandrarverkets vidkommande före tillkomsten av 1989 års utlänningslag. I den allmänna regeln, finns i som 14 § förvaltningslagen 1986:223, FL, föreskrivs att part vill en som lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, det kan ske med om hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen kan myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde inte begär det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen i FL ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala

SOU 1995: 46

med beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand kontakterna med parten. FL uppställer inte något krav på att om parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar således betydelse för bestämmelsens tillämpning. Vid jämförelse mellan bestämmelserna i UtlL och FL kan en noteras att särregeln i UtlL i vissa avseenden går längre än motsvarande bestämmelse i FL medan den i andra hänseenden inte tycks gå fullt så långt. Muntlig handläggning är således obligatorisk i vissa fall medan sökanden kan vägras att lämna muntliga uppgifter på grunder inte finns i FL. Även bestämmelserna i UtlL och FL som om inte är identiska i materiellt hänseende finns det inte några särskilda bestämmelser formerna för den muntlig handläggning i UtlL. om Invandrarverket och Utlänningsnämnden har rätt att på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer bestämma för varje enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels hur den skall genomföras. Innebörden i begreppet muntlig handläggning berörs i förarbetena till 1989 år utlänningslag prop. 198889:86 s. 85 och 209 f.. Enligt propositionen tar begreppet sikte på såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden mer formella förhandlingar. som Den sistnämnda handläggningsformen bör dock användas endast i begränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Utformningen muntlig förhandling får Invandrarverket av en från fall till fall enligt propositionen. Den handläggningsbesluta om form förordas är informella sammanträffanden mellan persom sonalen, utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. Denna ordning tillgodoser enligt propositionen såväl utlänningens behov att få komma till tals med myndigheten som önskemålen om av en snabb och rättssäker handläggning. Vid den form muntlig handläggning som innebär ett personligt av sammanträffande mellan myndighetens personal och utlänningen jämte biträde bör en rad synpunkter beaktas enligt propositionen. Från myndighetens sida bör minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutet medverka. Vidare bör det grundläggande förhöret ligga till grund för handläggningen varvid det 136 måste antas att de uppgifter som finns där är kända för de när-

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

varande. Det skall inte vara nödvändigt att igenom samtliga de omständigheter som har tidigare förevarit i ärendet utan handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som har ifrågasätts eller till sådant ytterligare kan belysa utlänningens som uppgifter. Enligt propositionen bör tjänsteanteckningar fortlöpande föras vid sammanträffanden med utlänningen och andra muntliga förfaranden för att underlätta den fortsatta handläggningen, framförallt vid överklaganden. I propositionen framhålls att den som leder den muntliga handläggningen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka på beslutet skall uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns skriftliga intyg av något slag som han ännu inte fått från hemlandet, bör detta anges. Det blir sedan handläggarens sak att avgöra om man skall vänta med att fatta beslut. Om det i ett asylärende förekommit muntlig handläggning bör enligt propositionen s. 85 i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära anslutning till den muntliga handläggningen så att tid för överklagandet kan räknas från avkunnandet. När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes att nämnden skulle tillämpa samma regler som Invandrarverket för muntlig handläggning. Av förarbetena till 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL prop. 199191 s. 37 f. framgår att tyngdpunkten i Utlänningsnämndens asylprocess skall vara skriftlig. Departementschefen var emellertid inte beredd att avvisa tanken muntliga inslag även i nämnden. I propositionen sägs att det enda som skulle kunna åberopas mot att införa muntlig handläggning även för Utlänningsnämndens vidkommande var att det stora antalet ärenden skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga inslag i förfarandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det understryks vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i formella muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma i fråga.

Klaganden bör inte kunna göra anspråk på få företräda inför

att nämnden utan kan få nöja sig med att lämna uppgifter till en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt. 137

SOU 1995: 46

Propositionen tar också upp de problem som är förknippande med att klagandena befinner sig på en rad olika förläggningar. Ett sätt att undvika problemet med transport av utlänningen till nämndens kansli anges vara att nämnden eller en handläggare vid nämnden reser till den förläggning där utlänningen finns. Det kan då ske en samordning av ärenden rörande utlänningar vid samma förläggning så att muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett besök förläggningen. Propositionen förespår dock att de praktiska förutsättningarna för ett sådant tillvägagångssätt endast undantagsvis torde vara för handen. l de fall en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum inför nämnden kan det enligt propositionen ibland vara lämpligt att även kalla företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas dock att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den anledningen förutsätts att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanlig vid Utlänningsnämnden som hos Invandrarverket. I specialmotiveringen s. 46 i propositionen anförs att samtliga omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos Invandrarverket varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas vara utan betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ett ombud för denne och en handläggare vid nämnden. Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlänningsnämnden ankommer det enligt specialmotiveringen på nämnden att med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer närmare bestämma. Avsikten är dock inte att samtliga omständigheter i ärendet skall gås igenom utan handläggningen bör koncentreras till de nya uppgifter utlänningen har lämnat samt till sådant som har som ifrågasätts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter.

Rättshjälpslagen Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen 1972:429, RHL framgår i vilka fall ett offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvudsakligen ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur om landet såsom avvisning, utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller

u a-

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

utvisning enligt lagen 1991:572 särskild utlänningskontroll. om I avvisningsärenden hos polisen föreligger rätt till rättshjälp genom offentligt biträde endast utlänningen hållits i förvar om mer än tre dagar. Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas om det måste antagas att behov biträde saknas 42 § RHL. av Denna presumtionsregel infördes för utlänningsärenden den 1 juli 1978. I propositionen som låg till grund lagstiftningsärendet anfördes bl.a. prop. 197778:90 67 att huvudprincipen bör ingen s. vara utom vad gäller de avvisningar utan längre frihetsberövanden som beslutas av polisen skall kunna avlägsnas landet ha - ur utan att erbjudits bistånd ett offentligt biträde. Enligt propositionen bör av utlänningen erbjudas offentligt biträde så börjar i snart man sätta fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör biträde inte utses om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i Sverige. Även kan förhållandena undantagsvis annars vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. Propositionen exempel anger som fallet där det är uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger och där hinder mot ett avlägsnande till hemlandet inte finns. I prop. 198889:86 Ny utlänningslag underströks den m.m. att huvudprincip kommit till uttryck i 197778:90 alltjämt som prop. skulle gälla. Det föredragande statsrådet erinrade därutöver att de om förslag som lades fram i propositionen bl.a. innebär att Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar verkställighet endast i de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För att avvisning med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken vara uppenbar utan närmare undersökningar; något behov utredav ning får inte föreligga. Enligt föredraganden torde det i regel också kunna antas att behov av offentligt biträde saknas i sådana fall. Hon betonade dock att undantag från denna princip kan föreligga och att således ett offentligt biträde bör kunna förordnas när det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det rör sig stabila om demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Enligt propositionen till den nuvarande utlänningslagen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall förutsatt att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där risken för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan inträffa 139

SOU 1995: 46

måste betraktas utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid försom ordnas då det är fråga om en asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller andra liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Det föredragande statsrådet anförde vidare att rätt till biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men att som regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde skall förordnas. Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet som beviljar rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten handläggande myndighet skall prövningen dock göras hos Rättshjälpsmyndigheten ansökan skall avslås. Fram till den 1 juli om 1994 gällde för avvisnings- och utvisningsärenden att rättshjälpen varade till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit. Detta fick till följd att biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde således även vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom ändring i RHL gäller från och med juli månad en 1994 att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet beviljade rättshjälpen.

Bestämmelsernas tillämpning i praktiken Utredningen har för att bilda sig en uppfattning om hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas av myndigheterna inhämtat uppgifter från Statens Invandrarverk Asylbyråerna Öst, Väst, och Nord samt Asylcenter Syd och från Utlänningsnämnden. Uppgifterna från Invandrarverket visar att det föreligger en i stora drag enhetlig tillämpning av bestämmelserna inom de olika regioner- Vissa lokala särdrag kan dock urskiljas bl.a. beträffande förena. komsten förhandlingsliknande sammanträden och användav mer ningen av skriftlig utredning. En genomgående tendens är dock att en begränsning till endast skriftlig utredning förekommer allt mindre. På Asylcenter Syd genomförs numera endast muntliga utredningar försöksverksamhet med skriftliga utredningar förekom men en tidigare. Även Asylbyrå Väst och Nord har praktiskt taget uteslutande muntlig handläggning. Asylbyrå Öst att tendensen är att allt anger

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

färre skriftliga berättelser genomförs till förmån för muntliga utredningar. Skriftlig utredning används i kombination med muntlig utredning av Invandrarverket i de fall där textanalys är erforderlig. en En sammanfattning de erfarenheter verket har redovisat av som rörande skriftlig berättelse visar att utredningsmetoden har använts företrädesvis vid hög asylinvandring. Metoden har därvid använts främst beträffande asylsökande från där positiva beslut kunde grupper förväntas t.ex. bosnier och irakier. I några fall har den också använts i klara avslagssituationer t.ex. beträffande makedonier endast som åberopade ekonomiska skäl till stöd för sin asylansökan. Flera byråer har uppgett att en av fördelarna är att skriftlig utredning går fortare och är mindre kostnadskrävande än den muntliga i fall där många asylsökandes skäl är någorlunda överensstämmande och där utgången i ärendena till stor del är positiv, dvs. utmynnar i tillstånd. En annan fördel är att den sökande får skriva sig i omedelbar anslutning av till ankomsten till slussen. Detta medför enligt verket en minskad risk för att den asylsökande får hjälp med sina skäl. För vissa sökande kan det också vara lättare att skriva sina upplevelse än att berätta om om dem för en utredare. Bland nackdelarna finns enligt asylbyråerna risken för den att skriftliga berättelsen inte går att använda beslutsunderlag som utan muntliga kompletteringar. Möjligheten till spontana följdfrågor och kompletteringar försvinner vilket innebär risk för utredningen en att blir sämre än vad en muntlig sådan hade blivit. Uppgifterna från Invandrarverket utvisar också att lågutbildade asylsökande har svårt att förstå frågorna och ännu svårare att skriftligen besvara dem. Vid skriftlig utredning finns det också tendens den asylsökande en att hoppar över obehagliga frågor. En del asylsökande upplever det dessutom som otillfredsställande att inte få kontakt med tjänsteman en i sitt ärende. Asylcenter Syd har framhållit att den tid som upptas av översättning av det skriftliga materialet innebär tidsförlust jämfört en med muntlig utredning eftersom det inte är centret styr över som planeringen utan Invandrarverkets språksektion. Samtliga tillfrågade instanser har uppgett att det förekommer att framställningar om muntlig handläggning avslås. Asylbyrå Väst har noterat att detta förfarande har minskat väsentligt sedan handlägg-

ningen av nya ansökningar gick över till Utlänningsnämnden. De

vanliga motiven för avslag är att handläggaren och beslutsfattaren bedömer att beslutsunderlaget är tillräckligt och muntlig hand- 141 att en

SOU 1995: 46

läggning kunna tillföra ärendet något. Asylbyrå Nord har inte synes framhållit att avslag endast förekommer då den asylsökande tidigare har förhörts muntligt. Asylcenter Syd har uppgett att framställningen bifalls i de flesta fall asylsökande begär muntlig handäven när en läggning, efter det att ett muntligt asylförhör har hållits. Om den asylsökande inte kan uppge något skäl till sitt yrkande om muntlig handläggning händer det dock att begäran avslås. Asylcentret har vidare framhållit att de muntliga handläggningar som företas till stor del initieras Invandrarverket i syfte att utreda trovärdigheten av av uppgifter som lämnats tidigare under utredningen. Beträffande formen för den muntliga handläggningen framkommer att de olika regionerna använder sig av i vissa mån olika tillvägagångssätt. På Asylbyrå Väst sker handläggningen i form av muntliga förhör i cirka 75 fallen. Närvarande är handläggaren, den procent av asylsökande och en tolk. Den asylsökandes biträde är med i uppskattningsvis någon procent av fallen i den förhörsliknande situationen och i cirka 20 procent av när det rör sig om muntliga kompletteringar. I cirka fjärdedel av ärendena förekommer även andra former av en muntlighet t.ex. kontakt med biträdet eller förläggningen. Förhören går till så att den asylsökande lämnar sina uppgifter till handläggaren

som senare också föredrar ärendet allteftersom handläggaren ställer

frågor efter en frågemall. Det förekommer även att frågor ställs som inte ingår i mallen. Handläggaren skriver ned svaren undan för undan en persondator. Ibland används även bandspelare. På Asylbyrå Väst äger i fyra femtedelar av fallen det personliga sammanträffandet rum enbart mellan den asylsökande och handlägg- I femtedel av fallen utreder beslutsfattaren men det förearen. en kommer aldrig att handläggaren och beslutsfattaren gemensamt utreder ärendet i en muntlig förhörssituation. Nästan alla ärenden inrymmer viss trovärdighetsbedömning vilket innebär att cirka fyrafemtedelar av ärendena avgörs efter en trovärdighetsbedömning utan att beslutsfattaren har träffat den asylsökande. Asylbyrå Öst att den vanligast förekommande formen av anger muntlig handläggning är sammanträffande. Mer förhandlingsliknande sammankomster förekommer enbart vid förvarsförhandlingar. Den muntliga utredningen utförs alltid av handläggaren men vid enstaka fall av förväntade svåra utredningar deltar även beslutsfattaren. Det offentliga biträdets närvaro vid utredningstillfället varierar. Byråns 142 uppfattning är att närvarofrågan mer har att göra med vem som är

Rättssäkerhet Nuvarande ordning mm.

biträde än ärendets karaktär. Ett flertal biträden har enligt byrån uppgett att de inte har för avsikt att delta vid någon utredning. Den muntliga utredningen dokumenteras alltid i protokollform. Tjänsteanteckningar förs i enstaka fall t.ex. om hur den asylsökande har uppträtt under förhöret och biträdets kommentarer. På Asylbyrå Nord förekommer tre olika former muntlig handav läggning. Den vanligaste är ett Sammanträffande mellan den asylsökande, handläggaren och en tolk. Kompletterande information inhämtas ofta per telefon, ibland under medverkan personal på den av förläggning där den asylsökande vistas. Även förhandlingsliknande sammankomster förekommer. Ett personligt Sammanträffande mellan den asylsökande och handläggaren ingår alltid vid ärendets handläggning eftersom den asylsökande kallas till muntlig utredning eller vilket är mindre vanligt nu än tidigare handläggaren reser till för- läggningen för att träffa den asylsökande. Det är ovanligt att beslutsfattaren ensam träffar den asylsökande. Däremot förekommer det att handläggaren och beslutsfattaren gemensamt träffar sökanden. Ett offentligt biträde är sällan närvarande vid förhöret eftersom mera biträde i allmänhet förordnas först efter förhöret. Anledningen till detta är att grundutredningen som regel inte tillräcklig informager tion för att den asylsökandes behov biträde skall kunna bedömas. av Ett ställningstagande till behovet av biträde kan således göra först efter förhöret. Ofta är dock ett ombud för den asylsökande närvarande vid förhöret och detta ombud förordnas i allmänhet som offentligt biträde i de fall där behov biträde konstateras. av Även på Asylcenter Syd förekommer olika former för den muntliga handläggningen. Vilken form som väljs beror vilken infonnation som är erforderlig. Kontakt med uppgiftslämnare som inte är part i ärendet hamnförvaltningar, resebyråer, hotell eller dylikt - kan tas mer informellt t.ex. per telefon och sådan kontakt kan också tas med sökanden eller biträdet då upplysningar av enklare art inhämtas. När det som skall avhandlas är av större vikt sker uppgiftsinhämtandet regelmässigt i form av muntlig handläggning. Vid Asylcenter Syd förekommer alltid ett personligt Sammanträffande mellan den asylsökande och handläggaren som genomför den muntliga asylutredningen. I normalfallet äger inte något ytterligare sammanträffande innan beslut. Även förhandlingsliknande rum mer sammankomster förekommer dock. I de fallen deltar handläggaren och beslutsfattaren gemensamt. 143

SOU 1995: 46

Muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden förekommer enligt nämnden i flera olika fonner; telefonkontakter, besök hos nämnden, andra sammanträffanden med nämndens tjänstemän och muntliga förhandlingar. Den vanligaste formen är telefonkontakt mellan utlänningen eller hans ombud och handläggaren eller gruppchefen. Om kontakten sker nämndens initiativ kontaktas ombudet. Muntlig handläggning i form av telefonkontakt utnyttjas endast när det är fråga om smärre och enklare kompletteringar av ett ärende. Om kontakten tas av den asylsökande eller av ombudet arbetar Utlänningsnämnden efter regeln att samtalet skall tas emot av handläggaren eller, om han eller hon har förhinder, av gruppchefen. De uppgifter lämnas under samtalet nedtecknas i form av en tjänsteanteckning som som läses upp för uppgiftslämnaren innan samtalet avslutas. Om utlänningen telefonledes vill lämna uppgifter som är omfattande eller komplicerade kan han eller hon hänvisas till sitt ombud eller till att lämna uppgifterna brevledes. En inte ovanlig situation är att utlänningen kommer till Utlänningsnämnden för att lämna uppgifter i sitt ärende utan att dessförinnan ha anmält sin ankomst. Vanligen tas han eller hon då emot av såväl handläggaren som gruppchefen eller av endera av dem. Detsamma gäller i de fall där utlänningar i förväg har underrättat nämnden om att de önskar träffa föredraganden. Liksom vid telefonkontakter sker uppgiftslämnandet informellt och utlänningens uppgifter nedtecknas i en tjänsteanteckning. En annan förekommande situation är att Utlänningsnämnden finner det nödvändigt med ett personligt Sammanträffande med utlänningen. Om det endast är fråga om att klara ut smärre omständigheter i ärendet t.ex. vissa tidsuppgifter eller liknande, är det ofta tillräckligt att handläggaren ocheller gruppchefen träffar utlänningen. När utlänningen kallas till nämnden kallas även utlänningens ombud. Vid denna typ av sammanträffanden gås inte ärendet igenom i sin helhet utan endast de punkter som behöver klargöras. Sammanträffandet är relativt informellt. De uppgifter som tillförs ärendet under sammanträffandet nedtecknas och utlänningens ombud bereds tillfälle att ta del av anteckningarna innan ärendet avgörs. Muntliga förhandlingar förekommer när ordföranden finner det nödvändigt att träffa utlänningen personligen. Normalt fattas ett sådant beslut från ordförandens sida först sedan han eller hon har fått 144 ärendet föredraget för sig. Förhandlingen äger oftast rum i nämndens

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

lokaler. Närvarande vid förhandlingen är förutom utlänningen och hans eller hennes ombud, ordföranden, handläggaren och gruppchefen. Förhandlingen inleds med att ordföranden underrättar utlänningen och ombudet om orsaken till förhandlingen. Under förhandlingen bereds utlänningen tillfälle att framföra sina synpunkter och nämnden kompletterar med de frågor som uppgifterna ger anledning till. Under förhandlingen förs ett protokoll utlänningens ombud som får tillfälle att ta del innan ärendet avgörs. Ärendet avgörs därefter av antingen av ordföranden själv eller av nämnden i större en sammansättning. På det nu beskrivna sättet genomförs även förhandlingar där lekmannaledamöter ingår i nämnden. Utlänningsnämnden har uppgett att någon säker uppgift antalet personliga sammanträffanden som har ägt rum i utlänningsärenden mellan utlänningen i ett enskilt ärende och nämndens personal inte kan anges eftersom alla sådana sammanträffanden rapporteras särskilt. Utlänningsnämnden gör dock bedömningen att antalet ärenden i vilka någon form av muntlighet förekommit har ökat i antal under de senaste två åren och speciellt under 1994.

3.1.2 Beslutsmotiveringar, partsinsyn och utrikessekretess

Beslutsmotiveringar I 20 § första stycket FL föreskrivs att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon anledning är uppenbart obeannan hövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand 20 § andra stycket FL. Förvaltningslagens bestämmelse bygger således en ordning med motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom före-

SOU 1995: 46

skrifterna i 11 kap. 3 § första stycket UtlL enligt vilka FL:s krav på beslutsmotivering inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-avtalet har dock enligt andra stycket i 11 kap. 3 § UtlL alltid rätt till motivering av sådana beslut om beslutet går honom eller henne emot. I prop. 198889:86 Ny utlänningslag m.m. s. 88-89 konstaterades att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är angeläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagits i 11 kap. 3 § UtlL. Som skäl för detta anfördes bl.a. att välmotiverade beslut ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och ger den enskilde utlänningen större möjlighet att få rättelse i ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare motiveringar ansågs vidare syfta till att förkorta handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kunde undvikas.

Partsinsyn En myndighets handlingar är på grund av tryckfrihetsförordningens TF föreskrifter om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. Principen slås fast i 2 kap. l § TF som föreskriver att varje svensk medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av principen följer att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt att ta del av alla allmänna handlingar i ärendet som inte är sekretessbelagda. Med allmänna handlingar avses sådana som förvaras hos en myndighet och som är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En grundläggande princip i den svenska rättsordningen är att den som är part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i det material som läggs till grund för en domstols eller förvaltningsmyndighets avgörande. Principen har för förvaltningsmyndigheternas vidkommande lagfästs i 16 och 17 §§ FL. I 16 § föreskrivs att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ett ärende. Såvitt gäller allmänna handlingar som är offentliga innebär

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

bestämmelsen endast ett fastslående av principen i TF. Huvudregeln i 17 § är att ett ärende inte får avgöras utan att den är part har som underrättats om en uppgift har tillförts ärendet någon som genom annan än honom eller henne själv och fått tillfälle att yttra sig över uppgifterna. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan kommunikation bl.a. om avgörandet inte går parten emot, uppgiften saknar om betydelse eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Det ligger ytterst i myndighetens hand att avgöra om och när en handling skall tillföras ett ärende Nya förvaltningslagen, Trygve Hellners Bo Malmqvist, upplaga 3:1, 1991, s. 183. 1 kommentaren framhålls dock att ändamålet med 16 § FL är att garantera parten en så vidsträckt aktinsyn som möjligt och att uppgifter som är av betydelse för ärendet alltid skall tillföras ärendet. Tillämpningsområdet för 16 och 17 §§ FL är inskränkt till ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild och rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar följer 14 kap. 5 § som av sekretesslagen l980:l00, SekrL. I den nyssnämnda bestämmelsen föreskrivs bl.a. att sekretess inte hindrar att part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. En handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I ett sådant fall skall myndigheten annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller om det behövs för att han eller hon skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del dom eller beslut i av målet eller ärendet. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § SekrL reglerar inte en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i form. annan Bestämmelserna förutsätter att partsinsyn finns och anger endast att sekretessen viker för en parts rätt till insyn i handläggningen samt hur långt sekretesskraven efterges. l vilka fall en part är berättigad att få del av material i ett mål eller ärende regleras i annan lagstiftning t.ex. FL.

SOU 1995: 46

U trikessekretessen

Bestämmelserna utrikessekretess finns i 2 kap. l § sekretesslagen. om Denna bestämmelse har fått delvis lydelse från den 1 januari en ny 1995. Dessförinnan innebar bestämmelsen för regeringens och utrikesrepresentationens vidkommande, att sekretess gällde för uppgifter angick Sveriges förbindelser med stat, mellanfolklig som annan organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan eller statslös, det inte stod klart att uppgiften kunde röjas utan stat om detta störde Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller annat sätt att skadade landet s.k. omvänt skaderekvisit. För andra myndigheter gällde sekretess för sådana uppgifter om det kunde antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller annat sätt skada landet uppgiften röjdes s.k. rakt skaderekvisit. om Från och med 1 januari 1995 innehåller bestämmelserna om utrikessekretessen enhetligt rakt skaderekvisit. Detta innebär att ett för uppgifter rör Sveriges förbindelser med andra stater och som mellanfolkliga organisationer skall utgångspunkten vara att de är offentliga. Samma bestämmelser gäller således nu såväl för regeför andra myndigheters prövning. Syftet med ändringen ringens som i bestämmelsen i första hand strävan av att även inom ramen var en svenskt deltagande i EU-samarbetet säkerställa rätten till för ett medborgerlig insyn i allmänna angelägenheter. I propositionen som låg till grund för lagändringen prop. 1994951112 nämns att det i två motioner från den allmänna motionstiden 1994 tagits upp frågor utrikessekretess vid Konstitutionsutskottets beredning av om som motionerna förutsattes sådana synpunkter som skulle komma att vara övervägas i samband med översynen reglerna om utrikessekretess av bet. 199394:KU38 15. Den motionen Olle Schmidt, fp s. ena rörde möjligheterna häva utrikessekretess i fall av flyktingatt spionage och den andra motionen Ulla Orring, fp gällde möjligheterna att offentliggöra visst bakgrundsmaterial i asylärenden. I propositionen anförs s. 30 att det inte är möjligt att säga om ändringen i bestämmelserna utrikessekretess kommer att medföra om motionärerna eftersträvade resultatet. Frågan om uppgifter det av inom utrikessekretessbestämmelsens tillämpningsområde som ryms måste enligt propositionen givetvis även i fortsättningen kan lämnas ut bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. I propositionen framhålls dock ändringen medför att det inte längre blir möjligt att

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

att på de områden som motionerna utgå från att sekretess gäller avser och att de myndigheter som förvarar sådana uppgifter måste göra en sedvanlig prövning av om ett utlämnande kan störa Sveriges utrikes förbindelser eller annat sätt skada landet mot bakgrund huvudav regeln om offentlighet för uppgifterna. Regeringsrätten har vid flera tillfällen prövat frågor angående överklagandes rätt att få ta del av Utlänningsnämndens reserapporter RÅ

se bl.a. 1993 not. 660. Omständigheterna i ärendena har som

regel varit att handlingar eller uppgifter ur reserapportema inte tillförts Utlänningsnämndens asylärende varför den överklagandes begäran att få tillgång till rapporterna i överklagandeärendet inte har bifallits. Den överklagandes hemställan har emellertid även uppfattats som en begäran om att få ta del av en allmän handling vilken Utlänningsnämnden har avslagit med motiveringen att innehållet i rapporten är sådant att det föreligger hinder mot att lämna ut den då ett utlämnande kan antas medföra sådan störning eller annan skada som avses i 2 kap. l § sekretesslagen. Kammarrätten och Regeringsrätten har inte gjort någon ändring i Utlänningsnämndens beslut.

3.1.3 Rättsprövning och överklagande

Rättsprövningslagen I juni 1988 infördes en generell möjlighet till domstolsprövning av fövaltningsbeslut genom lagen 1988:205 om rättsprövning vissa av förvaltningsbeslut fortsättningsvis kallad rättsprövningslagen. Lagen är tidsbegränsad och gäller för närvarande till och med 1997 års utgång. Syftet med införandet lagen att säkerställa att svensk av var rätt motsvarade Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning. Förutsättningarna för att rättsprövning skall få ske är angivna i 1 § rättsprövningslagen. Lagen gäller för beslut i ett förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF. Den förstnämnda grundlagsbestämmelsen avser föreskrifter som rör enskildas personliga ställning samt deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, alltså civilrättsliga normer och den andra föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden

SOU 1995: 46

för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga som eller ekonomiska förhållanden, alltså betungande offentligrättsliga Regeringsrätten är exklusivt forum för ärenden som prövas normer. regeringen som första och enda instans. av Utöver vad sagts måste ytterligare tre förutsättningar vara som nu uppfyllda för att rättsprövning skall kunna ske. En första förutsättning är att beslutet innebär myndighetsutövning mot enskild. En viktig begränsning är att beslutet annars hade kunnat prövas av annan domstol endast efter ansökan om resning. På det sättet undantas sådana förvaltningsbeslut någon annan domstol än Regeringssom rätten kan pröva från rättsprövningslagens tillämpning. Den tredje förutsättningen för att rättsprövningsinstitutet skall stå öppet är slutligen att beslutet inte skulle ha kunnat överprövas i en annan ordning. Detta sistnämnda krav får till följd att alla möjligheter till överklagande i administrativ ordning måste ha uttömts. Rättsprövningens innebörd är att domstolen skall pröva om avgörandet i ett ärende strider mot någon rättsregel. I lagens förarbeten prop. 198788: 69 s. 23-24 sägs beträffande omfattningen av prövningen att Regeringsrätten skall pröva om ett förvaltningsbeslut står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Om domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel, skall den upphäva beslutet och vid behov återförvisa ärendet till den myndighet meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. Enligt som propositionen bör överprövningen bör inriktas på frågor om rättsockså kunna den faktabedömenlighet men domstolen bör överpröva ning och bevisvärdering som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall vidare omfatta ställningstagande till om det förekommit något formellt fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet, t.ex. att en part inte fått rätt att ta del av uppgifter innan beslutet meddelats eller om förvaltningsbeslutet uppfyller grundlagens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen. I 2 § rättsprövningslagen görs rad undantag från det tillämpen ningsområde föreskrivs i 1 l lagens förarbeten prop. som 198788:69 21 motiverades denna utformning med att vissa beslut i s. ärenden i 8 kap. 2 eller 3 § RF knappast omfattas av som avses Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning varför de borde undantas från rättsprövning. Lagen gäller sålunda inte för bl.a. 150 beslut svenskt medborgarskap och beslut om utlänningars vistelse om

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

i riket. Såvitt avser utlänningsärendena anfördes i den tidigare nämnda propositionen s. 22 att antalet sådana ärenden mycket var stort och att det var angeläget att ärendena avgjordes fort. Enligt propositionen stod det dessutom klart att utlännings rätt att en uppehålla sig i en stat inte kunde civil rättighet enligt anses vara en konventionens artikel 6 varför det inte stod i strid med konventionen att undanta dessa ärenden från rättsprövningslagens tillämpningsområde. Regeringsrätten har vid ett flertal tillfällen avvisat ärenden

om rättsprövning av beslut om utlänningars vistelse i riket se bl.a.

RÅ 1988 608, 631 och 632, RÅ 1989 RÅ not. not. 108 och 197 samt 1993 not. 50.

Utlänningslagens bestämmelser överklagande om Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen under förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa omfattning gäller den särordningen att beslut förvaltav ningsmyndighet kan överklagas till förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den särreglering gäller för utlänningsärenden. I som första stycket slås fast att beslut av en förvaltningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas endast sådan rätt följer om en av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer att regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i fall som anges i samma kapitel. De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polismyndighets avvisningsbeslut, Invandrawerkets avvisnings- eller utvisningsbeslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument och beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelserna i UtlL får bl.a. till följd att beslut att om vägra visering inte får överklagas. Inte heller kan den får avslag som en ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan överklaga som detta beslut. Statens invandrarverk är den myndighet som har det huvudsakliga ansvaret för utlänningskontrollen i Sverige. Enligt 2 kap. 7 § första stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får beslutet överklagas till Invandrarverket 7 kap. 2 § UtlL. Invand-

SOU 1995: 46

rarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas till Utlänningsnämnden 7 kap. 3 § första stycket UtlL.

3.1.4 Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden

Förvaltningslagen I 7 § förvaltningslagen l986:223, FL anges vissa allmänna krav för handläggningen ärenden. Bestämmelsen är närmast av målsättav ningskaraktär och föreskriver bl.a. att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, sådana behövs. Lagbestämmelsen innehåller om inte några speciella tidsfrister för ärendehantering och det finns inte heller några sanktioner att ta till mot en myndighet som förhåller sig passiv. I propositionen som låg till grund för lagstiftningen prop. 198586:80 anförde departementschefen bl.a. att det är viktigt för rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att de kom i konflikt med rimliga krav noggrannhet m.m. Frågan snabb handläggning berördes särskilt också under om riksdagsbehandlingen bet. 198586:KU21 s. 9 Utskottet poängterade frågans centrala betydelse för enskilda men också för myndigheterna. Särskilt betonades att det är de enskilda som drabbas hårdast av att en ärendehandläggning drar ut tiden och att en lång väntan i ovisshet ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Av den anledningen rör det sig enligt utskottet inte enbart om en servicefråga. Det handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Såvitt gällde tidsaspekterna uttalade Konstitutionsutskottet att det med hänsyn till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara vanskligt att i FL införa några mer preciserade bestämmelser om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller ute-

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

slutas att fasta tidsgränser för handläggningen ärenden skulle av kunna innebära risker för rättssäkerheten myndigheterna skulle om avstå från att företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

Rättegângsbalken De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § rättegångsbalken RB föreskrivs att rätten får förordna att ett mål skall vila i avvaktan att vissa i paragrafen närmare angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är det är synnerlig vikt för prövningen av av målet att en fråga som är föremål för rättegång eller för annan behandling i annan ordning först avgörs eller att det möter annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet. I likhet med förvaltningslagen innehåller RB inte några allmänna bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 6 § RB finns dock en specialregel som rör överklagande att ett mål onödigt av uppehålls. En part som anser att ett beslut meddelats som av underrätten onödigt uppehåller målet får enligt denna bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En förutsättning för att talan skall få föras är således att det finns ett beslut om t.ex. vilandeförklaring eller om inhämtande av viss utredning som innebär att målet inte kan avgöras. Enbart passivitet från domstolens att avgöra ett mål kan alltså inte överklagas. Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a. överklaga beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning eller vårdnadsutredning och för beslut vilandeförklaring mål. om av

3.2 Tidigare överväganden

3.2.1 Förslag av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. Som nämnts tidigare tillsattes under år 1992 en särskild utredare med uppdrag att se över vissa delar av utlänningslagstiftningen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga vad som kunde göras för att ge den muntliga handläggningen av asylärenden den roll som avsågs då

SOU 1995: 46

bestämmelsen infördes. Utredarens överväganden i denna fråga redovisas i slutbetänkandet Särskilda skäl utformning och tillämpning - av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen SOU 1994:60. I betänkandet s. 61 f. redovisar utredaren uppfattningen att ett Sammanträffande mellan handläggaren och utlänningen och, i förekommande fall, dennes biträde ingår som ett regelmässigt inslag i många asylutredningar samt att målet är att detta skall bli ett reguljärt inslag i handläggningen. Detta inslag av muntlighet i förfarandets tidiga skede utesluter, enligt utredaren, dock inte att det även senare under handläggningen, i de fall ett biträde förordnas först efter förhöret, genomförs en muntlig handläggning. Utredaren anger vidare att det i praktiken inte torde vara alltför vanligt att begäran en om muntlig handläggning bifalls samt att anledningen till den restriktiva hållningen i första hand motiveras med hänvisning till arbetsbördan och den tid och resurser i övrigt som en muntlig handläggning tar i anspråk. Utredaren kommer fram till att värdet av en muntlig handläggning inte kan ifrågasättas. Han anser dock att redan den nuvarande avfattningen av 11 kap. l § UtlL gör det möjligt att anordna en sådan handläggning i den utsträckning som rimligen kan behövas och förordar ingen författningsändring. Rekommendationen blir i stället att de beslutande myndigheterna faktiskt skall utnyttja det mandat som lagtexten ger genom att göra en generösare bedömning av framställningar om muntlig handläggning.

3.2.2 Praxisutredningens redogörelse Praxisutredningen fann i betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden SOU 1994:54 att Utlänningsnämndens beslut redovisar den länderkunskap som legat till grund för ställningstagandet på ett betydligt bättre sätt än vad regeringen gjorde när den var högsta instans. Utredningen noterar dock s. 116 att det från advokathåll framförts klagomål att den asylsökande inte alltid får del av den länderkunskap som i många fall är av stor betydelse för bedömningen av ärendet. Enligt Praxisutredningen är det självfallet ett berättigat rättssäkerhetskrav att den asylsökande i så stor utsträckning som det överhuvudtaget är möjligt får del av utredningen och att den rätten endast får inskränkas om det föreligger tungt vägande skäl för sekretess.

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

3.2.3 Riksrevisionsverkets granskning RRV 1994:20

Riksrevisionsverket RRV har genomfört effektivitetsgranskning en av hanteringen av asylärenden redovisats i revisionsrapporten som Hanteringen av asylärenden RRV 1994:20. Tyngdpunkten i granskningen har lagts på asylprocessen i första instans, alltså hanteringen hos Invandrarverket. Granskningen är baserad bl.a. på flödesen orienterad mätning i ett slumpmässigt urval asylärenden - av tids- åtgången för olika moment i Dessutom har processen. en särskild granskning gjorts kvalitetsaspekterna i asylhanteringen. De asylav utredningar som ingår i det granskade urvalet är sådana Invandsom rarverket har genomfört under tidsperioden juli 1992 hösten t.o.m. 1993. I rapporten föreslår RRV en rad förändringar syftar till som att åstadkomma en snabb och rättssäker hantering asylärenden. av Rapporten har överlämnats till regeringen, Invandrarverket och Utlänningsnämnden. En av de frågor som RRV särskilt behandlar är frågan muntlig om handläggning i asylärenden s. 47 f.. I rapporten redovisar RRV iakttagelsen att yrkanden muntlig handläggning regelmässigt om avslogs under den granskade perioden. Sådan handläggning hade företagits endast i två fall av de utvalda ärendena från Invandrarverket och RRV fann vid kvalitetsgranskningen inte något fall där Utlänningsnämnden hade hållit muntlig handläggning. Enligt kan rapporten Invandrarverkets restriktiva inställning förklaras med Invandraratt verket anser sig regelmässigt använda muntliga förhör i asylutredningar och anser därigenom att den asylsökande redan har fått möjlighet att föra sin talan muntligt. I RRV:s mätning använde Invandrarverket muntliga förhör i cirka 60 procent av ärendena. Granskningen utvisade också att beslutsfattaren sällan deltog i muntliga förhör. RRV noterade även att biträdets deltagande i asylförhören minskat på flertalet asylbyråer eftersom ett offentligt biträde regel försom ordnas först efter det att asylutredningen är färdig. Enligt rapporten är det endast en byrå som regelmässigt förordnar biträdet innan det muntliga förhöret genomförs och ger biträdet möjlighet att delta en vid förhöret. I rapporten sägs vidare att RRV funnit exempel att Utlänningsnämnden har avslagit begäran muntlig handläggning i en om ett ärende där avgörandet grundats en trovärdighetsbedömning. I ett annat ärende avslog nämnden enligt RRV- en ansökan muntlig - om

SOU 1995: 46

handläggning trots att det framgick akten att den asylsökande hade av varit psykiskt sjuk och att hans berättelse var vag och osammanhängande. I det sistnämnda fallet hade den asylsökandes biträde inte åberopat några särskilda skäl för begäran om muntlig handläggning varför yrkandet avslogs. Vid granskningen framkom också att det förekommer såväl Invandrarverket Utlänningsnämnden avslår att som sökandens begäran muntlig handläggning först i samband med det om slutliga beslut. I rapporten slutligen att Utlänningsnämnden anges uppgivit de minskade ärendemängderna på tid gjort det att senare möjligt för Utlänningsnämnden att i högre grad än tidigare tillstyrka yrkanden om muntlig handläggning. Som nämnts lägger RRV fram förslag till åtgärder som bör vidtas i nedbringa handläggningstidema och förbättra kvalitén i hansyfte att teringen asylärenden. Såvitt gäller frågan om muntlig handav läggning betonas i rapporten vikten att beslutsfattaren deltar i av muntliga förhör och i kompletterande muntliga förhandlingar. Detta gäller särskilt i trovärdighetsärenden. Beslutsfattaren bör enligt RRV träffa den asylsökande för att ställa kompletterande frågor. Med hänsyn till muntligt förhör inte alltid används och att biträde ofta att förordnas efter den muntliga utredningen förordas vidare en mindre restriktiv inställning till de asylsökandes önskemål att lämna uppgifter muntligen tillsammans med sitt biträde. Detta är enligt särskilt viktigt i de ärenden där Invandrarverket endast rapporten skriftlig berättelse. RRV poängterar också att biträdets använt en kontrollfunktion vid dessa förhör inte bör underskattas. RRV förordar slutligen att Invandrarverket och Utlänningsnämnden meddelar eventuella avslag yrkanden muntlig handläggning i god tid om innan det slutliga beslutet i tillståndsfrågan fattas. I rapporten behandlas också frågor beslutsmotiveringar. Enligt om RRV kunde problem med bristfälliga motiveringar konstateras vid kvalitetsgranskningen Invandrarverkets beslut. Denna brist hos av verket har enligt RRV gett upphov till fördröjningar vid handläggningen överklagandeärenden hos Utlänningsnämnden. De bristav fälliga motiveringarna har inneburit svårigheter för nämnden att instämma i Invandrarverkets motivering även om nämnden delat Invandrarverkets bedömning utgången i ärendet. Nämnden har av således måst skriva skälen även om utgången blivit densamma. om Enligt RRV:s kvalitetsgranskning bestod Invandrarverkets motive- 156 ringar både blankettliknande formuleringar, s.k. beslutsmallar, och av

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

av mer resonerande bedömningar. RRV ansåg att återgivandet av rättsreglerna var kortfattade och ibland svårtillgängliga för läsarna. RRV kunde dock konstatera att de angivna skälen i beslutsmotiveringarna till avslagsbesluten som regel lätta att förstå. var Enligt rapporten förekom det dock fall där det svårt att förstå var om Invandrarverket prövat styrkan i de åberopade skälen eller om avgörandet grundats på en trovärdighetsbedömning. Som exempel en sådan svepande formulering nämndes det är inte troligt att X känner välgrundad fruktan. RRV betonar i rapporten s. 76 vidare att alla källor rättsav säkerhetsskäl bör återges i så stor utsträckning möjligt i beslutet som för att sökanden skall kunna bedöma han eller hon skall överklaga om beslutet eller inte. Enligt Riksrevisionsverkets bedömning bör Invandrarverket kunna bli mer tydliga i beslutsmotiveringarna även med hänsyn till eventuell sekretessbelagd information. Besluten bör enligt RRV:s förslag utformas så att den asylsökande förstår motiav veringen om ansökan avslås grund det politiska läget i hemav landet eller om avslaget grundas på trovärdighetsbedömning. en

3.2.4 Fri- och rättighetskommitténs förslag

Fri- och rättighetskommittén överlämnade sitt slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden SOU 1994:117 till regeringen i september 1994. I betänkandet föreslår kommittén bl.a. att en ny

princip förs in i förvaltningsrätten. Principens innebörd beslut i

är att förvaltningsärenden som huvudregel skall få överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Förslaget gör dock inte rättsprövningslagen överflödig mot bakgrund av att regeringen i vissa förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överprövningsinstans samt i vissa andra ärenden som första och enda instans. Kommittén föreslår därför att rättsprövningslagen permanentas, för att den enskildes rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen skall tillgodoses. Några ändringar i lagens tillämpningsområde eller vad domstolsavser prövningens omfattning föreslås inte. Såvitt gäller utlänningsärendena anförs i betänkandet s. 179 bl.a. att dessa inte torde sådan vara av karaktär att de rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Av den anledningen anser kommittén att rättsprövningslagens

SOU 1995: 46

tillämpningsområde inte heller framdeles bör omfatta dessa ärenden. Betänkandet bereds för närvarande i Justitiedepartementet.

3.3 Internationella överenskommelser

3.3.1 Genêvekonventionen och rekommendationer av UNHCR:s exekutivkommitté I avsnitt 1.2 har lämnats en kort beskrivning av 1951 års FN-k0nvention om flyktingars rättsliga ställning den s.k. Genêvekonventionen och det kompletterande s.k. New York-protokollet. Konventionen innehåller bl.a. en definition av begreppet flykting och bestämmelser som ger flyktingar skydd mot förföljelse genom att fastställa hinder mot flyktingens avlägsnande från asyllandet. Däremot innehåller den inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall till. Denna fråga är överlämnad till konventionsstatemas nationella lagstiftning. Rekommendationer eng. conklusions i detta ämne har dock lämnats av UNHCR:s exekutivkommitté som sedan år 1975 har antagit en rad rekommendationer rörande flyktingars internationella skydd. Dessa rekommendationer innehåller dels ställningstaganden och påpekanden i olika frågor, dels rekommendationer rörande behandlingen av flyktingar och asylsökande i olika hänseenden. Det bör understrykas att rekommendationerna liksom UNHCR:s mandat formellt endast avser s.k. konventionsflyktingar. - Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna är nr 8 från år 1977 avgörande av flyktingstatus. I den förordas som grund- läggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan, skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att överlämna ärenden som aktualiserar non refoulment-principen samt att sökanden skall få det bistånd krävs för att han skall kunna framlägga sin begäran. som Den asylsökande skall kunna få sin framställning behandlad av en särskild myndighet och skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller att anföra besvär hos en högre administrativ myndighet eller till domstol. Slutligen bör den asylsökande få stanna i landet i avvaktan på beslut av den centrala utlänningsmyndigheten, såvida inte samma myndighet har fastställt att

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

ansökan är uppenbart ogrundad. Den asylsökande bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett. En annan central rekommendation är 30 behandlar nr som uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Den innehåller till att börja med en bestämning begreppet. Därmed sådana ansökav avses ningar som är uppenbart bedrägliga eller saknar anknytning till som asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga asylom ansökningar i allmänhet, bör genomgå ett fullständigt förhör under ledning av en för ändamålet särskilt utbildad förhörsledare, som också om möjligt är tjänsteman vid den myndighet normalt har som huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen ansökan av om en är klart ogrundad skall göras den myndighet normalt har av som att ta ställning till asylansökningar och utlänning, fått avslag på en som sin ansökan, bör ha rätt att få den omprövad eller överprövad innan ett avvisningsbeslut verkställs. För klart ogrundade ansökningar kan enligt exekutivkommittén ett förfarande i förenklad form godtas.

3.3.2 Europakonventionen

Sverige undertecknade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna fortsättningsvis kallad Europakonventionen i slutet år 1950 och av ratiñcerade den ett drygt år i början år 1952. Vi har vidare senare av godkänt eller ratiñcerat nio av de tio tilläggsprotokoll fogats till som konventionen. Våren 1994 beslutade riksdagen att inkorporera Europakonventionen med svensk rätt med ställning svensk lag som med ett ikraftträdande den 1 januari 1995 prop. 199394:117, bet, l99394:KU24, rskr. 1993941246. I lagen 1994:1219 den om europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna föreskrivs att konventionen med de ändringar som gjorts genom tilläggsprotokollen 5 och 8 samt med de tillägg som gjort genom tilläggsprotokollen 6 och 7 skall gälla som lag i Sverige. Europakonventionen har inte givits grundlag. Sist i RF:s status av kapitel om fri- och rättigheter har dock införts bestämmelse en ny 2 kap. 23 § RF som anger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Den bestämmelsen är tänkt som en markering av konventionens

SOU 1995: 46

särskilda betydelse och riktar sig i första hand till lagstiftaren men torde även innebära att domstolar och myndigheter med stöd av be-

stämmelsen kan utöva sin lagprövningsrätt enligt ll kap. 14 § RF, om nationell föreskrift skulle befinnas vara oförenlig med konvenen tionen. Europakonventionen påverkar normalt inte konventionsstatemas utvisa eller avvisa utlänningar. I undantagsfall kan dock rätt att vidtagits immigrationsområdet inverka på denna rätt. åtgärder som Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 i konventionen som är av betydelse för denna problematik. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas fråga tortyr eller omänsklig eller förvara om nedrande behandling artikel 3 eller bristande respekt för familje-

livet artikel 8 skicka sökt asyl i Sverige tillbaka att en person som till hemlandet. Av intresse är också artikel 13 i konventionen som

innehåller föreskrifter rätten till ett effektivt rättsmedel. om Enligt artikel 13 skall den i konventionen angivna fri- och vars rättigheter har kränkts tillförsäkras effektiv möjlighet att föra talan detta inför inhemsk myndighet. Denna myndighet behöver inte om nödvändigtvis domstol. Mot bakgrund av artikelns ordavara en lydelse ligger tolkning innebär att rätten till rättsmedel föreen som ligger enbart i de fall då konventionsrättighet faktiskt en annan kränkts nära till hands. Denna tolkning har dock inte vunnit gehör hos Europadomstolen. Domstolen tolkade inledningsvis artikeln så sätt

det räckte med att någon påstod att han var offer för ett brott mot att konventionen för tillgång till ett rättsmedel där påståendet kunde att måste finnas fallet Klass m.fl. Tyskland, 1978, nr 28. prövas Senare har denna ståndpunkt i viss mån jämkats och domstolen har framhållit fallet Silver m.fl. lstorbritannien, 1983, nr 61 att endast grunder an arguable claim påstår sig ha utsatts den som på rimliga har till rättsmedel. Någon allmän för ett konventionsbrott rätt ett definition på vad skall rimliga skäl har emellertid inte som anses vara givits detta måste avgöras med hänsyn till omständigheterna i utan varje särskilt fall. Domstolen har dock gett den preciseringen att det är svårt hur ett påstående konventionsbrott som Europaatt se om kommissionen med tillämpning artikel 27:2 i konventionen har av avvisat uppenbart ogrundat skulle kunna baseras på rimliga som grunder och således rätt till ett rättsmedel enligt artikel l3. ge Frågor respekten för familjelivet har vid flera tillfällen om 160 uppkommit i Europadomstolen i samband med bestämmelser eller

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

beslut om immigration och uppehållstillstånd. Av särskilt intresse är fallet Abdulaziz, Calabes och BalkandaliStorbritannien, 1985, 94 i nr vilket tre kvinnor gjorde gällande att de varit offer för diskriminering på grund av kön, ras och, i ett av fallen, börd samt att kränkning av artiklarna 8 och 14 ägt De hävdade vidare att de inte rum. haft tillgång till något effektivt inhemskt rättsmedel för att komma till rätta med problemen artikel 13. Kvinnorna var bosatta i Storbritannien med permanent uppehållstillstånd och deras makar hade vägrats inresa eller uppehållstillstånd i landet. Artikel 8 ansågs tillämplig i alla tre fallen men någon kränkning artikeln ansågs inte av ha skett. Domstolen uttalade bl.a. att staterna har rätt att bestämma vilka utlänningar som skall tillåtas att in på deras territorier resa samt att staterna inte kan anses ha en skyldighet att respektera gifta val pars av vistelseland. I det nu relaterade fallet fanns det enligt domstolen inget som hindrade att klagandena bosatte sig med sina män i männens hemländer eller i de länder som klagandena kom i från. Klagandena hade redan när de gifte sig känt till att det kunde uppstå problem med männens bosättning i Storbritannien. I målet var otvistigt att det hade rått skillnad i behandling mellan en män och kvinnor i aktuellt avseende. Könsdiskriminering i strid med artikel 14 jämförd med artikel 8 ansågs därför ha förelegat. Däremot ansågs åtskillnad på grund eller börd inte ha förekommit. Inte av ras heller ansågs klagandena ha utsatts för förnedrande behandling. Däremot ansåg Europadomstolen att tillgång till ett effektivt rättsmedel inte funnits varför artikel 13 ansågs kränkt. Av intresse för utlänningsrätten är också föreskrifterna i det sjunde tilläggsprotokollet. Enligt art. 1 i det protokollet får utlänning en som lagligen är bosatt konventionsstats område inte utvisas utan i en ett laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att

a framlägga skäl som talar mot utvisningen, b få sin sak omprövad

och c för dessa ändamål företrädas ombud inför vedergenom börande myndighet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter enligt moment l a, b och c i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.

SOU 1995: 46

3.3.3 Europarådets rekommendation angående harmonisering nationella procedurregler beträffande av asyl 1981

Enligt rekommendationen får endast den centrala utlänningsmyndigheten fatta beslut rörande asylansökningar. Föreskriftens innebörd är inte utgöra ett förbud mot ett överklagande till domstol eller till en att myndighet. Vad den däremot avser att förhindra är att gränsannan eller lokala myndigheter avgör asylärenden. Rekommendationen innebär alltså den asylsökande skall få sin sak prövad central myndighet med kompetens för den typen av av en frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak inte den centrala myndigheten eller ett överprövas om prövande finner att hans eller hennes talan grundar sig på organ omständigheter, inte har anknytning till asyl eller är uppenbart som ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Slutligen så skall den asylsökande informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud, veta sin rätt att när helst få om som kommunicera med UNHCR samt ha rätt att höras muntligt.

3.3.4 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

De rättigheter tas upp i konventionen gäller för alla individer som befinner sig stats territorium. Konventionen föreskriver som en också att den att hans rättigheter enligt konventionen som anser kränkts skall ha verklig möjlighet att få till stånd en prövning av en detta. De nämnda bestämmelserna i art. 1 i sjunde tilläggsprotokollet nyss till Europakonventionen har en motsvarighet i art. 13 i FN-konventionen. Där föreskrivs att en utlänning som lagligen befinner sig en konventionsstats område får avlägsnas därifrån endast efter ett i lag ordning fattat beslut. Beslutet skall, utom när den nationella säkerhekräver fattas efter ett förfarande gör det möjligt för ten annat, som utlänningen att få sin sak omprövad vederbörande myndighet. En av skillnad i förhållande till det sjunde tilläggsprotokollet är att FN-kon-

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

ventionens artikel gäller utlänningar lagligen befinner sig som en konventionsstats område medan protokollet kräver laglig bosättning.

3.4 EU-rätt

3.4.1 Inledning Invandrings- och flyktingpolitik tillhör inte de traditionella samarbetsområdena inom EU. Regleringen dessa frågor har varit den av enskilda medlemsstatens angelägenhet. Utvecklingen har emellertid aktualiserat ett samarbetsbehov även vad gäller inställningen till tredjelandsmedborgare. Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrevs för första gången immigrations- och flyktingpolitiska frågor in i Romfördraget. Viseringsfrågoma fördes därvid in under EU:s kompetens i artikel 100 i det reviderade Romförc draget. Invandrings- och flyktingfrågor fördes vidare in som ett samarbetsområde mellan EU-statema i Maastrichtfördragets avdelning VI angående samarbete i rättsliga och inrikes frågor eller den s.k. tredje pelaren. Frågorna är alltjämt föremål för mellanstatligt samarbete och någon EU-rätt i egentlig bemärkelse kan inte hävdas inom on1rådet. Inom EU byggs för närvarande upp en struktur för samarbetet inom tredje pelaren med flera arbetsgrupper. Arbetsgrupperna sträcker sig över en rad olika områden från asylpolitik till nära straffrättsligt och polisiärt samarbete. De leds av tre styrgrupper, en för migrationsfrågor, en för polistull-samarbete och en för judiciellt arbete. Styrgrupperna är underställda den s.k. K. 4-kommittén vars uppgift bl.a. är att koordinera arbetet och rapportera till Coreper Committee for Permanent Representatives. Det mellanstatliga arbetet har hittills lett fram till bl.a. två konventioner nämligen den s.k. Dublinkonventionen som behandlar EU-ländemas gemensamma syn vilket land som är ansvarigt för att pröva en asylansökan som görs i något av länderna i unionen och den s.k. yttre gränskontrollkonventionen som reglerar det gemensamma ansvaret för unionens yttre gräns i det läge då de inre gränserna mellan länderna avvecklas. En tredje konvention som avser att reglera informationsutbytet mellan unionsstatema är under utarbetande. Den brukar ibland benämnas den europeiska informationskonventionen EIS. 163

SOU 1995: 46

3.4.2 Konventionerna Dublinkonventionen Convention determining the State responsible for examining applications for asylum lodged one of the Member States of the European Communities behandlar alltså vilket EU-land skall vara ansvarigt för att i sak pröva en ansökan om asyl. Den som är underskriven men ännu inte ratificerad av alla medlemsstater. Den beräknas träda i kraft under år 1995. Dess huvudsakliga syfte är att fastslå kriterier för en gemensam tillämpning av den s.k. första asyllandsprincipen. Genom konventionsbestämmelserna hoppas man bl.a. kunna undvika fenomenen asylum shopping dvs. att personer söker asyl i flera olika länder samtidigt och refugee in orbit alltså att en asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land. Dublinkonventionen består totalt av 22 artiklar och kan mycket översiktligt beskrivas enligt följande. Konventionen inleds med en katalog av definitioner olika termer bl.a. utlänning, prövning av asylansökan och uppehållstillstånd. Därefter bekräftar medlemsstaterna sina åtaganden enligt Genevekonventionen och New York-protokollet. l den tredje artikeln slås sedan en rad grundläggande principer fast. Därvid stadgas bl.a. att medlemsstaterna åtar sig att pröva asylansökningar från varje utlänning som vid landets gräns eller dess territorium ansöker om asyl i någon av dem. Det slås vidare fast att endast en stat skall ha ansvar för prövningen av asylansökan och att prövningen skall ske i enlighet med den statens inhemska lagstiftning samt dess internationella åtaganden. Konventionen förutsätter inte någon harmonisering av de enskilda staternas nationella asylregler. Varje medlemsstat har dessutom rätt att pröva en asylansökan som har gjorts av en utlänning även om ansvaret för prövningen enligt konventionens kriterier ligger på en medlemstat. En förutsättning för detta är dock att den asylannan sökande själv samtycker till detta. Envar av medlemsländerna är dessutom bibehållen rätten att i enlighet med sin nationella lagstiftning och i överensstämmelse med bestämmelserna i Genêvekonventionen och New York-protokollet sända den asylsökande till ett tredje land. Det skall slutligen nämnas att EG:s invandrarministrar i Lissabon i juni 1992 enades om en parallellkonvention som utsträcker Dublinkonventionens regelsystem till tredje land. Yttre gränskontrollkonventionen har som mål att avveckla personkontroll vid de inre gränserna i EU vilket har sin grund i Rom-

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m.m.

fördraget. Ett land som blir medlem EU ansluter sig från tillav trädesdagen till EG:s inre marknad. I Romfördragets artikel 7 sägs a att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med fördragsbestämmelsema. Yttre gränskontrollkonventionen är dock ett mellanstatligt instrument och inte del EUen av rätten. Syftet med konventionen är att fastslå gemensamma principer för det praktiska genomförandet yttre gränser. Konventionen är av ännu inte undertecknad på grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar.

3.4.3 Övriga instrument

EG:s invandrarministrar har vid sina möten antagit flera resolutioner, rekommendationer och konklusioner som rör invandrings- och asylbestämmelser. För samtliga dessa rättsakter gäller att de är antagna på en mellanstatlig nivå och att de är antagna före unionsfördragets ikraftträdande. Vid unionsfördragets ikraftträdande har den rättsliga ramen för beslut för sådana rättsakter ändrats och de utarbetas numera inom ramen för den s.k. K. 4-kommitténs arbete. När det gäller asylpolitik arbetar EU-ländema för närvarande med frågan om en harmonisering av tillämpningen av flyktingdefmitionen och fastställande av minimigarantier för behandlingen av asylansökningar. Bland de resolutioner, rekommendationer och konklusioner som EU-statema hittills har arbetat fram har redan nämnts resolutionen om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En annan resolution avser att identifiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad Resolution on manifestly unfounded applications for asylum. Det är därvid företrädesvis två situationer som avses nämligen dels när det står helt klart att en asylsökandes påstående om fruktan för förföljelse i hemlandet saknar grund, dels när en asylansökan grundar sig överlagt bedrägeri eller missbruk av asylsystemet. En uppenbart ogrundad asylansökan kan i dessa fall leda till ett förenklat förfarande accelerated procedure vid handläggningen där ett första beslut fattas inom en månad och där ett överklagande beslutas om så snart som möjligt. För att kunna tillämpa det förenklade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-statemas mål att gemen-

SOU 1995: 46

samt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklusionen om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse Conclusions on countries in which there generally no serious risk of persecution skall ses mot den bakgrunden. I konklusionen ges uttryck för målsättningen att harmonisera förhållningssättet mot asylsökande från ursprungsländer som ger upphov till ett stort antal ogrundade asylansökningar i syfte att minska trycket mot asylprocessystemen. Bedömningen av förföljelserisken skall bygga bl.a. tidigare nivå av beviljade asylansökningar från det landet och på hur de mänskliga rättigheterna efterlevs där. Bland övriga rättsakter som kan ha visst intresse kan slutligen nämnas en resolution om en harmoniserad nationell familjeåterföreningspolicy som gäller principer för familjeåterförening för personer som inte är EU-medborgare men som lagligen befinner sig på gemenskapens territorium under en längre period och en rekommendation angående medlemsstaternas genomföranden av avlägsnanden vilken bl.a. tar sikte avlägsnande av personer som olagligen tagit sig in i och befinner sig i ett medlemsland eller utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

3.4.4 Schengensamarbetet Parallellt med EU:s samarbete asyl- och invandringsområdena har nio av medlemsstaterna bl.a. Frankrike, Tyskland, och Beneluxländerna bedrivit ett samarbete för att avskaffa de inre gränserna länderna emellan. Samarbetet grundas på det s.k. Schengenavtalet som slöts mellan Frankrike, Tyskland och Beneluxländema år 1985 och dess tillämpningskonvention från 1990. Tillämpningskonventionen innehåller bestämmelser om avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna vilka kompletteras av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder som i stora delar är desamma eller liknande dem som man kommit fram till i EU-kretsen.

3.4.5 Direktiv 64221EEG Direktiv 64221EEG rör samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Rättssäkerhet Nuvarande ordning m. m.

EES-avtalet omfattar bl.a. detta direktiv. Mot bakgrund att Sverige av som medlemsstat i EU är bundet av EES-avtalet följer att direktivets bestämmelser skall tillämpas såväl EU-medborgare EES-medsom borgare samt vissa familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet gäller varje medborgare i medlemsstat bor i eller en som reser till en annan medlemsstat i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller för att mottagare vara av tjänster. Bestämmelserna gäller även för make och vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72194EEG och 7535EEG till att gälla även de arbetstagare och företagare egna som stannar kvar inom en annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt aktiva. Bestämmelserna omfattar EUEESmedborgare, deras makar, barn är under 21 år eller beroende som av föräldrarna samt släktingar i närmast föregående led är som beroende av EUEES-medborgama eller deras makar. En medlemsstat får avvika från bestämmelsen fri rörlighet om endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. De situationer där staterna kan göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse preciseras i direktivet 6422lEEG. Direktivet gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd det landets medsom egna borgare i fråga sådant beslut har sagts. om som I direktivets artikel 9 l föreskrivs, att när rätt att överklaga en till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut utvisning från territoriet för om innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra fömyande av uppehållstillstånd eller besluta utvisning. om I punkt 2 i artikeln sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall begäran av denne underställas den myndig- 167

SOU 1995: 46

het först skall sitt yttrande enligt punkt Personen i fråga som avge skall då ha rätt att framlägga sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. I EF Karnov tredje upplagan, år 1990, s. 197 sägs att direktivets viktigaste procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa saker är dels att avvisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras inte hänsyn till medlemsstatens säkerhet lägger hinder i vägen för om det artikel 6, dels att den beslutet rör skall ha tillgång till samsom möjligheter att överklaga beslutet som landets egna medborgare ma har att överklaga förvaltningsbeslut i övrigt artikel 8. I EF Kamov

samma sida fotnot 26 sägs vidare att EG-domstolen har preciserat

kravet enligt artikel 8 så att rättsmedlet för utlänningar inte får vara försett med särskilda fonn- eller processkrav som är mindre fördelaktiga än dem gäller för de rättsmedel som statens egna medsom borgare kan använda sig såvitt gäller förvaltningsbeslut. Domav stolen har vidare uttalat att artikel 8 inte anger till vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna överklagas. Lösningen av det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen ser ut i varje enskild medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Karnov bl.a. att ett utvisningsbeslut normalt sett inte får verkställas innan den som beslutet rör har haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att överklaga beslutet. Direktiv 6422lEEC införlivades i svensk rätt i samband med att utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet prop. 1991922170 bil. 10, bet. l99293:EUl, rskr. 199293218. Därvid infördes bestämmelse i ll kap. 3 § UtlL av innebörd att de utlänen ningar på grund EES-avtalet får vistas här har rätt till som av motivering negativa beslut i fråga tidsbegränsat uppehållsav om tillstånd och visering. Någon ändring överklagandebestämmelserna av gjordes inte. Sverige har i samband med notiñeringen av direktivet i ett table of correspondance lämnat en redogörelse för överklagandemöjlighetema i UtlL såvitt gäller beslut som meddelats av polismyndighet Invandrarverket i aktuellt hänseende. Samtidigt resp. nu för Utlänningsnämndens sammansättning och dess har en redogörelse domstolsliknande karaktär lämnats.

3.5 Utredningens förslag; En ny ordning för muntlig handläggning i asylärenden

Sammanfattning: Utredningen föreslår regler för den nya muntliga handläggningen i asylärenden. En utlänning har ansökt som om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast muntlig om handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Även för Utlänningsnämndens vidkommande görs vissa ändringar i regelsystemet. Enligt förslaget måste Utlänningsnämnden hålla muntlig handläggning utlänningen har begärt om detta om det inte står klart att sådan handläggning är obeen hövlig. Nämnden får inte avgöra ett asylärende muntlig utan handläggning om inte den utlänning begärt sådan har som en beretts tillfälle att slutföra sin talan.

3.5.1 Allmänna utgångspunkter

Vid överväganden rörande frågan vilka krav det är rimligt om som att ställa på omfattningen muntlig handläggning i den svenska av asylprocessen måste avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter en och effektivitetsaspekter. Uttryckt med andra 0rd bör välavvägd en ordning inrymma största möjliga rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv Man måste också beakta att det är viktigt att en eventuell ny ordning utformas så att den kan fungera såväl i dagens läge med ett förhållandevis lågt antal asylsökande i tider högre som av inströmning. Det är vidare betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för mycket från den vanliga förvaltningsprocessen och att mer grundläggande drag i den svenska rättskipningen t.ex. som instansordningsprincipen inte rubbas.

Av Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter hur de om nuvarande bestämmelserna muntlig handläggning tillämpas i om praktiken drar utredningen slutsatsen att förhållandena har förbättrats avsevärt på den senaste tiden. Inslaget av muntlig handläggning i allmänhet har ökat och det finns en tendens att beslutsfattaren i större utsträckning än tidigare personligen träffar den asylsökande. Utredningen anser trots förbättringen att det finns skäl att överväga en skärpning eller åtminstone konkretisering de i lag angivna en av 169

SOU 1995: 46

kriterier bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i som asylärenden vid Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ambitionen bör därvid kriterierna så att det blir svårare för vara att strama upp myndigheterna att avslå begäran muntlig handläggning. En ny en om ordning bör även utformas så att den uppmuntrar myndigheternas vilja att officio förordna om muntlig handläggning. ex Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största möjliga rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett obligatoriskt krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden måste hålla en förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Utredningen är emellertid inte beredd att föreslå detta. För det första är det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet automatiskt är så intimt förknippade att en sådan ordning är oundgänglig. Mycket beror också utredningens kvalitet i övrigt och på kompetensen på såväl handläggar- som biträdessidan. En ordning det antydda slaget skulle dessutom knappast kunna införas av kompensatoriska åtgärder på effektivitetssidan genomförs. De utan att åtgärder ligger närmast till hands därvidlag är att se till att den som muntliga handläggningen tidsmässigt ligger så snart efter den asylsökandes ankomst möjligt samt att forcera fram överprövningssom En sådan iordning torde fordra att personal från momentet. Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor utsträckning fick sin tjänstgöring förlagd till passkontrollorterna och att ett joursystem infördes både för den nämnda personalen och för offentliga nu biträden. En lösning detta genomgripande slag kräver emellertid av ingående undersökningar och överväganden än vad utredningen mer kan åstadkomma inom den tidsram står till buds för utredningssom arbetet. Detsamma gäller lösningar inbegriper överväganden om som införande ett tvåpartssystem i asylprocessen ocheller särskilda av asyldomstolar eller asylnämnder. Som tidigare har nämnts ingår en judiciell prövning i asylprocessen i många västeuropeiska stater. Enligt utredningens uppfattning kan det vara av intresse att undersöka inrättandet asyldomstolar eller asylnämnder är en framkomlig om av väg för att förbättra den svenska asylprocessen. Utredningens målsättning är med hänsyn till vad som nu har sagts inom för den nuvarande strukturen på Invandrarverket och att ramen Utlänningsnämnden skapa ordning som bättre tillgodoser behovet en muntlighet i asylprocessen. Som nämndes redan i inledningen av 170 måste det systemet dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. nya

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

Att införa en nyordning ställer orealistiskt höga krav muntligsom het kan nämligen medföra risker för att handläggningstidema blir så långa och ärendebalanserna så höga att problem art av annan uppkommer. Utredningen avser bl.a. den rättsviseproblematik ingått som som ett regelmässigt led i den allmänna debatten i samband med tillämpningen av de senaste årens olika tidsförordningar. Även de ur asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är onödigt tidskrävande framförallt mot bakgrund det lidande av som anses förknippat med att avlägsnas från ett land där vistats under så man lång tid att man hunnit rota sig där. Utredningens överväganden kommer därför att inriktas på att ombesörja att myndigheternas resurser avpassas så att den mer omfattande och tidskrävande muntliga handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst behövs. En lämplig utgångspunkt är dock att någon form muntlig handläggav ning bör ingå i alla asylärenden.

3.5.2 Behovet av förändringar

Som konstaterats har förbättringar inträtt när det gäller myndigheternas utnyttjande av möjligheterna att ha muntlig handläggning. Inte desto mindre bör inslaget och formen för den muntliga av handläggningen förbättras i vissa avseenden. En omständighet som utredningen finner förvånande är att den som fattar beslut i ärendena i så liten utsträckning sammanträffar med sökanden. Det finns visserligen en skönjbar tendens att den formen muntlig handläggning av ökar hos myndigheterna. Trots detta torde det fortfarande förekomma att ärenden där tilltron till den asylsökandes berättelse har central betydelse för utgången av tillståndsfrågan avgörs utan att den som fattar beslutet personligen har talat med utlänningen. I praktiken leder detta till att beslutsfattaren får förlita sig på en annan persons tilltrosbedömning. Den största olägenheten med en sådan beslutsordning är givetvis att den i sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende och till ett minskat förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna. Utredningen är också tveksam till att det överhuvudtaget förekommer att asylärenden avgörs utan något muntligt inslag vid Invandrarverket. Åtminstone i de fall resulterar i utlänningen som att avvisas anser utredningen att det är rimligt att den asylsökande får

SOU 1995: 46

sammanträffa med en tjänsteman från den centrala utlänningsmyndigheten och inte endast med en företrädare för polismyndigheten. Detta är betydelsefullt inte minst i rättssäkerhetshänseende. Det förekommer också att asylärenden avgörs ett rent skriftligt underlag. Här bör observeras risken för att handläggare och beslutsfattare kan bilda sig viss uppfattning på basis av ett skriftligt en underlag som inte hade uppkommit om de fått se och tala med den asylsökande. En uppenbar risk med ett enbart skriftligt förfarande är vidare att lågutbildade personer inte förstår frågorna och därför har svårt på dem. Det kan dessutom inträffa att vissa händelser i att svara den asylsökandes historia är så traumatiska att det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör lättare att få fram vid en muntlig handläggning bygger en dialog mellan handläggaren och som utlänningen. Utredningen är självfallet medveten om att införandet av ett obligatoriskt muntligt moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggningstiderna för de brådskande s.k. direktavvisningsfallen, framförallt vad gäller avvisning till tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa möjlighet att underlåta en muntlig handläggning i brådskande fall. Utredningen anser emellertid att rättssäkerhetsaspektema gör sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör godtas. De förlängda handläggningstider som kan komma i fråga bör dessutom inte hota möjligheterna att verkställa en tredjelandsavvisning. Till bilden hör också att utvecklingen är på väg mot ordning som medför att Invandrarverket en ändå kommer att ha personal stationerad vid gränserna. Utredningen mot den bakgrunden inget behov att undanta brådskande fall ser av från principen att muntlig handläggning alltid måste ingå i om Invandrawerkets handläggning av ett ärende som utmynnar i att den asylsökande avvisas. Sorn framgått anser utredningen det olämpligt att ett asylärende avgörs enbart på basis skriftligt material. Detta utesluter dock inte av att ett skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i asylprocessen. Man skulle t.ex. kunna överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att utlänningen får avge en skriftlig berättelse sedan följs upp med en kompletterande muntlig utredning. En av som fördelarna med ett sådant förfarande är att ramen för processen utkristalliserar sig i nära anslutning till utlännings ankomst. Utred- 172 ningen har vid studiebesök i Danmark och Storbritannien gjort sig

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

orienterad om hur asylprövningen sker i dessa två länder. En närmare redogörelse för asylprocessen i dessa och vissa andra europeiska länder finns i bilaga I Danmark är ett av de inledande momenten i asylprövningen att utlänningen får fylla i ett asylformulär sedan som följs upp vid en intervju med polisman. Handlingarna i ärendet en sänds därefter över till Utlänningsdirektoratet fattar beslut. som Danskama har goda erfarenheter den ordningen. Mot bakgrund av av de uppgifter som lämnats av Invandrarverket utredningen att anser det inte är lämpligt att införa ett liknande obligatoriskt skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som främst talar emot detta är de påtalade riskerna för förseningar i form problem med av översättning och de svårigheter som lågutbildade asylsökande kan ha att fylla i formulären. Inget hindrar dock att Invandrarverket använder sig av skriftlig berättelse som ett inledande moment när det anses lämpligt. En annan fråga är till vilken instans den muntliga handläggningen huvudsakligen bör förläggas. I både Danmark och Storbritannien ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asylsökande hörs i den domstolsliknande Flygtningenzevnet resp. hos oberoende en domare Adjudicator. Även i Finland finns omfattande inslag ett av muntlighet i andra instans, dock inte ett obligatorium. I flera som andra västeuropeiska länder finns dessutom judiciellt inriktad en mer överprövning i asylprocessen, vilket leder till ett större mått muntav lighet i andra instans. Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde skulle införas i Sverige skulle kunna övervägas att placera ansvaret för detta hos Utlänningsnämnden eftersom ordförandena där i princip skall domare och således utbildade för vara och vana vid att leda muntliga förhandlingar. Utredningen dock anser att ett så kraftigt avsteg från den annars i svensk rättsordning rådande instansordningsprincipen inte bör komma i fråga. Även principen om i viss mån har börjat luckras upp även i Sverige utredningen att anser det är olämpligt att införa en ordning där Utlänningsnämnden håller ett förhandlingsliknande sammanträde i varje ärende medan Invandrarverkets handläggning präglas lägre grad muntlighet. Även av en av effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Erfarenheterna från

Danmark och Storbritannien visar överinstanserna där

att avgör ett väsentligt färre antal ärenden per månad än vad Utlänningsnämnden gör. I Storbritannien är det dessutom inte ovanligt att Adjudicator- 173

SOU 1995: 46

instansen visar ärenden åter till underinstansen, Asylum Division Home Office, för ytterligare utredning. Det finns uppenbara risker för ett motsvarande scenario i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle flyttas upp till Utlänningsnämnden. Något behov av en obligatorisk muntlig handläggning i alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan utredningen alltså inte se. Däremot kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr inslaget av muntlighet i Utlänningsnämnden. Utredningen återkommer till denna fråga.

3.5.3 Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen Utredningen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande muntlig handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden. Förslagen syftar till att tillgodse de högt ställda anspråk på rättsäkerhet som den svenska asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att upprätthålla en snabb och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i förslagen är av sådant slag att de föranleder ändringar i ll kap. 1 § UtlL medan andra får ses som rekommendationer från utredningen till prövningsmyndigheterna.

Handläggningen vid Invandrarverket Enligt utredningens mening bör den som söker asyl inte kunna avvisas utan att muntlig handläggning har förekommit i ärendet. Några avsteg från denna princip bör inte medges inte ens vid direktavvisningar till hemlandet eller avvisningar till tredje land. I de fall utlänningen skall direktavvisas till hemlandet kan visserligen denna princip leda till att Invandrarverket tvingas ha muntlig handläggning även i fall där det är uppenbart att den asylsökande kan sändas hem utan några som helst risker, t.ex. om nordiska medborgare skulle söka asyl. Dessa fall är dock så få att det inte finns skäl att göra något undantag för dem. När det gäller avvisningar till tredjeland skulle som nämnts kraven brådskande handläggning kunna motivera att undantag fick göras. Det kan emellertid finnas behov att någon från Invandrarverket talar med de asylsökande även i dessa fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan anknytning till Sverige att asyl-

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

ansökan bör prövas här även om förutsättningarna är uppfyllda för avvisning till tredjeland. Inte heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts utredningen inte att det finns anser någon risk för att det obligatoriska muntliga fördröjer momentet handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa till tredjeland omintetgörs. Den nu förespråkade ordningen innebär att ll kap. l § UtlL bör ändras vad gäller kriterierna för muntlig handläggning i asylett ärende vid Invandrarverket. En bestämmelse med innebörden att en asylsökande utlänning får avvisas endast muntlig handläggning har om ingått vid Invandrarverket bör ersätta den nuvarande regeln. Ändringen kommer att leda till att verket måste ha inslag muntlighet i av praktiskt taget alla asylärenden eftersom det torde svårt att skilja vara avvisningsfallen från övriga fall utan muntlig utredning. Den nya bestämmelsen hindrar dock inte att verket meddelar positiva beslut i form av permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. Utredningen anser att den möjligheten bör finnas kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor betydelse för asylprocessens effektivitet i fall av hög inströmning av en grupp asylsökande som enligt vägledande avgöranden eller förordningar är berättigade att få uppehållstillstånd i Sverige. Även när det står klart att den asylsökande skall beviljas uppehållstillstånd kan det emellertid finnas anledning för Invandrarverket att prata med den asylsökande för att klara ut någon omständighet. Eftersom UtlL:s bestämmelse om muntlig handläggning i asylärenden ersätter FL:s regler muntligom het bör frågan regleras i UtlL. Utredningen föreslår därför att det skall framgå av lagtexten att Invandrarverket får bestämma att muntlig handläggning skall få ingå i alla asylärenden. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att muntlig handläggning skall i princip vara obligatorisk hos Invandrarverket men att verket skall ha möjlighet att avgöra ärenden på ett skriftligt underlag i fall där det står klart att den asylsökande kommer att beviljas uppehållstillstånd.

SOU 1995: 46

Handläggningen vid Utlänningsnämnden

Utredningen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av muntlighet vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som framgått har utredningen bl. a. hänsyn till instansordningsav principen avvisat ordning som innebär att vi i likhet med t.ex. en Danmark och Storbritannien skulle ha en obligatorisk muntlig förhandling i andra instans. Detta hindrar emellertid inte att det ändå kan finnas skäl att över bestämmelserna om muntlig handläggning i se nämnden. Av Utlänningsnämndens uppgifter framgår att en utveckling mot större inslag muntlighet redan har satts igång. Utredningen än- 4 ett av dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna utveckser ling fortsätter. Detta bör ske genom en uppstramning av de i ll kap. 1 § UtlL angivna förutsättningarna för muntlig handläggning vid nämnden. Den bestämmelse det ligger närmast till hands att som ändra är den under vilka omständigheter Utlänningssom anger nämnden får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning trots att utlänningen har begärt sådan handläggning. Även den nuvarande om ordalydelsen om inte sådan handläggning skulle sakna betydelse en för att avgöra frågan uppehållstillstånd inte synes ge något större om utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin tolkning av vilka förhållanden som har betydelse för uppehållstillståndsfrågan. Denna restriktivitet torde i allt fall för Utlänningnämndens vidkommande ha stöd i förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare praxis bör bestämmelsens lydelse ändras. För att understryka betydelsen att någon form av muntlig handav läggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten begäran sådan handläggning får avslås endast om att en om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. Denna utformning innebär att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utläninningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig att om ärenden kan avgöras efter rent rättslig bedömning är självsom en

Rättssäkerhet, överväganden och förslag.

fallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd beroende att vara av en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden. I många sådana fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig dessa är om överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifterna kan sägas ha direkt betydelse för frågan uppehållstillstånd skall beviljas eller om inte om saken inte framstår som uppenbar. Enligt utredningens uppfattning är det otillfredsställande sökanom den får besked av Utlänningsnämnden att begäran muntlig handom läggning har avslagits först i samband med att slutligt beslut meddelas i ärendet, något som i sämsta fall leda till att utlänningen mister möjligheten att slutligen utveckla de omständigheter han eller som hon önskade belysa närmare vid den begärda muntliga handläggningen. Om en sådan begäran har gjorts bör således nämnden inte få avgöra ärendet utan muntlig handläggning förrän utlänningen beretts tillfälle att slutföra sin talan. Detta bör uttryckligen framgå lagav texten. Utredningen föreslår därför att en bestämmelse med denna innebörd tas ini ll kap. l § UtlL. Enligt nuvarande ordning får Invandrarverket och Utlänningsnämnden bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid den muntliga handläggningen. Den regeln bör överföras oförändrad till den nya bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden. UtlL innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i asylärenden. Bestämmelserna torde ta sikte ärendenas handläggning fram till dess att beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att Utlänningsnämndens handläggning s.k. ansökav nya ningar får anses vara reglerad av FL i den nuvarande ordningen. Utredningen kan inte se att det finns behov av någon mer omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de ärenden där det framstår som klart att ansökan grundar sig omständigheter som prövats redan i grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att höra någon muntligt. Även i övriga fall torde behovet av muntlig handläggning vara mycket begränsat. Utredningen vill dock inte ute-

SOU 1995: 46

sluta att det kan finnas ärenden där en tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna föranleda att utlänningen hörs. De fall som utredningen företrädesvis avser är sådana där den asylsökande endera inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma omständigheter förrän verkställigheten närmar sig eller fall där omständigheter det slaget har förträngts och kanske kommit fram av först i samband med terapi eller annan behandling. I dessa ärenden kan tilltrosbedömning av de nya omständigheterna vara av yttersta en betydelse för prövningen den nya ansökan och det är därför av rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig handläggning ingå i prövningen. Som nämnts torde den situationen idag regleras av FL:s bestämmelser muntlig handläggning. Enligt utredningens uppfattom ning dessa bestämmelser utrymme för Utlänningsnämnden att ger företa muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter från nämnden förekommer det också inslag av muntlighet även vid handläggningen av ansökningar. Det finns därmed ingen anledning att i UtlL införa nya särreglering med minimigarantier beträffande muntlig handläggen ning för den ärendetypen. Något förslag med den innebörden läggs därför inte fram.

3.5.4 Formen för den muntliga handläggningen För närvarande syftar begreppet muntlig handläggning i utlänningsrättsligt hänseende en rad olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna och utlänningen. l uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utformningen av den muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om själva med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga priciper. Såvitt framgår av uppgifterna inhämtats från myndigheterna förekommer alla de nu uppsom räknade formerna muntlig handläggning, låt vara att mer formella av sammankomster och andra sammanträffanden mellan beslutsfattare och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning utlänningens biträde får vara närvarande vid den muntliga handläggningen varierar. Som framhållits tidigare utredningen att åtskilliga olägenanser heter är förknippade med att beslutsfattare i så liten utsträckning

s

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

sammanträffar med den asylsökande. Utredningen har den bakmot grunden övervägt att föreslå ordning bygger på formella en som att förhandlingsliknande sammanträden måste hållas i vissa ärenden t.ex. sådana där en reell tilltrosbedömning måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren personligen måste sammanträffa med utlänningen. Utredningen stannar dock för inte lägga att fram något sådant förslag. Även enligt den ordningen nya kommer således myndigheterna att ha rätt att besluta formen för den om muntliga handläggningen från fall till fall. Utredningens motiv för detta är bl.a. att asylärendena i än högre utsträckning än andra mål och ärenden skiljer sig så mycket från fall till fall att det är svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad är det bästa som förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att myndigheterna frihet ge att själva bestämma den närmare utformningen den muntliga av handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt. Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram. Emellertid anser utredningen att det kan befogat att här vara föra fram några tankar om vad myndigheterna enligt utredningens mening bör iaktta för grundprinciper i sitt förhållningssätt till muntlig handläggning. Enligt utredningens uppfattning skulle till börja att med mycket vunnet Invandrarverket centralt gick med vara om ut rekommendationer till regionerna beträffande vilka förfaringssätt som skall användas. På detta sätt kan förhållandevis enhetlig en tillämpning av bestämmelserna muntlig handläggning uppnås om vilket är av stort värde. Utredningen vill även förorda att ett grundformulär med frågor bör ställas vid muntlig utredning som sammanställs centralt. Det är vidare angeläget att åtgärder vidtas möjliggör som att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen sammanträffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt möjligt. En som förhållandevis enkel åtgärd är att Invandrarverket kräver att handläggaren avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av detta slag eller inte i samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren. På det sättet uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och får möjlighet att på ett bättre underlag än i dag ta ställning till om det är behövligt att personligen sammanträffa med utlänningen. Givetvis bör utlänningens önskemål vägas in vid egna bedömningen. Som utredningen saken är det främst i två situa- 179 ser

SOU 1995: 46

tioner där det är vikt att beslutsfattaren själv talar med utlänav ningen. Den är i fall där utlänningen har lämnat uppgifter som ena leder till bedömningen att han eller hon har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna och där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon är uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra av sitationen är något i brist bättre uttryckssätt kan kallas vågsom skålsärenden i den meningen att det finns ungefär lika mycket som för bifalla ansökan för ansökan skall avslås. Ärenden talar att som att är detta slag torde främst vara att hänföra till fall inom den som av humanitära intressesfären men kan uppkomma även i asylsituationer. I båda dessa situationer bör beslutsfattaren prata med utlänningen själv i närvaro utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara av närvarande. En formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att informellare typ av kontakt kan användas om det endast är en liten viktig omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. en men Oavsett formen för den muntliga handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela asylutredningen skall göras

om nytt. Utredningen utgår från att tillämpningen de avgivna råden av nu kan avsevärt förbättra situationen när det gäller den påtalade olägenheten med att verkets beslutsfattare i allt för begränsad utsträckning själva talar med utlänningen. När det gäller förhållandena på Utlänningsnämnden gäller i princip samma problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta att det kan finnas behov för dem tala personligen med utlänningen. Utredningen att de två att anser situationer rörande tilltrosbedömning och vågskålsfall som beskrivits är sådant slag att omhörande i nämnden med deltagande av ovan av beslutsfattaren påkallat i många fall. Även i andra fall kan kan vara ett sådant behov uppkomma. För nämndens vidkommande torde den naturliga formen för den muntliga handläggningen i dessa fall vara formella sammanträden. Utredningen vill slutligen även påpeka att det är lämpligt att den nämndsammansättning avgör ärendet deltar i som den muntliga handläggningen. Om ärendet avgörs av ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam tar hand 180 den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med om

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

deltagande av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter deltar i handläggningen. En särskild fråga är i vilken utsträckning utlänningens biträde bör närvara vid den muntliga handläggningen. Utredningen vill starkt rekommendera att intresset deltagande från biträdet beaktas. Under av alla förhållanden bör biträdet närvarande när beslutsfattare vara en sarnmanträffar med utlänningen. Utredningen vill också understryka vikten av att biträdet möjlighet att närvara vid utredningen. ges Härvidlag har problem uppkommit därigenom att biträden många gånger förordnas först sedan utredningen förevarit. JO har också kritiserat detta förfarande vid flera tillfällen. Utredningen utgår från att Invandrarverket kommer att beakta detta ävensom de uttalanden som gjorts i förarbetena till RHL avsnitt 3.1.1.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

3.6 Utredningens förslag; Krav

beslutsmotivering

för alla beslut uppehållstillstånd

om

Sammanfattning: Utredningen föreslår att alla beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Myndigheterna rekommenderas att sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial.

3.6.1 Beslutsmotivering i ärenden uppehållstillstånd om I RRV:s rapport avsnitt 3.2.3 görs bedömningen att behovet tydav liga och väl underbyggda beslutsmotiveringar är större i asylärenden än i många andra kategorier förvaltningsärenden. Utredningen av instämmer i detta. Svepande eller på annat sätt bristfälliga beslutsmotiveringar i Invandrarverkets avslagsbeslut kan inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte bara den asylsökandes möjligheter att i ett överklagande argumentera för sin uppfattning utan även överinstansens möjligheter att bedöma skälen bakom ett överklagat beslut. Det är ett oavvisligt krav att motiveringen är fonnulerad så att det klart framgår om avslaget beror på att de skäl som åberopats till stöd för ansökan inte tillräckliga för anses ett bifallsbeslut eller om avslaget grundas att sökanden inte anses vara trovärdig eller en kombination av dessa orsaker. Det måste i ett sådant fall beslutet klart framgå att skälen i sig inte är av tillräckliga. RRV konstaterar att Utlänningsnämndens personal vid intervjuer har framhållit att kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Nämnden har sagt detsamma till utredningen. Enligt Utlänningsnämnden utgör verkets beslut ett bra underlag för numera processen i nämnden. Utredningen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men vill framhålla att vad som nyss sades hur om avslagsbeslut bör utformas självfallet föranleddes av de exempel på svepande eller på annat sätt bristfälliga beslutsmotiveringar som utredningen stött på. Utredningen finner det angeläget att Invandrarverket lägger sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så att skälen för verkets ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i fonn. 133

Utlänningsnämndens beslut har i den allmänna debatten på det hela taget gått fria från kritik vad gäller inotiveringarna. Inte heller utredningen finner skäl till någon mer generellt utformad kritik men vill upprepa vad som nyss sades eller att det är särskilt viktigt för en instans beslut inte går att överklaga att utforma sina motivevars ringar utifrån höga krav tydlighet, logik och lättbegriplighet. Särskilt viktigt är detta mot bakgrund av att Utlänningsnämnden är den huvudsakliga prejudikatinstansen för utlänningsärenden. Även det sålunda inte finns skäl att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut finns det orsak att överväga sakliga om ändringar i det nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i UtlL för närvarande är utformade behöver vare sig beslut som innebär permanent uppehållstillstånd eller beslut som ger tidsbegränsat uppehållstillstånd motiveras. Denna ordning är klart olämplig av flera skäl. Det kan visserligen vid första påseendet förefalla naturligt att beslut innebär att Invandrarverket beviljar permanent uppehållssom tillstånd inte behöver motiveras eftersom beslutet innebär att den asylsökande får bifall till sin begäran om att få stanna i Sverige jfr 20 § FL. En närmare analys visar dock att det finns en rad andra aspekter att beakta i sammanhanget. Den kanske viktigaste aspekten är den interna praxisbildande roll de Invandrarverket meddelade besluten om permanent uppesom av hållstillstånd har. Verket har idag en regionalt uppdelad organisation. Det finns uppenbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas i de en olika regionerna. Om verkets beslut rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt försågs med beslutsmotiveringar skulle den risken minska. En sådan ordning skulle även föra med sig att regeringens möjligheter att hålla sig uppdaterad om verkets praxis skulle förbättras, vilket torde nödvändigt med den modell för vara praxisbildning som utredningen föreslår i styrmedelsavsnittet, dvs. att regeringen företrädesvis skall styra praxisbildningcii genom förordningar. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att Invandrarverkets ledning har det övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller beviljade permanenta uppehållstillstånd. Utredningen utgår från att frågor den arten kommer att beröras i samband med den av pågående översynen verkets organisation. En utvidgad beslutsav motiveringsskyldighet bör underlätta för en central funktion att samordna praxisbildningen. Det är vidare viktigt att Invandrarverket ger 184 spridning de positiva besluten så att t.ex. olika frivillig-

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

organisationer och jurister som arbetar med utlänningsrätt har möjlighet att följa utvecklingen. En annan aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan leda till en kvalitetsförbättring beslutsfattandet sådant. av som Erfarenhetsmässigt blir beslut, där beslutsfattaren har att en ge en klar, tydlig och enkel skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen också att medföra viss arbetsen besparing för handläggarna Invandrarverket andra ärenden om beträffande samma utlänning skulle bli aktuella Utredningen senare. avser särskilt de, inte sällsynta fall där fråga om återkallelse ett av permanent uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande ordning måste handläggaren läsa igenom akten och försöka gissa sig till vilka skäl som föranledde att utlänningen beviljades uppehållstillstånd. Detta är både osäkert och tidsödande. Motsvarande gäller även för den som handlägger ett medborgarskapsärende beträffande den aktuelle utlärmingen. Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten permanent om uppehållstillstånd har bäring också på beslut innebär att ett som tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer dessutom aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan finnas ett behov av att få vetskap om anledningen till att endast ett tidsbegränsat tillstånd beviljades. Ett argument mot att föreskriva motivering av beslut av den innebörden skulle kunna att vara en beslutsmotivering inte är så viktig eftersom beslutet ändå inte går att överklaga. Detta argument är dock inte särskilt hållbart. Vid bedömningen av behovet av beslutsmotivering för tidsbegränsade uppehållstillstånd måste särskilt beaktas att ett sådant tillstånd i många fall i realiteten endast utgör startpunkten i fortlöpande prövning en som slutligen utmynnar i endera ett beslut permanent tillstånd eller i om ett utvisningsbeslut. Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar visar sig med särskild tyngd i ärenden där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till sökandens vandel. Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste få veta vilken avvägning gjorts mellan de som anförda skälen för uppehållstillstånd och det åberopats som mot sökanden i vandelhänseejnde. Vetskapen orsaken till det tidsom begränsade tillståndet har till att börja med betydelse för sökandens fortsatta uppläggning av sin talan när tiden för tillståndet har löpt ut. 185

SOU 1995: 46

Dessutom framhålls betydelsen av att den som vill bosätta sig i Sverige lever skötsamt. Någon vägledning i dessa hänseenden torde den asylsökande inte få av den nuvarande sakligt intetsägande standardfrasen Tidsbegränsat tillstånd på grund av vandelsanmärkning. Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd förses med en motivering har slutligen givetvis också betydelse för den fortsatta prövningen hos myndigheterna. Utredningen föreslår utifrån det nu anförda att en ny ordning - införs innebär att alla beslut i uppehållstillståndsärenden skall som vara motiverade. Någon detaljerad generell anvisning för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så att det tydligt går att urskilja vilken grund utlänningen har fått stanna i Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats. Inom kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall beslut om t.ex. tidsbegränsat uppehållsav tillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att tidsbegränsat tillstånd meddelas grund av vandelsanmärkning bör vara betydligt mer utförligt och individualiserat.

3.6.2 Partsinsyn och utrikessekretess I direktiven till utredningen konstateras att myndigheterna ofta kritiseras för att de sällan i besluten redovisar vilket bakgrundsmaterial ställningstagandet grundas på. Trovärdigheten i beslutssom fattandet skulle enligt direktiven öka om sökanden i större utsträckning än i dag fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen i besluten eller genom att länderrapporter publiceras i större utsträckning. Samtidigt framhålls att hänsyn måste tas till att sekretess kan gälla för bakgrundsmaterialet enligt SekrL. Den kritiken torde till betydande del ha sin grund i det förhållandet att reserapporter i första hand från Utlänningsnämnden inte redovisas offentligt.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

Ett dilemma som de asylsökande och deras ombudbiträden konfronteras med när det gäller är sig reserapporterna att vare rapporterna i sig eller uppgifter ur dem har tillförs själva asylärendet; rapporterna ingår i det allmänna kunskapsunderlag beslutssom fattaren har och utifrån vilket han eller hon tillsammans - med annan kunskap - fattar sina beslut i det enskilda ärendet. Detta leder till att bestämmelsen i 14 kap. 5 § SekrL partsinsyn inte blir tillämplig. om Det är givet att många asylsökande upplever myndigheterna har att tillgång till uppgifter kan vändas dem de fått som emot utan att ens tillfälle att bemöta uppgifterna; den rättsliga frågan materialet om tillförts ärendet saknar för dem varje intresse. Utredningen har förståelse för att sekretessaspekter kan göra sig gällande för vissa uppgifter som kan finnas i myndigheternas rapporter från utredningsresor. Inte desto mindre måste det ifrågasättas

varför myndigheterna inte går de asylsökande till mötes i så måtto att man upprättar två versioner av reserapporterna, dvs fullständig en med källangivelser och en avmaskad innehåller ett koncentrat som av den uppfattning som myndigheterna fått av förhållandena i ett visst land. Redan en sådan åtgärd skulle enligt utredningens förmenande kunna förbättra insynen så att de asylsökande och deras ombudbiträden inte längre skulle behöva sväva i tvivelsmål om rapportemas innehåll. Lösningen med avmaskade reserapporter är emellertid endast partiell. En nackdel med metoden är att offentliggörandet såav en lunda neutraliserad rapport i sämsta fall kan få vilseledande effekt. en Rapporten utgör endast en komponent den länderkunskap av som finns hos myndigheterna. Det är därför inte säkert får att rapporten den konsekvens för bedömningen av förhållandena i ett visst land som den kan synas ge uttryck för. Utredningen därför det är anser att betydelsefullt att en samlad bild myndigheternas länderkunskap av tas fram. Detta bör ske att regelbundet uppdaterade ländergenom översikter ges ut. Dessa bör innehålla inte bara uppgifter från reserapporter utan även uppgifter från den generella UD-rapporteringen och annat bakgrundsmaterial. Översikterna bör vidare innehålla en faktadel och en analysdel. Ett minikrav bör också övervara att sikterna revideras efter varje utredningsresa eller annat material som innebär förändringar i fakta- eller analysdelen.

Stora krav bör ställas dem som skall sammanställa länderöversikter av detta slag. Uppgiften bör naturligen ankomma lnvand- 187

SOU 1995: 46

rarverket med hänsyn till att det är på verket som basen för asylfinns. Även ansvaret för länderöversikterna sålunda bör processen om placeras hos Invandrarverket bör verket samråda med Utlänningsnämnden beträffande innehållet i översikterna. Representanter för nämnden bör också kunna delta i delegationen vid utredningsresor. Att Utlänningsnämnden måste ha frihet att göra egna bedömningar förhållanden i främmande länder är självklart. Dessa bedömom ningar bör enligt utredningens mening komma till uttryck i principbeslut i stor nämnd publiceras i Utlänningsnämndens praxissom samling. Länderöversiktema samt principbesluten bör tillsammans ge bra bild för de asylsökande och deras ombudbiträden av vilket en bakgrundsmaterial finns hos myndigheterna och beträffande de som bedömningar görs beträffande förhållande i olika länder. som Även länderöversikter och principbeslut kan förbättra situaom tionen avsevärt löser detta inte alla problem. Ett problem som kvarstår är frågan visst bakgrundsmaterial bör tillföras ett enskilt om asylärende. Enligt gällande ordning är det ytterst en sak för myndigvilka handlingar skall tillföras ärende jfr heten att bestämma som ett Justitiekanslerns beslut den 21 november 1978 i anledning av klagomål från advokaten Peter Nobel mot Invandrarverket angående partskommunikation i utlänningsärenden m.m.. Att införa en särreglering det området för utlänningsärenden är inte att förorda. Det finns emellertid andra möjligheter att de asylsökande och deras omge budbiträden bättre uppfattning om vilken bakgrundsinformation en har betydelse för det aktuella ärendet. som Ett sätt är att myndigheterna utförligt i sina beslut redovisar det material ligger till grund för bedömningen av förhållandena i som utlänningarnas hemländer. Detta kan i de flesta fall göras tämligen enkelt att hänvisningar görs till länderöversikter eller principgenom beslut. Genom sådan redovisning ges en stringent ram för processen vid ett överklagande. Skulle Utlänningsnämnden vilja tillföra nytt en sådant bakgrundsmaterial är det naturligt att det materialet tillförs akten. Mot bakgrund att en samlad bild av bakgrundsmaterial finns av i länderöversikterna finns det knappast någon risk att nyinförskaffad information kan verka vilseledande på det sätt som beskrivits ovan. Utredningen rekommenderar myndigheterna att använda denna lösning. En möjlighet är att myndigheterna allmänt ändrar attityd och annan 188 i större omfattning tillför ärenden det bakgrundmaterial som finns.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

Utredningen rekommenderar även en sådan attitydförändring. Annars riskerar reglerna om partsinsyn och kommunikation i 16-17 §§ FL att bli urholkade. Det är främst innehållet i reserapporter kan som komma i fråga att tillföra ärenden. Dessa bör i vissa fall tillföras ärenden eftersom innehållet i rapporterna åtminstone indirekt får anses ha betydelse för myndigheternas ställningstagande till asylansökningar. Detta förhållande blir särskilt märkbart när det är ett antal asylsökande som föranleder en utredningsresa till ett visst land och ärenden avgörs först sedan besöket skett. En tredje metod är slutligen att myndigheterna och då främst Invandrarverket tydligt anger i besluten vilket bakgrundsmaterial som ligger till grund för deras uppfattning om ett visst land, t.ex. en reserapport eller UD-rapportering. Frågan dessa källors offentlighet om får sedan avgöras i sedvanlig ordning. En särskild fråga är också om den nyligen gjorda ändringen i utrikessekretessbestämmelsen avsnitt 3.1.2 kan föranleda att även andra myndigheter än regeringen och utrikesrepresentationen, som direkt berörs av ändringen, reviderar sin tillämpning bestämmelav sen. Utredningen håller i och för sig inte för otroligt att det förhållandet att nu även regeringen skall använda ett s.k. rakt skaderekvisit kan få återverkningar även på myndigheternas tillämpning av bestämmelsen. Det viktigaste med ändringen enligt utredningens uppfattning är emellertid att regeringen möjlighet att ta nu ges ställning till utrikessekretessfrågor i bl.a. det aktuella avseendet nu med användande av samma kriterier som myndigheterna redan tidigare haft att tillämpa. Den ordningen kommer sannolikt leda att till att den hållning som regeringen intar till frågor detta slag av kommer att få genomslagskraft även beträffande myndigheternas agerande. Även det givetvis inte går göra något uttalande om att om hur regeringens tillämpning den utrikessekressbestämmelsen av nya kommer att se ut finns det enligt utredningens mening skäl att avvakta den utveckling av praxis som ändringen i sekretesslagen kan föranleda. Utredningen är således inte beredd att i dagens läge föreslå änden rad ordning beträffande utrikessekretessen. Utvecklingen på området bör dock följas upp noggrant. Om den nyligen ikraftträdda ändringen i sekretesslagen och de rekommendationer attitydförändring om en som utredningen nu gjort inte leder till en ökad öppenhet vad

SOU 1995: 46 beträffar innehållet i reserapporter och annat bakgrundsmaterial bör saken övervägas på nytt.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

3.7 Utredningens förslag; Rättsprövning för vissa utlänningsärenden och ökade möjligheter att överklaga

beslut om uppehållstillstånd

Sammanfattning: Utredningen föreslår rättsprövning att införs för ärenden enligt utlänningslagen prövas regeringen i som av första och enda instans. Förslaget innebär också att beslut om uppehållstillstånd får överklagas även beslutet inte innebär om att utlänningen avvisas eller utvisas.

3.7.1 Rättsprövning för ärenden enligt utlänningslagen

som prövas av regeringen som enda instans

Som framgår i styrmedelsdelen avsnitt 2.7.3 utredningen anser att rättsprövning bör införas för utlänningsärenden prövas som av regeringen som första och enda instans, dvs utlänningsärenden som överlämnas till regeringen från Invandrarverket. Införandet av en sådan möjlighet innebär ett nännande till den ordning gäller i som flertalet andra västeuropeiska stater, nämligen utlänningsärenden att överprövas i ett judiciellt förfarande. Flertalet västeuropeiska stater torde dessutom vara främmande för tanken att ärenden avvisning om eller utvisning endast prövas i en instans. Ett annat argument för att rättsprövning bör införas är att eninstansprövningen kan komma i konflikt med föreskrifterna rätten till effektivt rättsmedel i om ett artikel 13 i Europakonventionen. Som framgår avsnitt 3.3.2 beav höver inte någon av rättigheterna i konventionen ha kränkts för att artikel 13 skall anses tillämplig. Det räcker att sökanden kan göra gällande an arguable claim. Fri- och rättighetskommittén ansåg som nämnts i avsnitt 3.2.4 att utlänningsärenden inte är av sådan karaktär att de rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Enligt den kommittén fanns det därför inte skäl att utvidga rättsprövningslagens tillämpningsområde till att omfatta dessa ärenden. Utredningen kan i och för sig instämma i att utlänningsärenden normalt inte är av sådan karaktär att de rör den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Som redovisats i avsnitt

3.3.2 kan dock Europakonventionen i undantagsfall påverka konventionsstaternas rätt att avvisa eller utvisa utlänningar. De situationer 191

SOU 1995: 46

utredningen är ärenden där det under särskilda försom avser hållanden kan fråga tortyr eller omänsklig eller förnedrande vara om behandling artikel 3 eller kränkning av respekten för familjelivet artikel 8 att skicka tillbaka till hemlandet. I förarbetena en person till 7 kap. 11 § UtlL betonas att ärenden avvisning eller utvisning om inte bör hänskjutas till regeringen den berörde utlänningen påstått om han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande att behandling prop. 199192230 24. När det gäller tolkningen av s. artikel 8 bör Europadomstolens utslag i målet Abdulaziz, Calabes och

BalkandaliStorbritannien observeras se avsnitt 3.3.2. Att domstolen

i det speciella fallet ansåg att någon kränkning artikel 8 inte hade av skett saknar betydelse i detta sammanhang. Vad som är av intresse är att artikel 8 ansågs tillämplig i alla tre fallen. Utredningens i och för sig att UtlL är förenlig med Europaanser konventionen i angivna hänseendena i såväl nuvarande skepnad de nu i den delvis utformning utredningen föreslår. Detta som nya som hindrar dock inte dess bestämmelser i något enskilt fall skulle att kunna tillämpas felaktigt så att i vart fall an arguable claim kan hävdas. Att förarbetsuttalanden att ärenden av denna typ inte anger får överlämnas är ovidkommande. Inte införandet av en uttryckens lig lagbestämmelse innebörden att ärenden detta slag inte får av av överlämnas kan eliminera risken. I bilden måste nämligen vägas anses in påståenden tortyr vid återsändande till hemlandet resp. att om någon till Sverige anknuten familjerelation åberopas i många ärenden handläggs vid Invandrarverket. Det säger sig självt att det ibland som kan besvärligt att ta ställning till frågan om förekomsten av an vara arguable claim i en överlämnandesituation. Ett beslut avvisning eller utvisning som avgörs av regeringen om första och enda instans kan inte överprövas ordinär väg. som Däremot kan resning beviljas Regeringsrätten i ett sådant ärende. av Det är emellertid mycket tveksamt om europarådsorganen skulle godta resningsinstitutet ett tillräckligt rättsmedel. En annan tänksom bar väg är att det yttrande från Invandrarverket som enligt 7 kap. 11 § UtlL skall medfölja överlämnade ärenden betraktas som ett beslut med påföljd att regeringens prövning i praktiken sker i andra instans. Utredningen emellertid att en bred säkerhetsmarginal anser bör upprätthållas i de frågor är aktuella. Särskilt viktigt är som nu detta bakgrund att Europakonventionen nu utgör svensk lag. mot av

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

Det bör således finnas ett rättsmedel för utlänningsärenden som avgörs av regeringen i första och enda instans. Det enda lämpliga forumet för en överprövning regeringens beslut torde av vara Regeringsrätten. Det ligger därvid närmast till hands att lösa det nu angivna problemet genom att införa rättsprövning för dessa ärenden. Bakgrunden till rättsprövningslagen är visserligen att säkerställa att svensk rätt motsvarar Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning enligt artikel Enligt utredningens uppfattning finns det emellertid inget som hindrar att lagen nu används för att i dessa fåtaliga fall tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Det bör noteras att Europadomstolen under vissa omständigheter har godtagit brittisk domstols judicial review, i som princip är begränsad till en bedömning av om ett administrativt beslut varit orimligt eller inte, som effektivt rättsmedel Vivarajah m.fl. Storbritannien, 1991, nr 215. Rättsprövning torde därmed vara tillfyllest för att uppfylla kraven i artikel 13. En sådan prövning bör således införas för utlänningsärenden som prövas regeringen av som enda instans. Utredningen föreslår ändring med denna innebörd att en görs i 2 § rättsprövningslagen. Till sist bör observeras att det som nu sagts beträffande asylärenden som handläggs regeringen enda instans även torde gälla för av som ärenden som prövas av regeringen enligt lagen 1991:572 särom skild utlänningskontroll. Det får övervägas i annat sammanhang hur man bör förfara där.

3.7.2 Rätten att överklaga beslut uppehållstillstånd om vidgas

Anpassning till föreskriftema i direktiv 64221EEG

En redogörelse för innehållet i direktivet finns i avsnitt 3.4.5. Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan vilka om överklagandemöjligheter som bör finnas för EUEES-medborgare och deras anhöriga. Denna krets benämns fortsättningsvis EESkretsen. Dessa skall enligt artikel 8 inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut.

SOU 1995: 46

Vid tolkningen av artikeln bör beaktas att det inte finns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut i Sverige. Vissa beslut av förvaltningsmyndigheter kan överklagas till förvaltningsdomstol medan andra sådana beslut kan överklagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den bakgrunden anser utredningen att artikel 8 inte bör tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör. Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden. En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att vi för att helt uppfylla direktivet i denna del bör föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper nämns i artikeln går att överklaga. Enligt som nuvarande ordning kan beslut att vägra uppehållstillstånd som inte är förenade med avvisnings- eller utvisningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar som görs av EUEES-medborgare, endast prövas i en instans. För att föreskrifterna i artikel 8 i direktivet skall uppfyllas bör en överklaganderätt för avslagsbeslut beträffande den nyssnämnda kategorin införas. Motsvarande gäller även vissa avslagsbeslut när uppehållstillstånd söks efter inresan samt när lnvandrarverket vägrar att förnya ett uppehållstillstånd. Det är nämligen helt i enlighet med UtlL att sådana avslagsbeslut inte förenas med ett avvisnings- eller utvisningsförordnande i de fall utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet frivilligt. En överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas. Även beslut innebär att uppehållstillstånd återkallas som medan utlänningen befinner sig i ett annat land än Sverige bör täckas in. Utredningen föreslår att ändringar med denna innebörd görs i UtlL. Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Det bör därvid observeras att den artikeln endast rör beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd och beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd. Artikeln är vidare tillämplig endast när rätt att överklaga till domstol inte finns. Beslut utvisning för som är innehavare av ett uppehållstillstånd om en person 194 torde omsatt till svensk terminologi främst ta sikte på utvisning på

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

grund av brott vilket prövas och överklagas inom de allmänna domstolarna. Ett adminstrativt utvisningsbeslut meddelas som av Invandrarverket torde nämligen bygga på att uppehållstillståndet har återkallats. Under alla förhållanden går ett sådant beslut överklaga att till den domstolslika Utlänningsnämnden. Genom den ändring som utredningen föreslår i föregående stycke kommer även beslut att vägra att förnya ett uppehållstillstånd att kunna överklagas till nämnden även om beslutet inte förenas med ett utvisningsförordnande. Mot den bakgrunden och då Utlänningsnämnden enligt utredningens uppfattning bör kunna jämställas med en domstol i direktivets mening är artikel 9 överhuvudtaget inte tillämplig. Några ändringar till följd av den artikel bör därmed inte göras i UtlL.

Medborgare utanför EES-kretsen Utredningens uppdrag att överväga för- och nackdelar med att införa en vidgad rätt att överklaga beslut uppehållstillstånd gäller även om medborgare utanför EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehållstillstånd i stort. Utredningen därvid att det i och anser för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att vi gentemot EU har förbundit oss att iaktta särskilda överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa sådan rätt en även för medborgare från andra stater. Utöver detta finns det en rad andra skäl som talar för att en överklaganderätt skall införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan oberoende medborgarskap. Ett av viktigt skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör därvid särskilt beakta att Invandrarverket årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall. Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att överklaga har även

SOU 1995: 46

betydelse för praxisbildningen. På i stort sett alla övriga områden av betydelse inom utlänningsrätten är Utlänningsnämnden den huvudsakliga prejudikatbildande instansen. Enligt utredningens uppfattning är det mindre lämpligt att nämnden inte får tillfälle att bilda praxis även detta område. I propositionen låg till grund för vår nuvarande utlänningslag som prop. 198889:86 anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att av Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell betydelse till regeringen för avgörande. De skälen för att inte införa överklaganderätt kan inte anses tala lika starkt nu sedan Utlänen ningsnämnden tillkommit högsta instans i utlänningsärenden. som Utredningens förslag i styrmedelsavsnittet innebär vidare att regeringens befattning med enskilda ärenden begränsas. Mot den bakgrunden och då förslaget beträffande regeringens ökade möjligheter praxis i utlänningsärenden främst får anses ta sikte på det att styra asylrelaterade området gör sig rättssäkerhets- och praxisbildningsaspekter starkt gällande vid ställningstagande till den nu aktuella frågeställningen. Som utredningen framhållit kan i vissa fall en eninstansprövning av frågor uppehållstillstånd riskera att komma i konflikt med föreom skrifterna ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonvenom tionen. Det bör särskilt observeras att Europadomstolen i det i avsnitt 3.3.2 redovisade fallet Abdulaziz, Calabes och BalkandaliStorbritannien konstaterade att åtgärder som vidtagits immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel Som nämnts kan delvis bortse från den materiella utgången av man frågan respekten för familjelivet kränkts. Det viktiga är att domom stolen ansåg att artikel 8 var tillämplig överhuvudtaget. Detta förhållande leder naturligt in frågan om behovet av en överklagandeordning såvitt gäller avslagsbeslut där uppehållstillstånd söks före inresan eftersom avsaknaden ett inhemskt rättsmedel kan strida av mot artikel 13 i konventionen. Såsom framhållits tidigare anser utredningen bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt att en gäller UtlL:s förhållande till Europakonventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild Utredningen har mot den bakgrunden svårt att inta någon status. överklagandemöjlighet bör införas för den annan ståndpunkt än att en 196 aktuella beslutskategorin. nu

Rättssäkerhet, överväganden och förslag.

Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagandeordning beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan. Liksom vad gäller EES-kretsen bör även en överklaganderätt för beslut om återkallande av uppehållstillstånd införas. Den enda nackdelen med den tänkta nu ordningen är att den innebär en ökad arbetsbörda för Utlänningsnämnden. Å andra sidan bör beaktas införandet att av en möjlighet att överklaga kan minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas behov av att göra upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även att regeringen i en nyligen till riksdagen avlämnad proposition prop. 199596:179 föreslagit en uppmjukning av det generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige. Förutsatt att detta förslag genomförs torde antalet ansökningar om uppehållstillstånd som görs före inresan Även minska. detta förhållande talar för nackdelen med den ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden inte bör överdrivas. Den aspekten kan alltså inte ges något avgörande inflytande på utredningens bedömning av frågan. Utredningen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrarverkets avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som gjort före inresan skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Detsamma bör gälla beslut om återkallande av uppehållstillstånd som meddelas medan utlänningen är i ett annat land än Sverige. En ändring med denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

3.8 Utredningens bedömning; Asylärenden bör inte

kunna vilandeförklaras

Sammanfattning: Utredningen har i uppdrag att överväga det om finns behov av en formell regel Invandrarverket och som ger Utlänningsnämnden rätt att skjuta prövningen asylupp av ett ärende tills situationen i de asylsökandes hemländer har klarnat. Bedömningen är att det är förvaltningsrättsligt godtagbart att myndigheterna tar viss tid sig för att skaffa ett tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel om vilandeförklaring skulle närmast uppmuntra till ordning där en ärenden skjuts upp under längre tid. Utredningen därför anser att asylärenden inte bör kunna vilandeförklaras.

Enligt direktiven skall utredningen mot bakgrund de erfaren- - av heter som vunnits överväga det finns behov formell regel - om av en som ger myndigheter rätt att skjuta upp den slutliga prövningen ett av ärende tills situationen i hemlandet klarnat. De erfarenheter som åsyftas torde bl.a. vara ärenden rörande medborgare från Bosnien- Hercegovina och Somalia. Båda dessa kategorier fick vänta i flera år innan beslut om uppehållstillstånd fattades.

3.8.1 Behovet åtgärder av

I praktiken är det främst två anledningar föranleder myndigsom heterna att låta utlänningsärenden vila. Den första är den situation som nämns i direktiven eller att myndigheterna skjuter prövningupp en av en viss asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall klarna s.k. beslutsstopp. Detta kan ske såväl hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden som hos regeringen. Den andra situationen är att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande.

SOU 1995: 46

Att myndigheterna eller regeringen avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps ärenden tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att överblicka om de asylsökande går att sända hem eller inte kan enligt utredningens uppfattning inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är uppenbart att FL:s krav snabb handläggning inte innebär att ärenden skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid tillämpningen av 7 § FL i ärenden om uppehållstillstånd måste det därför vara fullt godtagbart att myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning om förhållandena i de asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs. Denna tolkning av bestämmelsen får självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts vila i åratal i förhoppningen om att förhållandena i ett visst land så de asylsökande går återsända dit. Å andra skall förbättras att att sidan måste beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att omedelbart få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa främmande stater. En viss tidsfördröjning vid handläggningen sådana ärenden måste därför godkännas. av Den andra situtionen kännetecknas att ärenden skjuts upp i som av avvaktan att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te sig främmande jämför med t.ex. domstolarnas mer om man handläggning. Inom det allmänna domstolsväsendet torde det inte förekomma att underinstanserna skjuter mål i avvaktan på att upp Högsta domstolen skall meddela ett prejudicerande avgörande. Det måste emellertid observeras att regeringens funktion som högsta instans i vissa överlämnade utlänningsärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens roll. Anledningen till att regeringen fått prejudikatbildande roll är att det finns utlänningsärenden som en är sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställningsav taganden. För att den ordningen skall fungera är det oundvikligt att Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter ärendens upp avgörande tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen kan ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot FL:s bestämmelse om en snabb handläggning. Vid bedömningen behovet av en formell bestämmelse som ger av myndigheterna rätt att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste de förslag till ändrad ordning som utredningen lägger fram i styrmedelsavsnittet beaktas. Det är särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att börja med har förslaget att regeringen fortsättningsvis 200 huvudsakligen skall styra praxis genom förordningar stor betydelse.

Rättssäkerhet, Överväganden och förslag.

Att regeringen i framtiden kommer att handlägga ett avsevärt mindre antal enskilda ärenden torde nämligen få till följd att myndigheternas behov av att skjuta ärenden i avvaktan på vägledande upp ett avgörande från regeringen kommer att praktiskt försvinna. Något taget behov av en formell regel vilandeförklaring för sådana ärenden om finns då inte. Även för den kategori ärenden där uppskovet beror på att myndigheterna avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hemland skall klarna är utredningen tveksam till det finns något behov om av en bestämmelse om vilandeförklaring. För de ärenden där det tar avsevärd tid att få fram tillförlitlig information ligger det enligt utredningens uppfattning närmare till hands att under väntetiden meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Redan enligt nuvarande ordning finns det möjligheter att ett tidsbegränsat tillstånd för ge personer som inte har rätt till asyl i Sverige och vars skyddsbehov är kort av varaktighet 2 kap. 4 a § första stycket UtlL. Utredningen föreslår i stynnedelsavsnittet att regeringen skall rätt att i förordning ges ge föreskrifter om tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Detta bör få till följd att myndigheterna kommer att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden skjuts för att hemlandsförhållanden som upp skall klarna kan därmed förväntas. Till bilden hör också att den Flyktingpolitiska kommittén som ser över invandrings- och flyktingpolitiken har i uppdrag över att se frågor om tidsbegränsade tillstånd. I dir. 1994:129 sägs bl.a. s. 13 att kommittén skall pröva tidsbegränsade tillstånd bör komma i om fråga också för andra situationer än de som omfattas 2 kap. 4 § av a första stycket UtlL. Det kan alltså tänkas att utrymmet för tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer att öka i framtiden. Mycket av problemen med att avgörandet vissa ärenden skjuts hos myndigav upp heterna kommer då troligen att minska.

3.8.2 Någon bestämmelse vilandeförklaring för om utlänningsärenden införs inte

Utredningen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer påvisbart behov av en bestämmelse myndigheterna möjlighet som ger att vilandeförklara vissa ärenden om uppehållstillstånd. Om tendensen

SOU 1995: 46

att ärendens avgörande skjuts upp under mer avsevärda tidsrymder skulle fortsätta föredrar utredningen lösningen att de asylsökande meddelas tidsbegränsade tillstånd under väntetiden. Att lägga fram ett förslag ökar utrymmet för tidsbegränsade uppehållstillstånd som ligger inte inom utredningens uppdrag. Det finns dock skäl att avvakta vad den parlamentariska kommittén kommer fram till för lösning beträffande tillämpningsområdet för tidsbegränsade uppehållstillstånd. I den mån utrymmet för beviljande av sådana tillstånd ökas torde nämligen problemet med s.k. beslutsstopp försvinna. Utredningen lägger mot den bakgrunden inte fram något förslag om införande bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att av en vilandeförklara ärenden uppehållstillstånd. om Utredningen vill tillägga att bestämmelse som tillåter att vissa en ärenden vilandeförklaras under alla förhållanden knappast lämpar sig för asylprocessen. För såväl de enskilda asylsökandes som för statens vidkommande är det viktigt att den processen bedrivs effektivt. Handläggningstiderna bör därför hållas nere så mycket som möjligt. Att införa bestämmelse ger möjlighet att vilandeförklara en som ärenden rimmar illa med den ambitionen. När ett ärende har vilandeförklarats finns det nämligen alltid en risk för att detta ärende därefter inte kommer att tillhöra de ärenden som prioriteras handläggningsmässigt myndigheterna. Utredningen vill alltså avråda av från införandet av en sådan bestämmelse.

4 Ikraftträdande och

kostnader

Asylprocessutredningen är tre utredningar för närvarande en av som arbetar med frågor som kommer att föranleda ändringar i UtlL. De två andra utredningarna är den Flyktingpolitiska kommittén Ku 1994:10, som har i uppdrag att över invandrings- och flyktingse politiken i stort och Utredningen om verkställighet beslut av om avvisning och utvisning Ku 1994:07 har i uppdrag att över som se verkställighetsfrågor. Utredningen verkställighet beslut om av om avvisning och utvisning skall ha avslutat sitt arbete den 1 maj 1995 och den Flyktingpolitiska kommittén skall färdig med sitt arbete vara den l juli samma år. De tre utredningarna kan förväntas lägga fram förslag som sammantagna kommer att medföra omfattande ändringar i UtlL. Sett för sig hade Asylprocessutredningens förslag kunnat träda i kraft den 1 januari 1996. Med hänsyn till de andra utredningarna och det intresse samordning ändå finns är rimligt av som ett ikraftträdandedatum den l juli 1996. Asylprocessutredningen föreslår därför att lagförslagen i detta betänkande skall träda i kraft detta datum. De förslag som läggs fram i styrmedelsavsnittet torde inte leda till några ökade kostnader. Förslagen i rättssäkerhetsavsnittet kommer däremot att föranleda vissa ökade kostnader för Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Det är inte meningsfullt att närmare uppskatta dessa kostnader nu. En rättsvisande beräkning förutsätter helatt en hetsbild tas fram med utgångspunkt i de tre förslagen.

5 Författningskommentarer

5.1 Förslaget till lag ändring i utlänningslagen

om

1989:529

Inledning Utredningen föreslår i detta betänkande bl.a. att regeringen fortsättningsvis skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden huvudsakligen genom generella föreskrifter. Detta föranleder ändringar i flera paragrafer som innehåller bemyndiganden som rör uppehållstillstånd. UtlL innehåller emellertid även andra bestämmelser med norrngivningsbemyndiganden. Dessa bör enligt utredningens uppfattning ses över och struktureras mer konsekvent. En sådan översyn är inte meningsfull att göra i detta sammanhang eftersom en annan utredning, den Flyktingpolitiska kommitten Ku 1994:10 har i uppdrag att göra en mer genomgripande översyn av UtlL. Asylprocessutredningen lägger därför endast fram de förslag till lagändringar som är nödvändiga att genomföra på det område som utredningens uppdrag omfattar.

2 kap. 4 § Bestämmelserna i första stycket anger de huvudsakliga förutsättningarna för att en utlänning som inte har rätt till asyl skall kunna ges uppehållstillstånd i Sverige. Någon ändring i förhållande till nuvarande ordning har inte gjorts. Detta innebär att uppräkningen även fortsättningsvis inte är avsedd att vara uttömmande. Det särskilda bemyndigandet i andra stycket har dock upphävts och med delvis ändrat sakligt innehåll överförts till en ny paragraf, 2 kap. 14 De sakliga ändringarna i bemyndigandet kommenteras under den paragrafen.

SOU 1995: 46

2kap.5§

Ändringen innebär att bemyndigandet i tredje stycket har flyttats till

en ny paragraf, 2 kap. 14 Någon saklig ändring är inte åsyftad.

2 kap. 11 § Ändringen innebär att bemyndigandet i tredje stycket har överförts till paragraf, 2 kap. 14 Någon ändring i sak har inte gjorts. en ny

2 kap. 14 § Paragrafen är Den innehåller en uppräkning av regeringens ny. möjligheter att meddela generella föreskrifter beträffande uppehållstillstånd av andra skäl än asyl. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna bemyndigandena har behandlats i avsnitt 2.6.2. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som följer av 8 kap. 13 § RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4 § särskilda bestämmelser. De två första punkterna i första stycket ger regeringen rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök samt att i förordnings form närmare bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden har i huvudsak överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 Möjligheten att meddela föreskrifter om studier och besök har tidigare framgått förarbetsuttalanden prop. 198889:86 av s. 148 men anges nu direkt i lagtexten. Rätten att närmare bestämma förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär ett förtydligande regeringens föreskriftsrätt på detta område. Bemynav digandet behandlas närmare i avsnitt 2.7.1. Syftet är att regeringen i förordningens form skall kunna meddela generella föreskrifter rörande t.ex. kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för nya utlänningar som har sökt skydd i Sverige, beträffande grupper av vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor. Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen meddelar föreskrifter vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses om utgöra särskilda skäl enligt 2 kap. 5 § andra stycket Som framgår

F örfattningskommentarer

av lagtexten har regeringen däremot inte rätt meddela föreskrifter att om lokutionen synnerliga skäl i tredje stycket 2 paragraf, dvs. samma förutsättningarna för s.k. ansökan. ny Bemyndigandet i tredje punkten i första stycket Härigenom är nytt. ges regeringen möjlighet att meddela föreskrifter de närmare om förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd. Syftet är främst att regeringen i förordning skall kunna peka ut vilka kategorier av asylsökande kan komma i fråga för tidsbegränsat tillstånd som ett enligt 2 kap. 4 Enligt nuvarande ordning kan regeringen a göra detta endast genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Utredningens förslag innebär bl.a. att regeringen i första hand skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden förordningar. Ett begenom myndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat uppehållstillstånd innebär i konsekvens därmed utvidgning en av regeringens föreskriftsrätt. Bemyndigandet tillåter även regeringen i att förordningar uppehållstillstånd i vilka fall om ange permanent uppehållstillstånd bör och i vilka fall tillståndet bör tidsbegränsas. ges Iandra stycket bemyndigas regeringen meddela vissa föreatt skrifter som följer internationella överenskommelse. Bestämmelav serna har överförts från 2 kap. 5 § fjärde stycket och ll § tredje stycket. Några ändringar i sak har inte gjorts.

3 kap. 4 §

Paragrafen reglerar vilka utlänningar har rätt till asyl i Sverige som samt under vilka förutsättningar asyl får vägras. Enligt nuvarande ordning tar lokutionen särskilda skäl i andra punkten i andra stycket sikte på omständigheter av två olika slag. Dels får utlänningar som omfattas av l § 2 eller dvs krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar,

vägras asyl med hänsyn till rikets säkerhet eller därför att de begått grova brott. Dels får beträffande samma kategorier hänsyn tas till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan den av reglerade invandringen. Den sistnämnda förutsättningen eller möjligheten att under hänvisning till de svenska mottagningsförhållandena

skärpa asylkriterierna skall enligt förarbetsuttalanden beslutas av regeringen genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende prop. l983l84zl44 s. 36. Lagtexten är dock utformad så att möjligheten även kan synas tillkomma Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

SOU 1995: 46

Genom den föreslagna ändringen framgår det tydligt att myndignu heternas möjligheter att skärpa asylkriterierna är inskränkt till omständigheter är hänförliga till utlänningens person. Någon saklig som ändring dessa förutsättningar är inte avsedd. av Regeringens möjlighet att skärpa asylkriterierna ges formen av ett normgivningsbemyndigande tas in i en ny paragraf, 3 kap. 8 som Bemyndigandet kommenteras närmare under detta lagrum. Ändringen i tredje stycket innebär att det där intagna bemyndigandet har överförts till paragraf, 3 kap. 8 Någon ändring en ny i sak har inte gjort.

3 kap. 8 §

Paragrafen Den behandlas i avsnitt 7.2.1. Första stycket inneär ny. bär att regeringen under hänvisning till Sveriges möjligheter att ta utlänningar rätt att i generella föreskrifter föreskriva att emot ges asyl inte får beviljas för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma detta men

endast beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen

genom ett innebär att regeringens ställningstaganden i denna fråga fortsättningsvis skall i form förordning. Någon saklig ändring av ges av en bestämmelsens tillämpning är däremot inte avsedd. Regeringen måste alltså beakta att de bedöms ha ett särskilt starkt behov av skydd som skall ha rätt få stanna även under de angivna förhållandena. att nu Möjligheten skall vidare alltjämt utnyttjas endast i undantagsfall och det är viktigt att den tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet prop. 197576:18 108 och prop. 198384:l44 s. 36. s. Ett beslut i ett enskilt ärende skärpning av asylkriterierna har om enligt nuvarande ordning betydelse även för möjligheterna att få uppehållstillstånd humanitär politiska skäl prop. 198384:144 s. av 36. En motsvarande ordning kan med utredningens förslag åstadkommas förordningsvägen eftersom regeringen i den nya paragrafen 2 kap. 14 § givits rätt att meddela föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl. l andra stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undanfrån den i 3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandstag

F ärfattningskommentarer

principen. Bestämmelsen har överförts från tredje stycket i samma bestämmelse. Någon ändring i sak har inte gjorts.

7 kap. 3 §

Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 3.7.2. Enligt nuvarande ordning får beslut i fråga ett om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av utlänningen endast tillståndsfrågan har behandlats om i

samband med ett beslut avvisning eller utvisning. Ändringen

om innebär att den kopplingen tas bort för beslut uppehållstillstånd om och återkallelse ett sådant tillstånd. Utlänningen har alltså av rätt att överklaga ett beslut där ansökan uppehållstillstånd avslås eller om ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd även beslutet inte om är

kopplat till ett avvisnings- eller utvisningsförordnande. Ändringen får

störst genomslagskraft för personer som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige. För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse sådant av tillstånd görs ingen ändring. Sådana beslut kan överklagas endast om tillståndsfrågan behandlas i samband med beslut avvisning eller ett om utvisning.

7 kap. 11 §

Paragrafen rör frågor överlämnanden ärenden dels från om av Statens Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till regeringen. Den har behandlats i avsnitt 2.7.3 och 2.7.5.

Ändringen i första stycket är endast språklig Ändringen

av natur. i andra stycket innebär att endast ärenden inte är slutligt avgjorda som får överlämnas till regeringen. S.k. ansökningar enligt 2 kap. 5 § nya tredje stycket kommer därmed inte längre att kunna bli föremål för regeringens avgörande. Utlänningsnämnden blir alltså exklusivt forum för sådana ansökningar. I tredje stycket anges i fyra punkter under vilka förutsättningar ett ärende får överlämnas till regeringen för avgörande. Den första

punkten har inte ändrats. Ändringama i de tre övriga punkterna inne-

SOU 1995: 46

bär att myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nuvarande ordning. I andra punkten behandlas innehåller säkerhetsaspekter s.k. säkerhetsärenden eller ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Dessa får överlämnas endast om de som bedöms ha sådan betydelse från säkerhetssynpunkt eller från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva dem. Detta innebär för säkerhetsärendenas vidkommande att främst två kategorier av ärenden bör komma i fråga för ett överlämnande. Den första ärendekategorin kännetecknas av att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt att en sökanden beviljas uppehållstillstånd i Sverige. I dessa fall bör myndigheterna företa fullständig utredning av såväl asylskäl som säkeren hetsaspekter och därefter lämna över ärendet till regeringen för avgörande. Den andra kategorin karakteriseras av att sökanden riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr i sitt hemland och således inte kan avvisas grund verkställighetshinder enligt 8 kap. 1 av Det ställningstagande myndigheterna därvid kan ställas inför gäller valet mellan att meddela ett permanent uppehållstillstånd eller att tidsbegränsa tillståndet med beaktande av vandelskäl. Avsikten är att endast de ärenden enligt myndigheterna bör leda till permanent som uppehållstillstånd trots att Säkerhetspolisen har avstyrkt ansökan bör få överlämnas. Endast de ärendena kan nämligen sägas ha sådan betydelse säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem. Invandav rarverket bör aldrig överlämna ärenden där verket anser att ansökan skall avslås. Även Utlänningsnämnden bör vara restriktiv med att överlämna sådana ärenden. Ärenden där bedömningen görs att de åberopade asylskälen under alla förhållanden inte kan leda till bifall ansökan bör inte överlämnas. av De ärenden enligt nuvarande ordning överlämnas för att de som

inrymmer utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär

för deras vidkommande att lnvandrarverket inte bör överlämna ärenden där verket avser att avslå ansökan. En förstainstansprövning med den utgången uppfyller inte lagtextens rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att regeringen bör pröva det. Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till Utlänningsnämnden som får bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte. Utredningens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis främst skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att 210 meddela generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts

F örfattningskommentarer

nödvändigt att ha kvar beslut i enskilda ärenden regeringens som ett

styrmedel. Ändringen i tredje punkten skall den bakgrunden.

ses mot Ärenden bör alltså överlämnas endast i den situationen där regeringen inte lämpligen kan vägledning utfärdandet förge genom av en ordning. För Invandrarverket gäller dessutom att verket endast bör överlämna de ärenden där verket att bifalla ansökan. Om sådana avser ärenden inte överlämnas blir verkets beslut praxisbildande vilket strider mot bestämmelsens ändamål. I de fall där Invandrarverket avser att fatta ett avslagsbeslut bör däremot verket själv meddela beslutet varefter Utlänningsnämnden efter ett eventuellt överklagande får överväga om ärendet bör överlämnas till regeringen. Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden ärenden av som har prejudikatbetydelse är så speciellt slag de inte men som av att lämpar sig för utnyttjande förordningsmetoden. Möjligheten av att överlämna ärenden enligt denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av uttryckssättet synnerlig betydelse för denna lags av tillämpning. Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket får överlämna ärenden direkt till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör Utlänningsnämnden innan ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att Invandrarverket i överlämnandesituation en först måste sända ärendet till Utlänningsnämnden för yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att vidarebefodra ärendet till regeringen med ett eget yttrande bl.a. måste innehålla nämndens som uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom hittills gäller ordningen endast för de ärenden där ett beslut från verket hade kunnat

överklagas till nämnden. Ändringen i tredje stycket innebär slutligen

också att den i princip aldrig utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna över ett Invandrarverket överlämnat ärende till Utlänav ningsnämnden tas bort.

11 kap. l §

Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndigheternas hantering av asylärenden. Den har behandlats närmare i avsnitt 3.5.3.

SOU 1995: 46

l första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. Den innebär att har ansökt asyl inte får avvisas innan en person som om verket har haft muntlig handläggning. Formen för den muntliga handläggningen Invandrarverket. Bestämmelsen hindrar bestäms av inte att positivt beslut meddelas grundval av ett skriftligt underlag. Invandrarverket kan emellertid ha behov av att höra den asylsökande även i sådana fall. Att verket även då får hålla muntlig handläggning framgår av andra meningen. Andra stycket reglerar handläggning vid Utlänningsnämnden.

Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran om

muntlig handläggning endast det står klart att en sådan handläggom ning är obehövlig. Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig handläggning i de fall där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen bör beviljas uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade uppgifterna under alla förhållanden inte är tillräckliga för bifallsbeslut. Även när det gäller ärenden utgång beror av ett vars rent rättslig bedömning kan muntlig handläggning många en en gånger obehövlig. l åtskilliga ärenden är emellertid ärendets vara utgång avhängigt att tilltrosbedömning görs. Beträffande de av en ärendena är utrymmet för ett avslag begäran om muntlig handen läggning begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig handläggmer ning måste hållas i alla dessa fall. I de fall där nämnden redan av innehållet i de åberopade uppgifterna kan sluta sig till att de inte är överensstämmande med verkligheten bör ett muntligt inslag kunna Däremot finns det knappast något utrymme för att avslå en avvaras. sådan handläggning i ärenden där tilltrosbedömning begäran om en kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. l andra stycket har dessutom införts en uttrycklig bestämmelse om att Utlänningsnämnden i de fall en begäran om muntlig handläggning har gjorts inte får avgöra ärendet utan en sådan handläggning om inte klaganden har slutförelagts först. Ändringarna i tredje stycket är endast av redaktionellt slag.

11 kap. 3 § Paragrafen har behandlats i avsnitt 3.6.1. Förvaltningsmyndigheters allmänna skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 § FL. En

F örfattningskommentarer

erinran om detta finns intagen i första stycket. I paragrafen fastställs vidare de avvikelser från denna ordning gäller för ärenden enligt som UtlL. Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga uppehållsom tillstånd måste vara motiverade, dvs även de positiva besluten. Detta innebär en ändring i förhållande till nuvarande ordning bl.a. som endast ställer anspråk på att skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut bestäms myndigheterna. Rent allmänt av kan dock beträffande den nytillkomna kategorin positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att beviljas permanent uppehållsen person tillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter konstituerar som detta ställningstagande. När det gäller de tidsbegränsade uppehållstillstånden finns ett större utrymme för variationer. I många fall av beslut om tidsbegränsat för besök eller gästsstudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning torde schablonartad motivering en vara tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat tillstånd på grund av en vandelanmärkning bör vara mer individualiserat utformade.

Ändringarna i andra stycket innebär redaktionell ändring i

en förhållande till nuvarande ordning.

5.2 Förslaget till lag ändring i lagen 1988:205

om

om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

2§

Ändringen i tredje punkten har behandlats i avsnitt 3.7.1. Den innebär

att rättsprövning införs för de beslut enligt utlänningslagen som prövas i regeringen som enda instans, dvs. ärenden Statens som av invandrarverk överlämnas till regeringen för avgörande.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir. 1994:75

Regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och

prövningsförfarandet vid ansökan om

uppehållstillstånd

Dir. 1994:75

Beslut vid regeringssammanträde den 28 juli 1994

Sammanfattning uppdraget av En särskild utredare skall utreda frågor rör regeringens som ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd. Utredaren skall - belysa hur nuvarande styrmedel fungerar och överväga vilka styrmedel regeringen bör ha i utlänningsärenden, - undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd kan ökas, och lägga fram de författningsförslag behövs. - som

Bakgrund

Regeringens ansvar för praxis Tidigare gällde att beslut Statens invandrarverk avvisning av om och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 gäller emellertid att sådana beslut av Invandrarverket i stället kan överklagas till särskild myndighet, en Utlänningsnämnden. Som motiv för att inrätta särskild nämnd för en 215

SOU 1995: 46

prövning dessa ärenden anfördes i propositionen om en särskild av nämnd för utlänningsärenden 199192:30 främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen. Även andra skäl sådan ordning. Departementschefen anförde i propositalade för en tionen att ärenden om avlägsnande ofta har en livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för hela samhället. Det fanns därför enligt departementschefen utrymme för viss tvekan i det lämpliga i att flytta över den slutliga prövningen till en förvaltningsmyndighet. Behovet att avlasta regeringen löpande ärenden var emellertid enligt departementschefen så stort att en ordning med en nämnd som slutinstans borde införas. För att säkerställa att ärenden stor principiell vikt ändå skulle av komma under regeringens prövning behölls möjligheten för Invandrarverket att enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen 1989:529 lämna över sådana ärenden till regeringen för beslut. Samma möjlighet att lämna över ärenden till regeringen fick också Utlänningsnämnden. Det framhölls i propositionen s. 32 att möjligheten att lämna över ärenden till regeringen borde för fall där utgången kunde reserveras få omedelbar betydelse för ett stort antal fall eller där ärendet annars hade särskild principiell vikt. Regeringens roll vid praxisbildningen har behandlats av en särskild utredare i betänkandet Utlänningslagen en partiell översyn SOU - 1993:24. l betänkandet framför utredaren att det knappast kan råda några delade meningar om att regeringen har ett påtagligt behov av att kunna styra tillämpningen av utlänningslagen. Utredaren föreslår att regeringen skall ett uttryckligt bemyndigande att meddela de ges föreskrifter behövs för prövningen av asylansökningar och andra som ansökningar uppehållstillstånd. Bemyndigandet, som kräver en om ändring i utlänningslagen, kan enligt utredaren skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning. Betänkandet har remissbehandlats. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser, vilka ansett att förslaget fått alltför generell utformning. Förslaget har en därför inte bedömts kunna läggas till grund för lagstiftning i sin nuvarande form utan ytterligare beredning. Mot bakgrund att det i den allmänna debatten påstods att praxis i av utlänningsärenden skärpts sedan Utlänningsnämnden inrättades tillkallades två särskilda utredare med uppdrag att redovisa hur praxis i 216 asylärenden utvecklats under senare år. Det är av yttersta vikt att

Bilaga 1

tilltron till asylprocessen är hög och handläggningen att upplevs som rättssäker och rättvis. Regeringen ansåg därför underlag att ett behövdes för att utröna om den framförda kritiken hade fog för sig. I betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden SOU 1994:54 har utredarna som arbetat under Praxisutredningen namnet kunnat konstatera flera förbättringar i asylprocessen efter Utlänningsnämndens tillkomst, men även vissa brister i Bland systemet. annat har de funnit att dokumentlöshet i asylärenden kommit att få en mycket stor betydelse. Praxisutredningen det också anser vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden, särskilt när det gäller ärenden där utgången är beroende av en trovärdighetsbedömning.

En särskild utredare tillkallas därför för närmare att överväga formerna för regeringens styrning praxis. av

Prövningen av ansökningar uppehållstillstånd om

Av 2 kap. 5 § utlänningslagen följer ansökan att en om uppehållstillstånd i princip skall ha gjorts och tillstånd skall ha att beviljats före inresan i Sverige. Av samma paragraf framgår dock det finns att en rad undantag från denna huvudprincip, bl.a. om utlänningen har rätt till asyl här eller skall förena sig med en nära familjemedlem är som bosatt här och med vilken han tidigare sammanbott utomlands. En EES-medborgare kan vidare alltid in ansökan uppehållsge en om tillstånd här i landet. Regeringen har nyligen föreslagit vissa ytterligare undantag från huvudregeln prop. 199495:21. Ansökningar om uppehållstillstånd i enlighet med huvudsom principen görs före inresan i landet är enligt ll kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen i stor utsträckning undantagna från förvaltningslagens regler om partsinsyn och motivering beslut. Avslagsbeslut om av kan i sådana fall heller inte överklagas. Som motiv för beslut att om uppehålls- och arbetstillstånd inte skulle kunna överklagas anfördes tidigare att det skulle innebära alltför arbetsbelastning en stor för

regeringen se bl.a. prop. 1968:158. I propositionen Ny utlännings-

lag m.m. l98889:86 anförde föredraganden praxisbildningen att och rättssäkerheten i denna typ ärenden ñck tryggad av anses genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell vikt till regeringen för avgörande. Någon

SOU 1995: 46

generell möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade borde därför inte införas. Om ansökan om uppehållstillstånd som görs efter inresan i en landet avslås skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, inte synnerliga skäl talar mot detta 4 kap. 6 § utlänningsom lagen. För ansökningar som görs här i landet gäller förvaltningslagens 1986:223 bestämmelser om partsinsyn och motivering av beslut. Avslagsbeslut kan också överklagas, dock endast i samband med att ett samtidigt meddelat avlägsnandebeslut överklagas. Som tidigare nämnts har Praxisutredningen ansett det vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden har i ett yttrande den 27 maj 1994 med anledning Praxisutredningens betänkande framhållit att av utgångspunkt måste vara ökad muntlighet i asylprocessen men att en detta kräver att utlänningslagstiftningen ändras. Utlänningsnämnden har samtidigt anfört att tyngdpunkten i muntligheten bör ligga i första instans. Utredaren skall mot bakgrund av det nu framförda också överväga vissa frågor som rör hanteringen av ärenden enligt utlänningslagen.

Uppdraget

Regeringens ansvar för praxis Utredaren skall belysa hur de nuvarande styrmedlen för löpande kontroll frågor uppehållstillstånd fungerar och därvid särskilt av om beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och regeringens möjligheter att styra praxis genom att meddela föreskrifter. Erfarenheterna under senare tid har visat att det kan finnas ett behov för regeringen att i större utsträckning än i dag kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. En metod kan då vara att vidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter som rör prövningen ansökningar om uppehållstillstånd. En annan kan vara att öka av regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra praxisutvecklingen. Förslaget i betänkandet Utlänningslagen en partiell översyn SOU - 1993:24 att regeringen ändring i utlänningslagen skulle få om genom vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter bör övervägas på ett

Bilaga 1

nytt mot bakgrund av den kritik som framförts vid remissbehandlingen. Ett vidgat bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter kräver också att ställning tas till i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall ha möjlighet enligt 7 kap. ll § utlänningslagen att lämna över ärenden till regeringen för avgörande. Behovet av sådana överlämnanden kommer helt klart att minska om möjligheterna att styra praxis föreskrifter ökas det är genom men tveksamt om det helt kommer att falla bort. Det finns nämligen en gräns för vad som kan regleras förordning. Att det är genom en möjligt att genom en förordning föreskriva vad skall gälla för som en viss grupp när i princip alla bör få stanna här är tämligen klart. Det är däremot svårt att i en förordning vilka skäl skall ange som anses vara tillräckliga för att uppehållstillstånd skall beviljas när förhållandena inte är sådana att i princip alla tillhör viss bör få som en grupp stanna här. Likaså bör det om ett bemyndigande finns möj- - - vara ligt att i förordning föreskriva att vissa särskilda skäl skall tillämpas vid prövning av asylansökningar jfr 3 kap. 4 § andra stycket 2 utlänningslagen. Oavsett om regeringen får ett vidgat bemyndigande att lägga fast praxis genom förordning eller inte, kan det ifrågasättas såväl om Invandrarverket som Utlänningsnämnden skall ha möjligheter samma som i dag att lämna över ärenden till regeringen för prövning den grund att det bedöms vara av särskild vikt för ledning tillämpav ningen av utlänningslagen. Utlänningsnämnden har överinstans som till uppgift att lägga fast praxis. Principiellt kan det därför framstå som något märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet med att förbigående av Utlänningsnämnden lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis bör som gälla. Det kan å andra sidan också framstå märkligt som om Invandrarverket skulle vara tvingat att meddela ett avvisningsbeslut trots att man egentligen anser att tillstånd bör beviljas endast för att få en praxisfråga prövad Utlänningsnämnden avvisav genom att ningsbeslutet överklagas dit. Mot ovanstående bakgrund skall utredaren närmare överväga i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör ha möjlighet att lämna över ärenden till regeringens prövning för att få vägledning rörande praxis.

SOU 1995: 46

Såväl Invandrarverket Utlänningsnämnden har i dag möjlighet som att lämna över ärenden till regeringen för prövning även andra grunder än för att få vägledning rörande praxis. Det gäller exempelärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller för rikets vis om förhållande till främmande makt. Dessa grunder för överlämnande bör sannolikt finnas kvar även i fortsättningen. Det kan dock finnas skäl för utredaren att överväga om någon smärre ändring bör göras när det gäller dessa övriga grunder för överlämnande. För att regeringen skall kunna pröva ett enskilt ärende krävs i dag att antingen Invandrarverket eller Utlänningsnämnden lämnar över ärendet till regeringens prövning. Asylprövningskommittén föreslog i sitt betänkande Utlänningsnämnd SOU 1990:79, s. 130 att regeringskulle få möjlighet att förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende en eller viss ärenden. Det kunde nämligen undantagsvis en grupp av tänkas inträffa att regeringen bedömde det som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden kom under regeringens prövning oberoende hur de underordnade av myndigheterna såg saken. Enligt kommittén kunde det t.ex. röra sig ärenden mycket stor betydelse från invandringspolitisk om av synpunkt eller ärenden särskild vikt för Sveriges förhållande till av främmande stat eller mellanfolklig organisation. 1 propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden 199192230 anförde departementschefen att den av kommittén föreslagna ordningen skulle kunna skapa oklarheter i rollfördelningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden och att den också fick utgöra ett avsteg från vanliga principer om förhållandet mellan anses regeringen och myndigheterna. Någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig beslutanderätten i vissa ärenden infördes därför inte i samband med att överklagandeärendena fördes över från regeringen till Utlänningsnämnden. Erfarenheterna sedan Utlänningsnämnden inrättades har emellertid visat att det kan finnas ett behov för regeringen att besluta i vissa ärenden utan att avvakta att ett ärende eventuellt lämnas över till regeringen från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Det kan exempelvis fråga om en ny kategori asylsökande där myndigvara heterna att ärendena bör vila i avvaktan att situationen i anser hemlandet klarnar där regeringen skulle kunna tänkas göra en men bedömning. Samtidigt kvarstår de i propositionen framförda annan 220 principiella invändningama mot en sådan ordning.

Bilaga I

De skäl som framfördes i propositionen ordning där mot en regeringen själv kan styra vilka ärenden den skall bör därför analyta upp seras ytterligare. Regelsystemet måste dock givetvis uppfylla högt ställda krav rättssäkerhet och förutsebarhet. Den enskilde får inte uppfatta det som ryckigt. Det går inte heller att bortse från att regeringen med en sådan ordning kan utsättas för stora påtryckningar att ta upp ett visst ärende även om det i och för sig inte är sådan av en karaktär att det finns någon anledning att regeringen prövar det. Utredaren skall i sina överväganden beakta dessa frågeställningar och lägga fram de förslag till förändringar som ett fördjupad analys av frågan ger anledning till. Det bör i sammanhanget beaktas att Praxisutredningen konstaterat att en positiv förändring efter Utlänningsnämndens inrättande är att man fått en mer enhetlig praxis. Utredaren skall mot bakgrund av de erfarenheter vunnits som nu överväga också om det finns behov av en formell regel som ger myndigheter rätt att skjuta upp den slutliga prövningen ett ärende av tills situationen i hemlandet klarnar. En sådan ordning kan i dag diskuteras med tanke på förvaltningslagens regler snabb handom läggning. Utredaren bör således förutsättningslöst överväga hur regeringen skall kunna ges ökade möjligheter att styra praxis. Det är angeläget att en ny ordning inte innebär att någon form av treinstansförfarande införs genom att den enskilde ges möjlighet att begära att regeringen skall pröva ett visst ärende.

Prövningen av ansökningar uppehållstillstånd om Det finns skäl att närmare utreda hur rättssäkerheten och därmed förtroendet för beslutsfattandet skall kunna ökas. Vid övervägandena bör beaktas hur asylprövningen sker i några andra länder och då framför allt inom EU. Vidare måste självfallet beaktas internationella konventioner och överenskommelser. Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, framför allt när det gäller asylärenden, har sedan lång tid utsatts för allvarlig kritik. Kritiken har främst inriktats att handläggningsförfarandet inteär rättssäkert och att handläggningstiderna är alltför långa. Det har framförts bl.a. från advokater i stor utsom sträckning sysslar med utlänningsärenden att bakgrundsmaterial del-

SOU 1995: 46

ges parten i alltför liten utsträckning, att beslutsmotiveringama ofta är alltför kortfattade och stereotypa och att muntligt förfarande förekommer alltför sällan. Utlänningen ges inte tillfälle att framträda inför beslutsfattarna. En rad olika åtgärder har under senare år vidtagits i syfte att korta handläggningstiderna och stärka rättssäkerheten. Förfarandet har ändrats i flera olika avseenden och lnvandrarverket liksom andra berörda myndigheter har fått kraftigt förstärkta resurser. Det finns därför mycket goda förutsättningar för väsentligt kortare handläggningstider särskilt som antalet nya asylsökande nu minskar. Geneve-konventionen innehåller inga regler om själva asylförfarandet. UNHCR:s exekutivkommitté har emellertid i en rekommen-

dation nr 8 tagit upp asylprövningen. Enligt rekommendationen

skall bl.a. en asylsökande ha rätt att få sin sak prövad av en särskild myndighet och ges rätt att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma eller en annan myndighet. Om ansökan inte bedöms som uppenbart oriktig skall sökanden också ha rätt att stanna kvar i landet till dess överklagandet har prövats. Såväl Europarådskonventionen skydd för de mänskliga rättigheterna som FN-konventionen om om medborgerliga och politiska rättigheter tar upp rätten till omprövning av ett avlägsnandebeslut och även rätten för sökanden att företrädas ett biträde. Liknande bestämmelser finns också i Europarådskonav ventionen om migrerande arbetstagare och i den Europeiska sociala stadgan. Med beaktande av vad ovan anförts skall utredaren närmare Överväga hur rättssäkerheten kan höjas framför allt följande punkter. Det är väsentligt att de ändringar som utredaren kan komma att föreslå ger goda förutsättningar för korta handläggningstider.

Muntlighet Utredaren skall överväga möjligheterna till ett ökat inslag av muntlig handläggning och förhandling vid asylprövningen. Även inom ramen för den rådande handläggnings- och beslutsordningen bör det finnas möjlighet till betydligt större inslag muntlighet hos i första hand av lnvandrarverket men även hos Utlänningsnämnden. Det är väsentligt för rättssäkerheten och för tilltron till beslutsfattandet att muntlig handläggning och förhandling i större utsträckning än i dag ingår i ett

Bilaga 1

förfarande där beslutet ofta har livsavgörande en betydelse för den enskilde. Enligt 11 kap. l § utlänningslagen skall det i asylärende vid ett Invandrarverket ingå muntlig handläggning det kan till om antas vara fördel för utredningen eller i övrigt främja snabbt avgörande ett av ärendet. Muntlig handläggning skall även företas begäran annars av utlänningen om inte sådan handläggning skulle sakna betydelse en för att avgöra frågan uppehållstillstånd. Motsvarande bestämmelom ser gäller för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden. Med muntlig handläggning avses varje form muntlig kontakt med av sökanden under ärendets handläggning. Muntlig förhandling innebär däremot att sökanden är närvarande och får tillfälle sig inför att yttra de personer som skall besluta i ärendet. Bestämmelser förhandling om finns i utlänningslagen endast när det gäller beslut förvar och om uppsikt i vissa fall. Invandrarverket tillämpar ett system där asylutredningen i numera stor utsträckning sker via en av sökanden själv avgiven skriftlig berättelse. Berättelsen kompletteras vanligen vid ett Sammanträffande mellan sökanden och handläggare vid verket. Muntlig handläggen ning förekommer således som ett regelmässigt inslag i handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket. Utredningen om översyn vissa delar utlänningslagstiftningen av av m.m. har i sitt slutbetänkande SOU 1994:60 tagit upp även frågan om muntlig handläggning. Däremot behandlas inte muntlig förhandling. Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Riksrevisionsverket har i sin rapport Hanteringen asylärenden av RRV 1994:20 föreslagit bl.a. att beslut i asylärenden i utsträckstor ning skall fattas i omedelbar anslutning till partssammansatta förhandlingar.

Beslutsmotiveringar

Utredaren skall överväga vad ytterligare kan göras vad gäller som utformningen av besluten hos såväl Invandrarverket Utlänningssom nämnden. Utredaren skall vidare överväga förvaltningslagens bestämmelom ser om motivering av beslut bör gälla för samtliga ärenden enligt u anmngs agen tl l .

SOU 1995: 46

Genom ändring i sekretesslagen 1980:100 från den 1 juli 1989 gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § även skälen för ett beslut. Det har inneburit vidgade möjligheter att ett tillfredsställande sätt motivera avlägsnandebeslut. Samtidigt framförs fortfarande kritik mot såväl Invandrarverkets Utlänningsnämndens beslutsmotiveringar. Krisom tiken riktas framför allt mot att det besluten sällan framgår av vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandet grundas. Trovärdigheten i beslutsfattandet skulle otvivelaktigt öka om sökanden i större utsträckning än i dag fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen besluten eller genom att länderrapporter publicerades genom i större utsträckning. Hänsyn måste samtidigt tas till att sekretess kan gälla för bakgrundsmaterialet enligt 2 kap. eller 5 kap. sekretesslagen. Det bör också noteras att Praxisutredningen ansett att Utlänningsnämnden i besluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet ett betydligt bättre sätt än regeringen tidigare gjorde.

Överklagande Utredaren skall överväga för- och nackdelar med att införa en vidgad rätt att överklaga beslut om uppehållstillstånd. Som framgått ovan kan den som får avslag en ansökan om uppehållstillstånd gjorts före inresan inte överklaga beslutet. Beslut i som fråga uppehållstillstånd kan överklagas endast om beslut om avvisom ning eller utvisning samtidigt meddelats. Det är mycket vanligt att den som fått avslag en ansökan om uppehållstillstånd före inresan ger in inte bara en utan flera förnyade ansökningar då måste prövas av Invandrarverket. Om i stället en som rätt att överklaga besluten infördes i denna typ av ärenden skulle sannolikt antalet förnyade ansökningar minska kraftigt. De motiv som redovisats inledningsvis och tidigare anförts mot att införa en som sådan rätt i denna typ ärenden kan inte anses ha samma tyngd som av tidigare. I sammanhanget måste vidare beaktas EES-avtalets regler

överklagande beslut se direktiv 6422lEEG, artikel 9.

om av

Övrigt Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra förslag till ändringar kan innebära rättssäker och effektiv handläggning. 224 som en mer

Bilaga I

Utredaren skall samråda med och följa arbetet i utredningen om översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken Ku 1993:01. Om utredarens förslag i någon del skulle kunna komma att leda till ökade utgifter, skall utredaren samtidigt hur sådan utgiftsange en ökning skall finansieras. Utredaren skall vidare beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten dir. 1988:43, angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50 och om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23. Utredningsarbetet skall avslutat senast den 31 1995. vara mars

Kulturdepartementet

Bilaga 2

UTLÄNDSKA

FÖRHÅLLANDEN

En översikt över de asylrättsliga reglerna i Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland

SOU 1995: 46

Utländska förhållanden

Källor Redovisningarna rörande asylprocesserna i Danmark och Storbritannien bygger uppgifter inhämtats vid Asylprocesssom utredningens studiebesök i dessa två länder den 12 december 1994 den 13-14 januari 1995. Uppgifterna om Finland och Norge har resp. hämtats från den norska promemorian Klagenemnd i utlendingssaker, Justisdepartementet l oktober 1994. De resterande redovisningarna baseras uppgifter från Summary description of Asylum procedures in States in Europe, North America and Australia, Secretariat of the Intergovermental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia, june 1994. En utförlig redogörelse för vissa förvaltningsrättsliga regler om kontroll och prövning förvaltningens beslut och passivitet i bl.a. av Danmark och Storbritannien finns i Fri- och rättighetskommitténs slutbetänkande Domstolsprövning av förvaltningsärenden SOU 1994:117 bilaga l.

Danmark I Danmark behandlas i princip alla utlänningsärenden i första instans Utlänningsdirektoratet är administrativt underställt Inrikesav som ministeriet självständigt gentemot ministeriet. Enda men som agerar undantaget är ansökningar om uppehållstillstånd på humanitära grunder vilka prövas Inrikesministeriet som första och enda av instans. För asylärenden konventionsflyktingstatus och tillstånd på lignende grunder utgör Flygtningenaevnet högsta instans medan beslut i övriga utlänningsärenden överprövas av Inrikesministeriet. Flygtningenaevnet är ett självständigt domstolsliknande organ som är administrativt underställt Inrikesministeriet. Det första steget i behandlingen en asylansökan enligt den danska av ordningen är att polisen intervjuar sökanden om namn och andra personliga upplysningar samt om anledningen till asylansökan. Detta sker i princip direkt efter ankomsten och skall aldrig behöva ta mer vecka. En tolk finns alltid tillgänglig så att asylsökanden kan än en tala sitt eget språk. Intervjun äger rum på registreringscentret

Bilaga 2

Sandholm. Sökanden får en broschyr Asylvejledning bl.a. som beskriver de danska asylreglema och får också videofilm med se en samma tema. Såväl broschyr som ñlm finns många olika språk och i båda ges en ingående beskrivning hur fyller i det asylav man ansökningsforrnulär som utgör nästa steg i proceduren. Sökanden får därefter fylla i formuläret vilket bl.a. innebär att han eller hon med egna ord skall beskriva orsaken till flykten och hur flykten har gått till. Berättelsen översätts till danska varefter sökanden kallas till en ny intervju hos polisen där han eller hon bl.a. kan komplettera de upplysningar som lämnats formuläret. Polisen sänder därefter formuläret och ett referat vad av som kommit fram vid intervjuerna samt övrig relevant information till Utlänningsdirektoratet. Direktoratet kan regel fatta beslut på det som översända underlaget tillsammans med den länderkunskap finns som inom direktoratet men det har också möjlighet att be polisen hålla ytterligare en intervju för att inhämta kompletterande uppgifter. Sina uppgifter om förhållandena i olika länder får direktoratet bl.a. i från Udenrigsministeriet, UNHCR, Dansk Flyktinghjälp och Amnesty International. Direktoratet har vidare en dokumentations- och informationsavdelning som tillhandahåller olika tidskrifter och som har kontakter med experter på förhållandena i olika främmande länder. Det är alltid minst två personer som tar befattning med ett asylärende direktoratet, dels en handläggare som föredrar ärendet, dels en beslutsfattare som skriver under beslutet. Om direktoratet anser att asylansökan är uppenbart ogrundad en kan det med stöd av 53 a § tredje stycket Udlwndingeloven bestämma att dess beslut inte får överklagas. En förutsättning för ett sådant förfarande är dock att saken lagts fram för Dansk Flyktinghjälp, som är en paraplyorganisation för frivilligorganisationer, och att organisationen därvid har gjort bedömning asylansökan samma av som direktoratet. Av rättssäkerhetsskäl fattas den beslut först typen av sedan en fuldmaegtig från direktoratet och en representant från Flyktinghjälpen intervjuat den asylsökande var för sig. Dansk Flyktinghjälp är i detta hänseende att se som ett enskilt organ med myndighetsutövande uppgifter vilket innebär att det i praktiken är två instanser som prövar beslutet. Om Dansk Flyktinghjälp inte att anser ansökan är uppenbart grundlös överprövas ärendet i Flygtningenazvnet. Dansk Flyktinghjälp är även representerat i Flygtningenaavnet och har således en mycket viktig roll i asylsystemet. 229

SOU 1995: 46

I Danmark finns det ingen rätt till advokathjälp i första instans. Risken för rättsförlust måste ändå bedömas vara i princip obefintlig eftersom alla negativa beslut i asylärenden automatiskt sänds över till Flygtningenzevnet för överprövning. Anledningen till denna förhållandevis nyinförda ordning är effektivitetsskäl. Tidigare Överklagades 96 % alla negativa beslut, så i stort sett hela direktoratets av asylärendemängd prövades ändå av Flygtningenwvnet. För processen i Flygtningenaâvnet förordnas en advokat som biträde för den asylsökande. Den domstolsliknande Flygtningenawnet kan sammanträda i två olika sammansättningar. Ordförande och vice ordförande är alltid domare. Från och med den l juli 1994 gäller enligt 53 § Udlaendingeloven att ärenden som har principiell betydelse skall behandlas i stor nämnd ordförande eller vice ordförande, en ledamot som utsetts av Indenrigsministeriet, två som kommer från Dansk Flyktinghjälp, två från Advokatrådet och en ledamot som utsetts av Udenrigsministeriet medan liten nämnd ordförande eller vice ordförande, en från Dansk Flyktinghjälp och en ledamot som utsetts av Indenrigsministeriet eller kommer från Udenrigsministeriet eller Advokatrådet skall som tillämpas i övriga ärenden. Ordföranden eller vice ordförandena har rätt att ensamma fatta beslut i ärenden där det är uppenbart att sökanden inte kommer att beviljas asyl eller de factostatus. Flygtningenaevnets övriga ledamöter är självständiga ledamöter och skall inte företrädare för de organisationer som har föreslagit eller ses som valt dem. När direktoratet sänt över handlingarna i ett ärende som resulterat i ett negativt beslut till Flygtningenaevnet förordnar nämnden en advokat till asylsökanden sökanden har dessförinnan fått två veckor på sig för att komma in med namnförslag på önskat biträde. Handlingarna sänds därefter till advokaten för yttrande. Det råder full aktinsyn och advokaten kan också få del av bakgrundsmaterial beträffande olika länder m.m. Alla asylsökande hörs muntligt inför nämnden. Närvarande vid förhandlingen är förutom asylsökanden också dennes advokat samt en representant för Utlänningsdirektoratet. Den sistnämnde lämnar en redogörelse för direktoratets syn saken och för anledningen till att ansökan avslogs. Under sammanträdet ställer nämndledamöterna frågor till sökanden. Den asylsökande får alltid tillfälle att säga några 230 slutord till nämnden innan sammanträdet avslutas. Huvudregeln är att

Bilaga 2

nämnden omedelbart håller enskild överläggning varefter beslutet avkunnas i den asylsökandes närvaro. I nonnalfallet hinner nämnden behandla fyra ärenden per sessionsdag och det hålls fem möten i veckan. Om den asylsökande uteblir från förhandlingen prövas saken ändå. Om Flygtningenaevnet fastställer direktoratets avslagsbeslut är det vanligt att sökandena klagar till Folketingets Ombudmand. Det är också vanligt att personer som fått avslag i Flygtningenzevnet ansöker om tillstånd på humanitära skäl hos Inrikesministeriet. En del dessa av

ansökningar kan antas ske i syfte att få utresefristen som är femton

dagar förlängd och det finns exempel asylsökande lyckats som stanna kvar i Danmark upp till sex år efter det slutliga avslagsbeslutet. Om den asylsökande inte lämnar landet frivilligt sköter polisen verkställigheten och det är också polisen betalar biljetterna detta som om är nödvändigt. Andra utlänningsärenden än asylansökningar Direktoprövas av ratet i första instans och av Inrikesministeriet i andra instans. Som tidigare nämnts kan en person fått slutligt avslag på sin som asylansökan ansöka om uppehållstillstånd humanitära grunder 9 § andra stycket 2 Udlxndingeloven. Ansökningarna Inrikesprövas av ministeriet som enda instans och det är enligt de nuvarande förhållandena tämligen sällsynt att sådana ansökningar beviljas. Statistiken för större delen av 1994 per 18 november uppvisar 31 tillstånd mot 548 avslag alltså en bifallsprocent på 5,35 %. Under åren 1990 och 1991 beviljades däremot ett större antal tillstånd på humanitära grunder till statslösa palestinier från Libanon. Beträffande den gruppen kom under år 1992 en särskild lag. Alla negativa beslut motiveras i såväl Utlänningsdirektoratet som Flygtningenaâvnet. Såvitt gäller positiva beslut gäller inte den ordningen men strävan är att motivering skall finnas även för sådana beslut. Den danska hanteringen av reserapporter och annat bakgrundsmaterial torde erbjuda ett större mått öppenhet än den svenska av motsvarigheten. Flygtningenaevnet ger bl.a. ut verksamhetsen berättelse som innehåller redogörelse de beslut fattats i en av som nämnden och en redogörelse för nämndens förhållandena i syn olika främmande länder samt den praxis utbildats till följd därav. som Utlänningsdirektoratet ger ut årsberättelser i första hand som innehåller statistiska uppgifter. Den danska ordningen bygger på full 231

SOU 1995: 46

partsinsyn. Som nämnts tidigare kan den asylsökandes advokat också del bakgrundsmaterial beträffande olika länder m.m. För andra av gäller 12 § i den danska förvaltningslagen med innebörden än parter upplysningar privata förhållanden inte måste ges till andra än att om parter. Såvitt gäller dokument från Utrikesministeriet finns olika Besluten i asylärenden är inte offentliga grader av förtrolighet. utan får lämnas ut först efter samtycke av part. Flygtningenaevnet har ingen geografisk indelning av ärendena. Den har ett självständigt ansvar för inhämtandet av länderinformationen dess företrädare inte själva. l stället används information men reser från Utlänningsdirektoratet, Utrikesministeriet, UNHCR, Amnesty International och andra organisationer. Utlänningsdirektoratet gör däremot egna utredningar och resor. Den danska förvaltningsrätten inrymmer en ordning som benämns call in med innebörden högre instans har möjlighet att ta till att en från lägre instans. Detta gäller även i förhållandet sig ett ärende mellan direktoratet och Inrikesministeriet. En förutsättning för call in är dock rak uppåtstigande instansordningskedja och en lagföreen skrift ärenden får kallas in. Asylärenden kan således aldrig om att bli föremål för call in från ministeriets sida redan därför att instansordningen för sådana ärenden är Utlänningsdirektoratet - Flygtningenazvnet. Den danska ordningen innehåller även en rätt för ministern s.k. tjenestebefalingen till myndigheterna vilka är att ge bindande. Tjenestebefalingen kan ta sikte på såväl materiella som formella spörsmål, t.ex. tidsaspekter. I Danmark tar Folketinget genom lagstiftning ställning till rad situationer den svenska regeringen har rätt att besluta om själv som endera förordningar eller ställningstaganden i enskilda genom genom ärenden. Som exempel kan nämnas den speciella lagstiftningen om tillfälliga uppehållstillstånd för från det forna Jugoslavien. personer Ett markant exempel på hur Folketinget styr tillståndsgivningen utgör 1992 års lag uppehållstillstånd för statslösa palestinier från om Libanon. Den lagen påminner mycket om de svenska tidsförordningarna.

Bilaga 2

Finland

I Finland utgör Utlänningscentralen är avdelning i Inrikes- - som en ministeriet första instans vad gäller asyl- och andra utlännings- ärenden. Andra instans i asylsaker är asylnämnd arbetar i en som anslutning till Justitieministeriet. Nämnden har dock självständig en ställning och fungerar som ett specialiserat domstolsliknande organ. Den har behörighet att besluta om asyl och uppehållstillstånd om grund av skyddsbehov när kraven för asyl inte är uppfyllda när men det likväl inte anses säkert att återsända sökanden till hemlandet. Uppehållstillstånd humanitära skäl meddelas däremot inte av av Asylnämnden. Nämndens beslut går inte att överklaga alla kan men söka på nytt under åberopande av nya omständigheter. Nya ansökningar behandlas vanligt sätt alltså först Utlänningscentralen.

Asylnämnden består av tre jurister med domarerfarenhet en

ordförande och två vice ordförande samt sexton lekmän har som kunskap om flykting- och utlänningsspörsmål. De sistnämnda utses efter förslag av såväl offentliga instanser frivilligorganisation som och har en självständig ställning i så hänseende att de inte skall ses som representanter för de organ som utsett dem. Den finska ordningen innehåller vidare mekanismer begränsar som antalet överklaganden till Asylnämnden. Rätten till överklagande är till att börja med utesluten vid klart ogrundade ansökningar såsom sökande från övriga nordiska länder eller andra säkra länder. När det gäller uppenbart ogrundade ansökningar av andra skäl inhämtas ett yttrande från en av ordförandena i Asylnämnden. Om denne därvid instämmer i Utlänningscentralens bedömning kan den lägre instansens beslut inte överklagas. Asylnämnden arbetar vanligtvis i sammansättning fyra ledaen om möter, dvs en ordförande eller vice ordförande samt tre ordinarie ledamöter. Viktigare principiella frågor avgörs dock i plenum alltså med deltagande av hela nämnden. I cirka tredjedel ärendena är en av den asylsökande närvarande i nämnden tillsammans med sin advokat och en tolk. De asylsökande har möjlighet att begära att få vara närvarande vid sammanträdena och nästan alla framställer som en sådan begäran får bifall. Asylnämnden kan även självmant besluta om behovet av ett Sammanträffande med den asylsökande dennes men inställelse är då frivillig. Personligt Sammanträffande anses som särskilt viktigt då trovärdighetsbedömningar kan bli aktuella.

SOU 1995: 46

Asylnämndens beslut kan inte i reguljär ordning överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen i Finland men domstolen kan företa en legalitetskontroll av besluten. Domstolen bedömer därvid inte själva asylspörsmålen men har behörighet att avgöra om utlänningen kan sändas tillbaka. Detta har i vissa fall medfört utlänning fått att en stanna i landet även i de fall han eller hon fått avslag av Asylnämnden. I Finland har regeringen inte någon möjlighet att överpröva Asylnämndcns beslut och nämnden har inte heller någon möjlighet att hänskjuta ärenden till regeringen för avgörande. Regeringen har därmed endast generella styrningsmöjligheter vad gäller utlänningsärenden dvs. genom lag och förordningar.

Norge I Norge avgör Utlänningsdirektoratet de flesta ärenden i första instans. Polisen och vissa utlandsmyndigheter har behörighet att avgöra enklare ärenden. De sistnämnda besluten överklagas till Utlänningsdirektoratet. Utlänningsdirektoratets beslut överklagas till Justitiedepartementet. Då ett beslut överklagas bedömer dock direktoratet det finns förutsättningar för att upphäva eller ändra beslutet. Om om sådana förutsättningar inte anses föreligga tar direktoratet ställning till huruvida beslutet skall att verkställa innan överklagandet har prövats departementet. Den norska utlänningslagen innehåller av särskilda bestämmelser att beslut i vissa fall inte kan verkställas om före det att ett överklagande har prövats. Justitiedepartementet prövar som andra instans utlänningsärendet i dess helhet och väger in eventuella nya omständigheter. Departementets avgörande är slutligt i den meningen att det inte går att överklaga det finns möjligheter att begära omprövning. En sådan men begäran stoppar emellertid inte verkställigheten automatiskt utan departementet avgör den frågan från fall till fall. Det finns också en möjlighet att underkasta besluten en granskning av Stortingets ombudsman för förvaltningen vilket utnyttjas i viss utsträckning. På Justitiedepartementets utlänningsavdelningen finns en besöksordning tillåter de har ärenden där att vissa dagar i som personer som veckan komma besök utan att ha avtalat tid i förväg. Det norska systemet bygger emellertid i huvudsak ett skriftligt system och det

Bilaga 2

hör till sällsynthetema att sökanden personligen framlägger sin sak för Utlänningsdirektoratet eller departementet. Det nuvarande norska systemet innebär att Justitieministern har fullständiga möjligheter att styra utlänningsrätten såväl genom generella riktlinjer som genom beslut i enskilda ärenden. Detta innebär ett klart och samlat ansvarsförhållande för myndighetsutövaren. En arbetsgrupp med medlemmar från flera olika departement har nyligen haft till uppdrag att skaffa fram underlag för ett beslut om att eventuellt införa en besvärsnämnd för utlänningsärenden i Norge. Gruppens överväganden har redovisats i Klagenemnd i rapporten utlendningssaker, Justisdepartementet l oktober 1994. I rapporten redovisar arbetsgruppen uppfattningen att det nuvarande norska systemet i allt väsentligt fungerar tillfredsställande vilket medför det goda att ett eventuell omläggning överklagandemöjlighetema kan av övervägas utan tidspress. I rapporten lägger arbetsgruppen fram underlag för huvudtre modeller av överklagandeorgan nämligen utlänningsnämnd, asylnämnd och utvidgad asylnämnd. Arbetsgruppen förordar modellen utlänningsnämnd ett alternativ innebär alla de ärenden som att som enligt det nuvarande norska systemet prövas Justitiedepartementet av skall prövas av nämnden framför alternativen asylnämnd

en nämnd

som behandlar endast frågor om asyl och flyktingliknande grunder

och utvidgad asylnämnd en nämnd behandlar frågor asyl,

som om flyktingliknande grunder och humanitärt betingade uppehållstillstånd. Såvitt gäller frågan muntlig handläggning i den föreslagna om utlänningsnämnden uttalar arbetsgruppen att det i viss utsträckning får anses finnas ett behov muntlig förhandling i nämnden. Enligt av arbetsgruppen bör personligt Sammanträffande med sökanden komma till stånd i de fall där detta anses särskilt viktigt för sakens belysning. Gruppen anser inte att det bör föreskrivas i lag att sökanden har rätt till personligt Sammanträffande med nämnden hänvisar bl.a. till men att nämnden är bunden av 17 § i den norska förvaltningslagen vilket innebär att saken skall så bra utredd möjligt innan beslut vara som fattas. Arbetsgruppen besökte under arbetets gång UNHCR:s regionalkontor i Stockholm för att inhämta synpunkter besvärsordningen i asylärenden s. 25 rapporten. Flyktingkommissariens representant utpekade därvid vissa faktorer enligt honom borde tillmätas 235 som

SOU 1995: 46

särskild hänsyn vid utformningen ett nytt system. Han ansåg bl.a. av likabehandling och rättssäkerhet garanterades bäst av att klagoatt hade så självständig ställning möjligt i förhållande organet en som både till första instans och till politiske skiftningeri tiden. En annan synpunkt från UNCHR:s representant i Stockholm var att det är

önskvärt att de asylsökande ges möjlighet att lägga fram sin sak

muntligt både i första och andra instans.

Frankrike

Asylansökningar prövas i första instans finansiellt och adminiav en strativt självständig särskild asylmyndighet OFPRA som sorterar under Utrikesdepartementet. OFPRA biträds av ett råd Conseil de 1office där bl.a representant för UNHCR ingår. OFPRA:s beslut en överklagas till La Commission des Recours des Réfugiés, CRR, kan oberoende administrativ tribunal. CRR.s beslut kan som är en överklagas till Conseil dEtat såvitt gäller lagtolkningen. OFPRA hanterar asylansökningar i endera kort eller en lång en I den förstnämnda ordningen behandlas ansökningar som är process. uppenbart välgrundade eller uppenbart ogrundade och i den andra, tidskrävande ordningen, behandlas ansökningar som fordrar mer fortsatt utredning. Startpunkten enligt den korta processen utgörs av intervju i samband med registreringen. I de uppenbart välen grundande fallen företas sedan ytterligare intervju. Detta sker som huvudregel inte i de uppenbart ogrundade fallen. Det finns dock undantag från denna huvudprincip den riktiga avsikten med t.ex. om asylansökan är dold, den asylsökande har flera identiteter eller om om OFPRA vill hålla intervju i alla fall. Såvitt gäller den långa en hålls intervju i rad olika fall bl.a. när våld påstås eller processen en när den asylsökande har släktingar som har givits flyktingstatus av Frankrike eller andra länder. Det finns möjlighet att intervjua den av asylsökande vid mer än ett tillfälle.

Nederländerna

Från och med den l januari 1994 beslutar särskild myndighet the en Immigration and Naturalization Service INS, handlar på - som

Bilaga 2

Justitieministems politiska för prövningen asylansökningar ansvar, av i första instans. En asylsökande fått avslag sin ansökan kan som begära att INS omprövar beslutet. Beslutet kan därefter överklagas till en avdelning för utlänningsärenden distriktsdomstol. Det en finns fem distriktsdomstolar har denna specialitet, bl.a. i Haag som och Amsterdam. Oftast hålls en intervju med den asylsökande inom sju dagar av INS. Ensamma barn intervjuas dock inte förrän fyra veckor efter ansökningstillfállet detta för att barnet skall hinna vänja sig vid de nya omgivningarna och sina nyliga upplevelser. En asylsökande fått som avslag kan som huvudregel begära omprövning hos INS undantag manifestly unfounded måste överklaga direkt till distriktcases som domstolen. Enligt det holländska systemet skall utvisningen därvid uppskjutas i de flesta fall och i alla de fallen måste utlänningen höras personligen av INS.

Storbritannien . Enligt den brittiska ordningen behandlas alla asylärenden särav en skild enhet Asylum Division Home Office i första instans. Prövningen av en asylansökan kan i allt väsentligt utmynna i endera av tre möjliga beslut nämligen konventionsflyktingstatus, exeptional leave to

remain en sorts humanitärt betingat tillstånd eller avslag. En majo-

ritet av de asylsökande intervjuas i första instans. En kort inledande intervju företas redan vid ansökningstillfället i syfte fastslå att sökandens identitet och immigrationsstatus samt för att utröna han om eller hon kan återbördas till ett säkert tredjeland. Senare under handläggningen hålls fullständig intervju. En intervju äger en mer alltid rum i de fall ansökningen skall avslås. Arbetsordningen på Asylum Division är sådan att den tjänsteman caseworker som intervjuat den asylsökande ger en rekommendation huruvida ansökan bör beviljas eller avslås. Beslutet fattas sedan högre tjänsteman av en senior officer. Cirka 450 är anställda asylavdelningen. personer Tjänstemännen Asylum Division har täta kontakter med de enheter Home Office som sysslar med policymaking. De asylsökande som får avslag sin ansökan Asylum Division av har rätt att överklaga till en oberoende specialdomare Adjudicator. Adjudicatorinstansen är judiciell instans och alla adjudicators en som

SOU 1995: 46

arbetar heltid är jurister. Adjudicatorns ansvarsområde är begränsat till överklagandet i sak. Instansen har därmed t.ex. inte något ansvar för förvarsfrågor frånsett att Adjudicatorn kan faställa borgen. I övrigt ligger ansvaret för förvarsfrågan helt på parterna alltså på Home Office och den asylsökande själv. Genom lag från år 1993 the Asylum and Immigration en ny Appeals Act 1993 gäller bl.a. att alla som har vägrats asyl konventionsflyktingsstatus, oberoende av sin immigrationsstatus, har rätt att överklaga beslutet innan de avlägsnas från Storbritannien. För att undvika att någon ansöker om asyl i flera olika identiteter eller lurar de sociala myndigheterna att betala ut bidrag i flera olika namn får fingeravtryck alla asylsökande. Diverse tidsfrister gäller för tas av överklagandeprocessen i syfte att tillförsäkra en snabb asylprocess. T.ex. måste ett överklagande göras inom tio dagar och Adjudicatorinstansen måste avgöra målet inom 42 dagar. Den sistnämnda tidsfristen kan dock för närvarande inte hållas Adjudicatorinstansen på av grund arbetsbördan. Överklaganden i asylärenden enligt av den stora 1993 års lag prövas Special Adjudicators som förordnas av the av Lord Chancellor. Alla överklaganden registreras hos The Immigration Appeals Centre vid Hatton Cross varefter de ärenden som hör till andra delar landet sänds vidare därifrån. Överklaganden prövas förutom i av London Hatton Cross eller Thanet House i London City också i Birmingham, Leeds, Manchester, Cardiff, Belfast och Glasgow. Flertalet förhandlingar i Londonområdet hålls på Asylcentret vid Hatton Cross inrymmer femton sessionssalar men även i Thanet som House finns ett smärre antal salar. För närvarande överklagas cirka från Home Office till Adjucatorinstansen. 90 % av ärendena En Adjudicator arbetar i princip ensam med sina ärenden och får inte hjälp med att t.ex. föra protokoll under förhandlingarna. Någon motsvarighet till den svenska tingsnotarien finns alltså inte men en icke rättsutbildad clerk håller ordning på uppropslista och akter och bistår med fotokopiering och andra praktiska göromål. Den sessionsdag Thanet House Asylprocessutredningen bevistade uppvisade som ungefär vanligt vid svenska domstolar nämsamma mönster som är ligen att många ärenden var uppsatta på uppropslistan men att tämligen få de överklagande inställde sig. Förhandlingarna kan ta av allt ifrån fem minuter till hela sessionsdagar i anspråk beroende på

Bilaga 2

ärendenas komplikationsgrad. Den genomsnittliga förhandlingstiden per ärende är cirka tre timmar. Förfarandet inför Adjudicatorn är ett tvåpartssystem där en representant från Home Office fungerar motpart till den som överklagande. Utlänningen har oftast ett ombud kommer endera som från Immigrant Advisory Service andra utlänningsärenden än asyl eller Refugee Legal Centre asylärenden. Båda dessa organisationer finansieras i stora delar den brittiska och Refugee Legal av staten Centre får även betydande bidrag från UNHCR. Rättshjälp kan beviljas för rådgivning i utlänningsärenden den omfattar inte men ombudhjälp vid överklaganden. Om utlänningen har tillräckligt med pengar kan han eller hon anlita en advokat på vanligt sätt. Tolkar bekostas av staten. Förhandlingen inleds med klagandens ombud att ställer frågor till sin huvudman varefter från Home representanten Office korsförhör den asylsökande. Adjudicatorn ställer också egna frågor företrädesvis för att tillrättalägga eventuella oklarheter. Förhandlingarna är nästintill undantagslöst offentliga. Besluten avkunnas normalt inte omedelbart efter förhandlingen utan meddelas genom att hållas tillgängliga kansliet promulgation viss dag en vanligen fem eller tio dagar efter den muntliga förhandlingen. Frånsett möjligheten att bifalla överklagandet har Adjudicatorn möjlighet att återförvisa ett ärenden till Asylum Division för ytterligare t.ex. utredning. Full partsinsyn råder enligt den brittiska ordningen frånsett men detta är asylärendena är inte offentliga. Allmänheten har således inte någon möjlighet att begära att få se en akt eller handlingar från en akt. Referat av utvalda beslut från olika högre instanser publiceras i kvartalsvisa rapporter som under titeln Immigration Appeals går att köpa i bokhandeln. Allmänt kan sägas att referaten präglas av stor öppenhet rörande omständigheterna i ärendena. Om Adjudicatorn avslår ett överklagande kan den förlorande parten ansöka om tillstånd att överklaga leave to appeal till tribuen nal. Tribunalen som prövar ärendet i sammansättningen domare en och två lekmän, kan endera tillåta att ärendet prövas fullt ut eller fatta beslut om att ärendet skall visas åter till Adjudicatorn. Efter tribunalens prövning finns det vissa möjligheter för parten att ansöka om judicial review hos the Court of Appeal. Majoriteten ärendena av stannar dock hos tribunalen som publicerar sina beslut.

SOU 1995: 46

Sammanfattningvis kan sägas att den brittiska asylprocessen är administrativ i första instans men judiciell i överinstansema samt att överinstanserna är oberoende organ. Storbritannien har för närvarande problem med stora balanser i asylprocessen.

Tyskland Den federala byrån för erkännande av utländska flyktingar BAFI avgör asylärenden i första instans. Denna speciella byrå sorterar under det Federala lnrikesdepartementet men beslutsfattarna är oberoende. BAFI:s beslut överklagas till förvaltningsdonstol. Sedan de vanliga besvärsmöjligheterna är uttömda finns det också möjlighet att under vissa förutsättningar vända sig till den federala författningsdomstolen med besvär av lagtolkningskaraktär. Alla asylsökande intervjuas automatiskt i första instans eftersom den tyska ordningen bygger principiell rätt för alla att höras en personligen i asylärenden. Intervjun utförs av den tjänsteman på sedermera skall fatta beslutet i ärendet. BAFI som

Bilaga 3

Särskilt yttrande

Av experten Johan Fischerström angående avsnitt 3.6.2 Partsinsyn och utrikessekretess.

Jag delar uppfattningen att det är viktigt för trovärdigheten i beslutsfattandet att myndigheternas bedömning förhållandena i olika av aktuella länder är kända för asylsökande och för allmänheten. Detta behöver dock inte ske att detaljinformation faller under genom som utrikessekretessen tillförs enskilda ärenden eller offentliggörs. Behovet av information om myndigheternas länderbedömningar kan på ett tillfredsställande sätt tillgodoses myndigheterna i genom att särskild ordning eller i sina beslut redogör för sin bedömning om situationen i aktuellt land. Denna bedömning bygger i sin alltid tur ett mycket stort underliggande material insamlats under lång tid som och som kan vara av såväl öppen hemlig natur. Jag som anser att en ordning av detta slag är tillräcklig och att den också är förenlig med gällande utrikessekretess. Jag delar inte utredningsmannens bedömning viss detaljinformaatt tion t.ex. länderrapporter i högre utsträckning myndigheterna skall av tillföras enskilda ärenden. Något lagligt stöd för sådan ordning en finns inte. Ett sådant förfarande ökar också risken för missförstånd. Detaljinformation i reserapport lämnas behöver jämförd en som ut med all annan tillgänglig information alls inte påverka myndighetens bedömning om förhållandena i ett land. Risken för sådana missförstånd har också påtalats utredningsmannen. Enligt min mening av skall för undvikande av missförstånd endera allt bakgrundsmaterial eller inget tillföras enskilda ärenden för därigenom göras att offentligt. Att tillföra allt bakgrundsmaterial är mycket arbets- och kostnadskrävande och torde inte praktiskt genomförbart. Om vara innehållet i en reserapport är det slaget att det påverkar länderav bedömningen menar jag att detta istället skall komma till uttryck i en reviderad länderbedömning i särskild ordning eller i ett beslut. Ansvaret för att sammanställa länderöversikter bör enligt min mening ligga hos Utlänningsnämnden och inte hos Invandrarverket.

SOU 1995: 46

Skälet är att Utlänningsnämnden av lagstiftaren utpekats som praxisbildande instans. Det är den praxisbildande instansens bedömning som l är den styrande. Från denna utgångspunkt är det fel att lägga ansvaret: hos underinstansen. Risken för konfliktsituationer ökar med en sådan t ordning. Slutligen vill jag med anledning av utredningsmannens uttalande: regeringens framtida tillämpning av sekretessbestämmelsemai om anmäla att även regeringen har att följa gällande sekretesslag. TillL detta kommer att det inte är regeringen utan ytterst regeringsrättenl är praxisledande på detta område. som

§@@%

Statens

offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

Ett renodlatnäringsförbud. N. 40. Älvsäkerhet. K. ArbevtsföretagEn -- ny möjlighetfor arbetslösa. A. 41.Allmänbehörighet för högskolestudier, U. Gröndiesel miljö-ochhälsorisker.Fi. - 42.Framtidsanpassad Gotlandstrafik. K. Lângztidsutredningen 1995.Fi. 43.Sambandet RedovisningBeskattning. - Ju. vårdenssvåraval. 44.Aktiebolagets organisation. Ju. slutbetänkande Prioriteringsutredningen. av S. 45.Grundvattenskydd. M. Muskövarvets framtid.Fö. 46.Effektivarestyrningochrättssäkerhet Obligatoriskaarbetsplatskontakter för arbetslösa. A. i asylprocessen. . A. Pensitonsrättigheter ochbodelning. Ju. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. Översyn skattebrottslagen. av Fi. .Nya konsumentregler. Ju. MervärdesskattNyatidpunkterför redovisningochbetalning.Fi. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö. Ny Ellmarknad Bilagedel. + N. Könsharxdeln. S. Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige. S. Homosexuell prostitution.S. Konsti offentligmiljö.Ku. Ettsäkraresamhälle.Fö. Utanel stannar Sverige.Fö. . Stadenpåvatten utanvatten. Fö. Radiosaktiva ämnenslår jordbruki Skåne. ut Fö. . .Bristpå elektronikkomponenter. Fö. .GasmolnlamslårUppsala.Fö. 25.Samordnad ochintegrerad tågtrafik Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. K. 26.Underhállsbidrag ochbidragsförskott, DelA ochDelB. S. 27.Regionalframtid bilagor.C. + 28.Lagen om vissainternationella sanktioner - en övversyn. UD. 29.Civilt bruk av försvarets resurserregelverken,erfarenheter, helikoptrar.Fö. 30.AlkylatochMiljöklassning bensin.M. av 31.Ettvidareutvecklat miljöklassystem i EU.M. 32.IT ochverksamhetsfömyelse inomrättsväsendet. Förslagtill nya samverkansformer. Ju. 33.Ersättningför ideellskadavidpersonskada. Ju. 34.Kompetens för strukturomvandling. A. 35.Avgifterinomhandikappomrádet. S. 36.Förmånerochsanktioner samladredovisning. - en Fi. 37.Vårtdagligablad stödtill svenskdagspress. - Ku. 38.YrkeshögskolanKvalificeradeftergymnasial yrkesutbildning. U. 39.Somereflections SwedishLabourMarket on Policy.A. Någrautländskaforskares syn svensk arbetsmarknadspolitik. A.

1995 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Utbildningsdepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Yrkeshögskolan Kvalificerad eftergymnasial - Nya konsumentregler. [11] yrkesutbildning. [38] verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet. Allmän behörighet för högskolestudier. [41] IT och Förslag nya till samverkansformer. [32] Arbetsmarknadsdepartementet Ersättning för ideell skada vid personskada. [33] Sambandet Redovisning Beskattning. [43] Arbetsföretag En ny möjlighetfor arbetslösa. [2] - - . organisation. [44] Obligatoriska arbetsplatskontakter for arbetslösaa. [7] Aktiebolagets Kompetens för strukturomvandling. [34] Utrikesdepartementet Some reflections on Swedish Labour Market vissa internationella sanktioner Policy. [39] Lagenom [28] Några utländska forskares syn svensk - en översyn. arbetsmarknadspolitik. [39] Försvarsdepartementet Effektivare styrning och rättssäkerhet framtid. [6] i asylprocessen. [46] Muskövarvets Analysav Försvarsmaktens ekonomi. [13] Kulturdepartementet Ett säkrare samhälle. [19] Sverige.[20] Konst i offentlig miljö. [18] Utan stannar [21] Värt dagliga blad Pstödtill svensk dagspress.[.[37] Staden vatten utan vatten. - Radioaktiva ämnen slår ut jordbruki Skåne. [22] [23] Näringsdepartementet Brist elektronikkomponenter. Gasmoln lamslár Uppsala.[24] Ett renodlat näringsförbud. [l] Civilt bruk av försvarets resurser Ny Elmarknad + Bilagedel.[14] regelverken, erfarenheter helikoptrar. [29] , Civildepartementet

Socialdepartementet Regional framtid + bilagor. [27]

Vårdens svåra val. Prioriteringsutredningen. [5] Miljödepartementet slutbetänkande av Könshandeln. [15] Alkylat och Miljöklassning av bensin. [30] Socialtarbete mot prostitutionen i Sverige. [16] Ett vidareutvecklat miljöklassystem i EU. [31] Homosexuell prostitution. [17] Grundvattenskydd. [45] Underhállsbidrag och bidragsförskott, Del och A DelB. [26] Avgifterinom handikappområdet. [35]

Kommunikationsdepartemntet

Samordnad och integrerad tågtrafik Arlandabanan ochi Mälardalsregionen. [25] Älvsâkerhet. [40] Framtidsanpassad Gotlandstrañk. [42]

Finansdepartementet

Grön diesel miljö- och hälsorisker. [3] - Långtidsutredningen 1995. [4] Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [10] Mervärdesskatt Nya tidpunkter för redovisning och betalning. [12] Förmåner och sanktioner en samlad redovisning. [36] -