Utlänningslagen : en partiell översyn : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

KB 12%

Utlänningslagen

- en partiell Översyn

S M

U 199324

Delbetänknde av utredningen om Översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.

MX

M Statens offentliga utredningar

mm 199324

w Kulturdepartementet

Utlänningslagen

- en partiell Översyn

Delbetänkande av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. Stockholm 1993

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget som ingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdrag av Regeringskanslietsförvaltningskontor, remissutsändningar av SOU och Ds.

Beställningsadress Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Fax 08-20 50 21 Telefon 08-690 90 90

REGERINGS KANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13317-2 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X

SOU 199324

Stockholm 1993-02-25

Statsrådet

Birgit Friggebo

Kulturdepartementet

Jag är förordnad som särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa, i regeringens direktiv 199251 angivna delar av utlänningslagen 1989529. I oktober 1992 överlämnade jag PM med förslag till legal en reglering av massflyktssituationer. Den PMn är för närvarande ute remissbehandling. Det arbete som jag därefter har bedrivit har primärt varit inriktat på de delar av uppdraget gäller frågorna kring institutet som ny ansökan, dvs. ansökan enligt 2 kap 5 § tredje stycket utlänningslagen och överklagandereglema. Det delbetänkande jag lägger fram som nu innehåller förslag förutom i de nämnda delarna också till sådan - - en ändring i lagen att det blir helt klart att regeringen förordning genom kan in och styra prövningen ärenden uppehållstillstånd och av om på det sättet påverka praxisbildningen på utlänningsområdet. Till avsnitt 2 överklagandeavsnittet skall redan här sägas att jag mer eller mindre på egen hand dvs. utan ingående samråd med - mer experterna har gjort ett utkast till en ny överklagandeordning. Det utkastet, som finns med som bilaga till avsnittet och alltså skall som ses som ett diskussionsunderlag, innebär inte någon saklig väl men en principiell förändring av regleringen. Jag fortsätter nu arbetet och kommer med nästa betänkande PM slutföra det uppdrag som lämnats mig.

SOU 199324 Jag har under den del av arbetet som nu redovisas biträtts av experterna Leo Björklund, avdelningsdirektör, Ursula Grundell, departementsråd, Bengt Ranland, kansliråd och Håkan Sandesjö, ordförande i Utlänningsnämnden. Som ovan

Per-Erik Nilsson

SOU 199324

Innehåll

Avsnitt 1 Särskild prövning som ersättning för ny ansökan

förslag till en ny ordning

Författningsförslag 11-IX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Den aktuella bestämmelsen och dess bakgrund 11 . . . . . . . 2 Hur har det gått

Den nya ansökan i statistisk belysning 15 - . . . . . . . . . . . . 3 Uppdrag 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Konventionskrav och nordiska lösningsmodeller 114 . . . . . . 5 Slutsats och utgångspunkt 115 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6 överväganden och förslag 117

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Några allmänna reflexioner 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Ny ansökan i juridisk-teknisk mening 119 . . . . . . . . . . 6.3 Ny ansökan en kritisk granskning 120 - . . . . . . . . . . . 6.4 Humanitära skäl som upphävandegrund 122 . . . . . . . . 6.5 Vilka åtgärder bör vidtas eller hur skall en

ny reglering utformas 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Specialmotivering 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Förslagen till ändringar i utlänningslagen 129 . . . . . . . 7.2 Förslaget till ändringar i rättshjälpslagen 128 . . . . . . .

Avsnitt 2

Överklaganderätten enligt utlänningslagen

förslag till ändrade regler beträffande flyktingförklaring, rese- dokument och uppsikt

Författningsförslag 2I-II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l Gällande regler 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Uppdraget- i en extensiv tolkning 23 . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Konventionskrav 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 Överklaganderegler i allmänhet- en kritisk granskning

och utkast till en ny reglering 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 199324 Innehåll

Q och utkast till en ny reglering 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Skall beslut om tlyktingförklaring och resedokument kunna överklagas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Skall beslut om uppsikt kunna överklagas 215 . . . . . . . . . . . 6.1 Gällande regler 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Uppdraget 215 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 överväganden 216

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga

med utkast till en ny överklagandeordning i form av författningsförslag Bzl . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avsnitt 3

Regeringen och praxisbildningen

- förslag till ett generellt bemyndigande

Författningsförslag 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l Bakgrunden 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Uppdraget 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Praxisbildningen idag 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Praxisbildningen idag 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Synpunkter dagens ordning 36 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Regeringen, förvaltningsmyndighetema och styrrnetoden 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Grundläggande princip 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Behöver regeringen ett bemyndigande eller kan en förordning om rättstillämpningen utfärdas med stöd av RF 813 310 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Ett nytt bemyndigande 313 . . . . . . . . . . . . .- . . . . . . . . . . . . . 5.1 Allmänna synpunkter 313 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Specialmotivering 313 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga

Kommittédirektiv

SOU 199324

Avsnitt 1

Särskild prövning som ersättning för ny ansökan förslag till en nyordning -

SOU 199324 11

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen

Härigenom förordnas i fråga om utlänningslagen 1989529 dels att 2 kap 5 och 7 §§ och 7 kap 15 § skall ha nedan angivna lydelse, dels att i lagens 7 kap skall införas fem nya paragrafer 17-21 §§.

2 Kap. 5 §

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om utlänningen befinner sig Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppe- i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd görs eller prövas, hållstillstând görs eller prövas, får ansökan inte bifallas. får ansökan inte bifallas. Detta gäller dock inte om Detta gäller dock inte om utlänningen har rätt till utlänningen har rätt till asyl här, asyl här, utlänningen skall åter- utlänningen skall återförena sig med en nära farnilje- förena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande medlem är stadigvarande som bosatt i Sverige och som han bosatt i Sverige och han som tidigare har sammanlevt med tidigare har sammanlevt med utomlands, eller utomlands, eller

1II F örfattningsförslag SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

det annars finns särskilda det annars finns särskilda skäl. skäl. Om utlänningen skall avvisas När utlänning en som genom eller utvisas enligt ett beslut ett lagakraftvunnet beslut har som har vunnit laga kraft, får vägrats uppehållstillstånd här dock en ansökan uppehålls- och till vilket knutits ett förom

tillstånd från honom bifallas ordnande om avvisning eller

bara om ansökan grundar sig på utvisning ansöker uppehållsom omständigheter som inte har tillstånd, gäller bestämmelserna prövats förut i ärendet om hans om särskild prövning i 7 kap. avvisning eller utvisning och om utlänningen har rätt till asyl här, eller det annars finns synnerliga skäl av humanitär art

7§

Beslut om visering, uppe- Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd hållstillstånd och arbetstillstånd meddelas Statens invandrar- meddelas av Statens invandrarav verk. Beslut visering och verk, om inte annat såvitt gäller om uppehållstillstånd i anledning av uppehållstillstånd får meddelas ansökan om särskild prövning också av utrikesdepartementet. följer av tredje stycket. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av utrikesdepartementet. Regeringen och, i den ut- Regeringen och, i den utsträckning regeringen före- sträckning regeringen föreskriver, invandrarverket får ge skriver, Invandrarverket får ge andra myndigheter rätt att andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd. besluta om sådana tillstånd. Att kammarrätten handlägger ansökningar om särskild prövning följer av 7 kap 17

SOU 199324 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 Kap.

15 § Om statens invandrarverk Beviljas utlänning en uppeefter omprövning eller på hållstillstånd efter omprövning grund av en ny ansökan beviljar enligt 10 § eller efter särskild en utlänning uppehållstillstånd prövning enligt 20 får ett får verket samtidigt upphäva ett förordnande avvisning eller om beslut om avvisning eller utvisning upphävas samtidigt. utvisning. Meddelar Invandrar- Meddelas utlänningen ett tidsverket ett tidsbegränsat uppe- begränsat uppehållstillstånd utan hållstillstånd utan att upphäva att sådant förordnande som nu beslutet om avvisning eller sagts upphävs får detta inte utvisning, får detta inte verk- verkställas medan tillståndet ställas medan tillståndet gäller gäller. Invandrawerket får dock inte Invandrarverket får dock inte upphäva en domstols dom eller upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning eller beslut om utvisning eller meddela uppehållstillstånd för meddela uppehållstillstånd för den som har utvisats genom en den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant sådan dom eller sådant ett beslut. beslut.

17§

Särskild prövning

Ansökan om särskild prövning enligt 2 kap 5 § tredje stycket prövas av kammarrätten. Ansökan prövas av den kammarrätt inom vars domkrets beslutet i första instans har fattats, dock att Kammarrätten i Sundsvall prövar ansökningar från en utlänning vars senast kända adress återfinns inom dess domkrets.

1IV F örfattningsförslag SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

18 § I ansökan enligt 17 § skall sökanden uppge det beslut ansökan avser, det förhållande som ansökan grundas på och skälen för ansökan och de bevis som sökanden vill åberopa och vad han eller hon vill styrka med varje särskilt bevis.

Skriftligt bevis skall bifogas ansökan.

l9§ Ansökan om särskild pröv-

ning får kammarrätten bifalla

endast om det till stöd för denna åberopas en inte tidigare känd och prövad omständighet och denna omständighet gör det övervägande sannolikt att utlänningen är berättigad till asyl här, eller ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans eller hennes fysiska eller psykiska hälsa. Kammarrättens beslut får inte överklagas.

SOU 199324 Författningsförslag l V

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 20 §

Bifalles ansökan med stöd av

19 § p. 1 skall kammarrätten samtidigt förordna att ärendet åter skall tas upp och avgöras av den myndighet som sist

beslutade i ärendet. 1 annat fall

prövar kammarrätten om uppehållstillstånd skall beviljas.

2l§ Ansökan om särskild prövning skall göras inom tre månader från det att det beslut ansökan avser vann laga kraft.

Denna nya lag träder i kraft 1993-00-00. En ansökan enligt 2 kap 5 § tredje stycket i dess äldre lydelse 50m före lagens ikraftträdande getts in till Statens invandrarverk skall handläggas av verket enligt äldre bestämmelser.

SOU 199324

2 Förslag till Lag om ändring i rättshjälpslagen 1972429

Härigenom förordnas att 41 § utlänningslagen 1972429 skall ha nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

41§ Rättshjälp genom offentligt Rättshjälp offentligt genom biträde beviljas i mål eller biträde beviljas i mål eller ärende ärende hos allmän förvaltnings- hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande domstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård enligt till fortsatt tvångsvård enligt 12 eller 14 § lagen 12 eller 14 § lagen 19911128 om psykiatrisk 19911128 psykiatrisk om tvångsvård och vid över- tvångsvård och vid överklagande enligt 32 eller 33 § klagande enligt 32 eller 33 § samma lag av beslut om samma lag av beslut om intagning för tvångsvård eller intagning för tvångsvård eller om avslag på en begäran att om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra, tvångsvården skall upphöra, angående medgivande till fort- angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 § lagen satt vård enligt 13 § lagen 1991 l 129 om rättspsykiatrisk 1991 l 129 rättspsykiatrisk om vård, angående upphörande av vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16§ samma sådan vård enligt 16 § samma lag, vid överklagande av beslut lag, vid överklagande beslut av om rättspsykiatrisk vård enligt om rättspsykiatrisk vård enligt 18 § första stycket 1 eller 2 18 § första stycket l eller 2 samma lag eller angående samma lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd eller återkallelse av tillstånd att vistas utanför vård- tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område för den inrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk som genomgår rättspsykiatrisk vård med beslut enligt 31 kap. vård med beslut enligt 31 kap. 3 § brottsbalken om särskild 3§ brottsbalken särskild om utskrivningsprövning, utskrivningsprövning,

lVIII Författningsförslag SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

hos allmän förvaltnings- hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning domstol angående inskrivning eller utskrivning från vårdhem eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 § eller specialsjukhus enligt 35 § lagen 1967940 angående lagen 1967940 angående omsorger om vissa psykiskt omsorger om vissa psykiskt ututvecklingsstörda, vecklingsstörda, angående beredande av angående beredande av vård enligt 2 eller 3 omedel- vård enligt 2 eller 3 omedelbart omhändertagande enligt bart omhändertagande enligt 6 upphörande av vård enligt 6 upphörande av vård enligt 21 flyttningsförbud enligt 21 flyttningsförbud enligt 24 § eller upphörande av 24 § eller upphörande av flyttningsförbud enligt 26 § flyttningsförbud enligt 26 § lagen l99052 med särskilda lagen l99052 med särskilda bestämmelser om vård av unga bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltnings- eller hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande enligt domstol vid överklagande enligt 41 § första stycket l samma lag, 41 § första stycket l samma lag, 4. hos allmän förvaltnings- hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av domstol angående beredande av vård enligt lagen 1988870 vård enligt lagen 1988870 om vård av missbrukare i vissa om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedelbart fall eller angående omedelbart omhändertagande enligt 13 § omhändertagande enligt 13 § samma lag, samma lag, angående avvisning enligt angående avvisning enligt utlänningslagen 1989529, utlänningslagen 1989529, hos dock inte hos polismyndighet, polismyndighet dock endast om såvida inte utlänningen enligt utlänningen till följd av 6 kap. 2 eller 3 § utlännings- myndighetens beslut hållits i lagen hållits i förvar längre än förvar längre än tre dagar med tre dagar, stöd av 6 kap. 2 eller 3 § Litlänningslagen och i anledning av särskild prövning enligt 7 kap 17 § utlänningslagen dock endast om den särskilda

ansökan bifallits enligt 7 kap.

19 § samma lag, angående utvisning enligt angående utvisning enligt 4 kap. 3 § utlänningslagen, 4 kap. 3 § utlänningslagen,

SOU 199324 F rfattn in ö gsförslag 1IX

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

angående utvisning enligt angående utvisning enligt lagen 1991572 om särskild lagen 1991572 om särskild utlänningskontroll, utlänningskontroll, hos regeringen angående hos regeringen angående beslut enligt 11 § lagen om beslut enligt ll § lagen om särskild utlänningskontroll, särskild utlänningskontroll, angående hemsändande av angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. utlänning med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen, 3 § utlänningslagen, l0. angående förverkande av l0. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet en- villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken, ligt 26 kap. brottsbalken, ll. angående verkställighet ll. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen 1963193 påföljd enligt lagen 1963193 om samarbete med Danmark, om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge Finland, Island och Norge angående verkställighet av angående verkställighet av brottmålsdom, brottmålsdom, 12. angående utlämning en- 12. angående utlämning enligt lagen 1970375 om utläm- ligt lagen 1970375 om utlämning till Danmark, Finland, ning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verk- Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård ställighet av beslut om vård eller behandling, eller behandling, 13. angående kastrering 13. angående kastrering en- enligt lagen 1944133 om kas- ligt lagen 1944133 kasom trering, om giltigt samtycke till trering, om giltigt samtycke till åtgärden lämnats, åtgärden lämnats, 14. hos allmän förvaltnings- 14. hos allmän förvaltningsdomstol angående tillfälligt domstol angående tillfälligt omhändertagande enligt 37 omhändertagande enligt 37 tvångsisolering enligt 38, 39 tvångsisolering enligt 38, 39 eller 41 § eller upphörande av eller 41 § eller upphörande av tvångsisolering enligt 42 § tvångsisolering enligt 42 § smittskyddslagen 1988 1472. smittskyddslagen 19881472.

Denna lag träder i kraft 1993-00-00.

SOU 199324

1 Den aktuella bestämmelsen och dess

bakgrund

I utlänningslagens 1989529 2 kap 5 § första och andra styckena föreskrivs att en ansökan om uppehållstillstånd från en utlänning som befinner sig i landet inte får bifallas i andra fall än sådana där utlänningen 1 är berättigad till asyl, 2 skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt här och som utlänningen tidigare har sammanbott med utanför Sverige eller 3 det annars föreligger särskilda skäl. I paragrafens tredje stycke, till vilken intresset i detta sammanhang knyter sig, heter det Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 1 utlänningen har rätt till asyl här, eller 2 det annars finns synnerliga skäl av humanitär art. En ansökan enligt detta tredje stycke kallas allmänt och här fortsättningsvis för ny ansökan ofta men inte här förkortat NUT. Den prövas av Statens invandrarverk SIV som första och sista instans. Institutet ny ansökan introducerades med 1989 års utlänningslag. Dess införande motiverades i huvudsak detta sättzl

I den tidigare utlänningslagstiftningen fanns en omfattande reglering av möjligheterna att på verkställighetsstadiet få till stånd en ny prövning av rätten att stanna i Sverige. Polismyndigheterna hade bl.a. en långtgående skyldighet att överlämna verkställighetsärendet till SIV asylskäl när nya åberopades av utlänningen eller när det på grund av exempelvis tungt vägande humanitära skäl var tveksamt om verkställighet skulle ske.

1 Wikrén-Sandesjö, Utlänningslagen, 4e uppl., s. ff. Jfr. prop. 19888986 s.

12 Avsnitt 1 SOU 199324

Det konstateras vidare att

asylärenden såtillvida har en speciell karaktär, att ett felaktigt beslut kan leda till att utlänningens liv sätts i fara eller att han riskerar tortyr eller annan omänsklig behandling. I den mån de förutvarande reglerna fick till följd att ett felaktigt beslut i ett asylärende rättades till fanns därför ingen invändning mot dem.

Det hade emellertid visat sig att grunden för SIVs ändringsbeslut i det stora flertalet fall var den, att utlänningen under väntetiden fått anknytning hit genom samboende eller äktenskap med en härboende person eller att det hade framkommit humanitära skäl för bifall. Den tidigare handläggningsordningen bedömdes erbjuda i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt och medförde därmed långa handläggningstider och även rättsosäkerhet.

Det tidigare systemet ansågs därför inte kunna behållas. Andra regler behövdes, regler som gjorde det möjligt att inhibera inställa en verkställighet och ändra eller upphäva ett avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommer fram som visar att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes eller om det annars framkommit starka skäl mot att verkställa avlägsnandebeslutet. Det betonas emellertid att möjligheterna till bifall till en ny ansökan måste vara starkt begränsade om inte nackdelarna med det tidigare systemet skulle kvarstå. Föredraganden säger prop s. 119

För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. En regel av denna innebörd har tagits in i den bestämmelse som uttrycker huvudregeln att en ansökan om uppehållstillstånd inte kan beviljas så länge en utlänning befinner sig i Sverige 2 kap 5 § tredje stycket lagförslaget.

Jag vill understryka, att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya

SOU 199324 Avsnitt I 13

omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är idag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder detta inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.

Det är emellertid vanligt att förhållandet inte hunnit vara så lång tid att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn har hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.

Som exempel på synnerliga skäl av humanitär art nämns i propositionen s. 149 att det finns risk för att utlänningen begår självmord eller att avlägsnandet annars skulle medföra allvarlig fara för utlänningens liv eller hälsa. Det sägs vidare att humanitära skäl kan finnas också i andra situationer t.ex. om verkställigheten har

fördröjts under lång tid och detta inte berott på utlänningen prop

s. 149 Inhibition i anledning av en ny ansökan skall, enligt förarbetena

prop s. 120, kunna meddelas om

nya. inte tidigare bedömda omständigheter till stöd för ansökan företes anledningen till att dessa nya omständigheter inte åberopats tidigare anges och det framstår som någorlunda troligt att den nya ansökan skall bifallas.

Förarbetena betonar att inhibition inte skall meddelas för att göra det möjligt att utreda föreliggande oklarheter i den nya ansökan.

14 Avsnitt 1 SOU 199324

Här bör avslutningsvis erinras om att ett beslut av SIV att lämna en ny ansökan utan bifall inte kan överklagas. Frånvaron av överklagande rätten har i propositionen inte ansetts stå i strid med den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna s. 121. Samtidigt som det kan konstateras att den aspekten inte prövats av behöriga instanser i Strasbourg, skall noteras att ingenting hindrar att ytterligare en ny ansökan ges in, något som kan sägas i viss mening minska behovet av en överklagandemöjlighet. För att en andra eller tredje osv. ansökan skall leda till att verkställigheten avbryts, krävs dock bl.a. att den grundar sig på omständigheter som inte redan har prövats. Det skall också erinras om att SIV, om en andra etc. ny ansökan ger anledning till det, kan efter omprövning enligt 7 kap l0 § jämfört med 15 § utlänningslagen ändra ett tidigare utan-bifall-beslut.

SOU 199324

2 har det

gått Den

Hur ansökan i - nya

statistisk belysning

Institutet ny ansökan är ett extraordinärt inslag i det förvaltningsrättsliga förfarande som tillämpningen av utlänningslagens regelverk utgör. Det skall, enligt förarbetena prop s. 119, leda till ändring och inhibition av ett lagakraftvunnet beslut endast när verkställigheten av detta kunde antas leda till ett helt oönskat resultat och obotlig skada, och detta beroende på att det kommit fram tidigare inte kända eller prövade omständigheter av faktisk eller humanitär art. Parallellen med resningsinstitutet ger sig onekligen tämligen

osökt se vidare avsnitt 6.2, låt vara att frågan om resning prövas av

högsta eller i vissa fall när det gäller allmänna mål brott- och tvistemål av näst högsta instans Högsta domstolenhovrätten resp. - Regeringsrätten, se regeringsformen ll kap ll § och 58 kap 4 § rättegångsbalken RB medan prövningen av den nya ansökan enligt utlänningslagen lagts den myndighet som prövar utlänningsärenden som första instans, dvs. SIV. Enligt t.ex. 58 kap 2 § 4 RB får sålunda resning beviljas till förmån för den tilltalade bl.a. om någon omständighet eller något bevis, som inte tidigare har förebringats, åberopas och dess förebringande sannolikt skulle ha lett till att den tilltalade frikänts eller till att brottet hänförts under en mildare straffbestämmelse än den som tillämpats eller om det, med hänsyn till vad sålunda åberopas och i övrigt förekommer, finns synnerliga skäl att på nytt pröva frågan om den tilltalade har förövat det brott, för vilket han dömts. - För förvaltningsförfarandets del gäller att Regeringsrätten Reg R får meddela prövningstillstånd bl.a. om det föreligger grund för resning 36 § förvaltningsprocesslagen 197129. I avsaknad av en uttrycklig bestämmelse därom för Reg Rzs del, lär RBs bestämmelse om resning bli analogt tillämplig. Först några siffror från domstolsområdet som bakgrund och för jämförelsens skull. De allmänna domstolarna i första instans tingsrätterna avgör årligen i runda tal 150 000 tviste- och brottmål. Förvaltningsdomstolarna avgör ungefär 140 000 mål. Motsvarande tal

16 Avsnitt 1 SOU 199324

för domstolarna i andra instans är ll 000 hovrätterna och 27 000 kammarrätterna. Totalt handlägger de båda högsta instanserna ungefär 9 000 mål. På årsbasis registrerar envar av de båda högsta instanserna Högsta domstolen HD och Reg R ca. 400 ansök- - ningar resning. År 1992 gjordes 184 ansökningar resning till om om Reg R vilka gällde avgöranden inom utlänningslagens tillämpningsområde. Av de 324 ansökningar som HD avgjorde under 1990 bifölls 5 eller 1,5 %. Det skall här inskjutas att bifall till en resningsansökan inte i sig innebär en annan utgång av det mål eller ärende till vilken ansökan hänför sig. Målet eller ärendet sänds regelmässigt tillbaka till den instans som meddelat den dom eller det beslut som resningen gäller; någon garanti för att den till vars förmån resningen har beviljats också får rätt i saken innebär resningen alltså inte. Så över till utlänningsärendena. Praktiskt taget alla, ur sökandens synpunkt negativa beslut som SIV meddelar överklagas. Utlänningsnämnden UN är andra och sista instans. I ett mycket begränsat antal ärenden fattar regeringen efter överlämnande från nämnden eller - SIV det slutliga beslutet. Noteras bör att SIV i ett inte obetydligt antal fall se nedan ändrar sitt beslut efter omprövning enligt 7 kap lO § utlänningslagen i anledning av överklagande grundbeslutet. av Med utlänningsnämndensregeringens beslut är ärendet, enligt den normala handläggningsordningen, slutligt avgjort. De nya ansökningar, som därefter görs och vilka SIV enligt lagstiftningen har att ta ställning till, gäller alltså i sak begäran om upphävande av ett beslut av sista instans att vägra sökanden uppehållstillstånd här i landet och ett därtill kopplat förordnande om hans eller hennes avlägsnande från landet. Några siffror kan belysa överklagandefrekvensen. För överskådlighetens skull har de ställts samman i tabell. Sammanställningen omfattar kalenderåren 1990-1992; året 1989 har uteslutits eftersom den nya utlänningslagen och SIVs refomierade organisation trädde i kraft vid halvårsskiftet det året.

SOU 199324 Avsnitt 1 17

Tabell 1

Överklaganden kalenderåren 1990-1992

ÖVERKLAGANDEN UNREG Kalenderår Totalt Ändrade efter överlämnade Antal Andel

omprövning till UNreg beslut fallna

överkla

ganden4

1990 9 300 600 8 000 4.200 5 % 1991 18 500 1.700 16 900 10100 29 % 1993 12 600 600 12 000 11 300 28 %

Det är alltså mot denna siffermässiga bakgrund institutet som ny ansökan statistiskt skall ses och analyseras.

Tabell 2

Antalet inkomna, avgjorda och avslagna ansökningar kalendernya åren 1990-1992

2 Redovisningen sker enligt SIVs princip att anse 1 person som 1 ärende. UN och regeringen behandlar t.ex. en familj om 4 personer som ett ärende. När UNsregs beslut registreras i SIVs SU-system återgår emellertid systemet till SIVs ärendedeñnition. Siffrorna är m.a.o. kommensurabla och återges i 100-tal efter sedvanlig avrundning. 3 Skillnaden mellan antalet överklaganden minskat med antalet efter omprövning ändrade ärenden och antalet överlämnade ärenden förklaras av avskrivningar efter återkallelse, utresa m.fl. liknande orsaker. 4 Vid sin överprövning har UNregering tillämpat av regeringen beslutade generella tidsregler innebärande att den som vistats här i landet en viss angiven tid fick tillstånd att stanna här om det inte förelåg särskilda skäl mot ett uppehållstillstånd. Normalt ligger ändringsprocenten 9 %.

18 Avsnitt 1 SOU 199324

Den iakttagelse som en jämförelse mellan tabellerna l och 2 kan ge anledning till är att antalet nya ansökningar är i stort sett lika stort som antalet av UN ogillade överklaganden, dvs. siffermässigt så ger varje, ur utlänningens synpunkt negativt överklagande upphov till en ny ansökan.Men eftersom redovisningen av antalet nya ansökningar inte tar hänsyn till att en och samma utlänning kan göra mer än en ansökan är den jämförelsen inte rättvisande. Det förekommer nämligen inte så sällan att en och samma person ger in både tre och fler ansökningar. Förhållandet illustreras av statistiken från den slumpvis utvalda redovisningsmånaden november 1992. Under den månaden registrerades sammanlagt 959 nya ansökningar. Som tidigare sagts ger varje individ upphov till ett ärende ny ansökan hos SIV och av de 959 ansökningarna avsåg 248 barn och 711 vuxna. Bakom dessa 959 ansökningar stod 791 individer 200 barn och 591 vuxna; det registrerades alltså 168 fler ärenden än individer vilket alltså mot bakgrund av registreringsrutinerna innebär att ett antal - individer ansökt mer än en gång; att en och samma individ lämnat in fler än 6 nya ansökningar finns det f.ö. åtskilliga exempel på. Tillgänglig totalstatistik visar jan. -93 att antalet ansökningar under 1992 uppgick till 6 lll. Av dessa avslogs 85 % räknat som

genomsnitt för årets månader. Det förtjänar att framhållas att

avslagsprocenten under första halvåret var lägre än normalt 76% till följd av den inverkan som den vid årsskiftet 9192 introducerade,

numera övergivna, s.k. vistelsetidspraxisen se not 4 till tabell l

hade. Under normala förhållanden, dvs. när tillämpningen styrs uteslutande av 2 kap 5 § utlänningslagen, ligger avslagsprocenten 92 % vilket är genomsnittet för andra halvåret 1992.

SOU 199324 Avsnitt I

Bryter man ner statistiken för exempelvis första och tredje kvartalet 1992 på medborgarskapsnivå avseende ett antal producentländer, dvs. sorterar de nya ansökningarna efter sökandens nationalitet får man den fördelning som framgår av tabell Tabell 3 Ny ansökan efter medborgarskap kv l och kv 3 1992.

Avslutningsvis skall här sägas att någon detaljerad genomgång av bifallna nya ansökningar i syfte att utröna skälen för bifallen har inte

gjorts av bl.a. tidsskäl; en sådan genomgång förutsätter tillgång till

och genomläsning av ett stort antal akter. Till detta kommer och det är i sammanhanget viktigare att avslagsbesluten är lapidariskt -

110 Avsnitt 1 SOU 199324

motiverade enligt schabl0ner5; de positiva besluten innehåller endast mycket undantagsvis någon motivering alls.Så mycket kan den genomgången förutan dock med tillräcklig grad av säkerhet sägas w att det övervägande antalet bifall grundas på synnerliga skäl av humanitär art, dvs. i praktiken på medicinska, i första hand psykiatriska skäl.

5 Exempelvis enligt dennamall De nu åberopadeomständigheterna utgör varken skäl för asyl eller synnerligaskäl av humanitär art för att bevilja uppehållstillstånd Beslutensaknartill ytleirnera visso oftast redogörelseför de åberopade skälen.

SOU 199324

3 Uppdraget

I direktiven redogörs inledningsvis i det avsnitt handlar som om ny ansökan för institutets funktion och för förutsättningarna för dess tillämpning. Det konstateras därefter att lagstiftaren bakgrund - mot av att det endast undantagsvis kunde bli aktuellt att bifalla en ny ansökan utgick ifrån att antalet ansökningar skulle bli begränsat. - Som har framgått av redogörelsen i avsnitt 2 så har utvecklingen

blivit en annan än den sålunda avsedda eller förutsedda. Denna har framhålls det vidare i direktiven förutom att ha medfört kraftigt - en ökad arbetsbörda för Statens invandrarverk har första som att som och sista instans pröva ansökningarna lett till att lnvandrarverket uppfattas som en tredje instans; det förekommer också att sökandena

sparar uppgifter att ha till hands om det reguljära förfarandet skulle

leda till ett ur hans eller hennes synpunkt negativt resultat.

Direktiven efterlyser en undersökning av vad kan göras för att som institutet skall komma till användning i de undantagssituationer för vilka det var avsett när det introducerades. Därvid bör särskilt intresse ägnas orsakerna till att så många ärenden ändå bifalls.

Direktiven betonar emellertid att eventuella förändringar inte får utformas så att det syfte bär institutet går förlorat. som upp

SOU 199324

4 Konventionskrav och nordiska

lösningsmodeller

De internationella överenskommelserna på flyktingområdet som biträtts av Sverige, dvs. primärt 1951 års Geneve-konvention med tillläggsprotokoll, innehåller inga krav på eller önskemål att den om nationella lagstiftningen skall erbjuda ett extraordinärt rättsmedel vid sidan av den tvåinstansprövning förutsätts enligt konventionen. som I de nordiska länderna är läget i korthet detta.

Danmark

Avslag av Direktoratet för utlänningar på asylsökandes ansökan en kan överklagas till flyktingnämnden. Om flyktingnämnden har fastställt Direktoratets beslut, kan sökanden begära omprövning av asylfrågan hos nämnden ända till dess verkställighet har skett. Nämnden prövar också frågan inhibition verkställigheten. Det om av finns inte någon jourtjänst inrättad å andra sidan brukar i praxis men verkställighet få anstå om detta t.ex. skulle aktuellt under - vara en helg för att nämnden skall få tillfälle pröva ansökningen. Antalet - att omprövningsärenden är i stigande. Flyktingnämnden tar endast ställning till asylfrågan. En asylsökande som fått avslag på sin asylansökan i flyktingnämnden kan ansöka hos justitiedepartementet uppehållstillstånd humanitära om av skäl Jämsides med ovan nämnda förfarande kan asylsökande åberopa en en anknytning t.ex. äktenskap med dansk medborgare har - en - som uppstått efter Direktoratets avslag i asylärendet. En sådan ansökan prövas av Direktoratet. Ett avslag på ansökan kan överklagas till justitiedepartementet.

Finland

lnrikesministeriets utlänningscentralen avslag i asylärendet kan överklagas till asylnämnden.

114 Avsnitt I SOU 199324

Om nämnden fastställer beslutet, går ärendet på nytt till inrikesministeriet som skall ta ställning till om sökanden skall utvisas. Ministeriet får då beakta omständigheter som vistelsetiden i Finland, anknytning och andra humanitära skäl. Inrikesrninisteriets utvisningsbeslut kan överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. Någon egentlig motsvarighet till ny ansökan finns inte i Finland. Men en asylsökande kan innan verkställighet har ägt rum enligt - allmänna förvaltningsrättsli ga principer åberopa t.ex. nya asylskäl hos inrikesministeriet, vars avslag på nytt kan överklagas till asylnämnden.

Norge Första instans i asylärenden m.m. är utlänningsdirektoratet. Direktoratet prövar förutom asylfrågan också t.ex. eventuella humanitära skäl. Direktoratets avslag i asylärendet samt beslut om bortvisning kan överklagas till justitiedepartementet. Om departementet har fastställt Direktoratets beslut, kan sökanden begära omprövning av detta hos departementet eller vända sig till

allmän domstol med ansökan uppehållstillstånd. Norska staten

en om företräds då av regeringsadvokaten. Domstolen kan också inställa verkställigheten av bortvisningsbeslutet. Ett för sökanden positivt beslut av domstolen kan överklagas av regeringsadvokaten.

SOU 199324

5 Slutsats och

utgångspunkt

Konstaterandet i direktiven att institutet ny ansökan används i en omfattning som inte var förutsedd eller avsedd framstår i ljuset av den översiktliga redovisning lämnats i avsnitt 2 kraftfullt som som belagt. Från att ha varit avsett att komma till användning endast i sällsynta undantagsfall i likhet med andra extraordinära rättsmedel, har det utvecklats till att bli ett närmast reguljärt inslag i förfarandet. Detta är naturligtvis ytterst otillfredsställande från såväl principiella som praktiska utgångspunkter och kan om det redan inte har det innebära en uppluckring av förfarandet i allmänhet och instansordningen i synnerhet. Inte mindre viktigt skall är, som senare utvecklas, att institutet framstår som principiellt tveksamt, inte minst från konstitutionell synpunkt. Det kan rimligen inte råda än mer en mening när det gäller behovet av att reformera institutet så att det blir vad det var avsett att vara. I det senast gjorda konstaterandet ligger då implicit att det är uteslutet att helt avskaffa möjligheten att korrigera ett lagakraftvunnet beslut som genom utvecklingen visar sig felaktigt eller vara oförsvarbart av andra skäl. Som i tidigare sammanhang framhållits är utlänningsområdet det område där behovet ett extraordinärt rättsav medel kan vara särskilt uttalat. Frågan blir då det är inom om ramen för den nuvarande ordningen som det behovet skall tillgodoses. I det följande avsnittet diskuteras den frågan och föreslås en annan processuell lösning den situation uppstår när formellt av som ett riktigt lagakraftvunnet beslut visar sig olika skäl materiellt av oriktigt.

SOU 199324

överväganden

6 och

förslag

6.1 Några allmänna reflexioner

Inledningsvis bör några allmänna, mer principiellt anlagda reflexioner göras kring den juridiskt-tekniska utformningen av utlänningslagen och lagens ställning i det rättsliga systemet i vid mening. Det har i olika sammanhang när asylförfarandet har diskuterats i utredningsbetänkanden och propositioner och senast i förarbetena till den gällande utlänningslagen betonats att asylärendena har en speciell karaktär såtillvida som ett felaktigt beslut kan leda till utomordentligt allvarliga konsekvenser för den enskilde asylsökanden. Påståendet kan innebära en väl onyanserad syn dessa förvaltningsärendens exklusivitet; även i andra sammanhang kan ett förvaltningsbeslut för den enskilde få utomordentligt allvarliga konsekvenser. Men bortsett från detta kan den frågan ställas varför statsmakterna inte valt att låta avgörandena i asylärendena träffas av domstol som av hävd den etablerade garanten för såväl rättssäkerhet som objektivitet och opartiskhetö Av tradition har i vårt land handläggningen utlänav ningsärendena emellertid skett helt inom förvaltningsförfarandets ram; i motsats till förhållandena i flera andra länder har handläggningen av utlänningsärendena legat och ligger praktiskt taget helt utanför den noggranna rättsliga prövning som domstolarna har att företa.7 Utlänningsärendena är förvaltningsärenden; SlV och överinstansen numera Utlänningsnämnden UN är förvaltnings- - myndigheter vilkas verksamhet i formellt hänseende regleras av förvaltningslag, utlänningslag och allmänna förvaltningsrättsliga principer. Systemet har onekligen sina fördelar i olika hänseenden men ger obestridli gen i olika sammanhang upphov till problem både princiav piell och praktisk natur. Förvaltningsförfarandet är även efter för- valtningslagens tillkomst onekligen mindre formbundet och följakt- ligen lättare att anpassa till förändrade förhållanden än det som

6 Se t.ex. avsnitt 7Domstolsprövning förekommer i begränsade hänseenden resning om begärs eller beslut om förvar överklagas.

118 Avsnitt 1 SOU 199324

reglerar de allmänna domstolarnas verksamhet. Det ställer mindre formella krav på de enskilda aktörerna och är därför sannolikt bättre ägnat en företeelse som asylprocessen. Bl.a. i detta ligger dess fördelar. Nackdelar är fördelarnas baksida; det lösliga i förfarandet ger utrymme för de handläggande myndigheterna att i betydande grad agera egen hand och åstadkommer därigenom att systemet kan brista i stadga och konsekvens. Slående är benägenheten att söka egna lösningar på generella problem. Det är föga förvånande att den myndighet, som satts att administrera utlänningsärendena uppfattats och måhända också ser sig själv mindre som en traditionell förvaltningsmyndighet och som dommer stol. Det hade mot den bakgrunden och med beaktande av vad som nyss anfördes, varit logiskt och konsekvent om myndighetens verksamhet hade styrts av regler som utformats i nära anslutning till dem som gäller för domstolsprocessen i allmänhet och då det är fråga om en förvaltningsmyndighet för dess förvaltningsprocessuella del i synnerhet. Så har emellertid inte alltid skett. l de delar av förfarandet i utlänningsärenden, där i förhållande till det ordinära förvaltningsförfarandet särregleringar har tillskapats, har i många fall egna, unika lösningar valts. Ny ansökan är exempel detta. Det blir i senare del av utredningsarbetet tillfälle att till kritisk granskning ta upp några av dessa särlösningar. Här skall enbart behandlas den som reglerar den i praktiken ofta förekommande situation som uppstår när det görs gällande och kanske också visas att ett lagakraftvunnet utslag byggt i något hänseende oriktiga, ofullständiga eller fundamentalt förändrade premisser. I utlänningsärenden liksom i alla andra sammanhang där männi- skor beslutar träffas naturligtvis avgöranden som objektivt sett inte vid varje tidpunkt framstår som materiellt ocheller formellt riktiga. Orsakerna till detta är givetvis flera men en väsentlig sådan är att alla för ställningstagandet relevanta fakta inte alltid varit kända för den som fattade beslutet eller att de faktiska förutsättningarna har ändrats en politisk regim i ett land kan t.ex. efter ett beslut av UN ha ersatts av en annan med andra mål och annan syn på politikens medel och med andra, potentiella motståndare. Lika självklart som detta lika självklart är att det i varje anständigt rättsligt eller administrativt system måste finnas ett remedium för att i den utsträckning är som möjlig rätta de oriktiga avgörandena även sedan de vunnit laga

SOU 199324 Avsnitt 1 119

kraft, dvs. inte längre är möjliga att angripa ett ordinärt övergenom

klagandes

6.2 Ny ansökan i juridisk-teknisk mening

När en dom eller slutligt beslut i ett brott- eller tvistemål har vunnit laga kraft så äger domen eller beslutet rättskraft, dvs. den fråga som avgjorts genom domen eller beslutet får inte tas upp till prövning nytt. Den sak som målet gällde har, med juridisk terminologi, blivit res iudicata. Enda möjligheten att få den sak målet gällde prövad på nytt är att HD medger det antingen genom att bevilja resning eller medge att försutten tid återställs enligt RBs regler extraordinära rättsmedel. Motsvarande gäller för förvaltningsrättens del. I vissa förvaltningsärenden blir inte sakfrågan i ett ansökningsärende res iudicata i den meningen att en ny ansökan skall avvisas utan prövas i sak, dvs. antingen bifallas eller avslås; talerätten prekluderas med andra ord inte av det tidigare avgörandet. Detta är självklart när det finns ett direkt eller indirekt förbud mot överklagande av förvaltningsmyndighetens beslut därför att sakens beskaffenhet är sådan att en förnyad ansökan framstår enklare som och lämpligare än att driva saken genom rättssystemet. Principen om res iudicata upprätthålls emellertid inte konsekvent i ärenden kan som bli föremål för prövning i mer än en instans. För de utlänningsärenden som här i första hand är av intresse dvs. , asylärenden, finns en i lagen angiven överklagandeordning. Andra och sista instans i denna är UN i vissa speciella fall regeringen. - Bedömt efter regeringsformen och vilken parameter kan - annan komma i fråga är det givna svaret på frågan vad den skall göra som anser att nya omständigheter tillkommit som visar att ett lagakraftvunnet avgörande är oriktigt ansök resning. Detta om konstitutionellt korrekta svar ger emellertid inte utlänningslagen. Lagen uppmanar den enskilde att ge in en ny ansökan uppehållsom tillstånd som om fråga vore förnyad ansökan t.ex. visering om en om eller något annat tillstånd där ett vägrat bifall inte kan överklagas och beträffande vilka remediet mot ett felaktigt beslut år upprepad en ansökan. Den omständigheten att villkoren för bifall till en ny

8 Jfr Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar, s. 292 ö

120 Avsnitt 1 SOU 199324

ansökan kan sägas ha skärpts i förhållande till de ursprungligen gjorda, rubbar inte slutsatsen att utlänningslagen innebär ett avsteg från vad som konstitutionellt borde gälla till gagnet om än inte till namnet är en ny ansökan en form av resning och bör behandlas i principiell överensstämmelse därmed. Detta visar sig redan därigenom att till ett bifall till ny ansökan för att få effekt måste kopplas ett upphävande av det tidigare lagakraftvunna beslutet 7 kap 15 § utlänningslagen.

6.3 Ny ansökan kritisk granskning

- en Den lösning för att korrigera ett, i någon signifikant mening, felaktigt men lagakraftvunnet beslut som sålunda valts för utlänningsärendenas del har, som redan har konstaterats se avsnitt 5, verksamt bidragit till till att institutet blivit ett närmast reguljärt inslag i förfarandet; den omständigheten att bifallsprocenten relativt sett är låg eller mycket låg har inte över tiden förändrat den bilden; antalet ansökningar visar ingen tendens att minska, tvärtom. Att det blivit så här har även det flera orsaker. Vid sidan av den allmänna obenägenheten att acceptera ett negativt utslag, har säkert det förhållandet att bifallskriterierna i lagrummet är så generella i sin utformning verksamt bidragit till utvecklingen; det går att få in mycket under en lokution som synnerliga skäl av humanitär art. Läggs till detta att det är SIV, dvs. den myndighet som först prövade ärendet och vars beslut fastställts av överinstansen, som är den myndighet som skall pröva den nya ansökan, så är det svårt att betrakta denna ansökan som det extraordinära rättsmedel som den, som nyss hävdats, de facto ändå Det är därför fullt begripligt att uppfattningen att allt egentligen börjar om från början, alternativt att SIV är den tredje instans som systemet formellt saknar, blivit så vanlig. Beaktar man att denna instans dessutom kan fås att pröva ett i princip obegränsat antal ansökningar och med bibehållen rättshjälp genom offentligt biträde i ett och samma ärende är det mycket lätt att förstå och förklara varför institutet blivit så populärt. Till detta kommer att utdragnare den redan långa, normala proceduren blir och hårdare utlänningen bl.a. därigenom knyts till Sverige, desto starkare blir de humanitära skäl som oftast utgör grund för ansökan.

SOU 199324 Avsnitt 1 121

Principiella skäl talar för att dagens institut ny ansökan till anpassas det rättsliga systemet i övrigt. Praktiska skäl talar för att det ges en sådan utformning ocheller tillämpning att det kommer till användning bara i de fall för vilka det ursprungligen avsett, dvs. de var undantagsfall där situationen för den enskilde utlänningen så radikalt förändrats att det lagakraftvunna beslutet framstår klart och som odisputabelt felaktigt. Det har sagts att den överprövning ett lagakraftvunnet beslut av som dagens nya ansökan innebär i fortsättningen borde begränsas till asylfallen, dvs. att det inte skulle möjligt att få till stånd vara en förnyad prövning när det lagakraftvunna beslutet avsåg avslag på ansökan om uppehållstillstånd annan grund anknytning etc.. En sådan ordning skulle tveklöst minska ansökningsfrekvensen. Men den inger onekligen starka principiella betänkligheter och förutsätter f.ö. att 8 kap. kompletteras med klara regler för hur det skall förfaras när verkställighet av olika skäl inte kan ske. Jag är därför inte beredd att nu förorda en, i förhållande till nuläget, begränsning undantagsav regelns räckvidd.

I detta sammanhang skall också något ytterligare sägas till önskemålet i direktiven att intresse skall ägnas orsakerna till att så många ansökningar trots allt bifalls. Det har redan tidigare omtalats att någon systematisk genomgång inte har gjorts av de beslut genom vilka en ny ansökan har bifallits. Den allmänna uppfattningen hos dem, som handlägger dessa ärenden, är emellertid att det alldeles övervägande antalet bifall är hänförliga till synnerliga skäl humanitär natur, av dvs. sökanden har fått stanna därför att riskerna för hans eller hennes oftast psykiska hälsa har bedömts vara betydande inför eller vid - en verkställighet av avvisningen; avgörande har därvid inte sällan varit suicidrisken. I ett mindre antal fall har den avvisade utvecklat en så allvarlig somatisk eller psykisk sjukdom att mänskliga hänsyn och medicinsk erfarenhet gör att det inte kan komma i fråga skicka att ut honom eller henne ur landet. Tilläggas skall att det säger sig självt att prövningen av en ny ansökan blir än känsligare när medicinska bedömningar kommer att bli av avgörande betydelse. l detta förhållande ligger också viktig en förklaring till den ökning utnyttjandet förtroendeläkarav av institutionen som kan konstateras.

122 Avsnitt 1 SOU 199324

6.4 Humanitära skäl som upphävandegrund

Bifall till en ny ansökan förutsätter, som nämnts, dels att det till stöd för den åberopas en omständighet som inte prövats förut och dels, såvitt nu är av intresse, att den nya omständigheten gör att det skulle vara synnerligen inhumant att inte låta utlänningen stanna här. Som också tidigare sagts så är de humanitära skäl som åberopas och leder till bifall nästan alltid medicinska psykiatriska. RB upptar inte explicit humanitära medicinska skäl som resningsgrund. Däremot har resning beviljats grunder som knyter an till de medicinska. Sålunda beviljades resning när det krävdes utredning om den dömdes sinnesbeskaffenhet NJA 1941515. Grunderna för den tidigare citerade 4 i RB 582 se avsnitt s. 4 tillämpades när det, beträffande en person som dömts till fängelse för grov misshandel, visade sig att han efter rättspsykiatrisk undersökning dömts till sluten psykiatrisk vård för mord NJA 1981186. Det kan anföras många goda argument för att starka humanitära skäl skall utgöra grund för ett återbrytande av ett lagakraftvunnet beslut med förordnande om avvisningutvisning. Att dra en parallell med utlänningslagens verkställighetsförbud i 8 kap kan vara av intresse. Ett förordnande om avvisning får enligt utlänningslagen 8 kap l § sålunda aldrig verkställas till ett land om det finns grundad anledning att tro att den som skall avvisas där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr. Trots de skillnader som råder mellan den situation som är 8 kap l §s förutsättning och den som är för handen i en ny ansökan, måste den frågan få ställas varför inte fara för liv eller hälsa vid ett verkställande i sig skall kunna beaktas i en liknande situation. Det måste ligga väl i fas med den humanitära grundsyn som bär upp lagstiftningen att hävda att en verkställighet inte heller rimligen bör

få genomföras det enligt väl beprövad medicinsk erfarenhet

om - finns grundad anledning att tro att verkställigheten i något skede skulle leda till självdestruktiva åtgärder eller annars betyda allvarlig fara för den berördes hälsa. När detta är sagt så skall det också erinras om att det ligger åtskilligt i påståendet att behovet av en möjlighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut med förordnande om avvisningutvisning med hänvisning till humanitära medicinska skäl, till inte obetydlig del

SOU 199324 A ixvnirl 1 133

skapats av systemet självt eller i varje fall genom det satt vilket det fungerar i praktiken. Det finns tveklöst det sambandet mellan det behovet och hanteringen av asylärenden att långsammare. handläggningen är och längre tid som går innan ett beslut kan verkställas. desto större blir risken för att psykiska insufficienstillstftnd skall uppstå icheller förvärras. Det tillstånd som kan uppstå förvärras resp. blir inte bättre aa att det kan bero individens eget agerande längre tid en person håller sig undan verkställigheten, desto riskablare kan dess genomförande i denna mening bli. Men en sjuk människa är en sjuk människa Så länge tiden från inresa över slutligt beslut med förordnande om avvisning till verkställighet så lång den är idag, kommer redan som systemet som sådant att producera människor som i enlighet med vad som inledningsvis sades inte kan skickas tillbaka utan allvarliga risker för deras liv eller hälsa. Även den ifrågasätter de som humanitära skälen som grund för ett upphävande ett lagakraftav vunnet avvisningsförordnande måste anse att i varje fall så länge proceduren tar så lång tid som den gör idag, så länge saknas förutsättningar för en diskussion kring de humanitära skälens vara eller inte vara i detta sammanhang. Erfarenheten säger att det finns ett manifesterat samband mellan väntetid och psykisk status.

6.5 Vilka åtgärder bör vidtas eller hur skall

en ny

reglering utformas

Jag har tidigare ansett mig kunna utgå från ansökan att en ny som systemet är utformat sakligt sett är en form resning. Det kan av därför hävdas att den åtminstone ex analogia bör behandlas - - som en sådan. En ansökan om resning av ett beslut har meddelats som av Regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet prövas

av RegR RF 1111.

Som tidigare nämnts saknas på det administrativa området lagstiftning för när institutet kan användas och hur det fungerar; sådana regler finns endast för domstolsprocessens del. Tekniskt kan en ordning, där frågan ett lagakraftvunnet beslut om skall återbrytas eller inte läggs i Reg Rzs hand, åstadkommas därigenom att 2 kap 5 § tredje stycket upphävs. Sker det blir resningsinstitutet s.a.s. automatiskt tillämpligt. l och för sig behöver på detta

124 Avsnitt I SOU 199324

område lika litet som på något annat förvaltningsrättsligt område närmare bestämmelser utfärdas om förutsättningar för resning institutet motiveras av strävan att i relativt fria former skapa materiell rättvisa9. De extra riktlinjer kan behövas för prövningen kan som på sedvanligt sätt meddelas genom uttalanden i förarbetena till en - ändring i utlänningslagen. Frågan är emellertid om en sådan ordning som nu skisserats inte är om än konstitutionellt oantastli praktiskt och i viss utsträckning - principiellt lämplig. Under i varje fall ett inledande skede kommer Reg R som resningsinstans med största sannolikhet att få ta ställning till ett stort antal ansökningar. Detta skulle betyda en starkt ökad arbetsbörda för domstolen. Vidare och principiellt viktigare. Reg R är först och främst en prejudikatinstans med uppgift att lägga fast praxis på skilda förvaltningsområden. Som beslutande instans i det sammanhang som här är aktuellt skulle domstolen även om dess uppgift begränsas enbart till frågan om resning eller inte tvingas till materiella avgöranden i enskilda ärenden i en utsträckning som knappast låter sig förenas med den ställning domstolen f.n. intar och som sannolikt kommer att betonas än starkare i fortsättningen. Det finns alltså åtskilliga tungt vägande både praktiska och principiella invändningar mot att tillämpa den vanliga förvaltnings-

rättsliga ordningen när någon vill göra gällande att ett lagakraft-

vunnet beslut i ett asylärende egentligen är felaktigt. Lösningen på den föreliggande situationen får sökas med hjälp av andra metoder. Den åtgärd som kan synas ligga närmast till hands är att behålla SIV beslutsinstans men skärpa formuleringar i lagtext ocheller i som motivuttalanden så att det tydligare än f.n. framgår att institutet ny ansökan är en speciell företeelse och att ändring av ett lagakraftvunnet beslut i ett asylärende kan påräknas endast undantagsvis och i mycket speciella situationer. Bakom en sådan lösning ligger då förhoppningen att flertalet potentiella sökande och deras ombud inte skall använda institutet i dagens omfattning, inseende det sakligt sett föga meningsfulla i att åberopa omständigheter som inte svarar mot lagens kriterier och alltså avstå från att förlänga en process vars utgång är given. Man kunde då med andra ord hoppas att ny ansökan-institutet, någon sikt i varje

9 Petrén-Ragnemalm, a.a., s. 294

SOU 199324 Avsnitt 1 125

fall, skulle få en användning av den omfattning som den vanliga resningen har idag. Den skissade metoden undanröjer givetvis inte de principiella invändningar som kan göras mot institutet som sådant och den bör följaktligen tillgripas endast om ingen annan lösning står till buds. Det är dessutom ytterst tveksamt om den skulle leda till att det praktiska syfte att begränsa dess utnyttjande. Erfarenheterna dagens ordning av med dess låga bifallsprocent talar mot att så skulle bli fallet. Men även andra faktorer talar mot denna lösning. Det är för det första utomordentligt svårt såväl att verbalt - formulera de kriterier som måste vara uppfyllda för att bifall skall kunna ges. Vid utarbetandet av lagtexten lika väl vid utform- - som ningen av motivtexten kan det näppeligen undgås att använda tradi- tionella förstärkningsord som uppenbart och synnerligen, vilka även om deras kvalificerade innebörd i och för sig står klar knappast har någon avhållande verkan den som närmast berörs om inte annars så är i mitt fall omständigheterna synnerliga, skälen uppenbara etcf. Till detta kommer att bestämmelserna beslutssidan skall tilllämpas av personer som saknar den tränade domstolsjuristens vana och förmåga att värdera 0rd och omständigheter och vilka bl.a. därför är mer bundna till direkta uttalanden i motiven; jag har vis av erfarenheten mycket svårt att tro att motiven kan eller - bör utformas med den utförlighet som skulle krävas. För det andra och kanske framför allt betyder det förhållandet att det är SIV - som är prövningsinstans att det extraordinära i förfarandet försvinner och att det kommer att finnas få är villiga att godta a for som no an answer från den myndighet som meddelade det grundbeslut den som nya ansökan realiter ifrågasätter. Inte heller en ordning där iverprövningen anförlms UN är principiellt särskilt tilltalande, låt att de praktiska invändningar vara som kan anföras mot att låta SIV svara för denna har mindre tyngd om uppgiften läggs UN. Kvar står dock den principirella invändningen att UN kommer att ta ställning till sina beslut. egna Omskrivningsmetoden med SIV eller UN beslutsinstans bör som alltså enligt min mening inte komma i fråga. Den önskvärda, närmast nödvändiga reformeringen institutet av ny ansökan i syfte att göra det till det extraordinära rättsmedel det var avsett att vara bör alltså inte åstadkommas genom att resningsbestämmelserna görs generellt tillämpliga genom upphävande 2 av

126 Avsnitt I SOU 199324

kap 5 § 3e stycket. Inte heller förefaller en ordning där SlV behåller funktionen som prövningsmyndighet eller uppgiften läggs på UN men tilllämpningen av institutet görs mer restriktiv genom ändrade skrivningar i lagtext och motiv, erbjuda vare sig en principiellt tilltalande eller praktiskt verksam lösning. En renodlad resningslösning hade säkert kunnat användas om det på förvaltningsområdet funnits en motsvarighet till bestämmelsen i 58 kap 4 § RB. Den bestämmelsen gör hovrätten till resningsinstans i mål som avgjorts av tingsrätt. De principiella och praktiska invändningar som kan riktas mot att förlägga prövningen till Reg R hade förlorat hela sin principiella och mycket av sin praktiska tyngd hade uppgiften lagts på kammarrätten. I avvaktan på att den allmänna domstolordningen för handläggning av resningsärenden införs även för förvaltningsdomstolarnas vidkommande måste lösningen ny ansökan-problemet sökas annorstädes. Men detta behöver inte betyda att kammarrätterna s.a.s. lämnas ur sikte. Tvärtom och det av dessa skäl. Det finns, som har framgått av det anförda, mycket goda skäl för att överväga om inte uppgiften att ta ställning till en ansökan om uppehållstillstånd från den som har ett lagakraftvunnet beslut med förordnande om avvisning eller utvisning med avsevärd fördel skulle kunna läggas på en domstol och då enkannerligen en förvaltningsdomstol. Arten av den prövning som det i så fall skulle bli frågan om gör att kammarrätten blir den naturliga instansen; det är de facto fråga om ett extraordinärt förfarande inom den förvaltningsrättsliga ramen som lämpligen och i principiell överensstämmelse med resningsinstitutet bör prövas av en högre instans. Ett inslag av domstolsprövning i utlänningsprocessen skulle även om den begränsades sätt som här är aktuellt f.ö. säkerligen också röna internationell uppskattning jfr artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det skall tilläggas att jag inte har kunnat finna att den här skisserade nyordningen skulle möta konstitutionella eller andra formella hinder. Jag har kommit till slutsatsen att en ansökan från den utlänning som genom ett beslut som vunnit laga kraft har vägrats uppehållstillstånd här och skall eller utvisas härifrån, bör handläggas som av- av kammarrätten. Det finns all anledning att anta att redan detta förhållande att saken kommer att prövas av domstolen kommer att leda till att antalet ansökningar kommer att ner; det är psykologiskt

SOU 199324 Avsnitt 1 127

sett lättare att ge sig på SIV än en domstol kring vilken fortfarande

något av gamla tidens högtidlighet svävar. Kombineras sedan den åtgärden med dels en regel av innebörd att rättshjälp offentligt genom biträde endast kan fås ansökan bifalls jfr RÅ 198226 om beträffande resningsärende, dels med stramare skrivning än f.n. i en de fall när bifall får ske, vågar jag påståendet att det sakernas tillstånd som direktiven efterlyser också kommer att uppnås. Jag förordar följaktligen att de senast nämnda åtgärderna genomförs. En lämplig benämning på den uppgift som sålunda läggs på kammarrätten förefaller mig särskild prövning vara. Det finns idag fyra kammarrätter Stockholm, Göteborg, Jönköping och Sundsvall. SIVs regionala organisation för prövning av asylärenden består av fyra asylbyråer Flen, Carlslund, Malmö och Mölndal; vissa utlänningsärenden handläggs, åtminstone t.v., i Norrköping. De nya ansökningarna behandlas idag den enhet av som meddelade grundbeslutet, dvs. det beslut överklagades till UN som och där i sak fastställdes. Det förefaller inte minst belastningssynpunkt riktigast - ur - vara att alla kammarrätterna engageras och att dem tar hand envar av om ansökningarna avseende beslut från den beslutsinstans ligger som inom domkretsen [se förordningen 1977437 kammarrätternas om domkretsar m.m.]. Den korrigeringen bör dock kunna göras att Kammarrätten i Sundsvall får ta hand sådana ansökningar om som gäller beslut från Carlslund, ligger i Uppland och följaktligen som tillhör Kammarrätten i Stockholm, när utlänningens kända senast adress finns i en ort inom Sundsvallskammarrättens domkrets. En fråga i sammanhanget är hur omfattande kammarrättens prövning skall vara. Tittar man på resningsinstitutet finner att man om resning beviljas skall rätten förordna att målet skall tas upp vid den domstol som sist dömt i målet; i uppenbara fall och resningen om beviljas till den tilltalades förmån, får domen dock ändras omedelbart RB 587. En i princip motsvarande ordning skulle säkert föredra vara att även för de ärenden som här är aktuella. Jag har nämligen utgått från att bifall till ansökan skall förutsätta att det kommit fram inte en tidigare känd och åberopad omständighet i sig rätt till asyl som ger eller om det står klart att uppehållstillstånd skall starka ges av humanitära medicinska skäl. Kammarrätten bör inte tvingas i att grunden analysera om förutsättningarna för t.ex. asyl föreligger, en

128 Avsnitt 1 SOU 199324

uppgift som domstolen f.ö. idag saknar all erfarenhet av; den uppgiften bör läggas på expertinstanserna UN och SIV. Kammarrättens uppgift bör i normalfallet begränsas till att avgöra om omständigheten är ny och om så är fallet, om den är av den beskaffenheten att den med en betydande grad av annolikhet skall medföra rätt till asyl. När det gäller humanitärt motiverade ansökningar är kammarrättens erfarenhet däremot betydande och större än både UNs och SIVs. De ansökningarna bör regelmässigt sakprövas av kammarrätten ensam. Vad jag här har förordat bör föranleda ändringar i 2 kap 5 § och tillägg till bestämmelserna i 7 kap UtL. Jag återkommer i specialmotiveringen till bl.a. dessa frågor.

SOU 199324 129

7 Specialmotivering

I detta avsnitt kommenteras de lagförslag utarbetats utifrån de som allmänna överväganden som redovisats i avsnitt Förslagen föranleder ändringar ocheller tillägg till utlänningslagen 1989529 och rättshjälpslagen 1972429. I samband med ändringarna i den senare lagen har också beaktats det önskemål om ett förtydligande av 41 § p. 2 som Rikspolisstyrelsen har redovisat i sin skrivelse 199108- 21 till regeringen arbetsmarknadsdepartementet. Förslag till ny lydelse även i den delen har tagits med här. Det skall tilläggas att även andra ännu inte slutförda delar av utredningsuppdraget berör 2 kap 5 § UtL. Det blir följaktligen anledning att senare återvända till paragrafen.

7.1 Förslagen till ändringar i utlänningslagen

2 Kap. 5 § Vadå som idag benämns ny ansökan försvinner och ersätts med en särskild prövning genom kammarrättens försorg. Samtidigt upphör SlVs direkta och omedelbara befattning med sådana ansökningar som görs efter det att ett beslut vunnit laga kraft. Detta föranleder ändring i 3e stycket av denna paragraf. I sin lydelse nya har stycket i huvudsak informativ karaktär. Någon särskild kommentar behövs därför inte.

7 § Ändringarna i första och andra styckena denna paragraf är

av närmast redaktionella. De behöver ingen kommentar. I paragrafens tredje stycke, som är nytt, har tagits in en erinran om att det till de myndigheter som av tradition fattar beslut om uppehållstillstånd nu har lagts också kammarrätten vars uppgifter dock är begränsade till att dels göra den särskilda prövning som omtalas i 5 § 3e stycket, dels ta ställning till förekomst och tyngd av hos åberopade humanitära skäl. Närmare bestämmelser om kammarrättens roll finns i 7 kap 17-21 §§. I 17 § hur den anges prövningen fördelas mellan kammarrätterna. Det har ansetts tillräckligt att i detta sammanhang hänvisa enbart till den paragrafen.

130 Avsnitt l SOU 199324

7 Kap. 15 § Ändringarna i denna paragraf är konsekvenser av den nya ordningen med kammarrätten som prövnings- och i vissa fall beslutsinstans när ansökan om uppehållstillstånd görs efter det att en tidigare ansökan avslagits och detta beslut vunnit laga kraft.

Ändringarna talar för sig själva.

Paragrafen är ny.

17 § I den allmänna delen avsnitt 6.4 in fine har uttalats att samtliga kammarrätter bör engageras och att fördelningen dem emellan redan av praktiska skäl bör göras efter var den beslutsinstans ligger som fattar beslut i ärendet som första instans. Detta innebär att Kammarrätten i Sundsvall skulle bli utan eftersom det inte finns någon sådan instans inom dess domkrets. För att undvika detta har föreskrivits att Sundsvallskammarrätten skall pröva ansökningar från den utlänning vars senast kända adress finns inom dess domkrets. De akter dossier som kammarrätten behöver för att kunna ta ställning till en ansökan om särskild prövning finns i detta skede av hanteringen hos den enhet inom SIV som fattat grundbeslutet. En ansökan särskild prövning bör därför ges in till den byrån som om har att därefter omedelbart och utan något eget yttrande eller kommentar tillställa kammarrätten den aktuella akten. Bestämmelser av den innebörden kan lämpligen tas in i utlänningsförordningen 1989547.

18 § Paragrafen, som är ny, kräver ingen kommentar.

19 och 20 §§ En ansökan om särskild prövning är sakligt sett att jämföra med en ansökan om prövningstillstånd enligt t.ex. 35 § förvaltningsprocesslagen l97828 eller som en ansökan om resning enligt RB 58 l eller 2 ett bifall till ansökan är inte liktydigt med att sökanden beviljas uppehållstillstånd utan utgör enbart ett besked om att omständigheterna är sådana att det med viss grad av säkerhet kan antas att en närmare granskning skall visa att det lagakraftvunna beslutet sannolikt bör ändras. Den granskningen görs sedan i prövningens fas Görs det i en ansökan om särskild prövning gällande att sökanden är berättigad till asyl, krävs för bifall att det till stöd för det påståendet åberopas någon ny omständighet som dessutom av något skäl inte har kunnat åberopas tidigare. Bedömer kammarrätten att det framstår som övervägande sannolikt att sökanden är berättigad till asyl enligt 3 kap UtL, skall domstolen med bifall till ansökan -

SOU 19933 A ixsnitr I l3l

förordna att den instans som sist beslutade i ärendet skall ta det upp nytt. l praktiken innebär detta att det blir UN som i det alldeles övervägande antalet fall får ta hand om ärendet och slutgiltigt avgöra asylfrågan. l avsnitt 6.4 har de allmänna övervägandena bakom den här beskrivna ordningen redovisats. Till utveckling av vad där sägs är att framhålla att det knappast är vare sig riktigt eller rimligt att kammarrätten skall tvingas att skaffa sig den omfattande länder- och den specifika kunskap i övrigt som behövs för att korrekt bedöma frågan om en person är berättigad till asyl eller inte. Vad kammarrätten kan är att bedöma om åberopade omständigheter utifrån sedvanliga bevisvärderingsprinciper framstår som trovärdiga och har den tyngd som förutsätts för bifall till en ansökan dvs. att det är övervägande sannolikt att asyl kommer att beviljas. Kräver man uppenbart eller att det skall vara klart att asyl skall beviljas istället för den här angivna sannolikhetsgraden, blir resultatet att kammarrätten måste skaffa sig den nämnda kunskapen eftersom domstolen då realiter blir beslutande. När däremot en ansökan grundas riskerna för sökandens hälsa i vid mening, dvs. humanitära skäl, är läget ett annat. Bedömningsfrågor av det slaget, t.ex. värdering läkarintyg, är vanliga i av åtskilliga av de ärendegrupper som kammarrätten har att överpröva och dess kompetens är i det hänseendet säkerligen högre än den förvaltningsmyndigheterna UN och SlV har. När sådana skäl åberopas och ansökan bifalls skall kammarrätten själv ta ställning i sakfrågan, dvs. om uppehållstillstånd skall eller inte. Den ges administrativa praktiska hantering som blir följden av ett bifallsbeslut bör kammarrätten liksom idag regeringen och UN överlämna till - - SlV att svara för . Noteras skall att paragrafen för bifall inte explicit förutsätter att de omständigheter som ligger bakom en ansökan om uppehållstillstånd på humanitära skäl behöver vara nya i den meningen att de inte åberopats tidigare. En somatisk sjukdom eller psykiskt insufficienstillstånd kan efter ett lagakraftvunnet utslag enligt vilket sjukdomen etc. inte ansågs tillräckligt allvarlig för att ge tillstånd enligt 2 kap 4 eller 5 § p. 2 resp. 3, ha utvecklats därhän att ett genomförande av beslutet fullt ut skulle innebära en fara för sökandens liv; är exempelvis suicidrisken hög är faran beaktansvärd liksom den är när sjukdomen tveklöst leder till döden om en pågående behandling avbryts. Bifall blir också naturligt om genomförandet innebär bestående men för sökandens fysiska eller psykiska hälsa; det skall alltså vara så

132 Avsnitt J SOU 199324

att ett allvarligt fysiskt eller psykiskt sjukdomstillstånd därigenom permanentas. Här skall tilläggas att det kan hävdas att det redan av förvaltningsprocesslagen följer att kammarrätten kan såväl inhibera verkställigheten av beslut 28 § som hålla muntlig förhandling 9 §; att kammarrätten i dessa fall ägnar sig rättsskipning som är en förutsättning för att förvaltningsprocesslagen skall gälla lär inte kunna ifrågasättas. Förutsättningen för inhibition är enligt 28 § att besvär skall ha anförts. Det innebär enligt min mening inte att göra våld på språket att säga att en ansökan om särskild prövning att jämställa med besvär i lagens mening. Att kammarrättens beslut inte skall kunna överklagas är närmast självklart. SIV har idag jourtjänst för att under icke kontorstid kunna en behandla yrkande om inhibition och andra brådskande ärenden. Kammarrätten har ingen motsvarande verksamhet. Jag bedömer emellertid att detta förhållande inte påverkar genomförbarheten av förslaget att kammarrätten gör den särskilda prövningen. Såväl ombudenbiträdena som den verkställande myndigheten bör kunna se till att några andra negativa konsekvenser inte behöver uppstå än de består i att en utlänning kan komma att hållas i förvar någon dag som längre än vad skulle ha blivit fallet med dagens ordning. som

21 § En svagheterna i den nuvarande ordningen är att det är av möjligt att ge in ett obegränsat antal ansökningar och därigenom fördröja en verkställighet som ändå iflertalet fall kommer att ske. Effekterna dagens ordning är negativa inte enbart ur principiell av synpunkt. Som tidigare framhållits verkar lång och pressande väntan ofta nedbrytande den enskilde och leder inte sällan till att i första hand den psykiska hälsan äventyras. Det finns mycket goda skäl för åtgärder för att förhindra att ett ärende hålls svävande alltför länge. Med resningsinstitutet som principiell modell föreskrivs därför i denna paragraf att särskild prövning skall begäras inom viss kortare tid efter att beslutet om vägrat uppehållstillstånd och förordnandet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft. Den tiden kan förslagsvis bestämmas till 3 månader. Under den tiden kan naturligtvis mer än en ansökan ges in. Det har sagts att införandet av en preklusionsfrist kan komma att uppfattas som om den särskilda prövningen vore ett reguljärt inslag i förfarandet och att följaktligen antalet ansökningar skulle bli betydligt större än de annars skulle behöva bli. Jag delar inte dessa farhågor. Den restriktivitet mot bakgrund av de stränga kriterier som som gäller för bifall till en ansökan om särskild prövning och det faktum

SOU 199324 Avsnitt J 133

att prövningen görs av domstol med största sannolikhet kommer att prägla tillämpningen kommer att ha en starkt avhållande verkan på benägenheten hos såväl ombudbiträden som säkerligen hos utlänningen att utnyttja institutet. Dessutom riskerar f.ö. varje extraordinärt institut att uppfattas som ett reguljärt inslag vare sig talerätten är begränsad till tiden eller inte. Tilläggas skall att det trots vad lagrådet uttalade vid sin behand- ling av förslaget till UtL prop l9888986 s. 374 f inte kan anses uteslutet att nådeinstitutet kan användas efter preklusionsfristens utgång. Den gjorda tolkningen av RF 1113 förefaller inte helt invändningsfri.

7.2 Förslaget till ändringar i rättshjälpslagen

41 § Förslaget innebär två ändringar i punkt 5 av vilka endast den ena organiskt hänger ihop med dem som behandlats i det föregående. Den andra, som gäller relationen mellan SIV och polismyndigheten när det gäller förordnande av offentligt biträde i en viss situation, och som har aktualiserats i en skrivelse som överlämnats till mig, har tagits med när det nu ändå blev aktuellt att gå in i denna paragraf. Som inledningsvis antytts har Rikspolisstyrelsen efter att ha hört - Invandrarverket begärt att lagtexten borde förtydligas så att det klart framgår när tredagarsregeln skall tillämpas. Invandrarverket har i det nämnda yttrandet förordat att regeln utformas så att regeln träder i tillämpning när 3 dagar gått från det att polismyndigheten blev handläggande myndighet eller i verkställighetsfallet från det - att ärendet lämnades över för den åtgärden. Paragrafen har utformats i enlighet härmed. Vad därefter gäller ändring två i punkt 5 så har det i den allmänna delen förordats att offentligt biträde i likhet med vad fallet är när det gäller resning inte får beviljas i ärende om särskild prövning enligt 2 kap 5 § 3e stycket; när en sådan ansökan bifallits kan sådant biträde däremot förordnas jfr RÅ 1982 26. Att tidigare ett meddelat förordnande i och för sig består till dess verkställighet skett eller frågan om verkställighet förfallit, följer av 43 § 5e stycket rättshjälpslagen. Jag har följaktligen inte ansett det lämpligt att i detta sammanhang ta upp en diskussion om den sistnämnda bestämmelsen bör ändras i syfte att bl.a. begränsa användningen av institutet särskild prövning. Den frågan kräver mer ingående överväganden än de jag nu har haft tid att göra.

SOU 199324

Avsnitt 2

Överklaganderätten enligt utlänningslagen

förslag till ändrade regler beträffande flyktingförklaring, - resedokument och uppsikt

SOU 199324

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen 1989529

Härigenom förordnas att 7 kap 4 och 7 §§ utlänningslagen 1989529 skall ha nedan angiven lydelse.

7 Kap.

4 § Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Statens invandrarverks beslut En utlänning, ansökan vars om flyktingförklaring eller asyl har lämnats utan bifall, om resedokument samt återkallelse kan inte föra talan hans mot att av jlyktingförklaring får ut- eller hennes ansökan flyktav om länningen överklagas till Ut- ingförklaring och resedokument länningsnämnden. inte upptagits till prövning, med mindre än att det samtidigt har meddelats ett förordnande om utlänningens avvisning eller utvisning. lnvandrarverkets beslut om återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas till Utlänningsnämnden.

211 F örfattningsförslag SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§ Beslut av en polismyndighet, Beslut av en polismyndighet, av statens invandrarverk eller av statens invandrarverk eller av utlänningsnämnden om för- av utlänningsnämnden om förvar får av utlänningen över- och uppsikr får utvar av klagas till den kammarrätt som länningen överklagas till den skall överpröva beslut av in- kammarrätt skall översom vandrarverket. Kammarrättens pröva beslut invandrarav beslut får överklagas enligt verket. Kammarrättens beslut bestämmelserna i förvaltnings- får överklagas enligt bestämprocesslagen 1971291. melserna i förvaltningsprocesslagen 1971291. Beslut om förvar får över- Beslut om förvar och uppsikt klagas utan samband med ären- får överklagas utan samband det i övrigt och utan begräns- med ärendet i övrigt och utan ning till viss tid. begränsning till viss tid. Om ett beslut om förvar har Om ett beslut om förvar och fattats av det statsråd som har uppsikt har fattats det statsav till uppgift att föredra ärenden råd har till uppgift att som enligt denna lag, prövar föredra ärenden enligt denna regeringsrätten framställning lag, prövar regeringsrätten av utlänningen, om åtgärden framställning av utlänningen, skall bestå. om åtgärden skall bestå.

Denna lag träder i kraft 1993-00-00. Äldre bestämmelser gäller i fråga om beslut som meddelats före lagens ikraftträdande.

SOU 199324 21

1 Gällande

regler

Beslut som Statens invandrarverk SIV har meddelat får överklagas endast i de fall där detta uttryckligen medgivits 7 kap. l § utlänningslagen 1989529; UtL. SIVs beslut överklagas till - numera Utlänningsnämnden UN. En förutsättning för att ett beslut av SIV i ett tillståndsärende skall få överklagas är att beslutet innehåller förordnande om avvisning eller utvisning. Över UNs beslut får talan inte föras. I ärenden som inte lämnas över till regeringen enligt 7 kap. ll § utlänningslagen är alltså UN sista instans. Beslut om förvar kan överklagas till kammarrätten; detta är en konsekvens av bestämmelsen i artikel 5 p. 4 i den europeiska konventionen de om mänskliga rättigheterna, föreskriver att berövas sin som envar som frihet skall ha rätt att få frågan frihetsberövandet är lagligt om prövad av domstol. SIV och UN är förvaltningsmyndigheter, inte domstolar. En utlänning som bedöms inte vara flykting enligt den definition som ges i 3 kap. 2 § UtL, men som tillåts stanna här i landet av exempelvis humanitära skäl kan inte överklaga det beslutet med yrkande att bli förklarad som flykting. Rätten att överklaga är, som nämnts, kopplad till ett förordnande om avvisning eller utvisning; endast den vars ansökan lämnats helt utan bifall och samtidigt som blivit av- eller utvisad får överklaga SIVs beslut. Den fått stanna som utan att tillerkännas flyktingstatus kan emellertid angripa ställningstagandet i asylfrågan att överklaga beslutet att vägra honom genom eller henne flyktingförklaring ocheller resedokument. Endast den som är flykting enligt 3 kap. 2 § kan nämligen få flyktingförklaring och resedokument och ett avslag på yrkandet om att bli behandlad som flykting leder alltså automatiskt till avslag på yrkandena om resedokument och flyktingförklaring. Lagens konstruktion innebär i realiteten att det öppnats möjlighet att klaga skälen dvs. de en överväganden som lett fram till slutsatsen att utlänningen inte är att anse som flykting och som sådan berättigad till asyl att - genom utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om flyktingförklaring och resedokument.

22 Avsnitt 2 SOU 199324

1951 års Genévekonvention innehåller inte några bestämmelser om flyktingförklaring men däremot om resedokument. Enligt artikel 28 skall konventionsstaterna, om inte statens säkerhet eller allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga föreskrifter om möjligheter till överklagande av beslut i frågor som regleras av den. Det anses emellertid att varje fråga bör kunna prövas i åtminstone två instanser jfr UNHCRzs Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 46. s.

SOU 199324 23

2 i

Uppdraget - en extensiv tolkning

Principen att det endast är slutet dvs. enkelt uttryckt domstolens eller förvaltningsmyndighetens beslut att bifalla eller ogilla ett yrkande som får överklagas gäller för svensk rätts vidkommande. - Det är alltså inte möjligt att genom överklagande få en överinstans att ändra de skäl som leder från till ett i och för sig acceptabelt slut Jfr t.ex. utgången i det uppmärksammade s.k. styckmordsmålet. Den principen upprätthålls emellertid inte i UtL när det gäller ogillade yrkanden om flyktingförklaring och resedokument. Och som redan antydningsvis har framgått kan UtLs överklaganderegler sägas även i andra hänseenden inte följa de principer som styr motsvarande regler på andra rättsområden. Överklaganderätten enligt UtL knyts till det förordnande om avvisning eller utvisning som regelmässigt meddelas när en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas; endast om det föreligger synnerliga skäl får ett sådant förordnande underlåtas 4 kap. 6 § UtL. Den nämnda paragrafens uppbyggnad visar att den särskilda rättsverkan avvisningutvisning inträder som en konsekvens av avslaget på vad som enligt vedertagen processuell terminologi borde betecknas som huvudsaken, dvs. frågan om utlänningen i enlighet med sitt yrkande skall få stanna här eller inte. Det konstateras nu i direktiven att det från systematisk synpunkt onekligen är otillfredsställande med en från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utformningen av överklagandereglerna i asylärenden. Jag bör därför överväga om inte regleringen kan utformas på ett sätt som stämmer bättre överens med etablerade principer andra rättsområden. Det är därvid en självklarhet att en reglering måste stå i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden. Den översyn som direktiven sålunda efterlyser bör som jag tolkar dem inkludera en granskning av utformningen av UtLs överklaganderegler generellt sett. Den granskning som jag sålunda gjort redovisas i ett senare avsnitt. Redovisningen innehåller också ett utkast till ny reglering av överklagandeinstitutet. Utkastet är mera avsett att tjäna som diskussionsunderlag och mindre som ett färdigt

24 Avsnitt 2 SOU 199324

förslag till en om än närmast nödvändig nyordning. Efter redo- - visningen följer ett avsnitt där rätten till överklagande beslut av gällande resedokument och llyktingförklaring särskilt diskuteras och nya regler föreslås. I anslutning därtill behandlas frågan inte om också ett beslut om uppsikt bör kunna överklagas. Men dessförinnan redogörs ytterligare något för de krav de konventioner Sverige som biträtt ställer i de angivna hänseendena.

SOU 199324

3 Konventionskrav

Genêvekonventionen tar inte frågan den asylsökandes till upp om rätt eller behov rättsmedel, dvs. den inte vilka möjligheter av anger att överklaga ett beslut i ett asylärende skall finnas. Följdriktigt som finns det heller inga regler om hur ett besvärsinstitut skall eller bör vara utformat. Den frågan behandlas emellertid i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Enligt den tolkning av art. 13 i den europeiska konventionenl som numera är den förhärskande kan konventionens krav åsidosättas inte någon även om bestämmelse i konventionen explicit har blivit kränkt. Det utlänningsrättsliga systemet har alltså ansetts så utformat det tillvara att handahåller den påstår sig offer för kränkning någon som vara en av av de rättigheter konventionen garanterar ett effektivt rättsmedel. Det skall tilläggas att UNHCR hävdar att det är förutsatt eller ligger i sakens natur att asylsökande skall ha få sin sak en rätt att prövad i minst två instanser och ha tillfälle i beslutslandet - att avvakta ärendets slutliga avgörande. Flyktingförklaring är ett för Geneve-konventionen okänt begrepp. Institutet introducerades i svensk lagstiftning med 1980 års utlänningslag, efter att dessförinnan ha övervägts avvisats i samband men med de ändringar i lagen som gjordes 1976. Bakom den ändrade synen på behovet eller önskvärdheten institutet låg främst den av uppfattning i frågan som UNHCRs exekutivkommitté EXCOM redovisat 1977. Konventionen ålägger däremot signatärstaterna att utfärda resedokument för utanför statsområdet, inte resor om nationella säkerhetsintressen eller hänsynen till den allmänna ordningen talar emot det art. 28. I bilaga till konventionen finns en närmare bestämmelser resedokumentets utfardande och innehåll. om

1 Artikeln lyder Everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have effective remedy before national an a authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.

SOU 199324

Överklaganderegler

4 i allmänhet

en -

kritisk granskning och utkast till en

ny

reglering

Endast sådana beslut som i 7 kap. UtL har angetts som överklagbara får överklagas. Om perspektivet i detta sammanhang begränsas till att enbart gälla beslut varigenom en utlänning vägras att in eller resa stanna och vistas här i landet, kan det konstateras att det för överklaganderätten som sådan konstitutiva är det till, exempelvis, ett vägrat uppehållstillstånd asyl kopplade förordnandet enligt lagen beslutet om utlänningens avvisning eller utvisning. Det kan onekligen med fog hävdas att saken med sedvanlig processuell terminologi är uppehållstillståndet, dvs. den rättsföljd som utlänningen är ute efter när han eller hon ansöker asyl eller om annan grund vill få rätt att bosätta sig här. Lämnas detta yrkande utan bifall är det visserligen rimligt att det finns en formell möjlighet att avlägsna utlänningen ur landet om han eller hon inte skulle nu göra det frivilligt, vilket f.ö. UtL förutsätter att utlänningen

regelmässigt skall göra se 8 kap. 12 §. Men att knyta rätten till

överklagande till denna särskilda rättsverkan, f.ö. inte är som

obligatorisk se 4 kap. 6 §, det ogillade yrkandet är från allmänna

av processrättsliga utgångspunkter inte så lite märkligt. En motsvarande ordning civilrättens område skulle t.ex. betyda ogillad dom att en om betalningsansvar endast skulle få överklagas den förlorande om ålagts att betala motpartens rättegångskostnader, i vilket fall saken i hovrätten skulle betecknas som ersättning för rättegångskostnader. UN och regeringen rubricerat sina beslut överklagande i som fråga om avvisning m.m.. Parallellen är naturligtvis hårddragen men principiellt hållbar. Som närmare skall utvecklas i nästa avsnitt blir förhållandet än mer märkligt när regleringen gör det möjligt att få ett avslagsbeslut beträffande asyl utan avvisnings- eller utvisningsförordnande prövat överklagande inte avslagsbeslutet genom av, men väl det accessoriska avslaget yrkandet om flyktingförklaring

28 Avsnitt 2 SOU 199324

I förhållande till tidigare lagstiftning innebar 1989 års UtL inga mer betydande ändringar utom såvitt gällde möjligheten att överklaga beslut om verkställighet. Tidigare omfattande möjligheter till överklagande i det stadiet ersattes i princip av institutet ny ansökan 2 kap. 5 § 3e stycket UtL. Den nuvarande ordningen, där överklaganderätten är beroende av om det förordnats om avvisning eller utvisning, har alltså som sådan förhållandevis lång tradition och har, i sin nuvarande tappning, med största sannolikhet till syfte att i görlig mån hålla överklagandefrekvensen. Är det så, så kan konstateras nere att den utan att här gå in på några siffror inte särskilt väl har fyllt - sitt syfte. Detta hindrar å andra sidan inte att syftet är vällovligt. Men det syftet kan säkerligen med lika hög träffprocent uppnås på det vanliga sättet, eller genom att knyta skälen till huvudsaken, dvs. frågan om uppehållstillstånd eller inte uppehållstillstånd och inte till den särskilda rättverkan som är accessorisk till utgången i tillståndsdelen. Den avhållande effekten skulle då kunna uppnås genom en föreskrift att ett överklagande kan komma under UNs prövning endast om SIVs beslut innehåller ett förordnande om avvisning eller utvisning. Det kan då naturligtvis sägas att med detta har frågan om överklagandeordningen reducerats till en akademisk eller om man så vill en redaktionell fråga. Må så vara, men det ligger dock ett värde i att uppnå en systematisk överenstämmelse mellan olika rättsliga anordningar. Det kan f.ö. med fog ifrågasättas om en sådan begränsningsregel alls är sakligt motiverad. Ser man på överklagandefrekvensen, finner man att praktiskt taget alla beslut varigenom ett yrkande om uppehållstillstånd avslagits av SIV blir överklagade. I de förhållandevis få fall där utlänningen visserligen får stanna men inte som flykting utan andra skäl, kan utlänningen ändå få sitt yrkande under överinstansens prövning genom att överklaga förordnandet flyktingförklaring och resedokument. Även om om, vilket senare skall föreslås, den rätten avskaffas, framstår det som antagligt att ett slopande av kopplingen mellan avvisningutvisning och överklaganderätten inte skulle innebära någon större, om ens nämnvärd, ökning av UNs arbetsbörda. Från principiella och systematiska synpunkter skulle i alla händelser mycket vara vunnet med en överklaganderegel av innebörd att den som är missnöjd med t.ex. SIVs beslut i tillståndsfrågan, får överklaga det till UN. Jag har tidigare avsnitt 2 sagt att den översyn som direktiven efterlyser inte borde begränsas till frågan om överklagandemöjlig-

SOU 199324 Avsnitt 2 29

heterna när det gäller flyktingförklaring och resedokument utan gälla utformning av UtLs överklaganderegler generellt sett. l medvetande om att detta kan uppfattas som en alltför extensiv tolkning av direktiven, har jag, som nämnts, samlat mina propåer till ändringar av bestämmelser i en bilaga till detta avsnitt där de redovisas under rubriken utkast och inte som ett färdigt förslag. Utkastet kan behandlas nu eller senare. Det är så att vad jag tänker mig mera gäller att städa i ett befintligt hus än att bygga ett nytt. De bestämmelser som hör med den ordning jag tänker mig, återfinns i 4 och 7 kap. i UtL 4 kap. bär rubriken Avvisning och utvisning, en rubrik som givetvis inte bör behållas. Kapitlet ger regler för när en utlänning får vägras inresa i Sverige när han resp får vägras fortsatt vistelse här. Kapitelrubriken bör till detta anpassas och förslagsvis lyda Villkor för inresa och i Sverige m.m.. avresa De nya lydelserna av de olika paragraferna liksom de redaktionella ändringarna som vidtagits talar i allt väsentligt för sig själva och tarvar följaktligen knappast några kommentarer.

SOU 199324

5 Skall beslut

om flyktingförklaring och

resedokument kunna överklagas

En utlänning som ansöker om asyl här, ansöker regelmässigt också om flyktingförklaring och resedokument. Bifalls ansökan och får utlänningen flyktingstatus 3 kap. 2 § UtL, så bifalls också de övriga två yrkandena. Bifalls ansökan på det sättet att utlänningen ges uppehållstillstånd här inte som flykting men väl på t.ex. humanitära skäl, kan, som redan har påpekats, utlänningen inte klaga beslutets statusdel, dvs. yrka att han skall få stanna som flykting. Ett uppehållstillstånd på humanitära skäl berättigar inte till flyktingförklaring och resedokument; den rätten är helt accessorisk till statusfrågan. I den nämnda situationen avslås alltså yrkandena i de delarna. Men det avslagsbeslutet kan i motsats till beslutet i vad som i föregående avsnitt betecknades som huvudsaken statusdelen överklagas. Det är alltså teoretiskt möjligt för en utlänning att genom att överklaga det accessoriska beslutet kan få det icke överklagade statusbeslutet ändrat. UtL öppnar alltså realiter den i alla andra sammanhang stängda vägen att genom att angripa domskälen få en ändring till stånd i sak. Detta är från såväl principiella som systematiska synpunkter en synnerligen tveksam sak. Att statsmakterna varit medvetna om de problem som en självständig överklaganderätt när det gäller flyktingförklaring och resedokument ger upphov till framgår av förarvetena till UtL. När frågan diskuteras i prop 19888986 märks tveksamheten tydligt och de argument som åberopas till förmån för en behållen överklaganderätt

övertygar inte genom sin sakliga tyngd s 107 m-y.

Den som får flyktingförklaring och resedokument är i vissa avseenden gynnsammare ställd än den som får stanna av politiskhumanitära skäl eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en flykting kan få resan till Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekonomiska fördelar t.ex. rätt till studiesocialt stöd utan kvalifikationsprövning och dessutom ett bättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ett resedokument ger honom också möjlighet att resa till andra länder i något större utsträckning än om han enbart har främlingspass.

212 Avsnitt 2 SOU 199324

Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse att bli erkänd som flykting och alltså ha fått sina uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständigheterna anser jag, i likhet med lagutredningen, att det alltjämt bör vara möjligt att överklaga ett beslut som innebär avslag på en ansökan om flyktingförklaring och resedokument.

Till detta uttalande är väl bara det att säga att visserligen är det klart att t.ex. resedokument är bra att ha, men frågan varför spörs- målet om utlänningens status, dvs. ställning som flykting eller inte flykting skall komma under överinstansens prövning s.a.s bakvägen förblir obesvarad. Och f.ö. det förhoppningsvis viktigaste har utlänningen uppnått genom uppehållstillståndet; vad flyktingförklaringen och resedokumentet därutöver ger honom är övervärden vilka i vissa hän- seenden ställer honom eller henne i ett bättre läge än landets egna invånare. Frågan överklaganderätten när det gäller beslut om flyktingom förklaring-resedokument och därmed också egentligen frågan om utformningen systemet för överklagande diskuterades på nytt i av den proposition 19919230 där förslaget om inrättandet av en särskild nämnd för överprövning av SIVs beslut presenterades.

Där heter det bl.a. s.2l Det kan självfallet diskuteras om rätten att överklaga ett avslag på en ansökan om flyktingförklaring eller resedokument måste behållas. I dessa ärenden är det fråga om utlänningar som fått tillstånd att stanna i landet, låt vara med en annan motivering än de begärt. Det är inte något oavsikligt rättstrygghetskrav att en fråga av nu aktuellt slag skall kunna prövas i mer än en instans.

Efter att ha redogjort för de uttalanden i frågan som nu gjorts i prop. 19888986 konkluderar föredraganden Med hänsyn till att rätten att överklaga beslut om flyktingförklaring och resedokument sålunda helt nyligen av en enhällig riksdag har ansetts böra behållas föreslås inte något ändring i detta avseende. Detta gäller så mycket mera som hithörande frågor under alla förhållanden måste komma under nämndens bedömning för det fall de aktualiseras i samband med överklagande av beslut om avvisning eller utvisning.

Ett ytterligare skäl för att behålla överprövningsrätten är att tillämpningen av den s.k. upphävandeklausulen i Genévekonventionen närmare bestämt artikel l B punkt 52 kan vara - -

SOU 199324 Avsnitt 2 213

av stor principiell betydelse. Uppenbarligen är det inte möjligt att göra skillnad mellan beslut om flyktingförklaring och beslut angående resedokument; den grundläggande frågan är densamma i dessa ärenden. Antalet besvärsärenden hos regeringen är med nuvarande ordning ganska begränsat. Det kan visserligen av olika skäl komma att öka under den närmaste tiden, men handläggningen och beslutsfattandet tar förhållandevis liten tid i anspråk. Om rätten att överklaga behålls, påverkar detta sålunda inte överprövandena angående organisationen och dimensioneringen av en

De skäl för att behålla den aktuella överklaganderätten sålunda som anförts går i stor sett runt det förhållande att den nuvarande 0rdningen innebär en principiellt viktig systemavvikelse. Även bedömd isolerad, dvs. inom ramen för den nuvarande överklagandeordningen, så utgör rätten att separat överklaga negativa beslut om resedokumentflyktingförklaring processuell anomali. en Mot denna allmänna bakgrund och det förhållandet att de skäl som har anförts till stöd för överklaganderättens bibehållanden inte på något avgörande sätt jävar den bedömning som nyss redovisades, har jag kommit till den slutsatsen att tiden är inne slopa den rätt till nu att separat överklagande av negativa beslut i fråga om flyktingförklaring och resedokument som UtL idag Jag har därvid ger. beaktat såväl att den enhälliga riksdagens uppfattning kom till uttryck genom att den inte alls berörde frågan, som att den s.k. upphävandeklausulens principiella betydelse snarast ligger i att den utgör ett argument mot den begränsning av talerätten när det gäller statusfrågan som UtL innehåller Juridiskt-tekniskt kan denna förordade ändring åstadkommas genom att bestämmelsen i 7 kap. 4 § UIL upphävs. Ett pedagogiskt välmotiverat kompletterande uttalande bör dock skett i bilagans som lagutkast 7 kap. la §, emellertid ersätta den bestämmelsen. Att det fortfarande bör finnas rätt att överklaga beslut varigenom en ett en flyktingförklaring återkallas, är närmast en självklarhet.

SOU 199324

6 Skall ett beslut

om uppsikt kunna

överklagas

6.1 Gällande regler

En utlänning kan under vissa i UtL angivna förutsättningar i tas förvar, dvs. berövas sin rätt att fritt röra sig 6 kap. 1-3 §§. I flertalet fall verkställs förvaret på ett allmänt häkte; de speciella förvarslokaler som finns i anslutning till utredningsslussen i Carlslund används företrädesvis för förvarstagna barnfamiljer och, i förekommande fall, för förvar bam. av ensamma Förvaret, som alltså innebär ett frihetsberövande och sådant som kan överklagas till kammarrätten jfr artikel 5 4 i europeiska p. konventionen om de mänskliga rättigheterna, kan i vissa fall ersättas av eller bytas ut mot uppsikt. Uppsikt innebär enligt 6 kap. 5 § UtL att utlänningen

är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

Förordnande om uppsikt förutsätter alltså villkor att samma som gäller för förvar är uppfyllda. Därutöver krävs uppsikten att är tillräcklig för att åtgärdens syfte skall tillgodoses förhindra t.ex. ett undanhållande eller brottslig verksamhet. Endast den en som är över 16 år får ställas under uppsikt istället för i förvar. Den att tas som är under 16 år får i princip inte tas i förvar; däremot kan han eller hon ställas under uppsikt pr0pl9888986, 178. s. Enligt 7 kap. l § UtL får endast sådana beslut överklagas som uttryckligen angetts överklagbara i det kap.itlet. Ett beslut uppsikt om är inte överklagbart, då det är inte upptaget i någon bestämmelse i 7 kap..

6.2 Uppdraget

I direktiven konstateras inledningsvis att ett beslut uppsikt inte går om att överklaga. Det sägs vidare att ett sådant beslut obestridligen

216 Avsnitt 2 SOU 199324

innebär en tvångsåtgärd som redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt. Det uppdras mig att överväga om en sådan ordning bör införas att även sådana beslut skall kunna överklagas inte minst mot bakgrund av våra internationella åtaganden fri- och rättighetsområdet.

6.3 överväganden

I den remiss med förslag till utlänningslag som lämnades över till lagrådet, föreslog regeringen att beslut om uppsikt inte skulle kunna överklagas men angav som exempel på villkor som skulle kunna föreskrivas att utlänningen kunde åläggas att uppehålla sig på en viss plats t.ex. en förläggning. Detta uttalande föranledde lagrådet att med hänvisning till Europakonventionen och domstolens avgörande i det s.k. Guzzardimålet framhålla att om ett sådant villkor skall få föreskrivas, så bör det införas regler om rätt att överklaga ett beslut

om uppsikt se prop l9888986, s. 372-373.

I anledning av lagrådets synpunkt så framhöll föredraganden i propostitionen s. 178 att det inte torde få komma ifråga att - - utlänningen åläggs att vistas inom ett mer begränsat område, t.ex. en flyktingförläggning då detta skulle kunna vara att anse som ett förvar. Det kan naturligvis diskuteras om den tolkning av innebörden av artikel 5 som ligger bakom lagrådets uttalande eller att någon rätt till överklagande inte föreligger så länge den under uppsikt stående utlänningen inte åläggs att vistas inom ett begränsat område fortfarande är den riktiga. Redan ett förbud att lämna en kommun kan i sig innebära en väsentlig inskränkning i den enskildes rörelsefrihet. Kombineras sedan ett sådant förbud med en anmälningsplikt uppstår en situation, som även om utlänningen inte är skyldig att anmäla sig flera gånger om dagen eller ens varje dag, närmar sig gränsen till frihetsberövandet. Men bortsett från detta, är det svårt att försvara en ordning där den grundläggande frågan om det finns skäl att alls begränsa den enskilde utlänningens rörelsefrihet hur litet ingripande den begränsningen än anses vara inte får underkastas en domstols prövning. Den oginhet som i detta hänseende präglar UtLs reglering förefaller mig svårförenlig med de allmänna principer som bär upp förvaltningsförfarandet och som fått ett klart

SOU 199324 Avsnitt 2 217

uttryck i förvaltningslagens 22 § det lär knappast kunna ifrågasättas att ett beslut om uppsikt gått utlänningen emot. Jag kommer alltså till slutsatsen att även ett beslut om uppsikt skall kunna överklagas. Liksom när det gäller förvar bör överklagandet prövas av kammarrätten. Detta kan åstadkommas att orden genom och uppsikt läggs till efter ordet förvar i första tredje stycket i - 7 kap. 7

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 Bzl Utkast till

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen1989529

Härigenom förordnas i fråga utlänningslagen 1989529 om dels att rubriken till 4 kap skall ha nedan angiven lydelse och att rubrikerna före 4 kap 4 och ll §§ och före 7 kap l-4 §§ skall utgå, dels att 7 kap 4 § skall utgå, dels att det i 7 kap skall införas paragraf, la nedan en ny av angiven lydelse, dels att 4 kap 1-6 §§ och 7 kap 1-3 §§ samt 5 och 12 §§ skall ha nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 Kap. 1§ Avvisning och utvisning Villkor för inresa och vistelse i Sverige m.m. En utlänning får avvisas En utlänning får vägras inresa och vistelse i Sverige om han eller hon inte uppfyller villkoren i 2 och 3 §§. Under de förutsättningar som anges i 4 och 7 §§ får en utlänning vägras fortsatt vistelse här. om han saknar pass när Vägras en utlänning inresa pass krävs för inresa eller eller fortsatt vistelse här enligt vistelse i Sverige, första stycket skall samtidigt förordnande meddelas om hans eller hennes avvisning om vägran grundas bestämmelse i 2 eller 3 § och om hans eller hennes utvisning om vägran grundas på bestämmelse i 4 eller 7

B2 Bilaga Avsnitt 2 SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse om han saknar visering, Lämnas en ansökan om uppeuppehållstillstånd eller annat hållstillstånd utan bifall eller tillstånd krävs för inresa, återkallas ett redan meddelat som vistelse eller arbete i Sverige, tillstånd äger bestämmelserna i andra stycket motsvarande tilllämpning. Förordnande som där sägs får dock underlåtas om synnerliga skäl talar emot att ett sådant meddelas. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit, eller om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet. Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankomsten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

2§ En utlänning får vidare avvisas En utlänning får vägras inresa respektive fortsatt vistelse här om han eller hon om det kan antas att han om han saknar pass när kommer att sakna tillräckliga pass krävs för inresa eller medel för sin vistelse i Sverige vistelse i Sverige, eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 B3

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

om han tänker söka sitt om han saknar visering, uppehälle i Sverige eller i något uppehållstillstånd eller annat annat nordiskt land och det kan tillstånd krävs för inresa, som antas att han inte kommer att vistelse eller arbete i Sverige, försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, om han på grund av tidi- om det vid hans ankomst gare ådömt frihetsstraff eller till Sverige framkommer att någon annan särskild om- han tänker besöka något annat ständighet kan antas komma att nordiskt land saknar men erbegå brott i Sverige eller i forderligt tillstånd in att resa något annat nordiskt land, dit, eller 4. om det med hänsyn till han vid inresan om anhans tidigare verksamhet eller i tingen undviker lämna polisatt övrigt kan antas att han kom- myndigheten begärda uppgifter mer att bedriva sabotage, spion- eller till polismyndigheten mederi eller olovlig underrättelse- vetet lämnar oriktiga uppgifter verksamhet i Sverige eller i är betydelse för rätten som av något annat nordiskt land, eller in i Sverige att resa eller medvetet förtiger någon sådan omständighet. om det med stöd av lagen Första stycket gäller inte om 1971176 om vissa interna- utlänningen vid ankomsten hit tionella sanktioner har före- hade eller därefter, under som skrivits att avvisning kan ske. tid, har haft uppehållsen ett tillstånd som har upphört att gälla En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

B4 Bilaga Avsnitt 2 SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd.

3§ En utlänning får utvisas ur En utlänning får utöver i - Sverige, om han uppehåller sig fall avses i l § vägras insom här efter det att hans uppe- respektive fortsatt vistelse resa hållstillstånd har löpt ut eller här om återkallats. det kan antas att han om kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa, han tänker söka sitt om uppehälle i Sverige eller i något annat nordiskt land och det kan antas att han inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 B5

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller 5. det med stöd av lagen 1971176 om vissa internationella sanktioner har förordnats att avvisning kan ske En utlänning får vägras inresa respektive vistelse här även i andra fall än som sägs i första stycket om det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet. Bestämmelserna i denna paragraf får inte tilllämpas om tre månader eller mer gått sedan utlänningen anlänt hit och inte heller om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd

4§ Statens invandrarverk skall En utlänning får vägras fortpröva ärenden om avvisning satt vistelse här när hans uppeom hållstillstånd har löpt ut eller återkallats. utlänningen söker asyl här, 2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket, eller

B6 Bilaga Avsnitt 2 SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning. I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till statens invandrarverk.

5§ Beslut utvisning enligt Statens invandrarverk prövar om 3 § meddelas statens invand- frågan om en utlänning skall av rarverk. vägras inresa eller vistelse här om utlänningen söker asyl här, har en nära familjemedlem som söker asyl här, kan komma att vägras ineller vistelse här med stöd resa av 3§ andra stycket eller utan avbrott har vistats här i mer än tre månader efter ankomsten när hans rätt att vistas här sätts ifråga I andra fall än sådana som avses i första stycket beslutar polismyndigheten. Myndigheten skall lämna över ärendet till Invandrarverket, om det är tveksamt hur saken skall bedömas.

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 B27

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Om en ansökan Statens invandrarverk prövar om uppehållstillstånd avslås eller ett frågan utlänning om en som uppehållstillstånd återkallas i 4§ skall vägras fortsatt me- avses an utlänningen befinner sig i vistelse här. Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

7§

En utlänning får också ut- En domstol handlägger som visas ur Sverige ett brottmål utlänning mot en får vägra utlänningen att fortsättningsvis vistas i Sverige om domstolen om utlänningen döms för dömer utlänningen för ett ett brott som kan leda till brott kan leda till fängelse i som fängelse i än ett år, eller än år eller undanröjer mer mer ett om en domstol undanröjer en en villkorlig dom eller skydds- Villkorlig dom eller skydds- tillsyn utlänningen dömts som tillsyn som utlänningen har till för sådant brott eller dömts till för ett sådant brott, eller om utlänningen döms för dömer utlänningen för ett ett brott som kan leda till brott kan leda till fängelse som fängelse enligt denna lag eller enligt denna lag eller enligt enligt författningar har ut- författningar har utfärdats som som färdats med stöd av lagen, samt med stöd lagen, samt av omomständigheterna vid brottet är ständigheterna vid brottet är försvårande eller utlänningen försvårande eller utlänningen under de senaste två åren före under de senaste två åren före brottet har begått brott brottet har begått brott av av samma slag. samma slag.

B8 Bilaga Avsnitt 2 SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Utlänningen får dock utvisas Utlänningen får dock utvisas endast det på grund endast om det på grund av om av gärningens beskaffenhet och öv- gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas riga omständigheter kan antas att han kommer att fortsätta att han kommer att fortsätta med brottslig verksamhet här i med brottslig verksamhet här i landet eller brottet är sådant landet eller brottet är sådant om om att han inte bör få stanna kvar. att han inte bör få stanna kvar.

8§

Utvisning på grund av brott Utgår beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

11§ När det behövs När det behövs med hänsyn - - - till rikets säkerhet får regeringen vägra en utlänning fortsatt vistelse här eller besluta om inskränkningar och villkor i fråga om utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställsamt anmälningsplikt. ning samt anmälningsplikt. - - - - - - I ärenden enligt i 6 kap. I ärenden enligt i 6 kap. - - - - - - 7 Kap.

1§ Beslut förvaltnings- Beslut av en förvaltningsav myndigheter i ärenden enligt myndighet i ett ärende enligt denna lag får överklagas endast denna lag får överklagas endast det i detta kapitel. i de fall och under de förutom anges sättningar som anges i detta kapitel. Regeringen får pröva ansök- Regeringen får, om inte ningar om upphävande av en annat följer av regeringsformen avvisning eller en utvisning ll kap 13 pröva ansökninen endast i de fall som anges i om upphävande av ett fördetta kapitel. ordnande om en avvisning eller en utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 B9

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

la§

En utlänning som vägrats att resa in eller vistas i Sverige eller vars uppehållstillstånd löpt ut eller återkallats får överklaga beslutet härom, förutsatt att förordnande samtidigt har meddelats om att utlänningen skall avvisas eller utvisas ur landet. Utlänning vars ansökan om asyl har lämnats utan bifall kan inte föra talan mot att hans eller hennes ansökan om flyktingförklaring och resedokument inte upptagits till prövning, med mindre än att det samtidigt har meddelats ett förordnande om utlänningens avvisning eller utvisning.

2§ En polismyndighets beslut En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänning- får, under de förutsättningar en överklagas till statens insom anges i la § första stycket, vandrarverk. av utlänningen överklagas till statens invandrarverk.

3§ Statens invandrarverks beslut Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller varigenom utlänning har en utvisning och en i samband vägrats uppehållstillstånd eller därmed behandlad fråga om arbetstillstånd eller sådana uppehållstillstånd eller arbets- tillstånd har återkallats får tillstånd eller återkallelse under förutsättningar av som anges sådana tillstånd får av ut- i 1 utlänningen överav länningen överklagas till utlän- klagas till utlänningsnämnden. ningsnämnden.

BlO Bilaga Avsnitt 2 SOU 199324

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 § Statens invandrarverks beslut Utgår om flyktingförklaring eller resedokument samt återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas till utlänningsnämnden. 5 §

När Statens invandrarverk När statens invandrarverk eller utlänningsnämnden fattar eller utlänningsnämnden har beslut i ett överklagat ärende fattat beslut i ett överklagat om avvisning eller utvisning, ärende får uppehållstillstånd får beslut fattas också i fråga meddelas även om utlänningen om uppehållstillstånd även om inte yrkar detta denna fråga inte har tagits upp av utlänningen. Utlänningsnämnden får vid Utlänningsnämnden får efter prövning av ett beslut om överklagande förbjuda en avvisning eller utvisning besluta utlänning att för viss tid att utlänningen skall för viss tid återvända till Sverige, även om förbjudas att återvända till en lägre instans inte har Sverige, även om lägre instans meddelat ett sådant förbud. inte har meddelat ett sådant beslut. Invandrarverket och utlän- Invandrarverket och utlänningsnämnden får vid prövning ningsnämnden får efter överav ett beslut om avvisning eller klagande förordna att barn utvisning samtidigt meddela under 16 år som står under en sådant beslut angående barn utlännings vårdnad skall avvisas under sexton år som står under eller utvisas, även om lägre utlänningens vårdnad, även om instans inte har prövat den lägre instans inte har prövat frågan. I ärende hos utländenna fråga. I ärenden hos ningsnämnden gäller detta dock utlänningsnämnden gäller detta inte om för barnet har dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigåberopats sådana omständig- heter som avses i 3 kap. l§, heter som avses i 3 kap. l såvida det inte är uppenbart att såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl. det inte finns grund för asyl.

SOU 199324 Bilaga Avsnitt 2 Bl1

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §

En utlänning som har rätt att En utlänning har som rätt att överklaga ett beslut avvis- överklaga beslut i ärende enligt om ning eller en dom eller ett be- denna lag, kan förklara han att slut om utvisning kan förklara eller hon avstår från att att han avstår från att överklaga överklaga beslutet eller domen beslutet eller domen i den delen nöjdförklaring . nöjdförklaring.

Denna lag träder i kraft 1993-00-00

SOU 199324

Avsnitt 3

Regeringen och praxisbildningen förslag till ett generellt bemyndigande -

SOU 199324 31

Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen 1989529

Härigenom förordnas att det i 3 kap. utlänningslagen 1989529 skall införas en ny paragraf, 4a nedan angiven lydelse. av

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 Kap. 4a § Regeringen får, utöver vad som har angetts i detta och tidigare kapitel i lagen, meddela de föreskrifter som behövs för att anpassa prövningen av asyloch andra ansökningar om uppehållstillstånd till utvecklingen inom och utom landet och därigenom skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning.

Denna lag träder i kraft 1993-00-00.

SOU 199324 31

1 Bakgrunden

Utlänningslagens UtL 1989529 bestämmelser under vilka - om förutsättningar utlänning får beviljas asyl eller någon som en annan form av uppehållstillstånd här i landet är allmänt formulerade.

Lagens definition av statusbegreppet flykting, dvs. en person som alltid har rätt till asyl, är i sak översättning artikel 1 2 i 1951 en av års Geneve-konvention.

Att avgöra om de kriterier för flyktingskap UtL och som konventionen ställer välgrundad fruktan för förföljelse etc i upp ett enskilt fall är uppfyllda stöter inte sällan på betydande svårigheter. Än svårare kan det vara att ta ställning till det i ett visst fall om föreligger sådana humanitära skäl eller synnerliga skäl av humanitär art under vissa omständigheter utlänning som ger en rätt till uppehållstillstånd här. Studier aktuella och tidigare förarbeten av kan naturligtvis på detta liksom på andra rätts-områden viktig - - ge vägledning vid tillämpningen, det kan ändå med fog hävdas men att praxis, dvs. vägledande avgöranden företrädesvis sista instans, av spelar en större roll på utlänningslagstiftningens område än på flertalet andra. Att det blivit så beror naturligtvis inte i första hand på lagtexten i sig i sin redaktionella uppbyggnad skiljer sig UtL inte i något väsentligt hänseende från flertalet andra lagar. Orsakerna får sökas på annat håll. En faktor av betydelse i sammanhanget är det förhållandet

att vissa ärendetyper är sådana att det är nödvändigt eller i varje fall önskvärt att beakta en politisk faktor i bedömningen komplement som till de rättsliga; flyktingfrågorna har nästan alltid politiska förtecken. En annan är den omständigheten att besluten fattas av en förvaltningsmyndighet och inte domstol. Det säger sig av en närmast självt att behovet av direkt vägledning och handfast styrning är större i en organisation där beslutsfattarna saknar domstolserfarenhet i några fall också juridisk utbildning än i organisation där de - en som tar besluten har den erfarenheten. En tredje faktor betydelse i av sammanhanget är det förhållandet att beslut fattas under given som en tidsperiod också kan ha avsevärda samhällsekonomiska effekter. Genom klara ställningstaganden från de politiskt ansvariga i enskilda

32 Avsnitt 3 SOU 199324

ärenden kan utvecklingen på området som helhet styras så att riskerna för negativa effekter för samhället ekonomiskt och opinionsmässigt blir så små som möjligt utan att andra i sammanhanget väsentliga värden behöver uppges. Mot den bakgrunden och med beaktande av att Utlänningsnämnden UN ersatt regeringen som sista instans framstår det som numera angeläget att överväga en ordning där regeringens inflytande över rättstillämpningen generellt och formellt sett säkras när så utifrån andra synpunkter än renodlat rättsliga är nödvändigt.

SOU 199324

2 Uppdraget

Direktiven förutsätter att jag undersöker vilka möjligheter som regeringen idag har att inom regeringsformens ram genom generella - föreskrifter styra utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens

område och om det bedöms nödvändigt eller önskvärt föreslå de - ändringar och tillägg som kan vara motiverade.

SOU 199324

3 Praxisutbildningen idag

3.1 Praxisbildningen idag

Rättstillämpningen och därmed praxisbildningen på utlänningsområdet är idag en uppgift för dessa instanser, nämligen

Statens invandrarverk, som främst positiva beslut, dvs. genom genom beslut som ena eller andra sättet tillgodoser sökandens önskan att få uppehållstillstånd här och vilka beslut inte enligt dagens ordning får överklagas eftersom beslutet inte innehåller ett förordnande om av- eller utvisning, skapar intern praxis, en Utlänningsnämnden som efter överklagande invandrarverkets av beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband en därmed behandlad fråga uppehållstillstånd riktlinjer för om ger tilllämpningen från främst rättsliga utgångspunkter och Regeringen som genom beslut i ett enskilt ärende efter överlämnande från endera Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden främst gör principiella ställningstaganden.

Beslut i ärenden som avses i lagen 1991572 särskild om utlänningskontroll kan naturligtvis också bidra till praxisbildningen men de ärendena är få och i de delar kunde intresse som vara av oftast sekretessbelagda enligt 2 kap l och 2 §§ jämförda med 15 kap 3 § 2st sekretesslagen 1980100. Deras värde i detta sammanhang är följaktligen begränsat. Det kan naturligtvis sägas att vad här har angetts som som praxiskälla 1 positiva beslut invandrarverket inte borde ha av varit med redan av systemskäl eftersom verkets positiva beslut rimligen borde återge eller uppföljning de avgöranden vara en av som källorna 2 och 3 fattar. All erfarenhet visar emellertid att betydelsefull del en av myndighetens praxis skapas av myndigheten själv utifrån bl den a tolkning som den gör författningstext och tidigare avgöranden, det av må gälla ett ärendes formella hantering eller dess materiella utgång. Avgöranden som bygger det materialet och t.ex. innebär bifall som till en sökandes begäran underkastas i dagsläget inte någon granskning

36 Avsnitt 3 SOU 199324

någon utomstående eller av annan instans. Frånvaron av av överprövninggranskning leder regelmässigt till ett bibehållande eller, om man så vill, till en förstärkning av den interna praxisen. Praxiskälla l står därmed utan tvekan på egna ben. I avbidan ordning där även ett positivt beslut i ett tillståndsärende kan en överklagas eller på annat sätt underkastas en särskild granskning, måste invandrarverket självt skapa sådana rutiner att det blir möjligt att överblicka och systematisera de avgöranden där till exempel en asylsökande får bifall till sin ansökan. Bilden av tillståndspraxis blir annars ofullständig, vilket i sin tur innebär att det kan komma att saknas incitament för att åvägabringa en av skilda skäl betingad motiverad ändring av praxis. Med dagens teknik för ärendehanteringen lär det inte erbjuda några svårigheter att ta fram ett statistiskt sett representativt material för en analys. Det bör tilläggas att det självfallet hade varit en fördel i sammanhanget om även de positiva besluten varit åtminstone nödtorftigt motiverade, något som de idag mycket sällan

3.2 Synpunkter dagens ordning

Direktiven erinrar om att dagens ordning, där alltså även lagtexttolkningar med generell räckvidd skapas genom beslut i enskilda ärenden, har ifrågasätts från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. Det har också sagts att det är en något märklig ordning där en överordnad instans gör vägledande uttalanden utifrån de konkreta fall som en underordnad instans väljer ut och underställer den överordnade. Den lösning som anvisats för att åstadkomma en bättre tingens ordning innebär att regeringen genom generellt utformade föreskrifter, dvs. i författningsform, styr tillämpningen praxis i önskvärd riktning. Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift 19901 s. till vilken hänvisning också görs i direktiven, pläderat för en författningsordning. Han menar att det från rättssäkerhetssynpunkt är att föredra att nya riktlinjer för tillämpningen av utlänningslagstiftningen ges i författning Om nya riktlinjer för praxis införs genom lag eller förordning bringas de till allmän kännedom genom publiceringen och träder i tilllämpning först vid en i förväg bestämd tidpunkt. Härigenom blir rättstillämpningen redan från början förutsebar. Om de nya principerna lanseras genom ett avgörande i ett enskilt fall, blir

SOU 199324 Avsnitt 3 37

ändringen av praxis åtminstone i inledningsskedet svårutsebar, kanske rentav övermmplande.

En efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen och presskommunikéer är knappast likvärdig med en författningspublicering föregår de principemas tillämpning. som nya - Till de kritiska synpunkter på den rådande ordningen som Strömberg modesta i form onekligen tungt vägande i sak är - men denna att foga. Det är inom förvaltningsrätten fast etablerad en princip att ett ärende bedöms utifrån det faktiska och rättsliga läge som råder när beslutet fattas och inte det för handen som var när t ex en ansökan gjordesl. Denna princip ger, konsekvent tillämpad, resultat kan som uppfattas som stötande eller i varje fall svårbegripliga t.ex. när som en restriktivare asylpraxis introduceras. I andra fall har införandet av en ändrad praxis lett till resultat de enskilda asylsökandena som uppfattat som orättvisa och de tillämpande myndigheterna svåra som att förklara och motivera. Hade istället ändrad praxis förts ut en som författning, så hade det varit möjligt att i övergångsbestämmelsens form ge sådana föreskrifter att praxisbytet underlättats för samtliga berörda. Det så kallade 13 decemberbeslutet från 1989, vilket det var som föranledde Strömbergs artikel, liksom introduktionen något senare av vad som benämns barnpraxis, gällde praxisändringar i som sig är ett exempel på beslut med fördel hade kunnat publiceras i som författningsform. Så skedde f.ö. också när den s.k. vistelsetidspraxisen introducerades Det nuvarande sättet att ge generella riktlinjer för tillämpningen och etablera praxis vanligtvis genom beslut i enskilda ärenden har, som redan den nu lämnade översiktliga redogörelsen visar, sina obestridliga såväl principiella praktiska nackdelar. En övergång som till en ordning där den önskvärda, i vissa situationer nödvändiga styrningen av tillämpningen åstadkoms föreskrifter i sedvanlig genom författningsform är avgjort att föredra. Därigenom skapas också

1 Jfr Regeringsrättens årsbok 1988132. 2 Asylprövningskommittén, som i sitt betänkande SOU 199079 utlän-

ningsnämnd föreslog att regeringen skulle förbehålla sig avgörandet av visst eller vissa ärenden, utgick från att regeringens beslut i den delen skulle meddelas genom förordning s. 130.

38 Avsnitt 3 SOU 199324

förutsättningar för att åstadkomma den likformighet och konsekvens i beslutsfattandet rättssäkerheten kräver. Frågan är då om en som allmän övergång till sådan ordning kan ske inom ramen för en gällande regelsystem eller detta behöver kompletteras eller om ändras. Den frågan behandlas i det följande. Här skall bara erinras om det närmast självklara eller att en ordning där tillämpningen styrs generellt utformade regler inte ersätter utan enbart komgenom pletterar den praxis i första hand överinstansen etablerar som - sina beslut. Genom de avgörandena ges auktoritativa tolkgenom ningar främst rättsliga frågor men även vägledande bedömningar av läget i politiskt, religiöst eller etniskt hänseende i den asylsökandes av hemland eller del av detta. I ett följande avsnitt behandlas förhållandet mellan regeringen och dess förvaltningsmyndigheter därvid särskild uppmärksamhet ägnas betydelsen de avgöranden prejudikat som regeringen fattar i av förvaltningsärenden. Det kan dock redan här konstateras att vad som sägs där utgör ett tungt vägande argument för införandet av en till viss del författningsstyrd tillämpning.

SOU 199324

4 Regeringen,

förvaltningsmyndigheterna och

styrmetoden

4.1 Grundläggande princip

Både Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden är förvaltningsmyndigheter och lyder sådana under regeringen3 RF 116. som Att detta lydnadsförhållande har sina inskränkningar visar sig vid en jämförelse med RF 117 som tillkänner förvaltningsmyndigheterna en helt självständig ställning i ett mycket betydelsefullt hänseende

Ingen myndighet, heller riksdagen eller kommuns beslutande organ får bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende rör myndighetsutövning enskild som mot eller mot kommun eller som rör tillämpningen lag.4 av Den i Sverige sedan länge rådande principen att prejudikat dvs. beslut fattade i regel av högsta instans inte har bindande verkan kan numera för förvaltningsmyndigheternas vidkommande härledas ur den princip som RF 117 formulerar. Den omständigheten att ett avgörande av till exempel regeringen har denna enbart vägledande verkan innebär att regeringen, den vill ha garantier för om att ett principiellt betydelsefullt ställningstagande den tagit skall få som genomslag hos underordnade myndigheter i liknande ärenden, måste använda den av RF anvisade formen för styrning myndigheter, av dvs. utfärda en förordning. Den styrningsmetod i vissa lägen kan som framstå som den materiellt önskvärda, är alltså den konstitutionellt nödvändiga resultatmässigt sett.

3 Regeringen fullgör liksom förvaltningsmyndigheterna - - uppgifter som brukar betecknas som förvaltning beslutande funktion i asylärende till exempel, men den kallas inte förvaltningsmyndighet i RF. Petrén Ragnemalm Våra grundlagar s. 284 och Holmberg - - Stjemqvist Vår nya författning, 7e uppl. 1988 s.l93 ff.

310 Avsnitt 3 SOU 199324

4.2 Behöver regeringen ett bemyndigande eller kan en förordning rättstillämpningen utfärdas med stöd av

om RF 813

Med stöd av ett av riksdagen givet bemyndigande kan regeringen meddela föreskrifter avseende bland annat utlännings vistelse i riket RF 87. I UtL återfinns också ett antal bemyndiganden för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att angivna områden agera egen hand. Begreppet utlännings vistelse etc förhållandevis vid tolkning och regeringen har i har getts en lagen bemyndigats5 att meddela undantag från de annars gällande kraven på pass, uppehållstillstånd, visering och arbetstillstånd, utfärda föreskrifter om anmälningsskyldighet för utlänning an- ställd vid svenskt företag, dispensera från UtL beträffande diplomatisk personal, ge föreskrifter om hemsändandet av vissa icke-flyktingar, utfärda regler för utlännings inresa i landet m m att gälla vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Något i UtL generellt formulerat bemyndigande för regeringen att utfärda generella tillämpningsföreskrifter i förordningsform finns dock inte. Det kan emellertid hävdas att något sådant bemyndigande inte heller behövs eftersom regeringen redan har den rätten genom bestämmelsen RF 813. Det lagrummet bemyndigar nämligen regeringen att besluta bl.a. föreskrifter om verkställighet av lag. I anslutning till den diskussion som fördes i anledning av det så kallade 13 december-beslutet, vilket som känt gällde tillämpning av regeln i 3 kap 4 § UtL om särskilda skäl att vägra asyl för vissa, annars asylberättigade personer, hävdade bland andra Strömberg att det förhållandet att 3 kap 4 § inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande inte uteslöt att en reglering av asylrätten för de

5 Det har i frågasatts de givna bemyndigandena är grundlagsenliga i för om att få dessa under begrepet utlännings vistelse i rike krävs en ganska Strömberg, Normgivningmakten enligt 1974 extensiv grundlagstolkning års regeringsfomi 1983, 5.87.

SOU 1993124 A ixsnin 3 311

aktuella kategorierna utlänningar skulle kunna ske föreskrifter genom om verkställigheten av lag enligt 8 kap 13 § RF. Strömberg förmodar att regeringen avstod från utnyttja 813 att därför att en reglering i förordningsform inte bedömdes tillräckligt smidig. Strömbergs och andras uppfattning att 813 RF i och för sig skulle kunna användas för att styra tillämpningen UtLzs av bestämmelser om till exempel asyl är emellertid inte oonistridd. Vilken uppfattning har i frågan beror självklart vad man man anser känneteckna en verkställighetsföreskrift. Som framhålls i doktrinen är det ingen lätt sak att avgöra vad är verkställigsom en hetsföreskrift och vad som inte är deLÖ Att säga regeringens att föreskrifter inte får tillföra regleringen något väsentligt bidrar nytt, inte något avgörande sätt att klargöra begreppets innebörd, inte ens med den tillfogade förklaringen att i verkställighetens form får således inte beslutas om ytterligare åligganden för enskilda eller eljest

om ingrepp i deras personliga eller ekonomiska förhållanden.7 Jag tillhör personligen dem regeringen skulle ha som anser att kunnat etablera den praxis ville åstadkomma 13 man t.ex. genom december beslutet genom generellt utformade föreskrifter med stöd av 813 RF. Omvägen över beslut i enskilda ärenden f i ö åtskilliga fall utvalda invandrarverket hade enligt min mening av inte behövt tillgripas. Att regeringen inte tar avstånd från uppfattningen att tilllämpningen kan generella föreskrifter styras genom visar exempelvis de förordningar beträffande visering för sydafrikanska medborgare utfärdats, SFS 1991836. som senast genom Det formella stödet för de författningarna kan inte sökas gärna annorstädes än i 813 RF. Det bemyndigande regeringen har fått som i 1 kap 3 § andra stycket UtL i sig inte regeringen den ger behörigheten, eftersom det språkligt endast innebär rätt att dispensen från viseringskravet. På samma principiella grund måste de föreskrifter bygga anses som återfanns resp. återfinns i förordningarna 19911999 om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden och 19912000 ändring i om utlänningsförordningen. Det bemyndigande för regeringen att föreskriva att uppehållstillstånd får även i andra fall de ges än som angetts i 2 kap 4 § 1-3 har i förarbeten och doktrin ansetts ha en

6 Strömberg, a.a., s.l06 ff. 7 Petrén-Ragnemalm, a.a., s.194.

312 Avsnitt 3 SOU 199324

ganska snäv räckvidd och har i praktiken gällt temporära uppehållstillstånd för studier och liknande. Mot detta kan invändas att det ansetts nödvändigt med ett uttryckligt bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter om bl.a. utlännings rätt att resa in och vistas i Sverige under t ex krig eller krigsfara. Detta kan tyda på att 813 RF varje fall ibland ansetts ha snävare räckvidd än den jag här har - - en hävdat

8 Se också not.

SOU 199324 313

5 Ett

nytt bemyndigande

5.1 Allmänna synpunkter

Om det knappast kan råda några delade meningar om att regeringen har ett påtagligt behov av att kunna styra tillämpningen UtL på av utlänningsområdet genom, av politiska eller andra skäl motiverade och generellt verkande föreskrifter, så är motsatsen fallet när det gäller frågan om detta behov kan tillgodoses inom för ramen bestämmelsen i 813 RF som ger regeringen rätt att utfärda föreskrifter om verkställighet av lag. I detta läge förefaller det enligt min mening närmast självklart att komplettera lagstiftningen med ett bemyndigande som ger regeringen den rätten. Ett sådant bemyndigande kan utformas antingen generellt, dvs. med bäring över hela utlänningsområdet, eller med inriktning uteslutande på tillämpningen av lagens bestämmelser om asyl och andra former för uppehållstillstånd. Väljs den förra metoden måste prövas vilka idag gällande bemyndiganden som då blir överflödiga. För del är jag egen närmast böjd att föredra den senare. Jag föreslår alltså att UtL kompletteras med ett bemyndigande det innehållet. av Ett sådant bemyndigande, som rimligen väl faller inom för ramen bestämmelsen i 87 bör lämpligen placeras 4a § i som en ny lagens kapitel Ett förslag till hur sådan bestämmelse kan en utformas har utarbetats och återges inledningsvis i nästa avsnitt.

5.2 Specialmotivering

4a § Regeringen får, utöver vad som har angetts i detta och tidigare kapitel i lagen, meddela de föreskrifter som behövs för att anpassa prövningen av asyl- och andra ansökningar uppehållstillstånd till om utvecklingen inom och utom landet och därigenom skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning. De föreskrifter som regeringen enligt bestämmelsen bemyndigas meddela skall hålla sig inom den ram som UtLs regler uppehållsom tillstånd på skilda grunder drar i 2 och 3 kap. De skall föreupp ge skrifter för prövningen vissa ansökningar eller av grupper av

314 Avsnitt 3 SOU 199324

ansökningar och givetvis inte för hur enskilda ärenden skall - avgöras. Det kan alltså bli fråga om att ge generellt utformade beskrivnngar av de humanitärt färgade skäl som skall berättiga en utlänning att få bosätta sig här jfr de tidigare nämnda förordningarna SFS 19911999 och 2000. Det kan också gälla en närmare bestämning av de särskilda skäl som enligt 3 kap 4 § andra stycket 2 kan medföra att en krigsvägrare eller en de facto-flykting vägras asyl häri landet.

I praxis har det med stöd av ett uttalande i förarbetena se prop

- 1983 841144, s. 36 ff ansetts att fråga om tillämpningen av den nämnda undantagsbestämmelsen skall prövas av regeringen genom att ärendet överlämnas dit. Även skulle bortse från att den om man ordningen framstår som konstitutionellt tveksam mot bakgrund av föreskriften i 117 RF, så kan det på goda grunder ifrågasättas om regeringen utan uttrycklig föreskrift därom kan förbehålla sig rätten att pröva vissa ärenden9. Statens invandrarverk har, inte annat om föreskrivits för visst fall, det operativa ansvaret för tillämpningen av UtL dvs både för flyktingmottagandet och asylprövningen och har - som sådan att avgöra om det t.ex. föreligger särskilda skäl att vägra en enskild utlänning eller en viss kategori av utlänningar de asyl som han eller de annars var berättigad till. l dagsläget fungerar bestämmelserna detta, konstitutionellt korrekta sätt endast vis-â-vis den enskildelO. Det föreslagna bemyndigandet bör göra det möjligt för regeringen att genom generellt utformade föreskrifter med längre eller kortare varaktighet såväl ge omvärlden de signaler om den svenska flyktingpolitikens inriktning som styra tillämpningen så att humanitära, politiska och ekonomiska intressen i största möjliga utsträckning kan tillgodoses.

9 Se not2. 10 Se t.ex. Wikrén Sandesjö, Utlänningslagcn, s. 101. -

SOU 199324 Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir. 199251

Översyn vissa delar utlänningslagstiftningen

av av m.m.

Dir 199251

Beslut vid regeringssammanträdet 1992-04-15

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för göra överatt en syn av vissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a. undersöka vilka möjligheter regeringen i dag har inom - som att regeringsformens ram genom generella föreskrifter utveck- - styra ling och praxis utlänningslagstiftningens område och det be- - om döms nödvändigt eller önskvärt föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade,

överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a. omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att uppehållstillstånd efter inresan i Sverige,

överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund,

- överväga om i ett läge med en mycket stor inströmning - av hjälpsökande den administrativa beredskapen kan höjas in- - genom förande av en reglering fyller det i dag finns som ut tomrum som mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd,

ägna uppmärksamhet möjligheterna att tekniska och - genom andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

Bakgrund

Bilaga SOU 199324

Gällande utlänningslag 1989529 trädde i kraft den l juli 1989. I

samband med lagens ikraftträdande genomfördes omorganisation

en Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som av mottagnings- och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regionala enheter. Asylfrågor skulle förutom i Norrköping handläggas - på nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska ansvaret för mottagnings- och förläggningsverksamheten lades ut på fyra regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall. Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med verkan från den ljanuari 1992 flyttades över-prövningen av Invandrarverkets beslut i tillstånds- och medborgarskapsfrågor från regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden prop. 19919230, SfU4, rskr. 39, SFS 19911573. Överklaganden av Invandrarverkets beslut bl.a. avvisning eller utvisning samt i om naturalisationsärenden prövas således numera av Lltlänningsnämnden regeringen. Liksom tidigare kan dock Invandrarverket och inte av överlämna ett ärende direkt till regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller om det bedöms särskild vikt för tillämpningen utlänningslagen eller medvara av av borgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen. Peñodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl här varit större än det förutsattes när lagen förbereddes och som resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat bemästras och övervinnas. l dagsläget och efter de resursförstärkningar statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen det som hela taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstiderna för asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förutsattes prop. 1988892105 s. 5 ff att den totala väntetiden för en asylsökande i normalfallet inte borde mer än två månader från vara det handläggningen påbörjades hos polisen till lnvandrarverkets beslut två veckor hos polisen för utredning och sex veckor hos Invandrarverket för handläggning. För det fall att ett negativt beslut av Invandrarverket överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex månader i normalfallet. Invandrarverket skrivelse till regeringen den 23 januari har i en 1992 pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvarslokalerna i Carlslund efter den l juli 1992 då utredningsansvaret i

SOU 199324 Bilaga

asylärenden överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att regeringen antingen befriar verket från Övertagande av förvarslokalerna och låter utreda vilken myndighet i framtiden som skall ha ansvaret för verkställigheten förvarsbeslut eller vidtar de av författningsändringar som krävs för att verket befogenhet att ge använda tvång. Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den 17 december 1991 diskuterat frågan förstärkningsplan vid Statens om invandrarverk. Till skrivelsen är fogad promemoria där situaen en tion med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och förslag till åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skrivelsen hemställt om regeringens ställningstagande och planeringsinriktning.

Utredningsbehovet

Den nya lagstiftningen och den organisationen har fungerat nya nu i mer än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i

Östeuropa har därvid sitt särskilda intresse för bl. myndigheter

a. med ansvar för utlännings- och invandringsfrågor. Den erfarenhet av tillämpningen lagstiftningen vunnits har av som också visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen överav klagbara beslut utlänningsområdet fördes över till särskild en nämnd får konsekvenser för åtskilliga delar av förfarandet. I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att undersöka i vilka former regeringens politiska för som ansvar t.ex. asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen har eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som kräver en snabb lösning. Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft liksom den förändrade instansordningen, talar därför för överatt en syn av lagstiftningen bör göras. Även frågan för förnu om ansvaret varslokalerna i Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.

Bilaga SOU 199324

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor

Generella styrmedel i tillståndsärenden När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande verkan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten regelmässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlänningsnämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn på de frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet. Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i enskilda ärenden har ifrågasätts se bl.a. Strömberg, Förvaltningsrättslig tidskrift 1990l s. ll. Det har sagts att det skulle vara bättre från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut. Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att inom regeringsformens ram genom generella föreskrifter - styra utveckling och praxis utlänningslagstiftningens område och om det bedöms nödvändigt eller önskvärt föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade.

Tillståndsfrâgor Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse 2 kap. 5 § tredje stycket som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut upphävt efter en ny ansökan till Statens invandrarverk. Syftet med förändringen var att förenkla verkställighetsförfarandet men att därvid ändå ge möjlighet att pröva skäl som inte tidigare bedömts i ärendet. En förutsättning för bifall till en sådan ansökan är att det kommit till omständigheter som inte prövats tidigare och att dessa omständigheter antingen konstituerar rätt till asyl eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art för att utlänningen skall få stanna här.

SOU 199324 Bilaga

Det är givet att det endast undantagsvis kan komma i fråga att bifalla en ny ansökan. Det förutsattes följaktligen vid bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli begränsat. Utvecklingen har emellertid blivit en annan. Det är snarare regel än undantag att en utlänning som fått ett avvisningsbeslut regeringen in av ger en ny ansökan och om den avslås därefter ännu Det finns exempel - - en osv. på att det i ett ärende förekommit än tio ansökningar. mer Denna utveckling var, som nämnts, varken förutsedd eller avsedd vid lagens tillkomst. Bortsett från det merarbete hanteringen som av dessa ansökningar vållar, förefaller institutet ha kommit att uppfattas som ett reguljärt inslag i förfarandet. Det kan få till konsekvens såväl att Invandrarverket ses som en instans över överinstansen de som att

asylsökande sparar uppgifter att ha till hands det reguljära för-

om farandet skulle leda till sökandens synpunkt negativt resultat. ett ur Utredaren bör undersöka vad kan göras för att institutet ny som ansökan skall komma till användning i den omfattning förutsom sattes när det introducerades. Av särskilt intresse är orsakerna till att så många ärenden ändå bifalls. Eventuella förändringar får emellertid inte utformas så att det syfte bär institutet går förlorat. som upp I anslutning till detta bör det undersökas gällande rättshjälpsom regler har bidragit till det stora antalet nya ansökningar. Rikspolisstyrelsen har i skrivelse den 21 augusti 1991 framfört en att de nuvarande reglerna i rättshjälpslagen 1972429 inte är helt klara när det gäller möjligheterna att förordna offentligt biträde när en utlänning hållits i förvar än tre dagar och Invandrarverket mer meddelat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet utan att offentligt biträde förordnats verket. Utredaren bör överväga av om lagtexten behöver förtydligas på denna punkt. Den l juli 1986 infördes en möjlighet för Invandrarverket att efter omprövning ändra ett beslut som verket fattat i första instans, om verket fann att beslutet var oriktigt på grund t.ex. omständigav nya heter och det nya beslutet inte blev till nackdel för utlänningen. Enligt den nuvarande utlänningslagen skall verket obligatoriskt under de nämnda förutsättningarna ändra sitt beslut ändringen inte skulle om sakna betydelse för utlänningen 7 kap. 10 §. Invandrarverkets rätt att ompröva sina beslut går längre än den som förvaltningsmyndigheter normalt har. Enligt förvaltningslagen 1986223 skall ändring ske det är uppenbart det första om att beslutet är oriktigt. Detta innebär att omprövningsskyldigheten bara

Bilaga SOU 199324

gäller i sådana fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än mera då den har särskild anledning till det. Lagstiftaren har förutsatt att det i normalfallet skall överklagande eller på vara en part som - genom något annat sätt fäster myndighetens uppmärksamhet på oriktigheten prop. 19858680 79. lnte heller i utlänningsärenden skall s. lnvandrarverket behöva avvakta eller föranstalta om en komplettering materialet för att en omprövning sakligt sett skall kunna genomav föras jfr beslut riksdagens ombudsmän JO Pennlöv den 18 av december 1991. Mot bakgrund ambitionen att minska de totala av handläggningstiderna i utlänningsärenden bör utredaren överväga om inte omprövningsbestämmelsen i utlänningslagen i aktuellt hänseende bör utformas motsvarande föreskrift i förvaltsamma sätt som ningslagen. Beslut lnvandrarverket har meddelat får överklagas endast i som de fall detta uttryckligen medgivits 7 kap.l § utlänningslagen. Invandrarverkets beslut överklagas, jag redan nämnt, numera till som Utlänningsnämnden när beslutet gäller avvisning eller utvisning samt utfärdande flyktingförklaring eller resedokument. Beslut om förav var överklagas till kammarrätten. En utlänning bedöms inte flykting enligt 3 kap. 2 § utsom vara länningslagen, tillåts stanna här i landet av exempelvis humen som manitära skäl, kan inte överklaga beslutet i vad som måste med an- vändande processuell terminologi anses vara saken, dvs. om av utlänningen är berättigad till asyl eller inte; endast om beslutet också innebär avvisning eller utvisning kan det överklagas. Han eller hon kan däremot angripa ställningstagandet i asylfrågan genom att överklaga beslutet att vägra honom eller henne flyktingförklaring ocheller resedokument. Endast den är flykting enligt 3 kap. 2 § som kan nämligen få flyktingförklaring och resedokument. Lagens konstruktion innebär i realiteten att det öppnats en möjlighet att klaga skälen dvs. de överväganden som lett fram till slutsatsen att ut- länningen inte är att som flykting och som sådan berättigad till anse asyl genom att utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om flyktingförklaring och resedokument. Det är en allmän princip i svensk rätt att det inte går att överklaga skälen för en dom eller ett beslut. Det är endast slutet som sådant som är överklagbart.

SOU 199324 Bilaga

Jag vill erinra om att 1951 års Genêvekonvention inte innehåller några bestämmelser om flyktingförklaring men däremot om resedokument. Enligt artikel 28 skall konventionsstaterna, inte statens om säkerhet eller allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga föreskrifter om möjligheter till överklagande beslut i av frågor som regleras av den. Det emellertid att varje fråga bör anses kunna prövas i åtminstone två instanser jfr UNHCRzs Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, s. 46. Det är onekligen från systematisk synpunkt otillfredsställande med en från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utformningen av överklagandereglerna i asylärenden. Utredaren bör överväga om inte regleringen kan utformas på ett sätt som stämmer bättre överens med etablerade principer på andra rättsområden. Det är därvid en självklarhet att en reglering måste stå i överensstämmelse med våra konventionsåtaganden. Beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § utlänningslagen går inte att överklaga. Ett sådant beslut innebär obestridligen en tvångsåtgärd som redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt. Utredaren bör överväga om en ordning bör införas som innebär att även sådana beslut skall kunna överklagas inte minst mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden på fri- och rättighetsområdet. En ansökan om uppehållstillstånd får som regel inte bifallas om den görs av en utlänning som befinner sig i landet. Undantag från huvudregeln gäller om l. utlänningen har rätt till asyl, 2. utlänningen skall återförenas med en nära familjemedlem som finns här eller 3. det annars finns särskilda skäl 2 kap. 5 § första och andra styckena utlänningslagen. Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 10 juli 1991 anlagt synpunkter utformningen av den aktuella paragrafen och då särskilt diskuterat innebörden av begreppet särskilda skäl mot bakgrund av den i tidigare utlänningslagstiftning använda lokutionen vägande skäl. Denna fråga bör behandlas utav redaren. Därvid bör också inte regeln kan mjukas övervägas om upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika utländsk medborgare att en måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd det inte kan som råda några tvivel om att han eller hon kommer att få. En ansökan om visering ges i allmänhet in till svensk utlandsen myndighet. Beviljas den. får den i dag i de flesta fall giltighet för upprepade inresor under sex månader räknat från första dagen för

Bilaga SOU 199324

utnyttjandet viseringen och för sammanlagd vistelse här i landet av en högst tre månader. Under år har en vidgad delegering av av senare beslutanderätten i viseringsärenden skett från Invandrarverket till utlandsmyndigheterna 2 kap. 2 § utlänningsförordningen 1989547. Handläggningstiderna anses emellertid trots detta fortfarande vara alltför långa, särskilt i sådana ärenden där det står klart att visering skall beviljas. Kritiken kommer främst från affärsmän och nära anhöriga till här bosatta personer som ofta besöker eller vill besöka Sverige. Utredaren bör överväga om inte visering för vissa grupper besökare i normalfallet kan ges giltighet för en avsevärt längre av tidsperiod än för närvarande. Det bör även undersökas om inte den sammanlagda vistelsetiden kan få överstiga tre månader. En sådan ordning, redan tillämpas i åtskilliga länder, skulle inte bara innesom bära lättnader för den enskilde sökanden utan även kunna medföra vissa besparingar genom att antalet viseringsansökningar skulle minska. Jag har i flera sammanhang framhållit risken för att viseringsregler bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig utlänningar som saknar visering kan medföra olyckliga konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land. Utredaren bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet och också överväga om några ändrade regler är påkallade i detta avseende. Enligt 8 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen skall en utlänning avvisats ur landet lämna landet inom två veckor från det att besom slutet laga kraft. Vid utvisning är utresefristen fyra veckor. Ett vann beslut av Utlänningsnämnden liksom av regeringen vinner laga kraft omedelbart. l båda fallen kan det emellertid dröja någon tid innan beslutet når mottagaren. Det har hänt att det dröjt längre än den tid som är avsatt för den frivilliga avresan innan beslutet når fram till adressaten. Samtidigt kan det konstateras att den frist som lagen ger utlänningen att frivilligt lämna landet utnyttjas för att skapa förutsättningar för ett undanhållande som försvårar eller omöjliggör ett tvångsvis avlägsnande. Mot detta skall vägas utlänningens självklara rätt att ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av anhöriga och vänner. Det bör ankomma på utredaren att överväga den nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoom ser de nu angivna skilda intressena.

SOU 199324 Bilaga

Utlänningslagen förutsätter att muntlig handläggning skall ingå i handläggningen hos Invandrarverket när det kan till fördel antas vara för utredningen eller annars främja ett snabbt avgörande ärendet. av Muntlig handläggning skall även företas utlänningen begär annars om det, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd ll kap. l § första stycket utlänningslagen. Frågan muntlig handläggning skall förekomma om och hur den skall gå till diskuterades både vid införandet av den nya utlänningslagen och i samband med att Utlänningsnämnden inrättades

se bl.a. prop. l9888986 s 83 ff och 209 19919230 38 ff

prop. s. samt l99l92SfU4 s. ll ff. Institutet har dock inte kommit till användning i den utsträckning som förutsattes vid reglernas införande. Detta kan naturligtvis bero på att det är resurskrävande och ytterligare fördröjer handläggningen. Inte desto mindre är det väsentlig av betydelse. Utredaren bör därför överväga vad kan göras för som att ge den muntliga handläggningen den roll som avsågs då bestämmelsen infördes.

Ansvaret för förvarslokalerna vid Carlslund

Regeringen har i årets budgetproposition prop. l99l92lOO, bil. 12 uttalat att överföringen utredningsansvaret i asylärenden också av omfattar ansvaret för förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carlslund. Mot bakgrund av att vissa praktiska olägenheter kan komma att uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på utredningsslussen uttalade jag i anslutning till propositionen l99l92l38 om ändringar i utlänningslagen m.m. att polismyndigheten i Stockholm tills vidare bör behålla ansvaret för drift och bevakning förvarslokalerna vid av utredningsslussen i Carlslund. Regeringen anslöt sig till detta. Inget av dessa förslag har ännu behandlats av riksdagen. Den särskilde utredaren bör överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund.

Planering för att möta extremt hög invandring en Frågan om flyktingmottagning under beredskap, kriser och krig bereds för närvarande i regeringskansliet. Som Invandrarverket pekat på i sin skrivelse den 17 december 1991 kan behov särskilda inav satser dock uppkomma i andra situationer än de angivna. nu

10 Bilaga SOU 199324

Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Utredaren bör överväga om den administrativa beredskapen kan höjas genom införandet av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd. Vad jag tänker är Lex. en inströmning av kanske tiotusentals hjälpsökande från ett område med en akut försörjningskris. Om utredaren kommer fram till att vissa förändringar bör göras bör han lägga fram de förslag till organisatoriska förändringar m.m. som föranleds av hans ställningstagande.

Övrigt Vid översynsarbetet bör uppmärksamhet dessutom ägnas möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Därvid bör innehållet i den tidigare nämnda skrivelsen från lnvandrarverket den 10 juli 1991 till regeringen beaktas. I skrivelsen för Invandrarverket fram förslag till några språkliga och tekniska förändringar i vissa bestämmelser i utlänningslagen. Utredaren bör lägga fram de förslag till författningsändringar som hans överväganden föranleder.

Arbetets bedrivande Sammantaget är det ett begränsat antal frågor varav flera närmast är av teknisk natur som bör belysas. Jag anser därför inte att det finns anledning att knyta parlamentariker till utredningen. När utredaren analyserat de frågor som omfattas av uppdraget och har förslag till lösningar bör han anmäla detta till regeringen för övervägande om en referensgrupp med företrädare för de i riksdagen representerade partierna bör knytas till utredningen. Jag återkommer till regeringen i denna fråga. För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 19845 samt beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten dir. 198843. Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av oktober månad 1992.

SOU 199324 Bilaga ll

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad kommittéförord- - av ningen 1976119 med uppdrag att göra översyn vissa delar - en av av utlänningslagstiftningen, att besluta om sakkunniga och experter utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Kulturdepartementet

j Q1

Statens offentliga utredningar 1993

Kronologisk förteckning

Styrnings- ochsamarbetsformer i biståndet. UD Kursplaner för grundskolan. U. Ersättning för kvalitet och effektivitet. Utformning av ettnytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4.Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadade av flyktingar fl. S. m. 5.Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofar- maka. Livsmedelshygien småskalig och livsmedelsproduktion.Jo. Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnoroch män arbetsmarknaden. Ku. Löneskillnader ochlönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. Postlag. K. 10.En ny datalag.Ju. l l.Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor - kvalitet- utveckling huvudmannaskap. U. l3. Ökad konkurrens järnvägen. K. l4.EG och våra grundlagar. Ju. l5. Svenska regler för internationell omfördelning av oljavid en oljekris.N. 16.Nyavillkorför ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionens förslag.Fi. 16.Nyavillkorförekonomiochpolitik ekonomi kommissionens förslag.Bilagor.Fi. 17. Ãgandet av radioochtelevisioniallmänhetens tjänst. Ku. 18.Acceptans ToleransDelaktighet. M. l9. Kommunerna ochmiljöarbetet. M. 20.Riksbanken ochprisstabiliteten. Fi. 21. Ökat personval. Ju. 22.Vad ärett statsråds arbetevärt Fi. 23.Kunskapens krona.U. 24.Utlänningslagen partiell - en översyn. Ku.

1993 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Näringsdepartementet En Y damlag. lm] Svenska regler förinternationell omfördelning av olja vid EGoch våra grundlagar. [14] en Qljekris [[5] Ökat personval. [2l] MllJÖ- och naturresursdepartementet Utrikesdepartementet Tolerans Delaktighet. [18] Acceptans Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [l] Kommunerna och miljöarbetet. [19]

Socialdepartementet Statligtstöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingarm. ll. [4] Bensodiazepiner beroendeframkallande psykofarmaka. l5l Socialförsäkringsregister. [ll]

Kommunikationsdepartementet Eostlag. [9] Ökad konkurrens järnvägen. [l3]

Finansdepartementet Nya villkorför ekonomiochpolitik ekonomi kominisionens förslag. [l6] Nya villkorför ekonomioch politik ekonomi kommisionens förslag. Bilagor.[16] Riksbanken och prisstabilileten. [20] Vadärett statsråds arbetevärt [22]

Utbildningsdepartementet Kursplaner förgrundskolan. [2] Ersättning förkvalitet och effektivitet. Utformning ettnytt av resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor - kvalitet- utveckling- huvudmannaskap. [[2] Kunskapens krona. [23]

Iordbruksdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. [öl

Kulturdepartementet Löneskillnader och lönediskriminering. Omkvinnor och män arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskritninering. Omkvinnor ochman arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radiooch televisioniallmänhetens tjänst. [l7l Utlänningslagen en partiell översyn. [24] -