Särskilda skäl : utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestämmelser i utlänningslagen : slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

åtskilda skäl

- utformning och tillämpning av § 2 kap. 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen

S @M

1994:60 slutbetänkande av Utredningen om översyn av Vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.

än

Km Statens offentliga utredningar MW 1994:60 w Kulturdepartementet

Särskilda skäl

utformning och tillämpning av - 2 5 § och andra bestämmelser kap. i utlänningslagen

slutbetänkande av Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiñningen m.m. Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpasfrån Fritzes kundtjänst. För rcmissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

lleställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13655-4 Stockholm 1994 ISSN 0375-250X

Statsrådet Birgit Friggebo

Kulturdepartementet

Jag har haft uppdraget att göra en översyn av vissa delar av utlänningslagen 1989:529. Jag har valt att redovisa resultatet av arbetet i etapper och sålunda lagt fram dels en PM 1992-10-27 med förslag till en legal reglering av massflyktssituationer, dels ett delbetänkande SOU 1993:24 med förslag till ändringar i lagen. Återstående delar av uppdraget redovisas med detta betänkande med vars avgivande jag alltså anser mig ha slutfört mitt uppdrag. Jag har även i denna avslutande etapp biträtts av experterna Leo Björklund, f.d. avdelningsdirektör vid Invandrarverket, Ursula Grundell, departementsråd, och Bengt Ranland, kansliråd, båda vid Kulturdepartementet, och Håkan Sandesjö, ordförande i Utlänningsnämnden. Vid återgivandet av författningstexten och utformningen av förslagen har jag inte beaktat riksdags- eller regeringsbeslut som har fattats efter 1994-03-15. Björklund har avgett ett särskilt yttrande.

Stockholm i april 1994

Per-Erik Nilsson

Innehåll

1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Författningsförslag 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Utlänningslagen 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Utlänningsförordningen 20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Förslagen 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Utlänningslagen 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Ansökan om uppehållstillstånd efter inresa 23 . . 3.1.2 Avslagåterkallelse och samtidigt förordnande

om aveller utvisning 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Avvisningutvisning och fangelsepåföljd 38 . . . . 3.1.4 Omhändertagande av pass 40 . . . . . . . . . . . . . . 3.1.5 Kvarhållande efter inresa m.m. 41 . . . . . . . . . . 3.1.6 Beslutsbehörighet vid förvar och uppsikt 43 . . .

3.1.7 Ändring efter omprövning 46

. . . . . . . . . . . . . 3.1.8 Upphävande av förordnande om avvisning

utvisning i vissa fall 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.9 Beslut avseende fel person 50 . . . . . . . . . . . . 3.1.l0 Verkställighet i vissa fall av förordnande

om avvisning och utvisning 53 . . . . . . . . . . . . . 3.l.ll Tidpunkten för verkställighet 54 . . . . . . . . . . . 3.l.12 Förnyad verkställighet 56 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.l3 Ansvar för resekostnader 59 . . . . . . . . . . . . . . 3.1.l4 Muntlig handläggning 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Utlänningsförordningen 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Viserings giltighetstid och vistelses längd 62 . . . 3.3 Ansvaret för drift och bevakning vid förvarslokalema i Carlslund 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Bakgrunden och gällande ordning 66 . . . . . . . .

3.3.2 Överväganden 67

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Särskilt yttrande

Bilaga 1 Direktiven 1992:51 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Inledning

Mitt utredningsuppdrag dir. 1992:511 gäller översyn av vissa delar utlänningslagen m.m. Jag har tidigare dels i en PM 1992-10-27 av med förslag till legal reglering av massflyktssituationer, dels i ett delbetänkande SOU 1993:24 redovisat resultatet av de delar av uppdraget där jag funnit det mest angeläget med ändring ocheller tillägg. Nu återstår att pröva vilka tekniska och andra justeringar som bör göras för att underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen 1989:529; UtlL. I de delarna görs i direktiven hänvisning till förslag och synpunkter som Invandrarverket SIV och Rikspolisstyrelsen RPS i skilda skrivelser har fört fram och vilka föranletts främst de erfarenheter som den praktiska tillämpningen av utlänav ningsförfattningama har gett. Men direktiven utesluter inte att jag tar också andra delar regleringen där jag bedömer att justeringar upp av behövs. De författningsbestämmelser där ändringar, tillägg eller förtydliganden bedömts eller nu bedöms nödvändiga eller önskvärda reglevitt skilda områden; de hänger med andra ord sakligt sett inte rar ihop. I detta förhållande ligger förklaringen till det sätt på vilket jag redovisar denna avslutande etapp av utredningsarbetet. Omedelbart efter denna inledning följer sålunda en sedvanlig sammanställning av samtliga förslag till lydelse av berörda paragrafer uppställda i ny kapitel- och paragrafordning med den nuvarande lydelsen parallellställd. Därefter följer ett övervägandeavsnitt där varje berörd paragraf behandlas i underavsnitt under egen rubrik vilket inleds med den föreslagna lydelsen paragrafen. Övervägandeavsnittet är nya av alltså tekniskt sett utformat som en traditionell specialmotivering. Har övervägandena lett mig till slutsatsen att någon ändring inte bör göras, redovisas under den aktuella rubriken enbart de överväganden lett fram till den slutsatsen. som

Direktiven finns med som bilaga.

SOU 1994: 60

Det förekommer att jag här behandlar paragrafer i vilka jag i tidigare redovisningar föreslagit ändringar; i några fall har förslag till ändring i UtlL lagts riksdagens bord. Dessa paragrafer återges då i den lydelse de har idag.

Författningsförslag

2.1 Förslag till lag ändring i utlänningslagen

om

1989:529

Härigenom förordnas i fråga om utlänningslagen 1989:529 dels att nuvarande 2 kap. 5 § skall betecknas 5 a dels att det i lagen skall införas, i 2 kap. två nya paragrafer, 5 b och 5 c §§, och i 7 kap. en ny paragraf, 17 dels att 2 kap. 6 4 kap. 6 och 9 §§, 5 kap. 3 6 kap. 1 och 9 §§, 7 kap. 10 8 kap. 12 och 16 §§ samt 9 kap. l § skall ha nedan angiven lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 5§ 5a§ Om utlänningen befinner sig i En utlänning som vill bosätta Sverige när ansökan om uppe- sig i Sverige skall ha fått uppehållstillstånd görs eller prövas, hållstillstånd innan han reser in i får ansökan inte bifallas. landet. Görs ansökan om uppe- Detta gäller dock inte om hållstillstånd efter inresan får den utlänningen har rätt till asyl inte bifallas. Detta gäller dock här, inte om det skulle strida mot utlänningen skall återförena Sveriges internationella åtagansig med en nära familjemedlem den, vara inhumant mot utlänsom är stadigvarande bosatt i ningen eller någon som står ho- Sverige, och som han tidigare nom nära eller annars överskrida har sammanlevt med utomlands, rimlighetens gränser att kräva att eller utlänningen lämnar landet för att det annars finns särskilda utifrån ansöka om uppehållstillskäl. stånd.

SOU 1994: 60

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om utlänningen skall avvisas Görs ansökan om uppehållseller utvisas enligt ett beslut som tillstånd av en utlänning som behar vunnit laga kraft, får dock finner sig i landet men som enligt en ansökan om uppehållstillstånd ett Iagakraftvunnet förordnanfrån honom bifallas bara 0n1 an- de skall avvisas eller utvisas härsökan grundar sig omständig- ifrån gäller bestämmelserna i heter som inte har prövats förut 5 C i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om 5b§ utlänningen har rätt till asyl En ansökan om uppehållstillhär, eller stånd för att förlänga en pågådet annars finns synnerliga ende vistelse här för besök eller skäl av humanitär art. av liknande anledning får bifallas Regeringen får föreskriva att om utlänningen kan åberopa saken ansökan om uppehållstillstånd liga skäl för förlängningen. Därfår bifallas även i andra fall än vid gäller dock att förlängningen som anges i andra stycket om det inte, med mindre det föreligger följer av en överenskommelse synnerliga skäl, får gälla längre med främmande stat. tid än det ursprungliga tillståndet och inte i något fall längre än ett ar.

5e§ Föreligger det ett lagakraftvunnet förordnande om att en utlänning skall avvisas eller utvisas ur landet, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas medan han befinner sig i Sverige bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om han har rätt till asyl här, eller det annars föreligger synnerliga skäl av humanitär art.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbeten och förenas med de övriga villkor som kan behövas. I fråga om arbetstillstånd till- l fråga om arbetstillstånd tilllämpas 5 § första och andra lämpas 5 a § motsvarande sätt. stycket på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

4 kap. 6§

Om en ansökan om uppehålls- Avslås en ansökan om uppetillstånd avslås eller ett uppe- hållstillstånd eller återkallas ett hållstillstånd återkallas medan ut- sådant tillstånd medan utlänninglänningen befinner sig i Sverige en befinner sig i Sverige, skall skall samtidigt beslut meddelas samtidigt förordnas att utlänningom avvisning eller utvisning, om en skall avvisas eller utvisas. inte synnerliga skäl talar mot Sådant förordnande får underdetta. låtas om det finns anledning anta att utlänningen redan har lämnat landet eller annars särskilda skäl talar mot att det meddelas.

9§ När en domstol enligt 34 kap. Dömer domstolen en utlänbrottsbalken beslutar att föränd- ning, som enligt ett lagakraftra en påföljd, som en utlänning vunnet förordnande av en utlänhar dömts till förutom utvisning, ningsmyndighet skall avvisas får domstolen även meddela det eller utvisas från landet, till beslut beträffande utvisningen, fängelsepåföljd utan att samtidigt som förändringen av påföljd ger förordna om hans utvisning på anledning till. grund av brottet, skall domstolen avgöra om fängelsepåföljden skall avtjänas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs.

SOU 1994: 60

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Står en utlänning, skall som avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet, under åtal för gärning på vilken kan följa fängelse, skall åklagaren avgöra om åtalet skall prövas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs. När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträjfande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

5 kap. 3§

Om en utlänning vid ankom- Utlänningsnämnden, Statens sten till Sverige eller därefter invandrarverk eller polismyndigansöker om uppehållstillstånd, heten får ta hand om pass eller får Statens invandrarverk eller annan identitetshandling för en polismyndigheten ta hand om utlänning som vid ankomsten till hans pass eller annan identit- Sverige eller därefter ansöker etshandling i avvaktan på att han om uppehållstillstånd. Handlingen får tillstånd att vistas här eller får behållas till dess utlänningen lämnar landet. får det begärda tillståndet eller lämnar landet.

Polismyndigheten får i samband med verkställigheten av ett förordnande om avvisning eller utvisning ta hand om handling, som avses i första stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

F örfattrtingsjförslcig

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap. 1§

För utredning i samband med En utlänning är inte, om han inresa eller utresa eller i sam- inte tas i förvar enligt 2 eller 3 band med kallelse eller hämtning skyldig att stanna kvar för utredenligt 5 kap. 6 § får en utlänning ning i samband med inresa eller hållas kvar, dock inte längre än utresa eller i anledning av kalnödvändigt och inte i något fall lelse eller hämtning med stöd av längre än sex timmar, om inte 5 kap. 6 § längre än sex timmar. beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3

9§ Beslut om förvar eller uppsikt Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som fattas av den myndighet, som handlägger ett ärende om uppe- handlägger ärendet. hållstillstând, avvisning eller ut- Handläggande myndighet är visning. I ärenden som handläggs 1 polismyndigheten

av regeringen får det statsråd, a från och med att begäran

som har till uppgift att föredra om inresa eller ansökan om ärenden enligt denna lag, under uppehållstillstånd görs och, i handläggningen besluta om för- förekommande fall, till dess bevar eller uppsikt. Beslut att ta slut fattas eller ärendet tagits eller hålla kvar någon i förvar emot av Statens invandrarverk, kan inte fattas av regeringen. b i och med att ett beslut med Motsvarande gäller beträffande förordnande om avvisning eller uppsikt. utvisning mottas för verkställig- Den verkställande myndig- het, sådan ansökan även om en heten fattar beslut om förvar som avses i 2 kap. 5 c § därefter eller uppsikt, när ett beslut om görs, avvisning eller utvisning har 2 Statens invandrarverk i lämnats till myndigheten för och med att en ansökan om uppeverkställighet. hållstillstånd tas emot och till Utan hinder av första stycket dess beslut har fattats; överklagas får ett beslut förvar eller beslutet eller får det verkställas om uppsikt meddelas av Statens utan hinder av att det inte vunnit invandrarverk i ett ärende där laga kraft eller på grund, annan handlingarna ännu inte har sänts är verket handläggande myndigöver till Utlänningsnämnden och het till dess ärendet tagits emot

SOU [9942 60

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

av en polismyndighet i ett ärende av Utlänningsrzämnderz respektive där handlingarna inte har över- polismyndigheten, lämnats till lnvandrarverket. 3 Utlänningsnärnnden i och Polismyndigheten får också med att ärendet tas emot och till fatta beslut om att tillfälligt ta en dess beslutfattats ch beslutet, i utlänning i förvar eller ställa förekommande fall tagits emot honom under uppsikt, om det av polismyndigheten för verk inte finns tid att avvakta den .ställighet handläggande myndighetens be- När ett ärende tagits emot i det slut. Beslut med stöd av detta departement som hJr att bereda stycke skall skyndsamt anmälas frågor som avses i denna lag, till den myndighet som hand- anses regeringen som handlägglägger ärendet, och denna myn- ande myndighet. Beslut i frågor dighet skall därefter omedelbart om förvar eller uppsikt fattas av pröva om beslutet om förvar det statsråd som har att föredra eller uppsikt skall fortsätta att sådana frågor. gälla. Är .såväl Invandtarverket, Utlannirzgstzämnden efter regeringen som polismyndigáeten att anse som handlággande Myndighet, är verket respektive iämnden att anse som sådan, m någon av dem med stöd av é kap. 9 eller 10 § färordnat at: verkställigheten skall avbrytas. Ett ärende skall, efter det att expediering har skett, anses som mottaget av den andra myndigheten vid tjänstetzdens början andra dagen efter den då expediering skedde, om inte lagen 1930:173 om beräkning av lagstadgad tid föranleder annat. Handläggande myndighet har att pröva om ett ai annan myndighet meddelat beslut om förvar eller uppsikt skall bestå eller inte.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

En polismyndighet får tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, även om myndigheten inte enligt andra stycket är handläggande myndighet, förutsatt att omständigheterna är sådana att den handläggande myndighetens beslut inte hinner avvaktas. Ett sådant beslut av polismyndigheten skall skyndsamt anmälas till den handläggande myndigheten, som har att utan dröjsmål pröva om förvaret eller uppsikten skall bestå.

7 kap. 10 §

Finner Statens invandrarverk Finner Statens invandrarverk, att ett beslut som verket har till följd av överklagande eller av meddelat som första instans är annan anledning, att ett beslut oriktigt grund av nya omstän- som verket har meddelat som digheter eller av någon annan första instans är uppenbart orikanledning, skall verket ändra tigt på grund omstänav nya beslutet om det inte blir till digheter eller någon av annan annackdel eller skulle sakna bety- ledning, skall verket ändra bedelse för utlänningen. slutet, om det inte därigenom blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen omprövning. Omprövning får ske även Sedan Invandrarverket efter om beslutet överklagas till Ut- ett överklagande överlämnat länningsnämnden. Sedan Invand- ärendet till Utlänningsnämnden, rarverket har överlämnat hand- får verket ompröva sitt beslut lingarna i ärendet till Utlän- bara om nämnden begär yttrande ningsnämnen, får verket om- från verket. pröva sitt beslut bara om Utlänningsnämnden begär yttrande från verket.

SOU 1994: 60

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 § Har en utlänning lämnat oriktiga uppgifter om sitt namn, sin nationalitet eller annan omständighet av betydelse i identitetshänseende och har beslut fattats på grundval av dessa uppgifter, får den myndighet, som fattat beslutet, besluta om rättelse. Har beslutet vunnit laga kraft får den myndighet, som senast beslutade i ärendet, besluta om rättelse av sitt avgörande och samtidigt undanröja det oriktiga beslutet.

8 kap. 7§

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Statens invandrarverks beslut Statens invandrarverks förordom avvisning eller utvisning får nande om avvisning eller utvisverkställas fastän beslutet inte ning får verkställas fastän förhar vunnit laga kraft, om utlän- ordnandet inte har vunnit laga ningen har avgett nöjdförkla- kraft, om utlänningen har avgett ring. nöjdförklaring. Verkställighet får också ske Domstols dom eller beslut om om utlänningen har avgett nöjd- utvisning på grund av brott får förklaring beträffande en dom- verkställas om utlänningen förstols dom eller beslut om utvis- klarat sig nöjd med domen eller ning på grund av brott och åkla- beslutet och åklagaren medger att garen medger det. Verkställighet verkställighet får ske, förutsatt av utvisningen får dock inte ske att ådömd fängelsepåföljd har avförrän en ådömd fängelsepåföljd tjänats eller verkställigheten av har avtjänats eller verkställig- den har flyttats över till ett annat heten av den har flyttats över till land. ett annat land.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Föreligger beträffande en utlänning ett lagakraftvunnet förordnande om avvisning eller utvisning och samtidigt en av domstol ådömd fängelsepåföljd som inte förenats med utvisning, får förordnandet om avvisning eller utvisning verkställas utan hinder av att påföljden inte avtjänats, om domstolen bestämt att så får ske. Verkställigheten av förordnandet som nu sagts beträffande utlänning som står under åtal får, om åtalet avser brott som kan förskylla fängelse, också ske, förutsatt att åklagaren medger det.

12§

En polismyndighets beslut om En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrar- avvisning och Statens invandrarverks beslut om avvisning med verks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar förordnande om omedelbar verkverkställighet samt domstols dom ställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. verkställas snarast möjligt. 1 andra fall skall ett förordnande om avvisning eller utvisning verkställas så snart efter det

förordnandet vunnit laga kraft

som omständigheterna och hänsynen till utlänningens personliga förhållanden motiverar. I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. 17

SOU 1994: 60

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall polismyndigheten verkställa beslutet så snart det kan ske.

16§

Om en utlänning som har En utlänning som har avvisats avvisats eller utvisats med för- eller utvisats med förbud att återbud att återvända ändå återkom- vända, ändå återkommen som mer till Sverige utan att ha fått mer till Sverige utan sådant särskilt tillstånd till ett kort be- tillstånd sägs i 4 kap. 15 § som sök här enligt 4 kap. 15 § eller eller som stannar kvar här efter stannar kvar här efter det att det att tillståndstiden gått ut, skall giltighetstiden för ett sådant sär- avlägsnas från landet på nytt med skilt tillstånd har gått ut, skall stöd av det tidigare meddelande beslutet verkställas på nytt. förordnande om avvisning eller utvisning förnyad verkställighet. Påstår utlänningen inför den förnyade verkställigheten att han är berättigad till asyl här, skall polismyndigheten underrätta Statens invandrarverk om påståendet. Finner verket det uppenbart att påståendet grundas på skäl som prövats tidigare, skall den förnyade verkställigheten genomföras. I annat fall skall påståendet behandlas som en ansökan om asyl enligt bestämmelserna i 3 kap.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap. 1§ Om en utlänning avvisas eller En utlänning skall avvisas som utvisas, är han skyldig att betala eller utvisas är skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs den ort dit han sänds eller åläggs att resa genom en myndighets att resa genom en myndighets försorg. försorg.

Detsamma gäller när en utlänning som bara får vistas i en viss del av Sverige, genom polismyndighetens försorg förs tillbaka till en plats där han får vistas. Har myndigheten förskotterat kostnad som avses i första och andra styckena, är utlänningen skyldig att ersätta myndigheten för kostnaden. Underlåter han det, får myndigheten omedelbart låta verkställa beslutet om återbetalning hos kronofogdemyndigheten.

Denna lag träder i kraft 1994-00-00

SOU 1994: 60

2.2 Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen 1989:547

Regeringen föreskriver med stöd av 2 kap. l § andra stycket utlänningslagen 1989:527 dels att det i 2 kap. utlänningsförordningen skall införas en ny rubrik respektive en ny paragraf, 2 a av nedan angiven lydelse, dels att 3 kap. 1 § skall ha nedan angiven lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 2a§

Viserings giltighetstid och vistelses längd

Med en viserings giltighetstid avses den tidsperiod under vilken en utlänning med stöd av viseringen får resa in i Sverige. Giltighetstiden skall bestämmas utifrån syftet med besöket och de skäl som i övrigt åberopas. Den får inte, om det inte finns synnerliga skäl, överstiga två år. Bestäms en visering att gälla för längre tia än sex månader, förlängs rätten till vistelse här i landet enligt 2 kap. I § utlänningslagen 1989:529 med en månad för vartremånadersperiod med vilken giltighetstiden överstiger sex månader. Såväl viseringens giltighetstid som längden av den tillåtna vistelsetiden i Sverige skall framgå av det bevis som enligt 7 § skall införas i utlänningens pass eller annan handling.

F örfattningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 1§ Den tid tre månader under Den tid, under vilken en utlänav vilken utlänning enligt l kap. ning enligt 1 kap. 4 § utlänningsen 4 § utlänningslagen 1989:529 lagen 1989:529 inte behöver ha inte behöver ha uppehållstillstånd uppehållstillstånd vid vistelse i vid vistelse i Sverige uppehålls- S veri g e uppehållstillståndsfri tillståndsfri tid beräknas från tid beräknas från den tidpunkt den tidpunkt då utlänningen reste då utlänningen reste in i Sverige in i Sverige eller i annat nordiskt eller i annat nordiskt land från land från ett utomnordiskt land. ett utomnordiskt land. Om utlän- Om utlänningen inte är skyl- ningen inte är skyldig att ha visedig att ha visering i Sverige och ring i Sverige och har uppehar uppehållstillstånd i annat hållstillstånd i annat nordiskt nordiskt land, får han dock land, får han dock under tillunder tillståndets giltighetstid ståndets giltighetstid vistas i vistas i Sverige under en tid av Sverige. tre månader utan att ha uppehållstillstånd här.

3 Förslagen

3.1 Utlänningslagen

3.1.1 Ansökan om uppehållstillstånd efter inresa

Förslag till ny lydelse och ny beteckning av 2 kap. 5 § och till två nya paragrafer 5 b och 5 c §§.

5a§ En utlänning som vill bosätta sig i Sverige skall ha fått uppehållstillstånd innan han reser in i landet. Görs ansökan om uppehållstillstånd efter inresan får den inte bifallas. Detta gäller dock inte om det skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden, vara inhumant mot utlänningen eller någon som står honom nära eller annars överskrida rimlighetens gränser att kräva att utlänningen lämnar landet för att utifrån ansöka om uppehållstillstånd. Görs ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befinner sig i landet men som enligt ett lagakraftvunnet förordnande skall avvisas eller utvisas härifrån gäller bestämmelserna i 5 c

5b§. En ansökan om uppehållstillstånd för att förlänga en pågående vistelse här för besök eller av liknande anledning får bifallas om utlänningen kan åberopa sakliga skäl för förlängningen. Därvid gäller dock att förlängningen inte, med mindre det föreligger synnerliga skäl, får gälla längre tid än det ursprungliga tillståndet och inte i något fall längre än ett år.

5c§

Föreligger det lagakraftvunnet förordnande att utlän-

ett om en ning skall avvisas eller utvisas ur landet, får en ansökan från honom bifallas medan han befinner sig i Sverige bara om ansö-

SOU 1994: 60

kan grundar sig omständigheter som inte prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om han har rätt till asyl här, eller 2. det annars föreligger synnerliga skäl av humanitär art.

Uppdraget I 2 kap. 3 och 4 §§ finns angivna de förutsättningar under vilka en utlänning kan få tillstånd att bosätta sig här i landet. Paragraferna är renodlat materiella till sitt innehåll; att ett uppehållstillstånd förutsätter ansökan och att denna måste göras och i princip vara beviljad före inresan i Sverige följer av bestämmelserna i 5 Avsteg från denna senare, till sin karaktär formella huvudregel får enligt 5 § andra och tredje styckena göras och en ansökan från en utlänning som finns här följaktligen bifallas om l utlänningen har rätt till asyl här, 2 utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare sammanbott med utomlands, eller 3 det annars finns särskilda skäl. Den vill ha uppehållstillstånd kan alltså inte först resa in i som Sverige med eller utan visering och under vistelsen här söka och - beviljas uppehållstillstånd. Den som rest hit, måste efter vistelsen lämna landet innan han eller hon söker tillstånd, stannar hanhon kvar skall hanhon avvisas. Detta är alltså huvudregeln. Regleringen har, inte minst senare tid, livligt diskuterats. Diskussionen har främst gällt tillämpningen av 3 som vissa håll uppfattas som alltför restriktiv. Andra har ifrågasatt om en generellt utformad undantagsregel alls är motiverad. I förarbetena prop. 197980:96 s. 34, där principen om tillstånd före inresa etablerades, motiverades regeln med att förhållandena kunde vara sådana att det skulle vara stötande för rättskänslan att kräva att utlänningen skall lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som han eller hon ändå kan påräkna. SIV påpekar i en skrivelse daterad 1991-07-10 att punkten 3 numera och i motsats till vad som tidigare var fallet inte säger någon-

Förslagen

ting om vad som skall gälla när ansökan om uppehållstillstånd UT görs av någon som befinner sig här och fråga blir om förlängning av ett besök efter den UT-fria tiden eller efter beviljad visering. SIV konstaterar att de vägledande uttalanden som görs i förarbetena är anpassade till bosättningsfallen och fortsätter: Begreppet särskilda skäl är vad lagstiftningen anger för tillämpning av undantagen även för besöksfallen. De vägledande uttalanden som görs i prop. 198889:86 s. 149 är anpassade till bosättningsfall bristande hälsa, hög ålder, hinder för ny utresa och kan inte appliceras besöksfallen. Begreppet vägande skäl för besöksfallen enligt tidigare regler kom med tiden att få ett ytterst uttunnat innehåll för besöksfallen. Knappast mer än att vistelsens karaktär av besök gjordes trolig kom i praktiken att krävas för att ge tillstånd. Aven om det uttalats att den nya lagstiftningen inte avsetts innebära någon ändring, är det svårt att i tillämpningen ge uttrycket särskilda skäl ett alltför uttunnat innehåll. När den nya lagen använder begreppet särskilda skäl måste det om inte begreppet i detta sammanhang skall ges en annan innebörd än den vedertagna betyda att en avsevärd skärpning skulle göras i förhållande till tidigare tillämpning. Särskilt mot bakgrund av att SIV avser ge fortsatt delegering till polismyndigheterna i fråga om UT för förlängda besök, är det angeläget att få en klarare lagregel och en uppfattning om statsmakternas syn tillämpningen.

l direktiven uttalas att jag, i anslutning till behandlingen av den av SIV väckta frågan, bör överväga om inte regeln kan mjukas upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få.

Närmare om motiven bakom den nuvarande regleringen och SlVrs utveckling av sitt ändringsföirslag

Från prop. 198889:86 s. 59 f kan detta återges:

Sedan år 1981 gäller som huvudregel att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresa i Sverige 33 § UtlF. Den som söker uppehållstillstånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansökan prövas får normalt avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för en konsekvent invandringspolitik. Vissa grupper har emellertid undantagits från förbudet att resa in i

SOU 1994: 60

Sverige för bosättning utan att först ha beviljats uppehållstillstånd. Det är till en början de utlänningar som är befriade från kravet uppehållstillstånd samt de som omfattas reglerna rätt till av om asyl eller annat skydd i 5 eller 6 § UtlL. Vidare är det utlänningar som skall förena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige. Här krävs dessutom att de har sammanlevt med varandra utom riket. Slutligen kan undantag göras för det fall utlänningen av något skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in i Sverige.-

I specialmotiveringen s. 149 utvecklas närmare vad som skall förstås med särskilda skäl. Det heter där att särskilda skäl kan föreligga om utlänningen har ett uppehållstillstånd som har meddelats för annat ändamål än besök och som går ut medan ansökan är föremål för prövning. Ett annat fall, som inte är ovanligt, är att det är fråga om en utlänning som bör beviljas uppehållstillstånd och där det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstår som orimligt att begära att ansökan skall göras från hemlandet. Andra exempel fall då en ansökan om uppehållstillstånd bör prövas trots att inresan redan har skett i landet är då det kan antas att utlänningen skulle bli förhindrad att nytt lämna sitt land. Detsamma gäller det fallet att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan har eller väntar bam med.

SIV föreslår att den aktuella paragrafen utformas så att besöksnu fallen och behovet av förlängning i särskilda lägen regleras särskilt. En sådan reglering bör enligt SIV kompletteras med motivuttalanden som klargör att det måste ankomma sökanden att göra troligt att det endast rör sig om en tidsbegränsad vistelse. Han måste också visa att försörjningen är tryggad utan arbete under tilltänkt vistelsetid. Även kraven inte behöver ställas högt, skall det också finnas om något skäl till att ansökan inte från början gjorts för hela den avsedda vistelsetiden. Vidare bör det föreligga ett rimligt förhållande mellan en första vistelsetid och den sökta förlängningen. Om exempelvis visering sökts och erhållits för ett l4 dagars besök, kan en-förlängning knappast få gälla mer än en eller två veckor. Slutligen bör gälla att UT för besöksvistelser överhuvudtaget inte bör komma i fråga utöver vissa tidslängder. Den UT-fria tiden tre

Förslagen

månader får den normala maximitiden för en besöksanses vara vistelse speciell orsak. En viseringspliktig person bör kunna utan tillåtas sådan vistelsetid utan särskild prövning utöver att karaken besök görs trolig. För turistbesök särskilt om det tären av rena i arbetsför ålder bör normalt vistelsetider om högst gäller personer månader tillåtas. För nära släktbesök föräldrar, barn bör norsex års vistelse komma i fråga, under exceptionella ommalt högst ett ständigheter högst ett och ett halvt år. För vän- och mera avlägsna släktbesök bör bara vistelsetider under ett år tillåtas. Sökanden bör informeras förlängd vistelsetid inte kan påräknas, i regel genom om att att det anges i beslutet. beträffande vilka det står klart att de skulle beviljas För personer för bosättning de önskar detta, bör längre tillståndstider UT om kunna tillåtas än de som angetts.

SIV har i skrivelse till regeringen daterad en senare 1992-12-22 i samband med att verket lämnade över ett antal ärenden

för regeringens prövning, föreslagit att bestämmelsen om särskilda

skäl i 2 kap. 5 § första stycket inte skall tillämpas i sådana fall, där

utlänning väntar med att söka uppehållstillstånd till dess det föreen ligger omständighet enligt praxis konstituerar ett särskilt en som skäl. skrivelse får, den är föranledd att ut- Denna senare oavsett att av länningar, män såväl kvinnor, in och vistas här illegalt till som reser dess anknytning med graviditet föreligger, anses i den meningen ha

generell räckvidd och realiter gälla frågan om inte regeln i punkt 3 en samtidigt den semantiskt innebär en skärpning i besöksfallen -i - som andra situationer blivit alltför generös. Utlänningsnämnden, regeringen beredde tillfälle att yttra sig som över SIV:s skrivelse, konstaterar att SIV:s förslag gäller frågan om en

måste lämna landet för att utifrån söka uppehållstillstånd trots person den har rätt att sin ansökan prövad enligt 2 kap. 5 § att personen andra stycket 3. Nämnden förordar att den översyn av bl.a. det aktuella lagrummet, jag har att göra, skall avvaktas innan ställning tas som till SIV:s propå.

SOU 1994: 60

Överväganden

Rättsläge och utgångspunkter Enligt 5 § utlänningslagen skall den utlänning som vill bosätta sig i Sverige ha beviljats uppehållstillstånd före inresan. Detta är huvudregeln från vilken undantag får göras. Den debatt förts och förs som gäller främst tillämpningen av den möjlighet att dispensera från huvudregeln som öppnas genom att en ansökan inifrån, dvs. medan utlänningen befinner sig i Sverige, får bifallas det finns särskilda om skäl 2 kap. 5 § andra stycket punkt 3. Vad som utgör särskilda skäl kan inte utläsas av lagtexten; vid tillämpningen i det enskilda fallet får ledning hämtas från de uttalanden som görs i förarbetena och den praxis som utbildas genom avgöranden av regeringen och Utlänningsnämnden. Innan tillämpningen av 5 § i ljuset av förarbeten och praxis behandlas, kan det vara sin plats att något uppehålla sig vid den lagtekniska utformningen av gällande reglering. Det kan då konstateras att 5 såvitt gäller första och andra styckena sedda tillsammans, tveklöst är en hybrid lagtekniskt sett. Första stycket är utformat som en materiell regel men är formell till sin natur. En ansökan om uppehållstillstånd får normalt inte bifallas om den görs av en utlänning som befinner sig här i landet när ansökan görs eller prövas. Vistelse utanför landet är alltså i princip en förutsättning för prövning och en ansökan inifrån skall om sedvanlig processuell teknik tillämpas - inte tas upp till prövning avvisas och inte, som paragrafen föreskriver, lämnas utan bifall avslås. Ett avslag förutsätter en materiell prövning, dvs. en bedömning av de skäl som åberopats eller de omständigheter som annars föreligger. Andra stycket är däremot renodlat materiellt till sin karaktär. En materiell prövning måste nämligen till om utlänningen hävdar antingen att han eller hon är berättigad till asyl eller skall återförena sig med en nära familjemedlem eller annars har särskilda skäl för en ansökan; ett naket påstående om asyl är t.ex. inte tillräckligt. Utfallet av den prövningen blir då bifall till eller avslag på ansökan. Det bör noteras att prövningen av asylpåståendet görs utifrån de regler som återfinns i 3 kap. 1-4 §§ i lagen och inte, som fallet är när det gäller återföreningspåståendet

Förslagen

respektive särskildza skälpåståendet direkt med stöd regleringen i av 5 Utformningen regleringen gör alltså att beslutsfattaren inte kan av sig med göra ansökan görs inifrån eller utifrån; ett nöja att av om avslag ansökam på formell grund är i verkligheten uteslutet. Myndigheten måste i alla lägen gå in i bedömning i sak av den en gjorda ansökan och alltså fråga sig skälen är sådana att det kan bli om fråga pröva förutsättningarna för asyl som de anges i om att t;.ex. om 3 kap. är uppfyllda.. Det kan för övrigt ifrågasättas om inte beslutsmyndigheten enligt: allmänna förvaltningsrättsliga principer är ex officio skyldig även någon i andra stycket angiven omständigatt, om het inte explicit åberopats, undersöka inte det stycket kan bli om tillämpligt. När det gäller tillämpningen andra stycket knyter sig intresset av primärt till innebördentolkningen begreppet särskilda skäl. Att av den berättigad till asyl skall få stanna här följer redan av vår som är anslutning till 1951 års Geneve-konvention och den kvalificerade anknytning beskrivs i andra stycket 2 kan endast vålla form av som smärre, några, tillämpningssvårigheter. om ens I 19888986 ett antal exempel situationer där särprop. ges skilda skäl skall för handen s. 149. Här skall inte uppanses vara vad där sägs, det får tillräckligt med att erinra om det utrepas vara talande, gjordes när kravet uppehållstillstånd före inresan insom fördes prop. 19798096 och enligt vilket avsteg från huvudregeln kunde motiverade när det skulle stötande för rättskänslan vara vara kräva att utlänningen lämnar landet innan hans ansökan prövas att s. 34. I praxis har särskilda skäl ansetts föreligga när sökande blivit 80 år vid beslutstillfället; i några fall har undantagsbestämmelsen tilllämpats när sökanden varit något men sjuklig. Sammanboende i yngre minst ett år i praxis konstituera särskilda skäl; för att undantag anses skall kunna göras måste dock utlänningens identitet vara klarlagd och han eller hon innehar giltigt I några fall har en längre tids att pass. 2 år etablering den svenska arbetsmarknaden ansetts utgöra särskilda skäl. Starka humanitära skäl har också ansetts motivera avsteg från huvudregeln. Wikrén-Sandesjös kommentar till Utlänningslagen 4ze uppl. 1992 innehåller utförlig praxisredovisning på s. 81 till en vilken här kan hämisas. I avgöranden har Utlänningsnämnden senare

SOU 1994: 60

uttalat bl.a. att tid då hustrun befunnit sig i landet utan uppehållstillstånd inte får tillgodoräknas i ett samboförhållande UN beslut 1992-10-15, att tid då sökande vistats i Sverige under falsk identitet inte får tillgodoräknas vid tillämpningen av 5 § andra stycket 3 p. UN beslut 1993-10-05, att särskilda skäl har ansetts föreligga då en kvinna utsatts för sexuella trakasserier i hemlandet UN beslut 1993-06-30, att den omständigheten att en underårig svensk kvinna väntar barn med en utländsk man inte utgör en ovillkorlig rätt att få en ansökan från den senare prövad efter inresan UN beslut 1993-07-15, att ett samboförhållande där en av parterna varit under 18 år inte har beaktats vid tillämpning av undantagsregeln UN 1992-10-15; utgången blev den motsatta i ett ärende där paret i ett samboförhållande, av vilka den ena parten var under 18 år, väntar barn UN beslut 1993-01-21.

Slutsatser och förslag Direktiven formulerar det krav förändringar av den nuvarande ordningen som har rest från olika håll, som ett önskemål om en uppmjukning av regeln så att den utlänning som tvivelsutan skulle ha fått ett tillstånd om han eller hon sökt utifrån, också skall få det när ansökan görs inifrån. Utformas regleringen i enlighet med det önskemålet kommer, sakligt sett dagens presumtion eller, om man så vill, huvudregel att en inifrån gjord ansökan skall avslås att ersättas av sin motsats; en sådan ansökan skall behandlas samma sätt som en utifrån gjord, dvs. den skall bifallas om det inte finns omständigheter i ärendet som talar mot ett bifall. Om denna nya presumtionlhuvudregel formuleras i lagtext, skulle 2 kap. 5 § första och andra styckena kunna lyda tentativt så här: En utlänning vill bosätta sig här skall ha fått uppehållstillstånd som innan han reser in i landet. En ansökan som görs efter inresan skall därför lämnas utan bifall om inte utlänningen enligt bestämmelserna i 3 kap har rätt till asyl här eller uppfyller något av de krav som 4 § ställer upp för att uppehållstillstånd skall få ges och särskilda omständigheter inte talar mot ett bifall till ansökan.

Förslagen

Så utformad blir bestämmelsen emellertid materiellt skäligen innehållslös. Att undantag får göras från den inledningsvis angivna huvudregeln följer redan av andra bestämmelser i lagen. 4 § säger att uppehållstillstånd år ges i de i paragrafen definierade situationema, dvs. paragrafen förutsätter en diskretionär prövning av alla ansökningar om uppehållstillstånd. Den prövningen resulterar givetvis i avslag när det kommit fram omständigheter som talar mot ett bifall. Och att den som är berättigad till asyl skall få sin ansökan bifallen även om han eller hon befinner i landet när den görs, det följer redan av Genevekonventionen till vilken Sverige anslutit sig. En regel utformad på nyss angivet sätt kan sålunda i själva verket saklöst avvaras; 5 § första och andra styckena kan alltså med denna lösning utgå ur lagen. Något behov av en övergripande regel som säger att ansökan om uppehållstillstånd skall sökas och vara beviljad före inresan finns i det antagna fallet inte heller. Det kan konstateras att de som är kritiska till den nuvarande ordningen inte sällan skjuter in sig på regleringen som sådan när det egentligen är sättet att tillämpa den som man är missnöjd med; generellt sett kan hävdas att kritiken egentligen gällt och gäller den, som det anses, alltför restriktiva tillämpningen av dispenskriteriet särskilda skäl 2 kap. 5 § andra stycket p. 3. Samtidigt det som skall slås fast att tillämpningen det sistnämnda kriteriet i avgörande av grad styrs av de uttalanden av statsmakterna som återfinns i förarbetena, kan man naturligtvis fråga sig om det är en rimlig ordning

att kräva att den utlänning som, såvitt kan bedömas, väl fyller kri-

terierna för tillstånd skall tvingas åka ut från landet och därifrån söka det tillstånd han eller hon, än inte sällan efter lång väntan, som om med största sannolikhet kommer att få. Skall utlänningen behöva vara gammal, sjuk eller på motsvarande sätt kvalificerad för att få bifall till en inifrån gjord ansökan Och är det rätt att kräva relation, att en vars allvar det i och för saknas anledning att ifrågasätta, mellan två människor skall ha varat en bestämd tid för att tillstånd skall kunna ges efter en ansökan inifrån För den som svarar nej på de nu ställda frågorna är sannolikt slutsatsen given; regleringen kan avvaras. Han eller hon kan också bygga under sin slutsats genom att hänvisa till det förhållandet att regleringen sedan någon tid försetts med både principiellt och prak-

SOU 1994: 60

tiskt omfattande och betydelsefulla undantag. I och med EES-avtalets ikraftträdande 1994-01-01 har medborgare i avtalsländerna eller den som är gift med en sådan medborgare en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd här under i varje fall fem år. Den thailändska hustrun till en dansk medborgare, som avser att arbeta här i landet, skall alltså få sitt uppehållstillstånd oavsett varifrån ansökan görs. Jag delar uppfattningen att den nuvarande regleringen med krav på tillstånd före inresan i första hand genom det sätt vilken den i principiell överstämmelse med direktiven tillämpas, framstår som alltför rigid och till inhuman. Å andra sidan ogenerös gränsen är det obestridligen så att kravet att uppehållstillstånd skall ha ordnats före inresan, utgör såväl ett viktigt led i upprätthållandet av den reglerade invandring som statsmakterna bestämt sig för, som ett verksamt medel för kontroll av de personer som av skilda skäl vill komma hit. Regleringen fyller sålunda en definitiv funktion och jag är inte beredd att förorda att den avskaffas; huvudregeln bör allså även fortsättningsvis den att uppehållstillstånd skall ha sökts och erhållits vara före inresan. Däremot bör tillämpningen avgjort kunna mjukas upp och förmänskligas. Jag menar alltså att betydligt större hänsyn bör kunna tas till de mänskliga inslagen i ett ansökningsärende än vad dagens hårt schabloniserade tillämpning medger eller anses medge. Jag kan inte finna att det är rimligt att den amerikan som vill gifta sig här med en svenska och i varje fall tills vidare bosätta sig här skall behöva åka tillbaka till USA för att söka uppehållstillstånd enbart därför att hans tillståndsfria tid löper ut innan det planerade bröllopet hinner hållas. Och jag tycker inte att det är riktigt att sätta upp en fix åldersgräns som måste ha passerats för att en nära anförvant till en här bosatt person skall få beviljas tillstånd efter ansökan inifrån landet; tyngden av de skäl som åberopas måste i alla lägen få fälla avgörandet. Och att kräva att ett giftermål eller annan nära relation skall ha varat ett år eller för att kunna åberopas som ett särskilt mer skäl för en ansökan inifrån, synes mig i normalfallet närmast vara att kränka individernas privatliv och integritet; känslor och engagemang kan svårligen mätas det sätt denna praxis förutsätter. Överhuvudtaget bör tillämpningen enligt min mening individualiseras och undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad anledning

Förslagen

att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan. Det förhållandet att Sverige i en långt ifrån försumbar omfattning fått ge avkall sin suveränitet när det gäller att avgöra vem som skall få uppehållstillstånd här, kan självfallet inte undgå att påverka tillämpningen i den här förordade riktningen när det gäller även andra utlänningar än dem som omfattas av EES-avtalet. Jag har utfonnat mitt inledningsvis redovisade förslag utifrån dessa överväganden. Förslaget har alltså samma principiella grundkonstruktion som de nuvarande 5 § första och andra styckena. Jag har tidigare konstaterat att 5 § i dessa delar är en lagteknisk hybrid. Att jag sålunda inte har valt den rättsligt sett korrekta lösningen och alltså föreslagit ett knäsättande av principen att en ansökan som görs inifrån, som huvudregel skall avvisas och inte lämnas utan bifall, har renodlat pragmatiska skäl. En sådan ordning skulle nämligen bryta med sedan länge etablerade traditioner och rutiner och betydelsen av detta skall förvisso inte underskattas i ett sammanhang som det aktuella. Det kan vara desto lättare att acceptera detta som en ansökan, som tidigare har påpekats redan inledningsvis, måste underkastas en materiell prövning. Det har redan tidigare framhållits att det är skäligen meningslöst att i 2 kap ha en bestämmelse som säger att den som är berättigad till asyl kan få sin ansökan bifallen även om den görs efter det att den asylberättigade rest in i landet. Jag har redan tidigare också erinrat om att EES-avtalet utesluter tillämpning av huvudregeln. Internationella överenskommelser begränsar i dessa hänseenden den nationella rörelsefriheten, något som bör framgå av lagtexten; i den föreslagna lagtexten har detta beaktats.

Konstrueras regleringen som nu har beskrivits blir den inte lika litet som den nuvarande särskilt väl ägnad att användas de s.k. besökssituationerna, dvs. de situationer som uppstår när utlänning en vill förlänga en i och för sig tillåten vistelse här. Tillfällig vistelse utöver en medgiven tid kräver också den uppehållstillstånd, ett men sådant uppehållstillstånd är av en annan karaktär än de som nyss behandlats. Som SlV har framhållit i sin skrivelse 1991-07-10 hade tidigare praxis utvecklat sig därhän att svagare skäl dög för att en ini-

SOU 1994: 60

från gjord ansökan om förlängning av ett besökstillstånd skulle bifallas än när frågan var om uppehållstillstånd för bosättning. SIV menar med rätta att åtgärden att ersätta lokutionen vägande skäl - med särskilda skäl semantiskt innebar att avsevärd skärpning. Vissa förändringar i förtydligande syfte är visserligen enligt SIV:s mening önskvärda i lag- ocheller motivtext men någon mer generell skärp- ning SIV inte motiverad. SIV föreslår mot den nu angivna bakanser grunden att besökssituationen regleras i en särskild punkt och att undantag från första stycket bör få medges och ansökan således bifallas utlänningen önskar förlänga vistelse för enbart besök om - en och det finns skäl för en sådan förlängning -. Det finns goda skäl att ta fasta SIV:s förslag och alltså utforma särskild reglering av besöksfallen i saklig överensstämmelse med en detta. Bestämmelsen bör emellertid uttryckligen ange att förlängningen inte får avse längre tid än det ursprungliga meddelade eller gällande tillståndet. En längsta förlängningstid bör också fastannars ställas. Denna kan lämpligen sättas till år. Även i besöksfallen bör ett dock dessa längsta tider kunna överskridas. För att markera undantagskaraktären bör det föreligga synnerliga skäl för ett överskridande; det måste alltså krävas alldeles extraordinära skäl för att ett besök skall kunna förlängas såväl med en längre tid än den först medgivna tiden som utsträckas över ett år totalt sett. Den här förordade regleringen av besöksfallen bör samlas i en egen paragraf. Tredje stycket i 2 kap 5 § reglerar i dag en mycket speciell situation och är till sin utformning både formell och materiell. Paragrafkonstruktion ger vid handen att den är avsedd att exklusivt och ens uttömmande reglera den situation som uppstår när en av- eller utvisad utlänning ansöker uppehållstillstånd medan hanhon ännu är kvar i om landet. Den fått ansökan om uppehållstillstånd avslagen med som en ett förordnande t.ex. avvisning, kan alltså inte åberopa särskilda om skäl för att få bifall till ansökan om tillstånd som görs medan han en är kvar i landet. Är grunden för ansökan i detta skede förhandenen relation till här bosatt person, kan det självfallet i och varon av en en för sig tänkas föreligga sådana starka humanitära skäl för ett bifall lagen förutsätter. Men det överordnade kravet att relationen inte som tidigare åberopats och följaktligen inte heller prövats måste då vara tillgodosett; har förhållandet åberopats tidigare utan att vinna be-

F örslagen

aktandte, kan tillstånd i detta skede inte komma i fråga. Det kan naturligtvis sägas att det utgör omständighet att förhållandet en ny varat en, i förhålllande till läget när det lagakraftvunna beslutet togs, viss längre tid när den nya ansökan görs. Mot ett sådant kan då, med resonemang hänvisming till statsmaktemas uttalanden, invändas att i ärenden enligt utlännimgslagen får normalt inte den tid tillgodoräknas förflyter som efter dlet att ett förordnande om avlägsnande vunnit laga kraft; det anses aatt den som vägrats tillstånd att vistas här inte skall tjäna på att hålla siig undan eller på annat sätt medvetet fördröja verkställigheten. Avsteg; från principen förekommer dock. Det kan naturligtvis tänkas situatiomer där vistelsetiden i sig blir väsentlig faktor när det skall en avgörass om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett förordmande om avlägsnande; hänsynen till individs liv eller hälsa en får natturligtvis inte offras på principernas altare. Mot bakgrund av det nu anförda framstår det väl motiverat som att låta statdgandets särprägel komma till uttryck även redigeringsmässigt och allttså ge denna reglering paragraf. en egen I övecrenstämmelse med det nu anförda har nuvarande 2 kap. 5 § delats Lupp i tre paragrafer, 5 §§, vilka utformats i enlighet vad a - c som nu har sagts. Mitt förslag förutsätter redaktionell ändring en av 6 § i deetta kapitel.

3.1.2 .Avslagåterkallelse och samtidigt förordnande

om av-. eller utvisning

Förslag: till lydelse 4 kap. 6 ny av

Avslåås en ansökan uppehållstillstånd eller återkallas om ett sådant

tillstêånd, medan utlänningen befinner sig i Sverige,

skall samtidigtt förordnas att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Sådant förorrdnande får underlåtas det finns anledning om anta att utlänniingeu redan har lämnat landet eller särskilda skäl annars talar mot att det meddelas.

SOU 1994: 60

Uppdraget

Denna paragraf är en av dem SIV i sin skrivelse 1991-07-10 som föreslår ändrad och till vilken skrivelse direktiven s. 13 hänvisar.

SI V.s förslag

SIV erinrar inledningsvis att regeln att ett beslut med avslag om en ansökan normalt skall innehålla ett förordnande avvisningutom visning, infördes för att snabba hanteringen; beslut avslag och upp om avlägsnande fattades tidigare i skilda procedurer. I vissa fall, där den samtidigt öppnade möjligheten att avstå från att förordna avlägsom nande vid synnerliga skäl inte rimligen kunde utnyttjas, skulle det enligt SIV vara att föredra att kunna avslå ansökan utan att en samtidigt förordna om avlägsnande. Ett sådant fall är detta. En utlänning har fått visering för tid för besök här. Efter inresan söks en uppehållstillstånd för att förlänga besöket. Erfarenheten har visat det att inte sällan varit fråga fortsatt svartjobb, något inte kunde om som konstateras vid ansökningstillfället. Den polismyndighet, till vilken ansökan ges in, kan, vill eller bör ofta inte själv besluta uppehållsom tillstånd eller avvisning utan sänder ansökan till SIV för avgörande. Dessa ansökningar som handläggningsmässigt inte tillhör de prioriterade blir inte sällan liggande en tid hos SIV. Då avgörandet skall träffas, vet man ofta inte sökanden är kvar i landet. Även i om andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte går att utan en särskild utredningsomgång förordna om avlägsnande eller besluta om tillstånd. Att omedelbart ta ett avlägsnandeärende i regel upp med offentligt biträde tar tid och andra i anspråk. SIV - resurser framhåller att det skulle vara praktiskt och kostnadsbesparande att i dessa fall kunna meddela separata beslut, något enligt SIV:s som mening inte är möjligt så som lagtexten är skriven och motiven utformade. SIV föreslår att ordet synnerliga får utgå lagtexten, ur varigenom det blir lättare att avstå från att meddela ett avlägsnandeförordnande.

Förslagen

Överväganden

I ett diskuterande avsnitt i betänkandet SOU 1993:24 s. 27 behandlade jag relationen mellan ett avslag en ansökan och uppehållstillstånd asyl och det till avslaget kopplade med lagens nuvarande terminologi beslutet om avvisning. Jag hävdade där att frågan om uppehållstillstånd eller inte är det som i andra processuella sammanhang betecknas som saken, till vilken vid ett avslag kan kopplas - ett förordnande om avvisningutvisning. Avvisningenutvisningen är med andra 0rd en särskild rättsföljd som accessoriskt kan, men inte behöver, knytas till avslaget på samma sätt som exempelvis en dom för stöld kan förenas med ett förverkande av den kofot eller annat som använts som hjälpmedel vid stölden. Som SIV framhåller i sin skrivelse innehåller ett avslag en ansökan om uppehållstillstånd idag regelmässigt också ett förordnande om avlägsnande med återreseförbud; detta är naturligt eftersom det krävs synnerliga skäl för att underlåta ett sådant förordnande och synnerliga markerar i sammanhang som dessa en mycket extraordinär situation, något som för övrigt betonas i motiven. Men SIV pekar samtidigt på att situationer finns där det hade varit önskvärt med mindre rigid tillämpning än den som lagtext och förarbeten nu tvingar fram. Såväl principiella som praktiskaekonomiska synpunkter talar för den i och för sig naturliga regeln att den vägrats uppehållstillsom stånd här också skall lämna landet och att det till beslutet följaktligen skall kopplas ett förordnande om avlägsnande. Det är emellertid önskvärt att regeln ges en utformning som ett tydligare sätt än idag markerar att detta är huvudregeln; ett undantag från den huvudregeln bör kunna göras då det goda grunder kan antas att utlänningen redan har lämnat landet. Indikerar tidigare eller nytillkommen utredning att det framstår som ytterligt tveksamt, närmast säkert, att ett förordnande om avvisningutvisning för närvarande inte kommer att kunna verkställas, bör om inte uppehållstillstånd i någon form i detta läge meddelas för- - ordnandet också kunna anstå eller, i vissa särskilda situationer, t.ex. sjukdom i terminalstadiet, utebli. Detta och liknande fall bör be-

SOU 1994: 60

skrivas genom lokutionen annars särskilda skäl talar mot att förordnande meddelas. Utöver de nämnda ändringarna bör några redaktionella justeringar göras i texten.

3.1.3 Avvisningutvisning och fängelsepåföljd

Förslag till ny lydelse av 4 kap. 9 § ett nytt första och andra stycke.

Dömer domstolen en utlänning, som enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet skall avvisas eller utvisas från landet, till fängelsepåföljd utan att samtidigt förordna om hans utvisning på grund av brottet, skall domstolen avgöra om fängelsepåföljden skall avtjänas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs. Står en utlänning, som skall avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet, under åtal för gärning på vilken kan följa fängelse, skall åklagaren avgöra om åtalet skall prövas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs. När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Uppdraget Direktiven ålägger mig att vid översynsarbetet ägna uppmärksamhet möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Det har i skilda sammanhang påpekats att lagen i 8 kap. 7 § sista stycket förbjuder verkställighet av utvisning grund av brott innan en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har

Förslagen

flyttats över till ett annat land. Lagen saknar däremot reglering av det fallet där fråga är om verkställighet av avvisning eller utvisning och utlänningen också har dömts till ett kortare fängelsestraff utan att det samtidigt förordnats om utvisning. Det är alltså möjligt att verkställa ett förordnande om avlägsnande trots att utlänningen inte har avtjänat den fängelsepåföljd för t.ex. ett trafikbrott som han ådömts. Rimligheten av en sådan ordning har ifrågasatts.

Överväganden

Utifrån en strikt formal-juridisk synpunkt framstår det som klart att ett av domstol ådömt fängelsestraff skall avtjänas innan andra, administrativt beslutade ingripanden sätts i verkställighet. Mer pragmatiskt orienterade synpunkter kan emellertid också anläggas. För det första så kommer en konstaterad illegal vistelse här i landet att kunna legalt förlängas genom överklagande dom och andra av en processuella åtgärder, som de facto under avsevärd tid sätter ett lagakraftvunnet avlägsnandeförordnande ur spel. För det andra kan den frågan ställas om det vare sig allmänpreventivt eller individual- preventivt är nödvändigt att den som ändå kommer att försvinna - ur landet åtminstone för viss tid, också sitter ett kortare frihetsstraff; av i det sammanhanget har helt bortsetts från frågans ekonomiska implikationer, som förvisso dock i ett bredare perspektiv inte är utan betydelse. En samlad bedömning av frågans samtliga aspekter kan, enligt min mening, knappast leda till annat resultat än att avlägsnandet i princip bör ges företräde framför avtjänandet. Den avgörande faktorn har då varit att avvisningen eller utvisningen, ehuru formellt sett en till avslaget en ansökan om uppehållstillstånd accessorisk särskild rättsföljd, för utlänningen måste straffet; ett fängelsestraff på vara någon eller några månader blir i sammanhanget sannolikt underav ordnad betydelse för utlänningen. Det erbjuder inga svårigheter för domstolen att, i ett mål där en utlänning står tilltalad, från Statens invandrarverk få besked om det beträffande den åtalade utlänningen finns ett lagakraftvunnet eller eventullt ännu inte lagakraftvunnet förordnande om avlägsnande. Mot

SOU 1994: 60

bakgrund av den kunskapen och med beaktande av omständigheterna i målet bör domstolen om den avstår från att förordna utvisning - om på grund av brottet kunna ta ställning till om det fängelsestraff som kan bli aktuellt, bör avtjänas här eller om avlägsnandet i stället bör verkställas omedelbart, dvs. utan hinder av att påföljden inte avtjänats. Vid tidpunkten för domstolens ställningstagande bör förordnande alltså ha vunnit laga kraft. Första stycket i denna paragraf har utformats i enlighet med det som nu har sagts. I principiell överensstämmelse med det nu anförda, bör denna paragraf därutöver kompletteras med en bestämmelse enligt vilken det läggs i åklagarens hand att avgöra om ett lagakraftvunnet förordnande om avvisningutvisning får verkställas utan hinder att utlänav ningen står under åtal. Denna åklagarprövning bör dock endast gälla åtal för sådana brott som har fängelse i straffskalan; kan brottet bara förskylla böter, bör verkställighet kunna ske utan att åklagarens medgivande behöver avvaktas. Det ligger i sakens natur att åklagaren i sådana fall skall underrättas om att verkställighet har skett.

3.1.4 Omhändertagande av pass Förslag till ny lydelse av 5 kap. 3

Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller polismyndigheten får ta hand om pass eller annan identitetshandling för en utlänning som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd. Handlingen får behållas till dess utlänningen får det begärda tillståndet eller lämnar landet. Polismyndigheten får i samband med verkställigheten av ett förordnande om avvisning eller utvisning ta hand om handling, som avses i första stycket, i avvaktan att verkställigheten kan ske.

Förslagen

Uppdraget och RPS skrivelse RPS har, med instämmande, lämnat över en skrivelse från polismyndigheten i Eksjö där det föreslås att rätten att ta hand om pass eller idhandling skall gälla inte bara vid inresa utan även inför annan förestående tvångsvis utresa. Erfarenheten har enligt polisen - myndigheten visat att sådana handlingar inte sällan är försvunna när verkställigheten skall ske, något som vållar både tidsutdräkt och kostnader. Förslaget bör behandlas inom ramen för mitt uppdrag att överväga justeringar och ändringar som kan underlätta tolkning och tillämpning.

överväganden

RPS förslag är, som jag ser det, sakligt välmotiverat och bör genomföras. Samtidigt bör vissa redaktionella justeringar göras i författningstexten. Paragrafen lär inte kräva någon kommentar. Tilläggas bör att jag kommer att föreslå en förtydligande ändring även i 8 kap. 14 § alltså anger när ett beslut om avvisning eller utvisning skall som anses verkställt. Den bestämmelsen har i den praktiska tillämpningen ibland vållat, om inte problem, så dock diskussion om hur den skall tolkas.

3.1.5 Kvarhållande efter inresa m.m. Förslag till ny lydelse av 6 kap. l

En utlänning är inte, han inte tas i förvar enligt 2 eller om 3 skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i anledning av kallelse eller hämtning med stöd 5 kap. 6 § längre än sex timmar. av

SOU 1994: 60

Förslag från RPS

RPS har i en skrivelse till regeringen föreslagit att 6 kap. l § ges en sådan utformning att det klart framgår att det kvarhållande besom stämmelsen reglerar inte är att anse som ett frihetsberövande. RPS påpekar att rättegångsbalken 23 kap. 9 § talar att den inte om som är anhållen eller häktad är skyldig att stanna kvar för förhör, medan formuleringen i 6 kap. l § utlänningslagen innebär att fråga är om ett frihetsberövande. RPS skriver:

Vid tillämpningen av 6 kap. l § utlänningslagen och tidigare bestämmelser har förmodligen ingen polismyndighet betraktat bestämmelsen som ett frihetsberövande. Denna slutsats ligger nära till hands att dra eftersom beslut i varje aktuellt ärende annars skulle behöva fattas av en polischef. Någon bestämmelse medger delegasom tion för dessa fall finns nämligen inte i polisförordningen. Tanken hos polismyndighetema har nog snarare varit att lagstiftaren med respektive bestämmelse egentligen har menat samma sak, nämligen att det också i utlänningslagen avses att i fråga är skyldig att stanna personen kvar till dess utredningen är klar. Därför har man utgått från att den enskilde polismannen har kunnat besluta om kvarhållande i det enskilda fallet.

Denna ståndpunkt stöds av ett uttalande i propositionen 198889:86. Där sägs, efter ett resonemang om det borde införas ett nytt förvarsinstitut utredningsförvar eller sextimmarsfristen förlängas, att beslut om förvar får, till skillnad från beslut om kvarhållande, inte fattas enskild polisman och kan dessutom överklagas. Även i av en Utlänningslagen med kommentarer WikrénSandesjö sägs att beslut enligt 6 kap. l § utlänningslagen kan fattas av en enskild polisman; kvarhållandet anses alltså inte som ett frihetsberövande, vilket lagtexten i sig närmast synes indikera.

Överväganden

RPS har med sin skrivelse pekat en reglering där det behövs som direktiven uttrycker det justering för att underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Som 6 kap. l § i dag är formulerad innebär den obestridligen att den utlänning som hålls kvar därmed också berövas sin frihet. Så har

Förslagen

bestämmelsen dock inte tolkats utan den har uppfattats som en motsvarighet på utlänningsrättens område till den bestämmelse som skyldighet att stanna kvar för förhör som finns i rättegångsbalkens 23 kap. 9 Den tolkningen är också enligt min mening den rimliga och riktiga. 6 kap. 1 § bör därför, som RPS har föreslagit, utformas så att den etablerade tolkningen konfirmeras och klart framgår av lagtexten.

3.1.6 Beslutsbehörighet vid förvar och uppsikt Förslag till ny lydelse av 6 kap. 9

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet, som handlägger ärendet. Handläggande myndighet är l polismyndigheten

a från och med att begäran om inresa eller ansökan

om uppehållstillstånd görs och, i förekommande fall, till dess beslut fattas eller ärendet tagits emot av Statens invandrarverk, b i och med att ett beslut med förordnande om avvisning eller utvisning mottas för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 c § därefter görs, 2 Statens invandrarverk i och med att en ansökan om uppehållstillstånd tas emot och till dess beslut har fattats; överklagas beslutet eller får det verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft eller annan grund, är verket handläggande myndighet till dess ärendet tagits emot av Utlänningsnämnden respektive polismyndigheten, 3 Utlänningsnämnden i och med att ärendet tas emot och till dess beslut fattats och beslutet, i förekommande fall, tagits emot av polismyndigheten för verkställighet. När ett ärende tagits emot i det departement som har att bereda frågor som avses i denna lag, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som har att föredra sådana frågor.

SOU 1994: 60

Är såväl lnvandrarverket, Utlänningsnämnden eller regeringen som polismyndigheten att anse som handläggande myndighet, är verket respektive nämnden att anse som sådan, om någon av dem med stöd av 8 kap. 9 eller 10 § förordnat att verkställigheten skall avbrytas. Ett ärende skall, efter det att expediering har skett, anses som mottaget av den andra myndigheten vid tjänstetidens början andra dagen efter den då expediering skedde, om inte lagen 1930:173 om beräkning av lagstadgad tid föranleder annat. Handläggande myndighet har att pröva om ett av annan myndighet meddelat beslut om förvar eller uppsikt skall bestå eller inte. En polismyndighet får tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, även om myndigheten inte enligt andra stycket är handläggande myndighet, förutsatt att omständigheterna är sådana att den handläggande myndighetens beslut inte hinner avvaktas. Ett sådant beslut av polismyndigheten skall skyndsamt anmälas till den handläggande myndigheten, som har att utan dröjsmål pröva om förvaret eller uppsikten skall bestå.

Uppdraget Frågan om vilken myndighet som i ett givet läge är behörig att besluta om förvar eller uppsikt har i den praktiska tillämpningen visat sig inte fullt så lätthanterlig som ett studium av lagtexten i förstone kunde ge anledning tro; förvarsfrågor tillhör t.ex. de oftast förekommande och hetast diskuterade vid de utbildningsseminarier för polispersonal som SIV och RPS gemensamt anordnar. Det framstår bl.a. mot den angivna bakgrunden som motiverat att överväga vad som textmässigt kan göras för att underlätta tolkning och tillämpning jfr. direktiven s.13.

Förslagen

överväganden

Frågan om vilken myndighet som är behörig att eller om man så vill måste besluta i fråga om förvar eller uppsikt får, som erfaren- heten visar, inte i alla lägen sitt direkta och tydliga svar i författningstexten. I varje ärende kan uppstå situationer där det kan diskuteras vilken myndighet som är handläggande. I normalfallet kommer t.ex. en asylansökan via polismyndigheten till SIV som i princip blir handläggande myndighet i och med att utlänningen uttalar det magiska ordet asyl, eftersom polismyndigheten saknar beslutsbehörighet i asylärenden. När SIV fattat beslut och detta vunnit laga kraft översänds beslutet till polismyndigheten för verkställighet. Med översändandet upphör SIV:s befattning med ärendet och handläggnings-

ansvaret går över på polismyndigheten. Överklagas beslutet sänder

SIV beslutet med akten till Utlänningsnämnden, sedan man först prövat om överklagandet kommit in i rätt tid och undersökt om beslutet är riktigt eller inte omprövning. När ärendet lämnats över till nämnden blir denna handläggande. I båda de nu beskrivna situationerna kan under transporttiden tiden mellan avsändandet och mottagandet frågan om förvar eller annan åtgärd aktualiseras. Vem har då behörighetenansvaret Läget blir mer komplicerat om SIV förordnar att en avvisning

skall få verkställas omedelbart, dvs. före laga kraft. Beslutet går till

polismyndigheten som blir handläggande myndighet; överklagas beslutet ligger ärendet kvar hos SIV till dess det överlämnas till Utlänningsnämnden omprövningsperioden. Det kan alltså i detta fall idag vid givna tillfällen finnas två beslutskompetenta myndigheter: SIVpolismyndigheten efter beslut och överklagande men före överlämnandet till nämnden respektive Utlänningsnämndenpolismyndigheten efter det att ärendet lämnats över till nämnden. Vilken av dem skall eller får besluta Det förslag som jag utarbetat och som återges i inledningen till detta avsnitt förändrar inte den nuvarande ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter. Några reella sakliga nyheter i lagtexten innehåller det inte heller. Dess syfte är att ge paragrafen en sådan utformning att kraven tydlighet och tillämpbarhet tillgodoses bättre

SOU 1994: 60

än för närvarande. bl.a. därigenom att det inte bara besked ger om vilken myndighet som i varje given situation är att handanse som läggande utan också anger när ansvaret tidsmässigt går över från den ena handläggande myndigheten till den andra. Förslaget alltså ger svaret på bl.a. de nyss ställda frågorna. Behovet av klarhet och fullständighet har måst tillgodoses bekostnad av om en kort och koncis författningstext. Jag tycker dock inte att priset är för högt. Det möter för övrigt inga svårigheter att stycka upp paragrafen i fler om texten därigenom skulle anses bli mer lättillgänglig. Det kan här vara lämpligt att erinra om följande. Det förekommer att polismyndigheten inför en verkställighet uppsöker t.ex. den förläggning där den avvisade utlänningen befinner sig för att ta med denne till avreseorten, t.ex. Arlanda. Väl framme där tas ett förvarsbeslut för att säkra verkställigheten. Förhåller det sig nu så att utlänningen inte frivilligt följer med till Arlanda, krävs det ett förvarsbeslut för att transporten tvångsvis skall kunna genomföras. Bestämmelserna i 5 kap. 6 § om hämtning etc. är i sin nuvarande utformning inte tillämpliga i den beskrivna situationen.

3.1.7 Ändring efter omprövning

Förslag till ny lydelse av 7 kap. 10

Finner Statens invandrarverk, till följd av överklagande eller av annan anledning, att ett beslut som verket har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt grund av nya omständigheter eller av någon anledning, skall verket ändra beslutet, annan om det inte därigenom blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen omprövning. Sedan Invandrarverket efter ett överklagande överlämnat ärendet till Utlänningsnämnden, får verket ompröva sitt beslut bara om nämnden begär yttrande från verket.

Förslagen

Uppdraget Utlänningslagen innehåller en, i förhållande till förvaltningslagen 1986:223-FL, utvidgad skyldighet för SIV att göra självrättelse omprövning av sina beslut. FL:s reglering innebär att skyldigheten att rätta beslut gäller när det är uppenbart att det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt, dvs. någon sakgranskning skall inte behöva göras. Utlänningslagens bestämmelse har inte sällan föranlett SIV att avvakta eller rent av föranstalta om komplettering för att verket skall kunna leva upp till omprövningsskyldigheten. Mot bakgrund av ambitionen att minska handläggningstidema bör, enligt

direktiven, övervägas om inte FL:s omprövningsregler bör gälla även

beslut i utlänningsärenden.

Överväganden

Med 1987 års FL blev myndigheterna skyldiga att, under vissa förutsättningar, själva ändra sina beslut; reformen motiverades främst av behovet att rätta felaktiga beslut så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att överinstansen behövde kopplas in. Den skyldighet att göra rättelse i sakfrågan som 27 § FL sålunda ålägger myndigheterna gäller även om beslutet överklagas. Eftersom FL också föreskriver 23 § att ett överklagande skall ges in till den myndighet som meddelat beslutet, får denna en möjlighet att k0ntrollera det egna ställningstagandet i ljuset av bl.a. vad som anförs i överklagandet. Enligt FL omfattar omprövningsskyldigheten bara sådana beslut som är klart oriktiga eller olämpliga; beslutet skall med lagens 0rd vara uppenbart oriktigt för att här avsedd självrättelse skall få ske. Utlänningslagens reglering av omprövningsinstitutet ersätter FL:s när det gäller beslut som SIV meddelat i första instans. Förutsättningarna för självrättelse är dels att beslutet är oriktigt, dels att ändringen inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. Skillnaden mellan FL och utlänningslagen begränsar sig alltså till oriktigheten som måste vara uppenbar enligt den förra men inte enligt den senare lagen.

SOU 1994: 60

Den omständigheten att utlänningslagen till skillnad från FL bara kräver oriktighet, har i praktiken kommit i varje fall tidigare att - uppfattas som om bestämmelsen lade på SIV viss utredningsen skyldighet eller i varje fall förutsatte att SIV skulle överge en klagande tillfälle att komplettera överklagandet eller begäran en ren om omprövning. Som bl.a. JO har uttalat varken bör eller skall SIV avvakta det offentliga biträdets komplettering överklagandeinlagan av eller, än mindre, själv kräva eller föranstalta komplettering innan om ställning tas till det överklagade beslutets riktighet. Frågan beom slutet skall ändras eller inte skall avgöras det material själva som överklagandet innehåller. Vill den överklagande komplettera detta material, får han begära det anstånd hos Utlänningsnämnden han som anser sig behöva. Som framhålls i direktiven är det, lätt insedda av skäl, angeläget att ett överklagat ärende inte blir liggande hos SIV vare sig detta beror på att komplettering behöver göras eller därför att riktigheten framstår som tveksam och mer ingående överväganden följaktligen krävs. Ett överklagande bör så snabbt möjligt som komma under Utlänningsnämndens prövning. Skyldigheten att efter omprövning ändra ett beslut bör därför gälla endast sådana beslut där oriktigheten genast faller i ögonen, dvs. när det är uppenbart att beslutet är oriktigt. Jag förordar att utlänningslagen bringas i överensstämmelse med FL. Ändras utlänningslagen sätt som här har förordats kan det naturligtvis ifrågasättas om inte 10 § bör utgå ur utlänningslagen eftersom FL:s bestämmelser automatiskt blir tillämpliga 3 § FL. Den skillnaden kommer dock fortfarande att bestå mellan utlänningslagen och FL att SIV:s omprövningsskyldighet gäller och även fortsättningsvis bör gälla när Utlänningsnämnden, sedan ett överklagat ärende läm- nats över dit, begär yttrande från SIV. I detta läge förefaller det lämpligast att låta utlänningslagen innehålla fullständig reglering en av omprövningsinstitutet. Rätten och skyldigheten att efter omprövning ändra oriktiga beslut gäller naturligtvis även beslut som SIV meddelar i anledning av en ny ansökan enligt nuvarande 2 kap. 5 § 3:e stycket. Ett sådant beslut kan inte överklagas och den möjlighet till rättelse av felaktiga beslut som resningsinstitutet ger, bör med hänsyn till institutets extra-

Förslagen

ordinära natur och regeringsrättens ställning reserveras för andra fall än det här är fråga om. Genomförs förslagen i prop. 199394:94 kommer bl.a. prövningen ansökningar att ligga Utlänningsnämnden och inte som nu av nya SIV; nämnden blir med andra 0rd första och sista instans i dessa ärenden med den rätt och skyldighet att göra självrättelse efter omprövning detta betyder. Under alla förhållanden bör dock i som fullständighetens intresse paragrafen senare kompletteras så att det framgår att den nämnda skyldigheten gäller även beslut i anledning av ansökan, oavsett vilken myndighet slutligen får beslutsen ny som ansvaret.

3.1.8 Upphävande förordnande om avvisningutvisning i av vissa fall Enligt 7 kap. 15 § första stycket får SIV upphäva ett förordnande om avvisning eller utvisning när verket utlänning uppehållsger en tillstånd efter omprövning eller i anledning av en ny ansökan. SIV har i skrivelse 1991-07- 10 föreslagit att verket genom ett tillägg till denna paragraf skall bli behörigt att med upphävande av förordnandet om avvisning eller utvisning bevilja uppehållstillstånd när polismyndig- heten enligt 8 kap. l3 § underrättat verket om att det konstaterats hinder mot verkställigheten av ett avlägsnandeförordnande. Det kan anföras goda principiella skäl mot att nu ytterligare vidga SIV:s möjligheter att i extraordinär väg upphäva lagakraftvunna avlägsnandeförordnanden. SIV:s funktion i systemet är första instansen och verket bör följaktligen i princip inte engageras i andra förfaranden än sådana som ligger inom ramen för den funktionen. Att SIV är den instans för närvarande beslutar i anledning av ny som ansökan och därför utrustats med behörigheten att upphäva inte bara sitt även Utlänningsnämndens beslut är ett avsteg från eget utan principen, vilket inom kort, om riksdagen följer förslaget i prop. 199394:94, kommer att rättas till i så måtto som Utlänningsnämnden, nämnts, blir den instans som skall pröva en ny ansökan som och i konsekvens härmed får upphävandebehörigheten i fråga om som sina egna beslut.

SOU 1994: 60

Den frågan inställer sig givetvis om det finns ett behov av en reglering sådan den SIV tänker sig. Det är diskutabelt om så är som fallet. Erfarenheten bekräftar antagandet i prop. l98889:86 s. 202 att när polismyndigheten anmält att en verkställighet inte har kunnat genomföras, så kommer regelmässigt en ny ansökan eller i varje fall inhibition varigenom ärendet kommer under förnyad en begäran om saklig prövning. lnträffar inte detta och kan SlV inte anvisa ett alternativt land dit verkställighet bör kunna ske, framstår ett överlämnande till regeringen den naturliga åtgärden. som Jag alltså att det praktiska behovet av en ändring som den av menar SlV föreslagna inte är så uttalat att det är motiverat att överse med de principiella betänkligheter kan anföras mot förslaget. Frågan som förlorar för övrigt i aktualitet närom ansvaret för de s.k. nya ansökningarna förs över på Utlänningsnämnden. Tilläggas bör dock att om sådan ändring SlV har förordat anses böra genomföras, så bör en som ändringen göras i 8 kap. 13 SIV:s skrivelse är emellertid inte färdigbehandlad med detta. SIV påpekar nämligen att 7 kap. 15 § ger SIV möjlighet att efter omprövning upphäva ett avlägsnandeförordnande, en behörighet som SIV redan har eftersom innebörden av den ändring som kan göras efter omprövning just är att ett sådant förordnande upphävs. Bestämmelsen 7 kap. 15 § har tidigare lett till tveksamhet vid tillämpningen, eftersom den reglerar något som redan är reglerat. Numera bör dess innebörd klar och någon justering av densamma synes vara mig i varje fall inte för närvarande motiverad.

3.1.9 Beslut avseende fel person Förslag till en ny 17 § i kap. 7.

Har utlänning lämnat oriktiga uppgifter om sitt namn, sin en nationalitet eller omständighet av betydelse i identitetsannan hänseende och har beslut fattats grundval av dessa uppgifter, får den myndighet, fattat beslutet, besluta om rättelse av sitt som avgörande. Har beslutet vunnit laga kraft får den myndighet,

Förslagen

som senast beslutade i ärendet, besluta om rättelse och samtidigt undanröja det oriktiga beslutet.

Uppdraget Vid mitt översynsarbete skall jag, som tidigare i skilda sammanhang har framhållits, ägna uppmärksamhet möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Det har ibland hänt att en utlänning fått hans synpunkt negativt beslut under identitet vilken ett ur en senare visar sig vara oriktig. Beslut har därefter tagits i den nya riktiga identiteten utan att något gjorts det första, oriktiga beslutet. I systemet har alltså registrerats två negativa beslut, av vilka det ena är kopplat till en person som inte har den yttre identitet som beslutet anger. Detta är naturligtvis högst otillfredsställande ur både principiell och praktisk synpunkt. Utlänningslagen saknar emellertid, i motsats till rättegångsbalken 30 kap. 13 § tredje stycket1, regler för hur det skall gå till när oriktigheten uppenbaras och rättelse goras.

Överväganden

Det är definitivt inte sällsynt, att en utlänning söker asyl eller uppehållstillstånd annan grund, i en annan identitet än den riktiga. Ofta avslöjas naturligtvis detta under ärendets beredning men det händer också att beslut hinner meddelas och också vinna laga kraft innan den riktiga identiteten blir känd. Från praxis kan detta fall återges för att illustrera vad som kan hända. En person uppgav i sin asylansökan att han hette A och var statslös palestinier från Gaza. SIV avslog hans ansökan och förordnade att han skulle avvisas till Gaza med återreseförbud. Beslutet fastställdes av Utlänningsnämnden. Myndigheterna i Gaza ifrågasatte hans identitet

1 Stycket lyder. Har den dömde lämnat oriktiga uppgifter om sitt namn eller personnummer utan att detta avslöjats under rättegången, får rätten på åklagarens begäran besluta om rättelse av sitt avgörande.

SOU 1994: 60

och vägrade honom inresa. Återkommen till Sverige han uppgav att hans rätta namn var B och att han var hemmahörande i Algeriet; han gjorde också gällande att han i den identiteten var berättigad till asyl här. Företagen utredning styrkte övertygande hans nya uppgifter om vem han var. Hans ansökan avslogs dock och han återvände till Algeriet. Det framkom under beredningen att det i Israel faktiskt fanns en person vid namn A, dvs. det först uppgivna namnet. Denna person hade såvitt känt aldrig varit i kontakt med SIV eller annan svensk myndighet. Men i SIV:s register fanns personen A registrerad som avvisad med återreseförbud. SIV ansåg sig inte berättigat att ta bort registreringen utan ansökte hos Regeringsrätten om resning och undanröjande av beslutet beträffande A. Regeringsrätten konsta- terade att en myndighet inte utan uttryckligt författningsstöd får överklaga en annan myndighets beslut. Motsvarande bör enligt Regeringsrätten gälla även för resning. Vid sådant förhållande lämnade Regeringsrätten, som noterade att någon skada inte uppkommit, SIV:s begäran om resning utan bifall. Systemet innehåller alltså fortfar- ande ett beslut avseende en person vid namn A. SIV:s och Utlänningsnämndens rätt att korrigera sina beslut styrs och begränsas av FL 26 §. Ett beslut får sålunda rättas om det blivit oriktigt grund av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Bestämmelsen kan inte rimligen anses ge behörighet för SIV eller nämnden att rätta oriktigheter av det slag som här är aktuella. Det förefaller högst önskvärt, för att inte säga nödvändigt, att skapa de formella förutsättningarna för att kunna såväl korrigera en uppenbart oriktig identitetsuppgift i ett beslut som att undanröja ett lagakraftvunnet beslut som gäller en viss namngiven eller annars identitetsbestämd person men som i själva verket avser en person med en annan identitet. Av rättelsebestämmelsens placering i rättegångsbalken och av dess utformning kan den slutsatsen dras att varje instans har behörighet att rätta de beslut den har fattat även när de vunnit laga kraft. I som brottmålssammanhang lär det knappast vara nödvändigt med ett undanröjande den oriktiga domen eller beslutet. Den nödvändigav heten kan dock inte uteslutas; gärningen är visserligen densamma, men påföljden kan i vissa lägen variera beroende vem som är gärningsman.

Förslagen

Det förefaller lämpligt att, som redan har antytts, utforma den reglering i detta hänseende som jag alltså menar bör införas med rättegångsbalkens som modell. Dock måste hänsyn tas till att en oriktig identitetsuppgift kan få avgörande betydelse för ärendets utgång, eftersom skälen för en begärd asyl bedöms bl.a. utifrån nationaliteten och förhållandena i hemlandet. Som medborgare i landet X har A små eller inga chanser att få uppehållstillstånd här medan motsatsen är fallet om han är medborgare i landet Y. Det går med andra 0rd inte att bara byta namnen i ingressen och i löpande text i ett utlänningsärende. Det på den oriktiga uppgiften baserade, lagakraftvunna beslutet kommer att behöva undanröjas i flertalet fall; ett undanröjande måste obetingat till om, som i det nämnda exemplet, det finns en person som kan komma att i någon mening skadas om beslutet finns kvar i systemet. Ett sådant undanröjande bör kunna beslutas av den myndighet SIV, Utlänningsnämnden eller regeringen som - senast fattade det aktuella beslutet. Den utredning som kan behöva göras bör polismyndigheten även i detta fall ombesörja och tillställa densamma den myndighet som senast beslutade i ärendet.

3.1.10 Verkställighet i vissa fall av förordnande om avvisning och utvisning Förslag till ny lydelse av 8 kap. 7 § jfr 4 kap. 9 §.

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Statens invandrarverks förordnande om avvisning eller utvisning får verkställas fastän förordnandet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring. Domstols dom eller beslut utvisning grund av brott får om verkställas om utlänningen förklarat sig nöjd med domen eller beslutet och åklagaren medger att verkställighet får ske, förutsatt att ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land. Föreligger beträffande en utlänning ett lagakraftvunnet förordnande avvisning eller utvisning och samtidigt en av domom

SOU 1994: 60

J stol ådömd fängelsepåföljd inte förenats med utvisning, får som förordnandet om avvisning eller utvisning verkställas utan 1 hinder att påföljden inte avtjänats, om domstolen bestämt att av så får ske. Verkställighet av förordnande som nu sagts beträffande utlänning står under åtal, får, om åtalet avser brott som kan förskylla fängelse, också ske, förutsatt att åklagaren som medger det.

Uppdraget

Se vad som anförts under motsvarande rubrik vid 4 kap. 9

Överväganden

Denna paragraf besked när verkställighet av förordnanden om ger om avvisning eller utvisning får ske. De ändringar nu föreslås har i som sak behandlats i anslutning till 4 kap. 9 till vilken alltså hänvisas. De språkliga och redaktionella ändringar dessutom har gjorts, lär som inte behöva kommenteras.

3.l.11 Tidpunkten för verkställighet

Förslag till lydelse 8 kap. 12 § förslaget innebär bl.a. att andra ny av och tredje styckena utgår.

En polismyndighets beslut om avvisning och Statens invandrarverks beslut avvisning med förordnande om omedelbar om verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. I andra fall skall ett förordnande om avvisning eller utvisning verkställas så snart efter det förordnandet vunnit laga kraft som omständigheterna och hänsynen till utlänningens personliga förhållanden motiverar.

F ärslagen

Uppdraget Beslut av regeringen och utlänningsnämnden kan inte överklagas och vinner alltså laga kraft omedelbart. Utlänningen nås emellertid inte alltid av beskedet om utgången i nära anslutning till att det meddelas. Det händer att det inte kommer utlänningen till handa förrän en del, i bland hela, den författningsenliga fristen 14 dagar som utlänningen har på sig för att ordna sin hemresa har gått till ända. I mina direktiv pekas på det dilemma som består i att samtidigt som den av- eller utvisade inte sällan utnyttjar fristen för att försvinna och därigenom försvåra ett tvångsvis avlägsnande, så har han eller hon en självklar rätt att på ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av anhöriga och vänner. Det bör därför, enligt direktiven, övervägas om inte den nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoser de angivna intressena.

Överväganden

Att i en författningstext tillgodose intresset av att få till stånd en snabb och effektiv verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandeförordnande och hindra försvinnanden, efterlysningar och sådana ting och på samma gång tillfredsställa önskemålet om att ge den som skall avlägsnas möjlighet att ett värdigt sätt förbereda sig för att genomföra uppbrottet, är en uppgift som jag menar överskrider gränsen för det möjliga. Samtidigt är det angeläget att befria lagtexten från föreskrifter egentligen saknar reell betydelse, är som som normmässigt obsoleta. l4-dagarsregeln är en sådan. Vill utlänningen resa ut frivilligt, så ger den verkställande myndigheten säkerligen honom eller henne den tid han eller hon anser sig behöva den regeln förutan. Vill utlänningen inte åka frivilligt kan regeln å andra sidan ge det andrum som behövs för att han eller hon skall försvinna. Och i de fall där ett beslut vinner laga kraft omedelbart, kan den legala fristen de facto kortas, kanske rent av försvinna. Jag har svårt att se att det finns någon annan lösning på problemet än att så att säga individualisera verkställigheterna, dvs. att slopa de i lagen angivna tidsfristerna och överlämna åt den verkställande myndigheten polisen att efter om- - ständigheterna i det enskilda ärendet avgöra inte bara hur utan även

SOU 1994: 60

när i förhållande till beslutet som verkställigheten skall genomföras. Det finns. som nyss antyddes, ingen som helst anledning anta att polisen skulle tillgripa de möjligheter lagen ger för att säkra ett avlägsnande i andra fall än där det är uppenbart nödvändigt, en regel viss tidsfrist förutan. Bedöms riskerna för ett försvinnande små, om kommer säkerligen den som skall avlägsnas att få den tid till sitt förfogande som ett värdigt avskedstagande anses kräva. En ordning utan tidsfrister kan naturligtvis diskuteras, men höjt över diskussion bör dock vara att den är mindre dålig än den nuvarande. Tilläggas bör att med en så utformad regel som jag här förordar saknas anledning att låta den myndighet som förordnar om avvisning eller utvisning uttala sig om tidpunkten för verkställigheten. Mitt förslag innebär att andra och tredje styckena i paragrafen utgår. Tredje stycket fyller andra stycket utgår ingen funk- - om tion. Första stycket bör anpassas till detta förhållande och utformas i överensstämmelse med vad jag nu har anfört.

3.1.12 Förnyad verkställighet Förslag till ny lydelse av 8 kap. 16

En utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända, ändå återkommer till Sverige utan sådant men som tillstånd som sägs i 4 kap. 15 § eller som stannar kvar här efter det att tillståndstiden gått ut, skall avlägsnas från landet nytt med stöd det tidigare meddelade förordnandet om avvisning av eller utvisning förnyad verkställighet. Påstår utlänningen inför den förnyade verkställigheten att han är berättigad till asyl här, skall polismyndigheten underrätta Statens invandrarverk om påståendet. Finner verket det uppenbart att påståendet grundas skäl prövats tidigare, skall den förnyade verkställigheten som genomföras. I annat fall skall påståendet behandlas som en ansökan om asyl enligt bestämmelserna i 3 kap.

Förslagen

SI V:s skrivelse l sin skrivelse 1991-07-10 har SIV bl.a. framhållit att det är klart att bestämmelsen i 8 kap. 16 inte är så entydig och lätt att tillämpa som dess text anger. Bestämmelsen bör enligt SIV:s uppfattning ändras och verket har till stöd för denna uppfattning anfört bl.a. detta:

Flera polismyndigheter har tagit upp hanteringen av denna situation, då utlänningen vid återvändandet åberopar politiska skäl mot att återvända. Det bör noteras, att det mycket väl kan fråga om snabba situationer då polisen inte har tillgång till vara tidigare material, bara en uppgift om att ett återreseförbud gäller för utlänningen. Å sidan finns här den helt klara ena föreskriften till synes undantagslös att beslutet skall verk- - ställas à andra sidan finns den allmänt uttalade principen nytt. att SIV skall besluta i alla asylärenden. Utlänningens påståenden kan vara enbart upprepningar av tidigare prövade skäl; det kan också vara fråga om nya, allvarligare omständigheter.

SIV menar för sin del att den berörda situationen bör hanteras så att ärendet i någon form återgår till SIV om asylskäl åberopas.

Överväganden

Det förekommer och inte så sällan att en utlänning efter en verk- - ställd avvisningutvisning återkommer till Sverige i strid mot ett meddelat återreseförbud och då påstår att hanhon är berättigad till asyl. Det kan naturligtvis inte, som SIV också framhåller, uteslutas att det finns fog för ett sådant påstående: den politiska situationen i hemlandet kan t.ex. ha förändrats så att risken för att utlänningen skall utsättas för förföljelse inte är försumbar. Förhåller det sig så kräver redan Genévekonventionen att ärendet utreds med den omsorg som dess beskaffenhet förutsätter. Men oftare är situationen den att den återvändande inte har något i sak nytt att komma med: vad han

SOU 1994: 60

åberopar har tidigare prövats och befunnits otillräckligt för att berättiga honomhenne till asyl eller uppehållstillstånd annan grund här i landet. I sådana fall skall naturligtvis utlänningen som termen lyder verkställas nytt. - Det ligger i sakens natur att den enda myndighet som har de faktiska och legala förutsättningarna att bedöma om ett påstående om asyl i detta läge skall föranleda nämnare utredning eller om det kan en avfärdas ogrundat är SIV. SIV har tillgång till akten i ärendet som och kan bedöma något nytt har tillkommit och vilken kvalitet det om i så fall har. Polismyndigheten har inte omedelbart den kunskap nya sålunda måste förutsättas; ett ställningstagande till ett påstående som asyl kan myndigheten inte göra med mindre den har tillgång till om tidigare fakta i ärendet. Jag delar SIV:s uppfattning att 16 § har en utformning som kräver förtydligande tillägg; saken är inte alltid så enkel som den nuvarande lydelsen sken att den är. Samtidigt som det förekommer fall av ger av berättigade asylpåståenden, är det uppenbart att asylpåståendet i många återvändandesituationer görs i det uppenbara syftet att i någon mening vinna tid. Utifrån denna och med beaktande av de praksyn tisktadministrativa synpunkter nämndes, har jag utformat som nyss förslaget till lydelse 16 Jag har inte kunnat finna att den ny av föreslagna ordningen i något hänseende skulle komma i konflikt med våra internationella åtaganden. Geneve-konventionen kan sålunda inte rimligen förbjuda ordning som den förslaget anvisar. anses en Det kan i detta sammanhang vara sin plats att något kommentera legaldefinitionen i 8 kap. 14 Där sägs att ett förordnande om avvisning eller utvisning skall verkställt om utlänningen har anses lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Bestämmelsen förefaller enkel och klar: i och med att utlänningen lämnar svenskt territorium är avvisning eller utvisningen genomförd; något krav på land uppställs inte. Återatt utlänningen skall ha rest in i något annat vänder utlänningen till Sverige sedan verkställighet har skett, kan inte genomföras, eftersom förordnandet då är någon ny verkställighet konsumerat. Däremot kan han eller hon naturligtvis komma att avvisas på nytt. Regleringen har sin yttre enkelhet till trots emellertid vållat diskussion och tveksamhet främst vid s.k. misslyckade verkställigheter, dvs. utlänningen har vägrats inresa i det land till vilken

Förslagen

han eller hon har förpassats. Det har då ansetts att någon verkställighet inte har skett när utlänningen återkommer till Sverige och nya försök att avlägsna utlänningen har ansetts kunna göras med stöd av det tidigare förordnandet. Det har förekommit efter att personer beslut av Utlänningsnämnden, beslut vinner laga kraft omedelvars bart, rest till Norge och vistats där i några veckor, varefter de, sedan de norska myndigheterna begärt att Sverige skulle ta tillbaka dem med stöd nordiska passöverenskommelsen PÖK, efter återkomstav en hit ansetts inte verkställda. Med lokutionen har lämnat landet kan inte sig språkligt eller vare sakligt förstås annat än att den av- eller utvisade utlänningen skall ha passerat den svenska gränsen. När så har skett är verkställigheten genomförd och återvänder utlänningen, egalt vilket skäl, kan han av eller hon naturligtvis avvisas av polismyndigheten enligt vanliga regler därvid överklagande inte hindrar verkställighet; har förordnandet om avvisning eller utvisning förenats med ett återreseförbud blir bestämmelserna 16 § tillämpliga.

3.1.l3 Ansvar för resekostnader

Förslag till ny lydelse av 9 kap. 1

En utlänning som skall avvisas eller utvisas är skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs myndighets att resa genom en försorg. Detsamma gäller när en utlänning, bara får vistas i som en viss del av Sverige, polismyndighetens försorg förs genom tillbaka till en plats där han får vistas. Har en myndighet förskotterat kostnad i första och som avses andra styckena, är utlänningen skyldig att ersätta myndigheten för kostnaden. Underlåter han det, får myndigheten omedelbart låta verkställa beslutet återbetalning hos kronofogdeom myndigheten.

SOU 1994: 60

Uppdraget Det har påpekats för mig att det förhållandet att det inte finns någon särskild ordning för indrivning av statens fordringar enligt 9 kap. 1 § innebär att möjligheterna för statsverket att få förskotterade kostnader ersatta är små eller obefintliga. Personer som skall avvisas eller utvisas bör, har det sagts, i större utsträckning än för närvarande som är möjligt att åstadkomma, förmås själva betala de blir resor som nödvändiga. Jag har ansett att denna fråga bör behandlas i detta sammanhang och hänvisar då till att mitt uppdrag allmänt sett gäller att justera skilda bestämmelser i utlänningslagen så att tolkning och tillämpning förenklas och underlättas.

Överväganden

Det finns idag ingen särskild ordning för hur indrivning statsav verkets fordringar enligt 9 kap. l § skall gå till. Detta betyder att staten, när en utlänning vägrar att betala vad han sålunda är skyldig, måste stämma till domstol eller ansöka betalningsföreläggande hos om kronofogdemyndigheten. Det säger sig självt att chanserna att tillbaka några pengar efter en sådan procedur med efterföljande utmätning eller kvarstad med till visshet gällande sannolikhet inte kommer att ge något som helst resultat. Det har föreslagits att polismyndighetens beslut att kräva den aveller utvisade utlänningen på den resekostnad myndigheten förskotterat i sig blir exigibelt, dvs. att beslutet blir den exekutionstitel som förutsätts för en direkt ansökan om utmätning den aktuella av fordringen. Jag finner förslaget välmotiverat och förordar att l § förses med ett tillägg som möjliggör en sådan ordning. Det föreslagna tillägget bör tas i ett nytt tredje stycke i l § där hänvisning görs till paragrafens första och andra stycken. I anslutning härtill bör paragrafen också något justeras i redaktionellt hänseende.

Förslagen

3 1 14 Muntlig handläggning . . Med muntlig handläggning, i utlänningslagens mening, avses såväl infonnella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Enligt lagens förarbeten prop. 198889:86, s. 85 f bör sistnämnda förhandlingsform dock komma till användning i begränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras. Det förutsätts att om ett personligt Sammanträffande anordnas så bör givetvis det offentliga biträdet närvara. Det sägs i direktiven att institutet muntlig handläggning inte kommit till användning i den utsträckning som förutsattes vid reglerinförande. Påståendet inte helt korrekt. Ett personligt nas är numera Sammanträffande mellan handläggaren och utlänningen och, i förekommande fall, dennes biträde ingår idag som ett regelmässigt inslag i många asylutredningar; målet är att detta skall bli ett reguljärt inslag i handläggningen. Det berättigade önskemålet om muntlighet i - förfarandet är med sådan ordning i betydande utsträckning tillgodosett. Den omständigheten att det numera alltså finns ett närmast regelmässigt inslag muntlighet i förfarandets tidiga skede utesluter av givetvis inte att det även senare under handläggningen och när offentligt biträde förordnats där behovet av sådant biträde inte inledningsvis säkert kunde bedömas genomförs en muntlig handläggning. - Det lär i praktiken inte alltför vanligt att en begäran från vara utlänningen om muntlig handläggning bifalles; den restriktiva inställ-

ningen till framställningar av det slaget motiveras i första hand med

hänvisning till arbetsbördan och den tid och de resurser i övrigt som muntlig handläggning tar. Med en vikande inströmning av asylen sökande förlorar emellertid den invändningen åtskilligt av sin tyngd. Värdet muntlig handläggning eller, om man så vill, av en av en personlig kontakt med t.ex. den asylsökande utlänningen, lär inte kunna ifrågasättas. 11 kap. 1 § i gällande lydelse gör det författningsmässigt möjligt att anordna muntlig handläggning i den utsträckning rimligen kan behövas; någon ändring lagtexten är därför som av knappast motiverad. Vad som behövs däremot är att de beslutande myndigheterna, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, faktiskt också utnyttjar det mandat lagtexten ger. En generösare besom

SOU 1994: 60

dömning av i första hand framställningar om muntlig handläggning är avgjort att rekommendera. I detta sammanhang vill jag erinra - om ett uttalande av JO och återgivet i Wikrén-Sandesjös kommentar 4:e uppl. s. 333 ö där det bl.a. sägs att avslag på en begäran om muntlig förhandling samtidigt som man avgör målet bör förekomma endast när domstolen också bifaller partens talan i sakfrågan eller när hans talan inte kan tas upp av formella skäl. Det uttalandet äger giltighet även för förvaltningsförfarandets del.

3.2 Utlänningsförordningen

3.2. 1 Viserings giltighetstid och vistelses längd Förslag till en ny 2 a § i 2 kap.

Med en viserings giltighetstid avses den tidsperiod under vilken en utlänning med stöd av viseringen får resa in i Sverige. Giltighetstiden skall bestämmas utifrån syftet med besöket och de skäl som i övrigt åberopas. Den får inte, om det inte finns synnerliga skäl, överstiga två år. Bestäms en visering att gälla för längre tid än sex månader, förlängs rätten till vistelse här i landet enligt 2 kap l § utlänningslagen 1989:529 med en månad för varje tremånadersperiod med vilken giltighetstiden överstiger sex månader. Såväl viseringens giltighetstid som längden av den tillåtna vistelsetiden i Sverige skall framgå av det bevis som enligt 7 § skall införas i utlänningens pass eller annan handling.

Gällande ordning och uppdraget En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte han eller hon har uppehållstillstånd här eller är medborgare i annat nordiskt land eller regeringen föreskrivit undantag ifrån viseringskravet beträffande medborgare i visst land 1 kap. 3 § utlänningslagen Visering innebär enligt 2 kap. l § lag rätt att -. samma

F ärslagen

vistas i Sverige viss kortare tid. Visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. En visering ger normalt rätt till inresor under en period om 6 månader, räknat från dag när viseringen först utnyttjades. I undantagsfall ges visering med en giltighetstid av 12 månader. Den sammanlagt tillåtna vistelsetiden om 3 månader får dock inte i något fall överskridas. Ansökan om visering görs regelmässigt hos svensk utlandsmyndighet som också beslutar i ärendet med stöd av bemyndiganden som Statens invandrarverk gett myndigheten. Alla bemyndiganden ger myndigheten rätt att bevilja visering, ett begränsat antal av dem har också behörighet att avslå en ansökan. Myndigheter som saknar denna senare behörighet och som finner att en ansökan bör avslås, överlämnar ärendet till lnvandrarverkets prövning 2 kap. 2 § utlämningsförordningen 1989:547. - Det uppdrag som anförtrotts mig gäller frågan om vad som kan göras för bereda vissa grupper av besökare en längre giltighetstid av en visering än för närvarande Samtidigt bör undersökas om inte den sammanlagda vistelsetiden kan få överstiga 3 månader. Bakgrunden till uppdraget anges bl.a. vara att handläggningstiderna hos utlandsmyndigheter anses vara alltför långa, särskilt i ärenden där det står klart att visering skall beviljas. Direktiven tar också upp en annan mer generell aspekt på viseringen, när det påpekas att kravet visering kan innebära olyckliga konsekvenser för flyktingars möjlighet att få skydd i ett annat land. Inte minst det förhållandet att det finns möjligheter ålägga transportföretag, som befordrar flyktingar utan visering, sanktioner kan leda till att en förföljd person inte kan nå ett land som kan ge honom eller henne det behövliga skyddet.

Överväganden

Att en visering normalt beviljas för att gälla för inresor i Sverige under sex undantagsvis 12 månader, räknat från den dag den utnyttjades första gången, är inte något som är författningsbundet; den

SOU 1994: 60

rutinen har etablerats av praxis, i sin tur bygger på tidigare som

uttalanden i förarbetena se 198384:l44, 92 f.

prop. s. Våra utlandsmyndigheter har i de allra flesta fall att hantera stora mängder av viseringsansökningar och då dessa ärenden normalt handläggs lägre nivåer i myndighetshierarkin, är det naturligt tillatt lämpningen i hög grad kommit att schabloniseras. ö-månadersmtinen är en sådan schablon från vilken avsteg sällan görs när fråga är om vanliga affärs eller släktbesök; för vissa särskilda yrkeskategorier som tåg och flygpersonal gäller särskilda, Invandrarverket - av utfärdade föreskrifter. Det finns, enligt min uppfattning, anledning att i utlänningsförordningen närmare ange hur länge visering längst får gälla. Flertalet en ansökningar om visering gäller enstaka kortare besök föranledda av personliga eller affärsmässiga skäl; andra upprepade besök avser under en begränsad tidsperiod och åter andra, t.ex. ansökningar som från personer anställda i svenska, utomlands etablerade företag gäller

regelbundet återkommande resor till Sverige. Det förhåller sig samtidigt så att handläggningstiderna hos våra utlandsmyndigheter när det gäller viseringar generellt sett är relativt långa, vilket kan göra det

omöjligt för t.ex. en affärsman att genomföra i och för sig viktig en och nödvändig resa till Sverige till förfång inte bara för honom själv utan även för det svenska företaget och landet. Det förefaller mig riktigt och rimligt att det redan författningen framgår av att en viserings giltighetstid dvs. den tid under vilken viseringen kan ut- nyttjas för inresor i Sverige skall ställas i relation till ändamålet med besöket i Sverige och sökandens behov av att kunna med kort

varsel göra ett besök. Jag förordar därför att det i 2 § tas in en ny a bestämmelser av den innebörden. Samtidigt är det klart visering att en inte bör gälla under alltför lång, än mindre obegränsad tid; redan säkerhetsskäl talar mot detta. En avvägning mellan de intressen som sålunda gör sig gällande har lett mig till uppfattningen visering att en inte i något fall bör gälla längre än 2 år det inte finns synnerliga om skäl. Det är angeläget att understryka att en så lång giltighetstid som 2 år endast undantagsvis bör bestämmas; giltighetstid högst 6 en om månader framstår även fortsättningsvis det normala. Giltighetssom tiden av visering bör klart framgå det bevis stickern av som klistras i utlänningens pass eller motsvarande handling.

Förslagen

2 kap. 1 § utlänningslagen maximerar längden av den tid som en utlänning får stanna i Sverige med stöd visering till 3 månader av en även om viseringen har en längre giltighetstid; vill utlänningen stanna längre måste han eller hon ha uppehållstillstånd. Flertalet viseringar har emellertid en betydligt kortare giltighetstid än 3 månader och viseringens giltighetstid bestämmer självfallet också längden av vistelsen. 3-månadersregeln är inte absolut i det att regeringen här bemyndigats att meddela avvikande föreskrifter 2 kap. l § andra stycket jämfört med 1 kap. 4 §. Jag har tidigare föreslagit att en viserings giltighetstid i vissa, särskilda fall skall kunna bestämmas till 2 år eller mer i särskilda fall. Skall en sådan ordning fylla någon funktion, måste en sålunda förlängd visering i logikens namn få avse längre vistelse här än sammanlagt 3 månader. Förlängningen vistelsetiden av bör stå i någon proportion till viseringens giltighetstid. Jag föreslår därför att den nya 2 a som jag alltså menar bör införas i utlänningsförordningen, förses med ett andra stycke av vilken det framgår att om en visering gäller för mer än 6 månader, så får vistelsetiden här utsträckas med l månad för varje tremånadersperiod utöver den normala giltighetstiden om 6 månader. Det ligger i sakens natur att det bevis om viseringen som utlänningen får och skall införas i som hanshennes pass eller motsvarande handling, skall innehålla uppgift om viseringens giltighetstid och hur länge utlänningen får vistas i Sverige. En erinran om detta har tagits in i den föreslagna paragrafens tredje stycke.

Kravet att den som vill resa in i Sverige skall ha visering föranleds av önskvärdheten, för att inte säga nödvändigheten att kunna av kontrollera och begränsa invandringen från vissa länder samt av säkerhetspolitiska skäl Wikrén-Sandesjö, a.a., s. 65 ö. Att tillgodose detta syfte utan att samtidigt riskera att försvåra möjligheterna för personer utan visering att ta sig hit är, som jag ser det, en omöjlighet. Att t.ex. ett flygbolag, som tar med en viseringspliktig men viseringslös utlänning till Sverige, riskerar att få ersätta staten för kostnaderna för en returresa 9 kap. 2 § utlänningslagen, i stället vägrar att låta den viseringslöse, oavsett vilka skäl han eller hon åberopar, medfölja

SOU 1994: 60

flygningen till Sverige är naturligt och inte mycket att nu göra något åt. Inte heller är möjligt för Sverige att ensidigt kunna förhindra att en viseringslös utlänning vägras att resa genom ett annat uppgiven väg till Sverige. Jag kan därför inte finna att Sverige genom att ändra regler skulle kunna undvika de konsekvenser för skyddssösina egna kande utlänningar som viseringskravet faktiskt innebär. Den intressekonflikt, som obestridligen existerar i detta hänseende, kan inte lösas annat än genom internationellt samarbete.

3.3 Ansvaret för drift och bevakning vid

förvarslokalerna i Carlslund

3.3.1 Bakgrunden och gällande ordning I budgetpropositionen 1991922100 bil. 12 föreslog regeringen att Invandrarverket förutom att överta ansvaret för utredningarna i asyl- ärenden också skulle för drift och bevakning av de förvars- - ansvara lokaler som ligger i anslutning till verkets anläggning i Carlslund norr om Stockholm. Invandrarverket har därefter i en skrivelse 1992-01-23 påpekat de svårigheter kunde uppkomma för verket om det blev nödvändigt som att ingripa med våld mot en enskild när polisen inte längre har ansvaret för förvarslokalerna. Verket ville därför antingen slippa överta ansvaret för lokalerna eller få sådana befogenheter att det blev möjligt för verket att vid behov använda tvång. I 1991922138 s. 17 uttalade föredragande statsrådet att hon prop. väl insåg de praktiska olägenheter som kunde uppstå när polis inte längre finns tillgänglig Carlslund och meddelade att hon avsåg att begära regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare för att göra översyn vissa delar av utlänningslagen. Uppgiften att en av utreda vilka regeländringar eller praktiska åtgärder som kunde behövas för att överbrygga de olägenheter som uppstår om Invandrarverket skulle överta ansvaret för drift och bevakning av förvaret i Carlslund, borde överlämnas till den särskilde utredaren. Mina direktiv har utformats i enlighet med vad statsrådet sålunda anförde.

Förslagen

För närvarande svarar polismyndigheten i Stockholm för drift och bevakning förvarslokalema i Carlslund. Myndigheten har genom av avtal med polismyndigheten i Märsta överlåtit denna att svara för de polisiära insatser som behövs när det gäller ingripanden i anledning brott och skydd. Den renodlade bevakningen av anläggningav sköts, enligt ett särskilt avtal som polismyndigheten har träffat, av en privat bevakningsbolag, bevakningsmän enligt avtalet skall ett vars förordnade som arrestvakter. Den gällande ordningen innebär vara alltså kort uttryckt att yttre och inre bevakningen sköts av bevak- - ningsbolaget störning eller händelse inträffar som kräver som, om en någon form tvångsmässigt ingripande, har att tillkalla polis från av endera Märsta eller Stockholms polisdistrikt; bevakningspersonalen saknar i princip polismans behörighet enligt polislagen 1984:387 den behörighet tillkommer befattningshavare inom krimiresp. som nalvården enligt lagen om kriminalvård i anstalt 1974:203.

3.3.2 Överväganden

Ett överförande till Invandrarverket det ansvar för drift och beav vakning vid förvaret i Carlslund, som idag åvilar polisen, kan naturligtvis ske på det sättet att verket tar över det formella ansvaret medan allt i Övrigt blir vid det gamla. Inget skulle emellertid i praktiken vunnet med detta. Verket skulle för den direkta bevakningvara antingen behöva anställa och utbilda egen personal för bevakningsen uppgiftema eller, vilket förefaller rimligare, överlåta bevakningen på marknadens villkor ett etablerat bevakningsbolag; för de tvångsingripanden mot de förvarstagna kan bli nödvändiga skulle som verket ha att repliera på polisen. Alternativet skulle vara att verket tog över inte bara det formella utan även det reella ansvaret. Detta skulle medföra att vissa av verkets anställda utrustades med, visserligen begränsade, dock närmast polisiära befogenheter för att men kunna vidta tvångsvisa ingripanden. Även den är beredd att som bortse från de principiella invändningar kan riktas mot en sådan som ordning, kan knappast undgå att ta hänsyn till de praktiska och psykologiska konsekvenser den skulle medföra. Den skulle såsom lunda kräva omfattande kontinuerliga och kostnadskrävande utbild-

SOU 1994: 60

ningsinsatser ett betydande antal personer; den utbildningen måste av givetvis ske i nära samarbete med polisen, sannolikt inom ramen för den vanliga polisutbildningen. En ordning med Invandrarverket i en närmast polisiär roll kan riskera att uppfattas felaktigt av de människor som söker sig hit och leda till att osäkerhet om verkets hela funktion allmänt sett. Men den avgörande invändningen mot den antydda ordningen ligger enligt min mening det tidigare nämnda principiella planet. Polisiära uppgifter skall skötas av polisen och ingen annan; skapandet av frikårer med visserligen begränsade men dock polisiära uppgifter och befogenheter är det utomordentligt svårt att både förlika sig med och motivera. Det är visserligen sant att vissa polisiära befogenheter tillkommer vissa delar av kustbevakningens personal enligt en särskild lag. Men de uppgifterna är speciella både vad gäller innehåll och lokalisering av insatserna kustbevakningen har fler och större sjögående enheter än vad polisen har; kustbevakningen fungerar i detta sammanhang mera som polisens förlängda arm än som övertagare av en i och för sig polisiär uppgift. Jag kan alltså inte finna att det skulle vara vare sig principiellt godtagbart, praktiskt lämpligt eller psykologiskt försvarligt att nu låta Invandrarverket överta ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund.

Särskilt yttrande

Av Leo Björklund

Som expert till utredningen Ku 1992:05 översyn vissa delar om av av utlänningslagstiftningen mm avger jag följande särskilda yttrande. Ett antal frågor, som jag kommit i kontakt med under mitt arbete med utlänningsfrågor och som jag anmält till utredningen, kom inte att behandlas av utredningen, antagligen grund av att den kom att avslutas tämligen abrupt. Jag anser, att dessa frågor kan ha ett visst intresse på teoretiska eller praktiska grunder för arbetet på utlänningsområdet. Jag hade sett fram emot att få tala om dem i utredningen. I förhoppningen att frågorna kan tas upp till behandling i något annat lämpligt sammanhang vill jag här ge en redovisning för dem. Det rör sig främst om oklarheter eller ofullständigheter i utlänningslagen UtlL och utlänningsförordningen UtlF det kan som vara av värde att undanröja för att det praktiska arbetet skall flyta så smidigt som möjligt.

UtlL 1 kap. 2 § UtlF 1,2 kap.

Får SIV bevilja visering IV till en utlänning som saknar pass Av hävd har SIV ansett sig kuna bevilja IV och instruera utlandsmyndigheten att föra in denna i vilken handling helst. Finns som legal grund för detta Reglerna om undantag från passtvånget ger inte ledning UtlL 1 kap. 2 UtlF 1 kap. 1 §.

I kommentarer se förordningsmotiv 1989:3 till UtlF 2 kap. 3 §

nödfallsIV nämns att nödfallsIV kan till den saknar ges som pass, men i fråga om vanlig IV torde inget utsagt. vara I UtlF 2 kap. 7 § sägs att bevis om IV skall föras in i pass eller någon handling. Om detta är ett medgivande efterfrågat annan av slag, är det i varje fall inte tydligt.

SOU 1994: 60

UtlL 1 kap. 4 § UtlF 3 kap. 1,2 §§

När inträder kravet att ha uppehållstillstånd UT I UtlL 1 kap. 4 § sägs, att utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha UT. För den som beviljats IV för en kortare tid dock i praxis UT-kravet inträda redan efter att IV-tiden löpt ut, anses kanske redan efter en veckas vistelse. Frågan är om inte detta bör ges stöd i lagen eller förordningen. Enligt UtlF 3 kap. l § skall den UT-fria tiden tre månader räknas från den tidpunkt då inresa i Norden skedde. Gäller detta även IVpliktiga beviljats och utnyttjat IV i ett anat nordiskt land före som

inresan i Sverige som också sker efter beviljad IV Olika meningar

finns om tillämpningen.

UtlL 4 kap. 2 § Kan avvisning AVV enligt UtlL 4 kap. 2 § beslutas i fråga om utlänning som haft ett kortare UT Frågan har aktualiserats i åtskilliga fall, där utlänningar fått IV för vecka och därefter fått UT polisen för låt säga ytterligare t.ex. en av vecka för förlängt besök. Därefter har det uppdagats att det verken liga syftet med vistelsen varit att svartjobba här. Asylärenden har det inte varit fråga om. Frågan AVV enligt 4 kap. 2 § kan ske inom tremånadersär om perioden beviljat UT löper ut eller återkallas inom denna tid om självfallet under förutsättning övriga kriterier uppfylls. Är detta att möjligt, medför det fördelar eftersom direkt-AVV genom beslut av polisen då kan ske; i annat fall blir det utvisning UTV med beslut av SIV och med risk för långvarig handläggning med rätt att stanna under tid för överklagande etc. Lydelsen UtlL 4 kap. 3 § kan möjligen tyda på att UTV är det av enda medel kan tillgripas efter att UT löpt ut eller återkallats. som Det bör dock nämnas, att möjlighet till UTV i sig inte behöver utesluta att även AVV kan vara möjlig. I sammanhanget bör också observeras den olika lydelsen av sista styckena i 4 kap. 1 § respektive 4 kap. 2 I 1 § talas om att AVV

inte får ske av den som har eller har haft UT, medan det i 2 §

talas den har UT. Detta bör anses betyda att en skillnad är om som 70 avsedd.

Särskilt yttrande

Jämför WikrénSandesjö, 4:e upplagan, s 1545. Här nämns dels att AVV kan ske ett beviljat UT återkallas, dels att den som hade UT om vid inresan och sedan fått ett UT aldrig kan avvisas. Varför denna skillnad skall gälla förklaras inte. Överhuvudtaget berörs inte det fall UT efter IV och inte heller det fall att UT löper ut som angetts ovan inresan. låt säga en månad efter Polismyndigheterna känner sig i många fall inte ha stöd i UtlL för AVV-beslut i dessa lägen. Ett klargörande är angeläget; väntetider ett kan kortas med de besparingar detta innebär.

UtlL 8 kap. 7 §

Kan polismyndighets AVV-beslut verkställas omedelbart även efter att SIV avslagit överklagande Enligt UtlL 8 kap. 7 § skall polismyndighets AVV-beslut verken det har överklagats. SIV:s AVVUTV-beslut måste ställas även om vid AVV med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § vinna utom laga kraft innan de får verkställas. Polismyndighetens AVV-beslut överklagas till SIV enligt UtlL 7 kap. 2 § och inges även till SIV, kan inhibera verkställigheten som enligt förvaltningslagens regler. Sedan SIV fastställt polismyndighetens beslut att avslå överklagandet, har det sedan lång tid genom gjorts gällande att någon omedelbar verkställighet inte längre kan ske utan att laga kraft måste avvaktas. Se WikrénSandesjö, 4:e upplagan, s. 289, där det uttalas att omedelbar verkställighet inte kan ske i dessa lägen. Numera torde denna slutsats inte anses lika självklar. Utifrån sakliga utgångspunkter förefaller det helt omotiverat att omedelbar verkställighet inte skulle kunna ske i dessa fall. Saken har prövats två myndigheter i stället för bara en. Den formella av bakgrunden kan det inte längre bör polisantas vara att anses vara myndighetens beslut sedan SIV tagit ställning. Men omöjligt bör det väl inte det fortfarande kan polisens beslut i detta vara att anses vara läge

7l

SOU 1994: 60

UtlF 7 kap. 1 § I skrivelse 1990-09-06 till regeringen har SIV pekat på att utformningen av UtlF 7 kap. l § lett till resultat inte kan rimliga som anses och knappast heller kan ha varit avsedda. Jag vill här erinra om problematiken i denna framställning, som veterligen inte fått någon slutlig lösning.

Verkställighetsbegrepp Jag vill till slut ta upp en rent fornell fråga. Är det en AVVUTV som verkställs eller är det beslutet om AVVUTV I lagstiftningen skiftar terminologin. Verkställighet av AVVUTV förekommer i UtlL 8:1, 8:2, 8:7, UtlF rubrik före 7:2 samt i 7:3. Vanligast synes vara att använda konstruktionen att beslutet verkställs: UtlL 4:12 avgörandet, 5:2, 5:3, 7:16, 8:7, 8:8, 8:11, 8:12, 8:13, 8:14, 8:15, 8:16, UtlF 6:4, 7:2. Jag vill inte påstå, att detta är något större problem i den praktiska hanteringen, men konsekvens i terminologin är onekligen att föredra.

Kommittédirektiv

Dir. 1992:51

Översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m.

Dir 1992:51

Beslut vid regeringssammanträdet 1992-04-15

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en övervissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a. syn av undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att inom - regeringsformens generella föreskrifter styra utveckram - genom ling och praxis på utlänningslagstiftningens område och om det be- döms nödvändigt eller önskvärt föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade, överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a. omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige, överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalema i Carlslund, överväga om i ett läge med en mycket stor inströmning av - hjälpsökande den administrativa beredskapen kan höjas genom in- förande reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns av en mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd, ägna uppmärksamhet möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

SOU 1994: 60

ägna uppmärksamhet möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

Bakgrund Gällande utlänningslag 1989:529 trädde i kraft den l juli 1989. I samband med lagens ikraftträdande genomfördes en omorganisation Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som av mottagnings- och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regionala enheter. Asylfrågor skulle förutom i Norrköping handläggas - på nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska ansvaret för mottagnings- och förläggningsverksamheten lades ut fyra regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall. Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med verkan från den 1 januari 1992 flyttades överprövningen av Invandrarverkets beslut i tillstånds- och medborgarskapsfrågor från regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden prop. 199192:30, SfU4, rskr. 39, SFS 1991:1573. Överklaganden av Invandrarverkets beslut om bl.a. avvisning eller utvisning samt i naturalisationsärenden prövas således numera av Utlänningsnämnden och inte av regeringen. Liksom tidigare kan dock Invandrarverket överlämna ett ärende direkt till regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller om det bedöms särskild vikt för tillämpningen av utlänningslagen eller medvara av borgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen. Periodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl här varit större än det som förutsattes när lagen förbereddes och resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat bemästras och övervinnas. I dagsläget och efter de resursförstärkningar statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen på det som hela taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstiderna för asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förutsattes prop. 198889:105 s. 5 ff att den totala väntetiden för en asylsökande i normalfallet inte borde än två månader från vara mer det handläggningen påbörjades hos polisen till Invandrarverkets beslut

Bilaga I

två veckor hos polisen för utredning och sex veckor hos Invandrarverket för handläggning. För det fall att ett negativt beslut av Invandrarverket överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex månader i normalfallet. Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 23 januari 1992 pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvarslokalerna i Carlslund efter den 1 juli 1992 då utredningsansvaret i asylärenden överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att regeringen antingen befriar verket från Övertagande av förvarslokalerna och låter utreda vilken myndighet som i framtiden skall ha ansvaret för verkställigheten av förvarsbeslut eller vidtar de författningsändringar som krävs för att ge verket befogenhet att använda tvång. Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den 17 december 1991 diskuterat frågan om förstärkningsplan vid Statens invandrarverk. Till skrivelsen är fogad en promemoria där en situation med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och förslag till åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skrivelsen hemställt om regeringens ställningstagande och planeringsinriktning.

Utredningsbehovet Den nya lagstiftningen och den nya organisationen har nu fungerat i mer än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i

Östeuropa har därvid sitt särskilda intresse för bl. a. myndigheter

med ansvar för utlännings- och invandringsfrågor. Den erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen som vunnits har också visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen av överklagbara beslut på utlänningsområdet fördes över till en särskild nämnd får konsekvenser för åtskilliga delar av förfarandet. I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att undersöka i vilka former som regeringens politiska ansvar för t.ex. asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen

SOU 1994: 60

har eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som kräver en snabb lösning. Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft liksom den förändrade instansordningen, talar därför för att en överlagstiftningen nu bör göras. Även frågan om ansvaret för försyn av varslokalerna i Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor Generella styrmedel i tillståndsärenden När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande verkan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten regelmässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlänningsnämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn de frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet. Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i en-

skilda ärenden har ifrågasätts se bl.a. Strömberg, Förvaltnings-

rättslig tidskrift 1990:1 s. 1. Det har sagts att det skulle vara bättre från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut. Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att inom regeringsformens ram genom generella föreskrifter - styra utveckling och praxis utlänningslagstiftningens område och det bedöms nödvändigt eller önskvärt föreslå de ändringar och om tillägg som kan vara motiverade.

Tillståndsfrågor Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse 2 kap. 5 § tredje stycket som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet

Bilaga 1

avlägsnandebeslut upphävt efter ansökan till Statens invandraren ny verk. Syftet med förändringen var att förenkla verkställighetsförfarandet men att därvid ändå ge möjlighet att pröva skäl inte som tidigare bedömts i ärendet. En förutsättning för bifall till sådan en ansökan är att det kommit till omständigheter inte prövats tidigare som och att dessa omständigheter antingen konstituerar rätt till asyl eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art för att utlänningen skall få stanna här. Det är givet att det endast undantagsvis kan komma i fråga att bifalla en ny ansökan. Det förutsattes följaktligen vid bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli begränsat. Utvecklingen har emellertid blivit en annan. Det är regel än undantag att snarare en utlänning som fått ett avvisningsbeslut regeringen in av ger en ny ansökan och om den avslås därefter ännu Det finns exempel - - en osv. att det i ett ärende förekommit än tio ansökningar. mer Denna utveckling var, som nämnts, varken förutsedd eller avsedd vid lagens tillkomst. Bortsett från det merarbete hanteringen som av dessa ansökningar vållar, förefaller institutet ha kommit att uppfattas som ett reguljärt inslag i förfarandet. Det kan få till konsekvens såväl att Invandrarverket ses som en instans över överinstansen att de som asylsökande sparar uppgifter att ha till hands det reguljära förom farandet skulle leda till ett ur sökandens synpunkt negativt resultat. Utredaren bör undersöka vad kan göras för att institutet ny som ansökan skall komma till användning i den omfattning förutsom sattes när det introducerades. Av särskilt intresse är orsakerna till att så många ärenden ändå bifalls. Eventuella förändringar får emellertid inte utformas så att det syfte som bär institutet går förlorat. upp I anslutning till detta bör det undersökas gällande rättshjälpsom regler har bidragit till det stora antalet nya ansökningar. Rikspolisstyrelsen har i skrivelse den 21 augusti 1991 framfört en att de nuvarande reglerna i rättshjälpslagen 1972:429 inte är helt klara när det gäller möjligheterna att förordna offentligt biträde när en utlänning hållits i förvar än tre dagar och Invandrarverket mer meddelat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet utan att offentligt biträde förordnats verket. Utredaren bör överväga av om lagtexten behöver förtydligas denna punkt. Den l juli 1986 infördes en möjlighet för Invandrarverket efter att omprövning ändra ett beslut som verket fattat i första instans, om

SOU 1994: 60

verket fann att beslutet var oriktigt grund av t.ex. nya omständigheter och det nya beslutet inte blev till nackdel för utlänningen. Enligt den nuvarande utlänningslagen skall verket obligatoriskt under de nämnda förutsättningarna ändra sitt beslut om ändringen inte skulle sakna betydelse för utlänningen 7 kap. 10 §. Invandrarverkets rätt att ompröva sina beslut går längre än den förvaltningsmyndigheter normalt har. Enligt förvaltningslagen som 1986:223 skall ändring ske om det är uppenbart att det första beslutet är oriktigt. Detta innebär att omprövningsskyldigheten bara gäller i sådana fall då det är lätt för myndigheten att konstatera att beslutet är oriktigt. Normalt är myndigheten inte skyldig att göra någon ingående granskning ett redan avgjort ärende annat än mera av då den har särskild anledning till det. Lagstiftaren har förutsatt att det i normalfallet skall part överklagande eller på vara en som - genom något annat sätt fäster myndighetens uppmärksamhet på oriktigheten prop. 198586:80 s. 79. Inte heller i utlänningsärenden skall Invandrarverket behöva avvakta eller föranstalta om en komplettering materialet för att en omprövning sakligt sett skall kunna genomav föras jfr beslut riksdagens ombudsmän JO Pennlöv den 18 av december 1991. Mot bakgrund av ambitionen att minska de totala handläggningstidema i utlänningsärenden bör utredaren överväga om inte omprövningsbestämmelsen i utlänningslagen i aktuellt hänseende bör utformas på sätt som motsvarande föreskrift i förvaltsamma ningslagen. Beslut Invandrarverket har meddelat får överklagas endast i som de fall detta uttryckligen medgivits 7 kap.1 § utlänningslagen. Invandrarverkets beslut överklagas, som jag redan nämnt, numera till Utlänningsnämnden när beslutet gäller avvisning eller utvisning samt utfärdande flyktingförklaring eller resedokument. Beslut om förav var överklagas till kammarrätten. En utlänning som bedöms inte vara flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen, tillåts stanna här i landet av exempelvis humen som manitära skäl, kan inte överklaga beslutet i vad som måste med an- vändande processuell terminologi anses vara saken, dvs. om av utlänningen är berättigad till asyl eller inte; endast beslutet också om innebär avvisning eller utvisning kan det överklagas. Han eller hon kan däremot angripa ställningstagandet i asylfrågan genom att överklaga beslutet att vägra honom eller henne flyktingförklaring

Bilaga 1

ocheller resedokument. Endast den är flykting enligt 3 kap. 2 § som kan nämligen få flyktingförklaring och resedokument. Lagens konstruktion innebär i realiteten att det öppnats möjlighet klaga på en att skälen dvs. de överväganden lett fram till slutsatsen - som att utlänningen inte är att anse som flykting och sådan berättigad till som asyl genom att utlänningen kan överklaga det i denna situation ofrånkomliga avslagsbeslutet vad gäller de accessoriska yrkandena om tlyktingförklaring och resedokument. Det är allmän princip en i svensk rätt att det inte går att överklaga skälen för en dom eller ett beslut. Det är endast slutet som sådant är överklagbart. som Jag vill erinra om att 1951 års Genévekonvention inte innehåller några bestämmelser om flyktingförklaring däremot men om resedokument. Enligt artikel 28 skall konventionsstatema, om inte statens säkerhet eller allmän ordning talar mot det, utfärda resedokument till refugees lawfully staying in their territory. Konventionen innehåller inga föreskrifter om möjligheter till överklagande beslut i av frågor som regleras den. Det emellertid varje fråga bör av anses att kunna prövas i åtminstone två instanser jfr UNHCR:s Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 46. s. Det är onekligen från systematisk synpunkt otillfredsställande med en från allmänna principer avvikande ordning när det gäller utfonnningen av överklagandereglerna i asylärenden. Utredaren bör överväga om inte regleringen kan utformas på ett sätt stämmer bättre som överens med etablerade principer på andra rättsområden. Det är därvid en självklarhet att reglering måste stå i överensstämmelse en med våra konventionsåtaganden.

Beslut om uppsikt enligt 6 kap. 5 § utlänningslagen går inte att överklaga. Ett sådant beslut innebär obestridligen tvångsåtgärd en som redan i sig liksom andra sådana borde kunna överklagas särskilt. Utredaren bör överväga ordning bör införas innebär om en som att även sådana beslut skall kunna överklagas inte minst bakgrund - mot av Sveriges internationella åtaganden fri- och rättighetsornrådet. En ansökan om uppehållstillstånd får regel inte bifallas den som om görs av en utlänning som befinner sig i landet. Undantag från huvudregeln gäller 1. utlänningen har rätt till asyl, 2. utlänningen om skall återförenas med nära familjemedlem finns här eller 3. en som det annars finns särskilda skäl 2 kap. 5 § första och andra styckena utlänningslagen. Invandrarverket har i skrivelse till regeringen en

SOU 1994: 60

den 10 juli 1991 anlagt synpunkter utformningen av den aktuella paragrafen och då särskilt diskuterat innebörden av begreppet särskilda skäl mot bakgrund av den i tidigare utlänningslagstiftning använda lokutionen vägande skäl. Denna fråga bör behandlas av utredaren. Därvid bör också övervägas om inte regeln kan mjukas upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få. En ansökan om visering ges i allmänhet in till en svensk utlands myndighet. Beviljas den, får den i dag i de flesta fall giltighet för upprepade inresor under sex månader räknat från första dagen för utnyttjandet av viseringen och för en sammanlagd vistelse här i landet av högst tre månader. Under senare år har en vidgad delegering av beslutanderätten i viseringsärenden skett från Invandrarverket till utlandsmyndighetema 2 kap. 2 § utlänningsförordningen 1989:547. Handläggningstidema anses emellertid trots detta fortfarande vara alltför långa, särskilt i sådana ärenden där det står klart att visering skall beviljas. Kritiken kommer främst från affärsmän och nära anhöriga till här bosatta personer som ofta besöker eller vill besöka Sverige. Utredaren bör överväga om inte visering för vissa grupper av besökare i normalfallet kan ges giltighet för en avsevärt längre tidsperiod än för närvarande. Det bör även undersökas om inte den sammanlagda vistelsetiden kan få överstiga tre månader. En sådan ordning, redan tillämpas i åtskilliga länder, skulle inte bara innesom bära lättnader för den enskilde sökanden utan även kunna medföra vissa besparingar genom att antalet viseringsansökningar skulle minska. Jag har i flera sammanhang framhållit risken för att viseringsregler bl.a. i kombination med sanktionsmöjligheter gentemot transportföretag som för med sig utlänningar som saknar visering kan medföra olyckliga konsekvenser för flyktingars möjligheter till skydd i ett annat land. Utredaren bör därför ägna denna fråga särskild uppmärksamhet och också överväga om några ändrade regler är påkallade i detta avseende. Enligt 8 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen skall en utlänning som avvisats ur landet lämna landet inom två veckor från det att beslutet vann laga kraft. Vid utvisning är utresefristen fyra veckor. Ett beslut av Utlänningsnämnden liksom av regeringen vinner laga kraft

Bilaga 1

omedelbart. l båda fallen kan det emellertid dröja någon tid innan beslutet når mottagaren. Det har hänt att det dröjt längre än den tid som är avsatt för den frivilliga avresan innan beslutet når fram till adressaten. Samtidigt kan det konstateras att den frist lagen som ger

utlänningen att frivilligt lämna landet för att skapa förut-

sättningar för ett undanhållande försvårar eller omöjliggör som ett tvångsvis avlägsnande. Mot detta skall vägas utlänningens självklara rätt att ett värdigt sätt lämna landet och tillfälle att ta farväl ges av anhöriga och vänner; Det bör ankomma utredaren att överväga om den nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre tillgodoser de nu angivna skilda intressena. Utlänningslagen förutsätter att muntlig handläggning skall ingå i handläggningen hos Invandrarverket när det kan till fördel antas vara för utredningen eller annars främja ett snabbt avgörande ärendet. av Muntlig handläggning skall även annars företas utlänningen begär om det, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd ll kap. l § första stycket utlänningslagen. Frågan muntlig handläggning skall förekomma om och hur den skall till diskuterades både vid införandet den av nya utlänningslagen och i samband med att Utlänningsnämnden inrättades se bl.a. prop. l98889:86 83 ff och 209 199192:30 38 s prop. s. samt l99ll92zStU4 s. 11 ff. Institutet har dock inte kommit till användning i den utsträckning som förutsattes vid reglernas införande. Detta kan naturligtvis bero att det är resurskrävande och ytterligare fördröjer handläggningen. Inte desto mindre är det väsentlig av betydelse. Utredaren bör därför överväga vad kan göras för som att ge den muntliga handläggningen den roll som avsågs då bestämmelsen infördes.

Ansvaret för förvarslokalerna vid Carlslund

Regeringen har i årets budgetproposition prop. 199192:l0O, bil. 12 uttalat att överföringen av utredningsansvaret i asylärenden också omfattar ansvaret för förvarslokalerna vid utredningsslussen i Carlslund. Mot bakgrund av att vissa praktiska olägenheter kan komma att uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på utredningsslussen uttalade jag i anslutning till propositionen 1991922138 ändringar om i utlänningslagen m.m. att polismyndigheten i Stockholm tills vidare bör behålla ansvaret för drift och bevakning förvarslokalerna vid av

SOU 1994: 60

utredningsslussen i Carlslund. Regeringen anslöt sig till detta. Inget av dessa förslag har ännu behandlats av riksdagen. Den särskilde utredaren bör överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalema i Carlslund.

Planering för att möta en extremt hög invandring Frågan flyktingmottagning under beredskap, kriser och krig om bereds för närvarande i regeringskansliet. Som Invandrarverket pekat i sin skrivelse den 17 december 1991 kan behov av särskilda insatser dock uppkomma i andra situationer än de nu angivna. Skrivelsen bör överlämnas till utredaren. Utredaren bör överväga om den administrativa beredskapen kan höjas genom införandet av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslagstiftningen är avsedd. Vad jag tänker är t.ex. inströmning av kanske tiotusentals hjälpen sökande från ett område med en akut försörjningskris. Om utredaren kommer fram till att vissa förändringar bör göras bör han lägga fram de förslag till organisatoriska förändringar m.m. som föranleds av hans ställningstagande.

Ovrigt Vid översynsarbetet bör uppmärksamhet dessutom ägnas möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Därvid bör innehållet i den tidigare nämnda skrivelsen från lnvandrarverket den 10 juli 1991 till regeringen beaktas. I skrivelsen för Invandrarverket fram förslag till några språkliga och tekniska förändringar i vissa bestämmelser i utlänningslagen. Utredaren bör lägga fram de förslag till författningsändringar som hans överväganden föranleder.

Arbetets bedrivande Sammantaget är det ett begränsat antal frågor varav flera närmast är av teknisk natur som bör belysas. Jag anser därför inte att det finns anledning att knyta parlamentariker till utredningen. När utredaren analyserat de frågor som omfattas av uppdraget och har för-

Bilaga 1

slag till lösningar bör han anmäla detta till regeringen för övervägande om en referensgrupp med företrädare för de i riksdagen representerade partierna bör knytas till utredningen. Jag återkommer till regeringen i denna fråga. För utredningsarbetet gäller vidare regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning dir. 1984:5 samt beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten dir. 1988:43. Utredaren bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av oktober månad 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförord- ningen 1976:119 med uppdrag att göra en översyn vissa delar - av av utlänningslagstiftningen, att besluta om sakkunniga och experter utredaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Kulturdepartementet

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga 35 Vårandes stämma ochandras, . . 7 statistiken. Fi. Kulturpolitikoch internationalisering. Ku,

Kommunerna, Landstingen ochEuropa 36. Miljö ochfysisk planering. M. . reproduktiv hälsaunder + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysning och

Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap. S, 1900-talet i Sverige. UD. . Vapenlagen ochEG.Ju. 38. Kvinnor,barn ocharbeteiSverige 1850-1993. UD. . Kriminalvård och psykiatri.Ju. 39, Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk mellan generationema, Europeiska äldreåret1993. , konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strålskyddsforskning, M,

EU.EES och miljön. M. 414 Ledighetslagstiftningen 7 en översyn. A. . trossamfunden, Historiskt vägval Följderna för Sverigeiutrikes- 42. Staten och C. . 7 och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattad sysselsättning skattemas om betydelse 7 respektive intebli medlemi Europeiska unionen. UD. förden privata tjänstesektom, Fi. O Förnyelse ochkontinuitet om konstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñema i samhället. Fi. . 7 i framtiden. Ku. 45. Grunden förlivslångtlärande. U. ,Anslutningtill EU Förslag till övergripande Sambandet mellan Samhällsekonomi, transfereringar 7- . lagstiñning. UD. och socialbidrag. S.

Omkriget kommit... Förberedelser for mottagande 47 Avveckling den av obligatoriska anslutningen . . av militärtbistånd1949-1969 + Bilagedel. SB. till Studentkårer och nationer.U.

Suveränitet och demokrati 48,Kunskap för utveckling + bilagedel. A. . + bilagedel med expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju. .JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet översyn. en Fi. - Konsumentpolitik i enny tid.C. 51. Minneoch bildning.Museemas uppdragoch . På väg, K, organisation + bilagedel.Ku. . l6. Skoterköming påjordbruks- och skogsmark. 52. Teaterns roller. Ku.

Kartläggning och âtgärdsforslag. M. 53, Mästarbrev för hantverkare. Ku. Års- och koncernredovisning enligt EG-direktiv. 54. Utvärdering praxis av i asylärenden. Ku. . Dell och Ju, ll. 55.Rätten till reformerat bilstöd.S. ratten- Kvaliteti kommunal verksamhet nationell 56.Ett centrum för kvinnor som våldtagits och . 7 uppföljning och utvärdering. C. misshandlats. S. Rena rolleri biståndet styrningoch arbetsfördelning 57.Beskattning av fastigheter, del Principiella . 7 i en effektivbiståndsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m.

Reformerat pensionssystem. Fi. . Reformerat pensionssystem. Bilaga A. 58.6 JuniNationaldagen. Ju. . Kostnader och individeffekter, 59.Vilka vattendrag skall skyddasPrinciperoch

Reformerat pensionssystem. BilagaB. förslag.M. . Kvinnors ATP ochavtalspensioner, 59. Vilka vattendrag skallskyddas Beskrivningar av

23. Förvaltabostäder. Ju. vattenområden. M. 24. Svenskalkoholpolitik en strategifor framtiden. 60. Särskilda skal utformningoch tillämpning av 7 - 25.Svensk alkoholpolitik bakgrund och nuläge. 2 kap.5 §och andra bestämmelser i 7 26.Att förebygga alkoholproblem. S. utlänningslagen. Ku.

27. Vård alkoholmissbrukare. av 28. Kvinnor och alkohol. S.

Föräldrar Alkohol,S, 29.Barn- 7 30. Vallagen. Ju. Vissamervärdeskattefrågor Kultur lll m.m. Fi. . 7 32 Mycket Under Samma Tak, C. . 33.Vandelnsbetydelse i medborgarskapsärenden, m.m.

Ku. 34, Tekniskt utrymme förytterligare TV-sändningar. Ku.

,;x.

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kommunikationsdepartementet

Omkriget kommit...Förberedelser mottagande Rir av På väg. [15] militärtbistånd1949-1969 + Bilagedel. Finansdepartementet Justitiedepartementet Ändradansvarsfördelning fördenstatligastatistiken. [1] vapenlagen ochEG [4] SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk Kriminalvårdoch psykiatri. [5] konsekvensanalys. [6] Års- och koncemredovisning enligtEG-direktiv. JIK-metoden, m.m. [13]

Del och l ll. Ju. [17] Vissamervärdeskattefrâgor lll Kultur m.m. [31] - Förvaltabostäder. [23] Uppskattad sysselsättning skattemas om betydelse - Vallagen.[30] för denprivata tjänstesektom. [43] Utrikessekretessen. [49] Folkboktöringsuppgiñema i samhället. [44] 6 JuniNationaldagen. [58] Allemanssparandet - en översyn. [50] Beskattning fastigheter, av del Il- Principiella Utrikesdepartementet utgångspunkter för beskattning fastigheter [57] av m.m. Historisktvägval Följdema för Sverigeiutrikes-och säkerhetspolitiskt hänseende att bli, respektive intebli Utbildningsdepartementet av medlemiEuropeiska unionen. [8] Grunden förlivslångtlärande. [45] Anslutningtill EU Förslag - till övergripande Aweckling denobligatoriska av anslutningen till lagstiftning. [10] Studentkårer nationer. och [47] Suveränitet demokrati och + bilagedelmed expertuppsatser. [12] Kulturdepartementet

Rena rolleri biståndetstyrningocharbetsfördelning - Förnyelse ochkontinuitet konstochkultur om i en effektivbiståndsiörvaltning. [19] i framtiden [9] Sexualupplysning ochreproduktiv hälsaunder1900-taletVandelns betydelse i medborgarskapsärenden,[33] m.m. i Sverige. [37] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Kvinnor,bamocharbeteiSverige 1850-1993. [38] Vårandes stämma ochandras - Kulturpolitikochinternationalisering. [35] Socialdepa rtementet Minneoch bildning. Museemas uppdragoch

Mäns föreställningar kvinnor om ochchefsskap. [3] organisation bilagedel. + [51] Reformerat pensionssystem. [20] Teaterns roller.[52] Reformerat pensionssystem. BilagaA. Mästarbrev for hantverkare. [53] Kostnader individetfekter. och [21] Utvärdering praxisi asylärenden. av [54] Refonnerat pensionssystem. BilagaB. Särskilda skäl utformning tillämpning 2 kap. och av - Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] 5 §ochandrabestämmelser i utlånningslagen. [60] Svensk alkoholpolitik en strategiför framtiden. [24] - Svensk alkoholpolitik bakgrund ochnuläge.[25] Arbetsmarknadsdepartementet - Att förebygga alkoholproblem. [26] Ledighetslagstiñningen översyn [41] - en Vård alkoholmissbnikare. av [27] Kunskap for utveckling + bilagedel. [48] Kvinnorochalkohol.[28] Barn Föräldrar Alkohol. [29] Civildepartementet - - Gamla ärungasom blivitäldre.Omsolidaritet mellan Landstingen Kommunerna, ochEuropa generationerna. Europeiska äldreáret 1993.[39] Bilagedel. [2] + Sambandet mellanSamhällsekonomi, transfereringar Konsumentpolitik i enny tid.[14] ochsocialbidrag. [46] Kvaliteti kommunal verksamhetnationell - Rättentill ratten reformerat bilstöd.[55] uppföljning ochutvärdering[18] - Ett centrum för kvinnor som våldtagits och MycketUnderammaTak.[32] misshandlats. [556] Staten och trossamfunden. [42]

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES ochmiljön. [7] Skoterköming jordbruks-och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsñsrslag. [16] Miljö ochfysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skallskyddas Principer och förslag.[59] Vilka vattendrag skall skyddas Beskrivningar av vattenområden. [59]