Utvärdering av praxis i asylärenden

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Utvärdering praxi av s i asylärenden

BETÄNKANDE AV PRAXISUTREDNINGEN SERGE

~25

WN

M Statens offentliga utredningar WW 1994:54

w Kulturdepartementet

Utvärdering av praxis

i

asylärenden

Betänkande Praxisutredningen av Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets törvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13637-6 Stockholm 1994 1ssN o375-25ox

Till Statsrådet

Birgit Friggebo

Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Birgit Friggebo att tillkalla två utredare. Utredamas uppgift skulle bestå i att göra en översyn av utvecklingen av praxis i asylärenden, efter det att Utlänningsnämnden övertagit överinstansprövningen av regeringen. Med stöd av bemyndigandet förordnades som särskilda utredare numera t.f. professor Göran Melander fr.0.m. den 23 augusti 1993 och chefsrådmannen Lena Berke fr.o.m. den 28 september 1993. Sekreterare i utredningen har varit jurkand. Wiktoria Dagerås. Utredningen begärde den 18 november 1993 om förlängd tid med tre månader. Utredningen har antagit namnet praxisutredningen. Vi överlämnar härmed vårt betänkande Utvärdering av praxis i asylärenden. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm och Lund den 6 april 1994

Lena Berke Göran Melander Wikroria Dagerås

Innehåll

Förkortningar 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förteckning över asylrättsliga begrepp 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammanfattning ll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens uppdrag och arbete 37 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Utlänningsrättslig bakgrund 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Det utökade skyddet etableras 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Ny utlänningslag syftar till att ge bättre överskådlighet och kortare handläggningstider 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Åtgärder vidtas for att bemästra den ökande strömmen

av asylsökande 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Utlänningsnämnden inrättas för att avlasta regeringen 59 . . . . . . 2.5 Asylsituationen idag 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Statistiska uppgifter 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Metod, material och avgränsning 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 lnresta asylsökande 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Inledning 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Antal asylsökande 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Beviljade permanenta uppehållstillstånd 65 . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.1 Inledning 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 Permanenta uppehållstillstånd beviljade av andra instans 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Permanenta uppehållstillstånd beviljade av enbart första instans, Invandrawerket 68 . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 Bifallsprocent för permanenta uppehållstillstånd beviljade för konventionsflyktingar, de factoflyktingar eller av humanitära skäl 70 . . . . . . . . . . . . . 3.3.5 Konventionsflyktingar i både första och andra instans 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.6 De factoflyktingaribåde första och andra instans 76 . . . 3.3.7 Uppehållstillstånd beviljade humanitära skäl i både första och andra instans 79 . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Invandringens sammansättning 1989-1993 81 . . . . . . . . . . . .

SOU 1994: 54

4 Utvecklingen av praxis i asylärenden 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Metod, material och avgränsning 89 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Allmänna synpunkter 91 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Konventionsflyktingar och de facto flyktingar 94 . . . . . . . . . . . 4.4 Humanitära skäl för uppehållstillstånd 102 . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Dokumentlöshettrovärdighet 112 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Praxisdokumentation i framtiden 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga l Kommittédirektiv l 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 2 Tillfälliga asylpraxisregler december l988-oktober 1992 125 . . . Bilaga 3 Protokoll hearings Malmö och Stockholm 127 . . . . . . . . . . . . . Bilaga 4 Dagordning hearings Malmö och Stockholm 139 . . . . . . . . . . . Bilaga 5 Sändlista Malmö 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 6 Sändlista Stockholm 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 7 Antal beslut samt bifallsprocent i andra instans 145 . . . . . . . . . . Bilaga 8 Antal beslut samt bifallsprocent i första instans 147 . . . . . . . . . Bilaga 9 Bifallsprocent för personer som beviljats permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting, de facto eller humanitära skäl 149 av . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bilaga 10 Totalt antal beslut i Statens invandrarverks asylhantering 151 . . .

Förkortningar

Adep Arbetsmarknadsdepartementet Dir Direktiv Förenta N ationema IPOK Invandrarpolitiska kommittén Kudep Kulturdepartementet NUT Ny ansökan uppehållstillstånd om PM Pressmeddelande Prop Proposition PUT Permanent uppehållstillstånd SIV Statens Invandrarverk Skr Regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar TUT Tidsbegränsat uppehållstillstånd UN Utlänningsnänmden UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees UNPROFOR United Nations Protection Force UT Uppehållstillstånd

Förteckning

över

asylrättsliga begrepp

Arrmestiregcln 54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anknytning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avvisning 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bampraxis 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Benefit of the doubt 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De facto flykting 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dimktavvisning 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentlöshet 49 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentlöshetspraxis 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En route principen 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flyktingförklaring 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Första asyllandsprincipen 46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konventionsflykting 42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krigsvägrare 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tidsförordningen 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tretenninersregeln 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trettonde december beslutet 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utvisning 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Återbrytning 44

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har haft uppdraget att göra en översyn av hur praxis utvecklats sedan Utlänningsnämnden den l januari 1992 övertog ansvaret för överprövningen i utlänningsärenden. Bakgrunden var främst att det i den allmänna debatten gjorts gällande att praxis påtagligt skärpts sedan Utlänningsnämnden inrättades.

Varför inrättades Utlänningsnämnden Inströmningen av asylsökande till Sverige steg kontinuerligt under andra halvan av 80-talet för att kulminera under hösten 1989. Utlänningsärendena kom att utgöra den största enskilda grupp av ärenden som ankom regeringen och de tog en oproportionerligt stor del av invandrarministems tid. Utlänningsnämnden inrättades således för att avlasta regeringen som överinstans i invandrar- och flyktingärenden. Samtidigt lämnades en möjlighet för regeringen att påverka praxisbildningen genom att både Invandrarverket och Utlänningsnämnden kunde överlämna ärenden, som bedöms vara av en särskild vikt for rättstillämpningen, till regeringens avgörande.

Hur undersökningen genomförts Den period vi undersökt sträcker sig från juli 1989 till februari 1994. Det har inte varit möjligt att under de sex månader stått till vårt förfogande som igenom samtliga av den mycket stora mängd ärenden behandlats som av regeringen respektive Utlänningsnämnden under denna tid. Vi har därför varit hänvisade till ett slumpmässigt urval. Därutöver har vi gått igenom de praxissamlingar som funnits hos regeringen och Utlänningsnämnden. Vidare har vi tagit fram ett statistiskt material grundat Invandraiverkets statistik. Slutligen har vi arrangerat två hearings med advokater och intresseorganisationer som gett oss värdefulla upplysningar. Material har också ställts till vårt förfogande av dessa grupper liksom av privatpersoner. På den grund att det var nödvändigt att hitta typärenden som avgjorts både regeringen och av Utlänningsnämnden har ett visst urval gjorts beträffande medborgarskap. Således har följande länder granskats särskilt; Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia, Etiopien och Rumänien.

SOU 1994: 54

Komplikationer Då utredningen startade var det vår ambition att göra en detaljstudie. Vi avsåg att hitta så identiska fall som möjligt avgjorda av regeringen respektive Utlänningsnämnden. På grund av bristen dokumentation av praxis visade sig denna ambition bli ytterligt svår att förverkliga. Inte desto mindre lyckades vi samla ett antal fall med, vid första anblicken, likartade förutsättningar. Vi gjorde därefter en inledande analys av det slag vi tänkt oss. Förutsättning jämfördes med förutsättning, formuleringarna vägdes mot varandra. Det visade sig ganska snabbt att vid en närmare analys slutade fallen oftast att vara jämförbara. De faktorer som vi ville ta hänsyn till var alltför många, alltför rörliga och inte minst alltför okända. Att ge sken av att ha dragit en slutsats efter hänsynstagande till dessa faktorer ansåg vi bli missvisande. För en fullvärdig analys anser vi att det måste finnas en möjlighet att konkretisera alla de ständigt rörliga variabler som påverkar praxis. Vi återkommer till denna fråga nedan under Praxisdokumentation inför framtiden. Vi har därför kommit till slutsatsen att det är lämpligast att redovisa de urvecklingstendenser som vi, efter att ha studerat ca 600 ärenden anser oss vara övertygade om.

Att uppmärksamma Det finns stora möjligheter att missförstånd uppstår vid den här typen av undersökningar. Det gäller för utredarna och för dem som läser utredningsresultatet. Vi vill därför klargöra en mycket viktig aspekt. För att kunna göra bedömning av praxisutvecklingen krävs att ett förhållandevis en stort antal fall granskas for att- med hjälp av de kriterier som varit för handen i kombination med beslutsfattarens bedömning av desamma kunna dra slut- satser om hur praxis ser ut och i vilken riktning denna utvecklats. I de granskade fallen måste vidare både sakomständighetema och beslutsorganets beslutsresonemang vara förhållandevis utförligt beskrivna. Under sådana omständigheter kan utredaren dra en slutsats. Det är dock viktigt att förstå att dessa fall inte ger utredaren information om det stora antalet schablonartade fall, som naturligtvis också har betydelse för praxisutvecklingen. För den information går att utläsa ur dessa ärenden måste vi förlita oss på de som statistiska uppgiftema.

Slutsatser

Skäl for asyl När man med juridiskt språkbruk talar om en flykting i svensk rätt avses vad som brukar betecknas som konventionsflykting. I Sverige används denna

Sammanfattning

benämning personer som befinner sig utanför det land vari han eller hon är medborgare därför att personen känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning och därför inte kan eller vill begagna sig av sitt lands beskydd. Det torde vara en väl förankrad uppfattning att nivån för att erhålla konventionsflyktingstatus i Sverige av tradition är hög.Vi har funnit att Utlänningsnämnden till övervägande delar följer regeringens linje beträffande de kriterier som krävs för att erhålla konventionsflyktingstatus. Det rör personer som varit föremål för långa intemeringar, övergrepp i fångenskap, haft ledande poster i oppositionella rörelser, under lång tid trakasserats av myndigheterna varvid ingripandena uppgått till förföljelse kumulativa grunder, grund av sin religiösa tillhörighet inte accepterats av myndigheterna i sitt hemland samt personer som grund av sina oppositionella aktiviteter i exil omöjliggjort ett återvändande till hemlandet. En de facto flykting är en person som grund av de politiska förhållandena i sitt hemland inte vill återvända dit, även om han eller hon inte riskerar svår direkt förföljelse. Därutöver krävs att personen kan anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet. Vi har konstaterat att för regeringen låg det nära till hands att ge den asylsökande skydd grundval av de facto flyktingstatus när personen redogjorde för ingripanden från hemlandets myndigheter politiska grunder av svårbedömd dignitet. Under den tid när det sk 13 december beslutet gällde erhöll den asylsökande de facto flyktingstatus då denne ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Mindre ofta gjordes bedömningen att ett skyddsbehov av den graden kvalificerade för ett konventionsflyktingskap. Sverige har efter de facto flyktingskapets införande 1976 successivt utvecklat en praxis vari även de asylsökande med något starkare skäl än vad som ursprungligen avsågs gälla för de facto flyktingar likväl inte har erhållit konventionsflyktingstatus. De förändringar sett yttrar sig i att Utlänningsnämnden i större utsträckning än regeringen ger dessa asylsökande konventionsflyktingstatus. Orsaken bedömer vi främst ligga i en mer stringent juridisk tillämpning av bestämmelserna. En exemplifiering av de omständigheter som utgör grund för de facto flyktingstatus låter sig inte göras samma säkra sätt som avseende konventionsflyktingar. Gemensamt för både regeringens och Utlänningsnämndens avgöranden är dock att dessa personers flykt genomgående föregåtts av någon händelse med politiska, religiösa eller etniska förtecken varefter personerna blivit föremål för hemlandets myndigheters intresse ocheller åtgärder ett mer eller mindre påtagligt hotfullt sätt. Vi har funnit att digniteten skälen i de ärenden där regeringen beviljade de facto flyktingstatus hade en stor spännvidd.

SOU 1994: 54

Vad beträffar Utlänningsnämnden kan vi konstatera att kriterierna för de facto flyktingstatus håller en jämnare nivå. Generellt har utsatts för personen ett flertal mer eller mindre allvarliga men kontinuerligt återkommande trakasserier utan någon indikation att de kommer att upphöra och kan därför anföra tungt vägande skäl till varför de inte vill återvända till sitt hemland. En annan intressant omständighet som vi uppmärksammat är bedömningen av förhållandet mellan politiska och humanitära skäl. Hos båda beslutsorganen kan man finna beslut ur vilka det är svårt att utläsa varför den ena omständigheten fått en avgörande tyngd framför en annan. Beträffande regeringen har närmast fått känslan av att personen skulle få stanna i landet men vilken grund var en sekundär fråga. Uppehållstillstånd humanitär grund har då ofta tillämpats. Avseende Utlänningsnämnden förefaller den inriktad att göra en strikt juridisk bedömning där en klassificering av de grunder som åberopas prioriteras. Den helhetssyn som är nödvändig vid bedömningen av omständigheter av humanitär art får därför ibland stå tillbaka. Ett viktigt begrepp är det som kallas för utövare av förföljelse. För att detta förföljelsesätt skall föreligga i tlyktingkonventionens och utlänningslagens mening krävs att staten t.ex. regeringen eller något statsorgan med myndighetsutövning som uppgift eller det regerande politiska partiet direkt eller indirekt kan göras ansvarig för förföljelsen. Staten kan själv utöva förföljelse, exempelvis genom att upprätthålla en lagstiftning av diskriminerande karaktär. Förföljelse kan emellertid också föreligga om denna sker antingen med statmaktens goda minne, trots att denna inte själv vidtar några åtgärder eller då statsmakten visar sig inte ha förmåga att erbjuda skydd sin medborgare. Fråga om utövare av förföljelse har aktualiserats i ett flertal ärenden under senare år. Regeringen fattade i december 1991 några principbeslut beträffande judar i Ryssland. Utlänningsnämnden följer den praxis beträffande ryska judar som regeringen lagt fram. De personer som utsatts för mer omfattande trakasserier och där polismyndigheten inte ingripit till deras hjälp, vilket innebär att man måste anse att trakasserierna understötts av statsmakten, beviljas vanligtvis asyl såsom de facto flyktingar. Även avseende asylsökande från det f.d. Jugoslavien görs i majoriteten av fall samma bedömning. Vi har vidare uppmärksammat en utvecklingstendens beträffande förhållandet mellan olika grader av politisk asyl, dvs huruvida den asylsökande får konventions- eller de facto flyktingstatus och trovärdighet. Av förarbetena till de facto flykting bestämmelsen framgår att ett av skälen till att en person får de facto flyktingstatus kan vara att den handläggande myndigheten ställer sig skeptisk till påståendena om svår politisk förföljelse men likväl måste dra slutsatsen att trakasserier förekommit. Således uppfattas påståendena om den förföljelse som förekommit liksom konsekvenserna därav som överdrivna. Personens rädsla bör dock inte diskvalificera denne från skydd varför det görs en bedömning av tyngden av de påståenden om trakasserier som man inte ställer sig skeptisk till. Kan den handläggande myndigheten då konstatera

Sammanfattning

att vad sökanden anfört likväl innebär att denne åberopat tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet skall personen de facto flyktingstatus. Regeringen avgjorde i ett klargörande fall från februari 1991 en praxis som sedan dess vidareutvecklats Den uttalade att eftersom den asylsökande gjort . sig av med sin passhandling måste regeringen dra slutsatsen att det varit i syfte att undanhålla omständigheter av betydelse för bedömningen av sökandens rätt att få skydd i Sverige. Därmed minskade tilltron till de uppgifter han lämnat till stöd för ansökan om resedokument och regeringen ansåg därför inte sökanden som flykting. Det är alltså så att regeringen ställer sig skeptisk till påståenden om svår politisk förföljelse endast grund av att personen inte kan uppvisa sina dokument, oavsett grunden härför. Den är av uppfattningen att den asylsökande undanhållit dem information och därmed inte skall vara berättigad till konventionsflyktingstatus. Enligt vår mening har konsekvensen avsaknad av av dokument, nämligen att personen inte anses trovärdig, används ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventionsflyktingskap och ett de facto flyktingskap. Utlänningsnämnden avviker inte i sin praxisbildning från denna linje. Dokumentlöshet diskvalificerar som huvudregel ett konventionsflyktingskap. l övrigt följer Utlänningsnämnden förarbetena. Om den ställer sig frågande till vissa delar av den asylsökandes uppgifter men anser att de likväl åberopat tungt vägande omständigheter mot att vilja återvända till hemlandet beviljas asyl de facto flyktinggrund. Av det statistiska materialet kan utläsas en nedåtgående trend för såväl konventions- som de facto flyktingar. Nedgången inleds i slutet 1989. Det är svårt att uttala sig om skälet till detta. Orsaken kan ligga i en mer restriktiv praxis, förändringar i de asylsökandes hemländer eller att de asylsökande som anlänt senare tid haft svagare asylskäl. Det rimliga torde vara en kombination av dessa skäl. De beslut med en åtstramande effekt som togs av regeringen i slutet av 1989, det s.k. dokumentlöshetsbeslutet och 13 decemberbeslutet, se bilaga bör naturligt ha medverkat till nedgången.

Humanitära skäl för uppehållstillstånd Beträffande enskild invandring utöver asylsökande finns för inga informativa direkta lagregler att följa utan endast i förarbetena uttalade principer som anger de ramar inom vilka beslutsfattarna skall hålla sig. I riktlinjerna anförs att uppehållstillstånd av humanitära skäl enbart hänförliga till den hjälpsökandes personliga förhållanden endast ska beviljas i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger. I specialmotiveringen till 1989 års utlänningslag preciserades ramen för de humanitära grunderna till att omfatta personer som

SOU 1994: 54

grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd; inte omfattas av reglerna om asyl men där det ter sig inhumant att tvinga dem att återvända till ett visst land grund av förhållandena där, t.ex. ett pågående krig; i och för sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske grund av att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot.

Fysisk sjukdom, De generella kriterierna hos denna ärendetyp kännetecknas av främst två förhållanden lider av livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas - personen en i hemlandet; personen lider av ett handikapp av allvarlig att. - Under utredningens gång har vi har funnit att dessa ärendetyper delvis grund av deras vidd, men också genom det stora inslag av medmänskliga hänsyn som karaktäriserar dem, i mindre utsträckning än de politiska skälen låter sig delas in i jämförbara kategorier. En viss försiktighet bör därför iakttagas avseende slutsatser som har generell giltighet. Vi har kunnat konstatera att i majoriteten av de fall vi undersökt där uppehållstillstånd beviljats grund av sjukdom eller handikapp har det rört sig om barn. Såväl regeringen som Utlänningsnämnden kräver starka skäl för att uppehållstillstånd grund av fysisk sjukdom. Det har emellertid inte varit möjligt att precisera gränsen för hur allvarlig sjukdom en asylsökande skall lida av för att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Vid vår genomgång har vi inte funnit belägg för att Utlänningsnämnden skärpt praxis rörande uppehållstillstånd vid fysisk sjukdom på det sätt som hävdats olika håll exempelvis vid våra hearings. Den har under hela perioden varit restriktiv. Av betydelse torde vara att de olika tidsförordningarna spelat ut sin roll. Med stöd av dessa beviljades en stor mängd sökande i princip med automatik uppehållstillstånd. I många av dessa fall åberopades humanitära skäl. Det kan dock ha uppfattats som om den beslutande myndigheten tog intryck av de humanitära skälen. Regeringen avgjorde i februari 1994 en grupp ärenden i vilka medicinska och humanitära skäl åberopats. Ärendena hade överlämnats av Invandrarverket och samtliga gällde bam. Regeringen betonade inledningsvis att beslut i denna typ av ärenden ofta inte hade betydelse utöver det enskilda ärendet, då förhållandena sällan var likartade. Den uttalade vidare att de restriktiva riktlinjer som tidigare dragits alltjämt gällde. Således kan uppehållstillstånd beviljas endast i upp undantagsfall, vid livshotande sjukdom eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Den framlade vidare att det är inte möjligt att ställa upp en regel av generell natur för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att personen

Sammanfattning

skall få vård i Sverige. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena, särskilt utöver det enskilda fallet, som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Sverige kan flera områden erbjuda medicinsk vård en högre nivå än andra länder. Samtidigt är våra vårdresurser begränsade. Av dessa skäl betonade regeringen att det för uppehållstillstånd av medicin-humanitära skäl krävdes att vården eller behandlingen antingen var livsnödvändig eller kunde leda till en förbättring av tillståndet. Vidare måste beaktas huruvida det förelåg någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att den svenska vården höll en högre kvalitetsnivå eller att den hjälpsökande hade ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet utgjorde inte grund för uppehållstillstånd. Regeringen anförde vidare att det i vissa fall kunde finnas skäl att göra en generösare bedömning. Den avsåg de ärenden som rörde barn där ett återsändande grund av barnets sjukdom eller handikapp på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling.

Enligt vår uppfattning befäster regeringens uttalanden i de delar de berör generella grunder för uppehållstillstånd den praxis som redan föreligger. Praxis har under början 90-talet utvecklats mot målet att sätta in dessa ärenden i ett större sammanhang, vari det inför beslut i ärenden av medicinsk och humanitär natur görs en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som finns till förfogande. Vidare görs det en noggrann undersökning av personens tillgång till vård i hemlandet. Vad avser tidsbegränsade uppehållstillstånd förekommer detta redan i praxis. Dock kan man förvänta sig att detta förfaringssätt efter regeringens klarläggande kommer att tillämpas i allt större utsträckning. I ett avseende innebär dock regeringens uttalande en öppning mot en generösare tillämpning av uppehållstillstånd grund av humanitära skäl. Det gäller tolkningen av reglerna då det är fråga om sjuka eller handikappade bam. Redan tidigare gällde majoriteten av dessa uppehållstillstånd just barn. Regeringens ställningstagande får därför uppfattas som att denna linje bör utvecklas i än högre grad.

Psykisk sjukdom, När psykisk sjukdom åberopas i asylärenden har den vanligen uppstått efter det att den asylsökande anlänt till Sverige.Något fall där den asylsökande har varit sjuk redan vid ankomsten till Sverige har inte funnit i vårt material. Bedömningen av läkarintygen är av avgörande betydelse för tyngden av de humanitära skålen. Det har varit svårt att ur de enskilda fallen läsa ut några särskilda utgångspunkter för hur läkarintygen använts. Vi har därför nöjt oss med att peka sådant som vi säkert kunnat se har en generell betydelse. Följande slutsatser kan dras ur materialet. För vuxna asylsökande kräver Utlänningsnårnnden att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för att personen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av psykiska besvär. Under regeringens tid kunde

SOU 1994: 54

de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd vara av ett mer varierat slag. Enligt vår mening har praxis stramats upp något.

Personliga förhållanden Det ligger i dessa ärendens natur att de kriterier som anses ligga till grund för uppehållstillstånd är mycket skiftande och i hög grad avvägs mot personens förmåga att hantera sin situation. Det som för den ene skulle framstå som ett oöverstigligt hinder kan av någon annan uppfattas som ett problem av övergående natur. De omständigheter som främst karaktäriserar dessa ärenden kännetecknas av att personen hamnat i en socialt utsatt situation på grund av förlust av exempelvis bostaden, arbetet, makemaka och bam samt de stora svårigheter till ett drägligt liv detta medför grund av speciella sociala eller kulturella förhållandena i hemlandet. Vi har inte funnit att de skiftningar i beslutfattarnas inställning som vi uppmärksammat kunnat ge oss belägg för att dra slutsatsen att deras grundinställning till frågan om uppehållstillstånd grund av specifika personliga förhållanden har förändrats under den tidsperiod vi undersökt.

inhumana förhållanden Uppehållstillstånd grund av inhumana förhållanden kännetecknas av att den hjälpsökandes erfarenheter från hemlandet inte inkluderar några asylgrundande skäl. Dock skulle det vara uppenbart inhumant att tvinga personen att återvända till hemlandet. I förarbetena exemplifieras detta förhållande med att krigstillstånd råder. En krigssituation inkluderar i en del fall också inslag av politisk förföljelse. Vid en granskning av praxis i den här frågan är det därför viktigt att, söka renodla dessa skäl. Om exempelvis även politiska eller religiösa skäl åberopas, är det viktigt att dessa kommer in i andra hand och att den hjälpsökandes problem främst har initierats av att ett krigstillstånd råder. Det förefaller oss som om man vid bedömningen av asylsökande från det fd Jugoslavien börjat använda det sk inre flykt alternativet ett sätt som inte skett tidigare. Inre flykt alternativet således används numera generellt i denna krigssituation ett soñstikierat sätt. Av det statistiska materialet kan beträffande humanitära skäl utläsas en nedåtgående trend inleddes i slutet av 1989. Bifallsprocenten låg desssom förinnan dryga 40 % för att därefter under år 1990 och första halvåret av 1991 sjunka till 10 %, för att sedan fortsätta sjunka. Denna nedgång bröts ca därefter under den period som Tidförordningen, se bilaga tillämpades. Efter andra halvåret 1992 kan vi konstatera att bifallsprocenten återigen går ned och den ligger idag ca 3 %. Det bör dock noteras att denna procentsats

Sammanfattning

inte inkluderar uppehållstillstånd för personer från Bosnien. Bifallsprocenten avseende dessa ligger ca 45 %. Man kan anta att asylmottagningens resurser till stor del tagits i anspråk av denna grupp.

Dokumentlöshettrovärdighet Vi har valt att behandla frågan om betydelsen av att den asylsökande anländer till Sverige utan pass- och resehandlingar samt bedömningen av personens trovärdighet generellt i tillsammans då praxis har visat att dessa båda bedömningar är intimt förknippade. Den ökade tyngd som dokumentlösheten kommit att få vid asylbedömningen initierades genom ett regeringsbeslut i november 1989. Det slogs fast att den asylsökandes uppgifter om orsaken till avsaknaden dokument inte av kunde ge anledning till annan slutsats än att personen haft sådana dokument men gjort sig av med dem i syfte att undanhålla omständigheter väsentlig av betydelse för bedömningen av hans rätt att få skydd i Sverige. Den asylsökandes handlande var ägnat att minska tilltron till de uppgifter som personen lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Beslutet har sedemera kommit att stor genomslagskraft vid asylbedömningen. Det är vår uppfattning att avsaknaden av pass kommit att bedömas ett mycket generaliserat och onyanserat sätt. Besluten är ofta av schablonartad natur. Samma formulering som återfinns i regeringens ovan redovisade beslut återkommer i ärende efter ärende. Denna tendens inleddes med beslutet i november 1989 och har sedan dess accentuerats. I många ärenden går inte annat att utläsa än att sakbedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att dokument saknas. Om övergår till bedömningen av trovärdighet generellt är det vår uppfattning att regeringen och Utlänningsnämnden har haft mycket likartade grunder för att ställa sig skeptisk till den asylsökandes uppgifter. Vi har således inte kunnat se några skillnader i regeringens och Utlänningsnämndens sätt att ifrågasätta den asylsökandes trovärdighet. På en punkt har vi dock uppmärksarmnat en differens. Det gäller bedömningen av betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl. Det framgår inte av regeringsbesluten att den vägt in någon värdering av den asylsökandes trovärdighet beroende på sökt om personen asyl direkt vid gränsen eller dröjt en tid efter ankomsten till Sverige. Utlänningsnämnden å sin sida lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Vi har dragit slutsatsen att en uppstramning skett i det avseendet. Däremot kan vi inte uttala oss om i hur många ärenden avslag skett med motiveringen att sökandens uppgifter inte vunnit tilltro. För detta skulle krävas att vi känt till hur många av det totala antalet avslag såsom som, huvudmotiv, baserats på frånvaro av trovärdighet. Denna uppgift är idag inte

SOU 1994: 54

känd och har inte varit möjligt att fram eftersom det idag inte sker någon kodning av skälen. Slutligen vill vi belysa den omständighet som är av stor betydelse beträffande trovärdighetsbedömningar, nämligen frågan om utvecklingen av länderkunskapen. Länderkunskapen har utvecklats kontinuerligt sedan andra halvan av 1980-talet. Det ligger i sakens natur att den ökade länderkunskapen är både till fördel och nackdel för den asylsökande. På samma sätt som en person kan avvisas därför att dennes påståenden framstår som befängda grund att den beslutande myndigheten inte har fullvärdig sakkunskap, kan av samma person få stanna just därför att myndigheten har kännedom om att förhållandena är såsom personen påstår. Likväl innebär den fördjupade länderkunskapen ökade möjligheter för den beslutande myndigheten att avslå ansökan eftersom den känner till att vad sökanden påstår inte är korrekt. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att asylprocessen är ett förfarande med ojämlika paner. Enligt vår mening är den ökade länderkunskapen en positiv och välkommen utveckling. Det är vår uppfattning att Utlänningsnämnden i besluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet ett betydligt bättre sätt än regeringen.

Praxisdokumentation i framtiden Undersökningen har inte kunnat bedrivas fullt ut det sätt som angivits i direktiven, nämligen med hänsynstagande till alla de faktorer som påverkar praxis. Orsaken ligger i att denna information inte är tillgänglig för en utomstående utredare. Den finns naturligtvis hos beslutsfattarna men är inte skriftligen nedtecknad. Vi har lämnat förslag hur dokumentationen av praxis bör bedrivas i framtiden. Detta innefattar såväl insamlandet av uppgifter rörande de olika förhållanden som inverkar praxisbildningen som en möjlighet att datatekniskt söka i densamma. Om i framtiden dokumenterar praxis det sätt vi föreslår, ger man man möjlighet att fortlöpande ha en någorlunda korrekt uppfattning av praxis utveckling. Man ger också möjlighet att från tid till annan göra en analys av utvecklingen skulle kunna leva upp till de krav man kan spåra i våra som direktiv.

Resultatet undersökningen i sammandrag

av Generellt nedåtgående trend kan utläsas av det statistiska materialet. - Nedgången inleds i slutet 1989. Det är svårt att uttala sig om skälet till detta. Orsaken kan ligga i en mer restriktiv praxis, förändringar i de asylsökandes hemländer eller att de asylsökande som anlänt senare tid haft

Sammanfattning

svagare asylskäl. Det rimliga torde vara en kombination av dessa skäl. De beslut med en åtstramande effekt som togs regeringen i slutet 1989, av av det s.k. dokumentlöshetsbeslutet och 13 decemberbeslutet bör ha medverkat till nedgången. Kurvan bryts av regeringens beslut permanent om uppehållstillstånd för personer från Bosnien.

Fortfarande stränga krav för konventionsflyktingstatus. Utlänningsnämnden mer stringent i sitt sätt att fastställa sådan status.

Hos regeringen stor spännvidd de omständigheter kan grunda de som facto flyktingstatus. Det har förefallit oss som om beslutsfattarna ansett att det avgörande varit att sökanden fått uppehållstillstånd medan ansett man det mindre viktigt vilken grund. Vad beträffar Utlänningsnämnden har vi konstaterat att kriterierna för de facto flyktingstatus håller jämnare en nivå. Dock förefaller Utlänningsnämnden vara strikt inriktad att göra en juridisk bedömning, varför de omständigheter humanitär att av som kan förekomma i ärendet ibland får stå tillbaka.

Praxis beträffande uppehållstillstånd grund fysisk sjukdom har av under hela perioden varit restriktiv. Under tidsperioden har vi kunnat konstatera att praxis utvecklats mot att sätta in dessa ärenden i ett större sammanhang; det görs således en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som står till förfogande samt undersöks allt noggrannare personens tillgång till vård i hemlandet.

Avseende psykisk sjukdom krävs numera som regel att gjort ett personen allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för att personen skall beredas uppehållstillstånd på grund av psykiska besvär. Under regeringens tid som överprövningsinstans kunde de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd vara av ett mer varierat slag.

Det s.k. inre flykt alternativet har börjat användas på ett sätt som inte skett tidigare. Det tillämpas numera generellt i krigssituation det slag en av som råder i det f.d. Jugoslavien ett soñstikierat sätt. Det innebär att man i större utsträckning hänvisar asylsökande att söka sig till en annan del av hemlandet. Detta säkra område kan vara snävt definierat.

Betydelsen av dokumentlösheten, som initerades av regeringen men som utvecklats ytterligare av Utlänningsnämnden har fått oproportionerligt stor genomslagskraft. Avsaknaden av pass har kommit att bedömas generaliserat och onyanserat sätt. I många ärenden går det inte att läsa ut annat än att sakbedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att pass saknas. Dokumentlöshet diskvalificerar också i många fall konventionsflyktingskap. Principen används ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventions- och de facto flyktingskap.

SOU 1994: 54

Beträffande trovärdigheten i övrigt har betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl fått en ny innebörd. Utlänningsnämnden lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Vi vill betona att det inte går att uttala sig om i hur många det totala antalet ärenden avslag skett grund av bristande trovärdighet då det inte sker någon kodning grund för avslag. Det som med någorlunda säkerhet av kan slås fast är att, grund av den vikt som frånvaro av dokument har kommit att för trovärdigheten, det därmed är sannolikt att fler personer av det skälet får avslag grund av bristande trovärdighet.

Summary

The Commission

We have been commissioned to review the development of practice following the assumption of responsibility for appeals by the Aliens Appeals Board from lst January 1992. The background was primarily that was commonly suggested in public debate that practice had become manifestly more stringent following the formation of the Aliens Appeals Board.

The Reason for Forming the Aliens Appeals Board The influx of persons seeking asylum to Sweden increased continuously during the second half of the l980s and culminated during the Autumn of l989. Cases concerning aliens grew to comprise the largest single of group matters to be determined by the Government and they took a disproportionately great part of the Minister of Immigrations time. The Aliens Appeals Board was thus formed in order to relieve the Government as an appeal instance for immigrant and refugee matters. At the same time an opportunity was left open for the Government to influence the development of practice as both the Immigration Board and Aliens Appeals Board could transfer cases, which were considered to be of particular importance for the application of the law, to the Government for determination.

How the Inquiry was Accomplished We examined the period from July 1989 to February l994. has not been possible during the six months which have been available to us to review all of the very great number of cases which have been dealt with by the Government or the Aliens Appeals Board. This had probably been not particularly meaningful. We have therefore used random sample. Beside a this we have reviewed the collections of precedents which found with are both the Government and the Aliens Appeals Board. We have also prepared statistical material based on the Immigration Boards statistics. Finally, we have arranged two hearings with lawyers and interested bodies which have provided us with valuable information. These together with private persons, persons, have also made material available to us. As was necessary to identify typical cases which have been determined by both the Government and the Aliens Appeals Board a certain selection has been made the basis on

SOU 1994: 54

of nationality. Thus the following countries have been examined particular; Iran, Iraq, Lebanon, Peru, Chile, Somalia, Ethiopia and Rumania.

Complications When the Commission commenced was our ambition to make a detailed study. We intended to find cases as identical as possible which had been determined by the Government and the Aliens Appeals Board. By reason of the virtual non-existence of documentation on practice this ambition proved to be exceedingly difficult to realize. Notwithstanding this we managed to collect a number of cases which, at first glance, had similar facts. We then conducted a preliminary analysis of the kind we envisaged. Circumstances compared with circumstances, formulations were balanced against each were other. became apparent that on closer analysis the cases most often soon finally proved to be incomparable. The factors which we wished to take account of were far too many, far too variable and, not least, far too unknown. We considered would be misleading to give the impression of drawing conclusions with reference to these factors. We consider that a analysis of this kind requires the possibility of placing all the proper continuously shifting variables which affect practice into a concrete form. We return to this question below under Practice Documentation the Future. We have therefore drawn the conclusion that most appropriate to account for the tendencies in development which we, following our study of 600 cases, consider ourselves to be convinced about.

To be Noted There great risk of misunderstanding occurring with this kind of a examination. This applies to both those conducting the inquiry and to those who read the findings of the inquiry. We therefore wish to mention a very important aspect. In order to make an assessment of the development of practice necessary for a relatively large number of cases to be examined in order with the aid of criteria which have been employed combination — with the decision—makers evaluation of the to be able to draw same — a conclusion concerning the direction of the development of practice. In the both the factual circumstances and the deciding organs’ examined cases of deliberation must also be rather extensively described. Under such means circumstances the investigator may draw a conclusion. however important to understand that these cases do not provide the investigator with information concerning the great number of standard kinds of cases which, of also important for the development of practice. As regards the course, are

Summary

information which may be derived from these bound to rely cases we are on the statistical information.

Conclusions

Reasons for Asylum When using the legal term refugee in Swedish law one means what normally termed convention refugee, referring to the 1951 Refugee Convention. This name used in Sweden for persons who are outside the country of which they are a national because the person has a well founded fear of persecution by reason of his or her race, nationality, associations with a particular social group, religious beliefs or political opinions and therefore unable or unwilling to take advantage of the protection of his country. a well established view that the level of requirements to obtain convention refugee status in Sweden are traditionally high. We have found that the Aliens Appeals Board, for the greater part, adopt the Government line regarding criteria for obtaining convention refugee status. This applies to persons who have been the subject of long incarceration, have been maltreated while prisoners, held leading positions in opposition movements, have been harassed for an extended period by the authorities whereby the actions have comprised persecution on cumulative grounds, by of his reason or her religious creed, have not been accepted by the authorities in his or her country of origin, together with persons who by reason of their oppositional activities in exile have made return to their country of origin impossible. A de facto refugee a person who by reason of the political situation in their country of origin do not want to return there, even he or she not at risk of serious direct persecution. Beside this required that the person can show very strong reasons in support of his or her reluctance to return to the country of origin. We have observed that the Government readily gave the person seeking asylum protection on the basis of de facto refugee status when the person accounted for interference by the authorities in the country of origin on political grounds which were considered to be difficult to judge. During the period when the so-called 13th December Decision applied, see sect. the person seeking asylum obtained de facto refugee status when he or she was considered to have a particularly great need for protection. Less often, the assessment was made that the need for protection of that extent qualified for convention refugee status. Sweden has, following the introduction of defacto refugeeship in 1976, gradually developed the practice whereby even those persons who seek asylum on somewhat stronger grounds that what was originally considered to apply for de facto refugees nevertheless did not receive convention refugee status. The changes we observed are illustrated by

SOU 1994: 54

the Aliens Appeals Board affording to a greater extent than the Government refugee status to these persons seeking asylum. We consider the reason to be primarily attributable to a more stringent legal application of the provisions. not possible to exemplify the criteria which constitute grounds for de facto refugee status in the same sure manner as with convention refugees. Common to both the Governments and Alien Boards decisions is, however, that these persons flight invariably preceded by some occurrence with political, religious or ethnic characteristics following which the persons have become the subject of interest andor measures in a more or less tangibly threatening manner on the part of the authorities in the country of origin. We have found that the strength of the criteria in those matters where the Government granted defacto refugee status vary greatly. In relation to the Aliens Appeals Board we are able to observe that the criteria for de facto refugee status maintain closer levels. Usually the person has been exposed to a number of more or less serious but continuously recurrent harassments without any indication that they will cease and therefore able to adduce very strong reasons as to why he or she do not wish to return to their country of origin. Another interesting factor which we observed the assessment of the relationship between political and humanitarian reasons. One can find, with both decision—making organs, decisions where difficult to see why one circumstance was afforded decisive weight in favour of another. In relation to the Government we have almost got the feeling that a person would be permitted to remain in the country while the actual ground for this was of secondary importance. A residence permit has then often been granted for humanitarian reasons. As for the Aliens Appeals Board they appear to be inclined towards making a strict legal assessment where a classification of the grounds which are pleaded are afforded priority. The holistic view which necessary when assessing the circumstances of a humanitarian nature may therefore sometimes remain in the background. An important concept what known as the agent of persecution. For such a means of persecution to exist within the meaning of the Refugee Convention and the Aliens Act required that the State e.g. the Govemment or some State agency engaged with the exercise of public authority or the governing political party directly or indirectly can be held responsible liable for the persecution. The State may itself exercise persecution, for example by upholding laws of a discriminatory character. Persecution may however also exist occurs either with the tacit support of the powers of the state, even though does not itself take any measure, or when the state exhibits an incapacity to provide protection to its nationals. The issue of agents of persecution has been brought up in a number of cases during recent years. The Government made a number of decisions of principle concerning jews in Russia. The Aliens Appeals Board follows this

Summary

practice laid down by the Government relation to Russian jews. Those persons who are exposed to more extensive harassment and where the police authorities have not intervened to help them, which that means one must consider that the harassment tacitly supported the State asylum powers, usually granted as de facto refugees. Even in respect of refugees from the former Yugoslavia, the same assessment made the majority of cases. We have also noted a tendency in development concerning the relation between different grades of political asylum, whether the person seeking asylum receives convention or de facto refugee status and credibility. From the preparatory works of the de facto refugee provision shown that one of the reasons for a person receiving de facto refugee be that the status may handling authority adopt a sceptic view concerning the suggestion of serious political persecution though they must nevertheless draw the conclusion that there has been harassment. Consequently the allegation concerning the persecution that has occurred, like the consequences, considered to be are exaggerated. The persons fear should however not disqualify him her from or protection as an assessment made of the severity of the allegations of harassment of which there no scepticism. the authority handling the matter then concludes that what the applicant has shown nevertheless means that he or she has shown very strong against returning the reasons to country of origin, the person will be granted de facto refugee status. The Government decided by an explanatory from 1991 practice case a which since then has developed further. The Government stated that as the applicant had disposed of his passport document the Government must draw the conclusion that this was done with the of concealing facts of purpose importance to the assessment of the applicants right to receive protection in Sweden. Thereby the credibility of the information he had provided in support of the application for travel documents was reduced and the Government therefore did not consider the applicant to be refugee. a actually the case that the Government sceptic of allegations of serious political persecution for the sole reason that the person not able to produce his or her documents, irrespective of the their opinion cause. that the applicant for asylum withheld information from them and consequently should not be entitled to convention refugee status. We have formed the opinion that the consequences of the absence of documents, namely that the person not considered to be credible, used in rigid a manner and virtually as an excuse to avoid the need of making balanced a assessment between convention refugeeship and de facto refugeeship. The Aliens Appeals Board do not deviate from this line the development of their practice. As a main rule the absence of documents disqualifles convention refugeeship. Generally the Aliens Appeals Board follow the preparatory works. If they question certain parts of the information from the person seeking asylum but consider that he or she has nevertheless adduced very

SOU 1994: 54

strong facts for not wishing to return to the country of origin, asylum defacto refugee grounds. granted on be from the statistical material that there a declining trend for can seen both convention and de facto refugees. The decline commenced in late 1989. difficult to state the for this. The cause may be found in a more reasons restrictive practice, changes in the country of origin of the person seeking asylum that the seeking asylum in recent times have weaker or persons for asylum. reasonably likely to be due to a combination of these reasons The decisions with tightening effect which were made by the reasons. a Government in late 1989, the so-called Absence of Documents Decision and the 13th December Decision, see Appendix ought to have contributed to the decline of course.

Humanitarian Reasons for Residence Permits

As regards individual immigration, beside persons seeking asylum, there are informative direct legal rules to be followed but the only principles no expressed in the preparatory works which lay down the parameters within are which the decision-makers must hold themselves. In the guidelines said that residence permits humanitarian grounds, only referable to the personal on circumstances of the seeking help, shall only be granted in exceptional person when extraordinary reasons exist. cases In the special explanatory works to the 1989 Aliens Act the parameters defined that humanitarian grounds covered persons who: were so by of sickness other personal circumstances should not be — reason or denied a residence permit; covered by the rules asylum but appears inhumane to force — are not on them to return to particular country by reason of the situation there, eg a a war being waged. in fact should be refused be deported but where enforcement - entry or take place by of there not being any country where the alien cannot reason can be received.

Physical Illness The general criteria with this type of case characterised primarily by two

factors: the suffers from potentially terminal illness for which health care person a — cannot be provided in the country of origin; the suffers from a handicap of a serious kind; — person During the of the investigations we have found that these kinds of course partly by of their breadth but also due to the great element of cases, reason

Summary

considerations of human compassion which characterize them, are to a less

extent than the political reasons susceptible to division into comparable

categories. A certain caution ought therefore to be observed concerning con-

clusions of general validity.

We have been able to conclude that the majority of those examined cases by us where a residence permit granted the grounds of illness was on or

handicap in fact related to children. Both the Government and the Aliens

Appeals Board require strong reasons in order to residence grant a permit on

grounds of physical illness. has, however, not been possible to define the

limit for how serious an illness a person seeking asylum must suffer in order

to be granted a residence permit on humanitarian grounds.

We have not in review found for the view our support that the Aliens

Appeals Board have employed a more rigorous practice concerning the grant of residence permits by reason of physical illness. has been restrictive

during the whole period. probably of importance that the various time

ordinances have exhausted their On the basis of them purpose. a great

number of applicants in principle, granted residence were, permits

automatically. In many of these cases humanitarian of weight reasons some were certainly pleaded. may however be interpreted that the deciding-

authority was influenced by humanitarian considerations.

The Government determined of a group cases in February 1994 where

medical and humanitarian reasons were cited. The had been referred cases to the Immigration Board and they all related to children.

The Government opened by emphasising that decisions in this type of matter often did not have any significance apart from the particular case as circumstances were rarely similar. further stated that the restrictive

guidelines which had previously been prepared still applied. Consequently

residence permits may only be granted in exceptional involving cases, potentially terminal illness or a handicap of particularly serious They nature. further explained that was not possible to present rule of general kind a a concerning how serious an illness must be in order that a person might receive care in Sweden. The humanitarian be weighed aspects must against the economic commitment, especially beyond the individual case, which may

be the consequence of the grant of permit. Sweden a can in several areas offer medical care of a higher quality than other countries. At the same time our health limited. care resources are For these reasons the Government emphasised that residence on medicalhumanitarian grounds required that the care or treatment was either necessary to preserve life or could lead to improvement of the condition. Note should an also be taken of the existence of any opportunities for in the country of care origin. The mere fact that the Swedish health maintains care a higher standard or that the person seeking help had economic difficulties in receiving health

care in his or her country of origin did not constitute ground for residence a a permit.

The Government further stated that in certain cases reasons may be found

to make a more generous determination. This referred the which to cases concerned children where a return on the grounds of the childs illness or handicap would affect the development of the child in a manner decisive for

life.

SOU 1994: 54

In opinion the Governments statement affirms, in those parts which our relate to general grounds for residence permits, the practice which already exists. Practice during the beginning of the 90s has developed towards an objective of placing these in greater perspective, whereby a sociocases a economic assessment of the resources which are available undertaken before making decision in a case of a medical and humanitarian nature. a Further careful examination of the persons access to health care in the a country of origin made. As regards residence permits limited in time, these already occur in practice. However, expect that this means of proceeding, following one may the Governments explanation, may be employed to an even greater extent. However, in respect the Governments statement involves an opening one towards grant of residence permits on grounds of humania more generous tarian This relates to the interpretation of the rules when a reasons. question of ill handicapped children. Even previously the majority of these or residence permits applied to children. The Governments adoption of a position therefore be interpreted as indicating that this approach ought to may be developed to a further extent.

Psychological Illness. When psychological illness pleaded asylum cases has usually occurred after the arrival in Sweden of the seeking asylum. We have not found person in material where the seeking asylum has already been ill our any case person on arrival in Sweden. The evaluation of the medical certificate of decisive importance to the weight of the humanitarian has been difficult, from the individual reasons. special point of departure for the use of medical certificates. cases, to see any We have therefore contented ourselves to indicating what certainly of

general importance. The following conclusions be derived from the material. In the case may of adult seeking asylum, the Aliens Appeals Board requires that the persons has attempted seriously intended suicide and that there exists a person continued risk of suicide, in order that the grant of a residence permit may be the grounds of psychological illness. During the Govemment‘s time made on the psychological which rise to the grant of residence pennits reasons gave were of various kinds.

Personal Circumstances lies in the of such that the criteria which are considered to form nature cases basis of residence permit widely and to a great extent measured the a vary against the persons capacity with his her situation. What may for to cope or

Summary

one appear to be an insurmountable obstacle by another be considered may to be a problem of a temporary nature. The circumstances which primarily characterize such cases are distinguished by the having been placed in person a socially exposed situation by reason of the loss of for instance house, work, spouse and children together with the great difficulties of maintaining a tolerable life this involves by reason of special social cultural circumor stances the country of origin. We have not found that the variations in the decision—makers approach which we observed could provide with us any support to draw the conclusion that their basic approach on questions of residence permits of on account specific personal circumstances has changed during the period we examined.

inhumane Conditions Residence permits on grounds of inhumane conditions distinguished by are the fact that the experiences from the country of origin of the seeking person assistance do not include any reasons for the grant of asylum. However would be obviously inhuman to force the person to return to the of country origin. The preparatory works exemplify this situation with the existence of a state of war. A state of war also includes, in number of elements of political a cases, persecution. On an examination of practice this issue therefore on important to endeavour to isolate these If, for example, political reasons. or religious reasons are also pleaded, important that these introduced are secondarily and that the problems of the person seeking assistance have been primarily caused by reason of a state of war existing.

appears to us as one, when assessing persons seeking asylum from the former Yugoslavia, has started to the so-called internal refugee use alternative a manner which has not occurred previously. This that means for some asylseekers, who coming from they are war areas, are given the alternative to seek sheller other of Yugoslavia, where some part no warincidents appear, rather then to receive asylum in Sweden. The internal refugee alternative consequently used nowadays generally in this of state war situation in a sophisticated manner.

can be seen form the statistical material that, relation humanitarian to reasons, there a declining trend which commenced in late 1989. Approvals in per cent were formerly just 40 % and subsequently over during 1990 and the first half of 1991 sank to approx. 10 %, and then continued sink. This to decline was subsequently broken during the period when the Time Ordinance see Appendix 2 was applied. After the second half of 1992 we are able to observe that the percentage of approvals yet again declines and lies today at about 3%. should however be noted that this does include per cent not residence permits for persons from Bosnia. The percentage of approvals in 3l

SOU 1994: 54

relation these 45 %. One may assume that the refugee reception to approx. have largely been employed in connection with this group. resources

Absence Documents Credibility have chosen deal with the questions of the importance of the fact that We to seeking asylum arrives Sweden without a passport or travel the person documents and with the assessment of a persons credibility together, as been shown in practice that both these assessments are intimately has connected. increased weight afforded to the absence of documents when deciding The asylum initiated by Government decision from November 1989. on was a established that the information from the persons seeking asylum was the of the lack of documents could only lead to the concerning cause conclusion that the had such documents but disposed of them with the person of withholding facts of material importance to the assessment of his purpose obtain protection in Sweden. The action of the person seeking or her right to effect of reducing the credibility of the information which the asylum had the had provided in support of his her application for a residence person or permit. decision has subsequently had great impact on the assessment of The a opinion that the absence of a passport has been assessed in a asylum. our and indiscriminate fashion. Decision are often of a very generalized The formulations, which are found in the stereotype nature. same — Governments decision given above repeated in case after case. This — are introduced with the decision of November 1989 and has since tendency was accentuated. In clear that the assessment of the then been many cases factual issue has been left aside when found that documents are absent. If the assessment of credibility generally, our opinion that we move to and the Aliens Appeals Board have had a very similar basis he Government their scepticism concerning information provided by persons seeking for asylum. been able observe differences in the Governments and We have not to any Appeals Boards of questioning the credibility of the the Aliens manner In however have noted a difference, person seeking asylum. one respect we of the importance of the time which has passed since namely the assessment the application for asylum. not apparent from the arrival in Sweden and decision whether made evaluation of the reliability of the Governments any asylum based whether the sought asylum directly at person seeking on person waited time after arrival in Sweden. The Aliens Appeals the border or some consider important that the person seeking asylum Board for their part explain why he she did not seek asylum immediately. We have able to or conclusion that there has been tightening up this respect. drawn the a

Summary

On the other hand we are not able to opinion how express an on many applications were rejected by reason of the applicants information not being afforded credence. For this would be necessary for us to know how many of the total number of rejections which, as a principal based reason, were on the absence of credibility. This information not known at this time and has not been possible to obtain as at present the for making decisions reasons are not attributed codes. Finally, we wish to illustrate the factor which of great importance concerning the evaluation of credibility, namely the question of developing country—knowledge. Since the second half of the 1980s country—knowledge has developed continuously. lies in the nature of the matter that increased country—knowledge both an advantage and disadvantage to the a person seeking asylum. In the same way as a person may be refused entry because his or her assertions appear to be absurd to the deciding—authority they do as not possess complete expert knowledge, the same be allowed to person may stay just as a result of the authority having knowledge that the situation as the person claims. Similarly more extensive country—knowledge affords greater opportunity for the deciding-authority to reject applications they as are aware that what the applicant claims not correct. however important to emphasise that the asylum process a procedure with unequal parties. our view that increased country—knowledge a positive and welcome development. Further, our opinion that the Aliens Appeals Board in their decisions account for the country—knowledge which has been used basis as a for the decision in a considerably better way than the Government did.

Practice Documents in the Future has not been possible to conduct the inquiry completely to the extent that was laid down in the Directive, namely with regard being taken to all the factors which influence practice. The reason that this information not available to an independent examiner. found of with the decisioncourse maker but not recorded in writing. We have made proposals concerning how the documentation of practice should be effected in the future. This embraces both the collection of information concerning the various circumstances which affect the formation of practice and the possibility to search through the information by computerised means. future practice documented in the manner we propose, the opportunity will be provided for continuously having a reasonably correct understanding of the development of practice. One also giving the opportunity of periodically conducting analyses of the development which could satisfy the requirements found in our terms of reference.

2 14-0589

SOU 1994: 54

The result of the inquiry brief

Generally declining trend can be seen from the statistical material. The decline commenced late 1989. difficult to state the reasons for this. The cause may be found in a more restrictive practice, changes in the country of origin of the person seeking asylum or that the persons seeking asylum in recent times have weaker reasons for asylum. reasonably likely to be due to a combination of these reasons. The decisions with tightening effect which were made by the Government in a late 1989, the so called Absence of Documents Decision and the 13th December decision, see Appendix ought to have contributed to the decline. Still stringent requirements for convention refugee status. Aliens Appeals Board more stringent their manner of establishing such status; With the Government great range of circumstances which are grounds for de facto refugee status. has appeared to us as the decision-makers consider that the important matter was that the applicant obtained a residence permit while one considered the basis to be of less importance. As regards the Aliens Appeals Board we have concluded that the criteria for defacto refugee status maintains a more stable level. seems though that they focus on applying strictly legal considerations and for this circumstances of a humanitarian nature are sometimes kept in the reason background; Practice relating to residence permits on the grounds of physical illness has throughout the period been restrictive. During the period we have been able to observe that practice has developed towards placing these in broader context; consequently a socio-economic assessment cases a made of the resources which are available and the persons access to care in the country of origin examined more meticulously; As regards psychological illness nowadays required that the person has seriously attempted to commit suicide and that a continued risk of suicide exists. During the Governments time as an instance of appeal the psychological reasons which could afford the grant of a residence permit were more varied; The so-called internal refugee alternative has begun to be used in manner which has not occurred previously. nowadays generally applied in a sophisticated to state of of the kind which now endures in the way a war former Yugoslavia; The importance of the absence of documents, which was introduced by the Government but advanced further by the Aliens Appeals Board, has had disproportionately great impact. The absence of a passport has a to be judged in generalized and indiscriminate fashion. In many come a cases not possible to conclude anything other than that the assessment 34 of the factual issues have been left aside when has been discovered that

Summary

documents were absent. The absence of documents does also, in many cases, disqualify the person seeking asylum from obtaining convention refugeeship. The principle used a rigid manner and almost as an excuse for not making a balanced assessment between a convention and a de facto refugeeship. The Aliens Appeals Board do not deviate from this line; - As regards credibility generally, the importance of the time which has elapsed between the arrival in Sweden and the application for asylum has been given new meaning. The Aliens Appeals Board consider important that the person seeking asylum able to explain why he or she did not seek asylum immediately; We wish to emphasise that not possible opinion how to express an on many of the total number of cases were rejected on grounds of inadequate credibility, as the grounds for rejection are not attributed any code. may with reasonable confidence be established that, by reason of the weight which the absence of documents has come to have in relation to the issue of credibility, consequently probable that more persons for that reason receive rejections on grounds of inadequate credibility.

l

Utredningens uppdrag och arbete

Antalet asylsökande till Sverige steg kontinuerligt under den delen senare av 1980-talet för att kulminera under hösten 1989. Utlänningsärenden kom att utgöra den största enskilda grupp av ärenden ankom regeringen och som de tog oproportionerligt stor del invandrarministems tid. I syfte avlasta av att regeringen inrättades från den l januari 1992 en fristående myndighet, Utlänningsnämnden, med uppgift att fungera överinstans i invandrar- och som flyktingärenden. Regeringen har dock kvar vissa möjligheter även fortsättatt ningsvis styra praxis genom att både Utlänningsnämnden och Invandrarverket kan överlämna sådana ärenden till regeringen som bedöms av särskild vikt för rättstillämpningen. Överlämnande kan också ske det om grund av ärendets art synes lämpligane att frågan avgörs regeringen. av I den allmänna debatten framfördes under våren 1993 att praxis skärpts påtagligt sedan Utlänningsnämnden inrättades. Antalet asylsökande hade ökat kraftigt samtidigt som sammansättningen och bakgrunden hos de asylav sökande förändrats. Mot denna bakgrund befanns det angeläget att få en klar bild av hur praxis utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog för ansvaret överprövningen. Det är denna undersökning som anförtrotts oss. Den skulle särskilt inriktas på att belysa utvecklingen praxis i sådana ärenden i vilka politiska och av humanitära skäl åberopats. I direktiven pekades på att sammansättningen asylsökande av gruppen ändrats. Detta liksom förändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende i de sökandes hemländer ansågs försvåra bilden av hur praxis utvecklats. Beträffande de renodlat humanitära skälen anfördes att de grunder som medfört uppehållstillstånd hade en mycket stor spännvidd och år, i majorisenare teten av fall, grundats omständigheter som uppstått efter det att den hjälpsökande anlänt till Sverige. Direktiven Dir 1993:80 återges i sin helhet i bilaga Undersökningen har genomförts sex månader. Den period vi har undersökt sträcker sig från juli 1989 till februari 1994. Under denna period avgjordes nästan 200 000 ärenden. Det har således inte varit möjligt och förmodligen inte särskilt meningsfullt- att igenom samtliga. Vi har därför varit hänvisade till ett slumpmässigt urval. För att kunna genomföra detta har vi haft hjälp av avdelningsdirektör Kjell Ekfeldt och byrådirektör Rolf Danielsson Invandrarverket i Norrköping. Vidare har för vår räkning jur. kand. Anders Wigand gjort statistiska beräkningar samt färdigställt diagram över desamma. Hos regeringen, Utlänningsnänmden och Invandrarverket har

SOU 1994: 54

funnits praxissamlingar som gåtts igenom. Vidare har det hos Invandrarverket gåtts igenom de regeringsärenden som, utan att ha införts i en praxissamling, ansetts som vägledande under den tid regeringen utgjorde andra instans. Därutöver har, beträffande Utlänningsnämnden, samtliga ärenden som under 1993 tagits i s.k. utökad sammansättning granskats. Slutligen har hos Utlänningsnämnden studerats de ärenden som samlats av handläggarna i syfte att eventuellt föras in i Utlänningsnärnndens officiella praxissarnling. Utredarna har haft en hearing i Malmö och en i Stockholm med i asylärenden verksamma advokater och olika intresseorganisationer. Dessa grupphar också tillfört utredningen visst material. Vi har sammanträffat med er representanter för FNs flyktingkommissarie liksom företrädare för Utlänningsnämnden. Kontakter i olika fonner har förekommit mellan utredningen och företrädare för Kulturdepartementet, Utlänningsnämnden och Invandrarverket.

2 Utlänningsrättslig bakgrund

Asylrätten

Inledning

I vårt uppdrag ingår översyn ett antal asylärenden. Översynen

en av skall utmynna i en analys som klargör utvecklingen asylrätten efter det av att Utlänningsnämnden tagit över överinstansprövningen från regeringen. Kapitlet är en översikt av de senaste årens flyktingpolitik med betoning lagstiftning och regeringsbeslut. Det är inte uttömmande. Vi har istället haft ambitionen att redogöra för de milstolpar varit grundläggande för den asylsom politik Sverige har idag.

2.1 Det utökade skyddet etableras

De facto begreppet införs

1954 års utlänningslag utgick från grundsatsen att endast det landets egna medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Man trodde samtidigt att invandringen fortsättningsvis skulle ligga både låg och en jämn nivå, varför en lagstadgad reglering av invandringen inte skulle vara nödvändig. Sedan följde 1960- och 1970-talets massarbetskraftsinvandring och myndigheterna tvingades tänka om. En bärande tanke utvecklades som innebar en förskjutning utlänningars ställning och rättigheter av synen i riktning mot att i största möjliga utsträckning jämställa dem med svenska medborgare. Denna idé kom till uttryck i 1968 års riktlinjer för invandringspolitiken, prop. 1968: 142 vari uttalades invandringen till Sverige måste att kontrolleras för att kunna anpassas till landets och politik inom andra resurser områden. Kontrollen skulle förstärka resurserna för de svenska myndigheterna att möjliggöra för invandraren att leva standardnivå samma som den inhemska befolkningen. Vid tiden för 1975 års proposition om invandrar- och minoritetspolitiken hade någon kollektiv arbetskraftsinvandring inte ägt rum sedan 1972. Idéerna från 1968 fortsatte dock att vara en bas för invandringspolitiken i stort och målen konkretiserades såsom jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen skulle inte äventyras genom en invandringspolitik som innebar en oreglerad invandring, prop. 1975:26 s.14. l 1979 års flyktingpolitiska beslut modifierades inställningen till vilka flyktingar som Sverige skulle ta emot vid organiserad överföring. Insatserna borde inriktas flyktingar i akut behov av räddning. För övrigt fastlades principen om att

SOU 1994: 54

Sverige skulle delta i det internationella samarbetet, både för att hindra uppkomsten flyktingströmmar och för att bistå de länder som drabbats av stora av flykt. Dessa mål och riktlinjer gäller fortfarande. grupper I regeringens proposition om ändring i utlänningslagen, 197576:18 s. 107 föreslogs ett utökat skydd för utlänningar. Utöver de politiska flyktingarna skulle vissa andra utlänningar med ett särskilt skyddsbehov ha en möjlighet att en fristad i Sverige. Det gällde två grupper; den utlänning som antingen övergett en krigsskådeplats eller flytt från sitt hemland för att undvika förestående krigstjänstgöring, s.k. krigsvägrare samt också den utlänning utan att politisk flykting, inte ville återvända till sitt hemsom, vara land grund de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt av vägande skäl. Den sistnämnda gruppen kom i dagligt tal att kallas de facto flyktingar. Riksdagen antog förslaget. Det innebar ett lagfästande av den funnits sedan flera år. praxis som Den betydelse etableringen av ett skydd för dessa båda grupper i som svensk asylrätt kommit att få, ger anledning till en mer utförlig beskrivning av vad som menas med begreppen. Vad s.k. krigsvägrare uttalade föredraganden att Sverige inte borde Krigsvägrare avser sända tillbaka därmed skickas ut i krig eller straffas för att de personer som vägrat delta i krig. Det gäller dem avvikit från pågående militärtjänst som som krigsskådeplats eller kommer att förläggas dit. Motantingen äger rum svarande gäller för den flyr för att undgå att bli uttagen till militärtjänst i som krig. Risken för krigstjänstgöring måste dock vara påtaglig. Utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar. Vapenvägrare i allmänhet innefattas inte i denna grupp. Gruppen av desertörer och krigsvägrare intar särställning bland dem som, utan att vara politiska flyktingar, en är i behov skydd och är därför lätt att avgränsa. av Skyddsgraden för denna borde enligt föredraganden sättas något grupp lägre än för politiska flyktingar, för vilka de krävs synnerliga skäl att förvägra dem asyl. En s.k. krigsvägrare skall inte utan särskilda skäl vägras tillstånd vistas i landet. Vid bedömningen vad som skall utgöra särskilda skäl att av skall det möjligt att ta nödvändig hänsyn till våra möjligheter att ta emot vara utlänningar vid sidan den reglerade invandringen prop. s. 107 ff. om De facto Beträffande den andra skyddsgruppen, de s.k. de facto flyktingarna, fortföredraganden, det inte möjligt att ge en uttömmande beskrivning av satte var dessa. Deras nämnare består i att de grund av de politiska gemensamma förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit. De riskerar inte svår, direkt förföljelse åberopar ändå tungt vägande omständigheter till stöd för sin men ovilja återvända. Vad kan då detta vara Skäl politiska flyktingar åbeatt som inte är lika starka och därmed inte berättigar till flyktingskap; ropar men som olika slag, inte sällan från de lokala myndigheternas sida, med trakasserier av syfte att förhindra eller försvåra viss yrkes-utövning eller utbildning; upprepade polisförhör varvid grundlösa anklagelser om otillåten politisk aktivitet

Utlänningsrättslig bakgrund

framförts; krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kommer att straffas för sin krigsvägran samt värnpliktsvägrare som riskerar oproportionerligt strängt straff. Vidare kan den asylsökande komma med påståenden om svår politisk förföljelse som den behandlande myndigheten har anledning att ställa sig skeptisk till men det är ändå klarlagt att förföljelse och trakasserier i olika former förekommit. För båda dessa grupper föreligger alltså en presumtion för att de har rätt till skydd i Sverige, vilken bryts om särskilda skäl föreligger.

1980 års utlänningslag. En anpassning till utvecklingen av immigrationsrörelserna och konsekvensen för svenskt asylmottagande Under 1970-talet framstod 1954 års utlänningslag som alltmer föråldrad. Världen hade förändrats radikalt. Man hade att räkna med en fortsatt och kanske ökad flyktinginvandring. Det betydde att en ny anpassad lagstiftning var önskvärd om målen om valfrihet, jämlikhet och samverkan skulle ha en möjlighet att leva vidare. Utlänningslagskommittén utformade i sitt betänkande, SOU 1979:64 regler som syftade till att personer som enligt gällande bestämmelser inte borde tas emot, förhindras att vistas i Sverige, samtidigt som möjligheterna förbättras att ge skydd de som behöver en fristad eller som annars av humanitära skäl bör tas emot. Förslaget ledde till lagstiftning, prop. l97980:96. De viktigaste förändringarna avsåg prövningen av frågor om uppehållstillstånd, skyddet för flyktingar samt återbrytning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut prop. s. 29. Om den utlänning inte hade för avsikt att arbeta Sverige, i kunde han enligt 1954 års regler resa in i Sverige och uppehålla sig här under tre månader utan uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för att stanna längre kunde sökas både före eller efter inresan. Arbetskraftsinvandringen hade dock minimerats och invandringen dominerade vid den här tiden av utlänningar som sökte sig till Sverige pga. familjeanknytning, genom att åberopa asyl eller av humanitärt motiverade skäl. I den nya lagen slogs fast att uppehållstillstånd skulle som huvudregel sökas före inresa. Motivet var tvåfaldigt; dels fick de svenska myndigheterna en bättre kontroll över invandringen, dels var det fördelaktigare för utlänningen att redan före uppbrottet från hemlandet veta om han eller hon fick stanna eller inte. Från kravet uppehållstillstånd före inresa undantogs de som sökte asyl och åberopade flyktinggrundande skäl, krigsvägrare, de som åberopade skäl som kunde grunda de facto flyktingskap, de traditionella familjesammanföringsfallen, dvs. makemaka och bam samt de som anförde

mycket starka humanitära skäl. Därutöver kunde andra undantag förekomma,

t.ex. för förlängning av besökstid och andra fall när det framstod som uppenbart stridande mot rättvisekänslan att begära att uppehållstillstånd skulle sökas från hemlandet. Den sistnämnda målgruppen var närmast de fall där det

SOU 1994: 54

endast skulle röra sig om formalia att låta personen resa hem för att söka därför att det var uppenbart att uppehållstillstånd skulle komma att beviljas. Föredraganden betonade att undantagsfallen begränsades genom en strikt tillämpning, prop. s. 34. Samtidigt liberaliserades anhöriginvandringen. För flyktingar kunde även andra än kärnfamiljen komma ifråga. Föredraganden framhöll att oron och ängslan för anhöriga i hemlandet kunde försämra möjligheten att finna sig tillrätta i det nya landet, speciellt när det för en politisk flykting inte fanns några möjligheter att göra eller ta emot ett besök. En flykting utan familj i Sverige kanske hade en speciell gemenskap med en person, t.ex. en bror utanför kärnfamiljen och det kunde finnas särskilda skäl att låta denne bosätta sig här, prop. s. 38. Vad avsåg anhöriga till andra än flyktingar tog man bort de krav som tidigare ställts upp för prövning av barnens möjligheter att försörja sina anhöriga; prövningen var ändå meningslös och orättvis då det inte fanns några möjligheter att kontrollera om barnen verkligen kom att försörja dem.

F lyktin gskyddet förstärks Avseende skyddet för flyktingar fanns i 1954 års lag ett skydd för politiska flyktingar. De rörde sig om personer som utsatts för eller löpte risk att vara föremål för politisk förföljelse. Förföljelsen kunde ha sin grund i deras härstamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, grund av deras religiösa eller politiska uppfattning eller annars grund av politiska förhållanden. Den sistnämnda gruppen rörde främst de som riskerade ett strängt straff grund av att de lämnat sitt land utan tillstånd eller inte återvänt inom föreskriven tid. Personen manifesterade en avvikande politisk uppfattning genom sin illegala utresa. Därutöver skyddades den som begått ett politiskt brott, dvs. oavsett gärningen fick personen fristad i Sverige om myndigheterna i personens hemland betraktade gärningen som politisk och han eller hon riskerade ett strängt straff. Förföljelse definierades i lagen som en handling som riktade sig mot utlänningens liv, frihet eller i övrigt var av svår beskaffenhet. Trakasserier från myndigheternas sida av mindre ingripande natur var inte flyktinggrundande. Begreppen var svåröverskådliga och överensstämde inte med definitionen i 1951 års flyktingkonvention som Sverige ratificerat. I konventionen existerade inte någon uttrycklig motsvarighet till annars grund av politiska förhållanden samt politiskt brott. Förenta Nationemas flyktingkommissaries exekutivkommitté propagerade för en harmonisering av skyddet för flyktingar och i 1980 års lag infördes definitionen av en flykting som stämde Konventionsflykting överens med konventionens: ..en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhälls-

Utlänningsrättslig bakgrund

grupp eller grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även anses den som är statslös och skäl som av samma befinner sig utanför där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Denna särgrupp skildes från de facto flyktingar i en egen paragraf och brukar beskrivas som s.k. konventionsflyktingar. På grund av den nya formuleringen välgrund- ad fruktan fick det subjektiva elementet en mer framträdande roll än tidig- are. Definitionen av förföljelse bibehölls trots att någon motsvarighet inte finns i flyktingkonventionen. Införandet av flyktingkonventionsdefinitionen fick till följd att det generella skyddet för den som begått politiskt brott försvann. Föredraganden ansåg dock att personen ifråga i allmänhet ändå skulle få skydd i Sverige, såsom flykting eller av humanitära skäl, då hans eller hennes handling oftast var ett uttryck for en politisk uppfattning prop. s. 41. Beträffande gruppen ..annars grund av politiska förhållandena var det föredragandens uppfattning att dessa personer omfattades av den nya definitionen. Införandet av flyktingkonventionens formulering innebar därmed ingen reell förändring av de asylsökandes möjligheter till skydd. Föredraganden betonade att: Den omständigheten att den asylsökande har tillräckliga skäl för att få stanna här annan grund än flyktingskap är en omständighet som under inga förhållanden får inverka bedömningen av om de åberopade asylskälen berättigar honom till status som flykting prop. s. 42. I samband med anpassningen till flyktingkonventionen infördes institutet Flyktingförklaring flyktingförklaring. Förklaringen innebär att personen har ett officiellt dokument som bekräftar att denne är flykting. Det är bindande för både myndigheter och domstolar. Konsekvensen är ett utökat skydd och en förmånligare behandling. Den som har flyktingförklaring har ett mycket starkt skydd mot att bli återsänd till hemlandet, liksom mot att bli utvisad eller utlämnad grund av brott. Personen erhåller handlingar, som visar att de har ett internationellt skydd. Tidigare hade den utlänning som ville ha ett dokument som visade att han eller hon var flykting, särskilt fått begära ett internationellt resedokument, enligt en kungörelse som motsvarade art. 28 i flyktingkonventionen. Nu infördes regeln att det av utlänningens uppehållstillstånd skulle framgå om han eller hon hade flyktingstatus. Förklaringen ges av Invandrarverket i samband med att de utfärdar uppehållstillstånd men kan också sökas särskilt vid ett senare tillfälle t.ex grund av ändrade förhållanden. Den består av två handlingar, dels en identitetshandling, dels ett internationellt resedokument som berättigar till återinresa in i asyllandet. Båda dokumenten är i enlighet med reglerna i 1951 års Flyktingkonvention. Beslut avseende flyktingförklaring och resedokument överklagas numera till Utlänningsnämnden. Slutligen förändrades, i samband med tillkomsten av 1980 års utlännings

SOU 1994: 54

Återbrytning lag, återbrytningsmöjligheten lagakraftvunna avlägsnandebeslut, dvs. att

av hos regeringen begära att beslutet skulle upphävas. Skälet var att mängden ansökningar hade ökat väsentligt. Institutet ansågs ha missbrukats i syfte att fördröja och förhindra verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut. Föredraganden ansåg att situationen hade blivit oacceptabel då en stor del av arbetet det ansvariga departementet gick till att ompröva nyss fattade beslut. Hon betonade att det var, utöver regeringens arbetssituation, otillfredsställande dels då det rent generellt måste anses som olämpligt att utlänningen får stanna i Sverige enbart grund av den långa handläggningstiden och den anknytning till landet det medfört, dels med tanke att den nya huvudregeln, vari uppehållstillstånd skall sökas före inresa, därmed urholkas prop. s. 77. Den nya återbrytningsregeln aktualiserades fortfarande verkställighets stadiet men grunden för omprövning begränsades till två typer av situationer; om utlänningen åberopade risk för förföljelse i landet dit han eller hon skulle sändas grund av väsentligt ändrade politiska förhållanden eller, personen åberopade allvarlig sjukdom som inte var av övergående an. Gemensamt gällde att dessa skäl inte tidigare hade prövats. Verkställande myndighet, dvs. polisen, skulle därmed för det fall personens påståenden inte framstod som uppenbart ogmndade, underställa Invandrarverket ärendet som hade möjlighet att upphäva avlägsnandebeslutet. Endast i tveksamma fall lämnades ärendet över till regeringen. Därmed var regeringen avlastad utan att rättssäkerhetskraven åsidosattes.

Utlänningslagen modifieras år 1 985 för att korta handläggningstider-na. Rutiner införs för kontinuerlig överblick av invandringspolitiken Efter det att arbetet med utlänningslagen, avslutats tillsattes en ny invandrarpolitisk kommitté, IPOK, vilken skulle föreslå långsiktiga principer och riktlinjer för invandringen. Kommittén skulle också titta om det var lämpligt att förändra instansordningen i utlänningsärenden samt genomgående ägna särskild uppmärksamhet de långa väntetidema. IPOK betonade att Sverige skulle fortsätta den väg som slagits in i form av en generös flyktingpolitik. När det gällde den nationella politiken krävdes det dock reglering av invandringen för att upprätthålla principen om inen vandrarens jämställdhet med den svenske medborgarens, dvs. invandringen måste anpassas till samhällets resurser. SOU 1983:29 s. 18. Beträffande instansordningen ansåg IPOK att regeringen hade en viktig uppgift att leda och utveckla praxisbildningen, vilket den gjorde bäst genom att kontinuerligt pröva besvärsärendena. Regeringen skulle därför kvarstå sista instans i avlägsnandeärenden. Endast om ärendemängden ökade i som sådan grad att det blev praktiskt omöjligt att upprätthålla en rimlig en

Utlänningsrättslig bakgrund

handläggningstid var det aktuellt att överlägga en annan instansordning. SOU 1983:29 s. 29. De allt längre handläggningstidema innebar enligt IPOK ett stort problem med flera dimensioner. Rättssäkerheten naggades i kanten då två från början likartade fall kunde komma att få olika utgång grund av olika långa handläggningstider. Påfrestningen för den enskilde som väntade besked var stor. Kostnaderna för samhället var också påtagliga.SOU 1983:29 s. 18 l. IPOK föreslog därför förändringar som syftade till att förkorta handläggningstidema. Kommittén ville också initiera en redovisningsrutin för regeringen med syfte att skapa en överblick och kontinuitet i invandrings- och flyktingpolitiken. De mest genomgripande ändringarna rörde; permanent uppehållstillstånd direkt; möjlighet för polisen att ta beslut om avvisning inom de första tre månaderna, dvs enveckobegränsningen avskaffas; den s.k. en route-principen införs samt en rutin med en från regeringen årligen återkommande redogörelse av invandrar- och flyktingpolitiken till Riksdagen instiftas prop. 198384:144 s. l ff. Enligt den praxis som gällde före modifieringen beviljades invandraren först uppehållstillstånd under ett år. Därefter fick personen ansöka om permanent uppehållstillstånd, PUT. Det stora flertalet sökande beviljades PUT efter den första ettåriga prövoperioden. Mängden personer som vägrades PUT grund av vandelsskäl var så liten att den var försumbar. IPOK ställde frågan om det var försvarbart med en dubbel tillståndsprövning Från principiell synpunkt borde PUT beviljas redan från början eftersom den reella prövningen skedde vid första ansökan. Ur en ekonomisk synvinkel skulle detta rationaliserade förfarande innebära att betydande resurser hos polisen och Invandrarverket kunde frigöras och användas för mer angelägna

ändamål. övervägande skäl talade för att PUT beviljades redan från början.

SOU 1983:29 s. 169 ff. Föredraganden anslöt sig till IPOKs uppfattning men ville göra en modifiering på en punkt. Eftersom möjligheten för Invandrarverket att vägra en utlänning fortsatt vistelse grund av vandel bortföll, borde verket kunna utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i de fall där tveksamhet råder rörande försörjning, vandel etc. prop. 198384:144 s. 87-88. Beträffande avvisning gällde följande regler efter ikraftträdandet av 1980 års lag. Polisen hade möjlighet att direkt avvisa de personer som inte hade rätt att vistas i Sverige. De vanligaste avvisningsgrundema rörde avsaknad av visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Denna typ, s.k. direkt- Direktavvisning pass, avvisning, kunde verkställas utan hinder av eventuella anförda besvär under förutsättning att beslutet fattades inom en vecka från ankomsten. Avseende avvisning grund av avsaknad av tillräckliga medel för uppehälle ocheller återresa, skulle beslutet tas inom tre månader. Beslutanderätten efter dessa tidsfrister tillföll Invandrarverket. Regeln gällde inte de personer som

SOU 1994: 54

åberopade politiska skäl för att stanna i Sverige. IPOK fann att mindre än 10 % av polisens direktavvisningsbeslut överklagades och det var synnerligen ovanligt att beslutet ändrades av Invandrarverket. För de fall där beslutanderätten gått över till Invandrarverket var dock bilden annorlunda. Mer än 80 % av de avlägsnandebeslut som meddelades av Invandrarverket överklagades till regeringen. Det innebar att även om det i denna grupp fanns fall med politiska inslag, var majoriteten sådana ärenden där sökanden enligt gällande regler inte kunde tillstånd efter inresan. Det var IPOKs uppfattning att om polisen fick möjlighet att meddela och verkställa beslut också i dessa fall, skulle det leda till en väsentlig minskning av både antalet avlägsnandeärenden hos Invandrarverket och besvärsärenden till regeringen. För att en sådan regel skulle vara effektiv förutsattes dock dels att avvisningsbeslut alltid skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär, dels att enveckoregeln avskaffades och tidsfristen sträcktes ut till tre månader för alla de typer av direktavvisningar som grundade sig ett avvisningsbeslut baserat på enbart formella skäl. Regeln gäller som nämnts inte de ansökningar vari politiska skäl åberopades, då polisen tvärtom hade en överlämningsskyldighet till Invandrarverket SOU 1983:29 s. 189, 192 ff. Föredraganden delade i väsentliga delar IPOKs uppfattning. Hon anförde att i Sverige gällde regeln att de tre första månaderna är uppehållstillståndsfria. Den som rest in i syfte att stanna kvar därefter men som inte hade erforderliga tillstånd eller inte kunde försörja sig och som avvisades under denna period har inte något berättigat intresse av att avvisningen inte skulle få verkställas förrän beslutet långt senare vunnit laga kraft. Hon anförde vidare att med tanke de typer av fall vi talar om, där avvisningsbeslutet fattas helt en formell grund, gör det ingen skillnad för individen om polisens beslutsbefogenhet utsträcks att gälla i tre månader. Polisen bör dock också fortsättningsvis iaktta skyndsamhet när frågan om avvisning väl uppkommit prop. 198384:144 s. 100 ff, 115. Första asyllands- Beträffande frågan om avvisning till tredje land tillämpar Sverige, liksom principen flera andra västeuropeiska länder, första asyllandsprincipen. Regeln tillämpades i praxis och skrevs sedemera in i lagtexten i 1989 års utlänningslag 3 kap. 4 § 2 st. 4 p. Den innebär att det är det första land som den som söker skydd anländer till, som har att ta ansvar för flyktingen och eventuellt bevilja honom eller henne fristad. Tillämpningen av regeln kompliceras av att varje stat har sin egen definition av begreppet, varför uppfattningen om vilken stat som egentligen är första asylland och som därför skall vara ansvarig går i sär. Konsekvensen blir att den asylsökande kan bli sänd hit och dit utan att få en materiell prövning av sitt fall. Enligt svensk rätt anses Sverige som första asylland i de fall där det inte är möjligt att sända den asylsökande till något annat land där han eller hon inte riskerar förföljelse eller bli vidaresänd till ett land där de riskerar förföljelse prop. l98889:86 s. 75 ff samt Melander Nobel, Handbok i invandrarrätt, 1984, s. 42.

U tlänningsrättsli g bakgrund

I samband med modifieringen 1980 års lag bestämdes också att Sverige

av skulle ansluta sig till den sk en route principen. Den innebär att den asylsökande som under sin resa till Sverige endast tillfälligtvis, t.ex. pga. en mel- En route principen lanlandning, uppehållit sig i ett tredje land inte skulle sändas åter till detta land grund av första asyllandsprincipen. Föredraganden betonade att vid bedömningen av om en avvisning skall ske, när rekvisiten för avvisning är uppfyllda, skall inte hänsyn tas endast till om personen riskerar förföljelse grund av att denne sänds vidare till hemlandet. Det måste också göras en bedömning avseende t ex längden av vistelsen i det andra landet, anknytning till Sverige etc för att dra en slutsats i frågan var det är rimligt att personens fall prövas någonstans. Därför bör vi i allmänhet pröva också sådana asylansökningar där personen alltsedan de lämnade hemlandet har varit väg till Sverige prop. 1983842144 s 53. Avslutningsvis betonade IPOK att om den av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skulle kunna genomföras enligt intentionerna, måste de handläggande tjänstemännen landets myndigheter kunna tillgång till den något smidigt sätt. Det krävdes en utförlig och någorlunda lättillgänglig dokumentation av bestämmelser, praxis och riktlinjer. Detta var inte av mindre vikt för landets advokater och intresserad allmänhet. Det var dock IPOKs uppfattning att, då tillståndsprövningen i så stor utsträckning innebar en sammanvägning av en rad olika faktorer, det inte var möjligt att i vidare mån än idag ange rekvisiten för uppehållstillstånd i författningstext. IPOK föreslog därför en samlad och systematisk sammanställning av såväl författningar som praxis SOU 1983:29 s. 249 ff. I propositionen stödde statsrådet idén om metoder för genomförande och uppföljning av invandrings- och flyktingpolitiken prop. 198384: 144 s. 121, 129. Därefter har vissa idéer förverkligats, t.ex. lämnar regeringen en årlig återkommande redogörelse till Riksdagen, medan praxisdokumentation endast skett sporadiskt.

2.2 Ny utlänningslag syftar till bättre

att ge

Överskådlighet och kortare handläggningstider

Teknisk omfdrflyttning och rationellare beslutsordning I slutet 80-talet hade 1980 års lag hunnit bli trasslig och svåröverskådlig grund av omfattande ändringar. Handläggnings- och verkställighetsreglerna var så komplicerade att de i sig bidrog till att förlänga handläggningstiden som successivt tänjts grund av det ökande antalet asylsökande. Enighet rådde om att det mesta knutet till invandrarpolitiken tog för lång tid. Det gällde såväl handläggningen och beslutsfattandet i asylärenden som handläggningen i kommunerna. Regeringen beslutade därför att tillsätta två utredningar. Den ena, härefter Lagutredningen skulle dels göra en teknisk översyn av

SOU 1994: 54

lagen för att dels den mer begriplig och överskådlig, dels föreslå regler för att förkorta handläggningstidema. Den andra gruppen, härefter Asylärendeutredningen skulle å sin sida förkorta handläggningstidema genom organisatoriska och administrativa förändringar. Arbetet resulterade i en ny Utlänningslag 1989:529 som innebar en genomgripande revidering av regelsystemen. De viktigaste nyheterna var följande: en stor teknisk omflyttning inom lagen men också från lag till förordning och vice versa; utbrytning av vissa regler till egna lagar; begreppen avvisning och utvisning gjordes nu beroende av vilken . grund personen lämnat hemlandet och inte längre vistelsetid; reglerna för dokumentlöshet skärptes; . större möjlighet till muntlig handläggning gavs; . krav ställdes utförligare beslutsmotiveringar; . beslutande myndighet skulle också ta hänsyn till eventuella verkställighets- . hinder. Omstruktureringen av reglerna var genomgripande främst genom att systematiken väsentligt ändrades. Lagen kapitelindelades. Asylbestämmelsema samlades i ett eget kapitel där det också angavs vad det innebar att få asyl. Vissa obsoleta regler togs bort. Avseende fördelningen av normer mellan lag och förordning, gjordes genomgående en omstrukturering så att huvudregeln framgick av lagen, med möjlighet för regeringen att föreskriva undantag i förordningen. Flera bestämmelser som rörde specifika områden bröts ut till självständiga lagar. Det gällde terroristbestämmelserna och anställning svenskt fartyg, som inte ansågs höra hemma i utlänningslagstiftningen. Beträffande de materiella ändringarna i lagen syftade de alla till att åstadkomma en rationellare beslutsordning, en ökad rättssäkerhet samt i viss mån att komma till rätta med missbruk av asylrätten, som främst yttrade sig genom den växande gruppen av asylsökande utan pass eller resehandlingar. Avvisning Rörande avvisning och utvisning ändrades begreppens användning. Enligt Utvisning 1980 års lag blev man avvisad från Sverige om beslutet togs inom tre månader efter ankomsten. Beslutet togs av polisen så länge det endast var en formell prövning, t.ex. avsaknad av visering samt vid viss materiell prövning av mindre komplicerad natur, t.ex. avsaknad av medel för uppehållet. Om personen däremot åberopade politiska skäl för att stanna i Sverige, lämnades ärendet över till Invandrarverket. Det kunde också avvisa formella grunder men om tre månaders perioden hade gått beslutades istället att personen skulle lämna landet genom utvisning. Det innebar att det fanns parallella regler om avvisning för polisen och Invandrarverket Det var Lagutredningens uppfattning att det knappast var ändamålsenligt att för åtgärder

Utlänningsrättslig bakgrund

som beslutas samma grund använda olika benämningar beroende om beslutet fattats inom en viss tidsrymd SOU 1988:1 s. 138. Föredraganden instämde i Lagutredningens åsikter och föreslog att avvisning skulle få ske utan tidsgräns om utlänningen inte uppfyllde de formella krav som gällde för in- och utresa i Sverige. Avvisning skulle vidare användas också för avvisning de materiella grunder berörde medellöshet som eller risk för brottslig verksamhet, dock med tremånadersgränsen kvar. Rörande de som hade uppehållstillstånd när de kom till Sverige eller fått det senare men stannat kvar sedan tillståndet löpt eller återkallats, borde liksom för närvarande begreppet utvisning alltjämt användas. Beträffande beslutsbehörigheten gjordes inga förändringar. Det innebar att polisen skulle fatta beslut inom de tre första månaderna från ankomsten och därefter Invandrarverket prop. 198889286 s. 69 ff. I linje med en mer renodlad begreppsanvändning låg åtgärder för att åstadkomma rationellare beslutsordningar. Enligt 1980 års lag var många beslut som naturligt hörde samman skilda genom att beslutsbehörigheten för överinstansen var begränsad. Det skulle föra för långt att här redogöra för alla de gamla reglerna. Vi har istället valt att beskriva de mest genomgripande förändringarna. När regeringen beslutade om upphävande avvisning eller av utvisning kunde den inte samtidigt ta beslut om uppehållstillstånd, utan ärendet skickades tillbaka till Invandrarverket som så att säga skulle legitimera utlänningens närvaro genom att bevilja uppehållstillstånd. För att få till stånd en snabbare och smidigare beslutsordning gavs överinstansema en möjlighet att ett i sammanhang fatta beslut i närliggande frågor. Således fick regeringen befogenhet att ta beslut både avseende uppehållstillstånd ocheller arbetstillstånd i samband med att en av- eller utvisning hävdes. Invandranerket och regeringen gavs vidare en möjlighet att, i samband med att föräldern överprövades avseende sin rätt att stanna i Sverige, också ta beslut avseende deras mindre barn, oavsett om barnet prövats tidigare prop. 198889:86 s. 104 ff.

Åtgärder mot dokumentlösheten

Problemet med dokumentlösheten, dvs. att de personer som söker uppehälle i Dokumentlöshet ett land, strax före inresa gör sig av med sitt pass och resehandlingar, har i modern tid blivit allt större för alla mottagande stater. Behovet av arbetskraftsinvandring är mycket låg och för dem som önskar flytta sig för att leva och arbeta i ett annat land återstår i de flesta fall inget annat än att söka asyl. Dessa folkvandringar sker ofta i organiserad form och de sk flyktingorganisatörema uppmanar ofta de asylsökande att förstöra sina pass. Motivet är tvåfaldigt, dels kan den asylsökandes resväg och eventuella uppehåll inte spåras, dels kan personen hävda att han eller hon inte erhållit något pass av sitt hemland, varför de därmed inte anses ha sin regerings beskydd. Systemet

SOU 1994: 54

får flera negativa konsekvenser. Det mottagande landet får svårt att fatta ett korrekt beslut. Myndigheterna är inte riktigt säkra personens identitet och vet följdaktligen inte vem som släpps in i landet. Vidare blir det mer man komplicerat att fastställa hur personen rest och var han eller hon uppehållit sig vägen, vilket har betydelse för tillämpningen av såväl första asyllandsroute regeln. Till sist kvarstår problemet med att eventuellt kunna få som en verifierat personens påståenden om sina erfarenheter i sitt hemland av ambassaden där, om personens identitet inte är klar. Den yttersta konsekvensen blir att handläggningen tar mycket lång tid och att beslutet tas mer eller mindre lösa boliner. Dessa problem är ändå ett intet jämfört med den förödande effekt det får för de personer som hals över huvud flyr från sitt hemland utan att, antingen inte ha ett pass eller också inte ha möjlighet att använda det och har behov asyl. Även deras trovärdighet ifrågasätts som av grund det system som etablerats. Förenta Nationernas flyktingkomav missaries Exekutivkommitté, har reagerat och har uppmanat stater att vidta åtgärder för att bekämpa dokumentlösheten som man menar innebär ett missbruk av asylrätten till förfång för personer i behov av asyl prop. 198889:86 s. 92 ff. Föredraganden föreslog ett flertal åtgärder för att motverka dokumentförstöring. Mest genomgripande var en utökad befogenhet för polisen att dels kroppsvisitera den asylsökande och igenom väskor, eventuella bagageutrymmen i bilar och liknande, dels ta personen i förvar om det var nödvändigt för att utreda personens identitet och resväg till Sverige. Föredraganden betonade att båda metoderna skulle utnyttjas med urskiljning och återhållsamhet. Om utlänningens berättelse framstod som trovärdig och dennes förklaring till att han eller hon saknar identitetshandling var sannolik, borde även uppgiften om identiteten godtas. Befogenheten för polisen att utnyttja dessa möjligheter kringgärdades av en mängd restriktioner Se vidare prop. 198889:86 s. 169. I anslutning till de åtgärder som vidtogs för att fastställa utlänningens identitet, skärptes den föreliggande sanktionsregeln avseende oriktigt uppgivna uppgifter identitet. Återkallelse permanent uppehållstillstånd, om av visering eller arbetstillstånd gjordes i det närmaste obligatoriskt om de uppgifter lämnats för att få tillståndet varit osanna. Det föreskrevs undantag som för det fall det kunde antas att den oriktiga uppgiften inte hade inverkat frågan tillstånd skulle ha beviljats eller om det förelåg särskilda skäl, t.ex. om starka humanitära skäl likväl skulle tala för att utlänningen bör tillåtas att om stanna i landet prop. 198889:86 s. 62 ff.

Utökad möjlighet till muntlig handläggning Handläggningen i utlänningsärenden föll under förvaltningslagen 1986:223. I dess 14 § föreskrivs att om en part vill lämna muntliga uppgifter i ett ärende

Utlänningsrättslig bakgrund

som avser myndighetsutövning mot en enskild skall parten tillfälle person, att göra det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Nu infördes en ny regel i 1989 års lag 14 § förvaltsom ersatte ningslagen i asylärenden. Den var strängare och förordade att det i ett asylärende skall ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning kan också företas begäran av utlänningen själv inte om myndigheten finner att en sådan handläggning saknar betydelse för att kunna avgöra frågan. Vinsten med ett större inslag av muntlighet tvåfaldig; ett var övergripande mål för hela den nya lagen var att göra smidigare processen och därmed snabbare för att förkorta handläggningstiderna. Föredraganden underströk att muntlig handläggning också inkluderade informella mer sammanträffanden och telefonkontakter. Ett lika starkt motiv dock att var skapa ett bättre underlag för ett riktigt beslut. Sökanden skulle nu en möjlighet att själv presentera sin sak och beslutsfattaren i sin tur att ställa kompletterande frågor. Trovärdighetsbedönmingar skulle underlättas och det kunde bli lättare att klargöra för sökanden att alla uppgifter av betydelse måste föras fram. Genom den omorganisation i form av bl.a. decentraliseringar beslutsav fattandet till de regionala utredningsslussar där också utlänningen vistades, som infördes i samband med ikraftträdandet av 1989 års lag, skulle möjligheten till muntlig förhandling utökas prop. 198889:86 s. 83 och 209. Möjligheten till muntlig handläggning har dock inte fått den genomslagskraft som lagstiftaren önskade. Det främsta skälet till den utvecklingen torde vara den kraftigt ökade mängden asylsökande till Sverige. Arbetssituationen har blivit mycket pressad och många handläggare har, med kravet en snabb handläggning, tvingats göra bedömningen att ärendet avgörs snabbare handlingarna. Dock har informella telefonkontakter ökat successivt.

Krav på utförligare beslutsmotiveringar En annan fråga som också är förknippad med handläggningstid och rättssäkerhet gäller beslutsmotiveringen. Enligt 20 § förvaltningslagen är myndigheter skyldiga att lämna en motivering för sitt beslut vid ärendets avgörande, innehållande de skäl som bestämt utgången. Skälen får utelämnas beslutet om inte går någon av parterna emot, om det är uppenbart att det inte behövs eller om något säkerhets- eller sekretesskäl föreligger. Det sistnämnda gäller t.ex. rikets säkerhet liksom den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. En liknande bestämmelse fanns i 1980 års utlänningslag. Invandrarverket framhöll vid remissbehandlingen att grunden för avvisning ofta var entydig, personen saknade pass eller tillstånd för att resa in i Sverige, därför borde det räcka som motivering att återge innehållet i det aktuella lagrummet. Allteftersom tiden gick, visade det sig att ärendena ofta var mer komplicerade

SOU 1994: 54

än så. Fler och fler personer sökte asyl i Sverige och handläggningen blev alltmer delikat. Kritiken mot den bristfälliga motiveringen växte. Invandrarverket bemötte kritiken med att hänvisa till sekretesslagens bestämmelser. Problemet löstes med ett tillägg i 7 kap. 14 § sekretesslagen vari stadgades att om en uppgift, för vilken sekretess gällde enligt den paragrafen, togs in i skälen till ett beslut, fick det förordnas att sekretessen för uppgiften skulle bestå prop. s. 261. Motiveringarna har härefter successivt förbättrats men det finns ett behov av en ständig utveckling mot ökad utförlighet.

Beslutande myndighets hänsyn till verkställighezshinder Det är polismyndigheten som handlägger verkställighetsärenden. Enligt 1980 års lag var det så att om utlänningen det stadiet hävdade att han eller hon inte kan sändas till ett visst land eftersom han där riskerar antingen förföljelse eller att bli sänd till en krigsskådeplats, skulle polisen överlämna ärendet till Invandrarverket. Detsamma gällde om polisen gjorde bedömningen att det grund av något starkt humanitärt skäl var tveksamt om verkställighet skulle ske. Ärendet överlämnades dock inte om polisen ansåg att de nya skäl som utlänningen åberopade trots allt var sådana som redan prövats, var uppenbart oriktiga eller kunde lämnas utan avseende. Utlänningen hade då möjlighet att överklaga polisens beslut till Invandrarverket. Vid bifall övertog därefter Invandrarverket ärendet for att nytt titta de skäl utlänningen åberopat. Detaljerade regler det här slaget saknade motsvarighet såväl svensk i rätt av avseende verkställighet av beslut inom andra rättsområden som i utlänningslagstiftningen i utlandet. De ledde till att det ofta skedde en ny prövning under verkställigheten efter det att regeringen hade fattat sitt beslut om avlägsnande och det vunnit laga kraft. Denna prövning kunde leda till ett beslut med reverserad utgång. För de fall ett felaktigt beslut utbyttes mot ett riktigt var effekten god. Ofta var dock det första beslutet korrekt med hänsyn till förhållandena vid den tidpunkt det fattades. Istället blev det så att just grund att ärendet genomgick en ny behandling och den tidsutdräkt som av detta medförde, uppkom nya omständigheter, som egentligen saknade samband med frågan om risk för förföljelse i hemlandet. Lagutredningen hade undersökt förhållandena beträffande överlämnade eller överklagade ärenden. I de fall där beslutet ändrats till utlänningens fördel var grunden i 80 % ärendena angiven som anknytning till Sverige eller humanitära skäl av prop. 198889:86 113. Lagutredningen ansåg att ett handläggningss. erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få sitt ärende systern som prövat nytt leder automatiskt till att handläggningstidema blir långa, vilket i sin skapar osäkerhet avseende rättsläget. Även detta är negativ konsetur en de långa handläggningstidema. Om tiden mellan ansökan och beslut kvens av är kort begränsas fallen, där nya skäl endast hänförliga till tidsutdräkten, uppkommer.

Utlänningsrättslig bakgrund

Föredraganden ansåg, att reglerna om överlämnande och Övertagande inte borde få någon motsvarighet i 1989 års utlänningslag. De politiska verkställighetshindren som fanns i den gamla lagen överfördes i princip oförändrade och återfinns i 8 kap. l-4 §§. En avvisning eller utvisning får inte verkställas om: det finns grundad anledning att tro att personen kommer att vara i fara för dödsstraff, kroppsstraff eller utsättas för tortyr; personen riskerar att utsättas för förföljelse; en krigsvägrare riskerar att sändas till en krigsskådeplats. För alla grupperna gäller det också ett skydd mot att sändas till ett land från vilket personen kan komma att sändas vidare till ett land där han eller hon kan utsättas för ovannämnda risker. Som ett led i att effektivisera handläggningen infördes regeln att den myndighet som beslutar att utlänningen, genom avvisning eller utvisning ska lämna Sverige, ska beakta dessa verkställighetshinder eller annars särskilda hinder, vid beslutstillfället. Med annars särskilda hinder åsyftas skäl av humanitär natur. Detta var ett stadfastande av den praxis som redan gällde. Såväl hos Invandrarverket som regeringen hade i sina beslut tagit hänsyn till om det fanns något bestående verkställighets hinder och meddelade i så fall uppehållstillstånd. Föredraganden ville dock att denna praxis skulle utvidgas så att även hinder av mer övergående natur beaktades redan detta stadium genom att i förekommande fall meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Hon fann det också viktigt att genom en uttrycklig regel i lagtexten markera för utlänningen att denne själv bör ett så tidigt stadium som möjligt föra fram de hinder som han eller hon anser finns mot att återvända till ett visst land prop. 198889:86 s. 166. Arrangemanget lämnar inte utlänningen helt rättslös för det fall Utlänningsnämnden inte ansett något verkställighetshinder föreligga och beslutet vunnit laga kraft. Fortfarande återstår möjligheten för utlänningen att söka uppehållstillstånd nytt och åberopa de nya omständigheter kan ha uppkommit, i Sverige som eller i hemlandet, samt begära inhibition av verkställigheten medan de nya uppgifterna prövas.

2.3 Åtgärder vidtas för att bemästra den ökande

strömmen av asylsökande

Hösten 1989, det svenska asylmottagandet når gränsen för sin förmåga Den huvudsakliga invandringen under den senare delen av 80-talet bestod av flyktingar, personer som fick stanna i Sverige av flyktingliknande eller humanitära skäl, 55 % samt grund av s.k. anknytning, dvs. anhöriga till i Anknytriing Sverige bosatta personer, 42 %. De flesta, exklusive asylsökande från det f.d. Jugoslavien, kom från länder utanför Europa. Detta förhållande gäller

SOU 1994: 54

fortfarande. Uppehålls- eller arbetstillstånd av rena arbetsmarknadsskäl beviljas mycket sällan. Det förekommer i princip bara om det specifika arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses i Sverige och rör sig om några hundra personer per år. Resterande 3% består av viss arbetskraftsinvandring samt adoptivbarn. Regeringens skrivelse 198990:68 s. 23-24. Efter en tillfällig nedgång mellan 1981 och 1983 har invandringen stadigt ökat och från 1988 och framåt med dramatiska siffror. Invandringsöverskottet bestod 1984 av 11 400 personer. Det steg därefter för att 1988 ha nått upp till 32 600 personer och 1989 kulminera i 45 700 invandrade. Av dessa var knappt 10 000 från de nordiska länderna, en smärre del från övriga Europa; Polen, Rumänien, Turkiet, Jugoslavien, Ungern och f.d. Sovjetunionen medan de flesta kom från utomeuropeiska länder: Iran, Irak, Etiopien, Chile samt från Libanon och därifrån härstammande statslösa Skr 198990:68 s. 23-25. Skälen till den ökande gruppen personer som sökte sig till Sverige torde vara flera. Migrationen generellt var i en ständigt ökande och allt snabbare rörelse. Sveriges flyktingpolitik var i flera avseenden generösare än det övriga Europas. Siffrorna under år 1989 visade den högsta inströmningen av asylsökande sedan andra världskriget. Bara under perioden från juli december 1989 kom över 20 000 personer. Det var lika många som anlände under hela 1988. Som framgår av siffrorna hade det svenska systemet för asylmottagande pressats och tänjts under flera år. Handläggningstidema blev trots de rationaliseringsåtgärder som vidtagits i samband med införandet av 1989 års lag allt längre. Det påverkade menligt arbetssituationen både i förläggningarna och bland handläggarna på Invandrarverket och i regeringskansliet, den asylsökandes mentala hälsa samt kostade givetvis mycket pengar. Successivt hade en praxis införts enligt vilken väntetiden spelade en avgörande roll för om uppehållstillstånd beviljades eller inte. Under budgetåret 198889 baserades nästan 15 % av uppehållstillstånden på s.k. tillfälligt ändrad asylpraxis Skr. 198990:68 s. 26. Strax före nyår 1988 de- Amnestiregeln klarerade regeringen i ett pressmeddelande den s.k. Amnestiregeln vari föreskrevs att den som sökt asyl före den l januari 1988 och som då inte fått slutligt beslut som huvudregel skulle beviljas uppehållstillstånd. Undantag gällde då särskilda skäl i det enskilda fallet talade däremot; brottslighet, annan asocialitet eller då det framstod som orimligt att personen fick stanna i

Sverige. Åtgärden betraktades som tillfällig. Regeringen betonade att arbetet

med den nya utlänningslagen var inne i ett slutskede. Det var viktigt att den nya lagen skulle kunna träda i kraft sommaren 1989 som planerat utan att Invandrarverket och regeringen var belastade av ett alltför stort antal gamla ärenden Pressmeddelande Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 31, 1988-12-28. Härefter PM Arbetsmarknadsdepartementet.

Utlänningsrättslig bakgrund

Väntetiden drabbade barnfamiljer extra hårt. I maj 1989 deklarerade Barnpraxisen regeringen återigen pressmeddelande den s.k. Barngenom Bampraxis praxisen. Den innebar att de familjer som sökt uppehållstillstånd, hade som bam under l7 och som vistats i Sverige mer än ett år utan att ha fått slutligt beslut av regeringen, skulle stanna, inte avgörande skäl talade däremot. om Sådana skäl kunde vara brottslighet, säkerhetsskäl, att det inte framstod som rimligt eller att personerna själva hade medverkat till tidsutdräkten PM Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 1989-05-31. Detta ännu tillfällig var en åtgärd inför den nya lagen och som förväntades nedbringa väntetidema till ca sex månader. Ett problem med den ökande migrationsrörelsen vi tidigare berört, var, som de personer som missbrukade asylrätten. Det fanns gjorde sig en grupp som av med sina identitets- och resehandlingar till förfång för den mottagande myndighetens utredningsmöjligheter. Detta ett problem för alla var mottagande stater. Den nya utlänningslagen innehöll regler polisen som gav utökade möjligheter att söka efter pass- och resehandlingar hos den asylsökande. Problemet kvarstod dock och regeringen tog ytterligare ett steg för att följa FNs Exekutivkommittés uppmaning till kraftigare åtgärder mot vad man uppfattade som ett utbrett missbruk av asylrätten. I november 1989 tog regeringen i ett enskilt fall ett principbeslut presenterades i som ett pressmeddelande, det s.k. Dokumentlöshetbeslutet. Regeringen men- Dokumentlöshetpraxis ade att om en majoritet av de asylsökande vid ankomsten till Sverige inte har en enda identitets- eller resehandling kan det ha två syften; dels att förhindra en utredning vars resultat skulle kunna visa att inte är flyktingar i personerna rättslig mening, dels att dölja att de redan har skydd i ett annat land och därför inte behöver skydd i Sverige. Regeringen föreslog flera åtgärder för att komma tillrätta med problemet, bl.a. kraftigt förstärkt passkontroll och utökade resurser för att bekämpa organiserad människosmuggling PM Arbetsmarknadsdepartementet Nr 20, 1989-11-02 Principbeslutet i det enskilda fallet rörde frågan om tilltro. Den medvetet hade förstört sina som pass- och resehandlingar under färden till Sverige skall presumeras ...ha avhänt sig dem med syfte att undanhålla omständigheter väsentlig av betydelse för bedömningen av personens rätt att skydd i Sverige. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter personen har lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Den stegring av asylsökande som skett under flera år fick ackumulerade effekter. Resursema räckte helt enkelt inte till. Vid slutet av 1989 fanns det 23.000 personer i förläggningar i Sverige. Av dessa hade 7.000 runt om ca personer redan fått uppehållstillstånd men det fanns ingen plats för dem ute i kommunerna Skr. l98990:68 s. 34. Problemen i asylmottagandet hade blivit akuta. Regeringen tillkännagav i december 1989 i ett pressmeddelande det s.k. 13 decemberbeslutet, baserat beslut i två enskilda 13 decemberbeslutet fall. Endast den som uppfyllde kraven enligt FNs flyktingkonvention eller

SOU 1994: 54

hade ett särskilt starkt skyddsbehov, skulle komma att beviljas asyl. Beslutet förklarades på följande sätt. De senaste åren hade Sverige i ökande omfattning fått ta emot asylsökande utlänningar och speciellt under de sista fem månaderna hade ett synnerligen stort antal sökt sig till Sverige. I princip hela nästa års utrymme av kommunplatser var intecknat av de som redan fanns förläggningarna. Extraordinära åtgärder för att lösa boendefrågan hade tvingats fram; bostadsplattforrnar, fartyg, tält etc. Mottagnings- och utredningssystemen hade nått gränsen för sin förmåga och mottagandet kunde inte längre ske i värdiga former. Våra möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Situationen var sådan att det i det enskilda fallet vid bedömningen skulle beaktas huruvida sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 § 2 st. 2 utlänningslagen förelåg. Förändringen innebar att det inte blev möjligt att asyl som krigsvägrare eller de facto flykting om inte särskilda skäl förelåg, dvs. personen ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Regeringen stödde sig motiven till bestämmelsen vari uttrycktes; for att dessa särskilda skäl skulle kunna tillämpas, krävdes att förhållandena var sådana att det bedömdes vara nödvändigt för att reglera invandringen. Det skulle vara fråga om såpass många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det svenska samhället och den svenska asylmottagningen att ta emot dem i Sverige prop. 198889:86 s 156. Ovan nämnda s.k. Bampraxis berördes dock inte.

Hösten 1991, läget stabiliseras De båda åtstramningsåtgärderna, beslutet rörande konsekvensen av dokumentlöshet samt de höjda kraven för att vara berättigad till asyl, hade en viss effekt. Direktavvisningarna och avslagsbesluten ökade samtidigt som tillströmningen successivt minskade. Parallellt med den minskade inströmningen sattes ökade resurser in för att få ned handläggningstiderna. Polisens, Invandrarverkets och Arbetsmarknadsdepartementets handläggares arbetsinsatser ökade markant. Den genomsnittliga totala handläggningstiden kortades. Samtidigt kvarstod stora balanser i alla led till följd av den tidigare onormalt stora inströmningen Skr. 199091:77 s. 36-37. Handläggningstidema var fortfarande mycket långa och vissa av reglerna fick oförutsedda konsekvenser. I september 1990 informerade regeringen genom ett pressmeddelande, som återgav den juridiska konsekvensen av ett avgörande i ett enskilt fall, att den s.k. Barnpraxisen modifierats. Schablonregeln skulle hädanefter gälla om beslut inte fattats av Invandrarverket efter ett år. Regeringen förklarade att bampraxisregeln var ett uttryck för att bamfamiljema måste prioriteras. Den skulle tillämpas i undantagsfall eftersom handläggningstiderna hade förväntats bli kortare. Så hade inte blivit fallet. Regeln riskerade nu att bli djupt orättvis när många ärenden från förra hösten närmade sig ettårsgränsen.

Utlänningsrâttslig bakgrund

Barnfamiljer som kommit samtidigt och med så gott som identiska skäl kunde få helt olika beslut beroende att utredningstiden varierat. Familjer som hamnat i en del av landet där handläggningstiden är kortare kunde bli avvisade, medan andra familjer fick stanna grund att beslutet tagit av längre tid. Schablonregeln hade vidare resulterat i att människor som kommer till Sverige och åberopar s.k. de facto flykting skäl blir avvisade, medan barnfamiljer som åberopat svaga om ens några asylskäl beviljas uppehållstillstånd. Tiden avgör, inte styrkan i skälen att stanna Skr. 199091 :77 s. 34, PM Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 14, 1990-09-24. I augusti 1991 klargjorde den dåvarande regeringen praxis beslut genom i några enskilda ärenden. Lång vistelse i Sverige skulle medföra asylatt en sökande kunde beviljas uppehållstillstånd humanitär grund Skr. 199192:80 s. 32. Under budgetåret 199091 sökte ca 20 800 asyl i Sverige, vilket personer var en kraftig minskning jämfört med 198990 då motsvarande antal uppgick till 38 700. Samtidigt märktes en markant uppgång av asylsökande från det f.d. Jugoslavien. Sett i invandringssiffror minskade invandringsöverskottet från ovan nämnda 45 700 personer 1989 till 37 200 år 1990 för att hamna 29000 år 1991 Skr. 199192:80 s. 14. Under hösten 1991 tillträdde en ny regering. I december 1991 tog den ett flertal för asylpolitiken omdanande beslut. I ett pressmeddelande konstaterade regeringen att de förhållanden som föranlett den tidigare regeringen att skärpa kriterierna för att få asyl, inte längre förelåg. Med hänsyn till såväl rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet borde de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut den 13 december 1989 inte längre beaktas. Regeringen hade därför i ett enskilt ärende beviljat asyl till en person som tidigare visserligen bedömts uppfylla kriterierna för de facto flyktingskap men som fått avslag grund av att den snävare tillämpningen gällt och eftersom personen inte hade bedömts ha ett särskilt skyddsbehov. Enligt regeringen det den enskildes var skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning utlämningsav lagens bestämmelser PM Kulturdepartementet 13 1991-12-19. nr Med de utökade resurserna i alla led av asylprövningen samt den minskade tillströmningen beräknade regeringen att det skulle finnas en möjlighet att komma ned i rimliga handläggningstider inom den närmaste framtiden. Regeringen förklarade att de tidsrelaterade schablonregler som från tid till annan använts som grund för beslut och som skapat ett stort mått av oklarhet samt lett till orättvisor och irrationella beslut skulle upphöra att gälla. Den hade därför i ytterligare ett enskilt asylärende fastställt att vistelsetiden inte bör tillmätas särskild vikt utan i fortsättningen beaktas som en av flera omständigheter som kan men inte nödvändigtvis måste leda till att - uppehållstillstånd beviljas. För att tillmötesgå kraven att den stora grupp asylsökande som vistats i landet en längre tid och ännu inte fått sina ansökan

SOU 1994: 54

slutligt prövad, skall bedömas enligt dittills gällande regler förordnade rege- Tidsförordningen ringen om vissa övergångsbestämmelser, den s.k. Tidsfdrordningen som trädde i kraft den 1 januari 1992. Bestämmelsen innebar att den utlänning vid ikraftträdande vistats i Sverige mer än 18 månader efter som det att ansökan om uppehållstillstånd gjorts, men ännu inte fått en slutlig prövning, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Detsamma gällde familjer med barn som var sex år eller äldre och vistats mer än 1 år i Sverige. Förordningen var ett fastläggande i som normform av den praxis som den förutvarande regeringen deklarerat i augusti 1991 F 1991:1999. l förordningsmotiven beskrevs de särskilda skälen följande sätt: Vistelsetidens betydelse minskar eller förloras helt om asylansökningen är ogrundad. Detsamma gäller om utlänningen eller någon i dennes familj handlat ett sätt som ger anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället. Brott är ett sådant handlingssätt. Ett annat skäl kan var att utlänningens identitet, grund av dennes egna åtgärder, framstår som osäker eller tveksam. Om utlänningen själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt kan detta få betydelse. Slutligen, beträffande föräldrar, det också rimligt att ta hänsyn till om den andra föräldern ocheller andra barn i familjen finns kvar i hemlandet Regeringens förordningsmotiv 1991:8. Till sist poängterade regeringen att ytterligare särskilda hänsyn också fortsättningsvis måste tas till familjer med barn. Den s.k. Barnpraxisen som funnits sedan maj 1989 slopades. Istället infördes, genom tillägg i 3 kap. Treterminersregeln 4 § utlänningsförordningen, den s.k. Tre terminers-regeln. Den innea bar att om det i familjen vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökningen gjordes, beviljades familjen uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talade däremot. De särskilda skälen var desamma som de ovan ur förordningsmotiven beskrivna, med tillägget att om det är uppenbart med hänsyn till barnets ålder, faktisk närvaro i skolan eller grund av andra omständigheter att barnet inte fått den anknytning till Sverige som förutsätts för uppehållstillstånd, sådant inte skulle beviljas PM Kulturdepartementet nr 13 1991-12-19 samt Skr. 199192:80 s 32. Bestämmelsen upphävdes sedermera i oktober 1992. Väntetiderna för asylsökande från andra länder än det forna Jugoslavien var kraftigt förkortade och regeln, sotn ursprungligen instiftas som en övergångsregel tenderade att få karaktären av , huvudregel avseende personer från f.d. Jugoslavien Information till Riksdagen, 1992-10-08, s. 6. Vi återkommer till inströmningen av f.d. Jugoslaviska asylsökande i avsnitt 2.5. Vi vill uppmärksamma läsaren på att de tillfälliga regler som gällt från årsskiftet 1988 till oktober 1992 finns i sammanfattning i bilaga

Utlänningsrättslig bakgrund

2.4 Utlänningsnämnden inrättas för avlasta att regeringen

Bakgrund Frågan om inrättandet av en särskild besvärsnämnd i utlänningsärenden hade diskuterats vid ett flertal tillfällen efter det att den allmänna rätten att överklaga Invandrarverkets beslut om avlägsnande och verkställighet infördes 1976. Majoriteten i Utlänningslagskommittén förordade i betänkande SOU 1977:28 av lämplighetsskäl att regeringen skulle kvarstå överprövningssom instans även om antalet besvärsärenden skulle stiga till närmare 2 000. De uppgick då till 626 ärenden. Regeringen menade att eftersom den generella rätten att överklaga hade införts endast året före, borde först avvakta man erfarenheterna av de nya bestämmelserna. Därefter togs saken 1980 upp av års invandrarpolitiska kommitté SOU 1983:29 samt i den efterföljande propositionen 198384: 144. Både kommittén och statsrådet var överens om att det var viktigt med den möjlighet att styra praxisutvecklingen som regeringen hade genom att vara överinstans. Endast om det grund av en mycket stor tillströmning av ärenden skulle bli praktiskt ohållbart att inom en rimlig tid pröva ärendena, borde man överväga instansordning. en annan Inför 1989 års Utlänningslag konstaterade utredningen SOU 1988: 1 att det inte varit möjligt att undersöka förutsättningarna för ett helt nytt handläggningssystem i utlänningsärenden, varför saken inte debatterades närmare i propositionen prop. 198889:86. I september 1989 närmade sig det svenska asylmottagandet gränsen för sin förmåga. Detta gällde inte minst den del av arbetet som föll regeringen. På Arbetsmarknadsdepartementet var ca 50 personer sysselsatta heltid med överklagade utlänningsärenden. En vanlig vecka togs 100-150 beslut, varav majoriteten var rutinärenden med föga betydelse för utvecklingen praxis. av Regeringen gjorde bedömningen att Sverige skulle få fortsätta att ta emot ett relativt stort antal asylsökande under de närmaste åren. Den ansåg det därför nödvändigt att utreda möjligheten att flytta större delen av dessa ärenden till någon annan överprövningsinstans. Utredama, fick namnet Asylsom prövningskomrnittén, skulle prioritera avlastning av regeringen och gavs direktiv att fritt att söka sig fram bland alternativen. Samtidigt det som var nödvändigt att minska regeringens arbetsbörda i detta avseende ansågs det önskvärt att det kvarstod någon möjlighet för regeringen att styra praxis. Utredama skulle därför undersöka om det kunde åstadkommas utan att regeringen fungerade som överinstans Dir. 1989:43. Vid tiden för frarnläggandet av den proposition följde betänkandet som september 1991 hade antalet utlänningsärenden hos regeringen ökat med nästan 200 %. Summa inkomna ärenden var för 1989 3 714. Motsvarande siffra för år 1991 var t.o.m. september 9 075. Föredraganden menade att utlänningsärendena, som nu utgjorde den största enskilda grupp av ärenden som ankom på regeringen, tog en oproportionerligt stor del av i första hand invandrarministems tid. Tid, som behövdes till reforrnarbete, aktiva insatser, 59

SOU 1994: 54

övergripande planering och prioritering av invandrarpolitiken i stort, vilket var av stor betydelse inte minst mot bakgrund av de invandrarfientliga strömningar som senare tid gjort sig märkbara. Tiden var därför mogen att flytta överinstansprövningen. Av de alternativ som Asylprövningskomrnittén undersökt instämde föredraganden i att en fristående myndighet, Utlänningsnämnden, framstod som lämpligast prop. 199192:30 s. 12 ff. Riksdagen delade hennes uppfattning.

Utlänningsnämndens organisation, arbetsformer och uppgifter Utlänningsnämnden, som började arbeta den 1 januari 1992, är en administrativt fristående myndighet som lyder under förvaltningslagen och leds av en generaldirektör. I nämnden ingår därutöver ett antal jurister, ordförande, varav majoriteten med domarerfarenhet, vilka samarbetar med lekmannaledamöter. Ordförande och ersättare för ordförande förordnas av regeringen. Även lekmännen utses regeringen rekommendation av de politiska av men partierna. Nämnden har tre grader av beslutförhet; ordföranden ensam, ordföranden jämte två lekmän eller sk utökad sammansättning; två ordförande jämte fyra lekmän. I Utlänningsnämnden ingår vidare grupper av föredragande som leds av en gruppchef. Föredragande och gruppchefer är i handläggningen länderindelade. Därutöver har vissa föredragande ett speciellt ansvar för vissa länder. För ärendets beredning ansvarar en föredragande. När ärendet är klart för avgörande föredras det först för gruppchefen och därefter inför ordförande varannan tisdag. Om det i ärendet yppas mer komplicerade frågor, avgörs det av en nänmd, bestående av ordförande och två lekmän, torsdagen i vecka. Ärendet kan också åter till samma föredraganden för kompletterande utredning. sammansättningen sker genom lottning. Ordförande kan inte välja varken lekmän eller föredragande. sammansättningen för beslutsförhet är beroende av ärendets karaktär. Nämnden är beslutsför med ordförande och två nämndemän. Om ordförande och nämnden gör bedömningen att ärendet rör en fråga av principiell betydelse eller då det blir aktuellt att ändra gällande praxis, får de besluta att ärendet skall avgöras av två ordförande jämte fyra ledamöter. I denna större nämnd skall generaldirektören ingå. Sk stomämnd sammanträder i snitt ca en gång i månaden. Ordföranden kan avgöra ett ärende ensam om det berör frågor enkelt slag prop. 199192:30 s. 31-35. Förordning 1991:1817. av Vid en granskning av antal beslut olika nivåer under tiden januari till november 1993 framkom följande: Av 9.911 ärenden avgjordes 8.843 av ordföranden ensam, 1.022 ärenden av en ordförande och två lekrnannaledamöter samt 46 ärenden i utökad sammansättning, dvs av två ordföranden och fyra lekmannaledamöter. Muntligt företräde inför föredraganden eller gruppchef har, sedan Utlänningsnärrmden påbörjade sin verksamhet fram till 1 december 1993, förekommit vid 51 tillfällen.

Utlänningsrättslig bakgrund

Beslutskapaciteten har successivt stärkts och nämnden har åtta ordinarie nu ordförande, jämte fyra ersättare, 30 lekmannaledamöter samt 16 grupper om sex föredragande vardera, jämte gruppchefer. Utlänningsnämnden har fortlöpande samråd med FNs Flyktingkommissarie och Svenska Amnesty International. Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan ordförandena varje vecka. Praxis vidareförrnedlas till gruppchefema av ordförande eller genom att den speciellt praxisansvarige sänder ut avgjorda ärenden av intresse. Utlänningsnämnden övertog i princip de överinstansprövningsuppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen tidigare fallit på som regeringen. Beträffande ärenden som rörde enskilda var detta följande:

° överklaganden av Invandrawerkets beslut ifråga om: avvisning eller utvisning samt i samband därmed behandlade frågor - om uppehålls- eller arbetstillstånd; tlyktingförklaring eller resedokument; beslut att avvisa ombud eller biträde eller i jävsfrågor; - ° ärenden som överlämnats av Invandrarverket till regeringen för avgörande; v frågor om upphävande utvisning grund brott prop. 199192:30 av av s. 18 ft.

Övergångsbestämmelsema blev något okonventionella.

De ärenden som redan anhängiggjorts hos regeringen överlämnades till Utlänningsnämnden. De ärenden som var av principiell natur och därför ändå kanske kommit som att överlänmas enligt de nya reglerna, se nedan, undantogs prop. 199191 :30 s 41. I januari 1992 fanns 10.596 ärenden som överklagats till inte men avgjorts av regeringen. Utlänningsnämnden fick därför tuff med en start förväntningen att snarast möjligt ha avverkat balansema. Ärendetillströmningen har dock senare tid återigen stigit. Balans 3112-93: 10.645. Beträffande regeringens möjlighet att styra praxisutvecklingen, löste Asylprövningskommittén frågan genom att föreslå möjlighet för Utlänningsen nämnden att till regeringen överlämna särskilt viktiga eller principiella ärenden. Förslaget fick sedermera en uttrycklig reglering i lagen. Således kan Utlänningsnämnden välja att överlämna ett ärende om: - det bedöms ha betydelse för rikets- eller allmän säkerhet liksom för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation; det bedöms vara av särskild vikt for ledning tillämpningen; - av synnerliga skäl annars talar för att ärendet bör avgöras av regeringen. - Utlänningsnämnden har under 1993 överlämnat 24 ärenden, nio i varav december 1993. Uppgift för 1992 saknas. De sistnämnda rör en fråga kring bosniska pass samt inkallade kroatiska män. För övrigt är grunden för överlämnande i de flesta fall antingen den svenska säkerhetspolisens förfrågan eller också rör ärendet ett medicinskt fall med betydande kostnader för den svenska staten. De regeringsbeslut som fått betydelse för större en 61

SOU 1994: 54

som sökt uppehållstillstånd i Sverige, är ärenden överlämnade grupp personer Invandrarverket, t ex Bosnien beslutet. av

2.5 Asylsituationen idag

Den omständighet som starkast präglat asylpolitiken sedan den stora tillströmningen under 1989 avtagit är kriget i Bosnien och de konsekvenser detta fått för svenskt asylmottagande. Under budgetåret 199192 steg antalet asylsökande återigen successivt. Totalt kom ca 55.000 personer varav 75 % från det f.d. Jugoslavien Skr. 1992932157 s 38. Den höga inströmningen har fortsatt under 199293 då totalt ca 80.600 personer sökte asyl, varav 80 % från f.d. Jugoslavien och hälften av dessa från Bosnien-Herzegovina majoriteten de resterande från kosovoprovinsen i Serbien-Montesamt av På grund FNs flyktingkommissaries vädjan att avvakta med att negro. av återsända inte skyddsbehövande till Kosovo rådde från personer som var hösten 1991 till 1992 s.k. verkställighetsstopp för denna grupp. sommaren Därefter återupptogs beslutsfattandet. Beträffande skyddssökande bosnier, för vilka tillika beslutsstopp rått, meddelade regeringen i juni 1993, genom ett pressmeddelande baserade sig ett beslut i det enskilda fallet, att som skyddsbehövande bosnier får permanent uppehållstillstånd. Samtidigt meddelades viseringstvång för medborgare från Bosnien-Herzegovina. Bakgrunden många de anlänt till Sverige inte kom från Bosnien var att av som från flyktingförläggningar övervakade av FNs flyktingkommissarie i utan Kroatien. Det regeringens avsikt att de skyddsbehövande skulle kunna tas var emot i lite ordnade former PM nr 54 1993-06-21 Kulturdepartementet. mer För övrigt anländer för närvarande de flesta asylsökande från Irak, Somalia, f.d. Sovjetunionen och Iran. Bifallsprocenten för uppehållstillstånd ligger både hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden ca 10 % Skr. 199394: 127 14 ff.Vi hänvisar avseende mer specificerade uppgifter om s. dagsläget till avsnitt

3 Statistiska

uppgifter

Huvudsakligt innehåll

Utredningens statistiska material kommer från Statens lnvandrarverk. Det grundar sig på Invandranerkets registrering asylsökande och av ärendehantering som berör tidsperioden juli 1989 december - 1993. I vårt material saknas uppgifter om hur många permanenta uppehållstillstånd som beviljades efter överklagande till regeringen under budgetåret 198990. Uppgifterna har inte stått att varken från Invandranerket eller regeringen. Detta har medfört att vi fått arbeta med siffror som utvisar det totala antalet uppehållstillstånd, dvs. även från Invandrarverket. Vi har således inte kunnat fokusera avgöranden i andra instans det sätt hade velat. I avsnitt 3.2 redovisas antalet asylsökande uppdelat de asylsökandes medborgarskap jämfört med antalet permanenta uppehållstillstånd som beviljades samma för asylsökande från land. samma I avsnitt 3.3 visar diagrammen l och 2 hur stor andel av besluten som innebär beviljande av permanenta uppehållstillstånd i andra respektive första instans. Diagrammen 3-10 redovisar hur stor andel som beviljas permanent uppehållstillstånd konventionsflykting, de factosom flykting eller av humanitära skäl. Uppgifterna redovisas dels månadsvis, dels per tre månader för att visa förändringar över tiden. I avsnitt 3.4 redovisas invandringens sammansättning för åren 1989-1993.

3.1 Metod, material och

avgränsning

Vi har använt uppgifter från Statens Invandrarverk och gjort egna statistiska beräkningar med utgångspunkt från vad bedömt intressant. Det grundsom material vi erhållit har emellertid från våra utgångspunkter varit bristfälligt i en rad avseenden. Med hänsyn till den korta tid som stått till vån förfogande har det inte varit möjligt att korrigera eller skapa eget material. Utredningens material grundar sig således uppgifter från Statens Invandrarverk och är inriktat tidsperioden juli 1989 december 1993. De — uppgifter som idag är tillgängliga är bristfälliga ifråga om permanenta uppehållstillstånd som beviljats efter överklagande andra instans. I samtliga fall

SOU 1994: 54

två innehåller därför diagrammen i utredningen uppgifter från både utom första och andra instans. I diagrammen redovisas när uppgifterna kommer från enbart första inenbart andra instans eller uppgifterna kommer från båda instansstans, om ema. Uppgifterna har till största delen hämtats från Invandrarverkets rapporter till regeringen produceras budgetårsvis. Kompletteringar har sedan som gjorts i de fall där det behövts. Statistiska uppgifter antal permanenta uppehållstillstånd som beviljats om efter överklagande till andra instans har redovisats i Invandrarverkets rapportfrån budgetåret 199091 och framåt. Motsvarande uppgifter har inte gått att er fram beträffande budgetåret 198990. Skillnaden mellan regeringens och Utlänningsnämndens sätt att registrera ärenden har medfört att uppgifterna från budgetåret 198990 inte är helt tillförlitliga. Inom Arbetsmarknads- och Kulturdepartementen räknades en familj ett ärende medan Invandrarverket och Utlänningsnämnden räknar en som ett ärende. Vi har anslutit oss till den sistnämnda metoden. För att person som kunna jämföra regeringens siffror med Utlänningsnänmden, har regeringens siffror multiplicerats med kompensationsfaktor. Metoden ger inte något en rättvisande resultat eftersom kompensationsfaktom inte tar hänsyn till vilken storlek familjerna var dominerande. Inom regeringen och Insom faktor 2,5 använts. Så har även skett i våra uträkningar. vandrarverket har en För kunna jämföra äldre statistik med senare har för f.d. Jugoslavien och att f.d. Sovjetunionen de stater som ingick i respektive land 1989 räknats in. I vissa fall har uppgifter Bosnien särskilts.De uppgifter som legat till grund om för diagrammen återfinns i bilagoma 7-10. I enlighet med direktiven har materialets tyngdpunkt lagts konventions- Hyktingar, de factoflyktingar samt permanenta uppehållstillstånd som beviljats humanitära skäl. Som närmare redogörs för under avsnitt 4 har vi begränsat undersökningen till följande stater: Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia, Etiopien och Rumänien.

3.2 Inresta asylsökande

3.2.1 Inledning I samband med att söker asyl i Sverige registreras ärendet av Inen person vandrarverkets. Till grund för registreringen ligger den asylansökan som ges in till polis- eller gränspersonal vid den asylsökandes första kontakt med en svensk myndighet. Personens medborgarland antecknas i enlighet med de dokument personen uppvisar. Vi vill uppmärksamma läsaren att vad beträffar de i diagrammen angivna tillfälligt gällande reglerna beträffande väntetid, som påverkar praxis

Statistiska uppgifter

under den tidsperiod vi undersökt, finns dessa redovisade i sammanfattning i bilaga 2.

3 2 2 Antal asylsökande . .

1989 1990 1991 1992 1993 Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst.

Tabell I Antal asylsökande samt antal beviljade permanenta uppehållstillstånd enligt utlänningslagen 3:1 punkt 1-3 och 2:4 p Tomma fält beror att uppgifter saknas.

I tabell 1 visas antalet asylsökande från ett visst land och antalet permanenta uppehållstillstånd som beviljats efter beslut i både första och andra instans. Det skall observeras att en person kan registreras som asylsökande ett år medan resultatet av hans ansökan redovisas ett annat år, vilket beror de långa handläggningstidema. Detta förhållande medför således att det vissa år kan finnas färre asylsökande än beviljade permanenta uppehållstillstånd. Uppgifterna om antalet asylsökande bosnier är osäkra för 1992. Skälet till detta är att under en övergångsperiod registrerades en del personer som jugoslaver, fastän deras passnummer inleddes med bokstavskombinationen BH, vilket indikerade att de kom från Bosnien.

3.3 Beviljade pennanenta uppehållstillstånd

3. 3. 1 Inledning Utredningens syfte är att utreda asylpraxis i andra instans. Trots det kommer vi i huvudsak att redovisa statistik från både första och andra instans sammanslagen. Anledningen är att separata uppgifter från den tid då regeringen var andra instans inte gått att fram.

3 14-0589

SOU 1994: 54

3.3.2 Permanenta uppehållstillstånd beviljade av andra instans

8 o

0 l

. . u : u a . . .. .o .

... u

å - .H : .o m . -

. m 1 . . .s . s

S

|

.

u

G

m m

o

u ~ - l i u . u

Statistiska uppgifter

Kommentar till diagram 1 Vi har valt att i samma bild grafiskt visa dels antalet beslut i andra instans, dels bifallsprocenten eftersom anser att en sådan bild bättre åskådliggör utvecklingen. Bilden ställer krav att läsaren uppmärksammar mot vilken axel en kurva skall läsas; den heldragna kurvans värden antalet beslut av andra instans avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvans värden bifallsprocent avläses den högra axeln. Om man exempelvis ser månaden oktober 1991 visar diagrammet att beslut fattades i ca 800 ärenden av vilka ca 85 % bifölls. Uppgifter om bifallsprocent saknas helt för budgetåret 198990. Den markant höga bifallsprocenten från september till december 1991 är en följd av en ändrad praxis, varigenom den s.k. IS-månadersregeln etablerades, dvs den regel som i januari 1992 infördes i förordningsforrn. Regeln innebar i princip automatiskt uppehållstillstånd for den som väntat i 18 månader eller längre. Som synes har Tidsförordningen fått stora effekter avseende bifallsprocenten. Uppehållstillstånd denna grund medges av humanitära skäl. Detta framgår också av avsnitt 3.4, som tar upp invandringens sammansättning. Vidare ligger bifallsprocenten i dagsläget på ungefär samma nivå, 5 %, med viss tendens till fortsatt nedgång, som före det att Tidsförordningen tilllämpades fullt ut. Bifallsprocenten påverkades av regeringens Bosnienbeslut eftersom Bosnienärendena låg vilande hos Invandrarverket i avvaktan direktiv från regeringen. Efter regeringens beslut var det därför Invandrarverket som beviljade bosniema permanenta uppehållstillstånd, se även diagram 2 nedan.

SOU 1994: 54

3.3.3 Permanenta uppehållstillstånd beviljade av enbart första instans, Invandrarverket

8 E 8 3 o o

2. .-.

l n . . n .

u u I I I I l l

dag

n S

m m -

q

I - I

S

.

N

Statistiska uppgifter

Kommentar till diagram 2 Den heldragna kurvans värden avläses den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses den högra axeln. Uppgifterna gäller grundärenden hos Invandrarverket. Exempelvis för månaden oktober 1991 avgjordes drygt 5.000 ärenden och ca 45 % av dessa bifölls. För budgetåret 198990 är uppgifterna om antal beviljade permanenta uppehållstillstånd framräknade som differensen mellan antal avgjorda ärenden och antal avslag asylansökan. Differensen har sedan kompenserats för avskrivna ärenden till följd av återtagna ansökningar, nöjdförklaringar etc. Observera att från juli 1993 redovisas ärenden rörande bosnier separat. Det låg stora mängder Bosnienärenden vilande i avvaktan direktiv från regeringen. Efter regeringens beslut i juni 1993 började Invandrarverket fatta beslut i dessa ärenden vilket fick till följd att både antalet beslut och bifallsprocenten ökade markant. Diagrammet är intressant då det visar en betydande nedgång av bifallsprocenten efter första kvartalet 1992. Efter det att bifallsprocenten tidigare legat på ca 30-40 % sjunker den till ca 10 %. Det bör uppmärksammas att den s.k. Tidsförordningen tillämpades för de personer som anlänt till Sverige före den första juli 1990. En anledning till den dramatiska nedgången av bifallsprocenten som startar i maj 1992 kan vara att Invandrarverket vid den tiden behandlade ärenden vari personerna anlänt senare än första juli 1990.

SOU 1994: 54

3.3.4 Bifallsprocent för permanenta uppehållstillstånd

beviljade för konventionsflyktingar, de factoflyktingar eller av

humanitära skäl

m O — m o

p . o

s - .. . .. .. .. . .. . . .. . .

.a

~ 1 a

.. .. 1 . 3 .x 2 . m .

.. .. . | .. I

- I u I

|

m

. .. .. .

n...,

I n m.N

L

. a. m a. . l n

: I i u m.

. .. ä H 4 u- m | . m m o

Statistiska uppgifter

m O m H. .r I I n I m w u

w 9 w

w w.. I I

mw w z n f

m w +

w 9 w

1 z I z I H w .w u I ø - N . ä 3 .ø 4x .r mw w + .

.o m m H m . w

ä I . . H w 9 m I . I s I I I n . I .w I I H w n n n

H mw w

n | u w G .w |

H w 9 w

.

H w w

.

mw w .. .. m M . .ao v H w.a w .1. I .a ø .. ; i I . . . w 9 w

m O m H.

SOU 1994: 54

Kommentar till diagrammen 3 och 4 Diagrammen visar bifallsprocenten för alla de tre kategorier vi studerat närmare. Varje kategori kommer senare att redovisas i ett separat diagram. Exempelvis i maj månad 1992 ligger bifallsprocenten för konventionsflyktingar ca 2 %, defacto flyktingar ca 5 % och humanitära skäl ca 15 %. Värdena är frarnräknade som andelen beviljade permanenta uppehållstillstånd det totala antalet beslut beviljat uppehållstillstånd, avvisning, av utvisning eller avskrivning i asylärendena från samtliga beslutsnivåer grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd. Grundmaterialet är den registrering av skälen för uppehållstillstånd som sker hos Invandrarverket. Observera att maxvärdet y-axeln är 50 procent. Diagrammet visar en generellt nedåtgående trend avseende samtliga kategorier av uppehållstillstånd, med undantag för den effekt som Tidsförordningen medförde avseende humanitära skäl. Det bör dock noteras att också beträffande politiska skäl för asyl sker en uppgång under den tid Tidsförordningen verkar fullt ut. Vi har inte hittat någon förklaring till detta. Nedgången inleds i början 1990 och framgår särskilt tydligt av tre-månadersintervallsdiagrammet, diagram Det är inte möjligt att med säkerhet säga skälet till nedgången. Orsaken kan ligga i att praxis skärpts, att förhållandena i de asylsökandes hemländer förändrats eller att de asylsökande som anlänt senare tid har svagare asylskäl. En rimlig slutsats torde vara att det är en kombination av dessa skäl som orsakat nedgången.

Statistiska uppgifter

3.3.5 Konventionsflyktingar i både första och andra instans

m o w o I

+

å H . ä H . . + H . . H . o H - - .

H H H ä H H H H H H H H H

H H H H . N

o H

m w H i

8 o

SOU 1994: 54

a m 0 m 0 : m m

w w

w w

w w

w m + w w

w w

w w + H w w - - S w w

m

w w H w w H m m

w w H w w H w w H 2 .. m m m. H c w w

o

Statistiska uppgifter

Kommentar till diagrammen 5 och 6 Den heldragna kurvans värden avläses den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses den högra axeln. Exempelvis beviljades i maj 1992 50 ca personer permanent uppehållstillstånd. Dessa personer utgjorde ca 2 % av den totala andelen fattade beslut. Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppehållstillstånd av det totala antalet beslut beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning i asylärendena från samtliga beslutsnivåer grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd. Observera att maxvärdet y-axeln är 50 procent. Diagrammet visar en klart nedåtgående trend vilken inleds i slutet av år 1989. Det är svårt att uttala sig om vad denna nedgång beror då sammansättningen av de asylsökande och förhållandena i deras hemländer ständigt skiftar. En viss grund torde ligga i beslutet beträffande avsaknad av dokument. Även 13 december beslutet kan ha haft en viss effekt för beviljandet av konventionsflyktingstatus, fastän detta beslut formellt fokuserade de facto flyktingar, se bilaga Intressant är att det skedde en viss uppgång av personer som erhöll konventionsflyktingstatus efter det att beslut började tas i Bosnienärendena.

SOU 1994: 54

3.3.6 De factoflyktingar i både första och andra instans

s m o m 0 - 4 w

. . .

. a

. of a . . . o 1+ . j u . . . o 2 S

m u m

8 8 o

Statistiska uppgifter

o m o m m o ..

~

+

a . ä . . + . — . . 2 | m . S

.

m w

.

.. n O

N m.

| . | | - w

å 8 o

SOU 1994: 54

Kommentar till diagrammen 7 och 8 Den heldragna kurvans värden avläses den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses den högra axeln. Exempelvis beviljades i september 1990 ca 275 personer asyl som de facto flyktingar vilket utgjorde ca 9% det totala antalet beslut. Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppehållstillstånd av det totala antalet beslut beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning i asylärendena från samtliga beslutsnivåer grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd. Observera att maxvärdet y-axeln är 50 procent. Diagrammet visar även här en klart nedåtgående trend vilken inleds i slutet av år 1989. Det är svårt att uttala sig om vad denna nedgång beror då sammansättningen av de asylsökande och förhållandena i deras hemländer ständigt skiftar. En viss grund torde ligga i beslutet beträffande avsaknad av dokument. Även den inskränkning avseende asylskyddet 13 december som beslutet medförde då det krävdes ett särskilt starkt skyddsbehov for att erhålla de facto flyktingstatus torde ha medverkat till nedgången, se bilaga Det är intressant att notera hur de facto flyktingstatus, i större utsträckning än de andra grupperna, uppvisar en påfallande ojämnare kurva.

Statistiska uppgifter

3.3.7 Uppehâllstillstånd beviljade på humanitära skäl i både första och andra instans

Am:% n m o m

za.. —. . —

x u .. Q L S.

I . I I I I

+

n a

a

+ N n..

å

- N

i m

. . N ... . C . ... u .W.E m m u o

SOU 1994: 54

ca.-

o I n

.x . m m ä . . .. w I w å u. . .w . w a an: I - I m I u I

m m

+ 0 w w 5 ü

w .w

n 5 - m w ä + u . J —. m m o m u w w

. n w .w .

L. S

m - I u m m I - H I u.. w

.

w w . u

m L. . m .. Q m m . N u

e . I

u w w

.. .

s

o

Statistiska uppgifter

Kommentar till diagrammen 9 och 10

Den heldragna kurvans värden avläses den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses den högra axeln. Exempelvis beviljades i maj 1992 ca 600 personer permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl, vilka utgjorde ca 15 % av det totala antalet beslut. Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppehållstillstånd av det totala antalet beslut beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning i asylärendena från samtliga beslutsnivåer grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd. Observera att maxvärdet y-axeln är 50 procent samt att x-axelns maxvärde är 9.000 personer i detta diagram. Diagrammet visar en nedåtgående trend som inleddes i slutet 1989. Bifallsprocenten låg dessförinnan ca 40% för att därefter under år 1990 och första halvåret av 1991 sjunka till ca 10 %, för att sedan fortsätta sjunka. Denna nedgång bryts markant i samband med att Tidsforordningen tillämpas. I takt med att denna förordning så småningom successivt upphör att gälla har bifallsprocenten stadigt sjunkit och ligger i dagsläget ca 3 %. Det bör dock noteras att handläggningen av bosnier särskilts från denna siffra. Bifallsprocenten avseende bosnier uppgår till 45 %. Man kan anta att asylmottagningens resurser till stor del tagits i anspråk av denna grupp.

3.4 Invandringens sammansättning 1989-1993

Inledning l begreppet invandrare finner man personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige väldigt olika grunder. De följande diagrammen kommer att visa sammansättningen invandringen 1989-1993. En person som beviljas uppehållstillstånd grund av flyktinganknytning är en nära anhörig, exempelvis make, till en person som i Sverige beviljats permanent uppehållstillstånd konventionsflykting. Övrig anknytning som innefattar t.ex. utländska medborgare som gifter sig med en svensk medborgare och flyttar till Sverige. Det övre diagrammet visar för varje år sammansättningen av den totala invandringen. Det undre diagrammet är ett utdrag av delar av det övre och visar sammansättningen av personer som beviljats asyl som konventions- och de facto flyktingar liksom de som meddelats uppehållstillstånd humanitär grund. Krigsvägrare är utskilda de inte uppgår till 1 %:

SOU 1994: 54

Diagram 11 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1989.

D Kvotflykting, konventionsflykting. de factoflykting, lcrigsvägrare eller personer som beviljats 33% permanent 48% uppehållstillstånd humanitära skäl

Flyktinganknytning

I Övrig anknytning

W Arbetsmarknadsmässiga skäl, gäststuderande n38 480 och adoptivbarn

Diagram 12 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1989, fördelat på skäl för asyl, dvs. kv0t-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen och enlighet i med tillfälligt ändrad praxis pga. lång väntetid.

D Kvotflykting

Konventionsflyktjng

I De factoflykting

I Humanitäraskäl

I Beviljadepermanent uppehållstillstånd humanitära skäli enlighet medtillfälligt ändrad praxis pga lång väntetid

n18 687

Statistiska uppgifter

Diagram 13 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1990.

El Kvotflykting, konventionsflykting, de factoflykting, krigsvägrare eller personersom beviljats permanent uppehållstillstånd humanitära skäl 46% \ \ Flyktinganknytning 14% I Övrig anknytning

Axbetsmarknadsmässiga skäl, gäststuderande n37 342 och adoptivbarn

Diagram 14 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1990, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.

E] Kvotflykting

Konventionsflykting 4 1% I De factoflykting

Humanitäraskäl

nl2 825

SOU 1994: 54

Diagram 15 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1991.

D Kvotflykting, konventionsflykting, defacloflykting, krigsvéigrare 34% ellerpersonersom beviljats permanent uppehållstillstånd humanitäraskäl

Flyktinganknytning

Övrig anknytning 42 230 El Arbetsmarknadsmässiga skäl,gäststuderande och adoptivbarn

Diagram 16 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1991, fördelat på skäl för asyl, dvs. kv0t-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.

D Kvotflykting

Konventionsflykting I De factoflykting 20% ué Humanitära skäl

n18 645

Statistiska uppgifter

Diagram 17 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1992.

D Kvotflykting, konventionsflykting, 7% defactoilykting, W kiigsvägrare 37% eller personersom beviljats 36% permanent uppehållstillstånd påhumanitäraskäl 20% Flyktinganknyming

n34 813 I Övrig anknytning

Arbetsmarknadsmässiga skäl,gäststuderande ochadoptivbarn

Diagram 18 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1992, fördelat på skäl för asyl, dvs. kv0t-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.

D Kvotflykting 27%

l

Konventionsflykting . . \\\\\\\\\£ I De factoflykting 49% 5% Humanitära skäl

19%

nl2 787

SOU 1994: 54

Diagram 19 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1993.

E] Kvotflykting, konventionsflykting, de factoflykting, krigsvägrare eller personer som beviljats permanent uppehållstillstånd på humanitära skäl n58 926 Flyktinganknytning

. Övrig anknytning

D Arbetsmarknadsmiissiga skäl,gäststuderande ochadoptivbarn

Diagram 20 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år I 993 för asylsökande från samtliga länder utom Bosnien, fördelat på skäl för asyl, dvs. kv0t-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.

D Kvotflykting

Konventionsflykting 467o I De factoflykting

Humanitäraskäl

n7 777st

Statistiska uppgifter Diagram 21 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1993för asylsökande från Bosnien, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2:4 utlänningslagen.

D Kvotflykting Konventionsflykting I De factoflykting Humanitäraskäl 94% n28 703st

4 Utvecklingen av praxis i asylärenden

Jämförande studie regeringens och

av

Utlänningsnämndens beslut

Huvudsakligt innehåll

I kapitlet behandlas dels utredningens arbetsmetod och de komplikationer som ämnets art medfört, dels redogörs för våra slutsatser. I avsnitt 4.1 redogörs for hur undersökningen lagts upp och vilket material haft att grunda våra slutsatser på. Under Allmänna synpunkter i avsnitt 4.2 diskuteras de olika faktorer som försvårar en översyn av praxis. Därefter redovisas under avsnitt 4.3, 4.4 och 4.5 de slutsatser vi kommit till avseende konventionsflyktingar och de facto flyktingar, humanitära skäl för uppehållstillstånd samt dokumentlöshet och trovärdighet. Slutligen lämnar vi under avsnitt 4.6 förslag praxisdokumentation inför framtiden.

4.1 Metod, material och avgränsning

Den för utredningen aktuella tidsperioden sträcker sig från juli månad 1989 till och med februari månad 1994. Vi har valt att starta undersökningen i juli 1989 för att även studera regeringens praxis tiden före det s.k. 13 december beslutet 1989, som resulterade i en specifik praxis tiden därefter, se avsnitt 2.3. Som bas för den jämförande studien ligger en genomgång av ett antal ärenden, totalt ca 600 stycken, avgjorda av den myndighet som utgjort andra instans i asylärenden under den tidsperiod vi undersökt. Överinstansprövningen utfördes fram till den 1 januari 1992 av regeringen Arbets- marknads- respektive Kulturdepartementet men övertogs därefter av Ut- länningsnämnden. Därutöver inkluderar det statistiska materialet i kapitel 3 ca 94 000 ärenden, vilka avser positiva beslut. Totalt har knappt 200 000 ärenden avgjorts under perioden. Beträffande urvalet innefattar undersökningen ärenden ur Kulturdepartementets praxissamling, till vissa delar övertagen från Arbetsmarknadsdepartementet och Invandrarverkets praxissamling, i de delar den återger

SOU 1994: 54

regeringens uppfattning samt de ärenden som samlats i Utlänningsnämndens praxisutgåva. Vidare har granskat samtliga beslut som i Utlänningsnämnden fattats under år 1993 i utökad sammansättning, se avsnitt 2.4. Därutöver har hos Invandrarverket studerat de regeringsärenden som, utan att ha införts i en praxissamling, ansetts som vägledande under den tid regeringen utgjorde andra instans. Slutligen har hos Utlänningsnämnden granskat de ärenden vilka av handläggarna insamlats för att så småningom, efter gallring, skall komma att ingå i Utlänningsnämndens officiella praxissamling. Detta material innefattar såväl positiva som negativa beslut och omfattar samtliga representerade medborgarskap. Vi har fått värdefull information genom de två Hearings som utredningen arrangerat, vari i asylärenden aktiva advokater och representanter för intresseorganisationer vidarebefodrat sina uppfattningar om utvecklingen av den svenska asylrätten. Dessa grupper har också bestått oss med ett väsentligt skriftligt material. En svaghet i materialet har dock varit att det inte tillåtit oss att göra en jämförelse mellan de två beslutsorganen, eftersom det varit inriktat Utlänningsnänmden. Materialet har också innefattat en stor mängd ärenden rört psykiska besvär hos företrädesvis barn. Det har visat svåra avsom vägningar av mycket starka humanitära skäl. Till större delen har det dock rört sig om förhållanden som uppstått efter det att andra instans avgjort ärendet och s.k. ny ansökan ingetts. Enligt kommittédirektiven skall utredningen fokusera beslut av andra instans varför avgöranden efter ny ansökan inte särskilt studerats. Problemen som uppstår efter det att ärendet avgjorts av andra instans är dock utan tvekan sådana att de borde granskas i en särskild studie. En sammanfattning av de båda Hearings finns redovisat i bilaga Utöver detta material har vi undersökt ett slumpmässigt utvalt antal ärenden. I utredningens uppdrag ligger att fokusera granskningen de ärenden vari asyl- eller humanitära skäl åberopats. Materialet omfattade tusentals ärenden och det visade sig svårt att göra ett för undersökningen meningsfullt slumpmässigt urval. Skälet var att vare sig departementen eller Utlänningsnämnden hade fört en klassificering baserat åberopade skäl för uppehållstillstånd eller grund för beviljat uppehållstillstånd i sina datasystem. Vi fick assistans från Invandrarverket i Norrköping. Med hjälp av deras interna klassificering blev det möjligt att, genom att utforma ett nytt dataprogram, kartlägga de ärenden vari personerna fått stanna i Sverige av asyl- eller humanitära skäl. Det rör således personer som fått uppehållstillstånd såsom konventionsflyktingar, defacto flyktingar eller av humanitära skäl. På grund den stora ärendemängden och för att hitta komparabla fall var det nödav vändigt att välja ut vissa medborgarskap. Urvalet skedde två grunder, dels de där flest beslut hade tagits under den aktuella tidsperioden, dels de vari visst medborgarskap behandlats både av regeringen och Utlänningsnämnden. Med dessa utgångspunkter beslutade vi oss för att särskilt granska ärenden med sökande från följande länder: Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia,

Utvecklingen av praxis i asylärenden

Etiopien och Rumänien. Ur denna grupp gjordes därefter ett slumpmässigt urval om ca 250 ärenden. Genomgången av dessa ärenden har inte tillfört utredningen någon egentlig ny information har å andra sidan bekräftat vad men redan uppmärksammat vid granskningen av övrigt material. Antalet asylsökande från det f.d. Jugoslavien dominerar års asylsenare mottagning. Dock avgjorde regeringen i liten utsträckning dessa ärenden. En jämförande studie mellan regeringen och Utlänningsnänmden har därför genomförts i mindre omfattning än beträffande andra nationaliteter. Slutligen vill vi peka på att följande frågor inte innefattas i utredningsuppdraget och därför inte studerats: praxis i första instans, dvs. Invandrarverkets beslut; frågor som något sätt berör handläggningsproceduren, dvs. inklusive verkställighet; anknytningsfall; s.k. ny ansökan samt ärenden som innebär tillämpning av en route- eller första asyllandsprincipen.

4.2 Allmänna synpunkter

Att göra en studie som ska utmynna i en översyn av utvecklingen praxis av måste självfallet innefatta hänsynstagande till en mängd faktorer som kan ha påverkat den myndighet eller domstol som medverkat till en viss praxis. Vår utredning innebär därutöver en jämförelse av två olika typer av beslutsorgan. Vi har därför stött på ett antal faktorer försvårat möjligheterna att dra som säkra slutsatser av det material vi har granskat. Framförallt vill vi redan från början peka några omständigheter som påverkat översynen. En försvårande faktor är regeringens, i egenskap av andra instans, och Utlänningsnänmdens skilda sätt att utforma ärendenas beslutsmotivering. Regeringen lyder inte formellt under förvaltningslagen. Lagens regler om motivering av beslut har dock tillämpats av kutym eller hävd endast i viss utmen sträckning. Under den tidsperiod som vår undersökning omfattar är regeringens motiveringar i de flesta fall kortfattade utan någon redovisning av hur och vilka grunder man nått en viss slutsats. För att försöka utröna vilket underlag regeringen haft för sina beslut har vi därför fått studera akten i ärendet. Det får till följd att det finns ett ganska stort utrymme for feltolkningar av vad som varit de avgörande faktorerna för ärendets utgång. Utlänningsnämnden tillämpar utlänningslagens regler beslutsom motivering. I ärendena finns angivet den grund som varit avgörande. Många ärenden har därutöver en redogörelse för nämndens resonemang. I ärenden av mer principiell natur beskrivs såväl rättsläget och tolkningen detsamma av som situationen i den aktuella staten. För det fall avsaknad av trovärdighet har varit den avgörande faktorn anges i de flesta ärenden vilka uppgifter som ifrågasätts. Dessa regeringens och Utlänningsnämndens fundamentalt skilda sätt att redovisa sina beslut får flera konsekvenser. Generellt blir jämförelse en mellan dem en svår uppgift. Vidare löper risken att inte upptäcka att två 91 man

SOU 1994: 54

ärendens likhet, eller olikhet, enbart är skenbar. Slutligen kan de olika redovisningssätten ge en missvisande bild av hur ärendet rent faktiskt behandlats under beredningen. Å sidan kan välutrett ärende utmynna i ett kortena ett fattat, forrnalistiskt beslut. Å andra sidan kan lång motivering bara ett en vara upprepande av för ärendetypen standardiserade fakta som inte utretts vidare för att ge underlag för beslut i det specifika fallet. En annan stor skillnad är regeringens och Utlänningsnämndens beslutsformer. Vad gäller regeringen var i oktober 1991 ungefär 55 personer Kulturdepartementets migrationspolitiska avdelning engagerade i överinstansprövningen av invandrar- och asylärcnden. Av dessa arbetade 36 föredragande, fördelade gruppvis olika länderontråden. handläggare som Varje leddes gruppchef. Ärendet fördrogs först för gruppchefen grupp av en och därefter för expeditionschefen. Föredragning inför statsrådet skedde normalt var 14:e dag. Ungefär 150-200 ärenden presenterades vid varje föredragningstillfälle. Om statsrådet fann ärendet komplicerat, gick det tillbaka till föredraganden för ytterligare beredning. Efter slutlig föredragning för statsrådet presenterade denne samma vecka ärendet för regeringen, som var den formella beslutsfattaren. Praxis förmedlades dels genom praxisdiskussioner inom gruppen, dels genom det ansvar som ålåg expeditionschefen och gruppcheferna att kommunicera principavgöranden med föredragandena. Vidare hölls särskilt arrangerade föredragningar när en ny grupp asylsökande anlände, dvs. med förutsättningar till vilka man inte tidigare tagit ställning, liksom om förhållandena i en stat radikalt förändrats. Idag, då Kulturdepartementet endast handhar till regeringen överlämnade ärenden, är styrkan reducerad till fyra personer. Hos regeringen var en person invandrarministem -i praktiken ansvarig för besluten. Detta borde i sig befrämja överblicken över praxis och en lika bedömning i lika fall. Men den stora ärendemängden vid varje föredragningstillfällen torde ha medfört att majoriteten av ärendena föredrogs ytterst schematiskt. Detta ökade kravet handläggarna och fick till följd att ministerns påverkansmöjlighet minskade i motsvarande mån. Beredningen hos Utlänningsnärrmden är visserligen i det inledande skedet i stort organiserad liknande sätt som hos regeringen. För närvarande är handläggarna indelade i 16 grupper med en gruppchef och sex föredragande i varje. Ärendena föredras först för gruppchefen därefter för en ordförande Nämnden har åtta ordinarie ordföranden jämte fyra ersättare. Om ensam. nu ordföranden bedömer att ärendet inte är av enkel beskaffenhet, tas beslutet ordförande och två lekmannaledaistället av nämnden i sammansättningen möter. Ordförande ensam fattade emellertid beslut i över 90 % av ärendena enligt uppgift avseende år 1993. Detta innebär att förhållandevis många perfattar beslut i nämndens namn. Det finns en viss risk att beslutsfattandet soner därmed blir mindre homogen. För att man med säkerhet skall kunna uttala sig

Utvecklingen av praxis i asylärenden

om en enhetlig praxis måste man finna förhållandevis många avgöranden som pekar i samma riktning de s.k. stomänmdsbesluten självklart undantagna. - En annan väsentlig skillnad är att vid prövningen i regeringen kunde av den ansvariga personen ett statsråd utkrävas ett politiskt Vi är - - ansvar. givetvis medvetna om att formellt sett fattade hela regeringen beslutet. Det är oundvikligt att en sådan person är förhållandevis känslig för kampanjer i media och andra opinionsyttringar som kunde medföra politiska komplikationer. Från advokathåll har man varit väl medveten det extra spelom utrymme detta gett i de enskilda ärendena och har beklagat de inskränkningar som de ändrade förhållandena medfört. Utlänningsnämnden är å andra sidan uppbyggd domstol och de som en jurister som arbetar som ordförande har alla domarkompetens. Det förefaller rimligt att anta att man inom Utlänningsnärnnden i allt väsentligt strävar efter att arbeta på samma sätt som en domstol. I detta ligger objektivt granska att materialet och i sitt beslutsfattande endast styras av gällande lagstiftning samt uttalanden av regering och riksdag. Det synes inte alltför djärvt att anta att dessa skillnader i vissa fall kan leda till olika utgång i enskilda ärenden. Utlänningsnämnden är säkerligen mindre känslig för exempelvis massmediekampanjer i enskilda ärenden. Enligt vår mening är detta i stort positivt. Tyngden de åberopade av skälen skall avgöra ett ärende, inte om man lyckats engagera media. Det finns emellertid risk en att man i sin strävan att inte låta sig påverkas blir något rigid. Vi är helt medvetna om att detta är en svår balansgång. Ytterligare en försvårande faktor är att det för bedömning ärendena en av är fundamentalt att känna till förhållandena i sökandens hemländer. Dessa förhållanden skiftar hela tiden. Omständigheter som en månad varit sådana av att de skulle ha medfört asyl, kan några månader senare grund förändav ringar i hemlandet inte hindra att sökanden återsänds dit. Av tidsskäl har vi inte haft möjlighet att i varje enskilt fall in på i vad mån förändringar i hemlandet påverkat ärendets bedömning. Utredningen har därför begränsats till ärenden där sådana omständigheter, såvitt vi kunnat bedöma, haft mindre relevans. Då utredningen startade var det vår ambition att göra detaljstudie. Vi en avsåg att hitta av regeringen och Utlärmingsnämnden avgjorda jämförbara fall. På grund av bristen dokumentation av praxis visade sig denna ambition bli ytterligt svår att förverkliga. Inte desto mindre lyckades vi samla antal fall ett med, vid första anblicken, likartade förutsättningar. Vi gjorde därefter ett inledande arbete med en analys av detta slag. Förutsättning jämfördes med förutsättning, fonnuleringarna vägdes mot varandra. Det visade sig ganska snabbt att det var en ogörlig uppgift. De faktorer borde hänsyn till som man ta var alltför många, alltför rörliga och inte minst alltför okända. Att ge sken av att ha dragit en slutsats efter hänsynstagande till dessa faktorer ansåg vi bli missvisande. För en fullvärdig analys av det här slaget anser vi att det måste

SOU 1994: 54

finnas möjlighet att konkretisera alla de ständigt rörliga variabler som påen verkar praxis. Vi har i avsnitt 4.6 angivet de förhållanden som bör vara för handen för att skapa förutsättningar för en analys av detta slag. Vi har därför kommit till slutsatsen att det lämpligast att redovisa de utvecklingstendenser vi, efter att ha studerat ca 600 ärenden anser oss vara som övertygade Vi har valt att illustrera våra iakttagelser och slutsatser med om. vårt material. Skälen till detta är flera. Det viktigaste är att framexempel ur ställningen i fall skulle bli så abstrakt att vi skulle ha svårt att förklara annat vad vi Ett skäl är givetvis att vi vill visa vad grundar våra menar. annat slutsatser på. Svagheten är att det trots allt bara kan bli frågan om exempel och invändningar kan mot hur urvalet skett. De ärenden som vi valt att resas har främst skett mot bakgrund av att det skall vara möjligt att göra en jämförande studie av beslutsorganen.

4.3 Konventionsflyktingar och de facto flyktingar

När med juridiskt språkbruk talar om en flykting i svensk rätt avses man vad brukar betecknas konventionsflykting. I Sverige används denna som som benämning befinner sig utanför det land vari han eller hon är personer som medborgare därför att känner en välgrundad fruktan för förföljelse personen grund sin nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp, reliav ras, en giösa eller politiska uppfattning och därför inte kan eller vill begagna sig av sitt lands beskydd 3 kap. 2 § utlänningslagen. Denna definition överensmed Förenta Nationemas flyktingkonvention från år 1951 och därav stämmer beteckningen konventionsflykting. I förarbetena till 1980 års utlänningslag, i vilken dagens flyktingbegrepp infördes, betonades liksom i tidigare utlänningslagstiftning, att flyktingskapsbedömningen skulle äga rum i en geneanda. Under inga omständigheter fick det förhållandet att den asylsökande rös kunde åberopa ytterligare omständigheter till stöd för sin ansökan som kunde denne rätt till uppehållstillstånd någon annan grund, inverka bege dömningen de åberopade asylskälen berättigade honom eller henne av om status som flykting prop. 197980:96 s 42. Det torde väl förankrad uppfattning att nivån för att erhålla konvenvara en tionsflyktingstatus i Sverige tradition är hög. I praxis har flyktingstatus av förbehållits de antingen utsatts för grova övergrepp mot hälsa personer som ocheller frihet sitt hemlands myndigheter eller varit föremål för myndigav heternas intresse gärningar sådant slag att man haft fog för att begenom av de skulle utsättas för övergrepp. Därmed är inte sagt att de personer fara att befunnit sig i inte fullt så traumatiska situationer inte fått skydd i Sverige som uppehållstillstånd har beviljats andra grunder. men Vi har inte funnit än att Utlänningsnämnden fortsätter regeringens annat restriktiva praxis när det gäller att medge konventionsflyktingstatus. För sådan krävs i det stora flertalet fall att det är fråga om personer som 94 status

Utvecklingen av praxis i asylärenden

varit föremål för långa intemeringar, övergrepp i fångenskap, haft ledande poster i oppositionella rörelser, under lång tid trakasserats myndigheterna av varvid ingripandena uppgått till förföljelse kumulativa grunder, grund av sin religiösa tillhörighet inte accepterats av myndigheterna i sitt hemland samt personer som grund av sina oppositionella aktiviteter i exil omöjliggjort ett återvändande till hemlandet. I detta sammanhang är det ofrånkornligt att komma in bedömningen av de facto flyktingar eftersom svensk praxis alltsedan införandet år 1976 har inneburit en alltmer flytande gräns mellan dessa två kategorier. En de facto flykting är en person som grund de politiska förhållanav dena i sitt hemland inte vill återvända dit, även han eller hon inte riskerar om svår direkt förföljelse. Därutöver krävs kan anföra att personen tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet. Oviljan kan ha sin grund i trakasserier av varierande grad, t.ex. svårigheter vardagslivet av olika slag grund av etnisk tillhörighet, svårighet att utöva sin religion, upprepade grundlösa polisförhör om politiska aktiviteter. Gemensamt gäller att trakasserierna inte är så allvarliga att de riktar sig liv, frihet mot personens eller annars är av svår beskaffenhet. Personen kan också komma med påståenden om svår förföljelse den handläggande myndigheten haft anledsom ning att ställa sig skeptisk till. Myndigheten måste likväl dra slutsatsen att trakasserier i olika former har förekommit. Ett sådant fall kan berättiga till uppehållstillstånd som de facto flykting prop. 197576: 18 108 ff. s Vi har bland avgörandena från regeringen kunnat konstatera benägenhet en att ge den asylsökande skydd i Sverige de facto flykting när sökanden som åberopat ingripanden från hemlandets myndigheter varit svårsom mer bedömda. Däremot var man mycket försiktig med att anse att skyddsbehovet var av ett sådant slag att det skulle kvalificera for ett konventionsflyktingskap. Vi har också noterat att även om sökanden haft skäl varit starkare än vad som som ursprungligen avsågs gälla för de facto flyktingar har han likafullt inte fått konventionsflyktingstatus. Det förefaller som om beslutsfattarna ansett att det viktiga varit att sökanden fått uppehållstillstånd medan ansett det mindre betydelsefullt man vilken grund detta skett. Utlänningsnämndenhar enligt vår mening ändrat denna glidning i praxis och ger i större utsträckning dessa asylsökande konventionsflyktingstatus. Orsaken bedömer vi främst ligga i ett mer strikt juridisk tillämpning beav stärnmelsema. En exemplifiering av sådana omständigheter kan utgöra grund för de som facto flyktingstatus låter sig inte göras säkra sätt då det gäller samma som konventionsflyktingar. Gemensamt för både regeringens och Utlänningsnämndens avgöranden är dock att dessa personers flykt genomgående föregåtts av någon händelse med politiska, religiösa eller etniska förtecken var-

SOU 1994: 54

föremål för hemlandets myndigheters intresse ocheller efter personerna blivit åtgärder ett mer eller mindre påtagligt hotfullt sätt. Lagstiftarens mening var som ovan nämnts att ett visst utökat skydd skulle till de som inte utsatts för förföljelse men som åberopade tungt ges personer vägande omständigheter mot att återvända till sitt hemland. Det är dock vår uppfattning att de av de asylsökande åberopade skälen i de fall där de facto flyktingstatus beviljats i många fall är av likartad natur som de som kan uppsedemera erhåller konventionsflyktingstatus. Således, ges av personer som för det fall beslutsfattaren gjort bedömningen att risk för förföljelse förelåg, torde det möjligt att också personerna i dessa ärenden beviljats konvenvara tionsflyktingstatus defacto flykting begreppet inte införts. Det är för oss om klart praxis visar att den stora skillnaden mellan huruvida den asylsökande att erhåller konventions- eller de facto flyktingstatus ligger i bedömningen av personens trovärdighet. Vi återkommer till detta. Vi har funnit att omständigheterna i de ärenden där regeringen beviljade de facto flyktingstatus hade en mycket stor spännvidd. Det kan åskådliggöras med följande exempel:

A Från september 1990. En A är regimmotståndare. A deltar i poliperson, tiska diskussioner är för övrigt inte politiskt aktiv. Efter det att A’s tre men bröder sökt asyl i Sverige grips han av Säkerhetspolisen. A förhörs om bröderna och blir misshandlad. Efter tre månader släpps A och åläggs anmälningsplikt. Då A är rädd att fangslas nytt flyr A landet. Nr 1;

B Från februari 1991. En person, B döms 1971 till ett års fängelse för statsfientlig verksamhet. Under åren 1974-1985 agerar B olika sätt mot föroch döms under denna tid vid ett flertal tillfällen till tryck mot medborgare kortare fängelsestraff. 1985 döms B till och ett halvt års fängelse. Han sex friges 1989. Bs hustru och ett barn har under fängelsetiden tvingats återvända till det land där de har sin etniska tillhörighet. B vägras utresetillstånd dit. B reser till Sverige. Nr 2.

I båda fallen ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov och personerna beviljades de facto flyktingstatus. I det fallet var det alltså fråga om ett ena enstaka ingripande utan såvitt framgår ärendet antydan om att ingripan- - av — det kommer att I det andra fråga om en politiskt aktiv person som upprepas. dömts till upprepade fängelsestraff. l det senare fallet har vi svån att se vilka skäl medfört att han vägrats konventionsflyktingstatus. Som tidigare som framhållits skall enligt förarbetena till utlänningslagen ingen förvägras status konventionsflykting bara för han eller hon kan uppehållstillstånd som att ges annan grund. Vad beträffar Utlänningsnämnden kan vi konstatera att kriterierna för de facto flyktingstatus håller jämnare nivå. Generellt har personen utsatts för en flertal eller mindre allvarliga kontinuerligt återkommande trakasett mer men

Utvecklingen av praxis i asylärenden

serier utan någon indikation på att de kommer att upphöra och kan därför anföra tungt vägande skäl till varför de inte vill återvända till sitt hemland. Ett annat intressant förhållande som utredningen uppmärksammat är bedömningen av förhållandet mellan politiska och humanitära skäl. Hos båda beslutsorganen kan man finna beslut ur vilka det är svårt att utläsa vilka omständigheter man givit den avgörande tyngden. När det gäller regeringen har vi närmast fått känslan av att personen skulle stanna i landet men vilken grund var en sekundär fråga. Det fick till följd att i ärenden med kraftiga politiska eller religiösa inslag kunde personen likväl få uppehållstillstånd humanitär grund. En hypotes om skälet till detta kan vara regeringens återhållsamhet med att ta beslut som fick politiska efterfoljder. Följande ärende är ett exempel detta; C Från februari 1991. En person, C av judiskt ursprung sökte asyl i - Sverige. C uppgav att han sedan 1989 varit föremål för trakasserier genom telefonhotelser och brev. Polisen hade vägrat att motta någon anmälan om detta. Davidsstjäman hade ristats C’s bil och målats hans dörr. Fyra män som färdades i en statligt ägd bil hade omringat Cs hustru och skrämt henne så hon fick ett nervöst sammanbrott. C arbetade i sitt hemland som kirurg. Han fick en ny chef som visade sig antivara semit. Efter det att en patient avlidit efter en operation som C lett, hade chefen uppmanat patientens släktingar att anmäla C till åtal. C blev rädd att han riskerade åtal falska grunder. Nr 3. Regeringen fann att C hade redogjort för flera händelser vid vilka han fysiskt och psykiskt hade trakasserats av enskilda och organisationer därför att han var jude. Det erinrades om att C hade påstått att han såväl i sin yrkesutövning hade falskeligen anklagats av sin anti-semitiske arbetsgivare för vållande till annans död, som att polisen genom sin passivitet i olika hänseenden hade gett de antijudiska krafterna sitt stöd. Regeringen ansåg inte att C var att anse som flykting men fann att det skulle vara uppenbart inhumant att tvinga honom att återvända till hemlandet och förhållandena där. Cs överklagande bifölls humanitär grund. Som synes diskuteras i ärendet inte frågan om någon form av flyktingstatus vilket är svårförståeligt. Vilken humanitärrättslig rarnregel enligt förarbetena tili 2 kap. 4 § utlänningslagen som regeringen tillämpat i detta ärende är för oss outgrundligt. Detta fall kan jämföras med följande av Utlänningsnämnden

D En kvinna, D åberopade följande: D arbetade i sitt hemland vid en radiostation där hon i de ungerskspråkiga programmen rapporterade om övergrepp mot den ungerska minoriteten. Serbiska vakter radiostationen hade börjat trakassera D verbalt och gjort närmanden. De hade

..-u 4 l4-0589

SOU 1994: 54

sedemera våldtagit henne alla tre. De hotade D med att hon inte skulle få återse sina barn om hon yppade något om händelsen. Senare kom samma vakter, i sällskap med D’s make, till bostaden och våldtog henne igen medan barnen var där. Det minsta barnet, som precis börjat gå, vägrade annat än att låta sig bäras och det större barnet, som var fyra år gammalt upphörde att tala. D försökte efter detta anmäla händelsen till den serbiska polisen men hennes anmälan togs inte allvar. Nr 4. Utlänningsnämnden fann av flera olika skäl att det fanns anledning att ifrågasätta Ds trovärdighet. De uttalade dock vidare att även om hennes uppgifter om trakasserier och övergrepp i allt väsentligt skulle vara riktiga, har dessa inte utgjort led i någon politiskt betingad förföljelse av D och kan därför inte grunda rätt till asyl. Därefter säger nämnden att D inte har visat att det föreligger sådana skäl av humanitär art att uppehållstillstånd kan beviljas. Överklagandet avslogs.

Här istället läggs tyngdpunkten i bedömningen av sökandens skäl frågan om det föreligger politiska skäl för asyl. Den tunga humanitära aspekten i ärendet kommer i skymundan. Enligt vår mening är Utlänningsnämndens ställningstagande mycket svårt att förstå. Det visar en okänslighet som är speciellt upprörande i ett förfarande som i stor utsträckning går ut att värdera mänskligt lidande och oro för sin framtid. Utlänningsnämnden förefaller vara inriktad att göra en strikt juridisk bedömning där en klassificering av de grunder som åberopas prioriteras. Den helhetssyn som är nödvändig vid bedömningen av omständigheter av humanitär art får därför ibland stå tillbaka. Närmast ovanstående ärende är också ett exempel hur orsakerna till förföljelse bedöms. Utlänningsnämnden har som synes inte ansett att D’s engagemang för den ungerskspråkiga minoriteten haft något samband med den behandling som hon sedermera utsattes för av de serbiska vakterna. De ovanstående två fallen för oss in frågan om utvecklingen av bedömningen av det som kallas för utövare av förföljelse. För att detta förföljesesätt skall föreligga i flyktingkonventionens och utlänningslagens mening krävs att staten t ex regeringen eller något statsorgan med myndighetsutövning som uppgift eller det regerande politiska partiet direkt eller indirekt kan göras ansvarig för förföljelsen. Staten kan själv utöva förföljelse, exempelvis genom att upprätthålla en lagstiftning av diskriminerande karaktär. Förföljelse kan emellertid också föreligga om denna sker antingen med statsmaktens goda minne, trots att denna inte själv vidtar några åtgärder eller då statsmakten visar sig inte ha förmåga att erbjuda skydd sin medborgare. Fråga om utövare av förföljelse har aktualiserats i ett flertal ärenden under år. Regeringen fattade i december 1991 några principbeslut beträffande senare judar i Ryssland.

Utvecklingen av praxis i asylärenden

E En person, E, uppgav i samband med sin asylansökan han att var utbildad teaterregissör men att han grund av sitt judiska inte ursprung kunnat utöva sitt yrke. E hade därför sedan 1978 arbetat administrasom tör vid olika teatrar. I februari 1991 kom E i konflikt med anti-semien tisk organisation. Han utsattes för försök till misshandel, allt intensivare hotelser och åverkan på sin egendom. Polisen förhöll sig passiv. När E försökte uppvakta en politiker och påtala orättvisorna han och greps fängslades i 15 dagar. Strax före E’s och hans familjs utresa hade en anti-semitisk organisation delat ut flygblad med judeñentligt innehåll vari familjens nanm, adress och telefonnummer kunnat utläsas.

Regeringen uttalade att trakasserierna av E och hans familj inte så var av allvarlig beskaffenhet eller sådant sätt understödda statsmakten att av familjen kunde anses som konventionsflyktingar. De måste dock anses ha åberopat sådana tungt vägande omständigheter återvända till mot att sitt hemland att de skulle beviljas asyl i Sverige såsom de facto flyktingar. Nr 5.

F En person, uppgav i samband med asylansökan att han på grund av sitt judiska ursprung trakasserats. Då han vägrat att samarbeta med KGB för att spionera andra judar, hade F och hans familj utsatts för antisemitiska trakasserier genom anonyma brev, telefonsamtal och hakkorsmålning.

Regeringen klargjorde att dessa trakasserier inte varit så allvarlig beav skaffenhet och inte sådant sätt understödda av statsmakterna att F och hans familj kunde anses som konventionsflyktingar. Inte heller hade de anfört så tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet så det att fanns grund att bevilja dem asyl såsom de facto flyktingar. Nr 6

Utlänningsnänmden följer i princip denna praxis beträffande ryska judar. De personer som utsatts för mer omfattande trakasserier och där polismyndigheten inte ingripit till deras hjälp, vilket innebär att man måste anse att trakasserierna understötts av statsmakten, beviljas vanligtvis asyl såsom de facto flyktingar. Följande ärende från januari 1994 representerar Utlänningsnämndens uppfattning beträffande personer från det f.d. Jugoslavien.

G Makarna G uppgav vid sin asylansökan att de albanska muslimer - var bosatta i Belgrad, där de drivit en bagerirörelse. Grannar hade vid två tillfällen krossat fönstren till bagerilokalen. Makarna G upplevde det som om hela bagerirörelsen förstörts. De hade anmält skadegörelsen till polisen som vägrat ta upp anmälan och istället hänvisat familjen G till att återvända till Kosovo. Makarna G var av uppfattningen att polisen tillåtit skadegörelsen på grund av att de albanska muslimer och att var det sker en etnisk utrensning av dem. Vidare hade barnen utsatts för mobbing i skolan vilket deras lärare blundat for.

SOU 1994: 54

I juni 1992 reste makarna G tillbaka till Kosovo, då hustruns mor insjuknat. När de efter några dagar återvände till Belgrad, fann de att deras bostad nu beboddes av en serbisk man. Makarna G förvägrades komma in i bostaden, trots att alla familjens ägodelar fanns kvar där. De flydde därefter till Sverige. Av utredningen framgår inte huruvida makarna G polisanmält lägenhetsövertagandet. Ärendet avgjordes i utökad sammansättning i Utlänningsnämnden, dvs. av två ordföranden och fyra lekrnannaledamöter. Majoriteten beviljade familjen G asyl såsom de facto flyktingar och anförde att makarna G inte hade anfört tillräckligt starka skäl för att beviljas konventionsflyktingstatus men ..polisens underlåtenhet att ingripa till familjen Gs fördel i samband med deras anmälan skadegörelse i bageriet och de trakasserier faom miljen G i övrigt åberopat får emellertid vid en samlad bedömning utgöra sådana allvarliga trakasserier som avses i 3 kap. l § 3 utanses länningslagen att de bör beviljas asyl enligt nämnda lagrum.

De två närnndordförandena som deltog i beslutet var skiljaktiga och anförde bl.a.: Mot bakgrund de uppgivna trakasseriemas art och omfattning samt av det förhållandet att familjen G, såvitt av utredningen framgår, inte polisanmält lägenhetsövertagandet och därmed inte heller berett polisen möjlighet att utreda de närmare omständigheterna kring övertagandet, föreligger enligt vår mening inte heller sådana skäl som avses i 3 kap. l § 3 samma lag. Inte heller i övrigt finns skäl att bevilja familjen G uppehållstillstånd i Sverige. Nr 7. De fyra lekmarmaledamötemas ståndpunkter representerar således den linje december 1991 medan de två ordförandena som dragits upp av regeringen i företräder hårdare linje. Enligt deras uppfattning måste man även i fall en där polisen tidigare underlåtit att ingripa mot trakasserier kräva att den asyl- sökande söker och förvägras skydd hos hemlandets myndigheter. Ett sådant synsätt skulle innebära uppstramning praxis. Även Utlänningsen av om nämndens beslut i ärendet uttryck för en arman inställning finns dock viss gav risk för att i framtiden tar intryck av minoritetens sätt att resonera. man Slutligen har vi uppmärksammat utvecklingstendens beträffande fören hållandet mellan olika grader av politisk asyl, dvs. huruvida den asylsökande får konventions- eller de facto flyktingstatus och trovärdighet. Som beskrivits kan ett skälen till att person får de facto flyktingstatus vara att ovan av en beslutsfattaren ställer sig skeptisk till påståendena om svår politisk förföljelse likväl måste dra slutsatsen att trakasserier förekommit. Således uppfattas men

Utvecklingen av pwris i asylärenden

påståendena om den förföljelse förekommit liksom konsekvensema som därav som överdrivna. Personens rädsla bör dock inte diskvalificera denne från skydd varför det görs en bedömning av tyngden av de påståenden de om trakasserier som man inte ställer sig skeptisk till. Kan beslutsfattaren då konstatera att vad sökanden anfört likväl innebär att denne åberopa tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet skall personen få de facto flyktingstatus. Generellt gäller i asylrätt regeln att tveksamhet beträffande trovärdigheten av den asylsökandes påståenden förföljelse inte skall utfalla om till dennes nackdel. Den person som redogjort för upplevelser som, om de är sanna, skulle berättiga till asyl skall förmånen av att den beslutande myndigheten tolkar uppgifterna till den asylsökandes fördel. Denna regel har sin Benefit of the doubt grund i svårigheten för den asylsökande att kunna styrka sina påståenden, vilket ligger i flyktingskapets natur. Beträffande förhållandet mellan konventionsflyktingskap och de facto flyktingskapets anknytning till trovärdighet avgjorde regeringen i ett klargörande fall från februari 1991 en praxis som sedan dess vidareutvecklats.

H En person, H hade varit aktiv i en gerillarörelse i sitt hemland sedan - 1969. H anordnade politiska möten i lägret, utbildade gerillasoldater, delade ut flygblad nattetid och arrangerade också politiska möten utanför gerillan. 1986 greps några av gerillans medlemmar och då H fruktade att han också skulle bli gripen flydde han till en angränsande provins. 1987 skickades H av gerillan utomlands för att erhålla sjukvård. I samband med resan förlorade han sitt pass. H reste vidare med hjälp ett falskt av pass. Efter tillfrisknandet reste han vidare för att studera i ett tredje land och fortsatte därifrån till Sverige år 1990 där han sökte asyl. H beviljades i första instans asyl som defacto flykting då han ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Han överklagade till regeringen för att bli berättigad till resedokument. Att ett resedokument utfärdas visar att innehavaren anses som konventionsflykting. Regeringen avslog med motiveringen att då sökanden gjort sig av med sin passhandling, måste regeringen dra slutsatsen att det varit i syfte att undanhålla omständigheter av betydelse för bedömningen av sökandens rätt att få skydd i Sverige. Därmed minskade tilltron till de uppgifter han lämnat till stöd för ansökan om resedokument och regeringen ansåg därför inte sökanden som flykting. Nr 8. Det var alltså så att regeringen ställde sig skeptisk till påståenden svår om politisk förföljelse endast på grund av att personen inte kunde uppvisa sina dokument på grund av att han förstört dem. Regeringen var av uppfattningen att den asylsökande undanhållit information och därmed inte skulle vara berättigad till konventionsflyktingstatus. Vid genomgången av vårt material har vi uppmärksammat att presumtionsregeln vid dokumentlöshet dlvs. att avsaknad av dokument tyder undanhållna uppgifter och därmedi totalt

5 I4-0589

SOU 1994: 54

undergräver trovärdigheten fått mycket stor genomslagskraft. Det förefaller — oss som om denna presumtionsregel används ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventionsflyktingskap och ett de facto flyktingskap. Utlänningsnämnden avviker inte i sin praxisbildning från denna linje. Dokumentlöshet diskvalificerar som huvudregel konventionsflyktingskap. Om nämnden ställer sig frågande till vissa delar av den asylsökandes uppgifter men anser att de likväl åberopat tungt vägande omständigheter för att vilja återvända till hemlandet beviljas asyl de facto flyktinggrund. Vi återkommer till frågan om trovärdighet i avsnitt 4.5.

4.4 Humanitära skäl för uppehållstillstånd

Beträffande enskild invandring utöver asylsökande finns inga informativa direkta lagregler att följa utan endast i förarbetena uttalade principer som inom vilka beslutsfattarna skall hålla sig. Enligt 1968 års anger de ramar riktlinjer borde invandring andra hjälpsökande än asylfall endast tillåtas i av undantagsfall, när synnerliga skäl förelåg prop. 1968: 142 s. 114. Vid en tillbakablick inför ändringarna i utlänningslagen år 1984 konstaterades att det ett mycket litet antal fall i vilka utlänningen åberopat enbart humanitära var skäl, hänförliga till dennes personliga förhållanden och endast i några få sådana fall hade uppehållstillstånd beviljats. De sökande hade åberopat handinågot slag eller sjukdom. Uppehållstillstånd hade beviljats då sjukkapp av domen hade varit livshotande och adekvat vård inte stått att i hemlandet. Vidare hade uppehållstillstånd beviljats om personen tillhört en viss etnisk särbehandlats och därför hade särskilda svårigheter att få grupp som erforderlig omvårdnad i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att vård i hemlandet hade inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för uppehållstillstånd, utom tillfalligtvis vid akut sjukdom. Föredraganden ansåg att även fortsättningsvis skulle uppehållstillstånd humanitära grunder endast beviljas i undantagsfall och då utlänningen anfört mycket starka humanitära skäl för att få stanna prop. 198384: 144 s.8O ff. I samband med tillkomsten av 1989 års utlänningslag gick inte närmare grunderna för uppehållsman tillstånd humanitära skäl. I specialmotiveringen till 2 kap. 4§ 2 specificerav ades för de humanitära grunderna till att omfatta personer som; ramen andra personliga förhållanden inte bör nekas - grund av sjukdom eller uppehållstillstånd; inte omfattas reglerna asyl men som det ter sig inhumant att tvinga - av om återvända till ett visst land grund förhållandena där, t.ex. ett påatt av gående krig;

Utvecklingen av praxis i asylârenden

i och för sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske på grund av att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot prop. 198889:86 s. 147. På grund av lagtextens karaktär av ramregel har de närmare detaljerna i än högre grad utformats genom utveckling av praxis. Utöver de angivna ovan grunderna har det utkristalliserats en praxis där uppehållstillstånd beviljats i ärenden där det funnits en kombination anknytningsskäl och starka, av väsentligen till sökandens personliga förhållanden knutna, humanitära skäl vilka var för sig inte hade varit tillräckliga. Det har också funnits möjlighet en för en hjälpbehövande att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att genomen livsnödvändig behandling t.ex. operation, inte kan genomföras en som i hemlandet. Tanken har då varit att utlänningen efter behandlingen skulle återvända till sitt hemland. Vad som inte omnämnts i förarbetena men som utan tvekan kommit att bli den vanligaste grunden för uppehållstillstånd humanitära skäl är dock lång väntetid efter det att ansökan om asyl gjorts. Denna praxis har till övervägande del grundlagts genom beslut av regeringen i enskilda fall. I de fall uppehållstillstånd meddelats grund av lång handläggningstid har vi inte funnit att dessa fall varit av ett huvudintresse i jämförande studie. Fören klaringen ligger i att under den tidsperiod undersökt har den större delen av tiden kännetecknats av att tillfälliga väntetidspraxisregler gällt. Majoriteten av dem har grundlagts av regeringen genom beslut i det enskilda fallet. För dem som uppfyllde villkoren medförde detta med i det närmaste automatik uppehållstillstånd. Reglerna fick till följd att beslutsmotiveringama båda av beslutsorganen i majoriteten av fall var av en mycket schablonartad natur. Under den tidsperiod vi undersökt har endast Utlänningsnämnden fattat beslut under tid då någon särskild väntetidspraxis inte gällt utan väntetiden reducerats till en omständighet bland andra för uppehållstillstånd humanitär grund. Det är sannolikt att uppehållstillstånd denna grund fortfarande beviljas. Det har dock inte varit möjligt att fastslå om det i praxis finns en ny tidsgräns som är gällande. Som exempel kan nämnas ett avgörande från december 1993 vari föräldrarna väntat i två år och det äldre bamet väntat i ett och ett halvt år på beslut. Uppehållstillstånd beviljades inte. Frågan vänteom tiden togs inte upp till diskussion i ärendet, varken ombudet eller Utav länningsnärnnden. En utförlig redogörelse av reglerna för väntetidspraxis återfinns i avsnitt 2.3. Beträffande de ärenden vari personen fått uppehållstillstånd därför att verkställighet inte gått att genomföra, har vårt uppdrag inte varit inriktat verkställighetshinder. Med hänsyn till den korta tid som stått till buds har oss därför inte någon sådan undersökning företagits. Det är dock vår uppfattning att en generell undersökning av verkställighet och de frågor som är för-

SOU 1994: 54

knippade därmed skulle vara av ston värde för den framtida asylmottagningen. Framställningen nedan följer i huvuddrag struktureringen i utlänningslagens motiv.

Fysisk sjukdom, Enligt förarbetena kännetecknas de generella kriterierna hos denna ärendetyp av främst två förhållanden:

personen lider av en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet; personen lider av ett handikapp av allvarlig att; - Under utredningens gång har vi funnit att dessa ärendetyper delvis grund av deras vidd men också genom det stora inslag av medmänskliga hänkaraktäriserar dem, i mindre utsträckning än de politiska skälen låter syn som sig delas in i jämförbara kategorier. En viss försiktighet bör därför iakttagas avseende slutsatser som har generell giltighet. I majoriteten de fall under den tidsperiod vi undersökt där uppehållsav tillstånd beviljats grund av sjukdom eller handikapp har det rört sig om minderåriga I de flesta fall barn under tio år. Vi skall försöka personer. tydliggöra begreppet humanitära skäl genom en exempliñering av ärenden: I Från april 1990. Två makar får efter tio års barnlöshet ett barn, efter behandling i Sverige. Barnet föds dock för tidigt. Makarna ansöker om uppehållstillstånd av humanitära skäl då erforderlig vård inte finns i hemlandet och de därför löper risk att förlora barnet om de återvänder. Regeringen avslog överklagandet. Nr 9; J Från december 1993. Två makar och deras barn söker asyl i Sverige. Efter ankomsten föds ytterligare ett barn som från födseln lider av ett allvarligt hjärtfel. Barnet opereras men är i behov av ytterligare operationer och kvalificerad behandling för att överleva. Utlänningsnämnden gjorde bedömningen att det var osäkert om barnet för närvarande kunde erbjudas adekvat vård i hemlandet och biföll överklagandet. Nr 10; K Från juni 1991. Två minderåriga bröder anländer till Sverige. De har i flyktinglägret utanför sitt hemland där de bor med föräldrarna överfallits av paramilitära grupper. Den äldre brodern sköts i huvudet. Han lider sedan dess av amnesia och ständig huvudvärk. Den yngre brodern är döv sedan födseln. Regeringen beviljade bröderna permanent uppehållstillstånd humanitär grund. Den betonade dock att beslutet inte innebar någon ovillkorlig rätt för brödernas föräldrar att erhålla uppehållstillstånd i Sverige grund av anknytning. Nr l 1;

Utvecklingen av praxis i asylärenden

L Från december 1992. En familj söker asyl i Sverige. Mannen har skadats av regeringstrupper grund av sitt engagemang i befrielseen organisation. Hustrun och barnen har trakasserats av desamma. Två av barnen är döva och kan inte längre tala då militär skjutit i marken bredvid dem. Utlänningsnämnden beviljar uppehållstillstånd dels grund av mannens hälsotillstånd, dels grund av den anknytning barnen fått genom sin skolgång vid Statens specialskola för döva och hörselskadade bam. Nr 12.

Som synes visar dessa ärenden att såväl regeringen Utlänningssom nämnden kräver starka skäl för att ge uppehållstillstånd grund fysisk av sjukdom. Det har emellertid inte varit möjligt att precisera gränsen för hur allvarlig sjukdom en asylsökande skall lida för att beviljas uppehållsav tillstånd av humanitära skäl. Vid vår genomgång har vi inte funnit belägg för att praxis skärpts rörande uppehållstillstånd vid fysisk sjukdom sedan Utlänningsnämnden inrättades. Den har under hela perioden varit restriktiv. Av betydelse torde vara att de olika tidsförordningarna spelat ut sin roll. Med stöd dessa beviljades av en stor mängd sökande i princip med automatik uppehållstillstånd. I många av dessa fall åberopades humanitära skäl av viss tyngd. Det kan ha uppfattats som om den beslutande myndigheten tog intryck de humanitära skälen i av och med att uppehållstillstånd beviljades. Till ledning för praxis har under den period vi granskat bara funnits ett principavgörande som haft generell giltighet. M Ärendet, avgjordes regeringen i februari 1993, rörde två - som av blödarsjuka barn. Modem hade ansökt om uppehållstillstånd för vård av dem. Regeringen uttalade att vård i Sverige under begränsad tid inte en skulle få någon betydande medicinsk effekt. Vidare skulle det medföra ett betydande ekonomiskt åtagande från Sveriges sida, med tanke det stora antal blödarsjuka personer i olika länder som inte erbjuds den vård som kan ges i Sverige, om behov av vård för blödarsjuka skulle vara uppehållstillståndsgrundande. Regeringen fann att behov vård för av blödarsjuka i princip inte kan utgöra grund för uppehållstillstånd. Nr 13.

Invandrarverket å sin sida har därefter, i juli 1993, anslutit sig till denna linje i en annan fråga. N Ärendet rörde ett från Invandrarverket till regeringen överlämnat ärende avseende en person med en kronisk njursjukdom vilken krävde dialys två till tre gånger per vecka alternativt njurtransplantation. en Invandrarverket hänvisade i sina överväganden till avgörandet avseende de blödarsjuka barnen och drog paralleller till de betydande ekonomiska

SOU 1994: 54

åtaganden från svensk sida som skulle bli följden av att kroniska njursjukdomar skulle utgöra grund för uppehållstillstånd.

Utlänningsnämnden kom i sitt yttrande till regeringen till samma resultat men gick inte samma linje avseende grunden. Den uttalade i sitt yttrande att den hjälpsökande fram till utresan från hemlandet erhållit erforderlig dialysbehandling och att ingenting i utredningen visade att han vid en återkomst inte skulle kunna erhålla sådan vård igen. Således förordade Utlänningsnämnden ett avslag då dels adekvat vård kunde erhållas i hemlandet, dels ärenden av liknande slag tidigare avslagits och gällande lagstiftning inte medgav att personen beviljades uppehållstillstånd humanitär grund. Regeringen har tidigare, i de få ärenden som förekommit, avvisat hjälpbehövande med njurbesvär. Motivet har främst legat i att det numera i de flesta länder finns tillgång till den här typen av behandling. Nr 14.

Detta överlämnade ärenden hari mitten mars 1994 inte avgjorts. Regeringen avgjorde i februari 1994 en grupp ärenden rörande medicinhumanitära skäl, som överlämnats av Invandrarverket från vilka följande allmänna slutsatser kan dras: Regeringen uttalade inledningsvis att beslut i denna typ av ärenden ofta inte hade betydelse utöver det enskilda ärendet, då förhållandena sällan var likartade. Den uttalade vidare att de restriktiva riktlinjer som tidigare dragits upp alltjämt gällde. Således kan uppehållstillstånd beviljas endast i undantagsfall, vid livshotande sjukdom eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Den framlade vidare att det är inte möjligt att ställa upp en regel av generell natur för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att personen skall få vård i Sverige. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena, särskilt utöver det enskilda fallet, som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Sverige kan flera områden erbjuda medicinsk vård på en högre nivå än andra länder. Samtidigt är våra vårdresurser begränsade. Av dessa skäl betonade regeringen att det för uppehållstillstånd av medicin-humanitära skäl krävdes att vården eller behandlingen antingen var livsnödvändig eller kunde leda till en förbättring av tillståndet. Vidare måste beaktas huruvida det förelåg någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att den svenska vården höll en högre kvalitetsnivå eller att den hjälpsökande hade ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet utgjorde inte grund för uppehållstillstånd. Regeringen uttalade också att det i vissa fall kunde föreligga behov för en asylsökande att stanna i Sverige kortare tid för att genomgå en nödvändig en behandling, exempelvis en operation som inte kan genomföras i hemlandet, samtidigt som utlänningen efter behandling borde ha möjlighet att återvända. Vidare anförde regeringen att det i vissa fall kunde finnas skäl att göra en generösare bedömning. Den avsåg de ärenden som rörde barn där ett åter-

Utvecklingen av praxis i asylärenden

sändande på grund av barnets sjukdom eller handikapp livsavgörande ett sätt skulle påverka barnets utveckling. Enligt vår uppfattning bekräftar regeringens uttalanden, i de delar de berör generella grunder för uppehållstillstånd, den praxis redan föreligger. som Praxis har under 1990-talet utvecklats mot målet att sätta dessa ärenden i ett större sammanhang, vari det inför beslut i ärenden av medicin-humanitär natur görs en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som finns till förfogande. Vidare görs det en allt noggrannare undersökning av personens tillgång till vård i hemlandet. Vad avser regeringens uttalanden om tidsbegränsade uppehållstillstånd förekommer detta redan i praxis. Dock kan förvänta sig att förman faringssättet efter regeringens klarläggande i dessa fall kommer att tillämpas i allt större utsträckning. Slutligen, beträffande regeringens uttalande avseende generös en mer tolkning av reglerna då ärendet berör sjuka eller handikappade barn, måste detta uppfattas som en markering mot rådande praxis. Som beskrivits ovan har vi funnit att majoriteten av uppehållstillstånd beviljas medicinsom humanitär grund rör just minderåriga. Regeringens ställningstagande får därför uppfattas som att denna linje bör utvecklas i än högre grad.

Psykisk sjukdom, När psykisk sjukdom åberopas i asylärenden har den vanligen uppstått efter det att den asylsökande anlänt till Sverige. Något fall där den asylsökande har varit sjuk redan vid ankomsten till Sverige har inte funnit i vårt material. Bedömningen av läkarintyg är av avgörande betydelse för tyngden de av humanitära skälen. Det har varit svårt att ur de enskilda fallen läsa ut några särskilda utgångspunkter för hur läkarintygen använts. Vi har därför nöjt oss med att peka på sådant som vi säkert kunnat se har en generell betydelse. Följande slutsatser kan dras ur materialet. För vuxna asylsökande kräver Utlänningsnämnden att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för skall beviljas att personen uppehållstillstånd grund av psykiska besvär. Under regeringens tid kunde de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd ett varierat slag. vara av mer Enligt vår mening har praxis stramats upp något. Då det gäller psykiska besvär hos barn präglas både regeringen och Utlänningsnämnden större av tolerans. Vi vill dock betona att de psykiska besvär som drabbar främst barnen ofta fördjupas efter det att andra instans avgjort ärendet och s.k. ny ansökan ingetts. Avgöranden efter ny ansökan har inte särskilt studerats. Både förekomsten och betydelsen av intyg utställda av läkare avseende den asylsökandes psykiska tillstånd har varierat påtagligt under den tidsperiod undersökt. Vi har inte funnit stöd för annat än att betydelsen av läkarintygen

SOU 1994: 54

är fortsatt lika varierande. Det finns inte någon speciell linje och de ges från fall till fall olika utrymme. Såsom ovan betonats har utredningen inte granskat frågan om s.k. ny ansökan, vilken som huvudregel prövas av Invandrarverket. Dock brukar psykisk sjukdom i många fall just åberopas i samband med ny ansökan, sedan överinstansen en gång skilt sig från ärendet. Därav valet av ärenden i Följande exemplifiering.

O Regeringens avgörande, från maj 1991. Två makar samt deras tre barn anlände till Sverige 1987. De beviljades permanent uppehållstillstånd grundval av verkställighetshinder. Under 1989 framkom att makarna O lämnat falska uppgifter rörande sina identiteter, vilket haft avgörande inverkan beslutet om uppehållstillstånd. 1990 återkallades familjens permanenta uppehållstillstånd, grundval av uden stränga syn som måste läggas ett förfarande där en utlänning medvetet lämnar falska uppgifter om sin identitet, trots den anknytning till Sverige som uppstått. Familjen O lämnade senare samma år in s.k. ny ansökan, vilken överlämnades av Invandrarverket till regeringen för avgörande. Bifogat fanns ett läkarintyg utfärdat av en biträdande överläkare i vilket var antecknat i sammanfattning: Humanitära skäl av synnerlig art förelåg. Familjen levde under svåra psykiska förhållanden. Risken för destruktiva handlingar var stor. Föräldrarna uppvisade otillräcklighet beträffande sin förmåga att ta hand om sina bam. Statens förtroendeläkare hade därefter yttrat sig över intygen och konstaterat att: Hela familjen, utom det minst barnet uppvisade stressyndrom av måttlig allvarlig art. Diagnosema i intygen gav inte anledning befara allvarlig suicidrisk men föräldrarnas otillräcklighet avseende att ta hand om barnen var mera allvarlig och det fanns uppenbara humanitära skäl. Regeringen avslog ansökan då de åberopade skälen inte var av sådan art i 2 kap. 5 § tredje stycket 2 utlänningslagen, dvs. det förelåg som avses ingen fara för att någon av de asylsökande skulle begå självmord eller att ett avlägsnande i övrigt skulle medföra allvarlig fara för familjemedlemmarnas liv eller hälsa. Nr 15; P Utlänningsnämndens avgörande, från november 1992. Två makar och deras fyra barn anlände till Sverige 1988. Deras asylansökan avslogs av regeringen 1989. Nya ansökningar gavs därefter in vilka avslogs. Familjen P sökte också asyl i Finland och Norge. De reste på nytt in i Sverige 1991 och sökte asyl vilken ansökan avslogs av Invandrarverket. I överklagandet åberopades både politiska och humanitära skäl. Familjen P in ett flertal läkarintyg av vilka framgick att: Barn nr 1 och 2 led gav av en djup och mycket psykiskt skadlig apati vilken utgjorde ett hot mot hela personlighetsutvecklingen och krävde kvalificerad barnpsykiatrisk

Utvecklingen av praxis i asylärerzden

behandling. Barn nr 3 led mildare form depression av en av samt att bam nr 4 hade vissa symptom orsakade av stress. Utlänningsnämnden uttalade beträffande de politiska skäl som åberopats att det i ärendet inte förelåg några asylskäl, inte minst mot bakgrund av att en falsk handling givits in som givit nämnden anledning att tvivla familjeföreträdarens trovärdighet. Avseende de humanitära skälen betonade nämnden inledningsvis att familjen själva orsakat tidsutdräkten då de hållit sig undan verkställighet sedan november 1989. Vidare konstaterades att det av ingivna läkarintyg framgick att framförallt de två stora barnen var ..i stort behov bampsykiatrisk vård. vilket av var ..en direkt följd av att de levt under pressade förhållanden i samband med vistelsen utanför hemlandet. ..det skulle strida mot humanitetens krav att nu, efter fyra års vistelse utanför hemlandet, tvångsvis förflytta dem till X-land, där adekvat psykiatrisk behandling inte heller torde erhållas. Utlänningsnämnden betonade dock att det normalt inte bör komma ifråga att låta, utlänning håller sig undan verkställighet, en som stanna kvar i landet. Familjen fick stanna enbart med hänsyn till barnens nuvarande tillstånd. Nr 16.

Personliga förhållanden Det ligger i dessa ärendens natur att de kriterier ligga till grund för som anses uppehållstillstånd kan mycket skiftande och i hög grad vara avvägs mot personens förmåga att hantera sin situation. Det för den skulle som ene framstå som ett oöverstigligt hinder, kan någon uppfattas av annan som ett problem av övergående natur. De omständigheter främst karaktäriserar som dessa ärenden kännetecknas av att personen hamnat i en socialt utsatt situation på grund av förlust av exempelvis bostaden, arbetet, makemaka och barn samt de stora svårigheter till ett drägligt liv detta medför grund speciella av sociala eller kulturella förhållandena i hemlandet. Nivån på de omständigheter som regeringen och Utlänningsnämnden funnit skall grunda uppehållstillstånd åskådliggörs tydligast genom exempliñering:

Q Från mars 1993. Efter det att hela familjen Q sökt asyl i Sverige avled maken på grund av sjukdom. Utlänningsnämnden ansåg dels att familjens sociala situation starkt försvagats, dels att den enhet och sammanhållning som tidigare funnits riskerade att upplösas följd som en av att försörjningsmöjlighetema försvårats. Denna utsatta position skulle accentueras om familjen tvingades återvända till hemlandet. Uppehållstillstånd beviljades. Nr 17; R Från maj 1991. En R, anlände till Sverige utan eller man, pass resedokument och sökte asyl. Efter utredning framkom omständigheter

6 14-0589

SOU 1994: 54

avseende Rs uppgivna erfarenheter som gav anledning ifrågasätta trovärdigheten av mannens berättelse. R åberopade senare anknytning till en kvinna och deras gemensamma barn för att få uppehållstillstånd. Regeringen uttalade att det grund av mannens handlande ifråga om dokument och trovärdighet saknades förutsättningar för att bevilja honom uppehållstillstånd. Han borde inte stanna kvar i landet med hänsyn till osäkerheten rörande hans identitet. Regeringen fann emellertid att det skulle strida mot humanitetens krav att i den situation som mannen nu befann sig, han var gift med en svensk medborgare och de hade ett gemensamt bam, tvinga honom att lämna landet. Nr 18. Vi har inte funnit att de skiftningar i beslutfattarnas inställning som vi uppmärksammat kunnat ge oss belägg för att dra slutsatsen att deras grundinställning till frågan om uppehållstillstånd grund av specifika personliga förhållanden har förändrats under den tidsperiod vi undersökt.

Inhumana förhållanden Uppehållstillstånd på grund av inhumana förhållanden kännetecknas av att den hjälpsökandes erfarenheter från hemlandet inte inkluderar några asylgrundande skäl enligt svensk rätt. Det skulle dock vara uppenbart inhumant att tvinga att återvända till hemlandet. I förarbetena exemplifieras personen detta förhållande med att krigstillstånd råder. En krigssituation inkluderar i en del fall också inslag av politisk förföljelse. Vid granskning av praxis i den här frågan är det därför viktigt att, en söka renodla dessa skäl. Om exempelvis även politiska eller religiösa skäl åberopas, är det viktigt att dessa kommer i andra hand och att den hjälpsökandes problem främst har initierats av att ett krigstillstånd råder. Handläggningen av de ärenden vari personerna härstammar från det f.d. Jugoslavien och de nya stater som bildats därur är för närvarande det bästa studiematerialet för att klarlägga praxis beträffande inställningen till inhumana förhållanden. Däremot har vi inte under den tidsperiod vi undersökt funnit krigsförhållanden som varit så likartade att de kunnat bli föremål för en jimförande studie. Nuvarande praxis representeras väl av följande avgörande av regeringen från november 1993. S En kroatisk familj, åberopade i sin asylansökan att det grund av kriget inte var möjligt för dem att återvända till hemorten Tenja, nära Osijek i östra Kroatien. Vidare kunde de i avsaknad av släkt och vänner i övriga delar av Kroatien och förekomsten av stora flyktingskaror där, inte vistas i någon annan del av landet. Regeringen uttalade att familjen S hemort låg i ett serb-kontrollerat område där det förekommit etnisk förföljelse av kroater. Trots närvaro

Utvecklingen praxis i asylärenden av

av FN’s fredsbevarande operation UNPROFOR i östra Kroatien har det ännu inte varit möjligt att för den del onsbefolkningen av som flytt orolighetema att återvända dit. Det är sannolikt inte heller att familjen R för närvarande kan återvända till sin hemort. I de delar av Kroatien som kontrolleras den kroatiska regeringen är förhållandena av emellertid sådana att familjen R kan leva utan risk för förföljelse eller annan otillbörlig behandling. Ansökan asyl avslogs således. Nr om 19.

Utlänningsnärnnden följer denna linje.

T Från december 1993. En T från Serbien med islamisk person, trostillhörighet söker skydd i Sverige. T åberopar både humanitära och politiska skäl. Efter avslag i första instans överklagar T och anför vidare: Kriget närmar sig hans hemort Priboj och det har även förekommit strider mellan hemorten och Rudo. Trakasserier av muslimer har ökat i hemorten och tolv muslimer har förts bort och mördats. Han är säker på att ännu fler muslimer från hemorten har mördats på senare tid.

Utlänningsnämnden anförde i skälen för beslut: I regionen Sandzak, som ligger i gränsområdet mellan Serbien och Montenegro och består av elva kommuner, har såvitt är känt för nämnden inga påtagliga etniska oroligheter förekommit. I den delen Sandzak, i Priboj och norra av Pljevlja, har emellertid allvarliga trakasserier av muslimer skett.

Genom att uppehålla sig i andra delar Förbundsrepubliken av Jugoslavien kan T emellertid undgå de oroligheter förekommer som hemorten. Nr 20.

Det förefaller oss som om man vid bedömningen asylsökande från det av f.d. Jugoslavien börjat använda det s.k. inre flykt alternativet ett sätt som inte skett tidigare. Inre flykt alternativet innebär att personen hänvisas till att uppehålla sig i en annan landsända i sitt hemland för att undgå förföljelse. Det är mycket svårt att sia om var nästa krigssituation kommer uppstå i det f.d. att Jugoslavien. Det är vår uppfattning att nuvarande användning det inre flykt av alternativet i detta område är en utveckling som innebär inskränkning de en av möjligheter som tidigare fanns att uppehållstillstånd grund inhumana av förhållanden. S.k. inre flykt används numera generellt i denna krigssituation ett sofistikerat sätt. Tillämpningen av inre flykt alternativet har tidigare främst använts beträffande politiska skäl. Således har t ex i vissa fall kristna turkar avvisats då de har möjlighet att uppehålla sig i de delar Turkiet, där de kristna inte av förföljs.

lll

SOU 1994: 54

4.5 Dokumentlöshettrovärdighet

Vi har valt att behandla frågan om betydelsen av att den asylsökande anländer till Sverige utan pass- och resehandlingar samt bedömningen av personens trovärdighet, i samma avsnitt då praxis har visat att dessa båda bedömningar är intimt förknippade. Den ökade tyngd som dokumentlösheten kommit att få vid asylbedömningen initierades genom ett regeringsbeslut i november 1989. U anlände till Sverige och sökte asyl. S saknade såväl - En person, U, identitets- som resehandlingar. Regeringen skrev i avslagsbeslutet efter överklagan: U’s uppgifter om orsaken härtill, avsaknaden av dokument kan inte ge anledning till annan slutsats än att U haft sådana dokument men avhänt sig dessa i syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av U s rätt att skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter som U har lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd. Nr 21.

Beslutet har sedermera kommit att få stor genomslagskraft vid asylbedömningen. Det är vår uppfattning att avsaknaden av pass kommit att bedömas ett mycket gerieraliserat och onyanserat sätt. Besluten är ofta av schablonartad natur. I många ärenden kan man inte utläsa annat än att sakbedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att dokument saknas. Vi hänvisar till följande exempel:

V Från februari 1991. En person, V, sökte asyl i Sverige och erhöll de facto flyktingstatus. Efter överklagande för att erhålla konventionsflyktingstatus avslog regeringen med följande motivering: Enligt egen uppgift har V under resan till Sverige gjort sig av med den passhandling V använde under resan till Sverige. Detta kan inte ge anledning till annan slutsats än att V undanhåller omständigheter av betydelse för hans rätt till skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter V har lämnat till stöd för sin ansökan om flyktingförklaring. Vid en samlad bedömning finner regeringen att V inte är att anse som flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen 1989:529. Flyktingförklaring kan därför inte utfärdas för honom. Nr 22; X Från november 1992. En person, X och dennes familj sökte asyl i Sverige. Efter avslag av Invandrarverket överklagade personen och yrkade att uppehållstillstånd, arbetstillstånd och flyktingförklaring skulle beviljas. Utlänningsnämnden skrev i sitt beslut: När X ansökte om asyl i Sverige saknade han passhandling. X‘s uppgifter om orsaken till detta kan inte anledning till slutsats än att X undanhåller ge annan omständigheter väsentlig betydelse för bedömningen X’ rätt att få av av skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter U lämnat till stöd för sin ansökan asyl. Mot bakgrund härav finner nämnden 112 om

Utvecklingen av praxis i asyliirenden

att tilltro inte kan sättas till X’ påstående att X är i behov av skydd som flykting enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen 1989:529. Nämnden finner emellertid att X har åberopat sådana tungt vägande omständigheter som avses i 3 kap. l § 3 utlänningslagen varför X och X’ familj på den grunden bör beviljas asyl i Sverige. Nr 23.

Ovanstående typ av beslutsmotiveringar är vanligt förekommande under hela perioden. Vi har dock i beslut av senare datum kunnat konstatera en mer nyanserad bedömning. I ett beslut från mars 1993 konstaterade Utlänningsnämnden att:

Y ..om...den asylsökande lämnat en sammanhängande berättelse som i sig är sannolik och dessutom vinner stöd av andra uppgifter i ärendet, kan icke enbart den omständigheten att passhandling saknas leda till slutsatsen att berättelsen saknar trovärdighet. Det kan dessutom finnas anledning att framhålla att även om vad som uppges rörande passhandlingen kan resa vissa tvivel bör dessa inte, med de principer som gäller för bevisvärdering i asylärenden, få bli utslagsgivande om den asylsökande i övrigt framstår som trovärdig och hans berättelse som sannolik. Nr 24

De principer för bevisvärdering som nämnden syftar är bevisregeln the benefit of the doubt, som innebär att vid tveksamhet rörande trovärdigheten av de omständigheter utlänningen åberopat, beslutet skall utfalla till sökandens förmån. Om vi övergår till att granska den generella bedömningen av trovärdighet är det vår uppfattning att regeringen och Utlänningsnämnden har haft mycket likartade grunder för att ställa sig skeptisk till den asylsökandes uppgifter. Vid sidan av dokumentlösheten är de oftast förekommande skälen: a att sökanden kommit med nya uppgifter efter avslag i första instans; b att sökanden ändrat sina uppgifter; c att sökanden åberopat omständigheter som konstaterats vara falska; Följande beslutsmotiveringar är typiska exempel detta:

Z Z har uppgivit att han inte begagnat sig av sitt hemlandspass när han lämnade P-land samt att passet finns där. Det har gjorts gällande att Z inte använt sig av något pass under resan till Sverige. Detta bär, med hänsyn till vad Z i övrigt har uppgivit om resan hit, inte sannolikhetens prägel. Z har vidare lämnat vaga och odetaljerade samt i viss mån motstridiga uppgifter om sina asylskäl. Regeringen, från juni 1991. Nr 25; Å Vid det tidigare ansökningstillfället åberopade Å skäl för som asyl att han vägrat att arbeta som byvakt och att han ansåg sig sitta i en mellanställning mellan myndigheterna i sitt hemland och en gerillaorganisation

SOU 1994: 54

där. Å åberopade då inte skäl för asyl aktivitet inom någon politisk som organisation. Vid det ansökningstillfället har Å stöd för sin ansökan senare som åberopat kurdisk organisation KUK. Å har vidare aktivitet inom en Å blev fängslad i två och halv månad, då Å återvände från sagt att en Norge till sitt hemland Å därefter släpptes i väntan på men att en rättegång skulle hållas grund Å sökt asyl i land. som av att ett annat Å har inga handlingar bekräftar Ås uppgifter rättegången. som om Å lämnade sitt hemland i mars eller april 1990. Utlänningsnämnden finner det inte troligt Å under tid eller att en av tre fyra månader efter sin återkomst till sitt hemland dels skulle ha hunnit fängslad i två och en halv månad, dels också skulle ha hunnit vara skaffa sig en sådan position inom sin organisation, att denna skulle vara villig hjälpa Å att lämna sitt land. Nämnden fäster för övrigt inte att heller tilltro till de uppgifter Å har lämnat Å skulle riskera som om att rättegång för Å har sökt asyl i Sverige. en att Härtill kommer Å har förstört den passhandling Å har använt att som vid sin resa till Sverige. Detta är ytterligare ägnat att minska tilltron till de uppgifter Å har lämnat till stöd för sin ansökan asyl och som om kan inte anledning till slutsats Å har avhänt sig denna i ge annan än att syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av hans rätt till skydd här. Nr 26.

Vi har således inte kunnat se några skillnader i regeringens och Utlänningsnämndens sätt att ifrågasätta den asylsökandes trovärdighet. På en punkt har vi dock uppmärksammat en differens. Det gäller bedömningen av betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan asyl. Det framgår inte av regeringsbesluten att den vägt in någon om värdering av den asylsökandes trovärdighet beroende på om personen sökt asyl direkt vid gränsen eller dröjt en tid efter ankomsten till Sverige. Utlänningsnämnden å sin sida lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Vi har dragit slutsatsen att en uppstramning skett detta i avseendet. Vidare har vi noterat att Utlänningsnämnden tillåtit muntlig inställelse i ett begränsat antal fall, inför föredragande eller gruppchef vid 51 tillfällen under 1993. Muntlig förhandling har inte förekommit. Just i samband med trovärdighetsbedömningar måste en konfrontation med den asylsökande vara värdefull. Vi har svårt att förstå att inte Utlänningsnämnden begagnar sig av detta instrument. Vi kan dock inte säga i hur många ärenden den asylsökande får avslag på grund av att han eller hon inte blir trodd. För detta skulle krävas att vi haft möjlighet att undersöka hur många av det totala antalet avslag som, såsom huvudskäl, baserats frånvaro av trovärdighet. Denna uppgift är idag inte

Utvecklingen av praxis i asylärenden

känd och har inte heller varit möjlig att få fram eftersom det idag inte sker någon kodning av skälen för avslag. För att kunna ge en riktig bild av utvecklingen av praxis hade sådana uppgifter varit värdefulla. Det med som någorlunda säkerhet kan slås fast är att, grund den vikt konseav som kvensen av frånvaro av dokument kommit att få för trovärdigheten, det därmed är sannolikt att fler personer därigenom får avslag grund av bristande trovärdighet. Slutligen vill vi i detta avsnitt belysa en omständighet som är av stor betydelse beträffande trovärdighetsbedömningar, nämligen frågan om utvecklingen av länderkunskapen. Under den senare hälften av 1980-talet har Invandrarverket kontinuerligt stärkt sina resurser dels för att inhämta information om de länder från vilka asylsökande är aktuella för bedömning, dels för att informera om och utbilda handläggande personal i densamma. På motsvarande sätt arbetade regeringen, där vissa av handläggarna utsetts till specialansvariga för olika länderområden. Också Utrikesdepartementets länderkunskap inklusive den information som erhålls från Sveriges arnbassader låg till grund för beslut. Således skedde en samverkan mellan samtliga inblandade myndigheter. På grund av regeringens i de flesta fall mycket kortfattade beslutsmotiveringar är det dock mycket svårt att göra en bedömning av i vilken utsträckning kunskapen om förhållandena i de olika länderna spelat in vid avgörandet av ett asylärende. Utlänningsnämnden har i än vidare mån än regeringen byggt upp en informationsapparat för länderkunskap Denna baserar sig dels länderansvariga handläggare, dels studieresor för att inhämta information plats. Därutöver används, liksom tidigare, utredningar beställda från respektive ambassad avseende specifika förhållanden i det enskilda fallet. Det är vår uppfattning att den utökade länderkunskapen kommit att appliceras den asylsökandes uppgifter på ett mycket skiftande sätt. I vissa avseenden framstår bedömningama som något schablonartade, vilket åskådliggörs med följande exempel: Ä En hävdade i samband med sin asylansökan han person, att var efterlyst i hemlandet grund sina politiska handlingar. Ä förklarade av vidare att han mutat tjänstemännen flygplatsen i hemlandet för att kunna passera gränskontrollen. Invandrarverket fann att, mot bakgrund av den rigorösa kontroll som sker av den som reser ut från just denna flygplats, Ãs uppgift att han efterlyst inte trovärdig och om var var avslog ansökan. Regeringen fann vid samlad bedömning att Ä brast en i trovärdighet och avslog ansökan likaså. Från september 1990. Nr 27; Ett annat fall ger prov en mer ingående bedömning: Ö En Ö hävdade i samband med sin asylansökan att han person, var efterlyst i hemlandet grund av sina politiska handlingar. Invandrarverket ifrågasatte inte Ös uppgifter bedömde de uppgivna följmen 115

SOU 1994: 54

derna därav överdrivna. Utlänningsnämnden fann att Ö hade som lämnat X-lands flygplats med äkta hemlandspass. Då säkerhetskontrollen är rigorös vid denna flygplats ifrågasattes Ös påstående om att han var efterlyst. Vidare kunde Utlänningsnämnden konstatera att efterlysningshandlingen dels inte var äkta, dels av en typ som användes endast myndigheter emellan. Därutöver konstaterade nämnden, beträffande Ös politiska handlingar, att han inte själv deltagit i gerillaverksamheten varför han inte riskerade förföljelse varken från myndigheterna eller gerillan, då gerillan inte fanns inne i Ös hemland. Ansökan avslogs. Från september 1993. Nr 28.

Vi vill med dessa två ärenden som exempel peka den utveckling som skett hos beslutsfattaren när det gäller förhållandena i de länder de sökande kommer ifrån. Det första beslutet visar en schablonmässig bedömning medan det senare går längre än att grunda beslutet att konstatera generella förhållanden och låter en bedömning av den asylsökandes uppgifter om sin politiska aktivitet bli avgörande trots uppvisandet av en falsk handling. Det ligger i sakens natur att den ökade länderkunskapen är både till fördel och nackdel för den asylsökande. På samma sätt som en person kan avvisas därför att dennes påståenden framstår som befängda grund av att den beslutande myndigheten inte har fullvärdig sakkunskap, kan samma person få stanna just därför att myndigheten har kännedom om att förhållandena är såsom personen påstår. Likväl innebär den fördjupade länderkunskapen ökade möjligheter för den beslutande myndigheten att avslå ansökan eftersom den känner till att vad sökanden påstår inte är korrekt. Och det är i detta sammanhang viktigt att betona att asylprocessen är ett förfarande med ojämlika parter. Enligt vår mening är den ökade länderkunskapen en positiv och välkommen utveckling. Det är vår uppfattning att Utlänningsnämnden i besluten redovisar den lêinderkunskap som legat till grund för beslutet ett betydligt bättre sätt än regeringen. Från advokathåll har framförts klagomål att den asylsökande inte alltid får del av den länderkunskap som i många fall är av stor betydelse för bedömningen i ärendet. Det är självfallet ett berättigat rättssäkerhetskrav att den asylsökande i så stor utsträckning som det överhuvudtaget är möjligt får del av utredningen. Denna rätt får endast inskränkas om det föreligger tungt vägande skäl för sekretess.

4.6 Praxisdokumentation i framtiden

Undersökningen har inte kunnat bedrivas fullt ut det sätt som angivits i direktiven, nämligen med hänsynstagande till alla de faktorer som påverkar praxis. Orsaken ligger i att denna information inte är tillgänglig får en utomstående utredare.

Utvecklingen av praxis i asylärenden

För att i framtiden kunna göra en bättre analys av praxis krävs att:

ambitionen beträffande beslutsmotiveringama fortsätter att stiga; praxis dokumenteras så att det framgår dels vilkenvilka grunder personen sökt uppehållstillstånd, dels vilken grund sedemera personen fått stanna i Sverige alternativt den faktor varit avgörande för att som personen utvisats; det är möjligt att med hjälp av datatekniken söka i denna dokumentation; det finns en dokumentation som möjliggör en beräkning av handläggningstid; det finns en öronmärkning av ärendena så att det går att konstatera vilka av dem som en gång sökte uppehållstillstånd som sedermera fick stanna; det finns en dokumentation av länderförhållandena vid olika tidpunkter i vilken man också kan tillbaka och studera tidigare förhållanden; det finns en dokumentation av när större grupper anlänt från ett visst land, skälet till flykten samt vilken generell grund större delen av denna grupp fått uppehållstillstånd eller avvisatsutvisats; det finns en dokumentation av de tillfällen när ett beslutstopp för en viss grupp rått och när det hävts. Kännedom om dessa faktorer anser utredningen vara fundamental för möjligheten att gör en korrekt analys.

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir. 1993:80

Utvärdering av praxis i asylärenden

Dir. 1993:80

Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att två särskilda utredare tillkallas för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år.

Bakgrund Beslut om avvisning och utvisning som meddelats av Statens invandrarverk kunde till och med år 1991 överklagas till regeringen. Den 1 januari 1992 inrättades en ny fristående myndighet, Utlänningsnärrmden, med uppgift att överpröva vissa ärenden enligt utlänningslagen 1989:529 och med-

borgarskapslagen 1950:382. Överklaganden av Invandrarverkets avvis-

nings- och utvisningsbeslut prövas således numera av Utlänningsnämnden. Att regeringen inte längre är högsta instans när det gäller överprövning av utlänningsärenden innebär att regeringen inte samma sätt som tidigare kan leda och följa utvecklingen av praxis. Vissa möjligheter för regeringen att styra praxis kvarstår dock. Enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen kan såväl Invandrawerket som Utlänningsnärrmden överlämna ärenden till regeringen för beslut bl.a. om det bedöms vara av särskild vikt for ledning av tillämpningen av utlänningslagen. Regeringen har då möjlighet att fatta beslut vägsom ledning för praxis. Regeringen har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella föreskrifter i förordningsform. Utredningen Ku 1992:05 om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. har nyligen i betänkandet Utlänningslagen en partiell översyn SOU 1993:24 föreslagit utvidgade sådana möjligheter. Regeringen kan även ta initiativ till lagändringar. Regeringen har sedan den tillträdde hösten 1991 fattat ett antal beslut och tagit initiativ till åtgärder i syfte att påverka praxis i utlänningsärenden.

SOU 1994: 54

I december 1989 fattade den dåvarande regeringen beslut i några enskilda ärenden av innebörd att utöver konventionsflyktingar endast de som - hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen kunde påräkna asyl. Genom beslut den 19 december 1991 konstaterade den nuvarande regeringen att de förhållanden som föranlett skärpningen av kriterierna för asyl inte längre förelåg. Den dåvarande regeringen bedömde i augusti 1991 i beslut i ett par enskilda ärenden att vistelse i Sverige under viss tid skulle medföra att en asylsökande kunde beviljas uppehållstillstånd humanitär grund, såvida inte särskilda skäl i det enskilda fallet talade emot. Den nuvarande regeringen uttalade i december 1991 att vistelsetiden ensam i fortsättningen inte bör tillmätas avgörande betydelse utan beaktas som en av flera omständigheter som kan men inte nödvändigtvis måste leda till att uppe- - hållstillstånd beviljas se bl.a. Regeringens förordningsmotiv 1991:8. I samband med uttalandet om att vistelsetiden inte längre skulle tillmätas samma betydelse som tidigare beslöt regeringen om särskilda övergångsvisa bestämmelser för utlänningar som vistats i Sverige lång tid. Det skedde genom en särskild förordning 1991:1999 som trädde i kraft den 1 januari 1992. Den som vid tiden för forordningens ikraftträdande vistats i landet mer än 18 månader fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade emot det. Detsamma gällde medlemmar av en familj med barn som var sex eller äldre och som vistats här minst ett år. Samtidigt som den ovan nämnda särskilda förordningen trädde i kraft genomfördes också en ändring i utlänningsförordningen avseende familjer med barn i skola. Enligt 3 kap. 4 a § utlänningsförordningen i dess lydelse från den l januari 1992 skulle uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talade däremot, få beviljas medlemmarna i en familj i vilken det vid beslutstillfället fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande. I oktober 1992 konstaterade regeringen att en mycket stor andel av dem som väntade beslut i asylärenden var medborgare i det förutvarande Jugoslavien. Många av dem måste räkna med att vänta lång tid beslut eftersom Invandrarverket och Utlänningsnämnden för åtskilliga grupper från det förutvarande Jugoslavien avvaktade med beslut grund av det oklara läget i flera delar av det förutvarande Jugoslavien. För andra grupper asylsökande var väntetiderna generellt sett kortare. Regeringen konstaterade vidare att den s.k. treterminersregeln var en undantagsregel som tillkommit som en särlösning i avvaktan att den stora ärendebalansen i asylärenden kunde nedbringas. En tillämpning av treterminersregeln på barnfamiljer från det förutvarande Jugoslavien skulle oundvikligen få till följd att denna undantagsregel kom till användning i sådan omfattning att den felaktigt skulle få karaktären av en huvudregel. Mot

Bilaga 1

denna bakgrund beslöt regeringen att tneterminersregeln skulle upphöra att gälla vid utgången av november 1992. Den skulle dock fortfarande gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det vid ändringens ikraftträdande fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande SFS 1992:1005 och Regeringens förordningsmotiv 1992:6. Även andra faktorer än de beslut för vilka jag redogjort här kan emellertid ha haft betydelse för utvecklingen av praxis i utlänningsärenden. Den l juli 1992 övertog Statens invandrarverk utredningsansvaret i asylärenden från polisen. Invandrarverket har samtidigt övergått till att regelmässigt låta en skriftlig berättelse sökanden själv ligga till grund för utredav ningen. Den ändrade ordningen för utredningar kan ha haft betydelse för beslutsunderlaget i asylärenden. Under de två senaste åren har inte bara antalet asylsökande ökat dramatiskt. Det har också skett en förändring i sammansättningen av gruppen asylsökande genom att en så stor andel numera kommer från det förutvarande Jugoslavien. Budgetåret 199091 uppgick antalet asylsökande till knappt 21 000. Budgetåret 199192 ökade det till ca 55 000 och budgetåret 199293 beräknas antalet asylsökande bli ca 80000. Budgetåret 199091 kom ca 14 % av de asylsökande från det förutvarande Jugoslavien. Under tid senare

har ca 80 % av de asylsökande kommit därifrån. Ändringar när det gäller de

asylsökandes ursprungsländer och bakgrund kan givetvis också medföra ändringar när det gäller andelen avslagsbeslut och grunderna för de uppehållstillstånd som beviljas. Det hari den allmänna debatten gjorts gällande att en skärpning av praxis skett sedan Utlänningsnänmden inrättades. Om praxis ändrats och i så fall i vilken riktning är inte möjligt att avgöra med tillräcklig säkerhet utan en särskild undersökning. Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992 utgivningen av en praxissamling. Statens invandrarverk påbörjade visserligen under år 1991 en praxisredovisning men utgivningen har inte fortsatt efter det att Utlänningsnämnden inrättades. Utlänningsnämndens praxissarnling innebär att utvecklingen av praxis i utlänningsärenden i framtiden kommer att bli lättare att följa.

SOU 1994: 54

Uppdraget Utlänningsnämnden har nu fungerat under cirka ett och ett halvt år. Flera regeringsbeslut har sedan hösten 1991 fattats i syfte att i viss utsträckning skapa ny praxis. Under de senaste åren har vidare antalet asylsökande ökat mycket kraftigt och sammansättningen av och bakgrunden hos de asylsökande har ändrats. I den allmänna debatten har framförts att praxis i asylärenden skärpts under senare tid. Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att en klar bild av hur praxis har utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog ansvaret för överprövningen i utlänningsärenden. Det gäller särskilt de ärenden där politiska eller humanitära skäl åberopas. Av den dokumentation av praxis som finns i dag går det inte att dra några säkra slutsatser om utvecklingen. Som framgått ovan har antalet asylsökande ökat mycket kraftigt under senare år och sammansättningen av gruppen asylsökande har ändrats. Detta, liksom ändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende skilda håll i världen, försvårar självfallet en bedömning av hur praxis utvecklats. Det är inte helt lätt att jämföra praxis vid bedömningen av de åberopade skälen i fråga asylsökande med helt olika bakgrund och som kommer från vitt om skilda länder. En mycket stor andel av de asylsökande som beviljas tillstånd i Sverige får emellertid tillstånd inte med hänsyn främst till de politiska skäl de åberopat utan av humanitära skäl. De humanitära skälen kan ibland vara vad som kan kallas renodlat humanitära, som t.ex. att sökanden är svårt sjuk. Oftare hänför sig emellertid de humanitära skälen till att sökanden fått vänta lång tid ett slutligt beslut i ärendet eller till förhållanden som krig eller inbördeskrig i sökandens hemland. Av de asylsökande som fått stanna i Sverige under år har under vissa perioder två tredjedelar beviljats uppehållstillstånd senare humanitära skäl. Under den senaste tiden har närmare hälften fått tillstånd av på denna grund. Om praxisutvecklingen när det gäller asylsökande med renodlat politiska skäl kan vara svår att följa bör den däremot vara något lättare när det gäller bedömningen av de humanitära skälen. Hur praxis utvecklats i asylärenden sedan Utlänningsnämnden inrättades bör således undersökas. Därvid skall de faktorer för vilka jag ovan redogjort och kan ha haft betydelse för praxisutvecklingen beaktas. Jag föreslår som därför att en sådan undersökning kommer till stånd. Av särskilt intresse är utvecklingen när det gäller bedömningen av humanitära skäl. Undersökningen bör dock innefatta asylärenden i allmänhet. En sådan undersökning torde kräva genomgång ett antal ärenden som avgjorts av regeringen och ett antal av bör emellertid ankomma på dem som avgjorts av Utlänningsnämnden. Det genomför undersökningen att närmare bedöma hur den bör läggas upp. som

Bilaga 1

Arbetets bedrivande Utredningsarbetet bör genomföras av juridisk expertis. Lämpligen bör uppdraget genomföras av två särskilda utredare, den med vetenskaplig ena bakgrund och den andra med domarerfarenhet, som gemensamt beslutar om arbetsuppgiftemas fördelning dem emellan. Utredarna bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av år 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla två särskilda utredare omfattade av kommittéförordningen - 1976:119 med uppdrag att efter samråd i en rapport redovisa praxis- utvecklingen i asylärenden, samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utredama. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hen-

nes hemställan.

Kulturdepartementet

Bilaga 2

Tillfälliga asylpraxisregler december 1988 oktober 1992

-

Sammanställning Amnestiregeln PM 28 december 1988 Innebörd: Den som sökt asyl före den l januari 1988 och ännu inte fått slutligt besked av regeringen beviljas uppehållstillstånd. Undantag; brottslighet, annan asocialitet eller då det framstod orimligt att som personen ñck stanna i Sverige. Upphörande: Automatiskt

Barnpraxis PM 31 maj 1989 Innebörd: De familjer med bam under 17 år som sökt uppehållstillstånd och som vistats i Sverige mer än ett utan att ha fått slutligt besked av regeringen, får uppehållstillstånd. Undantag; brottslighet, säkerhetsskäl, att det inte framstod som rimligt eller att personerna själva hade medverkat till tidsutdräkten. Modifiering: PM 24 september 1990. Ändring; schablonregeln gäller hädanefter om beslut inte fattats av Invandrarverket efter ett år. Upphörande: 19 december 1991. Utbytt till Treterminersregeln, se nedan.

Dokumentlöshet PM 2 november 1989 Innebörd: Den som medvetet har förstört sina pass- och resehandlingar under färden till Sverige skall presumeras ..ha avhänt sig dem med sjfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av personens rätt att skydd i Sverige. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter personen har lämnat till stöd för sin ansökan uppehållsom tillstånd. Upphörande: Gäller fortfarande.

13 december beslutet PM 1989-12-14 Innebörd: Endast den som uppfyller kraven enligt FNs flyktingkonvention eller har ett särskilt starkt skyddsbehov, kommer att beviljas asyl. Upphörande: 19 december 1991

Treterminers regeln 3 kap. 4a § Utl.förordningen 1992-01-01 Innebörd: Om det i en familj vid beslutstillfállet finns ett bam som tillbringat minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökningen gjordes, beviljas familjen uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talar däremot. Särskilda skäl; ogrundad ansökan, någon av sökandena har handlat ett sådant sätt att det ger anledning ifrågasätta

14-0589

SOU 1994: 54

personens beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, någon sökandes identitet framstår som tveksam grund av personens egna åtgärder, någon av sökande har själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt, andra föräldern eller andra bam finns kvar i hemlandet samt slutligen, om det är uppenbart med hänsyn till barnets ålder, faktisk närvaro i skolan eller grund av andra omständigheter, att barnet inte fått den anknytning till Sverige som förutsätts. Upphörande: 8 oktober 1992

Tidsfdrordningen F 1991:1999 l januari 1992 Innebörd: Den utlänning som vid ikraftträdandet vistats i Sverige mer än 18 månader efter ansökan om uppehållstillstånd gjordes men ännu inte fått slutlig prövning beviljas uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talar däremot. Detsamma gäller familjer med barn i åldern sex år eller äldre och som vistats mer än ett år i Sverige utan att ha erhållit slutligt besked. Särskilda skäl motsvaras av de vid Treterminers regeln ovan nämnda, med undantag för de specifika reglerna om barnets skolgång. Upphörande: Automatiskt.

Bilaga 3

Protokoll hearings Malmö och Stockholm

Börshuset, Malmö 1993-12-17 Dagordning: Se Bilaga 4 Sändlista: Se Bilaga 5

Närvarande: Intresseorganisationer Representanter för: Svenska Röda Korset Nordiska Zigenarrådet, genom ombud Iranska Flyktingrådet BiH 82 Bosnien Eritreanska Kvinnoförbundet Advokater Göran Hellberg Olof Ahrnbom Carl-Olof Lindberg Hans Ola Mårtensson Thomas Pettersson, jur.kand. Bo Guntsch, jur.kand. Cecilia Kongbäck, jur.kand.

Mötet inleddes med att de deltagande hälsades välkomna. Därefter presenterade sig de särskilda utredarna, docent Göran Melander och chefsrådman Lena Berke samt utredningssekreteraren, jur.kand. Wiktoria Dagerås, liksom övriga deltagare. Mötet fortskred enligt dagordningen. Det följande är en sammanfattning av de åsikter som framfördes.

2 § Betrafiande Kosovo, speciellt albaner från Kosovo Advokaterna anförde: Mot bakgrund av den senare tidens länderinfonnation från Kosovo och grundval av vad våra klienter berättar har förhållandena skärpts men vi märker inte att Utlänningsnämnden, UN, har anpassat sig därefter och deras inställning avseende faran att återvända är väldigt sval. Alla mänskligarättigheterorganisationer är utkastade och vi har haft flera asylsökande som berättat om misshandel, tortyr och trakasserier. Enligt Amnesty International har UN under 1993 års första nio månader låtit 16 personer från Kosovo stanna; en konventionsflykting, två de facto flyktingar samt 13 per-

SOU 1994: 54

soner av humanitära skäl. Om detta är korrekt är det gravt. Var går gränsen för att godta flyktingskäl

Avseende Ryssland Advokaterna anförde: I ett ärende med en judisk kvinna som utsatts för sexuella övergrepp av polisen uttryckte UN att hon inte hade kunnat visa att våldtäkten utgjort ett led i förföljelse grund av att hon var judinna. Detta anser vi definitivt vara ett skärpt synsätt jämfört med regeringens attityd.

Angående Iran och Irak Representanten för Iranska Flyktingrådet anförde: Av totala antalet asylsökande från Iran beviljades bara under första halvåret 1990 15 % uppehållstillstånd, UT av asyl eller humanitära skäl. Motsvarande siffra för hela 1991 var 5 %. För 1992 var siffran nere i 1% och slutligen för första halvåret 1993; 0,65 %. Det är svårt för iranska asylsökande i Sverige eftersom Statens Invandrarverk, SIV och UN propagerar i massmedia att den politiska situationen i Iran är bättre. De anser att det inte varit några problem efter 1982 så varför söker de asyl nu Manifestationema i Iran har dock ökat och många har levt gömda. En iranier accepteras inte som flykting om han inte varit engagerad i en politisk organisation. Ett exempel: 100.000 kvinnor greps därför att de inte bar rätt slöja. De var inte med i någon organisation. De kämpade själva. Många iranier är accepterade som konventionsflyktingar av Förenta Nationemas Flyktingkommissarie, UNHCR i Turkiet men när de kommer till Sverige får de uppehållstillstånd endast av humanitära skäl. Advokaterna anförde: SIV och UN har skaffat sig bättre kunskaper om resvägar och kontroll flygplatser och efter resrutter. Detta används mot den asylsökande i beslutet. Det är dock svårt att säga om denna utveckling har skett efter 1982 eller från 1992. Representanten för Iranska Flyktingrådet fortsatte: Vad gäller irakiema visar siffrorna samma tendenser. Under 1991 fick 8 % av alla asylsökande från Irak uppehållstillstånd. Siffran steg till 9 % för 1992 för att därefter sjunka till 5 % för första halvåret 1993. Advokaterna anförde vidare: Beträffande irakiska kurder har våra klienter åberopat förföljelse inte bara från regimen utan också från PKK eller av alliansen i norra Irak. UN har avslagit överklagandet grundval av att Kurdistan är ett autonomt område kontrollerat av PKK och förföljelsen har därmed inte utövats av de irakiska myndigheterna.

Bilaga 3

Vad gäller Libanon Advokaterna anförde: Väldigt asylsökande kommer idag. Från och med 1992 har det varit mest avslag grund av att Libanon numera bedöms vara en demokrati. Beträffande desertörer och liknande från den Sydlibanesiska armén, SLA beviljades dessa aldrig uppehållstillstånd regeringen av men kan ibland asyl av UN om de gjort sannolikt att de varit verksamma i SLA.

Vad avser Rumänien Advokaterna anförde: Det är SIV’s och UN’s uppfattning att det är numera en demokrati, men många makthavare från den gamla tiden sitter kvar och de har uttryckligen sagt att den som återvänder efter att ha sökt asyl kommer att bli föremål för ingripanden. F.d. frihetsaktivister utsätts fortfarande för godtyckliga arresteringar, husrannsakan m.m. Vi vet att den dåliga ekonomiska situationen spelar stor roll för att fly. Beträffande zigenare har inte fått uppfattningen att de behandlas annorlunda än andra asylsökande. Den största förändringen i praxis beror demokratiseringsprocessen. Nordiska Zigenarrådet framförde genom sitt ombud: Det är mycket svepande motiveringar och inga individuella bedömningar av zigenare.

Beträffande Somalia, Etiopien och Eritrea Eritreanska kvinnoförbundet anförde: Situationen i Etiopien och Eritrea har förbättrats. Det har inte kommit så många asylsökande under 90-talet. Vi känner oss lite glömda i Sverige grund av alla andra problem med ekonomi etc. Det är svårt att återvända hem. Landet är totalförstört av krig. Regeringen prioriterar personer från Sudan etc. Vi i Sverige kommer sist. Här har vi det bra. Varför ska Eritreanska regeringen ta tillbaka dem Eritrea satsar jordbruk etc och har inte råd med flyktingar återvänder. Skillnaden melsom lan Eritrea och Etiopien är att den sistnämnda staten nu har regim och en ny det är barnen till den gamla Säkerhetspolisen som söker asyl i Sverige.

Avseende Peru och Chile Advokaterna anförde: Vad gäller befrielserörelsen Sendero Luominoso, SL är den asylsökande som åberopar förföljelse eller risk för förföljelse från dem rättslös då UN har uppfattningen att regimen inte ha möjlighet påanses att verka SL. Det innebär att förföljelsen inte utövas av en myndighet eller med en myndighets goda minne varför kriterierna för flyktingstatus inte är uppfyllda.

SOU 1994: 54

3 § Konventions- och de facto flyktingar Advokaterna anförde: Ribban har alltid varit och är fortfarande mycket högt placerad för att erhålla konventionsflyktingstatus. Vad gäller de facto flyktingskap medförde införandet av regeln i enlighet med 13 december beslutet 1989 följdaktligen att det blev svårare att få de facto flyktingstatus. Vad vi dock uppmärksammat är att, trots beslutet den 19 december 1991 att återgå till det rättsläge där utlänningslagen gäller fullt ut, ribban likväl ligger kvar en något högre nivå än före 13 december beslutet.

Humanitära skäl Advokaterna anförde: Det har blivit en kraftig skärpning. Det krävs att klienten ligger i respirator för att stanna. Det handlar mer om från vilket land kommer än vilka skäl han eller hon uppger. Den som kommer från personen Bosnien får oftast stanna, medan den som kommer från en bombad by i Kroatien får avslag. Det fanns mycket mer utrymme under regeringens tid att tänja reglerna. Lagtolkningen var inte så stelbent. Vad gäller suicidrisk räckte det tidigare med ett någorlunda sannolikt självmordshot. Det godtas inte längre. Ett exempel; en asylsökande gjorde tre allvarliga självmordsför psykiatrisk vård. I samband därmed försök. Han var därefter intagen ramlade han ur sängen och bröt höften. Han sändes ändock hem, transporterad i rullstol.

Läkarintyg Advokaterna anförde: Beträffande läkarintyg avseende psykiska åkommor generellt är det till största delen ingen skillnad mellan regeringens och UN’s bedömning. Representanten för Röda Korset anförde: Asylsökande som är patienter Rehabiliterings Centrum med dokumenterade tortyrskador får uppehållstillstånd de mest skiftande grunder, allt från anknytning till konventionsflyktingstatus. De överklagar för att få flyktingstatus utan någon framgång. Man får uppfattningen att de ska tacksamma att de fått uppehållstillstånd vara överhuvudtaget. Läkarintyg tortyr faller ofta att trovärdigheten ifrågaom sätts generellt, i sin tur är baserat dokumentlöshet. Många läkare är som upprörda över att deras kompetens underkänns och man frågar sig med vilken rätt 7 Det är särskilt brännande fråga om UN dessutom inte tagit kontakt en med någon förtroendeläkare.

Bilaga 3

DokumentlöshetTrovärdighet Advokaterna anförde: Beslutet i november 1989 vari anfördes att frånvaron av pass och resehandlingar innebar ett ifrågasättande, inte bara av trovärdig- heten beträffande den uppgivna resvägen, men också av de uppgifter i övrigt som den asylsökande angav som grund för asyl, har fått mycket stor genomslagskraft. Möjligheten att uppväga denna initialt etablerade misstro med andra dokument har blivit mycket svår. Det är också en grogrund för falska dokument. Bättre med ett falskt än inget alls. Sedan dyker sanningen upp efter några år och det blir aktuellt med ett återkallande av uppehållstillståndet. Det är korrekt att många falska handlingar cirkulerar; domar och kallelser, men alla dokument ifrågasätts alltid, speciellt vid ny ansökan. Det inte tillräckligt handling för påvisa visst förhållande. Å andra att presentera en att ett sidan, om vi inte presenterar någon handling, dyker de ner just det och ifrågasätter varför ingen handling har sänts in Avseende trovärdigheten bedöms den väldigt olika beroende vilket land den asylsökande kommer ifrån. Generellt är det väldigt svårt att något gehör för sk nya uppgifter. Om vår klient berättat om en händelse först genom sitt offentliga biträde, gör UN bedömningen att allt vad personen berättat är osant. I den situationen är det helt meningslöst med ett offentligt biträde.

Uppfattningen allmänt om utvecklingen Det har etablerats ett nytt synsätt vari får uppfattningen att UN betraktar de asylsökande som någon som endast försöker lura dem. De letar efter argument för att inte bevilja uppehållstillstånd. Vi får många gånger uppfattningen att de bestämt sig i förväg. Positivt är de utförligare beslutsmotiveringarna. UN ger ett intryck av att ha en bättre kompetens; det görs utförligare utredningar och de har en bättre länderinforrnation. De är mycket mer beredvilliga

att göra anhörigutredningar. Överhuvudtaget har vi mer kontakt med UN.

Kommunikationen har utvecklats både brevledes och per telefon.

SOU 1994: 54

Hearing, Rosenbad, Stockholm 1993-12-20 Dagordning: Se Bilaga 4 Sändlista: Se Bilaga 6 Närvarande: Intresseorganisationer Svenska Röda Korset Rädda Barnens Riksförbund Svenska sektionen av Amnesty International Förenta Nationemas Flyktingkonunissarie Flyktinggruppemas och Asylkommittéemas Riksråd Centrum för Tortyrskadade Svenska Kyrkans Centralstyrelse Sveriges Frikyrkoråd Ericastiftelsen Peru Kommitté: Mänskliga Rättigheter Kurdiska Riksförbundet Svensk-Albanska Föreningen Bosnien-Herzegovinas Riksförbund Rumänska Ortodoxa Församlingen Advokater Berenike Alfvén Gunnilla Fungdahl Per Stadig Erik Sätherberg Hans Bredberg Sten de Geer Hans Engström Kjell Jönsson Jan Kyrö, jur.kand. Thomas Bodström, jur.kand. Björn Törnell, jur.kand. Anders Sundquist, jur.kand.

Mötet inleddes med att deltagarna hälsades välkomna samt en presentation av podiet och övriga deltagare. Därefter fortskred mötet enligt dagordningen med vissa tilläggspunkter. Det följande är en sammanfattning av de åsikter som framfördes.

Bilaga 3

2 § Betrfizflande det sk. rest-Jugoslavien Advokaterna anförde: Regeringen under dess tid som andra instans gav fler kosovo-albaner konventionsflyktingstatus. Beträffande bosnier har regeringen numera presenterat nya principer angående vem som förföljer och lnvandrarverkets föreskrifter har ändrats därefter. Staten ska medvetet underlåta att ge skydd, medan FN’s flyktingkommissarie talar hurvida staten om har en vilja eller förmåga att ge skydd. Därför får bosnier stanna av humanitära och inte politiska skäl. Detta är en generell tendens. Vidare anser att bedömningama hårdnat. Som exempel kan nämnas en kvinna som blivit våldtagen av serbiska vakter. Hon avvisades grund att UN ansåg att av våldtäkten inte utgjorde ett led i någon politiskt betingad förföljelse. Personer med stort insulinbehov sänds tillbaka fastän insulintillgången är mycket liten. Representanten för Svensk-Albanska Föreningen anförde: Under 1989-1990 har det skett en stor förändring i Kosovo. Albanema står sedan dess utanför systemet. Detta förhållande återspeglas inte i besluten från UN Endast några få procent får uppehållstillstånd Regeringen uppehållstillstånd till de gav som varit aktiva för att störta den dåvarande regimen. Det var politiska aktivister med goda dokument, rättegångsprotokoll etc. Advokaterna anförde vidare: Det pågår en religiös förföljelse av muslimer i kosovo. Vi märker inte att UN faster något avseende vid detta.

Angående Ryssland Advokaterna anförde: Vad beträffar judar finns det vägledande beslut av regeringen från februari, juni och december 1991 samt sist från oktober 1992. Vi har fått in flera under året både som de facto flyktingar och humanitära skäl men nu har UN återgått till den praxis som gällde från december 1991 så då får vi se var vi hamnar. Det största problemet för våra ryska klienter är att det inte fattas några beslut.

Vad avser Iran och Irak Advokaterna anförde: Den allmänna uppfattningen är att det skett en ordentlig skärpning. Som exempel kan nämnas sharia-lagen som numera tillämpas strikt för de brutit mot den. Varken regeringen sin tid eller UN tar någon hänsyn till det. Kvinnorna är många gånger i en ohållbar situation i muslimska länder. Vi tycker att det numera är tuffare tag mot kvinnor. På regeringens tid fick många fler stanna åtminstone humanitära skäl. När UN utnu vecklat en teknik där personerna får avslag grund av att de inte är trovärdiga, inte grund av att de inte har tillräckligt starka politiska skäl, drabbas dessa grupper av kvinnor som ofta har goda politiska skäl. Vidare görs ofta inte en bedömning av förföljelsen utan av vem som utfört förföljelsen.

SOU 1994: 54

Men många länder är oförrnögna eller har inget intresse av att skydda sina religiösa minoriteter från olika trakasserande grupper. Representanten för Kurdiska Riksförbundet anförde: På grund av den kurdiska autonomi som bildats anses att det inte finns någon risk för förföljelse av kurdema, men läget är mycket instabilt. Vissa kurder som hör hemma i östra Turkiet och som utvisats har fått långa fängelsestraff. Det s.k. internflykt, dvs. att personen hänvisas till att vistas i någon annan del av sitt hemland där han eller hon inte riskerar förföljelse, används alltmer, ofta ett schablonartat sätt. Advokaterna anförde vidare: Vissa irakier som godkänts och bedömts vara berättigade till konventionsflyktingstatus av FN’s flyktingkommissarie i Pakistan, får bara de facto flyktingstatus av UN.

Rörande Libanon Advokaterna anförde: Praxis är mycket hårdare nu men det beror också på att förhållandena i landet ändrats. Statslösa skickas fram och tillbaka tills de blir insläppta. Utlänningsnämnden tar inte hänsyn till verkställighetshinder. Det finns personer som väntat två till två och halvt verkställighet. De som kommer från området som kontrolleras av den Sydlibanesiska armén får asyl. Beträffande de humanitära fallen fick de som drabbats av kriget, förlorat make, maka, huset etc stanna regeringens tid. Sedan försvann det när Invandrarverket började hänvisa, också i dessa sammanhang, till det s.k. 13 december beslutet från 1989 och numera har UN inskränkt bedömningen till om Väntetidsförordningen är tillämplig eller inte. Regeringen hade en viss förståelse för krigsskador. UN bryr sig inte även om det är t.ex. unga personer med dokumenterat splitter i kroppen eller barnsoldater. Under regeringtid kunde påverka beslutet genom att få med några riksdagsmän från ens man några partier. Det går inte längre så de humanitära uppehållstillstånden har gått ned starkt.

Vad angår Rumänien Advokaterna anförde: Knappast något europeiskt land ger asyl år rumäner. Kanada är det land vi känner till där de fortfarande får stanna. Det finns ett regeringsbeslut ifrån juni 1991 som är välmotiverat vari anses att demokratiseringsprocessen ännu inte är så stabil att t.ex. beviljat flyktingskap kan upphöra. Utlänningsnämnden har därefter slagit fast i ett beslut från maj 1993 att Rumänien genomgått sådana djupgående och varaktiga förbättringar att det nu är möjligt att återkalla flyktingskap. Vi vill betona att ungrare och zigenare fortfarande har problem i Rumänien. Representanten för Rurnänsk-Ortodoxa Församlingen anförde: Det är fortfarande svårt för många rumäner att leva ett lugnt och normalt liv. Vidare är

Bilaga 3

det orättvist att behandla zigenare annorlunda än andra rumäner. Zigenare har det inte svårare än andra.

Avseende Somalia och Etiopien Advokaterna anförde: Det fattas för tillfället inte beslut i dessa ärenden. Praxis har varierat mycket. Många kan inte avvisas, speciellt eritreanema men det tas ingen hänsyn till detta. De finns grupper som, när de anlänt haft ett skyddsbehov, men när väl beslut tas hänvisar UN till förändringarna i landet. Dock tas ingen hänsyn till de humanitära skäl som har uppstått under väntetiden.

Vad beträffar Peru och Chile Advokatema anförde: Här har skett den största förändringen av praxis av alla länder. Vi tycker dock det är svårt att säga om det är UN som ändrat praxis då det finns ett vägledande beslut av regeringen från sommaren 1992 angående befrielserörelsen Sendero Luominoso. Vad dock märker är att det beslutet fått effekt för alla peruaner. Regeringsbeslutet berörde inte personer utanför Sendero Luominoso. Många förföljs av Sendero Luorninoso och staten varken kan eller vill förhindra det men UN säger ändå att förföljelsen ’inte är av den arten. Peruaner med precis samma bakgrund som fick asyl tidigare får det inte nu, men det är inte fråga om rättstillämpningen utan snarare en politisk fråga. Representanten för Amnesty International anförde: UN hävdar i allt större utsträckning att personen bara varit aktiv inom legala partier. Vi vet många som fängslats efter att de arbetat inom dessa s.k. legala partier.

Angående övriga länder Advokaterna anförde: Vad beträffar tamilema i Sri Lanka är de generellt hänvisade till s.k. inrikes till Colombo. Detta är inte i linje med FN’s flyktingkommissaries rekommendation och tusentals tamiler har arresterats där. Vidare fick de s.k. JVP- anhängarna stanna regeringens tid. De avvisas Avseende bangladeshema har det inte skett någon förändring. Även nu. regeringen sa helt nej. Dock kan vi konstatera att om vi lärrmat in flera dokument och något visar sig var falskt, då gör UN bedömningen att alla är falska. De personer som kommer från Uganda avslås ofta formella grunder; t.ex. att de rest ut legalt. Därefter görs ingen prövning av sakskälen.

SOU 1994: 54

3 § Konventionsflyktingar och de facto flyktingar Advokaterna anförde: Vad beträffar konventionsflyktingar har praxis alltid varit mycket restriktiv. De måste vara fråga om att personens liv eller frihet hotas. Avseende tortyr saknas förståelse för, dels vad en torterad person är i stånd att berätta vid ett asylförhör, dels vad ovissheten under väntan på besked gör med dem; de blir psykotiska. UN kanske inte alltid ifrågasätter att tortyren skett men de gör bedömningen att den inte kommer att upprepas. Det strängare attityd. Under regeringens tid fick de uppehållstillstånd är en humanitära skäl om det inte fanns risk för fortsatt tortyr. Vi tycker dock att det blivit strängare både avseende konventions- och defacto flyktingar. Oftast bedöms de som inte trovärdiga. Om de istället tror dem höjer de istället ribban. Invandrarverket klagar; eftersom det blivit så strängt hos UN är det svårt för dem att fatta positiva beslut.

Humanitära skäl och läkarintyg Advokaterna anförde: Vi har i många år begärt att få kurser och utbildningar, men vi får aldrig svar. Det var likadant med regeringen. Vi har ett allmänt intryck av praxis skärpts ganska mycket men det behövs ett empiriskt underlag för att göra komparativ studie. Vi anser att de humanitära skälen oftast inte en utreds förrän i andra instans och uppfattas då som partsinlagor. Beträffande läkarintygen föregås de ofta av långa och kvalificerade utredningar, men de läggs sidan och skickas inte till förtroendeläkama även om detta begärs. Istället ifrågasätts intyget av handläggaren och det görs bedömningar som t.ex. att personens handlande är en normal tonårsreaktion. Vad avser psykiska skador uppstått före ankomsten till Sverige, i dagens läge har vi som t.ex. mycket våldtäkter mödrama, visas det ingen förståelse för att det tar lång tid för både kvinnan och barnen att kunna berätta. Det bemöts med misstro när det väl berättas. Vi är också av en uppfattningen att praxis idag ger ett otillräckligt skydd för familjen. Man utvisar; deprimerade, ensamstående, höggravida kvinnor; psykiskt förlamade föräldrar; ensamma kvinnor utan socialt skyddsnät osv. Representanten för Ericastiftelsen anförde: Vad angår barn uppvisar UN kunskapsbrister i följande fall; att svåra trauman får till följd att man berättar det först att ett barns bild av världen går genom föräldrarna. Om om senare; föräldrarna är helt psykotiska får barnen svårt att klara sig, speciellt spädbarn; betydelsen splittring familjen; kontinuitetsbrott i livshistorien; för tidigt av av etc. Beträffande tortyr har också vi uppfattningen att man i vuxenansvar högre utsträckning säger nej. De tycker att man inte behöver ta så stor hänsyn till intygen. Representanten från Rädda Barnen anförde: Vi vädjar bara när personen har mycket tungt vägande skäl och då är fallet utomordentligt väl utrett. Tidi-

Bilaga 3

gare kunde man veta hur utfallet blev. Nu framstår det som slumpmässigt. Om det är ett riktigt otäckt fall göt de bedömningen att detta är så hemskt att det inte kan vara sant. Vi undrar vilken hjälp handläggarna får att härbärgera detta Representanten från Röda Korset anförde: Det kontinuerligt hårdär en nande praxis vad avser humanitära skäl. De hänvisar till att förföljelsen inte utförts av s.k. agents of persecution, men glömmer att det för barnen handlar om humanitära skäl om de bevittnat hur, t.ex. fadern misshandlats och modem våldtagits. De tar inte heller hänsyn till barnets anknytning till Sverige längre. Advokaterna anförde vidare: Avseende suicidrisk beaktas inte det subjektiva rekvisitet. Vi har i Sverige en lång tradition av mycket kvalificerade psykolog intyg. Dessa avfärdas utan att en förtroendeläkare konsulteras. Samtidigt tas det nästan automatiskt beslut om förvar i dessa fall. Vad beträffar vård rent generellt hänvisas numera endast till att resursen finns i landet, men man tar inte reda om den är tillgänglig för individen. Beträffande läkarintygen generellt får vi uppfattningen att förtroendeläkarnas uppgift är att legitimera utvisningen genom att diskvalificera våra läkarintyg. Detta är i strid med den sk Hawaii-deklarationen vari stadgas att läkare inte får legitimera inhuman behandling. Tyvärr finns det en stor förtroendeklyfta mellan förtroendeläkare och andra läkare. Ett annat skäl torde vara att förtroendeläkaren ofta är en allmänpraktiker som sedan diskvaliñcerar en specialist. Representanten från Centrum för Tortyrskador anförde: Advokaterna kunde bespara staten utlägget för vår konsultation inför bedömningen i andra instans, men Invandrarverksnivå har det stor betydelse.

Dokumentlöshet och trovärdighet Advokaterna anförde: Det är mycket mer komprometterande att komma från vissa länder än andra. Konsekvensen av dokumentlöshet har förvärrats sedan regeringens beslut i november 1989. Många fråntas sina handlingar av t.ex. smugglaren, men det tas ingen som helst hänsyn till. I övrigt hänvisas till uppfattningar nedtecknade ovan.

Generell uppfattning Advokaterna anförde: Under en tid regeringen var andra instans fanns det ett stort politiskt inslag ~ i besluten. Nu är det blandat juridiskt och politiskt vilket ger besluten en underlig karaktär. Nytt är att tidpunkten för asylansökan har avgörande betydelse. Det anses rimligt att de söker asyl omedelbart. Om inte anses detta handlande inte

stärka hans behov av asyl i Sverige. Detta gäller oavsett vilka skäl som åberopats. Ingen sakbedömning görs. Nytt är vidare att om det förekommer en avvikelse mellan berättelsen i grundutredning, asylförhör och det offentliga biträdets inlaga, påstås alltid att skälen trappats upp. Vad ska de då med ett biträde till Nytt är även att om personen inte bedrivit någon oppositionell verksamhet i organiserad form anser de inte att tillräckligt starka skäl föreligger. Regeringen lämnade oftare ut sitt underlag för beslut, även om man fick kämpa sig till det. Utlänningsnärrmdens reserapporter används aldrig formellt i något ärende varför de kan hemligstämplas och vi får inte rätt att få ut dem. De hänvisar bara till allmän bakgrundskunskap. Regeringen gjorde oftare ambassadutredningar. UN reser själva och gör egna utredningar. Beträffande trovärdighet är det speciellt en företeelse som vi anser försämrats. Om Invandrarverket avslagit asylansökan på grund av frånvaro av trovärdighet, då utvecklar vi naturligtvis talan gentemot dessa argument. När ärendet sedan avgörs av UN säger de nej några helt andra grunder som vi inte fått veta varit aktuella. Och vice versa; Invandranerket har inte omnämnt trovärdighet och UN avslår då berättelsen inte bär trovärdighetens prägel. Beträffande komplettering av material, vägras lämna ytterligare material om inte själva bekostar översättningen. Utlänningsnämnden kan svara att det inte är nödvändigt att översätta handlingar vars innehåll vi inte känner till, fastän biträdet angivit vad han eller hon vill styrka med dokumentet. Vad avser motiveringar finns alla nya knep listade i Europarådets listor med det bakomliggande motivet; hur ska vi bukt med immigrationen Ministerrådets rekommendationer har införts av Invandrarverket och Utlänningsnämnden före det nått svensk lagstiftning. Angående muntlig förhandling förekommer det aldrig. Däremot viss muntlig handläggning och mer muntlig komplettering. Vad gäller beslutsmotiveringar är de bättre men fastän det är mer text i besluten avslutas de ändå alltid med sammantaget .. anser. .

Bilaga 4

PRAXISUTREDNINGEN DAGORDNING Ku 1993:08 Hearing, Börshuset, Malmö 1993-12-17 Klockan 13.00-17.00 Hearing, Rosenbad, Stockholm 1993-12-20 Klockan 13.00-17.00

1 § Introduktion 2 § Bedömningen av praxis avseende asylsökande från: a RestJugoslavienKosovo-albaner samt Bosnien; b Ryssland; c Iran och Irak; d Libanon; e Rumänien; f Somalia och Etiopien; g Peru och Chile. 3 § Bedömningen av praxis avseende: a Konventionsflyktingar; b De facto flyktingar; c Humanitära skäl; d Läkarintyg; e Dokumentlöshet; f Trovärdighet.

Bilaga 5

PRAXISUTREDNINGEN PM Ku 1993: 08 Wiktoria Dagerås 1993-1 1-24

SÄNDLISTA MALMÖ

Intresseorganisationer Svenska Röda Korset Rädda Barnen Flyktingmedicinskt centrum Nordiska Zigenarrådet Iranska Flyktingrådet Svenska Kyrkan Kurdiska Föreningen Rumänska Ortodoxa Församlingen Albansk-Svensk Vänskapsförening BiH 82, Bosnien Eritreanska Kvinnoförbundet Svensk-Peruanska Vänskapsföreningen Chile Förening i Malmö Somaliska solidaritetsföreningen

Advokater Göran Hellberg Hans-Olof Krokstäde Olof Ahmbom Elias Arfwedson Carl-Olof Lindberg Ulf Alfredsson Ulf Frisell Jan Pokorny Andreas Gasparius Hans almers Marianne Andersson Ulf Carlzon Thomas Pettersson, jur.kand. Bo Guntsch, jur. kand. Josef Osbath, jur.kand. Cecilia Kongbäck, jur.kand. Mari Anne Norberg, jur.kand.

Bilaga 6

PRAXISUTREDNINGEN PM Ku 1993:08 Wiktoria Dagerås 1993-1 1-24

SÄNDLISTA STOCKHOLM

Intresseorganisationer

Svenska Röda Korset Förenta Nationemas Flyktingkommissaric Diskrimineringsombudsmannen Rädda Barnens Riksförbund Svenska Sektionen av Amnesty International Svenska Flyktingrådet Flyktinggruppemas och Asylkornmittéemas Riksråd Centrum för Tortyrskadade Svenska Kyrkans Centralstyrelse Sveriges Frikyrkoråd Iranska Flyktingrådet Ericastiftelsen Svenska Kyrkans Församlingsnänmd Svenska Kommittén för Sovjets Judar Eritreanska Riksförbundet i Sverige Peru Kommitté: Mänskliga Rättigheter Somaliska föreningen i Stockholm Kurdiska Riksförbundet Svensk-Albanska Föreningen Libanesiska Föreningen Bosnien-Herzegovinas Riksförbund Rumänska Ortodoxa Församlingen

Advokater Berenike Alfvén Gunnilla Fungdahl Siri Leithoff Per Stadig Ingemar Strandberg Erik Sätherberg Hans Bredberg Jan Cadstedt Sten de Geer Hans Engström Kjell Jönsson Bo Klasen Christian Åhlund Thomas Bodström, jur.kand. Björn Tömell, jur.kand. Anders Sundquist, jur.kand.

Bilaga 7

Antal beslut samt bifallsprocent i andra instans

År Månad Överlämnanden Antal beslut Bifallsprocent Bifalli av

Bilaga 8

Antal beslut samt bifallsprocent i första instans

År MånadAntal Tillstånd Avvisning Avskrivna Antal Bifallsprocent Antal Bifalls- Bifallsprocent penna- pennabeslut av etc. nenta uppe- för personer nenta uppe- procent för personer första hållstillståndfrånBosnien hållstillstând från övriga instans för Bosnier juli-dec 1993 utan Bosnier länder juli-dec 1993 1989 Jul 1 159 644 378 137 644 56 Aug 1 889 1 145 501 243 1 145 61 Sep 1817 1 141 434 242 1 141 63 Okt 2 387 1 286 828 273 1 286 54 Nov 2 328 1 288 766 274 l 288 55 Dec l 647 584 939 124 584 35 1990 Jan 2 659 1 052 1 383 224 l 052 40 Feb 2 610 l 162 1201 247 1 162 45 Mar 3 060 1 236 1 561 263 1 236 40 Apr 1 633 636 862 135 636 39 Maj 1 501 520 871 110 520 35 Jun l 860 859 818 183 859 46 Jul 1 722 464 1 170 88 464 27 Aug 2 021 628 1 239 154 628 31 Sep 2 412 799 1 385 228 799 33 Okt 3 255 l 136 1 980 139 1 136 35 Nov 3 287 1 049 2 076 162 1 049 32 Dec 2 268 665 1 518 85 665 29 1991 Jan 3 863 l 443 l 968 452 1 443 37 Feb 3 322 l 171 1911 240 1 171 35 Mar 2 524 963 1 362 199 963 38 Apr 3 505 1 380 l 782 343 1 380 39 Maj 2 518 874 1 440 204 874 35 Jun 2 749 910 l 659 180 910 33 Jul 2 838 823 1 693 322 823 29 Aug 3 508 869 1 693 946 869 25 Sep 3 380 l 113 1696 571 l 113 33 Okt 4 943 2 322 2 276 345 2 322 47 Nov 3 439 1 380 1 717 342 1 380 40

Bilaga 9

Bifallsprocent för personer som beviljats permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting, de facto eller av

humanitära skäl

Konventions Defacto- Humanitära skäl Humanitära skäl Humanitära skäl flykting flykting År Månad Antal Bifall Antal Övr. per- per- Bifall AntalBosnierBifallfor Bifall för Antal per- Bifall Totalt soner som % sonersom % som beviljatsBosnier länders övriga sonersom % antal beviljats beviljats permanent juli-dec permanenta länder beviljats beslut permanent permanent uppehålls- 1993 uppehålls- juli-dec permanent uppehålls- uppehålls- tillstånd % tillstånd 1993 uppehållstillstånd tillstånd julidec juli-dec % tillstånd 1993 1993 1989 Jul 187 13 281 19 455 31 1458 Aug 270 11 506 21 799 33 2 430 Sep 309 12 517 20 1 058 41 2 596 Okt 305 8 607 16 1 385 38 3 681 Nov 311 8 607 16 955 25 3 800 Dec 153 5 240 8 506 17 2 987 1990 Jan 252 7 433 12 798 22 3 681 Feb 257 6 538 13 714 17 4 286 Mar 364 7 491 9 576 11 5 189 Apr 136 4 261 8 286 9 3 073 Maj 124 4 185 6 298 10 2 978 Jun 224 6 387 11 360 10 3 493 Jul 136 4 205 6 242 7 3 380 Aug 144 5 282 9 216 7 3 102 Sep 126 3 268 7 405 10 3 907 Okt 155 3 367 7 613 11 5 563 Nov 177 3 318 5 558 10 5 790 Dec 139 3 245 5 285 6 4 547 1991 Jan 203 3 395 6 840 12 7 004 Feb 204 4 408 7 474 8 5 774 Mar 129 3 340 7 422 9 4 546 Apr 162 3 480 7 693 11 6 406 Maj 115 2 244 4 606 11 5 688 Jun 73 1 273 4 661 10 6 303 Jul 77 1 249 4 849 14 6 062 Aug 97 2 178 3 862 14 6 165 Sep 79 1 247 4 1 243 19 6 381 Okt 105 1 391 5 2 840 34 8 440 Nov 129 2 384 6 1 550 23 6 859 Dec 97 2 289 6 842 18 4 757 1992 Jan 106 2 343 8 893 20 4 571

Observera: - Avser samtliga beviljadeUT, beviljade SIV, av reg ochUN. ° Bifallspmcenten uträknad är mot Totalt antal beslut. jfr bilaga - Totalt antalbeslut förjuli-dec.1993 justeradeuppgifter. bilaga är se

Bilaga 10

Totalt antal beslut i Statens invandranerks

asylhantering

År Månad Totalt antalbesluti Antal av-görandeni Antal beslut i Antal SIV- Totalt antal SIV:s gyundärende SIV:s hdl av överklag.andrainstans beslutvid NUT beslut

Kommentar: - För budgetåret198990 saknadesuppgifter om Antal SIV-beslutvid NUT. För att jämka är antaletSIV-beslut vid NUT beräknatenligt förhållandetmellan antalet besluti 2:a instansoch antaletSIV-beslutvid NUT för kvartalen3 och4 1990. - För juli-dec 1993saknadesuppgifter om Antal SIV-beslut vid NUT. För att jämka är värdet för totalt antal beslutuppräknatmed ett snitt av Antal SIV-beslutvid NUT för tidenjan-juli 1993.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför den statliga 35. Vår andes stämma och andras. . statistiken. Fi. Kulturpolitik och internationalisering. Ku.

Kommunerna, LandstingenochEuropa 36. Miljö och fysisk planering.M. . reproduktivhälsaunder + Bilagedel. C. 37. Sexualupplysning och

Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap.S. 1900-taleti Sverige. UD. . UD. Vapenlagenoch EG. Ju. 38. Kvinnor, bamoch arbetei Sverige1850-1993. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. 39. Gamla är ungasom blivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellan generationerna. Europeiska äldreåret1993. . konsekvensanalys. Fi. 40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.

EU, EESoch miljön. M. 41 Ledighetslagstiñningen en översyn. A. . . ochtrossamfunden.C. Historisktvägval- Följdema för Sverigei utrikes- 42. Staten . och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, 43. Uppskattad sysselsättning om skattemas betydelse respektive intebli medlemi Europeiskaunionen. UD. för denprivata tjänstesektom. Fi.

Förnyelse och kontinuitet- om konst ochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñema i samhället.Fi. . i framtiden. Ku. 45. Grunden för livslångt lärande.U. Anslutning till Förslagtill övergripande 46. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar . EU lagstiftning.UD. och socialbidrag.

. Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande 47. Avveckling av den obligatoriskaanslutningen . av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. till Studentkårer och nationer.U.

N Suveränitetoch demokrati 48. Kunskap för utveckling + bilagedel.A. . + bilagedel med expertuppsatser. UD. 49. Utrikessekretessen. Ju.

JIK-metoden, m.m. Fi. 50. Allemanssparandet en översyn. Fi. konsumentpolitiki enny tid. C. 51. Minne och bildning. Museernas uppdragoch

På väg. K. organisation+ bilagedel.Ku.

Skoterköming jordbruks- ochskogsmark. 52.Teaterns roller. Ku.

Kartläggning och åtgärdstörslag. M. 53. Mästarbrev för hantverkare.Ku.

. f Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. 54. Utvärdering av praxisi asylärenden.Ku.

Del och l ll. Ju. . Kvalitet i kommunalverksamhet nationell uppföljning och utvärdering.C.

Rena roller i biståndet- styrningoch arbetsfördelning

i en effektiv biståndstörvaltning. UD.

20. Reformerat pensionssystem. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. . Kostnader och individeffekter.

22. Reformeratpensionssystem. Bilaga B.

Kvinnors ATP och avtalspensioner.

23. Förvaltabostäder.Ju.

24. Svensk alkoholpolitik en strategi för framtiden. - Svensk alkoholpolitik bakgrund ochnuläge. . — 26. Att förebygga alkoholproblem.S.

27. Vård av alkoholmissbrukare.S.

28 Kvinnor ochalkohol. . 29. Barn Föräldrar Alkohol. - - 30. Vallagen. Ju.

31. Vissa mervärdeskattefrågor lll Kultur m.m. Fi. - 32. Mycket UnderSamma Tak. C.

Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. . Ku.

Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.Ku. .

Statens

offentliga utredningar 1994

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Finansdepartementet

Om kriget kommit... Förberedelserför mottagande av Ändrad ansvarsfördelning för denstatligastatistiken.[l] militärt bistånd1949-1969 Bilagedel. + SverigeochEuropa.En samhällsekonomisk

konsekvensanalys. [6]

Justitiedepartementet

JIK-metoden, m.m. [13] Vapenlagen ochEG [4] Vissa mervärdeskattefrågor 111 Kultur [31] - m.m. Kriminalvård och psykiatri. [5] Uppskattad sysselsättning skattemasbetydelse - om Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. för denprivatatjänstesektom.[43]

Del l och ll. Ju.[17] Folkbokföringsuppgiñema i samhället.[44]

Förvaltabostäder.[23] Allemanssparandet översyn.[50] - en Vallagen.[30]

Utrikessekretessen. [49] Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet Gmndenför livslångtlärande.[45]

Aweckling av den obligatoriskaanslutningentill Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- - och studentkárer och nationer.[47]

säkerhetspolitiskthänseende av att bli, respektiveinte bli

medlem i Europeiskaunionen.[8] Kulturdepartementet

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande - Förnyelseochkontinuitetom konstochkultur lagstiftning.[10] i framtiden.[9] Suveränitetochdemokrati Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden, m.m. [33] + bilagedelmed expertuppsatser. [I2] Tekniskt utrymme för ytterligareTV-sändningar.[34] Renaroller i biståndet styrningocharbetsfördelning Vårandesstämma ochandras. i en effektiv biståndsförvaltning.[19] Kulturpolitikoch internationalisering.[35]

Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet Minneochbildning. Museemasuppdragoch

i Sverige.[37] organisation bilagedel. + [51] Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.[38] Teaternsroller. [52]

Mästarbrevför hantverkare.[53]

Socialdepartementet

Utvärdering praxis i asylärenden. av [54]

Mänsföreställningar om kvinnor och chefsskap. [3]

Reformerat pensionssystem. [20] Arbetsmarknadsdepartementet

Reformeratpensionssystem. BilagaA. Ledighetslagstifiningen — en översyn [41] Kostnaderochindivideffekter.[21] Kunskapför utveckling + bilagedel. [48]

Refonneratpensionssystem. BilagaB.

KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22] Civildepa rtementet

Svenskalkoholpolitik en strategiför framtiden.[24] - KommunernaLandstingenochEuropa. Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - + Bilagedel.[2] Att förebygga alkoholproblem.[26] Konsumentpolitikien ny tid. [14] Vård av alkoholmissbmkare.[27] Kvaliteti kommunalverksamhet nationell Kvinnor ochalkohol.[28] uppföljningochutvärdering.[18] Barn Föräldrar Alkohol. [29] — - MycketUnder Samma Tak. [32] Gamlaär unga som blivit äldre.Om solidaritet mellan Statenochtrossamfunden. [42] generationerna. Europeiskaäldreåret1993.[39]

SambandetmellanSamhällsekonomi, transfereringar Miljöoch naturresursdepartementet ochsocialbidrag.[46] EU,EES och miljön. [7] Skoterköming jordbruks-ochskogsmark.

Kommunikationsdepartementet

Kartläggning och âtgärdsförslag. [16] På väg. [15] Miljö ochfysiskplanering.[36]

Långsiktigstrålskyddsforskning. [40]