Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Uppehållstillstånd pågrund av anknytning

Anknyuüngsutrçdningen Betänkande av

L

50m S:

än

ut Statens

offentliga utredningar

EMM 1997; 152

P89

Utrikesdepartementet

Uppehållstillstånd på

grund av anknytning

Betänkande

av §gcnytningsutredningen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar F ritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets törvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Order-tel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 l0 25

ISBN 91-38-20731-1 Graphic Systems AB, Malmö 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Pierre Schori

Regeringen beslutade den 15 februari 1996 att bemyndiga statsrådet

Leif Blomberg att tillkalla särskild utredare med uppdrag

en att undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till

Sverige på grund av anknytning till här bosatt när risken

en person,

bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer

att

utsättas för misshandel eller kränkande behandling den här

arman av bosatta personen. Till särskild utredare förordnades nuvarande regeringsrâdet Marianne Eliason. Hovrättsassessorn Thomas Ericsson, avdelningsdirektören Rigmor

Långström, departementssekreteraren Christina Sandqvist, forsknings-

assistenten Klara Selin och polismästaren Lars Svärd har såsom

experter deltagit i utredningen.

Hovrättsassessorn Monica Felding har varit sekreterare. Utredningen, som inledde sitt arbete i maj 1996, har antagit namnet

Anknytningsutredningen A 1996:01.

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Uppehållstillstând

på grund av anknytning. Förslaget har utarbetats i samråd med

experterna. Med hänsyn till detta har betänkandet skrivits i vi-form.

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i november 1997

Marianne Eliason

/Monica Felding

Innehåll

Förkortningar 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Uttryck 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Summary 19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen

1989:529 25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till lag om ändring i lagen 1965:94 om

polisregister m.m. 28

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Förslag till förordning om ändring i polisregister-

lcungörelsen 1969:38 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del I Bakgrund

l Utredningens uppdrag och arbete 33 . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utredningens direktiv 33 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2 Utredningsarbetet 34

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Frågans tidigare behandling 37

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1 Diskrimineringsombudsmannens rapport 37

. . . . . . . . . . . 2.2 SIV:s rapport m.m. 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Motioner 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Kvinnovâldskommissionen 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Invandringsregleringen, internationella förpliktelser

och utländska förhållanden m.m. 43 . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Om vistelse i Sverige 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Pass 43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 Visering 44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Uppehålls- och arbetstillstånd 44 . . . . . . . . . . . . 3.1.4 Villkor för uppehållstillstånd 47 . . . . . . . . . . . . .

SOU 1997: 152

3.1.5 Generella förutsättningar 50 . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.6 Uppskjuten invandringsprövning 53

. . . . . . . . . . 3.1.7 Ansvariga myndigheter 60 . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.8 Beslutsmotiveringar 61

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Svenska för invandrare m.m. 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Introduktionsprogram 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Sñ 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3 Internationella förpliktelser med anknytning till familjeåterförening 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3.1 Europakonventionen 63

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.2 EU-resolutionen angående familjeåter-

förening 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.3 Barnkonventionen 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Utländska förhållanden 67 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1 Danmark 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2 Norge 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Finland 74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Tyskland 75 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Register- och sekretesslagstiftningen m.m. 77

. . . . . . . . . .

Registerlagarna 77

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Inledning 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Kriminalregistret 77 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1.3 Polisregister 78

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1.4 SIV:s möjlighet att ta del av uppgifter i kriminalregistret och polisregister 79

. . . . .

4.2 Sekretesslagstiftningen 80

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.1 Offentlighetsprincipen 80

. . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Sekretesslagen 80 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.3 Sekretess avseende utdrag ur kriminalregistret

eller polisregister 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.4 Sekretesskydd för utländska medborgare 81 . . . . . 4.3 Parters rätt till insyn i utlärmingsärenden 82 . . . . . . . . . . 4.4 Pågående lagstiftningsarbete 83 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Våld mot kvinnor 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om åtal och brott 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1.1 Något om åtalsplikten 88

. . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Några brottsbalksbrott 89 . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Internationella förpliktelser angående våldsdrabbade

kvinnor 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Europarådet 93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Nordiska rådet 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 FN 94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.4 EU 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1997: 152

5.3 Några speciella frågor 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.1 Mörkertal 98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3.2 Anmälningar som skrivs av 98

. . . . . . . . . . . . . . 5.3.3 Orsaksteorier 100 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del II Kartläggning

6 Vår kartläggning 103 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 SCB:s och BRÃ:s statistik 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Folk- och bostadsräkningen 105 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Brottsstatistik 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.1 Brott som kommit till polisens kännedom 106 . . . . . 7.2.2 SCB:s offerundersökning 109 . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.3 SCB:s offerundersökningar 1978-1994 av-

seende kvinnor 111 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Materialet hos SIV 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 SIV:s register 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.1 Underlaget 117

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.2 Utgångspunkter 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1.3 Varifrån kom de sökande huvudsakligen och

vilka beslut fattades i ärendena 119 . . . . . . . . . . .

8.1.4 Åldersfördelning 122

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1.5 Uppgifter ur SIV:s register

åren 1993-1996 123 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2 Uppgifter ur aktmaterialet 124

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.1 Besluten i utvisningsärendena 124 . . . . . . . . . . . . 8.2.2 Anknytningsförhållandenas uppkomst 125 . . . . . . . 8.2.3 Medföljande barn 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.2.4 Anknytningsförhållandenas seriositet 128

. . . . . . . . 8.2.5 Den utländska personen far illa 129 . . . . . . . . . . . 8.2.6 Uppgifter i ärendena om de i Sverige bosatta

personerna 132 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.7 Hur gick det 133 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2.8 Referenspersonen far illa 137 . . . . . . . . . . . . . . .

8.3 Förekomsten i polisregister 138

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Sammanfattning av materialet hos SIV 139 . . . . . . . . . . . .

9 Materialet hos Utlänningsnämnden 141 . . . . . . . . . . . . . . 9.1 De genomgångna ärendena 141 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1.1 Ärenden där kvinnor för våld i som utsatts

förhållandet beviljats fortsatt uppehållstillstånd

på grund av humanitära skäl efter det att

förhållandet upphört 142 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1997: 152

9.1.2 Ärenden där kvinnor som påstått sig ha utsatts

för våld i förhållandet förvägrats fortsatt

uppehållstillstånd efter det att förhållandet

upphört 143 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Analys av praxis 144 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10 Några verksamheters erfarenheter snabba

av

anknytningar 147

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Inledning 147 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 De olika verksamheterna 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.1 Kvinnojourerna och dess riksförbund 148 . . . . . . . . 10.2.2 RIFFI 148 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.3 Strängnäs stift 149 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2.4 Verksamheter i det allmännas regi 149 . . . . . . . . . 10.3 Redovisade uppgifter 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.1 Kvinnojourerna 150 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.2 ROKS 151 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.3 Jourhemmet för kvinnor i Stockholm 151 . . . . . . . .

10.3.4 Projekt Frideborg 152

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.3.5 Rikskvinnocentrum 152 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.3.6 Södersjukhusets akutmottagning 152

. . . . . . . . . . . 10.3.7 Gemensamma erfarenheter 152 . . . . . . . . . . . . . .

11 Utredningens intervjuundersökning 159

. . . . . . . . . . . . . . 11.1 Inledning 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1.1 Urvalet 159 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11.1.2 Undersökningens tillförlitlighet 159

. . . . . . . . . . . 1l.1.3 SCB:s rapport 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Resultatet av undersökningen 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.1 Kvinnor som farit illa 160 . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2.2 Utsatta kvinnor som sökt hjälp 163 . . . . . . . . . . . . 1l.2.3 Utsatta kvinnor inte sökt hjälp 163 som . . . . . . . . .

11.2.4 Omständigheterna kring de anknytningar där

kvinnorna farit illa jämfört med övriga

anknytningar i undersökningen 163 . . . . . . . . . . . .

11.3 Sammanfattning av intervjuundersökningens resultat 167

. . .

Del III Överväganden och förslag

12 överväganden och förslag 169

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.1 Utgångspunkter för våra överväganden 169

. . . . . . . . . . . . l2.1.1 Risken för våld i snabba anknytningar 169 . . . . . . . 12.1.2 Olika typer av anknytningsförhållanden 170 . . . . . .

12.1.3 Den reglerade invandringen 173

. . . . . . . . . . . . .

SOU 1997: 152

12.2 Åtgärder som hör med prövningen

samman av ansökan om uppehållstillstånd 175 . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2.1 Reglering av den uppskjutna invandrings-

prövningen 175 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12.2.2 Seriositetsprövningen 177

. . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2.3 Risken för våld eller kränkning i förhållandet 182 . 12.2.4 Kontroll genom uppgifter ur folkbokföringen 186 . . . 12.2.5 Kontroll genom polisregisterutdrag 187 . . . . . . . . .

12.2.6 Något om registrering referenspersoner 193

av . 12.3 Frågan om förlängning av uppehållstillstånd 197 . . . . . . . . 12.3.1 Behovet av särskild reglering vid ansökan om

förlängning av uppehållstillstånd 197 . . . . . . . . . . 12.3.2 Fortsatt uppehållstillstånd trots att

förhållandet upphört. 199 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4 Information till de sökande 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.1 Information om den i Sverige bosatta

personen 203 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.4.2 Information om invandringsbestämmelserna 205 . . l2.4.3 Annan information 206 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del IV Övrigt

13 Generella direktiv 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Inledning 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 De olika direktiven 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.1 Offentliga åtaganden dir. 1994:23 209 . . . . . . . . . 13.2.2 Jämställdhetspolitiska konsekvenser

dir. 1994:124 209 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2.3 Konsekvenser för brottsligheten och det brotts-

förebyggande arbetet dir. 1996:49 210 . . . . . . . .

14 Genomförandet av förslaget 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Kostnader 211 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Ikraftträdande 212 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 Författningskommentar 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

1989:529 213 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen 1965:94 om polisregister m.m. 218 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.3 Förslaget till förordning om ändring i polisregister-

kungörelsen 1969:38 219 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Del V Bilagor

Bilagor

1 Direktiven dir. 1996:8 221 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlänningsnämndens praxis referat från praxissamlingen - Utlänningsärenden Praxis 229 - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Utdrag av protokoll från Anknytningsutredningens

hearingar med företrädare för socialtjänsten och olika

samverkansgrupper inom sjukvården 239 . . . . . . . . . . . . . 4 SIV:s register avseende personer med beslut om

uppskjuten invandringsprövning år 1992 241 . . . . . . . . . . . 5 SCB:s rapport avseende intervjuundersökningen 251 . . . . . . 6 Litteraturförteckning 275 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar 1 1

Förkortningar

a.a. anfört arbete ADB automatisk databehandling bet. betänkande BrB brottsbalken BRÅ Brottsförebyggande rådet CEDAW Committee on the Elimination of Discrimination against Woman dir. direktiv DO Ombudsmannen mot etnisk diskriminering dnr diarienummer Ds Departementsserien Ds Ju Departementsserien Justitiedepartementet

Ds S Departementsserien Socialdepartementet

EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskaperna FN Förenta Nationerna IOM International Organization for Migration JuU Justitieutskottet kap. kapitel NIPU Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden

NSHF Nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor

antal PBR person- och belastningsregister prop. proposition

PUT permanent uppehållstillstånd

rättegångsbalken RKC Rikskvinnocentrum

ROKS Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige

RIFFI Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor rskr. riksdagsskrivelse Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån Sfi svenska för invandrare

12 Förkortningar SOU 1997: 152

SIV Statens invandrarverk skr. Regeringens skrivelse SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SoU Socialutskottet SOU Statens offentliga utredningar Sö Sveriges internationella överenskommelser TUT tidsbegränsat uppehållstillstånd UD Utrikesdepartementet UN Utlänningsnämnden UU Utrikesutskottet UtlL utlänningslagen UtlF utlänningsförordningen

Uttryck 13

Uttryck

Permanent uppehållstillstånd Tillstånd att resa in i och vistas i

Sverige utan tidsbegränsning.

Referensperson, referent Den i Sverige bosatta personen som sökanden åberopar anknytning till.

Skenäktenskap Ett äktenskap som parterna kommit överens om att ingå enbart i syfte att kringgåinvandringsbestärnrnelserna.

Snabb anknytning Ett förhållande mellan en sökande och dennas i Sverige bosatta make/maka, sambo eller blivande sådan när relationen nyligen etablerats.

Sökande Utländsk person som ansöker om

uppehållstillstånd i Sverige

Tidsbegränsat uppehållstillstånd Tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid.

Uppskjuten invandrings- Den ordning som tillämpas för sökan-

prövning de som ges uppehållstillstånd bl.a. grund av en snabb anknytning

och som innebär att SIV ger tidsbe-

gränsade uppehållstillstånd om van-

ligtvis sex månader i taget under de två första åren. Upphör förhållandet under den tiden skall sökanden normalt lämna Sverige.

Utlänningsmyndighet Myndighet som handlägger ärenden avseende uppehållstillstånd dvs. SIV och Utlänningsnämnden; i vissa situationer även regeringen och före den l oktober 1997 även polismyndighet.

SOU 1997: 152 Sammanfattning 15

Sammanfattning

Utgångspunkter

Bakgrunden till vårt uppdrag är den uppmärksamhet som olika organisationer och myndigheter gett det förhållandet att det förekommer att utländska kvinnor som kommer till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt man utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen. Det har vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de, i enlighet med reglerna uppskjuten invandringsprövning, beviljats om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varar i två år. Vårt uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den som en

ansöker tillstånd kommer att utsättas för kränkande behandling av

om den här bosatta personen.

Kartläggning

I vårt uppdrag har ingått att göra en kartläggning av förhållandena. Vi

har i denna del bland annat gjort följande undersökningar.

Vi inledde arbetet med att anordna ett antal hearingar i vilka representanter för olika kvinnojourer deltog. Vi anordnade också en hearing med företrädare för socialtjänsten och olika samverkansgrupper inom sjukvården. Vi har gjort fördjupad genomgång av samtliga ärenden hos SIV en

under ett år 1992 i vilka tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats och

frågan utvisning aktualiserats. Härigenom har vi fått där senare om kunskap om den i Sverige bosatta maken/makan eller sambon och olika omständigheter i ärendena, t.ex. varför förhållandena upphört.

Vi har också gjort en genomgång av Utlänningsnänmdens praxis. För vår räkning har SCB genomfört en intervjuundersökning med

589 utländska kvinnor under år 1992 erhöll sitt första tidsbesom gränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här bosatt

man och som senare beviljats permanent uppehållstillstånd.

16 Sammanfattning

Kartläggningen visar många exempel på kvinnor sedan de som, beviljats uppehållstillstånd i Sverige grund anknytning till här av en bosatt man, har utsatts för misshandel eller kränkande beannan handling av mannen. Vi har också fått bekräftat att utländska kvinnor många gånger känner sig tvingade att stanna kvar i förhållanden av rädsla för att de annars skulle komma att utvisas. Vi anser oss med stöd av de gjorda undersökningarna kunna dra

slutsatsen att kvinnor i anknytningsförhållanden löper betydligt

en större risk att utsättas för våld av sin make eller sambo än vad kvinnor i övriga förhållanden gör. Underlaget är dock osäkert och vi det anser inte möjligt att säkert uttala något hur stor överrisken är. om

Våra förslag

Vår kartläggning har visat att det nästan uteslutande är kvinnor som far illa i anknytningsförhållanden. Våra överväganden skall ses mot denna bakgrund. Det förekommer emellertid att även män behandlas illa. Våra förslag är därför så långt som möjligt könsneutrala.

Prövningen av ansökan om uppehållstillstånd

Innan uppehållstillstånd beviljas i ett anknytningsärende prövar SIV om förhållandet är seriöst. Denna prövning är i dag mycket generös. Ansökan avslås i stort sett endast när det sannolikt är fråga ett om skenförhållande eller det finns skäl som med tyngd talar mot att förhållandet är seriöst. Vi föreslår att prövningen skärps. För att uppehållstillstånd skall beviljas skall det till början krävas en att det vid en samlad bedömning framstår sannolikt att försom hållandet är seriöst. I jämförelse med nuvarande ordning innebär detta att större krav skall ställas på att förhållandet visas allvarligt vara menat från båda parternas sida innan uppehållstillstånd ges. Det skall fortsättningsvis inte vara tillräckligt att det saknas omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst utan det skall dessutom krävas att det finns positiva indikationer att förhållandet är allvarligt menat. För att uppehållstillstånd skall beviljas skall det normalt fråga vara om i viss mening etablerade förhållanden. Vid prövningen av tillståndsfrågan tas det hänsyn till den kulturella sedvänja som finns i vissa länder i fråga ingående äktenskap om av efter överenskommelser mellan familjer. Vi har fått flera exempel att det även i de arrangerade äktenskapen finns kvinnor far som

mycket illa, men vi anser oss inte ha kunskap eller underlag för att

föreslå några radikala förändringar såvitt prövningen. De ökade avser kraven på anknytningsförhållandenas seriositet kommer dock att medföra en striktare bedömning även dessa fall. Endast när förav hållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt

Sammanfattning 17

kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas trots att parterna träffats

i begränsad omfattning och kanske saknar kunskap varandra.

om

Såväl den sökande som referenspersonen skall enligt vårt förslag bli föremål för en grundlig utredning inför bedömningen för-

av om hållandet kan läggas till grund för ett uppehållstillstånd. För att uppehållstillstånd skall beviljas skall det också krävas det att inte finns några särskilda skäl talar mot det. Vi föreslår det som att

inom ramen för tillståndsprövningen skall finnas utrymme att beakta

risken för att sökanden kommer att fara illa i förhållandet. Om det finns en påtaglig risk för att sökanden skall utsättas för våld eller

andra allvarliga kränkningar i förhållandet skall uppehållstillstånd

kunna vägras. En sådan risk kan föreligga det i utredningen framom

kommer att referenspersonen upprepade gånger har inlett förhållanden med utländska personer och sedan utsatt dem för våld eller kränkning. Detsamma gäller om referenspersonen i något annat sammanhang har

gjort sig skyldig till allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn.

För att utlänningsmyndigheterna i sin bedömning skall kunna ta hänsyn till risken för våld eller allvarliga kränkningar i anknytnings-

förhållanden krävs att de får tillgång till uppgifter referensperom sonerna.

SIV har redan i dag formellt ett författningsmässigt stöd för

att

erhålla utdrag ur polisregister vid utredning i anknytningsärenden

avseende både utlänningen Även och den i Sverige bosatta personen.

om det finns integritetsskäl som talar mot att uppgifter polisregister

ur

inhämtas beträffande referenspersonerna, vi att SIV bör ha

anser tillgång till dessa uppgifter för att vid behov kunna kontrollera

uppgifter som finns i ärendet. Något rutimnässigt inhämtande

av uppgifter skall det inte vara fråga Endast i de fall där det finns om. särskild anledning att befara att sökanden skall utsättas för våld eller kränkning i förhållandet anser vi att SIV skall utnyttja möjligheten.

För att minska eventuella risker för otillbörligt integritetsintrång skall SIV:s rätt att inhämta polisregisterutdrag beträffande referenspersoner-

na dessutom begränsas till uppgifter är betydelse såvitt gäller som av riskbedörnningen. Endast uppgifter misstankar eller påföljder om

enligt 4 och 6 kap. BrB samt uppgifter beslut besöksförbud

om om

skall framgå av utdragen. Bestämmelser detta föreslås bli intagna

om

i polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen. Om det finns anledning därtill kan utlänningsmyndigheterna kontrollera referenspersonens uppgifter tidigare förhållanden

om mot

uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret.

Något särskilt register över referenspersoner bör inte föras.

18 Sammanfattning

Förlängning av uppehållstillstånd

Det skall enligt vårt förslag bli möjligt att frångå tvåårsregeln om kvinnan eller hennes barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Möjligheten för de sökande som utsatts för övergrepp

den i Sverige bosatta personen att erhålla fortsatt uppehållstillstånd,

av trots att förhållandet upphört, skall regleras i utlänningslagen. En individuell prövning skall göras. I varje ärende skall hänsyn tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt detta varit och det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska om övergrepp. I de fall där det görs sannolikt att den sökande eller dennes

barn utsatts för allvarliga eller upprepade övergrepp under samman-

boendet, och det kan antas bero övergreppen att förhållandet

upphört, skall uppehållstillstånd beviljas.

Det skall framgå av utlänningslagen att uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört också kan ges dels om sökanden har särskild anknytning till Sverige, dels andra starka skäl talar för att om

sökanden skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

Med särskild anknytning till Sverige avses såväl familjeanknytning

som anknytning till det svenska samhället.

Vid prövningen skall göras samlad bedömning av om tillräckligt en starka skäl talar för att sökanden skall stanna i Sverige. Exempel på

situationer kan föranleda uppehållstillstånd i dessa fall är att det

som finns påtaglig risk för att sökanden kommer att bli socialt utstött en vid återkomsten till hemlandet eller att utlänningen är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Det finns också sökande som far illa i anknyt-

ningsförhållanden utan att ha utsatts för så allvarliga övergrepp att uppehållstillstånd bör beviljas enbart av den anledningen. Sammantaget

kan dock omständigheterna i det enskilda fallet framstå som så ömmande att utvisning inte bör komma i fråga.

Information

SIV skall utlandsmyndigheterna tillhandahålla samtliga sökande genom utförlig information ordningen med den uppskjutna invandom ringsprövningen och dess konsekvenser. De sökande skall också

informeras möjligheten att få ta del uppgifter och material i

om av ärendet före beslut. Den samhällsinformation tillstålls invandrare i samband med som

ankomsten till Sverige skall lämna upplysningar om vart den som

utsätts för våld kan vända sig för stöd och hjälp.

SOU 1997: 152 Summary 19

Summary

Points of departure

The background to our assignment the attention that various organizations and authorities have paid to the circumstance that some foreign women who have come to Sweden account of link with on a a man domiciled here have been assaulted or subjected to degrading treatment by the man in question. has also been asserted that in many cases the foreign women feel forced to remain in the relationship because, according to the

regulations on the deferred examination of immigration they

cases, are generally granted a time-limited residence permit that does not become permanent until the relationship has lasted for two years. Our assignment was to examine how to avoid a situation in which foreign nationals come to Sweden on account of a link with a person domiciled here, when there would appear to be a risk that that person will subject the applicant to degrading behaviour.

Survey

Our assignment included carrying out a survey of the situation. In this context, we carried out the following investigations: We began by arranging a number of hearings with representatives

of various women’s shelters and helplines. We also arranged hearing a with representatives of social services and various cooperative groups in the medical care sector. We made a meticulous examination of all brought before the cases Swedish Immigration Board in a single year 1992, in which timelimited residence permits had been granted and where the question of expulsion had later arisen. In this way, we obtained knowledge about the spouse or common-law spouse domiciled in Sweden and the various circumstances surrounding the cases, for example, why the relationships came to an end. We also examined the practice of the Aliens Appeals Board. On our behalf, Statistics Sweden SCB carried out a series of interviews with 589 women from foreign countries who granted were their first time-limited residence permit in 1992 on the grounds of

20 Summary SOU 1997: 152

links with domiciled here and who were later granted residence a man permits. The provides examples of women who, after being survey many granted residence permit in Sweden on the grounds of a link with a a domiciled here, have been the victim of assault or other degraman ding treatment at the hand of the in question. We have also man learned that foreign women often feel forced to remain in the relationship for fear that they will otherwise be expelled. In view, the findings of our investigation support the conclusion our that in this type of relationship run a much greater risk of women violence at the hand of their husband or common-law spouse than other However, the evidence inconclusive and we do not women.

think that possible to make any statement about how much greater

that risk might be.

Our proposals

Our shows that almost exclusively women who come to survey harm in relationships based links with a person domiciled in on Sweden, and deliberations should be considered in the light of that our fact. However, there incidents of also getting into difficulties. are men For this proposals are as gender neutral as possible. reason, our

The examination residence permit applications

Before residence permit granted in case involving links with a a Sweden, the Swedish Immigration Board examines whether or not the relationship serious one. Today, this examination very a On the whole, only deemed possible to reject an generous.

application in cases where probable that the relationship bogus

when there weighty grounds indicating that the relationship or are not serious We propose that this examination process be made a one. more stringent.

Firstly, before residence permit be granted, a basic require-

a may ment should be that overall assessment of the situation shows that an there probable reason to believe the relationship to be serious. In comparison with the current procedure, this would imply stricter requirements with regard to proof that the relationship seriously intended the part of both parties before a residence permit on

granted. In future, will not be sufficient to ascertain that there are

circumstances that refute the claim that the relationship a serious no Furthermore, positive indications that the relationship seriously one. intended will be required. For a residence permit to be granted, the relationship in question should, in certain sense, be an established a one.

Summary 2l

In the examination of permit applications, the cultural customs of certain countries with respect to marriages arranged by families are taken into account. We have seen many examples showing that even in arranged marriages, some women fare badly, but we do not consider that we have sufficient knowledge or basis for proposing any radical changes with regard to examination procedures. However, the stricter requirements with regard to the serious intent of relationships based on links with persons domiciled Sweden will automatically lead to a stricter assessment of these cases as well. Only when the relationship can really be proved to be based on a traditional cultural pattern should a residence permit be granted although the parties have only met infrequently and know very little about each other. Both the applicant and the person domiciled in Sweden should be the subject of a thorough investigation when officials assess whether or not the nature of the relationship such that qualifies for a residence permit. Another requirement before a residence permit can be granted should be that there are no unfavourable circumstances that weigh against such a measure. We propose that within the framework of the examination process there should be scope for taking into account the risk of the applicant coming to harm in the relationship. there an obvious risk that the applicant will be subjected to violence or other grave violations in the relationship, then the application for a residence permit should be rejected. Such a risk may exist the investigation reveals that the person domiciled here has on repeated occasions entered into relationships with foreign nationals and subsequently subjected them to violence. The same should apply the person in question has been guilty of serious crimes of violence against women or children in some other context. To ensure that the authorities are able to take into consideration the risk of violence or degrading treatment their assessment, they must be given access to personal information about the reference person in question. In formal terms, the Swedish Immigration Board has constitutional support in cases where officials wish to obtain extracts from the police register for use in the investigation of both the foreign national and the person domiciled in Sweden in matters concerning relationships based on links with Sweden. Even there might be objections for reasons — of personal integrity to the retrieval of information about the person — from police files, the Swedish Immigration Board should have access to this information to enable officials to check against details supplied in the case. There no question of information retrieval on

a regular basis. Only in those cases where special reasons would

indicate that the applicant could become the victim of violence or degrading behaviour in the relationship, do we consider that the

22 Summary SOU 1997: 152

Swedish Immigration Board should make use of this possibility. In order to reduce the possible risk of unauthorized infringements of personal integrity, the Board’s right to retrieve information about reference persons should also be restricted to details that are relevant to the assessment of the risk of violence or grave violation in the relationship. Only information concerning suspicion of violations or sanctions under Chapters 3,4, and 6 of the Penal Code and details of injunction orders banning visits should be shown on extracts. Provisions regulating such procedures should be incorporated into the Criminal Records Act and the Decree on Criminal Records. If there are sufficient grounds for such an action, the authorities may check the details about previous relationships supplied by the person domiciled here against information available in civil registration records. No special register of reference persons should be kept.

Extension residence permits

should be possible to deviate from the two-year rule the woman or her children are subjected to violence or serious violations in the relationship. In cases where an applicant has been subjected to violence at the hand of the person domiciled in Sweden, the possibility for that applicant to obtain an extension of a residence permit even the relationship has been terminated should be regulated in the Aliens Act. An individual examination should be undertaken. In each case, account should be taken of the circumstances under which the violation took place, how serious the violation was, and whether was a question of an isolated incident or a series of systematic violations. In those cases where deemed probable that the applicant or that person’s child has been subjected to serious and/or repeated violations during the time the couple has lived together, and can be assumed that the relationship has been terminated as a result of the violations, then a residence permit should be granted. The Aliens Act should clearly state that even the relationship has come to an end, a residence permit can be granted the applicant has a special link to Sweden or there are other strong grounds in favour of extending the applicant’s residence permit. The term special links to Sweden denotes both family ties and links to the Swedish community. An overall assessment should be made at the time of the examination to ascertain whether there are sufficiently strong grounds for allowing the applicant to stay in Sweden. An example of a situation that might lead to the granting of residence permits in such cases when there an obvious risk that the applicant will become a social outcast upon returning to the country of origin, or that the

Summary 23

foreign national seriously ill or disabled. There are also a number of applicants who come to harm in relationships based on links with Sweden without having been subjected to violations of such a serious nature that this would qualify them for a residence permit on those

grounds alone. However, the overall circumstances in individual cases

appear to be so distressing that expulsion should not be considered can

as an option.

Information

The Swedish Immigration Board should furnish all applicants with detailed information about the procedures involved in the deferred examination of immigration cases and its consequences via the foreign missions. The applicant should also be informed about opportunities for to information and material on the case prior to a decision. access The community information supplied to immigrants when they arrive in Sweden should contain details of where they can turn for help and support they are subjected to violence.

SOU 1997: 152 Fötfattningsförslag

Författningsförslag

1 till

Förslag

Lag om ändring i utlänningslagen 1989:529

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen 1989:529 dels att 2 kap. 4 och 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 kap. 4 d och 4 e §§, av följande lydelse.

lydelse Föreslagen lydelse

Nuvarande

2 kap.

Uppehållstillstånd får ges till Uppehållstillstånd får ges till

en utlänning som är gift en utlänning som är gift med eller sambo till någon som med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, en utlänning som något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, 4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige, 5. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad något annat sätt. Uppehållstillstånd får också ges till en utlänning som, utan

26 Författningsförslag SOU 1997: 152

att de villkor som anges under första stycket I är uppfyllda, är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillständ för bosättning här, eller har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en sådan person, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel

4d§

En utlänning som beviljas uppehållstillstånd med stöd av 4 § andra stycket skall vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

4e§

För att en utlänning som erhållit ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 4 d § skall ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd krävs att förhållandet består.

När utlänningen haft tids-

begränsat uppehållstillstånd i två år får permanent uppehållstillstånd ges. Om det föreligger särskilda skäl får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens utgång.

Har förhållandet upphört får uppehållstillstånd ändå ges om

Författningsförslag 27

utlänningen har särskild anknytning till Sverige, förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen eller utlänningens barn i för-

hållandet utsatts för våld eller

för handling som innefattar

allvarlig kränkning av utlän-

ningens eller barnets frihet eller

frid, eller andra starka skäl talar för

att sökanden skall ges fortsatt

uppehållstillstånd.

5§

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat

ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 2. utlänningen av humanitära 2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller skäl bör få bosätta sig här, en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts med stöd av 4 § andra stycket, eller det finns synnerliga det annars finns synnerliga annars skäl. skäl.

Vad som föreskrivs i första stycket hindrar inte heller att uppe-

hållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1-4, om

det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

28 Författningsförslag SOU 1997: 152

2 Förslag till

Lag om ändring i lagen l965:94 om polisregister

m.m.

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen 1965:94 om polisregister m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall meddelas, när framställning därom görs av justitiekanslern, riksdagens Justitiekanslern, Riksdaombudsmän, rikspolisstyrelsen, gens ombudsmän, Rikspolisstyden centrala utlänningsmyndig- relsen, Statens invandrarverk, heten, länsstyrelse, länsrätt, po- länsstyrelse, länsrätt, polismynlismyndighet, allmän åklagare dighet, allmän åklagare eller eller Alkoholinspektionen; Alkoholinspektionen; annan myndighet, om och i den mån regeringen för ett visst slag av ärenden eller för särskilt fall ger tillstånd därtill; enskild, om han behöver utdraget för att ta till vara sin rätt i främmande stat, för att tillstånd att inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta i främmande stat, eller för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet, som avser vård eller som är av betydelse för rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet brott, och av regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt är beroende av upplysning ur registret och regeringen medger att upplysningen meddelas. Regeringen kan förordna att en myndighet i första stycket som avses får ha terminalåtkomst till polisregister. I utdrag som begärs av Statens invandrarverk i ett ärende enligt 2 kap. 4 § andra stycket eller 4 e § utlänningslagen 1989:529 och som avser annan än den prövningen gäller, får det endast tas med uppgifter om påföljd som dömts ut eller genom godkänt strajjföreläggande förelagts för brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken,

Författningsförslag 29

misstanke om brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, och besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöksförbud. Statens invandrarverk skall

informera den myndighet som

lämnar utdraget att begäran avser annan än den prövningen gäller.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

30 Féirfattningsférslag

3 till

Förslag

Förordning om ändring i polisregisterkungörelsen

1969:38

Härigenom föreskrivs i fråga om polisregisterkungörelsen 1969:38 dels att 17 § skall ha följande lydelse, dels att det i kungörelsen skall införas paragraf, 19 en ny a av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

l7§

Utdrag av Rikspolisstyrelsens polisregister meddelas framställning av Kriminalvårdsstyrelsen i fråga den söker anställning om som inom kriminalvården, styrelsen, regionmyndighet, anstalt eller häkte inom kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning fråga av en enligt lagen 1974:203 om kriminalvård i anstalt eller lagen 1976:371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. samt Kriminalvårdsnämnden, när uppgiften behövs för prövning fråga av en om Villkorlig frigivning, 2. Riksbanken i fråga om bevaknings- och transportpersonal,

larminstallationsföretag, som avses i lagen 1983: 1097 med vissa

bestämmelser om larmanläggningar m.m., i fråga om den söker som sådan anställning i företaget i vilken ingår befattning med larminstallationer, 4. statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet eller enskild sammanslutning eller beslutar anställning person som om av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan anställning, 5. Försvarsmakten i fråga om den som söker anställning i utlandsstyrkan inom myndigheten, chefen för Justiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill för utredning i ärende enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll eller i ärende om nåd i brottmål, i ärende om upphävande av domstols beslut om utvisning på grund brott av enligt utlänningslagen 1989:529 eller i ärende överförande om av straffverkställighet enligt lagen 1972:260 om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, i fråga den om som prövningen gäller,

SOU 1997: 152 Författningsförslag 31

7. chefen för Utrikesdeparte- 7. chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon mentet eller den han eller hon bemyndigar därtill samt Utlän- bemyndigar därtill samt Utlänningsnämnden för utredning i ningsnämnden för utredning i

ärende om prövning enligt lagen ärende om prövning enligt lagen

1950:382 om svenskt medbor- 1950:382 om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen garskap eller utlänningslagen 1989:529, i fråga om den som 1989:529, i fråga om den som

prövningen gäller, prövningen gäller och i fråga

om annan än denne i ärenden som avses i 2 kap. 4 § andra stycket och 4 e § utlänningslagen, enskild, han genom intyg av svensk beskickning eller svenskt om konsulat eller heder och samvete avgiven skriftlig genom egen försäkran styrker att han för sin rätt i främmande stat är beroende av utdrag av polisregister eller att han ämnar inresa, vistas, arbeta eller bosätta sig i främmande stat och det för Rikspolisstyrelsen är känt att den statens myndigheter kräver sådant registerutdrag för att bevilja

inrese-, uppehålls-, arbets-, eller bosättningstillstånd,

Finansinspektionen för utredning i ärende om lämplighetspröv-

styrelseledamöter, styrelsesuppleanter, verkställande direktör,

ning av ställföreträdare till verkställande direktör i banker, kreditmark-

nadsföretag, värdepappersbolag och försäkringsbolag i fråga om den prövningen gäller; detsamma gäller för utredning i ärende om

som större ägare i bankaktiebolag, medlemsbanker, försäkringsaktiebolag, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag, 10. Lotteriinspektionen för utredning i ärende om prövning enligt lotterilagen 1994:1000 att få anordna roulettspel, tärningsspel och

kortspel, i fråga om den som prövningen gäller, 11. Fastighetsmäklarnämnden för utredning i ärende om lämplig-

hetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen 1995:400, i fråga om den som prövningen gäller, 12. Revisorsnämnden för utredning i ärende om lämplighetsprövning enligt lagen 1995:528 om revisorer, i fråga om den som

prövningen gäller,

13. Sprängämnesinspektionen för utredning i ärende om lämplighetsprövning enligt förordningen 1988:1145 om brandfarliga och explosiva varor, i fråga om den som prövningen gäller, 14. Totalförsvarets pliktverk och Försvarsmakten i fråga om totalförsvarspliktiga skrivs in eller är inskrivna för värnplikt som enligt lagen 1994: 1809 om totatförsvarsplikt, 15. Chefen för Finansdepartementet eller den han eller hon

bemyndigar därtill för utredning i ärende om sådan lämplighets-

32 Författningsförslag SOU 1997: 152

prövning som avses i punkt 9 i fråga den prövningen gäller om som

utom såvitt avser kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.

I9a§

I utdrag som begärs chefen

av för Utrikesdepartementet eller

den han eller hon bemyndigar

därtill eller Utlänningsnämnden med stöd av 17§ 7 i denna

kungörelse, ifråga än

om annan den prövningen gäller, får det endast tas med uppgifter om påföljd som dömts ut eller

genom godkänt strajföreläggan-

de förelagts för brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, misstanke om brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, och besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöksförbud.

Chefen för Utrikesdeparte-

mentet eller den han eller hon bemyndigar därtill eller Utlän-

ningsnämnden skall informera

den myndighet som lämnar

utdraget att begäran avser an-

nan än den prövningen gäller.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.

Del I

Bakgrund

SOU 1997: 152 Utredningens uppdrag och arbete 33

1 Utredningens uppdrag och arbete

1.1 Utredningens direktiv

Anknytningsutredningen A 1996:01 har i uppdrag att undersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling den här av bosatta personen dir. 1996:8. Bakgrunden till uppdraget anges i direktiven vara att det från olika håll påtalats att kvinnor som beviljats uppehållstillstånd i Sverige grund av anknytning till en här bosatt man i vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen och att vissa män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har enligt direktiven vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de, i enlighet med reglerna om s.k. uppskjuten invandringsprövning, beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år. Enligt direktiven måste de signaler som förts fram i den allmänna debatten tas på allvar. Det kan inte accepteras att utländska medborgare, ofta kvinnor, lockas till Sverige av personer, ofta män, som

behandlar dem illa. Som underlag för en rättvisande bedömning av hur

de påtalade missförhållandena skall kunna åtgärdas sägs det att det till en början krävs en undersökning problemens vidd. Detta bör ske av genom en noggrann kartläggning av problemet att utländska medborgare söker sig till Sverige grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras behandla dem illa. Härvid skall utredningen ta reda hur vanligt det är att utländska medborgare blir utsatta för övergrepp i dessa sammanhang, vilket kön och vilket medborgarskap de utsatta personerna har samt hur vanligt det är att samma person gör sig skyldig till upprepade övergrepp. Utredningen skall vidare kartlägga vilken inverkan en sprucken anknytning har för frågan om uppehållstillstånd. Utredningen skall också ta reda på om, och i så fall i vilken utsträckning, det förekommer att uppgifterna i belastningsregister avseende den i Sverige boende personen beaktas.

34 Utredningens uppdrag och arbete SOU 1997: 152

Härefter skall möjligheterna att åtgärda problemen inom det nuvarande regelsystemets ram analyseras. Som exempel på en sådan åtgärd möjligheten att sprida information i de ursprungsländer anges är vanligast förekommande i dessa sammanhang. som Utredningen skall enligt direktiven även undersöka möjligheterna att i anknytningsärendena använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta Härvid skall utredningen överväga lämpligheten av personer.

att begära in sådana belastningsuppgifter. Utredningen skall också

överväga hur inhämtade belastningsuppgifter bör användas. Olika tänkbara varianter anges. En möjlighet skulle kunna vara att SIV använder uppgifterna vid bedömningen av om förhållandet är seriöst. En möjlighet skulle kunna vara att uppgifterna delges den annan utländska medborgaren i samband med att han eller hon ansöker om

uppehållstillstånd för att den sökande skall beredas tillfälle att ta

ställning till en återkallelse av ansökan. Ordningen med uppskjuten invandringsprövning hade när direktiven beslutades nyligen bedömts Flyktingpolitiska kommittén. Kommitav

tén förordade i betänkandet Svensk Flyktingpolitik i globalt perspektiv SOU 1995:75 164 att systemet med uppskjuten invandringspröv-

s. ning borde behållas. Mot denna bakgrund bör enligt direktiven utredningens förslag inte innefatta överväganden om uppskjuten invandringsprövning. Syftet med uppdraget främst vara att till stånd ett skydd för anges de drabbade. Behovet av att skydda dem måste dock noga vägas mot båda parters rätt till skydd för sitt privatliv. En viktig del av uppdraget sägs därför vara att undersöka hur skyddet för de utländska medborgarna skall kunna ökas samtidigt som parternas integritet och privatliv åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt. Utredningen skall lägga fram de författningsförslag som eventuellt behövs. Direktiven är intagna som bilaga 1 till betänkandet.

1.2 Utredningsarbetet

Utredningen påbörjade sitt arbete i maj 1996. Vi har haft 14 sammanträden ett kombinerades med ett studiebesök på SIV i Norrkövarav ping och ett med ett studiebesök på Utlänningsnämnden i Stockholm. En viktig del utredningens arbete har varit att göra en kartav

läggning rörande eventuella missförhållanden i de relationer som i

dagligt tal kallas snabba anknytningar. För att få fram register över de ärenden där utländska från och med år 1992 och framåt fått personer uppehållstillstånd i Sverige grund av en snabb anknytning, har vi fått hjälp avdelningsdirektören Krister Isaksson SIV. Vi har av därefter valt att särskilt studera samtliga ärenden rörande en snabb

SOU 1997: 152 Utredningens uppdrag och arbete 35

anknytning som inkom år 1992 till SIV och där fråga om utvisning

uppkommit. Vi har också, mera slumpmässigt, gått igenom några

ärenden hos Jtlänningsnärrmden där anknytningsförhållandet upphört efter det att kvinnliga sökande utsatts för våld i förhållandet. Vidare har vi låtit genomföra en intervjuundersökning. SCB har varit ansvariga för projektet. SCB har intervjuat 589 utländska kvinnor med permanent uppehållstillstånd om vad som förevarit i förhållandet under den tid kvinnorna hade tidsbegränsat uppehållstillstånd. För att ta del av kvinnojourernas erfarenheter, har vi anordnat fyra hearingar runt om i landet med representanter för kvinnojourerna. Vi har dessutom i samma syfte anordnat en hearing med företrädare för socialtjänsten och olika sarnverkansgrupper inom sjukvården. Därutöver har utredningens ordförande och sekreterare besökt Rikskvinnocentrum i Uppsala och RIFFI i Stockholm. Utredningen har också sammanträffat med företrädare för ett projekt

i Strängnäs stift i vilket ñlippinska kvinnors situation i Sverige sedan

de kommit hit grund av äktenskap eller samboförhâllande med en här bosatt man kartlagts. För att erhålla mer allmän information om våld kvinnor har vi studerat främst SCB:s och BRÅ:s statistik mot härom. En av utredningens experter, Klara Selin, har gjort en

specialbearbetning av SCB:s offerundersökningar beträffande vålds-

brott mot kvinnor. Utredningens ordförande och sekreterare har besökt svenska am-

bassaden i Warszawa för att studera handläggningen av ansöknings-

ärenden och i samband med detta besök också träffat företrädare för en kvinnojour i Polen, Centrum Praw Cobiet. Vi har studerat gällande bestämmelser om anhöriginvandring i våra nordiska grannländer och Tyskland. Utredningens ordförande, sekreterare och en av utredningens experter har besökt Det kongelige

Justis- og politidepartement, utlendingsavdelningen, i Oslo. Ut-

redningens ordförande och sekreterare har också besökt Udlaendingestyrelsen i Köpenhamn. Vi har genomfört en mindre undersökning av några slumpmässigt

utvalda manliga referenspersoners förekomst i polisregister.

süáiääü är

~ L L 7

SOU 1997: 152 Frågans tidigare behandling 37

2 Frågans tidigare behandling

2.1 Diskrimineringsombudsmannens rapport

I april 1988 gav regeringen ombudsmannen mot etnisk diskriminering, DO, i uppdrag att förutsättningslöst utreda behovet av åtgärder mot

s.k. oetisk kontaktfönnedling dnr IP 1509/88. Uppdraget utmynnade i rapport från DO den 14 februari 1989 dnr 264/88. I syfte att

en

försöka kartlägga den faktiska omfattningen av detta slags förmedling

tog DO:s kansli kontakt med ett stort antal personer som kunde förväntas ha information att lärrma. DO försökte också få inblick i hur många kontaktförrnedlingar som fanns och deras verksamhet. Vidare gick DO igenom ett antal ärenden hos SIV som gällde ansökningar om

uppehållstillstånd från kvinnor i de länder som framför allt nämndes

i samband med förmedlingsverksamhet, nämligen Filippinerna, Polen och Thailand. DO konstaterade att efterforskningarna inte gav belägg för att den förmedling som beskrevs i massmedierna förekom i någon betydande omfattning. Främst av detta skäl föreslog DO inte några åtgärder direkt riktade mot sådan fönnedling.

Under arbetets gång framfördes synpunkter till DO som inte hänförde sig till förmedlarens roll utan syftade på problemet att män

kan sätta i system att "importera" kvinnor hit. Vissa menade att

mannens bakgrund måste spela in vid tillståndsgivningen. Om mannen upprepade gånger förekommit som en s.k. anknytningsperson i

förhållanden som brustit, borde detta leda till att ansökan om uppehållstillstånd från den nya kvinnan avslogs eller i vart fall borde kvinnan genom invandringsmyndighetens försorg få kännedom om

mannens bakgrund. DO uttalade som sin mening att SIV:s uppgift är

att pröva utlänningars rätt att vistas och bosätta sig här i landet, inte att pröva den här bosatta personens rätt att förena sig med utlänningen. Redan av detta skäl ansågs det betänkligt att registrera de härvarande anknytningspersonerna. Dessutom sade DO att en sådan registrering knappast skulle stå i överensstämmelse med de principer som ligger till grund för datalagen 1973:289 och att om registrering

ändå genomfördes måste man fråga sig hur de uppgifter som blev till-

gängliga skulle få användas med hänsyn till sekretessaspekter. DO ansåg i och för sig att informationen om den i Sverige bosatta skulle kunna underlätta avslöjandet av rena skenförhållanden, personen

38 Frågans tidigare behandling

vilket vore en fördel. I övrigt skulle enligt DO sådan information kunna användas i det välmenande syftet att informera kvinnan om hennes partner eller till att meddela avslagsbeslut därför att förhållandet bedömdes ha små möjligheter att utvecklas DO gynnsamt. ansåg dock att prövningen ärendena uppehållstillstånd redan av om var tillräckligt integritetskränkande i det att människor hörs intima om detaljer ur sina liv; en prövning knappast tänkbar för som vore

människor som bor här i landet. Att utlänningsmyndigheterna

mer ingående än vad som sker idag skulle och bedöma enskilda syna människor och deras inbördes förhållande, skulle enligt D0 innebära ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten och dessutom

innefatta moment av etnisk diskriminering. Härtill kom att utlännings-

myndigheten i än högre grad än i dag skulle fungera överförsom en myndare och censor. Därtill lade D0 rent praktiska aspekter på frågan. Det beräknades att registreringen skulle komma att innebära mer än 10 000 uppgifter årligen. Det enligt DO, tveksamt den var, om eventuella nyttan skulle motsvara merarbetet med så omfattande en registrering. Av samma skäl som de som anfördes mot registrering den i en av

Sverige bosatta personen samhället bör inte fungera förmyndare

- som och censor i förhållande till enskilda, människor ansåg DO vuxna -

inte heller att utlänningsmyndigheternas första prövning

av anknytningen borde vara strängare. Således avslogs tanken att parterna borde ha bott tillsammans en längre tid för att kvinnan skulle

beviljas uppehållstillstånd. I stället ansåg D0 att insatserna måste

inriktas på att olika sätt stödja kvinnor kommer hit. Redan när som

kvinnorna ansöker om uppehållstillstånd första gången borde de

en allmänt hållen information om invandringsbestämmelserna och därmed sammanhängande problem. I de fall där kvinnorna drabbas problem av påpekade DO att kvinnojourerna har stor betydelse. en

I rapporten tog DO även upp frågan uppskjuten invandrings-

om prövning. Härom uttalades att detta system borde tillämpas så att

utvisning inom tvåårsperioden skulle kunna ske enbart det

om påvisades att det var fråga ett skenförhållande. om DO överlämnade rapporten till regeringen. Den 12 september 1991

lämnade regeringen rapporten vidare till SIV och samtidigt SIV

gav i uppdrag att redovisa vilka åtgärder behövs för att stärka som

utländska kvinnors ställning se avsnitt 2.2. Regeringen uttalade

att ytterligare åtgärder med anledning DO:s rapport inte aktuella av var att vidta.

SOU 1997: 152 Frågans tidigare behandling 39

2.2 SIV:s

rapport m.m.

SIV har övervägt olika åtgärder för att komma tillrätta med problemet att vissa män sätter i system att inleda förhållanden med kvinnor från andra länder som de sedan utsätter för våld. I rapport till regeringen år 1992, Kvinna och invandrare, med en

anledning av ett regeringsuppdrag dnr IP 1358/89 lämnade SIV

förslag skulle kunna förebygga att utländska kvinnor lockas till som Sverige under falska förespeglingar. Ett sådant förslag var att polisen vid sin utredning av anknytningsfall regelmässigt införskaffade ett

polisregisterutdrag rörande mannen.

SIV återkom i denna fråga genom en skrivelse till regeringen i

november 1993 dnr Ku 93/3733/MP och Ju 94/270. I skrivelsen

begärde SIV utökade möjligheter att få tillgång till utdrag/upplysningar innehållet i kriminal- och polisregister. Avsikten var enligt SIV att om ta innehållet i registerutdraget i beaktande vid handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd grund av anknytning. Regeringen sände SIV:s begäran vidare till Rikspolisstyrelsen för yttrande. Rikspolisstyrelsen svarade i maj 1995 att det enligt dess uppfattning fanns författningsmåssigt stöd för att SIV skulle kunna erhålla utdrag polisregister vid utredning i anknytningsfall och att någon utökad ur möjlighet att utdrag av kriminalregister inte var erforderlig. SIV återkallade därefter sin begäran hos regeringen. I SIV:s anslagsframställning för budgetåret 1995/96 påtalade SIV att ett alternativ till begäran om att få tillgång till kriminal/polisregisterutdrag avseende mannen skulle kunna vara att verket för ett register över de män som kvinnorna refererar till. I anslagsfram-

ställningen anförde verket också att det ansåg att regeringen borde

överväga om det fanns skäl att aktualisera frågan om kontaktförmedlingarnas verksamhet eftersom dessa tycktes ha accelererat senare tid. I nämnda anslagsframställning redovisade SIV en studie som verket gjort under år 1994 avseende utländska personer som under perioden

1988-1993 fått tidsbegränsade uppehållstillstånd grund av an-

knytning till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo och senare fått permanent uppehållstillstånd grund av denna anknytning. Studiens syfte var att, beträffande ett antal nationaliteter, få en överblick över andelen förhållanden som upphört efter det att

permanent uppehållstillstånd beviljats och undersöka huruvida stor

åldersskillnad signifikant för spruckna förhållanden. Antalet var studerade nationaliteter var 17 stycken. Det slumpmässiga urvalet bestod totalt av 408 personer. Kriteriet för att förhållandet upphört var att parterna hade olika adresser efter det att permanent uppehållstillstånd beviljats. Andelen förhållanden som upphört var totalt 29 %. Det förelåg dock stora skillnader mellan de olika nationaliteterna. I de

40 Frågans tidigare behandling SOU 1997: 152

ärenden där de sökande kommit från Algeriet, Marocko och Tunisien hade minst 50 % av förhållandena upphört. I dessa fall samtliga var sökande män. I de fall sökandena kommit från Ryssland hade 48 % av förhållandena upphört. I dessa fall var samtliga sökande kvinnor. Uppgiften om sökandenas kön är hämtad från bet. 1994/95:SfU 16 s. 40. I de fall där de sökande kom från Brasilien, Etiopien, Filippinerna och Sri Lanka hade mindre än 20 % förhållandena upphört. I de av fall där de sökande korn från Iran hade 23 % av förhållandena upphört och i de fall där de sökande kom från Thailand andelen förvar hållanden som upphört 29 %. I 30 % det totala antalet förhållanden av som upphört var åldersskillnaden mellan parterna än 10 år. mer

3 Motioner

I olika motioner till riksdagen har krav framförts om att SIV regelmässigt skall få tillgång till innehållet i kriminalregister eller polisregister avseende den i Sverige boende personen för att verket skall

kunna beakta eventuella belastningsuppgifter vid handläggningen

av ansökningar om uppehållstillstånd grund av anknytning. Justitieutskottet har avstyrkt motionerna bet. l993/94:JuU19 och bet. 1994/95:JuU21. Utskottet anförde vid första tillfället att det inte

förekommer i något fall att ett kriminalregisterutdrag beträffande

en person kan utfås för att utgöra beslutsunderlag i ett ärende om uppehållstillstånd för en annan person och att det undandrar sig utskottets bedömning att avgöra om det finns anledning att ändra

denna ordning eftersom det inte har beredningsansvaret för frågor

om uppehållstillstånd. Vid andra tillfället anförde utskottet att frågan var under övervägande i regeringskansliet. Riksdagen har vid båda tillfällena godkänt betänkandena rskr. 1993/94:229 och 1994/952378. Frågor som har anknytning till ordningen med uppskjuten invandringsprövning har tagits upp i åtskilliga motioner. Socialförsäkringsutskottet har vid flera tillfällen behandlat motionsyrkanden om en

översyn och ändring av tvåårsregeln se bl.a. bet. l993/94:SfU 14 och

bet. 1994/95:SfU 16 samt bet. 1996/97:SfU5. Utskottet har i de två förstnämnda betänkandena anfört att det tills vidare är nödvändigt att, när uppehållstillstånd söks grund av en nyligen etablerad anknytning till en person bosatt i Sverige, avgöra frågan permanent om uppehållstillstånd först vid en senare tidpunkt. Enligt utskottet skulle det, som också framhölls i prop. 1983/842144, utan sådan en möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för ansökningen är seriöst, bli nödvändigt att iaktta synnerligen en

restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora

svårigheter föreligger att redan före inresan göra tillfredsställande en utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångs-

SOU 1997: 152 Frågans tidigare behandling 41

punkten ansåg utskottet att ordningen var till förmån även för de sökande. Utskottet sade sig emellertid ha förståelse för att reglerna kan upplevas negativt påpekade att när ett äktenskap eller sammanmen boende bryts före tvåårsperiodens utgång, samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas och största möjliga hänsyn tas till om ett förhållande brustit på grund misshandel eller andra allvarliga av trakasserier. Utskottet har mot denna bakgrund inte varit berett att förorda någon ändring reglerna. Riksdagen biföll betänkandena av rskr. 93/942263, och 94/95:401. I bet. 1996/97:SfU5 anförde utskottet s. 55 att de motioner angående uppskjuten invandringsprövning väckts med anledning 1996/97:25 och regeringens som av prop. skrivelse 1996/97:24 samt under den allmänna motionstiden 1996/97 har sin bakgrund i de stora problem reglerna medför för kvinnor som lockas till Sverige sedan misshandlar dem eller annat av män som sätt behandlar dem illa. Utskottet uppgav att regeringen tagit problemen på allvar och tillsatt särskild utredare. Utskottet redogjorde en för innehållet i utredningsdirektiven och förklarade sig därefter anse,

grund det pågående utredningsarbetet, att några tillkännagivan-

av den till regeringen inte påkallade med anledning av motionerna. var

2.4 Kvinnovåldskommissionen

I Kvinnovåldskommissionens dir. 1993:88 huvudbetänkande,

Kvinnofrid SOU 1995:60, togs de speciella problemen för kvinnor

med invandrarbakgrund i ett kapitel om vissa särskilt utsatta upp kvinnor. Härvid berördes såväl frågan om de negativa konsekvenserna

den uppskjutna invandringsprövningen SIV:s tillgång till

av som

uppgifter kriminal- och polisregister. Kvinnovåldskommissionen

ur ansåg att frågan hur invandrade kvinnor som utsätts för våld av om sina män skall kunna tillförsäkras rätten att få stanna i landet borde utredas i särskild ordning samt att SIV:s begäran om tillgång till

belastningsuppgifter beträffande de i Sverige bosatta männen var

rimlig. En sammanställning remissyttrandena över betänkandet finns i av

Ds 1996:28. Ärendet bereds för närvarande inom regeringskansliet

och proposition är att vänta under våren 1998. en

i v ..g M

naâkiggø A

i £gi5¥3§1£ii3iIif§1§fi¥§33$. V " i

mam: i;i3i,’17:,:ié.919‘£%35£z/aiifiiigieifi

. y

;fiz%§%%"~

‘9§I x::.£9}:aaai3Qg;:}Vsn:;iir1i{£s~ :aber: :smak: ‘$91.’ féktifiéfii aiéixgizzta‘

.}

rum mantra 2 mmxgmz

L á . j V

A -Ziêáiiüi

p

‘ qfikrfififlfifiazagnwkpam

, ., . . V

xâçmizzziâawtáumsagzfxwâzâñázüêürmâysçtáám

Q

n5fim3a:::m1°zma§§$m£§ W . , v L ,,,..’ e, .§5 . .

L v i

amoéääâzmisáäaánáaüâáâåâåâzgênâásgüåâäádäáñüâi

-

. siswmñtszåimá

1;, ,sig k.. ;}:§$fi£’L.S-3T‘~i‘;g‘§V;;§'I} ém ‘§§393§§5z:§§1fififii:§§ .

y ., nu . g

mean émzvé

‘ u ~ "

an i ‘zfiwriggez, 2:a :am 0312" L

wxisiäêiä i matiga, if%¥.i3f$¢;£Mi,V-~1:£mt m

Fifi ibfffaaiiiziilfint 4 . v

bl nüévâxzáágx :sit "

émm .sm

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 43

3 internatio-

Invandringsregleringen,

nella utländska för-

förpliktelser och

hållanden m.m.

Sverige har reglerad invandring. För att en utländsk person skall en få in i och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De resa flesta förutsättningar som gäller framgår av utlänningslagen och

utlänningsförordningen. I avsnitt 3.1 redogör vi bl.a. för förut-

sättningarna för vistelse i Sverige och då särskilt för vad som gäller för makar och sambor till i Sverige bosatta personer i de fall det rör sig om en snabb anknytning. I avsnitt 3.2 behandlar vi Europakonventionen, FN:s barnkonvention samt en EU-resolution angående

familjeåterförening. Slutligen redogör vi i avsnitt 3.3 för bestämmel-

angående uppehållstillstånd på grund av anknytning till make/— serna maka eller sambo i våra nordiska grannländer och Tyskland.

3.1 Om vistelse i Sverige

De grundläggande kraven för att en utlänning skall resa in i och

vistas i Sverige finns angivna i utlänningslagen och i utlänningsförordningen. Sålunda skall en utlänning ha pass, visering eller uppehållstillstånd och om han eller hon skall arbeta här, arbetstillstånd. Det finns dock åtskilliga undantag från grundreglerna, bl.a. för nordbor och EES-medborgare.

3.1.1 Pass

En utlänning in i eller vistas i Sverige skall enligt 1 kap. som reser 2 § första stycket UtlL ha pass. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Enligt 1 kap. 1 § första stycket UtlF behöver utlänning är medborgare i ett annat nordiskt land och som en som kommer till Sverige direkt från ett sådant land inte ha pass vid inresa eller vistelse i Sverige. En utlänning som har permanent uppehållstillstånd behöver inte ha vid vistelse i Sverige 1 kap. 1 § andra pass stycket UtlF. En utlänning som är under 16 år behöver inte ha eget pass för inresa eller vistelse i Sverige, om barnet följer med en vuxen

44 Invandringsregleringen SOU 1997: 152

. . .

person vars pass innehåller uppgifter som behövs för att fastställa

barnets identitet 1 kap. 1 § tredje stycket. Bestämmelserna

om passkrav kan dock inte ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänning är i behov en som av skydd dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt inte vägras att resa in och vistas här enbart det skälet att han eller hon saknar av pass.

3.1.2 Visering

Med visering avses ett tillstånd att in i och vistas i Sverige under resa viss kortare tid 2 kap. 1 § första stycket UtlL. Visering beviljas såväl för rena turistbesök besök hos släktingar och även för som tidsbegränsat arbete. En utlänning som reser i eller vistas i Sverige skall enligt 1 kap. 3 § UtlL ha Visering han eller hon inte har om uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. I 2 kap. 1 § UtlF vilka övriga utlänningar är anges som undantagna från kravet på visering. Det gäller medborgare i de västeuropeiska länderna samt ett stort antal utomeuropeiska stater. Av

2 kap. l § andra stycket UtlL framgår att Visering får för högst tre

ges månaders vistelse vid varje tillfälle inte regeringen föreskriver om annat. Genom en i oktober 1995 genomförd ändring i 2 kap. 6 § UtlF

får Visering ges även för längre tid än tre månader, dock högst för ett

år, om det föreligger särskilda skäl. Ändringen har gjorts för att göra

det möjligt att ge en Visering för exempelvis släktbesök under något en längre tid och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehållstillstånd för besök. Den har gällande Visering är undantasom en gen från kravet på uppehållstillstånd 2 kap. 6 § tredje stycket UtlF.

3.1.3 Uppehålls- och arbetstillstånd

Huvudprinciper

En utlänning som vistas i Sverige i än tre månader skall enligt mer

1 kap. 4 § UtlL ha uppehållstillstånd inte utlänningen är med-

om borgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Enligt 2 kap. 2 § UtlL innebär uppehållstillstånd tillstånd in i och vistas i att resa Sverige under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd eller utan

tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd. Tidigare gällde att en

utlänning som fick stanna i Sverige normalt beviljades ett första uppehållstillstånd för ett år och permanent uppehållstillstånd meddelades först därefter. Sedan år 1985 gäller emellertid att den som

beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent

uppehållstillstånd från början. I samband med denna ordnings tillkomst

anfördes dock att SIV liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att

Invandringsregleringen 45

utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här prop. 1983/84:l44 s. 88. I de fall då uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till en här bosatt person och förhållandet inte är etablerat sedan tidigare,

tillämpas systemet med uppskjuten invandringsprövning. I dessa fall

utfärdas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Den som får ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd blir folkbokförd i Sverige eftersom

presumtionen är att permanent uppehållstillstånd så småningom

kommer att beviljas. Av l kap. 5 § UtlL framgår utlänning skall ha arbetstillstånd att en för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands,

om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är med-

borgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

Uppehålls- och arbetstillstånd för medborgare i EES-stater och deras anhöriga

Den 1 januari 1994 trädde avtalet om ett europeiskt ekonomiskt

samarbetsområde EES ikraft, vilket bland annat innebär att särskilda

regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som är medborgare

i de länder som omfattas av EES-avtalet, dvs. EU-staterna och Lichtenstein samt Norge och Island. Den fria rörligheten för personer ger rätt för EES-medborgare att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES-stat. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. Enligt 3 kap. 5 § UtlF beviljas en medborgare i EES-stat som a visar ett giltigt pass eller identitetskort, och dessutom uppfyller upp

villkoren i paragrafens andra till sjunde stycke, uppehållstill-

något av stånd i flertalet fall för fem år. Enligt 3 kap. 5 b § UtlF ges make eller maka till en utlänning som

fått uppehållstillstånd i Sverige grund av medborgarskap i en EES-

stat typ tillstånd EES-medborgaren, oavsett medsamma av som borgarskap. Detsamma gäller barn under 21 år. Barn över 21 år och föräldrar till någon makarna beviljas tillstånd om de är beroende av av EES-medborgaren för sin försörjning. För föräldrar till vissa kategorimedborgare i EES-stater förutsättning för uppehållstillstånd er är en att de har tillräckliga medel för sin försörjning och i vissa fall krävs

dessutom att de har en heltäckande sjukförsäkring om de inte kommer

att omfattas av svensk socialförsäkring.

Enligt 3 kap. 7 a§ UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd

kunna bifallas även ansökan görs eller prövas när utlänningen om befinner sig i Sverige, om ansökan görs av en utlänning som är medborgare i en EES-stat eller en medlem av sådan utlånnings familj.

46 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 ...

Uppehållstillstånd för familjemedlem får enligt 3 kap. 5 § UtlF c återkallas om anknytningen till medborgaren i EES-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund. EES-reglerna är på flera punkter långtgående än de regler mer som gäller för anhöriga enligt utänningslagstiftningen i övrigt. EESreglerna gäller dock endast make/maka, inte sambo. EG-domstolen har emellertid uttalat att medborgare i medlemsstat enligt om en en nationella regler har rätt att ha sambo boende hos sig så skall denna en rättighet tillkomma medborgare i medlemsstater som vistas iden staten EG-domstolens mål 59/8 1986 ECR 1283, Florence Reed. I Sverige gäller att en utlänning inte är medborgare i land som ett som ingår i EES och som söker uppehållstillstånd här på grund av sammanboende med en här bosatt EES-medborgare, förutan att

hållandet sedan tidigare är etablerat, beviljas tidsbegränsat

ett uppehållstillstånd om sex månader. Uppehållstillståndet förlängs om förhållandet består. En utlänning som är medborgare i ett land ingår i EES är som enligt 4 kap. 1 § UtlF undantagen från kravet arbetstillstånd. Undantaget gäller även, oavsett medborgarskap, make/maka eller sambo till en sådan utlänning, samt deras barn är under 21 år som eller beroende av dem för sin försörjning.

Uppehålls- och arbetsrillståndför anhöriga till nordiska medborgare

Som tidigare nämnts krävs inte uppehållstillstånd för nordiska medborgare. Enligt 3 kap. 5 b § UtlF skall utlänning är anhörig en som till en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge och som inte själv är medborgare i något dessa länder, beviljas uppehållstillav stånd i fem år under förutsättning att den medborgare utlänningen som har anknytning till uppfyller något villkoren i 5 a§ andra till av sjunde styckena. Anhörigkretsen är densamma till medborgare i som EES-länder. Uppehållstillståndet får enligt 3 kap. 5 § återkallas c om anknytningen bryts och familjemedlemmen inte har rätt i att stanna Sverige på någon annan grund. Någon särreglering vad gäller arbetstillstånd för utomnordiska anhöriga till nordiska medborgare finns inte. Eftersom de nordiska

länderna antingen är medlemmar i EU Danmark och Finland eller har anslutit sig till EES-avtalet Island och Norge gäller reglerna

som avser medborgare i EES-stater även medborgarna i de nordiska länderna. Detta medför att inte heller beträffande anhöriga till nordiska medborgare krävs arbetstillstånd.

SOU 1997: 152 Invandrirzgsregleringen 47 ...

3.1.4 Villkor för uppehållstillstånd

Enligt den svenska utlänningslagstiftningen beviljas uppehållstillstånd

i Sverige efter två olika principer. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd. Detta regleras i 3 kap. utlänningslagen. Grundläggande för dessa bestämmelser är att utlänningen, om han eller hon uppfyller kriterierna, har rätt att stanna i Sverige med vissa angivna undantag. Bestämmelserna bygger bl.a. konventionsåtaganden från svensk sida, främst 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k. Genévekonventionen, och 1967

års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning. SÖ

1954:55 och SÖ 1967:45. Dessa regler kommer inte behandlas att närmare här. I 2 kap. utlänningslagen regleras övriga möjligheter att få uppehållstillstånd i Sverige. I dessa fall föreligger inte någon absolut rätt till uppehållstillstånd utan uppehållstillstånd får ges i vissa fall. Såväl formella som materiella krav ställs upp i lagen. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen på tre olika grunder, dels till vissa anhöriga, dels av humanitära skäl och dels av arbetsmarknadsskäl. Bestämmelserna har nyligen varit föremål för översyn och regler gäller från och med nya den l januari 1997 prop. 1996/97:25. Den grundläggande bestämmelsen återfinns i 2 kap. 4 § UtlL SFS 1996:1379.

Anhérigkretsen

Uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning grund anknytning av till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL. Uppehållstillstånd får också beviljas inte personer som är gifta eller sammanboende med någon här i landet och skall som komma hit för att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande. I dessa fall beviljas tillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4. I praxis skiljer man mellan två olika typer av anknytningsärenden, nämligen återföreningsfall och fall där förhållandet nyligen etablerats, snabba anknytningar. Detta framgår dock inte av lagtexten. Beträffande förhållanden som nyligen uppstått tillämpas enligt fast praxis ordningen

med uppskjuten invandringsprövning. Härvid gäller att om anknyt-

ningen upphör under prövotiden utlänningen i normalfallet skall förvägras uppehållstillstånd och utvisas om han eller hon inte frivilligt lämnar landet. Vissa undantag görs dock från denna huvudregel. För uppehållstillstånd på grund av äktenskap eller samboförhållande krävs enligt rådande praxis att båda parterna fyllt 18 år och att det inte är fråga om månggifte. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Uppehållstillstånd kan beviljas den som är under 18 år och ogift och som år eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i

48 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . . . Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här 2 kap. 4 § första stycket 2. Uppehållstillstånd kan också beviljas en nära anhörig som ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen 2 kap. 4 § första stycket 3. Före den 1 januari 1997 hade enligt praxis en relativt vid krets av anhöriga rätt att invandra till Sverige. Detta kunde t.ex. gälla såväl föräldrapar som ensamstående föräldrar. I prop. 1996/97:25 bedömde regeringen s. 113 en rimlig avvägning vara att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skall ha rått till uppehållstillstånd här endast om de i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något barn. Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för uppehållstillstånd grund av tidigare hushållsgemenskap måste vara att det finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för släktingarna att leva i sär. Det innebär att det måste krävas att de levt i samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att ansökan om familjeförening görs relativt snart efter det att den härvarande bosatt sig här. Lagen har utformats som en principiell rätt till familjeåterförening men en individuell prövning skall göras i det enskilda fallet. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom att det sägs att uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. I annat fall hade det varit nödvändigt att i lag göra undantag för en rad situationer där det trots att det rör sig om familjemedlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att uppehållstillstånd beviljas. Så kan det t.ex. finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller av vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i praxis gjorts för situationer med månggifte och vid äktenskap mellan minderåriga, liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om skenförhållanden eller det uppgivna släktskapet inte stämmer prop. s. 111. Det förutsätts att den här bosatta personen har uppehållstillstånd eller är bosatt här utan att behöva sådant tillstånd.

Särskild anknytning och humanitära skäl

Utlänningar som har särskild anknytning till Sverige kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Det kan t.ex. röra sig utlänningar med svenskt påbrå och utlänningar som tidigare om vistats i Sverige. Som vi tidigare uppgett får även en sökande som inte är gift eller sambo med någon här i landet men som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda samboförhâllande beviljas uppehållstillstånd enligt denna punkt. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL kan en utlänning få

uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Före den l januari

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 49

1997 beviljades uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl dels på grund av politisk-humanitära skäl dels på grund av rent humanitära skäl. Uppehållstillstånd på grund av politisk-humanitära skäl beviljades bl.a. personer som flytt undan krig m.m. Sedan den 1 januari 1997 får emellertid de personer som flyr undan krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd grund av humanitära skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl prop. 1996/97:25 s. 285. Detta utesluter dock inte att det även i fortsättningen kan förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl kommer att ges med stöd av 2 kap. 4 § UtlL bet. 1996/97:SfU5 s. 54. Vad gäller renodlat humanitära skäl finns det inte någon uppräkning av vad som utgör sådana. Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag SOU 1983:29 s. 155 f. att det i praxis kan röra sig om exempelvis personer med livshotande sjukdom för vilka adekvat vård inte står att i hemlandet, men att enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet inte anses utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. Enligt prop. 1988/89:86 s. 147 kan det vara fråga om personer som grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. I ett antal beslut under år 1994 har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppe-

hållstillstånd se bl.a. Utlänningsärenden Praxis, reg. 23.

-

Arbetskraft, egna företagare m.

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 6 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning

ordnad något annat sätt. De grundläggande principerna för den

egentliga arbetskraftsinvandringen fastlades av riksdagen grundval 1968:142. Utgångspunkten var att invandrare skulle leva av prop. under samma betingelser som befolkningen i övrigt. Redan detta ansågs förutsätta att en reglering skedde av den utomnordiska invandringen. En oreglerad invandring av arbetskraft skulle försämra möjligheterna till sysselsättning för kvinnor, äldre och handikappade. Innan tillstånd till arbetskraftsinvandring lämnades måste det därför

50 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 .. . prövas om det var möjligt att fylla arbetskraftsbehovet genom att med utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medlen underlätta omflyttningar inom landet eller utbilda arbetslösa inom landet till nya yrken. Prövningen av arbetskraftsbehovet skulle ske i ett långt perspektiv. Den utländska arbetskraften skulle inte användas som regulator av arbetskraftstillgången. Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. I prop. 1983/84: 144, s. 62, sägs att det saknas anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Undantag bör enligt propositionen dock kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknik. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit av utomordentligt liten omfattning under senare år jfr SOU 1995:75 s. 119. Med utlänning som har sin försörjning ordnad något annat sätt avses bl.a. egna företagare, fria yrkesutövare, och pensionärer med pension från hemlandet.

1.5 Generella förutsättningar

Vissa formella och materiella förutsättningar gäller generellt för de olika formerna för uppehållstillstånd; främst kravet att tillstånd i princip skall vara beviljat före inresa och kravet på hederlig vandel.

Uppehállstillstånd före inresa

Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet. Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen prop. 1979/80:96 s. 30. Undantag gäller dock enligt andra stycket 1-3 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, vid humanitära skäl, eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1995 vidgades undantagsmöjligheterna såvitt gäller anhöriga. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket hindrar inte bestämmelsen i första stycket om att utlänningen skall ha utverkat uppehållstillstånd före inresa till Sverige att uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1-4 om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige. Bestämmelsen har särskilt betydelse för utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo.

Invandringsregleringen 51

Före den l juli 1995 gällde om en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige att tillstånd kunde beviljas antingen om parterna sammanbott cirka ett å.r eller om de hade eller väntade barn tillsammans. Det ansågs då finnas särskilda skäl för uppehållstillstånd. Av prop. 1994/95: 179 s. 43 framgår att det ansågs att äldre undantagsbestämmelser kommit att få en för snäv utformning. Detta gällde framför allt de fall där utlänningen sökt asyl här och alltså hade rätt att vistas i landet men efter någon tid även åberopade familjeanknytning som skäl för bosättning i Sverige. Det framstod då som stötande om utlänningen, i de fall där det var uppenbart att utlänningen skulle ha beviljats tillstånd om ansökan gjorts före inresan, skulle tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Detta ansågs vara ett skäl till att liberalisera bestämmelserna. Ett annat skäl angavs vara ett närmande till de regler som gäller för anhöriga till medborgare i EU/EES-stat. Det framhölls dock i propositionen att huvudregeln måste finnas kvar och att kravet på att uppehållstillstånd skulle vara ordnat före inresan utgjorde ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Regeringen ansåg det rimligt att den som kommit hit för en kortare tids vistelse men som under besöket i Sverige träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på sin ansökan anförda prop. s. 42. I juni 1996 gav regeringen Utlänningsnänmden i uppdrag att i samråd med SIV under hösten 1996 redovisa hur den nya undantagsregeln

tillämpats dnr A96/4564/MP. I Utlänningsnämndens svar till

regeringen påpekades att de nya bestämmelserna medfört att sökande med kortare sambotid än ett år fått en fördel med den nya lagstiftningen, eftersom sökandenas ansökan prövas materiellt oavsett om sambotiden understiger ett år och att praxis i detta avseende inneburit

en uppmjukning. Däremot ansågs att de sökande som har en längre sambotid än ett år genom lagändringen kommit i ett sämre läge. Detta

förklarades med att uppenbarhetsrekvisitet i dessa fall kan leda till att ansökan avslås grund av att tillståndsgrunden inte är uppenbar, t.ex. på grund av lindrig kriminalitet, anknytning till hemlandet eller att förhållandet etablerats under illegal vistelse i landet. Utlänningsnämnden föreslog vissa lagstiftningsåtgärder som syftade till att reda ut de oklarheter i tillämpningen som ansågs råda. För närvarande överväger Kommittén UD 1997:04 om ny instansoch processordning i utlänningsärenden NIPU frågan i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sverige dir. 1997:20. Denna del av ut-

redningen skall ses mot bakgrund av Utlänningsnämndens utvärdering

och skall redovisas med förtur under hösten 1997.

52 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . . . Vandel

Enligt 2 kap. 4§ andra stycket UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Bestämmelsen infördes den l juli 1995 men innebär i huvudsak en kodifiering av tidigare praxis. Således innebär bestämmelsen att utlänningens förväntade skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd. Enligt

regeringen prop. l994/95:179 s. 48 skall förutom lagakraftvunna

domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet beaktas. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras är beroende av en bedömning i det enskilda fallet. Härvid görs en Vägning mellan tyngden av vandelsanmärkningen och anknytningens styrka på så sätt att även mindre allvarliga vandelsanmärkningar kan få betydelse när förhållandet är kortvarigt. I propositionen anges att i anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna. Tidigare illegal vistelse i Sverige utgör brott mot utlänningslagen och kan få betydelse vid vandelsprövningen.

Något om försörjning

De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande familj emedlemmar skall vara tryggad innan uppehållstillstånd för dessa beviljas, såvida det inte är fråga om personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EES-reglerna. Sverige har dock inte infört något sådant krav. Det har ansetts att det skulle innebära en markant

förändring av gällande praxis att införa försörjningskrav. Flykting-

politiska kommittén fann i sitt betänkande SOU 1995:75 s. 164 att försörjningsansvar inte stämmer med de principer som i övrigt råder i svenska samhället och att det kan anses vara oförenligt med de allmänna invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta avseende. Regeringen har förklarat sig i nuläget inte vara beredd att lägga fram förslag om någon form av försörjningskrav prop. 1996/97:25 s. 115. Regeringen uttalade att frågan kräver en grundlig belysning i hela dess vidd, bl.a. beträffande vilka konsekven-

ser bristande försörjningsförmåga skall få när den inträffar under

vistelsen i Sverige och hur en grundtrygghet skall kunna garanteras för

alla människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning.

Riksdagen lämnade uttalandet utan erinran bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80.

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 53

1.6 Uppskjuten invandringsprövning

Som har nämnts tidigare kan uppehållstillstånd ges för begränsad tid,

tidsbegränsade uppehållstillstånd TUT, eller utan tidsbegränsning, permanenta uppehållstillstånd PUT. Som också har framgått tidigare är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas direkt, dvs. utan att det föregåtts av tidsbegränsade tillstånd. Tidsbegränsade tillstånd dock till t.ex. gäststuderande och säsongsarbetare. För ges anhöriga är huvudregeln att permanent uppehållstillstånd ges direkt. Make/maka eller sambo till en person som är bosatt i Sverige

beviljas regelmässigt permanent uppehållstillstånd under förutsättning

att det är fråga ett väl etablerat förhållande. Härvid krävs det i om regel att parterna tidigare varit bosatta och sammanbott i ett gemensamt hem utomlands. För nyligen etablerade förhållanden, s.k. snabba anknytningar, tillämpas en ordning med uppskjuten invandringspröv-

ning. Denna innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex

månader i taget under de två första åren. Först därefter erhåller utlänningen permanent uppehållstillstånd. Under vissa omständigheter kan sökanden dock accepteras invandrare efter en kortare tid än som två år.

Historik

Fram till början 1970-talet utgjorde skenäktenskap och skenförav hållanden inte något problem vid tillståndsgivningen. Sedan reglering-

invandringen vid denna tid skärpts började allt fler att åberopa

en av äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt person för att

därigenom få uppehållstillstånd i Sverige. Åtskilliga av dessa för-

hållanden upphörde efter mycket kort tid och inte sällan visade det sig parterna aldrig haft någon närmare kontakt med varandra och att aldrig sammanbott. I ett försök att komma tillrätta med dessa problem införde SIV under 1970-talets första år ett system med uppskjuten

invandringsprövning. Om SIV vid prövningen av förlängningsansökan

kunde konstatera att det inte fråga om ett allvarligt menat förvar hållande, vägrades förlängning. Antalet fall där man ansåg att det fanns skäl att misstänka att det uppgivna förhållandet var en konstruktion ökade snabbt. Samtidigt visade det sig i praktiken vara svårt att avgöra ett förhållande upphört varit allvarligt menat eller inte. om som Genom styrelsebeslut år 1975 fastslog SIV princip för den ett en ny uppskjutna invandringsprövningen. Man införde då generellt en invandringsprövning för de snabba anknytningarna. Även uppskjuten förhållandet från början varit seriöst skulle det inte medföra rätt om till fortsatt tillstånd förhållandet sedan upphörde. Om förhållandet om ansågs sökanden inte därigenom ha förvärvat endast varat en viss tid så stark anknytning till Sverige att denna anknytning skulle utgöra skäl

54 Invandringsregleringen SOU 1997: 152

. ..

för fortsatt tillstånd. I juli 1977 beslutade styrelsen vidare den att som beviljats uppehållstillstånd grund snabb anknytning inte skulle av accepteras som invandrare förrän efter två år. I stället för att som tidigare ge tillstånd för tre månader tre eller fyra gånger, skulle man

i fortsättningen ge tillstånd tidsbegränsat till månader de första

sex fyra gångerna. Först därefter skulle sökanden normalt accepteras som

invandrare. Om det förlängningsansökan framgick makarna hade

av att gemensamma barn, borde den sökande kunna accepteras som invandrare även om han eller hon inte haft uppehållstillstånd i två år. I Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1979/80:27, utskottet tog med anledning av flera motioner problemet med uppskjuten upp

invandringsprövning. Utskottet anförde bland annat att ordningen med uppskjuten invandringsprövning kommit att innebära problem i del

en fall av allvarligt menade äktenskap eller seriöst sammanboende. Utskottet uttalade därvid att enligt utskottets uppfattning inte man

kunde avstå från att behålla systemet, att tillämpningen självfallet

men borde vara sådan att enskilda såvitt möjligt inte kom i kläm. personer Utskottet anförde att reglerna inte borde få verka automatiskt utan myndigheterna måste från humanitär utgångspunkt beakta en omständigheterna i de enskilda fallen. Arbetsmarknadsutskottets uttalanden godtogs av riksdagen rskr.1979/80:378. Invandrarpolitiska kommittén lämnade i betänkandet Invandringspolitiken Förslag SOU 1983:29 redogörelse för den praxis - en som

kommit att utvecklas och föreslog att systemet med uppskjuten invand-

ringsprövning under två år borde behållas när det fråga snabba var om anknytningar.

I en proposition om invandrings- och flyktingpolitiken prop.

1983/84: 144 anförde föredraganden med anledning härav bland annat följande s. 73 f..

Jag anser också, i likhet med kommittén, ordning med att en

uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättning-

en när UT söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet sådan ordning har också allmänt av en

understrukits vid remissbehandlingen. Utan sådan möjlighet

en att pröva om det förhållande åberopas till stöd för anknytningen som är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta synnerligen restriktiv en

hållning till invandring på denna grund, särskilt stora svårig-

som heter föreligger att redan före inresan göra tillfredsställande en utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån för sökandena. Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invand-

ringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga

svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation

Invandringsregleringen 55

som utlänningen då kan hamna liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter vid bedömningen av om utlänningen skall få stanna. Jag delar kommitténs uppfattning att hänsyn i den situatiobör tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst nen utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad om under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid hemkomsten till hemlandet och han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetsom livet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i Sverige när förhållandet upphört före tvåårstidens utgång. Jag är emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell sänkning av prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas att stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida.

Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt av riksdagen godkända betänkande SfU 1983/84:30 rskr. 83/84:410 att det är nödvändigt att speciellt vid handläggningen av dessa ärenden. Utskottet vara varsam ansåg att de överväganden gjorts i propositionen i denna fråga var som tillfredsställande.

Handläggningen

En utlänning vill flytta till Sverige för att sammanbo med en i som Sverige bosatt skall normalt ansöka om uppehålls- och person arbetstillstånd vid svensk utlandsmyndighet i sitt hemland. en Handläggningen ärendena går till så att ambassaden eller av konsulatet i utlänningens hemland intervju med utlänningen i gör en avsikt att utröna dennes relation till personen i Sverige. Det ställs frågor bl.a. familjeförhållanden, utbildning, arbete och intressen. om Man frågar hur kontakten har inletts, hur mycket parterna har träffats,

relationens karaktär, vilket språk de använder och vad utlänningen

om

känner till om den i Sverige bosatta personens familjeförhållanden,

utbildning, arbete, ekonomiska förhållanden Man frågar också m.m. gemensamma framtidsplaner. Om den i Sverige bosatta personen om vid tillfället befinner sig i samma land genomför ambassaden imån av

56 Invandringsregleringen . . .

resurser även en intervju med honom eller henne. Annars handhas denna uppgift av SIV. I denna intervju ställs motsvarande frågor som till den sökande. Referenspersonen är inte skyldig att besvara frågorna. Skulle han eller hon vägra göra detta påverkar det naturligtvis prövningen av ärendet. Vid SIV:s prövning av frågan om uppehållstillstånd jämförs de båda intervjuresultaten. Om utlänningens ansökan beviljas får denne antingen ett permanent uppehållstillstånd eller, det är fråga om om en snabb anknytning, ett första uppehållstillstånd för månader. sex Före den 1 oktober 1997 delegerades ärendet vanligtvis till lokal polismyndighet, när beslutet om det första tidsbegränsade uppehållstillståndet fattats, för att det av den myndigheten skulle beslutas de om tre varandra följande sexmånaderstillstånden. Om anknytningen bröts under tvåårsperioden fick SIV tillbaka ärendet för prövning av ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd. Likaså det SIV var som beslutade om permanent uppehållstillstånd efter det att tvåårsperioden

hade löpt ut under förutsättning att anknytningen bestod och det inte

visat sig vara fråga om ett skenförhållande. Från och med den l oktober 1997 har utredningsansvaret flyttats över från polismyndighet till SIV som dessutom fattar samtliga beslut

om uppehållstillstånd se vidare avsnitt 3.1.7.

Under hösten 1996 införde SIV en försöksverksamhet med skriftliga utredningar i olika typer av anknytningsärenden. Mot bakgrund av utfallet av försöksverksamheten har det beslutats att skriftliga utredningar skall införas i huvuddelen anknytningsärendena under av 1997. Tanken bakom införandet av skriftliga utredningar är att varje enskilt ärende skall utredas efter det ärendets speciella beskaffenhet. Okomplicerade ärenden utreds således till stora delar skriftlig genom handläggning. I dessa fall gäller följande. Precis tidigare görs som en intervju med den sökande vid en svensk utlandsmyndighet. Därefter görs en skriftlig utredning med referenten i Sverige där denne får besvara frågor om sig själv, om sökanden och om deras gemensamma förhållande. De mellanliggande utredningarna tillgår så ansökatt en ningsblankett efter begäran lämnas ut till sökanden. Sökanden och referenten tillställs var sitt frågeformulär fylls i under sanningssom försäkran. I samband härmed kräver SIV in vissa handlingar kan som visa sökandens och referentens adress, t.ex. kopia hyreskontraktet. av Kontroll av adress sker också hos bl.a. socialförvaltningen och Riksskatteverket. Vid lättare brister i utredningsmaterialet kompletteras ärendet per telefon. Vid brister av allvarligare art och fråga om

om utvisning blir aktuell, görs en muntlig utredning SIV. Innan

av permanent uppehållstillstånd beviljas bokas tid för utredning med sökanden och referenten hos SIV. Sökanden att ta med sig uppmanas två av följande dokument: kopia av lägenhetskontrakt, kopia av

försäkringsbevis som visar förmånstagare, kopia av arbetsgivarintyg,

Invandringsregleringen 57

eller kopia av intyg om avslutad eller pågående svenskundervisning.

Dessutom sökanden att ta med sig ett personbevis där uppmanas adressen framgår. SIV kontrollerar hos socialförvaltningen om sökanden eller referenten förekommer där och om de lämnat samma adress. Parterna fyller hos SIV för sig i ett upptryckt frågeforvar mulär. Direkt därefter stämmer en handläggare av resultatet med sökanden och referenten. Vid stora avvikelser mellan de två utredningarna fördjupad muntlig utredning. görs en

Bedömningen av frågan om ett första uppehållstillstånd

Innan uppehållstillstånd beviljas vid första tillfället sker en prövning

förhållandet är seriöst. Prövningen bygger på uppgifter om hur av om parterna lärt känna varandra, vilka kontakter de haft därefter, vilken kännedom varandras familje-, bostads- och arbetsförhållande har om den samt om de kan kommunicera på ett gemensamt språk. Någon generell regel för hur länge parterna skall ha känt varandra för att tillstånd skall beviljas har inte ansetts att uppställa. Om av föräldrar arrangerade äktenskap är ett känt inslag i det aktuella landets kultur, beviljas tillstånd även om parterna tidigare inte haft någon närmare kontakt. För svensk som under en semesterresa utomlands träffar en någon han eller hon önskar sammanbo med, anses å andra sidan som ett veckors alltför kort tid för att tillstånd skall par samvaro som beviljas. Har parterna fått kontakt via annons och aldrig träffats,

förutsätts långvarig och flitig brevväxling innan tillstånd beviljas.

en Prövningen ett äktenskap eller sammanboende är att bedöma av om seriöst sker med beaktande av seder och bruk i olika kulturer. som Det förhållandet att sökanden har barn i hemlandet eller har annan stark anknytning dit påverkar inte bedömningen av en ansökan som görs från hemlandet eller annat land utanför Sverige. Om en förälder väljer att låta sitt barn stanna kvar i hemlandet, beviljas således

uppehållstillstånd utan hänsynstagande till eventuellt vårdnads- eller

omsorgsansvar. Den första prövningen förhållandets seriositet är generös. Anav

ledningen härtill är att prövningen mot bakgrund av ordningen

ses

med uppskjuten invandringsprövning där allvaret i förhållandet prövas

under längre tid. Det har också ansetts föreligga svårigheter att före en utlänningens inresa göra tillfredsställande utredning av denna fråga. en Vid s.k. praxisdag i december 1993 SIV konstaterades att verket en successivt blivit allt strängare vid bedömningen av förhållandets

seriositet vid den första prövningen av ansökan om uppehållstillstånd.

Vid sammankomsten fastslogs att rimlig tolkning av de motivuttaen landen gjorts i l983/84:l44 är att bevisbördan liksom som prop. utredningsbördan visserligen åvilar den sökande, men att så låga krav skall ställas bevisningens styrka att näst intill kan tala om en man

58 Invandringsregleringen

.. .

presumtion för att ansökan skall bifallas. I likhet med andra presumtioner bryts den dock det finns omständigheter med någon om som tyngd talar mot ett bifall. Sådana omständigheter kan vara att parterna känt varandra mycket kort tid eller att de lämnat motstridiga uppgifter. Efter praxisdagen har återgång skett till den liberalare praxis en som tidigare gällde för den första prövningen utlänningens ansökan av att få bosätta sig i Sverige.

Bedömningen av PUT efter uppskjuten invandringsprövning

Består förhållandet efter tvåårstidens utgång beviljas utlänningen normalt permanent uppehållstillstånd så inte skett tidigare. Upphör om anknytningen dessförinnan skall utlänningen enligt huvudregeln inte ges nytt tillstånd utan utvisas han eller hon inte frivilligt lämnar om landet. Detta gäller oavsett anknytningen från början varit seriös om eller inte. I vissa fall tillåts utlänningen dock kvar i Sverige stanna

trots att anknytningen upphört.

Ett skäl för att få stanna kvar trots att förhållandet upphört kan vara att utlänningen utsatts för misshandel eller blivit illa behandlad under sammanboendet. I regel krävs att misshandeln polisanmälts. I vissa fall räcker det att misshandeln styrks t.ex. läkarintyg eller genom genom uppgift från t.ex. en kvinnojour. Ett annat skäl att i landet stanna kan vara att utlänningen fått ensam eller delad vårdnad ett barn om som är svensk medborgare eller har permanent uppehållstillstånd. som Även umgängesrätt utnyttjas i betydande som utsträckning beaktas. Det räcker inte med ett domstolsavgörande umgängesrätt. Det om måste också framgå att umgängesrätten utnyttjas ett sätt tyder som på seriös bindning förälder-barn bl.a. Utlänningsärenden

en se -Praxis

UN 104, 25, 26, 36 och 40. Andra exempel omständigheter som kan medföra att utlänningen får stanna i Sverige är utlänningen att skulle möta stora svårigheter av social natur vid återkomsten till hemlandet, att förhållandet upphört kort tid före tvåårstidens utgång och att utlänningen hunnit bli väl etablerad arbetsmarknaden angående etablering på arbetsmarknaden, bl. Utlänningsärenden se a. Praxis UN 22, 76, och 78. Ju närmare tväårsgränsen äktenskapet eller sammanboendet kommit att desto lägre krav har vara, ansetts böra ställas tyngden sådana tillkommande omständigheter av av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. I varje enskilt fall görs en sammanvägning alla relevanta av faktorer. I praxis vägs den anknytning utlänningen har erhållit som genom vistelsen i Sverige mot anknytningen till hemlandet. En redogörelse för SIV:s och Utlänningsnämndens praxis beträffande kvinnor som farit illa i anknytningsförhållanden upphört finns i som avsnitt 8.2.7 och i kap.

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 59

Medföljande barn

Det förekommer inte sällan att sökanden är vårdnadshavare för barn följa med till Sverige. För det fall anknytningen mellan som avses utlänningen och den i Sverige bosatta personen bedöms vara seriös och utlänningen beviljas uppehållstillstånd för bosättning här, ges i regel tillstånd även för barnet grund av anknytningen till vårdnadshavaren. Numera skall även barnets inställning klargöras 11 kap. 1 a § UtlL. Som tidigare redogjorts för, innebär systemet med uppskjuten invandringsprövning att om anknytningen mellan utlänningen och den i Sverige bosatta upphör förlängt uppehållstillstånd personen normalt skall vägras och utlänningen utvisas. Utgångspunkten är således att såväl den sökande som barnet skall lämna Sverige. Vid den

prövning görs tas emellertid inte bara hänsyn till sökanden utan

som också till det medföljande barnet. Således skall barnets anknytning till Sverige beaktas. Sedan den 1 januari 1997 gäller en ny bestämmelse i 1 kap. 1 § UtlL innebär att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt som särskilt skall beaktas i fall rör ett barn. Förebilden för den nya som bestämmelsen är artikel 3 i FN:s barnkonvention som Sverige anslutit sig till SÖ 1990:20. Enligt den artikeln skall vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet. I prop. 1996/97:25 s. 284 sägs att den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för om

uppehållstillstånd kan anses föreligga och där något lägre krav kan

ställas styrkan de humanitära skälen när barn är berörda. av

Ny anknytning

Om det tidigare åberopade äktenskapet/samboförhållandet upphör

händer det att uppehållstillstånd beviljas grund av att den sökande inleder ett nytt förhållande med i Sverige bosatt person. I sådana en

fall beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd om det nya

förhållandet framstår seriöst. Hur lång den totala prövotiden blir som

avgörs från fall till fall. En tvåårsperiod kommer främst i fråga om

ny

det föregående tillståndet visat sig grundat på ett skenförhållande

vara eller det ursprungliga förhållandet upphört efter mycket kort tid. om

Före den 1 juli 1995 fanns det i princip ingen möjlighet för en sökande som åberopade anknytning som grund för uppehållstillstånd att få bifall till en ny ansökan om det redan fanns ett lagakraftvunnet

avlägsnandebeslut beträffande honom eller henne. För att så skulle

60 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . . .

kunna ske skulle ansökan grunda sig på omständigheter inte som prövats förut i ärendet och utlänningen antingen ha rätt till asyl här eller det annars finnas synnerliga skäl humanitär art. Med verkan av från och med den l juli 1995 utökades emellertid möjligheterna för en utlänning att bifall till en ny ansökan uppehållstillstånd efter om lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Enligt bestämmelserna i 2 kap. 5 b§ UtlL får en ny ansökan bifallas ansökan grundar sig på om omständigheter som inte har prövats förut i ärendet avvisning eller om utvisning och om utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt, eller det skulle strida annars mot humanitetens krav att verkställa beslutet avvisning eller om utvisning. Avsikten med uppmjukningen framför allt att öppna var en möjlighet för att bifalla ansökan uppehållstillstånd i vissa en ny om anknytningsfall.

1 Ansvariga myndigheter

SIV är central utlänningsmyndighet och skall verka för att hand-

läggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. SIV beslutar bl.a. i ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd enligt utlänningslagen samt om utvisning och avvisning. Med verkan fr.o.m. den 1 oktober har tidigare nämnts som utredningsansvaret för ärenden uppehållstillstånd flyttats över från om polismyndigheten till SIV. Grunden för beslutet är den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av SIV och inte polisen. En överföring av av

utredningsansvaret har också rationaliseringsvinster

ansetts ge på sikt.

Tidigare sändes den färdiga utredningen från polismyndighet till

en SIV för beslut. I fortsättningen kan besluten fattas i direkt anslutning till att utredningen genomförs. Tiden för handläggning ett ärende av bör därigenom bli kortare. SIV:s beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Med verkan fr.o.m. den 1 januari 1997 kan beslut om avslag ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas 7 kap. 3 § UtlL. Det har därmed blivit möjligt för sökande ansöker en som om uppehållstillstånd från utlandet att överklaga ett avslagsbeslut. Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992. Uppgiften att vara överinstans i förhållande till SIV låg tidigare regeringen. Regeringen prövar alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden. Regeringens prövning förutsätter dock att det enskilda ärendet överlämnas dit från SIV eller Utlänningsnämnden. Från och med den 1 januari 1997 har möjligheterna för SIV och Utlänningsnämnden att överlämna ärenden till regeringen inskränkts. I 7 kap. 11 § andra

Invandringsregleringen 61

stycket UtlL anges i vilka fall SIV och Utlänningsnämnden får överlämna ett ärende till regeringen. Det har ansetts att regeringen så långt det är möjligt skall styra praxis genom förordningar, och att möjligheten beslut i enskilda ärenden skall förbehållas att styra genom

situationer där förordningsmetoden inte är lämplig eller möjlig se

1996/97:25 175 ff.. Utlänningsnämnden är således ipraktiken prop. s. sista instans och nämndens beslut är vägledande för rättstillämpningen området.

Sedan våren 1994 redovisar Utlänningsnämnden i samarbete med Fritzes Förlag AB i en praxissamling vägledande beslut i utlännings-

ärenden fattats av regeringen och nämnden. som

1 Beslutsmotiveringar

I 20 § första stycket förvaltningslagen 1986:223 föreskrivs att ett beslut varigenom myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl en bestämt utgången om ärendet avser myndighetsutövning mot som någon enskild. Det finns dock rad undantag från denna huvudregel, en t.ex. om beslutet inte går part emot.

Före den l januari 1997 gällde, såvitt avser utlänningsärenden,

ytterligare undantag genom föreskrifterna i ll kap. 3 § första stycket UtlL. Förvaltningslagens krav beslutsmotivering skulle inte

tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat uppehållstill-

stånd och arbetstillstånd. Sedan den 1 januari 1997 gäller en ny ordning. Enligt nuvarande 11 kap. 3 § skall alla beslut i uppehållstillständsärenden vara motiverade, dvs. även beslut inte går part emot. Fortfarande får dock skälen som ligger till grund för beviljande eller avslag av visering eller som arbetstillstånd utelämnas. En utlänning omfattas av EES-avtalet som utan att medborgare i ett EES-land har dock alltid rätt till vara motivering ett beslut visering om det går honom emot. av om

62 Invandringsregleringen . . .

3.2 Svenska för invandrare

m.m.

3 2 1 Introduktionsprogram

. .

De personer som beviljas uppehållstillstånd flyktingar eller som

skyddsbehövande i övrigt omfattas kommunernas introduktionspro-

av gram. Insatserna syftar bl.a. till att ge flyktingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper möjligt i det svenska språket som och om det svenska samhället, vilket krävs för att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt. Från och med år 1991 förutsätts kommunerna göra individuella planer för upp flyktingens introduktion i det svenska samhället. Planen skall göras i samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala arbetsförmedlingen. Från och med den 1 januari 1993 har kommu-

nerna genom lagen 1992:1068 om introduktionsersättning för

flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en

introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för

socialbidrag till de personer omfattas det kommunala flyktingsom av

mottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna

beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan upprättats. som För andra anhöriga än anhöriga till flyktingar inte varit i som Sverige i två år finns inget av samhället fastlagt introduktionsprograrn. Däremot har alla invandrare över 16 år som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt att delta i undervisning i svenska för invandrare sfi.

3.2.2 Sfi

Sfi omfattas av de generella regler som enligt skollagen 1985:1100 gäller för den övriga skolverksamheten. Reglerna sfi är intagna i om 13 kap. skollagen prop. 1989/90:102, 1990/91:85 och SFS 1991:1107, 1111 och 1994:517. Bland annat gäller följande. Enligt 1 § syftar sfi till nyanlända invandrare att ge vuxna grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är enligt 3 § skyldig att till att sfi erbjuds den se som är bosatt i kommunen och saknar sådana grundläggande kunsom skaper i svenska språket som utbildningen syftar till. Undervisningen skall finnas att tillgå så snart som möjligt efter det att rätt till sfi inträtt. Om inte särskilda skäl finns, skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Enligt 6 § har den bor i kommun som en och som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt att delta i kommunens sfi. Undervisningen skall enligt ll § upphöra om eleven saknar förutsättningar för undervisningen eller frivilligt avbrutit

Invandringsregleringen 63

densamma. Om det finns särskilda skäl, skall den avbrutit sfi på som nytt beredas sådan utbildning. Något tvång att delta i svenskundervisning finns inte. För personer som ansöker om socialbidrag ställs dock krav att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex inkomster genom av arbete. I fall den enskilde inte är aktivt arbetssökande eller vägrar genomgå utbildning som har till syfte att få honom självförsörjande utan att ha giltiga skäl härför, kan socialtjänsten vägra att utge bistånd. Socialstyrelsen har i Allmänna råd 1992:4 uttalat att vid prövningen av rätten till socialbidrag måste kraven på att delta i sfi till anpassas den enskilde. Gäller det t.ex. en ung arbetsför är arbetslös person som grund av bristande svenskkunskaper, kan det i regel krävas att han eller hon deltar i sfi för att därmed på sikt kunna få arbete. I RÅ 95:88 ansågs det kunna krävas för rätt till bistånd enligt 6 § social-

tjänstlagen 1980:620 att biståndstagaren inte utan giltigt skäl avbröt

pågående studier i svenska för invandrare. För rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen ställs det således krav på att den utländska personen skall lära sig svenska.

3.3 Internationella

förpliktelser med anknytning till familjeåterförening

Det finns en rad internationella överenskommelser har beröring som

med frågan om familjeåterförening. Här redogörs endast för till-

lämpliga delar av den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen, EU-resolutionen om harmonisering av nationell praxis beträffande familjeåterförening för invandrare SN 2828/93 WGI 1497 REV 1 samt FN:s konvention om barnets rättigheter Barnkonventionen.

3 3 1 Europakonventionen

. . Europakonventionen, SÖ 1952:35 mfl., sedan den 1 januari utgör 1995 svensk lag SFS 1994:1219. I 2 kap. 23 § regeringsformen föreskrivs att lag eller föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Vid ratificeringen av Europakonventionen den-4 februari 1952 prop. 1951:165, UU 11, rskr. 251 och senare dess tilläggsprotokoll företogs genomgångar av den svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna stod i överensstämmelse med konventionen. Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med lagförslag eller till nya följd av avgöranden från de europeiska konventionsorganen. Inom

64 In vandringsregleringen SOU 1997: 152 . . . ramen för Fri- och rättighetskommitténs utredning angående inkorporering av Europakonventionen dir. 1991:119 gjordes en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Utredningen fann att svensk lagstiftning stod i överensstämmelse med Europakonventionen SOU 1993:40 del B s.l26. I prop. 1993/942117 anfördes att vid en översiktlig bedömning av det rådande rättsläget, svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav. Konventionen innehåller inte något uttryckligt stadgande om rätten till familjeåterförening. Artikel 8 har emellertid av Europadomstolen tolkats så att den också innefattar rätt till familjeåterförening. Artikel 8 har följande ordalydelse:

Envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2. Ingen offentlig myndighet får störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning och brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av andra personers fri- och rättigheter.

Rätten till familjeåterförening är således inte ovillkorlig. Undantag får

göras bl.a. av hänsyn till den allmänna säkerheten och till landets ekonomiska välstånd. Det sistnämnda har ansetts innebära att det, såvitt avser hänsyn till Europakonventionen, inte finns hinder att ställa krav tryggad försörjning som villkor för familjeåterförening. Såväl i fråga om avslag av en ansökan om uppehållstillstånd som i fråga om utvisning kan frågan uppkomma om beslutet innefattar brott mot respekten för privatlivet. Detta gäller i den mån beslutet medför att sökanden kommer att skiljas från sin make eller maka, sambo eller sina barn jfr Danelius, H, Mänskliga rättigheter, 1993, s. 198. Europarådet har avgjort många sådana fall. I förevarande sammanhang kan följande två fall anses vara av särskilt intresse. Redogörelserna är hämtade från anförda bok av Danelius.

I det ena fallet, Abdulaziz, Cabales och Balkandali dom den 28 maj

1985 var det fråga om kvinnor som var bosatta i Storbritannien men

vilkas män vägrades uppehållstillstånd av de brittiska myndigheterna.

Domstolen fann till en början att begreppet familj i artikel 8 inbegrep relationer som grundande sig ett genuint äktenskap även innan samlevnaden mellan makarna etablerats. Domstolen påpekade att rätten till respekt för familjelivet i ett sådant sammanhang normalt inbegriper en rätt att leva tillsammans. Däremot kan enligt domstolens mening makarna inte på artikel 8 grunda en rätt att välja i vilket land de vill bo. I förevarande fall fanns, såvitt bekant, ingenting som hindrade att

Invandringsregleringen 65

klagandena bosatte sig med sina män i männens hemländer eller i de länder som klagandena själva kom från. Vidare hade klagandena, redan när de gifte sig, känt till att det kunde bli problem med männens bosättning i Storbritannien. Det förelåg därför ingen brist på respekt för deras familjeliv enligt artikel 8 a.a. s.198 f.. I det andra fallet,

Berrehab dom den 21 juni 1988 gällde det en marockansk fars rätt

till umgänge med sin i Nederländerna bosatta dotter. Klaganden hade varit gift med barnets mor och även om han efter äktenskapsskillnaden inte levde tillsammans med henne och barnet, förelåg enligt domstolen en familjerelation som skyddades av artikel De nederländska myndigheternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i Nederländerna innebar därför ett ingrepp i hans rätt till respekt för familjelivet, och frågan var om detta ingrepp var berättigat med hänsyn till andra ledet i artikel I detta hänseende fann Europadomstolen till en början att beslutet att vägra uppehållstillstånd stod i överensstämmelse med lag. Eftersom åtgärden vidtogs som ett led i nederländsk utlänningspolitik, fick den också anses ha det enligt andra ledet legitima syftet att främja landets välfärd. Det återstod emellertid att bedöma om åtgärden var nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Denna bedömning måste göras genom en avvägning av det allmänna intresset mot klagandens personliga intresse. Domstolen konstaterade att klaganden hade bott lagligt i Nederländerna under flera år och haft arbete där. Det fanns inga speciella anmärkningar mot honom och det var omvittnat att han hade mycket nära personliga band med sin dotter. Med hänsyn till dessa omständigheter fann domstolen att myndigheternas vägran att ge honom uppehållstillstånd i landet var en oproportionerlig åtgärd i ett demokratiskt samhälle. Det förelåg därför ett brott mot artikel 8 a.a. s. 199.

3.3.2 EU-resolutionen angående familjeåterförening

Vid ett möte mellan EG:s invandrarministrar år 1993 antogs en resolution angående harmonisering av ländernas nationella politik beträffande familjåterförening SN 2828/93 WGI 1497 REV 1. Resolutionen behandlar anhöriga till utlänningar som är medborgare i länder utanför gemenskaperna men permanent bosatta i ett medlemsland. Den är inte tillämplig på flyktingar, vilkas anhöriga ofta ges en mer generös bedömning. Normalt berättigade till återförening är make/maka och barn till den som är bosatt i medlemslandet under förutsättning att man avser att leva tillsammans. Ett enskilt medlemsland kan kräva att utlänningen skall ha vistats i landet en viss tid

innan familjåterförening får ske. Medlemsländer har rätt att vägra en

make återförening om det finns anledning att tro att äktenskapet ingåtts enbart eller huvudsakligen för att möjliggöra invandring. Inte heller

polygama förhållanden accepteras. Åldersgränsen för barn som är be-

66 Invandringsregleringen . . .

rättigade till familjeåterförening kan ligga mellan 16 och 18 år. Barnen

skall dessutom vara ogifta och hemmavarande. Adoptivbarn kan vägras familjeåterförening om man kan anta att adoptionen tillkommit i syfte att kringgå invadringsbestämmelserna. Ett medlemsland har möjlighet att bevilja andra familjemedlemmar än makar och barn uppehållstillstånd om man bedömer att det finns starka skäl för detta. En efterföljande familjemedlems rätt att stanna i landet kan villkoras av att de krav som ställdes för inresa är fortsatt uppfyllda. Inom en rimlig tid skall dock familjemedlemmen kunna få tillstånd för bosättning oberoende av den först anlände. Medlemsländerna har rätt att ställa krav att bostad är ordnad och att försörjning är tryggad så att inte familjeåterföreningen innebär en börda för samhället.

3.3.3 Barnkonventionen

År 1990 ratificerade Sverige Barnkonventionen SÖ 1990:20 utan förbehåll prop. 1989/90:107, bet. 1989/90 SoU:28, rskr. 1989/902350. Enligt regeringens bedömning krävde detta ingen lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelserna hade, enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa bestämmelser. " prop. 1989/90: 107 s. 28. Konventionen trädde . för Sveriges del i kraft i september 1990. I enlighet med konventionen granskar en kommitté för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina skyldigheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till kommittén. I Barnkonventionens ingress sägs att familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt viktig för barnens utveckling och välfärd. Barnets behov av och rätt till sina föräldrar är också en röd tråd i Barnkonventionens sakartiklar. Konventionen sätter barnets behov framför föräldrarnas. Det enskilda barnet skall, enligt artikel sättas i främsta rummet. I alla beslut som rör barn skall således barnets bästa beaktas. Barnkonventionen ger tydliga anvisningar om i vilka frågor barnets bästa skall

vara utslagsgivande, t.ex vid adoption artikel 21. Däremot ges ingen

direkt vägledning för hur tungt barnets bästa skall väga i beslut som i första hand rör föräldrarna men som också drabbar barnet eller i situationer där samhällsintressen skulle stå emot det enskilda barnets bästa. Barnkonventionen överlämnar till staterna att i dessa situationer göra avvägningen. Frågan om inkorporering av Barnkonventionen, dvs. om konventionen som den lyder i originalversion skall göras till svensk lag, har varit uppe till diskussion i riksdagen vid ett flertal tillfällen, senast under hösten 1995. Frågan om inkorporering avvisades, men

Invandringsregleringen 67

riksdagen uttalade att en fortlöpande kontroll och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är nödvändig. Riksdagen uttalade vidare att regeringen borde besluta om en bred översyn av om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med Barnkonventionens bestämmelser och den föreliggande svenska översättningen av konventionstexten bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62. Mot bakgrund av Sveriges åtagande, riksdagens tillkännagivande och det faktum att olika tolkningar av innebörden av Barnkonventionen diskuterats i den allmänna debatten, beslutade regeringen i februari 1996 att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att klarlägga hur Barnkonventionens anda och innebörd kommer till uttryck i lagstiftning och praxis dir. 1996: 15. Kommittén antog narrmet Barnkommittén. Kommittén avlämnade i augusti 1997 betänkandet Barnets bästa i främsta rummet SOU 1997:116. Kommittén har häri förklarat sig anse att övervägande skäl talar mot att inkorporera Barnkonventionen. I ett delbetänkande om Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1996:115 angav Barnkommittén att den principiella utgångspunkten bör vara att utlänningslagen och därtill hörande författningar är ett område där barnets bästa måste vägas samman med samhällets intresse av att reglera invandringen och att barnets bästa därför inte ensamt kan vara utslagsgivande på detta område. Samtidigt betonades att det också är ett starkt samhällsintresse att utlänningslagen tillämpas på ett humant sätt och att samhället genom Barnkonventionen har ett humanitärt och moraliskt intresse av att så långt som möjligt beakta barnets bästa s. 51. Som en följd av Barnkommitténs arbete infördes med verkan från den 1 januari 1997 en portalparagraf i utlänningslagen 1 kap.1 §. Innebörden härav är, som tidigare nämnts, att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas. Regeringen anförde i prop. 1996/97:25 s. 248 att en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen får en stark och meningsfull innebörd, utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen.

3.4 Utländska förhållanden

I detta avsnitt redovisar vi gällande bestämmelser och praxis i ärenden rörande snabba anknytningar i Danmark, Norge, Finland och Tyskland. Såvitt gäller förhållandena i de nordiska länderna kan särskilt hänvisas till rapporten "Rapport vedrørende familiesammenføring i de nordiske lande, afgivet af arbejdsgruppen under NSHF", 1996. I rapporten finns en ingående redogörelse för reglerna om familjeåterförening i våra nordiska grannländer, vari de snabba anknytningarna inkluderas. Den statistik som presenteras i rapporten och som redovisas i detta avsnitt, avser all familjeâterförening, således

68 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . . . även ärenden där barn och föräldrar är sökande. Antalet motsvarande ärenden i Sverige år 1995 där sökandena fick uppehållstillstånd var 19 707 stycken. Av dessa var 10 999 personer äldre än 19 år. Vad gäller redogörelserna för dansk och norsk rätt bygger dessa också på uppgifter och material som lämnats oss vid ett studiebesök i Köpenhamn vid Udlzendingestyrelsen och vid ett studiebesök i Oslo vid Det

kongelige Justis- og politidepartement, utlendingsavdelningen.

3 .4. 1 Danmark

Förutsättningar för uppehållstillstånd

För att uppehållstillstånd skall meddelas en utlänning grund av anknytning till en i Danmark bosatt make, maka eller sambo, krävs att parterna sammanbor i gemensam bostad och att båda parterna är över 18 år. För sambor gäller dessutom att förhållandet skall anses varaktigt. I allmänhet utgår utlänningsmyndigheterna från att ett förhållande där parterna sammanbott mellan ett och ett halvt till två års tid år att anse som ett varaktigt förhållande. Bestämmelserna avser såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden. I Danmark

bosatta personer har till följd av äktenskapets rättsverkningar försörj-

ningsplikt för sin make eller maka. Motsvarande bestämmelser saknas för sambor. Enligt den danska utlänningslagen kan uppehållstillståndet göras beroende av att den i Danmark bosatta personen påtar sig försörjningsansvaret för sökanden. Uppehållstillståndet kan vidare göras beroende av att den i Danmark bosatta maken/makan eller sambon klarar av att försörja sökanden. Försörjningsförmågan hos den som är bosatt i Danmark kontrolleras genom att kommunala myndigheter får yttra sig innan tillstånd ges. Om de nu redovisade kraven är uppfyllda har sökanden rätt till uppehållstillstånd om den i Danmark bosatta maken/makan eller sambon är dansk eller nordisk medborgare eller om han är flykting. Om den i Danmark bosatte personen inte är nordisk medborgare eller flykting krävs att denne varit bosatt i Danmark de senaste fem åren för att sökanden skall erhålla uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd som meddelas på grund av anknytning till make/maka eller sambo tidsbegränsas till tre år. Uppehållstillstånupp den löper med ett år i taget. Under prövotiden kan myndigheterna återkalla tillståndet eller avslå begäran förlängning en om av uppehållstillståndet grund av att förutsättningarna för uppehållstillståndet upphört.

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 69

Förlängning av uppehållstillstånd

I samband med ansökan förlängning av uppehållstillständet har

om

utlänningsmyndigheterna möjlighet att undersöka om förutsättningarna för uppehållstillstånd fortfarande föreligger. I samband härmed skall

båda parterna skriftligen vid straffansvar intyga att de fortfarande sammanbor i gemensam bostad. Finns det anledning anta att det är fråga ett skenförhållande kan utlänningsmyndigheterna i detta om sammanhang besluta om samlivskontroll. Detta innebär att polisen gör ett oanmält besök i den gemensamma bostaden. Om förhållandet upphör finns det möjlighet att återkalla uppehållstillståndet eller avslå begäran om förlängning av detsamma. Detta gäller dock bara i de en fall sökanden haft uppehållstillstånd i Danmark kortare tid än tre år.

Ett uppehållstillstånd som har erhållits genom svek kan dock alltid

återkallas. Vid överväganden förlängning uppehållstillstånd skall 26 § om av utlänningslagen beaktas. Av 26 § följer, förutom att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det danska samhället, varvid längden uppehållet särskilt beaktas, att hänsyn skall tas till om utvisning av kommer att innebära särskilda svårigheter för sökanden. Härvid tas hänsyn särskilt till hans eller hennes ålder, hälsotillstånd, personliga och farniljemässiga anknytningar till personer bosatta i landet, risken för att lida skada i hemlandet, utlänningens bristande eller ringa an-

knytning till hemlandet Härtill kommer att enligt rådande praxis

m.m.

återkallas inte uppehållstillstånd, och ansökan om uppehållstillstånd

avslås inte, sökanden har vårdnaden om minderårigt barn som bor om i Danmark eller om sökanden utnyttjar umgängesrätt med sådant barn och sökandens hemland är beläget utanför Europas gränser. Den 1 juni 1996 infördes en ny punkt i 26 Utöver tidigare angivna hänsyn skall numera även beaktas om utvisningen kommer att innebära särskilda svårigheter för sökanden grund av att denne

utsatts för våld overgreb, misbrug eller anden overlast som medfört

att utlänningen och den i Danmark bosatte personen inte längre bor tillsammans eller grund av att utlänningen i övrigt befinner sig i en särskilt svag position. T illägget skall mot bakgrund Kvinnoutskottets delbetänkande ses av

angående utländska kvinnors integration och rättsställning betänkande

1303/1995. I betänkandet föreslogs en rad åtgärder i syfte att nr.

förbättra utländska kvinnors rättsställning. I tidigare praxis var utgångspunkten att åberopande våld i ärenden där sökanden haft

av

uppehållstillstånd i mindre än två år, inte i sig medförde att myndigheterna underlät att återkalla uppehållstillståndet. Om sökanden haft uppehållstillstånd i Danmark i än två år fanns dock möjlighet till

mer sådan bedömning. Enligt Kvinnoutskottet borde det inte vara en avgörande hur länge våldsdrabbad kvinna uppehållit sig i landet, en

70 Invandringsregleringen

. . . utan omständigheterna i det enskilda fallet borde i högre grad beaktas. Kvinnoutskottet föreslog därför att det i särskild punkt i 26 § en angavs att hänsyn skulle tas till våld i äktenskap och samboförhållande. Enligt motivuttalandena Lovforslag nr. L 150 föreligger alltid våld i paragrafens mening om sökanden utsatts för fysiskt övergrepp i form av våld eller brott vari våld ingår, t.ex. våldtäkt eller rån. Härutöver kan bestämmelsen bli tillämplig vid hot våld. Även upprepade om eller grova kränkningar kan göra bestämmelsen tillämplig. Bestämmelsen gäller såväl manliga som kvinnliga sökande och det saknar betydelse om det är fråga ett heterosexuellt eller homosexuellt om förhållande. För att undvika missbruk av bestämmelsen är, enligt

motivuttalandena, en förutsättning för dess tillämpning att det kan

påvisas att det förekommit våld i förhållandet. Det krävs inte generellt att våldshändelsen dokumenterats i någon polisrapport. Även uttalanden från t.ex. sociala myndigheter, läkare eller kvinnokriscentra kan användas vid utlänningsmyndigheternas bedömning frågan. av Tillämpning av bestämmelsen kräver vidare att utvisningen kommer att medföra särskilda svårigheter på grund att sökanden utsatts för av våld i landet. Det skall även påvisas att våldet är den reella orsaken till att förhållandet upphört. Om det framgår att sökanden utsatts för våld, och förhållandet grund härav brustit, skall enligt motiven hänsyn tas härtill vid utlänningsmyndigheternas prövning av uppehållstillståndet. Regeln är såtillvida obligatorisk. En samlad bedömning skall dock företas i varje enskilt fall. Härvid skall hänsyn tas till de i 26 § angivna omständigheterna varvid eventuella barn, situationen i sökandens hemland och risken för utstötning i hemlandet till följd av separationen särskilt skall beaktas. Hänsyn kan också tas till hur länge den utländska våldsdrabbade kvinnan befunnit sig i landet. Utlänningsmyndigheterna skall emellertid i högre grad än enligt tidigare praxis värdera de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Hänsyn skall också tas till om utvisning kommer att innebära särskilda svårigheter för sökanden grund dennes fysiska eller av psykiska handikapp. Även i sådant fall görs en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet. Under tiden den 1 juni 1996 den 31 maj 1997 har 49 ärenden avgjorts av Udlaendingestyrelsen där frågan gällt fortsatt uppehållstillstånd eller återkallelse av tillstånd när förhållandet varit grund till som uppehållstillståndet upphört och sökanden gjort gällande att det förekommit våld i förhållandet. I 14 av de 49 ärendena har tillståndet förlängts eller återkallelse av tillståndet underlâtits. I 35 ärenden har fortsatt tillstånd inte beviljats respektive återkallats. I 20 dessa 35 av ärenden var skälet att det inte kunde anses dokumenterat att sökanden blivit utsatt för våld under sammanboendet. I 11 ärenden där det var

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen

dokumenterat att förhållandet upphört grund av våld i förhållandet grundades beslutet på sökandens ringa anknytning till Danmark kortvarig vistelse. I de resterande 4 ärendena hade det inte påvisats att våldet var orsak till att förhållandet upphörde. Av de 35 ärendena där uppehållstillstånd nekats den sökande överklagades 32 till det

danska Inrikesdepartementet. Ändring av besluten har skett i tre

ärenden och i 14 har besluten fastställts. Tre av Överklagandena har återkallats. I resterande ärenden hade något beslut ännu inte fattats i

augusti 1997.

Statistik

År 1995 fattades det i Danmark beslut i totalt 6 327 ärenden som rörde uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening. Av dessa avsåg 5 716 ärenden ansökan om tillstånd på grund av anknytning till i Danmark bosatt make/maka eller sambo. I 4 580 av dessa 5 716 en ärenden erhöll sökanden uppehållstillstånd och i 1 136 ärenden avslogs ansökan om uppehållstillstånd. I de ärenden där sökanden erhöll uppehållstillstånd grund av anknytning till make/maka eller sambo var referenten i 891 ärenden flykting, i 859 ärenden utomnordisk medborgare och i 2 380 ärenden dansk eller nordisk medborgare. Siffrorna omfattar inte beslut om förlängning eller återkallelse av

uppehållstillstånd.

3.4.2 Norge

Förutsättningar för uppehållstillstånd

En make, maka eller sambo till en norsk eller nordisk medborgare

eller till en utlänning som har uppehållstillstånd i Norge med bosätt-

ningstillstånd eller tillstånd som kan ligga till grund för bosättningstillstånd, beviljas uppehållstillstånd. Homosexuella förhållanden likställs med heterosexuella. En förutsättning är att båda parter är över 18 år och att parterna skall bo tillsammans i Norge. För sambor krävs dessutom att parterna bott tillsammans i ett fast och etablerat förhållande i minst två år och att de avser att fortsätta med detta. En ytterligare förutsättning år att ingen av parterna är gift sedan tidigare. Undantag härifrån kan dock det föreligger bestående hinder göras om mot äktenskapets upplösning. Undantag från kravet att parterna skall ha bott tillsammans i två år kan göras om parterna har eller väntar barn tillsammans eller parterna avser att ingå äktenskap efter om sökandens inresa i Norge.

Uppehållstillstånd meddelas för ett år gången. Efter tre år

meddelas ett uppehållstillstånd med bosättningstillstånd om förutsätt-

72 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . ..

ningarna för tillståndet fortfarande är uppfyllda. Bosättningstillståndet

ger rätt till vistelse i Norge utan tidsbegränsning.

Även i Norge finns föreskrifter i utlänningslagen om försörjningskrav. Har sökanden anknytning till norsk medborgare en ges

dock uppehållstillstånd även försörjningskravet inte är uppfyllt.

om För nordiska medborgare gäller att de skall ha varit bosatta i Norge de senaste tre åren för att uppehållstillstånd grund anknytning av

till en make, maka eller sambo skall beviljas trots att försörjnings-

kravet inte är uppfyllt. Om den i Norge bosatta har personen flyktingstatus eller uppehåller sig i Norge humanitära skäl, ställs av inga försörjningskrav för uppehållstillstånd. Vid anknytning till andra

i Norge bosatta utlänningar än flyktingar är utgångspunkten försörj-

ningskrav intill dess att den i Norge bosatta har fått personen bosättningstillstånd. Försörjningskravet uppfyllt parterna anses om

tillsammans disponerar över ett visst belopp årligen. År 1996 detta

var belopp 133 631 kr. Löne- och skattsedlar används dokumentation som

av försörjningsförmågan, liksom intyg från arbetsgivaren.

Förlängning av uppehållstillstånd

En förutsättning för att uppehållstillstånd som kan ligga till grund för

bosättningstillstånd skall förnyas för sökanden är att den i Norge

bosatta personen fortfarande har rätt att vistas i Norge, att äktenskapet

eller samboförhållandet består och att parterna fortfarande bor till-

sammans. Det företas ingen rutinmässig kontroll parterna

av om fortfarande bor tillsammans. Finns misstankar att parterna inte har om gemensam bostad undersöks detta särskilt. Har förhållandet upphört, kan sökanden meddelas ett nytt förstagångstillstånd grund av umgängesrått med ett barn bosatt i Norge

under förutsättning att umgänget utövas.

För kvinnor finns en specialbestämmelse i 37 § sjätte stycket i den

norska utlänningsförordningen lyder:

som

Kvinne som verken fyller vilkårene i tredje, fjerde eller femte ledd, kan få tillatelse etter bestemmelsene i § 21 tredje ledd dersom hun

som følge av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter i

hjemlandet grunnet de sosiale og kulturelle forhold der. Selv om slike grunner ikke tilsier det, skall tillatelse etter § 21 tredje ledd gis dersom kvinnen eller eventuelle barn blitt mishandlet i er samlivsforholdet.

Enligt bestämmelsen kan således, trots att förhållandet upphört, en kvinna meddelas uppehållstillstånd hon grund separationen om av kommer att orimliga svårigheter i sitt hemland på grund de av sociala och kulturella förhållandena där. Det är inte tillräckligt att

Invandringsregleringen 73

kvinnan har svårt att vid återkomsten få ett arbete. Det måste dessutom vara så att dessa svårigheter beror på att hon är frånskild. Bestämmelsen blir tillämplig om en kvinna tillhör en religion som inte accepterar äktenskapsskillnad vilket leder till att hon blir utstött från sin familj och sin tidigare miljö. blivit misshandlad i förhållandet Om en kvinna eller hennes barn

har kvinnan en obetingad rätt till uppehållstillstånd. Denna rätt gäller

oavsett hur länge hon haft uppehållstillstånd i Norge som maka eller sambo. Med misshandel avses såväl fysisk misshandel som kränkningar. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 1993. En liknande bestämmelse gällde även tidigare. Syftet med bestämmelsen är att stärka vâldsdrabbade kvinnors rättsställning. Man önskar genom bestämmelsen förhindra att utländska kvinnor av fruktan för utvisning kvarstannar i ohållbara äktenskap eller samboförhållanden där de utsätts för misshandel. Det finns inga krav på misshandelns svårhet för att bestämmelsen skall tillämplig. I praxis tas dock hänsyn till under vilka vara omständigheter våldet har ägt rum, hur allvarligt våldet varit och om det rört sig om en enstaka episod eller systematiska övergrepp. Utlänningsmyndigheterna har ansett att det skall föreligga en situation där kvinnan utsätts för övergrepp av något slag, antingen enstaka

allvarliga övergrepp eller upprepade mindre allvarliga övergrepp som

sammantaget är så allvarliga att de kan anses som misshandel. Det har förekommit ärenden där kvinnor vid enstaka episoder utsatts för mindre allvarligt våld grund av att båda parter varit i affekt där utlänningsmyndigheterna inte ansett att misshandel förelegat. Vad gäller kränkningar anses sådana föreligga om mannen med starka psykiska verkningsmedel, genom upprepade övergrepp och under längre tid, försöker knäcka kvinnan. Däremot är en parts generella missnöje med äktenskapet eller oenighet som grundar sig på olika uppfattningar inte att anse som att kvinnan utsatts för kränkning. Det finns inte något krav att misshandeln skall vara dokumenterad. Det krävs dock att misshandeln görs sannolik. I varje enskilt fall görs samlad bedömning omständigheterna. Om mannen av en av

domstol döms för misshandel beviljas kvinnan regelmässigt uppehållstillstånd. I annat fall bygger bedömningen polisanmälningar,

läkarutlåtanden och utlåtanden från något kriscentrum. Beträffande utlåtanden olika slag krävs det att dessa innehåller objektiva av beskrivningar konstaterade skador för att de skall beaktas. Det är av vanligt förekomst i straffregister kontrolleras, liksom det att mannens kontrolleras han tidigare varit gift med någon utländsk kvinna. I om vissa fall förekommer det att mannen hörs i ärendet för att dennes version det inträffade skall komma fram. Det är polisen som av ombesörjer förhören. En viktig omständighet vid värderingen av

74 Invandringsregleringen SOU 1997: 152

. . .

dokumentationen i ärendet är hur lång tid förflutit från det som påstådda övergreppet till dess att kvinnan polisanmält uppsökt mannen, läkare, kriscentrum etc.

Det finns exempel ärenden där det såväl funnits läkarintyg

som utlåtande från ett kriscentrum där det ändå inte bedömts men som sannolikt att kvinnan utsatts för misshandel av mannen.

Om tillstånd beviljas enligt 37 § sjätte stycket, jämfört med 21 § tredje stycket, blir det fråga ett nytt förstagångstillstånd. Först

om efter ytterligare tre år får kvinnan i dessa fall uppehållstillstånd med

bosättningstillstånd. Det finns dock möjlighet att ge kvinnan bosättningstillstånd vid en tidigare tidpunkt, beroende hur länge äkten-

skapet eller samboförhållandet varat.

Statistik

I Norge beviljades år 1995 totalt 6 282 förstagångstillstånd på grund av familjeåterförening.

3.4.3 Finland

Förutsättningar för uppehållstillstånd

En make, maka eller sambo till en finsk, nordisk, eller utomnordisk medborgare med permanent uppehållstillstånd i Finland har rätt till

familjeåterförening. Homosexuella förhållanden jämställs med

heterosexuella. För att ett samboförhållande skall så etablerat anses att permanent uppehållstillstånd kan erhållas, krävs att parterna under ett

år före ansökan om uppehållstillstånd levt under äktenskapsliknande former, t.ex. utomlands. Det är härvid inte tillräckligt

att parterna periodvis besökt varandra i varandras hemländer. Om inte parterna sarnmanbott ett år men kan lägga fram trovärdig utredning en om att de har ett fast förhållande under äktenskapsliknande former, kan

sökanden beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd.

För uppehållstillstånd krävs att den i Finland bosatta personen önskar att sökanden kommer till Finland och att parterna har för avsikt att fortsätta samlivet där. Det finns inte något krav på försörjning i Finland.

Huruvida permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas

beror på hur etablerat förhållandet är. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för månader eller ett år i taget. Prövotiden löper sex under två år.

SOU 1997: 152 Invandringsregleringen 75 ... Förlängning av uppehållstillstånd

Om förhållandet bryts under prövotiden förlängs inte uppehållstillståndet. Kvinnor som utsatts för våld i förhållandet har inte omedelbart rätt till förlängning av uppehållstillståndet. I varje enskilt fall görs en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet. Härvid kan beaktas hur länge utlänningen haft uppehållstillstånd i Finland, förhållandet mellan barn och föräldrar, familjerelationer och annan anknytning till Finland.

Statistik

I Finland finns ingen officiell statistik angående antalet familjeåterföreningar. Enligt Inrikesdepartementet meddelades dock år 1995 cirka

2 200 uppehållstillstånd status A grund av familjeåterförening

med i Finland bosatt person. Uppehållstillstånden var s.k. fören stagångstillstånd.

3.4.4 Tyskland

Förutsättningarna för uppehållstillstånd

Utländska makar till tyska medborgare har rätt att förena sig med maken eller makan i Tyskland. En utländsk make får förena sig med utlänning i Tyskland under förutsättning att den i Tyskland boende en har permanent uppehållstillstånd, tillräckligt stor bostad samt kan försörja maken genom arbete eller förmögenhet. Uppehållstillstånd ges för utländska makar till tyska medborgare i regel för tre år och för makar till utlänningar i regel för ett år. Består äktenskapet har utlänningen rätt till förlängning av uppehållstillståndet. Förlängningarna fram till dess att förutsättningarna för ett permanent uppehållstillstånd

uppfyllts, avgörs utlänningsmyndigheten. Uppbär sökanden

av socialbidrag kan detta utgöra skäl att inte förlänga uppehållstillståndet i de fall sökanden är maka eller make till en utländsk medborgare. Permanent uppehållstillstånd ges till den som haft uppehållstillstånd i fem till åtta år, har erforderliga arbetstillstånd, kan tala tyska och har tillräckligt stor bostad, under förutsättning att ingen utvisningsgrund föreligger.

Förlängning av uppehållstillstånd

Upphör äktenskapet innan det varat i fyra år skall normalt begäran om förlängning av uppehållstillståndet avslås och utlänningen utvisas. Efter fyra års samlevnad har den sökande rätt att stanna kvar i Tyskland äktenskapet inte består. Det finns även möjlighet även om

76 Invandringsregleringen SOU 1997: 152 . . .

att förlänga uppehållstillståndet om utlänningens make avlider dessförinnan. Har utlänningen haft uppehållstillstånd i minst tre år när

förhållandet upphör kan uppehållstillståndet förlängas det finns om särskilda skäl. I dessa fall krävs att det skall fråga särskilt vara om ömmande omständigheter och utvisning skulle drabba utlänatt en ningen hårdare än andra utlänningar i jämförbar situation. en

Vid beräkning av angivna tidsfrister gäller att det äktenskapliga

samlivet måste ha ägt rum i Tyskland. Den tid det krävs att som äktenskapet varat måste ha uppnåtts genom ett enda äktenskap. Någon sammanräkning av flera kortvariga äktenskap sker inte. Sökanden i äktenskap varat mindre än tre år har inte i något som annat fall än vid makes dödsfall rätt till förlängning uppehållstillav

ståndet. Detta oavsett det är fråga särskilt ömmande fall eller

om om om utlänningen skulle drabbas osedvanligt hårt av en utvisning. Vi har erfarit att man inom kort genom lag kommer att införa en ny liberalare regler avseende fortsatt uppehållstillstånd för kvinnor som utsatts för våld i förhållandet.

SOU 1997: 152 Register- och sekretesslagstifiningen m.m.

4 Register- och sekretesslagstiftningen

m.m.

4.1 Registerlagarna

4. 1.1 Inledning

Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna för olika slag av polisregister. För dessa gäller bestämmelserna i lagen 1965:94 om

polisregister m.m. polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen

1969:38. Härutöver för Rikspolisstyrelsen ett allmänt kriminalregister. För registret gäller bestämmelserna i lagen 1963:197 om allmänt kriminalregister och kriminalregisterkungörelsen 1973:58. År 1971 fördes det allmänna kriminalregistret över från Kriminal-

vårdsstyrelsen till Rikspolisstyrelsen. I samband med överföringen sammanfördes kriminalregistret med det centrala personregister som

fördes hos Rikspolisstyrelsen.. Det samordnade registret, som förs med hjälp automatisk databehandling ADB, kallas person- och av belastningsregister PBR. För detta gäller olika regler beroende på det är fråga om dess användning som kriminalregister eller om polisregister. I det förra fallet gäller kriminalregisterförfattningarna

och i det senare polisregisterförfattningarna.

4. 1 Kriminalregistret

Innehållet i registret

Registret innehåller sådana uppgifter främst behövs i domstolarsom verksamhet för att brottsbalkens regler om Sammanträffande av nas brott och förändring påföljder skall kunna tillämpas. I registret förs av in uppgifter om domar fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn och

överlämnande till särskild vård liksom uppgifter om åtgärder enligt 34 kap. brottsbalken. Registret skall innehålla uppgifter även om

strafföreläggande avseende Villkorlig dom ändring genom SFS 1996:1463, vilken trätt i kraft den 1 juli 1997. Bötesstraff antecknas

dock inte i andra fall än då förvandlingsstraff ålagts.

78 Register och sekretesslagstzfmingen

m.m.

Utdrag av registret

Enligt kriminalregisterlagen skall utdrag registret meddelas när

av framställning om detta görs domstol, allmän åklagare, Justitieav kanslern, Justitieombudsman, Rikspolisstyrelsen, Datainspektionen eller myndighet som har rätt att besluta frihetsberövande åtgärd om enligt lagarna om utlämning för brott eller utlänningslagen. En enskild har rätt att utan kostnad få ut utdrag registret beträffande sig själv. ur Med stöd av bemyndigande i lagen har regeringen beslutat om

utlämnande till vissa andra myndigheter i kriminalregisterkungörelsen.

SIV finns inte med bland dessa myndigheter. Verket har således endast

möjlighet att infordra kriminalregisterutdrag i ärenden rörande

frihetsberövande åtgärder. Regeringen kan förordna att de myndigheter rätt att få utdrag vars följer direkt av lagen får ha terminalåtkomst till registret.

4.1.3 Polisregister

Innehållet i polisregister

Med polisregister avses register förs hos Rikspolisstyrelsen eller som någon annan polismyndighet för att tjäna till upplysning brott för om vilka någon misstänks, har åtalats eller dömts, eller någons om personliga förhållanden i övrigt. Enligt polisregisterlagen skall innehållet i polisregister begränsas till uppgifter som är nödvändiga för att polisen skall kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Närmare föreskrifter om innehållet i Rikspolisstyrelsens polisregister finns i 2-

7 polisregisterkungörelsen. Dessa regler innebär bl.a. att det i

polisregister, förutom sådana uppgifter skall antecknas i kriminalsom registret, skall tas in uppgifter om vissa bötesdomar och godkända

strafförelägganden.

Innehållet i polisregister är dock inte begränsat till anteckningar om påföljder. Således antecknas även uppgifter åtalsunderlåtelse i vissa om fall, beslut om utvisning enligt 4 kap. 7§ UtlL samt beslut om utlämning och beslut om besöksförbud. Dessutom antecknas uppgifter om bl.a. brottsmisstankar.

Utdrag av polisregister

Enligt polisregisterlagen skall utdrag eller upplysning innehållet av om

i polisregister meddelas när framställning om detta görs av Justitie-

kanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, den centrala utlänningsmyndigheten SIV, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, allmän åklagare eller Alkoholinspektionen. På motsvarande sätt som

SOU 1997: 152 Register- och sekretesslagstiftningen m.m. 79

för kriminalregistret har regeringen bemyndigats att meddela bestämmelser om utlämnande till övriga myndigheter. Sådana bestämmelser finns i polisregisterkungörelsen. Till exempel meddelas

utdrag ur polisregister framställning av chefen för Utrikesdeparte-

mentet eller den han eller hon bemyndigar samt Utlänningsnämnden för utredning i ärende om prövning enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap, utlänningslagen eller lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll, i fråga om den som prövningen gäller 17 § 7. Regeringen kan förordna att en myndighet vars rätt att få utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister följer direkt av lag, får ha terminalåtkomst till polisregister. Till skillnad från vad som gäller för kriminalregistret är en enskilds rätt att ta del av uppgifter om sig själv i polisregister mycket begränsad. Den huvudsakliga anledningen till detta är att polisregister ofta innehåller uppgifter som är av betydelse för brottsspaning.

Olika typer av brottsregister

Person- och belastningsregistret är det största polisregistret. Det är främst ett belastningsregister och innehåller uppgifter om påföljder och därmed sammanhängande beslut som skall antecknas enligt kriminaloch polisregisterförfattningarna. Med stöd av polisregisterlagen för Rikspolisstyrelsen flera andra register. Dessa används framför allt för brottsspaning. Hit hör bl.a. brottsamnälansregistret, det allmänna spaningsregistret, signalements-

och känneteckensregistret samt U-boken med bl.a. uppgifter om

utvisningar. Också dessa förs med hjälp ADB. Även säkerhetspoliav sens register regleras av polisregisterlagen. Särskilda föreskrifter för detta register finns i 5 a § förordningen 1989:773 med instruktion för Rikspolisstyrelsen.

4.1.4 SIV:s möjlighet att ta del av uppgifter i kriminal-

registret och polisregister

Av den lämnade redogörelsen framgår att SIV har rätt att i vissa slag av ärenden erhålla utdrag av kriminalregistret och har en generell rätt att erhålla utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister. Rätten är generell i den meningen att ingen annan bestämmelse i polisregisterlagen eller polisregisterkungörelsen inskränker den till vissa ärenden, individer eller situationer. Det finns således formellt ett författningsmässigt stöd för SIV att erhålla utdrag av polisregister vid utredning i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt person. Rätten omfattar formellt både utlänningen

80 Register och sekretesslagstiftningen m.m.

och den i Sverige bosatta personen även om syftet bakom tillståndet främst torde vara att ge SIV tillgång till uppgifter om sökanden. De uppgifter som antecknas i kriminalregister registreras samtidigt i polisregister. En utökad möjlighet för SIV att få uppgifter från kriminalregistret skulle således inte innebära någon utökad tillgång till registerinformation.

4.2 Sekretesslagstiftningen

4.2. 1 Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen innebär bland annat att allmänna handlingar är offentliga. De grundläggande bestämmelserna om handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen sägs att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är utlänningar likställda med svenska medborgare om inte annat följer enligt lag, dvs. denna rätt är inte grundlagsgaranterad utan kan inskränkas genom bestämmelser i vanlig lag. Några sådana inskränkningar finns inte. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En ADB-upptagning är således en handling. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Det finns emellertid inskränkningar i offentlighetsprincipen. I 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det är påkallat av vissa särskilt angivna intressen, bl.a. med hänsyn till intresset att förebygga och beivra brott och skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Sådana begränsningar skall anges i en särskild lag eller annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Denna särskilda lag är sekretesslagen.

4.2.2 Sekretesslagen

Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Lagen innebär alltså bl.a. inskränkningar i den offentlig-

hetsprincip slås fast i tryckfrihetsförordningen. Med det allmän-

som nas verksamhet avses statliga, landstingskommunala och kommunala myndigheter samt vissa andra organ. Sekretessen gäller gentemot

enskilda och, enligt huvudregeln, mot andra myndigheter.

SOU 1997: 152 Register- och sekretesslagstzftningen m.m. 81

4.2.3 Sekretess avseende utdrag ur kriminalregistret eller polisregister

I 10 § polisregisterlagen anges att den som med stöd av polisregisterlagen fått del av uppgift ur polisregister om annans personliga förhållanden inte obehörigen får röja vad han sålunda har erfarit. Vidare framgår att i det allmännas verksamhet tillämpas i stället sekretesslagen. I 5 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till främst intresset att förebygga eller beivra brott. En del polisregister har ett visst skydd genom dessa bestämmelser. Reglerna är till för att skydda det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Av större intresse när det gäller uppgifter i kriminalregistret eller i polisregister är dock reglerna i 7 kap. om sekretess med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga förhållanden. Enligt 7 kap. 17 § gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller register som förs enligt polisregisterlagen för uppgift som har tillförts registret. Sekretessen enligt denna bestämmelse är absolut, dvs. något krav risk för skada uppställs inte som villkor för att utlämnande skall vägras. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller endast de föreskrifter som finns i registerlagarna och säkerhetsskyddslagen 1996:627 samt anslutande förordningar. Enligt sista mening i 17 § gäller föreskrifterna i 14 kap. sekretesslagen inte i fråga om sekretessen i paragrafen, vilket innebär att sekretessen också gäller i förhållande till den enskilde själv. Som tidigare nämnts har den enskilde dock möjlighet att under vissa villkor få ut uppgifter med stöd av registerlagstiftningen. Lämnas en registeruppgift ut till en annan myndighet följer uppgiften sekretessen dit bara i den mån detta följer av bestämmelserna om överföring av sekretess. Detta innebär att sekretess enligt denna bestämmelse inte gäller hos SIV om registeruppgifter lämnas dit.

Sekretess kan dock gälla enligt någon annan bestämmelse se avsnitt

4.2.4.

4.2.4 Sekretesskydd för utländska medborgare

I 7 kap. 14 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess för uppgifter som rör utländska medborgare. I första stycket föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessen enligt denna bestämmelse gäller oavsett hos vilken myndighet uppgifterna förekommer. För sekretess krävs att

82 Register och sekretesslagstiftningen m.m. SOU 1997: 152

det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Dessutom fordras att risken för skada skall vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. I andra stycket föreskrivs bl.a. att sekretess utöver vad som följer av första stycket gäller i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den

enskilde eller någon honom närstående lider men. Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses förvaltningsärenden om t.ex. visering,

uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning samt kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn prop. 1979/80:2 del A s. 210. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, dvs. sekretess är huvudregel. Sekretessen är således mer omfattande än enligt första stycket. Till exempel kan uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk

uppfattning skyddas. Inte bara uppgifter som är att hänföra till den

utlänning som ett ärende avser omfattas av bestämmelsen utan också

uppgifter om andra personer om vilka det finns uppgifter i ärendet,

t.ex. referenspersonen jfr Corell mfl., Sekretesslagen, 1992, s. 202.

Uppgifter ur polisregister som lämnas till SIV kan komma att omfattas

av sekretess med stöd av denna paragraf.

4.3 Parters rätt till i

insyn utlänningsärenden

En grundläggande princip i ett rättssarnhälle är att en part i ett mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en domstols eller myndighets avgörande. Enligt 16 § förvaltningslagen 1986:223 har, med vissa undantag, en sökande, klagande, eller annan part, rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 17 § förvaltningslagen får, även här med vissa undantag, ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part, har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den sekretess som kan gälla i ett ärende får i mycket stor omfattning vika för rätten till partsinsyn. Av 14 kap. 5 § sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att en sökande, klagande eller annan part i ett mål eller ärende hos domstol eller myndighet tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse år av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs får emellertid handlingen respektive materialet inte lämnas ut. I sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna

SOU 1997: 152 Register- och sekretesslagstzftningen m.m. 83

parten upplysning om vad materialet innehåller, om det behövs för att parten skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda. Enligt andra stycket hindrar sekretess aldrig att en part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Enligt 11 kap. 2§ UtlL tillämpas bestämmelserna i 17§ förvaltningslagen om rätt för part att få del av uppgifter i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast når utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige. l ärenden om uppehållstillstånd grund av anknytning till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo är det den sökande, inte den här bosatta personen som är part i ärendet. Detta innebär att den utländska personen enligt 16 § förvaltningslagen har möjlighet att få kännedom om de uppgifter som den här bosatta lämnar i ärendet och de uppgifter som inhämtas om denna.

4.4 Pågående lagstiftningsarbete

Den 30 mars 1995 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över de författningar som gäller för

polisens register. Enligt direktiven, som byggde på de utgångspunkter

som angetts i regeringens proposition 1994/952144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m., skulle bl.a. det person- och belastningsregister PBR som förs hos Rikspolisstyrelsen ersättas av ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister. Skälet härtill var att uppgifter med olika grad av tillförlitlighet av integritetshänsyn inte borde finnas i ett och samma register. I uppdraget ingick också att

överväga behovet av ändringar i polisregisterlagen.

Utredaren, som har redovisat sina överväganden i betänkandet Polisens register SOU 1997:65, har haft Datalagskommitténs betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik SOU 1997:39 som utgångspunkt för sina förslag. Den persondatalag som Datalagskommittén föreslagit bygger EG:s dataskyddsdirektiv och skall

i princip gälla all behandling av personuppgifter. Den skall således

inte gälla enbart sådana uppgifter som ingår i register. En utgångspunkt för persondatalagen är att behandling av personuppgifter skall vara tillåten endast i de fall och de villkor som lagen anger. Kriterierna för behandling anges ett sådant sätt att den särlagstiftning som förutsätts skilda områden inte som nu behöver inledas med ett medgivande till automatisk databehandling. Utredaren har lämnat förslag till nya författningar för polisens belastnings- och misstankeregister. Dessutom har utredaren föreslagit en ny polisdatalag som skall ersätta den nuvarande polisregisterlagen.

84 Register och sekretesslagstzftningen m.m. SOU 1997: 152

De två förstnämnda författningsförslagen har endast i mindre

omfattning påverkats av förslaget till persondatalag. Annorlunda förhåller det sig med polisdatalagen, som kan sägas utgöra ett direkt komplement till persondatalagen för polisens del. I vissa avseenden föreslås polisen en i förhållande till persondatalagen vidgad rätt att behandla personuppgifter. I andra avseenden är det tvärtom. Ändamålet med det föreslagna belastningsregistret underlätta är att tillgången till sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndighet för att förebygga, uppdaga och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal samt vid utfärdande av strafföreläggande och slutligen hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd. Uppgifter i registret skall också få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild betydelse för den enskildes verksamhet. Ändamålet med det misstankeregistret är underlätta nya att tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke brott om som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga och uppdaga och utreda brott samt hos åklagarmyndigheter för förundersökning och åtal. Uppgifter i registret skall vidare få användas av polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning och tillståndsgivning som anges i författning samt av enskilda om det är av särskild betydelse i den enskildes verksamhet. Enligt utredaren bör de nuvarande reglerna om absolut sekretess 7 kap. 17 § sekretesslagen för uppgifter i polisregister ersättas med regler om utlämnande efter skadeprövning. Såvitt gäller belastningsoch misstankeregistren föreslås ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifter skall lämnas ut endast om det står klart att utlämnandet inte kan vålla men för den registrerade. Samma skaderekvisit föreslås för andra uppgifter i polisregister om att en person är dömd för brott, misstänks för eller har varit misstänkt för brott, kan antas ägna sig eller ha ägnat sig brottslig verksamhet eller kan komma att begå

allvarliga brott. Övriga uppgifter i polisregister skall enligt förslaget

omfattas av ett rakt skaderekvisit. För dessa fall skall således sekretess gälla endast om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. Utöver det som sagts ovan har utredaren ansett att det måste finnas bestämmelser som medger att vissa myndigheter skall ha rätt till uppgifter ur belastnings- och misstankeregistren oberoende av en prövning enligt sekretesslagen. Sådana bestämmelser finns i dag i 3 § polisregisterlagen samt 17 och 21 polisregisterkungörelsen. Sådana utdrag som meddelas enligt polisregisterlagen skall innehålla samtliga uppgifter i registret. Detsamma gäller uppgifter som meddelas med stöd av 21 § polisregisterkungörelsen. Utdrag som lämnas enligt 17 §

SOU 1997: 152 Register- och sekretesslagstiftningen m.m. 85

polisregisterkungörelsen skall däremot begränsas på visst angivet sätt.

Enligt utredaren är det mycket angeläget med en allmän översyn av bestämmelserna om vilka myndigheter som oberoende av sekretessreglerna skall ha rätt till utdrag och vilka begränsningar som skall göras. Utredaren har dock ansett att ett sådant arbete inte låter sig göras inom för uppdraget eftersom en sådan översyn skulle ramen kräva genomgång varje myndighets verksamhet, den fören av fattningsreglering som styr verksamheten i fråga och den praxis som har utbildats på området. De regler som utredaren föreslagit vad gäller tillgången till uppgifter oberoende av sekretessprövning bygger därför i huvudsak på de regler gäller i dag. Vad särskilt gäller SIV har som utredaren således föreslagit att verket skall ha rätt till fullständigt utdrag både belastnings- och misstankeregistret. Det bör dock ur nämnas att utredaren har föreslagit allmän bestämmelse som en ny innebär att myndighet eller enskild har rätt till utdrag i en en som varje särskilt fall skall pröva behovet av information och att noga utdrag belastnings- och misstankeregistren endast får begäras om ur skälet till detta uppväger det intrång eller men i övrigt det innebär för den som berörs. Utredaren har föreslagit att de bestämmelserna skall träda i nya kraft den 1 januari 1999. Förslaget har remitterats och bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 87

5 Våld mot kvinnor

Våld mot kvinnor är ett universellt problem och utgör ett samlingsbeför många olika företeelser. Häri ingår såväl fysiskt som grepp psykiskt våld män gör sig skyldiga till mot kvinnor. Våld och som andra övergrepp mot en person kan definieras som olika brott och falla in under olika straffbestämmelser. Utan att göra någon fullständig uppräkning kan nämnas mord, dråp och misshandel i 3 kap. BrB, olaga frihetsberövande, olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott och ofredande enligt 4 kap. samt sexualbrotten i 6 kap. Vad gäller våld mot kvinnor i nära relationer finns vissa speciella omständigheter hänförliga till den våldsutsatta individen och till attityder i samhället leder till att dessa brott till stor del förblir okända för myndigsom heterna. Av samma skäl förekommer det att en stor del av de polisanmälda våldsbrotten där gärningsmannen och offret är bekanta skrivs efter det att målsäganden återtagit sina uppgifter. I avsnitt av 5.1 vi kort beskrivning av åklagares åtalsplikt och redogör för ger en ett antal våldsbrott i brottsbalken. I avsnitt 5.2 redogör vi för några centrala internationella konventioner, resolutioner och deklarationer och andra dokument tillkommit i det internationella arbetet för att som motverka våld mot kvinnor. I avsnitt 5.3 slutligen berör vi några av de problem är specifika vid våldsbrott som riktar sig mot som närstående.

5.1 Om åtal och brott

Det finns ett antal brott ofta riktas mot kvinnor. Vi har valt att som redogöra för brotten misshandel, olaga frihetsberövande, olaga hot, ofredande, våldtäkt och sexuellt tvång. Redogörelsen bygger, förutom lagtexten, förarbetena till de gällande bestämmelserna samt Kommentar till brottsbalken, del 1995, sjätte upplagan, Holmberg m.fl. kommentaren. Inledningsvis finns det dock skäl att kort beröra frågan om åtal.

88 Våld mot kvinnor

5.1.1 Något om åtalsplikten

I 20 kap. 6 § rättegångsbalken anges att åklagare skall åtala brott som hör under allmänt åtal, inte annat är stadgat. Bestämmelsen om ger uttryck för vad som brukar kallas den absoluta åtalsplikten. I den juridiska doktrinen brukar man skilja mellan absolut och

relativ åtalsplikt. Absolut åtalsplikt innebära att åklagaren är

anses skyldig att väcka åtal om en gärning är straffbar och bevisningen tillräckligt stark för att kunna ligga till grund för fällande dom. Vid en relativ åtalsplikt ges åklagaren rätt att utifrån förhållandena i det enskilda fallet pröva om åtal är påkallat. Svensk rätt utgår, som nyss nämnt, från i princip absolut en

åtalsplikt. Åtalsplikten har emellertid försetts med alltmer betydande

undantag. Genom senare års lagstiftningsarbete har inskränkningarna i själva verket getts en sådan omfattning att det med fog kan hävdas att denna kommit att i vissa fall närma sig ett systern med relativ

åtalsplikt se Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagar-

väsende SOU 1992:61 del A s. 149. Reglerna undantag från om åtalsplikten är framför allt av två slag, nämligen särskild åtalsprövning

och åtalsunderlåtelse. Även förundersökningsbegränsning

och rapporteftergift kan i princip sägas utgöra undantag från den absoluta åtalsplikten. För att åklagaren skall vara skyldig att åtala skall det föreligga

tillräckliga skäl. Åklagaren måste ta ställning till om den föreliggande

gärningen innefattar ett brott och skall därvid beakta alla omständigheter som hänför sig till gärningens såväl objektiva som subjektiva sida. Även omständigheter kan utesluta som eller upphäva straffbarhet måste beaktas, t.ex. nödvärn eller nöd. Gärning har begåtts som av någon som inte uppnått 15 års ålder och därför inte får dömas till påföljd, skall inte föranleda åtal. Vidare skall åklagaren pröva styrkan av den bevisning som finns för att den misstänkte har begått gärningen. Bevisningen måste vara tillräckligt stark för att åklagaren på

objektiva grunder skall kunna förvänta sig en fällande dom se Fitger,

Rättegångsbalken I del 2 20: 14. Beträffande vissa brott råder inskränkningar i åklagarens åtalsplikt. I vissa författningar har det föreskrivits villkor för att allmänt åtal skall få ske, t.ex. att det krävs angivelse målsäganden för att av åklagaren skall kunna åtala brottet angivelsebrott eller att åtal är påkallat ur allmän synpunkt. Vid bedömningen åtal är påkallat av om ur allmän synpunkt tas hänsyn såväl till brottets art och straffets syfte som till omständigheterna vid brottets begående. Hänsyn till målsägande vägs in i bedömningen och kan tala för att åtal inte skall väckas. Inte sällan kan dock åtal vara påkallat i de fall målsägandena inte vågar ange brottet till åtal. Om åklagaren överväger att väcka åtal för ett angivelsebrott utan att angivelse har skett bör skälen för att

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 89

målsäganden inte angett brottet till åtal noga beaktas kommentaren

s.136.

1.2 Några brottsbalksbrott

Misshandel

Om misshandelsbrott finns bestämmelser i 3 kap. 5 och 6 §§ brottsbalken BrB. Misshandelsbrotten delas upp i tre svårhetsgrader. Normalgraden och ringa fall behandlas i 5 Om grov misshandel finns bestämmelser i 6 I lagen görs ingen skillnad utifrån offrets könstillhörighet. Kvinnomisshandel behandlas rättsligt som varje annat misshandelsbrott.

Misshandel innebär att gärningsmannen uppsåtligt tillfogar annan

kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller person henne i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Påföljden för misshandel är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse i högst sex månader. Vid gränsdragning mellan vanlig och ringa misshandel skall domstolen till samtliga omständigheter vid brottet, inte bara skadans se svårhet. Endast misshandel framstår som tämligen bagatellartad som skall bedömas som ringa brott. Påföljden för misshandel är fängelse, lägst ett och högst tio år. grov Vid bedömningen misshandel är grov, skall hänsyn tas till av om en samtliga omständigheter vid brottet. Lagen anger en rad faktorer som skall beaktas särskilt vid bedömningen, t.ex. att gärningen varit

livsfarlig, offret tillfogats svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom

om

eller gärningsmannen annars visat särskild hänsynslöshet eller

om råhet. Före den l januari 1988 ett av de rekvisit som särskilt skulle var beaktas vid bedömande huruvida brottet var grovt om gärningsav visat synnerlig hänsynslöshet eller råhet. Genom reformen mannan ändrades detta uttryck till särskild hänsynslöshet eller råhet, vilket innebär anvisning till domstolarna att tillämpa ett något mindre en

restriktivt synsätt när det gäller att kvalificera brottet som grovt prop.

1987/88:14 3. Som exempel på kvalificerad misshandel angavs s. kvinnomisshandel. Vid kvinnomisshandel, som ofta avser en fysiskt

består våldet ofta örfilar, knytnävsslag och sparkar

svagare person, av och är inte sällan förenat med hot. De synliga skadorna kan vara begränsade till blåmärken svullnader och frakturer och mindre tandskador. Upprepas misshandeln flera gånger eller pågår den under längre tid framstår den ändå utslag av särskild brutalitet. Det som försvårande momentet vid denna typ misshandel ligger främst iden av påtagliga integritetskränkningen, liksom i det förhållandet att våldet ofta är psykiskt nedbrytande till sin karaktär anförda prop. s. 6 Allmänt åtal gäller.

90 Våld mot kvinnor SOU 1997: 152

Olaga frihetsberövande

Ett mycket allvarligt frihetsbrott har upptagits i 4 kap. 1 § BrB under benämningen människorov. Den i annat fall berövar någon som friheten genom att bortföra eller inspärra honom eller sätt annat

berövar någon friheten gör sig skyldig till olaga frihetsberövande

enligt 4 kap. 2 Ett frihetsberövande inte innebär att någon som bortförs eller spärras in kan vara att någon binder eller ställer annan

honom eller henne under bevakning kommentaren 207. Även

s.

åtgärder som innebär att någon hindras att förflytta sig från viss

en

plats kan innebära ett olaga frihetsberövande. Att inskränka någons

rörelsefrihet, t.ex. att låsa någon ute från hans bostad eller genom att

förstöra eller undanhålla någon hans cykel eller annat fortskaffnings-

medel är däremot inte att anses som frihetsberövande. I dessa fall kan i stället ansvar för ofredande eller egenmäktigt förfarande komma i fråga.

Påföljden för olaga frihetsberövande är fängelse, lägst och högst

ett tio år, eller, om brottet är mindre grovt, böter eller fängelse i högst två år. Huruvida brottet är att anse som mer eller mindre grovt beror i

första hand frihetsberövandets långvarighet kommentaren 209.

s. Straffskalan för mindre grova fall i första hand på helt passar kortvariga frihetsberövanden. Förutom tidsrymden beaktas arten av

intrånget i friheten intrånget inneburit fysiskt eller psykiskt

samt om lidande för den frihetsberövade samt övriga omständigheter. Allmänt åtal gäller.

Olaga hot

Olaga hot regleras i 4 kap. 5 § BrB. Stadgandet främst avser att

bereda straffrättsligt skydd för vissa mot enskild

angrepp persons känsla av trygghet till person och egendom. Brottet uppfattas således som ett fridsbrott. Straffbestämmelsen riktar sig mot den som lyfter mot vapen annan eller annars hotar med brottslig gärning pä sätt är ägnat att hos som den hotade framkalla allvarlig fruktan för eller säkerhet egen annans till person eller egendom. För straffbarhet krävs inte att den hotade blir rädd. Fall där det varit uppenbart att hotet inte varit allvarligt menat eller det varit likgiltigt för den hotade om gärningen utfördes, eftersom han kunnat avstyra den utan särskild olägenhet, utesluts dock från det straffbara området. Frågan om gärningen är straffbar påverkas inte av om gärningsmannen haft för avsikt att fullfölja hotet. Detta kan dock

beaktas vid straffmätningen kommentaren 217.

s.

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 91

Genom uttrycket "allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom" anges att hotet skall avse antingen våld på person vilket inte framstår som helt lindrigt eller åstadkommande av skada person eller egendom som skulle medföra lidande eller annan avsevärd förlust eller olägenhet för den som drabbas därav. För straffbarhet är det inte nödvändigt att hotet går ut en gärning riktad mot den hotade. Hotet kan gälla även åtgärder mot en tredje person,

t.ex. en nära anhörig eller vän till den hotade kommentaren s. 218.

Straffet för olaga hot är böter eller fängelse i högst ett år. Straffet för grova fall av olaga hot är fängelse lägst sex månader och högst fyra år. För att brottet skall bedömas som grovt krävs att brottet i betydande

grad skiljer sig från normala fall av olaga hot kommentaren s. 219.

Faktorer kan vara av betydelse är, förutom hotets innebörd och som hur akut det framstår, om hotet riktats mot någon med en särskilt skyddslös ställning eller om det är fråga om upprepade allvarliga hot. Allmänt åtal gäller.

Ofredande

Brottet ofredande behandlas i 4 kap. 7 § BrB. Brottsbeskrivningen innefattar handlingar av skilda slag. I lagtexten beskrivs den brottsliga handlingen som handgripligt antastande eller ofredande genom hänsynslöst beteende, varvid som exempel nämns skottlossning, stenkastning och oljud. Under uttrycket "handgripligen antastar" faller avsiktliga knuffat, att någon sätter krokben för annan eller att rycka eller slita i någons kläder. Hit hör också handgripligt störande av kvinnofriden, exempelvis att hindra en kvinna från att komma fram, ta henne under armen för att förmå henne att följa med eller att antasta henne med

klappar eller liknande smekningar. Ofredande av en kvinna i syfte att

nå sexuell förbindelse faller också under bestämmelsen även om inget handgripligt antastande förekommit. Även ihärdig och ovälkommen

uppvaktning av en kvinna genom brev och postkort har ansetts som ofredande kommentaren s. 226.

Andra exempel på ofredande är telefonförföljelse och trakasserier olika slag. Mobbning eller annat psykiskt våld kan vara att bedöma av som ofredande. Straffet för ofredande är böter eller fängelse i högst ett år. Angående åtal gäller att ofredande förövats allmän plats som får åtalas åklagare endast mâlsägande anger brottet till åtal eller av om

om åtal finnes påkallat ur allmän synpunkt.

92 Våld mot kvinnor SOU 1997: 152

Våldtäkt

Om våldtäkt stadgas det i 6 kap. 1 § BrB. Med våldtäkt förstås att någon tvingar annan till samlag eller därmed jämförligt sexuellt umgänge genom våld eller genom hot innebär eller för den hotade som framstår som trängande fara. Lika med våld att försätta någon anses i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Begreppet samlag definieras inte i lagtexten. Något krav att samlaget skall ha fullbordats finns enligt förarbetena inte prop. 1983/842105 s. 17. För att fullbordad våldtäkt skall föreligga anses är det tillräckligt att könsdelarna berört varandra. Beteenden som normalt bör jämställas med samlag är s.k. orala och anala samlag. När det gäller andra sexualhandlingar får man med ledning av omständigheterna avgöra om handlingen kan jämförlig med samlag. anses I de situationer där sexuellt övergrepp inte kan jämförligt med anses

samlag kan ansvar för sexuellt tvång enligt 2 § komma i fråga.

Våldtäkt kan förövas av både män och kvinnor och övergreppet kan vara av såväl heterosexuell homosexuell natur. Någon skillnad som mellan samlag eller andra sexualhandlingar i eller utom äktenskap görs

inte kommentaren s. 275 f.

För våldtäkt enligt 1 § första stycket är minimistraffet två års fängelse och maximistraffet sex års fängelse. I bestämmelsens andra stycke sägs att om våldtäkten med hänsyn till våldets eller hotets art och omständigheterna i övrigt är att anse som mindre allvarlig döms för våldtäkt till fängelse i högst fyra år. För grov våldtäkt är straffskalan lägst fyra och högst tio års fängelse. Vid bedömandet om det är fråga våldtäkt skall enligt om grov paragrafens tredje stycke särskilt beaktas om våldet varit livsfarligt eller om den som begått gärningen tillfogat allvarlig skada eller allvarlig sjukdom eller, med hänsyn till tillvägagångssättet eller offrets låga ålder eller annars visat särskild hänsynslöshet och råhet. Allmänt åtal gäller.

Sexuellt tvång

Den som i annat fall än som avses i 1 olaga tvång förmår genom någon till sexuellt umgänge kan dömas för sexuellt tvång enligt 6 kap. 2 § BrB. Denna paragraf är således subsidiär i förhållande till l Är tvånget och den sexuella handlingen av den art som sägs i l § är gärningen att bedöma som våldtäkt, inte sexuellt tvång. Med sexuellt umgänge avses samlag, samlagsförsök och andra samlagsliknande åtgärder. För ansvar förutsätts att någon förmåtts till sexuellt umgänge genom olaga tvång. Har tvånget bestått i våld eller hot innebär person som

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 93

eller för den hotade framstår trängande fara, skall emellertid inte som dömas för sexuellt tvång, utan enligt l § för våldtäkt om någon tvingats till samlag eller därmed jämförligt sexuellt umgänge. Vid sådant våld som inte utgör våld person med den innebörd det har i l § och vid annat rättsstridigt hot blir 2 § att tillämpa, liksom vid alla former av olaga tvång när fråga är om annat sexuellt umgänge än

samlag och därmed jämförlig sexualhandling kommentaren s. 283.

Straffet för sexuellt tvång är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt är påföljden fängelse, lägst sex månader och högst fyra år. För att grovt sexuellt tvång skall anses föreligga, skall gärningen ha visat särskild hänsynslöshet eller brottet den som begått annars vara att anse som grovt. Allmänt åtal gäller.

5.2 Internationella förpliktelser angående

våldsdrabbade kvinnor

Våld mot kvinnor har under år kommit att uppmärksammas senare alltmer inom det internationella samfundet och dess organ. Det har gång på gång slagits fast att våld mot kvinnor kränker kvinnors mänskliga rättigheter. Den globala uppmärksamheten på området har medfört ökade krav de nationella organen runt om i världen att vidta åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Sverige har tagit aktiv del i det internationella arbetet, inte minst i FN:s ansträngningar att motverka olika former av våld mot kvinnor. I Kvinnovåldskommissionens betänkande SOU 1995:60 finns en ingående redogörelse för det internationella arbetet för att motverka våld mot kvinnor. Nedan redovisas de centrala delarna av detta material med vissa tillägg.

5.2. 1 Europarådet

Europarådet har parallellt med FN uppmärksammat frågor som rör våld mot kvinnor. Våld mot kvinnor t.ex. det ämne som behandvar lades vid Europarådets tredje europeiska ministermöte om jämställdhet mellan kvinnor och män, ägde hösten 1993 i Rom. Under som rum förberedelsen inför konferensen utarbetades särskild deklaration om en strategier för att bekämpa våld mot kvinnor i ett demokratiskt Europa. Denna deklaration samt resolution våldtäkter och sexuellt en om utnyttjande kvinnor antogs vid ministerkonferensen. Såväl av deklarationen resolutionen har översatts av Kvinnovåldskomsom missionen och intagits i SOU 1995:60 del B.

94 Våld mot kvinnor SOU 1997: 152

5.2.2 Nordiska rådet

Även inom Nordiska rådet har frågor om våld mot kvinnor uppmärksammats. Nordiska ministerrådet fastställde rekommendation av Nordiska rådet år 1978 ett nordiskt Samarbetsprogram på jämställdhetsområdet. År 1995 nordiskt Samarbetsprogram. antogs ett nytt Som komplement till det nordiska samarbetsprogrammet finns handen lingsplan för det nordiska jämställdhetsarbetet. Handlingsplanen avspeglar de frågor som är högt prioriterade i de nordiska ländernas nationella arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män. Bland de ämnen som är aktuella i samtliga länder ingår frågor rör våld mot som kvinnor.

5.2.3 FN

Konventionen om avskaflande all slags diskriminering kvinnor av av

År 1979 FN Konventionen antog om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Konventionen som är ratificerad 153 av

stater februari 1997, häribland Sverige, prop. 1979/80: 147, bet.

1979/80 AU:30, rskr. 1979/802327, trädde för Sveriges del i kraft år 1981 SÖ 1980:8. Konventionen innehåller ingen bestämmelse som direkt talar om våld mot kvinnor. Det finns dock i konventionen flera artiklar som behandlar olika former av diskriminering med eller utan vâldsinslag. Enligt artikel 2 c åtar sig konventionsstaterna att skapa ett rättsligt skydd för kvinnans rättigheter grunder för män samma som och att säkerställa ett effektivt skydd för kvinnor mot varje dis-

kriminerande handling. I artikel 2 slås fast att konventionsstaterna

e

skall vidta alla lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering

av kvinnor från enskilda personer, organisationer och företag. I artikel 6 behandlas prostitution och handel med kvinnor. Enligt artikel 16 skall konventionsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa kvinnor lika rätt när det gäller äktenskapsfrågor och andra familjerättsliga frågor. FN:s granskningskommitté för avskaffande all slags diskrimineav

ring av kvinnor, CEDAW, antog 1992 en rekommendation nr 19

om våld mot kvinnor. I rekommendationens inledning fastslås att våld mot kvinnor är diskriminering eftersom våld hindrar kvinnor att utöva sina rättigheter och friheter samma sätt som män. Våld mot kvinnor

definieras som handlingar som riktar sig mot en kvinna för att hon är

kvinna eller drabbar kvinnor oproportionerligt och för kvinnan som innebär fysisk, psykisk eller sexuell skada eller lidande, hot, tvång eller godtyckligt frihetsberövande. Det påpekas att det våld kvinnor utsätts för grund av sitt kön är en kränkning av kvinnors mänskliga rättigheter enligt konventionerna om de mänskliga rättigheterna. Enligt

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 95

rekommendationen skall staterna företa lämpliga och effektiva åtgärder för att avskaffa alla former av våld mot kvinnor. Staterna skall också tillförsäkra kvinnor skydd mot våld i familjen. Detta skall bland annat ske genom lagstiftning, information och avgivande rapporter av om våld. Staterna skall vidare arbeta med att förebygga och efterforska kränkningar av kvinnors rättigheter och härutöver straffa våldshandlingar och ge offren kompensation.

FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter

FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter ägde i Wien år rum

1993. På konferensen hade frågor rörande kvinnors mänskliga

rättigheter och diskriminering kvinnor central plats. I slutav en dokumentet från konferensen understryker man vikten att arbeta för av att undanröja våld mot kvinnor, både i det privata och i det offentliga livet, liksom för att undanröja könsfördomar i rättstillämpningen. Vidare understryks i dokumentet vikten att staterna främjar särskilt av utsatta gruppers mänskliga rättigheter. Invandrare framhålls härvid som en särskilt utsatt grupp.

FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor

I december 1993 antog FN:s generalförsamling deklaration

en om avskaffande av våld mot kvinnor och härtill hörande resolution en om våld mot kvinnliga invandrare. Enligt deklarationens artikel 1 är våld

mot kvinnor varje könsrelaterad våldshandling resulterat i eller

som sannolikt kommer att resultera i fysisk, sexuell, eller psykisk skada eller sådant lidande för kvinnor, innefattande hot sådana handom

lingar, tvång eller godtyckliga frihetsberövanden, sig detta sker

vare i det offentliga eller i det privata livet. Artikel 4 innehåller en uppräkning av åtgärder som länderna bör vidta för att avskaffa alla former av våld mot kvinnor, inte minst våld inom hemmet. Det sägs

att staterna med alla lämpliga medel och utan dröjsmål bör driva

en politik som syftar till att avskaffa våld mot kvinnor. Bland annat skall de med vederbörlig uthållighet verka för att förhindra, undersöka och,

i enlighet med nationell lagstiftning, straffa våldsgärningar mot

kvinnor. Vidare bör staterna överväga möjligheten att utarbeta nationella handlingsplaner för att främja skyddet kvinnor. Staterna av bör arbeta för att säkerställa att kvinnor utsatts för våld och deras som barn får kvalificerat stöd och hjälp, inte minst från hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Vidare bör staterna anslå tillräckliga resurser i den statliga budgeten för verksamhet är relaterad till som avskaffandet av våld mot kvinnor. Det pekas behovet utav bildningsinsatser som riktas till poliser och andra statstjänstemän, som har ansvar för att förebygga, undersöka och bestraffa våld mot

96 Våld mot kvinnor SOU 1997: 152

kvinnor, men även åtgärder i övrigt, särskilt inom utbildningsområdet, syftar till att förändra sociala och kulturella beteendemönster och som avskaffa fördomar om kvinnors och mäns roller. Det anges också att staterna bör främja forskning inom området, bl.a. när det gäller orsakerna till, arten, allvarligheten och följderna av våld mot kvinnor, och att staterna bör framställa statistik, särskilt beträffande utbredningen av våld i hemmet. Staterna skall också besluta om åtgärder riktade mot avskaffande av våld mot kvinnor som är särskilt utsatta för våld.

FN:s resolution om våld mot kvinnliga invandrare

Resolutionen om våld mot kvinnliga invandrare skall ses mot bakgrund av denna grupps dubbla utsatthet, som kvinnor och invandrare. I resolutionen uttrycker FN:s Generalförsamling djup oro över våldsdrabbade invandrarkvinnors situation och hemställer att staterna i samarbete med privata organisationer erbjuder våldsdrabbade kvinnor bistånd till fysisk och psykisk rehabilitering och i övrigt aktivt försöker skydda deras rättigheter.

Världskvinnokonferenserna

Viktiga milstolpar i FN:s arbete för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män och kvinnors mänskliga rättigheter är de fyra världskvinnokonferenserna. Den första internationella konferensen ägde rum i Mexico City år 1975. Den inledde FN:s kvinnoårtionde 1975-1985. Vid världskvinnokonferensen i Köpenhanm 1980 antogs aktionsplan för den andra halvan av kvinnoårtiondet. Vidare antogs en ett handlingsprogram, vari man uppmärksammade olika former av våld mot kvinnor och barn och behovet av skydd för kvinnor i alla

åldrar mot fysiska och psykiska övergrepp i hemmet, sexuella

övergrepp m.m. I en resolution om våld mot kvinnor uttalades att våld

som riktas mot familjemedlemmar måste uppfattas som ett allvarligt

problem som ärvs från den ena generationen till den andra. Den tredje världskvinnokonferensen i Nairobi 1985 antog vissa strategier för det fortsatta jämställdhetsarbetet fram till år 2000. Kvinnor som utsätts för våld uppmärksammades särskilt och det rekommenderades bl.a. att nationerna skulle öka sina ansträngningar när det gäller att förebygga våld mot kvinnor och att öka skydd och stöd i olika former till kvinnor som utsätts för våld och andra övergrepp. Vidare rekommenderades regeringarna att vidta åtgärder för att öka allmänhetens medvetenhet om att våld mot kvinnor är ett allvarligt samhälleligt problem. Den fjärde världskvinnokonferensen hölls i Peking i september 1995. Vid konferensen antogs en handlingsplan som gav uttryck för en politisk vilja att vidta konkreta åtgärder nationell

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 97

nivå för att stärka kvinnors ställning och förbättra deras villkor på i stort sett alla samhällsområden. Vad gäller våld mot kvinnor tar handlingsplanen sin utgångspunkt i deklarationen om avskaffande av våld mot kvinnor från 1993, i synnerhet vad gäller dess definition av våld mot kvinnor. Således avses härmed varje kvinnospecifikt våld som resulterar i eller kan resultera i fysisk, sexuell eller psykisk skada eller lidande för kvinnor, inklusive hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, vare sig handlingen sker i det offentliga eller privata livet. Förekomsten av våld mot kvinnor ses som ett hinder för kvinnors möjligheter att åtnjuta de mänskliga rättigheterna. Det slås också fast att våld mot kvinnor utgör en manifestation av historiskt ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män, som har lett till en dominans över och diskriminering av kvinnor från mäns sida och utgjort hinder för en förbättring av kvinnors ställning. I handlingsplanen åtar sig regeringarna att vidta en rad konkreta åtgärder för att förhindra våld mot kvinnor, bl.a. att utarbeta lagstiftning eller stärka befintlig sådan för att straffa förövarna oavsett om våldet utövats av staten eller av privatpersoner och att avhålla sig från att åberopa varje sedvänja, tradition eller religiös hänsyn för att undvika sitt ansvar för att eliminera våld mot kvinnor och att stärka

och gottgöra de kvinnliga brottsoffren. Åtgärder skall vidtas för att

öka kunskapen om kvinnovåldets mekanismer inom bl.a. rättsväsendet och hälso- och sjukvården och bland dem som arbetar med flyktingfrågor och migrationsfrågor. Tillräckliga finansiella resurser skall avsättas på nationell nivå för åtgärder i frågor som rör våld mot

kvinnor och det arbete som bedrivs kvinnojourer skall stödjas.

Handel med kvinnor skall stävjas på olika sätt. En rad åtgärder för att

främja forskning och information om våld mot kvinnor tas också upp.

Mediernas ansvar för att främja en icke-stereotyp bild av kvinnor och

män betonas. I handlingsprogrammet uppmanas regeringarna att stödja Kommissionen för de mänskliga rättigheternas särskilda rapportör för

frågor om våld mot kvinnor och ge henne all den information hon behöver för fullgörandet av sitt uppdrag.

5.2.4 EU

Ett nyligen uppmärksammat problem är handel med kvinnor. Med kvinnohandel avses att kvinnor transporteras från tredje land till något

EU-land i syfte att utnyttjas. International Organization for Migration IOM anser att följande kriterier skall vara uppfyllda för att man skall

kunna anse att handel i denna bemärkelse föreligger: en internationell gräns har passerats, en förmedlare är inblandad, pengar eller andra

betalningsmedel utväxlas, vistelsen i mottagarlandet är olaglig. IOM

uppskattar att 500 000 kvinnor fördes till något EU-land i detta syfte under år 1995. Någon egentlig kartläggning av problemets förekomst

98 Våld mot kvinnor

i Sverige har inte gjorts. EU har anordnat två konferenser i ämnet. Den första ägde rum i Wien i juni 1996 och den andra i Haag i april 1997. Vid den senare konferensen antogs en deklaration med riktlinjer för att förhindra och bekämpa handel med kvinnor som sker i syfte att utnyttja kvinnorna sexuellt.

5.3 Några speciella frågor

5.3.1 Mörkertal

Alla våldsbrott kommer inte till polisens kännedom och syns inte i brottsstatistiken. De faktorer som brukar nämnas som avgörande för detta s.k mörkertal är brottets grovhet, relationen mellan gärningsman och offer samt brottets synlighet. Grova brott anmäls i högre grad än lindriga brott. Brott där gärningsmannen är helt obekant för offret anmäls i högre grad än brott där gärningsmannen är en närstående. Brott som utspelas en allmän plats anmäls i högre grad än brott som utspelas i det privata. Detta innebär att grova brott med obekanta gärningsmän är överrepresenterade i statistiken jämfört med mindre brott där gärningsmännen är nära bekanta med offren jfr BRÄgrova rapport 1996:4 Brottsutvecklingen 1994 s. 106. Valet mellan att anmäla och inte anmäla ett brott styrs av vissa faktorer. Den påfrestning en förundersökning eller rättegång innebär spelar säkert stor roll liksom den förutsebara möjligheten till upprättelse och risken att själv bli skuldbelastad eller misstrodd. Den allmänna opinionen, den syn människor i offrets närhet har på den aktuella typen av brottslighet liksom de handläggande myndigheternas inställning har troligen också stor betydelse jfr anförda rapport s. 106 där diskussionen avsåg sexualbrott. Förmodligen har toleransen mot vâldshandlingar i nära relationer minskat i takt med att dessa brott synliggjorts genom kvinnojoursverksamhet, forskning m.m. Det finns dock anledning att räkna med att mörkertalet för dessa brott fortfarande är högt. Riksorganisationen Kvinnojourer i Sverige ROKS har uppskattat att endast 25 % av de kvinnor som utsätts för våld eller hot om våld i nära relationer gör polisanmälan BRÅ PM 1994:4 15. I SCB:s offerundersökningar s. 1992/1993 framgår att i knappt en fjärdedel av händelserna hade

kontakt tagits med polisen se avsnitt 7.2.2.

5.3.2 Anmälningar som skrivs av

I lagstiftningen betraktades kvinnomisshandel länge som en intern familjeangelägenhet. Inte förrän år 1864 försvann mannens rätt att aga

sin hustru ur lagstiftningen. Dessutom låg misshandel, som inte var att

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 99

anse som grov och som skedde i hemmet, under enskilt åtal ända fram till år 1982. I dessa fall krävdes således att kvinnan angav brottet till åtal eller att åtal var påkallat ur allmän synpunkt. Vad gäller våldtäkt slopades kravet på âtalsangivelse är 1984. Beträffande vissa brott råder fortfarande inskränkningar i åklagarens åtalsplikt. Brott där allmänt åtal får väckas först efter s.k. särskild åtalsprövning är t.ex. ofredande som inte förövats allmän plats. En stor del av brotten mot kvinnor som kommer till polisens kännedom skrivs av utan att åtal väcks. Kvinnovåldskommissionen lät utföra en undersökning av hur stor del av brotten mot kvinnor som skrevs av efter polisanmälan SOU 1995:60 del A s.201 f.. Undersökningen avsåg kvinnomisshandelsbrott och våldtäktsbrott. Kvinnomisshandelsbrott definierades som misshandel inomhus av bekant person mot kvinna 15 år eller äldre. Våldtäktsbrotten i undersökningen avsåg fullbordade våldtäkter inomhus mot personer 15 år eller äldre. Under 1992 anmäldes 10 585 kvinnomisshandelsbrott. Av dessa gick 37 % vidare till åtal eller strafföreläggande medan 53 % skrevs av. Beträffande knappt 9 % av ärendena var brottsutredningarna inte avslutade vid utgången av 1993. Antalet anmälda våldtäktsbrott uppgick till 905. l 28 % av fallen gick ärendet vidare till åtal. Nästan 60 % av ärendena lades ned. Vid utgången av 1993 var drygt 13 % av de anmälda våldtäktsärendena fortfarande inte avslutade. Misshandelsbrotten skrevs i 43 % av ärendena av med motiveringen "brott kan styrkas". Detsamma gällde för våldtäktsbrotten i knappt 50 % av ärendena. I 150 misshandelsärenden 1,5 % användes avskrivningsgrunden "angivelse saknas" eller "åtal påkallat ur allmän

synpunkt". Detta ansågs anmärkningsvärt mot bakgrund av att

misshandelsbrott sedan mer än tio år tillbaka inte längre var ett angivelsebrott. För att få en bakgrund till siffrorna gav Kvinnovåldskommissionen forskare vid sociologiska institutionen vid Lunds universitet i uppdrag att genomföra s.k. djupintervjuer med poliser och åklagare om deras våld mot kvinnor. Undersökningen tog sikte på tänkbara syn orsaker till varför en så stor del av brottsanmälningarna avseende våld mot kvinnor skrevs av. I undersökningsresultatet angavs att av stor betydelse för hanter-

ingen av kvinnomisshandelsärendena är antagandet att den misshand-

lade kvinnan ofta underlåter att anmäla eller att hon inte står mannen fast vid sin anmälan. Kvinnans benägenhet att inte medverka under den rättsliga processen beskrevs som den främsta anledningen till att många förundersökningar lades ned och åtal inte väcktes. Undersökningen visade också att polismännens värderingar om kvinnomisshandelsbrott och deras uppfattning vilka målsägande som skulle klara om sig igenom den rättsliga kunde få betydelse för om åtal korn processen att väckas. Enligt åklagarna var kvinnans egen berättelse av stort värde

100 Våld mot kvinnor

och många gånger befanns denna vara avgörande för utsikten till en fällande dom trots att annan bevisning fanns att tillgå. Detta gällde främst vid lindrig misshandel som ur moralisk synvinkel upplevdes som lättare att skriva av a.a. s. 203 ff..

5.3.3 Orsaksteorier

De senaste decennierna har forskare utomlands och i Sverige sökt förklaringar till varför män misshandlar kvinnor som de sammanlever med och varför kvinnor stannar kvar i förhållanden där de blir misshandlade av sina män. De teorier som härvid utvecklats visar komplexa orsaksmönster. Frågorna har behandlats i bl.a. Kvinno-

misshandel Ds S 1983:2, Misshandel och sexuella övergrepp mot

kvinnor och barn Justiedepartementets handbok 1991, BRÅ PM 1994:4 Våld mot kvinnor i nära relationer samt i Kvinnoväldskommissionens huvudbetänkande Kvinnofrid SOU 1995:60 Del A. Som förklaring till varför rnän misshandlar kvinnor i nära relationer

har sammanfattningsvis angetts såväl missbruksproblem som omständigheter som är hänförliga till individen, familjen, samhället och

samhällsstrukturen. Orsakerna till våld mot kvinnor har ansetts vara desamma oavsett om parterna i förhållandet är svenskar eller invandrare. Vissa förhållanden som angetts skapa grogrund för kvinnomisshandel har emellertid ansetts gälla invandrare i ännu högre utsträckning än svenskar. Sådana omständigheter är t.ex. ojämlikhet mellan könen, mannens hotade auktoritet, problem i arbetslivet samt rotlöshet och upplösning av sociala nätverk. I äktenskap eller samboförhållanden mellan personer från olika länder kan det finnas svårbemästrade motsättningar i synen på sexualitet, samlevnad och könsroller. Ottoson-Hindberg, Barbro, Kvinnomisshandel Rapport från en konferens för invandrarkvinnor och kvinnojourer, PM 86/84, Socialstyrelsen, s. 9 ff. Forskningen visar att det många gånger tar mycket lång tid för kvinnor att ta sig ur en misshandelsrelation. Det finns flera förklaringar till varför kvinnor, som blir utsatta för våld och förtryck och förnedring år efter år, ändå inte förmår bryta upp eller på något sätt förändra sin situation. Våldsprocessen i sig har ansetts ge en förklaring. Kvinnor som misshandlas tappar ofta självförtroendet. Ibland blir kvinnorna isolerade antingen grund av att männen vägrar dem kontakter med anhöriga och bekanta eller för att de själva drar sig undan sådana kontakter. Isoleringen ökar kvinnornas beroende av männen. Till sist tappar kvinnorna sina referensramar och anser att det är männen som är normala medan de själva är onormala. Kvinnorna anser att de förtjänar att misshandlas eftersom de anses provokativa, utmanande etc. Andra skäl som angetts till varför kvinnorna stannar

SOU 1997: 152 Våld mot kvinnor 101

kvar i misshandelsförhållanden är att de tror och hoppas att våldet skall upphöra och att de anser sig ha kontroll över våldet; om kvinnorna bara är tysta, goda och medgörliga så kommer männen inte att straffa dem. Oviljan att bryta upp kan också förklaras av en realistisk rädsla för mannens repressalier om kvinnan lämnar honom. Många våldsbrott begås i samband med separationer men även efteråt Justitiedepartementet, Misshandel och sexuella övergrepp mot barn, 21. Andra skäl till att kvinnorna inte förmår bryta upp ur förs. hållandet kan rent praktiska svårigheter. Kvinnan har kanske inte vara någon att vända sig till för att få stöd och hjälp. Det kan även vara ekonomiska svårigheter och gemensamma barn som gör det svårt för kvinnan att lämna mannen De hinder angetts föreligga för kvinnor att bryta sig loss från som förhållanden där de misshandlas är i vissa avseenden större hos invandrarkvinnor än hos svenska kvinnor. Oftast har invandrarkviningenstans att ta vägen de bryter och de är i allmänhet norna om upp djupt isolerade i det svenska samhället Ottoson-Hindberg, anförda

rapport, 13 ff.. I de snabba anknytningsförhållandena tillkommer

s. dessutom faktor gör problemet särskilt komplicerat; nämligen en som den omständigheten att kvinnan riskerar att utvisas om hon bryter upp förhållandet, vilket får henne att försöka "stå ut". För den som har ur hoppats ett bättre liv i Sverige blir detta ett nödvändigt offer för att nå målet. Samtidigt blir det en möjlighet för mindre nogräknade män att utnyttja regelverket för egna syften.

Del

Kartläggning

SOU 1997: 152 Vår kartläggning 103

6 Vår

kartläggning

Enligt direktiven för vårt uppdrag är det en viktig uppgift för oss att kartlägga den nuvarande situationen rörande de nu aktuella anknyt-

ningsförhållandena. Bland annat skall vi undersöka hur vanligt det är

att utländska medborgare, ofta kvinnor, i dessa sammanhang blir utsatta för övergrepp och vilket medborgarskap de utsatta personerna har. Vidare skall vi undersöka hur vanligt det är att samma person, ofta gör sig skyldig till upprepade övergrepp. Vi skall även en man, undersöka vilken inverkan en s.k. sprucken anknytning har på

uppehâllstillståndet under dessa förhållanden, dvs. i vilken omfattning ett uppehållstillstånd förlängs respektive inte förlängs när anknytningen upphört efter det att det förekommit våld i förhållandet. Kartlägg-

ningen bör i möjligaste mån redovisas uppdelad på kön. Vi har valt att arbeta med kartläggningen på flera olika sätt. Vi har bl.a. använt oss av befintliga statistiska uppgifter. I kap. 7 från SCB och BRÅ redovisar vi bl.a. vissa statistiska uppgifter samt resultaten av SCB:s offerundersökningar. Vi har vidare gjort en

specialbearbetning offerundersökningarna. Denna bearbetning som

av våld och hot om våld mot kvinnor presenteras i avsnitt 7.2.3. avser En hel del information finns hos SIV. Verket har bistått oss med register över de under åren 1992 1996 erhöll uppepersoner som hållstillstånd i Sverige på grund av snabb anknytning. För åren 1992-

1993 har dessutom uppgifter vilka ärenden som fråga om utvisning

om

uppkom och antalet permanenta uppehållstillstånd framtagits. Av-

seende år 1992 presenteras detta material i avsnitt 8.1 samt i bilaga Utifrån SIV:s register har det inom sekreteriatet gjorts en fördjupad

genomgång ett antal ärenden. Vi valde ut samtliga ärenden där

av

tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats under år 1992 och där senare

fråga utvisning aktualiserats. Resultatet denna undersökning om av presenteras i avsnitt 8.2. För att utröna i vad mån de manliga referenspersonerna förekom i belastningsregister inhämtade vi bland 1992 års utvisningsärenden

polisregisterutdrag beträffande 50 slumpmässigt utvalda män. Av dessa

referenspersoner i ärenden där de utländska kvinnorna 50 män var 25 påstod att de utsatts för våld männen och 25 i ärenden där sådana av påståenden inte farms. Resultatet av denna undersökning redovisas i avsnitt 8.3.

104 Vår kartläggning

Vi har också gjort en genomgång Utlänningsnänmdens praxis. av Denna redovisas i kap.

För vår räkning har SCB genomfört intervjuundersökning med

en 589 utländska kvinnor som erhöll sitt första tidsbegränsade uppehållstillstând 1992 på grund anknytning till här bosatt och av en man som senare beviljats permanent uppehållstillstånd. Resultatet av

undersökningen presenteras i kapitel 11 och i bilaga 5

.

Vi har också haft ett antal hearingar i vilka representanter för olika kvinnojourer deltagit. Vi har anordnade dessutom hearing med

en

företrädare för socialtjänsten och olika samverkansgrupper inom

sjukvården. Vi har vidare besökt Rikskvinnocentrum i Uppsala och

Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor RIFFI

i Stockholm. Vi har också haft kontakter med företrädare för ett

projekt i Strängnäs stift i vilket kartläggning gjorts ñlippinska

en av kvinnors situation i Sverige efter det att de kommit hit på grund av

anknytning till en här bosatt man. Vi redovisar våra erfarenheter från

dessa samtal i kapitel 10.

SOU 1997: 152 SCB:s och BRÃss statistik

7 SCB:s och BRÅ:s statistik

7.1 Folk- och bostadsräkningen

SCB gör olika specialbearbetningar av de med jämna mellanrum genomförda folk- och bostadsräkningarna. Den senast tillgängliga är

från år 1990 Be 15 SM 9301. Av SCB:s sammanfattning av denna

framgår bl.a. följande. Av de två miljoner kärnfamiljer som fanns i Sverige år 1990 var 119 000 invandrarfamiljer och 176 000 familjer där ena parten var svensk och den andre var invandrare. Med invandrare avses personer födda utomlands. År 1990 98 000 svenska män gifta eller sammanboende med var en invandrare medan endast 78 000 svenska kvinnor levde tillsammans med invandrare. Det är således vanligare att svenska män bildar en familj med en invandrare än att svenska kvinnor gör det. Benägenheten att bilda familj utanför den egna gruppen varierar mellan olika invandrargrupper. Det är t.ex. ovanligt att invandrare från Arabländernal, Sydeuropa, Asien och Sydamerika bildar familj utanför den gruppen. Det är mycket ovanligt att kvinnor från egna Arabländerna bildar familj med en svensk. Det är också ovanligt att män från Asien år gifta eller sammanboende med en svensk kvinna.

Det är vanligare med separationer i invandrarfamiljer än i svenska familjer. Familjer från Sydamerika och Afrika har dubbelt så hög separationsfrekvens som svenska familjer. Förhållanden där mannen

är svensk håller regel bättre än de där båda makarna är invandrasom

re. Äktenskap och samboförhållanden mellan invandararmän och

svenska kvinnor håller inte lika bra. Det finns ingen uppgift hur många av parförhållandena där om

minst en av parterna har invandrarbakgrund som har uppkommit

genom en snabb anknytning. Överhuvudtaget saknas det i den

officiella statistiken särredovisning av dessa förhållanden.

Arabländerna: Algeriet, Bahrain, Egypten, Förenade Arabemiraten, Irak, Jemen, Jordanien, Kuwait, Libanon, Libyen, Marocko, Oman, Qatar, Saudi-arabien, Sudan, Sydjemen, Syrien, Tchad och Tunisien

106 SCBss och BRÃ:s statistik

7.2 Brottsstatistik

7.2.1 Brott kommit till polisens kännedom

som

Under åren 1991-1994 dödades årligen mellan 13 och 24 kvinnor av sina partners eller f.d. partners. Totalt rörde det sig 69 kvinnor, om

dvs. i genomsnitt cirka 17 kvinnor varje år BRÅ-rapport 1996:4

Brottsutvecklingen 1994 s. 40. Enligt den officiella statistiken SCB, Statistisk årsbok 97 kom misshandelsbrott som hade dödlig utgång, brott mot frihet och frid samt våldtäktsbrott under åren 1990-1994 till polisens kännedom i långt större utsträckning än vad lagföring för dessa brott under samma period skedde. Av tabellerna 1-2 framgår antalet sådana brott som under 1991-1995 korn till polisens kännedom och antalet lagförda personer för dessa brott under 1992-1994. Under år 1994 kom mer än

sex gånger så många misshandelsbrott, femton gånger så många fridsbrott och elva gånger så många våldtäktsbrott till polisens

kännedom som det dömdes någon för dessa brott.

Tabell Misshandelsbrott, brott mot frihet och frid samt våldtäktsbrott under 1990-1995 som kommit till polisens kännedom. Källa: Statistiska centralbyrån, Statistisk årsbok 97

1991 1992 1993 1994 1995

Misshandel 40 454 45 232 50 926 53 665 54 380

Brott mot frihet 39 761 45 487 52 218 52 049 54 683 och frid

Våldtäkt l 462 1 688 2 153 1 812 1 707

SCB:s och BRÃ:s statistik 107 SOU 1997: 152

Tabell 2. Antal personer lagförda för misshandel, brott mot frihet och frid samt våldtäkt under 1992-1994. Källa: Statistiska. centralbyrån, Statistisk årsbok 97

Av de dömda gärningsmännen år 1994 var såvitt avsåg misshandels-

brotten 8 133 män 93 % och såvitt avsåg brotten mot frihet och

frid 3 033 män 88 %. Såvitt avsåg våldtäktsbrotten var samtliga gärningsmän män.

År 1996 amnäldes 53 731 fall misshandel Statistik från

av BRÅ. I 18 560 fall riktade sig våldet kvinnor och i 30 128 fall mot mot män. Resterande anmälningar avsåg barn i åldern 0-6 år och 7-14

år. Brottsförebyggande rådets redovisning illustreras i tabell 3 och visar skillnaderna mellan kvinnliga och manliga målsägande vad gäller

misshandelns svårhetsgrad, bekantskapen mellan offer och gärningssamt om brottet begåtts utomhus eller inomhus. man

108 SCB:s och BRÄss statistik sou 1997; 152

Tabell 3. Anmälda fall misshandel 1996, exkl. misshandel av mot barn 0-6 och 7-14 år. Källa: Statistik från BRÅ

som som utförs av en bekant person är det dock främst kvinnor som drabbas. Bland det totala antalet kvinnor anmält att de utsatts för som grov eller annan misshandel uppgav 79 % 14 677 att gärningsmannen var en bekant person. Bland männen motsvarande siffra var endast 36 % 10 726. Vad gäller bekantskap mellan gärningsman och offer vid samtliga slags misshandelsbrott skett inomhus som uppgav 66 % av kvinnorna 12 210 och 20 % männen 6 161 att de av var bekanta med gärningsmannen. I genomsnitt misshandlades varje dag under år 1996 cirka 33 kvinnor och 17 män inomhus bekant av en person. De anmälda fallen av våldtäkt under år 1996 uppgick till 1 608

Statistik från BRÅ.

sou 1997: 152 SCB:s och BRÅ-s statistik 109

7.2.2 SCB:s offerundersökning

Sedan 1978 har SCB som ett led i sina undersökningar levnadsom förhållandena kartlagt bl.a. hur många som årligen drabbas av våld i Sverige och vilka grupper som är speciellt utsatta. Undersökningen som är en stickprovsundersökning omfattar årliga nettourval om 6 000 till 12 000 personer i åldern mellan 16 och 84 år. De grundläggande frågorna har ställts likartat sätt vart och ett av åren. Under åren 1978, 1984/ 1985 samt 1992/1993 skeddde vissa fördjupningar av undersökningarna för att ytterligare belysa karaktären kring brotten och konsekvenserna för de drabbade. Totalt har omkring 112 000 intervjuer utförts under åren 1978-1993. I Rapport 88, Levnadsförhållanden, uppskattar SCB att drygt 7 % av Sveriges befolkning mellan 16 och 84 âr under en ettårsperiod 1992/1993 blivit utsatta för någon form av våld eller hot om våld. Detta motsvarar omkring 480 000 personer. Sammanlagt uppskattar SCB att 1 040 000 hot- eller våldshändelser inträffat i Sverige under denna ettårsperiod. Av rapporten framgår att risken att bli utsatt för våld skiljer sig mellan män och kvinnor. Under ettårsperioden utsattes 9 % av männen och 6 % av kvinnorna för något våld eller hot. Skillnaderna var större när det gällde det grövre våldet. SCB konstaterade att män löper mer än dubbelt så stor risk att bli utsatta för något våld. När det gäller enbart hot ansågs denna överrisk vara 20 %. SCB angav att denna skillnad mellan könen helt och hållet har sin grund i våld och hot på gator och andra allmänna platser. Både vad gäller våld-hot i lägenhet och våld-hot i samband med yrkesutövning ansågs risken för kvinnorna vara högre än för männen. Cirka 200 000 händelser under ettårsperioden 1992/ 1993 uppskattades avse lägenhetsvåld. Ungefär 1,5 % av befolkningen drabbades av våld i egen eller annan persons bostad. Nästan dubbelt så många kvinnor som män utsattes härför. Andelen bland kvinnorna var 1,7 % och bland männen 1 %. Av de ensamstående småbarnsmödrarna uppskattades 17 % ha utsatts för

något våld eller hot i en bostad. Detta skall jämföras med knappt l %

bland de sammanboende kvinnorna med eller utan barn. Beträffande ensamstående utan barn var motsvarande siffra 2,3 %. Det framhölls att de kvinnor som är frånskilda eller ensamstående har lättare att berätta om våldshändelser de utsatts för i bostaden än de som fortfarande är sammanboende. Enligt SCB kan de ensamstående kvinnliga föräldrarnas uppgifter inte användas som en indikation gällande även för de sammanboendes situation. Skilsmässan eller separationen kan vara en konsekvens av det våld som ägt rum. Vid lägenhetsvåld har offer och gärningsman ofta en nära relation. I nästan 60 % av hot- eller våldshändelserna som inträffade i någons bostad under ettårsperioden 1992/ 1993 var gärningsmannen en nära

110 SCB:s och BRÃzs statistik SOU 1997: 152

bekant, jämfört med 18 % beträffande våld på arbetsplatser och 5 % när det gäller våld på gator och andra allmänna platser. I knappt 20 % av de 1 040 000 inträffade hot- eller våldshändelser under ettårsperioden uppskattades det att gärningsmannen var någon nära bekant. I 40 % av de fall som ledde till sjukskrivning uppskattades det att gärningsmannen var en nära bekant. Att ha nära relationer till gärningsmannen är således vanligare vid det grövre våldet. Ju närmare gärningsmannen står offret, desto troligare är det att offret avstår från att berätta om händelsen. De 20 % av fallen där gärningsmännen var nära bekanta med offren ansågs därför enligt SCB utgöra en minimiskattning. I konsekvens härmed kan det antas att de tillförlitligaste skattningarna gäller det anonyma våldet. SCB uppskattade mot bakgrund av länmade uppgifter i undersökningen att i ungefär en fjärdedel av alla hot- och våldshändelser hade kontakt tagits med polisen. Vid en jämförelse med den officiella kriminalstatistiken fann SCB dock att många av de poliskontakter som det talats om vid intervjuerna inte blivit registrerade som formella anmälningar. Det kunde således konstateras att antalet hot- eller vâldshändelser som under den angivna ettårsperioden registrerats hos polisen inte ens nådde upp till en fjärdedel av de inträffade hot- eller våldshändelserna. I undersökningen hade de kvinnor som utsatts för våld i en lägenhet av en nära bekant aldrig eller endast i enstaka fall tagit kontakt med polisen. Tre motiv angavs till de uteblivna poliskontakterna: "Känner gärningsmannen, familjeskäl", "vågade inte, rädd för repressalier" samt "meningslöst, polisen kan ändå inget göra". SCB:s kartläggning utmynnade i att tre riskgrupper kunde preciseras, där risken att utsättas för våld eller hot var betydligt större än vad som gäller för den breda allmänheten. Riskgrupperna var:

Yngre män 16-35 år som deltar i nöjeslivet. Kvinnor, ofta ensamstående, som blir utsatta för våld i bostadslägenheter. Vissa yrkesgrupper.

SOU 1997: 152 SCB:s och BRÃss statistik 111

7.2.3 SCB:s offerundersökningar 1978-1994 avseende

kvinnor

Förekomsten av våld eller hot

Under åren 1978-1994 har 60 074 kvinnor intervjuats i SCB:s offerundersökningar. Vid en av utredningen utförd specialbearbetning av de uppgifter kvinnorna lämnat angående i vilken utsträckning de utsatts för våld, har kvinnorna indelats i tre grupper där svenskor, andra generationens invandrare och naturaliserade invandrare utgör en grupp, andra nordiska medborgare utgör en grupp samt övriga invandrare utgör en tredje grupp.

Bearbetningen visar att det är de nordiska kvinnorna de svenska

undantagna som är mest utsatta för våld. Resultatet från andra undersökningar leder till antagandet att det är finska kvinnor som är mest utsatta. Det finns undersökningar som visar att finska medborgare är överrepresenterade både som gärningsmän och offer i kvinnomisshandelsfall Ottoson-Hindberg Barbro Kvinnomisshandel- , , Rapport från en konferens för invandrarkvinnor och kvinnojourer s. 9. Även med de övriga utländska kvinnorna utsätts emellergruppen tid för våld i större utsträckning där de svenska kvinnorna än gruppen ingår. Trots att det rör sig om relativt individer i absoluta tal, återkommer mönstret i alla tabellerna. Tabellerna 4-7 anger de ställda frågorna och Svarsfrekvensen för de olika grupperna. Under åren 1978-1979 respektive åren 1980-1994 var frågeformulären i undersökningarna delvis olika. Samtliga år har frågan "Har Ni själv under det senast året varit utsatt för någon eller några av följande händelser" ställts. Åren 1978-1979 fanns följande alternativ.

l Våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada

2 Våld som inte ledde till synliga märken eller kroppsskada 3 Hot eller hotelser om våld som var så farliga eller allvarliga att Ni blev rädd Under åren 1980-1994 var alternativen följande. 1 Våld som ledde till sådana skador att det krävdes besök av läkare, tandläkare eller sjuksköterska 2 Har Ni därutöver blivit utsatt för våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada men som krävde besök hos läkare, tandläkare eller sjuksköterska 3 Våld som inte ledde till synliga märken eller kroppsskada

4 Hot eller hotelser om våld som var farliga eller så allvarliga att

Ni blev rädd Från och med 1980 utvecklades således det första svarsalternativet från tidigare undersökningar till två frågor. Det första svarsalternativet i undersökningarna från 1978-1979 har här behandlats på samma sätt

112 SCB:s och BRA’.-s statistik SOU 1997: 152

som det andra svarsalternativet i undersökningarna 1980-1994 och resultaten redovisas i tabell Det första svarsalternativet från undersökningarna 1980-1994 saknar dock motsvarighet i 1978-1979 års undersökning. Tabell 4 omfattar därför endast material från senare intervjuer. I samtliga tabeller är de angivna procentsatserna avrundade enligt gängse regler. Detta innebär att summan i vissa fall kan bli något mer och i andra fall något mindre än 100. Vi har trots detta angett samtliga totala procentsatser till 100.

Tabell Har Ni under det senaste året varit utsatt för våld ledde som till sådana skador att det krävdes besök hos läkare, tandläkare eller sjuksköterska

Källa: SCB:s offerundersökningar, 1980-1994; endast kvinnor

Frekvens Svenskor, and- Nordiska Övriga in- Totalt

ra generations medborgare vandrare inv. samt natu- ej svenskor raliserade invandrare

Bortfall 10 688

SOU 1997: 152 SCB:s och BRÄzs statistik 113

Tabell 5. Har Ni under det senaste året varit utsatt för våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada men som krävde besök hos läkare, tandläkare eller sjuksköterska Källa: SCB:s offerundersökningar, 1978-1994; endast kvinnor

Frekvens Svenskor, andra Nordiska Övriga in- Totalt

generations inv. medborgare vandrare samt naturalise- ej svenskor rade invandrare

4-9 ggr

Bortfall 631

Tabell 6. Har Ni under det senaste året varit utsatt för våld som

inte ledde till synliga märken eller kroppsskada

Källa: SCB:s offerundersökningar, 1978-1994; endast kvinnor

Frekvens Svenskor, andra Nordiska Övriga in- Totalt

generations inv. medborgare vandrare samt naturalise- svenskor rade invandrare

Bortfall 637

114 SCB:s och BRÄss statistik SOU 1997: 152

Tabell Har Ni själv under det senaste året varit utsatt för hot eller hotelser som var farliga eller så allvarliga att Ni blev rädd Källa: SCB:s offerundersökningar, 1978-1994; endast kvinnor

Frekvens Svenskor, Nordiska med- Övriga invand- Totalt

andra genera- borgare ej rare tions inv. samt svenskor naturaliserade invandrare

B0rtfall 647

Tabell 8 visar resultatet av en sammanslagning av frågorna i tabellerna 4-6

Tabell 8. Har Ni under det senaste året varit utsatt för våld ledde till som sådana skador att det krävdes besök hos läkare, tandläkare eller sjuksköterska, och/eller för våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada men som krävde besök hos läkare, tandläkare, eller sjuksköterska och /eller för våld som inte ledde till synliga märken eller kroppsskada

Källa: SCB:s offerundersökningar, 1978-1994; endast kvinnor

Frekvens Svenskor, Nordiska Övriga invand- Totalt

andra genera- medborgare rare tions inv. samt ej svenskor naturaliserade invandrare

Bortfall 631

sou 1997:152 SCB:s och BRÃss statistik 115

Tabell 9 visar hur många kvinnor som totalt sett i offerundersökningaruppgett att de blivit utsatta för våld. na

Tabell 9. Har Ni under det senaste året varit utsatt för våld som ledde till sådana skador att det krävdes besök hos läkare, tandläkare eller sjuksköterska och eller för våld som ledde till synliga märken eller kroppsskada krävde besök hos läkare, tandläkare eller men som sjuksköterska och/eller för våld inte ledde till synliga märken eller som kroppsskada Källa: SCB:s offerundersökningar, 1978-1994; endast kvinnor

Svenskor, Nordiska Övriga invand- Totalt

andra genera- medborgare rare tions inv. samt ej svenskor naturaliserade invandrare % % n % n % n n 55776 98,2 1380 95,9 1143 97,0 58299 98,2

1049 1,8 59 4,1 36 3,1 1144 1,9

Totalt 56825 100 1439 100 1179 100 59443 100

Bortfall631

Var inträffade våldshändelserna

Under elva de år offerundersökningarna pågått har de personer av uppgett att de hade utsatts.för någon form våld eller hot om som av våld, fått beskriva händelserna i detalj. Bland annat har de tillfrågats om var våldshändelsen ägde rum. Sammanlagt har totalt 3 919 händelser beskrivits av kvinnorna i undersökningarna, därav 108 utornnordiska kvinnor. För att få svar av våldshändelsen inträffat, har händelserna i tabellerna 4-7 frågan var slagits ihop och relaterats till kvinnornas nationalitet. Utfallet härav illustreras i tabell 10.

116 SCB:s och BRÄ:s statistik SOU 1997: 152

Tabell 10. Var inträffade denna händelse

Källa: SCB:s offerundersökningar 1978-1993 förutom 1979-1981

7 1990, 1991; endast kvinnor

Plats för Svenskor, Nordiska Övriga invand- Totalt

händelsen andra genera- medborgare rare tions inv. samt ej svenskor naturliserade invandrare

bostad Egen ar- 1269 35,2 46 22,7 23 21,3 1338 34,1 betsplats Kollektiv 154 4,3 6 3,0 6 5,6 166 4,2 trafik Nöjesställe 157 4,4 3 1,4 2 1,9 162 4,1 Gata/allm.- 656 18,2 19 9,4 35 32,4 710 18,1 plats Annan plats 196 5,4 0 0 4 3,7 200 5,1 Totalt 3608 100 203 100 108 100 3919 100

De kvinnor som i störst utsträckning utsätts för våld i hemmet är

således de nordiska kvinnorna de svenska undantagna. I 56 %

av de fall där nordiska kvinnor utsatts för våld skedde detta i hemmet. Bland kvinnorna i övriga invandrare andelen våldshängruppen var delser i den egna bostaden 34 % jämfört med 29 % bland samtliga kvinnor och 27 % bland de svenska kvinnorna. De utomnordiska kvinnorna har således en förhöjd risk att råka ut för våld i hemmet. Den egna bostaden är överhuvudtaget den plats där de utomnordiska kvinnorna löper störst riks att utsättas för våld eller hot, även om våldet på allmänna platser förekommer nästan lika ofta, dvs. i 32 % av fallen.Gruppen med de svenska kvinnorna utsattes främst för våld på sin arbetsplats 35 % och först i andra hand för våld i den egna bostaden.

Materialet hos SIV 117

8 Materialet hos SIV

8.1 SIV:s

register

8.1.1 Underlaget

SIV registrerar alla tillståndsärenden med hjälp av ADB. Det är dock inte möjligt att direkt ur SIV:s register skilja ut de personer som omfattas av begreppet uppskjuten invandringsprövning. Vissa uppgifter i dessa ärenden visar dock att det är fråga om sådana ärenden. Bland de anhöriga som kan vara föremål för uppskjuten invandringsprövning finns emellertid inte bara make/maka eller sambo och personer som kommer till Sverige för att ingå sådana relationer. Även medföljande barn till här bosatta personer blir föremål för uppskjuten invandringsprövning. Det finns ingen märkning som anger de olika anhörigkategorierna. Ur registret över familjeanknytningar med tidsbegränsade uppehållstillstånd kan dock sökandenas nationalitet, kön och ålder tas fram. Vi har valt att undersöka SIV:s register för ett år. Vi valde år 1992. Anledningen till att vi gick så lång tid tillbaka var för att få tillgång till så många slutligt avgjorda ärenden som möjligt. Vi begränsade undersökningen till sökande mellan 18 och 64 år. Härigenom undvek vi att få med invandrade föräldrar och andra anhöriga över 64 år samt minderåriga barn till de sökande. Avsikten var således att åstadkomma redovisning som anger de en kvinnor och män som fått uppehållstillstånd i Sverige grund av äktenskap eller samboförhållanden med en här bosatt person och där systemet med uppskjuten invandringsprövning tillämpats. Det har dock inte kunnat undvikas att barn över 18 år samt föräldrar och andra anhöriga under 65 år kommit att ingå i materialet. Dessa anhöriga har uppskattats utgöra cirka 5 % av de sökande i vårt material. Angående SIV:s register för år 1992, se bilaga

8.1.2 Utgångspunkter

År 1992 erhöll 7 067 utländska i åldern mellan 18-64 år personer tidsbegränsat uppehållstillstånd grund av anknytning till en här bosatt make/maka eller sambo. Av dessa 7 067 personer var 4 596 kvinnor 65 % och 2 471 män 35 %.

118 Materialet hos SIV SOU 1997: 152

Av de 7 067 personer som således fick tidsbegränsade uppehållstill-

stånd under år 1992 erhöll 5 940 84 % permanent uppehållstillstånd före den l juli 1996. Fråga om utvisning uppkom i 440 ärenden 6,2 %. I dessa ärenden erhöll 207 sökande permanent uppehållstillstånd före den l juli 1996. Det var 1 127 personer av de 7 067 sökande som inte erhållit

permanent uppehållstillstånd den l juli 1996. Utvisning kan dock ha

skett i högst 223 ärenden 440-207. Övriga 904 sökande kan ha

erhållit fortsatt tidsbegränsat uppehållstillstånd, avrest frivilligt eller

uppehållit sig här utan tillstånd. Någon utresekontroll förekommer inte.

Tabell ll visar det totala antalet sökande beviljades tidsbesom gränsat uppehållstillstånd under 1992 samt meddelade beslut fram till och med den 30 juni 1996. Tabell 12 visar antalet utvisningsärenden

och meddelade beslut i dessa ärenden fram till samma tidpunkt.

Tabell 11. Snabba anknytningar 1992, 18-64 år Källa: SIV:s register 1996-06-30

Samtliga Kvinnor Män n % n % n % Antal beviljade till- 7 067 100 4 596 100 2 471 100 stånd 1992 Antal beviljade PUT 5 940 84 4 035 88 1 905 77 96-06-30 Antal TUT, avslag, 1 127 16 561 12 566 23 avskrivning, m.m. 96-06-30

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 119

Tabell 12. Utvisningsärenden bland snabba anknytningar 1992, 18- 64 år Källa: SIV:s register 1996-06-30

Samtliga Kvinnor Män % n % n % n Antal utvis- 440 100 211 100 229 100 ningsärenden 6,2 % 4,6 % 9,3 % av 96-06-30 alla av alla alla av sökande kvinnl. manl. sökande sökande

Antal PUT i 207 47 118 56 89 39 utvisningsärenden 96-06-30

Antal TUT, 233 53 93 44 140 61 avslag, avskrivning, m.m. 96-06-30

8.1.3 Varifrån korn de sökande huvudsakligen och vilka

beslut fattades i ärendena

År 1992 kom de sökande beviljades uppehållstillstånd främst från

som

Polen 761, Jugoslavien 421, Thailand 41 l, Iran 353 och Turkiet 311. Tabell 13 och 14 visar vilka länder de kvinnliga respektive de

manliga sökande främst kom ifrån.

120 Materialet hos SIV

Det största antalet kvinnliga sökande som beviljades ett första tidsbegränsat uppehållstillstånd år 1992 kom således från Polen och det största antalet manliga sökande från Storbritannien.

Tabellerna 15-16 visar översiktligt beträffande några de

av vanligast förekommande länderna hur många beviljades tillstånd år som 1992 och hur många av dessa som erhöll permanent uppehållstillstånd fram till den 1 juli 1996. Tabellerna visar också i hur många ärenden

som frågan om utvisning uppkommit och hur många utvisnings-

av ärendena som före samma tidpunkt resulterat i permanent uppehållstillstånd.

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV

Tabell 15. Beslut uppskjuten invandringsprövning m.m.beträffanom de sökande från några vanligt förekommande länder år 1992, 18-64 år, endast kvinnor Källa: SIV:s register 1996-06-30

Uppskjuten in- Därav bevil- Ärenden där PUT i utvis- Land som sök-

Tabell 16. Beslut om uppskjuten invandringsprövning m.m. beträffande sökande från några vanligt förekommande länder år 1992, 18-64 år, endast män Källa: SIV:s register 1996-06-30

Land som sök- Uppskjuten in- Därav bevilja- Ärenden där PUT i utvis-

122 Materialet hos SIV

1 Åldersfördelning

Tabellerna 17-18 visar åldersfördelningen bland samtliga sökande 1992

som beviljades uppehållstillstånd samt åldersfördelningen bland de personer för vilka fråga om utvisning uppkom. Att fråga utvisning om uppkom var relativt sett vanligast bland de sökande mellan 45 och 64 år 7,4 %. Minst vanligt var det i ålderskategorin 18-24 år 5,4 %. Detta kan möjligtvis bero att yngre sökande har lättare att återvända till sina hemlånder efter det att förhållandet upphört och därför inte ansöker om förlängning av uppehållstillståndet. Bland de sökande i ålderskategorin 25-44 år uppkom frågan utvisning i 6,7 % om av fallen.

Tabell 17. Åldersfördelningen bland snabba anknytningar 1992, 18-64

år. Källa: SIV:s register 1996-06-30

Ålder Samtliga sökande Kvinnor Män som beviljats tillstånd

Materialet hos SIV 123

Tabell 18. Åldersfördelningen i utvisningsärendena bland snabba an-

knytningar 1992, 18-64 år. Källa: SIV:s register 1996-06-30

8.1.5 Uppgifter ur SIV:s register åren 1993-1996

Under åren 1993 och 1994 ökade antalet beviljade uppehållstillstånd i

ärendena avseende snabba anknytningar något i jämförelse med år 1992. Därefter har antalet beviljade tillstånd i dessa ärenden kontinuerligt sjunkit.

Tabell 19. Antal beviljade tillstånd under åren 1992-1996. Källa: SIV:s register år 1992-1996

År Samtliga sökande Kvinnor Män som beviljats tillstånd n % n % n %

Under år 1996 kom de sökande som beviljades ett första tidsbe-

gränsat uppehållstillstånd främst från Turkiet 369, följt av Jugosla-

vien 329, Polen 328 och Irak 315. De kvinnliga sökande kom främst från Irak 276, Polen 265, Iran 237 och Ryssland 221. De

124 Materialet hos SIV

manliga sökandena kom främst från Jugoslavien 180, Turkiet 178 och Storbritannien 147.

8.2 Uppgifter ur aktmaterialet

För att få fram uppgifter den i Sverige bosatta maken/makan eller om sambon och för att studera kvalitativa uppgifter t.ex. hur länge som parterna känt varandra och varför det blivit aktuellt utvisa den att utländska personen, gick vi igenom akterna. Av de 440 ärendena år 1992 där fråga om utvisning uppkom, gick vi totalt igenom 386. Återstående 54 ärenden vid var undersökningstillfällena av olika anledningar inte tillgängliga för SIV. Vissa ärenden låg för t.ex. avgörande i Utlänningsnämnden. De ärenden där fråga utvisning uppkommit avsåg inte endast om förhållanden som tagit slut. I vissa ärenden blev det aktuellt att ta upp frågan om utvisning eftersom det fanns skäl att misstänka det att var fråga om ett skenförhållande eller grund att förhållandet inte av föreföll tillräckligt stabilt.

Vi följde ärendena från den första ansökan uppehållstillstånd och

om framåt. I de fall ärendena överklagades till Utlänningsnämnden tog även del av nämndens beslut. I det följande således med uttrycket avses "utgången i ärendet" SIV:s eller Utlänningsnämndens beslut beroende på om ärendet överklagats. SIV:s register avser tiden fram till den 1 juli 1996. Vår genomgång av akterna pågick fram till den 1 oktober 1997. Redogörelsen för utgången i ärendena avser de beslut fattats vid tidpunkten för som genomgången. Detta innebär att det kan finnas viss diskrepans en mellan SIV:s register och uppgifterna redovisas akterna. som ur

8.2.1 Besluten i utvisningsärendena

Av de 386 ärendena var sökandena kvinnor i 195 ärenden cirka 50 % och män i 191 cirka 50 %.

I 54 % av ärendena ledde utredningen till att de sökande slutligen erhöll permanent uppehållstillstånd.

Ansökan om förlängt uppehållstillstånd avslogs i 24 % ärendena

av varvid sökandena utvisades. Bland dessa ärenden fanns handfull fall en där de sökande utvisats av domstol grund brott. av I 2 % av ärendena beviljades sökandena s.k. EES-tillstånd. I 6 % av fallen skrevs ärendena av grund återkallelse eller också reste den av sökande ut ur landet innan någon prövning skedde. Det kan också vara så att sökandena i några dessa fall vistas i Sverige illegalt. av I 13 % av ärendena pågick vid genomgången materialet den av

uppskjutna invandringsprövningen alltjämt. I dessa ärenden befann sig

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 125

de sökande fortfarande i Sverige med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anledningen härtill berodde i flera fall att den ursprungliga anknytningen brustit och att utlänningen åberopat anknytning en ny som grund för besättningen i Sverige. Det var också vanligt att de tidsbegränsade uppehållstillstånden löpte i avvaktan på att ett umgänge mellan förälder och barn skulle stabiliseras efter separation mellan föräldrarna. I några ärenden hade relationen mellan sökanden och den ursprunglige referenten återupptagits. Besluten i utvisningsärendena illustreras i tabell 19.

Tabell 20. Beslut i utvisningsärendena bland snabba anknytningar 1992, 18-64 år. Källa: SIV:s akter 1992 i anknytningsårenden där fråga utvisning om uppkommit.

8.2.2 Anknytningsförhållandenas uppkomst

En del utländska personer kommer till Sverige grund av anknytning till en person som är bosatt i Sverige och de länge varit gifta med. som Vanligtvis är det i dessa fall fråga om äktenskap mellan landsmän där den ene flyttat i förväg till Sverige. Det kan emellertid också vara fråga om äktenskap mellan personer av olika nationalitet. Det händer till exempel att svenskar som under några år bor och arbetar utomlands bildar familj i det land där de befinner sig. I många av dessa fall

beviljas den sökande omedelbart permanent uppehållstillstånd.

Andra personer kommer hit efter en kortare bekantskap med den i Sverige bosatta personen. För dessa gäller systemet med den uppskjutna invandringsprövningen. Vad gäller nyligen etablerade förhållanden kan paret ha träffats i samband med den i Sverige bosatta personens semester i utlänningens

126 Materialet hos SIV

hemland, i Sverige, eller i ett tredje land där mannen och kvinnan varit på turistbesök. De kan också ha träffats genom en kontaktannons som mannen eller kvinnan satt in i en svensk eller utländsk tidning eller genom en kontaktförmedling. Det händer också att förhållanden inleds mellan en utländsk person som befinner sig i Sverige som asylsökande, gästarbetare, studerande, eller dylikt, och en i Sverige bosatt person.

Som framgått av redovisningen av gällande rätt avsnitt 3.1.5 är

huvudregeln i dessa fall att utlänningen måste återvända till sitt hemland och söka om tillstånd grund av anknytning därifrån. När det gäller förhållanden mellan landsmän kan det ibland vara fråga om s arrangerade äktenskap. . Av de sökande i de 386 genomgångna ärendena korn 199 personer 52 % till Sverige på grund av anknytning till en person som var född i Sverige, 134 personer 35 % kom till Sverige på grund av anknytning till en landsman och 53 personer 14 % kom till Sverige på grund av anknytning till en invandrare av annan nationalitet än den egna. Av tabell 21 framgår vilken typ av anknytning de sökande åberopade.

Tabell 21. Olika typer av snabba anknytningar 1992 där fråga om utvisning uppkommit, 18-64 år. Källa: SIV:s akter 1992 i anknytningsärenden där fråga om utvisning uppkommit.

Anknytningstyp Samtliga Kvinnor Män n % n % n %

Sökande med anknyt- 199 52 76 39 123 64 ning till en infödd svensk

Sökande med anknyt- 134 35 89 46 45 24 ning till en landsman

Sökande med anknyt- 53 14 30 15 23 12 ning till en invandrare av annan nationalitet än den egna

Totalt 386 100 195 100 191 100

Av de kvinnliga och manliga sökandena var det främst manliga sökande som kom till Sverige på grund av anknytning till en infödd svensk 62 % medan det främst var kvinnliga sökande som kom till Sverige grund anknytning till en landsman 66 %. av

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 127

Av de utländska personer som korn till Sverige på grund av anknytning till en infödd svensk dominerade sökande från England, Gambia, Marocko, Polen, Ryssland, Thailand, Tunisien och USA. Det var vanligt att de utländska personer som kom till Sverige på grund av anknytning till en landsman kom från Chile, Iran, Irak, Jugoslavien, Polen, Rumänien, Turkiet. De utländska personer som korn till Sverige grund av anknytning till en invandrare av annan nationalitet än den egna kom främst från Chile och Polen. l mer än hälften av de 199 ärenden där utlänningen sökte uppehållstillstånd grund av anknytning till en infödd svensk hade parterna träffats i Sverige. I dessa fall hade de sökande ofta besökt Sverige som turister eller vistats här som asylsökande eller studerande. Det var även vanligt att de sökande uppehållit sig i Sverige för att besöka någon släkting. Bland de 134 parförhällandena mellan landsmän hade parterna i de flesta fall träffats i ursprungslandet. I ett stort antal ärenden hade parterna känt varandra sedan barndomen och de var i flera fall släkt med varandra. I några ärenden uppgavs det uttryckligt att det var uppgjort mellan mannens och kvinnans föräldrar att de skulle gifta sig. Parterna i dessa ärenden kom från Etiopien Indien Iran, Irak, Libanon, Tunisien och Turkiet. I vissa fall hade paret träffats först i samband med bröllopet. Det förekom också äktenskap mellan landsmän som ingåtts genom ombud. Av det totala antalet genomgångna ärenden framkom det endast i ett tiotal ärenden att parterna träffats genom kontaktannons eller någon slags organiserad förmedling. Det är dock osäkert i vad mån de som träffats detta sätt uppger det till myndigheterna. Det kan inte uteslutas att de möten som beskrevs som det sätt varpå parterna träffats vi möttes i en park, på en restaurang, ett konditori etc. arrange- - rats i förväg. Att parterna träffats genom kontaktannons eller organiserad kontaktförmedling var mest ovanligt i de ärenden som avsåg förhållanden mellan landsmän. I dessa ärenden framkom i några fall att kontakten mellan parterna förmedlats av en gemensam bekant som var bosatt i Sverige. Det var främst kvinnor som var sökande i de ärenden där parterna träffats genom en kontaktannons. Det fanns inga uppgifter i ärendena om att utländska personer hade kommit till Sverige genom förmedlingsfirmors försorg.

128 Materialet hos SIV

8.2.3 Medföljande barn

Omkring 20 % av de 170 kvinnorna i undersökningen kom till Sverige

tillsammans med egna barn. Det var främst polska och ryska kvinnor

samt kvinnor från övriga Östeuropa som flyttade hit tillsammans med

sina barn. Det var emellertid inte ovanligt att kvinnor som hade barn flyttade till Sverige ensamma, medan barnen lämnades till någon släkting eller bekant. Detta förekom kanske framför allt bland de afrikanska och thailändska kvinnorna men även bland kvinnorna från

Östeuropa. Vad gäller kvinnorna från de muslimska länderna förekom

det inte några medföljande barn, såvida inte barnen var biologiska barn även till den i Sverige bosatte mannen.

8.2.4 Anknytningsförhållandenas seriositet

Som har redovisats iavsnitt 3.1.6 sker redan när uppehållstillstånd söks för första gången en prövning av om förhållandet är seriöst. En allmän iakttagelse vid genomgången av utvisningsärendena var att parterna påfallande ofta endast träffats under en kort tid när de be-

stämde sig för att för att flytta ihop, gifte sig eller skaffade barn samt

att åldersskillnaden mellan parterna ofta var stor. I vissa fall hade parterna dålig kännedom om varandras förflutna. I cirka 10 % av ärendena, där fråga om utvisning således sedermera uppkom och där sökanden inte under någon längre tid före ansökan vistats i Sverige, avslogs den första ansökan om uppehållstillstånd av skäl som var att hänföra till parternas förhållanden. I de flesta fall var besluten motiverade med att förhållandena inte var tillräckligt etablerade eller att parterna inte lämnat samstämmiga uppgifter i väsentliga frågor. I de fall ansökan avslogs på grund av att parterna lämnat olika uppgifter, gällde uppgifterna oftast parternas egen relation, t.ex. när och hur ofta de träffats. Några större krav parternas kännedom om varandra tycktes inte uppställas. Uppehållstillstånd beviljades i några fall där parterna saknade kunskap om varandras tidigare relationer och barn. Även bevisligen när parterna hade stora svårigheter att kommunicera med varandra på grund av

avsaknaden av ett gemensamt språk, förekom det att uppehållstillstånd

beviljades. Det fanns ärenden där parterna sammanbott någon månad och där ansökan avslogs grund av att förhållandet inte ansågs

tillräckligt etablerat. I andra liknande ärenden beviljades uppehållstill-

stånd. I ett ärende i undersökningen hade parterna aldrig träffats utan endast brevväxlat med varandra när sökanden beviljades uppehållstillstånd. Det förekom i materialet inte något fall där ansökan avslagits för de sökande som ingått arrangerade äktenskap. Beträffande åldersskillnaden mellan parterna var denna i nästan 30 % av ärendena 10 år eller mer. I nästan 10 % av ärendena var

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 129

åldersskillnaden mellan parterna minst 20 år. I båda grupperingarna

var mannen äldst i omkring 80 % av ärendena. Kvinnan var äldst i 25

109 ärenden och i 6 av 36. I de flesta ärenden med stor åldersskillav nad det den i Sverige bosatta personen som var äldst. var De sökande fick avslag sin ansökan om uppehållstillstånd som grund att förhållandet inte tillräckligt etablerat ansökte i några av var fall i stället om besöksvisering. Det var vanligt att även denna ansökan avslogs eftersom sökandena inte kunde göra det troligt att syftet med vistelsen var besök och inte bosättning. För att etablera förhållandet ytterligare återstod således för parterna att träffas i sökandens hemland. I vissa ärenden avslogs ansökan upprepade gånger innan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd slutligen meddelades.

8.2.5 Den utländska personen far illa

I 91 de genomgångna ärendena sig utlänningen ha blivit illa av uppgav behandlad sin partner. I endast sju av dessa var det manliga sökande av påstod att de farit illa i förhållandet. Det var således framför allt som kvinnor som råkade illa ut.

Kvinnliga sökande

Av totalt 195 kvinnliga sökande i undersökningen uppgav 84 att de hade blivit lurade, kränkta eller utsatta för våld 43 %. I de flesta fall rörde det sig om såväl kränkning som misshandel. Bland ärendena fanns exempel på kvinnor vid ankomsten till som Sverige fann att var alkohol- eller narkotikaberoende, kriminell mannen eller psykiskt sjuk. I vissa fall framkom det när kvinnan bosatt sig här att redan var sammanboende och hade barn med en annan mannen kvinna, att homosexuell, att mannen umgicks med promannen var

stituerade eller att han bedrev förmedling av prostituerade kvinnor. En

del kvinnor upplevde att de behandlades som hembiträden. Andra

tvingades att och våldsfilmer samt utnyttjades sexuellt. I några

se porrärenden hävdade kvinnorna att männen tvingat dem att göra abort. Några kvinnor uppgav att de under längre tid varit inlåsta i bostaden. En kvinna sade att hon ständigt förnedrats av mannen. Han spottade henne, kallade henne hora och tvingade henne upprepade gånger att krypa på knä i bostaden. På socialkontoret fick hon veta att mannen tidigare behandlat andra kvinnor på sätt. Många av kvinnorna samma hotades männen med utvisning om de inte gjorde vad han krävde. av Ett stort antal de utsatta kvinnorna tvingades efter en tid lämna av bostaden utan att ha någonstans att ta vägen och utan pengar. I ett fall kastades kvinnan och hennes fyra barn ut ur bostaden efter endast några dagar i Sverige. Enligt kvinnan hade mannen redan innan hon kom till Sverige inlett ett förhållande med annan utländsk kvinna. en

130 Materialet hos SIV

I ett annat ärende släppte mannen överhuvudtaget inte kvinnan i bostaden när hon kom till Sverige. Detta trots att de bara några månader dessförinnan ingått äktenskap i kvinnans hemland. En kvinna som kom till Sverige tillsammans med sitt barn fick varken mat eller sängplats. Hon hävdade att mannen var psykiskt sjuk. I 59 av de 195 ärendena med kvinnliga sökande fanns det påståenden om att mannen varit våldsam 30 %. I de flesta fall riktade sig våldet mot kvinnan, men det fanns också fall där kvinnans barn ha uppgavs utsatts för misshandel eller sexuella övergrepp. Arten av det uppgivna våldet sträckte sig från enstaka slag och sparkar till att mannen våldtagit kvinnan eller slagit och sparkat henne medvetslös. l några ärenden förekom vapenhot pistol eller kniv. Några kvinnor uppgav att mannen tagit strypgrepp dem. I flera fall var det fråga om upprepade övergrepp. En stor del av de misshandlade kvinnorna uppgav att mannen förändrades när de bosatte sig i Sverige. Det först då det var som visade sig att han var svartsjuk, dominant och våldsam. I några fall började övergreppen omedelbart när kvinnan kom hit. I andra fall utlöstes mannens våldsamma beteende först efter en tid. Några kvinnor uppgav att det var i samband med att de blev gravida som misshandeln började. Andra kvinnor förklarade att misshandeln började i samband med att mannen blev arbetslös eller hamnade i ekonomisk kris. Det fanns några enstaka kvinnor som berättade att de blivit misshandlade av mannen redan innan de beviljades uppehållstillstånd i Sverige. I flera fall förekom misshandeln i samband med mannens alkoholförtäring. I mer än hälften av ärendena där kvinnorna att de utsatts för uppgav våld framkom det att kvinnorna hade polisanmält mannen i fråga. I de flesta fall fanns ingen uppgift i ärendet om resultatet härav. I några av ärendena framgick det dock att mannen blivit dömd för brott mot sökanden. Brottsrubriceringen var främst misshandel och olaga hot. Påföljden bestämdes i flera fall till fängelse. I ett ärende framgick det att mannen dömts för misshandel, olaga hot, våldtäkt och försök till våldtäkt till fängelse tre år. Av de 84 utsatta kvinnorna uppgav ett tjugotal att de uppsökt en kvinnojour eller någon social myndighet. I 29 av de 84 ärendena där kvinnorna sade sig ha farit illa var anknytningen en infödd svensk. Kvinnorna i dessa fall kom från Thailand 8, Polen 8 och Marocko 4, Bulgarien 2, Ryssland 2, Brasilien, Chile, Lettland, Rumänien och Sri Lanka. I 41 av de 84 ärendena där kvinnorna uppgav att de blivit illa behandlade var partnern en landsman. Ursprungsländerna spridda var men främst kom kvinnorna från Iran 7, Rumänien 5, Jugoslavien 4 och Gambia 3.

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 131

I övriga 14 ärenden, dvs. de ärenden avsåg anknytningar mellan som invandrare olika nationalitet, kom fem kvinnor från Polen. av Tabell 22 visar hur många de kvinnliga sökandena, indelade efter av typ anknytning, som behandlats illa. av

Tabell 22. Kvinnor behandlats illa i de olika anknytningstyperna. som Källa: SIV:s akter 1992 i anknytningsärenden där fråga om utvisning

uppkommit.

Kvinnliga Kvinnliga Anknytningstyp Samtliga sökande som sökande som behandlats utsatts för illa våld inkl. våld

% n % n % n

Kvinnliga sökande med 76 39 29 34 21 36 anknytning till en infödd svensk

Kvinnliga sökande med 89 46 41 49 30 51 anknytning till en landsman

Kvinnliga sökande med 30 15 14 17 8 14 anknytning till en invandrare av annan nationalitet än den egna

Totalt 195 100 84 100 59 100

Relativt uppgiften att kvinnorna på något sätt behandlats sett var om

illa i Sverige vanligast bland kvinnorna med anknytning

av mannen till invandrare nationalitet än den egna. Det var 47 % en av annan kvinnorna i denna sig ha blivit illa beav grupp som uppgav handlade. Nästan lika vanligt det emellertid bland kvinnorna var

med anknytning till landsman att sådana uppgifter lämnades.

en Bland dessa kvinnor det 46 % berättade om att de farit illa i var som förhållandet. Bland kvinnorna med anknytning till en infödd svensk det 38 % att de farit illa. var som uppgav

Manliga sökande

Som tidigare påstod sju manliga sökande att de hade missangetts handlats eller utnyttjats de i Sverige bosatta kvinnorna eller deras av familjer. Tre män de hade utsatts för misshandel av sina uppgav att kvinnliga partners. I tvâ dessa fall framkom det att mannen av kvinnan. I ärende misshandlades och knivhotades

polisanmält ett

132 Materialet hos SIV

mannen av sin vuxne styvson. Styvsonen dömdes till fängelse fyra månader. En man ansåg att han utnyttjats sin hustru och hennes av

familj. Han förklarade äktenskapsskillnaden med hans hustrus

att släkt-

ingar tvingat honom att arbeta gratis dem i familjeföretaget under

hot om utvisning. Två män de efter bara några uppgav att dagars

bosättning i Sverige blev utslängda från sina bostäder och övergivna

av

sina partners utan någon förklaring. I båda fallen väntade kvinnorna

barn.

8.2.6 Uppgifter i ärendena de i om Sverige bosatta personerna

I den första intervjun hos polismyndigheten redogjorde referenterna

oftast för sina tidigare äktenskap och hur många barn de hade. Ett allmänt intryck var att samboförhållanden inte redovisades i någon större utsträckning. Tidigare makars nationalitet inte alltid. angavs Av de 29 infödda svenska män ha lurat, kränkt eller som uppgavs varit våldsam mot sin partner, framkom det beträffande fem av dem att de tidigare haft förhållanden med utländska kvinnor. I samtliga fall rörde det sig om ett eller högst två sådana förhållanden.

Av de 41 utländska män åberopades som som anknytningar av landsmän och som behandlat sin partner illa hade vissa tidigare varit

gifta med eller sammanbott med svenska kvinnor. Påfallande ofta var detta okänt för den utländska kvinnan. I de flesta fall där männen tidigare varit gifta hade deras hustrur dock varit nationalitet. av samma

En man hade tre äktenskap och ett samboförhållande med kvinnor från sitt hemland bakom sig. I intervjun hos polismyndigheten sade han:

"Det kan tyckas som om jag importerar kvinnor från mitt hemland men det gör jag inte. Jag tror på kärleken och vill finna kvinna leva en att resten av mitt liv med". I några enstaka ärenden framkom det att myndigheterna redan innan

det första tidsbegränsade uppehållstillståndet beviljades kände till

att

den i Sverige bosatte mannen förekom i belastningsregister. I ett fall

fanns en tingsrättsdom där dömts för misshandel sin före mannen av

detta hustru bifogad i akten. I akt fanns polisregisterutdrag

en annan ett avseende mannen. Härav framgick att mannen var dömd för hot mot tjänsteman och grovt rattfylleri. Handlingarnas placering i akterna

tydde på att materialet tillförts ärendena polismyndigheten. Det

av var oklart om sökandena i dessa ärenden kände till att männen dömda. var Inte i något av fallen framgick det att frågan förekomst om mannens

i belastningsregistret diskuterats med eller kvinnan. Såvitt kan

mannen bedömas påverkade inte kriminalitet frågan uppehållstillmannens om stånd för kvinnan.

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 133

8.2.7 Hur gick det

Av de 84 kvinnor som i vår undersökning uppgav sig ha farit illa i för-

hållandet erhöll 45 stycken permanent uppehållstillstånd 54 %, 30 utvisades 36 %, 7 hade fortfarande tidsbegränsade uppehållstillstånd

8 %, en reste ut innan någon prövning gjordes och en beviljades EES-tillstånd. I de sju fall där männen uppgav att de blivit illa behandlade av den i Sverige bosatta kvinnan utvisades tre av männen, tre erhöll permanent

uppehållstillstånd och en hade vid undersökningstillfället fortfarande tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Hos SIV var det endast utvisningsbesluten som motiverades. Skälen för de fortsatta uppehållstillstånden framgick således enbart i de fall ett utvisningsbeslut överklagades och upphävdes av Utlänningsnämnden. Vilken betydelse de rådande omständigheterna i förhållandet haft för

frågan om uppehållstillstånd är därmed i många fall tveksam.

Kvinnor som beviljats PUT på grund av förekomsten av våld i förhållandet

Av de 45 kvinnor som erhöll permanent uppehållstillstånd uppgav flertalet att de hade utsatts för våld. I många fall tycktes dock andra omständigheter än hur kvinnan behandlats av sin partner ha varit avgörande för bedömningen. I flera ärenden åberopade sökanden en ny anknytning som grund för fortsatt bosättning i Sverige. I några ärenden återupptogs förhållandet mellan sökanden och den ursprungliga referenten. Det var dessutom förhållandevis vanligt att sökanden hade barn tillsammans med referenspersonen vilket ledde till att kvinnan fick stanna, antingen grund av att barnet var svensk medborgare eller

därför att barnet hade regelbundet umgänge med sin i Sverige bosatte

fader. I tolv av ärendena fanns emellertid inga andra synbara skäl till uppehållstillstånden än att kvinnorna utsatts för våld eller på annat sätt blivit illa behandlade. I de tolv ärendena där kvinnorna kan antas ha fått permanent

uppehållstillstånd grund vad förevarit i förhållandet uppgav

av som alla kvinnorna utom en att de utsatts för våld. Flera av dem hade grund härav lämnat sina hem och tagit sin tillflykt till släktingar, kvinnojourer eller sociala myndigheter. I tio de tolv ärendena hade av kvinnorna polisanmält männen. I fem av ärendena framgick det dessutom att männen blev dömda för de brott de utsatt kvinnorna för.

Den tid under vilken kvinnorna haft uppehållstillstånd när förhållandet upphörde varierade kraftigt. Det förekom att kvinnorna endast varit i

Sverige några månader när förhållandet upphörde. Kvinnorna i de tolv ärendena kom från Chile, Gambia, Indien, Irak, Iran, Kroatien, Polen, Somalia, Thailand 2, Tjeckien och Turkiet. I

134 Materialet hos SIV

cirka hälften av ärendena framkom det att kvinnorna hade barn med sig till Sverige. Endast i ett av de tolv ärendena hade beslutet permanent om uppehållstillstånd fattats Utlänningsnänmden. Detta ärende gällde av en polsk kvinna och hennes två barn. De hade varit bosatta i Sverige några månader när mannen vid upprepade tillfällen i samband med alkoholförtäring misshandlade och våldtog kvinnan. Även kvinnans barn behandlades illa. De fick inte sitta med vid matbordet och tvingades att se porrfilmer tillsammans med Kvinnan mannen. polisanmälde mannen och han dömdes för misshandel, olaga hot, våldtäkt och försök till våldtäkt till fängelse tre år. SIV avslog

kvinnans och barnens ansökningar förlängning uppehållstillstån-

om av den med motivering att förhållandet upphört och att kvinnan och barnen saknade tillstånds grundande anknytning till Sverige. Utlännings-

nämnden ansåg dock med hänsyn till de övergrepp kvinnan

grova som och barnen uppenbarligen utsatts för och till övriga omständigheter i ärendet, varvid främst beaktades att barnen fått anknytning till Sverige

genom skolgång, att sådana humanitära skäl fick anses föreligga att

familjen borde beviljas permanent uppehållstillstånd. När Utlänningsnämnden avgjorde ärendet hade kvinnan och barnen varit i Sverige i två år.

Kvinnor vars ansökan om förlängt tillstånd avslogs trots förekomsten

av våld i förhållandet

Av de 84 kvinnorna som uppgett sig fara illa i förhållandet utvisades

som sagts 30 stycken 36 %. Av dessa 30 kvinnor 21 att deras uppgav partner utsatt dem för våld. I de flesta ärendena överklagades utvisningsbesluten till Utlänningsnämnden som alltså inte ändrade SIV:s beslut. I flera fall angavs att det varit fråga om svår eller upprepad misshandel. I 10 av de 21 ärendena framgick det att kvinnorna gjort polisanmälan. I ett av ärendena framgick det att mannen dömts för misshandel

av kvinnan till villkorlig dom och dagsböter.

I några fall hade kvinnorna haft uppehållstillstånd nästan två år när det framkom att förhållandet upphört. Några av de misshandlade kvinnorna hade sina barn med till Sverige. Ett tiotal av kvinnorna uppgav att de hade kontaktat kvinnojour eller de sociala myndigheterna. De kvinnor som utvisades trots att de uppgav att de utsatts för våld korn från Gambia 3, Polen 3, Iran 2, Jugoslavien 2, Ungern 2, Bulgarien, Egypten, Etiopien, Lettland, Marocko, Rumänien, Ryssland, Thailand och Tunisien. I en del av utvisningsbesluten bemöttes inte kvinnornas påståenden om misshandel i förhållandena. Det konstaterades enbart att anknyt-

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 135

ningen upphört, att kvinnan saknade tillståndsgrundande anknytning

och att inte heller någon annan grund för uppehållstillstånd förelåg.

Det fanns emellertid utvisningsbeslut där värdering av misshandelns en svårhetsgrad gjordes, t.ex. "A har i ärendet anfört att hon misshandlats såväl psykiskt fysiskt sin f.d. sambo. Misshandeln verkar dock som av inte allvarligare art och A har inte anmält sin f.d. sambo till vara av polisen". I flera utvisningsbesluten uttalades att "även om kvinnan av blivit misshandlad sin partner bör denna omständighet i sig inte av

föranleda uppehållstillstånd för kvinnan". Följande motivering förekom

i vissa fall.

"Enligt reglerna uppskjuten invandringsprövning är utgångsom punkten att utlänningen skall utvisas om förhållandet upphör före prövotidens utgång. Emellertid kan det i det enskilda fallet finnas omständigheter sammantaget bör föranleda att utvisning som underlåtes. Exempel på sådana omständigheter är stark anknytning till Sverige, det finns barn i förhållandet samt humanitära skäl om exempelvis att sökanden i Sverige har blivit misshandlad av sin som eller vid återkomst till hemlandet riskerar att hamna i en partner en social misär eller grund kulturella skäl utsättas för trakasserier av eller social utstötning. Denna sammanvägning omständigheter bör av

göras med helhetssyn där även positiva omständigheter som

en anknytningen till hemlandet beaktas. Ingenting som är känt om sökandens hemland tyder på att hon har att återvända till social utstötning eller misär. Sökandens vistelse i Sverige har inte resultei någon starkare etablering på arbetsmarknaden eller anknytning rat i övrigt. Anknytningen till hemlandet måste beaktas som avsevärt starkare än den till Sverige. Kan då den omständigheten att sökanden blivit misshandlad sin partner ensamt föranleda att hon får stanna av

här övervägande skäl talar för att så inte borde vara fallet. Dessa

omständigheter kan knappast utgöra humanitära skäl mot ensamma återvändande, kanske motsatsen. Mot denna bedömning ett snarare talar uttalanden statsmakterna särskilda hänsyn till misshandav om lade kvinnor i dessa sammanhang, även i dessa uttalanden men hänvisas till flera ovan angivna omständigheter." av

I ärendena där SIV:s utvisningsbeslut upphävdes av Utlännings-

ett av nämnden eftersom kvinnan hade anknytning, framkom det under en ny

SIV:s handläggning att kvinnan redan innan hon erhöll uppehållstill-

stånd för bosättning i Sverige misshandlats sin man. Kvinnan hade av under denna tid vistats i Sverige för besök och illegalt. När kvinnan

haft uppehållstillstånd ett år framkom det att förhållandet brustit.

Kvinnan att såväl hon själv hennes medföljande son under uppgav som flera år hade misshandlats och utnyttjats sexuellt av mannen. SIV uttalade i beslutet bland annat följande.

136 Materialet hos SIV SOU 1997: 152

"Skäl finns att i detta ärende framhålla att A redan innan hon erhöll uppehållstillstånd grundat på anknytning till C hade för utsatts

kontinuerlig misshandel och således var medveten hans karaktär.

om Motsvarande är att säga tidpunkten då hon tog hit B. Vid sådant om förhållande har A och myndig kvinna själv som vuxen att ta ansvar för hur hon ordnar sitt liv, liksom att ta det föräldraansvar som åvilar henne."

Risken för kvinnliga sökande att bli socialt utstött vid hemkomsten

I flera ärenden uppgav kvinnorna att de skulle bli socialt utstötta vid hemkomsten. Många kvinnor sade också att männen förtalat dem i deras hemländer inför släkt och vänner. I vissa fall hade kvinnorna fått besked av sina föräldrar eller syskon att de inte välkomna hem. I var några avslagsbeslut avfärdades kvinnornas invändningar. Risken för att kvinnorna skulle bli socialt utstötta vid hemkomsten kan dock ha varit en bidragande orsak till att några de kvinnor misshandlats av som erhöll permanent uppehållstillstånd. I ett ärende där kvinnan kommit till Sverige på grund av anknytning till landsman hade förhållandet en upphört på grund av att mannen återvänt till hemlandet. Kvinnan och mannen hade barn tillsammans. Mannen ansökte i hemlandet om äktenskapsskillnad. SIV avslog kvinnans ansökan förlängt om uppehållstillstånd. Kvinnan inledde då ett förhållande med en annan landsman som var bosatt i Sverige och fick barn även med denne. Även detta förhållande tog emellertid slut. Utlänningsnämnden tog i sin

bedömning hänsyn till att kvinnan kommit att vistas i Sverige nästan fyra år. Med hänsyn härtill och till Utlänningsnämndens kännedom om att otrohet bestraffades med fängelse i kvinnans hemland beslutade Utlänningsnänmden att på grund humanitära skäl bevilja kvinnan av permanent uppehållstillstånd.

Besluten beträffande de manliga sökande

Som tidigare sagts beviljades tre av de sju män uppgett sig ha farit som illa i förhållandet permanent uppehållstillstånd. I två dessa tre fall av hade männen barn tillsammans med den i Sverige bosatta kvinnan. I det tredje fallet var mannen från Irak och fick stanna politiska skäl. av Det var tre av männen farit illa utvisades. En dessa män som som av hade misshandlats av sin vuxne styvson så allvarligt att denne dömdes till fyra månaders fängelse. En hade tvingats lämna bostaden och annan övergetts av kvinnan trots att hon väntade deras barn. I gemensamma det tredje ärendet uppgav mannen att han utsatts för misshandel och psykisk terror av sin partner. En av männen hade fortfarande ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I detta fall hade förhållandet till den i Sverige bosatta kvinnan aldrig

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 137

upphört. Med hänsyn till att förhållandet bedömdes som instabilt blev

prövotiden emellertid längre än normalt.

8.2.8 Referenspersonen far illa

I ärendena i vår undersökning fanns det givetvis lika många referensbosatta i Sverige som det fanns sökande. Av de 386 personer som var referenspersonerna 33 att de blivit utsatta för våld uppgav personer eller hot våld den sökande. Av dessa i Sverige bosatta personer om av var 29 kvinnor och 4 män.

Kvinnliga referenspersoner far illa

Av cirka 190 kvinnliga referenter några av de manliga sökande hade

anknytning till här bosatt man hade 4 stycken utsatts för hot om

en våld och 25 stycken för våld de sökande. Totalt var det således 29 av kvinnliga referenspersoner 15 % som farit illa genom våld eller hot om våld. I cirka hälften de 29 ärendena var den i Sverige bosatta kvinnan av infödd svensk. Av de 29 manliga sökandena som påstods ha misshandlat eller hotat de kvinnliga referenspersonerna, erhöll åtta permanent uppehållstill-

stånd, 14 utvisades och 7 hade fortfarande tidsbegränsade uppehållstillstånd. Anledningen till uppehållstillstånden var förmodligen i de flesta

fall att parterna hade barn gemensamt. I hälften de 25 ärenden där de här bosatta kvinnorna utsatts för av

våld polisanmäldes de manliga sökandena. I en handfull ärenden

framgick det att männen dömts för brott mot referenspersonerna. Det förekom också att männen utvisades grund av dessa brott.

Manliga referenspersoner far illa

Av de fyra manliga referenspersonerna som råkade illa ut i sina förhållanden två att de hade blivit misshandlade av sin partner. uppgav I båda misshandelsfallen polisanmälde de här bosatta männen de kvinnliga sökandena. Den kvinnan dömdes till en månads fängelse. ena Det saknades uppgift vad hände med polisanmälan i det andra om som fallet. De båda kvinnorna hade i augusti 1996 fortfarande tidsbe-

gränsade uppehållstillstånd. De andra två männen uppgav att de blivit hotade kvinnan respektive kvinnans släktingar. Kvinnorna i dessa

av

ärenden erhöll båda permanenta uppehållstillstånd.

138 Materialet hos SIV

8.3 Förekomsten i

polisregister

Det är känt att endast ett fåtal av våldsbrotten mot kvinnor polisanmäls. Av de brott som anmäls finns det undersökningar visar att som mindre än hälften anmälningarna föranleder åtal. Ännu färre av våldsbrott är det som leder till fällande dom. Vid genomgången av SIV:s akter kunde det konstateras att det endast i några enstaka ärenden genom domar och inhämtade polisregisterutdrag fanns uppgifter om att de i Sverige bosatta männen tidigare gjort sig skyldiga till våldsbrott mot kvinnor. I dessa fall tycktes inte uppgiften om mannen påverka bedömningen frågan av om uppehållstillstånd för kvinnan. En central fråga i utredningens uppdrag är att bedöma i vilken mån innehållet i polisregister beträffande de i Sverige bosatta männen bör

beaktas vid tillståndsgivningen. För att få ett underlag i denna fråga,

har vi inhämtat polisregisterutdrag beträffande 50 slumpmässigt utvalda manliga referenspersoner i de genomgångna ärendena. Av dessa 50 män var 25 referenspersoner i ärenden där kvinnorna uppgett att de utsatts för våld och 25 i ärenden där sådana påståenden inte fanns. Det visade sig att i den grupp där kvinnorna uppgett att de utsatts för våld förekom elva av männen 44 % i polisregister vid kontrolltillfället medan endast två av männen i den andra gruppen gjorde det 8 %. I fem av de elva fallen i den första gruppen hade samtliga anteckningar i registret tillkommit efter år 1992. Detsamma gällde de ett av två fallen bland männen i den andra gruppen. Tre av de elva männen i den första förekom under tio gruppen avsnitt i registret eller fler. Männen i den första gruppen främst dömda för förmögenhetsvar brott, trafikonykterhetsbrott samt trafikbrott. I de fall ådömda våldsbrott mot person förekom, gällde detta främst hot och våld mot tjänsteman. Tre av de elva männen dock dömda för misshandelsvar brott. Av de inhämtade domarna i dessa fall framgick följande. En man var år 1985 dömd för försök till misshandel. Brottet riktade sig mot en taxichaufför. En annan man dömdes år 1993 för misshandel och egenmäktigt förfarande. Brotten riktade sig hustru, mot mannens som av allt att döma var identisk med sökanden i ärendet. Det tredje misshandelsbrottet var begånget 1967 och bedömdes ringa. Beträffande som en av de elva männen i den första gruppen fanns en efter år 1992 registrerad misstanke om bland annat grov fullbordad våldtäkt och misshandel mot bekant kvinna inomhus. Männen i gruppen där några påstående om misshandel inte förekom var främst dömda för trafikbrott och varusmugglingsbrott. Sammanfattningsvis kan sägas att även polisregisterutdrag hade om inhämtats i de kontrollerade ärendena vid ansökningstillfällena, skulle

SOU 1997: 152 Materialet hos SIV 139

utdragen inte ha visat några uppgifter kunnat ge skäl att tro att det som fanns någon påtaglig risk för att sökandena skulle komma att mer utsättas för våld.

materialet hos SIV

8.4 Sammanfattning av

Under 1992 erhöll drygt 7 000 utländska personer i åldern mellan 18 och 64 år tidsbegränsat uppehållstillstånd grund av anknytning till här bosatt make/maka eller sambo. Av dessa personer var omkring en 4 500 kvinnor och 2 500 män.

Av de drygt 7 000 sökande beviljades nästan 6 000 permanent

uppehållstillstånd före den 1 juli 1996.

Fråga utvisning uppkom i 440 ärenden. I dessa ärenden var 211 om kvinnor 48 % och 229 män 52 %. Detta innebär att frågan personer utvisning uppkom i 4,6 % alla ärenden med kvinnliga sökande om av och i 9,3 % alla ärenden med manliga sökande. av

De flesta de sökande i utvisningsärendena hade anknytning till en

av infödd svensk 199 stycken. Av dessa var 76 kvinnor och 123 män. Det 134 sökande hade anknytning till en landsman. Av dessa var som 89 kvinnor och 45 män. Av de sökande med anknytning till en var invandrare nationalitet än den totalt 53 stycken, var 30 av annan egna, kvinnor och 23 män.

Det vanligt förekommande i utvisningsärendena att kvinnorna var påstod sig ha blivit lurade, kränkta eller utsatta för våld av sin partner. Detta förekom i drygt 40 % ärendena. I 30 % av ärendena förekom av

uppgifter om våld.

Nästan hälften kvinnorna med anknytning till landsman och av en kvinnorna med anknytning till invandrare av annan nationalitet än en den de farit illa i förhållandet. Denna andel var något egna uppgav att lägre bland kvinnorna med anknytning till en infödd svensk.

Av de 84 kvinnor uppgett sig ha farit illa i anknytningsförsom

hållandet erhöll drygt 50 % permanent uppehållstillstånd, medan

omkring 35 % utvisades.

Materialet hos Utlänningsnämnden 141

9 Materialet hos

Utlänningsnämnden

9.1 De genomgångna ärendena

Utlänningsnärrmden började under hösten 1992 att sammanställa vägledande beslut. Hösten 1993 påbörjades arbetet att utarbeta en praxissamling. Ett av målen var att den praxis som råder inom området skall vara tillgänglig ett enkelt och överskådligt sätt. Våren 1994 gavs den första upplagan ut. Utgåvan kompletterades under 1994 med två supplement. 1995 års utgåva utgör en sammanställning av 1994 års utgåva och 1994 års supplement samt beslut som fattats av Utlänningsnämnden och regeringen under andra halvåret 1994. Hittills har ett supplement utkommit till 1995 års utgåva. Ett flertal fall i 1995 års utgåva och supplement behandlar frågan om uppskjuten invandringsprövning. Ett femtontal fall där förhållandet upphört före tvåårsprövningens utgång redovisas. Endast fyra av dessa angår vilken betydelse misshandel eller kränkande behandling i en

sprucken anknytning har för frågan om uppehållstillstånd se UN

praxisbeslut l-4 i bilaga 2.

Utöver dessa fyra beslut har utredningen gått igenom ytterligare ett femtontal ärenden hos Utlänningsnämnden där anknytningsförhållandet upphört efter det att den utländska kvinnan utsatts för misshandel eller kränkande behandling av den i Sverige bosatte personen. Bland det tjugotal ärenden som vi således totalt gått igenom fanns det sex fall där utländska kvinnor som utsatts för våld i förhållandet erhöll fortsatt uppehållstillstånd. I tre av fallen var främsta skälet till fortsatt uppehållstillstånd det sätt varpå kvinnan behandlats i förhållandet. I de tre andra fallen erhöll sökandena uppehållstillstånd främst grund av en ny anknytning. I övriga ärenden avslogs ansökningarna om uppehållstillstånd.

142 Materialet hos Utlänningsnämnden

9.1.1 Ärenden där kvinnor för våld i förhållandet

som utsatts

beviljats uppehållstillstånd grund av humanitära skäl

efter det att förhållandet upphört

Ett av de tre ärendena där den omständigheten att kvinnan utsatts för våld ansågs utgöra skäl för uppehållstillstånd har redovisats i avsnitt 8.2.7. Ärendet avsåg kvinna våldtagits, misshandlats och hotats en som av sin partner till följd varav denne dömdes till tre års fängelse. Med hänsyn till de grova övergrepp som kvinnan utsatts för och till övriga omständigheter i ärendet, där främst barnens anknytning till Sverige genom skolgång beaktades, ansåg Utlänningsnärrmden att sådana humanitära skäl förelåg att permanent uppehållstillstånd borde beviljas. Det andra ärendet där skäl för fortsatt uppehållstillstånd ansågs

föreligga refererades i Utlänningsnämndens Praxissamling Praxisbeslut

nr 2 i bilaga 2. I detta ärende hade kvinnan kom från Irak som läkarintyg på psykiska besvär, hon hade arbete i Sverige och hennes son deltog i och fann sig väl tillrätta i daghemsverksamhet. Mannen hade dömts till fängelse en månad för den misshandel han gjort sig skyldig till mot sökanden. Utlänningsnärrmden fann mot bakgrund av att kvinnan misshandlats, att det fanns barn i förhållandet, att sökanden riskerade bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och att hon hade etablerat sig arbetsmarknaden att sådana omständigheter av humanitär natur förelåg att kvinnan och hennes son borde tillåtas att stanna i Sverige. I det tredje ärendet fann Utlänningsnämnden i en ny ansökan om uppehållstillstånd det strida mot humanitetens krav att utvisa sökanden. Sökanden kom från Nigeria och hade bott tillsammans med referenspersonen under längre perioder i Gambia och i Sverige när hon fick sitt första tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige. Sedan kvinnan flyttat hit ändrade mannen beteende och blev aggressiv. Kvinnan uppgav att mannen misshandlade henne vid flera tillfällen och tog

hennes sparkapital. När kvinnan varit i Sverige med uppehållstillstånd

cirka sex månader, tog hon sin tillflykt till en kvinnojour och polisanmälde mannen. Anmälan skrevs dock av eftersom brott inte kunde styrkas. Det påstods att mannen tidigare haft förhållanden med afrikanska kvinnor som han tagit hit för en tid. När Utlänningsnämnden fattade sitt beslut hade drygt två och ett halvt år förflutit sedan sökanden kom till Sverige med uppehållstillstånd. Sökanden talade flytande svenska, hade egen bostad, hade genomgått diverse kurser och utbildningar samt drev en egen rörelse. Hon uppgav att hennes släkt hade brutit med henne och att hon riskerade att i sitt hemland hamna i total misär samt att utsättas för trakasserier och social utstötning. Utlänningsnämnden fann att det stred mot humanitetens krav att verkställa utvisningen. Beslutet om utvisning upphävdes därför och kvinnan beviljades ett permanent uppehållstillstånd.

Materialet hos Utlänningsnämnden 143

9.1.2 Ärenden där kvinnor påstått sig ha för våld

som utsatts

i förhållandet förvägrats fortsatt uppehållstillstånd efter

det att förhållandet upphört

Besluten att avslå ansökningarna om fortsatt uppehållstillstånd när sökanden uppgav sig ha behandlats illa i förhållandet motiverades i flera fall med att förhållandet varat endast en kort tid eller att sökanden vistats endast en kort tid i Sverige. I dessa fall ansågs de humanitära skälen inte tillräckliga för att uppehållstillstånd skulle beviljas. Inte heller den omständighet att sökanden behandlats illa i förhållandet sammantaget med att förhållandet varat en längre tid, ansågs i sig utgöra grund för uppehållstillstånd i de fall kvinnornas anknytning till hemlandet ansågs vara starkare än till Sverige. I följande två fall var sökandenas vistelsetid i Sverige innan förhållandena upphörde inte helt kortvarig.

Fall 1

En rysk kvinna hade haft uppehållstillstånd grundat på anknytning till en svensk man i ett och ett halvt år när förhållandet tog slut på grund av att kvinnan utsattes för misshandel. Mannen dömdes för misshandel av kvinnan. SIV uttalade i sitt beslut att misshandeln ensam inte kunde medföra att kvinnan skulle få stanna i Sverige. Eftersom kvinnan hade sin familj i Ryssland ansågs anknytningen till hemlandet vara starkare än till Sverige. SIV avslog således ansökan om uppehållstillstånd. I Utlänningsnämnden framkom att kvinnan hade inlett ett nytt förhållande med en i Sverige bosatt man. Utlänningsnämnden anförde i sitt beslut att nämnden delade SIV:s bedömning av de omständigheter som förelåg vid tiden för verkets beslut. Mot bakgrund av vad som numera framkommit förelåg det dock förutsättningar att upphäva beslutet om utvisning. Kvinnan beviljades således uppehållstillstånd.

Fall 2

En polsk kvinna och hennes i nedre tonåren hade under ett års tid son

uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här bosatt svensk man.

Vid ansökan om förlängning av uppehållstillståndet framkom att förhållandet upphört och att ansökan om äktenskapsskillnad ingetts till tingsrätten. Kvinnan uppgav att hennes make missbrukade alkohol och att han hade utsatt henne för misshandel. Som skäl för att få stanna i Sverige trots att förhållandet med mannen upphört, uppgav sökandena att kvinnan saknade bostad och arbete i hemlandet. De åberopade också att kvinnan riskerade att bli socialt utstött hon återvände och den om faktiska tid de kommit att vistas här. SIV avslog ansökan. Motiveringen härtill var att sökandenas anknytning till hemlandet bedömdes

144 Materialet hos Utlänningsnämnden

vara större än till Sverige. Kvinnan hade inte etablerat sig på arbetsmarknaden och i hemlandet fanns kvinnans mor och syskon samt sonens far. SIV anförde vidare:

"Trots sökandens och sonens långa vistelsetid och skolgång sonens i Sverige bedömer SIV att det numera saknas tillståndsgrundande anknytning till Sverige och att det inte heller finns grund för annan

att bevilja uppehållstillstånd. Ansökan om uppehållstillstånd skall då

avslås och sökandena skall utvisas

I Utlänningsnämnden uppgav sökandena att kvinnan hade misshandlats i förhållandet och var utan skuld till att förhållandet upphörde. Mannen sades nu ha tagit hit ytterligare en kvinna från Polen. Vidare framkom att sonen som gått fem terminer i skola i Sverige hade vissa problem och att en manlig Stödperson som sonen hyste förtroende för var utsedd. Utlärmingsnärrmden anförde i sitt beslut:

"Nämnden delar SIV:s bedömning att kvinnan och hennes son

numera saknar tillståndsgrundande anknytning till Sverige. De

humanitära skäl som åberopats rörande sonen är inte tillräckliga för att uppehållstillstånd på grund härav skall kunna beviljas honom och hans mor".

Således fastställdes SIV:s utvisningsbeslut.

9.2 Analys av praxis

Efter genomgången av ärendena hos Utlänningsnänmden, sammantaget med Utlänningsnämndens beslut i de ärenden vi gick igenom hos SIV, kan följande slutsatser dras. Vid prövningen av om fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas när en sökande utsatts för våld i ett förhållande som upphört görs en samlad bedömning av omständigheterna. Att den utländska personen har utsatts

för våld eller kränkningar i förhållandet är omständigheter

som vanligtvis beaktas. Att sökanden farit illa i förhållandet anses emellertid inte ensamt vara tillräckligt för att uppehållstillstånd skall beviljas. För att fortsatt uppehållstillstånd skall beviljas på grund av vad som förevarit under sammanboendet krävs såväl att det är fråga om våld av viss svårhetsgrad som att någon omständighet föreligger som förstärker de humanitära skälen. Sådana omständigheter kan vara t.ex. dokumen-

terade psykiska problem eller risk för social utstötning vid hem-

komsten. Det kan också vara fråga om omständigheter som medför att sökanden fått anknytning till Sverige, t.ex att sökanden etablerat sig i arbetslivet eller att sökandens barn genom skolgång i Sverige anpassat

Materialet hos Utlänningsnämnden 145

sig här. Alltför kort vistelse i Sverige innan förhållandet upphör eller innan frågan om uppehållstillstånd avgörs har ansetts tala mot att

uppehållstillstånd beviljas. Dessutom vägs ofta omständigheterna som

talar för uppehållstillstånd mot sökandens anknytning till hemlandet. I de allra flesta fall får därmed frågan om våld eller kränkning i förhållandet en högst begränsad betydelse för beslutet om fortsatt uppehållstillstånd när förhållandet upphört.

Några verksamheters 147

10 Några verksamheters erfarenheter av

snabba anknytningar

10. 1 Inledning

Invandrarkvinnor som behandlas illa tar relativt ofta sin tillflykt till kvinnojourer och socialjourer. I storstäderna och i invandrartäta kommuner är det mycket vanligt att kvinnor med invandrarbakgrund söker sig till framför allt kvinnojourerna. I hela landet utgjorde invandrarkvinnorna som år 1994 sökte hjälp kvinnojourer 20 % av det totala antalet hjälpsökande. På vissa orter utgjorde de dock en majoritet jfr BRÅ PM 1994:4 19 År 1993 hade det kommunala jourhemmet s. för kvinnor i Göteborg bland sina boende 52 % kvinnor med utländsk härkomst. Av det totala antalet hjälpsökande kvinnor kom cirka 10 % från Norden, 10 % från det övriga Europa och drygt 30 % från länder utanför Europa jfr SOU 1995:60 del A s. 350 Utredningen har anordnat ett antal hearingar med kvinnojourer runt i landet samt med företrädare för socialtjänsten och olika samom verkansgrupper inom sjukvården. I bilaga 3 finns en förteckning över de kvinnojourer, sociala myndigheter och sjukhus som närvarit vid dessa sammankomster. Syftet med hearingarna har varit att utredningen skulle få ta del av de olika verksamheternas erfarenheter av och synpunkter på utländska kvinnors situation i Sverige och då framför allt beträffande kvinnor i snabba anknytningar. Kvinnojouren i Örebro har skriftligen redovisat sin statistik för år 1995. Utredningen har vidare besökt Rikskvinnocentrum RKC i Uppsala och sammanträffat med Riksförbundet internationella föreningar för invandrarkvinnor RIFFI. Utredningen har dessutom haft kontakter med företrädare för ett projekt inom Strängnäs stift som bedrivits i syfte att kartlägga filippinska kvinnors situation. Utredningen har också haft kontakt med Norrbottens läns landsting från och med den 1 oktober 1997 erbjuder hälsoundersökning som

inom primärvården invandrare som erhållit uppehållstillstånd i

Sverige grund anknytning till en här bosatt make/maka eller av sambo och bosatt sig i Norrbotten. Syftet med hälsoundersökningarna är att förebyggande insatser motverka förekomsten av kvinnogenom

148 Några verksamheters

misshandel i denna grupp och i samverkan med berörda myndigheter vidta åtgärder.

10.2 De olika verksamheterna

10.2.1 Kvinnojourerna och dess riksförbund

Det finns cirka 130 kvinnojourer i Sverige. Av dessa är 112 med-

lemmar i Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige ROKS

som bildades år 1984. Kvinnojourernas arbete består i hjälp och stöd att ge enskilda kvinnor. De erbjuder i stor utsträckning misshandlade och hotade kvinnor skyddat boende. De bedriver också ett utåtriktat arbete där de delar med sig av sina erfarenheter i syfte att synliggöra våldet

mot kvinnor. ROKS bedriver opinionsbildning mot våld och förtryck

av kvinnor. ROKS bevakar olika utredningar, fungerar remissorsom gan och har vidare till uppgift att initiera och verka för att forskning bedrivs inom kvinnojourernas intresseområden. ROKS uppbär statsbidrag såväl till den centrala verksamheten till det utvecklingssom arbete som jourerna bedriver lokalt. De enskilda kvinnojourerna uppbär dessutom i de flesta fall ekonomiskt stöd från kommunerna. Bidragens storlek varierar. I oktober 1996 bildades Sveriges Kvinnojourers Riksförbund. Även detta förbund är öppet för medlemskap för kvinnojourer i Sverige. Sveriges Kvinnojourers Riksförbund vill lyfta fram barnens behov av hjälp och stöd och söker utveckla medvetna metoder att arbeta med barnen under den tid som de vistas kvinnojour. Andra prioriteen rade områden är särskilt utsatta grupper kvinnor t.ex. äldre av som kvinnor, handikappade kvinnor, tonårsflickor samt invandrarunga kvinnor. För närvarande är cirka 20 kvinnojourer medlemmar i Sveriges Kvinnojourers Riksförbund.

10.2.2 RIFFI

RIFFI bildades 1974 och är en sammanslutning 26 lokalföreningar, av spridda över hela Sverige. Syftet med RIFFI:s verksamhet är bl.a. att synliggöra invandrarkvinnan och hennes familjs speciella situation. RIFFI har under åren drivit olika frågor av betydelse för invandrar kvinnor. I den allmänna debatten har de t.ex. pekat den uppskjutna

invandringsprövningens negativa konsekvenser för vissa invandrar-

kvinnor. RIFFI uppbär statsbidrag för sin verksamhet.

SOU 1997: 152 Några verksamheters 149 ...

10.2. 3 Strängnäs stift

I Strängnäs stift har under januari juni 1997 ett projekt angående kartläggning filippinska kvinnors situation bedrivits. Syftet med av projektet att finna former för ett samarbete mellan den oberoende var filippinska kyrkan och svenska kyrkan för att sikt kunna förbättra de filippinska kvinnornas situation, t.ex. genom att visa filippinska kvinnor i Sverige möjligheten till ett värdigt återvändande. Inom

projektets djupintervjuades ett antal filippinska kvinnor som i

ram

Sverige levde i anknytningsförhållanden med svenska män eller män

utländsk nationalitet än filippinsk. Intervjuerna har presenteav annan i rapport och videofilm har spelats in angående några av rats en en kvinnornas erfarenheter. Avsikten är att filmen skall ge kvinnor i Filippinerna insikt vad ett liv utomlands tillsammans med en där om bosatt man kan innebära.

10.2.4 Verksamheter i det allmännas regi

Inom socialtjänsten finns socialjourer som möter kvinnor som blivit

utsatta för våld och jourhem som erbjuder våldsdrabbade kvinnor

skyddat boende. Det finns också inom vissa kommuner särskilda

projekt att motverka våld. Dessa projekt är ofta inriktade på

som avser kvinnovåld. Vi har haft kontakt med företrädare för ett antal sådana verksamheter. Jourhemmet för Kvinnor i Stockholm startade som försöksverksamhet vid årsskiftet 1989-1990 och har sedan permanentats. Det är socialtjänsten är huvudman för jourhemmet. J ourhemmet, som finns på som hemlig adress, emot misshandlade och hotade kvinnor med barn för tar dessa skyddat boende. J ourhemmet har plats för sju kvinnor med att ge barn. Kvinnorna bor där kortare period, omkring tre månader. en Kvinnorna kommer till jouren via något av Stockholms cirka 20 socialdistrikt eller via socialjouren. Ingen kan vända sig dit på eget initiativ. Det finns fem anställda jouren, tre socionomer, personer Socialpedagog och en hantverkspedagog. en Kvinnovåldsprojektet Frideborg är ett samarbete mellan kriminalvården och Norrköpings kommun. Projektet startade årsskiftet 1993/94.

Inom projektet bedrivs ett organiserat samarbete med polis åklagare,

frivård, socialtjänst, sjukvård och kvinnojour. Samordnarna i projektet blir informerade polisen alla misshandelsfall som kommit till av om polisens kännedom. Rikskvinnocentrum RKC för kvinnor som misshandlats och

våldtagits tillkom förslag Kvinnovåldskommissionen se SOU

av 1994:56. RKC finns i Uppsala och ingår i Akademiska sjukhusets

organisation med placering kvinnokliniken. RKC är ett nationellt

kompetens- och resurscentrum. Enligt direktiven skall RKC arbeta med

150 Några verksamheters

ett kvinnoperspektiv. Huvuduppgiften är att skapa former för

ett gott omhändertagande i värden. RKC skall också utbilda berörda personalkategorier samt informera och bilda opinion i samhället. Dessutom

skall RKC bedriva forskning bakomliggande orsaker till sexualise-

om rat våld. Bemanningen vid RKC har successivt byggts och upp omfattade den 30 juni 1996 heltidstjänster och deltidstjänster. sex tre En fast informatörstjänst har inrättats. De kvinnor uppsöker RKC som gör det antingen akut eller också kommer de via polisen eller socialtjänsten.

Sädersjukhusets akutmottagning bildade 1993 arbetsgrupp på

en

Södersjukhusets akutmottagning bestående kurator, sjukskö-

av en tre terskor och en undersköterska. Uppgiften att utarbeta handvar ett lingsprogram vid omhändertagande misshandlade kvinnor för av

sjukvårdens personal samt medverka i samverkansgrupper i de lokala

socialdistrikten.

10.3 Redovisade

uppgifter

10.3.1 Kvinnojourerna

Det finns inte några exakta uppgifter vad gäller antalet utländska kvinnor i anknytningsförhållanden sökt hjälp hos någon kvinnosom

jour. Någon särskild statistik över anknytningsförhållandena förs inte. Med hjälp av dagböcker har några kvinnojourer dock fått fram

uppgifter om kvinnor som kommit till Sverige anknytning till som en här bosatt man och som uppsökt eller bott jouren någon gäng under de senaste åren. Följande uppgifter har framkommit. Alla Kvinnors Hus i Stockholm startade i november 1995 särskild en jourverksamhet på dagtid för invandrarkvinnor. Från november 1995 till december 1996 uppsökte 83 invandrarkvinnor jouren. Av dessa hade 28 kommit till Sverige grund anknytning till här bosatt av en man och saknade permanent uppehållstillstånd. De 28 kvinnorna kom från Iran 5, Chile 4, Etiopien 2, Gambia 2, Peru 2 och Ryssland 2, Eritrea, Estland, Jamaica, Kenya, Nigeria, Polen, Rumänien, Tanzania, Thailand, Togo och Uganda. Av de 28 kvinnorna hade 15 polisanmält sin partner för något brott. I december 1996 hade en av de 28 utvisats medan tre erhållit permanent uppehållstillstånd. De

mån till vilka kvinnorna hade anknytning kom från Sverige 10, Iran

5, Chile 3, Etiopien 2 och Peru 2, Eritrea, Gambia, Jamaica, Norge, Rumänien och Togo. Dessa uppgifter redovisas i Rapport från projektet jour för invandrarkvinnor, Alla kvinnors hus 1997. Kvinnojouren i Halmstad hade från och med 1991 till och med hösten 1996 haft kontakt med 16 kvinnor kommit till Sverige som som

SOU 1997: 152 Några verksamheters 151

anknytningsfall. Nio av dem kom från Polen. Övriga var från Chile,

Filippinerna, Jugoslavien, Thailand och någon Söderhavsö. Kvinnojouren i Luleå hade från och med 1990 till och med hösten 1996 haft kontakt med 19 kvinnor som kommit hit som anknytning till här bosatt man. Kvinnorna kom från Afrika, Bulgarien, Iran, en Jugoslavien, Nya Zeeland, Ryssland, Sri Lanka och Thailand. Kvinnojouren i Trollhättan har under de senaste tre åren träffat ett tiotal utländska kvinnor som kommit till Sverige på grund av anknytning till här bosatt De flesta kvinnorna har kommit från en man. Polen och de flesta männen har varit infödda svenskar. Kvinnojouren i Västerås uppskattade att 30 % av de kvinnor som

söker sig till jouren är invandrarkvinnor. Ungefär hälften av dessa

kommer till Sverige grund anknytning till en hår bosatt man. av Kvinnojouren i Örebro hade under år 1995 kontakt med 13 kvinnor kommit till Sverige anknytning till en här bosatt man. som som Kvinnorna kom från Polen 3, Indien 2, Brasilien, Irak, Kina, Liba- Litauen, Somalia, Taiwan och Västindien. Männen som kvinnorna non, hade anknytning till var i sju fall från Sverige, i fyra fall från samma och i två fall från land. Kvinnojouren i Örebro land som kvinnan annat hade dessutom haft kontakt med tre kvinnor vars män hade kommit till

Sverige på grund anknytning till kvinnorna. Männen korn från Irak,

av Tunisien och centrala Afrika. En kvinnorna var svensk. De andra av

kom från Polen respektive Tunisien.

10.3.2 ROKS

ROKS har för år 1996 tagit fram viss statistik beträffande invandrarkvinnor från sina medlemsjourer. Av 112 jourer har 58 lämnat information. Under år 1996 bodde totalt 1 269 kvinnor och 1 079 barn de 58 kvinnojourerna. Av kvinnorna var 718 invandrarkvinnor 57 %. Av dessa 718 kvinnor hade 141 kommit till Sverige på grund anknytning till här bosatt Antalet utländska kvinnor som hade en man.

tidsbegränsade uppehållstillstånd uppgick till 69. De 718 invandrar-

kvinnorna korn främst från Iran 79, f.d. Jugoslavien 51, Finland 47, Polen 31, Irak 28, Chile 23, Ryssland 23, Thailand 21, Turkiet 20.

10.3.3 Jourhemmet för kvinnor i Stockholm

Jourhemmet för Kvinnor i Stockholm har under de sex år verksamheten varit i gång haft 200 kvinnor boende på hemmet. Hälften av dessa är invandrarkvinnor. Av de 100 invandrarkvinnorna hade 22 kommit hit grund anknytning till här bosatt man. Hälften av av en de 22 kvinnorna öststatskvinnor från Polen, Rumänien, Ryssland var

152 Några verksamheters

och Ungern. Övriga kvinnor korn från olika länder däribland Filippi-

nerna och Thailand.

10.3.4 Projekt Frideborg

Projekt Frideborgs erfarenhet utländska kvinnor är begränsad.

av Utländska kvinnor sades ofta polisanmäla sina män i akuta situationer men därefter ta tillbaka anmälan. De kvinnor i anknytningsförhållanden som varit aktuella i projektet korn från Bulgarien, Chile och Polen. Oftast har de i Sverige bosatta männen varit utländsk härkomst. av Projektet har också erfarenheter svenska kvinnor levt i av som anknytningsförhâllanden med utländska män misshandlat dem. De som svenska kvinnorna ville oftast inte göra polisanmälan för av oro att männen skulle utvisas.

10.3.5 Rikskvinnocentrum

Under år 1995 hade 5 % av kvinnorna uppsökte RKC invandrarsom bakgrund. Under år 1996 ökade denna andel till 24 %. Under september månad år 1996 uppsökte utländska kvinnor sex som kommit till Sverige grund anknytning till här bosatt av en man

RKC. Dessa kvinnor från Iran, Irak och Kuwait. Dessa kvinnor

var hade kommit hit grund anknytning till landsman. Antalet av en

kvinnor i anknytningsförhållanden uppsöker RKC sades ständigt

som öka.

10.3.6 Södersjukhusets akutmottagning

Södersjukhusets akutmottagning mottar varje månad 20-25 misshand-

lade kvinnor. De flesta dessa är svenska kvinnor. De utländska av kvinnor i anknytningsförhållanden kommit till akuten är främst som unga kvinnor som träffat en äldre svensk i sitt hemland. man

10.3.7 Gemensamma erfarenheter

Alla företrädare deltog i hearingarna hade stor erfarenhet som av misshandlade kvinnor. De särskilda svårigheter sades finnas för som de utländska kvinnorna i anknytningsförhållanden hänförde sig till kvinnornas särskilt utsatta ställning och tväårsregeln. Kvinnojourerna lämnade många redogörelser över kvinnor farit illa i dessa försom hållanden. Inom övriga verksamheter delade kvinnojourernas man erfarenheter men sade sig i vissa fall ha begränsad erfarenhet mer av den aktuella gruppen. Det uppgavs generellt finnas stora svårigheter att nå ut till de utländska kvinnorna i anknytningsförhållanden med information om

Några verksamheters 153

hjälp och stöd. Kvinnorna i dessa förhållanden sades i allmänhet vara omedvetna sina rättigheter och få ansågs ha kunskap om var i om samhället det fanns hjälp att hämta. För de kvinnor som sökte hjälp

kunde språksvårigheter ibland försvåra hjälparbetet. Många av de

kvinnor sökte hjälp hade kommit via polisen eller någon lärare på som svenskundervisningen. Det sades emellertid att många kvinnor i an-

knytningsförhållandena hindrades av sina män att delta i svensk-

undervisning. Många kvinnor uppgavs även i andra sammanhang isoleras sina män. De kvinnor som levde i förhållanden på landsav bygden ansågs i detta sammanhang särskilt utsatta. Det utbredd uppfattning att kvinnorna i anknytningsförvar en hållandena hotades sina män med tvåårsregeln och att rädslan för av utvisning medförde att kvinnorna i det längsta försökte stå ut i förhållandet. Många kvinnorna sökte hjälp först när de fått av

permanent uppehållstillstånd. Det ansågs också vara så att många av de

misshandlade kvinnorna sökt hjälp under prövotiden efter en tid som återvände till sina män så att de skulle kunna få permanent uppehållstillstånd. Vissa kvinnor ville inte polisanmäla vad de varit med om rädsla för utvisning. Det förekom också att kvinnorna mot av bakgrund erfarenheter från hemlandet var skeptiska till att vända av sig till myndighet för att få hjälp. En del redogörelser för hur en

kvinnor farit illa i anknytningsförhållandena aktualiserade vilka

konsekvenser tvåårsregeln kan få för de misshandlade kvinnorna.

En kvinna från Malaysia kom till Sverige på grund av anknytning till landsman. När kvinnan kom till Sverige visade det sig att mannen en bodde tillsammans med sin f.d. hustru som var svenska och deras gemensamma barn. Den malaysiska kvinnans uppgift blev att passa barnen och att ha med mannen när hans f.d. hustru inte var sex

hemma. Den malaysiska kvinnan uppsökte en kvinnojour. Efter att

ha bott där tid valde hon att gå tillbaka till mannen för att inte en

riskera utvisning. Når hon erhållit permanent uppehållstillstånd

lämnade hon mannen.

En rumänsk kvinna i fyrtiofemårsåldern kom till Sverige på grund av anknytning till rumånsk Han hindrade henne från att låsa en man. svenska och träffa andra människor. Om hon talade med någon

misshandlade han henne. Hon fick ingen mat utan levde på potatis

i två år. Når hon fått permanent uppehållstillstånd lämnade hon sin

Hon uppsökte kvinnojour. Kvinnan var i behov av läkarvård man. en

eftersom hon ådragit sig ett flertal bristsjukdomar.

En jugoslavisk kvinna kom till Sverige på grund av anknytning till svensk Hon misshandlades svårt. Hon försökte stå ut så en man. länge möjligt i förhållandet. Hon stannade kvar i förhållandet som

154 Några verksamheters

i ett och ett halvt år. Därefter flydde hon till kvinnojour. Såväl en

jouren som kvinnans arbetsgivare vädjade till utlänningsmyndig-

heterna att kvinnan skulle få stanna. Trots detta utvisades hon.

Många av de utfrågade representanterna för de olika verksamheterna hade erfarenheter av män satt i system att locka utländska kvinnor som

till Sverige. Kvinnojourerna sade sig ofta exempel härpå. På flera

se kvinnojourer hade det bott två eller tre kvinnor hade kommit till som

Sverige grund av anknytning till Några kvinnojourer

samma man. kunde berätta om män sju eller åtta gånger inlett förhållanden som sex, med utländska kvinnor som de sedan misshandlat. De mån som vid upprepade tillfällen förekommer i dessa sammanhang uppgavs lura kvinnorna att komma till Sverige locka genom att

med trygghet, hus och äktenskap. Kvinnornas situation i hemlandet

var

ofta sådan att de hade svårt att stå emot männens förespeglingar

om ett bättre liv.

Många av kvinnorna sades ha bristfälliga kunskaper de i Sverige

om bosatta männens liv och leverne. Först när kvinnorna kom hit upptäckte de att männen var annorlunda än de trott dem Ofta vara.

hade de personliga problem, t.ex alkoholproblem eller psykiska

problem. Kvinnorna som uppsökte kvinnojourerna hade blivit för olika utsatta

övergrepp. Främst var det fråga om fysisk misshandel och sexuella

övergrepp. Det fanns emellertid också kvinnor utsatts för andra som kränkningar. Det kunde vara fråga att kvinnorna isolerades, hölls om inlåsta eller undanhölls pengar, mat eller hygienartiklar.

En kvinna i femtioårsåldern från Polen hade i sitt hemland trajfat en svensk man. Mannen ville gifta sig med henne. Kvinnan kom till Sverige och hälsade på Dd allt bra. Hon åkte tillbaka mannen. var till Polen och sade upp sig från sitt arbete, gjorde sig med sin av lägenhet och sålde alla sina ägodelar. Når hon kom till Sverige var

mannen som förbytt. Han förgrep sig på henne sexuellt på förned-

rande sätt. Kvinnan ådrog sig infektioner i underlivet. Hon

var katolik och kände oerhörd skam. Mannen kallade henne hora. Han såg mycket på pornografi. Kvinnan den fidrde kvinnan var som kommit till Sverige på grund av anknytning till Hon samma man. lämnade mannen. Trots kvinnojourens vädjan till utlänningsmyndigheterna utvisades kvinnan.

En rysk kvinna trdfiade svensk i Ryssland där denne arbetaen man

de. När kvinnan flyttat till Sverige fick hon varit gift

veta att mannen

två gånger tidigare och hade flera barn. Han hade alkohol-

grava problem. Hon utsattes för sexuellt våld.

Några verksamheters 155

En kvinna från Sri Lanka träfade i sitt hemland en svensk man. När hon flyttat hit visade det sig att mannen var alkoholmissbrukare. Hon misshandlades såväl fysiskt som psykiskt.

En äldre kvinna från f.d. Jugoslavien kom till Sverige på grund av anknytning till landsman. Mannen handikappad och behövde

en var någon skötte honom. Mannen behandlade dock kvinnan på som om ett obehagligt sätt. När kvinnan lämnade mannen och uppsökte en kvinnojour, hon i psykiskt dåligt skick. Mannen ansökte genast var hos tingsrätten äktenskapsskillnad. I ansökan skrev han att om

kvinnan inte hade utfallit till belåtenhet. Kvinnan var den tredje

kvinnan kommit till Sverige på grund av anknytning till mannen. som

En filippinsk kvinna hade träffat i sitt hemland. När hon kom en man till Sverige blev hon illa behandlad. Mannen ville att de skulle se

porrfilmer tillsammans och därefter göra som de gjort på filmerna. Mannen tilltvingade sig analsamlag. Mannen polisanmäldes för

våldtäkt han förnekade gårningen. Förundersökningen lades men ned. Kvinnan den andra kvinnan som kommit till Sverige på var

grund anknytning till mannen. Tidigare hade han sammanbott

av med thailändsk kvinna även hon uppsökt kvinnojour. Sedan en som

förhållandet med den filippinska kvinnan upphört, har mannen haft

ytterligare utländsk kvinna boende hos sig.

en

En kvinna från Sri Lanka hade genom en kvinna i Sverige, även hon

från Sri Lanka, fått kontakt med svensk man. Mannen for till Sri

en Lanka för att träffa kvinnan och tycke uppstod. Redan på Sri Lanka kunde kvinnan notera att mannen i viss mån överkonsumerade alkohol. Kvinnan flyttade dock till Sverige med sin son i förskole-

åldern. Så snart kvinnan kommit innanför dörren till sin nya bostad

förgrep mannen sig på henne sexuellt. Övergreppen pågick oavbrutet

i fjorton dagar. Därefter lyckades kvinnan och sonen fly till kvinnan förmedlat kontakten med mannen i Sverige. Kontaktkvinnan som hjälpte dem till kvinnojour. Under tiden kvinnan bodde på en

kvinnojouren läste hon svenska och engagerade sig i olika förbund.

Trots detta utvisades kvinnan och hennes son. Kvinnan var den

fjärde kvinnan kommit till Sverige på grund av anknytning till

som

De tre tidigare kvinnorna var polska medborgare.

mannen.

De kvinnor ingått arrangerade äktenskap ansågs utgöra en särskilt som

bland kvinnorna i anknytningsförhållandena. I ännu större

utsatt grupp

utsträckning än i andra anknytningsförhållanden uppgavs dessa kvinnor

hållas isolerade sina män. Kvinnorna sades dessutom hindras av sina av familjer att lämna mot bakgrund av risken för oenighet mellan mannen

156 Några verksamheters SOU 1997: 152

släkterna. Kvinnorna ansågs ofta ha dålig utbildning och ibland t.o.m. vara analfabeter.

En indisk kvinna hade blivit bortgift med landsman. Hon kastades en

ut ur bostaden efter några dagar sedan hade tagit hand

mannen om hemgiften.

En syrisk kvinna hade blivit bortgift med landsman. Efter fyra

en dagar kastades hon ut ur bostaden sedan tagit hemgiften mannen ifrån henne.

En kvinna från Uganda hade blivit bortgift med landsman. Hon en hölls under långa tider inlåst i lägenheten när mannen var borta. Hon lyckades till sist få tag i mannens nycklar och flydde till en läkarstation.

En kvinna från Iran blev bortgift med landsman bott i en som Sverige i 15 år. Hon hade bara trajfat gång före mannen en bröllopet. Han började misshandla henne genast hon kommit hit. Misshandeln polisanmäldes anmälan skrevs

men av eftersom brott

inte kunde styrkas. Kvinnan utvisades.

En kvinna från f.d. Jugoslavien blev bortgift med landsman en vars familj varit i Sverige många år. Mannen dock inte intresserad var av att ha kvinnan som hustru. I stället blev hon hushållerskai mannens

familj. Hon fick inte delta i familjelivet utan bara förbereda middagar och städa. Efter två år sökte kvinnan sig till kvinno-

en

jour. Hon går nu i regelbunden terapi. Det har fattats beslut

om utvisning men beslutet är överklagat.

En muslimsk kvinna från Pakistan blev bortgift med från en man

Uganda. Mannen var emot äktenskapet tillkommit ett led

som som i hans föräldrars strävan att förmå honom att bryta med sin svenska flickvän. Kvinnan kom till Sverige med vissa förväntningar. Mannen misshandlade henne och behandlade henne i övrigt illa. Förhållandet tog slut. Kvinnan erhöll permanent uppehållstillstånd.

Många av kvinnoj oursrepresentanterna hade uppfattningen att kontakten mellan de utländska kvinnorna och de i Sverige bosatta männen hade uppstått i kvinnornas ursprungsländer medan männen befann sig där i sitt arbete eller på semester. I vissa fall sades de utländska kvinnorna ha träffat de i Sverige bosatta männen organiserad kontaktgenom en

förmedling. Oftast tillgick kontakterna så sätt att kvinnorna skickade

ett fotografi och sina personuppgifter till förmedlingen. Erfarenheterna

SOU 1997: 152 Några verksamheters 157

av förmedlingarna var att dessa var tämligen ljusskygga. De var sällan verksamma någon längre tid. Framför allt kvinnojourerna sade sig ha märkt att utländska kvinnor, som inte erhållit permanenta uppehållstillstånd innan förhållandet upphört, i större utsträckning än tidigare utvisas. Detta ansågs ske oavsett om kvinnorna misshandlats eller risk fanns för social utstötning i hemlandet. Det uppgavs att utlänningsmyndigheterna tidigare tog stor hänsyn till de intyg kvinnojourerna skrev om att misshandel i förhållandet förekommit, men att dessa intyg i dag är utan verkan vid bedömningen av frågan om uppehållstillstånd.

SOU 1997: 152 Utredningens intervjuundersökning 159

11 Utredningens intervjuundersökning

11.1 Inledning

För att skaffa oss ytterligare kunskap om förekomsten av våld och

kränkande behandling i anknytningsförhållanden under den tid den

uppskjutna invandringsprövningen gäller för de sökande, har vi låtit SCB för utredningens räkning utföra en intervjuundersökning med utländska kvinnor som på grund av anknytning till en här bosatt make eller sambo erhöll sitt första tidsbegränsade uppehållstillstånd år 1992. Utredningens frågeformulär, som utarbetats i samråd med SCB, är intaget i bilaga

11.1.1 Urvalet

Intervjuundersökningen har gällt kvinnor som under år 1992 blev

föremål för uppskjuten invandringsprövning grund av anknytning till en här bosatt make eller sambo och som före den 1 juli 1996 erhöll permanent uppehållstillstånd. De i undersökningen ingående kvinnornas rätt att bo i Sverige är således numera inte beroende av att förhållandet med mannen består. Den totala rampopulationen uppgick till nästan 3 600 kvinnor. Urvalet för undersökningen omfattade 930 personer. Av dessa föll 341 bort. Detta berodde att de inte anträffades 230, att de vägrade att delta i undersökningen 31, språksvårigheter 54 eller att de visade sig inte tillhöra den angivna målpopulationen 26. Undersökningen korn därmed att avse 589 personer.

11.1.2 Undersökningens tillförlitlighet

Det finns i allmänhet anledning att vara försiktig med uppgifter som framgår av intervjuresultat. På grund av att personer i urvalet faller

bort kan resultatet få snedvridande effekter. I vår intervjuundersökning

bortfallet i och för sig relativt normalt. Trots detta kan det inte var uteslutas att uppgifterna från de kvinnor som inte deltagit i undersökningen skulle ha förändrat resultatet. Härtill kommer att frågor kan ha missuppfattats och att svar saknas från personer som ingått i undersökningen. Detta kan till viss del bero på språksvårigheter. De flesta av de intervjuade kvinnorna 70 % hade dock enligt SCB:s uppfattning

160 Utredningens intervjuundersökning

mycket goda eller goda språkkunskaper. Vad gäller frågor som rör våld som utövats av närstående brukar alltid en viss osäkerhet råda beträffande de svar som lärrmas. Det är känt från tidigare undersökningar att personer som lever i misshandelsförhållanden kan vara obenägna att berätta om vad de utsätts för. Även resultatet undersökningen inte kan säkerställas om av rent statistiskt beträffande hela rarnpopulationen ger det oss en uppfattning om hur stor den drabbade gruppen av utländska kvinnor i snabba anknytningar är. Dessutom finns det vissa möjligheter att jämföra gruppen av kvinnor som farit illa med övriga kvinnor i undersökningen.

11.1.3 SCB:s rapport

Utifrån de erhållna svaren på ställda frågor, har SCB gjort en uppräkning av urvalet till skattade totaler. Härvid har skattningar av procenttal skett med hänsyn till urvalspersonernas urvalssannolikhet och på grundval av kända populationsuppgifter från SIV:s register över personer med uppskjuten invandringsprövning. SCB:s rapport är intagen i bilaga 5.

11.2 Resultatet

av undersökningen

11.2.1 Kvinnor som farit illa

Av de 589 intervjuade kvinnorna hade 81 kvinnor 14 % på något sätt blivit illa behandlade av mannen under tvåårsperioden. Av de 589 kvinnorna hade 37 kvinnor 6 % utsatts för fysiskt våld.

Kränkande behandling

Det var 79 kvinnor som svarade på någon av delfrâgorna under fråga 9 om huruvida de utsatts för kränkande behandling. Den mest frekventa typen av problem i förhållandena var gräl och att kvinnan gavs fula tillmälen av mannen. Det var inte heller ovanligt att mannen kränkte kvinnan ekonomiskt, försökte hindra hennes kontakter med andra människor eller att han fick kvinnan att vara rädd för honom. Det var däremot mindre vanligt att kvinnorna svarade på frågan om mannen krävt sexuella handlingar mot hennes vilja, om han kastat ut henne från bostaden och om han behandlat hennes barn illa. Av de 79 kvinnor som uppgav att de utsatts för kränkande behandling uppgav 29 37 % att problemen började omgående och 47 kvinnor 60 % svarade att problemen började efter en tid.

SOU 1997: 152 Utredningens intervjuundersökning

Det 59 stycken 75 % som uppgav att problemen förekom var mycket ofta eller ganska ofta. Tabell 23 visar Svarsfrekvensen på fråga 9 i undersökningen.

Tabell 23. Förekomsten av olika typer av kränkande behandling från mannens sida i de undersökta förhållandena fråga 9.

Källa: Utredningens intervjuundersökning data insamlad från SCB

Det år känt sedan tidigare att män kan behandla kvin- Antal % illa i hemmet. Under den tid som Du väntade på Ja-svar n589 nor PUT förekom det i Ert hem att mannen... ...försökte hindra din kontakt med andra människor 38 6,5%

...försökte göra det besvärligt för Dig att lära Dig 27 4,6% svenska

pengar nödvändiga utgifter ...kastade ut Dig från bostaden 19 3,2% ...behandlade Ditt/Dina barn illa 17 2,9%

162 Utredningens intervjuundersökning SOU 1997: 152

Våld

Av de 589 intervjuade kvinnorna svarade, som tidigare nämnts, 37 stycken 6 % frågan om de hade utsatts för våld fråga 11. Två av dessa kvinnor svarade nekande på alla alternativen i fråga 9 om förekomsten av kränkning i förhållandet. Av de 37 våldsdrabbade kvinnorna uppgav 6 kvinnor 16 % att våldet börjat omgående efter besättningen i Sverige och 31 kvinnor 84 % uppgav att våldet började först efter tid. en Mer än hälften av de våldsutsatta kvinnorna, 21 stycken 57 %, uppgav att våldet förekom mycket eller ganska ofta. Det var åtta kvinnor som uppgav att de blivit skadade i sådan utsträckning att de tvingats söka läkarvård. Tabell 24 visar förekomsten av våld i de undersökta förhållandena.

Tabell 24. Förekomsten av våld i de undersökta förhållandena fråga 11.

Källa: Utredningens intervjuundersökning data insamlad av SCB

Under den tid Du väntade PUT förekom Antal % det i Ert hem att mannen... ja-svar n589

...knuffade eller höll dig så att det gjorde 29 4.9% ont

...slog Dig så att det gjorde ont 29 4,9%

Det var 21 kvinnor som svarat på båda alternativen i fråga 11. Åtta kvinnor hade endast svarat på alternativ 1 och åtta kvinnor hade endast svarat på alternativ 2. Det fanns ett tydligt samband mellan förekomsten av våld och annan kränkande behandling. Av kvinnorna som besvarat mer än sju av delfrågorna i fråga 9 om kränkning jakande, hade alla utom en svarat på något av alternativen i fråga 11. Man kan säga att kvinnor som på olika sätt blir kränkta löper en större risk att även bli utsatta för våld.

Utredningens intervjuundersökning 163

De intervjuades kännedom andra kvinnor som farit illa

om

Av de 589 intervjuade kvinnorna cirka 23 % att de kände till uppgav minst utländsk kvinna farit illa i ett anknytningsförhållande. en som medan 11 % att de kände till ett flertal kvinnor som farit illa uppgav sådana förhållanden.

11.2.2 Utsatta kvinnor som sökt hjälp

Av de totalt 81 utsatta kvinnorna uppgav majoriteten, 54 stycken 67 %, att de sökt viss hjälp eller pratat med någon om problemen i förhållandet. Den vanligaste typen hjälp var att tala med vänner. av Det 39 kvinnor att de hade gjort detta. Det var också var som uppgav relativt vanligt att kvinnorna sökte hjälp hos myndigheterna, vilket 20 stycken sade sig ha gjort. Det var ll kvinnor som uppgav att de sökt hjälp hos kvinnojour och 15 kvinnor uppgav att de hade anmält vad en

de utsatts för till polisen.

Omkring två tredjedelar kvinnorna som sökt hjälp var nöjda eller av delvis nöjda med hjälpen de fick. Hälften dem sökte hjälp hos myndigheterna var mycket av som nöjda med hjälpen de fick.

11.2.3 Utsatta kvinnor som inte sökt hjälp

Det 26 de 81 utsatta kvinnorna 32 % uppgav att de inte var av som sökt hjälp för problemen i förhållandet. Det vanligaste skälet till att kvinnorna inte sökte hjälp var att de

hoppades att problemen skulle över. Det var 20 kvinnor som angav

detta. Två andra vanliga skäl till att kvinnorna inte sökte hjälp var att de inte visste vad de skulle göra och bristande kunskap i svenska

språket angavs av 15 respektive 14 stycken.

Trots att 32 stycken kvinnorna uppgav att de direkt hotats av av med utvisning tabell 23, rädslan för utvisning det

mannen se var

minst vanligt förekommande skälet till att kvinnorna avstod från att söka hjälp. Det endast tre kvinnor angav detta skäl. var som

11.2.4 Omständigheterna kring de anknytningar där kvinnorna

farit illa jämfört med övriga anknytningar i undersök-

ningen

Anknytningstyp

Av de 589 kvinnorna i undersökningen hade 285 48 % anknytning till make eller sambo infödd svensk, 217 37 % hade anen som var knytning till här bosatt make eller sambo som var av samma en

164 Utredningens intervjuundersökning

nationalitet som kvinnan och 87 15 % hade anknytning till make

en eller sambo som invandrare nationalitet än den var av annan egna. Av de 81 kvinnor som något vis hade behandlats illa i förhållandet hade, liksom i hela populationen, de flesta anknytning till en infödd svensk. På så sätt skiljer sig resultatet intervjuundersökav ningen från resultatet genomgången utvisningsårendena

av av se tabell

22. Relativt sett var det vanligast bland kvinnor med anknytning till en invandrare av annan nationalitet än den och bland kvinnor med egna

anknytning till en infödd svensk att de for illa. Kvinnor med

anknytning till landsman däremot tydligt underrepresenterade en var bland de illa behandlade. Även på så skiljer sätt sig intervjuundersökningen från hur det förhöll sig i utvisningsärendena. Tabell 25 visar hur många kvinnor i de olika typerna anknytav ningsförhållanden som något sätt for illa i förhållandet respektive utsattes för våld.

Tabell 25. Kvinnor i undersökningen behandlats illa i olika som

anknytningstyper. Källa: Utredningens intervjuundersökning data insamlad SCB

av

Anknytningstyp Samtliga Kvinnor Kvinnor som som behandlats illa utsatts för våld inkl. våld

n % n % n %

Kvinnor med anknytning 285 48 43 53 20 54 till en infödd svensk

Kvinnor med anknytning 217 37 22 27 9 24 till en landsman

Kvinnor med anknytning 87 15 16 20 8 22 till en invandrare av annan nationalitet än den egna

Totalt 589 100 81 100 37 100

Kvinnornas nationalitet

Av kvinnorna som blev illa behandlade korn de flesta från Polen 20 stycken, Thailand 9 stycken, Ryssland 8 stycken och Iran 6 stycken. Andelen kvinnor från angivna länder farit illa nu som

förefaller stå i proportion till antalet intervjuade från respektive land.

SOU 1997: 152 Utredningens intervjuundersökning 165

Anknytningsförhållandenas uppkomst

De flesta av kvinnorna i intervjuundersökningen uppgav att de hade träffat mannen i fråga när denne var resa i kvinnans hemland 42 %. Det var 16 % av kvinnorna som uppgav att de hade träffat mannen under en vistelse i Sverige. Bland de utsatta förekom det en något större andel kvinnor som hade ingått arrangerade äktenskap eller träffat mannen genom en kontaktförmedling. Det är dock fråga om små skillnader i jämförelse med andra sätt att träffas. Tabell 26 visar hur kvinnorna träffat de i Sverige bosatta männen.

Tabell 26. Anknytningsförhållandenas uppkomst

Källa: Utredningens intervjuundersökning data insamlad av SCB

Hur träffades ni Samtliga Därav illa Därav behandlade våldsutsatta inkl. våld

Han arbetade/studerade i ditt hemland 51 9 6 7 2 5 Din familj bestämde 24 4 5 6 2 5 Genom släktingar 23 4 3 4 2 5 Genom bekanta 36 6 5 6 l 3 Har känt varandra tidigare i ditt hem- 35 6 5 6 l 3 land landsmän Du arbetade/studerade i Sverige 12 2 0 O O O Ni arbetade/studerade tillsammans i ett 11 2 1 1 1 3 tredje land Är släkt oftast kusiner 7 1 1 1 l 3 Kan svara 3 O O O O O Totalt 589 100 81 100 37 100

166 Utredningens intervjuundersökning SOU 1997: 152

Samlevnadsform

I undersökningen uppgav totalt 71 % de 589 kvinnorna att de ingått av äktenskap med mannen som var deras anknytning. Av de 81 utsatta kvinnorna var det dock endast 64 % ingått äktenskap med som mannen.

Barn i förhållandet

Totalt sett fanns det barn i 37 % av de 589 förhållandena. Det förvar hållandevis ovanligt att barnen härrörde från tidigare mannens relationer. Det vanligaste således att barnen kommit tillsammans var

med kvinnan till Sverige 12 % av fallen eller att barnen kvinnans

var

och mannens gemensamma 19 % fallen. Av de intervjuade

av kvinnorna uppgav 10 % att de hade något eller några barn kvar i hemlandet under tiden de väntade permanent uppehållstillstånd. I gruppen med de 81 kvinnor som for illa fanns det barn i Sverige i 52 % av fallen. I denna hade 23 % kvinnorna barn grupp av gemensamt med mannen och 22 % hade egna barn med sig till Sverige. Av de illa behandlade kvinnorna hade 20 % barn kvar i hemlandet.

Äldersskillnad

I 117 av de 589 anknytningsförhâllandena i undersökningen 20 % var mannen i Sverige minst 13 år äldre än kvinnan. I 35 förav hållandena 6 % var mannen minst 20 år äldre än kvinnan. Av de 81 kvinnorna som blev illa behandlade minst 13 var mannen år äldre i 17 av fallen 21 % och minst 20 år äldre än kvinnan i 9 av fallen 11 %. Av de 37 kvinnor som drabbades våld av var mannen minst 13 år äldre i 11 av fallen 30 % och minst 20 år äldre än kvinnan i 7 av fallen 19 % Bland de våldsdrabbade kvinnorna det stycken inte var sex som kunde ange mannens födelseår.

Förhållanden som upphört

I hela urvalet hade 20 % av kvinnorna vid intervjutillfället separerat

från mannen i Sverige. Av de 81 kvinnorna for illa i förhållande-

som na hade 82 % separerat. Trots problemen var emellertid 15 de 81 av kvinnorna 18 % fortfarande tillsammans med Av dessa 15 mannen. uppgav fyra att de utsatts för våld. Bland de fall där förhållandet upphört utan att kvinnan blivit illa behandlad var det något vanligare att förhållandet upphörde först efter

Utredningens intervjuundersökning 167

det att kvinnan erhållit beslut om permanent uppehållstillstånd än det var beträffande kvinnorna som farit illa.

11.3 intervjuundersökningens Sammanfattning av

resultat

Av kvinnorna i undersökningen hade 14 % farit illa i förhållandet och 6 % hade blivit utsatta för våld.

De vanligaste formerna av kränkning var att kvinnan gavs fula tillmälen, att hon kränktes ekonomiskt, att mannen hindrade hennes kontakter med andra människor och att mannen fick kvinnan att känna sig rädd för honom.

Ju fler typer av kränkning som kvinnorna utsattes för, desto större sannolikheten för att kvinnorna även utsattes för våld. var

Kvinnorna från Polen, Thailand, Ryssland och Iran var överrepresenterade bland kvinnorna som farit illa under sammanboendet. Andelen kvinnor från dessa länder som farit illa förefaller dock stå i

proportion till antalet intervjuade från respektive land.

Majoriteten av de drabbade har sökt hjälp.

De flesta som har sökt hjälp tycker att hjälpen var bra.

Ungefär en fjärdedel av kvinnorna kände till minst en annan kvinna hade kommit till Sverige grund av anknytning till en här bosatt som och blivit illa behandlad i förhållandet. man

I kvinnor som råkat illa ut i förhållandet var åldersskillgruppen av naden mellan parterna större och andelen gifta par lägre och parterna hade i större utsträckning barn i förhållandet.

I de fall där kvinnorna uppgav att de farit illa i förhållandet hade förhållandet i de flesta fall upphört.

Relativt sett det vanligast bland kvinnor med anknytning till en var invandrare nationalitet än den egna och kvinnor med av annan anknytning till infödd svensk att de uppgav att de for illa i en förhållandet.

Del III

Överväganden och förslag

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 169

överväganden

12 och

förslag

12.1 Utgångspunkter för våra överväganden

12.1.1 Risken för våld i snabba anknytningar

Under vårt kartläggningsarbete har vi fått många uppgifter om

förekomsten av våld i snabba anknytningar. Inte minst vid genomgången akterna i utvisningsärendena har det framkommit att många av kvinnor farit illa. Våld mot kvinnor i nära relationer förekommer emellertid i alla typer förhållanden. Frågan är då om kvinnorna i av anknytningsförhållandena är en särskilt utsatt grupp. SCB:s offerundersökningar visar att utländska kvinnor generellt oftare utsätts för våld än svenska kvinnor. I dessa undersökningar

saknas dock särskilda uppgifter om kvinnor i anknytningsförhållanden.

I utredningens intervjuundersökning, där utländska kvinnor som varit

föremål för beslut uppskjuten invandringsprövning tillfrågades om

om vad förevarit i anknytningsförhållandet, uppgav 6 % 37 stycken som att de utsatts för våld sin make eller sambo under tiden för den av uppskjutna invandringsprövningen. Ytterligare 8 % 44 stycken att de hade farit illa på annat sätt. Totalt sett i undersökningen uppgav det således 81 kvinnor 14 % som på något sätt farit illa i var anknytningsförhållandena. Någon kontrollgrupp att jämföra resultatet undersökningen med har vi dock inte. Dänned uppstår svårigheter av att bedöma de uppgifter som framkommit. Närmast till hands ligger att jämföra undersökningsresultatet med resultatet SCB:s offerundersökningar under ettårsperioden 1992/93. av Under denna tid blev totalt 6 % samtliga kvinnor i Sverige utsatta av för något våld eller hot. Detta avsåg alla sammanhang, således även i samband med yrkesutövning och allmänna platser. Undersökningen visar att 1,7 % kvinnorna utsattes för våld eller hot i av

eller bostad. SCB har uppskattat att i nästan 60 % av

egen annans

fallen med lågenhetsvåld har offer och gärningsman en nära relation.

Utredningens specialbearbetning av SCB:s offerundersökningar

avsnitt 7.2.3 visade att under åren 1978-1994 utsattes i genomsnitt

% kvinnorna i Sverige årligen för något våld. Även här avsågs 2 av våld i alla sammanhang. Det kan uppskattas att i drygt 30 % av fallen

inträffade våldet i den eller i någon annans bostad tabell 10.

egna

170 Överväganden och förslag

Det går således att dra slutsatsen att kvinnor i anknytningsför-

hållanden under den uppskjutna invandringsprövningen löper

en betydligt större risk att utsättas för våld sin make eller sambo än av andra kvinnor. Det osäkra underlaget gör dock att vi inte att det anser med säkerhet går att uttala något storleken denna överrisk. om av

12.1.2 Olika typer av anknytningsförhållanden

De personer som kommer till Sverige grund äktenskap eller

av samboförhållande med en här bosatt utan att förhållandet person dessförinnan närmare har etablerats är inte någon enhetlig De grupp. kommer från många olika länder och många olika sociala miljöer. Vissa sökande är välutbildade medan andra är analfabeter. En del kommer från länder där de haft goda möjligheter till försörjning medan andra i sina hemländer levt under svåra förhållanden. Det är vanligt att kvinnorna har barn från tidigare förhållanden. Vissa sökande kommer från samhällen där ett strängt patriarkaliskt synsätt råder medan andra vuxit upp under förhållanden präglas som av en mer jämlik syn på män och kvinnor. Bland kvinnorna finns det de lurats och lockats hit, de som som gifts bort av sina föräldrar och de söker möjlighet till bättre som en en tillvaro i Sverige. Det stora flertalet har dock flyttat hit uttalad av egen

vilja på grund av en känslomässig bindning till i Sverige och

mannen hoppas på ett bra liv här tillsammans med honom. Mannen i Sverige kan vara en infödd svensk, en landsman eller invandrare en av annan nationalitet än den egna. Det är viktigt att hålla i minnet att det stora flertalet anknytningförhållanden fungerar utan andra problem än uppstår även i andra som förhållanden. Enligt SCB:s undersökning är det endast i 14 % av fallen som problem uppkommer. Det bör därför understrykas det att stora flertalet utländska personer kommit hit grund som av anknytning till make/maka eller sambo tillfreds med sitt synes vara

förhållande och sin tillvaro i Sverige.

Det är svårt att ett nyanserat sätt beskriva de anknytningsförhållanden där kvinnor far illa. I medierna används ofta uttryck att som kvinnorna blivit hitlockade, utnyttjade och slagna. Detta är dock endast en del av sanningen. Vissa kvinnor kommer hit på grund som av anknytning till en här bosatt person har kommit till Sverige genom sina familjers arrangemang. Andra kvinnor har själva aktivt sökt en man i Sverige och varit mycket angelägna att komma hit. I dessa om fall har kvinnorna kanske inte varit tillräckligt uppmärksamma på sådant som tydde att förhållandet skulle bli problematiskt. Svårigheterna för kvinnorna varierar beroende vilket slags för-

hållande det är fråga

om.

SOU 1997: 152 överväganden och förslag l7l

De kvinnor som kommer hit för att gifta sig med landsmän kommer i många fall från samhällen där kvinnornas rörelsefrihet är starkt begränsad. Av såväl kulturella som praktiska skäl blir de ofta helt beroende av sina män. En del kanske inte vill eller får svenskundervisning och blir därmed lätt isolerade. Ofta har männen i dessa förhållanden varit i Sverige några år och i viss mån anpassat sig till svenska förhållanden. De har kanske haft förhållanden med svenska kvinnor etc. Det finns stor risk att makarnas livsstil kolliderar. Vissa av de utländska männen upplever svårigheter invandrare. som

Äktenskapet med en kvinna från hemlandet tros kanske ett sätt att

vara förbättra den svåra situationen. Männens svårigheter kan emellertid ut över kvinnorna som kommer hit. På grund familjens inställning av till frånskilda kvinnor eller frånskilda kvinnors ställning i vissa länder, riskerar kvinnorna i dessa förhållanden dessutom att drabbas av svårigheter vid ett återvändande till hemlandet efter det att förhållandet upphört. Vid hanteringen av anknytningsärendena vållar de arrangerade förhållandena särskilda problem. Eftersom förhållandets seriositet skall bedömas mot bakgrund av seder och bruk i olika länder och regioner, beviljas sökanden oftast uppehållstillstånd även parterna har dålig om kännedom om varandra. De utländska kvinnor som gifter sig med svenska mån eller med i Sverige bosatta män av annan nationalitet än den kan möta egna, problem av annat slag. I dessa förhållanden kan kulturkonflikter orsaka svårigheter. Framför allt kan motsättningar i synen på sexualitet, samlevnad och könsroller vara svåra att bemästra, särskilt om språksvårigheter hindrar kommunikationen. En följd av den reglerade invandringen är att den enda möjligheten för stora grupper av utlänningar att på ett lagligt sätt få uppehållstillstånd i Sverige är att bilda familj här. Risken för att förhållanden skall inledas för att kringgå invandringsbestämmelserna är därmed stor. Det går inte att bortse från att det finns fall där anknytningsförhållanden

mer beror på de ekonomiska, sociala eller politiska förhållandena i

utvandrings- respektive invandringslandet än på en etablerad ömsesidig relation. Sådana motiv för att inleda ett förhållande brukar ibland

kallas för instrumentella se Månsson, Sven-Axel, Kärlek och

kulturkonflikt, s. 114. Förhållandet är i dessa fall ett instrument för att skaffa sig rätt att bo i det land man vill. Det går inte att säga något om i vilken utsträckning instrumentella motiv är det huvudsakliga skälet till att sökanden ansöker om uppehållstillstånd i Sverige. Vi har emellertid under kartläggningsarbetet fått många vittnesbörd om kvinnor som efter en mycket kort tids bekantskap med en i Sverige bosatt flyttat med denne i man samman Sverige och som av rädsla för att behöva återvända till hemlandet stått ut med såväl våld som kränkningar i förhållandet. Att det är in-

172 Överväganden och förslag

strumentella motiv som förmår dem att uthärda i förhållandet behöver inte betyda att förhållandet också inletts av sådana motiv. Två studier avseende blandäktenskap utifrån instrumentella motiv redovisas i anförda bok Sven-Axel Månsson. Studierna har utförts av Halina Berkowicz polska kvinnor och svenska män respektive C av Bawa Yamba gambiska män och kvinnor bosatta i Sverige. Enligt Halina Berkowicz är sådana äktenskap även om de inte är rena skenäktenskap inte särskilt lyckliga. Yamba konstaterar att de konflikter och svårigheter oundvikligen uppstår det emotionella som och moraliska planet i ett sådant förhållande i vissa fall har haft förödande konsekvenser för båda parterna. Många de våldsutsatta kvinnorna har när de hörts i utvisav ningsärendena med anledning att de ansökt om förlängning av av

uppehållstillståndet uppgett att deras män haft problem av olika slag.

Det har rört sig bl.a. missbruksproblem, ekonomiska problem eller om psykiska problem. Några män har varit kriminella, några har varit

mycket intresserade pornografi och andra har haft något slags av-

av vikande beteende. I några fall har det framkommit att männen tidigare gjort sig skyldiga till övergrepp mot kvinnor som de haft en relation till. Det är inte någon speciell typ av män som förekommer som referenter i anknytningsärendena. Männen representerar alla nationaliteter, åldrar, utbildningsnivåer, yrken och inkomstklasser. Liksom i

andra sammanhang förekommer det män regelmässigt behandlar

som kvinnor illa. Dessa mäns möjligheter att knyta kontakter med utländska kvinnor underlättas i vissa fall kvinnornas strävan efter av ett bättre liv i Sverige. Vid genomgången aktmaterialet i utvisningsärendena hos SIV av fanns inte i någon större utsträckning uppgifter om männens tidigare förhållanden med utländska kvinnor. Detta kan bero på att denna uppgift inte särskilt efterfrågades. De slutsatser som kan dras ur materialet är därmed begränsade. Vi har emellertid från kvinnojoufått uppgifter att det förekommit att samme man inlett rerna om förhållanden med i några enstaka fall sju-åtta utländska kvinnor och flertal fall med tre-fem utländska kvinnor. Vid våra samtal med i ett handläggare på SIV har ett ärende redovisats där samme man gift sig

åtta gånger med kvinnor från samma ursprungsland. Mannen hade

dömts till månaders fängelse för misshandel av en av kvinnorna. sex Det finns dock anledning att utgå från att de män som sätter i system att gång gång ta hit utländska kvinnor är mycket få.

Stickprovsundersökningen männens förekomst i polisregister

av visar de män på goda grunder kan misstänkas ha gjort sig att som skyldiga till våld mot kvinnor i de allra flesta fall inte förekommer i registren dömda för brott mot närstående. Däremot var drygt som 40 % de 25 män i vår undersökning som påståtts ha utsatt av

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 173

sökandena för våld dömda för andra brott vid kontrolltillfället, främst förmögenhetsbrott, trafiknykterhetsbrott och andra trafikbrott.

12.1.3 Den reglerade invandringen

Sverige har en reglerad invandring. Utlänningslagstiftningen anger ramarna för regelsystemet. En viktig utgångspunkt är att denna lagstiftning precis som all annan lag skall vara förutsebar, uppfattas - som rättvis och inte leda till kringgåenden. Endast den som uppfyller kraven enligt lagstiftning och praxis skall ha rätt att få bosätta sig i Sverige. En viktig princip i lagen är rätten till återförening för anhöriga och också rätten till förening med en anhörig. Lagstiftningen skall inte lägga hinder i vägen för familjebildning för personer från olika länder. Principen om den uppskjutna invandringsprövningen är en av de principer som ingår i regelkomplexet. Den fyller dubbla syften. Allteftersom invandringstrycket ökat har det blivit svårare och svårare att få komma till Västeuropa. Nästan den enda möjlighet som står till buds för den som önskar uppehållstillstånd men inte är flykting eller skyddsbehövande är att ansöka tillstånd som anhörig. Det år då om inte ägnat att förvåna att det finns en risk för skenäktenskap eller att förhållanden inleds instrumentella motiv i syfte att utverka av

uppehållstillstånd i Sverige. Den uppskjutna invandringsprövningen

skall förhindra ett sådant kringgående. Ett annat skäl för den uppskjutna invandringsprövningen är att den medger en relativt generös prövning när det gäller att ge tillstånd. Myndigheternas utredning av om det verkligen är en anhörig som önskar att få tillstånd, eller av allvaret i förhållandet, behöver inte vara så djupgående om tillståndet är tidsbegränsat och prövningen således skall göras om efter en tid. Om förhållandet inte består förväntas den sökande lämna Sverige. SIV och Utlänningsnämnden är de i första hand har att tillämpa som lagstiftningen. Det är viktigt att framhålla att deras huvuduppgift är att tillämpa principerna för den reglerade invandringen. En given följd av detta är att det är utlänningen söker tillstånd som i första hand som tilldrar sig myndigheternas intresse, inte den i Sverige bosatta personen. Utlänningsmyndigheterna kan enligt vår uppfattning aldrig ta pä sig en roll som innebär att de skall utröna eller värdera det lämpliga eller realistiska i ett förhållande, än mindre att värdera referenspersonernas moraliska kvaliteter. Ett sådant agerande från myndigheternas sida skulle te sig främmande ett svenskt perspektiv. ur Utlänningsmyndigheternas uppgift är att i enlighet med utlänningslagens regler kontrollera att den önskar komma till person som Sverige uppfyller kriterierna för att få göra det. Endast inom ramen för denna uppgift kan utlänningsmyndigheterna ta på sig att samla in uppgifter om referenspersonerna i Sverige.

174 Överväganden och förslag

Av samma skäl den reglerade invandringen måste det också - accepteras att det är sökandens anknytning till Sverige som skall vara vägledande för han eller hon skall beviljas uppehållstillstånd och om att det är den sökande som är föremål för myndigheternas utredning. Vi har under arbetets gång fått många synpunkter av typ "det är statens skyldighet att ta hand om kvinnorna när de blivit illa behandlade i Sverige", "de män som misshandlat kvinnorna borde utvisas och kvinnorna få stanna", "det är fel att skärskåda kvinnornas leverne när det är männen som har burit sig illa åt" osv. Allt detta är problemställningar som i olika avseenden kan vara väl värda att diskutera, men framförda i detta sammanhang bygger de enligt vår uppfattning ett missförstånd av vårt uppdrag. Vi har ansett att vårt uppdrag ligger inom ramen för den rättsliga kontrollen av den reglerade invandringen. Det är därför naturligt att det är den utländska personen som önskar få uppehållstillstånd i Sverige som sätts i fokus. Vår uppgift är att försöka finna lösningar som förhindrar att detta regelsystem får oacceptabla följder för dem som berörs av det och det är mot den bakgrunden och inom ramen för det regelsystemet vi redovisar våra överväganden och lägger förslagen. Bakgrunden till vårt uppdrag är den uppmärksamhet som olika organisationer och myndigheter gett det faktum att det förekommer att utländska kvinnor som kommer till Sverige grund av anknytning till en här bosatt man utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling i förhållandet. I vår kartläggning har vi också funnit att kvinnor som kommer till Sverige under dessa omständigheter löper en förhöjd risk att utsättas för våld. Detta i sig väcker många frågor, t.ex. angående hjälp och skydd till utsatta utländska kvinnor och om möjligheterna att förebygga våld i anknytningsförhållanden. Det ingår inte i vårt uppdrag att finna åtgärder som kan underlätta för utländska kvinnor som råkar illa ut i sitt anknytningsförhâllande. Vi vill dock framhålla det självklara i att dessa kvinnor har precis samma rätt till det svenska samhällets skydd och stöd som andra kvinnor har. De utgör också en grupp som det finns all anledning att uppmärksamma. Vi har också sett goda exempel på stödprojekt som särskilt riktar sig till den gruppen. Vår kartläggning har visat att det nästan uteslutande är kvinnor som far illa i anknytningsförhållandena. Det är dessutom främst kvinnor som med hänsyn till de sociala och kulturella förhållandena i hemlandet kan få svårigheter att, sedan förhållandet upphört, återvända dit. Vidare är det oftast män som upprepade gånger inleder ett förhållande med en utländsk kvinna som de sedan behandlar illa. Våra överväganden skall ses mot denna bakgrund. Det förekommer emellertid att även män råkar illa ut. Det finns också kvinnliga referenspersoner som på olika sätt utnyttjar regelsystemet. Av dessa skäl tar våra överväganden sikte både manliga och kvinnliga sökande och på både

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 175

kvinnliga och manliga referenspersoner. Den lagstiftning vi föreslår är så långt som möjligt könsneutral.

12.2 Åtgärder som hör samman med prövningen

ansökan

av om uppehållstillstånd

12.2.1 Reglering av den uppskjutna invandringsprövningen

Vårt förslag: Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen för de personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo eller blivande sådan när relationen nyligen etablerats skall framgå av utlänningslagen.

Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen är en väsentlig del av regelsystemet för de personer som söker uppehållstillstånd i Sverige grund av en inte tidigare etablerad anknytning till en här bosatt make/maka eller sambo. Härigenom prövas anknytningens seriositet och hållbarhet vid flera olika tillfällen innan ett permanent uppehållstillstånd beviljas. Det var under 1970-talet som systemet med den uppskjutna invandringsprövningen började tillämpas. Därefter har denna ordning blivit väl förankrad genom motivuttalanden i propositioner och i utskottsbetänkanden som godkänts av riksdagen. Framför allt i prop. 1983/84: 144 har motiven för den uppskjutna invandringsprövningen redovisats. Varje gång frågan om dess avskaffande därefter har behandlats i riksdagen, har riksdagen med hänvisning till dessa uttalanden ansett att motiven för en sådan ordning väger tyngre än de

skäl som talar däremot. Enligt utredningsdirektiven bör våra förslag

inte innefatta överväganden i denna fråga.

Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är att förhindra

att invandringsreglerna kringgås. Det har ansetts att det skulle vara alltför svårt att upprätthålla kraven på reglerad invandring om en systemet inte fanns. Trots att principen om den uppskjutna invandringsprövningen är väl förankrad i riksdagen och riktlinjer om dess tillämpning lämnats av riksdag och regering, framgår den inte på något sätt vare sig i utlänningslagen eller utlänningsförordningen. Det görs inte heller någon skillnad i regleringen mellan anknytningar som normalt grundar rätt till permanent uppehållstillstånd och anknytningar främst medför att sökanden beviljas ett tidsbegränsat uppesom hållstillstånd. Uppehållstillstånd grund av anknytning till en i Sverige bosatt make/maka eller sambo eller blivande sådan beviljas antingen enligt

176 överväganden och förslag

2 kap. 4 § första stycket 1 eller enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Tillstånd får enligt 1 ges till en utlänning som är gift med eller sambo till någon är bosatt i Sverige eller har beviljats som

uppehållstillstånd för bosättning här. Enligt p. 4 får en utlänning som

annars har särskild anknytning till Sverige ges uppehållstillstånd här. Som exempel på en sådan situation nämns i motiven en person som inte tidigare är gift eller sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande prop. 1996/97:25 s. 285. Det nu anförda innebär att en person som söker uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning beviljas uppehållstillstånd enligt p. 1 om han eller hon gift sig före ansökan men enligt p. 4 om han eller hon har för avsikt att, efter det att tillstånd beviljats, gifta sig eller att sammanbo utan att ingå äktenskap. I praktiken ryms således i p. 1 två helt olika situationer. I den ena situationen är det fråga om utomlands tidigare etablerade och alltjämt bestående förhållanden där den ena parten av någon anledning kommit till Sverige före den andra men där man nu önskar förenas i Sverige, s.k. familjeåterförening. Vanligtvis beviljas den sökande i dessa fall

permanent uppehållstillstånd redan vid det första ansökningstillfället.

I den andra situationen är det fråga om snabba anknytningar där parterna ingått äktenskap före ansökan. I dessa fall tillämpas liksom i de angivna fallen enligt p. 4 ordningen med uppskjuten invand- ringsprövning. Ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen är ett viktigt

undantag från huvudregeln att permanent uppehållstillstånd beviljas

från början. Av såväl rättssäkerhetsskäl som praktiska skäl bör en så central princip framgå direkt av lagen. Av det totala antalet personer som kommer till Sverige som anhöriginvandrare är det ungefär en tredjedel som i egenskap av make/maka eller sambo till en i Sverige

bosatt person blir föremål för systemet med uppskjuten invand-

ringsprövning. Det är otillfredsställande att en konsekvent tillämpad princip som är av stor betydelse för den enskilde och som berör en stor grupp av människor inte går att utläsa ur lagregleringen. Vi föreslår därför att principen om den uppskjutna invandringsprövningen skall framgå av utlänningslagen. Därigenom ges också en möjlighet för regeringen att meddela närmare föreskrifter i utlänningsförordningen. Lämpligen bör en omredigering av 2 kap. 4 § första stycket UtlL göras så att endast familjeåterföreningsfallen regleras i p. Samtliga snabba anknytningar bör regleras i ett nytt andra stycke till vilket en ny bestämmelse om tidsbegränsade uppehållstillstånd hänvisar.

överväganden och förslag 177

l2.2.2 Seriositetsprövningen

Vårt förslag: För uppehållstillstånd skall beviljas skall något

att strängare krav än för närvarande ställas för att förhållandet skall seriöst. Syftet med prövningen skall vara dels att förhindra anses

uppehållstillstånd beviljas i de fall det är fråga om ett skenför-

att hållande eller ett förhållande annat sätt syftar till att som

kringgå invandringsbestämmelserna, dels att säkerställa att det är

fråga i viss mening etablerade förhållanden som läggs till om en

grund för uppehållstillstånd. Såväl den sökande som referensbör bli föremål för grundlig utredning. Vid en samlad

personen en bedömning skall det framstå sannolikt att förhållandet är som seriöst. En något striktare bedömning ån hittills bör göras av de

arrangerade äktenskapen.

Nuvarande rutiner

Innan uppehållstillstånd beviljas i ett anknytningsärende prövar SIV

förhållandet är seriöst. Prövningen innebär inte att någon kontroll om görs förhållandets allmänna lämplighet eller parternas moraliska av eller andra kvaliteter. Syftet är främst att förhindra att invandringsbestämmelserna kringgås. Det är i stort sett endast när det är sannolikt

det är fråga ett skenförhållande eller när det finns skäl som

att om

med tyngd talar mot att förhållandet är seriöst som ansökningen

avslås.

Den uppskjutna invandringsprövningen innebär att anknytningens

seriositet och hållbarhet prövas vid flera tillfällen innan permanent

uppehållstillstårrl beviljas. En konsekvens av detta är att SIV:s prövning fömållandets seriositet vid det första ansökningstillfället

av

kan tämligen generös. SIV har ansett att bevisbördan visserligen

vara åvilar den sökande, att så låga krav skall ställas på bevisningens men

kan tala presumtion för att ansökan skall

styrka att man om en bifallas. Presurntionen har dock ansetts kunna brytas när det finns med någon tyngd talar mot ett bifall. I sådant fall

omständigheter som

blir det den sökande har att visa att förhållandet är seriöst. som Hittills har alla ärenden rör snabb anknytning handlagts på som en

Vic ansökan uppehållstillstånd har sökanden hörts vid

samma sätt. om

svensk utlarrlsmyndighet och den i Sverige bosatta personen har

en

därefter intervjtats vid utlänningsmyndighet i Sverige. När ansökan

en

utiånningen erhållit första uppehållstillstånd för sex beviljats har ett månader och vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd under tvåårsperioden lar båda parterna kallats till utlänningsmyndigheten och

där intervjuats var för sig.

178 Överväganden och förslag

Under hösten 1996 införde SIV försöksverksamhet med skriftliga en

utredningar i olika typer av anknytningsärenden. Mot bakgrund

av utfallet av försöksverksamheten har det beslutats skriftliga att utredningar skall införas i huvuddelen anknytningsärendena under av 1997. Tanken bakom införandet skriftliga utredningar är varje av att enskilt ärende skall utredas efter dess speciella beskaffenhet härom

se

i avsnitt 3.1.6. I april 1997 gjordes utvärdering hos SIV de en av skriftliga utredningarna. Det konstaterades att den presumtion som föreligger för att uppehållstillstånd skall beviljas den sökande i ärenden avseende snabba anknytningar talar för att några ingående

muntliga utredningar med referenspersonen i normalfallet inte behöver

goras.

Seriositetsprövningen

SIV:s generösa bedömning de aktuella anknytningsärendena har av nu

angetts ha sin grund i den uppskjuta invandringsprövningen och det har förklarats att tillämpningen bör bakgrund de uttalanden

ses mot av som gjorts i förarbetena. Sålunda det i 1983/84:l44 angavs prop.

bland annat att den uppskjutna invandringsprövningen är nödvändig med tanke på de svårigheter föreligger att före inresan göra

som en

bedömning av förhållandets seriositet. Föredraganden i

uppgav

propositionen att utan den uppskjutna invandringsprövningen skulle det bli nödvändigt att inta synnerligen restriktiv hållning vid bedöm-

en

ningen till invandring på grund anknytning s. 73. Dessa

av uttalanden tar emellertid främst sikte på behovet uppskjuten av en

invandringsprövning för att upprätthålla kraven på reglerad invand-

en

ring. Däremot säger de ingenting vilka krav skall ställas vid

om som prövningen av den första ansökan uppehållstillstånd. om

Vid vår kartläggning omständigheterna kring de snabba anknyt-

av ningar som upphört under prövotiden har det framkommit att en stor del av de utländska kvinnorna farit illa i förhållandena. En studie av SIV som genomfördes under våren 1994 avsnitt 2.2

se visar

dessutom att en stor andel de anknytningsförhållanden där sökanden av erhållit permanent uppehållstillstånd upplösts. Dessa omständigheter ger anledning att överväga om inte något restriktivare hållning bör en intas vid prövningen av förhållandenas seriositet när sökanden ansöker om det första uppehållstillståndet. Om kraven för uppehållstillstånd när sökanden grundar sin ansökan snabb anknytning skärps, skulle en sannolikt vissa tragedier drabbar enskilda sökanden kunna försom hindras. Det är givetvis samtidigt angeläget möjligheten till att

familjebildning för personer från olika länder inte i onödan försvåras.

En utgångspunkt bör därför att kraven ställs på att för-t vara som hållandena skall vara allvarligt menade visserligen skall höjas, men att

överväganden och förslag 179

detta inte sker i högre utsträckning än att de sökande i ett seriöst förhållande normalt utan svårigheter skall kunna få tillstånd.

Det har från vissa håll framförts förslag se DO:s rapport, avsnitt

2.1 att SIV:s prövning måste bli strängare på så sätt att det skall ställas krav att parterna bott ihop en längre tid för att uppehållstillstånd skall beviljas. Därigenom skulle kvinnan och mannen lära känna varandra ordentligt och kvinnan skulle kunna göra en bedömning av vad ett liv i Sverige tillsammans med mannen skulle innebära. Vi delar inte denna uppfattning. Det får inte ställas villkor som innebär

att det i praktiken blir omöjligt för parterna att leva tillsammans i

Sverige. Av såväl ekonomiska som praktiska skäl kan det finnas hinder för parterna i anknytningsförhållandet att företa alltför många resor och i alltför långa perioder vistas hemifrån. Dessutom torde

utlänningslagstiftningen i Sverige och kanske också i sökandens

hemland kunna utgöra hinder mot att parterna under längre tid vistas i varandras hemländer. Vi anser det därför inte rimligt att kräva att parterna sammanbott. Eftersom avsikten med uppehållstillståndet är att sökanden varaktigt skall bosätta sig i Sverige bör det dock ställas krav att de för-

hållanden som läggs till grund för uppehållstillstånd har en viss

stabilitet. Syftet med seriositetsbedömningen bör således inte bara vara att hindra att uppehållstillstånd beviljas om det är fråga om ett skenförhållande eller i övrigt ett förhållande som sökanden inlett enbart för att kringgå invandringsbestämmelserna, utan även att förhindra att personer i förhållanden som inte är tillräckligt etablerade

ges uppehållstillstånd. Vid tillståndsprövningen bör det ställas krav på

att förhållandet varat en tid och att parterna träffats i viss utsträckning, att parterna har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Rimlig hänsyn måste dock alltid tas till om parterna har eller väntar barn tillsammans.

Uppehållstillstånd bör endast få ges om det bedöms som sannolikt

att förhållandet är seriöst. Detta innebär att i fortsättningen bör en

något strängare bedömning vid tillståndsprövningen göras. Det är

sökanden som i princip skall visa att förhållandet är av sådan be-

skaffenhet att det skall ge rätt till uppehållstillstånd. På grund av de

särskilda svårigheter som föreligger att visa att ett förhållande är seriöst, kan kraven inte sättas alltför högt. Det skall dock finnas positiva indikationer på att förhållandet är allvarligt menat från båda parternas sida. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i ärendet skall det framstå som sannolikt att förhållandet är av bestående karaktär. Om sökanden inte förmår göra sannolikt att förhållandet är seriöst

skall utlänningsmyndigheterna avslå ansökan om uppehållstillstånd. För den ansökan om uppehållstillstånd avslås finns såväl

vars möjlighet att överklaga beslutet som att nytt ansöka om uppe-

180 Överväganden och förslag

hållstillstånd. Möjligheterna att få uppehållstillstånd ökar rimligen om förhållandet består ytterligare en tid. En något strängare bedömning från de svenska myndigheternas sida medför således inte något definitivt hinder för den sökande att tillstånd.

Utredningen

Av stor betydelse för prövningen i ett ärende om uppehållstillstånd är den utredning som utgör underlag för beslutet. I allmänhet gäller att en korrekt seriositetsbedömning i ett anknytningsärende kräver en noggrann utredning. Alla utredningar behöver dock inte utföras samma sätt eller innehålla samma upplysningar. Det har ansetts att tyngdpunkten i utredningarna skall ligga på de uppgifter som de sökande lämnar. För att sökandens uppgifter skall

kunna värderas på ett riktigt sätt måste de dock, enligt vår mening,

ställas mot referenspersonens uppgifter. I de nu aktuella ärendena kommer många av de sökande från länder om vilka man erfarenhetsmässigt vet att situationen är sådan att de av olika skäl kommer att ha svårigheter att återvända om förhållandet upphör. I andra ärenden kommer de sökande från länder med generellt sett goda förhållanden och till vilka de kan återvända utan risk för svåra sociala problem. I de senare fallen innebär den nuvarande ordningen inte några problem. Om förhållandet upphör kommer de sökande att lämna Sverige. Det är när de sökande har svårigheter att återvända till sina hemländer som en alltför generös attityd vid det första ansökningstillfället kan medföra problem, såväl för de sökande som vad gäller möjligheten att upprätthålla regleringen. Det framstår inte som god resursanvändning att göra samma typ av utredningar i alla ärenden. Mot bakgrund av SIV:s erfarenheter bör utredningen kunna anpassas mera till vad som krävs i olika grupper av fall. Kritik kan visserligen riktas mot ett system som innebär att man behandlas olika beroende på t.ex. vilket land man kommer ifrån. Så sker dock redan i dag. Nordiska medborgare och medborgare från EES-länder behandlas annorlunda än medborgare från resten av världen. Eftersom utgångspunkten för lagstiftningen är att den sökande skall återvända till hemlandet om förhållandet upplöses inom en tid, kan kritik knappast riktas mot att det görs en noggrannare prövning i de fall vetskap finns om att vederbörande kommer att få stora svårigheter om han eller hon måste återvända till hemlandet. Det är en av förutsättningarna för den generösa första prövningen att så skall ske. Om man redan på förhand vet om att ett återvändande till hemlandet kan vara förenat med svårigheter är det naturligt att prövningen måste bli noggrannare av hänsyn till den enskilde och av hänsyn till respekten för regelsystemet.

SOU 1997: 152 Överväganden och förslag 181

Mot bakgrund att seriositetsbedömningen i de flesta fall har en av avgörande betydelse, vi det inte tillfredsställande med en anser ordning utgår från att referenspersonernas uppgifter inhämtas som skriftligt. Huvudregeln bör i stället vara att referenspersonen skall höras muntligt i ärendet vid den första tillståndsprövningen. I vissa fall kan det dock tillräckligt att referenspersonen lämnar upplysningar vara att fylla i ett skriftligt frågeformulär. genom

Särskilt om arrangerade äktenskap

Som vi redogjort för i avsnitt 3.1.6 tas vid prövningen av tillståndsfrågan hänsyn till den kulturella sedvänja finns i vissa länder där som äktenskap ingås efter överenskommelser mellan familjer. I vårt uppdrag ingår inte att i sig ha några synpunkter på denna ordning. Det

anförs ibland att arrangerade äktenskap som grund för uppehållstill-

stånd strider mot de strävanden finns i det svenska samhället att som motverka diskriminering kvinnor och skapa jämlikhet mellan av könen. Denna fråga är alltför komplex för att kunna besvaras inom för vårt arbete. För att undvika missförstånd bör det emellertid ramen betonas arrangerade äktenskap inte är detsamma som tvångsäktenatt skap. I den mån det framkommer att någon av parterna inte ingått äktenskapet fri vilja, avslås regelmässigt ansökan om uppehållstillav stånd. Detta utesluter dock inte att det förekommer att äktenskap som

ingås efter påtryckningar från den enes eller båda parternas

arrangeras

familjer, utan att detta kommer till utlänningsmyndigheternas känne-

dom. Det finns olika former arrangerade äktenskap. Gemensamt för av dem är parterna sällan träffats annat än i liten omfattning före att äktenskapets ingående. Det är också vanligt att de inte hunnit träffas

i någon nämnvärd omfattning innan ansökan om uppehållstillstånd

görs. De typer man kanske oftast avser när man av arrangemang som talar arrangerade äktenskap är de där äktenskap bestämts av om och kvinnans familjer redan då mannen och kvinnan var mannens barn. Det är emellertid mycket vanligt att äktenskapet såväl arrange-

ingåtts kort tid innan ansökan uppehållstillstånd görs. En

rats som om företeelse vi under arbetets gång sett exempel är att en i som Sverige bosatt utländsk till sitt hemland för att söka sig en man reser hustru. Under vistelsen han kvinna att gifta sig med, avtalar ser ut en äktenskap med hennes föräldrar, ingår äktenskapet och återvänder om till Sverige efter någon veckas med kvinnan. samvaro Oavsett omständigheterna i ärendet beviljas oftast de sökande uppehållstillstånd i de fall där äktenskapen arrangerade. Detta uppges vara beror sannolikt att det i dessa fall sällan finns några omständigheter direkt talar mot att förhållandet är seriöst. som

182 Överväganden och förslag

Även våra erfarenheter talar om för att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa, vi inte ha anser oss kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar såvitt

gäller tillståndsprövningen. De ökade krav på anknytningsförhållandenas seriositet som föreslagit skall uppställas för att uppehållstillstånd

skall beviljas bör dock medföra ökad observans från utlänningsen myndigheterna. Enbart sökandens motivering att äktenskapet grundar sig på en traditionell sedvänja bör inte accepteras. Endast i de fall där förhållandet verkligen kan konstateras ha sin bakgrund i traditioett nellt kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. I annat fall bör det krävas att det andra omständiggenom

heter görs sannolikt att förhållandet är allvarligt Bedömningen

menat. bör i dessa fall göras utifrån omständigheter såsom känt om parterna varandra innan bröllopet planerades, hur mycket de har träffats, hur lång tid som har gått sedan de träffades, eventuell samlevnad, tidigare förhållanden m.m. Vad gäller parternas bör hänsyn till samvaro tas

om förhållandena i den sökandes hemland tillåter att referenspersonen kommer dit besök eller om det finns förutsättningar för parterna

att träffas i något annat land. En del av de arrangerade äktenskapen ingås ombud s.k. genom

fullmaktsäktenskap. I dessa fall förekommer det att parterna aldrig

träffats eller träffats i liten utsträckning. Den omständigheten att det

rör sig om ett fullmaktsäktenskap bör inte i sig ha någon betydelse för

bedömningen i ärendet. Utöver själva ingåendet äktenskapet är det av övriga omständigheter kring parternas förhållande är avgörande som för sannolikheten av att förhållandet år seriöst.

12.2.3 Risken för våld eller kränkning i förhållandet

Vårt förslag: Inte heller i fortsättningen skall utlänningsmyndigheterna grunda sitt avgörande på någon värdering referensper-

av sonen. Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd skall ges ansökan avslås även om förhållandet framstår seriöst. Ett som

sådant skäl kan vara att det föreligger påtaglig risk för att

en sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet.

Vi har under utredningsarbetet från olika håll gjorts uppmärksamma

att SIV i sin tillståndsprövning borde kunna ta fram och beakta

omständigheter rörande mannens personliga förhållanden talar för som att det finns risk för att kvinnan kommer att fara illa i förhållandet.

Om sådana omständigheter visade sig föreligga skulle tillstånd inte

ges.

SOU 1997: 152 Överväganden och förslag 183

Redan inledningsvis kan det slås fast att en myndighets möjlighet att i enskilda fall avgöra vad är bäst för den enskilde oftast är besom gränsad. Ingen myndighet kan hindra en person som bor i Sverige och bor utomlands att träffas och inleda ett förhållande med en person som varandra. När den utländska personen efter en tids umgänge med den

i Sverige bosatta ansöker uppehållstillstånd är det i de

personen om flesta fall fråga ett ömsesidigt beslut om ett framtida liv tillom Om SIV:s prövning vid detta tillfälle skulle ha utgångspunkt sammans. i någondera partens moraliska eller mänskliga kvaliteter skulle detta med rätta kunna uppfattas som en orättmätig diskriminering av invandrare. SIV:s uppgift varken är, eller bör i fortsättningen vara, att värdera det lämpliga i viss relation. Att avslå en ansökan om uppeen hållstillstånd enbart grund av att den i Sverige bosatta personen t.ex. är kriminell kan således inte komma i fråga, lika lite som en ansökan kan avslås på grund av att han eller hon har missbruksproblem eller andra personliga problem. Hur välmenande den mot utländska ett sådant beslut än skulle kunna tyckas vara, vore personen det otillbörlig inblandning i parternas privatliv att låta sådana omen ligga till grund för beslutet i ärendet. Även förutsättständigheter om ningarna för att förhållandet skulle utvecklas gynnsamt skulle bedömas små utifrån den i Sverige bosatte mannens problem, är detta inte som omständigheter i sig har betydelse för bedömningen av förhålsom landets seriositet. Rättssäkerhetsskäl talar också mot en sådan lösning eftersom det är ofrånkomligt att det skulle bli fråga om subjektiva värderingar. En ordning innebär att utlänningsmyndigheterna skulle bedöma som risken för att sökanden skall fara illa manar således till stor försiktighet. Det går dock inte att bortse från att det finns fall där referensperbakgrund kan läggas till grund för bedömningen att det finns sonens stor risk för att sökanden skall utsättas för våld eller kränkningar en i förhållandet och där det skulle te sig stötande om SIV med känne-

dom härom ändå skulle bevilja sökanden uppehållstillstånd. Vi tänker

då främst på de fall där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvinnor de sedan utnyttjat, kränkt och misshandlat. Att som sådana fall verkligen finns har framkommit främst vid utredningens

kontakter med några landets kvinnojourer men också av uppgifter

av från SIV. Det finns således skäl starkt talar för att utlänningssom

myndigheterna bör ha möjlighet att beakta uppgifter om att referens-

tidigare behandlat närstående illa. Det kan emellertid även personen riktas invändningar mot en sådan ordning. Det finns fara i att tillståndsprövning som omfattar kontroll en en och bedömning omständigheter som är att hänföra till referensav kan komma att uppfattas garanti för att sökanden personen som en skall slippa våld och kränkningar i förhållandet. En sådan garanti kan förklarliga skäl aldrig lämnas. SIV saknar oftast kännedom om omav

184 Överväganden och förslag

ständigheter som är av betydelse för en sådan riskbedömning vi som talar Även rutiner införs och kontrollen lämnade nu om. om nya av uppgifter ökar, kommer omständigheter som t.ex. att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig till våldsbrott mot närstående, i stor utsträckning att förbli okända för SIV eftersom brotten sällan kommer till myndigheternas kännedom. Som vi tidigare redogjort för visade

utredningens undersökning av manliga referenspersoners förekomst i

polisregister att av 25 män som uppgavs ha utsatt de kvinnliga sökande för våld i förhållandet var endast en av dem dömd för misshandel av närstående vid kontrolltillfället och endast beträffande en av dem fanns en registrerad misstanke om våldsbrott mot bekant person. Man måste också vara medveten om att det kan uppstå svårigheter för en sökande som förvägras flytta till sin make. Parterna kan t.ex. redan ha gift sig. I vissa länder kan ett avslag en ansökan om uppehållstillstånd i ett sådant läge innebära en mycket svår situation för en kvinna. Vi finner det emellertid mycket angeläget att det vid tillståndsprövningen finns möjlighet att undvika att en sökande som annars med stor sannolikhet kommer att fara illa i ett anknytningsförhållande lämnar sitt hemland för en tillvaro i Sverige under högst osäkra förhållanden. Ett avslag en ansökan om uppehållstillstånd kan i vissa fall innebära ett skydd för den sökande. Det är därför vår uppfattning att utlänningsmyndigheterna skall kunna vägra en sökande uppehållstillstånd om det mot bakgrund av vad som år känt om referenspersonen finns starka skäl som talar för att sökanden kan komma att fara illa i förhållandet. En sådan möjlighet bör dock finnas endast när risken för att sökanden skall fara illa är påtaglig. Om det i utredningen framkommer att referenspersonen tidigare gjort sig skyldig till våldsbrott eller allvarliga kränkningsbrott mot närstående i anknytningssammanhang eller till allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn, bör dessa uppgifter beaktas. Även den omständigheten att den här bosatta personen förekommit som referensperson i ett osedvanligt stort antal anknytningsärenden där utvisningsärenden öppnats, anser vi kunna innebära en risk för att sökanden skall fara illa. I ett sådant fall ligger det emellertid närmast till hands att ifrågasätta förhållandets seriositet. Vid prövningen bör hänsyn tas till när i tiden de föreliggande omständigheterna inträffat, vilken omfattning de haft och i vad mån de innebär risk för att sökanden skall fara illa. Vid bedömningen bör även hänsyn tas till hur etablerat förhållandet är. I och för sig har förhållandets seriositet inte med risken för våld att göra. Referenspersonens tidigare förehavanden bör dock väga tyngre i ett nyligen etablerat förhållande än i ett förhållande som är vål etablerat.

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 185

En fråga är vilka krav bör ställas utredningen för att annan som risken för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet skall anses

Härvid sig rättssäkerhetsskäl starkt gällande. Det måste påtaglig. gör

krävas starka belägg för att de omständigheter rörande referenspersotalar för denne skall göra sökanden illa verkligen nen som att föreligger. Självfallet får bedömningen inte grunda sig på rykten och Normalt bör domstol ha fällt vederbörande till

lösa påståenden. en

för vålds- eller kränkningsbrott den typ och omfattning som ansvar av

skall krävas för risken skall påtaglig eller åklagare ha

att anses utfärdat strafföreläggande godkänts. Det kan dock finnas fall ett som där det är tillräckligt att åklagaren väckt åtal för brottet även om domstolen ännu inte prövat åtalet. Om referensperson är misstänkt en för brott kan ha betydelse för bedömningen, men åtal ett som anses

inte väckts när ansökan uppehållstillstånd skall prövas av

ännu om

SIV, bör prövningen anstå i vart fall tills åklagaren tagit ställning i

åtalsfrågan. Har referenspersonen frikänts från brottsmisstankarna av domstol kan det naturligtvis inte komma i fråga att beakta de tidigare misstankarna vid tillståndsprövningen.

För utlänningsmyndigheterna i sin bedömning skall kunna ta

att hänsyn till risken för våld eller allvarliga kränkningar i anknytningsförhållandena krävs att kontrollen referenspersonerna ökar. Först av och främst bör referenspersonerna tillfrågas omständigheter som om betydelse vid riskbedömningen. Härefter bör en bekan vara av dömning göras i vad mån det föreligger behov av att kontrollera av lämnade uppgifter. Om den i Sverige bosatta personen har uppe-

hållstillstånd i Sverige kontrollerar SIV regelmässigt akten beträffande

honom eller henne. I övrigt kan det bli aktuellt att inhämta vissa från andra myndigheter. Vi återkommer till detta i avsnitt

uppgifter

12.2.4 och 12.2.5. Referenspersonen bör underrättas om de möjlig-

heter finns att kontrollera de lämnade uppgifterna.

som Sammanfattningsvis vi alltså att någon värdering av referensanser

i subjektiv mening inte skall göras av utlänningsmyndig-

personerna heterna. Det skall dock inom för tillståndsprövningen finnas ramen vid behov beakta risken för att sökanden skall fara illa i utrymme att

anknytningsförhållandet och att förvägra sökanden uppehållstillstånd risken för våld eller allvarliga kränkningar bedöms vara påtaglig.

om

186 Överväganden och förslag

12.2.4 Kontroll uppgifter

genom ur folkbokföringen

Vår bedömning: Om det finns anledning därtill bör utlänningsmyndigheterna kontrollera den i Sverige bosatta personens uppgifter om tidigare förhållanden mot uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret.

Uppgifter om ingångna och upplösta äktenskap registreras inom folkbokföringen. När Vigseln förrättats skall vigselförrättaren, oavsett vilken vigselritual som tillämpats, sända underrättelse Vigseln till, om

i vanligaste fall, den skattemyndighet gjort hindersprövningen.

som

Såvitt gäller upplösta äktenskap åligger det allmän domstol till det

att

av SCB förda äktenskapsregistret sända in uppgifter domar

om

varigenom domstolen dömt till äktenskapsskillnad, varefter SCB i sin

tur underrättar vederbörande skattemyndighet. Uppgifter pågående om och upplösta äktenskap finns i det lokala folkbokföringsregistret som förs av skattemyndigheten. Det går alltså att folkbokgenom föringsregistret kontrollera referensperson tidigare varit gift. om en Av utredningens undersökningar framgår att drygt 70 procent av alla de utländska kvinnor fick sitt första uppehållstillstånd i som Sverige år 1992 på grund av anknytning till i Sverige bosatt en man ingått äktenskap med denne. Flertalet av anknytningsförhållandena är således detta sätt registrerade.

För allmänt tillhandahållande av folkbokföringsuppgifter skall i

första hand aviseringsregistret användas. För detta register finns bestämmelser i lagen 1995:743 om aviseringsregister samt i förordningen 1996: 1298 om aviseringsregister. I motsats till det lokala

folkbokföringsregistret, innehåller aviseringsregistret i huvudsak

endast aktuella uppgifter. Detta register tillgodoser således inte utlänningsmyndigheternas behov. I stället kan uppgifter referensom personens tidigare äktenskap inhämtas från det lokala folkbokföringsregistret, skriftligen eller telefon. per Enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen 1989:100 gäller sekretess i

verksamhet som avser folkbokföringen eller liknande registrer-

annan ing av befolkningen för uppgift enskilds personliga förhållanden, om om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller honom närstående lider men om uppgiften röjs. Det skaderekvisit sålunda som föreskrivs innebär att sekretesskydd kan såväl uppgifter ges av särskilt ömtålig art som åt normalt harmlösa uppgifter det är fråga om

om speciella omständigheter Corell m.fl. Sekretesslagen 1992,

s. 204. Uppgifter om en persons tidigare äktenskap torde normalt inte vara föremål för sekretess. Om det i något enskilt fall ändå är så att uppgiften omfattas av sekretess torde 14 kap. 3 § sekretesslagen vara tillämplig. Enligt denna bestämmelse får sekretessbelagd uppgift

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 187

lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset att av uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse sekretessen som skall skydda. Något hinder för utlänningsmyndigheterna att få ut

uppgifterna från skattemyndigheterna den här bosatta

om personens tidigare äktenskap torde därmed knappast föreligga. Det finns således en möjlighet att kontrollera lämnade uppgifter mot folkbokföringen. Vi anser att denna möjlighet bör utnyttjas när det

bedöms föreligga skäl härtill.

l2.2.5 Kontroll genom polisregisterutdrag

Vårt förslag: Endast i de fall där det finns särskild anledning att befara att sökanden kommer att utsättas för våld eller kränkningar i förhållandet bör SIV utnyttja sin möjlighet att få utdrag polisur register angående referenspersonerna. Endast uppgifter är som relevanta för utredningen skall inhämtas. Regeringen och Utlänningsnänmden skall ges samma möjlighet SIV att inhämta som

polisregisterutdrag.

Möjligheterna att inhämta polisregisterutdrag betrafiande referenspersorterna

En central fråga i utredningsuppdraget är omfattningen av SIV:s möjlighet att inhämta uppgifter ur polisregister avseende den i Sverige bosatta personen och hur sådana inhämtade uppgifter bör användas. Enligt 3 § första stycket l polisregisterlagen skall utdrag eller upplysning om innehållet i polisregister lämnas till SIV. Syftet med

tillståndet var vid lagens tillkomst att ge SIV tillgång till uppgifter

om sökanden, dvs. utlänningen prop. 1965 nr 18 82. Några övers. väganden om att denna rätt skulle avse även i Sverige bosatta personer som förekom i ärendena gjordes inte. SIV:s rätt att få uppgifter ur polisregister är dock generell i den meningen att ingen annan bestämmelse i polisregisterlagen eller polisregisterkungörelsen inskränker den till vissa ärenden, individer eller situationer. Det finns därmed formellt redan i dag författningsstöd för SIV att få utdrag ur polisregister vid utredning i anknytningsärenden avseende både utlänningen och den i Sverige bosatta personen. När det gäller regeringen samt Utlänningsnämnden regleras möjligheterna att inhämta uppgifter i 17 § 7 polisregisterkungörelsen. Enligt bestämmelsen får uppgifter inhämtas endast i ärende prövning om enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen beträffande den som prövningen gäller. Någon rätt att få uppgifter angående referenspersonen finns alltså inte.

188 Överväganden och förslag SOU 1997: 152

Att rätten att få uppgifter begränsats på detta sätt för regeringen och Utlänningsnämnden talar mot att avsikten varit att SIV skulle ha rätt att inhämta polisregisterutdrag beträffande andra än de sökande. Av integritetsskäl kan det också ifrågasättas att uppgifter beträffande referenspersonen inhämtas. Det är sökanden som är part i ärendet och

grund av reglerna om partsinsyn se avsnitt 4.3 har denna

vanligtvis rätt att ta del av de uppgifter som förekommer i ärendet. Av principiella skäl måste det anses tveksamt att ett polisregisterutdrag beträffande referenspersonen skall kunna inhämtas för att utgöra beslutsunderlag i sökandens ärende. Redan detta medför att försiktighet är påkallad vid inhämtande av registerutdrag beträffande referenspersonerna. Härtill kommer följande som också mäste beaktas. Om det införs en ordning där uppgifter regelbundet skall inhämtas måste rimligen ställning tas till vad syftet med inhämtandet år, dvs. det måste regleras på vilket sätt olika uppgifter om referenspersonen skall påverka frågan om uppehållstillstånd för sökanden. I de fall

registeruppgifter i dag inhämtas regelmässigt är det fråga om

situationer där det för tillstånd av olika slag i författning uppställs krav på att förekomsten av brottslighet skall beaktas vid prövningen, t.ex. såvitt avser sökanden i utlänningsärenden, vapenärenden m.m. En sådan situation är det inte fråga om här. Som vi tidigare anfört kan det inte komma i fråga att uppställa generella krav som innebär att en förutsättning för att en utländsk person skall beviljas uppehållstillstånd grund av anknytning till en i Sverige bosatt person är att personen i Sverige referenspersonen inte är kriminellt belastad. Det skulle - då vara inkonsekvent och också med rätta kunna uppfattas som en

otillbörlig integritetskränkning att kräva att polisregisterutdrag alltid

skall inhämtas angående den personen. Vid ett regelmässigt inhämtande skulle referenspersonen också många gånger riskera att utsättas för en omotiverad integritetskränkning. Så skulle exempelvis bli fallet om utdragen innehåller upplysningar om brott som inte har någon betydelse för prövningen. Som vi tidigare kommit fram till måste det emellertid inom ramen för tillståndsprövningen finnas utrymme att beakta risken för att sökanden skall fara illa i anknytningsförhållandet. Det skall alltså vara möjligt att vägra sökanden uppehållstillstånd om risken för våld eller allvarliga kränkningar bedöms påtaglig. Om det finns uppgifter vara i ett ärende som tyder på att en sådan risk skulle föreligga är det angeläget att det finns en möjlighet för SIV att kontrollera riktigheten dessa uppgifter. Om risken grundar sig uppgifter om kriminell av belastning hos referenspersonen bör uppgiften gå att kontrollera. Detta talar för att SIV skall ha möjlighet att inhämta uppgifter i polisregister beträffande referenspersoner i vissa fall. Vi anser sammantaget att SIV skall ha rätt att inhämta uppgifter ur polisregister även avseende referenspersoner. Det skall dock inte vara

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 189

fråga om något generellt inhämtande av uppgifter. De uppgifter som inhämtas måste dessutom vara sådana som kan ha betydelse för utredningen.

Begränsningar av de situationer där utdrag bör inhämtas

Vid polisregisterlagens tillkomst förutsattes att de myndigheter som i lagen ges möjlighet att begära uppgifter ur polisregister endast gör detta när det är påkallat prop. 1965 nr 18 s. 66. Registerutredningen har i sitt slutbetänkande Polisens register SOU 1997:65 föreslagit att en bestämmelse införs som ger uttryck för att behovs- och propor-

tionalitetsprinciperna skall tillämpas då uppgifter begärs ur registret.

Behovsprincipen har ansetts innebära att en myndighet alltid skall pröva om uppgifter om en persons kriminalitet behövs i det aktuella ärendet eller om ärendet kanske kan avgöras ändå. Proportionalitetsprincipen innebär att uppgifterna inte alltid skall inhämtas om det kommer att innebära ett med hänsyn till motstående intressen oförsvarligt intrång i den personliga integriteten. Myndigheten skall med andra ord pröva om de uppgifter som är nödvändiga kan inhämtas på något annat mindre integritetskänsligt sätt s. 152 f.. Vi anser att uppgifter om referenspersonen ur polisregister endast bör inhämtas när det finns särskilda omständigheter i ärendet som ger

anledning att befara att referenspersonen kan komma att utsätta den

sökande för våld eller kränkningar i förhållandet. Denna bedömning bör göras av SIV utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Liksom tidigare får det förutsättas att upplysningar endast begärs när det finns behov därav. Någon kontroll från den utlämnande myndigheten eller från någon annan myndighet av SIV:s behov av de begärda uppgifterna bör inte göras.

Begränsningar av uppgifter som inhämtas om ädömda brott

Eventuella risker för otillbörliga integritetskränkningar skulle minska om SIV:s möjligheter till uttag ur polisregister beträffande referenspersonerna begränsades till uppgifter som verkligen är av betydelse vad gäller bedömningen av om det finns risk för att sökanden skall utsättas för våld eller andra allvarliga kränkningar i förhållandet. Den omständigheten att referenspersonen gjort sig skyldig till brott i allnänhet skall inte ha någon betydelse i utredningen. Av intresse i förevarande sammanhang är främst om referenspersonen tidigare gjort sig skyldig till vålds- eller kränkningsbrott mot närstående i anknytniigsförhållanden eller till allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn. Denna typ av brott mot person återfinns i 4 och 6 kap. BrB. Vi föreslår därför att innehållet i polisregisterutdragen begränsas så att

190 överväganden och förslag

endast påföljder beträffande dessa brott redovisas när ett utdrag begärs beträffande en referensperson. Av anteckningarna i polisregister framgår inte vem ett brott riktat sig mot eller under vilka omständigheter det har begåtts. Detta innebär att en anteckning om t.ex. misshandel kan avse såväl misshandel på allmän plats mot en okänd målsägande som misshandel inomhus mot en sambo eller hustru. För att få vetskap om de närmare omständigheterna kring brottsligheten måste den bakomliggande domen eller om det är fråga om ett strafföreläggande, föreläggandet, inhämtas.

Begränsningar av uppgifter som inhämtas om misstankar

Innehållet i polisregister är inte begränsat till enbart anteckningar om påföljder. I polisregister antecknas även uppgift enligt den s.k. personbladsrutinen som omfattar bl.a. den som är skäligen misstänkt för brott. De uppgifter om misstankar som finns i polisregister avser såväl ärenden där åtal har väckts som ärenden där åtal ännu inte har väckts. Frågan är om SIV skall ges möjlighet att inhämta uppgifter även om brottsmisstankar beträffande referenspersonerna och i så fall om denna möjlighet skall begränsas på något sätt. Enligt vår bedömning har SIV ett klart behov av att vid tillståndsprövningen få vetskap även om registrerade misstankar. Sådana uppgifter kan nämligen vara väl så intressanta och betydelsefulla för utredningen som uppgifter om ådömda påföljder. Vi anser därför att SIV:s rätt att få ut uppgifter ur polisregister skall omfatta även misstankar. En första fråga år om denna rätt skall begränsas till sådana ärenden där åtal väckts eller om den skall omfatta också övriga fall. En misstanke registreras i polisregister först när det finns en skälig misstanke om att en person begått ett brott. För att åklagaren skall väcka åtal med anledning av misstanken skall åklagaren ha anledning att förvänta sig en fällande dom. Om åtal väcks i ett ärende finns således en stark misstanke om att vederbörande gjort sig skyldig till den brottslighet som omfattas av åtalet. I flera fall uppställs i polisregisterkungörelsen som krav för att uppgifter om brottssmisstanke skall få lämnas ut att åtal ha;r väckts mot den misstänkte. Så förhåller det sig beträffande flera myndigheter t.ex. Kriminalvårdsstyrelsen, Finansinspektionen och Totalförsvarets pliktverk. Registemtredningen föreslår i sitt betänkande s. 191 att inte heller övervakningsnämnd, frivårdsmyndighet och Socialnämnd m.fl. skall ha rätt till uppgift om misstanke om brott förrän åtail väckts för brottet. De skäl som kan anföras mot att registerutdrag som utlämnas till SIV beträffande referenspersonerna innehåller misstankar om brott där

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 191

åtal inte väckts, främst osäkerheten i dessa uppgifter, skall vägas mot behoi et av att SIV får kännedom om brott som nyligen kan ha begåtts av referenspersonen. Det kan finnas fall där brottsmisstanken avser ett så allvarligt brott att SIV med hänsyn till den sökandes säkerhet har ett betydande intresse av att vid prövningen kännedom om det. Vi anser därför att SIV också skall ha möjlighet att ta del av registrerade misstankar i de fall åtal inte väckts och föreslår således ingen begränsning i detta hänseende av SIV:s rätt att ta del av registrerade misstankar. En myndighet skall givetvis inte grunda för den enskilde negativa beslut på osäkra uppgifter. I de fall där en misstanke registrerats utan att åtal väckts torde det därför vara lämpligt att prövningen av ansökan om uppehållstillstånd får anstå till dess att åklagaren fattat beslut i frågan om åtal. Huruvida en brottsmisstanke, sedan åtal väckts, skall beaktas vid tillståndsprövningen får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. En annan fråga är om möjligheten att få uppgifter om misstankar skall begränsas till vissa typer av brott samma sätt som beträffande uppgifter om ådömda påföljder. De inskränkningar i rätten att lämna ut uppgifter som för närvarande finns i polisregisterförfattningarna avser endast uppgifter om ådömda påföljder. Någon motsvarande inskränkning finns således inte beträffande uppgifter om misstankar. Detta innebär att i den mån en myndighet har rätt att få utdrag beträffande ådömda påföljder för vissa brott så har den även tillgång till uppgifter om samtliga antecknade misstankar, oavsett vilken typ av brott det är fråga om. Den enda begränsning som finns enligt gällande rätt avser om uppgifter om misstankar skall lämnas ut före eller först efter det att åtal har väckts. Vi har tidigare föreslagit att SIV endast skall ha rätt till uppgifter om påföljder för brott hänförliga till 4 och 6 kap. BrB. Enligt vår

bedömning bör möjligheten att få ut uppgifter om misstankar av integritetsskäl begränsas till samma typer av brott som gäller för

ådömda påföljder. Vi är medvetna om att denna ordning strider mot den nuvarande och mot den av Registerutredningen föreslagna

systematiken i polisregisterförfattningarna. På grund härav kommer

det att bli något mer komplicerat att begränsa de uppgifter som lämnas om registrerade misstankar. Eftersom utdragen avser personer som inte är parter i egentlig mening är det dock särskilt angeläget att hänsyn tas till det integritetsintrång som det skulle innebära att uppgifter fick lämnas ut utan begränsning. En samlad bedömning leder oss alltså till slutsatsen att, för just dessa fall, möjligheten att få ut

uppgifter om misstankar bör begränsas till uppgifter som kan vara av

värde. Således bör uppgifter om misstankar begränsas till samma typer av brott som gäller för ådömda påföljder. Vi föreslår därför att en sådan begränsning införs.

192 Överväganden och förslag

Liksom beträffande andra uppgifter i polisregister är det vad gäller brottsmisstankar nödvändigt att utlänningsmyndigheten inför sin prövning av ärendet tar reda den närmare bakgrunden kring anteckningen. Detta kan lämpligen ske genom att kontakt tas med handläggande polismyndighet i de fall åtal inte väckts för brottet och med aktuell åklagarmyndighet i de fall åtal har väckts men ännu inte prövats av domstol.

Besöksförbud

Av betydelse för bedömningen av risken för att sökanden skall fara illa är dessutom om referenspersonen i något fall meddelats besöksförbud. Även sådan uppgift bör därför framgå utdraget. SIV kan en av infordra beslutet om besöksförbud från aktuell åklagarmyndighet eller domstol.

Utlänningsnämndens och regeringens rätt till utdrag

Ett avslag en ansökan om uppehållstillstånd kan överklagas till Utlänningsnämnden. Även regeringen kan i vissa fall pröva frågan om uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden och chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill har som tidigare nämnts enligt 17 § 7 polisregisterkungörelsen rätt till utdrag ur Rikspolisstyrelsens polisregister för utredning i ärende om prövning enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, i fråga om den som prövningen gäller. Utlänningsnämnden och regeringen bör ha samma möjligheter som SIV att begära uppgifter ur polisregister beträffande referenspersoner. Vi föreslår att Utlänningsnämndens och regeringens rätt att erhålla polisregisterutdrag även fortsättningsvis skall framgå av polisregisterkungörelsen men med en sådan ändring av bestämmelsens ordalydelse att polisregisterutdrag även kan inhämtas beträffande referenspersonen.

T erminalåtkomst

Av 3 § lagen om polisregister m.m. framgår att regeringen får förordna att en myndighet som har rätt att få utdrag ur polisregister får ha terminalåtkomst till registren. I prop. 1994/951179 förklarade sig regeringen ha för avsikt att förordna att SIV skulle få terminalåtkomst till polisregister såvitt avsåg uppgiften om en person förekommer i registret eller inte. Något sådant förordnande har hittills inte lämnats. Om frågan aktualiseras bör enligt vår uppfattning möjligheten att i de nu avsedda fallen enbart kunna efterfråga om en person är dömd för brott enligt 4 och 6 kap. BrB övervägas.

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 193

Författningsreglering

Registerutredningen har föreslagit att det nuvarande person-- och belastningsregistret ersätts av nya register det allmänna belastningsregi- stret och misstankeregister. Bestämmelserna härom har föreslagits träda i kraft den l januari 1999. Vid remissbehandlingen av betänkandet har förslaget i vissa delar mött kritik och det är osäkert hur de nya författningarna kommer att slutligt utformas. För att de av oss föreslagna ändringarna inte skall vara beroende av Registerutredningens förslag har vi valt att inarbeta ändringarna i föreliggande lagstiftning.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis föreslår vi alltså att utlänningsmyndigheternas rått att inhämta polisregisterutdrag beträffande referenspersonerna begränsas till uppgifter om misstankar och påföljder enligt 4 eller 6 kap. BrB samt till uppgifter om beslut om besöksförbud. Bestämmelser om detta tas i polisregisterlagen och polisregisterkungörelsen. Utdrag bör inhämtas endast i de fall där det finns särskild anledning att befara att sökanden skall utsättas för våld eller kränkning i förhållandet. Om Registerutredningens förslag genomförs kommer en övergripande bestämmelse om behovs- och proportionalitetsprinciperna att finnas i de nya registerförfattningarna.

12.2.6 Något om registrering av referenspersoner

Vår bedömning: Något register över referenspersoner bör inte införas.

Bakgrund

Under vårt utredningsarbete har det flera gånger föreslagits oss att de i Sverige bosatta männen som förekommer som referenspersoner i anknytningsärenden borde registreras SIV. Detta skulle vara ett sätt av för SIV att få kunskap om huruvida den i Sverige bosatta personen

tidigare förekommit som referent i anknytningsförhållanden. Syftet

med att föra ett sådant register över referenspersonerna skulle, som vi förstått det, att utifrån uppgiften i vilken utsträckning den vara om härvarande parten tidigare förekommit som referent i anknytningsärenden utlänningsmyndigheterna indikation att det ge en kunde föreligga risk för att sökanden skulle fara illa i förhållandet och

194 Överväganden och förslag

att myndigheterna därför eventuellt med stöd vad fram- - av som kommit vid en närmare utredning skulle avslå ansökan. - För att vara praktiskt användbart skulle ett sådant register behöva föras med hjälp av ADB. Det blir således fråga om ett personregister i datalagens 1973:289 mening.

Datalagen m.m.

Enligt datalagen krävs tillstånd Datainspektionen för att inrätta ett av personregister bl.a. i de fall uppgifter skall registreras om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige följer som av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed

jämförligt förhållande 2 § andra stycket 3.

Tillstånd får ges endast det saknas anledning att anta att om otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet skall uppkomma. Vid bedömande av om otillbörligt intrång kan uppkomma skall bl.a. särskilt beaktas den inställning till registret föreligger som eller kan antas föreligga hos den som kan komma att registreras 3 §. Tillstånd att inrätta och föra personregister omfattar andra än som medlemmar, anställda eller kunder hos den registeransvarige eller personer som har annan därmed jämställd anknytning till denne får meddelas endast om särskilda skäl föreligger 3 a §. Tillstånd att inrätta och föra personregister som innehåller uppgift om att någon misstänks eller har dömts för brott m.m. får endast om

synnerliga skäl föreligger meddelas annan än myndighet enligt lag

som

eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter

4 §. Om tillstånd lämnas skall Datainspektionen meddela föreskrifter om bl.a. ändamålet med registret 5 §. Tillstånd av Datainspektionen behövs dock inte för personregister

vars inrättande beslutas av riksdagen eller regeringen, s.k. statsmakts-

register 2 a § 1. Datalagskommittén har nyligen föreslagit att datalagen skall ersättas av en ny lag, persondatalagen, se betänkandet Integritet Offentlighet - Informationsteknik SOU 1997:39. Enligt persondatalagen är behandling av personuppgifter tillåten endast i de fall och på de villkor som anges i lagen. I andra fall skall behandling personuppgifter av inte förekomma. Även enligt persondatalagen gäller uppgifter att skall samlas in för ett bestämt ändamål. Något tillståndsförfarande motsvarande det nuvarande har inte föreslagits. Särbestämmelser som kan behövas olika områden förutsätts få sin plats i särskilda registerlagar och förordningar. Sådana särbestämmelser kommer att gälla framför persondatalagen. Behandling särskilt känsliga av uppgifter skall i princip vara förbjudet. Några särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter som visar att någon har misstänkts eller

SOU 1997: 152 Överväganden och förslag 195

dömts för brott har inte tagits in i lagen. Däremot har som tidigare nämnts Registerutredningen i betänkandet Polisens register SOU 1997:65 lagt fram förslag till särlagstiftning för polisens register. Båda de nu nämnda betänkandena har varit föremål för remissbehandling och förslag till lagstiftning avses föreläggas riksdagen under hösten 1997 respektive våren 1998.

Skälen för vår bedömning

Eftersom förslaget till persondatalag m.m. ännu inte förelagts riksdagen, utgår vi i vårt resonemang från den nu gällande lagstiftningen. Det bör lämpligen vara riksdagen eller i vart fall regeringen som - tar ställning till ett register över referenspersonerna skall föras. om Det blir således fråga om ett statsmaktsregister och Datainspektionens tillstånd skulle formellt inte krävas. Även statsmaktsregister bör dock följa de principer som är vägledande i datalagen. Referenspersoner kan inte jämställas med kunder eller liknande, t.ex. sökande hos SIV, eftersom de, som vi flera gånger framhållit, inte är parter i ett ärende. Referenspersonen kan inte betraktas som sökande. För att ett sådant register skall få inrättas krävs således särskilda skäl. Vidare skall vid integritetsavvägningen de registrerades inställning till registret särskilt beaktas. Det kan förutsättas att ett sådant register skulle uppfattas som mycket negativt av referenspersonerna, givetvis de i absoluta tal relativt få som drar fördelar av den nuvarande av - regleringen och ofta inleder förhållanden som de upplöser före tvåårsfristens utgång, men också av det stora flertalet övriga referenspersointe gjort sig skyldiga till något oegentligt. Med rätta kan den ner som som önskar ingå äktenskap med en utländsk man eller kvinna fråga sig varför just detta skall föranleda att han eller hon blir föremål för en särskild registrering. Det kan också ifrågasättas om det inte finns ett diskriminerande inslag i en sådan registrering. Det sagda leder till att skälen för, dvs i praktiken ändamålet med ett sådant register, måste vara mycket starka för att registreringen inte skall vara otillbörlig i datalagens mening. Ändamålet med registret skulle att förhindra att utländsk vara en sökande får uppehållstillstånd på grund anknytning till en referensav kan misstänkas utsätta honom eller henne för våld eller person som liknande behandling; alltså närmast ett register med ett brottsförebyggande ändamål grundat på uppgifter tidigare brottslighet eller om destruktivt beteende. Även själva registret endast skulle annat om innehålla uppgifter antalet äktenskap eller samboförhållanden med om utländska män eller kvinnor, måste ändamålet med insamlingen anses att med hjälp dessa uppgifter utröna anledningen till att vara av om

196 Överväganden och förslag

förhållandet upplösts var ett brottsligt beteende. Registret får således närmast karaktär av ett brottsregister. Sådana register är mycket integritetskänsliga och de omgärdas ett detaljerat regelverk. Det år av också en för SIV främmande uppgift att föra ett register denna av karaktär. Till detta kommer ett antal mer praktiskt betingade skäl mot ett sådant register. Det kan inte komma i fråga att enbart på grund att referensperav sonen tidigare haft förhållanden med flera utländska kvinnor eller män vägra den sökande uppehållstillstånd. Detta skulle kräva lagreglering och låter sig svårligen motiveras. För att uppgift att referensen om personen tidigare förekommit i anknytningssammanhang skall fylla någon funktion, måste den kompletteras med uppgifter vad om som förevarit i de tidigare förhållandena, framför allt skälet till att de upplösts. Sådan information skulle kunna inhämtas från de tidigare sökandenas akter i de fall ett utvisningsärende funnits. Det är dock tveksamt vilket sätt ett kanske obestyrkt påstående från - - en tidigare partner om våld i förhållandet skulle kunna utnyttjas i ett ärende som innebär myndighetsutövning särskilt det ärendet - som handlar helt Är uppgiften helt obekräftad måste om en annan person. den anses vara så osäker att några slutsatser inte kan dras utan ytterligare utredning. Att SIV i detta läge skulle göra någon egen utredning av om de tidigare sökandenas uppgifter har någon grund för sig är både principiellt tveksamt och en för SIV främmande uppgift. Uppgiften om antalet tidigare förhållanden skulle dock kunna användas som underlag för beslut om i vilka fall polisregisterutdrag borde inhämtas i ärendet. Som vi tidigare redovisat är det dock med stor sannolikhet mycket sällan som personen i fråga är dömd för våldsbrott. Det är därför tveksamt om ett register förevarande slag av även med bortseende från de principiella betänkligheterna i någon större utsträckning skulle tjäna de syften som var tänkt. Bedömningen

av i vilka fall polisregisterutdrag skall infordras beträffande referens-

personerna kräver enligt vår uppfattning inte heller ett sådant register. Till detta kommer att ett registreringsförfarande skulle kräva att samtliga härvarande anknytningspersoner registrerades, såväl kvinnor som män, och oavsett om det vid registreringstidpunkten fanns skäl att hysa någon misstanke om att i fråga skulle återkomma personen som referensperson eller ha utsatt någon närstående för brott. Detta skulle innebära en registrering av mer än 6 000 personer årligen. Av de registrerade uppgifterna skulle förmodligen endast några enstaka komma att beaktas i framtiden. Sammanfattningsvis avstyrker vi bestämt tankarna inrättandet av ett register över referenspersoner.

överväganden och förslag 197

12.3 Frågan om förlängning av uppehållstillstånd

12.3.1 Behovet av särskild reglering vid ansökan om

förlängning av uppehållstillstånd

Vårt förslag: Av utlänningslagen skall framgå att i de fall en sökande har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning och ansöker om förlängning av tillståndet, denne med frångående huvudregeln får beviljas tillstånd trots att han av eller hon befinner sig i Sverige.

Enligt 2 kap. 5 § första stycket UtlL skall som redovisats i avsnitt

3.1.5 en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha utverkat

ett sådant före inresan i landet. Dessutom föreskrivs i samma lagrum att ansökan uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresan. en om I 2 kap. 5 § andra stycket undantag från huvudregeln. Dessa anges undantag gäller för de fall att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 dvs. är flykting eller skyddsbehövande i övrigt

punkt l eller utlänningen humanitära skäl bör få bosätta sig

om av här punkt 2 eller det finns synnerliga skäl punkt 3. I om annars 1994/95:179 angavs angående kravet på synnerliga skäl i 3 prop.

att denna bestämmelse skulle ha en mycket begränsad räckvidd.

Samtidigt sades dock att det borde finnas en allmän regel som medger undantag från huvudregeln s.75. I paragrafens tredje stycke föreskrivs också undantag från huvudregeln i första stycket för de fall då utlänningen åberopar anknytning till en nära anhörig i Sverige eller särskild anknytning till landet. Sistnämnda undantag är dock har annan tillämpligt endast det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått om

uppehållstillstånd prövningen skett före inresan. Bestämmelsen i

om 2 kap. 5 § trädde i sin nuvarande lydelse i kraft den l juli 1995.

Enligt den tidigare lydelsen paragrafen kunde undantag från

av huvudregeln medges enligt andra stycket utlänningen hade rätt till om

asyl punkt l, utlänningen skulle förena sig med en nära

om familjemedlem i Sverige som han eller hon sammanlevt med utomlands punkt 2 eller det fanns särskilda skäl punkt 3. om annars Enligt praxis medgavs med stöd punkt 3 undantag i vissa fall av beträffande sökanden i andra fall än punkt åberopade som, anknytning till Sverige. Det gällde bland annat utlänningar som rest in i Sverige med gällande uppehålls- och arbetstillstånd, t.ex. inom för uppskjuten invandringsprövning, och som därefter ansökte ramen förlängning sitt tillstånd under vistelsen i Sverige. Vidare om av medgavs i praxis enligt punkt 3 undantag om en utlänning var

berättigad till uppehållstillstånd humanitära skäl. Syftet med den

av lydelsen 2 kap. 5 § främst att något vidga undantaget från nya av var

198 Överväganden och förslag

huvudregeln att uppehållstillstånd skall utverkat före inresan vara avseende utlänningar som åberopar anknytning till Sverige prop. 1994/95:179 s. 43. Denna fråga regleras i paragrafens nuvarande tredje stycke. I lagstiftningsarbetet inför gällande lag berördes nu emellertid inte undantagssituationen beträffande de personer vars uppehållstillstånd för annat än besök löpt ut medan ansökan om förlängning av tillståndet prövades jfr prop. 1988/89:86 s.l49 och Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer 93. Det s. fanns dessutom andra undantagssituationer enligt tidigare som motivuttalanden fallit in under tillämpningen andra stycket punkt av 3 som inte berördes i prop. 1994/95:l79. Till exempel hade tidigare undantagits fall där det skulle "stötande mot rättskänslan" vara att kräva att utlänningen lämnade landet prop. 1979/80:96 34 eller s. där utlänningen efter hemkomsten kunde antas bli förhindrad att på nytt lämna sitt land prop. 1979/80:96 s. 35. Dessa senare fall knyter an till vissa specifika omständigheter allmänt sett ansetts som vara av sådan beskaffenhet att undantag från huvudregeln bör medges. Eftersom dessa fall inte berördes i motiven till de bestämmelserna nya är det oklart vad som åsyftades i dessa fall jfr Wikrén, Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer 93 f.. s.

Utlänningsnämnden har redovisade undantagssitua-

ansett att ovan tioner kan hänföras till 2 kap. 5 § andra stycket dvs. att det föreligger synnerliga skäl för att göra undantag från huvudregeln. Detta framgår av ett beslut av Utlänningsnämnden den 28 juni 1996. En person som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av snabb anknytning och som ansöker om förlängning av tillståndet i Sverige kan endast tillåtas göra detta med stöd 2 kap. 5 § andra stycket Det får anses otillfredsställande att dessa fall regleras av en bestämmelse som anger synnerliga skäl grund för undantag. som En så vanlig situation bör i lagen särskilt undantas från huvudregeln. Vi föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL kompletteras med sådan been stämmelse. En sådan komplettering skulle sannolikt behöva göras för ytterligare grupper eller situationer. Den frågan ligger dock utanför vårt uppdrag.

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 199

12.3.2 Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört

Vårt förslag: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att anknytningsförhållandet upphört om den sökande eller dennes barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Regleringen skall framgå av utlänningslagen.

Som vi tidigare vid ett flertal tillfällen redogjort för är huvudregeln för det fall att anknytningsförhållandet upphör under prövotiden att sökandens begäran om fortsatt uppehållstillstånd skall avslås och sökanden utvisas. Detta gäller även om det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. I prop. 1983/84: 144 uttalades dock att hänsyn i det enskilda fallet bör tas till samtliga omständigheter, främst till om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Ju närmare tvåårsgränsen äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör kunna ställas tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar trots att förhållandet upphört s. 73. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är att förhindra missbruk rätten till invandring i Sverige. Om ett äktenskap eller ett av samboförhållande automatiskt skulle medföra att ett permanent uppehållstillstånd omedelbart beviljades skulle risken för skenförhâllanden öka. Det förhållandet att systemet har goda skäl för sig får dock inte förhindra att åtgärder vidtas för att så långt det är möjligt förhindra de negativa konsekvenserna av bestämmelsen, främst att kvinnor av

rädsla för utvisning stannar kvar i anknytningsförhållanden där de

misshandlas. Att detta förhållande realitet visar vår kartläggning. är en Inte minst Sveriges internationella åtaganden såvitt gäller våldsdrabbade kvinnor gör det angeläget att förhindra missförhållanden av detta slag grund av regelsystemet. I Norge har vi redogjort för i avsnitt 3.4.2, infört en beman, som stämmelse i utlänningsförordningen som säger att uppehållstillstånd skall ges om den kvinnliga sökanden eller eventuella barn blivit misshandlade i anknytningsförhållandet. Bestämmelsen tillkom just för att förhindra att utländska kvinnor fruktan för utvisning skulle stanna av kvar i äktenskap eller samboförhållanden där de utsattes för våld. Erfarenheterna från tillämpningen av bestämmelsen är blandade. Bestämmelsen saknar en beskrivning av vad som i detta sammanhang med misshandel, vilket föranlett utlänningsmyndigheterna att dra avses gränser för vilken typ våld rimligtvis bör berättiga till upp av som

200 Överväganden och förslag

uppehållstillstånd. Fördelarna med bestämmelsen är emellertid den att stärker våldsutsatta kvinnors rättsställning och uppmärksamhet ger

de olägenheter som kan uppstå för dessa kvinnor vid tillämpningen

av

den uppskjutna invandringsprövningen. En liknande reglering kommer

inom kort att införas i Tyskland. I Danmark finns också reglering en i utlänningslagen som innebär att vid bedömningen fortsatt av uppehållstillstånd skall hänsyn tas till förekomsten våld eller av kränkning i det upphörda förhållandet. Någon rättslig reglering av de hänsyn skall tas vid prövningen som

av en begäran om förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd finns inte i den svenska lagstiftningen. När snabb anknytning

en upplöses efter kortare tid än två år, och fråga uppkommer att avslå om

ansökan om förlängt tillstånd, beaktas i förekommande fall sådana omständigheter av humanitär natur som talar för förlängning.

en Vägledande vid bedömningen av skall få stanna trots att om person förhållandet upphört är de motivuttalanden vi redovisat. som

Främst kvinnojourernas representanter har hävdat att tillämpningen

blivit strängare under år. Vår genomgång Utlänningssenare av nämndens praxis visar också att det ställs mycket stora krav

misshandelns svårighetsgrad och övriga skäl för att sökanden skall

erhålla fortsatt uppehållstillstånd. Särskilt höga kraven i de fall där var förhållandet varat endast en kort tid eller där sökandens anknytning till

hemlandet bedömdes starkare än anknytningen till Sverige.

vara

Något behov av att ändra de riktlinjer lagts fast riksdagen

som av anser vi i och för sig inte föreligger. Vi ansluter helt till motivutoss talandena. Det är dock angeläget inte minst rättssäkerhetsskäl att - av de principer som kommit till uttryck i de angivna motivuttalandena framgår av lagstiftningen. Vi har tidigare föreslagit att systemet med

den uppskjutna invandringsprövningen skall regleras i utlänningslagen.

Vi anser också att de möjligheter till undantag från huvudregeln som finns, dvs. de fall när en person skall kunna uppehållstillstånd ges trots att förhållandet upphört, uttryckligen bör regleras i lag. De

redovisade motivuttalanden bör vara en utgångspunkt för sådan

en

reglering.

Vi föreslår således att möjligheten att erhålla fortsatt tillstånd för den som utsatts för våld av referenspersonen under sammanboendet

särskilt skall regleras i utlänningslagen. En reglering tar sikte

som

endast våld skulle dock enligt vår uppfattning bli för snäv eftersom

det även finns kvinnor som, utan att ha blivit misshandlade, har utsatts för handlingar som innefattar allvarliga kränkningar, t.ex. frihetsbe-

rövanden eller allvarliga hot om våld. Bestämmelsen bör därför gälla

fall där utländska personer eller deras barn i förhållandet utsatts för fysiskt våld eller handlingar som innefattar allvarliga kränkningar av deras frihet eller frid. Vi anser dock inte att någon absolut regel om att sökande som utsatts för våld eller kränkning i anknytningsför-

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 201

hållanden skall beviljas fortsatt uppehållstillstånd bör införas. I stället bör det bli fråga om en samlad bedömning i varje enskilt fall. Om varje slag av våldshandling eller kränkning som sökanden utsätts för referenspersonen skulle medföra en obetingad rätt för av sökanden till fortsatt uppehållstillstånd, skulle regeln lätt kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna. Enstaka mindre allvarliga våldshandlingar bör inte i sig kunna medföra att sökanden

beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Detsamma bör gälla för

handlingar innefattar kränkning. Inte heller om förhållandet som upphört en mycket kort tid efter det att sökanden kom till Sverige bör

fortsatt tillstånd ges. Övergreppen måste ses i sitt sammanhang.

Situationer som talar mot fortsatt uppehållstillstånd trots att kvinnan utsatts för våld eller kränkning är t.ex. om hon uppträtt provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten om att mannen varit våldsbenägen. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och det rört sig om en enstaka episod eller systematiska överom För att det skall komma i fråga att bevilja någon fortsatt uppegrepp. hållstillstånd grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar under sammanboendet bör omständigheterna också vara sådana att det kan antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund härav. Det blir således i de fall där allvarliga övergrepp eller upprepade övergrepp förekommit, vilket fått till följd att förhållandet upphört,

som det skall komma i fråga att bevilja sökanden fortsatt uppehållstill-

stånd. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt

kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande. Uppehållstillstånd skall i förevarande fall kunna beviljas

även det inte finns några andra omständigheter som talar för att om

sökanden bör beviljas uppehållstillstånd eller det inte finns några

hinder mot ett återvändande till hemlandet. De redovisade motivuttalandena tar även sikte på andra situationer än sådana där utlänningen utsatts för våld. Det ingår i och för sig inte i vårt uppdrag att utreda dessa andra situationer. Av lagtekniska skäl bör även övriga skäl som diskuterats i förarbetena framgå av lagen.

Det bör således framgå av utlänningslagen att uppehållstillstånd trots

att förhållandet upphört också kan ges om utlänningen har särskild anknytning till Sverige eller andra starka skäl talar för att om sökanden skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

Med särskild anknytning avses såväl familjeanknytning som

anknytning till det svenska samhället. Starka skäl som talar för att sökanden skall ges fortsatt uppehållstillstånd kan t.ex. att sökanden riskerar att bli socialt utstött vara vid ett återvändande till hemlandet. Det kan också finnas sökanden far illa i anknytningsförhållanden utan att ha utsatts för så som

202 Överväganden och förslag

allvarliga övergrepp att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på grund

härav. Vid en samlad bedömning kan dock omständigheterna i det

enskilda fallet framstå så ömmande att utvisning inte bör komma som i fråga.

Bevisvärdering och dokumentation

För att det skall kunna komma i fråga att bevilja sökande en uppehållstillstånd på grund av att det förekommit våld i förhållandet eller att sökanden i förhållandet utsatts för handling innefattar allvarlig som

kränkning av dennes frihet eller frid måste det finnas omständigheter

som stöder ett påstående om att sökanden utsatts för allvarliga eller upprepade övergrepp i anknytningsförhållandet. Enbart att sökanden

uppger att så är fallet torde vanligtvis inte kunna tillräckligt. Att

anses kräva att det skall styrkt att sökanden varit för brottslig vara utsatt gärning vore dock att ställa för höga krav. I den bedömning av trovärdigheten av sökandens påstående görs finns skillnader som stora mot t.ex. förfarandet i ett brottmål. För tilltalad skall fällas till att en ansvar för ett brott han åtalats för krävs på visst sätt preciserad en

gärning och genom bevisningen i målet skall domstolen kunna finna

att det är utom allt rimligt tvivel styrkt att den tilltalade gjort sig

skyldig till denna gärning. Den bedömning utlänningsmyndigheten har

att göra av om sökanden utsatts för övergrepp i förhållandet tar inte

i första hand sikte på referenspersonen. Någon skyldighet för referens-

personen att yttra sig över sökandens påstående våld eller om kränkning i förhållandet bör därför inte införas. Än mindre kan det bli

fråga om att utlänningsmyndigheten skall förhöra vederbörande. För att hänsyn skall tas till förekomsten våld eller handlingar

av som innefattar kränkning frihet eller frid i förhållandet vi det av anser vara tillräckligt att det görs sannolikt att sådana övergrepp förekommit. Några formella krav vilken dokumentation skall föresom bringas bör inte uppställas. Polisanmälningar, läkarintyg eller intyg från sociala myndigheter och kvinnojourer kan till ledning vara om vad som förevarit. I varje enskilt fall bör utlänningsmyndigheten bedöma om den framlagda dokumentationen med tillräcklig styrka talar för att våld eller allvarlig kränkning i förhållandet ägt rum. Som vi föreslagit i avsnitt 12.2.5 kommer utlänningsmyndigheterna

att ha möjlighet att vid tillståndsprövningen kontrollera referens-

om personen i ett ärende om uppehållstillstånd på grund snabb av anknytning förekommer i polisregister såvitt uppgifter brott avser om och misstankar enligt 4 och 6 kap. BrB. Utlänningsmyndigheterna bör vara obetagna att även i denna situation inhämta registerutdrag beträffande referenspersonen. För att uppehållstillstånd skall beviljas bör, utöver förekomsten av våld eller kränkning i förhållandet, omständigheterna vara sådana att

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 203

det framstår som antagligt att förhållandet upphört på grund härav. En

omständighet som talar mot detta kan vara att händelsen ägt långt rum innan förhållandet upphörde.

12.4 Information till de sökande

12.4.1 Information om den i Sverige bosatta

personen

Vår bedömning: Information om referenspersonen som inte är av

beskaffenhet att beaktas av SIV vid tillståndsprövningen skall inte

inhämtas i avsikt att tillställas den sökande. Reglerna om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfreds-

ställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för tillståndsprövningen som denne saknar kännedom om. Någon skyldighet för utlänningsmyndigheterna att kommu-

nicera materialet i ärendena före beslut bör inte införas. De

sökande bör lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet före

beslut.

I våra direktiv pekas det på möjligheten att delge den utländska med-

borgaren uppgifter ur polisregister beträffande referenspersonen i

samband med ansökan om uppehållstillstånd. Syftet härmed skulle vara

att bereda den sökande tillfälle att ta ställning till en återkallelse av ansökan. Detta uppfattar vi så att informationen som tillställdes den

sökande skulle gälla uppgifter som utlänningsmyndigheten inte själv

hade till uppgift att beakta.

Att utlänningsmyndigheten skulle begagna sig av möjligheten att inhämta uppgifter ur polisregister enbart för att vidarebefordra uppgifterna till en sökande som inte själv har möjlighet att komma dem anser vi vara helt uteslutet. De integritetsaspekter som ligger

balom de strikta bestämmelserna åtkomsten olika belastningsreom av gister bör inte sättas sidan såvida inte starka skäl talar härför. omständigheterna i anknytningsärendena kan inte anses utgöra sådana skäl. lill det som nu sagts kommer följande. SIV:s uppgift skall inte vara att värdera det lämpliga eller realistiska i ett anknytningsförhållande. Detta skulle indirekt komma att bli fallet om SIV:s uppgift blev att inhämta material som inte skulle komma att ingå i beslutsunderlaget sant att ta ställning till om de inhämtade uppgifterna var av beskaffen-

het att behöva delges den sökande för att bereda denna möjlighet återkalla sin ansökan om uppehållstillstånd. Det kan också ifrågasättas

i Vld mån en sökande verkligen skulle återkalla en ansökan om

204 överväganden och förslag

uppehållstillstånd grund av att hon eller han informerades om

referenspersonen. All erfarenhet talar mot att kvinnor som bestämt sig för att flytta samman med en man låter sig avskräckas av uppgifter om hans tidigare leverne. De varningssignaler som det skulle kunna innebära om det t.ex. framkom att den i Sverige bosatta personen tidigare behandlat någon partner illa, skulle därmed förmodligen i de

flesta fall vara lätta att bortse från för den som redan beslutat sig för

en framtid tillsammans med den i Sverige bosatta personen. Vi avvisar således tanken på att SIV skall informera en sökande om omständigheter hänförliga till den här bosatta personen i de fall dessa

inte är av beskaffenhet att beaktas av SIV vid tillståndsprövningen. Det bör dessutom undvikas att uppgifter och material inhämtas angående sådana omständigheter. Om trots allt sådana uppgifter fram-

kommer ingår dessa i ärendet. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande, eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser

myndighetsutövning mot någon enskild. Den sekretess som kan gälla

beträffande uppgifter avseende referenspersonen hindrar inte detta se

14 kap. 5 § sekretesslagen. Om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är synnerlig vikt att uppgiften inte röjs får uppgiften dock av inte länmas ut. I sådana fall skall myndigheten annat sätt lämna sökanden upplysning om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att sökanden skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda.

Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part

underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig innan ärendet får avgöras. Enligt 11 kap. 2 § UtlL tillämpas bestämmelserna i 17 § för-

valtningslagen rätt för part att få del av uppgifter i ärenden om

om en visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallel-

permanent uppehâllstillstånd endast när utlänningen är bosatt

se av

vistas i Sverige. I departementspromemorian Ds In 1971:5

eller annars låg till grund för lagen prop. 1971:155, InU 37, rskr. 351 som

framgår skälen hårtill. Angående viseringsärendena framhölls det att dessa ofta avgörs med kort varsel. De praktiska svårigheterna att delge

utlänningen utomlands ansågs innebära avsevärd tidsutdräkt innan

ärendet kunde avgöras. Beträffande uppehålls- och arbetstillstånd, som

söks före inresa, ansågs det förhållande tillkomma att utredningen ofta är ganska omfattande. Det nya material som tillförs ärendet angavs oftast avse läget bostads- eller arbetsmarknaden och utlänningen hade ofta inte någon större möjlighet att yttra sig däröver. Det framhölls dock att undantagsbestämmelserna från kommunikation inte innebar förbud att kommunicera utredningsmaterialet om detta var önskvärt, t.ex. personliga förhållanden var berörda i materialet. om I propositionen anförde föredraganden att det fanns bärande skäl att

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 205

göra undantag från kommunikationsprincipen de

sätt som föreslagits i promemorian. Om SIV:s utredningar angående referenspersonema blir noggrannare och mer ingående kommer i större utsträckning än för närvarande uppgifter rörande dessa att ingå i materialet. Frågan är detta bör om

medföra att kommunikationsplikt införs. Sökanden skulle på så sätt kunna få del av uppgifter om referenspersonen som han eller hon inte

känner till och i de fall uppgifterna är graverande kanske överväga sin ansökan ytterligare. Vi anser dock att de skäl som anförts för den nuvarande ordningen väger tyngst. Med hänsyn härtill föreslår vi inga förändringar av reglerna om kommunikation. Enligt gällande bestämmelser finns det ingenting som hindrar att kommunikation sker om detta anses behövligt. Om ett registerutdrag beträffande referenspersonen inhämtats i ärendet föreligger således inte något hinder mot att tillställa utdraget till den sökande denna begär om det. Såvitt det har framkommit är det ovanligt att den sökande själv i ärenden om uppehållstillstånd begär att få ta del av handlingarna i ärendet före beslutet. En förklaring härtill kan vara att denna möjlighet är okänd för de sökande. För att öka parternas kännedom om möjligheten till partsinsyn bör information om denna möjlighet lämnas till den sökande, lämpligen i det informationsmaterial vi skall anser

finnas tillgängligt vid utlandsmyndigheterna se avsnitt 12.4.2

12.4.2 Information om invandringsbestämmelserna

Vårt förslag: SIV skall genom utlandsmyndigheterna tillhandahålla samtliga sökande skriftligt informationsmaterial där ordningen med den uppskjutna invandringsprövningen och dess

konsekvenser beskrivs ett utförligt och lättförståeligt sätt.

När en person ansöker om uppehållstillstånd en utlandsmyndighet erhåller han eller hon av vissa ambassader och konsulat information genom blanketten "Uppehállstillstånd i Sverige pâ grund av familjeanknytning". denna beskrivs systemet med den uppskjutna invandringsprövningen på några få rader. Vi anser att denna information bör ges

ut även fortsättningsvis. Den kan dock inte anses i tillräcklig mån ge de sökande kunskap om hur handläggningen i anknytningsärendena går

till och de konsekvenser den uppskjutna invandringsprövningen kan komma att få för de sökande. Det kan visserligen vara känsligt att i detta sammanhang ta upp frågor av negativ karaktär. Det måste dock anses vara betydelsefullt att sökandena får en konkret bild av de bestämmelser som gäller.

206 Överväganden och förslag sou 1997: 152

Vi har tidigare i betänkandet avsnitt 10.2.3 beskrivit ett projekt

som bedrivits i Strängnäs stift avseende filippinska kvinnor. Inom ramen för projektet har filippinska kvinnor i anknytningsförhållanden intervjuats och en videofilm om kvinnornas erfarenheter har spelats in för att spridas i Filippinerna. Projekt av förevarande slag är lovvärda. Härigenom kan kvinnor i berörda länder erhålla en mer realistisk uppfattning om vad ett liv utomlands tillsammans med en där bosatt man kan innebära. Vi anser dock att information av denna typ bör lämnas av frivilliga krafter. Det bör inte ankomma på utlandsmyndigheterna att sprida uppgifter som ur sökandens perspektiv kan framstå som ett moraliskt ifrågasättande av dennes partnerval eller sätt att leva sitt liv. Utlandsmyndigheterna bör endast på ett sakligt sätt informera om de svenska invandringsbestämmelserna. Vi anser således att det finns anledning att utlandsmyndigheterna redan vid ansökan om uppehållstillstånd ger en mer omfattande information om vad uppehållstillstånd i Sverige innebär än vad som för närvarande sker. Att sökandena erhåller en grundlig information måste betydelsefullt, de sökande olika skäl, beroende anses vara även om av vilken situation de befinner sig kanske inte är beredda att tillgodogöra sig information om systemet med den uppskjutna invandringsprövningen och dess effekter. Den information som lämnas bör främst vara skriftlig och bestå av en utförlig beskrivning av den uppskjutna invandringsprövningen och dess konsekvenser. Informationen bör vara enkel och lättförståelig. Därutöver är det lämpligt att personalen vid utlandsmyndigheterna även muntligt redogör för bestämmelserna. Om det finns behov bör personalen erhålla särskild utbildning för detta ändamål.

12.4.3 Annan information

Vårt förslag: Den samhällsinformation som tillställs invandrare i samband med ankomsten till Sverige skall lärrma upplysning om vart den som utsätts för våld kan vända sig för hjälp och stöd.

Alla utländska personer som bosätter sig i Sverige har möjlighet till information om det svenska samhället, oftast på sitt eget språk. Detta sker bl.a. genom invandringsförvaltningarna. De personer som kommer till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person får dock inte del av informationen på samma sätt som flyktingar och deras anhöriga får genom introduktionsprogrammen. Detta kan bidra till att anknytningsinvandrarna blir mer utsatta i samhället. l Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden SOU 1996:55 föreslogs att inte bara flyktingar och deras anhöriga utan även andra anknytningsinvandrare efter behovsprövning

SOU 1997: 152 överväganden och förslag 207

borde kunna få rätt att få del av introduktionsprogram. Regeringen har övervägt frågan och i prop. 1997/98: 16 föreslås att kommunerna skall få möjlighet att med kommunala medel betala ut introduktionsersättning till andra nyanlända invandrare än skyddsbehövande. En förutsättning för detta skall vara att den enskilda invandraren följer ett introduktionsprogram. Förslaget har ännu inte behandlats i riksdagen. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.2 har alla invandrare över 16 år som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt att delta i undervisning i svenska för invandrare sfi. Genom svenskundervisningen får invandrare inte bara tillgång till svenska språket utan undervisas även om svenska normer, värderingar och lagstiftning. De personer som flyttat till Sverige grund av anknytning till en här bosatt person och som av olika skäl inte deltar i svenskundervisning kan få svårigheter i olika sammanhang. För de personer som far illa i anknytningsförhållanden kan språksvårigheter och social isolering förvärra en redan svår situation. En anledning till att utländska kvinnor inte söker hjälp när de utsätts för våld i förhållandet är att de inte vet vart de skall vända sig. För att förbättra möjligheterna för dessa kvinnor att söka adekvat hjälp bör den allmänna samhällsinformationen till invandrare beröra dessa problem. Alla utländska personer som bosätter sig i Sverige får gratis en bok, "Sverigeinformation", med grundläggande samhällsinformation. De personer som beviljas uppehållstillstånd i Sverige grund av anknytning till en här bosatt person får boken i samband med att de folkbokförs. SIV ger dessutom ut broschyrer med samhällsinformation till invandrare. För invandrarkvinnor finns en broschyr "Om du blir misshandlad ska du veta I denna ges kortfattad information om kvinnors rättsliga ställning och vart misshandlade kvinnor kan vända sig för att få hjälp. Broschyren är avsedd att delas ut av de instanser som kommer i kontakt med våldsdrabbade kvinnor. Broschyren är översatt till de vanligaste invandrarsprâken. För att säkerställa att de personer som far illa i anknytningsförhållanden inte står utan kunskap om vart de kan vända sig för att få hjälp och stöd från samhället bör de få information härom ett så tidigt stadium som möjligt efter ankomsten till Sverige. Vi föreslår att den information som lämnas i broschyren "Om du blir misshandlad ska du veta..." tas in i boken "Sverigeinformation". På så sätt kommer alla de personer som behöver denna information att få del härav i samband med ankomsten till Sverige.

SOU 1997: 152 Generella direktiv 209

13 Generella direktiv

13. 1

Inledning

För vårt arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

13.2 De olika direktiven

13.2.1 Offentliga åtaganden dir. 1994:23

Enligt direktiven om offentliga åtaganden skall vi förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagande som är föremål för vårt uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet. Om prövningen av åtagandet leder till bedömningen att det får anses vara en offentlig angelägenhet skall

lämplig nivå för verksamheten t.ex. statlig eller kommunal anges. Vi

skall också enligt dessa direktiv, om förslagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar och effektiviseringar. I betänkandet behandlas främst frågor som avser invandringsprövningen. Det rör sig om en översyn av gällande regler rörande

uppehållstillstånd vid familj eanknytning. Tillämpningen av dessa regler

är och skall givetvis alltjämt vara en verksamhet som utövas av staten. De ekonomiska konsekvenserna av våra förslag behandlas i avsnitt 14.1.

13.2.2 Jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124

Enligt direktivet om jämställdhetspolitiska konsekvenser skall jämstålldhetsfrågorna ges ökad uppmärksamhet. Frågor som rör våld mot kvinnor har ett nära samband med frågor om jämställdhet. Våra förslag syftar till att minska våldet mot kvinnor i anknytningsför-

hållanden och att förbättra möjligheterna för de kvinnor som råkar illa

att erhålla fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. På sikt bör de också

210 Generella direktiv

kunna bidra till en attitydförändring vad gäller på kvinnor och synen kvinnors rättigheter att det tydliggörs att vissa beteenden inte genom Även härigenom förslagen accepteras. är av betydelse från jämställd-

hetssynpunkt. Förslagen bör således bidra till att kvinnors situation

förbättras.

13.2.3 Konsekvenserna för brottsligheten och det

brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49

Alla förslag som läggs fram kommittéer eller utredare skall föregås

av av en analys och innehålla en redovisning hur förslagen, direkt av eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

Det huvudsakliga syftet med vårt utredningsuppdrag har varit

att undersöka hur man kan undvika att utländska kvinnor utsätts för våld

i anknytningsförhållanden. Redan det förhållandet att frågan

uppmärksammas bidrar till en ökad medvetenhet förekomsten våld om av i nära relationer och de utländska personernas särskilt utsatta ställning,

vilket i sig kan ha brottsförebyggande effekter. Vi har föreslagit att SIV vid prövningen frågan uppehållstill-

av om stånd i anknytningsärenden skall beakta risken för att sökanden

kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet.

I de fall ansökan om uppehållstillstånd kommer att avslås på grund av att det föreligger en påtaglig risk för att sökanden skall fara illa i förhållandet, kan det undvikas att utländska kvinnor far illa i anknyt-

ningsförhållanden. Härigenom har förslaget rent faktiskt brotts-

en förebyggande effekt. Förslaget att i lag reglera sökande förhållande att en vars upphört

på grund av att denne eller dennes barn utsatts för våld eller allvarliga

kränkningar i förhållandet får beviljas uppehållstillstånd trots att för-

hållandet upphört, syftar till att mildra den uppskjutna invandringsprövningens negativa konsekvenser. Avsikten är att förslaget skall

bidra till att kvinnor vågar bryta från anknytningsförhållanden där upp det förekommer övergrepp och således inte behöva stanna kvar av rädsla för utvisas. Även detta förslag förhindra att avses att kvinnor utsätts för brott.

SOU 1997: 152 Genomförandet av förslaget 211

14 Genomförandet

av förslaget

14.1 Kostnader

Vår bedömning: Våra förslag torde inte annat än marginellt ge upphov till kostnader som kräver ökade. anslag.

De skärpningar vi föreslagit i prövningen av ansökan om uppehålls-

tillstånd grund snabb anknytning kommer att kräva delvis nya av rutiner vid handläggningen av ärendena. Dessa nya rutiner liksom de kontrollâtgärder skall vidtas i vissa fall kommer att medföra som

ökade arbetsuppgifter för SIV. Samtidigt bör det dock beaktas att de

utredningarna i viss mån kommer att medföra effektivinoggrannare tetsvinster. I den mån förslagen förebygger att utländska personer lämnar sina hemländer för att bosätta sig i Sverige när det finns en påtaglig risk för att de skall fara illa i förhållandet kommer dessutom

andra samhällsutgifter att minska. Vi har med utgångspunkt i uppgifter från SIV beräknat den ökade resursåtgången till två miljoner kronor. Några försök att beräkna samhällsbesparingarna har inte gjorts.

Utredningen har också föreslagit att sökande vars anknytning en upphört på grund att denne eller dennes barn utsatts för våld i av förhållandet i större utsträckning än för närvarande skall beviljas

uppehållstillstånd i Sverige. I faktiska tal är de personer för vilka det kan komma i fråga att bevilja uppehållstillstånd på denna grund

mycket få. De kostnadsmässiga konsekvenserna av förslaget blir därmed högst begränsade. Våra förslag hur informationen till de sökande kan förbättras om

bör rymmas inom gällande anslag.

Sammanfattningsvis bedömer vi att de kostnadsökningar våra förslag Åtminstone ökningarna

medför är marginella. på sikt kommer att

uppvägas effektivitetsvinster och de besparingar som görs samhällsav ekonomiskt.

212 Genomförandet av förslaget SOU 1997: 152

14.2 Ikraftträdande

Vår bedömning: Förslagen bör kunna träda i kraft den l januari 1999.

Avgörande för ikraftträdandet är främst tidsåtgången för beredningen av förslagen. Det bör vara möjligt för riksdagen att fatta beslut under hösten 1998. Ikraftträdande bör därför kunna bestämmas till den 1 januari 1999. Några särskilda Övergångsbestämmelser föreslås inte.

SOU 1997: 152 Författningskommentar 213

15 Författningskommentar

15.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529

2 kap.

4§

Uppehållstillstånd får ges till

en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,

utlänning är under 18 år och ogift och som är eller har

en som varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har

beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

en utlänning som något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon är bosatt i Sverige eller som har som

beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma

hushåll som den personen, 4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige, en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller utlänning har fått arbetstillstånd eller som har sin en som

försörjning ordnad på något annat sätt. Uppehållstillstånd får också till utlänning som, utan att de

ges en villkor anges under första stycket 1 är uppfyllda, som

är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller

har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, eller som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en sådan person, det bedöms sannolikt att förhållandet är seriöst och om som särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas utlänningen kan förväntas föra en hederlig

om vandel.

214 Fötfattningskommentar SOU 1997: 152

Ändringarna i denna paragraf föranleds utredningens förslag

av att

systemet med den uppskjutna invandringsprövningen skall framgå

av

lagen se avsnitt 12.2.1. Genom tydlig uppdelning de fall där

en av

sökanden ges uppehållstillstånd grund familjeåterförening punkt

av 1 och de fall där sökanden uppehållstillstånd på grund ges av en nyligen etablerad anknytning till make, maka, sambo eller blivande

sådan andra stycket skapas förutsättningar härför.

I andra stycket anges vad krävs för att uppehållstillstånd skall som

beviljas när ansökan avser en snabb anknytning. En första förutsättning är att det bedöms sannolikt för-

som att hållandet är seriöst. I jämförelse med nuvarande ordning innebär detta att större krav kommer att ställas att förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida innan uppehållstillstånd ges.

Det kommer fortsättningsvis inte att tillräckligt det saknas

vara att omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst utan det skall dessutom krävas att det finns positiva indikationer att förhållandet är allvarligt menat. Exempel på detta är att förhållandet tid, varat en

att parterna härunder träffats i viss utsträckning, att parterna har god

kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk samtala att på. Liksom i dag måste dock rimlig hänsyn alltid till tas om parterna har eller väntar barn tillsammans.

En annan förutsättning för uppehållstillstånd är att särskilda skäl

inte talar mot att tillstånd Även förhållandet i sig bedöms ges. om som

tillräckligt seriöst för att uppehållstillstånd skall beviljas, kan det

finnas skäl att vägra sökanden uppehållstillstånd. Inom för tillramen

ståndsprövningen skall det finnas utrymme att vid behov beakta risken för att sökanden skall fara illa i förhållandet och förvägra sökanden

att

uppehållstillstånd om risken för våld eller allvarliga kränkningar framstår som påtaglig. Så kan fallet referenspersonen

vara om upprepade gånger inlett förhållanden med utländska denne personer som

utnyttjat, kränkt eller misshandlat. Det finns också referenspersoner som gjort sig skyldiga till allvarliga våldsbrott mot kvinnor eller barn. Utlånningsmyndigheterna skall ha möjlighet att beakta även sådana uppgifter vid tillståndsprövningen, och i fall där omständigheterna är

graverande, avslå ansökan. Den föreslagna ordningen innebär utredningar att noggranna skall företas beträffande såväl sökanden referenspersonen

som se avsnitt

12.2.2. Dessutom skall de uppgifter lämnas, vid behov kontrollesom

ras se avsnitt 12.2.3 12.2.5.

—

SIOU 1997: 152 Författningskommentar 215

4d§

En utlänning beviljas uppehållstillstånd med stöd av 4 § andra

som stycket skall vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Paragrafen är ny.

I paragrafen anges att i fall där uppehållstillstånd beviljas enligt 2

kap. 4 § andra stycket, skall vid första beslutstillfället ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd ges. Detta innebär ett uttryckligt undantag från gällande praxis att den beviljas uppehållstillstånd för bosättning

som

i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd och att det står SIV fritt att välja i stället ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall

om beviljas.

4e§

För att en utlänning som erhållit ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

med stöd 4 d § skall ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent av

uppehållstillstånd krävs att förhållandet består.

När utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får

permanent uppehållstillstånd ges. Om det föreligger särskilda skäl får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens utgång. Har förhållandet upphört får uppehållstillstånd ändå ges om

1 utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2 förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen eller

utlänningens barn i förhållandet utsatts för våld eller för handling som

innefattar allvarlig kränkning av utlänningens eller barnets frihet eller

frid, eller

3 andra starka skäl talar för att sökanden skall ges fortsatt uppe-

hållstillstånd.

Paragrafen är är i huvudsak kodifiering av gällande praxis.

ny men en

För att den som erhållit ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 4 d § skall få ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd krävs, enligt huvudregeln, att förhållandet består. Detta anges i paragrafens första stycke. I andra stycket anges att permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år. Två år är

närmast ett riktmärke för hur lång tiden för den uppskjutna invandringsprövningen bör Är förhållandet instabilt eller har det vara.

upphört och ytterligare tid krävs för att sökanden t.ex. skall kunna

etablera umgänge med barn i Sverige eller har sökanden inlett ett nytt

förhållande, får tiden för den uppskjutna invandringsprövningen,

liksom för närvarande, vara längre än två år. Liksom i dag skall

2 6 l Författningskommentar SOU 1997: 152

dessutom permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före tvåårsperiodens utgång om omständigheterna föranleder detta. I tredje stycket är de omständigheter upptagna kan utgöra skäl som för undantag från huvudregeln i första stycket. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.3.2. Genom punkt l i tredje stycket får uppehållstillstånd liksom för närvarande ges till en utlänning som har särskild anknytning till Sverige trots att förhållandet upphört. bestämmelsen

Under ryms såväl

familjeanknytningsfall som fall där sökanden har anknytning till det

svenska samhället.

I punkt 2 anges att uppehållstillstånd får beviljas förhållandet

om

främst upphört på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts

för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Regeln är inte absolut. Enstaka bagatellartade övergrepp skall inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för allvarliga eller upprepade övergrepp under sammanboendet och det kan antas bero övergreppen att förhållandet upphört skall uppehållstillstånd beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga ett seriöst förhållande. om Uppehållstillstånd skall, om angivna förutsättningar föreligger, beviljas även om det saknas andra omständigheter som talar för att sökanden bör beviljas uppehållstillstånd eller det inte föreligger något hinder mot att sökanden återvänder till hemlandet. Några formella krav på vilken dokumentation erfordras för att som det skall framstå som sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för våld i förhållandet har inte uppställts. Polisamnälningar, läkarintyg och intyg från kvinnojourer eller sociala myndigheter betydelse är av vid bedömningen. De uppgifter sökanden själv lämnar som om förekomsten av våld i förhållandet är naturligtvis också stor av betydelse. Om ett påstående våld i förhållandet framställs först i om samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas en rimlig förklaring av sökanden till varför denna omständighet inte framförts tidigare för att påståendet skall bedömas trovärdigt. som Det finns andra skäl än anknytning och våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet i dag föranleder att utlänningen som beviljas uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört. Under punkt 3 har därför tagits in en allmän regel som ger möjlighet att bevilja tillstånd när andra starka skäl talar för att sökanden skall ges uppehållstillstånd. Bestämmelsen kan exempelvis bli tillämplig på fall där den sökande kommer att särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen grund av att det finns en påtaglig risk för att den sökande

Författningskommentar 217

kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att han eller hon kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter.

Hänsyn kan också tas till referenspersonen eller

om avlidit om

sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Det finns sökanden som far illa i anknytningsförhållanden utan att ha utsatts för så

allvarliga övergrepp att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på grund

härav. Sammantaget kan dock omständigheterna i det enskilda fallet framstå som så ömmande att utvisning inte bör komma i fråga.

5§

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstând får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om

utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, en ansökan om uppehållstillstånd förlängning ett

avser av

tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts med stöd 4 § andra

av stycket, eller det armars finns synnerliga skäl. Vad som föreskrivs i första stycket hindrar inte heller att uppehållstillstånd beviljas med stöd 2 kap. 4 § första stycket 1-4, av om

det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd

om

prövningen hade skett före inresan i Sverige.

I paragrafens andra stycke har införts ett tillägg till undantagen från huvudregeln i första stycket punkt 3. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 12.3.1. Huvudregeln att

anger en

utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett

sådant tillstånd före inresan i landet och ansökan att en om uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresan. Det undantaget nya avser

fall där ansökan om förlängning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

av

på grund IV anknytning till här bosatt make/maka eller sambo görs

en efter inresan. Sedan paragrafen den l juli 1995 fick sin nuvarande lydelse har tillstånd i dessa fall i praxis beviljats enligt 5 § andra stycket 3 UtlL, dvs. det har ansetts finnas synnerliga skäl för att göra

undantag från huvudregeln. Det är dock otillfredsställande att

en

person san beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund

av anknytning till en här bosatt make/maka eller sambo och ansöker som

om förlärgning av tillståndet i Sverige endast kan tillåtas göra detta

med stöd av en bestämmelse som anger synnerliga skäl grund för som undantag. Ett särskilt undantag från huvudregeln för aktuella fall nu har därför tagits in i lagen.

2 8 l Författningskommentar SOU 1997: 152

15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen

1965294 om polisregister m.m.

3§

Utdrag eller upplysning om innehållet i polisregister skall meddeav las, när framställning därom görs av

Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän, Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk, länsstyrelse, länsrätt, polismyndighet, allmän

åklagare eller Alkoholinspektionen;

2. myndighet, och i den mån regeringen för ett visst slag

annan om ärende eller för särskilt fall ger tillstånd därtill; av enskild, han behöver utdraget för att ta till vara sin rätt i om främmande stat, för att få tillstånd att inresa, vistas, bosätta sig eller arbeta i främmande stat, eller för att pröva fråga om anställning eller uppdrag i verksamhet, avser vård eller som är av betydelse för som rikets säkerhet eller för förebyggandet eller beivrandet av brott, och regeringen i förordning medgivit att utdrag eller upplysning lämnas för sådant ändamål eller, i annat fall, om den enskilde styrker att hans rätt

är beroende upplysning ur registret och regeringen medger att

av upplysningen meddelas.

Regeringen kan förordna att myndighet som avses i första stycket

en får ha terminalåtkomst till polisregister. I utdrag begärs Statens invandrarverki ett ärende enligt 2 som av

kap. 4 § andra stycket eller 4 § utlänningslagen 1989:529 och som

e än den prövningen gäller, får det endast tas med uppavser annan gifter om påföljd dömts ut eller genom godkänt strafléreldggande föresom lagts för brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, misstanke brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, och om besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöksförbud.

Statens invandrarverk skall informera den myndighet som lämnar

utdraget att begäran än den prövningen gäller. avser annan

Tillägget i tredje stycket i denna paragraf är en konsekvens av utredningens förslag att SIV:s möjligheter att erhålla polisregisterutdrag

beträffande referenspersonerna bör begränsas till vissa uppgifter. Endast uppgifter betydelse vid tillståndsprövningen bör som är av

framgå utdragen se avsnitt 12.2.5. Det skall ankomma på SIV att

av informera den utlämnande myndigheten att den begärda uppgiften om referensperson. Detta framgår av paragrafens fjärde stycke. avser en

SOU 1997: 152 Författningskommentar 219

15.3 Förslaget till förordning om ändring i polisregisterkungörelsen 1969:38

17§7

Utdrag av Rikspolisstyrelsens polisregister meddelas på framställning av 7. chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyn-

digar därtill samt Utlänningsnämnden för utredning i ärende om prövning enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap eller

utlänningslagen 1989:529, i fråga om den prövningen gäller och som i fråga om annan än denne i ärenden som avses i 2 kap. 4 § andra

stycket och 4 e § utlänningslagen,

Ändringen i paragrafen är föranledd av utredningens förslag att chefen

för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill och Utlänningsnämnden skall ha samma rätt som SIV att erhålla polis-

registerutdrag beträffande referenspersoner.

19a§

I utdrag som begärs av chefen för Utrikesdepartementet eller den han

eller hon bemyndigar därtill eller Utlánningsnämnden med stöd av 17 § 7 i denna kungörelse, i fråga om annan än den prövningen gäller, får det endast tas med uppgifter om

påföljd som dömts ut eller genom godkänt strajföreläggande förelagts för brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken,

misstanke om brott enligt 4 eller 6 kap. brottsbalken, och

besöksförbud enligt lagen 1988:688 om besöksförbud.

Chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyndigar

därtill eller Utlänningsnämnden skall informera den myndighet som

lämnar utdraget att begäran avser annan än den prövningen gäller.

I paragrafen som är ny införs begränsningar av de uppgifter i polisregisterutdrag som lämnas till chefen för Utrikesdepartementet eller den han eller hon bemyndigar därtill och Utlänningsnämnden när utdragen avser referenspersoner. Begränsningarna är desamma som

gäller för SIV enligt 3 § tredje stycket polisregisterlagen.

Del V

Bilagor

Bilaga J 221

Kommittédirektiv

Möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden Dir.

använda belastningsuppgifter om i Sverige 1996:8

bosatta personer

Beslut vid regeringssammanträde den 15 februari 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige grund av anknytning till här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska en medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling av den här bosatta personen.

Utredaren skall

kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker

sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling,

utreda vilken inverkan s.k. sprucken anknytning under dessa - en

förhållanden har för frågan om uppehållstillstånd,

undersöka vilka möjligheter det nuvarande regelsystemet erbjuder att komma till rätta med problemen,

utröna om det i dag förekommer att uppgifter om brottslighet hos

den i Sverige bosatta beaktas och överväga lämpligheten personen att begära belastningsuppgifter om den i Sverige bosatta av personen,

överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,

222 Bilaga I

undersöka hur skyddet för den ansöker uppehållstillstånd - som om skall kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd för sitt privatliv åsidosätts i så liten utsträckning som möjligt, och

lägga fram de författningsförslag eventuellt behövs.

- som

Bakgrund

Från bl.a. kvinnoorganisationer, kvinnojourer och sociala myndigheter har från tid till annan uppgetts att kvinnor beviljats som uppehållstillstånd i Sverige grund anknytning till här bosatt av en man i vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder förhållanden med utländska kvinnor de sedan misshandlar. Det som har vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig tvingade att stanna kvar i förhållandet därför de, i att

enlighet med reglerna om så kallad uppskjuten invandringsprövning,

beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år. Frågan har även uppmärksammats i motioner till riksdagen. Krav har därvid framförts att Invandrarverket regelmässigt skall få tillgång till innehållet i kriminalregister eller polisregister för att kunna beakta

eventuella belastningsuppgifter vid handläggningen ansökningar

av om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Justitieutskottet har avstyrkt motionerna bet. 1993/94:JuU 19 och bet. 1994/95:JuU2l. Utskottet motiverade vid första tillfället sitt ställningstagande bl.a. med det att

inte har beredningsansvaret för frågor uppehållstillstånd. Vid det

om andra tillfället anförde utskottet att frågan under övervägande i var regeringskansliet. Även från Invandrarverket har framförts att det finns behov av att få tillgång till registeruppgifter för att beakta dessa vid handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd grund av anknytning. Frågan har tidigare behandlats bl.a. i rapport från Ombudsmanen

nen mot etnisk diskriminering DO och i rapport från In-

en vandrarverket. Regeringen i april 1988 DO i uppdrag gav att

förutsättningslöst utreda behovet av åtgärder mot s.k. oetisk kontaktförmedling dnr IP 1509/88. I utredningen redovisades i

som februari 1989 ingår bl.a. ett avsnitt behandlar frågan som om

registrering av "anknytningspersoner" det vill säga männen i Sverige

i utlänningsärenden och sekretesskyddet i sådana ärenden. D0 ansåg i och för sig att informationen den i Sverige bosatte parten skulle om kunna användas i syfte att förskona kvinnan från något skulle som kunna komma att inträffa i framtiden. D0 fann emellertid under

Bilaga 1 223

hänvisning till såväl praktiska aspekter som integritetshänsyn att prövningen vid handläggningen av anknytningsärenden inte borde skärpas ytterligare. I rapporten från Invandrarverket "Kvinna och Invandrare", från december 1992 gjordes bedömningen att det bör vidtas åtgärder för att förebygga den kränkande behandling en del

utländska kvinnor utsätts för när de beviljats uppehållstillstånd här på

grund anknytning. En sådan åtgärd skulle enligt Invandrarverket av kunna vara att polisen vid sin utredning av anknytningsfall regelmässigt tar ut ett polisregisterutdrag om mannen.

Nuvarande ordning

Utlänningslagen

Enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen 1989:529 får uppehållstillstånd bl.a. till utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt ges en Bestämmelsen innebär således inte någon ovillkorlig rätt för person. anhöriga att få tillstånd och inte heller anger den vilka anhöriga som Av förarbetena till utlänningslagen framgår att som nära avses. anhörig skall räknas bl.a. make/maka eller sambo. Make eller sambo till person som är bosatt i Sverige beviljas regelmässigt uppeen

hållstillstånd. När uppehållstillstånd söks grund av en nyligen

etablerad anknytning till en här bosatt person tillämpas dock ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning. Denna ordning innebär att

utlänningen ges uppehållstillstånd för sex månader i taget under de

första två åren. Om anknytningen till Sverige upphör under den perioden skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet.

Den uppskjutna invandringsprövningen infördes i mitten av 1970-

talet i ett försök att komma till rätta med skenäktenskap och skenförhållanden blivit ett allt större problem sedan regleringen av som invandringen skärpts i början av 1970-talet. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning till make eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare, är att förhållandet bedöms seriöst. Härvid beaktas bl.a. som faktorer bekantskapstid och hur väl parterna känner varandra. Vid som

prövningen ett äktenskap eller samboförhållande är att bedöma

av om seriöst skall även beaktas seder och bruk i andra länder. son Om förhållandet upphör före tvåårsperiodens utgång skall hänsyn tas till omständigheter som kan göra att utlänningen ändå bör tillåtas i Sverige. Sådana omständigheter kan vara att det finns barn i stanna förhållandet, att utlänningen blivit väl etablerad arbetsmarknaden, att kvinna blivit misshandlad av sin partner eller att en kvinna en riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet.

224 Bilaga 1

Register- och sekretesslagstiftning

Myndigheters och andras tillgång till belastningsregister in-

är av tegritetsskäl starkt begränsad.

I 7 kap. 17 § sekretesslagen 1980:100 föreskrivs att sekretess

gäller i verksamhet som förande eller uttag allmänt avser av ur kriminalregister eller register som förs enligt lagen 1965:94 om polisregister m.m. för uppgift som har tillförts registret. Vidare stadgas att för utlänmande av sådan uppgift gäller vad är som

föreskrivet i lagen om polisregister och i förordning har

m.m. som stöd i sådan lag samt att föreskrifterna i 14 kap. inte gäller i fråga om sekretessen enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen.

I 3 § första stycket i lagen om polisregister stadgas bl.a. att

m.m.

utdrag av eller upplysning om innehållet i polisregister skall meddelas när framställningen om det görs av den centrala utlärmingsmyndigheten. Av 10 § framgår att den med stöd denna lag fått del

som av av uppgifter ur polisregister om någon personliga förhållanden armans inte obehörigen får röja dessa. Vidare framgår att i det allmännas

verksamhet tillämpas i stället bestämmelserna i sekretesslagen.

Av 8 § lagen 1963:197 om allmänt kriminalregister följer att

registerutdrag skall lämnas efter framställning bl.a. myndighet

av som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärder enligt utlän-

ningslagen. Regeringen kan för ett visst fall eller för ett visst slag av

ärenden lämna tillstånd till att registerutdrag även i andra fall lämnas till myndighet.

I 7 kap. 14 § sekretesslagen finns ett särskilt sekretesskydd för

utländskaimedborgare. I första stycket föreskrivs att sekretess gäller

för uppgifter som rör utlänningar, om det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation utlänningar. av Sekretessen enligt denna bestämmelse gäller oavsett hos vilken myndighet uppgifterna förekommer. Enligt paragrafens andra stycke gäller sekretess bl.a. i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgifter enskildas personliga om

förhållanden, om det inte står klart att uppgift kan röjas utan att

en den enskilde eller någon som står honom eller henne nära lider men. Till verksamhet för kontroll över utlänningar räknas ärenden om uppehållstillstånd. Sekretess enligt detta stycke gäller inte bara uppgifter som är att hänföra till den utlänning ett ärende som avser, utan också uppgifter om andra personers förhållanden. Uppgifter ur polisregister som lämnas till lnvandrarverket kan sekretessbelagda vara hos verket med stöd av bestämmelserna i denna paragraf.

Av 14 kap. 5 § sekretesslagen följer slutligen att sekretess inte

hindrar att en sökande, klagande eller annan part i ett mål eller ärende

Bilaga 1 225

hos domstol eller myndighet tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Vidare stadgas att undantag skall göras om det hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en av

sekretessbelagd uppgift inte röjs. I sådant fall skall myndigheter på

annat sätt lämna parten upplysning vad materialet innehåller, om om det behövs för att parten skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall skydda.

Behovet av utredning

De signaler problem i vissa anknytningsärenden som förts fram i om den allmänna debatten måste tas på allvar. Det kan inte accepteras att utländska medborgare, ofta kvinnor, lockas till Sverige av personer, ofta män, som kan befaras misshandla dem eller annat sätt behandla dem illa. Som underlag för en rättvisande bedömning av hur de

påtalade missförhållandena skall kunna åtgärdas krävs till att börja med undersökning av problemens vidd. Omfattningen av missför-

en hållandena behöver därför kartläggas noggrant. Även möjligheterna att

åtgärda problemen inom det nuvarande regelsystemets ram behöver

analyseras. I den allmänna debatten har som nämnts stundom kritik riktats mot

ordningen med uppskjuten invandringsprövning. Kritikerna har hävdat

att denna ordning tvingar utländska kvinnor att stanna kvar hos män som behandlar dem illa. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är att förhindra missbruk av rätten till invandring i Sverige.

Utan överdrift kan sägas att det torde vara svårt att upprätthålla kraven på en reglerad invandring, om ett äktenskap eller sarnboförhållande automatiskt skulle medföra att ett permanent uppehållstillstånd omedelbart beviljades. Frågan om uppskjuten invandringsprövning har därtill nyligen bedömts den parlamentariskt sammansatta Flyk-

av

tingpolitiska kommittén. Kommittén förordar i betänkandet Svensk flyktingpolitzk i globalt perspektiv SOU 1995:75 s. 164 att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas. Mot denna

bakgrund bör den aktuella utredningens förslag inte innefatta nu

överväganden om uppskjuten invandringsprövning. Frågan Invandrarverket skall ha möjlighet att begära in, beakta

om

och vidarebefordra belastningsuppgifter är komplicerad. Uppgifterna

att som kommer till Sverige med anledning av att de om personer inlett ett förhållande med en här bosatt person utsätts för misshandel eller kränkande behandling måste allvar. Å sidan annan tas ena sådana Å andra sidan krävs åtgärder för att förhindra övergrepp.

måste undvikas att eventuella åtgärder för att försöka förhindra

fenomenet blir ett sådant slag att parternas rätt till integritet och av

privatliv äventyras. Principiella invändningar kan till att börja med re-

226 Bilaga I

sas mot att belastningsuppgifter begärs in om den som inte är part i

ärendet. Det går inte heller att bortse ifrån att det kan vara en

grannlaga uppgift att avgöra vilka belastningsuppgifter kan ha

som relevans.

Utredningsuppdraget bör anförtros en särskild utredare.

Uppdraget

Utredaren skall kartlägga hur vanligt det är att utländska medborgare, ofta kvinnor, blir utsatta för övergrepp i dessa sammanhang och hur vanligt det är att samma person, ofta gör sig skyldig till en man, upprepade övergrepp. Vidare skall de utsatta medborpersonernas garskap kartläggas. Utredaren skall även undersöka vilken inverkan en s.k. sprucken anknytning har på uppehållstillståndet under dessa förhållanden, dvs. i vilken omfattning ett uppehållstillstånd i dessa

sammanhang förlängs respektive inte förlängs då anknytningen upphört. Kartläggningen bör i möjligaste mån redovisas uppdelad på

kön. Utredaren skall vidare analysera utifrån nuvarande om man regelsystem kan komma till rätta med problemen, t.ex. genom att sprida information i de ursprungsländer är vanligast förekomsom mande i dessa sammanhang. Utredaren skall vidare undersöka

Invandrarverkets möjligheter att begära in belastningsuppgifter den

om i Sverige boende personen samt ta reda och i så fall i vilken om, utsträckning, det i dag förekommer att uppgifter detta slag beaktas. av Utredaren skall även överväga Invandrarverkets registeråtkomst om

bör förändras och hur eventuellt inhämtade registeruppgifter skall

användas. En tänkbar variant är att uppgifterna används underlag som av Invandrarverket vid bedömningen förhållandet är seriöst. av om Uppgifterna skulle även kunna delges den utländska medborgaren i samband med att han eller hon ansöker uppehållstillstånd, för att om den sökande skall beredas möjlighet att ta ställning till återkallelse en av ansökan. Därvid skall också beaktas möjligheten inskaffa om att

och vidarebefordra belastningsuppgifter bör anförtros andra

myndigheter än Invandrarverket. I detta sammanhang måste också övervägas vilka typer av brott som bör beaktas och i vilken utsträck-

ning belastningsuppgifter bör delges den sökande.

Syftet med uppdraget är främst att få till stånd ett skydd för de drabbade. Behovet av att skydda dem måste dock vägas mot båda noga parternas rätt till integritet och rätt till skydd för sitt privatliv. En viktig del av uppdraget är därför att undersöka hur skyddet för de utländska medborgarna skall kunna ökas samtidigt parternas som integritet och privatliv åsidosätts i så liten utsträckning möjligt. som

SOU 1997: 152 Bilaga 1 227

Utredaren skall samråda med och följa arbetet i utredningen om registrering påföljder m.m. Ju 1995:01 . av Regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23 samt jämställdhetspoom litiska konsekvenser dir. 1994:124 skall även beaktas. Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1997.

Arbetsmarknadsdepartementet

SOU 1997: 152 Bilaga 2 229

Utlänningsnämndens praxis referat från praxis-

-

samlingen "Utlänningsärenden Praxis", 1995 års

-

utgåva samt Supplement

NR 1

UN 85

Anknytning humanitära skäl -

En tillståndsgrimdande anknytning till äkta make i Sverige har upphört efter två månaders vistelse i landet, bl.a. på grund av att sökanden och hennes son behandlats illa av maken. Fortsatt

uppehållstillstånd har inte beviljats.

2 kap. 4 § första stycket 2 UtlL; prop. 1983/84:l44 s. 73

A och B 32 år och 7 år, båda medborgare i Thailand reste in i - - Sverige den 22 augusti 1991. De hade beviljats tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd för tiden den 23 juli 1991 till den 23 januari 1992. Tillståndet var grundat på Azs anknytning till Sverige genom äktenskap med en svensk medborgare. När A och B ansökte om förlängt tillstånd den 3 januari 1992 framgick att A inte längre

sammanbodde med sin make och att äktenskapet var under upplösning. Som grund för förlängningsansökan åberopade A och B anknytning till

Sverige samt humanitära skäl

SIV byråsekreteraren Gunilla Leijon anförde i beslut den 16 januari 1992: Bedömning. Azs anknytning till Sverige är inte tillräcklig för att hon skall få stanna här, med tanke att hon har föräldrar och ytterligare barn i Thailand medan hon saknar anhöriga i Sverige. Inte

heller finns grund för uppehållstillstånd. Ansökningarna om

annan

uppehållstillstånd skall följaktligen avslås och A och B utvisas.

Beslutet utvisning bör förenas med ett tidsbegränsat återreseförom bud.

Beslut. Azs och sonen B:s ansökningar om uppehållstillstånd och

arbetstillstånd avslås. A jämte barnet utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL.

230 Bilaga 2

A och hennes son förbjuds att före den 1 november 1994 återvända till Sverige utan tillstånd av SIV. Verkställighet skall ske till hemlandet, om A och B inte visar att mottagande kan ske i ett annat land.

A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas

och att hon och barnet skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. A uppgav i överklagandet att hennes mor var avliden och att fadern var omgift. A gav in till UN ett BPU-intyg utfärdat den 15 februari 1993. Ett flertal personer vädjade i ärendet.

UN ordföranden Gerhard Wikrén samt ledamöterna Ove Karlsson och Erik Lundquist anförde i beslut den 6 maj 1993: A in i Sverige reste den 22 augusti 1991. Hon hade då beviljats uppehålls- och arbetstillstånd fram till den 23 januari 1992 grundat på anknytning genom äktenskap med en svensk medborgare. Av utredningen i ärendet framgår att makarna sedan november 1991 inte längre sammanbodde. A har som skäl till att förhållandet upphörde bl.a. angivit hon och att hennes son blev illa behandlade av maken.

Azs tillståndsgrundande anknytning till Sverige upphörde efter drygt

två månader, således långt innan den normalt tvååriga prövotidens utgång. Den anknytning till Sverige A och hennes som son nu åberopar är inte tillräcklig för att tillstånd skall beviljas på denna grund.

Inte heller de humanitära skäl åberopas i ärendet är sådana

som att grund för uppehållstillstånd föreligger.

Beslut. UN avslår överklagandet.

SOU 1997: 152 Bilaga 2 231

NR 2

UN 194

Brusten anknytning misshandel -

När ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst sammanboende upplöses efter kortare tid än två år och fråga uppkommer att om inte förlänga tillståndet, beaktas i förekommande fall sådana omständigheter av humanitär natur talar för förlängning. som en

2 kap. 4 § första stycket 1 och 2 UtlL; prop. 1983/84:144 s. 73

A 32 år och medborgare i Syrien och hennes barn B 5 år och — - medborgare i Irak reste in i Sverige den 29 januari 1992 med tidsbegränsat uppehållstillstånd till den 16 juni 1992 vilket var grundat på anknytning till A:s och B:s man/far, bosatt i Sverige. som var

SIV avdelningsdirektören Rose-Marie Andersson antecknade i beslut

den 22 september 1993: Ansökan och utredning. Vid ansökan om förlängt uppehållstillstånd i maj 1992 framkom det att A hade separerat från sin make. Maken hade redan efter ett par dagar börjat

bete sig illa mot A och i april 1992 flyttade A ifrån maken. Den 18

augusti 1993 föll dom på äktenskapsskillnad och då tilldömdes A ensam vårdnad om sonen. B:s far har uttryckligen sagt att han inte vill ha något med sonen eller A att göra. Han har avsagt sig all umgängesrätt till sonen. A anför även att den före detta maken har förtalat henne i hemlandet och att hon på grund av detta samt att hon är en frånskild mor skulle bli totalt utstött. Hennes familj har tagit avstånd ifrån henne. A uppger att hon, trots att hon är utbildad kemist, inte kommer att få något arbete i hemlandet då hon under sin studietid umgicks med

oppositionella och inte är medlem av det styrande Baathpartiet. A har

också vid ett tillfälle blivit förhörd av säkerhetspolisen. I ärendet anförs också att sonen har vistats ett daghem sedan mars 1992 samt att han talar bra svenska och i övrigt anpassat sig till svenska förhållande.

Bedömning. A:s sociala situation i hemlandet är inte av sådan art att den kan berättiga till uppehållstillstånd humanitär skäl. A och B har vistats i Sverige sedan den 29 januari 1992. Inte heller vistelsetiden kan utgöra grund för att bevilja uppehållstillstånd i Sverige då de inte har vistats här så länge att de kan sägas ha fått sådan anknytning till Sverige att uppehållstillstånd kan meddelas på denna grund.

232 Bilaga 2

De politiska skäl som anförs av A är inte sådana att hon kan anses vara flykting enligt 3 kap. 2 § UtlL. Inte heller föreligger sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 § 3 samma lag. Eftersom A och B numera saknar tillståndsgrundande anknytning till Sverige och det inte heller finns annan grund för att bevilja uppehållstillstånd skall deras ansökningar om uppehållstillstånd avslås och de skall då utvisas. Beslutet bör förenas med återreseförbud.

Beslut. A:s och B:s ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd avslås. A och B utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL. De förbjuds enligt 4 kap. 14 § samma lag att under en tid av två år från SIV:s beslut återvända till Sverige utan tillstånd av SIV. Om inte A och B visar att mottagande kan ske i ett annat land, skall verkställighet ske till hemlandet.

A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen och återreseförbudet skulle upphävas och att hon och barnet skulle beviljas uppehållsoch arbetstillstånd.

UN ordföranden Allan Johansson samt ledamöterna Göthe Andersson

och Christel Hammar antecknade i beslut den ll april 1994: A har

i överklagandet vidhållit sina skäl samt därutöver uppgivit bl.a. följande. Hon är utesluten ur farniljegemenskapen och hennes bror har uttryckligen sagt att hon inte skall återvända till Syrien. F.d. maken har uttalat sig mycket nedsättande om A och bl.a. uttalat att han skall se till att A skickas tillbaka till Syrien och att sonen stannar kvar i Sverige. F.d. maken har vidare dömts för misshandel av A till en månads fängelse. A anför vidare att det av uttalanden i förarbetena framgår att t.ex. situationen för misshandlade kvinnor och kvinnor som riskerar att bli utstötta i hemlandet skall beaktas då tillståndsfrågan prövas sedan ett förhållande avbrutits före tvåårsperiodens utgång. A åberopar även humanitära skäl och har till stöd för dessa givit in ett läkarintyg utfärdat den 20 december 1993 av legläkare C. C anför bl.a. att A lever under stark psykisk press och har därför svårt att hålla ihop sig själv som person. A har i ärendet givit in dels ett intyg från Arbetsfö nnedlingen där det framgår att hon är anställd som lärarmedhjälp under vårterminen 1994, dels ett intyg från sonen B:s daghem. A har slutligen åberopat anknytning till en man bosatt i Sverige.

Skäl. UN delar SIV:s bedömning att de politiska skäl som A anfört inte är sådana att hon och hennes son kan anses vara flyktingar enligt 3 kap. 2 § UtlL och att det inte heller föreligger sådana omständigheter som avses i 3 kap. l § 3 samma lag.

Bilaga 2 233

När ett allvarligt menat äktenskap eller seriöst sammanboende upplöses efter kortare tid än två år och fråga uppkommer att inte om förlänga tillståndet, beaktas i förekommande fall sådana omständigheter av humanitär natur som talar för förlängning. en Hänsyn bör i det enskilda fallet tas till samtliga omständigheter, främst till om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör kunna ställas på tyngden sådana av tillkommande omständigheter av humanitär natur talar för att som

utlänningen skall tillåtas stanna kvar se prop. 1983/84:l44 73.

s. UN delar SIV:s bedömning att A och hennes saknar son numera

tillståndsgrundande anknytning till Sverige.

UN finner emellertid med hänsyn till att det i ärendet föreligger sådana omständigheter av humanitär natur anförts att A och som ovan hennes son bör tillåtas att stanna i Sverige.

Beslut. UN upphäver utvisningen. Det ankommer på SIV att besluta i tillståndsfrågan.

NR 3

UN 100

Anknytning äktenskap -

Den omständigheten att ett äktenskap inte är formellt upplöst saknar betydelse i anknytningsärenden. Pågående rättsprocesser grundar inte heller rätt till uppehållstillstånd.

2 kap. 4 § första stycket l och 4 kap. 15 § UtlL.

A 29 år från Ryssland, reste in i Sverige den 24 maj 1991 med ett - uppehållstillstånd som var gällande till och med den 26 oktober 1991. Tillståndet var grundat på A:s anknytning hit genom äktenskap med en svensk medborgare.

SIV avdelningsdirektören Anders Rydén anförde i beslut den 30 juni 1992: Skälen för beslutet. A:s make har efter A:s ankomst till Sverige klart uttalat att han inte avser att fortsätta samlevnaden med A. Oaktat att parterna fortfarande är bosatta på samma adress, finner inte SIV att förhållandet har den karaktären att fortsatt uppehållstillstånd kan

234 Bilaga 2

medges. Eftersom A numera saknar tillståndsgrundande anknytning till riket och det inte heller finns annan grund för att bevilja uppehållstillstånd skall hennes ansökan om uppehållstillstånd avslås och A skall då utvisas.

Beslut. Azs ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd avslås. A utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL.

A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas och att hon i första hand skulle beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och i andra hand permanent uppehållstillstånd.

UN ordföranden Håkan Sandesjö samt ledamöterna Maud Björne-

malm och Jaan Vilval antecknade ibeslut den 8 februari 1993: A har

anfört bl.a. följande: Hon flyttade till Sverige för att leva tillsammans med sin make som är svensk medborgare. Maken har misshandlat henne och har numera kastat ut henne från det gemensamma hemmet. En rättslig process förs i Sverige angående hennes äktenskap då hon vägrat äktenskapsskillnad och hon för i samband med denna process mål om underhåll och bodelning. A åberopar anknytning till Sverige genom att hon fortfarande är rättsligt bunden till sin make. I vart fall kan inte hennes anknytning till maken ha upphört grund av att hennes make ingett en stämningsansökan. A anför vidare att hon måste ges möjlighet att få slutföra talan i dessa processer vilket hon inte kan om hon utvisas från Sverige. A menar att det är oförenligt med rättssäkerhetens krav att en make kan undgå befogade och familjerättsligt grundade krav med hjälp av UtlL:s regler om anknytning. A åberopar vidare att brottmålsprocess pågår i anledning av att maken misshandlat henne och hon måste anses ha rätt att få slutföra denna process. Hon har vidare åberopat anknytning till Sverige genom att hon är etablerad på arbetsmarknaden och har till UN ingivit intyg från LAN att hon har rätt till kontant arbetslöshetsunderstöd. A åberopar vidare humanitära skäl knutna till sin psykiska hälsa och har till UN ingivit bl.a. journalanteckningar från en vårdcentral.

Skäl. UN konstaterar att Azs och hennes makes faktiska sammanboende har upphört. Inte heller i övrigt föreligger sådan anknytning till Sverige enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL att hon kan tillåtas stanna kvar i landet. Den omständigheten att äktenskapet ännu inte år formellt upplöst saknar i detta sammanhang betydelse. Vidare får A anses ha möjlighet att resa in tillfälligt i landet, om hennes närvaro krävs och det inte räcker med det utsedda ombudets närvaro, vid de åberopade förhandlingarna. Inte heller i övrigt finns humanitära skäl eller andra skäl att bevilja uppehållstillstånd.

Beslut. UN avslår överklagandet.

SOU 1997: 152 Bilaga 2 235

NR 4

UN 268

Uppskjuten invandringsprövning sarnboendet upphört -

I fall där utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd grundat på anknytning genom samboende med en här bosatt person uppskjuten invandringsprövning och där förhållandet upphört före tvåårstidens utgång bör, vid frågan fortsatt tillstånd skall om medges, hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under samboendet, om det finns barn med i förhållandet, sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återom komsten till hemlandet eller om han eller hon hunnit bli väl etablerad i arbetslivet.

2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL; prop. 1983/841144 s. 73

A och hennes dotter B 35 resp. 7 år och medborgare i Iran reste - in i Sverige den 7 november 1991 med ett gällande tidsbegränsat uppehållstillstånd grundat på A:s anknytning till sin i Sverige bosatte make. A:s och Bzs uppehållstillstånd förlängdes därefter i omgångar t.o.m. den 3 december 1993.

SIV avdelningsdirektören Inger Hallberg antecknade i beslut den 25 maj 1994: Ansökan och utredning. När A och B ansökte om förlängt uppehållstillstånd framkom att Azs förhållande till maken upphört. B är inte makens biologiska barn. A kommer att ansöka om äktenskapsskillnad från maken. Hösten 1992 reste A och barnet till Iran. Mannen kom efter en vecka senare och stannade till maj 1993. Hustrun och barnet återkom till Sverige i oktober 1993. Makens önskan var att barnet inte skulle följa med tillbaka till Sverige. Azs och hennes dotters önskan är att fortsätta bo i Sverige. A och B åberopar nu humanitära skäl för att få kvarstanna i Sverige.

Bedömning. A och B saknar numera tillståndsgrundande anknytning till Sverige. Eftersom det inte heller finns annan grund för att bevilja uppehållstillstånd skall ansökan om uppehållstillstånd avslås och A med barn skall då utvisas. Beslutet bör förenas med återreseförbud.

Beslut. Azs och Bzs ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd avslås. A och B utvisas enligt 4 kap. 3 § UtlL. De förbjuds enligt 4 kap. 14 § samma lag att under en tid av två år från SIV:s beslut återvända till

236 Bilaga 2

Sverige utan tillstånd av SIV. Om inte A och B visar att mottagande kan ske i ett annat land, skall verkställighet ske till hemlandet.

A fullföljde talan hos UN och yrkade att utvisningen skulle upphävas och att hon och barnet skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd.

UN ordföranden Eva Cernoch samt ledamöterna Karin Bonnedahl och

Manfred Karlsson antecknade i beslut den 5 maj 1995: A har i över-

klagandet vidhållit tidigare anförda skäl. Hon anför vidare bl.a. att hon tror att mannen, som nu vistats i Iran sedan början av år 1994, har för avsikt att stanna där under en lång tid. Hon ser framför sig ett fortsatt tvångsmässigt äktenskap med honom om hon tvingas återvända till Iran. Mannen vill försvåra förhållandena för henne i hemlandet och smutskastar henne inför vänner och bekanta genom att sprida ut rykten om att hon för ett klandervärt och omoraliskt leverne i Sverige. A riskerar därför att utsättas för bestraffning vid ett återvändande till hemlandet. Mannen kommer inte att medge henne äktenskapsskillnad. A har till UN givit en kopia av en handling från sin make med stämpel från officiell myndighet i Iran. Hon uppger att hon uppfattar den av maken avfattade texten som hotfull. A:s make har sänt ett brev till UN av vilket framgår att han befinner sig i Iran sedan oktober 1994 och att han fått reseförbud i avvaktan att hustrun återvänder till Iran och personligen gör upp om deras skilsmässa. A åberopar att hennes dotter snart gått sitt första år i svensk skola. Dottern har mest svenska kamrater och har förankrat sig väl i Sverige.

Om hon tvingas återvända till Iran kommer hon att ligga efter ca två

skolår. A anför slutligen att hon skall beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl eftersom hon varit så nära ett permanent uppehållstillstånd grund av anknytning. Det kan inte vara på det sättet att en månad skall ha avgörande betydelse huruvida tillstånd skall beviljas eller inte.

Skäl. I prop. 1983/84: 144 Invandrings- och flyktingpolitiken s. 73 f. anförs att det är uppenbart att ordningen med uppskjuten invandringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. I sådana situationer bör därför enligt föredragande statsrådet hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om han eller hon hunnit bli väl etablerad i arbetslivet.

Bilaga 2 237

Av utredningen i ärendet framgår att A och hennes dotter beviljats

fyra tidsbegränsade uppehållstillstånd om sex månader vardera

grundade A:s anknytning till sin Sverige bosatte make. A och B har under en stor del av den tid de haft uppehållstillstånd i Sverige vistats i Iran och då inte hela tiden tillsammans med A:s make. Av utredningen i ärendet framgår även att Bzs biologiska far är bosatt i Iran och att varken B eller hennes mor har någon släkt i Sverige. Vid en samlad bedömning av vad A anfört och vad som i övrigt förekommit i ärendet finner UN att hon och hennes dotter inte har rått

till uppehållstillstånd här i landet. Överklagandet skall därför avslås.

Återreseförbudet bör i enlighet med gällande praxis förlängas till

att

gälla två år från UN:s beslut.

Beslut. UN avslår överklagandet. UN förbjuder A och B att under en tid två år från UN:s beslut återvända till Sverige utan tillstånd av av SIV.

SOU 1997: 152 Bilaga 3 239

Utdrag protokoll från Anknytningsutredningens

av

med och företrädare för social-

hearingar kvinnojourer tjänsten och olika samverkansgrupper inom sjukvården

Närvarande

Hearing i Stockholm den 29 maj 1996

Marja Antonsson, kvinnojouren i Västerås Angela Beausang, ROKS Maria Eriksson, kvinnojouren i Uppsala Eva Gunnarsson, kvinnojouren i Järfälla Bernardita Nunez, Alla kvinnors hus, Stockholm Brigitte Nygren, kvinnojouren i Borlänge

Hearing i Umeå den 4 september 1996

Anki Ferm, kvinnojouren i Lyckselse Gudrun Lindfors, kvinnojouren i Sundsvall Margit Löfgren, kvinnojouren i Luleå Gunilla Nordenfors, kvinnojouren i Umeå Alice Näslund, kvinnojouren i Örnsköldsvik Rita Wallmark, kvinnojouren i Örnsköldsvik

Hearing i Stockholm den 11 september 1996

Annika Borg, Jourhemmet för kvinnor i Stockholm Ingrid Claesson, Rikskvinnocentrum, Uppsala Gun Heimer, Rikskvinnocentrum, Uppsala Maja Höjer, Projekt Frideborg/socialjouren i Norrköping Else Jermo, Informations och mottagningsenheten, Solna Gunilla Seflin, Södersjukhusets akutmottagning Marja Sevenius, Riksförbundet för personal från invandrarbyråer och

flyktingmottagningar RIB

Ann-Marie Wallberg, Jourhemmet för kvinnor i Stockholm

240 Bilaga 3

Hearing i Malmö den 18 oktober 1996

Christina Charlin, kvinnojouren i Helsingborg

Ingrid Fredriksson, kvinnojouren i Malmö Åsa Hylén, kvinnojouren i Helsingborg Ingegärd Johansson, kvinnojouren i Ljungby Ellen Jörgensen, kvinnojouren i Kristianstad Birgit Magnusson, kvinnojouren i Helsingborg Evy Svensson, Kvinnojouren i Malmö Birgit Westerling, kvinnojouren i Halmstad

Hearing i Göteborg den 10 januari 1997

Ingela Malm Colliander, kvinnojouren i Mölndal Annika Lindström, kvinnojouren i Trollhättan Eivor Lundberg, kvinnojouren i Borås Maj Marklund, kvinnojouren i Kungälv Astrid Uppström, kvinnojouren i Borås

Stina Wassberg, kvinnojouren i Alingsås

SOU 1997: 152 Bilaga 4 241

SIV:s avseende med beslut

register personer

år 1992

om uppskjuten invandringsprövning

SOU 1997: 152 Bilaga 4 243 Personer medbeslut om uppskjuten invandrarprövning 1992 la: 1992 I intervall A|Ia |

244 Bilaga 4

SOU 1997: 152 Bilaga 4 245 Personer mad bulut om uppskjuten Invandrarprövnlng 1992 :om vid senare lilllllle mt PUTIran till :om46 år 1992 j intervall Alla |

246 Bilaga 4 SOU 1997:152

Bilaga 4 247

Personer medbeslut uppskjuten om invandrarprövning 1992för vilka senare fråga om avlägsnande tagits upp |ár 1992 aldersintervau |A|la 1 EV

248 Bilaga 4

SOU 1997: 152 Bilaga 4 249

Personer med beslut om uppskjuten lnvandnrprövnlng 1902lör vilka senare fråga om avlägsnande tagits upp ochdärbeslut PUTtagitsfram till Mill ~96 om lår I1992 J luaemntervall kAlle | av antal

SOU 1997: 152 Bilaga 5 251

Statistiska centralbyrån

Statistics Sweden SCB-Intervju

Teknisk rapport avseende

"Anknytningsundersökningen"

1997-07-10

SOU 1997: 152 Bilaga 5 253

1 Inledning

I denna rapport redovisas resultatet från SCB:s Anknyt-

ningsundersökning våren 1997. Rapporten beskriver även under-

sökningens genomförande och använda metoder.

2 Population och urval

Målpopulationen är kvinnor under år 1992 erhållit tidsbegränsat

som

uppehållstillstånd i Sverige grund av anknytning till en här bosatt make eller sambo och erhållit permanent uppehållstillstånd PUT

som

före 1 juli 1996. Som urvalsram har använts Statens invandrarverks SIV register över dessa Rampopulationen omfattar 3 537

personer. Urvalet för undersökningen omfattar 930 personer. Vid urpersoner. valsdragningen har ett obundet slumpmässigt urval utan återläggning OSU-UÅ dragits.

3 Genomförande

3.1 Mätmetod

Undersökningen genomfördes huvudsakligen med telefonintervjuer. Ett mindre antal, 23 stycken, genomfördes som besöksintervjuer.

3.2 Datainsamlingsperiod

Fältarbetet genomfördes under tidsperioden 20 maj 1997 till och med l juli 1997.

254 Bilaga 5 3.3 Resultat av fältarbetet I tabell A följer en resultatredovisning av fältarbetet. Tabell A. Resultat av fältarbetet

därav

därav

Övertäckningen, det vill säga de personer som ingick i ramen men

tillhör mâlpopulationen, uppgick till 26 3 procent

personer av urvalet. Bortfallet uppgick totalt till 315 personer, vilket motsvarar 34 procent av urvalet. Den främsta orsaken till bortfall "ej var anträffade". Endast 31 stycken 3 procent vägrade delta. Språksvårigheter var bortfallsorsaken i 54 fall 6 procent urvalet. av Bortfallet kan vara en störande felkälla i undersökningen. Det går inte att bortse från att skillnaderna kan betydande mellan vara bortfallet och de svarande då det gäller de undersökta variablerna. Man brukar i detta sammanhang tala bortfallets snedvridande om effekter.

4 Estimation Uppräkningsförfarande

Uppräkning av urvalet till skattade totaler och skattningar procentav tal sker med hänsyn till urvalspersonernas urvalssannolikhet och på grundval av kända populationsuppgifter från SIV:s register över

personer med uppskjuten invandringsprövning.

SOU 1997: 152 Bilaga 5 255

5 Undersökningens tillförlitlighet

Samtliga skattningar som redovisats är behäftade med en viss osäkerhet grund av olika felkällor som uppkommer i undersökningen. Osäkerhetskällorna uppstår genom att exempelvis endast ett urval undersökts urvalsfel, svar saknas från personer som ingått

i urvalet bortfallsfel och frågor och svar kan ha missuppfattats vilket

leder till felklassificeringar mätfel. För att göra en bedömning av felens betydelse skiljer man på slumpmässiga fel och systematiska fel. slumpmässiga fel orsakar en slumpmässig osäkerhet "felmarginal" hos resultaten och systemati- - -

ska fel påverkar snedvrider resultaten i en viss riktning vilket leder

till en överskattning eller underskattning.

5. 1 slumpmässiga fel

Den slumpmässiga osäkerheten som beror urvalsfel och slumpmässiga mätfel kan uttryckas i form av ett konfidensintervall, som beräknas med hjälp av skattningens medelfel. Ett 95-procentigt konfidensintervall för en skattning bildas genom:

.skattning i 1,96 0 medelfelet för skattningen

Talet 1,96 motsvarar konfidensgraden 95 procent. Med ett 95procentigt konfidensintervall att det sanna värdet i 95 fall av menas 100 ligger inom dess gränser, om andra fel än slumpfel försum-

bara. Det är praxis att tillämpa 95- procentiga konfidensintervall när

uttalar sig om statistiskt säkerställda skillnader. I denna rapport man redovisas ett approximativt 95-procentigt konfidensintervall till samtliga skattningar. Nedan följer exempel hur de ska användas.

Exempel

Från tabell 4 kan vi hämta följande data:

Är ni fortfarande tillsammans

Ja 80 % i 4 %, det vill säga i det sanna värdet ligger med 95 % sannolikhet mellan 76-84 % om andra fel än slumpfel är försumbara.

Nej 20 % i 4 %, det vill säga det sanna värdet ligger med 95 % sannolikhet mellan 16-24 % om andra fel än slumpfel är försumbara.

256 Bilaga 5

Ur tabellen kan man utläsa att det är signifikant skillnad mellan

en

"Ja" och "Nej Detta konstateras genom att intervallskattningarna

överlappar varandra, det vill säga skillnaden kan bero "slumpen". Det är därmed statistiskt säkerställt att det är större andel en kvinnor som fortfarande är tillsammans med sina män. Föreliggande undersökning baseras ett förhållandevis litet antal observationer. Detta medför att skattningar sällsynta händelser, av t.ex. antalet eller andelen kvinnor behandlats illa i hemmet måste som

tolkas med stor försiktighet. Skattningar mindre än 400 eller

personer

andelsskattningar mindre 10 % bör endast tolkas som att uppgifter

om händelsen/egenskapen existerar. Det är inte meningsfullt att generalisera dessa uppgifter till att gälla hela populationen. Detta gäller till exempel resultaten i tabell

5.2 Systematiska fel

Bortfall och mätfel är vanligtvis de felkällor i första hand orsakar som systematiska fel. För att förhindra mätfelens omfattning har datamate-

rialet genomgått olika granskningsåtgärder. I föreliggande population

kan språksvårigheter vara en besvärande felkälla. En uppfattning av detta problems omfattning framgår av tabell 19 där intervjuaren

subjektivt bedömt intervjupersonens språkfärdighet. SCB har dock ingen mer specifik uppfattning eventuella mätfels omfattning eller

om

effekter för denna undersökning, för detta krävs någon form

av

evalveringsstudie till exempel återintervjustudie.

6 Resultatredovisning

Samtliga beräkningar är genomförda med SAS i PC-miljö. Därefter har datamaterialet länkats till Excel för ytterligare redigering och

tabellframställning.

Även avidentifierat datamaterial på individnivå kommer att tillställas Er diskett i ASCII-format. Vid vidare bearbetning och tolkning av detta material bör avsnitt 5.1 ovan beaktas.

SOU 1997: 152 Bilaga 5 257 Tabell l Gifte Ni Er eller blev Ni samboende i anslutning till att Du kom till Sverige

3 300

Tabell 3 Hur träffades Ni

Antal + - Procent + -

När han på resa i 1 400 200 41 4 var Ditt hemland Pâ i annat land 200 100 7 2 resa När Du på i 500 100 14 2 var resa Sverige Genom kontaktförmed- 100 50 2 2 ling Han arbetade i Ditt 200 100 6 2 hemland Din familj att Du skulle 100 50 4 2 gifta Dig m han Genom släktingar i 100 3 2 Sverige Genom Dina bekanta i 100 50 4 2 Sverige På annat sätt 700 100 20 2

3 400

258 Bilaga 5 SOU 1997: 152 Tabell 4 Är Ni fortfarande tillsammans

Antal + - Procent + - Ja 2 700 200 80 4 Nej 700 200 20 4 3 400 Tabell 5 När separerade Ni

Antal + - Procent + - Innan Du fick PUT 100 50 14 6 Efter Du fick PUT 600 200 86 6 700 Under den tid Du väntade PUT, förekom det att den mannen... Tabell 6.1 ...Försökte hindra Din kontakt med andra människor

Antal + - Procent + - Ja 200 100 6 2 Nej 3 100 100 94 2 3 300 Tabell 6.2 ...Försökte göra det besvärligt för Dig lära att svenska

Antal + - Procent + - Ja 200 100 5 2 Nej 3 200 100 95 2 3 400

SOU 1997: 152 Bilaga 5 259

Tabell 6.3 ...Grälade på Dig och kallade Dig fula namn

Antal +- Procent +- Ja 300 100 8 2 Nej 3 100 100 92 2 3 400

Tabell 6.4 ...Hotade Dig med utvisning

Antal + Procent + - Ja 200 100 6 2 Nej 3 200 100 95 2 3 400

Tabell 6.5 ...Hotade Dig med våld

Antal + - Procent + - Ja 200 100 5 2 Nej 3 200 100 95 2 3 400

Tabell 6.6 ...Krävde sexuella handlingar mot Din vilja

Antal +- Procent +- Ja 100 50 4 1 Nej 3 200 100 96 l 3 300

260 Bilaga 5 SOU 1997: 152 Tabell 6.7 ...Fick Dig rädd för honom att vara

Antal + - Procent + - Ja 200 100 6 2 Nej 3 100 100 94 2 3 300 Tabell 6.8 ...Tog Dina pengar och/eller lät Dig inte få till pengar

nödvändiga utgifter

Antal +- Procent +- Ja 200 100 7 2 Nej 3 100 100 93 2 3 300 Tabell 6.9 ...Kastade ut Dig från bostaden

Antal + - Procent + - Ja 100 50 3 1 Nej 3 300 100 97 1 3 400 Tabell 6.10 ...Behandlade Ditt/Dina barn illa

Antal +- Procent +- Ja 100 50 3 1 Nej 3 200 100 97 l 3 300

SOU 1997: 152 Bilaga 5 261 Tabell 6.11 ...På annat sätt behandlade Dig illa Antal +- Procent +-

Tabell 8 Började detta/dessa problem omgående eller efter en

viss tid

Antal +- Procent +- Omgående 200 100 38 10 Efter en tid 300 100 62 10 500 Under den tid Du väntade på PUT, förekom det att den mannen... Tabell 9.1 ...Knuffade eller höll Dig så att det gjorde ont

Antal +- Procent +- Ja 200 100 5 2 Nej 3 200 100 95 2 3 400

262 Bilaga 5

Tabell 9.2 ...Slog Dig så att det gjorde ont

Antal +- Procent +- Ja 200 100 5 2 Nej 3 200 100 95 2 3 400

Tabell 10 Hur ofta förekom detta/dessa problem

Antal + - Procent +- Ofta 100 50 57 15 Sällan 100 50 43 15 200

Tabell 10B Började dessa problem omgående eller först efter en tid

Antal +- Procent +- Omgående 16 l 1 Efter en tid 200 100 84 11 200 avrundat värde blir lika med noll. Det enda som möjligen går att säga är att det vanligaste är att problemen började "efter tid". en Tabell ll Medförde det våld Du utsattes för att Du skadades och/eller att läkarbesök nödvändigt var

Antal +- Procent +- Ja 50 30 22 12 Nej 200 100 78 12 250

SOU 1997: 152 Bilaga 5 263

Tabell 12 Försökte Du vid något tillfälle att få hjälp eller att

prata med någon om problemet/problemen

Antal + - Procent + - Ja 300 100 68 9 Nej 100 100 32 9 400 Vilken typ av hjälp försökte Du få... Tabell 13.1 ...Pratade Du med en vän eller bekant

Antal +- Procent +- Ja 200 100 72 11

Nej 100 50 28 11

Tabell 13.2 ...Pratade Du med kurator eller psykolog

Antal +- Procent +- Ja 100 50 26 11 Nej 200 100 74 11 300

Tabell 13.3 Kontaktade Du någon kvinnoorganisation ex: Kvinnoj0uren

Antal + - Procent + - Ja 100 50 20 10 Nej 200 100 80 10 300

264 Bilaga 5 SOU 1997: 152 Tabell 13.4 Kontaktade Du någon annan myndighet ex: Socialtjänsten

Antal + - Procent + - Ja 100 50 37 12 Nej 200 100 63 12 300

Tabell 13.5 Gjorde Du en polisanmälan

Antal + - Procent + - Ja 100 0 28 11 Nej 200 100 72 ll 300

Tabell 13.6 Försökte Du få någon annan hjälp

Antal +- Procent +- Ja 100 50 20 10 Nej 200 100 80 10 300

Tabell 14 Tyckte Du att den hjälp Du ñck var bra

Antal + - Procent + - Ja 200 100 52 12 Nej 100 50 19 10

Ja och Nej 100 50 29 11

SOU 1997: 152 Bilaga 5 265 Tabell 15 Känner du personligen till några andra utländska kvinnor som kommit till Sverige p.g.a. att de gift sig eller är sambo med en här boende man

Antal + - Procent + - Ja 2 400 100 72 3 Nej 900 100 28 3 3 300

Tabell 16 Känner Du till om den kvinnan/dessa kvinnor blivit illa behandlade av den man de kom hit för att gifta sig eller bli sambo med

Antal + - Procent + - Ja 800 100 33 4 Nej 1 600 100 67 4 2 400

Tabell 17 Kan Du säga hur många kvinnor Du känner till som blivit illa behandlade

3 400

266 Bilaga 5 Tabell 18 Fanns det några barn i hushållet under den period Du sammanlevde med mannen och väntade på PUT Antal +- Procent +-

3300 Tabell 19 Av intervjuaren bedömd språkfärdighet. Antal + - Procent + -

3300 Tabell 20 Utsatt för kränkande behandling eller att våld förekommit. svars- Total + - Procent + alt.

"Ja"-svar något av alla svarsalternativ i fråga

"Ja"-svar någon av två svarsalternativ i fråga 11.

* a"-svar på antingen någon av alternativen i fråga 9 ELLER a-"svar

på någon av alternativen i fråga 11.

SOU 1997: 152 Bilaga 5 267 FRÅGEFORMULÄR

1A Vill du fortsätta direkt

DiJA Fortsätt fråga 1B

------- --

D2 JA, MEN VID SENARE TILLFÄLLE

D3 NEJ, VILL INTE MEDVERKA I UNDER-

SÖKNINGEN, AVSLUTA INTERVJ UN

1B Först vill vi bara kontroller att du kommit till Sverige på grund av att du gifte dig eller blev sambo med en man bosatt här

1 JA Fortsätt fråga 2

----- -- 1 NEJ, AVSLUTA INTERVJUN

När träffade den mannen som blev din anknytning VET EJ MANAD99

År Mån

DD

Gifte ni er eller blev ni samboende i anslutning till att du kom till Sverige

D

1 GIFTA INKL DEM SOM VAR GIFTA VID ANKOMST TILL SVERIGE

D

2 SAMBOENDE

Från vilket land kommer mannen

D

1 SAMMA SOM UP

D

2 SVERIGE

D

3 ANNAT LAND, ANGE VILKET

268 Bilaga 5 SOU 1997: 152 5 Vilket år är han född

Födelseår 2 siffror

VET EJ 99

Hur träffades ni ENDAST ETT ALTERNATIV

När han var resa i ditt hemland På resa i annat land När du var resa i Sverige

Genom kontaktförmedling

Han arbetade i Ditt hemland Din familj bestämde att Du skulle gifta Dig med honom Genom släktingar i Sverige Genom Dina bekanta i Sverige På annat sätt, ange hur

Är ni fortfarande tillsammans

E

1 JA Fortsätt fråga 9 -------- -- 2 NEJ Fortsätt fråga 8 --------- -- När separerade ni l-Innebär att Utvisningsärende öppnas och kvinnan fâr offentligt biträde. 1 Innan du fick PUT 2 Efter att du fick PUT

SOU 1997: 152 Bilaga 5 269

Det är känt sedan tidigare att män kan behandla kvinnor illa i

hemmet. Under den tid du väntade PUT förekom det i ert hem att den mannen

Z

D

1 försökte hindra din kontakt med andra människor försökte göra det besvärligt för dig att lära dig svenska grälade på dig och kallade dig fula nanm P hotade dig med utvisning hotade dig med våld O krävde sexuella handlingar mot din vilja fick dig att vara rädd för honom tog dina pengar och/eller lät dig inte få pengar till nödvändiga utgifter

O s kastade ut dig från bostaden

10 behandlade Dina barn illa 11 annat sätt behandlat dig illa. ANGE VAD.

OM ALLA ALTERNATIV r FRÅGA 9 BESVARADES MED NEJ GÅ TILL FRÅGA 11. i

10 Hur ofta förekom dessa problem

D1 Mycket ofta

E12 Ganska ofta

D3 Ganska sällan

|:|4 Mycket sällan

10B Började dessa problem omgående eller först efter en tid

|:|1 OMGÅENDE

CI2 EFTER EN TID

270 Bilaga 5 SOU 1997: 152

11 Under den tid du väntade på PUT förekom det i ert hem att den mannen 1 2 JA NEJ

1 knuffade eller höll i dig så det E D

att gjorde ont

2 dig så D E

slog att det gjorde ont

OM NEJ PÅ BÅDA OCH NÅGOT "JA"-SVAR 1 FRÅGA 9 FRÅGA 14. PÅ BÅDA . FRÅGA OM "NEJ" OCH ALLA ALTERNATIV 1 9 BE- SVARATS MED "NEJ" --FRÅGA 20.

12 Hur ofta förekom dessa problem

1 Mycket ofta

Cl 2 Ganska ofta

U Ganska

3 sällan

L-.I

4 Mycket sällan

l2B Började dessa problem omgående eller först efter en tid

D

l Omgående

D Efter

2 en tid

Medförde det våld du utsattes för att Du skadades och eller att

läkarbesök var nödvändigt

C|1Ja

|:|2Nej

Försökte du vid något tillfälle att få hjälp eller prata med någon om

problemen TILL IVE: AVSER ÄVEN EV. PROBLEM NÄMNDA I FRÅGA om "ja"-svar där

alla Fortsätt fråga 17

-------

|:|2Nej

SOU 1997: 152 Bilaga 5 271

15 Varför sökte du intehjälp

FLERA SVAR MOJLIGA; LAS UPP ETT ALTERNATIV I TAGET

1 du orkade inte 2 du var rädd för utvisning 3 du var rädd för mannen 4 du tyckte det var meningslöst 5 du visste inte vad man kunde göra 6 du kunde inte svenska tillräckligt bra 7 mannen kontrollerade allt du gjorde så du inte fick chans 8 du hoppades att det skulle gå över 9 du tyckte att allt var ditt fel 10 du ville inte såra mannen 11 problemen gick över efter ett tag

12 relationen tog slut innan du hann söka hjälp

13 han hotade med att Du inte skulle få träffa

barnen D D

14 Du trodde att det var bäst för barnen att Du

avstod D D

15 Annat, ange vad

OM FLERA FRÅGA

ALTERNA°TIV I 15 BESVARADE MED

JA, ANNARS FRAGA 20

---- --.

vilket av de skäl du angivit det huvudsakliga skälet till att du

var inte sökte hjälp ANGE ALTERNATIVETS BOKSTAV

Fortsätt fråga 20

------- --

272 Bilaga 5

17 Vilken typ av hjälp försökte du

FLERA SVAR MOJLIGA: LAS UPP ETT ALTERNATIV I TAGET

l du pratade med en vän eller bekant

du pratade med en kurator eller psykolog du kontaktade någon kvinnoorganisation

D D

t.ex. Kvinnojouren

4 du kontaktade någon annan myndighet

t.ex. Socialtjänsten du gjorde polisanmälan annat, ange vad

tyckte du att den hjälp du fick var bra

El 1 Ja Fortsätt fråga 20

----- --

D

2 Nej Fortsätt fråga 19 ————

E Nej Fortsätt fråga 19

3 Ja och ----- --

Vad tycker du hade varit den bästa hjälp för dig i din situation

20 Känner du personligen till några andra utländska kvinnor som

kommit till Sverige g.a. att de gifte sig eller är sambo med en här

bosatt man

DiJa

D

2 Nej Fortsätt fråga 23 ----- -—

SOU 1997: 152 Bilaga 5 273 21 Känner du till om den kvinnan/dessa kvinnor blivit illa behandlade av den man de kom hit för att gifta sig eller bli sambo med

DIJa

D

2 Nej Fortsätt fråga 23 ————— --

22 Kan du såga hur många kvinnor du känner till Antal

D

23 Till sist några frågor om dig själv. Vilket år är du född

Födelseår 2 siffror

24 När flyttade Du till Sverige År Mån

DD

25 Vilket land kommer du från

26 Fanns det några barn i hushållet under den period du sammanlevde med mannen och väntade på att få PUT

1 Ja, vårt/våra gemensamma barn Ja, mitt/mina barn rån tidigare förhållande Mannens barn från tidigare förhållande Annat inkl. kombinationer av 3

Nej inga barn

274 Bilaga 5 SOU 1997: 152

27 Hade Du barn när Du flyttade till Sverige som stannade kvar i Ditt

hemland hos släktingar/vänner tills Du fick PUT under tiden Du

väntade PUT

ülJa

I:I2Nej

28 Vi vill tacka dig för att du tog dig tid och besvarade frågorna. om det finns något du undrar över vad gäller utredningen är du välkommen att kontakta Monica Felding på telefonnummer 040 35 -

58 55. Om du känner att du vill få hjälp kan du vända dig till Se

intervjuarinstruktion.

29 TILL INTERVJUAREN PÅ

BEDQM SKALAN NEDAN INTERVJUPERSONENS

SPRAKKUNSKAPER.

1 Mycket goda, inga förståelsesvårigheter

Mycket dåliga, kan ha påverkat intervjusvaren.

SOU 1997: 152 Bilaga 6 275

Litteraturförteckning

Litteratur, rapporter m.m.

Arellano, B, Misiowiec, G, Ensamhet, isolering och familjevåld i

flyktingfamiljer, En förstudie om misshandlade invandrade kvinnor.

Röda Korset, flyktingenheten, 1993, Rapportserie nr. 1 Bohlin, A, Offentlighetsprincipen, andra upplagan, Juristförlaget JF AB, 1991 Bohlin, E, Kampen mot kvinnomisshandel, Brevskolan 1984 BRÅ-PM 1994:4 Våld kvinnor i nära relationer, Fritzes, 1994 mot BRÅ Rapport 1996:4, Brottsutvecklingen 1994, Brottsförebyggande rådet, Fritzes, 1996 BRÅ Utredning 1988:1, Brottsoffer, Brottsförebyggande rådet, Allmänna förlaget, Stockholm, 1988 Corell, H, Egerstedt, O, Eliason, M, Heuman, Regner, G, Sekretesslagen, tredje upplagan, Norstedts Gula Bibliotek, 1992 Danelius, H, Mänskliga rättigheter, 5:e upplagan, Norstedts juridik, 1993 Danelius, H, Sverige och de mänskliga rättigheterna, UD informerar 1988:2, Stockholm, 1988 Delegationen för social forskning, Forskning kring våld mot kvinnor. Rapport från ett seminarium anordnat av Delegationen för social forskning, Stockholm, 1985 Ekselius, E, Våld mot kvinnor, Prisma, 1982 Elman, A, Oskyddad i det svenska välfärdssamhället, Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige, 1995 Fitger, Rättegångsbalken Norstedts Juridik, 1996 Folkhälsoinstitutet, Kvinnojourskunskap. En översikt av kvinnojourernas kunskap om sexualiserat våld, speglad mot aktuell forskning, Folkhälsoinstitutet 1994: 10 Freese, Kommentar till datalagen, Publica, 1983 Hellners, T, Malmqvist B, Nya förvaltningslagen med kommentarer, fjärde upplagan, Publica 1995 Holmberg, C, Hult, B, Leijonhufvud, M, Wennberg, Kommentar till Brottsbalken, Del I l-12 kap., sjätte upplagan, Norstedts Blå Bibliotek, 1995 Holstad, Sekretess i allmän verksamhet, Publica, 1990

276 Bilaga 6

Hydén, M, Woman battering material act The construction of as a violent marriage, Stockholm studies social work Akademitryck AB, 1992 Hydén, M, Mot en förståelse av kvinnomisshandel social som process, Särtrycksserien nr 36, kvinnovetenskaplig tidskrift 1995:4, ur s 67-74 Justitiedepartementet, Misshandel och sexuella övergrepp mot kvinnor och barn, Allmänna Förlaget AB 1991 Kring, C, Wahlqvist, Datalagen med kommentarer, Norstredts Gula Bibliotek, 1989 Månsson, S-A, Kärlek och kulturkonflikt, Prisma, 1984

NSHF, Rapport vedrørende familiesammenføring i de nordiske lande, afgivet av arbejdsgruppen under Den nordiske samrådsgruppe på højt niveau for flygtningespørgsmål, Köpenhamn, 1996

Nunez, Bernardita, Rapport från projektet jour för invandrarkvinnor, Alla kvinnors hus, Stockholm 1997 Ottoson Hindberg B, Kvinnomisshandel, Liber Förlag, 1984 Rönqvist, A, Mänskliga rättigheter, Konventionen om barnets rättigheter, D informerar 1996:2, Utrikesdepartementet, Stockholm, 1996 Sandesjö, H, Björk, K, Utlänningsärenden, Praxis, Utlänningsnämndens och regeringens beslut, 1995 års utgåva, I urval av Håkan Sandesjö och Kurt Björk, Publica, 1995 Sandesjö, H, Björk, K, Utlänningsärenden, Praxis, Utlänningsnärnndens och regeringens beslut, Supplement 1 till 1995 års utgåva, I urval av Håkan Sandesjö och Kurt Björk, Publica, 1995 Schiratzki, Muslimsk familjerätt, Lagar, seder och attityder, Norstedts Juridik, 1993 Socialstyrelsen, Allmänna råd från socialstyrelsen 1992:4, Socialbidrag Socialstyrelsen, PM 86/84, Kvinnomisshandel. Rapport från en konferens för invandrarkvinnor och kvinnojourer, sept 1984, arrangerad av bl.a. Socialstyrelsen, 1985 Statens invandrarverk, Förenklad anslagsframställning 1995-1996 Statens invandrarverk, Enkel anslagsframställning 1997 Statens invandrarverk, Kvinna och invandrare, Rapport 1992 om invandrade kvinnors ställning i det svenska samhället med förslag till åtgärder. Statistiska centralbyrån, Familjeförändringar kring 1990, Be 15 SM 9301 Statistiska centralbyrån, Levnadsförhållanden, Offer för vålds- och egendomsbrott 1978-1993, Rapport nr 88 Statistiska centralbyrån, Statistisk årsbok 97 Södersjukhuset, Akutkliniken, Handlingsprogram vid omhändertagande av misshandlade kvinnor

Bilaga 6 277

Tottie, L, Äktenskapsbalken, Norstedts Blå Bibliotek, 1990

Utrikesdepartementet, Förenta Nationernas fjärde kvinnokonferens, Aktstycken utgivna Utrikesdepartementet, Ny Serie 11:51, Stockav holm 1996 Wikrén, G, Sandesjö, H, Utlänningslagen, med kommentarer, femte upplagan, Publica, 1995

Önfelt, C, Vardagens hjältinnor, 10 år på alla kvinnors hus,

Brevskolan, 1991

Offentligt tryck

Prop. 1951:165 Om godkännande av Sveriges anslutning till Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Prop. 1965: 18 Förslag till lag om polisregister m.m. Prop. 1968: 142 Angående riktlinjer för utlänningspolitiken m.m. Prop. 1971:30 Förslag till lag allmänna förvaltningsdomstolar om m.m. Prop. 1971:155 Om ändring i utlänningslagen 1954:193 m.m. Prop. 1979/80:2 Med förslag till sekretesslag m.m. Prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag Prop. 1979/80: 147 Om godkännande av Förenta nationernas konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor

Prop 1981/82:186 Ändring i sekretesslagen 1980:100, m.m.

Prop. 1983/84: 105 Om ändring i brottsbalken m.m. sexualbrotten

Prop. 1983/84:144 Om invandrings- och flyktingpolitiken Prop. 1987/88:14 Grov misshandel och grov stöld Prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. Prop. 1989/90: 107 Godkännande FN-konventionen om barnets av rättigheter Prop. 1992/93: 141 Om ändring i brottsbalken m.m. Prop. 1993/94: 1 17 Inkorporering Europakonventionen och av andra fri och rättighetsförklaringar Prop. 1993/94: 143 Brottsoffren i blickpunkten en brottsofferfond och andra åtgärder för att stärka offrens ställning

Prop. 1994/95: 144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m.

Prop. 1994/95: 179 Ändringar i utlänningslagen 1989:529

Prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv

Prop. 1997/98: 16 Sverige, framtiden och mångfalden från -

invandrarpolitik till integrationspolitik

278 Bilaga 6 SOU 1997: 152

bet. UU 1951:11 Om godkännande Sveriges anslutning till

av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bet. InU1971:37 Om ändring i utlänningslagen jämte m.m. motion AU 1979/80:27 Ny utlänningslag bet. AU 1979/80:30 med anledning propositioner järnav om ställdhetsfrågor

bet. SfU 1983/ 84:30 Om invandrings och flyktingpolitiken prop.

1983/84: 144 bet. 1989/90: SoU28 Godkännande FN-konventionen av om barnets rättigheter

bet. 1991/92:JuU25 Nytt kriminalregister

m.m. bet. 1993/94:JuU19 Anslag till polisväsendet

bet. 1993/94:SfU 14 Invandrar- och flyktingpolitiken bet. 1994/95:JuU21 Påföljdsregistrering,

m.m.

bet. 1994/95:SfU 16 Ändringar i utlänningslagen

bet. 1995/96:SoU4 Barn och ungdom

bet. 1996/97:SfU5 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv SOU 1982:49 Invandringspolitiken, Bakgrund SOU 1983:29 Invandringspolitiken, Förslag

SOU 1990:92 Våld och brottsoffer

SOU 1992:61, del A, Ett reformerat åklagarväsende

SOU 1993:10 En ny datalag SOU 1993:40 Fri och rättighetsfrågor, del A och del B

SOU 1993: 120 Uppehållstillstând och avvisning SOU 1994:33 Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden

m.m.

SOU 1994:44 Folkbokföringsuppgifterna i samhället

SOU 1994:56 Ett centrum för kvinnor våldtagits och misssom handlats SOU 1995:15 Könshandeln SOU 1995:46 Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen SOU 1995:55 Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden SOU 1995:60 Kvinnofrid, del A och del B

SOU 1995:75 Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv

SOU 1966:55 Sverige framtiden och mångfalden SOU 1996:115 Barnkonventionen och utlänningslagen SOU 1997:65 Polisens register SOU 1997:82 Lika möjligheter SOU 1997:39 Integritet Offentlighet Informationsteknik - - SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet

DsIn 1971:5 Förvaltningsreformen och utlänningsärendena

DsS 1983:2 Kvinnomisshandel

Ds 1992:32 Lag kriminalregisterutdrag

om m.m.

SOU 1997: 152 Bilaga 6 279

Ds 1996:28 Remissarnmanställning, Kvinnofrid SOU 1995:60 dir. 1991:119 Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och förvaltningsbeslut dir. 1993:88 Kommission om våld mot kvinnor dir. 1995:38 Registrering av påföljder m.m. dir. 1995:94 Utvärdering av åtgärder brottsofferområdet dir. 1996:15 Barnkonventionen och svensk rätt

dir. 1996:22 Tilläggsdirektiv till registerutredningen Ju 1995 201

dir. 1997:20 Ny instans- och processordning vid tillämpning av

utlännings- och medborgaskapslagstiftningen samt viss översyn över utlänningslagen

skr. 1996/97:24 Invandrings- och flyktingpolitiken skr. 1996/ 97 :4 1 J ämställdhetspolitiken

Utländskt offentligt tryck

Delbetaenkning Vedrørende udenlandske kvinders integration og retsstilling, Betänkning nr 1303, Köpenhamn 1995

utredningar

Statens 1997

offentliga

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg for steg. U. 32. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. lnkomstskattelag,del l-lll. Fi. 33. Att lära över gränser. En studie av OECD:s Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. Förbättradmiljöinformation. M. 34. Övervakning miljön. M. av Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi. av Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. 37. Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. U. Byråkratin i backspegeln. Femtioår av förändring 38. Myndighet eller marknad. på sex förvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. Rösterom bamsoch ungdomars psykiskahälsa. 39. Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. Ju, Flexibel förvalming. Förändringoch verksam- 40. Unga och arbete. ln. hetsanpassning statsförvaltningens av 4l. Staten och trossamfunden struktur. Fi. Rättslig reglering 10.Ansvaret for valutapolitiken.Fi. Grundlag ll. Skatter,miljö och sysselsättning.Fi. Lag om trossamfund - 12. lT-problem inför ZOOO-skiftet. Referat och Lag om Svenskakyrkan. Ku. slutsatserfrån en hearing anordnad av 42. Staten och trossamfunden IT-kommissionenden 18 december. Begravningsverksamheten. Ku. IT-kommissionens rapport 1/97.K. 43. Staten och trossamfunden 13.Regionpolitik for hela Sverige. N. Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen 14.lT i kulturenstjänst. Ku. och de kyrkliga arkiven. Ku. 15.Det svårasamspelet.Resultatstymingens framväxt 44. Staten och trossamfunden och problematik.Fi. Svenskakyrkans personal. Ku. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 45. Staten och trossamfunden l7. Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd, skatteroch finansiering. Ku. + Bilagor. Fi. 46. Staten och trossamfunden 18.Granskning av granskning. Statlig medverkan vid avgiñsbetalning. Ku. Den statliga revisioneni Sverigeoch Danmark. Fi. 47. Statenoch trossamfunden 19.Bättre information om konsumentpriser. ln. Den kyrkliga egendomen.Ku. 20. Konkurrenslagen1993-1996.N. 48. Arbetsgivarpolitik i staten. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplan för barnoch För kompetens och resultat.Fi. unga 6-l6 år. U. 49. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. 22. Aktiebolagetskapital. Ju. 50. Alternativa utvecklingsvågarför EU:s 23. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik. Jo. demokrati och delaktighetden november 8 1996 5 Brister i omsorg anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT- en fråga om bemötande äldre. av kommissionenoch Kommunikationsforsknings- 52. Omsorgmed kunskapoch inlevelse beredningen.lT-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande äldre. av - 24. Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. 53. Avskaffa reklamskatten Fi. - 25. Svensk mat- EU-fat. Jo. 54. Ministem och makten. 26. EUzsjordbrukspolitik och den globala livsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi. försörjningen. Jo. 55. Staten och trossamfunden.Sammanfattningama av 27. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. förslagenfrån de statligautredningarna.Ku. 28. l demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivareoch beslutsfattare. vårt offentliga etos. Fi. + Bilaga och l Ju. 29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnas tjänst. Innehavskriminalisering m.m. Ju. En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi. 30. Europaoch staten. Europeiseringensbetydelsefor 58. Personaluthyrning. A. svenskstatsförvaltning.Fi. 59. Svenskhemmet Voksenâsensforvalmingsfonn. Ku. 3l. Kristallkulan tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom SverigesTelevision. Ku. lT-kommissionensrapport 3/97. K. KUNGL BlBl . 1997 1 l 2 T - e

STOCKHOLM

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växa bland betongoch kojor. 89. Handeln medskrot och begagnade varor. N. . Ändrad statligaplan-, bygg- Ett delbetänkande barns och ungdomars 90. organisation for det om uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områden från och bostadsväsendet. ln. Storstadskommittén. 9 Jaktens villkor en utredning om vissa jaktfrågor. . - Jo. 62. Rosorav betong. En antologi till delbetänkandetAtt växa bland 92. Medieföretagi Sverige Ägandeoch betongoch kojor från Storstadskommittén.S. strukturförändringari press, radio och TV. Ku. 63. Sverigeinfor epokskiftet. 93. Hantering av fel i utjämningssystemet for

lT-kommissionensrapport 5/97. K. kommuner och landsting. In. Samhall.En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 94. Konkurrensneutralt transportbidrag.N. . + Bilagedel.A 95. Forum for världskultur 65 Polisensregister.Ju. en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. - . och fastighetsägande. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 96. Lokalforsörjning 67. Återkallelse uppehållstillstånd. UD. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. av 68. Grannlands-TV i kabelnät.Ku. Fi. 69. Besparingar i stort och smått. U. 97. Skydd av skogsmark.Behov och kostnader.M. 70. Totalforsvaret och frivilligorganisationema 98. Skydd av skogsmark.Behov och kostnader. uppdrag, stödoch ersättning. Fö. Bilagor. M. - 7 Politik för unga. 99. En ny vattenadministration.Vatten är livet. M. . + st 2 bilagor. ln. I00. Nya samverkansfonnerinom den Sjöhistoriska 72. En lag socialförsäkringar. museiverksamheten. Ku. om 73. Infor svenskpolicy säker elektronisk l0l. Behandling av personuppgifter om en om kommunikation. Referat från ett seminarium totalforsvarspliktiga.Fö. Närings- och 102.Mat Miljö. Svensk strategifor EUzs anordnatav lT-kommissionen, handelsdepanementet och SElS den I l december jordbruk i framtiden.Jo. 1996. IT-kommissionens rapport 6/97. K. lO3. Rapport medförslag om sändningsorter. Ku. 74. EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional l04. Polisi fredenstjänst.UD. utveckling. Jo. 105. Agenda 21 i Sverige. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler for Fem år efter Rio resultat och framtid. M. fysiska Fi. 106.En fond för unga konsmårer.Ku. personer. 76. Invandrarei vård och l07. Den nya gymnasieskolan omsorg fråga bemötande äldre. problem och möjligheter. U. - en om av - 77. Uppföljning inkomstskattelagen. Fi. 108.Att lämnaskolan medrak rygg Om rätten till av - 78. Medelsflsrvaltning i kommuner och landsting. In. skriftspråketoch om förskolans och skolans 79. Försäkringsmäklare.En lagöversyn möjligheter att förebyggaoch möta läs-och av Försäkringsmäklarutredningen. Fi. skrivsvårigheter.U. 80. Reformerad stabsorganisation.Fi. l09. Myndighetsansvaret för transport av farligt

81. Allmännyttiga bostadsföretag. gods.Fö. + Bilaga. In. ll0. Säkrare obligationer Fi. 82 Lika möjligheter. In. lll. Branschsanering och andra metoder mot - . 83.Om makt och kön i spåren av offentliga ekobrott. Ju. organisationers omvandling. A. ll2. En samordnad militär skolorganisation. 84. En hållbar kemikaliepolitik. M. ll3. Mot halva makten elva historiska essäer om - 85 Förmånefter inkomst- Samordnat inkomst kvinnors strategieroch mäns motstånd.A. . i begreppför bostadsstöden och nya ll4. Styrsystem och jämställdhet. Institutioner kvalifikationsreglerför rätt till förändring och könsmaktens framtid. A. sjukpenninggnindandeinkomst. S. ll5. Ljusnande framtid eller ett långt farväl Den svenska välfärdsstaten i jämförande 86. Punktskattekontrollav alkohol, tobak och mineralolja,m.m. Fi. belysning.A. 87. Kvinnor, män och inkomster. l16. Barnets bästa i främsta rummet. FN:s konvention Jämställdhetoch oberoende.A. om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. 88. Upphandling for utveckling.N. 116.Barnets bästa en antologi. S. -

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

ll7. Nobelcenteri Stockholm ett informations-och — aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och samhälle.Ku. 118. Delade städer. Il9. En tydligare roll för hälso-och sjukvårdeni folkhälsoarbetet. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, utveckling. En Kartläggning. U. l2l. Skolfrågor Om skolai en ny tid. U. — l22. Rättigheter lufifartyg. i K. 123.Ett effektivare näringsförbud. N. 124. IT-kommissionens hearing om den nya medie-och programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,997-06-16. K. 125 Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126. Bilen, miljön och säkerheten.Fi. I27. Straffansvarför juridiska personer. Del A+B. Ju. 128.Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130. Effektivare statlig inköpssamordning.Fi. 131.Lag om premiepension.Fi. I32. Antimicrobial FeedAdditives. Jo. l33. Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytande ökad kvalitet och rättssäkerhet.S. 135.Ledare,makt och kön. A. 136.Kvinnors och mäns löner varför så olika A. - 137.Glastakoch glasväggar Den könssegregerade arbetsmarknaden.A. 138. Familj, makt ochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenoch makten.Förhandlingarom arbete och pengar i familjen. A. l40. Fonogramersättning.Ku. 141.Boken itiden. Ku. 142.Högkostnadsskydd mot sjuklönekostnader.S. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD. - 144.Försvarets fastigheter. Former för en kostnadseffektivoch verksamhetsinriktadförvaltning. Fi. 145. Förvalta med miljöansvar.Statsförvaltningens arbeteför ekologiskhållbarhet.M. 146.Grunddata i samhälletstjänst.Fi. - 147.Barns bilder av åldrande en fråga om bemötande äldre. av - 148.Utbildningskanalen.U. 149. Miljön i ett utvidgat EU. M. l50. EUzsjordbrukspolitik ochöstutvidgning.Jo. l5l. Foodand the environment,Swedish strategy for the future of EU agriculture.Jo. 152.Uppehållstillstánd grund av anknytning.UD.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnets bästa en antologi. 116 - Delade städer.118 Fastighetsdataregister. 3 En tydligare roll för hälso- och sjukvårdeni Aktiebolagets kapital. 22 folkhälsoarbetet. 119 Bampomografifrågan. Förtroendemannainflytande ökad kvalitet och 29 lnnehavskriminaliseringm.m. rättssäkerhet. 134

Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. 39 Högkostnadsskyddmot sjuklönekostnader.142 Grundlagsskyddför nya medier. 49 Barns bilder av åldrande Folket som rådgivare och beslutsfattare. en fråga om bemötande av äldre. 147 + Bilaga och 2. 1 56 -

Polisensregister. 65 Kommunikationsdepartementet

Branschsanering och andrametoder mot ekobrott. 1 l 1 - Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.6 Straffansvarför juridiska personer. Del A+B. 127 lT-problem inför ZOOO-skiñet. Referatoch slutsatserfrån

Utrikesdepartementet en hearing anordnad av lT-kommissionenden

18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. 12 Återkallelse av uppehållstillstånd. 67 Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, Polis i fredenstjänst. 104 demokrati och delaktighetden 8 november 1996 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden. 128 anordnatav Folkomröstningsutredningen,lT- StörreEU säkrareEuropa. 143 — kommissionen och Kommunikationsforsknings- Uppehållstillstånd grund av anknytning. 152 beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. 23

Kristallkulan tretton röster om framtiden. Försvarsdepartementet lT-kommissionensrapport 3/97. 31 Totaltörsvaret och frivilligorganisationema Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. 35 uppdrag,stöd och ersättning. 70 - Sverige inför epokskiftet. Behandling av personuppgifter om T-kommissionens rapport 5/97. 63 totaltörsvarspliktiga. 101 Inför en svensk policy om säker elektronisk Myndighetsansvaret for transportav farligt gods. 109 kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av En samordnad militär skolorganisation.112 lT-kommissionen, Närings-och handelsdepartementet

och SElSden ll december1996. Socialdepartementet lT-kommissionensrapport 6/97. 73 Rösterom barnsoch ungdomars psykiska hälsa.8 122 Rättigheter i luñfartyg. Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. 24 hearing den medie- och - lT-kommissionens om nya Brister omsorg i programvaruindustrin. Andrakammarsalen,

en fråga om bemötande av äldre. 51 1997-06-16. 124 - Riksdagen, Omsorgmed kunskapoch inlevelse Kollektivtrafik i tid Bilaga. 129 + en fråga om bemötandeav äldre. 52 - Att växa bland betong och kojor.

Ett delbetänkande om barnsoch ungdomars Finansdepartementet

uppväxtvillkor i storstådemas utsatta områdenfrån lnkomstskattelag, del I-lIl. 2 Storstadskommittén. 61 Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring sex Rosorav betong. forvalmingsområden. 7 En antologi till delbetänkandet Att växa bland Flexibel förvaltning. Förändringoch verksambetongoch kojor från Storstadskommittén. 62 statsförvaltningens struktur. 9 hetsanpassningav En lag om socialtörsäkringar. 72 Ansvaret for valutapolitiken. 10 Invandrarei vård och omsorg Skatter, miljö och sysselsättning. l 1 en fråga om bemötande av äldre. 76 - Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt samordnat inkomstbegrepp Förmånefter inkomst- och problematik. 15

för bostadsstödenoch nya kvalifikationsregler for Skatter, tjänster och sysselsättning.

rätt till sjukpenninggrundandeinkomst. 85 + Bilagor. 17 Barnetsbästai främsta rummet. l-Nzs konvention Granskningav granskning. om barnetsrättigheter förverkligas i Sverige.1 16 Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. 18

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Kontroll Reavinst Värdepapper.27 Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, l demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och utveckling. En Kartläggning. 120 vån offentliga etos. 28 Skolfrågor- Om skolai en ny tid. 121 Europaoch staten. Europeiseringensbetydelseför Utbildningskanalen.148 svenskstatsförvaltning.30 Att lära En studie OECD:s Jordbruksdepartementet över gränser. av förvaltningspolitiskasamarbete.33 Svensk mat- EU-fat. 25 Bekämpande penningtvätt.36 av EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- Myndigheteller marknad. försörjningen.26 Statsförvaltningensolika verksamhetsfonner.38 Alternativa utvecklingsvägarför EU:s Arbetsgivarpolitik i staten. gemensamma 50 För kompetensoch resultat.48 EU:sjordbrukspo|itik, miljön och regional Avskaffa reklamskatten 53 utveckling. 74 Ministem och makten. Jaktensvillkor utredning vissajaktfrågor. 91 — en om Hur fungerar ministerstyre praktiken 54 i Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s 1 medborgarnas tjänst. jordbruk i framtiden.102 En samlad förvaltningspolitik för staten. 57 Antimicrobial Feed Additives. 132 Statsskuldspolitiken.66 Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. 133 Bosättningsbegreppet. Skatterättsligaregler för EU:s jordbrukspolitik och östutvidgning.150 fysiska personer. 75 Foodand the environment,Swedish strategy for the Uppföljning av inkomstskattelagen.77 future of EU agriculrure.151 Försäkringsmåklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. 79 Arbetsmarknadsdepartementet Refonneradstabsorganisation.80 Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för Punktskattekontroll av alkohol, tobak och arbetshandikappade. 5 mineralolja, m.m. 86 Personaluthyming.58 Lokalförsörjning och fastighetsägande. Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd En utvärdering av statens fastighetsorganisation.96 Bilagedel.64 + Säkrareobligationer 1 10 Om makt och kön i spåren offentliga - av Ett svensktinvesterarskydd.125 organisationersomvandling.83 Bilen, miljön och säkerheten. 126 Kvinnor, och inkomster. män Effektivare statlig inköpssamordning.130 Jämställdhetoch oberoende.87 Lag om premiepension.131 Mot halva makten elva historiskaessäerom - Försvarets fastigheter. kvinnors strategier och motstånd. 113 mäns Fonner för en kostnadseffektivoch Styrsystem ochjämställdhet. Institutioner i verksamhetsinriktadförvaltning. 144 förändringoch könsmaktens framtid. 114 Grunddata i samhälletstjänst. 146 Ljusnande framtid eller långt farväl - ett Den svenska välfärdsstaten i jämförande

Utbildningsdepartementet

belysning.l 15 Den nya gymnasieskolan steg för steg. l Ledare,makt och kön. 135 — Växa i lärande. Förslagtill läroplan för barnoch Kvinnors och mäns löner varför såolika 136 unga 6-16 år. 21 Glastakoch glasväggar Den könssegregerade Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. 37 arbetsmarknaden.137 Besparingari stort och smått.69 Familj, makt ochjämställdhet.138 Den nya gymnasieskolan Hemmet,barnenoch makten.Förhandlingar om problemoch möjligheter. 107 arbeteoch i familjen. 139 - pengar Att lämna skolanmedrak Om rätten till rygg — skriftspråketoch om förskolansoch skolans möjligheter att förebygga och möta läs-och skrivsvårigheter.108

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kultu rdepartementet Inrikesdepartementet lT i kulturens tjänst. 14 Bättre information om konsumentpriser.19 Staten och trossamfunden Unga och arbete. 40 Rättslig reglering Politik för unga. Grundlag + st 2 bilagor. 71 ~ trossamfund Medelsförvaltningi kommuner och landsting. 78 — Lag om Svenskakyrkan. 41 Allmännyttiga bostadsföretag. — Lag om Staten och trossamfunden + Bilaga. 81 Begravningsverksamheten. 42 Lika möjligheter. 82 Staten och trossamfimden Ändrad organisation för det statligaplan-, bygg- Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och och bostadsväsendet. 90 de kyrkliga arkiven. 43 Hantering av fel i utjämningssystemet för Statenoch trossamfunden kommuner och landsting. 93 Svenskakyrkans personal.44 Miljödepartementet Statenoch trossamfunden Stöd,skatter och finansiering. 45 Förbättrad miljöinfonnation. 4 Staten och trossamfunden Följdlagstiñning till miljöbalken. 32 Statlig medverkan vid avgiñsbctalning. 46 Övervakning av miljön. 34 Staten och trossamfunden En hållbar kemikaliepolitik. 84 Den kyrkliga egendomen. 47 Skydd av skogsmark.Behov och kostnader. 97 Statenoch trossamfunden. Sammanfattningama av Skydd av skogsmark. Behovoch kostnader. förslagenfrån de statliga utredningarna. 55 Bilagor. 98 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn. 59 En ny vattenadministration.Vatten är livet. 99 Betal-TV inom Sveriges Television. 60 Agenda21 i Sverige. Grannlands-TV i kabelnät. 68 Fem år efter Rio resultatoch framtid. 105 - Ägande och Förvalta med miljöansvar. Statsförvaltningens Medietöretagi Sverigestrukturförändringar press, i radio och TV. 92 arbete för ekologisk hållbarhet. 145 Forum för världskultur Miljön i ett utvidgatEU. 149 en rapport om ett rikare kulturliv. 95 - Nya samverkansformer inom den Sjöhistoriska museiverksamheten. IOO Rapport medförslag om sändningsorter. 103 En fond för unga konstnärer. 106 Nobelcenter i Stockholm ett infonnations-och aktivitetscentmm kring naturvetenskap, kultur och samhälle. 117 Fonogramersättning. 140 Boken i tiden. 141

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige.13 Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagen1993-1996. 20 Upphandlingför utveckling. 88 Handeln med skrot och begagnade varor. 89 Konkurrensneutralt transportbidrag. 94 Ett effektivare näringsforbud. 123

Ponnmusnøsqârocxuow FAx:ol-69o9:9:,Tsu:rou:oO-6909190