SOU 1999:16

Ökad rättssäkerhet i asylärenden slutbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Ökad rättssäkerhet

asylärenden

slutbetänkande Kommittén om av instans- och

ny processordning

i NIPU

utlänningsärenden

1999: 16

sou

13015 S

Öcc 0

Mmin

Statens offentligautredningar mm 1999:16

W Utrikesdepartementet

Ökad rättssäkerhet

asylärenden

slutbetänkande instans-

av Iggmmittén om ny

och processordning i utlänningsärenden N IPU Stockholm 1999

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt. För remissutsändningar av SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie svarar Fakta Info Direkt på uppdrag av Regeringskansliets forvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fakta Info Direkt, Kundservice

Box 6430, 113 82 Stockholm

Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71

E-post 0rder@faktainf0.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet for den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Information Rosenbad

Regeringskansliet

103 33 Stockholm

Fax: 08-405 42 95

Telefon: 08-405 47 29

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-7610-920-8 Stockholm 1999 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Pierre Schori

Genom beslut den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen statsrådet Schori att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté UD 1997:04 med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 12 februari 1997 Siv Helmer som ordförande och Maud Bjömemalm s, Sigrid Bolkéus s, Sten De Geer v Erik Arthur Egervärn c, Gustaf von Essen rn Lena Isaksson fp, Helena Karlén kd och Ragnhild Pohanka mp som ledamöter i kommittén. Genom beslut den 12 augusti 1997 entledigades Helena Karlén och förordnades Magda Ayoub kd som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades den 4 1997 rättschefen Lars

mars Magnuson samt generaldirektörerna Lena Häll Eriksson och Johan Fischerström. Genom beslut den 3 mars 1998 entledigades Johan Fischerström och förordnades stf generaldirektören Håkan Sandesjö som sakkunnig.

Som experter förordnades den 4 mars 1997 kanslirådet Eva Nordqvist, kammarrättsassessorn Ann-Jeanette Eriksson, polisintendenten Stefan Carp, ordföranden Eva Norström, sakkunniga Eva Ulfvebrand och advokaten Per Stadig. Vidare förordnades experter

som i kommittén genom beslut den 26 mars 1997 hovrättsassessorn Ulf Wallentheim, den 1 juli 1997 språkexperten Gertrud Berglund att medverka vid den språkliga utformningen av lagtexten, den 26 mars 1998 kanslirådet Lars Påhlsson och den 23 november 1998 departementsrådet Gunnar Hermanson fr.o.m. den 16 oktober 1998. Genom beslut den 19 november 1997 entledigades Ann-Jeanette Eriksson och förordnades hovrättsassessorn Anders Norin expert t.o.m. den 15 okto-

som ber 1998.

Som sekreterare förordnades den 12 februari 1997 kanslirådet Bengt Ranland, som bitr. sekreterare den 14 april 1997 Kerstin Sjeldrup och som sekreterare den 1juni 1997 Margareta Landerholm.

Kommittén har antagit namnet Kommittén instans- och

om ny processordning i utlänningsärenden, NIPU.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande SOU 1999: l 6 Ökad rättssäkerhet i asylärenden.

Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ordföranden Siv Helmer, ledamöterna Magda Ayoub, Sten De Geer, Lena Isaksson och Ragnhild Pohanka, sakkunnige Håkan Sandesjö samt experterna Eva Norström, Per Stadig och Eva Ulfvebrand.

Stockholm i februari 1999

Siv Helmer

Magda Ayoub Gustaf von Essen

Maud Björnemalm Sten De Geer

Sigrid Bolkéus Lena Isaksson

Erik Arthur Egerväm Ragnhild Pohanka

/Margareta Landerholm

/Bengt Ranland

/Kerstin Sjeldrup

Innehåll

Förkortningar	15
Sammanfattning	17
Författningsförslag	29
Förslag till utlänningslag	29

Förkortningar

a.a. anfört arbete AT arbetstillstånd AU Arbetsmarknadsutskottet bet. betänkande dir. direktiv dnr diarienummer

Ds Departementsserien

Ds A Departementsserien Arbetsmarknadsdepartementet Ds In Departementsserien Inrikesdepartementet EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EU Europeiska Unionen

EG Europeiska gemenskapema FN Förenta nationerna JuU Justitieutskottet kap. kapitel LVM lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall LVU lagen l990:52 med särskilda bestämmelser om vård av

unga NU Nordisk utredningsserie NUT ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL om uppehållstillstånd

prop. proposition PUT permanent uppehållstillstånd RB rättegångsbalken rskr. riksdagsskrivelse

SCB Statistiska centralbyrån SekrL sekretesslagen 1980: 100 SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SIV Statens invandrarverk skr. Regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter

TUT tidsbegränsat uppehållstillstånd

16 Förkortningar

UAT uppehålls- och arbetstillstånd UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/

FN:s flyktingkommissarie UN Utlänningsnämnden UT uppehållstillstånd UtlL utlänningslagen 1989:529 UtlF utlänningsförordningen 1989:547

Sammanfattning

En ny instans- och processordning

Behovet processordning

av en ny I kommitténs direktiv påpekas att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för att handläggningstidema varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Kommittén har haft att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Tvåpartsförfarande

Kommittén anser att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större utrymme för en tvåpartsprocess. Fördelarna blir särskilt tydliga vid muntlig förhandling. En möjlighet till tvåpartsförfarande med muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna förbättras.

Ej asylnämnd inom Invandrarverket

Kommittén har övervägt om fördelarna med tvåpartsförfarande skulle kunna nås genom förändringar av beslutsfattandet inom Invandrarverket.

Beslutsfattandet skulle kunna byggas ut att asylnämnd in-

genom en rättas hos Invandrarverket. Nämnden skulle kunna delta i vissa beslut. Ett förfarande tvåpartskaraktär skulle kunna åstadkommas att

av genom olika organ inom verket utreder och fattar preliminärt beslut respektive omprövar beslutet. Omprövningen skulle ske begäran av den en-

18 Sammanfattning SOU 1999: 16

skilde, efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller genom automatisk underställning av alla eller vissa beslut om avvisning eller utvisning. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller en särskild allmän ombudsenhet inom verket få uppträda som motpart till sökanden.

För att en sådan modell med omprövning av en asylnämnd inom verket skall vara meningsfull krävs att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Kommittén har funnit att modellen inte tillgodoser önskemålet om en tydlig motpart till den enskilde. Omprövning inom samma myndighet tillgodoser inte heller kravet att en asylansökan skall kunna prövas i två instanser. Ytterligare minst en instans skulle ändå komma att behövas. Modellen kan inte ersätta ett sådant tydligare tvåpartsförfarande som kännetecknar processen i domstolar.

Överprövning i länsrätt och kammarrätt

De år 1996 införda reglerna om tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna utgör enligt kommitténs uppfattning en utmärkt förebild för hur i utlänningsärenden bör gå till. Dessa regler in-

processen nebär att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till en länsrätt. Om länsrättens beslut innebär att myndighetens beslut ändras på ett sätt som myndigheten anser felaktigt, får myndigheten överklaga länsrättens beslut. Myndigheten blir därför motpart till den enskilde redan hos länsrätten och lägger där fram utredning och kan argumentera för sin uppfattning.

Kommittén föreslår därför att Invandrarverket som central utlänningsmyndighet och förvaltningsmyndighet skall fatta beslut i första instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut får överklagas till en kammarrätt. För prövning hos kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om sådant tillstånd som gäller hos kammarrättema. Någon möjlighet till överprövning kammarrättens beslut föreslås inte, utan

av kammarrätten blir slutinstans.

Kommittén har också övervägt ett alternativ där Invandrarverket inte skall få fatta beslut om avvisning eller utvisning utan i stället efter sin utredning få vända sig till länsrätten med en ansökan om avvisning eller utvisning och om att utlänningens ansökan om asyl eller annat uppehållstillstånd skall avslås. Kommitténs majoritet har dock föredragit den modell som bättre stämmer överens med hur den vanliga förvaltningsprocessen ser ut, då en enskild ansöker om något.

Utlänningsärenden skall inte handläggas vid alla länsrätter och inte heller vid alla kammarrätter. Behovet av domstolar i asylärenden bör

SOU 1999: l 6 Sammanfattning 19

styrande för hur många och vilka länsrätter som skall handlägga vara utlänningsärenden. Med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisation kommer det inte att finnas några asylärenden att överpröva hos länsrätter än tre platser i landet. Regeringen bör få bestämma

mer vilka länsrätter skall handlägga utlänningsärenden. Enligt kom-

som mitténs uppfattning talar dock starka skäl för att det skall vara länsrätterna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Ett annat skäl för att inskränka antalet länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden är att ärendena, liksom ärenden andra områden, kräver särskild kompetens. Bortsett från de juridiska kunskaper

krävs, krävs också större allmänkunskap om förhållanden i andra som länder samt bättre tillgång till sådan information än domstolar i allmänhet behöver. Kompetensen behöver också byggas genom erfaren-

upp het rättsområdet. Om ärendena sprids ut alltför många länsrätter

av skulle det vara svårt för varje enskild domstol att bygga upp denna kompetens.

Genom att lägga överprövningen Invandrarverkets beslut hos

av befintliga domstolar kommittén att behovet av flexibilitet då an-

anser talet ärenden växlar lättare kan tillgodoses än inom ett specialorgan. Växlingen i antalet ärenden beror främst på förändring i antalet asylsökande, vilket i sin tur hänger samman med förändringar i vår omvärld som är svåra att förutse.

Kommittén anser även i övrigt att fördelarna med att lägga utlänningsärendena hos befintliga domstolar överväger fördelarna med att ha dem hos ett specialorgan eller en specialdomstol. Ett skäl är domstolsmiljön. En knytning till etablerade domstolar bör göra det tydligare att beslutsfattandet även detta rättsområde har statsmakterna

av givna ramar att hålla sig inom.

Möjligheterna till muntlig förhandling blir också bättre med flera domstolar som finns i olika delar av landet.

Kommittén inte att utlänningsärenden bör läggas hos alltför

anser små länsrätter. De riskerar då att bli dominerande ärendegrupp inom

en domstolen. Till detta kommer att behovet av flexibilitet för dessa ärenden inte kan tillgodoses inom en liten domstol.

Alla kammarrätter skall inte handlägga utlänningsärenden. Kammarrätten skall vara prejudikatinstans, och detta kan inte åstadkommas om ärendena delas på flera kammarrätter. Överinstansema bör inte

upp heller lika många som antalet underinstanser. Kommittén föreslår

vara att Kammarrätten i Stockholm skall vara överinstans.

20 Sammanfattning SOU 1999: 16

Utlänningsdomstolar

Utlänningsärenden kräver särskilda kunskaper, bl.a. i fråga förhålom landen i olika främst flyktingproducerande länder. Alla regler - - som avser allmänna förvaltningsdomstolar blir inte tillämpliga. Framför allt blir instansordningen en annan och kortare än i andra mål. Nämndemännen i domstolarna kan med hänsyn till domkretsarna inte heller utses i samma val som övriga nämndemän i länsrätterna och kammarrätterna. Kommittén föreslår att de länsrätter och den kammarrätt som utses att handlägga utlänningsmål, på samma sätt särskilt utsedda som tingsrätter utgör fastighetsdomstolar eller miljödomstolar, då de handlägger dessa mål skall göra det som utlänningsdomstolar respektive Utlänningsöverdomstol.

Processordningen

För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga regler gälla. Det innebär i fråga muntlig förhandling att sådan får om hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Kommittén understryker att muntlig förhandling i förvaltningsdomstolarna är avsedd ett komplement till den skriftliga handläggsom ningen och att förhandlingen inte allt processmaterial. Självklart avser kan förhandling ändå, särskilt när det är fråga trovärdighet, komma om att beröra det skriftliga materialet. De vanliga reglerna för förvaltningsdomstolarna om domförhet föreslås också gälla. Mål som rör avvisning eller utvisning skall utgöra förtursmål i domstolarna.

Medborgarskapsärenden och tillståndsärenden

Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyktingförklaring och resedokument, föreslås följa instansordning samma som asylärenden och andra ärenden avlägsnande från landet. Förom valtningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem. Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli betydligt lägre än i målen avlägsnande. om

SOU 1999: 16 Sammanfattning 21

Processuella frågor

Även beslut i processuella frågor skall handläggas inom den föreslagna instansordningen. Det gäller bl.a. beslut om förvar och biträdesfrågor. Även frågor kostnadsansvar för transportör skall handläggas i

om denna ordning.

Handläggningstider

Genom att förbättras, och särskilt genom möjligheterna till

processen effektiv muntlig förhandling, bedömer kommittén att handläggningstiderna för asylärenden kan förkortas. De mål som gäller avlägsnande ur landet kommer att handläggas som förtursmål inom en större och mera flexibel organisation än för närvarande.

Samtidigt pekar kommittén på behovet av att Invandrarverket skall kunna prioritera asylutredningar så att dessa kan avslutas inom rimlig tid. En sådan åtgärd kan antas vara av avgörande betydelse för att handläggningstiderna skall kunna kortas. Möjligheterna att påverka detta har dock inte legat inom kommitténs uppdrag.

Snabbprocessen

Kommittén har övervägt några förändringar bör göras i den s.k.

om snabbprocessen, dvs. förfarandet när det gäller asylansökningar som bedöms uppenbart ogrundade. Kommittén anser det nödvändigt att

som ha ordning där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även det inte

en om har vunnit laga kraft och även om det överklagas. För att tillgodose krav i bl.a. EU:s minimigarantiresolution föreslås emellertid att en ansökan inhibition av ett omedelbart verkställbart avvisningsbeslut

om skall medföra att beslutet inte får verkställas, förrän domstol har prövat om inhibition skall beviljas.

Avvisningsbeslutet får således överklagas till länsrätt. Om länsrätten delar Invandrarverkets bedömning att ansökan är uppenbart ogrundad, skall länsrättens beslut inte få överklagas till Kammarrätten.

En särskild ordning föreslås dock för avvisning till vissa tredje länder, typiskt sett kan säkert första asylland. För att den

som anses vara särskilda ordningen skall kunna tillämpas, skall regeringen ha fört upp landet i fråga på en särskild förteckning. Om en asylsökande reser från ett sådant land, skall sökanden kunna avvisas direkt till det landet, även inhibition söks. Domstolens beslut över inhibitionsansökan

om behöver således i dessa fall inte avvaktas. Det innebär att själva ansökningen inhibition inte ges någon uppskovseffekt.

22 Sammanfattning SOU 1999: 16

För att ett land skall föras upp på förteckningen skall en grundläggande förutsättning vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Det är således fråga om etablerade demokratier enligt den västerländska uppfattningen.

Biträde

Rätten till offentligt biträde väsentlig del av en rättssäker asyl-

utgör en process. Några förändringar föreslås inte i denna rätt. Kommittén anser det angeläget att Invandrarverket fortsätter sina strävanden att förordna biträde på ett så tidigt stadium som möjligt och att därmed också kunna påbörja och avsluta asylutredningen så fort som möjligt.

Sekretess

Kommittén föreslår inte heller några ändringar i sekretesslagen. Kommittén förutsätter dock att öppenheten blir större då processen förläggs till domstol och genom att Invandrarverket där får uppträda som part. Olika slags länderinformation kommer på detta sätt att bli processmaterial på ett tydligare sätt. Även i den mån information sekretessbeläggs, kommer det att kunna bli tydligare att sådan information fmns.

Regeringens styrning

Kommittén föreslår att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället förordning.

ske genom

Säkerhetsärenden

Ett undantag från den ordinarie instansordningen föreslås beträffande s.k. säkerhetsärenden. För att ge möjligheter till en tvåinstansprövning skall Invandrarverket alltid fatta beslut i sådana ärenden. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Även Rikspolisstyrelsen skall kunna överklaga beslutet, om det går styrelsen emot.

Regeringen skall hämta yttrande från Högsta domstolen, innan den fattar beslut att utvisning skall ske. Finner Högsta domstolen att det finns absolut hinder mot utvisning, får någon utvisning inte ske.

SOU 1999: 16 Sammanfattning 23

En ny utlänningslag

Behovet av en ny utlänningslag

Den nuvarande utlänningslagen 1989:529 trädde i kraft den l juli 1989. Den har sedan dess ändrats mer än tjugo gånger. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar redan gjorts medfört att la-

som

i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De ändringar gen som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instansoch processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av Anknytningsutredningen i betänkandet SOU 1997:152 Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvändiga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.

I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det

angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfattsom ligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral.

Anknytning äktenskap/sammanboende

genom Kommittén ställer sig bakom stora delar förslagen i Anknytnings-

av utredningens betänkande SOU 1997:152 Uppehållstillstånd på grund

anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att av möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen.

Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma, det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfal-

om let kräver det att såväl sökanden referenspersonen måste höras

som muntligt.

När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap varandra. Kommittén pekar dock vikten av

om att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana arrangerade äktenskap.

Endast särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan av-

om slås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan

att det finns påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas vara en för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbe-

24 Sammanfattning SOU l 999: l 6

dömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar.

Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas rörande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot

4 eller 6 kap. brottsbalken.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning

av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som sökandena inte känner till.

En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge ansökan där.

a Omprövning av beslut som vunnit laga kraft

Det är enligt kommittén nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är samtidigt mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet omprövningar av lagakraftvunna beslut, som i dag kräver orimligt stora resurser.

Omprövning skall endast vara möjlig om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. Omprövning bör vara möjlig främst om det finns hinder mot verkställigheten därför att det kommit fram nya politiska skäl eller verkställigheten av praktiska skäl inte är

SOU 1999: 16 Sammanfattning 25

möjlig att genomföra. Likaså måste omprövning vara möjlig om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten när sökanden har en stark anknytning till någon person här i landet, särskilt i fall där barn är berörda. Det finns dock i princip inte skäl att ompröva beslutet enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en något längre tid än vad som var fallet när ärendet senast prövades. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet.

Den nuvarande ordningen med ny ansökan NUT for omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där Statens invandrarverk prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som i dag anges i lagtext kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten.

Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får Invandrarverket besluta att verkställigheten skall genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får Invandrarverket fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. Invandrarverket får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. Invandrarverkets beslut i dessa fall får inte överklagas.

Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet måste Invandrarverket anmäla ärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock inte ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den närmaste tiden.

Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som Statens invandrarverk anmäler till utlänningsdomstolen.

26 Sammanfattning SOU 1999: l 6

Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning

Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa i landet. Misstankama om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har for att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras.

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd for den har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till

som längden av utlänningens vistelse i Sverige och till levnadsomständigheterna i övrigt.

Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i Sverige, även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara tillräckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form rätt till uppehållstillstånd.

Om misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas i

annan bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än i dag framgå vilken form misskötsamhet som det kan vara fråga om.

Med ovanstående utgångspunkter som grund föreslår kommittén följande ändringar när det gäller den vikt som skall fästas vid levnadssättet vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning.

Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras för dem som behöver skydd på grund krig eller miljökatastrof. Det innebär i princip att lagtexten

av en anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet.

Vid prövningen ansökan uppehållstillstånd för andra till-

av en om ståndssökande än skyddsbehövande skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom hittills skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd

som är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln förs i lagtexten.

SOU 1999: 16 Sammanfattning 27

Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort. Den nuvarande bestämmelsen har såvitt känt aldrig tillämpats.

Vid återkallelse av uppehållstillstånd skall alltid gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter.

Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet

Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till Sverige utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte.

Om en utlänning återvänder till Sverige och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag.

Straffbestämmelser

Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till 1954 års utlänningslag och därefter till 1980 och 1989 års lagar. Samtidigt har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna

De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 2 och 3 UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget.

Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket l UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt.

Straffbestämmelsen tas bort i lO kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 §2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter

28 Sammanfattning SOU 1999: l 6

innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av som landet.

Beslut avvisning när inga politiska skäl åberopas

om Polismyndighetens möjlighet att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för Statens invandrarverk att besluta om avvisning i sådana fall.

Tiden inom vilken beslut avvisning skall fattas

om Beslut avvisning måste i samtliga fall fattas inom tre månader från

om den första ansökan uppehållstillstånd görs efter ankomsten till

om som Sverige. Beslut fattas senare än efter tre månader från ansökan

som kallas utvisning.

Uppsikt iform skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt

av område

Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område tas bort. Uppsikt kan därefter endast användas antingen genom att utlänningen åläggs att anmäla sig hos polisen vissa tider eller genom att utlänningens pass tas om hand.

Författningsförslag

Förslag till utlänningslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll och tillämpning

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns föreskrifter om

krav för att utlänningar skall få in i och vistas i Sverige - resa 2 kap.,

visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 3 och 4 kap., skyddsbehövande 5 kap., avvisning och utvisning 6 kap., kontroll- och tvångsåtgärder 7 kap., förvar och uppsikt 8 kap., verkställighet av beslut om avvisning och utvisning 9 kap., verkställighet av beslut om förvar 10 kap., överklagande 11 kap., domstolar i utlänningsmål 12 kap., handläggningen av ärenden 13 kap., skyldighet att lämna uppgifter 14 kap., offentligt biträde l 5 kap., kostnadsansvar 16 kap., straffbestämmelser 17 kap., särskilda bemyndiganden 18 kap.. -

Lagens tillämpning

2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas

mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

3 § Med barn i denna lag utlänningar är under 18 år, om inte

avses som annat sägs.

4 § I fall rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar-

som nets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

När frågor tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn

om berörs ett beslut i ärendet skall det, det inte är olämpligt, först

av om klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt barnets ålder och mognad motiverar.

som

5 § I fråga följande tillämpas denna lag endast i den ut-

om personer sträckning regeringen föreskriver:

som

diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som

är anställda i Sverige främmande stater samt deras familjer och

av deras anställda, och

främmande staters kurirer.

I fråga andra utlänningar är berättigade till förmåner enligt

om som lagen 1976:661 immunitet och privilegier i vissa fall skall de

om inskränkningar iakttas som följer av den lagen.

Inresa

6 § Med inresa i denna lag att en utlänning passerar över grän-

avses

för svenskt landterritorium. sen

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest in i landet.

Utresa

8 § Med utresa i denna lag att en utlänning passerar ut över grän-

avses

för svenskt landterritorium. sen

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar svenskt sjöterritorium eller luftrum skall ha rest ut landet.

anses ur

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 3 l

2 kap. Kraven för att skall få in i

utlänningar resa

och vistas i Sverige

Pass

l § Utlänningar som reser i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet innehav av pass. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invandrarverk får föreskriva vilka handlingar får godtas Regesom som pass. ringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Visering

3 § Utlänningar som reser i eller vistas i Sverige skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som vistas i Sverige än tre månader skall ha mer uppehållstillstånd, de inte har gällande visering. om

5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i Sverige redan efter kortare vistelsetid i Sverige än tre månader. en

Arbetstillstånd

6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige arbetstillstånd, om de inte har permanent uppehållstillstånd.

Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 4 och 6 för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd i Sverige och att vistas och arbeta här. resa För medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet gäller särskilda bestämmelser för rätten till inresa, vistelse och arbete.

32 Författningsförslag SOU 1999: l 6

8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medbor-

i Danmark, Finland, Island och Norge utan särskilt tillstånd får gare

i Sverige och vistas och arbeta här. resa

Regeringen får också meddela föreskrifter rätten till inresa, vis-

om telse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska eko-

nomiska samarbetsområdet.

3 kap. Visering, uppehållstillstånd och

arbetstillstånd

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering.

Uppehållstillstånd

3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa i och vistas i Sverige under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd eller utan tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd.

4 § Uppehållstillstånd i Sverige skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i

ges övrigt.

Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar tas emot i Sverige inom för ett beslut som rege-

som ramen ringen har meddelat överföring skyddsbehövande till Sverige

om av flyktingkvot.

5 § Uppehållstillstånd får också ges till

utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,

barn är ogifta samt är eller har varit liemmavarande barn till

som någon är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd

som som för bosättning här,

utlänningar som på något annat sätt än som avses under l och 2 är nära anhöriga till någon är bosatt i Sverige eller som har beviljats

som

SOU l 999: l 6 Författningsförslag 33

uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen,

utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige,

utlänningar humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,

som av

utlänningar har fått arbetstillstånd eller har sin försörj-

som som ning ordnad på något annat sätt, och

utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök.

6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som

är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller

har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller som samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller

har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstill-

en person som som stånd för bosättning här, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

7 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd beviljas, det följer ett internationellt avtal Sverige anslutit sig

om av som till, eller ett internationellt som har rätt att pröva klagomål

om organ från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot Sverige.

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om

uppehållstillstånd av humanitära skäl, och

uppehållstillstånd för studier och besök.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas, det följer av en överenskommelse

om med främmande stat.

9 § När ansökan ett uppehållstillstånd enligt 5-7 prövas skall

en om det beaktas, det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd

om grund utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med

av någon omständighet hänger samman med utlänningen. Om

annan som det finns sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd.

När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges

10 § Om det grund en utlännings förväntade levnadssätt råder

av tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen ges ett

tidsbegränsat uppehållstillstånd.

2 19-0303Ökadrättssäkerhet

34 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd grund familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tids-

av begränsat uppehållstillstånd.

12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga.

13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn eller en man,

barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en om faderskapsutredning skall kunna genomföras.

14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare.

Fortsatt uppehållstillstånd

15 § En utlänning som med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består.

Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

utlänningen har särskild anknytning till Sverige, 2. förhållandet har upphört främst grund av att i förhållandet

utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

en utlänning som flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap.,

en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig här i landet,

ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids-

en begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 6 eller

Författningsförslag 35

4. det annars finns synnerliga skäl.

Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket

om de enligt 5 § 3 eller 4 har stark anknytning till en person

som är bosatt i Sverige, och

om det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land

ansökan där. för att ge

17 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett

tidsbegränsad vistelse här i landet får beviljas besök eller någon annan trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket, om utlänningen kan ange vägande skäl för förlängningen.

18 § Om utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som

en vunnit laga kraft, får ansökan uppehållstillstånd från utlänningen

en om beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19

En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad som föreskrivs i första stycket,

det följer föreskrifter som regeringen meddelat enligt 8 §

-om av andra stycket,

det följer Sveriges anslutning till avtalet om Europeiska

-om av ekonomiska samarbetsområdet, eller

ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från

- om enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige.

Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla.

Arbetstillstånd

19 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Det föreskrivs i 16 och 17 om att uppehållstillstånd skall ha

som beviljats före inresan i landet och om när uppehållstillstånd ändå får beviljas gäller också för arbetstillstånd.

20 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivaroch arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd.

36 F Örfattningsförslag SOU 1999: 16

Beslutande myndigheter

22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas Utrikesdepartementet.

också av

23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Statens invandrarverk får ge andra myndigheter rätt att besluta om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Regeringen får ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt

ge att besluta om visering.

Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av 11 kap. 7

4 Återkallelse tillstånd

kap. av

l § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för utlänningar som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter. Detta gäller om uppgifterna eller omständigheterna varit av betydelse for att få tillståndet.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket fattas endast om det finns synnerliga skäl för det.

2 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också återkallas, om det finns andra särskilda skäl för det i l

än som anges

Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för utlänningar som ännu inte har rest in i Sverige.

3 § Uppehållstillstånd får återkallas for utlänningar som rest i landet

om de utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, eller

om det grund av deras tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att de kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Beslut återkallelse uppehållstillstånd enligt första stycket får

om av dock inte fattas om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.

Författningsförslag 37

4 § Permanent uppehållstillstånd skall återkallas för utlänningar som inte längre är bosatta i Sverige.

För utlänningar som har vistats här som skyddsbehövande får dock uppehållstillstånd återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att deras bosättning här i landet upphörde. Detta gäller om de har återvänt till ett land där de tidigare har varit bosatta därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.

5 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt l eller 3 § för en utlänning som har rest i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens Ievnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

6 § Återkallelse uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas

av av Statens invandrarverk. Återkallelse visering beslutas den

av av myndighet som har beviljat viseringen eller av Invandrarverket.

Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får återkallas även i andra fall än de som anges i l och 3 för de utlänningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

5 kap. Skyddsbehövande

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas utlänningar därför att de är flyktingar.

Med asylansökan avses en ansökan om uppehållstillstånd som grundas på skäl som avses i 2 eller 3

2 § Med flyktingar avses i denna lag utlänningar som

befinner sig utanför det land som de är medborgare därför att de

känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och

inte kan, eller grund av sin fruktan inte vill, begagna sig

- av detta lands skydd.

38 Författningsförslag

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller om de inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flyktingar skall även anses utlänningar som är statslösa och som

skäl befinner sig utanför det land där de tidigare har

- av samma haft sin vanliga vistelseort, och

inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

3 § Med skyddsbehövande utlänningar i övrigt avses i denna lag utlänningar i andra fall än som avses i 2 § befinner sig utanför det land

som

de är medborgare därför att de som

känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller

känner välgrundad fruktan för förföljelse grund av sitt kön eller homosexualitet.

Som skyddsbehövande skall även anses utlänningar som är statslösa och som

skäl lämnat det land där de tidigare har haft sin vanliga

- av samma vistelseort, och

på grunder enligt första stycket 2 eller 3 inte kan eller på grund

sin fruktan inte vill återvända dit. av

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt befinner sig i Sveri-

som

ge har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras

flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och det finns synnerliga skäl att inte bevilja dem uppe-

om hållstillstånd på grund av vad som är känt om deras tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,

skyddsbehövande enligt 3 § första stycket om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd,

utlänningar har rest in från Danmark, Finland, Island eller

som Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med

överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är en uppenbart att de inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

SOU 1999: l 6 F örfattningsförslag 39

utlänningar som kan sändas till ett land som tillträtt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskapema Dublinkonventionen och

som i det landet är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där de inte har motsvarande skydd,

utlänningar som i andra fall än som avses i 3 och 4 före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddade på det sätt som anges i och

utlänningar som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddade på det i

sätt som anges

När flyktingskap upphör

5 § Flyktingar upphör att vara flyktingar om de

av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där de är medborgare,

av fri vilja på nytt skaffar sig det medborgarskap de tidigare

som hade förlorat,

förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort, eller

inte längre befinner sig i en sådan situation att de kan

anses som flyktingar och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig det

av lands skydd där de är medborgare eller där de statslösa tidigare

som hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring

6 § Om en flykting begär det, skall Statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklara att utlänningen är flykting flyktingförklaring.

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det kommer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa får Statens invandrarverk utfärda

en särskild passhandling för resor utanför Sverige resedokument enligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

40 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. och bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts en utlänning med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till en utlänning som är make, maka, sambo eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller en förälder, om barnet getts tillstånd enligt första stycket.

9 § Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

10 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof.

Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

12 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.

6 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

1 § Utlänningar får avvisas

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 41

de saknar när det krävs för inresa eller vistelse i

om pass pass Sverige,

de saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat till-

om stånd krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

som

det vid ankomsten till Sverige kommer fram att de tänker

om besöka något annat nordiskt land saknar det tillstånd som krävs för

men inresa där, eller

de vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet

om lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten.

2 § Utlänningar får vidare avvisas

det kan antas att de kommer att sakna tillräckliga medel

om antingen för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som de tänker besöka eller för hemresan,

2. det kan antas att de under vistelsen i Sverige eller i något

om annat nordiskt land antingen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd,

de på grund tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild

om av omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

de på grund tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas

om av komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

det med stöd lagen 1996:95 vissa internationella

om av om sanktioner har föreskrivits att de får avvisas.

Utlänningar får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att de beger sig till det landet.

annars

3 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

utlänningen söker asyl här, utlänningen har nära familjemedlem som söker asyl här, eller

en utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket. I andra fall får även polismyndigheten pröva frågan om avvisning.

Om polismyndigheten det tveksamt om en utlänning bör avvi-

anser

skall ärendet lämnas över till Invandrarverket. sas,

4 § Beslut avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den

om första ansökan uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

42 Författningvörslag SOU 1999: 16

Utlänningar får inte avvisas, om de vid ankomsten till Sverige hade eller under tid därefter har haft ett uppehållstillstånd som har upp-

en hört att gälla.

5 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft avvisning med omedelbar verkställighet om

utlänningen inte söker asyl här, eller

2. det annars är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

I 9 kap. 7§ finns närmare bestämmelser om verkställigheten av

avvisning med omedelbar verkställighet enligt första stycket. beslut om

Utvisning när utlänning saknar eller tillstånd

en pass 6 § Utlänningar får utvisas ur Sverige om de uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet.

Utvisning på grund av brott

7 § Utlänningar får utvisas ur Sverige, om de döms för ett brott som kan leda till fängelse. Utlänningar får också utvisas, om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som de har dömts till och dömer till annan påföljd.

Utlänningar får dock utvisas endast om de döms till en svårare påföljd än böter och

om det på grund av gämingens art och övriga omständigheter kan

antas att de kommer att göra sig skyldiga till fortsatt brottslighet här i landet, eller

om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det

har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att de inte bör få stanna kvar.

8 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

9 § När domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra

en en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.

F örfattningsförslag 43

omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Utlänningar som är flyktingar och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om de har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta dem stanna här. De får också utvisas om de i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de skulle fortsätta sådan verksamhet här.

Utlänningar som har flyktingförklaring skall anses som flyktingar med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att de inte längre är flyktingar med ett sådant behov.

11 § Utlänningar får utvisas endast om det finns synnerliga skäl, de

om hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om de då varit bosatta i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för medborgare i ett annat nordiskt land

hade varit bosatta här sedan minst två år när åtalet väcktes. som

Utlänningar får inte utvisas, om de kom till Sverige innan de fyllt femton år och om de vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes.

12 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I en dom eller ett beslut med tidsbegränsning skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller beslutet skall utlänningen också upplysas om den påföljd överträdelse av förbudet kan medföra enligt 17 kap.

som

13 § Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften finns i lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelser gäller både avvisning och utvisning

som

14 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.

I beslut om avvisning eller utvisning skall det ges de anvisningar i fråga verkställigheten som den prövningen kan leda till.

44 författningsförslag

16 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan att ha tillstånd av Invandrarverket.

17 § Utlänningar som med stöd av 12 eller 16 § eller 11 kap. 7 eller 16 § har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid får ges särskilt tillstånd av Statens invandrarverk att göra ett kort besök här i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen.

7 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall utlänningar visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningarna skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av deras rätt att resa i och vistas i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polismyndigheten när den kontrollerar utlänningar som reser eller reser ut enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrañken.

När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall pass och andra handlingar visas upp för dem. De har under sådana omständigheter samma befogenheter som polismän har enligt första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall

anges vad som har förekommit vid visitationen.

F örfattningsfärslag 45

SOU 1999: l 6

Rätten att ta hand om pass

ansöker uppehållstillstånd när de kommer till 3 § Om utlänningar om därefter, får domstol, Statens invandrarverk eller Sverige eller en hand deras eller andra identitetshand-

polismyndigheten ta om pass

i på de får tillstånd att stanna här i landet eller lämnar lingar väntan att

det.

beslut avvisning eller utvisning skall verkställas, får den 4 § När ett om hand den avvisades eller utvisades verkställande myndigheten ta om identitetshandling tills beslutet kan verkställas. pass eller annan

Rätten att ta hand om biljetter

biljetter for från Sverige får tas hand av 5 § Utlänningars resan om invandrarverk eller polismyndigheten i väntan på att utlänning- Statens tillstånd vistas här eller att de lämnar landet. Detta gäller om arna får att visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när de saknar pass, detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller

de kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd.

En biljett får tas hand endast om om sannolikt utlänningen inte kommer att få tilldet framstår som att stånd att vistas här, och anledning utlänningen gör sig med det finns att anta att annars av inte själv kan betala kostnaden för sin från Sverige. biljetten och resa

invandrarverk eller polismyndigheten får lösa in en biljett, 6 § Statens skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i om den annars stället de tas hand då betalas ut. pengar om som

Fotografi och fingeravtryck

invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera utlän-

7 § Statens ningar och, de fyllt 14 år, ta deras fingeravtryck om om inte kan styrka sin identitet när de kommer till Sverige, de uppehållstillstånd flyktingar eller skydds- 2. de ansöker om som behövande i övrigt och skäl i 5 kap. 2 eller 3 eller anger som avses det finns grund for att besluta om förvar.

Kontroll under vistelsen i Sverige

8 § Utlänningar vistas i Sverige är skyldiga att på begäran av en som polisman visa eller andra handlingar visar att de har rätt upp pass som sig i Sverige. De är också skyldiga att efter kallelse av

att uppehålla

46 F örfattningsförslag

SOU 1999: 16

Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter sin vistelse här i landet. Om det om på grund av en utlännings personliga förhållanden eller någon av annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. Kontroll enligt första stycket får vidtas endast det finns grundad om anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det finns särskild anledning till kontroll. annars

9 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut Statens invandrarsom verk har fattat med stöd 5 eller 7 får verket begära hjälp av av polismyndigheten för att genomföra beslutet.

8 kap. Förvar och

uppsikt

Skyldighet att stanna kvar för utredning

l § Utlänningar är skyldiga att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller

hämtning

enligt 7 kap. 8 dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än timmar. Detta gäller inte beslut har meddelats försex om om var enligt 2 eller 3 En utlänning vägrar att stanna kvar får hållas kvar. som

Förvar

2 § Utlänningar som har fyllt 18 år får tas i förvar om deras identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller de därnär efter ansöker om uppehållstillstånd, de inte kan göra sannolikt att den identitet de riktig, och uppger är deras rätt att få i eller vistas i Sverige inte kan bedömas resa ändå. Utlänningar som har fyllt 18 år får också tas i förvar om det är nödvändigt för att utredning deras en om rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, det är sannolikt att de kommer att avvisas eller utvisas

enligt

6 kap. 2 eller 6 eller det är fråga att verkställa ett beslut avvisning eller utvisom om ning. Beslut om förvar utlänning enligt andra stycket 2 och 3 får av en meddelas endast det på grund utlänningens personliga förhållanom av den eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen

Författningsförslag 47

kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i annars Sverige.

3 § Barn får tas i förvar endast om

det är sannolikt att de kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut

avvisning med omedelbar verkställighet, om

risken är uppenbar att de håller sig undan och därigenom

annars äventyrar verkställighet som inte bör fördröjas, och

det inte är tillräckligt att de ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 8

Barn får också tas i förvar om

ett beslut skall verkställas om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller utvisning enligt 6 kap. 6 eller 7 och

2. det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att de ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket.

4 § Barn får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller en av dem om vårdnadshavarna är flera, att barnet eller vårdnadshavaren tas i

genom förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.

5 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 2 § andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än

en två veckor, det inte finns synnerliga skäl for en längre tid. Om ett

om beslut avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen hål-

om las i förvar högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

6 § Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Uppsikt

7 § Utlänningar har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som

som

i 2 i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är anges tillräckligt.

8 § Barn kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket, ställas under uppsikt.

48 F Örfattningsförslag

SOU l 999: l 6

Barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall än i 3 § första stycket eller som avses när beslut har meddelats om utvisning enligt 6 kap. 6

9 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig vissa tider att anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos Statens invandrarverk eller lämna ifrån sig sitt pass eller legitimationshandling. annan

Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt

10 § Beslut enligt 5 § andra stycket förvar skall på om prövas nytt inom två veckor från den dag då det verkställdes. I de fall det finns beslut avvisning eller utvisning skall beslutet förvar om om prövas på nytt inom två månader från den dag då det verkställdes. Beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom månader från sex beslutet. Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall beslutet prövas fortlöpande inom tider. samma

11 § Beslut förvar eller uppsikt inte prövas inom föreskriven om som tid upphör att gälla.

12 § Varje ny prövning ett beslut förvar skall föregås förav om av en handling. Detta gäller även prövning beslut en ny av ett om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens eller andra art omständigheter framstår uppenbart att förhandling saknar betydelse. som en

13 § Om det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

14 § Beslut förvar eller uppsikt fattas om av den myndighet som

handlägger ärendet.

Handläggande myndigheter är enligt 15 § polismyndigheten, Statens invandrarverk, utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen. Att regeringen i vissa fall skall handläggande myndighet framanses som går av 16 Om en utlänning har tagits i förvar eller står under uppsikt som avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol fattar beslutet som pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

15 § Polismyndigheten är handläggande myndighet

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 49

från det att utlänning begär att få i landet och till dess a en resa ärende skall prövas Statens invandrarverk tas emot av att ett som av verket eller utlänningen har lämnat landet, b från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, eller ärendet lämnas över till Invandrarverket enligt 9 kap. 17 Statens invandrarverk är handläggande myndighet från det verket tar emot ett ärende verket skall pröva och a att som till dess verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller, att beslutet överklagas eller får verkställas trots att det inte vunnit laga om kraft, till dess att ärendet tas emot utlänningsdomstolen eller av av

polismyndigheten, ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt

om 9 kap. 16 b från det att verket tar emot ett beslut avvisning eller utvisning om för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 Utlänningsdomstolen eller Utlänningsöverdomstolen är handläggande myndighet från det att domstolen tar emot ärendet och till dess den fattar beslut och, beslutet innebär avvisning eller utvisning, att om till dess att Statens invandrarverk eller polismyndigheten tar emot beslutet for att verkställa det.

16 § Regeringen skall handläggande myndighet när det anses som departement har till uppgift att bereda ärendet har tagit emot det. som Beslut i frågor forvar och uppsikt fattas det statsråd som skall om av föredra ärendet. Regeringen får inte fatta beslut att ta eller hålla kvar någon i om förvar eller att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot om upphäva ett beslut forvar eller uppsikt. om I ett ärende där beslut inhibition kan meddelas med stöd av om 9 kap. 12 § första stycket skall regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut inhibition har meddelats. om

17 § Polismyndigheten får fatta beslut att tillfälligt ta utlänningar i om förvar eller ställa dem under uppsikt, det inte finns tid att avvakta om den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skyndanmälas till den myndighet handlägger ärendet, och denna samt som myndighet skall därefter omedelbart pröva beslutet förvar eller om om uppsikt skall fortsätta att gälla. Att polisman i vissa fall får ta hand en utlänning i avvaktan en om på polismyndighetens beslut förvar framgår av 11 § polislagen om 1984:387.

50 F öifattningyörslag SOU 1999: 16

Samma rätt att ta hand om en utlänning har också tulltjänsteman en eller en tjänsteman vid Kustbevakningen har medverkat vid konsom trollen av utlänningar eller särskilt förordnad passkontrollant en som kontrollerar utlänningar. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning åtgärden skall av om bestå.

Förhandling om förvar eller uppsikt

18 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar åtgärden. om Myndigheten får bestämma att även någon än utlänningen annan skall höras vid förhandlingen. I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handläggs av regeringen får det statsråd har till uppgift att föredra som ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman statsrådet bestämsom mer, besluta om förhandlingen och utse förvaltningsmyndighet en att hålla den. Vid sådana förhandlingar skall andra stycket tillämpas på motsvarande sätt.

19 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet eller domstol som håller förhandlingen besluta att utlänningen skall om inställa sig. Om den som skall höras har delgetts kallelsen minst fyra dagar före förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han eller hon skall hämtas polismyndighetens försorg. Andra genom personer än utlänningen får dock hämtas endast det finns synnerliga om skäl

20 § Vid förhandlingen skall de omständigheter utredas kan noga som inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig de omständigheter om som åberopas i ärendet.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall hållas enligt bestämmelserna muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen

om 1971:291.

21 § När utlänningar inställer sig vid förhandling skall de få ersätten ning av allmänna medel för och uppehälle, det bedöms skäligt resa om med hänsyn till deras ekonomiska förhållanden, den tid de har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas ersättningen.

Författningsförslag 51

Andra personer som har kallats till och inställt sig vid en förhandling för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

22 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som håller förhandlingen.

Regeringen meddelar närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

9 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning

1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land

-om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle

i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, torvara tyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller

om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare

till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

Ett beslut om avvisning eller utvisning får heller inte verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav.

2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

utlänningen i det landet riskerar att utsättas för förföljelse,

-om eller

om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare

till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten

52 F örfattningyförslag SOU 1999: l 6

här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

3 § Utlänningar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 2 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land där de riskerar att sändas vidare till hemlandet, om de har synnerliga skäl mot detta.

Vart avvisning eller utvisning får verkställas

4 § Om det inte finns något hinder enligt l-3 mot verkställigheten, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, det är möjligt, till det land från vilket utlänningen korn till

om Sverige.

Om det inte är möjligt att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning på detta sätt eller om det finns andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land dit utlänningen kan avvisas eller utvisas.

5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och som avvisas enligt 6 kap. l § 1 eller 2 eller 2 § första stycket l får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får också sättas ombord ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare transportören. Transportören är skyldig att ge plats

fartyget eller luftfartyget också bevakningspersonal, om det är nödvändigt att sådan personal följer med.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhavaren vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt l-3 §§.

Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft

6 § En polismyndighets beslut avvisning skall verkställas

om även om det har överklagats.

7 § Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft om

utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet nöjdförklaring, eller

Invandrarverket enligt 6 kap. 5 § har förordnat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft.

Om Invandrarverket har meddelat beslut om avvisning enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 och utlänningen ansöker hos utlänningsdomstolen

SOU 1999: l 6 Författningsförslag 53

inhibition verkställigheten, får beslutet dock inte verkställas om av förrän domstolen har prövat frågan om inhibition.

Trots vad sägs i andra stycket får beslutet verkställas även

som innan en ansökan om inhibition har prövats, om

beslutet skall verkställas till ett land som regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 § fört på en särskild förteckning, eller

upp

domstolen redan har prövat en ansökan om inhibition i ärendet.

8 § Regeringen får föreskriva att ett beslut enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 om avvisning med omedelbar verkställighet får verkställas utan att ansökan om inhibition har prövats, om beslutet skall verk-

en ställas till ett land i 5 kap. 4 § andra stycket 4 eller

som avses

Regeringen skall en särskild förteckning föra upp länder dit beslut avvisning eller utvisning kan verkställas enligt första stycket.

9 § En domstols dom eller beslut utvisning grund av brott får

om verkställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger att verkställighet får ske.

10 § Ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkstäl-

om las förrän utlänningen har avtjänat ett ådömt fängelsestraff eller verkställigheten fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.

Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.

Att avbryta verkställighet inhibition

11 § Har utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med ome-

en delbar verkställighet enligt 6 kap. 5§ skall Statens invandrarverk pröva, verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas

om inhibition. Samtidigt lnvandrarverket omprövar avvisnings-

som beslutet, skall verket pröva verkställigheten beslutet tills vidare

om av skall avbrytas.

12 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en domstols dom eller beslut utvisning på grund brott, får den besluta om inhibi-

om av tion av det tidigare meddelade beslutet.

Det statsråd har till uppgift att föredra dessa ärenden får besluta

som om inhibition av verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för tiden till dess regeringen avgör ärendet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Statens invandrarverk besluta om inhibition.

54 F örfattningsförslag SOU 1999: l 6

13 § Riktar ett internationellt har rätt att pröva klagomål organ som från enskilda begäran till Sverige att verkställigheten en om av ett beslut om avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Verkställande myndighet

14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas Statens av invandrarverk, inte annat sägs i andra eller tredje stycket. om Polismyndigheten skall verkställa en polismyndighets beslut avvisning, om en domstols dom eller beslut utvisning på grund brott om av enligt 6 kap. 7 beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor rikets om säkerhet eller allmän säkerhet prövats, regeringen bestämmer det. om Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 16

15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och domstols en dom eller beslut om utvisning på grund brott skall verkställas snarast av möjligt. I andra fall skall utlänning avvisas lämna landet inom två en som veckor och utlänning utvisas lämna landet inom fyra veckor en som efter det att beslutet vann laga kraft, inte annat bestäms i beslutet. om Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt friatt villigt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet enligt 14 § är ansvarig för verkställigsom heten.

16 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, den skall om som avvisas eller utvisas håller sig undan och inte går få i att tag utan polismyndighetens medverkan eller det kan antas att tvång kommer om att behövas för att verkställa beslutet.

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

17 § Om en verkställande polismyndighet finner att den inte kan verkställa en avvisning eller utvisning eller att den behöver ytterligare en besked, skall myndigheten lämna över ärendet till Statens invandrarverk.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 55

Invandrarverket skall skyndsamt lämna över ett ärende till regeringen för prövning, verkställigheten avser domstols dom eller

om en beslut utvisning på grund av brott och om antingen verkställigheten

om inte kan genomföras eller om det kan antas att det finns sådana hinder

i 2 eller 3 § verkställigheten. Ärendet skall motsom avses mot svarande sätt lämnas över till regeringen om verkställigheten avser ett beslut avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller

om allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen.

18 § Har polismyndigheten lämnat över ett verkställighetsärende enligt 17 § eller har Statens invandrarverk annars enligt 14 § att pröva frågan

verkställighet ett beslut om avvisning eller utvisning, får Invandom av rarverket upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Invandrarverket skall skyndsamt anmäla ärendet till utlänningsdomstolen, det är fråga förestående verkställighet och om det kan

om om en antas att det finns hinder enligt 2 eller 3 § mot verkställigheten och beslutet avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket.

om Anmälan behöver dock inte göras de omständigheter som åberopas

om prövats tidigare i ärendet.

Beslutet avvisning eller utvisning får inte verkställas innan

om utlänningsdomstolen beslutat, om den skall ta över ärendet eller inte.

19 § Utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende som anmälts enligt 18 om den inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 2 eller 3 § eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Har utlänningsdomstolen enligt första stycket beslutat att ta över ett verkställighetsärende, får den upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Upphävande beslut om avvisning och utvisning i vissa fall

av 20 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Om Invandrarverket meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet inte verkställas medan tillståndet gäller.

21 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda

av skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgö-

56 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

randet helt eller delvis. Regeringen får då också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs, får regeringen i fall som avses i första stycket meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Beslutet om utvisning får inte verkställas medan tillståndet gäller.

När ett beslut skall anses verkställt

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

När ett beslut preskriberas

23 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Ny verkställighet av beslut som inte preskriberats

24 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats anträffas här i landet och beslutet om att avvisa eller utvisa utlänningen inte är preskriberat enligt 23 skall beslutet verkställas. Detta gäller även

om beslutet tidigare verkställts och utlänningen därefter återvänt till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 6 kap. 17 § eller stannat kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut.

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats återkommer till Sverige trots ett gällande förbud att återvända hit, tillämpas första stycket.

10 kap. Verkställighet beslut förvar

av om

1 § Statens invandrarverk ansvarar for att beslut om förvar verkställs.

2 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att genomföra beslutet.

Om Invandrarverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs for att förflytta utlänning som hålls i förvar.

3 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras.

SOU 1999: l 6 F örfattningsförslag 57

Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt innebär som minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter.

4 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem. Statens invandrarverk har ansvaret för sådana lokaler och för behandlingen av de utlänningar vistas där. som Att utlänningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest framgår av 16

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar i särskilda lokaler

5 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus.

6 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle hindra verksamheten som rör forvaret. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller advokat får överen vakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

7 § Utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 eller 3 § även om de inte har ansökt ett sådant tillom stånd. Om utlänningar som hålls i förvar behöver sjukhusvård under den tid de hålls i förvar, skall de tillfälle till sådan vård. ges Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänning vårdas en skall se till att Statens invandrarverk eller den forestår den lokal som där utlänningen skall vistas genast underrättas, utlänningen önskar om lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

8 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där de vistas och de får i övrigt underkastas den begränsning rörelsefriheav ten som krävs för att ändamålet med att de tagits i förvar skall tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Deras rörelsefrihet får också begränsas, om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

9 § Utlänningar hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskilda som från andra tagits i förvar, det är nödvändigt för ordningen och som om

säkerheten i lokalen eller de utgör allvarlig fara för sig själva

om en eller andra.

Beslut att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk.

om Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst

tredje dag. var

Utlänningar hålls avskilda därför att de utgör fara för sig

som en själva skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

10 § Utlänningar hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alko-

som holhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

11 § Om det finns skälig anledning till misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något utlänningen inte får inneha enligt

som 10 § eller enligt narkotikastrafflagen 1968:64, får utlänningen kroppsvisiteras.

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs grund ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständighe-

av terna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras eller i närvaro av andra män än

av läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om visitation innebär att

en enbart ett föremål kvinna har med sig undersöks, får visitatio-

som en

dock genomföras och bevittnas av en man. nen

12 § Utlänningar hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan

som att den först har undersökts, det finns skälig misstanke att den inne-

om håller sådant inte får innehas enligt 10§ eller enligt narkotika-

som strafflagen 1968:64.

Om utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller

en hennes närvaro, skall försändelsen hand for utlänningens räk-

tas om ning, men den får inte öppnas.

Undersökningen får inte det skriftliga innehållet i brev eller

avse andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella som har behörighet att ta emot klagomål från

organ enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas.

13 § Påträffas inom lokal där utlänningar hålls i förvar eller hos en

en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt lO § eller enligt narkotikastrafflagen l968:64, får egendomen tas om hand.

Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen.

SOU 1999: l 6 F ötfattningsförslag 59

I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.

14 § Egendom som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket eller 13 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen, när beslutet att

om hålla utlänningen i förvar har upphört att gälla.

15 § Utlänningar som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande m.fl.

Placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

16 § Statens invandrarverk får besluta att en utlänning som hålls i forvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,

utlänningen har utvisats grund av brott enligt 6 kap. 7

utlänningen hålls avskild enligt 9 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 4 eller

det annars finns synnerliga skäl.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

För utlänningar som enligt första stycket placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen 1976:371 behandlingen

om av häktade och anhållna m.fl. Dessutom skall de beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

11 kap. Överklagande

Rätten att överklaga

1 § Domar och beslut i mål och ärenden enligt denna lag får Överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

2 § Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Beslut avvisning och utvisning samt om uppehållstillstånd om

Polismyndighetens beslut

3 § En polismyndighets beslut avvisning får överklagas till Statens om invandrarverk.

Invandrarverkets beslut

4 § Statens invandrarverks beslut får överklagas till utlänningsdomstol,

beslutet innebär om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, återkallelse ett uppehållstillstånd, eller - av avslag på ansökan arbetstillstånd eller återkallelse av - en om arbetstillstånd i de fall frågan tillstånd har behandlats i samband om med ett beslut avvisning eller utvisning. om Invandrarverkets beslut enligt första stycket överklagas dock till regeringen, det rör ett säkerhetsärende. Ett sådant beslut får överom klagas även Rikspolisstyrelsen, det går styrelsen emot. av om Säkerhetsärenden är ärenden där Rikspolisstyrelsen hos Invandrarverket skäl rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har begärt av som eller i yttrande förordat utlänning avvisas eller utvisas, - att en att utlännings ansökan uppehållstillstånd avslås, eller - en om utlännings uppehållstillstånd återkallas. - att en

Utlänningsdomstolens beslut

5 § En utlänningsdomstols beslut i fråga som avses i 4 § får överen

klagas till Utlänningsöverdomstolen.

En utlänningsdomstols beslut fastställer ett beslut av Statens som invandrarverk får dock inte överklagas, om verket i sitt beslut har förordnat avvisning med omedelbar verkställighet, eller - om fastställt polismyndighets beslut om avvisning. - en Om ett beslut i andra stycket rör ett asylärende, får dock som avses utlänningsdomstolens beslut överklagas, domstolen i sitt beslut inte om delar bedömningen av ansökan som uppenbart ogrundad.

Beslut om ilyktingförldaring och resedokument

6 § Statens invandrarverks beslut i fråga flyktingförklaring eller om resedokument samt återkallelse flyktingförklaring får överklagas om av

till utlänningsdomstol.

Författningsförslag 61

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

7 § När Statens invandrarverk, utlänningsdomstol eller Utlännings-

en överdomstolen avgör ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd. Detta gäller även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

En utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen får vid prövning ett beslut avvisning eller utvisning besluta att utlänningen

av om för viss tid förbjuds att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant Förbud.

När Invandrarverket, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen prövar ett beslut om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen samtidigt meddela ett sådant beslut om barn under 16 år står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen

som lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

När regeringen avgör ett ärende som enligt 4 § överklagats dit, gäller bestämmelserna i första-tredje styckena om domstolarna istället regeringen.

Beslut om förvar

8 § Ett beslut om förvar får överklagas

-till utlänningsdomstol, det har fattats av en polismyndighet

om eller Statens invandrarverk,

till Utlänningsöverdomstolen, om det har fattats eller fastställts av

en utlänningsdomstol.

Om beslutet har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten framställning av utlänningen åtgärden skall bestå.

9 § Beslut förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt

om och utan begränsning till viss tid.

10 § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall i frågor om förvar enligt 10 kap. 5-16 får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

62 F örfattningsförslag SOU 1999: l 6

Beslut att ta hand om biljetter

11 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut enligt 7 kap. 5 § att ta hand biljetter får överklagas till utlänningsdomstol. om Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut kostnadsansvar för transportör om

12 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut att ålägga transportör betalningsskyldighet enligt 16 kap. 3 § får överklagas till en

utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut offentligt biträde, ersättning, ombud eller jäv om

13 § Följande beslut förvaltningsmyndighet får överklagas till av en

utlänningsdomstol

beslut i fråga offentligt biträde, om beslut ersättning i ett ärende handläggs enligt denna lag om som beslut att avvisa ett ombud eller biträde, eller 4. beslut i en jävsfråga. 4 Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Beslut i denna paragraf får överklagas utan samband med som avses ärendet i övrigt.

Dom eller beslut utvisning på grund av brott om

14 § En dom eller ett beslut utvisning grund av brott får överom klagas enligt vad gäller överklagande allmän domstols dom som om av eller beslut i brottmål.

Överlämnande ärenden till domstol av

15 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende

till utlänningsdomstol eller till Utlänningsöverdomstolen för avgö-

en rande, ärendet grund familjeanknytning eller av någon annan om av liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prödomstolen. Överlämnande får dock endast ske om den mottavas av gande domstolen och utlänningen medger det. En utlänningsdomstol får under motsvarande förutsättningar lämna över ett ärende till Utlänningsöverdomstolen för avgörande.

Överlämnande av ärenden till regeringen

16 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna ärende över ett till regeringen för avgörande, ärendet på grund familjeanknytom av ning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen. En utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen får skäl lämna över ett mål till av samma regeringen for avgörande. Överlämnande får dock endast ske utlänom ningen medger det. Vad som föreskrivs i 7 § om rätt for Invandrarverket och domstolarna att meddela beslut vid sidan dom eller beslut avvisning av om eller utvisning gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

Återförvisning av mål till Invandrarverket

17 § Finner utlänningsdomstolen vid prövning ett beslut avvisav om ning med omedelbar verkställighet fattats med stöd 5 kap. 4 § som av andra stycket 4 eller 5 att ett sådant beslut inte borde ha fattats, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för prövning. ny

18 § Om det under handläggningen ett mål i utlänningsdomstol eller av i Utlänningsöverdomstolen visar sig att målet bör handläggas som ett säkerhetsärende, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

Nöjdförklaring

19 § Utlänningar har rätt att överklaga dom eller beslut som en ett om avvisning eller utvisning kan förklara att de avstår från överklaga att beslutet eller domen i den delen nöjdförklaring.

20 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet har meddelat som beslutet eller domen. Nöjdförklaring får också avges inför en polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller 2. chefen för kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller en någon annan tjänsteman där har förordnats sådan som att ta emot en

förklaring.

Om nöjdförklaringen inför myndighet än den avges en annan som har meddelat beslutet eller domen, krävs dock ett vittnes Vidanärvaro. re krävs att den tar emot förklaringen har tillgång till utskrift som en av beslutet eller domen eller ett bevis vad avgörandet innehåller. om

64 Författningsförslag

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av avvisningen eller utvisningen. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingforklaring eller främlingspass, skall utlänningen genom nöjdforklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Handläggningen av ärenden hos regeringen

22 § Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande särskilda skäl är

av obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1-3 §§.

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet Europeiska

om ekonomiska samarbetsområdet EES är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla förhandling i ärendet.

23 § Vid förhandling enligt 22 § i Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart.

Högsta domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19

Om ett beslut av lnvandrarverket enligt 4 § har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § hållas vid Högsta domstolen.

24 § Vid förhandlingen skall utredas de omständigheter kan

noga som inverka på hur ärendet blir avgjort.

Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar

som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter

som åberopas i ärendet.

SOU 1999: 16 F övattningsförslag 65

Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter lämnas.

som

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen 1980:100. I övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 §§.

Högsta domstolens yttrande enligt 22 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

12 kap. Domstolar i utlänningsmål

Utlänningsdomstolama

1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara utlänningsdomstolar. Regeringen föreskriver domkretsen för varje utlänningsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm skall vara Utlänningsöverdomstol.

2 § Utlänningsdomstolama och Utlänningsöverdomstolen handlägger mål enligt vad som föreskrivs i denna lag eller i annan lag eller i författning som beslutats av regeringen.

Domkretsar

3 § Ett beslut av en förvaltningsmyndighet enligt denna lag överklagas till den utlänningsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat.

Domförhet

4 § Nämndemän skall delta i avgörandet av mål i Utlänningsöverdomstolen som rör avvisning eller utvisning och avgörs efter muntlig

som förhandling, om nämndemän har deltagit i handläggningen i utlänningsdomstolen.

Om inte något annat följer av denna lag eller annan lag eller av författning som har beslutats av regeringen, gäller utlänningsdomsto-

om larna och Utlänningsöverdomstolen i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar läns-

om rätt och kammarrätt.

3 19-0303Ökadrättssäkerhet

66 F örfattningsförslag

SOU 1999: l 6

Förfarandet i utlänningsmål

5 § Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt. Om inte något annat följer av denna lag eller författning har av som beslutats regeringen, gäller förfarandet i utlänningsmål i

av om tillämp-

liga delar vad som är föreskrivet i förvaltningsprocesslagen 1971:291 om rättskipningen i länsrätt och kammarrätt.

Nämndemän

6 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall som fastställa hur många nämndemän skall finnas i Utlänningsöversom domstolens domkrets för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall som fastställa hur många nämndemän skall finnas i domkretsen för som varje utlänningsdomstol för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

13 ärenden

kap. Handläggningen av

Muntlig handläggning

1 § När utlänningar har ansökt asyl i Sverige får de avvisas eller om utvisas endast muntlig handläggning har ingått i Statens invandrarom verks handläggning deras ärende. Asylärenden av skall också handläggas muntligen, om utlänningen begär det och sådan handläggom en ning inte saknar betydelse för att ärendet skall kunna avgöras.

2 § Statens invandrarverk får bestämma att även andra än personer

utlänningen skall höras vid muntlig handläggning.

Andra på kallelse har inställt sig vid handläggningen personer som för att höras har rätt till skälig ersättning allmänna medel för kostnaav der och tidsspillan med anledning inställelsen. Förskott får beviljas av på ersättning för och uppehälle. resa

3 § Ersättning och förskott beslutas den myndighet genomför av som

den muntliga handläggningen.

4 § Regeringen får meddela närmare bestämmelser ersättning och om förskott.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 67

Parts rätt att få del av uppgifter

5 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen 1986:223 om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Motivering av beslut

6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen 1986:223 om motivering av beslut med de undantag som

följer av 7

7 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering, om utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES utan att vara medborgare i ett EES-land och om beslutet går utlänningen emot.

Tolkersättning

8 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Rättelse av beslut

9 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut

om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin

nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlänningens identitet skall kunna fastställas, och

om den oriktiga uppgiften tagits i myndighetens beslut.

68 F örfattningsförslag SOU l 999: l 6

14 kap. Skyldighet att lämna uppgifter

1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter utlännings om en personliga förhållanden -om en polismyndighet, Statens invandrarverk, utlänningsdomen stol, Utlänningsöverdomstolen eller regeringen begär det, och om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende uppehållstill- - om stånd eller för att verkställa ett beslut avvisning eller utvisning. om

2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten begäran den myndighet eller domstol handlägger ärendet av som lämna de upplysningar behövs för att bedöma uppgifterna i intysom get.

15 kap. Offentligt biträde

1 § Ett offentligt biträde skall i följande slag ärenden förordnas för av den som ärendet gäller, det inte måste antas att det inte behövs om något biträde: Avvisning. I ärenden handläggs polismyndighet skall som av en dock offentligt biträde förordnas endast om utlänningen enligt 8 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan än tre dagar. mer Utvisning enligt 6 kap. 6 Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om Statens invandrarverk enligt 9 kap. 18 § anmält ärendet till utlänningsdomstolen eller utlänningen hållits i förvar enligt 8 kap. 2 om eller 3 § sedan mer än tre dagar. Hemsändande enligt 18 kap. 2 Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn hålls i förvar som enligt 8 kap. 3 om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offentligt biträde den departementstjänsteman regeringen av som bestämmer.

3 § Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn saksom nar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 69

16 kap. Kostnadsansvar

1 § Utlänningar avvisas eller utvisas är skyldiga att betala för sin som till den ort dit de sänds eller åläggs att resa. egen resa

2 § Om utlänning har kommit till Sverige med ett fartyg eller en som luftfartyg avvisas därför att utlänningen saknar eller de tillstånd pass krävs for in i landet eller medel för hemresan, är transporsom att resa tören skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige. Transportören är också skyldig att ersätta reskostnaderna från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

3 § Om det kan antas att transportör kommer att bli betalningsskylen dig enligt 2 skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen reste in göra den utredning som krävs och yttra sig över transportörens betalningsansvar. Transportören skall tillfälle att yttra sig. ges Betalningsskyldighet skall beslutas Statens invandrarverk eller av av den polismyndighet som verkställer avvisningen.

4 § Transportören kan helt eller delvis befrias från betalningsskyldigheten enligt 2 § om transportören visar att han eller hon haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att i Sverige, eller resa det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. som

5 § Om utlänning är anställd ombord ett fartyg eller ett luften som fartyg lämnar det under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser i Sverige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens från Sverige, och resa för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de närmaste - svara tre månaderna från inresan. Det sägs utlänning är anställd ombord på ett fartyg som om en som eller luftfartyg gäller också i fråga utlänning som utan tillåtelse om en har följt med ett sådant fartyg. Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar för kostnasvara der enligt första stycket, det inte är uppenbart oskäligt. om

70 F ärfattningyörslag SOU 1999: 16

17 kap. Straffbestämmelser

l § Till böter döms utlänningar som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att de inom föreskriven tid har ansökt ett sådant tillstånd, om utlänningar som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd, och utlänningar som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Med yttre gräns i första stycket 3 inte gräns mot stat avses annan som anslutit sig till Schengenkonventionen. I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till böter döms den som har anställt utlänning trots att utlänningen inte har en föreskrivet arbetstillstånd, den som inte gör anmälan föreskrivs i författning har som en som utfärdats med stöd denna lag. av När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket 1 till fängelse i högst ett år. Att det skall betalas en särskild avgift vid brott enligt första stycket 1 framgår av 10-11 §§.

3 § Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt författning har utfärdats med stöd en som av denna lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande betydelse. av När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket till fängelse i högst månader. sex

4 § Till fängelse i högst ett år döms utlänning uppehåller sig i en som Sverige trots att utlänningen enligt ett verkställt beslut utvisning om enligt 6 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse. När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter. I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

5 § Till fängelse i högst ett år döms den att dölja utlänsom genom en ning eller genom någon åtgärd försöker hindra att ett beslut annan om avvisning eller utvisning verkställs, detta görs i vinstsyfte. om

Färfattningsförslag 71

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

6 § Till fängelse i högst månader eller, när omständigheterna är sex mildrande, till böter döms den hjälper utlänning att komma i som en Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen. Är ett brott enligt första stycket att grovt döms till fängelse anse som i högst två år. Vid bedömande brottet är grovt skall särskilt av om beaktas om gärningen utförts mot ersättning, 2. avsett ett stort antal personer, eller utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till enligt 23 kap. brottsbalken. ansvar

7 § Till fängelse i högst fyra år döms den som i vinstsyfte planlägger och organiserar verksamhet är inriktad på att främja att utlänningar som till Sverige utan eller utan de tillstånd krävs för inresa i reser pass som Sverige. Om ett brott enligt första stycket är mindre allvarligt döms till böter eller fängelse i högst sex månader. För medhjälp till brott enligt första stycket döms den som hjälper en utlänning att till Sverige utan eller utan de tillstånd som krävs resa pass för inresa i Sverige. Detta gäller medhjälparen insåg eller hade skäom lig anledning att anta att anordnats i vinstsyfte genom verksamhet resan enligt första stycket.

Förverkande

8 § Ersättning till den har begått brott enligt 6 eller 7 § skall som förklaras förverkad, det inte är uppenbart oskäligt. om Transportmedel använts vid brott enligt 6 eller 7 § får förversom kas, ägaren eller befálhavaren eller någon som var i ägarens om annan ställe begått brottet eller medverkat till det och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det finns särskilda skäl till detta. Transannars portmedlet får dock inte förverkas det är uppenbart oskäligt. om

9 § Om ägaren till ett fartyg kan förverkas enligt 8 § andra stycket som inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befálhavaren på fartyget.

72 Författningsförslag SOU 1999: l 6

Avgifter

10 § Fysiska eller juridiska har anställt utlänningar trots personer som att dessa inte har arbetstillstånd skall betala särskild avgift oavsett en om ansvar krävs ut enligt 2 § eller inte. Avgiften tillfaller staten. För varje utlänning utgör avgiften hälften det basbelopp enligt av lagen 1962:381 om allmän försäkring gällde när överträdelsen som upphörde. Om överträdelsen har pågått under längre tid en än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas särskilda skäl talar för det. om

11 § Allmän domstol prövar efter ansökan, särskild avgift skall tas om ut enligt 10 § eller inte. Ansökan skall göras allmän åklagare inom av två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga sådan talan tillom lämpas bestämmelserna i rättegångsbalken åtal för brott på vilket om inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna kvarstad i om brottmål. Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.

12 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att allmänna domstolens beslut laga kraft. En vann upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen 1997:484 om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall läm-

nas för indrivning.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelserna indrivning finns i lagen 1993:891 om om indrivning av statliga fordringar m.m. Avgiften får inte drivas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

18 kap. Särskilda bemyndiganden

1 § Regeringen får, utöver vad förut har angetts i denna lag, medsom dela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige, sådana inskränkningar i utlänningars rätt att anställda i vara ett visst företag eller i företag visst slag är nödvändiga med hänsyn av som till rikets säkerhet.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 73

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar

inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen som 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård eller lagen 1991:1129 om

om rättspsykiatrisk vård.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag och meddela de föreskrifter i övrigt behövs för tillämpningen av

som avtalet.

Krig och krigsfara

3 § Regeringen får meddela föreskrifter skall gälla i krig, vid

som krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig Före-

av skrifterna får gälla utlänningars

inresa och vistelse i landet,

utresa ur landet,

rätt att ha anställning eller offentliga förtroendeuppdrag här i landet,

avlägsnande från landet, och

omhändertagande i anstalt eller förläggning.

4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då Sverige är i krig skall läggas fram för riksdagen inom en månad från ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, den inte läggs fram för riksdagen i

om rätt tid eller riksdagen inte godkänner den inom två månader från

om den dag då den lades fram.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen 1989:529 skall upphöra att gälla. 4 och 5 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

2. Om det i lag eller någon författning hänvisas till bestäm-

en annan melser har ersatts bestämmelser i denna lag, skall i stället

som genom

bestämmelserna tillämpas. de nya

Om ett mål eller ärende har inletts hos domstol eller en annan

en myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myn-

74 F örfattningvörslag

digheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, inte

om annat följer av denna lag.

Mål och ärenden som har kommit till en allmän förvaltningsdomstol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

Ärenden har kommit till Utlänningsnämnden och inte

som avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 Om ärendet

avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen 1989:529, skall det i stället överlämnas till Invandrarverket för prövning enligt 9 kap.

18 § av frågan om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet.

Ärenden har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. l l § andra

som stycket 3 eller 4 utlänningslagen 1989:529 och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 § denna lag.

Ärenden har överlämnats till regeringen enligt kap.

som 7 11 § andra stycket 2 utlänningslagen 1989:529 och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

till lag om ändring i lagen

Förslag

1950:382 om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 9 ll, 12 och 14 lagen 1950:382 a, a svenskt medborgarskap skall ha följande lydelse. om

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9a§ Statens invandrarverk eller Statens invandrarverk får utlänningsnämnden får över- överlämna ett ärende avses i som lämna ärende i 6 6 8§ första stycket eller 9§ ett som avses § första stycket eller 9 § till till regeringen, ärendet be- 8 om regeringen, döms ha betydelse för rikets säom ärendet bedöms ha betydel- kerhet eller annars för allmän för rikets säkerhet eller säkerhet eller för rikets förhålse annars för allmän säkerhet eller för ri- lande till främmande makt eller kets förhållande till främmande mellanfolklig organisation. makt eller mellanfolklig organisation, det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen denna lag att ärendet av prövas regeringen, eller av synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Har invandrarverket överlämnat ett ärende ifall som avses i första stycket 2 eller skall regeringen, hinder inte möter om på grund att ärendet är av synnerligen brådskande, höra

utlänningsnämnden innan den

avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.

Senaste lydelse 1991:1574.

76 F örfattningsförslag

11§2 Anmälan enligt 2 a, 4 eller 7 a§ skall göras hos Statens invandrarverk. Ãr utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs att meddela beslut huruvida grund anmälan av svenskt medborgarskap förvärvats eller

Utlänningsnämnden får efter Invandrarverket får efter anansökan meddela förklaring att sökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket. fråga i första stycket. som avses

12§3 Statens invandrarverks beslut Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas enligt denna lag får överklagas till Utlänningsnämnden utom i till utlänningsdomstol. fall som avses i andra stycket. Beslut av en länsstyrelse, Beslut länsstyrelse eller av en Statens invandrarverk eller Ut- Statens invandrarverk enligt länningsnämnden enligt 11 § får ll§ får överklagas till utlänöverklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. ningsdomstol. Utlänningsnämndens beslut En utlänningsdomstols dom får inte överklagas i andra fall eller beslut får överklagas till än som avses i andra stycket. Utlänningsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid sådant

överklagande.

Bestämmelser om Utlän- Bestämmelser om utlänningsnämnden finns i 7 kap. 3 § ningsdomstolar och Utlänningsandra stycket utlänningslagen överdomstolen finns i 12 kap. 1989:529. utlänningslagen 2000:000.

14a§4 Socialnämnden skall på begä- Socialnämnden skall på begäran av regeringen, utlännings- ran av regeringen, utlänen nämnden, statens invandrarverk ningsdomstol, Utlänningsöver-

2 Senaste lydelse 1991 1574.: 3 Senaste lydelse 1991:1574. 4 Senaste lydelse 1991:1574.

eller polismyndighet lämna ut domstolen, Statens invandraren uppgifter utlännings per- verk eller en polismyndighet om en sonliga förhållanden, lämna ut uppgifter en utlänom upp- om gifterna behövs i ett ärende nings personliga förhållanden, om svenskt medborgarskap. uppgifterna behövs i ett om ärende om svenskt medborgarskap.

Denna lag träder i kraft den l juli 2001. 3 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

Om ett mål eller ärende har inletts hos en domstol eller en annan myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myndigheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, om inte annat följer av denna lag. Mål och ärenden har kommit till allmän förvaltningsdomsom en stol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

Ärenden har kommit till Utlänningsnämnden och inte avsom gjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol är behörig enligt 12 kap. 3 § utlänningslagen som 2000:000.

Förslag till lag om ändring i lagen

1991 1572 om särskild

utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1991:572 särskild om om utlänningskontroll dels att l-7, 9-13, 18, 24, 25, 27 och 28 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas paragraf, 2 följande en ny a av lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§ En utlänning som inte avvisas En utlänning inte avvisas som eller utvisas enligt utlänningsla- eller utvisas enligt utlänningslagen l989s529, får utvisas 2000:000, får utvisas ur gen ur landet enligt denna lag, om det landet enligt denna lag, det om behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller med hänsyn till vad är känt utlänningens tidigare verksom om samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning innefattar våld, hot eller tvång som för politiska syften. Första stycket 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.

2§ Beslut om utvisning medde- Beslut utvisning enligt om las av regeringen. Frågan tas denna lag meddelas Statens av upp på ansökan rikspolis- invandrarverk. Frågan tas av upp styrelsen eller regeringen på ansökan Rikspolisstyrelav av självmant. sen. Om en polismyndighet, Om polismyndighet, en en en länsstyrelse eller statens invand- länsstyrelse eller Statens invandrarverk finner anledning att anta rarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt att ett beslut utvisning enligt om l § bör meddelas, skall myndig- 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till rikspolis- heten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen. styrelsen.

1999:16 F örfattningsförslag 79

SOU

§ 2 a Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen.

Rikspolisstyrelsen får över-

klaga beslutet, om det går styrel-

sen emot.

3§ Om ärendet inte är synnerli- Innan regeringen avgör ett brådskande skall yttrande ärende, skall yttrande inhämtas gen inhämtas från invand- från Högsta domstolen, om inte statens rarverk och förhandling hållas i ett sådant yttrande av särskilda ärendet vid tingsrätt, innan skäl är obehövligt. en meddelar beslut Högsta domstolen skall yttra regeringen om utvisning. sig över samtliga omständighe- Om det skäl för det, ter betydelse i ärendet. I ytt-

finns av

skall yttrande inhämtas även randet skall särskilt anges om från den tingsrätt håller det finns hinder mot verkställigsom het enligt utlänningslagen

förhandlingen.

Beslut förhandling och 2000:000. om yttrande får det Finner Högsta domstolen att

om fattas av

statsråd har till uppgift att det finns hinder mot verkställigsom föredra ärenden enligt lagen het enligt 9 kap. 1 § första den stycket utlänningslagen, får eller tjänsteman som statsrådet bestämmer. verkställighet beslutet inte av ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet Europeiska ekoom nomiska samarbetsområdet EES är domstolens yttrande också bindande för regeringen. Högsta domstolen skall innan den yttrande hålla föravger handling i ärendet.

4§ Beslut utvisning skall för- Beslut utvisning skall förom om med förbud för utlänningen med förbud för utlänningen enas enas tillstånd regeringen att utan tillstånd av Statens inatt utan av återvända till Sverige. Förbudet vandrarverk återvända till Svemeddelas för viss tid eller rige. Förbudet meddelas för en en tidsbegränsning. I beslutet viss tid eller utan tidsbegränsutan

80 Författningsförslag SOU 1999: 16

är tidsbegränsat, upplysas förbudet är tidsbegränsat, om en, om vilken dag förbudet upphör att upplysas vilken dag förbudet om gälla. Han skall vidare upplysas upphör att gälla. Han skall viom den påföljd som en överträ- dare upplysas den påföljd om delse av förbudet kan medföra överträdelse förbudet som en av enligt 24 kan medföra enligt 24

5 § I ärenden enligt denna lag I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. gäller i tillämpliga delar 6 kap. 15§, 5 kap. 5§, 6 kap. 4§ 17§, 7 kap. 7§, 8 kap. 5§ andra stycket, 5 § andra stycket andra stycket, 9-17 §§, 9 kap. och 6-11 §§, 7 kap. 7 8 kap. 1-5, 22 och 24 §§, 11 kap. 8 1-6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1-3 §§ 13 kap. 8 14 kap. 1-2 §§, 15 samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlän- kap. 2 § och 16 kap. 1-5 §§

ningslagen 1989:529. utlänningslagen 2000:000.

När Statens invandrarverk beslutar om förvar eller uppsikt gäller även 8 kap. 18-22 §§ ut-

länningslagen.

6§

Förhandling enligt 3 § och

6 kap. 7 § utlänningslagen

1989:529 skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt.

Vid förhandlingen skall ut- Vid förhandling enligt 3 § i

länningen höras. Högsta domstolen skall utlän- Rikspolisstyrelsen skall vid ningen höras. Rikspolisstyrelsen

förhandlingen vara utlänningens skall utlänningens motpart.

vara motpart. Tingsrätten får bestämma att Högsta domstolen får betämäven andra än utlänningen skall att även andra än utlänningen ma höras vid förhandlingen. Om skall höras vid förhandlingen. någon av parterna åberopar Om någon parterna åberopar av muntlig eller skriftlig bevisning, muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken. kap. 7 § rättegångsbalken. I fråga om inställelse till för- I fråga inställelse till förom

SOU 1999: 16 Författningsförslag 81

handlingen tillämpas 6 kap. 13 § handlingen tillämpas 8 kap. 19 § utlänningslagen. utlänningslagen 2000:000. Om ett beslut av Invandrarverket enligt 2 § denna lag har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § utlänningslagen hållas vid Högsta domstolen.

7 § Vid förhandlingen skall utredas de omständigheter som kan noga inverka på hur ärendet blir avgjort. Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärenges det. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberoange pas i ärendet. Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. Vid förhandlingen tillämpas Utöver vad följer av 5 som 6 kap. 14 § andra stycket och 15 kap. 1 § rättegångsbalken får § utlänningslagen 1989:529. Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, det kan om antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som i sekretesslagen anges 1980:100. 1 övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 §§ utlänningslagen 2000:000. Rättens yttrande enligt 3 § får Högsta domstolens yttrande grundas även på handlingar eller enligt 3 § får grundas även på annat material enligt 14 handlingar eller annat material som kap. 5 § första stycket sekretess- som enligt 14 kap. 5 § första lagen 1980:100 inte får lämnas stycket sekretesslagen inte får ut till parter. lämnas ut till parter.

9§ Om frågan utvisning Om frågan om utvisning om ännu inte har förts till ännu inte har förts till Statens regeringen, får rikspolisstyrelsen invandrarverk, får Rikspolis-

82 F örfattningsförslag

besluta att utlänningen skall tas i styrelsen besluta att utlänningen förvar eller ställas under uppsikt, skall tas i förvar eller ställas unäven om förutsättningarna i 8 § der uppsikt, även förutsättom inte är för handen. Ett sådant ningarna i 8 § inte är för handen. beslut skall genast anmälas till Ett sådant beslut skall genast regeringen. Det statsråd som anmälas till Invandrarverket. har till uppgift att föredra ären- Verket skall snarast pröva om den enligt denna lag skall sna- åtgärden skall bestå. rast pröva om åtgärden skall bestå.

10§5 Om regeringen har beslutat Om utvisning har beslutats om utvisning enligt denna lag enligt denna lag men hinder som men hinder som anges i 8 kap. anges i 9 kap. 2eller 3 § 2 eller 4 § utlänningslagen utlänningslagen 2000:000 1989:529 möter mot att beslu- möter mot att beslutet verkställs tet verkställs eller om beslutet av eller beslutet någon om av annan någon annan särskild anledning särskild anledning inte bör verkinte bör verkställas, skall ställas, skall den beslutande regeringen förordna att verkställighet myndigheten förordna att verktills vidare inte får ske ställighet tills vidare inte får ske inhibition. inhibition. Utvisningsbeslutet och för- Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall ordnandet inhibition skall om prövas på nytt när det finns skäl prövas på nytt Statens inav till det. Så länge utvisnings- vandrarverk när det finns skäl beslutet fortfarande gäller men till det. Så länge utvisningsinte har kunnat verkställas, skall beslutet fortfarande gäller men Rikspolisstyrelsen före utgången inte har kunnat verkställas, skall av varje kalenderår efter det då Rikspolisstyrelsen före utgången beslutet meddelades anmäla hos varje kalenderår efter det då av regeringen huruvida det finns beslutet meddelades anmäla hos skäl för prövning av beslutet. Invandrarverket huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.

11 § Regeringen får besluta att Den myndighet beslutat som utlänningen på vissa tider skall utvisning får besluta att utom anmäla sig hos en polismyndig- länningen på vissa tider skall

5 Senaste lydelse 1996: 1382.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 83

het anmälningsplikt, om ett anmäla sig hos en polismyndig-

beslut utvisning enligt denna het anmälningsplikt, om ett om lag tills vidare inte skall verk- beslut om utvisning enligt denna ställas på grund inhibition. lag tills vidare inte skall verkav Om utvisningsbeslutet grundas ställas grund av inhibition. på l § första stycket får Om utvisningsbeslutet grundas regeringen också besluta att 19- på 1 § första stycket får 22 skall tillämpas utlän- myndighet också besluta samma ningen. att 19-22 skall tillämpas utlänningen. Första stycket tillämpas Första stycket tillämpas också, ett beslut avvis- också, ett beslut om avvisom om om ning eller utvisning enligt utlän- ning eller utvisning enligt utlänningslagen 1989:529 inte kan ningslagen 2000:000 inte kan verkställas och det föreligger verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträf- sådana omständigheter beträffande utlänningen i fande utlänningen som avses i som avses l § första stycket l eller Innan l § första stycket 1 eller Om beslutet meddelas skall förhand- ett beslut av Statens invandrarling hållas. Om det finns skäl för verk överklagas till regeringen, det, skall även yttrande inhämtas skall yttrande inhämtas från enligt 3 Vid förhandlingen Högsta domstolen som skall tillämpas 6 och 7 §§. hålla förhandling i ärendet, om det inte särskilda skäl är av obehövligt. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

12§ Ett beslut regeringen Ett beslut enligt ll § om anav enligt 1l§ gäller i längst tre år mälningsplikt eller tillämpning räknat från dagen för beslutet 19-22 §§ gäller i längst tre år av avlägsnande. räknat från dagen för beslutet om

om avlägsnande.

13§ Om regeringen inte har för- Om inhibition inte har förordnat inhibition, skall ett ordnats, skall ett beslut om utom beslut utvisning enligt denna visning enligt denna lag verkom lag verkställas så snart det kan ställas så snart det kan ske.

ske. Rikspolisstyrelsen skall Rikspolisstyrelsen skall svara för

för verkställigheten. Rege- verkställigheten. Den beslutande svara ringen får dock förordna att en myndigheten får dock förordna myndighet skall ombe- att annan myndighet skall annan en

sörja verkställigheten. För verk- ombesörja verkställigheten. För ställighet av ett beslut utvis- verkställighet ett beslut om av om ning skall regeringen meddela utvisning skall myndigheten sådana anvisningar i 4 meddela sådana anvisningar som avses som kap. 12 § andra stycket utlän- i 6 kap. 15 § andra stycket avses ningslagen 1989:529. utlänningslagen 2000:000. Om den verkställande myn- Om den verkställande myndigheten finner att verkställig- digheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller heten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta skall myndigheten underrätta regeringen om detta. Det stats- Invandrarverket detta. om råd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.

1s§ Bestämmelserna i 19-22 Bestämmelserna i 19-22 tillämpas i fråga utlänning tillämpas i fråga utlänning om en om en i den mån regeringen eller dom- i den mån Statens invandrarverk stolen har bestämt det enligt eller regeringen eller domstolen denna lag har bestämt det enligt denna lag

24§ Till fängelse i högst ett år el- Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter ler, brottet är ringa, till böter om döms en utlänning som döms utlänning uppe- en som uppehåller sig i Sverige fastän han håller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut enligt ett verkställt beslut om om utvisning enligt denna lag inte utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlän- Detta gäller dock inte utlänom ningen har flytt hit för att undgå ningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i3 kap. 2 § förföljelse i5 kap. 2 § som avses

utlänningslagen 1989:529. utlänningslagen 2000:000.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

25§

F Örfattningsförslag 85

Om regeringen handlägger Medan handläggningen av ett ärende utvisning enligt utvisningsärende enligt denna ett om denna lag, får åtal inte utan lag pågår, får åtal inte utan regeregeringens medgivande väckas ringens medgivande väckas mot utlänningen innan utlänningen innan ärendet avmot regeringen avgjort ärendet. gjorts.

27§ l ärende angående utvisning l ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt eller anmälningsplikt enligt denna lag i ärende hos denna lag samt i ärende hos samt regeringen angående beslut enligt Statens invandrarverk eller regell § skall offentligt biträde för- ringen angående beslut enligt ordnas för den åtgärden 11 § skall offentligt biträde försom det inte måste antas att ordnas för den som åtgärden avser, om behov biträde saknas. det inte måste antas att av avser, om behov av biträde saknas.

28 I ärende hos regeringen fattas beslut offentligt biträde om av departementstjänsteman som regeringen utser. Beslut förvaltningsmyn- Beslut av en förvaltningsav dighet i frågor offentligt bi- myndighet i frågor om offentligt om träde överklagas till Utlännings- biträde överklagas till Utlän-

nämnden. ningsdomstolen. Utlänningsnämndens beslut i Utlänningsdomstolens beslut

frågor offentligt biträde får får överklagas till Utlänningsom inte överklagas. överdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till

Utlänningsöverdomstolen.

Denna lag träder i kraft den l juli 2001.

6 Senaste lydelse 1996:1649.

86 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

Om ett ärende har inletts hos regeringen innan denna lag har trätt i

kraft, skall ärendet slutföras enligt äldre föreskrifter.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 87

till om ändring i Förslag lag

928 70

kommunalskattelagen 1

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 20 § kommunalskattelagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Vid beräkningen inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla

av omkostnader under beskattningsåret för intäktemas förvärvande och bibehållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde bruttointäkt har influtit i förvärvskällan under beskatt-

som ningsåret.

Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett gåva eller

som

periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning som till person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svam-

eller kottar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som par är skattefria enligt 19

värdet arbete, i den skattskyldiges förvärvsverksamhet

av som utförts den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skatt-

av skyldiges barn som fyllt 16 år;

ränta den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter;

kapitalavbetalning på skuld;

ränta enligt 8 kap. 1 § studiestödslagen 1973:349, 52, 52 a och 55 §§ lagen 1941:416 arvsskatt och gåvoskatt, 5 kap. 12 § lagen

om 1984:151 punktskatter och prisregleringsavgifter, 31 § tullagen

om 1994:1550, 60 § fordonsskattelagen 1988:327, 36 § lagen 1996:1030 underhållsstöd och 19 kap. 2 och 4-9 skattebetal-

om ningslagen 1997:483 samt dröjsmålsavgift beräknad enligt lagen

1997:484 om dröjsmålsavgift;

avgift enligt lagen 1972:435 överlastavgift;

om avgift enligt 10 kap. plan- och bygglagen 1987: 10;

7 Senaste lydelse 1998:816.

88 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

avgift enligt 10 kap. 7§ ut- avgift enligt 17 kap. 10§ utlänningslagen 1989.529; länningslagen 2000:000; avgift enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen 1977: 1 160; avgift enligt 26 § arbetstidslagen l982:673; avgift enligt 21 § insiderlagen 1990: 1342; avgift enligt 22 § tredje stycket lagen 1993:737 bostadsbidrag; om skadestånd, som grundas lagen 1976:580 medbestämmande om i arbetslivet eller annan lag som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än ekonomisk skada; företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken; straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken; skatteavdrag för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt skattebetalningslagen l997:483; avgift enligt lagen 1976:206 felparkeringsavgift; om kontrollavgift enligt lagen 1984:318 om kontrollavgift vid olovlig parkering; överforbrukningsavgift enligt ransoneringslagen 1978:268; miljösanktionsavgift enligt 30 kap. miljöbalken; vattenföroreningsavgift enligt lagen 1980:424 om åtgärder mot förorening från fartyg; avgift enligt 3 § lagen 1975:85 med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor; lagringsavgift enligt lagen 1984:1049 beredskapslagring om av olja och kol eller lagen 1985:635 om försörjningsberedskap på naturgasområdet; avgift enligt 18§ lagen l902:71 s. 1, innefattande vissa bestämmelser elektriska anläggningar; om avgift enligt 10 kap. 5 § lagen 1994:1776 om skatt på energi; ingående skatt enligt mervärdesskattelagen 1994:200 för vilken det finns rätt till avdrag enligt 8 kap. eller rätt till återbetalning enligt l0 kap. nämnda lag; avgift enligt 11 kap. 16 § och 13 kap. 6 § aktiebolagslagen a 1975:1385.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

F örfattningsfärslag 89

Förslag till lag om ändring i lagen

1962:381 om allmän

försäkring

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 och 7 lagen 1962:381 om allmän försäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas

tid under vilken varit folkbokförd i Sverige enligt folk-

a en person bokföringslagen 1991:481; vid flyttning till utlandet skall hänsyn dock inte tas till tid efter utresan personen enligt nämnda lag skall

om avregistreras som utflyttad,

b tid under vilken en här b tid under vilken en här folkbokförd person före tid- folkbokförd person före tidpunkten för folkbokföringen punkten för folkbokföringen oavbrutet vistats i Sverige efter oavbrutet vistats i Sverige efter att ha ansökt om uppehållstill- att ha ansökt om uppehållstillstånd enligt 1 kap. 4 § utlän- stånd enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen 1989:529 eller ningslagen 2000:000 eller motsvarande föreskrift enligt motsvarande föreskrift enligt äldre lag, äldre lag,

tid under vilken svensk medborgare av svenska kyrkan, ett

c en svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet varit sänd till ett annat land for arbete för arbetsgivarens räkning; för tid efter år 1992 skall vad sägs gälla endast om utlandsvistelsen

som nu varat längst tre år i följd,

d tid under vilken en försäkrad haft inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 2 kap. lagen 1998:674 om inkomstgrundad ålderspension,

e tid före år 1993 under vilken en svensk medborgare haft anställning i ett annat land som grundat rätt till svensk statligt reglerad pension, dock inte tid för vilken rätt till pension grundad på bosättning i det andra landet föreligger om sådan pension kan utbetalas till den som är bosatt i Sverige,

8 Lagen omtryckt 1982:120. 9 Senaste lydelse 1998:677.

90 Författningsförslag SOU 1999: 16

f i den mån regeringen så förordnar tid under vilken en person som inte fyllt 26 år bedriver studier i annat land.

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas även tid som avses i 7 och 9 §§.

Som bosättningstid i Sverige enligt första stycket a tillgodoräknas inte tid då någon enligt förordnande av regeringen med stöd 1 kap.

av 3 § fjärde stycket inte skall anses bosatt i Sverige.

Vad som i första stycket sägs om folkbokföring enligt folkbokföringslagen skall gälla också i fråga om kyrkobokföring enligt lag som ersatts av folkbokföringslagen eller enligt motsvarande äldre författning.

Bestämmelserna i första stycket c gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där avses.

Bestämmelserna i första stycket d, såvitt gäller tid före år 1993 för vilken den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng enligt 11 kap. i kapitlets lydelse före den 1 januari 1999, och första stycket e gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där

avses. Som bosättningstid tillgodoräknas dock inte tid för vilken maken eller barnet har rätt till pension grundad bosättningstid i det andra landet sådan pension kan utbetalas till den är bosatt i Sverige.

om som

Vid tillämpningen av bestämmelserna i femte och sjätte styckena skall med make likställas den som, utan att vara gift med den person som avses i första stycket c, d eller e levt tillsammans med denne, om de tidigare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn.

7 §10

Om den försäkrade har Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sve- beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller rige med stöd 5 kap. 2 eller

av 3 § utlänningslagen 1989:529 3 § utlänningslagen 2000:000 skall som bosättningstid även skall som bosättningstid även tillgodoräknas tid då han eller tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då hemland från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till den försäkrade fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hem- en så stor andel tiden i hem-

av landet tillgodoräknas som svarar landet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid mot förhållandet mellan den tid under vilken den försäkrade har under vilken den försäkrade har

° Senaste lydelse 1998:704.

SOU 1999: l 6 F örfattningsförslag 91

varit bosatt i Sverige från den varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till första ankomsten till landet till och med det år då han eller hon och med det år då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den försäkrade första från det att den försäkrade första gången korn till landet till och gången kom till landet till och med det år då han eller hon med det år då han eller hon fyllde 64 år. I fråga om förtids- fyllde 64 år. I fråga om förtidspension eller efterlevandepen- pension eller efterlevandepension skall i stället för året då den sion skall i stället för året då den försäkrade skulle fylla 64 år som försäkrade skulle fylla 64 år som utgångspunkt tas året före pen- utgångspunkt tas året före pensionsfallet. Vid beräkningen en- sionsfallet. Vid beräkningen enligt detta stycke bortses från tid ligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet. pension från hemlandet.

Med tid för bosättning i hemlandet likställs tid då den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han eller hon beretts tillfällig fristad.

Vad som i första stycket sägs Vad som i första stycket sägs om den som beviljats uppehålls- om den som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 tillstånd med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen eller 3 § utlänningslagen 1989:529 skall gälla även en 2000:000 skall gälla även en försäkrad som försäkrad som

a annars beviljats uppehållstillstånd på grund av att han eller hon ansetts som flykting enligt konventionen 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, eller

b beviljats uppehållstillstånd b beviljats uppehållstillstånd med stöd 3 kap. 1 § 2 eller 3 med stöd av 5 kap. 2 eller 3 §

av utlänningslagen i paragrafens utlänningslagen 2000:000 ellydelse före den 1 januari 1997 ler enligt motsvarande äldre eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

92 F örfattningjörslag

Förslag till lag om ändring i lagen

1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 och 18 lagen 1971:289 om allmänna forvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Regeringsrätten prövar

överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen1971:291.

överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion for kammarrätterna görs hos domstolen.

Regeringsrätten prövar an- Regeringsrätten prövar ansökningar resning och åter- sökningar om resning och åter-

om ställande av försutten tid i andra ställande av forsutten tid i andra fall än i 8 I 7 kap. fall än som anges i 8 I 11 kap.

som anges 7 § tredje stycket utlännings- 8 § utlänningslagen 2000:000 lagen 1989:529 finns vidare finns vidare bestämmelser om att bestämmelser om att regerings- regeringsrätten i vissa fall prörätten i vissa fall prövar be- beslut om förvar skall

om var om

förvar skall bestå. bestå. slut om

18 §12

Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

när åtgärd endast måls beredande vidtages,

som avser

vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt,

vid beslut endast rättelse av felräkning, felskrivning

som avser eller annat uppenbart förbiseende,

vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål.

Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Åtgärder endast beredandet av ett mål och som inte är av

som avser sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en

tjänsteman vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfaannan renhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.

" Senaste lydelse 1995:21. Z Senaste lydelse 1997:516.

SOU 1999: 16 F öifattningsförslag 93

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak

mål av enkel beskaffenhet,

mål enligt lagen 1994:466 om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen 1978:880 om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen 1979:1152, om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller granskning och befrielse från skyldighet

annan om att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna,

3.mål om omedelbart om- 3.mål omedelbart

om omhändertagande enligt 6§ lagen händertagande enligt 6§ lagen 1990:52 med särskilda be- 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, stämmelser vård

om av unga, mål om tillfälligt flyttningsför- mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål bud enligt 27 § lag, mål

samma om omedelbart omhändertagan- omedelbart omhändertagan-

om de enligt 13 § lagen 1988:870 de enligt 13 § lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa vård missbrukare i vissa

om av fall, mål om tillfälligt omhän- fall, mål om tillfälligt omhändertagande enligt 37§ smitt- dertagande enligt 37§ smittskyddslagen 1988:1472, mål skyddslagen 1988:1472, mål enligt 33§ lagen 1991:1128 enligt 33§ lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård, mål om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18§ första stycket 2-4 enligt 18§ första stycket 2-4 såvitt avser de fall då vården inte såvitt de fall då vården inte

avser har förenats med särskild ut- har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen skrivningsprövning eller 5 lagen 1991:1 129 om rättspsykiatrisk 1991 129 om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen enligt utlänningslagen 1989:529, mål enligt lagen 2000:000, mål enligt lagen 1974:202 om beräkning av 1974:202 om beräkning

av strafftid m.m., mål enligt lagen strafftid mål enligt lagen

m.m., 1974:203 om kriminalvård i 1974:203 om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen anstalt samt mål enligt lagen 1963:193 om samarbete med 1963:193 om samarbete med Danmark, Finland, Island och Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet Norge angående verkställighet av straff m.m., av straff m.m.,

mål enligt folkbokforingsförfattningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattnin garna,

mål enligt lagen 1992:1528 om offentlig upphandling,

94 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

mål avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen,

som dock endast värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte översti-

hälften basbeloppet enligt lagen 1962:381 om allmän försäkger av ring.

Denna lag träder i kraft den l juli 2001.

Förslag till lag om ändring i

1973: 1

kreditupplysningslagen 173

Härigenom föreskrivs att 6§ Kreditupplysningslagen 1973:1173 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§13

Uppgifter om en persons ras, etniska politiska uppfatt-

ursprung, ning, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv

får inte samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgifter om sjukdom, häl- Uppgifter sjukdom, häl-

om sotillstånd eller liknande får inte sotillstånd eller liknande får inte utan medgivande av Datain- utan medgivande Datain-

av spektionen samlas in, lagras eller spektionen samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysnings- lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller verksamhet. Detsamma gäller uppgifter om att någon miss- uppgifter att någon miss-

om tänks eller har dömts för brott tänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller eller har avtjänat straff eller

un- undergått någon annan påföljd för dergått någon påföljd för

annan brott eller har varit föremål för brott eller har varit föremål för någon åtgärd enligt socialtjänst- någon åtgärd enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen lagen 1980:620, lagen 1990:52 med särskilda be- 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, stämmelser vård

om av unga, lagen 1988:870 vård lagen 1988:870 vård

om av om av missbrukare i vissa fall, lagen missbrukare i vissa fall, lagen 1991:1128 om psykiatrisk 1991:1128 psykiatrisk

om tvångsvård, lagen 1991:1 129 tvångsvård, lagen 1991:1 129 om rättspsykiatrisk vård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen 1993:387 om stöd och service 1993:387 stöd och service

om till vissa funktionshindrade, 11- till vissa funktionshindrade, 11- 14 polislagen 1984:387, 14 polislagen 1984:387, lagen 1976:511 om omhän- lagen 1976:511 omhän-

om dertagande av berusade personer dertagande av berusade

personer m.m. eller utlänningslagen eller utlänningslagen

m.m. 1989:529. 2000:000.

3 Senaste lydelse 1997:556.

96 F örfattningsförslag SOU 1999: l 6

Ett medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

Vad som anges i andra stycket hindrar inte att uppgifter om betalningsförsummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 97

Förslag till lag om ändring i lagen 1990:52

med särskilda bestämmelser om vård av

unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 a §4 Beslut vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om om avvisning eller utvisning avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen enligt utlänningslagen 1989:529, 2000:000, utvisning enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll, utlämning enligt lagen 1957:668 om utlämning för brott, utlämning enligt lagen 1959:254 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge, eller utlämning enligt lagen 1970:375 om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Vård med stöd denna lag upphör när ett beslut enligt första av stycket har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

4 Senaste lydelse 1996: 1381.

4 19-0303Ökadrättssäkerhet

98 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

Förslag till lag om ändring i lagen

1991 128 om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29§ lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om

avvisning eller utvisning avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen enligt utlänningslagen 1989:529, 2000:000,

utvisning enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll, utlämning enligt lagen 1957:668 om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen 1959:254 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, eller

utlämning enligt lagen 1970:375 om utlämning till Danmark, Finland,

Island eller Norge för verkställighet av beslut vård eller behand-

om ling,

skall tvångsvården upphöra, om det begärs den myndighet

av som skall verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att detta verkställs.

I fråga om en patient som är I fråga patient är

om en som utlänning upphör tvångsvården utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har med- om hemsändande som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § delats med stöd 18 kap. 2 §

av utlänningslagen. utlänningslagen.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

F örfattningsförslag 99

10. Förslag till lag om ändring i lagen

om Vård

1991 129 rättspsykiatrisk

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen 1991 129 om rättspsykiatrisk vård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17.§

I fråga upphörande rättspsykiatrisk vård i samband med av-

om av visning, utvisning och utlämning gäller bestämmelserna i 29 § första stycket lagen 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård.

I fråga patient är I fråga en patient som är

om en som om utlänning upphör den rättspsyki- utlänning upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet atriska vården vid verkställighet

beslut hemsändande ett beslut hemsändande av ett om av om

har meddelats med stöd som har meddelats med stöd av som av 12 kap. 3 § utlänningslagen 18 kap. 2 § utlänningslagen 1989:529. 2000:000.

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över med stöd lagen 1972:260 om internationellt

av samarbete rörande verkställighet brottsmålsdom till en annan stat,

av upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

100 F örfattningsförslag

11. till om i

Förslag lag ändring lagen 1992:1068 om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen 1992:1068 introduktionsom ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §15 Introduktionsersättning får beviljas utlänningar som överförts till Sverige med stöd ett särskilt av regeringsbeslut, 2. utlänningar som har fått uppehållstillstånd efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande, andra utlänningar som har andra utlänningar har som fått uppehållstillstånd med till- fått uppehållstillstånd med tilllämpning av 2 kap. 3 § eller 4 § lämpning 3 kap. 4§ eller 5 § av första stycket 5 utlänningslagen 5 utlänningslagen 2000:000 1989:529 eller motsvarande eller motsvarande äldre beäldre bestämmelser, stämmelser, utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund sin av anknytning till en utlänning som avses under 1-3. Ersättning enligt 4 får lämnas endast för utlänning ansökt en som om uppehållstillstånd inom två år från det att den han eller person som hon har anknytning till först togs emot i kommun. en

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

5 Senaste lydelse 1996:1383.

SOU 1999: 16 F Örfattningsförslag 101

12. till lag om ändring i lagen

Förslag

om av m.fl.

1994:137 mottagande asylsökande

Härigenom föreskrivs att l § lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §IG I denna lag bestämmelser sysselsättning för och bistånd till ges om utlänningar som har ansökt uppehålls- 1.har ansökt om uppehållsom tillstånd i Sverige enligt3 kap. 2 tillstånd i Sverige enligt5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen eller 3 § utlänningslagen 1989:529 asylsökande, 2000:000 asylsökande, har beviljats tidsbegränsat har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd uppehållstillstånd med stöd av av bestämmelserna i 2 kap. 4 § bestämmelserna i 5 kap. 8 § uta utlänningslagen, eller länningslagen, eller har ansökt uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl om medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den omfattas denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § som av socialtjänstlagen 1980:620 för förmåner av motsvarande karaktär. Barn under 18 år saknar uppehållstillstånd och som inte vistas som på förläggning omfattas inte denna lag, de bor hos en vården av om

nadshavare som har uppehållstillstånd.

Denna lag träder i kraft den l juli 2001.

° Senaste lydelse 1996: 1384.

102 Författningsförslag

13. till om i

Förslag lag ändring lagen 1994:459 om arbetsförmedlingsregister

Härigenom föreskrivs att 8§ lagen 1994:459 om arbetsförmedlingsregister skall ha Följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §17

En registrering enligt någon av 5-7 får inte innehålla uppgifter om att den arbetssökande misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller har fått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen l990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall, lagen 1991:1128 om psykiatrisk tvångsvård, lagen 1991:1129 om rättspsykiatrisk vård eller smittskyddslagen 1988:1472.

Registreringen får inte heller Registreringen får inte heller innehålla uppgift att den innehålla uppgift att den

om om arbetssökande har vårdats med arbetssökande har vårdats med stöd av socialtjänstlagen stöd socialtjänstlagen

av 1980:620 eller varit föremål 1980:620 eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen för åtgärd enligt utlänningslagen 1989:529. 2000:000.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

17 Senaste lydelse 1997:729.

F örfattningsförslag 103

14. Förslag till lag om ändring i lagen 1996:95

om vissa internationella sanktioner

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen 1996:95 om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13§

För att genomföra sanktioner För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får enligt 3 § första stycket får rege-

regeringen meddela föreskrifter om ringen meddela föreskrifter om att utlänning kan avvisas en- att en utlänning kan avvisas en-

en ligt utlänningslagen 1989:529, ligt utlänningslagen 2000:000, om om

utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och

utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Europeiska gemenskapen beslutad förordning i 8 § andra stycket.

som avses

Denna lag träder i kraft den l juli 2001.

15. till om i

Förslag lag ändring lagen

1998:544 om vårdregister

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen 1998:544 vårdregister skall

om ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7§

Personuppgifter som avses i Personuppgifter i

som avses 13 eller 21§ personuppgifts- 13 eller 21§ personuppgiftslagen 1998:204 får inte använ- lagen 1998:204 får inte användas som sökbegrepp i ett vård- das som sökbegrepp i ett vårdregister. Inte heller får uppgifter register. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom social- hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för tjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen åtgärd enligt utlänningslagen 1989:529 användas som sök- 2000:000 användas sök-

som begrepp. begrepp.

Det är trots förbudet i första stycket tillåtet sökbegrepp

att som använda uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd samt uppgifter att

om någon varit föremål för tvångsingripande enligt lagen 1991 128

om psykiatrisk tvångsvård eller lagen 1991:1129 rättspsykiatrisk

om vård.

Denna lag träder i kraft den 1juli 2001.

SOU 1999: 16 F örfattningsförslag 105

16. Förslag till lag om ändring i lagen

1998:702 om garantipension

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen 1998:702 om garanti-

pension skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2kap.

3§

Den har beviljats Den som har beviljats uppe-

som uppehållstillstånd med stöd 3 kap. hållstillstånd med stöd av 5 kap.

av 2 eller 3 § utlänningslagen 2 eller 3 § utlänningslagen 1989:529 skall försäk- 2000:000 skall som försäk-

som ringstid för garantipension även ringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den med det kalenderår då den pen-

pensionssökande fyllde 25 år till sionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall ankom till Sverige. Därvid skall

så andel tiden i hem- så stor andel av tiden i hemen stor av en landet tillgodoräknas som svarar landet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensions- under vilken den pensionssökande har varit bosatt i Sve- sökande har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten rige från den första ankomsten till landet till och med det kalen- till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 derår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det år och hela tidsrymden från det

den pensionssökande första att den pensionssökande första

att gången kom till landet till och gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkning- hon fyllde 64 år. Vid beräkning-

skall bortses från tid för vil- skall bortses från tid för vilen en ken vid bosättning i ken vid bosättning i

personen, personen, Sverige, har rätt till pension från Sverige, har rätt till pension från hemlandet. hemlandet.

106 F örfattningsförslag SOU 1999: 16

Med tid i hemlandet skall likställas tid då den pensionssökande före

den första ankomsten till Sverige har befunnit sig i ett annat land där

han eller hon har beretts en tillfällig fristad.

Denna lag träder i kraft den l juli 2001.

l Kommitténs och arbete

uppdrag

Kommittén skall enligt direktiven över instans- och processordse ningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen särskild utlänningsom kontroll och medborgarskapslagen. Kommittén skall bl.a. pröva om ett

införande tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att proav cessordningen för såväl utlännings- medborgarskapsärenden bör som ändras. Kommittén skall vidare göra i första hand språklig och reen daktionell översyn utlänningslagen. Enligt direktiven skall kommitav tén med förtur utreda det finns behov att ändra reglerna om återom av

kallelse uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd

av skall beviljas utlänning rest i landet samt möjligheterna att en som bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Vid översynen utlänningslagen skall kommittén vara av oförhindrad föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om att den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov. Direktiven i sin helhet har tagits in bilaga 1 till betänkandet. som Regeringen har den 5 februari 1998 beslutat att till kommittén överlämna dels betänkandet SOU 1997:152 Uppehållstillstånd på

grund anknytning för beaktande, dels avsnitt 5 i betänkandet SOU av 1997:128 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden för behand-

ling. Kommittén har i maj 1997 lämnat delbetänkandet SOU 1997:67 Återkallelse uppehållstillstånd. Kommittén har funnit att dess uppav gift ställning till i vilken utsträckning det bör möjligt att få att ta vara uppehållstillstånd på grundval ansökan som görs efter inresan och av en där skälet för ansökan är familjeanknytning har ett nära samband med övriga delar uppdraget, främst ställningstagande till betänkandet av Uppehållstillstånd på grund anknytning. Den delen redovisas därför i

det slutbetänkande kommittén lägger fram. som nu Kommittén hade sitt första sammanträde den 5 mars 1997. Kommittén har därefter haft 34 sammanträden, ett kombinerats med varav studiebesök på Utlänningsnämnden. Kommittén har hösten 1997 ett gjort studieresa till Danmark, Nederländerna och Tyskland för att en studera och diskutera handläggningen utlänningsärenden i dessa av länder. Kommittén har vidare gjort ett besök på Statens invandrawerks

108 Kommitténs uppdrag och arbete SOU 1999: 16

kontor i Solna och där fått information och demonstration

om av verkets datoriserade länderinformations- och dokumentationssystem, Lifos.

Kommittén har sammanträffat med företrädare för Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Säkerhetspolisen samt for Föreningen Återforeningen. Kommitténs sekretariat har vidare besökt Invandrarverkets enhet på Arlanda flygplats.

Del I

Instans- och

processordningen

2 Invandringsregleringen

" 2.1 Krav for inresa och vistelse

Sverige har reglerad invandring. För att utlänning skall få resa in en en i och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen 1989:529, UtlL, och i utlänningsforordningen 1989:547, UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, de skall arbeta här, arbetstillom stånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. for nordbor och EU-medborgare. Bestämmelserna krav kan inte om pass m.m. heller isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således ses kan utlänningar är i behov skydd, dvs. flyktingar eller t.ex. som av i övrigt, inte vägras och vistas här enbart

skyddsbehövande att resa

det skälet att de saknar eller visering. av pass Grundregeln utlänning in i eller vistas i Sverige att en som reser skall finns i lkap. 2§ första stycket UtlL. Undantag från ha pass passkravet finns i utlänningsforordningen. Utlänningar som är medbori nordiskt land och kommer till Sverige direkt från gare ett annat som sådant land behöver inte ha vid inresa eller vistelse i Sverige. ett pass Utlänningar har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller som vid vistelse i Sverige. ha pass enligt 2 kap. l § första stycket UtlL ett tillstånd Med visering avses i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Visering beviljas att resa såväl for turistbesök besök hos släktingar och även för tidsrena som begränsat arbete. Den har gällande visering är undantagen från som en kravet uppehållstillstånd. Medborgare i de nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett stort antal andra länder är undantagna

från kravet på visering. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa i och vistas i Sverige under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd,

eller tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd, PUT.

TUT utan Utlänningar vistas i Sverige i än tre månader skall ha uppesom mer hållstillstånd, de inte är medborgare i Danmark, Finland, Island om

l 10 Invandringsregleringen SOU 1999: 16

eller Norge. Sedan år 1985 gäller att den beviljas tillstånd för bosom sättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd från början. Liksom tidigare har dock lnvandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även utlänningen om avser att bosätta sig här prop. 1983/841144 88. Särskilda regler s. om tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 §§. ges a-c Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige, de inte har permanent uppehållstillstånd om eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

2.2 för

Förutsättningar uppehållstillstånd

Utlänningar som inte är medborgare i någon de nordiska av staterna skall som framgår föregående avsnitt ha uppehållstillstånd för få av att vistas i Sverige. Uppehållstillstånd skall i vissa fall, medan ges uppehållstillstånd i andra fall får ges. Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES-avtalet, trädde i kraft den l januari 1994, innebär bl.a. särskilda som att regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar omfattas som av EES-avtalet. Den fria rörligheten för rätt för medborgare i personer ger en EES-stat att ta anställning, starta verksamhet, tillhandahålla egen eller ta emot tjänster, studera eller leva medel i EESav egna en annan stat. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. En medborgare i EESen stat som visar ett giltigt eller identitetskort och dessutom upp pass uppfyller något av vissa andra villkor beviljas uppehållstillstånd för fem år i flertalet fall. En make eller maka till utlänning fått uppehållsen som tillstånd i Sverige på grund medborgarskap i EES-stat av en ges samma typ av tillstånd som EES-statsmedborgaren oavsett eget medborgarskap. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor. Förutsättningarna för att få uppehållstillstånd flykting, grund som av skyddsbehov i övrigt eller andra skäl är följande. av Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Medflykting utlänavses en ning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller en på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och inte kan som eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig medborgarskapsav landets skydd. Som flykting även den är statslös och anses som som av

SOU 1999: 16 Invandringsregleringen l 1 l

skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har samma haft sin vanliga vistelseort och inte kan eller grund sin fruksom av inte vill återvända dit. Med asyl i utlänningslagen uppehållstan avses tillstånd beviljas utlänning därför att han eller hon är flykting. som en Med skyddsbehövande i övrigt utlänning i andra fall avses en som lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller utsättas för tortyr eller omänsklig eller föratt annan nedrande behandling eller bestraffning, på grund yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd av en eller på grund miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, av en eller på grund sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad av fruktan för förföljelse. Motsvarande gäller den är statslös och befinner sig utanför det som land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort. Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerom het finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessav vägras uppehållstillstånd det på grund brottslighet eller utom om av någon omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes annan finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. person Uppehållstillstånd får vidare vägras utlänningen har rest från om nordiskt land och i enlighet med överenskommelse mellan ett annat en Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppeatt hållstillstånd får också vägras utlänningen i annat fall före om ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljeloch, om eller sändas till hemlandet och mot att sändas vidare till ett se mot att annat land där han inte har motsvarande skydd samt om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad det angivna sättet. Uppehållstillstånd får slutligen vägras om utlänningen kan sändas till ett land tillträtt Dublinkonventionen och utlänsom ningen där är skyddad. Uppehållstillstånd får beviljas utlänning på grund av anknytning. en Anknytningen kan i Sverige bosatt make/maka eller sambo avse en 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL. Uppehållstillstånd kan vidare beviljas den är under 18 år och ogift och är eller har varit hemmavasom som rande barn till någon är bosatt i Sverige eller har beviljats som som

uppehållstillstånd för bosättning här. Uppehållstillstånd kan också

l 12 Invandringsregleringen SOU 1999: 16

beviljas nära anhörig i hemlandet har ingått i hushåll en som samma som den i Sverige bosatta personen. Utlänningar har särskild som anknytning till Sverige kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Det kan t.ex. röra sig utlänningar med svenskt om påbrå och utlänningar som tidigare vistats i Sverige. Enligt 2 kap. 4§ första stycket 5 UtlL kan utlänning få en uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Före den 1 januari 1997 beviljades uppehållstillstånd humanitära skäl dels politisk-humaav av nitära skäl, dels av rent humanitära skäl. Uppehållstillstånd politiskav humanitära skäl beviljades bl.a. personer flytt undan krig som m.m. Sedan den 1 januari 1997 får emellertid de flyr undan personer som krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd humanitära av skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl prop. 1996/97:25 s. 285, bet. l996/97zSfU5 s. 54. Det finns inte någon uppräkning vad utgör humanitära skäl. av som Enligt förarbetena till 1989 års utlänningslag prop. 1988/89:86 147 s. kan det fråga grund sjukdom eller vara om personer som av personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. I ett antal beslut under år 1994 slog regeringen fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet, eller när det föreligger ett handikapp synnerligen allvarlig art. I av besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden kan bli följden att uppehållstillstånd som av beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller högre en kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd skall enligt regeln i 2 kap. 5 § UtlL ha sökts och beviljats före inresan i Sverige, och ansökan uppehållstillstånd en om får inte beviljas efter inresan. Undantag gäller dock bl.a. för flyktingar och andra skyddsbehövande samt för dem humanitära skäl bör som av få bosätta sig här. Det kan slutligen också påpekas att utlänningslagen innehåller bestämmelser om verkställighetshinder 8 kap. 2 och 4 §§. Sådana hinder gör att utlänningar har kommit hit i vissa fall inte avvisas som eller utvisas, även det skulle finnas skäl att vägra uppehållstillstånd om till flyktingar eller skyddsbehövande eller det i övrigt inte finns om tillräckliga skäl att ge uppehållstillstånd.

SOU 1999: 16 Invandringsregleringen 113

2.3 Avvisningsgrunder

De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 UtlL. I l § de s.k. formella avvisningsgrunderna. Utlänningar får enligt anges denna paragraf avvisas bl.a. de saknar pass, visering, uppehållstillom stånd eller tillstånd krävs för inresa, vistelse eller arbete i annat som Sverige. I 2 § de s.k. materiella avvisningsgrunderna. Enligt den anges paragrafen får utlänningar avvisas bl.a. de kan antas komma att om sakna medel för sin försörjning eller för sin hemresa eller kan egna inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I praktiken föreligger antas ofta såväl formell materiell avvisningsgrund. som

2.4 Rättsverkningar av olika

statusbedömningar

Uppehållstillstånd kan olika slag. Flyktingar och skyddsbehövara av vande i övrigt enligt 3 kap. utlänningslagen har inte bara en starkare rätt till uppehållstillstånd än många söker tillstånd av andra skäl. En som flykting har också efter det att uppehållstillstånd beviljats en i vissa avseenden förmånligare ställning än den har fått uppehållstillstånd som av andra skäl.

Den är flykting skall enligt FN:s flyktingkonvention jämställas

som med landets medborgare i fråga en rad sociala rättigheter. egna om Även "skyddsbehövande i övrigt" har i vissa avseenden en förmånligaställning utlänningar har fått uppehållstillstånd exempelvis re än som av humanitära skäl. De har beviljats uppehållstillstånd med stöd 3 kap. 2 eller som av UtlL, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, får sålunda vid 3 § beräkning pensionsrättigheter ställning än andra. av en gynnsammare Flyktingar kan också få bidrag enligt förordningen 1984:936 om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. Flyktingar har möjlighet att få svenskt medborgarskap efter kortare tid här än den har uppehållstillstånd andra skäl. som av Särskilda begränsningar gäller också för utvisning flyktingar på av grund av brott. Flyktingar har möjlighet att få flyktingförklaring och resedokument. Bestämmelser flyktingförklaring och resedokument finns i 3 kap. 6 om och 7 samt i 7 kap. 4§ UtlL. Rätten för den som är flykting att erhålla resedokument är inskriven i FN:s flyktingkonvention. Enligt artikel 28 är de fördragsslutande staterna skyldiga att utfärda resedokument till flyktingar lagligen vistas statens territorium. som

l 14 Invandringsregleringen

SOU 1999: l 6

Undantag görs bara om tvingande skäl med hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning kräver annat.

2.5 Svenskt

medborgarskap

Bestämmelser om svenskt medborgarskap finns i lagen 1950:382 om

svenskt medborgarskap.

En person kan bli svensk medborgare födelse, adopgenom genom tion, genom legitimation eller naturalisation efter ansökan eller genom genom anmälan. Legitimation sker då ett barn till utländsk kvinna en och en svensk vid barnets födelse inte är gifta med varandra man som senare erhåller faderns svenska medborgarskap då föräldrarna gifter sig med varandra.

Naturalisation innebär att en person kan bli svensk medborgare efter att ha ansökt om det. För att bli naturaliserad svensk medborgare måste personen enligt lagen uppfylla tre villkor avseende ålder, hemvist resp. vandel. Personen måste således ha fyllt 18 år, bosatt i Sverige vara sedan minst fem år samt ha fört och kunna förväntas föra hederlig en vandel. Även villkoren inte uppfyllda kan - om är naturalisation i vissa fall beviljas. Så kan ske det är till för landet, sökanden om gagn om tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med svensk meden borgare, eller det med hänsyn till sökandens förhållanden om annars finns särskilda skäl för det. Den är statslös eller bedömd flyksom som ting kan således bli naturaliserad redan efter fyra års vistelse i landet.

Svenskt medborgarskap skall i vissa fall erhållas efter anmälan. Denna möjlighet avser personer med sådan tidigare anknytning till Sverige att de därför har rätt till medborgarskap. Det gäller dem vid som födelsen har blivit svenska medborgare och har bott här oavbrutet till

dess de har fyllt 18 år och som senare förlorat medborgarskapet de om sedan minst två år åter bor i landet. Det gäller också utlänningar som har fyllt 21 i vissa fall 18 inte 23 år, har bott i Sverige oavbrutet men sedan 16 års ålder och dessutom tidigare har vistats i Sverige eller

Danmark, Norge eller Finland under sammanlagt fem år. Det gäller vidare i vissa fall för barn till utländsk och svensk far en mor en som inte är gift med barnets Härutöver i lagen svenskt medmor. ges om borgarskap också särskilda möjligheter för är medborgare personer som i Danmark, Finland eller Norge att bli svenska medborgare genom anmälan. Svenska medborgare kan i visst fall förlora detta medborgarskap

genom s.k. preskription, om de inte ansöker att få behålla det. Det om gäller svenska medborgare är födda utomlands och aldrig har som som bott här eller vistats här under förhållanden tyder på samhörighet som

SOU 1999: 16 Invandringsregleringen 1 15

med Sverige. Ansökan att få behålla det svenska medborgarskapet om skall göras före 22 års ålder. Svenskt medborgarskap kan också förloras annat sätt, främst förvärv utländskt medborgarskap efter ansökan eller samgenom av tycke. Svenska medborgare kan också befrias från sitt svenska medborgarskap, de är eller önskar bli utländska medborgare. om Ibland kan det oklart har förlorat sitt svenska vara om en person medborgarskap. Vid sådan oklarhet kan få bindande förpersonen en klaring att han eller hon är svensk medborgare. En särskild kommitté, 1997 års medborgarskapskommitté In 1997:04, har i uppdrag att över lagen svenskt medborgarskap se om samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Kommittén skulle enligt sina ursprungliga direktiv dir. 1997:5 bl.a. -genomföra allmän översyn lagen svenskt medborgaren av om skap, undersöka tillämpningen kravet på att som söker av en person medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad normalt krävs i detta som avseende, analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgar- skap för barn föds i Sverige om föräldrarna har permanent uppesom hållstillstånd, överväga medborgarskapsärenden som i dag prövas av rege- - om ringen i stället kan prövas Statens invandrarverk, Utlänningsnämnav den, domstol eller någon annan myndighet. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv dir. 1998:50 förutsättningslöst utreda frågan dubbelt medborgarskap. om Kommittén har avlämnat delbetänkandet SOU 1997:162 Medborgarskap och identitet. Förslagen i betänkandet har lett till ändringar i medborgarskapslagen prop. 1997/982178, bet. 1997/98: SfU3, rskr. 1997/98:27, SFS 1998:1453. Kommittén skall avsluta sitt arbete den 1 mars 1999.

3 Förfarandet i utlännings- och

medborgarskapsärenden

3.1 av förvaltningsärenden i Handläggning

allmänhet

Förvaltningsmyndighetemas handläggning ärenden regleras i första av hand i förvaltningslagen 1986:223, FL. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller dock inte lag eller förordning inneom en annan en håller avvikande bestämmelse. en De bestämmelser i förvaltningslagen närmast är intresse är som av de gäller muntlig handläggning, motivering av beslut och omprövsom ning av beslut. Om muntlig handläggning 14 § FL gäller att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning någon enskild, skall få tillfälle till det, under förutsättning att det mot kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten handläggningen skall muntlig. Myndigheten skall om vara särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilda

att ha med myndigheten att göra. Med muntlighet i förvaltningslagens mening inte bara en foravses mell muntlig förhandling utan också informella kontakter som telemer fonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen ger inte parten rätt att kräva formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller ett kräva få tala med den är beslutsfattare i ärendet, utan myndigatt som heten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den har det närmaste ansvaret som för handläggningen tar hand kontakterna med parten. Förvaltom ningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål muntlig handläggning saknar således betydelse om för bestämmelsens tillämpning. Om beslutsmotivering 20 § FL gäller att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende myndighetsutövning mot någon som avser enskild skall innehålla de skäl har bestämt utgången. I vissa fall får som dock skälen utelämnas helt eller delvis, bl.a. beslutet inte går någon om

118 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa skälen. Andra anledningar att utelämna skälen kan om vara om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne dem i efterhand. om Om omprövning beslut 27 § FL gäller att myndigheten skall av ändra ett beslut som den har meddelat första instans, den finner som om att beslutet är uppenbart oriktigt på grund omständigheter eller av nya av någon annan anledning, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ompröva gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. I en promemoria Ds 1998:42 Effektivare omprövning förvaltav ningsbeslut, som utarbetats inom Justitiedepartementet, lämnas förslag till nya omprövningsregler. Förslaget innebär bl.a. följande. En myndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut den har meddelat som som första instans, det begärs enskild berörs beslutet. om av en som av Ett beslut kan omprövas skall enskild inte få överklaga hos allsom en män förvaltningsdomstol. Om den enskilde ändå gör det, skall överklagandet anses som en begäran omprövning. Först sedan omprövom ningen skett utan att leda till det den enskilde önskade resultatet, av skall den enskilde få överklaga. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

3.2 Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden

Ärenden visering, uppehållstillstånd som rör och arbetstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7§ UtlL Statens invandrarverk SIV. av Ärenden kan också i vissa fall prövas av Regeringskansliet Utrikesdepartementet eller andra myndigheter. Även frågor av om avvisning och utvisning prövas enligt huvudregeln Invandrarom av verket 4 kap. 4 och 5 UtlL. Här bortses från frågor utvisning om som påföljd för brott, där beslut fattas den domstol dömer i av som brottmålet, och från frågor avvisning utan anknytning till asylfråom gor, då frågan prövas av polismyndigheten. Verket beslutar vidare i

ärenden flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen

samt om medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap. Vissa

SOU 1999:l6 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 119

beslut fattas också av verket under ett ärendes gång. Det gäller exempelvis beslut om förvar och om offentligt biträde.

Den l oktober 1997 flyttades hela utredningsansvaret för ärenden

uppehållstillstånd över från polismyndigheten till Invandrarverket. om Grunden för beslutet är den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och inte av polisen. En överföring av utredningsansvaret har

rationaliseringsvinster på sikt. också ansetts ge

Invandrarverket har fr.o.m. den l januari 1999 också fått huvudansvaret för verkställighet avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Sedan den 1januari 1997 kan beslut om avslag

ansökningar uppehållstillstånd överklagas, de inte in-

om även om nebär att utlänningen avvisas eller utvisas. Till Utlänningsnämnden överklagas också verkets beslut i ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt i medborgarskapsärenden. Vissa andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Regeringen, som innan Utlänningsnämnden inrättades den l januari 1992, prövade samtliga överklaganden av Invandrarverkets beslut, prövar alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden och medborgarskapsärenden. En förutsättning för att ett enskilt ärende enligt utlänningslagen eller medborgarskapslagen skall komma under regeringens prövning är dock att ärendet lämnas över dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.

3.2.1 De ansvariga myndigheterna

Statens invandrarverk SIV

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen ärenden enligt utlännings- och medborgar-

av skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om Invandrarverket finns främst i utlänningslagen och i förordningen 1988:429 med instruktion för Statens invandrarverk.

Beslut hos Invandrarverket fattas efter delegering från generaldirektören. Det finns en relativt detaljerad beslutandeordning, som an-

på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ger ärenden fattas beslut av en ensam handläggare/beslutsfattare. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare lägre nivå. En allmän regel är att tveksamma ärenden skall föras upp på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ärenden kan på så sätt föras upp till generaldirek-

120 F förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

tören. Det är alltid en person som ensam ansvarar för beslutet. Övriga som deltagit i handläggningen har dock rätt att få en skiljaktig mening antecknad.

Statens invandrarverk har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, nämligen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Även ärenden har anhängiggjorts på regio-

som nal nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans uppfyller rekommendationen från UNHCR:s exekutivkommitté rekommendation nr 8 från år 1977 att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet.

Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även andra platser i landet än i Stockholm, Göteborg och Malmö. Beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping.

En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges till Invandrarverket. Det är också verket som gör utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden avvisning eller utvis-

om ning. Utredningen är en form av muntlig handläggning. Därigenom följer verket föreskriften i 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning ansö-

som ker om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning ingått i Invandrarverkets handläggning av ärendet. Det är dock inte säkert att den tjänsteman hos Invandrarverket som gjort utredningen också kommer att delta i beslutet i ärendet.

Vid överklagande skall Invandrarverket pröva överklagandet

om kommit i rätt tid och om det finns skäl att ompröva beslutet enligt bestämmelserna i 27 § förvaltningslagen.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämnden är en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter. Den handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap som överklagas till nämnden från Statens invandrarverk eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. Sedan halvårsskiftet 1994 handlägger nämnden också

nya ansökningar s.k. NUT-ärenden. Bestämmelser Utlänningsnämn-

om den finns främst i 7 kap. utlänningslagen och i förordningen 1991:1817 med instruktion för Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämnden består enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL

av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Det skall också finnas ersättare för ordförande. Utöver generaldirektören skall det enligt nämndens instruktion finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter.

SOU 1999: 16 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 121

Som kvalifikationskrav för ordförande och ersättare för ordförande gäller att de skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. I förarbetena prop. 1991/92:30 s. 32 och 44, bet. l99l/92zSfU4 s. 9 diskuterades frågan

det borde krävas att ordförandena var eller hade varit ordinarie om domare. Därvid uttalades att ett sådant kvalifikationskrav syntes onödigt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot borde det krä-

juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet, och kvalifivas kationskravet hade fonnulerats efter huvudsakligt mönster av vad som gällde i andra liknande sammanhang. Med likvärdig erfarenhet kunde

exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller avses internationell rätt. Vidare kunde avses kvalificerade jurister som hade stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte hade genomgått domarutbildning.

De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av de politiska partierna.

Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. Huvudregeln är att nämnden är beslutför med ordförande och två andra

en ledamöter. Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller fråga att ändra nämndens praxis får det beslutas att

en om ärendet skall avgöras minst två ordförande och minst fyra andra

av ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören normalt delta i avgörandet. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor

inhibition, frågor förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansöom om kan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag" 7 § instruktionen.

Sedan Utlänningsnämnden i regleringsbrevet för budgetåret 1998 fått regeringens uppdrag att över sina arbetsformer och resurs-

se användningen, genomförde nämnden i oktober en omorganisation. Tidigare sakenhet indelad i tio arbetsgrupper efter ärendeslag

var en och efter de länder som sökandena kommer ifrån, och varje arbetsgrupp hade sin gruppchef. Numera är sakenheten ombildad till fyra sakenheter, skall arbeta med medborgarskapsärenden. På

varav en övriga enheter fördelas ärendena utifrån i första hand geografisk tillhörighet med flexibilitet för att uppnå jämn arbetsfördelning. Ären-

men dena handläggs inom sakenhetema. När ett ärende har kommit till nämnden, lottas handläggare. Ärendet utreds och komplette-

det på en ras av handläggaren i samråd med enhetschefen eller annan handläg-

Ordförandena har också nu knutits närmare till sakenhetema på gare. det sättet att fyra ordförande för tid av fyra veckor i princip endast

en tar ärenden från vardera en enhet. Övriga ordförande handlägger ärenden från samtliga enheter. Ordförandenas koppling till enheterna sker

122 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

efter ett rullande schema. Tidigare föredrog handläggaren ärendet för sin närmaste chef innan ärendet föredrogs för en ordförande. Efter omorganisationen görs nu de flesta föredragningar direkt för ordförande.

Ordföranden beslutar i ärendet eller avgör om det skall föredras även för lekmannaledamöter. I vissa fall kallas utlänningen och även andra personer till muntlig handläggning.

Efter ändringar i Utlänningsnämndens instruktion gäller också att

nu nämnden får lämna över avgörandet i vissa ärenden till andra

än en ordförande. Det gäller ärenden om svenskt medborgarskap och

om uppehållstillstånd i anknytningsfall, om prövningen är enkelt slag

av och ansökan görs från annat land och inte omfattas av EES-avtalet. En förutsättning är vidare att den tjänsteman som får avgöra ärendet är jurist och har särskild erfarenhet verksamheten.

Om muntlig handläggning gäller att sådan skall ingå, om det kan anses vara till fördel för utredningen eller annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Beträffande utlänningar omfattas

som av EES-avtalet skall muntlig handläggning hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd huvudregel,

samt som om utlänningen begär det, i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd.

Utlänningsnämnden har rätt att besluta formen för den muntliga

om handläggningen från fall till fall. I förarbetena till regelns nuvarande lydelse påpekar dock regeringen prop. 1996/97:25 201 att det är

s. lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Sedan bestämmelserna om muntlig handläggning i asylärenden ändrades den 1 januari 1997 har antalet muntliga handläggningar i sammansättning med ordförande och andra ledamöter enligt uppgift från nämnden ökat väsentligt. För att möta behovet av ökad muntlighet har nämnden ställt i ordning särskilda förhandlingslokaler.

I fråga om beslutsmotiveringar gäller samma regler vid Invand-

som rarverket, dvs. i huvudsak förvaltningslagens regler.

Regeringen

Ett mindre antal utlänningsärenden prövas alltjämt av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Sådant överlämnande får ske dels om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen eller

SOU 1999: 16 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 123

om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning, dels om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.

Metoderna för regeringens styrning behandlas närmare i avsnitt 3.5.

3.2.2 Snabbprocessen

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Reglerna avser möjligheterna att överklaga och att stanna i landet i avvaktan på överprövning av avvisningsbeslutet.

Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Statens invandrarverk kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas fastän det inte har vunnit laga kraft omedelbar verkställighet.

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Invandrarverket får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon uppskovseffekt, men inhibition kan meddelas.

3.2.3 Ärenden rör ansökan

som ny om

uppehållstillstånd

Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd NUT innebär att utlänningar skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut har

som som vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet. Institutet infördes genom 1989 års utlänningslag. Samtidigt avskaffades möjligheten att överklaga särskilt i verkställighetsärendet.

Möjligheten att ge in en ny ansökan innebär ett avsteg från huvudregeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Från huvudregeln finns undantag för bl.a. flyktingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Möjligheten innebär vidare ett avsteg från principen att lagakraftvunna beslut skall verkställas. Förutsättningen för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig omständigheter

124 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

NUT-ansökningar prövas sedan den 1 juli 1994 av Utlänningsnämnden.

En närmare beskrivning av handläggningen av NUT-ärenden och därmed sammanhängande frågor ges i kapitel 22.

3.2.4 Medborgarskapsärenden

Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av Statens invandrarverk. Detsamma gäller frågor bibehållande svenskt

om av medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. Om grunden för ansökan om svenskt medborgarskap är att det skulle vara till gagn För landet att sökanden blir svensk medborgare, prövas frågan dock

av regeringen.

Invandrarverket får, liksom Utlänningsnämnden, under vissa förutsättningar lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande

av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller ärendet bedöms ha betydelse för rikets

om säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller För rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, det bedöms

om vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Om Invandrarverket har överlämnat ett ärende för praxisbildning eller av synnerliga skäl, skall regeringen höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

Invandrarverkets beslut i ansökningsärenden får överklagas till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut får inte överklagas.

Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos Invandrarverket. För den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen.

Förklaring att någon är svensk medborgare meddelas av Utlänningsnämnden.

Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av Invandrarverket, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol dvs. länsrätten. Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i förklaringsärenden. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 1999: 16 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 125

3.2.5 Ärenden särskild

om utlänningskontroll

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll, om det

behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller

med hänsyn till vad som är känt utlänningens tidigare verk-

om samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen RPS eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrarverk skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, myndigheten finner anled-

om ning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.

Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från Invandrarverket och förhandling hållas i ärendet vid tingsrätt,

en innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt håller förhand-

som lingen. Förhandling skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, sär-

om skilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid tingsrätt.

en annan Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen utlänningens motpart.

vara

3.3 Myndigheternas länderkunskap

3.3.1 Inhämtande information

Uppgifter i enskilda ärenden

De tillståndsgivande myndigheterna, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, ber i relativt stor utsträckning utlandsmyndigheternas

om hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter tidigare okänd oppositionsgrupp,

om en om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia uppgivits

som eller om en åberopad handling kan bedömas äkta.

vara

I vissa fall kan förfrågningama besvaras direkt av utlandsmyndighetema med den allmänna kunskap som finns där. Många gånger måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. Förutsättningarna för att få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. Domar är inte alltid offentliga. Rapporteringen i massmedierna kan otillförlitlig. En

vara förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det

126 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en återkomst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. Utlandsmyndigheten kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma.

Uppgifter hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekre-

som tessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen 1980:100. Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta underlaget kan vara sekretessbelagda enligt 2 kap. l § sekretesslagen s.k. utrikessekretess.

Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgifter.

Allmän länderkunskap

De svenska utlandsmyndighetema

De svenska utlandsmyndighetema rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena och om läget när det gäller mänskliga rättigheter i de länder de har att bevaka. Lönade svenska utlandsmyndigheter finns i dag i drygt 80 länder. Rapporteringen är givetvis utförligare från länder med svensk utlandsmyndighet på plats än från länder där ambassadören är sidoackrediterad.

Rapporteringen samlas i första hand på Utrikesdepartementets geografiska enheter. Allt som bedöms ha något intresse för asylprövningen tillhandahålls emellertid också den migrationspolitiska enheten på departementet samt Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden.

Stor omsorg läggs ned vid utformningen av rapporterna. Rapporteringen är emellertid i första hand avsedd för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika förhållanden. Den är därför inte alltid tillräcklig för de särskilda krav som asylprövningen ställer.

Rapporteringen är regelmässigt sekretessbelagd enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det innebär att sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Flyktingpolitiska kommittén föreslog bl.a. att utlänningsattachéer borde sändas ut till aktuella länder med uppgift att samla generell information och även bidra med utredningar i enskilda ärenden. Invandrarverket har haft tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands vid några

ambassader, deras uppgift har främst varit att ta emot och bereda men ansökningar och inte att samla generell information. Försöksverksamhet har bedrivits på tre ambassader, och beslut har nu fattats om att verksamheten skall utökas.

Andra länders utlandsmyndigheter

I USA utrikesministeriet Department of State årligen ut en rapger port, Country Reports Human Rights Practices, som beskriver tillon ståndet i världens länder. Rapporten är helt offentlig och finns också på

Internet.

E U-samarbetet

För EU-samarbetet i migrations- och gränskontrollfrågor finns en samordningskommitté den s.k. K 4-kommittén, bestående av höga tjänstemän. Under samordningskommittén finns ett antal arbetsgrupper, bl.a. främst sysslar med utbyte av information den s.k. CIREAen som gruppen. Den information hittills kunnat hämtas via gruppen som har dock varit begränsad omfattning. EU-samarbetet ger även andra av möjligheter till informationsutbyte. Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser om utbyte av information. Enligt artikel 14 i konventionen kan medlemsstaterna företa ömsesidiga utbyten avseende information av allmän karaktär om tendenser rörande asylansökningar och information av allmän kanya

raktär situationen i asylsökandes usprungsländer. Om den med-

om lemsstat tillhandahåller information enligt bestämmelserna i Dubsom linkonventionen begär att den skall konfidentiell måste de andra vara medlemsstaterna respektera det. Dublinkonventionen innebär ingen skyldighet däremot en möjmen lighet för medlemsstaterna att utbyta länderinformation.

UNHCR

FN:s flyktingkommissarie UNHCR har omfattande dokumentation en det gäller mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR meddelar när dock endast information organisationen anser kan offentliggöras som risk för att dess arbete försvåras. UNHCR arbetar i ett stort antal utan länder och är därför försiktig när det gäller att uttala bedömningar som skulle kunna inverka på möjligheterna att arbeta i vissa länder.

5 19-0303Ökadrättssäkerhet

128 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

Informationen från UNHCR ha hög grad tillförlitlighet.

anses av Den innehåller dock få bedömningar, vilket gör att värdet den mins-

av kas något. Den information som ges är regelmässigt inte sekretessbelagd.

F rivilligorganisationer

De tillståndsgivande myndigheterna har självklart tillgång till Amnestys årsrapporter om läget i olika länder när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare företar olika frivilligorganisationer, ofta flera i samverkan, ibland egna resor till skilda länder för att på plats närmare ta reda på förhållandena. Rapporter från dessa resor brukar ges till Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Det finns dock ingen garanti för att så alltid sker.

Kvaliteten på dessa uppgifter anses i allmänhet hög kan

vara men variera.

Uppgifter från frivilligorganisationer är i regel offentliga. För organisationer kan emellertid uppstå i grunden samma problem för

som utrikesforvaltningen och för UNHCR i frågan att låta uppfattningar

om och uppgifter komma till allmän kännedom och i synnerhet vederbörande stats kännedom. Det gäller både frågor om källskydd och om organisationens möjligheter att fortsätta verka inom staten.

För uppgifter som endast finns inom organisationen gäller givetvis inte tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip utan organisationen disponerar själv över informationen. För handlingar eller uppgifter som organisationen ger till någon myndighet blir de offentligrättsliga reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationen kan det därför vara en fråga om att väga olika intressen mot varandra innan den delar med sig information till myndighet. Å sidan

av en ena kan organisationen ha intresse att myndigheten uppgifter

av ge som organisationen har om situationen i ett land eller område, å andra sidan kan det skada organisationens verksamhet om dessa uppgifter blir offentliga. För de stora organisationemas del kan det också finnas olika syn på dessa frågor inom den svenska delen organisationen och i

av organisationens internationella ledning.

Uppgifter via massmedier

Såväl de största dagstidningarna som TV kan ha reportage av intresse där en korrespondent sänts ut till ett land och rapporterar därifrån efter en tids vistelse där. Det gäller i än högre grad de stora internationella

SOU 1999: l 6 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 129

tidningarna. I vilken utsträckning sådana uppgifter tas till vara är i stor utsträckning beroende på den är landansvarig hos myndigperson som heten om landansvar, se nedan. Självfallet kan uppgifter i massmedia inte utan vidare bedömas som helt tillförlitliga. De kan dock utgöra ett bra komplement till uppgifter hämtats in från annat håll. som

Myndigheternas för faktainhämtning resor

Sedan åtskilliga år tillbaka företar tjänstemän från de olika myndigheterna for att på plats söka information förhållanden i andra resor om länder. Ofta då tjänstemän från Invandrarverket och Utlänningsreser nämnden tillsammans. Ibland deltar också någon tjänsteman från det ansvariga departementet. De stora fördelarna med sådana anses vara dels att insamresor lingen fakta helt kan riktas in på vad som är aktuellt för ärendeav bedömningen, dels att de tjänstemän deltar får en bredare kunskap som förhållandena i de länder besöks. De kan därefter ha lättare att om som bedöma information också från annat håll.

3.3.2 Hantering av information

Invandrarverkets praxisenhet

På Invandrarverkets huvudkontor finns praxisenheten, som bl.a. samordnar, kontrollerar och följer praxis i ärenden enligt utlänningsupp

och medborgarskapslagstiftningen.

På praxisenheten fanns våren 1998 sju experter land- och praxisfrågor, s.k. asylråd. De har juridisk bakgrund och lång erfarenhet. De handlägger inte enskilda ärenden och har ingen operativ roll utan funsamordnare, stöd och rådgivare inom hela Invandrarverket. gerar som Praxisenheten är med i flera olika nätverk med andra länder, bl.a. IGC-gruppen, A 8-gruppen och CIREA. Inom för nordiskt samramen arbete sker även omfattande kontakter. IGC Inter Govemmental Consultations on Asylum, Refugee and - Migration Policies är ett forum för informell samverkan i migrations- politiska frågor, leds ett sekretariat i Geneve. Gruppen består av som av 14 länder: de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien. I arbete deltar också UNHCR och IOM gruppens International Organization of Migration. Ordförandeskapet växlar mellan medlemsstaterna. Man har temamöten inom migrationsområdet,

130 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

utbyter landinformation och diskuterar landdokumentation. GC-gruppen driver ett pilotprojekt som syftar till att skapa ett gemensamt länderinformationssystem. A 8-gruppen Asylum group of 8 består två representanter från - - av vardera Nederländerna, Schweiz, Sverige och Tyskland. Länderna är ungefär samma nivå vad gäller datoriserad länderinfonnation. Representanterna intitierar också undergrupper arbetar med olika som frågor, t.ex. landinformation och praxis. Inom diskuteras alla gruppen frågor som hör till asylprocessen. CIREA är som nämnts samordningskommitté inom EU-samen arbetet, där utbyte land- och praxisinformation sker. Praxisenheten av deltar i detta arbete.

Invandrarverkets databaserade länderinformationssystem, Lifos

Dokumentationssystemet Lifos omfattade inledningsvis 20 länder.

Information dessa länder har lagts fr.o.m. år 1996. Den 1 om november 1998 utökades informationen till att omfatta alla länder. De viktigaste inforrnationskällorna for Invandrarverket är Utrikesdepartementet, UNHCR och mängd frivilligorganisationer förutom en egna kontaktkanaler i olika länder tillsammans med tillgång till information från stora nyhetsproducenter t.ex. Reuters. som Dokumentationssystemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att handläggaren skall kunna fatta ett välgrundat beslut. För de största asylproducerande länderna finns även landöversikter med allmän övergripande information. Landöversiktema utarbetas i samarbete mellan beslutsfattare och asylråd praxisenheten. Praxisenheten ansvarar för den slutliga sammanställningen och för revideringar. I Lifos finns även en praxis- och exempelsamling beslut. Dessa av åskådliggör det aktuella praxisläget ledning för det regionala som beslutsfattandet. Samlingen är inte sekretessbelagd, eftersom besluten avidentiñerats före inläggning i systemet. Invandrarverket har önskemål att utveckla systemet ytterligare till att omfatta särskild dokumentation handlingar kan förekomma i av som handläggningen från de aktuella asylländerna ID-kort, domsom pass, stolsbeslut, inkallelseorder m.m. Som komplement till Lifos önskar Invandrarverket införskaffa EDISON, ett dokumentationssystem for passhandlingar och resedokument. Chefen för praxisenheten är systemägare till Lifos.

SOU 1999: 16 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 131

Gränsdragningen för den interna tillgängligheten diskuteras för närvarande. Klart är dock att det kommer att finnas olika nivåer- alla kommer inte att ha tillgång till all information. Behovet av information kommer olika tjänstemäns tillgång till informationen. Åt-

att avgöra komsten kommer att bevakas/övervakas genom loggkontroller för att förhindra missbruk.

När Invandrarverket gjort utredningsresa skrivs i allmänhet två

en rapporter: är öppen och kan spridas och en värderande analys-

en som rapport, inte är öppen. I den bl.a. källor och i den finns

som anges också källkritik och källanalys m.m.

För extern tillgänglighet kommer det att finnas besöksterminaler med s.k. öppet material, dvs. i princip allt inte är sekretessbelagt.

som Vid dessa terminaler skall alla kunna in och söka information. Invandrarverket vill i princip ha stor öppenhet. Sekretessfrågan är dock svår att alltid lösa.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämndens lagring av landinformation är baserat ett system med särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt for inhämtande och analys av

ansvar information från olika länder. Antalet landansvariga uppgår for närvarande till 40. De landansvariga bevakar normalt flera länder i samma

ca region, i vissa fall har landansvarig endast ett land att bevaka.

men en Det gäller länder ofta finns representerade i nämndens ärenden

som eller där informationsflödet är omfattande. Utlänningsnämndens bibliotek fyller också viktig funktion för lagring av landinformation.

De viktigaste informationskällorna för landinformationen är de svenska ambassaderna, rapporterar regelbundet till Utrikesdepar-

som tementet bl.a. den politiska utvecklingen och situationen för de

om mänskliga rättigheterna i respektive länder. Utrikesdepartementet sånder fortlöpande denna rapportering till nämnden. Andra viktiga källor är rapporter från UNHCR och från EU. Därutöver får nämnden löpande information från olika frivilligorganisationer såsom Amnesty International, Röda Korset, Rädda Barnen, Human Rights Watch m.fl. Nämnden har också återkommande möten med företrädare för UNHCR:s kontor i Stockholm i dessa frågor.

De landansvariga har informationsutbyte med de geografiska handläggarna på Utrikesdepartementet och med de svenska beskickning-

Vidare lämnar utlandsstationerad personal information till nämnarna. dens tjänstemän i samband med besök i Sverige. Ett stort antal förfrågningar görs till svenska ambassader i enskilda ärenden. Information

132 F ovfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

som detta sätt lämnas i ett ärende ingår därefter i den allmänna kunskapsbanken hos nämnden. En viktig form av informationsinhämtande är Utlänningsnämndens egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana medverkar resor regelmässigt respektive landansvarig samt representant för beslutsen fattarna hos nämnden. Resorna företas ibland i samarbete med tjänstemän från Invandrarverket. Landansvariga deltar också i möten inom för EU-arbetet ramen CIREA. Landansvariga bevakar fortlöpande nyhetsrapporteringen i massmedia. Utlänningsnämnden satsar på att höja de anställdas kompetens genom att personalen bereds tillfälle att delta i seminarier och konferenser samt att medverka i internationella fora i vilka omvärldskunskap och situationen för de mänskliga rättigheterna behandlas. Nämndens anställda kommer under år 1999 att få tillgång till Internet. Detta ger möjligheter för t.ex. landansvariga att inhämta information från rad en nyhetsbyråer och andra nyhetskällor. Utlänningsnämnden samarbetar sedan våren 1998 med Invandrarverket i fråga om informationssystemet Lifos. Samarbetet går i första hand ut på att från nämndens sida komplettera landinfonnationen i Lifos. Det kompletterande materialet skall finnas tillgängligt för berörd personal hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Utlänningsnämndens bibliotek på tidskrifter och prenumererar veckomagasin med information om bl.a. läget för de mänskliga rättigheterna i aktuella länder och regioner. Biblioteket också prenumererar på material från BBC och några internationella index såsom Keesings m.fl., vilka rapporterar löpande om olika länder, framför allt inom ämnena nutidshistoria, politik och mänskliga rättigheter.

3.4 Vissa

handläggningstider

3.4. 1 Invandrarverket

Av Invandrarverkets årsredovisning för år 1997 samt lämnade uppgifter för år 1998 framgår följande antal ärenden och handläggom om ningstider under åren 1997 och 1998. I verkets statistik motsvarar ett ärende alltid en person.

SOU 1999: 16 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 133

Asylärenden

Under år 1997 avgjordes 10 767 grundärenden avseende lika många

Av ärendena avgjordes 20 procent inom två månader och 31 personer. procent inom fyra månader. Den genomsnittliga handläggningstiden

drygt 13 månader. Avgjorda ärenden där de sökande var från Kroavar tien och Bosnien och Hercegovina utgjorde 38 procent av samtliga avgjorda grundärenden med en genomsnittlig handläggningstid 678 dagar. Tiden for dessa ärenden påverkades av att många vilat i väntan på vägledande beslut av regeringen.

Om de bosniska och kroatiska ärendena räknas bort, var handläggningstiden 229 dagar drygt sju månader och 47 procent av ärendena avgjordes inom fyra månader. Orsaken till att mer än hälften av de ärenden rör övriga nationaliteter inte hade avgjorts inom fyra må-

som nader hade enligt Invandrarverket bland annat varit fokuseringen på att

gamla ärenden, framför allt bosniska och kroatiska. Dessutom arbeta av blev många utredningar fördröjda av att en mycket stor andel av de asylsökande saknade identitetshandlingar och uppgav oklara resvägar. Det också ofta oklart hur de hade rest i Sverige.

var

Under år 1998 avgjordes 11 639 grundärenden. Av dessa avgjordes 52 procent inom månader. Den genomsnittliga handläggningstiden

sex var 221 dagar.

Tillståndsärenden

Under den genomsnittliga handläggningstiden för ansök-

år 1997 var ningar uppehållstillstånd 93 dagar i ärenden där Invandrarverket

om fattade beslut. 20 procent av ärendena avgjordes inom 14 dagar och 50 procent inom 60 dagar.

Den genomsnittliga handläggningstiden for viseringsärenden var 25 dagar. 47 procent avgjordes inom 14 dagar och 71 procent inom 30 dagar.

Under den genomsnittliga handläggningstiden for till-

år 1998 var ståndsärenden 74 dagar. 27 procent ärendena avgjordes inom 14

av dagar och 66 procent inom 60 dagar.

Medborgarskapsärenden

Under år 1997 kom 40 230 ärenden in till verket. 29 434 ärenden avgjordes. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda grundärenden var 106 dagar 3,5 månader. Cirka 56 procent av ärendena avgjordes inom tre månader. För kalenderåret 1996 var den genom-

134 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

snittliga handläggningstiden 109 dagar 3,6 månader och 53 procent

av ärendena avgjordes inom tre månader.

Under år 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för

avgjorda ärenden 174 dagar. 91 procent ärendena avgjordes inom nio

av månader. Här bör påpekas att Invandrarverket år 1998 hade övertagit utredningsansvaret även i dessa ärenden från polismyndigheten. Handläggningstidema beräknas från det ärendena kommit till verket.

3.4.2 Utlänningsnämnden

Av Utlänningsnämndens årsredovisning 1997 och kvartalsrapport 4

nr för år 1998 kan utläsas följande om handläggningstider i olika slags ärenden. I nämndens statistik kan ett ärende omfatta flera

personer, exempelvis medlemmar i samma familj.

Avlägsnandeärenden

Antalet avgjorda ärenden och den genomsnittliga handläggningstiden i dagar för dessa ärenden var under de senaste budgetåren följande.

Budgetår 1994/95 1995/96 199 7 1998

18 mån. Antal avgj

ärenden	9 591	5 801	2 161 2 479
Andel bifall 35 %		25 %	33 %
Handl.tid	301	313	300

Balansen ärenden vid utgången av år 1997 2 032 ärenden. Av dessa

var var 1 243 mindre än sex månader gamla, 447 mellan och tolv må-

sex nader gamla och 342 än 12 månader gamla. 789 ärenden såle-

mer var des äldre än sex månader. Av dessa 485 fárdigberedda och klara att

var avgöras medan övriga 304 vilade i avvaktan på olika externa utredningar.

Balansen vid utgången av år 1998 var 2 374 ärenden motsvarande 4 580 personer.

Vid utgången år 1998 1 301 ärenden äldre än månader.

av var sex Av dessa var 483 färdiga för avgörande, medan 760 vilade i avvaktan på olika utredningar. I ett stort antal ärenden avseende med

personer bosniskt eller jugoslaviskt medborgarskap avvaktade nämnden vägledande beslut i ärenden överlämnats till regeringen.

som

SOU 1999: 16 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 135

Nämndsammansättningen i avlägsnandeärenden

Utlänningsnämndens sammansättning vid avgörande av avlägsnandeärenden följande under budgetåren 1994/95-1997. Sammansätt-

var ningen kan bestå ordförande, en ordförande och två andra

av en ensam ledamöter nämnd eller två ordförande och fyra andra ledamöter stor nämnd.

Samman- Budgetåret Budgetåret Budgetåret sättning 1994/95 1995/96 1997 Ensam

ordförande	85,6 %	76,7 %	78 %
Nämnd	14,0 %	22,8 %	21 %
Stor nämnd	0,4 %	0,5 %	l %
Ärenden	llyktingförldaring	och resedokument

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var

370 under budgetåret 1994/95 509 under budgetåret 1995/96 630 under budgetåret 1997.

Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden under

fjärde kvartalet 1998 var 601 dagar.

Uppehållstillståndsärenden

År den genomsnittliga handläggningstiden i dagar 117. Under 1997 var

fjärde kvartalet 1998 den genomsnittliga handläggningstiden för

var avgjorda ärenden 289 dagar.

Ärenden ansökan s.k. NUT om ny Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var 10 under budgetåret 1994/95 58 under budgetåret 1995/96 107 under budgetåret 1997. Balansen ärenden vid utgången av budgetåret 1997 var 652. Av dessa 135 mindre än fyra veckor gamla och 101 mindre än två var månader gamla. Återstående 416 mellan två och tolv månader var gamla. Dessa siffror skall mot bakgrunden att 317 ärenden avsåg ses medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och 75 ärenden medbor-

136 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

gare i Kuba. Borträknas dessa ärenden, som ofta var inhiberade eller vilande av andra skäl, återstod 260 öppna ärenden.

Vid utgången av år 1998 var balansen ärenden 406. Under året hade 2 074 ärenden kommit in till nämnden och 2 318 ärenden avgjorts. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda NUT-ärenden under fjärde kvartalet var 89 dagar. Tiden är beräknad på samtliga ärenden, således även ärenden där inhibition meddelats.

Medborgarskapsärenden

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var

248 under budgetåret 1994/95 370 under budgetåret 1995/96 468 under budgetåret 1997. Balansen vid utgången av år 1997 var 2 996 ärenden. 33 procent

av dem var mindre än sex månader gamla, 34 procent mellan och tolv

sex månader gamla och 32 procent mer än 12 månader gamla.

Vid utgången av år 1998 uppgick balansen till l 899 ärenden. Under året hade 2 415 ärenden kommit in, och nämnden hade avgjort 3 507 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden for avgjorda medborgarskapsärenden under fjärde kvartalet 309 dagar.

var

3.5 av

Regeringens styrning praxis

Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan ske genom i allt väsentligt två metoder: Förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden innebär att regeringen meddelar föreskrifter förordning. Ärendemetoden innebär att regeringen

genom genom beslut i enskilda ärenden styr rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall ärendemetoden har minskats och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt Förordningsmetoden har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1januari 1997.

3.5.1 Regeringens foreskriftsmakt

Förordningsmetoden

I 8 kap. 7§ regeringsformen ges möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen egentligen kräver lagform. Ett

som

SOU 1999: 16 F Örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 137

de ämnen för vilka riksdagen kan delegera noringivningsbefogenav heter med stöd bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". av Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats riksdagen genom ett antal av bemyndiganden på utlänningsrättens område. Bemyndigandena är i allmänhet generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund vad uttalas i lagens förarbeten. Mera specifiav som cerade bemyndiganden infördes genom 1996 års lagändringar. Regeringen hade vid flera tillfällen tidigare utnyttjat sitt bemyndigande för att meddela olika föreskrifter i frågor om uppehållstillstånd. Vissa föreskrifterna togs i utlänningsförordningen medan andra av fick formen fristående förordningar. av Med verkan från den l januari 1992 infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen kallades treterminsregeln respektive tidsförordningen SFS 1991:1998 och 1999. Tidsförordningen innebar att utlänning som den 1 januari 1992 hade en vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, intefâtt sin ansökan slutligt prövad, men som fick beviljas uppehållstillstånd inte särskilda skäl talade däremot. om Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var sex år eller äldre och vistats i Sverige i ett år. Treterminsregeln infördes i utsom länningsförordningen och innebar familj fick beviljas uppehållsatt en tillstånd det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre om terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skål inte talade däremot. Treterminsregeln upphörde med övergångsregler att gälla vid utgången av november - - 1992. En förordning med särskilda föreskrifter hur vistelsetidsfakny om torn skulle beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebar att utlänningar som före den l januari 1993 gjort ansökan asyl inte slutligt prövats fick en om som beviljas uppehållstillstånd ansökan avsåg barn den 1 januari om som 1993 under 18 år eller gällde familj med barn som vid denna tid var en under 18 år. En ytterligare förutsättning att särskilda skäl inte var var talade emot att bevilja uppehållstillstånd. I den migrationspolitiska propositionen konstaterades prop. 1996/97:25 158 att de möjligheter till delegering regeringsfors. som tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det konmen stitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör en beaktas vid bedömningen ärenden uppehållstillstånd. En avvägav om ning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning utlänningslagens bestämmelser om uppehållsav tillstånd och riksdagens behov att ha kontroll över mer ingripande av

138 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden SOU 1999: 16

åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades a. 167 prop. s. att det utöver vad som framgår utlänningslagen finns ett visst utav rymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande fördelar med att omfattningen regeringens förordningsmakt i största av möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem. Regeringen har efter 1996 års ändringar i utlänningslagen möjlighet att ge Föreskrifter om uppehållstillstånd för viss skyddsbehöen grupp vande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Vidare har regeringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin det behövs med hänsyn till om uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. Regeringens föreskriftsrätt omfattar även möjligheterna att besluta tidsbegränsade om uppehållstillstånd i en massflyktsituation. De mera specialiserade bemyndiganden för regeringen att utfärda föreskrifter, som gäller fr.o.m. år 1997, finns i 2 kap. 4 och 14 och a 3 kap. 8 § UtlL. Enligt 2 kap. 4 a § får regeringen i fråga viss utlänom en grupp av ningar meddela föreskrifter att den söker uppehållstillstånd om som med stöd av 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov skydd här av i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen särskild skrivelse genom en inom tre månader. Enligt 2 kap. 14 § får regeringen därutöver meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter att om en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas det följer överensom av en kommelse med främmande stat. Vidare får regeringen meddela föreskrifter återkallelse om av uppehållstillstånd för de utlänningar omfattas EES-avtalet 2 kap. som av 14 §. Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp utlänningar av meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt grund väpnad konflikt eller miljöav katastrof. Regeringen får vidare, det behövs med hänsyn till om uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Regeringen får vidare meddela föreskrifter undantag från första asylland-prinom cipen för de fall då en utlännings anknytning till Sverige är sådan art av att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här.

SOU 1999: 16 F örfarandet zutlännings- och medborgarskapsärenden 139

Som exempel på förordning kan nämnas förordningen

en senare l998:1 17 uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förord-

om ningen, utfärdades den 19 1998 och är tidsbegränsad till den

som mars 1 januari 1999, gäller medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och innebär att sådan medborgare efter ansökan får beviljas uppe-

en hållstillstånd humanitära skäl han eller hon befinner sig i landet

av om och har vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning under denna tid har upphört eller kommer att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av år 1998. Vid prövningen gäller bestämmelserna i utlänningslagen. Uppehållstillstånd skall inte beviljas den huvudsakliga anledningen till att avvisnings- eller ut-

om visningsbeslutet inte gått att verkställa är att utlänningen hållit sig undan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas.

3.5.2 Överlämnande ärenden till regeringen

ärendemetoden

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ärenden till regeringen för avgörande. Det gäller, utom då ärendet på grund familjeanknytning eller liknande orsak har samband

av med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet eller för

annars rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärenden,

det bedöms särskild vikt för ledning av utlänningslagens

om vara av tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar

om huvudsakligen skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstill-

samma stånd, eller

det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av

om utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

Som bakgrund till Invandrarverkets och Utlänningsnämndens

en möjligheter att överlämna ärenden till regeringen kan erinras om att all överprövning Invandrarverkets beslut tidigare gjordes av regeringen.

av Invandrarverket fick då överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framför allt två grupper

ärenden föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den av som

sådana ärenden ansågs ha betydelse för rikets ena gruppen var som säkerhet eller för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av

annars att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende handlades regeringen. Sambandet gällde företrädesvis

som av familjeanknytning. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det

140 F örfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

också att Invandrarverket lämnade över ärenden utgång kunde bli

vars prejudicerande for andra liknande ärenden samt ärenden hade utri-

som kespolitisk betydelse. När Utlänningsnämnden 1992 övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen for prövning.

1 den migrationspolitiska propositionen ansåg regeringen prop. 1996/97:25 s. 174 att det var svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd så uttalat politiskt slag

var av att det knappast rimligt att något annat än regeringen

var organ tog ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen ett

av renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning for regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Eftersom detta inte fallet gick det enligt

var regeringen inte att komma till någon slutsats än att det bäst med

annan var en ordning som tillät att regeringen i begränsad omfattning vägled-

gav ning genom beslut i enskilda ärenden.

4 Internationella

förpliktelser

1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning FN:s flyktingkonvention eller Genévekonventionen med 1967 års protokoll innehåller inte några föreskrifter hur prövningen av flyktingskapet om skall till. Frågan är överlämnad till konventionsstatemas nationella lagstiftning. Rekommendationer eng. conclusions i ämnet har dock antagits UNHCR:s exekutivkommitté. av En rad andra internationella rättsakter har betydelse vid överväganden prövning asylärenden och andra utlänningsärenden. om av

l Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema, Europakonventionen, är av betydelse för rättssäkerhetsfrågor. Den är sedan den 1januari 1995 stor svensk lag. Konventionen påverkar normalt inte konventionsstatemas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Åtgärder vidtagits på immigrasom tionsområdet kan dock inverka rättigheterna enligt konventionen. Det företrädesvis artikel 3 och artikel 8 jämförda med artikel 13 som är betydelse för den problematik kommittén har att behandla. är av som Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om eller omänsklig eller förnedrande behandling artikel 3 eller tortyr bristande respekt för privat- eller familjelivet artikel 8 att skicka en sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. Skyddet för person som privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande behandling absolut. Artikel 13 innehåller föreskrifter rätten till ett är om effektivt rättsmedel för den har utsatts för kränkning enligt som en konventionen. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlänning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13. Varje påstående brott mot konventionen medför inte att tillgång om behöver till ett rättsmedel där påståendet kan prövas. I Europadomges

142 Internationella förpliktelser

stolens praxis har framhållits att endast den rimliga grunder som "0n arguable grounds" påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel. Kraven på rättsmedlet gäller det prövande organet och prövningens omfattning. Talan behöver inte kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Europadomstolen har framhållit att vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen rättsmedlet kan av om godtas som effektivt. Artikel 13 kräver inte någon särskild form av rättsmedel utan konventionsstaterna har viss frihet att avgöra hur de en skall uppfylla sina förpliktelser enligt bestämmelsen. Omfattningen av den prövning krävs för att ett rättsmedel enligt som artikel 13 skall effektivt får inte alltför begränsad. Den måste vara vara i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens prövegen ning av om konventionen blivit överträdd. Rättsmedlet skall både kunna pröva den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13, kan kraven anses tillgodosedda den sammantagna av tillgången på rättsmedel. En rätt till domstolsprövning kan i vissa fall föreligga enligt andra bestämmelser i konventionen. I artikel 6 föreskrivs bl.a. rätt för en var och en att få sina civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott prövade av domstol. Artikelns övergripande syfte är att den ge enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Inom det område som omfattas artikel 6 har artikel 13 ingen självständig betydelse. av Utlänningsärenden har inte ansetts beröra den enskildes civila rättigheter och skyldigheter se prop. 1987/88:69 Europakonventionen och om

rätten till domstolsprövning 21 Fri- och rättighetsutredningens

slutbetänkande SOU 1994:117 Domstolsprövning förvaltningsav ärenden s. 179, Asylprocessutredningens betänkande SOU 1995:46 Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen 151, Hans s. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, s. 135. En prövning enligt artikel 6 bör därför inte bli aktuell i sådana ärenden som omfattas av kommitténs utredningsuppdrag. I den migrationspolitiska propositionen erinras att Europadomom stolen i fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali mot Storbritannien dom den 28 maj 1985 konstaterade att åtgärder vidtagits på imsom migrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel om utlänningsrätt. Det bör dock betonas att i den mån kraven enligt konventionens huvudtext är strängare, i fråga tortyrförsom om

Internationellaförpliktelser 143

budet och rätten till familjeliv, är det de kraven som gäller. För fall där dessa krav inte är aktuella gäller enligt artikel 1 i protokollet att en utlänning är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte får

som utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att aframlägga skäl talar mot utvisningen, b få

som sin sak omprövad "reviewed" och för dessa ändamål företrädas

ombud inför vederbörande myndighet. genom

Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet fattat det forsta beslutet om avlägs-

som nande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. Formerna för detta är helt sak för respektive lands rättsordning att

en reglera. Ett muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. En rent skriftlig procedur kan inte stå i strid med bestämmelsen.

anses Se Danelius, a.a., s. 353.

Huvudregeln enligt protokollet får sägas att utvisning inte skall

vara ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hän-

till den nationella säkerheten. syn

Kraven är tillämpliga enbart dem som är lagligt bosatta på en stats territorium. Ordet "resident" är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till flygplats eller gränsstation och som vägras inresa i

en en landet, liksom dem som tillåtits resa på vissa villkor t.ex. för ge-

på väg till annat land eller för begränsad tid av andra skäl nomresa en än för bosättning eller for tid i väntan på beslut en ansökan om

en om

bosättningstillstånd, se Explanatory Report.

Krav i huvudsak samma innehåll som i Europakonventionen

av finns också i FMs konvention medborgerliga och politiska rättig-

om heter. Undantaget från procedurreglema gäller enligt FN-konventionen enbart för nationell säkerhet till skillnad från sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen som även gör undantag for den allmänna ordningen. Vidare gäller FN-konventionen utlänningar som lagligen befin-

sig på konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till ner en Europakonventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning.

Europakonventionens och den nyssnämnda FN-konventionens krav behandlas närmare i samband med frågan om säkerhetsärenden kapitel 19.

144 Internationella förpliktelser

4.2 Sociala

Stadgan

Europarådets sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 förett bud för de fördragsslutande staterna att utvisa utlänning en som är lagligen bosatt inom staten annat än han eller hon utgör fara för om en den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral. Stadgan har kommit att tolkas förhållandevis fritt och flera bestämmelser har i praxis kommit att vidare innebörd vad ges en än som direkt framgår stadgans ordalydelse. Bl.a. har de nämnda artikav lama getts den tolkningen att utlänningen skall ha rätt till någon form av överklagande till ett oberoende ett beslut utvisning. Att organ av om utvisningsbeslutet kan omprövas det beslutande är inte tillav organet räckligt. Det väsentliga är att utlänningen har möjlighet att överklaga en beslutet och i händelse framgång kan återvända. av Sverige har inom för kontrollen stadgans efterlevnad kritiramen av serats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat oberoav en ende instans. Även den sociala Stadgan redovisas närmare i avsnittet om säkerhetsärenden.

4.3 Samarbetet inom EU

4.3. l EG-direktiv

Inom gemenskapens kompetens ligger frågor den fria rörligheten om inom gemenskapen för medlemsstaternas medborgare. Direktiv 64/221/EEG behandlar samordning sådana särskilda åtgärder av som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och besom är rättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller fömyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Sverige är som medlem i EU bundet direktivet, och till följd EES-avtalet av av gäller att direktivet skall tillämpas såväl på EU-medborgare på som medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet gör viktiga preciseringar möjligheav terna att göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse i landet. Avvikelse från bestämmelsen fri rörlighet får göras endast hänsyn till allom av män ordning, säkerhet eller hälsa. Vidare regler den procedur ges om som skall följas när omfattas direktivet önskas utvien person som av sad staten. Direktivet har utvidgats direktiven 72/194/EEG ur genom och 75/35/EEG.

Internationella förpliktelser 145

Enligt artikel 8 i direktivet skall i fråga när det gäller adpersonen ministrativa myndigheters åtgärder, ha juridiska bistånd samma tillgång till rättsmedel det egna landets medborgare i samma som fråga alla beslut inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett om om uppehållstillstånd eller beslut utvisning från territoriet. om I den ursprungliga svenska översättningen av direktivet anges att i fråga skall ha juridiska bistånd landets egna personen samma som medborgare i angivna ärenden, medan det i den engelska versionen talas "the legal remedies". I svenska versioner av dokuom same senare ment där artikeln citeras återges uttrycket med "tillgång till samma rättsmedel". Artikeln tolkades i den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 210 så att bestämmelser som gör det möjligt att övers. klaga alla beslutstyper omfattas av artikeln bör föras i utlänsom ningslagen. Artikeln tolkades däremot inte i den propositionen så att

Sverige måste införa överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de

en beslutstyper artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten som borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden. I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när rätt att överklaga till en domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för avgöra beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte att om kan resultera i ett upphävande uppskov med verkställigheten, får ett beslut att vägra förnyelse uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisav ning från territoriet för innehavaren ett uppehållstillstånd inte, utom i av brådskande fall, fattas den administrativa myndigheten, innan ett av yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk personen hjälp eller juridiskt ombud landets lagstiftning föreskriver. som egen Den behöriga myndigheten skall annan än den som är bemynvara en digad att vägra fömyande uppehållstillstånd eller besluta om utvisav ning. Artikeln utvisning utlänningar som har uppehållstillstånd avser av och sålunda lagligen vistas i värdlandet eller vägran att förnya uppehållstillstånd för sådana utlänningar. Bestämmelsen gäller även utlänningar enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldiga att ha uppesom hållstillstånd. Den kan ha till syfte att säkerställa att vissa minianses mikrav iakttas. Den skall tillämpas i tre situationer: dels när det saknas möjlighet att överklaga till domstol, dels när ett sådant överklagande bara kan frågan beslutets laglighet, och dels när överklagandet avse om inte kan resultera i uppskov med verkställigheten. Utom i brådskande fall skall ett yttrande från myndighet än den som har att en annan besluta utvisning inhämtas, innan beslutet fattas. Denna andra mynom

146 Internationella förpliktelser

dighet behöver inte domstol eller domare, vara en vara sammansatt av men den skall vara oberoende den beslutande myndigheten och dess av åtgärd skall göra det möjligt att få uttömmande prövning alla en av fakta, inklusive frågan beslutets lämplighet. Berörda skall om personer ha möjlighet att framlägga sin talan. I den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/96:25 211 s. sades att i direktivets krav på domstolsprövning torde ligga ett krav obligatorisk muntlig handläggning. Utlänningsnämnden ansågs i detta sammanhang som jämställd med en domstol, och bestämmelse en om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden har införts i ärenden som rör utlänningar som omfattas EES-avtalet. av I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet ett tillstånd utfärdats, skall på begäran denne underställas den myndighet av som först skall sitt yttrande enligt punkt Personen i fråga skall avge då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. Artikeln avser således situationer då frågan uppehållstillstånd om första gången tas dvs. enligt svensk terminologi avvisningssituaupp, tioner. Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av EG-domstolen i det faktum att i de fall i punkt l som avses skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast begäran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet mål C-175/94, Gallagher, dom den 30 november 1995. I två mål vid EG-domstolen de förenade målen C-65/95 och C- 111/95 Shingara resp. Radiom hade brittisk domstol ställt fråga en om tolkning av direktivet. Domstolen uttalade i sin dom den 17 juni 1997 att artikel 8 skulle tolkas så det enligt medlemsstats natioatt, om en nella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut inresa rör medborgare i om som denna medlemsstat, har medlemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse, om medborgarna i andra medlemsstater kan anlita samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende förvaltningsbeslut i allmänhet. Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer som nämns i punkt 1 i denna bestämmelse, nämligen "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra beslutet har laga giltighet, om eller när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten", även är tillämpliga inom för punkt nämligen när det ramen ifrågasätta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd

Internationella förpliktelser 147

eller beslut avvisning i fråga, innan ett tillstånd har om av personen utfärdats.

4.3.2 Europeiska unionen

Asyl- och flyktingfrågor har inte hittills legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan medlemsstaterna. Amsterdamfördraget innehåller dock bestämmelser om att EU-ländema inom femårsperiod från det fördraget har trätt i kraft en skall ha samordnat sin invandringspolitik. Arbetet inom EU har dock resulterat i ett stort antal beslut av mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst resolutioner och rekommenom dationer konventioner. Arbetet inom EU:s råd för rättsmen även om liga och inrikes frågor RIF har resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den s.k. Dublinkonventionen från år 1990 behandlar vilket land som i sak skall pröva asylansökan och den s.k. yttre gränskontrollkonvenen tionen behandlar frågan hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall om genomföras. Dublinkonventionen trädde för svensk del i kraft i oktober 1997. Yttre gränskontrollkonventionen har ännu inte trätt i kraft. En konvention ett europeiskt infomiationssystem, som är en viktig förom utsättning för att yttre gränskontrollkonventionen skall kunna genomföras, är under utarbetande. På asylområdet har rådet i mars 1996 enats ståndpunkt harmoniserad användning av utom en gemensam om en trycket "flykting" i flyktingkonventionen. Vidare finns bl.a. en resolution minimigarantier vid handläggning av asylärenden, en resoluom tion ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretom skall första asylland och resolution som avser att sen anses vara en identifiera när asylansökan bör uppenbart ogrundad. en anses vara Rådet antog den 20 juni 1995 resolution minimigarantier för en om asylförfaranden. Resolutionen innebär för "vanliga", dvs. inte uppenbart ogrundade, asylansökningar följande. Sökanden måste få tillfälle att höras personligen en tjänsteman av är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt som beslut fattas asylansökningen. I enlighet med medlemsstatens lagar om skall sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till en hjälp under förfarandet. Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. Överklagandet skall prödomstol eller prövningsmyndighet fattar ett oberovas av en en som ende beslut efter individuell prövning. Beslutet över ansökningen skall lämnas sökanden skriftligt. Om beslutet innebär att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få om

148 Internationella förpliktelser

tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister i god tid. Den allmänna principen skall tillämpas att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande. Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt uppenbart ogrundade om asylansökningar. För sådana gäller vissa undantag från procedurgarantierna för "vanliga" ansökningar". Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar antogs invandsom av ringsministrarna vid ett möte i London den 30 november-l december 1992. Vid detta möte antogs också resolution säkra tredje länder en om samt en konklusion länder där det generellt inte föreligger risk för om förföljelse. Kommittén återkommer till de nämnda resolutionema vid -

behandlingen av frågan om en snabbprocess kapitel l

I slutet av minimigarantiresolutionen att medlemsländerna anges skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996. Vidare bör nämnas rådets resolution den 4 december 1997 de om åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap 382/01.

97/C

Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet i att enlighet med nationell lag hos domstol eller behörig administrativ en en myndighet överklaga eller begära omprövning ett beslut vägra, av att dra in, återkalla eller vägra att förnya uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring sina av nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter sin natioatt anpassa nella lagstiftning till resolutionen före den 1januari 1999.

Genom Amsterdamfördraget förs frågor rör asyl, invandring

som och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt samarbete till gemenskapssamarbete. De institutionella reglerna i EG-fördraget kommer således gälla på att dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformema. Frågorna kommer dock inte omedelbart omfattas att av de beslutsmetoder är vanliga i första pelaren, utan under som en övergångstid påfem år från det fördraget träder i kraft skall alla beslut fattas med enhällighet och kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna. Målen för samarbetet på området skall göras tydligare och tidsen gräns om fem år har angivits för att genomföra åtgärder på området. Gemensamma regler skall finnas bl.a. vilken medlemsstat i sak om som skall pröva en asylansökan. Detta innebär att Dublinkonventionens regelverk förs över till första pelaren. Man skall också minimienas om

Internationella förpliktelser 149

regler för mottagande asylsökande, bedömning av vem som är flykav ting, tillfälligt skydd för skyddsbehövande Medlemsländema m.m. skall sinsemellan sträva efter ansvarsfördelning för mottagande av flyktingar och fördrivna och följderna detta. Av störst intresse är den av punkt rör miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att som bevilja eller återkalla flyktingstatus. Regelsystemen för asylprövning i

medlemsstaterna skall harrnoniseras med beaktande de krav som av rättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öppnas således möjligheten att besluta sådana miniminivåer för handgemensamma läggningen asylärenden är upptagna i resolutionen om av som nu

minimigarantier.

Överföringen dessa frågor till första pelaren innebär också att av EG-domstolen f°ar mycket starkare ställning än den tidigare har haft en detta område. Nationella domstolar kan i framtiden begära för-

handsavgörande i frågor rör asyl och invandring. som I avvaktan på att Amsterdamfördraget träder i kraft har EU-kom-

missionen lagt fram förslag till konvention om tredjelandsmedborgaen rätt till inresa och vistelse. Konventionen förutsätter att varje stat res ansluter sig individuellt, och den skulle kunna träda i kraft om ett par

år. EG-domstolen enligt förslaget behörighet att meddela förges handsavgöranden tolkningen av konventionen. om

4.4 UNHCR

Rekommendationer av

Som nämnts innehåller FN:s flyktingkonvention inte några föreskrifter hur prövningen flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns om av bestämmelser utvisning flykting lagligen befinner sig om av en som inom stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl en hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen som får endast ske till följd ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingav ande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillå-

tas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför kompetent myndighet eller någon som har utsetts en kompetent myndighet. Vidare bör nämnas bestämmelserna i artikel av 33 "non-refoulement" och i artikel 1 F om undantag från föreskrifom terna i konventionen för den begått vissa allvarliga handlingar. som Non-refoulement-bestämmelsen i artikel 33 innebär förbud att utvisa

eller avvisa refouler flykting till gränsen mot område där hans liv en eller frihet skulle hotas på grund hans religion, nationalitet, av ras, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet får inte åberopas flykting det finns skälig anledning att beav en som trakta fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller som en

150 Internationella förpliktelser

som genom lagakraftvunnen dom för ett synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara i det landet. Undantaget i artikel l F innebär att konventionen inte skall tillämpas på den beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta att han har a förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser som har tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott, b förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan han fick tillträde till det landet som flykting, eller c gjort sig skyldig till handlingar strider mot Förenta Nationersom nas syften och grundsatser. Det bör i sammanhanget erinras om att både Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa bestämmelser gör att flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i praktiken inte har så stor betydelse. Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är överlämnad till konventionsstatemas nationella lagstiftning. Rekommendationer eng. conclusions i ämnet har dock antagits UNHCR:s av exekutivkommitté. Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från UNHCR:s exekutivkommitté hur prövning flyktingskapet skall om av gå till är 8 fiün år 1977 avgörande flyktingstatus. I den förnr om av ordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att överlämna ärenden aktualiserar refoulement-principen samt som non att sökanden skall få det bistånd krävs för att han skall kunna framsom lägga sin begäran. Det skall finnas en klart bestämd myndighetom möjligt en enda central myndighet- har för att utreda som ansvar asylansökningar och besluta i första instans. Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut denna myndighet, såvida inte av den har fastställt att ansökan är klart ogrundad. Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning ett avslagsbeslut hos av samma myndighet eller klaga till domstol. Han eller hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett. En senare rekommendation, 30 fån år 1983, rör behandlingen nr av uppenbart ogrundade ansökningar. Enligt denna kan eller omöverprövningsmöjligheten i dessa ärenden förenklad än för vara mera

Internationella förpliktelser 151

ansökningar inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av

som asylförfarandet.

Den senaste rekommendationen av intresse i sammanhanget är rekommendation 85 från år 1998 om internationellt skydd, som rör

nr återsändande en asylsökande till tredje land.

De två sistnämnda rekommendationerna redovisas närmare i samband med frågan snabbprocess avsnitt 11.1.2.

4.5 Rekommendationer av Europarådet

Europarådet utfärdade år 1981 en rekommendation angående harmonisering nationella procedurregler betráfande asyl, R 81 16.

av Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad

central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den av en asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak prövas,

inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner om att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha

ut ur rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR.

Vidare finns rekommendation med riktlinjer för säkert tredje

en land-begreppet, R 97 22 från november 1997. I rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att säkert skall erbjuda

anses effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl.

Europarådet antog den 18 september 1998 rekommendation om

en asylsökandes rätt till ett efektivt rättsmedel mot beslut om utvisning

rör Europakonventionens artikel R 98 13. Enligt rekommensom dationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till

en ett land i vilket sökanden på rimlig grund an arguable claim anser sig riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraff-

ning.

th iÃ:3°.rF-.Ãjâfäâáå

.xssv.raá-sxérrazs åeålå; b i I wåsü§4;3r::e: 0.

m; , P-rgfsüktás

A90

5 i Vissa andra

Processordningen

länder

l Danmark

Asylprövningsförfarandet

Asylansökningar behandlas i två instanser, som båda sorterar under Inrikesministeriet, nämligen Utlänningsstyrelsen och Flyktingnämnden. I vissa särskilda fall har också Dansk Flyktinghjälp del i avgörandet. Däremot kan Inrikesministem inte behandla eller avgöra asylärenden.

En asylansökan behandlas i Utlänningsstyrelsen som första instans. Om Utlänningsstyrelsen bedömer att villkoren för asyl är uppfyllda erkänns sökanden som flykting. Om Utlänningsstyrelsen däremot inte anser att villkoren för att få asyl är uppfyllda, avslås ansökningen och asylärendet lämnas automatiskt över till Flyktingnämnden som andra instans. Detta gäller dock inte ärenden, där ansökan bedöms vara uppenbart ogrundad. Om ansökan bedöms uppenbart ogrundad, hämtas yttrande från Dansk Flyktinghjälp. Om Dansk Flyktinghjälp delar bedömningen, avslås ansökningen och utlänningen avvisas. Om Dansk Flyktinghjälp inte delar bedömningen, överlämnas ärendet till Flyk-

tingnämnden för handläggning i normalprocecuren.

Flyktingnämnden är ett oberoende domstolsliknande organ. Nämndens avgöranden är slutliga, och de kan inte överklagas till andra instanser.

Om utlänningen söker asyl vid inreseorten och närmast kommer från ett säkert tredje land kan ansökningen avslås av Utlänningsstyrel-

och sökanden sändas tillbaka till det landet och hänvisas till att söka sen asyl vid en dansk utlandsmyndighet. Sådana avvisningsbeslut får överklagas till Inrikesministeriet. Eftersom särskilda regler gäller i fråga EU:s medlemsstater och övriga nordiska länder, blir reglerna

betydelse endast i ett fåtal fall. Som säkra tredje länder anses av Schweiz, Ungern for europeiska asylsökande, USA och Canada.

154 Processordningen ivissa andra länder

Utlänningsstyrelsen Udlzendingestyrelsen

Utlänningsstyrelsen myndighet under Inrikesministeriet. Den leds

är en av en direktör och är uppdelad i fyra avdelningar: Rättsavdelningen, Asylavdelningen, Uppehållstillståndsavdelningen och Administrationsavdelningen.

Rättsavdelningen har ansvaret för det internationella samarbetet asyl- och immigrationsområdet samt för generella rådgivande uppgifter i förhållande till Inrikesministern.

Asylavdelningen ansvarar för behandlingen av asylansökningar och ärenden förlängning och indragning av asyltillstånd.

Uppehållstillståndsavdelningen handlägger ansökningar om uppe-

hålls- och arbetstillstånd, bl.a. visumärenden samt ärenden om familjeåterförening och om avvisning och utvisning.

Vid NIPU:s besök i september 1997 hos Utlänningsstyrelsen uppgavs beträffande sekretessfrågor att tendensen går mot allt större öppenhet med bakgrundsmaterial. Rapporterna från utredningsresor är också offentliga och distribueras till press, folketing m.fl. I alla ärenden utarbetas en rapport med bakgrundsmaterial. Länderinformationen har debatterats livligt. Bl.a. har Utrikesministeriets ambassadrapporter och deras kvalitet debatterats.

Som huvudsakliga problem asylområdet framhölls verkställighetsfrågor. Problemen med "genoptagelse", motsvarande institutet s.k. ny ansökan, hade diskuterats mycket. Genoptagelse är numera mycket svårt att få.

Flyktingnämnden Flygtningenzevnet

Om Utlänningsstyrelsen avslår en asylansökan, lämnas ärendet som nämnts automatiskt över till Flyktingnämnden för prövning, om inte Utlänningsstyrelsen bedömer att ansökan är "uppenbart ogrundad" och Dansk Flyktinghjälp har gjort samma bedömning. Sökanden får stanna i Danmark till dess ärendet är slutligt avgjort av nämnden. Nämnden utser en advokat till biträde åt sökanden, om sökanden inte själv har utsett ett juridiskt biträde.

Flyktingnämnden är helt fristående gentemot regeringen och skapar själv praxis. Någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen föreligger inte. Frågan om rätt till asyl anses vara en rent rättslig fråga. Frågan uppehållstillstånd humanitära skäl annorlunda. År

om av ses 1985 infördes en möjlighet för Inrikesministem att ge uppehållstillstånd av sådana skäl.

Processordningen i vissa andra länder 155

Flyktingnämnden består av en ordförande och det antal vice ordförande och andra ledamöter Inrikesministem bestämmer. Inrikes-

som ministeriet ställer sekretariatsbistånd till nämndens förfogande. Ordföranden och de vice ordförandena skall vara domare.

Ordförandena tjänstgör i Flyktingnämnden vid sidan sin ordina-

om rie domarsyssla i allmän domstol. De vice ordförandena leder ett eller två sammanträden var i månaden. Sammanträdena börjar vanligen kl. 9 och pågår till någon gång mellan 16 och 17. Sammanträden pågår varje dag under veckan. Under ett sammanträde brukar fyra ärenden hinnas med.

I september 1997 fanns 16 ordförande i nämnden och 35 i

personer sekretariatet. Nämndens sekreterare är nyutexaminerade jurister. De förbereder sammanträdena och är med vid dem.

Vid nämndens behandling av ett ärende medverkar utom ordföranden eller en av de vice ordförandena fyra ledamöter. En dessa är

av utsedd av Inrikesministem, de övriga är förordnade på förslag Dansk

av Flyktinghjälp, Advokatrådet respektive Utrikesministem. I vissa ärenden, där en asylansökan som gjorts från utlandet har avslagits

av Utlänningsnämnden, kan en ordförande eller vice ordförande fatta beslut ensam. Detsamma gäller där det är uppenbart att asyl skall beviljas. Ansökningar om genoptagelse kan också behandlas ord-

av en förande ensam, när det inte finns skäl att anta att det tidigare beslutet skall ändras.

Ärendet behandlas enligt huvudregeln muntligt nämndsam-

ett manträde.

Vid sammanträdet deltar asylsökanden, om han eller hon befinner sig i Danmark, med biträde och i regel representant för Utlännings-

en styrelsen. Denne är dock inte part det sätt som en part i domstol är det. Det föreliggande skriftliga materialet förutsätts bekant, och nämndens muntliga behandling av ärendet skall således avse nödvändig fördjupning eller förklaring av omständigheterna i ärendet. Nämnden bestämmer om utlänningen och eventuella vittnen skall höras och

om andra bevis skall förebringas. Ordföranden kan som ett led i sin ledning av sammanträdet avbryta frågor och muntliga inlägg från asylsökanden, biträdet eller Utlänningsstyrelsens representant som berör eller hänvisar till redan kända förhållanden eller förhållanden utan betydelse för ärendet. Om en asylsökande har meddelat att han eller hon inte önskar infinna sig personligen i ärendet genomförs handläggningen på föreliggande material med det förordnade biträdets medverkan. Detsamma gäller om en asylsökande uteblir från ett nämndmöte utan laga förfall.

Om Flyktingnämnden kommer till samma resultat som Utlänningsstyrelsen och sökanden således får avslag på sin ansökan, måste sökanden lämna Danmark, om han eller hon inte får uppehållstillstånd av

156 Processordningen ivissa andra länder

något annat skäl. Om sökanden varit närvarande vid sammanträdet meddelas beslutet normalt vid sammanträdets slut.

Nämndens sammanträden är inte offentliga.

Sekretess gentemot parten förekommer i vissa ärenden. Utlänningen och hans eller hennes advokat skall ha tillfälle att ta del av det material som ingår i nämndens behandling och att yttra sig över det. Undantag från den bestämmelsen kan undantagsvis göras i erforderlig omfattning, om det påkallas av hänsyn till statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makt eller av hänsyn till annan enskild.

Andelen bifall i nämnden brukar enligt uppgift i september 1997

omkring en tredjedel. vara

Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende i nämnden var hösten 1997 tre månader.

Dansk Flyktinghjälp Dansk Flygtningehjzelp

Dansk Flyktinghjälp är en privat, humanitär organisation, som samarbetar med de danska myndigheterna, främst Inrikesministeriet. Organisationen bildades år 1956 som en paraplyorganisation. Den har 23 medlemsorganisationer. Organisationens största uppgift är integratio-

flyktingar i samarbete med kommunerna. Den deltar i uppenbart nen av ogrundad-proceduren, erbjuder opartisk rådgivning till asylsökande och vägleder flyktingar önskar återvända hem. Flyktinghjälpen ger ut

som en mängd informationsmaterial till och om flyktingar. Flyktinghjälpen har också omfattande internationella projekt, bl.a. transport och nödhjälp i krigsområden.

I asylprocessen deltar Flyktinghjälpen både i den s.k. uppenbart

ogrundad-proceduren och i normalproceduren, där Flyktinghjälpen dels

nominerat ledamöter i Flyktingnämnden, dels bistår dessa ledamöter med utredning och beredning av ärenden.

Flyktinghjälpen har en omfattande kunskapsdatabas, där bl.a. Flyktingnämndens avgöranden finns inlagda.

Uppenbart ogrundad-proceduren med medverkan av Dansk Flyktinghjälp infördes 1986. År 1996 handlades 700 ärenden enligt

ca denna procedur. Det statsbidrag som F lyktinghjälpen får för sin medverkan där beräknas till 1 500 dkr/ärende.

Ärendena i uppenbart ogrundad-proceduren handläggs jurister på

av Flyktinghjälpens asylavdelning, som intervjuar och Flyktinghjälpens vägnar fattar beslut.

Av de ärenden som Utlänningsstyrelsen remitterar till Flyktinghjälpen som uppenbart ogrundade rekommenderade Flyktinghjälpen hösten

Processordningen i vissa andra länder 157

1997 ca 20 % till den normala asylproceduren. Av dessa beviljades asyl i ungefär 20 %.

Vid införandet metoden med Flyktinghjälpens medverkan i

av processen diskuterades om det kunde anses vara tillräckligt med hänsyn till bl.a. UNHCR:s rekommendation nr 30 från 1983 om uppenbart

ogrundade asylansökningar. Det accepterades då i internationella sammanhang att Dansk F lyktinghjälp fungerar som den oberoende instans

som gör att tvåinstansordningen kan frångås.

I den normala asylproceduren medverkar Flyktinghjälpen att

genom man nominerar ledamöter i Flyktingnämnden. Flyktinghjälpen nominerar sammanlagt 17 ledamöter. Till dessa uppdrag utses personer som organisationen har förtroende för. Bland ledamöterna finns både jurister och icke-jurister. De möts internt i det s.k. Asylforum någon gång var tredje månad.

Ledamöterna från Flyktinghjälpen förses av organisationens asylavdelning med kommentarer till varje ärende i Flyktingnämnden. Kommentarerna ger en analys av ärendets karaktär, MR-situationen i det aktuella landet och senaste politiska utveckling, särskilda juridiska frågor i ärendet och den relevanta nämndpraxisen.

Asylrådgivning genom Dansk Flyktinghjälp

Asylsökande får inte offentligt biträde förrän i Flyktingnämnden. Dansk Flyktinghjälp ger däremot juridisk rådgivning till asylsökande redan dessförinnan. Asylsökande kommer till Danmark via Kast-

som rups flygplats och inte får i landet för att få sin ansökan

som resa behandlad har rätt att få rådgivning hos Dansk Flyktinghjälp på flygplatsen. Även sökande får stanna medan deras asylansökan be-

som handlas kan få rådgivning genom Flyktinghjälpen. Dansk Flyktinghjälp besöker med jämna mellanrum Danska Röda korsets inkvarteringscentrum och förvar i Sandholmsförläggningen för att erbjuda rådgivning. Härutöver vänder sig ett stort antal asylsökande individuellt till Flyktinghjälpen för att få rådgivning. Flyktinghjälpen har öppet hus

en eftermiddag i veckan, då alla kan komma och få rådgivning asyl-

om frågor.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m.

En asylsökande som får slutligt avslag på ansökan om asyl i Danmark får bara stanna i landet, om han eller hon kan få uppehållstillstånd

av andra skäl, såsom familjeâterförening eller humanitära skäl.

158 Processordningen i vissa andra länder

Familjeåterförening kan aktuellt när sökanden är gift eller

vara sambo med någon bor i Danmark eller har nära släktingar i Dan-

som mark.

Uppehållstillstånd humanitära skäl kan ges när starka humanitära

av skäl väsentlige humanitmre grunde talar för det. Sådana ärenden handläggs inom Inrikesministeriet, och Inrikesministern kan i enskilda fall uppehållstillstånd till en utlänning som har fått avslag på asyl-

ge ansökan. Starka humanitära skäl kan exempelvis personens ålder,

vara hälsa och andra personliga förhållanden. Sökanden får stanna i Danmark, medan ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl behandlas, ansökan sänds inom 10 dagar efter det att Flykting-

om nämnden har avslagit asylansökan. Om avslaget har meddelats efter proceduren för uppenbart ogrundade ansökningar och sökanden vill söka uppehållstillstånd av humanitära skäl, måste dock ansökan göras genast efter att avslaget har meddelats, om sökanden vill stanna i landet under ärendets behandling.

Antalet ansökningar till Inrikesministern om uppehållstillstånd av humanitära skäl är ca 500 och antalet meddelade tillstånd ca 30 om året enligt uppgift hösten 1997.

Genoptagelse

Ett avslag är enligt huvudregeln slutligt. Om det inträffar väsentliga förändringar i den asylsökandes förhållanden, kan han eller hon dock ansöka att få ärendet upptaget till ny prövning, "genoptagelse". De

om ändrade förhållandena skall påverka underlaget för avslagsbeslutet. T.ex. kan förhållandena i sökandens hemland ha ändrat sig. Ansökan

genoptagelse kan göras både i Utlänningsstyrelsen och i Flykting-

om nämnden. Enligt huvudregeln får den asylsökande inte uppehålla sig i Danmark, medan frågan om ny prövning behandlas.

Verkställighet

Utlänningar har fått avslag sin ansökan om asyl och om uppe-

som hållstillstånd humanitära eller andra skäl får en frist att resa ur lan-

av det. Om de inte lämnar landet själva skall polisen se till att de reser ut.

Inom uppenbart ogrundad-proceduren kan Utlänningsstyrelsen ålägga utlänningen att lämna landet genast.

En ansökan genoptagelse har ingen uppskovsverkan på utrese-

om fristen, inte den myndighet har fattat beslutet bestämmer detta.

om som Om utresefristen har överskridits, har ansökningen om genoptagelse

SOU 1999: 16 Processordningen i vissa andra länder 159

ingen uppskovsverkan. En ansökan behandlas således även i detta fall,

utlänningen får inte stanna i Danmark under behandlingen. men

5.2 Finland

Finland ändrade fr.o.m. den 1 januari 1998 sin asylprocess. Den tidi-

ordningen innebar att beslut i ärenden om asyl och om uppehållsgare tillstånd på grund skyddsbehov samt om upphörande av flyktingskap

fattades Utlänningsverket intill 1995 Inrikesministeriet och att

av av verkets beslut i dessa ärenden överklagades till Asylnämnden. Verkets beslut avvisning, utvisning, vägran att bevilja permanent uppehålls-

om tillstånd kunde överklagas hos den högsta förvaltningsdomstolen.

m.m.

Enligt den nya ordningen har Asylnämnden avskaffats och dess uppgifter överprövningsorgan överförts till länsrätten i Nylands

som län. Liksom tidigare fattas beslut i ärenden om asyl och uppehållstillstånd på grund skyddsbehov i första instans av Utlänningsverket.

av Därutöver inlemmas frågan avvisning i ärendet om asyl eller uppe-

om hållstillstånd. Besluten avvisning och avslag på asylansökan

om om omfattas därmed överklagandesystem. Länsrätten i Nylands

av samma län blir överklagningsinstans i båda avseendena. Länsrättens beslut kan enligt vanliga förvaltningsrättsliga regler överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen under förutsättning att prövningstillstånd ges.

Finland hade tidigare två versioner snabbprocess. I samband med

av den asylprocessordningen slogs de samman till en processordning

nya för uppenbart ogrundade ansökningar. Bland motiven till förändringen påpekades att det i den dittillsvarande lagstiftningen kunde ses som ett missförhållande att det inte var möjligt att överklaga beslut där Utlänningsverket ansåg att den asylansökan som lämnats var klart ogrundad. Detta avsåg bl.a. avslag med hänsyn till att sökanden kom från ett säkert land. Den gällande lagstiftningen och praxisen i Finland ansågs inte helt motsvara innehållet i minimigarantiresolutionen. Bristfälligheten hade även aktualiserats i andra sammanhang.

Det påskyndade förfarande införts för uppenbart ogrundade

nya som ansökningar innebär att Utlänningsverkets beslut om avvisning inte,

enligt normalordningen, får överklagas. Beslutet skall i stället gesom

verkets försorg underställas prövning av överinstansen länsrätten nom i Nylands län. Verket delger också utlänningen samt ger honom eller henne tillfälle att bli hörd. För att undvika dröjsmål, sökanden inte

om påträffas, delgivningen ha skett inom två dagar efter att en kopia

anses

beslutet bevisligen lämnats till den adress som asylsökanden har av uppgivit för myndigheten.

s 19-0303Ökadrättssäkerhet

160 Processordningen i vissa andra länder

Länsrätten är vid avgörande av ett underställt ärende domför med en domare. Beslut skall fattas utan dröjsmål. Länsrättens beslut får inte överklagas. Om länsrätten till skillnad från Utlänningsverket inte asylanser ansökningen uppenbart ogrundad eller om sökanden har kommit fram med väsentlig ny utredning i fråga om avvisningen, återförvisas ärendet till verket for ny prövning. En utlänning är missnöjd med verkets som nya beslut kan på vanligt sätt överklaga hos länsrätten. Som uppenbart ogrundad i Finland ansökan anses en om den inte motiveras med allvarliga kränkningar de mänskliga - av rättigheterna eller andra grunder som har anknytning till förbudet mot tillbakasändning eller till fruktan för förföljelse grund reliav ras, gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning, om den är avsedd att missbruka asylförfarandet, om asylsökanden har kommit från ett säkert land där han kunde ha fått skydd och dit han kan sändas tillbaka, eller om sökanden kan sändas till en stat som enligt Dublinkonventio- nen är skyldig att pröva asylansökan. Efter ändringarna i asylprocessen 1998 har Finland frångått ordningen med förteckning över trygga ursprungsländer. För närvarande finns inte heller någon förteckning över säkra tredje länder. Frågan om att åter införa en sådan förteckning är dock under diskussion. I vart fall EU:s medlemsländer, EES-länderna, Schweiz, USA och Canada har ansetts kunna ingå i förteckningen.

5.3 Nederländerna

Asylansökan

En asylansökan i Nederländerna kan resultera i erkännande flyksom ting eller i uppehållstillstånd av humanitära skäl. Varje utredning av ett asylärende inleds med att försöker ta man reda på om sökanden har vistats i ett säkert tredje land före ankomsten till Nederländerna. Man försöker också reda sökanden kommer ut om från ett säkert ursprungsland. Om den asylsökande kommer från ett "säkert land", ansökan normalt uppenbart ogrundad. Sökananses vara den får då inte tillgång till asylproceduren, utan återsänds till det "säkra landet". Som säkra tredje länder anses de stater omfattas EES-avtalet som av samt Polen, Tjeckien och Schweiz.

Processordningen ivissa andra länder 161

Asylsökande får flyktingstatus uppehållstillstånd i Neder-

som ges länderna. Asylsökande som inte erkänns som flyktingar kan ändå tillåtas stanna i landet med tillfälligt uppehållstillstånd till dess situationen i deras hemländer är säker nog så att de kan återvända. Om situationen inte har förbättrats inom tre år, kan de få tillstånd att stanna permanent i landet. Ibland uppskjuts dock beslutet ytterligare.

Den asylsökandes biträde, som bekostas av holländska staten, kom-

efter beslutet om ansökan är uppenbart ogrundad. mer

Immigrations- och medborgarskapsbyrån Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND

Det är statssekreteraren i Justitieministeriet är ansvarig för den

som holländska regeringens politik om utlänningars rätt att stanna i landet. Statssekreteraren är också ansvarig för beslut om asylsökande får stanna i landet. Statssekreteraren ingår i regeringen och har alltså ett eget ansvar inför parlamentet.

Beslut asyl och andra uppehållstillstånd fattas på statssekretera-

vägnar Immigratie- Naturalisatiedienst, IND, eng. Immirens av en gration and Naturalization Service, INS. IND prövar också ansökningar holländskt medborgarskap. Huvudkontoret finns i Haag, och

om därutöver finns fyra distriktskontor. IND har över 1 200 anställda.

Ändring i IND:s beslut kan sökas genom omprövning och genom överklagande till domstol.

Inom IND finns fyra beslutsenheter, är geografiskt uppdelade

som efter asylsökandes ursprungsländer. På IND:s överklagandeenhet plead unit arbetar 35 jurister law officers och 50-80 ytterligare per-

Man har som mål att samordna juristerna på överklagandeenhesoner. terna med beslutsenheterna.

Omprövning

Begäran omprövning IND:s beslut skall göras hos myndigheten

om av inom fyra veckor från beslutet. En sådan begäran kan också göras om något beslut flyktingstatus inte har fattats inom månader från

om sex ansökan.

Ett avlägsnandebeslut kan gälla, även det är föremål för om-

om prövning. För säker på att få stanna i landet medan ompröv-

att vara ningen pågår kan sökanden begära ett uppskovsbeslut.

Om förutsättningar inte föreligger för ett uppskovsbeslut, kan sökanden begära inhibition hos domstol.

162 Processordningen i vissa andra länder

Domstolsprövning

Ett annat sätt att få en ny prövning är att överklaga hos Utlänningsdomstolen.

Om beslutet över en ansökan om omprövning blir negativt, kan det beslutet överklagas till den s.k. Utlänningsdomstolen. Alla beslut som grundas på utlänningslagen kan överklagas till domstolen.

Inhibition söks också hos Utlänningsdomstolen. Den begär in-

som hibition får vanligen stanna i landet till dess beslut i inhibitionsfrågan har fattats.

Hösten 1997 bedömdes att domstolen ändrar ca 20 % av IND:s avslagsbeslut. Mindre än 10 % av dem får asyl ha konven-

som anses tionsstatus.

Utlänningsdomstolen

Utlänningsdomstolen avdelning inom Haags distriktsdomstol.

är en Den kallas också Utlänningskammaren.

Sedan 1800-talet har den holländska civil-, kriminal- och familjerätten varit organiserad inom samma allmänna juridiska system. De administrativa domstolarna ingick inte i system. År 1992 inte-

samma grerades de flesta administrativa specialdomstolama inom det vanliga judiciella systemet.

Det finns nu 19 distriktsdomstolar Arrondissementsrechtbanken, som handlägger civil- och kriminalmål, mål rör familjerätt och

som offentlig rätt samt överklaganden från de 62 s.k. kantongerechten ett slags domstolar för mindre brottmål och enkla civilmål. Härutöver finns 5 appellationsdomstolar och en högsta domstol, Kassationsdomstolen.

Sedan den nya utlänningslagen trädde i kraft i januari 1994 är bara distriktsdomstolen i Haag behörig att handlägga utlänningsärenden, även om ärenden i praktiken handläggs också i fyra andra distriktsdomstolar, nämligen i Amsterdam, Haarlem, Zwolle och Den Bosch, som filialer. Domstolen är indelad i olika avdelningar. Domarna är indelade på avdelningarna och cirkulerar mellan dem. De domare som tjänstgör på Utlänningskammaren kan samtidigt också handlägga andra slags mål och ärenden.

Distriktsdomstolen i Haag utsågs till domstol i första och sista instans i dessa ärenden. De flesta andra distriktsdomstols förvalt-

av en ningsrättsliga avgöranden kan överklagas.

Processordningen ivissa andra länder 163

Rätten att överklaga avgörandena i utlänningsärenden avskaffades för att förkorta procedurerna. Detta ansågs nödvändigt på grund av det ökande antalet asylsökande kom till landet.

som

Utlänningsdomstolen prövar överklaganden både om asyl och om uppehållstillstånd av andra skäl såsom familjeåterförening, studier eller arbete.

Domstolen kan begära att sökanden eller sökandens ombud och en representant för IND upplysningar personligen vid förhandling eller

ger skriftligt.

Vid förhandling består domstolen av en domare eller av fullsutten rätt, dvs. tre domare. Därutöver är en notarie, asylsökande med biträde

företrädare för IND:s överklagandeenhet närvarande. och en

Förhandlingarna är i princip offentliga. Undantag gäller om offentlighet skulle störa den allmänna ordningen eller skada vederbörande utlänning. Det brukar enligt vad vid kommitténs besök

som uppgavs inte frågas efter stängda dörrar. Vissa dokument, såsom rapporter som gäller åberopade handlingars autenticitet, kan vara hemliga för parten.

Efter det att förhandling har hållits, avkunnas beslut normalt omedelbart efter förhandlingen. Beslutet kan också meddelas skriftligen inom veckor. Det dröjer då ofta två veckor eller mer.

sex

Från det att Utlänningsdomstolen inrättades år 1994 har den stadigt växt till den stora enhet den är i dag. Bara i Haag arbetade 1997

som åtminstone 63 med utlänningsärenden, 12 domare och

personer varav 23 notarier clerks. Antalet varierar dock beroende på varierande arbetsbelastning. Tillsammans med de anställda i filialerna uppgick antalet anställda till omkring 300.

Under år 1996 kom 42 587 nya ärenden till Utlänningsdomstolen inkl. filialerna.

Samordningskammaren

Som nämnts är det bara Haags Distriktsdomstol som är behörig att behandla Även ansvaret delas med fyra andra

utlänningsärenden. om

distriktsdomstolar agerar alla fem domstolarna som en domstol.

Systemet leder givetvis till samordningsproblem och risker för divergerande praxis. I praktiken förekommer också skillnader i bedömningen mellan de olika domstolarna. Amsterdamfilialens praxis anses

mindre sträng än övrigas. Risken för divergerande praxis ökas vara

att det inte finns någon appell mot beslutet. Frågan om att införa en av prejudikatinstans har dock diskuterats. Den diskuteras fortfarande i januari 1999.

164 Processordningen ivissa andra länder

För att försöka få fram en enhetlig praxis har domstolen inrättat en Samordningskammare för utlänningsärenden. De fem domstolarna har kommit överens om att frågor för vilka skiljaktig praxis hotar eller redan har utbildats, men också ärenden rörande komplicerad lagtolkning, eller juridiska frågor annat sätt är viktiga for alla fem som domstolarna, handläggs Samordningskammaren. Den är dock inte av en högre domstol. Dess auktoritet vilar endast överenskommelse mellan de utsedda representanterna för de fem domstolarna. Varje domstol utser en representerande domare för varje säsong. Samordningskammaren kan besluta eller pröva ett ärende på begäran av staten eller utlänningen. Ett ärende kan också överlämnas till Samordningskammaren av en domare. Samordningskammaren sitter alltid fullsutten rätt. Eftersom som bara tre domare kan delta i avgörandet har inrättat ett rotationsman system. Den nationella samordningsdomaren i domstolen i Haag sitter alltid ordförande. De två resterande platserna intas i tur och ordning av de andra domstolarnas representanter. De övriga domstolarna sänder domare som åhörare. Alla domarna deltar i övervägandena. Efter övervägandena får alla domarna möjlighet att kommentera det beslutsutkast som görs. Om nödvändigt görs ändringar. Sex veckor efter sammanträdet meddelas vanligen ett beslut. Före domstolssammanträdet diskuteras i varje domstol de huvudsakliga juridiska frågorna har ställts som under ärendeberedningen så att representantdomarna känner till vilka olika åsikter finns. som För att säkerställa att Samordningskammarens beslut får tillräcklig publicitet sänds anonymiserade exemplar till flera olika organisationer som ägnar sig åt immigrations- och flyktingrätt och till pressen.

Domstolens länderinformation

Länderinformationen omhänderhas allmän stab general staff. av en Domstolen har egen dokumentation. All slags information används: ambassadrapporter, UNHCR, Amnesty International, US State department, utlänningar som bor i landet. 90 % informationen finns allav mänt tillgänglig via dataskärm.

Staben

Den allmänna staben inrättades 1994 för att biträda och samordna de fem domstolarna. Samordningsdomaren i Utlänningskammaren är chef för denna stab. Två vetenskapliga assistenter sammanställer varannan

SOU 1999: 16 Processordningen i vissa andra länder 165

vecka bulletin innehåller alla sorters information om utlän-

en som ningsrätt. Med bulletinen följer ett Supplement som innehåller aktuell jurisprudens. De vetenskapliga assistenterna blir också regelbundet ombedda ledamöter i de fem domstolarna att göra utredningar eller

av att på juridiska eller faktiska frågor om utlänningsrätt.

svara

Staben har också två dokumentalister. De sköter databank för de

en fem domstolarnas och Samordningskammarens jurisprudens. De samlar också all relevant information ämnen har betydelse för utlän-

om som ningsrätten.

5.4 Tyskland

Rätten till asyl och till uppehållstillstånd

Enligt artikel 16 i den tyska grundlagen har och en som är förföljd

a var

politiska skål rätt till asyl. I artikeln finns vidare föreskrifter om när av bestämmelsen inte får åberopas.

Den har rätt till asyl skall få uppehållstillstånd i landet.

som

En utlänning från ett säkert tredje land får med vissa

som reser undantag inte åberopa grundlagsbestämmelsen om rätt till asyl.

Asylansökningar kan avslås som uppenbart ogrundade om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. En asylansökan skall vidare an-

uppenbart ogrundad det är klart att villkoren för rätt till asyl inte ses om är uppfyllda och att utlänningens liv eller frihet inte vid avvisning skulle hotas på grund utlänningens ras, religion, nationalitet, tillhö-

av righet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Detta gäller särskilt det klart framgår av omständigheterna i det enskilda fallet att

om utlänningen kommit till landet bara ekonomiska skäl eller för att

av undgå allmän nödsituation eller väpnad konflikt. Inom procedu-

en en

för uppenbart ogrundade ansökningar finns en särskild snabbproceren dur för sökande som kommer till en flygplats.

Det är således bara politisk förföljelse grundar rätt till asyl.

som Med uttrycket politisk förföljelse avses i praxis endast sådan förföljelse

utgår från myndigheterna i landet. som

Andra skäl att fly kan, nyss framgått, inte grunda rätt till asyl. I

som utlänningslagen finns dock föreskrifter om förbud mot avvisning då utlänningens liv eller frihet hotas på grund hans religion, natio-

av ras, nalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.

Frågor uppehållstillstånd humanitära skäl handläggs inom

om av förbundsländernas delstaternas regelsystem. Förbundsinrikesministern och förbundsländerna kan komma överens om när uppehållstillstånd skall ges av humanitära skäl. Det finns också möjlig-

166 Processordningen ivissa andra länder SOU 1999: 16

het att provisoriskt acceptera vissa i avvaktan på den erfordergrupper liga överenskommelsen. I kommunerna finns utlänningsnämnder, och tillsynen över dem vilar på förbundsländernas inrikesministerier. - Ärenden uppehållstillstånd humanitära om av skäl går således utanför asylförfarandet. Även beslut avvisning i ärenden humanitära om om skäl kan överklagas i forvaltningsdomstol. Förfarandet följer i dessa fall delstatens

vanliga processregler för dessa domstolar.

I utlänningslagen finns vidare bestämmelser uppehållsrätt för om exceptionella syften Aufenthaltsbefugnis. Detta gäller främst dem som flytt undan krig och inbördeskrig. Utlänningar med sådan uppehållsrätt får inte ansöka asyl. om Också frågor om avvisning utlänningar beslutas förbundslänav av dernas myndigheter. Det innebär att praxis kan variera. Samordningen består i att delstaterna försöker komma överens i den s.k. inrikesminis-

terkonferensen. Särskilda regler inresevägran innebär att utlänning begär om en som asyl hos en gränsmyndighet normalt skall vägras inresa bl.a. utlänom ningen kommer från ett säkert tredje land eller redan har skydd i ett säkert tredje land.

Proceduren i asylärenden hos BAF och möjligheterna att överklaga

Alla asylärenden behandlas i första instans statlig federal flykav en tingmyndighet Bundesamt fur die Anerkennung ausländischer - Flüchtlinge BAF. Myndigheten har huvudkontor i Nürnberg har men numera också en regional organisation innebär att den finns som representerad i varje förbundsstat. Myndigheten lyder under det Federala

Inrikesministeriet i Bonn, beslutsfattarna är i denna funktion obemen roende av ministeriet.

Den tyska ordningen bygger principiell rätt för alla att höras en personligen i asylärenden. Alla asylsökande intervjuas således av en tjänsteman vid BAF. Undantag gäller myndigheten ändå om avser att erkänna sökanden som asylberättigad eller sökanden säger sig ha rest från ett säkert tredje land.

En asylsökande som fått avslag på sin ansökan kan överklaga till en förvaltningsdomstol i det förbundsland där han befinner sig och vidare till förbundslandets högsta förvaltningsdomstol.

Ett ärende kan också i sista hand föras till Författningsdomstolen i Karlsruhe. En prövning där efter prövningstillstånd tar sikte på - - om beslutet skulle strida mot grundlagen.

Processordningen i vissa andra länder 167

Asylförhöret hos BAF, som inte är offentligt, kan övervaras av per-

representerar Förbundsrepubliken, delstaterna, UNHCR eller soner som Europarådets specielle kommissionär för flyktingfrågor. BAF:s chef kan tillåta också andra personer att närvara.

BAF:s beslut i asylärendet skall även frågan om det föreligger

avse något hinder mot avvisning. Beslutet i denna del utgör en del av asylbeslutet, och domstolsprövning omfattar alltså också denna

senare fråga.

Om BAF har avslagit asylansökan, informeras sökanden om

en möjligheterna till rättshjälp. Rätten till sådan hjälp avgörs med ledning

allmänna regler, inte specialregler för asylärenden, och grundas på av sökandens ekonomiska förhållanden och utsikterna till framgång.

- Sökanden kan givetvis ha juridiskt biträde redan hos BAF men det får i så fall ske i privat regi. Frivilligorganisationen Caritas kan exempelvis hjälpa till med rådgivning.

År 1985 hade BAF 585 anställda. I september 1997 antalet

var ca 2 500 efter att ha varit i 4 200. Myndigheten hade 48 filialkontor.

uppe Sådana kontor skall upprättas vid varje mottagningscenter för asylsökande med 500 platser eller mera. I samråd med delstaterna kan BAF

ytterligare filialkontor. sätta upp

Förvaltningsdomstolarnas praxisbildande beslut publiceras, och det finns ett juridiskt informationssystem även advokater kan ta del av.

som

Handläggningstidema i BAF var i september 1997 omkring fyra månader för normalärenden och två-fyra veckor för uppenbart ogrundade-ärenden.

Förbundsombud

Till BAF är knuten ett Förbundsombud för asylfrågor. Förbundsombudet utnämns och avsätts Förbundsinrikesministern och är bun-

instruktioner från ministern. den av

Förbundsombudet kan delta i asylproceduren vid BAF och i de pro-

förs till domstolarna. Han eller hon skall få tillfälle att yttra cesser som sig i ärendena och kan föra talan mot beslut BAF. Alla beslut i asyl-

av ärenden lämnas till Förbundsombudet, som avgör vilka som skall överklagas. Ett skäl för Förbundsombudet att överklaga bifallsbeslut är att försöka hålla praxis enhetlig. En särskild omständighet som försvårar enhetlig praxisbildning är att domstolarna tillhör olika förbundsländer.

Om domstolens beslut går Förbundsombudet emot, kan ombudet gå vidare till högre förvaltningsdomstol.

168 Processordningen ivissa andra länder

Domstolarna

Överklaganden i asylärenden behandlas de allmänna förvaltningsav domstolama. Asylförfarandet är endast del deras uppgifter, en av men asylärendena utgör ungefär hälften domstolarnas ärenden. Därvid av bör dock observeras att skattemål och socialförsäkringsmål inte handläggs i dessa domstolar. Däremot handläggs ärenden byggrätt, skolom rätt, medborgarfrågor, utbildningsfrågor, socialhjälpsfrågor, kommunalrätt och atomkraft i dessa domstolar. Fram till 1970-talet fanns inga specialregler om asylprocessen utan reglerna de allmänt gällde var som för förvaltningsdomstolarna. Under åren 1989-1994 fördubblades arbetsbelastningen över huvud taget, och ökningen av antalet asylärenden ändå större. var Domstolamas domare indelas avdelning för varje år. Inom domstolarna handläggs asylärenden vanligen särskilda avdelningar, även om det kan variera mellan olika delstater och vissa domare inte vill handlägga enbart asylärenden. Asylärendeavdelningama kan vara uppdelade efter härkomstländer. l första domstolsinstansen avgörs ärendena normalt av ensamdomare. Domstolssammansättningen är dock delstatlig fråga, och en den kan således variera. I domstolen hålls normalt muntlig förhandling. Förhandlingen är offentlig. Den kan innehålla bevisupptagning, men det är inte vanligt. BAF/Förbundsombudet är normalt inte närvarande, utan det är bara asylsökanden och hans biträde som kommer till domstolen. Parterna har rätt till insyn i allt processmaterial, och beslutet grundas endast på vad som förekommit vid förhandlingen och/eller i övrigt åberopats. För asylärenden med säkerhetsaspekter tillämpas normalt asylförfarande, och advokatbiträdet har rätt att ta del av allt material. Domstolen litar inte endast BAF:s bakgrundsinformation utan har även egen utredning, såsom information från Utrikesministeriet och från organisationer. Inom domstolarna finns viss skepsis mot ambassadrapporter. Domstolarna har dokumentationsavdelningar med egna information olika ursprungsländer. om Författningsdomstolen har meddelat ett betydande antal avgöranden om hur förhandlingar skall hållas författningsenligt.

snabbprocedurer

I Tyskland finns två typer av snabbprocedurer vid sidan normalproav ceduren.

Processordningen i vissa andra länder 169

Vid nonnalproceduren får ett avvisningsbeslut inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett överklagande har således i normalprocedu-

suspensiv verkan. ren

Vid avvisningsbeslut enligt uppenbart ogrundad-proceduren har ett överklagande ingen suspensiv effekt, men utlänningen kan begära inhibition hos domstol. Intill dess domstolen har fattat beslut med anledning ansökningen, är avvisningen inte verkställbar.

Vid beslut avvisning till "säkert tredje land" har ett överklagande

om ingen suspensiv effekt, och det finns inte heller möjlighet att begära inhibition hos domstol. Beslutet kan fortfarande överklagas, men det får ske från utlandet. De särskilda säkert tredje land-arrangemangen skall hållas isär från den allmänna bedömningen av "säkerhet från förföljelse i ett annat tredje land".

De länder förutom EU-statema, anses som säkra tredje länder

som,

i bilaga till den tyska utlänningslagen. Bilagan omfattar utom anges en EU:s medlemsstater Norge, Polen, Schweiz och Tjeckien. Sedan Schengen/Dublin-konventionema trätt i kraft har bestämmelserna där tagit över bestämmelserna inresa från de EU-stater som konventio-

om nen gäller för.

Särskilda tidsfrister gäller. Om asylansökan avslås som uppenbart ogrundad, fattar den federala flyktingmyndigheten beslut om avvisning med avresefrist på vecka. Inom den tiden kan utlänningen klaga

en en hos domstolen och begära inhibition. Domstolen skall fatta beslut inom en vecka.

En ansökan skall avslås uppenbart ogrundad bl.a. om

som

utlänningens påståenden i betydelsefulla avseenden antingen inte

är underbyggda eller är motstridiga eller klart oförenliga med fakta eller grundas på falsk bevisning,

utlänningen lämnar vilseledande uppgifter i fråga om sin identitet

eller nationalitet eller vägrar att uppge sin identitet eller nationalitet,

utlänningen har lämnat olika personuppgifter och gett flera

asylansökningar,

utlänningen har gett asylansökan för att avvärja ett nära före-

- en stående avlägsnande landet, fastän han eller hon tidigare har haft

ur erforderligt tillfälle att ge en ansökan,

utlänningen har grovt åsidosatt vissa skyldigheter att medverka i

asylproceduren.

En asylansökan görs utlänning från ett säkert ursprungs-

som av en land skall avslås uppenbart ogrundad, om inte de förhållanden och

som den bevisning utlänningen åberopar ger anledning till antagandet

som att han trots den allmänna situation råder i hemlandet kan bli

som föremål för politisk förföljelse han återvänder dit.

170 Processordningen i vissa andra länder

De länder som anses vara säkra ursprungsländer i bilaga

anges en till lagen. Bilagan omfattar Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Gambia som tidigare stått listan avfördes från den, till en början provisoriskt genom förordning som hade kraft av lag och därefter genom lag.

6 Domstolsväsendet

6.1 Olika slag av domstolar

6.1.1 Domstolsbegreppet

1 kommitténs direktiv talas lösningar med olika stor roll för dom-

om stolar. Även ärenden enligt utlänningslagstiftningen hittills endast i

om begränsad omfattning handlagts inom domstolsväsendet, finns det därför anledning att redogöra för olika slag av domstolar och deras uppgifter.

Om begreppet domstol kan nämnas följande.

Europakonventionen söker bestämmelserna i artikel 6 ga-

genom

frågor särskild betydelse för den enskilde kan bli föremål rantera att av for prövning infor domstol och att prövningen sker under särskilda rättssäkerhetsgarantier.

De viktigaste kraven för att ett skall godtas som en domstol

organ enligt Europakonventionen art. 6:1 och FN:s konvention de med-

om borgerliga och politiska rättigheterna art. 14:1 är att den är dels oberoende och opartisk, dels har inrättats enligt lag. Förfarandet inför domstolen skall korrekt och rättvist mot den enskilde. Det skall i all-

vara mänhet muntligt och offentligt, undantag får göras i vissa fall.

vara men Domstolsprövningen skall ske inom skälig tid. Domen skall avkunnas offentligt. I konventionema krävs rätt till domstolsprövning när det

en gäller civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse

en persons för brott. Begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" skall tolkas autonomt, dvs. utan att bygga på de begrepp förekommer i olika

som nationella rättssystem.

Europadomstolen har förklarat att termen "tribunal" inte skall tolkas så att därmed enbart domstol traditionellt slag, som ingår i

avses en av ett lands domstolsorganisation. Sålunda har tribunal godtagits en

som medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsvarande nämnd för disciplinärenden advokater, en nämnd för pröv-

om ning frågor tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av

av om jurister, tjänstemän och lekmän, vissa nämnder for handläggning av jorddelningsärenden samt nämnd med uppgift att bl.a. handlägga

172 Domstolsväsendet

disciplinärenden i engelska fängelser. För att avgöra om ett organ är oberoende i förhållande både till regeringen och myndigheter och till parterna i målet så att det kan godtas domstol skall hänsyn tas till som hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier som finns mot påverkan utifrån och det finns omständigheter om som ger anledning till tvivel om deras oberoende se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, 151. s. Rätt till domstolsprövning krävs enligt konventionerna också for den som berövats friheten artikel 5:4. Prövningen skall frihetsavse berövandets laglighet. Domstolen i den engelska texten här

court

skall även i detta fall oberoende exekutivmakten och vara av av parterna och ge vissa grundläggande processuella garantier. Dessa behöver inte alltid desamma enligt artikel 6:1. De skall dock innefatta vara som en rätt för den som berövats friheten att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Ett villkor torde i allmänhet proceduren vara att är kontradiktorisk.

6.1.2 Bestämmelser i

regeringsformen

Konventionernas krav på domstolars oavhängighet och reglering i lag återspeglas i regeringsformen RF. Enligt regeringsformen finns det för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter 1 kap. 8 § RF. Någon egentlig definition vad är rättskipning finns emellertid inte. av som ll kap. innehåller föreskrifter rättskipning och förvaltning. om Ingen myndighet och inte heller riksdagen får bestämma hur domen stol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall en tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vid domstol skall finnas ordinarie domare. Undantag får göras för domstol har inrättats för handsom läggning av en viss bestämd eller vissa bestämda mål. grupp grupper av Undantaget skall göras i lag. En ordinarie domare skall kunna skiljas från sin tjänst utom vid skyldighet att avgå med pension- endast - om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. Frihetsberövanden skall enligt regeringsformen alltid kunna prövas av domstol. Om frihetsberövandet gäller annat än misstanke brott om kan frihetsberövandet i stället prövas nämnd, nämndens av en om sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare.

Domstolsväsendet 173

6.1.3 Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad

Det svenska domstolsväsendet är uppbyggt huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer. Den ena organisationen, som omfattar de allmänna domstolarna, utgörs tingsrättema som första instans,

av hovrättema andra och Högsta domstolen HD som sista instans.

som Den andra domstolsorganisationen, de allmänna förvaltningsdomstolarna, består länsrätterna första instans, kammarrättema som

av som andra och Regeringsrätten som slutinstans.

Regeringen har enligt vad framgår av budgetpropositionen för

som år 1999 inlett ett försöksverksamheter syftar till en ökad sam-

par som verkan inom och mellan domstolsslagen och har för avsikt att ta initiativ till ytterligare försöksverksamheter.

De allmänna domstolarna har generell behörighet att handlägga alla mål och ärenden inte uttryckligen är undantagna från deras kom-

som petensområde. De allmänna förvaltningsdomstolama har i praktiken fått i det närmaste generell kompetens att överpröva beslut av för-

en valtningskaraktär. Fr.o.m. den 1 oktober 1998 finns också i förvaltningslagen allmän och kompletterande regel att beslut av förvalt-

en ningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet 1997/98:lO1, bet.

se prop. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:386. Därmed har den tidigare huvudregeln att statliga myndigheters beslut i avsaknad av

om bestämmelser överklagande får överklagas hos närmast högre myn-

om dighet och i sista hand hos regeringen övergivits. Den nya regeln anges i propositionen närmast författningsteknisk karaktär och inne-

vara av bära lagreglering den huvudregel om domstolsprövning som i

en av praktiken redan gällt. I propositionen framhålls att huvudsyftet med den tidigare regleringen i specialförfattning av förvaltningsdomstolarnas behörighet varit att fördela kompetensen mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen å sidan och förvaltningsdomstolarna å andra

ena sidan. Grundtanken vid denna fördelning hade varit att lämplighetsfrå-

borde prövas förvaltningsmyndighetema och i sista hand av regor av geringen, medan rättsfrågor borde prövas domstolarna.

Utom då särskilt utsedda ledamöter deltar, utövas den dömande verksamheten i såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolama enbart lagfarna domare eller av lagfarna

av domare tillsammans med nämndemän.

Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna förekommer särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna och ett antal fristående specialdomstolar vardera med ett kompetensområde är begränsat till ett visst sakområde eller några spe-

som ciella frågor.

174 Domstolsvásendet SOU 1999: 16

6.2 De

huvudsakliga domstolsorganisationerna

6.2.1 De allmänna domstolarna

Förfarandet i de allmänna domstolarna regleras i första hand i rättegångsbalken RB. Vissa regler finns också i lagen 1996:242 om domstolsärenden. Regler om de allmänna domstolarnas organisation m.m. finns i förordningen 1996:381 med tingsrättsinstruktion och förordningen 1996:379 med hovrättsinstruktion. De allmänna domstolarna består av 96 tingsrätter, hovrätter och sex Högsta domstolen. Tingsrättema varierar mycket i storlek, allt från domstolar med arbetsunderlag för endast en domare till den största, Stockholms tingsrätt, med omkring 90 domare. Ursprungligen inskränkte sig de allmänna domstolarnas uppgifter till att döma i tvister mellan enskilda medborgare och att avgöra brottmål. Att avgöra tvistemål och brottmål är alltjämt huvuduppgiften. Utöver sina dömande uppgifter har tingsrättema att utöva viss offentlig kontroll. Vid sidan av tvistemål och brottmål finns det måltyper avgörs som av tingsrättema i särskild sammansättning, fastighetsdomstolsmål och fr.o.m. den 1 januari 1999 miljömål. Fastighetsdomstolar finns vid 27 tingsrätter och miljödomstolar vid fem tingsrätter.

De allmänna underrätterna tingsrättema

l varje tingsrätt finns en lagman. Det kan också finnas chefsrådmän, rådmän, fastighetsråd, tingsfiskaler, tingsnotarier och andra anställda. Vid de tingsrätter utgör miljödomstolar finns också miljöråd. som De större tingsrättema är indelade i avdelningar under chefskap av lagmannen eller en chefsrådman. Ungefär fjärdedel tingsrättema en av är så små att de inte har fast arbetsunderlag för mer än eller två en domare. Domaruppgifterna fördelas rotlar. Mål särskild art av specialmål eller mål från en viss del av domkretsen lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje lagman, rådman och tingsfiskal skall normalt ha rotel. Rotelinnehavaren för en ansvarar handläggningen av de mål och ärenden som har tilldelats roteln. Huvudregeln om domförhet i lkap. 3§ rättegångsbalken är att tingsrätten skall bestå lagfaren domare. För huvudförhandling i av en brottmål och tvistemål finns dock andra föreskrifter. Vid huvudför-

SOU 1999: l 6 Domstolsväsendet 175

handling i brottmål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå av en lagfaren domare och tre eller, i mål allvarligare brott, fem nämndemän.

om I bötesmål är tingsrätten normalt domför utan nämndemän. Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå tre lagfarna domare det kan i vissa fall räcka med en lag-

av men faren domare. Vid huvudforhandling i familjemål skall tingsrätten normalt bestå lagfaren domare och tre nämndemän.

av en

Den för domstolsärenden har stora likheter med for-

nya processen valtningsprocessen, nedan. Huvudregeln är att tingsrätten består av

lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärenen dets art får tingsrätten bestå tre lagfarna domare. Förfarandet är

av normalt skriftligt. Sammanträde bör ingå, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller for att främja ett snabbt avgörande av ärendet.

Hovrätterna

Hovrätterna är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå. I varje hovrätt skall det enligt 2 kap. 6§ rättegångsbalken finnas hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän

en samt hovrättsråd.

Utöver de nämnda befattningshavarna finns också enligt hovrättsinstruktionen fastighetsråd, miljöråd, hovrättsassessorer, hovrättsfiskaler, hovrättsñskalsaspiranter och andra anställda.

Mål och ärenden fördelas på rotlama i turordning. Specialmål och lokalt knutna mål kan tilldelas eller flera bestämda rotlar. Varje rotel

en förestås domare. Rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret

av en för beredningen mål och ärenden roteln och skall, om inte sär-

av skilda skäl motiverar annat, i egenskap referent delta i handlägg-

av ningen och avgörandet dem.

När ett mål eller ärende skall föredras, görs detta normalt av en fiskal eller fiskalsaspirant eller av rotelinnehavaren.

Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål är hovrätten i regel domfor med tre lagfarna domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall därutöver två nämndemän ingå i rätten, nämnd deltagit i avgörandet

om i tingsrätten. I bötesmål är hovrätten normalt domför med tre lagfarna domare. I övriga brottmål är hovrätten i regel domför med tre lagfarna domare och två nämndemän.

176 Domstolsväsendet SOU 1999: 16

Högsta domstolen

Högsta domstolen består av 16 justitieråd eller det högre antal besom hövs. En avdelning av Högsta domstolen är enligt huvudregeln domför med fem ledamöter.

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för rätten att få mål prövade i Högsta domstolen. Regler om prövningstillstånd i hovrätt infördes redan år 1974 men den reformen begränsades till att gälla de s.k. småmålen tvistemål om mindre värden. När småmålslagen upphävdes i slutet 1980-talet och av reglerna arbetades i rättegångsbalken blev reglerna prövningstillom stånd tillämpliga även på vissa mål vid fastighetsdomstolama. Något senare infördes också regler om prövningstillstånd för ärenden felom parkeringsavgift. År 1993 utvidgades prövningstillståndsförfarandet i hovrätt till att omfatta bl.a. ytterligare tvistemål samt bötesmål och utsökningsmål. Ett förslag från regeringen prop. 1996/97: 131 ut- - om vidgade krav på prövningstillstånd i hovrätterna drogs tillbaka sedan det visat sig att någon politisk majoritet för förslaget inte skulle kunna uppnås. I vissa mål förekommer i ledet hovrätt-Högsta domstolen vad som har kallats fullföljdsförbud med ventil. Det innebär att hovrätten kan medge rätt att överklaga, om hovrätten bedömer att det föreligger särskilda skäl för att låta Högsta domstolen ta ställning till frågan om en prejudikatdispensprövning. Hovrätten binder således inte Högsta domstolens ställningstagande i prövningstillståndsfrågan detta medgenom givande. Institutet infördes 1989 och gäller dels vissa mål där tidigare rått fullföljdsförbud bl.a. lönegarantimål, dels vissa mål där tidigare gällt vanliga fullföljdsregler inkl. krav på prövningstillstånd, underhåll till barn eller make och frågor ersättning till rättshjälpsbiträde eller om offentlig försvarare. Institutet nämns möjlighet att motverka som en en förlängd instanskedja i direktiven dir. 1997:97 för översynen av systemet för prövning av hyres- och arrendemål, skall slutföras som under februari 1999.

Allmänna domstolars befattning med utlänningsfrågor

De allmänna domstolarna har inte någon större befattning med utlänningsärenden. Problematiken aktualiseras främst i brottmål, då den åtalade är utlänning och frågan utvisning på grund brott väcks. om av

Domstolsväsendet 177

Vidare finns möjlighet enligt utlänningslagen till Förhandling inför

en tingsrätt i vissa fall, nämligen i fråga om förvar eller uppsikt. Då förhandling skall hållas i sådana frågor får den beslutande myndigheten bestämma att förhandlingen skall hållas av en tingsrätt 6 kap. l2§ UtlL. Vidare finns möjligheten till förhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådan förhandling skall i första hand hållas inför Stockholms tingsrätt.

6.2.2 De allmänna förvaltningsdomstolarna

Framväxten de allmänna förvaltningsdomstolarna har skett mot bak-

av grund efterkrigstidens samhällsutveckling. Tillväxten av det område

samhällslivet regleras genom den offentligrättsliga lagstiftav som ningen har skapat den särskilda organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsrättskipningen sköttes tidigare av länsstyrelserna med möjlighet att överklaga till bl.a. regeringen. Genom 1970-talets reformer tillskapades ett domstolssystem som är parallellt med de allmänna domstolarnas.

De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och Regeringsrätten.

Länsrättema dömer i en mängd olika måltyper, cirka 400, som huvudsakligen överklagande myndighets beslut. Som exempel

avser av kan nämnas skattemål, sociala mål rörande tvångsomhändertagande, psykiatrimål, biståndsmål och socialförsäkringsmâl. Huvuddelen av länsrättemas mål handläggs numera som tvåpartsprocess.

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand bestämmelserna i lagen 1971:289 om allmänna förvaltnings-

av domstolar, LAFD, och förvaltningsprocesslagen 1971:291, FPL.

I lagen allmänna förvaltningsdomstolar finns regler om bl.a. or-

om ganisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. Förvaltningsprocesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. Lagen hänvisar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.

Närmare bestämmelser om länsrättemas och kammarrättemas organisation finns i förordningen 1996:382 med länsrättsinstruktion

m.m.

förordningen 1996:380 med kammarrättsinstruktion. resp.

178 Domstolsväsendet

Länsrätterna

De nuvarande fristående länsrätterna tillskapades länsrättsgenom reformen år 1971. Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet domkrets. I Västra Götalands län finns som dock de tre tidigare länsrätterna kvar. Länsrätterna har till uppgift att pröva överklaganden av beslut har fattats forvaltningsmyndigsom av heter l4§ LAFD. En förvaltningsmyndighets beslut överklagas till den länsrätt inom domkrets ärendet först prövats, inte vars om regeringen föreskriver något annat för ett visst slag ärenden. Forum styrs av alltså av var beslutsmyndigheten är belägen och inte den klaav var gande är bosatt. Av de 23 länsrätterna i landet kan tre sägas klart störst och tre vara klart minst. Övriga skiljer sig inte så mycket i storlek. Endast de tre största länsrätterna i Stockholms län, Göteborg och Skåne län är - delade i avdelningar. Även länsrätterna får själva besluta numera om avdelningsindelning och om avdelningarnas närmare sammansättning. Länsrätten i Stockholms län har fem avdelningar och extra avdelen ning. Länsrätten i Skåne län har fyra avdelningar, tre i Malmö varav och en i Kristianstad. Länsrätten i Göteborg har tre avdelningar. Vidare kan nämnas att Länsrätten i Östergötlands län Linköping har sex ordinarie och fyra icke ordinarie domare. Av länsrätterna "norr om Dalälven" är länsrätterna i Dalarnas län Falun och i Västernorrlands län Härnösand störst med hänsyn till måltillströmningen. De har vardera fem ordinarie och två icke ordinarie domare. I en länsrätt finns en lagman och normalt en eller flera rådmän. I de större länsrätterna finns också en eller flera chefsrådmän. Utöver dessa ordinarie domare, som nämns i lagen allmänna förvaltningsdomom stolar, finns också assessorer, länsrättsfiskaler, länsrättsnotarier och andra anställda. Det finns också nämndemän. I mål kommunalom besvär deltar i stället för nämndemän två särskilda ledamöter. För mål om fastighetstaxering finns särskilda regler sammansättningen. I om rätten ingår i dessa fall en lagfaren domare, värderingsteknisk ledaen mot samt nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål. Domaruppgifterna fördelas rotlar i turordning. Mål särskild av beskaffenhet specialmål eller lokalt knutna mål tilldelas eller flera en bestämda rotlar. Varje rotel förestås domare. Fördelning av en av domaruppgiftema skall ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en länsrättsfiskal i större omfattning än är lämpligt med som hänsyn till ñskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol, och fiska en får inte tilldelas arbetsuppgifter kräver särskild erfarenhet. Det är som rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret för handläggsom

SOU 1999: 16 Domstolsväsendet 179

ningen de mål och ärenden tilldelas roteln, de bereds

av som även om till avgörande av annan personal.

Lagmannen delar för en bestämd tid domarna till tjänstgöring inom länsrätten. Indelningen skall göras så att domarna får erfarenhet

olika slag mål. Lagmannen får lämna särskilda förordnanden för av av länsrättsnotarier och andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet att på utföra vissa uppgifter.

eget ansvar

Inom länsrätterna finns också särskilda handläggare, som inte ingår i den ordinarie domarkarriären.

En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med

och detsamma gäller antalet nämndemän. en,

Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § lagen om

av allmänna förvaltningsdomstolar uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.

Flertalet mål kan avgöras handlingarna. Det gäller t.ex. mål om skatter, körkort och bistånd. I de fall nämndemän deltar i avgörandet, sker det efter föredragning. Föredragning utförs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande.

Förhandling förekommer i alla typer mål. Muntlig förhandling

av får ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall också hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I vissa mål är länsrätten skyldig att hålla muntlig förhandling

den enskilde har begärt det. Det gäller t.ex. mål om tvångsomhänom dertagande barn eller missbrukare.

Kammarrätterna

De fyra kammarrättema finns i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping. Kammarrätten i Stockholm är störst med sju avdelningar och extra avdelning. Kammarrätten i Göteborg har sex avdelningar,

en kammarrättema i Jönköping och i Sundsvall har fyra avdelningar var.

I kammarrätt finns kammarrättspresident, en eller flera kam-

en en marrättslagmän samt kammarrättsråd. Utöver dessa ordinarie domare finns kammarrättsassessorer, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och andra anställda.

180 Domstolsväsendet SOU 1999: l 6

Vid kammarrättema finns flera avdelningar. En avdelning består av ledamöter samt en eller flera kammarrättsassessorer eller andra adjungerade ledamöter, kammarrättsfiskaler, kammarrättsñskalsaspiranter och annan personal. Ordföranden leder arbetet på avdelningen. Kammarrätterna kan pröva olika organisationsmodeller och själva numera bestämma om indelning i avdelningar och avdelningamas närmare sammansättning och storlek. Målen avgörs efter föredragning. Muntlig förhandling får äga rum, och föredragningen får i så fall begränsas. Föredragning görs av en kammarrättsñskal, kammarrättsfiskalsaspirant, rotelinnehavaren en eller någon annan som är lagfaren och kammarrätten har utsett. som Liksom i länsrätten är muntlig förhandling i vissa fall obligatorisk. I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen tre lagfama av domare. I vissa typer av mål deltar två nämndemän. Det gäller bl.a. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare. I socialförsäkringsmål skall nämndemän delta, nämndemän har deltagit i handom läggningen i länsrätt. Vid kollegial sammansättning bör minst två av ledamöterna vara eller ha varit ordinarie domare. I vissa mål skall i stället för nämndemän särskilda ledamöter delta vid behandlingen. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, de är slutet. om ense om Målen fördelas på rotlama i turordning. Specialmål eller lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Rotelinnehavaren ansvarar för beredningen målen på roteln och deltar, inte av om särskilda skäl motiverar annat, i egenskap referent i handläggningen av och avgörandet av målen.

Regeringsrätten

Regeringsrätten består 14 regeringsråd eller det högre antal av som behövs 3 § LAFD. Enligt huvudregeln dömer fem regeringsråd i målen, men domstolen är domför med fyra regeringsråd, tre dessa om av är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd avgörs ett regeringsav råd.

Handläggning och beslutsordning i mål enligt LVU

I kommitténs direktiv nämns särskilt handläggningen mål enligt av lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård LVU. om av unga, Beslut om vård enligt LVU fattas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden 4 §. i

SOU 1999: 16 Domstolsväsendet 181

Beslut omedelbart omhändertagande får i vissa fall fattas av

om socialnämnden 6 § och, om socialnämndens beslut inte kan avvaktas,

nämndens ordförande eller någon ledamot som nämnden har av annan förordnat att fatta sådana beslut.

Mål enligt LVU skall handläggas skyndsamt. Om den unge är omhändertagen, skall länsrätten målet till avgörande inom två

ta upp veckor från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock forlängas, ytterligare utredning eller någon annan särskild omständig-

om het gör det nödvändigt.

Ett beslut socialnämnden omedelbart omhändertagande skall

av om underställas länsrätten inom viss tid vecka. Om länsrätten faststäl-

ler beslutet, skall socialnämnden inom viss tid från det beslutet verkställdes normalt fyra veckor ansöka hos länsrätten om att den unge skall beredas vård enligt lagen 8 §.

Länsrätten kan också efter ansökan av socialnämnden besluta om flyttningsförbud för den unge. Socialnämnden får under särskilda förutsättningar besluta tillfälligt flyttningsförbud.

Länsrätten och kammarrätten skall, framgår ovan, i mål om be-

som redande eller upphörande vård eller om flyttningsförbud hålla munt-

av lig förhandling, det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part

om begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas.

För länsrätten, enligt huvudregeln är domför med en lagfaren

som domare och tre nämndemän, finns ingen specialregel om domförhet i LVU.

För kammarrätt finns i 37§ LVU bestämmelsen att nämndemän skall ingå i rätten vid handläggning andra mål än sådana som gäller

av omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud.

För LVU-mål, liksom för mål enligt lagen 1988:870 om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, gäller inte något krav prövningstillstånd i kammarrätten. För prövning i Regeringsrätten gäller allmänna

prövningstillstånd. regler om

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för prövning av mål och ärenden i Regeringsrätten.

Förvaltningsprocesslagen innehöll inte vid sin tillkomst 1971 några begränsningar beträffande möjligheten att få ett länsrättsavgörande prövat i kammarrätt. Numera finns i den lagen regler av generell karaktär gör det möjligt att ställa krav prövningstillstånd i kam-

som marrätt, och regler krav på prövningstillstånd gäller numera för

om merparten mål som överklagas från länsrätt till kammarrätt.

182 Domstolsväsendet SOU 1999: 16

Följande krav gäller för att prövningstillstånd skall meddelas. I ledet länsrätt-kammarrätt gäller krav på prövningstillstånd för merparten mål. De grundläggande bestämmelserna prövningstillom stånd i kammarrätten finns i 34 § förvaltningsprocesslagen. Pröva ningstillstånd meddelas om det är av vikt för ledning rättstillämpningen att överklagandet av prövas av högre rätt prejudikatdispens, anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit ändringsdispens, eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet extraordinär dispens. Dispensgrunden "synnerliga skäl" påminner den reservgrund för om dispens som gäller för Regeringsrätten se nedan. Vid behandling frågor prövningstillstånd är kammarrätten av om domför med två ledamöter, de är slutet. Avgörande sker om ense om

efter föredragning.

Ett beslut av kammarrätt att inte prövningstillstånd kan enligt ge vanliga regler överklagas till Regeringsrätten. I ledet kammarrätt-Regeringsrätten gäller 36 § F PL att prövningstillstånd skall meddelas det antingen är vikt för ledning om av av rättstillämpningen att talan prövas Regeringsrätten av prejudikatdispens, eller föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Synnerliga skäl kan att grund för resning föreligger eller att målets vara utgång i kammarrätten uppenbarligen beror grovt förbiseende eller grovt misstag. Också nya omständigheter eller bevis kan utgöra synnerliga skäl till prövning. Uttrycket "synnerliga skäl" är starkt och innebär att en sträng sovring får göras. Systematiskt skall det inte vara svårare att få prövningstillstånd än att få ansökan resning bevilen om jad. Frågor om prövningstillstånd får avgöras ett regeringsråd. Fler än av tre får inte delta i avgörandet. Institutet fizllföljdsförbud med ventil förekommer i ledet kammarrätt-Regeringsrätten i överklagad fråga ersättning till offentligt om biträde enligt lagen 1996: 1620 offentligt biträde. om

Förvaltningsdomstolarnas befattning med utlänningsfrågor

Frågor enligt utlänningslagstiftningen hittills handlagts inom för-

som valtningsdomstolarna är främst frågor rör förvar och uppsikt. som Vidare överklagas beslut omhändertagande biljett och om av om ersättning till sådan domstol. Ärenden resning i utlänningsärenden om handläggs av Kammarrätten i Stockholm och Regeringsrätten. av

SOU 1999: 16 Domstolsväsendet 183

Ärenden utlämnande handlingar, där Invandrarverket eller

om av Utlänningsnämnden har fattat beslut, prövas också i kammarrätt och av Regeringsrätten.

Tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen

Ett tvåpartsförfarande kontradiktoriskt förfarande har numera införts i förvaltningsprocessen. Det innebär att den förvaltningsmyndighet som först fattat beslut i ärendet blir den enskildes motpart i andra instans, dvs. i första domstolsinstans och i eventuellt följande domstolsinstanser. Denna obligatoriska tvâpartsprocess i förvaltningsdomstolama infördes genom lagändringar 1996 prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55, SFS 1995:1692. Av att förvaltningsmyndigheten blir den enskildes motpart i domstolen följer att myndigheten får rätt att överklaga domstolens avgörande. Den beskrivna ordningen har redan tidigare gällt på det kommunala självförvaltningsområdet, bl.a. i måltyper om omhändertagande enligt LVU och LVM och om bistånd enligt socialtjänstlagen 1980:620. En avvikande ordning för särskilda måltyper kan vara föreskriven i materiell lagstiftning.

Som jämförelse kan nämnas att för de allmänna domstolarnas del har införts en ny lag 1996:242 om domstolsärenden prop. 1995/96:115, bet. 1995/96:JuU17, rskr. 1995/962193. I förarbetena prop. s. 89 diskuterades behovet av tvâpartsprocess. Resonemanget var i stort sett detsamma som vid införandet av tvâpartsprocess i förvaltningsdomstolarna. I den nya ärendelagen föreskrevs att domstolen inte är skyldig att ge beslutsmyndigheten tillfälle att ge en svarsskrivelse eller att kommunicera handlingar med myndigheten, om detta är onödigt, samt att myndigheten bör underrättas om alla sammanträden som hålls i ärendet men kallas till sammanträdet endast om domstolen anser att myndigheten behöver inställa sig.

6.2.3 Lekmannainflytande i domstolarna

Som framgår ovan deltar nämndemän ofta i avgöranden i länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter. Nämndemännen utses genom val av landstingsfullmäktige i respektive län.

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet hör till länsrättens dom-

som krets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt

184 Domstolsväsendet

11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.

Enligt förordningen 1983:382 om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna forvaltningsdomstolama fastställer hovrättema och kammarrättema själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolama skall för varje län inom domstolens domkrets eller om del av län ingår i domkretsen för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter fastställer kammarrätten antalet nämndemän efter förslag av länsrätten. När nämndemän skall väljas skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. De utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige. Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga tingsrätter fastställer hovrätten antalet. Regeringen bestämmer för varje län det antal nämndemän som skall utses. Om nämndemännen sägs det i lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål att de bör

vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden.

6.3 inom domstolsväsendet

Specialisering

Huvuddelen av rättskipningen är som framgått ovan fördelad mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. Även om organisationerna bygger på principen att domstolarna skall ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive organisation olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar, avdelningar eller rotlar. Som exempel kan nämnas sjörättsmâl och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål skall ha en särskild sammansättning.

En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Exempel på detta är fastighetsdomstolarna och vattendomstolama samt de miljödomstolar som enligt den nya miljöbalken prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/982278, SFS 1998:808 fr.o.m. den l januari 1999 ersätter bl.a. vattendomstolama.

Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama. Det har under lång tid funnits en rad särskilda domstolar

SOU 1999: 16 Domstolsväsendet 185

och andra specialorgan vid sidan av de allmänna domstolarna för handläggning av bl.a. speciella typer av tvistemål och brottmål. Till specialdomstolarna räknas Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Tidigare specialdomstolar som försäkringsrätterna och Försäkringsöverdomstolen samt Bostadsdomstolen har avskaffats och integrerats i allmänna förvaltningsdomstolar resp. allmän domstol.

Vid sidan av domstolsväsendet finns ett antal nämnder prövar

som olika slag av tvister. Som exempel kan nämnas hyres- och arrendenämnderna och Statens va-nämnd. I fråga om prövningen av hyres- och arrendemål pågår som nämnts en översyn av systemet med syfte att utreda om nämnderna kan integreras organisatoriskt med tingsrätterna och att utforma de regler som krävs för detta liksom för en enhetlig instansordning och ett mer enhetligt forfarande för mål på det hyresoch arrenderättsliga området.

Även Utlänningsnämnden kan betecknas domstolsliknande

som en nämnd.

6.3.1 Koncentration mål inom de allmänna

domstolarna

De allmänna domstolarna är som nämnts behöriga att handlägga alla typer av mål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vilken av de allmänna domstolarna skall ta

som upp ett mål eller ärende bestäms normalt av instansordningsreglerna i 1-3 kap. och av forumreglerna i 10 och 19 kap. rättegångsbalken. För vissa typer av mål gäller särskilda forumregler och ibland även särskilda regler om domstolarnas sammansättning. På det sättet uppnås en koncentration av mål inom de allmänna domstolarna.

.Sjörättsmål handläggs vid sju särskilt utsedda tingsrätter, benämnda sjörättsdomstolar. I sjörättsliga tvistemål och brottmål har sjörättsdomstolarna samma sammansättning som övriga tingsrätter. I ärenden om klander av dispasch och om sjöförklaring har sjörättsdomstolama

en särskild sammansättning.

Vissa patentmål handläggs vid Stockholms tingsrätt. I sådana mål är tingsrätten som huvudregel domför med fyra ledamöter, vilka två

av skall vara lagfarna och två tekniskt sakkunniga. Fler än tre lagfarna och tre tekniskt sakkunniga ledamöter får inte sitta i rätten. Tingsrättens avgöranden i patentmål kan överklagas till Svea hovrätt. Även i hovrätten gäller särskilda sammansättningsregler i patentmål.

Vissa mål om upphovsrätt tas också upp av Stockholms tingsrätt som enda första instans. Detta gäller bl.a. mål om ljudradio- eller televisionsutsändning enligt lagen 1960:729 om upphovsrätt till litterära

186 Domstolsväsendet SOU 1999: 16

och konstnärliga verk och mål televisionsutsändning enligt lagen

om 1969:730 rätt till fotografisk bild. I mål av dessa slag har tings-

om rätten vanlig sammansättning.

Mål enligt konkurrenslagen 1993:20 handläggs i de flesta fall i första domstolsinstans Stockholms tingsrätt som exklusivt forum. I

av flertalet sådana mål skall särskilda ledamöter ekonomiska experter delta i avgörandet.

Tryclçfrihetsmål och yttrandefrihetsmål handläggs vid de tingsrätter

inom vilkas domkretsar länsstyrelse har sitt säte samt vid fyra andra tingsrätter. Fråga om en skrifts brottslighet skall prövas av en niomannajury, inte parterna har enats att hänskjuta frågan direkt till

om om rättens prövning. Vid huvudförhandling inför jury skall rätten bestå av tre eller fyra lagfama domare.

En form specialisering som förekommer inom såväl de

annan av allmänna domstolarna de allmänna förvaltningsdomstolama är att

som vissa domstolar, främst de större, i sina interna arbetsordningar har föreskrivit att vissa måltyper skall koncentreras till särskilda avdelningar eller rotlar inom domstolen.

6.3.2 Särskilda domstolar knutna till de allmänna

domstolarna

För prövning vissa måltyper har man inrättat domstolar, som trots att

av de är knutna till det allmänna domstolsväsendet ändå har ansetts som särskilda domstolar processrättslig synvinkel. Vid vissa tingsrätter

ur finns således fastighetsdomstolar. Tidigare har även vattendomstolar varit knutna till vissa tingsrätter.

Fastighetsdomstolama infördes år 1969. Fastighetsdomstol kan

tingsrätten i viss sammansättning. I princip skall det finnas sägas vara

fastighetsdomstol i varje län. Det är regeringen som bestämmer vilen ken tingsrätt i länet skall fastighetsdomstol. Domstolen består

som vara enligt huvudregeln två lagfama ledamöter, är ordförande,

av varav en

teknisk ledamot och två nämndemän. De särskilda reglerna om fasen tighetsdomstolama, finns i lagen 1969:246 domstolar i fas-

som om tighetsmål, innefattar också särregler om hovrättens sammansättning i fastighetsmål. Som huvudregel gäller teknisk ledamot skall ingå i

att en hovrätten. Fastighetsdomstolama handlägger vissa mål med fastig-

hetsrättslig anknytning enligt vad som föreskrivits i olika lagar och andra författningar. Här ingår fastighetsbildningsmål, arrendemål, miljöskyddsmål t.o.m. år 1998, expropriationsmål och mål om inlösen

enligt plan- och bygglagen, väglagen och minerallagen. m.m.

SOU 1999: 16 Domstolsväsendet l 87

Bostadsdomstolens uppgift att överpröva avgöranden överkla-

som gats från hyresnämndema har numera övertagits Svea hovrätt,

av samtidigt som vissa specialregler om förfarandet meddelats.

Enligt miljöbalken, som trädde i kraft den l januari 1999, inrättades regionala miljödomstolar och ersatte Koncessionsnämnden för miljöskydd och de till de allmänna domstolarna knutna vattendomstolama, som upphör. De regionala miljödomstolarna utgörs av de tingsrätter som regeringen bestämmer. Miljööverdomstolen knyts till Svea hovrätt. Högsta domstolen är slutinstans i vissa mål. Övriga prövningsmyndigheter är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter samt kommunerna.

6.3.3 De fristående specialdomstolama

Förutom de ovan nämnda särskilda domstolarna, är knutna till de

som allmänna domstolarna, finns det fortfarande även helt fristående

specialdomstolar. Det är närmast dessa, dvs. Patentbesvärsrätten, Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen, när talar

som man avser man om specialdomstolar.

Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överklaganden av Patent- och registreringsverkets beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten.

Arbetsdomstolen handlägger tvister om kollektivavtal och de flesta andra arbetstvister. Tvister där arbetstagaren inte biträds sin fack-

av förening handläggs dock i forsta instans i tingsrätt. I Arbetsdomstolen utövas beslutanderätten inte bara av lagfarna ledamöter och särskilda ledamöter utan även av s.k. intresseledamöter.

Marknadsdomstolen handlägger mål och ärenden om bl.a. konkurrens och marknadsföring och om avtalsvillkor i konsumentförhållanden eller mellan näringsidkare. Domstolen överprövar domar och beslut

av Stockholms tingsrätt i sådana frågor och vissa beslut Konkur-

av rensverket.

6.4 Vissa hos de

handläggningstider

allmänna

förvaltningsdomstolarna

Domstolsverkets resultatredovisning för domstolarna innehåller

uppgifter om handläggningstider för vissa mål hos domstolarna 1997. Uppgifterna för år 1998 finns för länsrätternas del inte tillgängliga.

188 Domstolsväsendet

Länsrätterna

Under år 1997 kom 112 927 mål in, 112 539 mål avgjordes och 60 526 mål balanserades.

De under året avgjorda målens ålder i månader framgår av följande sammanställning. De fyra första måltypema handläggs förtursmål.

som Beträffande skattemål kan anmärkas att ett stort antal mål kan komma att vila i avvaktan på prejudicerande avgöranden och att detta kan medföra stora utslag i åldern på avgjorda mål när ett prejudicerande avgörande kommer.

Måltyp 0-6 7-1 8 19- Medel-

värde

LVU/LVM	3 174	116	4	1,4
Socialtjänst	31 322	3 253	61	2,9
Psykiatri	11 584	1	2	0,2
Körkort	5 660	29	140	1,8
Socialfor-	7 931	5 943	4 664	11,3

säkring Skatter 6 696 5 194 7 563 23,8

Kammarrätterna

Under år 1997 kom 26 253 mål in, 25 377 avgjordes och 22 707 mål balanserades. Av de avgjorda målen krävdes prövningstillstånd i 54 %, och sådant tillstånd gavs i 15 % av dem. Här kan utöver vad som anmärkts beträffande målen i länsrätterna att handläggningstidens längd för avgjorda mål kan påverkas av införda krav prövningstillstånd.

Måltyp	0-6	7-1 8	I 9-		Medel- värde
LVU/LVM	840	34		4	2,1
Socialtjänst	3 923	668		33	3,1
Psykiatri	967	6			1
Körkort	l 100	25		3	1,3
Social-	l 386	2 465	2 304		14,8

försäkring Skatter 1 051 l 509 2 654 18,9

7 Biträde i

utlänningsärenden

7.1 Rätten till biträde

offentligt

Att ett offentligt biträde förordnas innebär att staten betalar kostnaderna för biträdet och i vissa fall för utredning. Rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden regleras fr.o.m. den 1 december 1997 direkt i utlänningslagen. Intill dess rättshjälp var genom offentligt biträde en av de former för rättshjälp reglerades i som 1972 års rättshjälpslag. Då den nya rättshjälpslagen 1996:1619 infördes, skildes reglerna om offentligt biträde från reglerna rättshjälp i om övrigt, och rätten till offentligt biträde regleras i stället direkt i respektive materiell lagstiftning 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. se prop. 1996/97:55. Vissa gemensamma bestämmelser togs samtidigt i en V särskild lag 1996:1620 om offentligt biträde. Rätt till offentligt biträde föreligger enligt 11 kap. 8 § UtlL i bl.a. ärenden om avvisning och utvisning enligt 4 kap. 3 § dvs. om utvisning efter det att uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats. I avvisningsärenden hos en polismyndighet har dock utlänning rätt till en offentligt biträde endast utlänningen hållits i förvar längre än tre om dagar. Biträdesförordnandet upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hållits i forvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL NUT, förordnas offentligt biträde endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut inhibition i om ärendet om avvisning eller utvisning. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år hålls i förvar, barnet saknar som om vårdnadshavare här i landet. I samtliga fall gäller att offentligt biträde skall förordnas, det inte om måste antas att behov biträde saknas. I Invandrarverkets praxis av anses biträde normalt inte behövas i sådana ärenden där avvisning med omedelbar verkställighet beslutas. Även i ärenden enligt lagen särskild finns

om utlänningskontroll rätt

till offentligt biträde. Det gäller i ärenden utvisning eller anmälom ningsplikt samt hos regeringen i ärenden om beslut tvångsmedel om

190 Biträde i utlänningsärenden

enligt lagen. En förutsättning är även i dessa fall att det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det. Biträdet förordnas av handläggande domstol eller myndighet. Invandrarverket beslutar således i frågor om offentligt biträde i ärenden handläggs vid verket, och Utlänningsnämnden

som beslutar frågan skulle uppstå där. En polismyndighet beslutar i frå-

den myndigheten är handläggande myndighet. Till skillnad gan, om från vad gällt tidigare får polismyndigheten även själv avslå en

som ansökan. I ärenden hos regeringen prövas biträdesfrågor av den departementstjänsteman regeringen bestämmer.

som

Beslut i biträdesfrågor får enligt den allmänna regeln i lagen om offentligt biträde överklagas den som är enskild part och av Dom-

av stolsverket.

Överklaganden biträdesfrågor i utlänningsärenden görs till

av Utlänningsnämnden. Nämndens beslut i dessa frågor får inte överkla-

gas.

Motsvarande regler för beslut och överklagande gäller för ärenden enligt särskild utlänningskontroll.

lagen om

Vem får förordnas till offentligt biträde anges i 5 § lagen om

som offentligt biträde jämfört med 26 §rättshjälpslagen. Till biträde får förordnas advokat, biträdande jurist på advokatbyrå eller någon

en en

är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit annan som någon är lämplig, skall den föreslagne förordnas om det inte med-

som för avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Kraven på ett offentligt biträde är fr.o.m. december 1997 således desamma för rättshjälpsbiträden. Tidigare fanns inte huvudregeln

som

förordnande advokat eller biträdande jurist i dessa ärenden. om av

Byte biträde får ske efter särskilt tillstånd och bara om det finns

av särskilda skäl. Om byte har skett gång, får nytt byte ske endast om

en det finns synnerliga skäl. Ett biträde får sätta advokat eller biträ-

en dande jurist på advokatbyrå i sitt ställe substitution, det inte med-

om för beaktansvärd ökning kostnaderna. I övrigt får substitution

en av endast ske efter särskilt tillstånd.

7.2 om biträde

Tidigare förslag offentligt

Riksrevisionsverket RRV föreslog i sin rapport RRV 1994:20 bl.a. att biträdesjour skulle inrättas. RRV framförde också synpunkter på vilka krav borde ställas på biträden. Högre krav borde ställas på inla-

som

från biträdena. Kvaliteten i inlagorna borde vara sådan att alla gorna relevanta. grunder för yrkanden kom fram i grundärendet. Invandrar-

SOU 1999: 16 Biträde i utlänningsärenden 191

verket och Utlänningsnämnden borde undvika att förordna biträden

inte uppfyllde önskvärda krav. RRV ansåg vidare att myndighesom terna borde möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som

ges inte presenterade ett beslutsunderlag i form noggrant specificerade

av kostnadsräkningar.

Flyktingpolitiska kommittén förordade i sitt betänkande SOU 1995:75 Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv att den av RRV väckta frågan biträdesjour skulle övervägas bet. s. 189.

Som berörs närmare i avsnitt har Invandrarverket under

ett senare några månader 1998 tillsammans med ett antal advokater genomfört försök med biträdesjour vid Arlanda flygplats. Erfarenheterna från försöket är goda.

7.3 Rättshj älpskostnader

Ett skälen till att bryta ut reglerna offentligt biträde från rätts-

av om hjälpsreglerna i övrigt kostnadssambandet. I propositionen påpeka-

var des att rättshjälp offentligt biträde inte är inkomstprövad, och

genom den enskilde behöver inte betala något för denna hjälp. Kostnaderna för offentligt biträde uppgick under budgetåret 1994/95 till 130 miljoner

ca kronor, drygt 82 miljoner kronor avsåg utlänningsärenden,

varav medan de totala kostnaderna för rättshjälpen under samma tid uppgick till ca 869 miljoner kronor.

Fr.o.m. budgetåret 1997 nyinrättades ett särskilt anslag till Offentligt biträde i utlänningsärenden under Utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. För budgetåret 1998 anslogs 60,295 miljoner kronor. Utgiftsprognosen för året visade att kostnaderna skulle komma att understiga tilldelade medel. För budgetåret 1999 har anslagits 51 632 miljoner kronor prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:SfIJ2, rskr. 1998/99:102.

7.4 Stöd av frivilligorganisationer

Flyktingpolitiska kommittén ansåg i sitt nämnda betänkande

ovan s. 188 f., under rubriken Avvisning med omedelbar verkställighet att

väg att öka insynen i asylprocessen är att låta frivilligorganisatioen

spela roll och att detta kan organiseras antingen i form av nerna en medborgarvittnen eller att representanter för organisationerna deltar i delar beslutsfattandet. Kommittén hänvisade till den danska 0rd-

av ningen där samverkansorganisationen Dansk Flygtningehjaâlp enligt avtal med staten medverkar i det förfarande där avvisning med omedel-

7 19-0303Ökadrättssäkerhet

192 Biträde i utlänningsärenden SOU 1999: 16

bar verkställighet är aktuell. Kommittén hänvisade vidare till vikten av att ett system med avvisning med omedelbar verkställighet vinner allmän acceptans. Kommittén ansåg det tänkbart bl.a. att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller att involvera frivilligorganisationer i beslutsprocessen. Socialförsäkringsutskottet, som i samband med behandlingen den migrationspolitiska av propositionen också behandlade en motion medborgarvittnen, förom utsatte att frågan skulle komma att diskuteras i de fortsatta övervägandena om hur asylprocessen närmare skall utformas bet. l996/97:SfU5 s. 66. Svenska humanitära frivilligorganisationer och deras arbete redovisas i utredningsbetänkandet SOU 1997:128 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden s. 74 f.. Som framgår det betänkandet är av ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund verksamma i frågor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt i inriktning och omfattning alltefter organisationemas förutsättningar och ideologiska hemvist. Någon övergripande samarbetsorganisation för flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i Danmark. Det finns dock ett informellt samarbete mellan nio organisationer Amnesty International Svenska sektionen, Caritas Sverige, Rädda Barnen, Svenska Röda korset, Sveriges Kristna Råd, Svenska flyktingrådet, Flyktinggruppemas och Asylkommittéemas Riksråd, Sociala Missionen samt Svenska kyrkan. Samarbetet bedrivs under arbetsnamnet FOSIF, Frivilligorganisationernas samarbetsforum i invandrar- och

flyktingfrågor.

Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den växande internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser for flyktingar och fördrivna har de internationella frivilligpersoner organisationerna kommit att spela allt större roll. en Svenska Röda Korset är sedan lång tid verksamt inom området. Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns särskilt en flyktingenhet. Denna bl.a. for Röda Korsets policy i flyktingansvarar frågor och bedriver opinionsbildning Basen för stöd- och konm.m. taktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs dock av Röda Korsets regionala organisation, där det finns flyktingansvarig i en ettvart av de 24 distrikten. Familjeåterförening, efterforskning förav svunna anhöriga, återvändandefrågor samt integrationsverksamhet är andra arbetsfält. Röda Korset har fem center for tortyr- och traumatiserade flyktingar samt driver stiftelsen Noaks Ark-Röda Korset där bl.a. HIV-smittade asylsökande får stöd. Därutöver bedriver organisationen

SOU 1999: 16 Biträde i utlänningsärenden 193

stödverksamhet närmare tusentalet frivilliga, som på olika sätt genom stöd till asylsökande och flyktingar. ger Rädda Barnen sig främst informations- och opiniengagerar genom onsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med flyktingbarsituation i fokus. I många Rädda Barnens länsförbund och nens av lokalavdelningar arbetar med praktiska insatser, t.ex. genom att man organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar. Rädda Barnen har ett centrum för barn och ungdomar i kris där flyktingbarn med traumatiska upplevelser får psykoterapeutisk hjälp. Svenska flyktingrådet följer den flyktingrättsliga utvecklingen och bedriver ett omfattande lobbyarbete. Vidare håller flyktingrådet kurser och seminarier för jurister m.fl. arbetar inom det flyktingrättsliga som området. Flyktingrådet koordinerar det svenska ELENA-nätverket European Legal Network Asylum: on Svenska kyrkan kommer sina 2 500 församlingar i kontakt genom med många invandrare och flyktingar. Både stift och församlingar arbetar med praktiskt stöd till asylsökande. Svenska kyrkans församlingsnämnd har huvudansvaret för Svenska kyrkans policy i flyktingarbetet. Även frikyrkoförsamlingar är aktiva på liknande sätt. En samverkan sker inom för Sveriges Kristna Råd. ramen Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala centoch bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. rum Sociala Missionen arbetar sedan länge också med omfattande program för frivilligt återvändande och har bl.a. mot den bakgrunden ett omfattande internationellt kontaktnät. Caritas bedriver omfattande verksamhet i Sverige för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen den internatioav nellt verksamma katolska bistândsorganisationen. Caritas i Sverige arbetar bl.a. med frivilligt och ofrivilligt återvändande från Sverige, att erbjuda uppehåller sig illegalt i landet en möjgenom personer som lighet till visst stöd i hemlandet de återvänder. om Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd FARR bedrirådgivning till asylsökande, informationsarbete genom tidskriften ver Artikel 14 och opinionsarbete för att uppnå stor rättssäkerhet i asylpro- FARR bevakar praxisutvecklingen och utvecklingen inom EU. cessen. Alla arbetar helt på ideell basis. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några är verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan som mellan Amnesty International Svenska sektionen, Caritas, Rädda Baroch Svenska kyrkan. Verksamheten är förlagd till Stockholm. Fem nen

194 Biträde i utlänningsärenden SOU 1999: 16

personer arbetar på heltid och råd i stor utsträckning åt

ger personer som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån.

8 Sekretesslagstiftning

8.1 Handlingsoffentlighet och partsinsyn

8.1.1 Offentlighet och sekretess

En myndighets handlingar är på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen allmänna handlingars offentlighet i regel tillgäng-

om liga för Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar

envar. måste i särskild lag eller i en annan lag som den sär-

anges noga en skilda lagen hänvisar till.

Den särskilda lagen är sekretesslagen 1980:100. Den innehåller bestämmelser tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna

om om handlingar begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rät-

som ten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess föreskriven med hänsyn till olika intressen. De

kan vara sekretesshänsyn främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets

som säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi-

skyddet för enskilds personliga förhållansation eller sådana som avser den. Sekretess till skydd för rikets säkerhet eller utrikespolitiska förhållanden regleras i 2 kap. sekretesslagen. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Sekretess kan också förekomma med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott, och bestämmelser om sådan sekretess finns i 5 kap. sekretesslagen.

Uppgifter hämtas i enskilda utlänningsärenden är regelmäs-

som sigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt paragrafen för uppgift rör utlänning, om det kan antas att

en som ett röjande uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp

av eller annat allvarligt föranleds av förhållandet mellan utlän-

men som ningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Härutöver gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds

om personliga förhållanden, det inte står klart att uppgiften kan röjas

om utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I

196 Sekretesslagstiftning SOU 1999: 16

verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara

uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt

men om uppgiften röjs.

Beträffande beslut i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap gäller sekretessen endast för

uppgifter i skälen.

Sekretessen i dessa fall gäller således med hänsyn främst till skydd för enskilds personliga förhållanden. Myndigheterna gör regelmässigt en mycket restriktiv prövning när det gäller att lämna ut uppgifter till någon annan än den enskilde med ombud eller biträde i ärendet. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan den enskilde själv medge att sekretessen efterges, exempelvis att lämna fullmakt

genom till någon annan att ta del av handlingarna i ärendet.

Särskilt i säkerhetsärenden kan uppgift sekretessbelagd

en vara också av hänsyn till allmänt intresse, oftast av hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift

som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör stat,

annan mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk

person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet

om uppgiften röjs.

För att sekretess enligt denna paragraf skall gälla krävs således att det skall kunna antas störa Sveriges förbindelser eller på annat sätt skada landet uppgiften röjs. Det är vad brukar kallas ett rakt

om som skaderekvisit, som innebär en viss presumtion för att uppgifter skall vara offentliga. Paragrafen har en delvis ny lydelse från den 1 januari 1995. Tidigare gällde för regeringens och utrikesrepresentationens del s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. att uppgifter var sekretessbelagda såvida det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att det störde Sveriges förbindelser eller på annat sätt skadade landet. Utrymmet för att sekretessbelägga uppgifter med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen har således minskat något.

Brottmålssekretess gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen bl.a. för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och de berörda myndigheternas verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.

Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar finns i

m.m. 12 kap. sekretesslagen.

SOU 1999: 16 Sekretesslagstzfining 197

8.1.2 Utlämnande allmän handling beslutande

av -

myndighet

En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I utlänningsärenden är det således normalt Invandrarverket eller Utlänningsnämnden som prövar frågan om utlämnande handling i ett ärende hos respektive myndighet. Det-

av en samma gäller givetvis handlingar hos myndigheterna som inte har tillförts något ärende. Beslut av någon av myndigheterna att vägra lämna ut en handling överklagas hos kammarrätten.

Det finns dock undantag från regeln om prövning av den förvarande myndigheten. Om det finns särskilda skäl till det får det nämligen i lag sekretesslagen eller lag som sekretesslagen hänvisar till före-

annan skrivas att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Vidare får det i fråga handling som är av synnerlig betydelse för rikets

om en säkerhet genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan utlämnande. Det gäller således s.k. kvalificerat hem-

om liga handlingar. I sekretesslagen hänvisas till bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen att det genom förordning får föreskrivas att utlämnande av handling i vissa fall får prövas endast av viss myndighet.

Sådana föreskrifter har meddelats i sekretessförordningen 1980:657. Enligt 7 § denna förordning får frågan om utlämnande till en enskild av en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet i vissa fall prövas endast av chefen för respektive Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. Frågan får också hänskjutas till regeringen. Ett krav för att föreskriften skall gälla i förhållande till chefen för Utrikesdepartementet är att handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen utrikessekretess och har överlämnats av departementet till en svensk myndighet.

Även bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen kan aktualiseras. Enligt den bestämmelsen skall chefen för Utrikesdepartementet hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. I grundlagskommentar Erik Holmberg och Nils

en Stjernquist: Grundlagarna, Stockholm 1980, s. 360 framhålls att underrättelsen skall lämnas fråga "uppkommer", alltså innan

när en myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen GLB yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern sitt

om beslut utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska bety-

en delse. Vad gäller underrättelsepliktens omfattning yttrade GLB att även

198 Sekretesslagstijining SOU 1999: 16

till synes tekniska ärenden kan eller snabbt få utrikespolitisk

rymma betydelse: "en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket".

8.1.3 Partsinsyn

Underrättelseskyldighet

Av regeln om allmänna handlingars offentlighet följer att den är

som part i ett ärende hos förvaltningsmyndighet har rätt att ta del alla

av allmänna handlingar i ärendet inte är undandragna offentligheten.

som För att en part ett tillfredsställande sätt skall kunna bevaka sina intressen är det emellertid inte tillräckligt att han eller hon får tillgång till det material som är offentligt för envar. En parts insynsrätt är i princip densamma i förvaltningsförfarandet och i förvaltningsprocessen. Utredningsmaterialet i ärendet kan delvis bestå av sådana allmänna handlingar som enligt sekretesslagen skall hållas hemliga. Vid ärendets utredning kan ha tillkommit handlingar innehåller upplysningar

som av värde för ärendets avgörande, men som enligt tryckfrihetsförordningen inte är att räkna som allmänna handlingar. I underlaget för myndighetens bedömning av saken kan också ingå föremål, iakttagelser vid

syn samt muntliga upplysningar. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför gällande sekretess i mycket

även annars stor omfattning.

Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller

annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, detta myndig-

om avser hetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del uppgifter gäller

av med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I 17 § förvaltningslagen finns en allmän, heltäckande bestämmelse kom-

om munikation utsäger att ett ärende myndighetsutövning

som som avser mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller

annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet

genom någon annan än honom eller henne själv och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller

om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av något annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstill-

SOU 1999: 16 Sekretesslagstzfining 199

stånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas regeln i 17 § förvaltningslagen enligt 11 kap. 2 § UtlL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. I övrigt har några avvikande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen, och bestämmel-

gäller således för handläggningen av utlänningsärenden liksom serna för förvaltningsärenden i allmänhet.

Regler kommunikation av handlingar i förvaltningsprocessen

om finns i 10, 12 och 18 förvaltningsprocesslagen.

Regeln i 10 § avser handlingar varigenom ett mål inleds. I samma paragraf anges också när undantag kan göras från kommunikationsregeln. Undantag gäller om det inte finns anledning anta att motpartens talan kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra

om genomförandet beslut i målet. 12 § gäller underrättelse till klaganden

vad hans eller hennes motpart anfört. Föreskrifterna om kommuniom kation i 10 och 12 ger uttryck för samma grundtanke men täcker bara material anhängiggör ett mål och svarsmaterial som kommer

som rätten till del då förstnämnda material har kommunicerats.

I 18§ förvaltningsprocesslagen finns en kompletterande regel om kommunikation som för förvaltningsprocessens del motsvarar 17 § förvaltningslagen. En part skall innan mål avgörs ha fått kännedom om det tillförts målet genom annan än parten själv och ha haft tillfälle

som att yttra sig över det, det inte föreligger undantagsskäl enligt 10

om Åtskilligt material kan under ett måls handläggning tillföras målet

andra än parterna själva, t.ex. ett sakkunnigutlåtande, skriftliga genom upplysningar från utomstående, tjänstepromemorior och tjänsteanteckningar från telefonsamtal. Har muntlig förhandling eller syn hållits, trots att part inte har infunnit sig, har med all sannolikhet nya upp-

en gifter tillförts målet genom annan än parten själv.

Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § sekretesslagen se 19 §

av resp. 43 § förvaltningsprocesslagen.

Begränsningar enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen

Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är att sekretess skall vika för

parts rätt att kommunikation eller på eget initiativ- ta del en - genom

material i mål eller ärende. Den begränsning som föreskrivs är att en av handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att

av sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

200 Sekretesslagstzftning SOU 1999: 16

Så strängt som undantagsregeln är utformad blir utrymmet för begränsning av kommunikation av sekretesskyddat material med part mycket litet. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet hör till vad som någon gång kan fylla kravet på synnerlig vikt och bärande skäl för ge att part inte ges insyn i materialet sådant och tillfälle att yttra sig som över det. Vidare brukar som exempel tas sekretessen enligt 7 kap. 6 § sekretesslagen inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, vilken gäller det kan antas att fara om uppkommer för den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Uppgift som bedöms inte kunna lämnas ut är vanligen uppgift om källa för upplysningar som myndigheten har. Om det är namn en person som bedöms inte kunna lämnas ut, får parten i regel del av handlingen i sin helhet men med på källor överrnålade. Läget kan namn vara mer komplicerat om det inte är i första hand uppgift själva om källan som bedöms inte kunna lämnas ut, utan uppgift hur snarare om myndigheten erhållit materialet. Ett exempel kan illustrera det sagda. Har polismyndigheten fått rättens tillstånd till hemlig teleavlyssning exempelvis med stöd av bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken på grund misstanke av om allvarligt brott av en helt annan person än den utlänningsärendet gäller, kan det vid sådan avlyssning komma fram komprometterande uppgifter rörande annan än den avlyssningen gäller. Uppgift sådan om teleavlyssning är regelmässigt sekretessbelagd enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Läget kan då vara sådant att det inte är möjligt att i detalj redogöra för de uppgifter som kommit fram vid teleavlyssningen utan att det framgår att hemlig teleavlyssning förekomav en annan person mit. Den uppgiften kan medföra att syftet med teleavlyssningen allvarligt skadas. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär i sin tur att upplysning till parten om vad materialet innehåller får lämnas endast om det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall bevaka. I 14 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs vidare att, det att om anses parten inte bör få insyn i materialet sådant, myndigheten annat som sätt skall lämna parten upplysning om vad det innehåller. Sådan upplysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid förhandling, skriftligen. Lämnas upplysning muntlien som

SOU 1999: 16 Sekretesslagstzfining 201

skall myndigheten vid behov förordna att den erhåller upplysgen som ningen inte får obehörigen yppa vad han har fått veta.

Förbehåll

En myndighet får enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen ställa upp förbehåll inskränker enskilds rätt att lämna uppgift vidare eller utnyttja som en en uppgiften. Så skall ske myndigheten finner att en sådan risk för om skada, eller olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse men annan utgör hinder att lämna uppgift till enskild kan undanröjas genom en förbehåll. En myndighet får enligt 14 kap. lO§ sekretesslagen också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant fören behåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Om enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gälen ler till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut. Det kan ibland visa sig lämpligt att lämna ut hemligt material eller hemlig upplysning till parts ombud biträde eller ställföreträdare en en i stället för till parten personligen se 1971:30 s. 444. Hinder prop. möter inte i sådant fall att förbjuda ombudet eller ställföreträdaren att lämna handling eller ett annat föremål vidare till parten. Däremot en kan något förbud att lämna parten muntlig upplysning inte åläggas en ombudet eller ställföreträdaren, detta med tanke på det förtroendeförhållande råder mellan ombudet och huvudmannen. som Det innebär ofta svåra avvägningar att avgöra i vilken utsträckning handlingar eller annat material är sekretessbelagt av hänsyn till som skydd för det allmänna skall delges part. Å sidan finns det ett en ena starkt rättssäkerhetsintresse att parten får del av allt material som av kommer ligga till grund för beslutet. Å andra sidan finns den överatt gripande bestämmelsen i sekretesslagen om att uppgift inte får lämnas till parten, det intresse sekretessen skall skydda kan komma att skaom das allvarligt.

Överklagande

Beslut att inte delge part samtliga handlingar och annat material i en ärendet kan inte överklagas särskilt utan endast i samband med att

202 Sekretesslagstifining SOU 1999: 16

beslutet i ärendet överklagas. En viss möjlighet finns dock för den enskilde att hävda att det rör sig allmän handling skall lämnas om en som ut även till den som inte är part i ärendet. Ett avslag på sådan begäen ran kan överklagas till domstol; beslut Invandrarverket eller Utlänav ningsnämnden överklagas till kammarrätten. Regeringsrätten har prövat framställningar från enskilda om att få del av Utlänningsnämndens reserapporter. Domstolama har därvid delat Utlänningsnämndens uppfattning att sådana handlingar inte kan ha tillförts ett visst ärende anses och att de omfattas av utrikessekretessen.

8.2 vid och i dom

Offentlighet förhandling

Ett grundläggande krav på domstolsförhandling är att den skall vara offentlig. En föreskrift detta i 5 kap. 1 § rättegångsbalken, till om ges vilken 16 § förvaltningsprocesslagen hänvisar. Vissa undantag från offentligheten föreskrivs dock också. Utom de föreskrifter endast gäller de allmänna domstolarna finns undantasom get att förhör med den som är under femton år eller lider psykisk av störning får hållas inom stängda dörrar. I förvaltningsprocessen får

rätten enligt l6§ förvaltningsprocesslagen förordna att förhandling

skall hållas inom stängda dörrar, det kan antas att vid förhandlingen om kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen. Huvudregeln att muntlig förhanden ling även hos en allmän förvaltningsdomstol skall offentlig är vara dock klar. Det är här fråga om sekretess med hänsyn främst till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan framgår den enskilde själv medge att seksom ovan retessen efterges. Problemet för parten är också påpekats när som ovan det är någon annan enskild som skall skyddas, och uppgifter därför kan hållas hemliga för parten. När en domstol från en myndighet eller domstol erhåller annan en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen 12 kap. l § sekretesslagen. Sekretessen fortplantar sig alltså. Samtidigt märks att samma Sekretessregler i allmänhet gäller hos förvaltningsdomstolama som hos förvaltningsmyndighetema. För förordnande om förhandling inom stängda dörrar hos förvaltningsdomstol en är det tillräckligt att det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen oberoende av om fråga är om fortplantad sekretess eller om direkt tillämplig sekretess.

SOU 1999: 16 Sekretesslagstiftning 203

Av huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken att förhandling vid domstol skall offentlig följer att ingen som önskar

vara åhöra förhandling får avvisas utan att rätten har meddelat förord-

en nande att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Den som

om är under 18 år kan dock avvisas, rättens ordförande finner skäl till

om det.

Förordnar rätten att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, betyder det att i princip endast rätten samt parterna med ombud eller biträden får närvarande. Vidare kommer naturligtvis den som skall

vara höras vittne eller sakkunnig att vara närvarande under den tid hans

som eller hennes närvaro är påkallad. Andra personer kan medges rätt att närvara.

Även förhandlingar både vid allmän domstol och vid allmän

om förvaltningsdomstol således är offentliga, brukar varken allmänheten eller massmedia i någon större utsträckning infinna sig för att följa en sådan förhandling. En muntlig förhandling är dock offentlig även om ingen utomstående är närvarande som åhörare, om inte ett formellt beslut fattats att förhandlingen hålls inom stängda dörrar. Enligt 12

om kap. 3 § sekretesslagen upphör sekretess för uppgift i ett mål, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i mål. Även den

samma om muntliga förhandlingen har hållits inom stängda dörrar, består sekretes-

för förebringade uppgifter endast om rätten i domen eller det slutsen liga beslutet förordnar om det.

Vidare är att märka att enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen sekretessen för uppgift i ett mål eller ärende upphör att gälla om uppgiften tas in

en i dom eller annat beslut i målet eller ärendet. Möjlighet finns visserli-

för rätten att förordna fortsatt sekretess även för uppgifter i gen om domskäl, denna möjlighet är inte avsedd att komma till använd-

men ning annat än i yttersta undantagsfall. Detta betyder att rätten när den utformar domskälen alltid måste så att ingen uppgift behöver

sovra som fortsatt sekretess röjs i onödan. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del ett annat beslut,

av annat än rikets säkerhet eller annat intresse synnerlig vikt ound-

om av gängligen påkallar det.

Fullföljs talan i ett mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten

om pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

å IQFÄ EGP

in z gjxáåi mm; fTÄJiÄ.

Afribwáöê

g;3k:ä.:1a›§ msxxsiy.times-ax ;u 1

än 1453012252una

a dig:

9 Grundläggande krav på

processordningen

9.1 Vissa uttryck och begrepp

Kommittén skall ta ställning till utlännings- och medborgarskapsom ärenden skall prövas i tvåpartsprocess och prövningen skall göras om domstolar, domstolsliknande eller renodlade förvaltningsav organ myndigheter och med ledning sin utredning föreslå eventuella ändav ringar nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att av basen för utgörs handläggningen i första instans. processen av Begreppet instans har visat sig kunna upphov till skilda tolkningge Dels används uttrycket i direktiven för att beteckna det organ ar. som först fattar beslut i ett ärende, dels används det, då domstol kan som överpröva detta beslut, beteckning denna domstol, som då är som första domstolsinstans. I betänkandet används uttrycket på samma sätt i direktiven, dvs. beteckning på det som först fattar som som organ beslut i ärendet. I förarbetena till 1986 års förvaltningslag se prop. 1985/86:80 12 framhålls således bl.a. att tyngdpunkten i förfarandet s. borde förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första

instansen i kedjan. I andra sammanhang, där det förts resonemang om tyngdpunkten i första instans, med uttrycket första domstolsavses instans, och resonemanget rör tyngdpunktsförhållandet mellan domstolsnivåema. Sålunda påpekas det i propositionen översyn förom av valtningslagen prop. 1997/98:l01 80 att genom inledandet m.m. s. instansordningsreformen och det fortsatta reformarbetet inom förav

valtningsprocessen tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har för-

skjutits nedåt och att den första domstolsprövningen numera som

huvudregel sker i länsrätt i stället för i kammarrätt. Vid diskussion instans- och processordning för utlänningsen av en ärenden gäller frågorna skillnaden mellan ärenden där avlägsnanen av de riket blir aktuellt och andra. En fråga skillnaden ur annan avser mellan å sidan asyl, dvs. uppehållstillstånd som flykting, och uppeena hållstillstånd skyddsbehövande i övrigt, där det finns en rätt till som

uppehållstillstånd, och å andra sidan uppehållstillstånd humanitära

206 Grundläggande krav påprocessordningen SOU 1999: 16

skäl, som får ges till utlänning. Bedömningen rätten till en av uppehållstillstånd flykting eller skyddsbehövande i övrigt är som mera renodlat juridisk, medan frågan uppehållstillstånd bör humanitäom ges av ra skäl har större inslag andra överväganden. Det är inte självklart av att samma beslutssystem är bäst lämpat för de olika slagen ärenden. av Däremot kan stora praktiska svårigheter och dubbelarbete förutses vid olika system för olika frågor. Det kan också finnas anledning att påminna betydelsen om av uttrycket flykting. Uttrycket har kommit att bli dubbeltydigt. I den allmänna debatten används uttrycket ofta människor mycket om som av olika skäl har flytt från eller i övrigt lämnat sitt land med avsikten att söka en mindre svår tillvaro i ett annat land. I utlänningsrätten, och i detta betänkande, används uttrycket specifikt: flykting är den mera en som uppfyller de krav som anges i FN:s flyktingkonvention, dvs. en konventionsflykting. De som i allmän debatt omnämns flyktingar som kan således mycket väl vara flyktingar också i den specifika betymera delsen, de behöver inte det. Även de inte är flyktingar i men vara om konventionens mening kan de i lika stort behov skydd eller vara av annan hjälp. I utlänningslagen avses sedan den 1 januari 1997 med asyl uppehållstillstånd beviljas utlänning därför att han eller hon är flyksom en ting. Användningen av ordet anknyter således till det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag. Beteckningen asylärenden kan i första hand leda tanken till ärenden som grundas en ansökan om asyl. Som påpekas i den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 289 torde skyddss. en sökande i regel i första hand ansöka asyl. Även ansökan om om en uttryckligen avser skydd annat skäl, skall den ändå handläggas av samma sätt som en asylansökan. Beteckningen asylärenden omfattar därför i detta betänkande även sådana ärenden.

9.2 och

Tvåpartsförfarande muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Processordningen skall innehålla tvåpartsförfarande och möjligheter till muntlig förhandling mellan parterna.

I kommitténs direktiv betonas vikten rättssäkerhet och snabbhet. av Vidare framhålls att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek, beroende på tillströmningen ärenden. De ekonomiska konav

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 207

sekvensema olika organisatoriska lösningar skall utredas, och kom-

av mittén skall uppmärksamma resursbehoven. Ett ytterligare grundläggande krav är att ordningen står i överensstämmelse med EG-regler och andra internationella åtaganden.

I uppdraget ingår att pröva ett införande tvåpartsprocess kan

om av medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser

som att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare anledning att pröva utformningen av den framtida

en instansordningen.

Den första frågan är då vad främjar rättssäkerheten. De brister

som

främst påtalats i handläggningen asylärenden är bristen på motsom av part till den sökande och bristen på muntlig förhandling mellan sökanden och motparten.

Behovet företrädare för de allmänna intressena hänger i första

av en

med utredningskravet. Utredningsmaterialet blir fylligare hand samman i tvåpartsprocess parternas dialog, även om det inte i varje

en genom enskilt fall nödvändigtvis är fördel för enskild att bli "motsagd"

en en

motpart. Betydelsen av en motpart accentueras vid behov av av en muntlig förhandling.

Genom att parterna i tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utred-

en ningsmaterial avlastas beslutsmyndigheten en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda. Behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan fördel eftersom det finns uppenbar risk att

vara en en

beslutande myndighet som själv hämtar in utredning i målet kan en komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten.

Den enskilda parten kan också ha hel del att tjäna att de all-

en männa intressena blir partsföreträdda i ärendet. Genom motpartens agerande kan den enskilde få bättre kunskap vad krävs av henne

om som eller honom för att vinna framgång i processen.

Behovet muntlig förhandling aktualiseras givetvis när det är

av fråga att bedöma den sökandes trovärdighet. En sådan förhandling

om kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Sökanden kan uppleva att han eller hon har kommit till tals bättre och därför ha lättare att godta ett beslut, även om det går honom eller henne emot. I bästa fall kan därför muntlig förhandling bidra inte bara till ett

rättssäkert resultat utan också till ett snabbare slut den sammera manlagda processen.

Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att det i asylärende-

bör införas tvåpartsförfarande med möjligheter till muntlig processen

208 Grundläggande krav på processordningen SOU 1999: l 6

förhandling. Ett sådant förfarande är kännetecknande för förfarandet i domstol. p Kravet på rättssäkerhet kan ibland stå i visst motsatsförhållande till kravet på snabbhet, men det behöver inte så. Att behöva vänta vara länge på att få "sin rätt" kan innebära stor känsla rättsosäkerhet en av och ett stort lidande, och möjligheterna till rättssäker bedömning en av olika faktorer kan ofta försämras med tiden. Det bör dock erinras om att frågan snabbhet inte alltid är fråga Vissa tidsom en om resurser. frister måste iakttas. Viss utredning skall hämtas från annat håll som och som inte kan påskyndas den myndigheten kan också medav egna föra tidsutdräkt. I kommitténs direktiv framhålls också att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat är statsfinansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle. De omständigheter under vilka en person har lämnat sitt land är givetvis varierande, sådana uppbrott framstår i många fall för den men enskilde som definitiva och kan dramatiska. Under tiden i väntan vara på beslut kan han eller hon inte på allvar försöka bygga tillupp en ny varo. Tunga upplevelser i hemlandet kan extra svåra att bearbeta vara så länge frågan om "en varaktig stad" är oviss. Oron för framtiden är i sig psykiskt påfrestande. Samtidigt föreligger vissa incitament att dra ut för den processen som vill ha tillstånd att stanna i Sverige och är osäker att de egna skälen räcker. Tiden i sig kan verka för asylsökande att barn en genom rotar sig, vänskaps- eller kärleksband knyts allt omständigheter - som gör att sökanden, även de ursprungliga skälen inte är tillräckliga, om kanske så småningom humanitära skäl ändå får uppehållstillstånd. av Exempelvis har hänsynen till barn vistats här under lång tid i vänsom tan på beslut legat bakom vissa regeringsförordningar. Tiden kan också på ett mer destruktivt sätt verka för sökanden att hans eller hengenom nes psykiska hälsa bryts ned så att humanitära skäl inte från början som förelegat så småningom uppstår. Det kan många skäl inte av anses vara en acceptabel ordning att människor från början inte har skyddssom behov eller andra skäl att få uppehållstillstånd endast till följd av att handläggningen drar ut på tiden till slut ändå får sådana skäl. I asylärenden, där frågan avlägsnande är aktuell, får behovet om av snabbhet i processen särskilda ekonomiska dimensioner. Varje dygn som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked sin om ansökan kostar pengar. I budgeten för år 1998 har dygnskostnaden per person beräknats till 205 kr. Det innebär att för varje månad som

SOU 1999: l 6 Grundläggande krav på processordningen 209

handläggningstiden kan kortas minskas kostnaderna med ca 6 000 kr per person.

Stora kostnader, såväl mänskliga som ekonomiska, kan således spa-

att den totala handläggningstiden kan hållas rimligt kort. En ras genom begränsning antalet instanser till två beslutsinstans och en

av - en överprövningsinstans därför önskvärd. Andra skäl, som kom-

- vore mittén återkommer till i samband med övervägandena av olika processalternativ, talar dock för att möjlighet till prövning i ytterligare en instans kan behövas.

Ett klart samband med kravet på korta handläggningstider har frå-

flexibilitet hos utrednings- och beslutsorganisationen. Stora gan om fluktuationer har rått i antalet asylsökande som kommer till Sverige. Det finns ingen anledning tro att inte detta kommer att vara fallet också i framtiden. Organisationen måste med bibehållna kvalitetskrav kunna hantera även kraftig tillströmning asylärenden och kunna minskas

en av i tider då antalet utlänningsärenden sjunker. Detta underlättas om organisationen ingår i större organisation där grundläggande kunskaper

en och kompetens inom området kan byggas upp och vidmakthållas även vid fluktuationer. Under tider av lägre tillströmning av utlänningsärenden bör den större organisationen kunna använda de frigjorda resurser-

till andra uppgifter för att vid behov åter kunna sätta in dem i utlänna ningsärenden.

Fluktuationsproblemen drabbar i första hand den första beslutsinstansen. Statens invandrarverk, har ansvaret för såväl mottag-

som nu

utredning och beslutsfattande i asylärenden, är den myndighet ning som

påverkas kraftigast och mest svårförutsebart av sådana fluktuatiosom

medan de följande instansema i beslutskedjan ges förvarning och ner, visst rådrum.

I fråga resursbehoven återkommer kommittén i ett senare

om avsnitt. Resursbehoven skall enligt direktiven uppmärksammas. Systemet skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden inom EU och i övrigt. Närmare överväganden om systemens överensstämmelse med internationella åtaganden görs främst i samband med diskussionen den s.k. snabbprocessen och prövningen av s.k. säker-

av hetsärenden.

210 Grundläggande krav på processordningen SOU 1999: 16

9.3 Instansordning

9.3.1 Tvåpartsförfarande hos Invandrarverket

Kommitténs bedömning: Någon asylnämnd hos Invandrarverket bör inte införas.

Kommittén skall utgå från att basen för utgörs handläggprocessen av ningen i första instans. Det finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipning skall ligga i första instans. Det viktigaste skälet har angivits jfr vara prop. 1996/97:131 s. 37 att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett annat viktigt skäl är det processekonomiska; ett mål eller ärende skall inte behöva föras i instanskedjan upp av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande. Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste anses vara en självklarhet. Det får här innebära att utredanses ningen skall fullständig och tillförlitlig, då den första instansen vara fattar beslut i ärendet, och därutöver att beslutet och är noggrant systematiskt motiverat. Härigenom läggs basen för eventuellt fortsatt en process. Inom kommittén råder enighet att Invandrarverket även i fortom sättningen skall ha ansvaret för utredning av asylärenden. Likaså råder enighet om att verket bör få fatta sådana beslut innebär att asyl som eller uppehållstillstånd av andra skäl bifallsbeslut. Däremot råder ges olika uppfattning instansordningen, då verket att asylom anser en sökande inte bör ges uppehållstillstånd utan i stället avvisas eller utvi- Även i dessa fall kommer dock verkets sas. bedömning att leda fram till ett ställningstagande i ärendet. Betydelsen av en grundlig utredning och klart redovisade skäl till ställningstagandet är densamma, antingen ställningstagandet rubriceras beslut eller utgörs ansökan till som av en något annat organ att detta skall fatta ett visst beslut. Huruvida verket kan betecknas instans blir emellertid beroende ställningssom om tagandet betecknas ett beslut i sakfrågan uppehållstillstånd/ som avlägsnande. Som kommittén har konstaterat är det avgörande betydelse för av tilltron till systemet att ett tvåparts- och förhandlingsförfarande införs, dvs. ett domstolsförfarande. En första fråga är då om ett med domstolsförfarande kan bygorgan gas in i Invandrarverket. Ett tvåpartspräglat förfarande skulle kunna åstadkommas att olika inom verket utreder och fattar genom organ preliminärt beslut respektive omprövar beslutet på begäran den - av

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 21 1

enskilde eller efter hänskjutande den som fattat det preliminära

av beslutet eller automatiskt. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller eventuellt en särskild allmän ombudsenhet inom verket kunna motpart till sökanden. Som omprövningsorgan

vara skulle efter mönster Utlänningsnämnden kunna inrättas en eller flera

av särskilda asylnämnder inom verket.

En regel omprövningsskyldighet, gäller även i

om som numera utlänningsärenden, finns i 27§ förvaltningslagen 1986:223. Enligt den regeln skall myndighet, om den finner att ett beslut som den har

en meddelat första instans är uppenbart oriktigt grund av nya

som omständigheter eller någon anledning, ändra beslutet. En för-

av annan utsättning är att ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet har överklagats, såvida inte klaganden begär inhibition. Skyldigheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till högre instans eller det finns särskilda skäl mot

en om annars det. Vid sidan den reglerade obligatoriska omprövningsskyldigheten

av har myndigheter i allmänhet en i praxis fastlagd möjlighet att företa självrättelse. Regeringsrätten har RÅ 1996 Ref 51 slagit fast att det, med beaktande att myndigheterna får ändra beslut även i andra fall

av än vad i 27 § förvaltningslagen, i många fall föreligger en

som anges skyldighet för myndighet att på begäran ompröva ett förpliktande

en beslut. En sådan prövning är enligt Regeringsrättens mening i princip inte begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt utan avser beslutets riktighet över huvud taget, dock att omprövningsskyldigheten normalt omfattar endast de omständigheter anförts till stöd för

som framställningen omprövning. Omprövningsmöjligheten får enligt

om Regeringsrätten inte utnyttjas så att det slutgiltiga avgörandet dröjer längre än eller så att förfarandet blir krångligare eller dyrare.-

annars Som i kapitel 3 bereds inom Justitiedepartementet ett förslag om

anges

utvecklade omprövningsbestämmelser skall införas i förvaltatt mera ningslagen.

Enligt kommitténs uppfattning kan inte utvidgade möjligheter till omprövning antas processekonomiska vinster i utlännings-

ge samma ärenden som i en del andra ärenden.

En modell med prövning eller omprövning hos en asylnämnd hos Invandrarverket förutsätter att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Den torde ändå kräva överinstans. Dels kan

en knappast omprövning inom myndighet tillgodose kravet

samma möjlighet för den enskilde att kunna få sin sak prövad i minst två instanser, dels skulle det med regionalt anknutna asylnämnder finnas risk för splittrad praxis. Därmed får man tre prövningsomgångar- två hos Invandrarverket och hos överinstansen utan begränsning

en -

212 Grundläggande krav på processordningen SOU 1999: 16

genom krav på prövningstillstånd. Detta talar mot ett omprövningsförfarande i asylnämnd hos Invandrarverket. En annan modell är att Invandrarverkets beslut fattas antingen i helt klara fall av som nu en beslutsfattare eller i inte helt klara fall efter hänskjutande av en större krets beslutsfattare i ett tvåpartsliknande förfarande på det sättet att handläggaren/hänskjutaren presenterar ett beslutsförslag. Ingendera modellen innebär enligt kommitténs uppfattning att ett mera renodlat domstolsförfarande kan undvaras. Till detta kommer att överklagandefrekvensen i avlägsnandeärenden är hög. Att avlägsnandebeslut i asylärenden inte överklagas hör till undantagen. Fördelarna av en obligatorisk omprövning inom beslutsmyndigheten är därför inte desamma som kan fallet för andra förvaltningsärenden. Detta leder vara fram till att det knappast finns anledning att bygga i ut processen Invandrarverket med asylnämnd eller liknande. I stället blir ett domstolsförfarande meningsfullt först efter det att verket gjort sitt ställningstagande. Detta står också i bäst överensstämmelse med rådande

förvaltningsrättsliga och förvaltningsprocessrättsliga principer.

Kommittén anser således inte att det finns skäl att lägga domstolsprövningen hos Invandrarverket med lekmannainslag. Ett tvåpartsförfarande med muntlig förhandling hanteras bättre i traditionella domstolar.

9.3.2 Särskilda domstolar eller

integration

Kommitténs förslag: Invandrarverkets ställningstagande överprövas av en utlänningsdomstol. Utlänningsdomstolar knyts till vissa länsrätter. En Utlänningsöverdomstol knyts till kammarrätt. en

Kommittén har konstaterat att ett tvåpartsförfarande med muntlig förhandling bör förläggas till domstol. Nästa fråga blir då vilka krav som bör gälla för ett sådant organ för domstolsforfarande i utlänningsärenden. Alternativen är att bygga på det ordinarie domstolsväsendet allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar eller att inrätta en eller flera specialdomstolar, närmast skulle bygga den som nuvarande Utlänningsnämnden.

För- och nackdelar med specialdomstolar

För existensen av specialdomstolar har i huvudsak tre argument använts, nämligen önskemålet att upprätthålla ett specialkunnande inom

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 213

domstolen, att skapa förutsättningar för snabb process och att främja

en parternas förtroende för rättskipningen genom att intresseledamöter deltar i dömandet prop. 1993/94:200 s. 30 f..

Behovet specialkunnande kan vara ett betydelsefullt argument

av för specialdomstolsaltemativet. Asylärendeprocessen är ett specialområde ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs.

som främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i ursprungsländer och tolkning lagen. Ärendena kräver specialkun-

av skaper flykting- och folkrätt. Kunskapen om olika ursprungsländer

om och olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå.

om Bedömningen hur humanitära skäl skall beaktas kan ofta vara svår.

Samtidigt förhåller det sig så att varje rätts- och ämnesområde kan

unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. En sägas vara jurist arbetar mycket inom ett begränsat område av det juridiska

som fältet tillägnar sig med tiden ett specialkunnande inom detta område. Detta gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor om t.ex. hur lagstiftningen inom området är uppbyggd och var rättskälloma finns, invecklade juridiska frågor. Detta krav tillgodoses särskilt

som tydligt i specialdomstolama och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstolsväsendet i övrigt i de fall målen koncentreras till vissa domstolar eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol.

Deltagande intresseledamöter är enligt kommitténs uppfattning

av inte aktuellt i utlänningsärenden. Behovet av insyn och inflytande för lekmän och frivilligorganisationer diskuteras i ett senare sammanhang.

När det gäller snabbheten i förfarandet kan det konstateras att handläggningen viss typ av ärenden i och för sig kan sägas prio-

av en riteras i specialdomstol om den handlägger bara denna ärendetyp.

en En specialdomstol utgör emellertid i sig ingen garanti för ett snabbt förfarande.

Utvecklingen under år måste anses ha gått från fristående

senare specialdomstolar integrering i allmänna domstolar. En nackdel

mot en med fristående specialdomstolar har därvid ansetts vara att sådana domstolar periodvis har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande. Vissa fristående specialdomstolar har dessutom varit relativt små och sårbara, och de har saknat flexibilitet inom organisationen. Detta har inneburit bl.a. att kostnaderna för administrationen i dessa specialdomstolar blir förhållandevis höga.

I synnerhet utlänningsärendena med deras stora variation i måltillströmning lämpar sig enligt kommitténs uppfattning illa för friståen-

en de specialdomstol, för att fungera optimalt skall ha ett jämnt

som måltillflöde.

214 Grundläggande krav på processordningen SOU 1999: 16

Utlänningsnämnden måste i detta avseende olämplig sägas vara en organisation. Även nämndens kan omfördelas mellan de om resurser olika typerna av ärenden som nämnden handlägger, kan inte bortses från att antalet asylärenden är styrande för det totala resursbehovet. Vid stor tillströmning behövs nyrekrytering personal med därav följande av behov av nyanskaffning lokaler och andra investeringar. När sedan av antalet ärenden minskar, är organisationen alltför stor med därav följande onödiga kostnader. De nackdelar man erfarit med fristående specialdomstolar och som är väl kända oavsett vilka uppgifter domstolarna har haft har lett till att en strävan varit att så långt möjligt integrera dem i det allmänna domstolsväsendet. Att inrätta nya fristående specialdomstolar går alltså emot senare års strävanden från statsmaktemas sida. Enligt kommitténs uppfattning bör en strävan också vara att så långt möjligt betona utlänningsrättens samband med övrig förvaltningsrättslig lagskipning. Liksom Invandrarverket behöver utreda och fatta beslut olika håll i landet räcker det inte med att en utlänningsdomstol finns tillgänglig endast på ett håll. De intressen här står emot varandra är å som ena sidan intresset närhet till parterna och å andra sidan intresset att av av inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Närheten till parterna behövs för att det inte skall bli alltför kostsamt och besvärligt för enskilda, biträden och Invandrarverkets företrädare att inställa sig till muntlig förhandling. Ett skäl till att verksamheten inte bör spridas för mycket är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på området om antalet ärenden är för litet. Ett annat skäl, om utlänningsdomstolarna knyts till det allmänna domstolsväsendet, är att domstolen inte får vara så liten att utlänningsärenden blir helt dominerande. Tillgången till goda tolkar och dugliga offentliga biträden måste också anses bättre om verksamheten koncentreras något. Problemet med tillgänglighet för parterna, vill inskränka om man instanskedjan till instans utöver Invandrarverket, kan lösas en genom att en överordnad Utlänningsdomstol antingen arbetar filialer i genom olika delar i landet eller själv reser runt i landet och håller förhandlingar. Ingendera av dessa lösningar kommittén tilltalande. anser vara

För- och nackdelar med prövning inom det ordinarie domstolsväsendet

Mer i linje med utvecklingen ligger enligt kommitténs uppfattning att knyta utlänningsdomstolarna till den traditionella domstolsorganisationen, antingen de allmänna domstolarna tingsrätt-hovrätt-Högsta domstolen eller de allmänna förvaltningsdomstolama länsrätt-

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 215

kammarrätt-Regeringsrätten. Som kommittén nyss uttalat bör sambandet mellan utlänningsrätten och övrig förvaltningsrätt betonas och det blir då naturligt att välja förvaltningsdomstolama. Väsentliga delar

förfarandet handhas inom en central förvaltningsmyndighet. Vid ett av Sammanträffande med representanter för Länsrätten i Stockholms län, Kammarrätten i Stockholm, Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt

var också representantema överens om att handläggning av utlänningsärenden inom de allmänna förvaltningsdomstolama och enligt den processordning som gäller för dem är att föredra framför hantering inom de allmänna domstolarna med deras stelare processregler.

Vid förvaltningsdomstolama ställs man inför problemet med den långa instanskedjan. Målen kan föras upp till Regeringsrätten, om inte för fullständig prövning så ändå för prövning av frågan om prövningstillstånd skall beviljas. Till detta kommer, som tidigare påpekats, att överklagandefrekvensen i avvisningsärenden är hög. Om Sverige skall följa de krav som barnkonventionen ställer på behandlingen av barn och ha en human behandling även av andra än barnfamiljer låter sig detta inte förenas med en domstolsprövning i tre instanser utöver utlänningsmyndighetens, dvs. Invandrarverkets, grundläggande prövning.

Om målen kan föras upp i Regeringsrätten kan man realistiskt räkna med en lika hög överklagandefrekvens som i kammarrätten, dvs. ett överklagande i praktiskt taget alla mål där avlägsnande skall ske. Genomsnittstiden for den sammanlagda processen inklusive tiden för överklagandet skulle då förlängas med ytterligare minst 3-4 månader och utsikterna för den enskilde att få prövningstillstånd på de grunder som är tillämpliga i Regeringsrätten skulle vara mycket små. Nackdelarna med den ytterligare tidsutdräkten i målen måste vägas mot fördelarna av att få prövat- i huvudsak prejudikatintresset även i Rege-

ringsrätten. En process som sammantaget, inkl. förfarandet hos Invandrarverket, i allra bästa fall kan beräknas ta ett år, och i de flesta fall betydligt längre tid, är inte acceptabel vare sig från sökandens eller landets synpunkt. Alltför många mål skulle ta så lång tid innan de var slutligt avgjorda i Regeringsrätten att tidsutdräkten i sig skulle resa krav på att sökanden skulle få stanna i landet av humanitära skäl.

Rättssäkerheten kan inte mätas enbart i antalet instanser. En aspekt av rättssäkerheten är också att ett slutligt avgörande i ett ärende inte skall dröja alltför länge. Möjligheten till prövning av utlänningsärendena i fyra instanser innebär att den enskilde gång på gång sätter sitt hopp till en annan utgång i högre instans och under tiden lever i det vacuum som uppstår så länge han eller hon inte har fått ett slutligt besked i frå-

uppehållstillstånd. En sådan instanskedja är också oproportio- i gan om nerligt dyr for staten främst på grund av de kostnader som är förenade med försörjningen av asylsökande under en lång väntetid. Möjlighe-

2 6 Grundläggandel krav på processordningen SOU 1999: 16

terna är stora att slutresultatet blir ett konstaterande av att någon skyddsgrund varken finns eller har funnits, men att humanitära skäl för utlänningen att ändå få stanna i landet har uppkommit under den långa tid han eller hon har väntat på beslut. Detta är visserligen en i det läget välkommen men många gånger dyrköpt utgång också för den enskilde. Resultatet är inte tillfredsställande om man vill värna om de principer som bär upp asyllagstiftningen och förbehålla rätten att få stanna i landet för dem som söker sig hit därför att de har ett skyddsbehov eller tunga humanitära skäl redan vid ankomsten.

Utlänningsdomstolar knutna till allmänna förvaltningsdomstolar

Kommittén anser att en särskild instansordning bör sökas. Denna bör innebära en både juridiskt säker och någorlunda snabb behandling av ärenden där det är fråga om att en person skall avvisas eller utvisas ur landet. Ordningen bör anknyta till den som finns inom de allmänna förvaltningsdomstolama med de fördelar i form av domarkompetens och flexibilitet i personalresurserna som dessa ger. Samtidigt måste processen kunna slutföras snabbare än vad som kan ske inom en traditionell instansordning länsrätt-kammarrätt-Regeringsrätten.

Ett särskilt problem i detta sammanhang är också de regler som gäller för EES-medborgare. Sedan den 1 januari 1997 kan beslut

om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning. Övervägandena bakom denna förändring framgår av motiven prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80. I propositionen s.210 framhölls med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall sämre för-

ges utsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 217

Om utlänningsärendena, som omfattar även medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga, inlemmas som vanliga förvaltningsmål i förvaltningsprocessen men med kammarrättema som slutinstans, aktualiseras enligt det resonemang som fördes i den migrationspolitiska propositionen frågan om olika instansordning skall gälla för EES-medbor-

och för tredjelandsmedborgare. Även överklagande till förgare om valtningsdomstol numera anges som huvudregel i förvaltningsprocesslagen, prövas dock sådana beslut alltjämt även i annan ordning. Den processordning för utlänningsärenden som kommittén förordar är en sådan ordning. Den ansluter ändå till processordningen inom förvaltningsprocessen med de fördelar detta ger. Den ger utrymme för att samla prövningen utlänningsärenden till vissa av de allmänna för-

av valtningsdomstolarna med de fördelar i kompetensuppbyggnad som det ger.

Mot denna bakgrund förordar kommittén att vissa länsrätter skall utgöra utlänningsdomstolar på samma sätt som vissa tingsrätter utgör fastighetsdomstolar och kommer att utgöra regionala miljödomstolar. För att få möjlighet till prejudikatbildning bör en kammarrätt utses till Utlänningsöverdomstol. Möjligheten att föra upp mål till Regeringsrätten begränsas däremot till förfarandet vid resningsansökningar.

Eftersom vissa skiljaktigheter kommer att finnas mellan främst instansordningen i utlänningsmål och i domstolarnas övriga

mål anser kommittén att domstolarna när de handlägger utlänningsärendena bör göra det under en särskild benämning. Kommittén har valt beteckningen utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstol. Att domstolarna administrativt kommer att höra till länsrätter och en kammarrätt innebär att chefen för respektive länsrätt och kammarrätt också kommer att vara administrativ chef för respektive utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen. Chefen för den allmänna förvaltningsdomstolen kommer därigenom att svara för indelningen domare och annan personal

av även på de avdelningar som utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol.

Kommittén anser det mer kostnadseffektivt med flera utlänningsdomstolar än om målen avgörs vid endast en domstol. Inslaget av muntliga förhandlingar kan beräknas mycket högt i ärenden

vara som rör avvisning eller utvisning. Kostnaderna för resor och spilltid för parterna, biträdet och nåmndemännen minskas avsevärt i förhållande till om endast en domstol skulle handlägga målen. Frekvensen av muntliga förhandlingar kommer att vara väsentligt lägre i Utlänningsöverdomstolen och den nämnda kostnadsaspekten har där inte samma betydelse.

Att utnyttja befintliga organ jämfört med att hålla egen administration för ett mindre specialorgan ger också kostnadsbesparingar. Egen

2 l 8 Grundläggande krav på processordningen SOU 1999: l 6

administration och beredningsorganisation kräver resurser, vilket kan bli särskilt betungande vid varierande ärendetillströmning. Frågan om varierande ärendetillströmning leder in på vad som måste anses vara den ovedersägliga styrkan hos lösningen att lägga processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, nämligen flexibiliteten i organisationen. I och med att utlänningsärendena förs i en större organisation kan resurser föras dit, när antalet asylsökande är stort, och föras därifrån till andra områden inom domstolen eller från kammarrätt till

länsrätt och vice när kapaciteten blir onödigt stor i förhållande

versa till ärendemängden. Vid personalrotation kommer det även vid växlande arbetsbelastning att finnas en kärna av domarpersonal som kan föra kunskap och erfarenhet vidare.

Processformen i förvaltningsdomstolama ger en färdig modell för det tvåpartsförfarande och den möjlighet till muntlig förhandling som kommittén så starkt förordar. De sammansättnings- och processregler som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolama är i stort väl lämpade för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Inom domstolarna finns vidare juridiskt handlag och vana vid förhandlingar. Bedömning av utlänningsärenden kommer att ingå i vanlig domartjänstgöring. Frågan om hur domare på tillräckligt hög nivå skall lockas att handlägga utlänningsärenden uppstår därför inte på samma sätt som i fristående specialdomstolar. För en ung jurist i förvaltningsdomstol som deltar i handläggningen av utlänningsärenden innebär det inte en juridisk nisch, utan han eller hon kan lättare hålla ett vidare arbetsfält öppet. Med integrationen i allmän förvaltningsdomstol kan inslaget av andra mål för domare och handläggare bidra till ett annat och vidare perspektiv på handläggningen av utlänningsärendena, som då de gäller avvisning eller utvisning generellt sett är "tunga" ärenden.

Även perspektivet på domstolens övriga mål kan inslaget

genom av utlänningsärenden vidgas.

En knytning till förvaltningsdomstolarna innebär också att frågor om förvar och uppsikt kommer att kunna hanteras i samma instansordning som övriga ärenden enligt utlänningslagen.

Länsrättema är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. Kammarrätter finns på fyra platser i landet. De stora länsrätterna är, liksom en stor kammarrätt, en flexibel organisation.

Det bör således finnas möjlighet att inrätta utlänningsdomstolar flera håll i landet. Kommittén återkommer i ett senare sammanhang till frågan om vilka av de befintliga domstolarna som bör handlägga utlänningsärenden.

SOU 1999: 16 Grundläggande krav på processordningen 219

Alternativ för domstolsprövning

Med hänsyn till kommitténs direktiv har utarbetats tre alternativ. Alternativ l innebär att Invandrarverket fattar beslut, kan överklagas till

som utlänningsdomstol inom länsrätt, alternativ 2 att Invandrarverket ansöker hos domstolen om att utlänningar verket inte bör få

som anser uppehållstillstånd skall avvisas ur landet och alternativ 3 att beslut

av Invandrarverket om avvisning skall underställas utlänningsdomstol för godkännande. Därutöver har skisserats fristående specialdomstol

en som överinstans till Invandrarverket.

Alternativen avser endast ärenden där avvisning eller utvisning avlägsnandeärenden är aktuellt. För övriga ärenden finns inte anledning att lägga fram olika alternativ. De bör enligt kommitténs uppfattning hanteras enligt den s.k. förvaltningsbeslutsmodellen alternativ 1. Detta stämmer också överens med direktiven.

Rätten att överklaga

l fråga om rätten att överklaga domar och beslut kan allmänt sägas att en förutsättning för att part skall ha sådan rätt i regel är att domen

en eller beslutet har gått honom eller henne emot. Detta följer av allmänna processrättsliga grunder och kommer till uttryck i 22§ förvaltningslagen och i 33 § förvaltningsprocesslagen. Processlagberedningen, PLB, påpekade i sitt förslag till rättegångsbalk se SOU 1938:44 509

s. att hänsyn i viss utsträckning måste tas inte bara till domslutet utan även till motiveringen, i den mån den inverkar på partens rättsliga ställning. Förutsättning för rätten att överklaga borde att parten ägde

vara ett rättsligt intresse av att erhålla ändring i domen. I regel torde det inte föreligga då parten missnöjd endast med underrättens domskäl. De

var allmänna principer som PLB skildrade tillämpas också i förvaltningsprocessen se Bertil Wennergren, Förvaltningsprocess, Stockholm 1995, s. 274 f..

9.3.3 Nya NUT

ansökningar

Frågan om förfarandet i ärenden om s.k. nya ansökningar kommer att behandlas i kapitel 22. Kommittén vill dock redan här förutskicka att sådana ärenden enligt förslaget inte skall behandlas i kammarrätt.

må beumgmzsde sekä2:22

Háâizé

ff -

i. ä e

, i 1,.. L

§54

M4 %

2 V m

ä. ; åszltáâwârág

.a i 7

bara: %

1 3%...

iQ Q A.

W Mkååviá gwámágøazzáygsâaâgwâ

äâgââwâäüg

V ä "IN Im 1% äâbüâw45:a? A5.-

k mms g

..,. i v ,

wii ,xljeuiáa

- vâygtvü

f n; i u U

sam..sgç: ;amgggwä AAgmçåäemg

Lkmrimêütéå " ..

seäsiafegä§åelrffázfdaáaiérzaäümaFsâwáåâszâñäüâåâäääâåâüfârffââri 32m väâ :w

;maxar fak-izêiâttáasáñgisnessä

hänáläiggxxizxgmåiL

tkázñmåsamw;

L .

i A-v f.. Q i x., V ,Rum . wr

Az.åv'

em" wagøcizr-agxgsr átâkirz

ammar .

riingämzül-üvrágøi éñfêlgü:üáiâfáiáiággáâäágüüawfr r å

LA§Väzzs.tâttenia" Ãüfálüåâsüülâláååiâüi"mm r

gm e 5. v

fråâätxmn vi -

. v

10 Alternativ for instans- och

processordningen

Vid beskrivningen av de olika alternativen har hänsyn endast tagits till avlägsnandeärenden. Vidare har bortsetts från de ärenden där polismyndigheten enligt nuvarande ordning beslutar i första instans.

I bilaga 3 finns en schematisk framställning av de olika alternativen.

l 1

Förvaltningsbeslutsmodell alternativ 1

Alternativet innebär enligt kommitténs direktiv att alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt följande.

Ansökan om uppehållstillstånd, vare sig fråga är asyl eller

om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov eller humanitära eller andra

av skäl görs hos Invandrarverket, som fattar beslut i första instans.

Invandrarverkets beslut kan överklagas den enskilde till utlän-

av en ningsdomstol, som är en länsrätt. I länsrätten som utlänningsdomstol blir Invandrarverket enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler motpart till sökanden.

Utlänningsdomstolens beslut kan av endera parten överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För att ärendet skall prövas av Utlänningsöverdomstolen krävs dock att prövningstillstånd meddelats.

Även ärenden återkallelse uppehållstillstånd och utvisning

om av prövas i denna modell av Invandrarverket.

222 Alternativ för instans- och processordningen

10.2 Ansökan av SIV-modell 2

alternativ

I direktiven ett alternativ där ärenden avvisning och utvisning

anges om prövas i båda instansema av domstol eller domstolsliknande organ och andra ärenden eventuellt prövas i första instans av Invandrarverket.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt foljande.

Ansökan uppehållstillstånd görs även enligt detta alternativ hos

om Invandrarverket. Verket prövar ansökningen.

Om Invandrarverket anser att uppehållstillstånd på grund av flyktingskap eller skyddsbehov i övrigt eller andra skäl bör beviljas,

av meddelar verket uppehållstillstånd.

Om Invandrarverket däremot att uppehållstillstånd inte bör

anser beviljas och att utlänningen således bör avvisas eller utvisas, får verket ansöka ett avvisnings- eller utvisningsbeslut hos utlänningsdom-

om stolen. Grunden for avvisnings- eller utvisningsansökan är att utlänningen enligt verkets bedömning inte bör ges uppehållstillstånd. Verket får därför i sin ansökan utveckla sin uppfattning i den frågan, och detta gäller alla de grunder for uppehållstillstånd- flyktingskäl, skyddsbehov i övrigt och/eller humanitära skäl- som utlänningen har åberopat.

Eftersom frågan om avlägsnande är helt avhängig av frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte- beslut om avlägsnande är en konsekvens att det inte bedöms finnas tillräckliga skäl att ge uppe-

av hållstillstånd bör beslut i avlägsnandefrågan inte rimligen fattas fri-

stående från beslut i frågan uppehållstillstånd. Besluten får då fattas

utlänningsdomstolen i ett sammanhang. Invandrarverkets ansökan av

avvisning eller utvisning innebär således i realiteten en ansökan om om att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd skall avslås.

Utlänningsdomstolen fattar således beslut över Invandrarverkets och utlänningens ansökan i ett sammanhang. Avslag på verkets ansökan innebär bifall helt eller delvis utlänningens ansökan. Bifall till verkets ansökan innebär avslag på utlänningens ansökan. Avvisnings- eller utvisningsfrågan, liksom frågan grunden för det uppehållstillstånd

utlänningen beviljas, kommer formellt att ha prövats i endast en som instans.

Förlorande part måste därmed kunna överklaga beslutet till Utlänningsöverdomstolen, och krav prövningstillstånd kan knappast ställas. Frågor fullföljd och om möjligheten att föreskriva prövnings-

om tillstånd behandlas närmare i avsnitt 10.5.

Vid fråga återkallelse uppehållstillstånd och utvisning finns

om av för domstolen endasten ansökan av Invandrarverket att ta ställning till, dvs. tillståndet skall återkallas och utvisning beslutas. Endast

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 223

Invandrarverket är således sökande i målet i första instans som också är den första domstolsinstansen.

Vad som menas med första resp. andra och möjligen tredje instans blir vid alternativ 2 olika beroende på om ärendet är ett avlägsnandeärende eller typ av ärende.

en annan

10.3 Underställningsmodell 3

alternativ

l direktiven anges som alternativ att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt följande.

Alternativet är i praktiken närmast identiskt med alternativ 1 förvaltningsbeslutsmodellen. Skillnaden är att beslut som innefattar avvisning eller utvisning automatiskt går till domstol utan att den enskilde behöver överklaga. Det har också likheter med alternativ nämligen att något avlägsnandebeslut inte- oavsett den enskildes aktivitet kan verkställas utan att frågan har kommit under domstols pröv-

ning. Skillnaden mot alternativ 2 är att det finns ett klart beslut av Invandrarverket att överpröva. Däremot finns inte från början något uttryckligt ställningstagande från den enskilde till verkets beslut, utan den överprövande instansen får ändå börja med att ta in yttrande från honom eller henne. Systemet är jämförbart med det danska, där avslagsbeslut utom vid den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren går direkt till Flyktingnämnden.

Det underställningsaltemativ som direktiven anvisar är att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Därvid hänvisas som jämförelse till förfarandet vid beslut om tvångsåtgärder enligt lagen 1988:870 om vård av unga, LVU. Det är dock bara vad gäller interimistiska beslut av socialnämnden beslut

om omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud- som underställning sker. I övrigt innebär LVU-förfarandet inte någon underställning utan ett förfarande där myndighet gör en ansökan så

beskrivs under alternativ som

Enligt modellen förfaller Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning, om det inte underställs länsrätten inom viss tid. Så länge ansökningen uppehållstillstånd står kvar har dock verket att åter

om pröva den, om det tidigare beslutet har förfallit.

8 19-0303Ökadrättssäkerhet

224 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

10.4 endast

Specialorgansaltemativet en

överinstans

I direktiven nämns möjligheten till prövning i specialdomstol. Vidare nämns domstolsliknande organ som alternativ till domstolar. Direktiven utgår också från endast "andra instans", vilket knappast i

en passar förvaltningsdomstolsmodellen, också specialdomstol skulle

även om en kunna knytas till en befintlig förvaltningsdomstol.

En ordning med låsning till en enda överprövningsinstans diskuteras därför här. En sådan ordning ansluter nära till den nuvarande med Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ordningen kan processuellt i princip utformas som något av de tre nyss beskrivna alternativen: med förvaltningsbeslut av Invandrarverket som kan överklagas, med ansökan Invandrarverket hos överorganet avvisning eller utvisning

av om av utlänningen eller med underställning av verkets beslut. Vid ansökan av SIV-modellen krävs dock för att uppfylla kravet på tvåinstansprövning även i detta fall en ytterligare instans.

Kommittén kommer i avsnitt 10.5 att göra en jämförelse mellan de tre alternativ som beskrivits i föregående avsnitt avsnitt l0.l-3. Jämförelsema dem emellan kommer i de flesta avseenden att kunna tillämpas även beträffande en överinstans utgörs ett fristående speci-

som av alorgan. För att inte belasta det resonemanget med onödiga utvikelser vill kommittén redan här ta fram de aspekter där specialorgansord-

en ning skulle kunna skilja sig från ordningen med integrering i förvaltningsdomstolar.

Att modellen med endast en andra instans innebär ytterligare

problem framför allt vad avser vidgade möjligheter till muntlig förhandling har framhållits i föregående kapitel.

Kommittén har vidare i ett föregående avsnitt om instansordningen dragit slutsatsen att det inte vore meningsfullt att inrätta ett domstolsförfarande inom Invandrarverket. I det fortsatta resonemanget utgår kommittén därför från oförändrade lagregler för handläggningen inom verket. Detta hindrar inte att verkets samtal med utlänningen i asylärenden bör och kan utformas på ett så förhandlingsliknande

sätt som möjligt för att redan från början åstadkomma en så allsidig belysning som möjligt av ärendet.

Den återstående frågan är då hur överinstansen bör Över-

se ut. instansen kommer att utgöras "Utlänningsdomstolen" eller

av av "Utlänningsnämnden" beroende hur mycket av domstolsinslag

organet ges.

Kommittén har tidigare utvecklat fördelarna med tvåpartsprocess och muntlig förhandling framför allt i avlägsnandeärenden. Kommit-

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 225

téns bestämda uppfattning grundläggande krav bör ställas

är att samma på förfarandet och på personalens kvalifikationer i en speciell Utlänningsdomstol som i en allmän förvaltningsdomstol. Invandrarverket bör således i en tvåpartsprocess uppträda som part i överinstansen, och muntlig förhandling bör kunna hållas med parterna.

Kommittén anser således att överinstansen bör vara en domstol. Skillnaden mot de tidigare angivna alternativen, där utlänningsdomstolarna byggs i allmänna förvaltningsdomstolar, blir därmed att den särskilda Utlänningsdomstolen blir fristående och behöver en egen administration. En annan skillnad är att det bara blir en Utlänningsdomstol och att det därför inte annat än i en ansökan av SIV-modell

- behövs någon ytterligare prejudikatinstans. Det är i och för sig tänkbart att även med specialorgansaltemativet ha antingen flera sidoordnade domstolar utan prejudikatinstans eller att låta domstolen verka på olika håll i landet genom filialer eller genom att resa runt. Kommittén har i kapitlet om de grundläggande kraven funnit en sådan ordning vara mindre lämplig.

Den stora fördelen som framhållits med specialorgansaltemativet, och som gäller vare sig organet är en domstol eller en förvaltningsmyndighet, är möjligheterna att samla och utveckla specialkunskap och erfarenhet av specialområdet. Detta gäller såväl juridiska kunskaper om flykting- och folkrätt som kunskaper om förhållanden i andra länder och andra kulturer. Metoden med fördelning av ansvaret för landinformation på olika handläggare som har till särskild uppgift att samla information om olika länder och om utvecklingen i dessa länder kan behållas. Detta kan antas främja en hög och aktuell länderkunskap, och behovet av sådan kunskap kan vara lättare att tillgodose inom ett organ än inom flera.

En annan fördel är att instanskedjan blir kort. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar dock inte att korta handläggningstider är en självklar följd av en kort instanskedja.

De största nackdelarna är främst de som kommittén utvecklar i ett annat avsnitt: bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sårbarhet. Vidare kan det finnas svårigheter att hålla ihop enhetlig praxis i ett så enda domstolsmässig överinstans med krav på

stort organ som en muntliga förhandlingar blir, i vart fall om domstolen verkar genom filialer. En särskild prejudikatinstans bör också lättare kunna koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse.

Som redan sagts anser kommittén att överinstansen bör vara en domstol. Några ytterligare ord i denna fråga bör dock sägas.

Fördelarna med en förvaltningsmyndighet som överinstans hänger främst samman med att vissa tillståndsärenden, liksom medborgarskapsärenden, faller väl inom en myndighets behörighet.

226 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

En annan faktor gäller organets faktainhämtning. Såväl domstol en som en förvaltningsmyndighet kan ha utredningsskyldighet. Utrymmet för en förvaltningsmyndighet att genom särskilt utsedda och personer genom reseverksamhet skaffa sig "myndighetens uppfattning" en om exempelvis situationen i olika länder är större än för en domstol. Förutom att en myndighet lämpar sig mindre väl för det domstolsförfarande med tvåpartsprocess och muntlig förhandling som kommittén förespråkar, innebär myndighetslinjen andra problem. För vissa frågor framför allt såvitt avser frihetsberövanden krävs att behand- - lingen sker i vad som internationellt godtas som domstol. I olika sammanhang, såsom av Asylprocessutredningen och i den migrationspolitiska propositionen, har dock anförts att Utlänningsnämnden i andra avseenden bör kunna jämställas med en domstol förutsatt att vissa krav på handläggningen, främst möjligheten till muntlighet, uppfylls. Utlän- . ningsnämnden antas bl.a. kunna godtas domstol i fråga den som om möjlighet att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen som blir aktuell efter det att övergångstiden för överföring frågorna asyl av om och invandring från EU:s tredje pelare till dess första pelare. Om således ett domstolsliknande specialorgan i vissa avseenden kan godtas som en domstol, gäller ändå att det för vissa i utlänningslagstiftningen ingående avgöranden gäller att prövning måste göras vad av som utan vidare godtas som en domstol. Kommittén anser det vara en fördel om de frågor som uppstår inom utlänningslagstiftningen så långt som möjligt kan handläggas inom samma instansordning. Härtill kommer att det, genom att verksamheten läggs inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, tillkommer domstolskultur och ett en domstolssammanhang, enligt kommitténs uppfattning måste som anses främja större öppenhet och därigenom rättssäkerheten i handlägg-

ningen.

10.5 Jämförelse mellan alternativen

1 0.5. 1 i första instans

Tyngdpunkten

Det finns som inledningsvis nämnts många skäl för att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan det skälet att hanteringen av i första instans är otillfredsställande. Kommittén skall enligt direktiven utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Stor enighet har rått om att utredningsansvaret i utlänningsärenden bör ligga kvar hos Invandrar-

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 227

verket. Viss oenighet har däremot rått vad utredningen skall få leda

om fram till, dvs. hur Invandrarverkets ställningstagande till utredningsresultatet skall betecknas och vad det skall ha för status. Kommittén förordar dock det alternativ som betecknats förvaltningsbeslutsmodellen och följer ordningen för den normala förvaltningsprocessen.

som

Kommittén bedömer att avvisnings- och utvisningsärenden sannolikt även i fortsättningen och med ett avsevärt förbättrat asylprövningssystem, kommer att som kategori skilja ut sig från övriga förvaltningsoch domstolsärenden genom en särskilt hög andel överklaganden.

Att basen för utgörs av handläggningen i första instans

processen måste, kommittén tidigare påpekat, anses vara en självklarhet.

som Genom handläggning och systematiskt motiverade beslut i

noggrann första instans läggs basen för överprövning med naturlig två-

en partsprocess, möjlighet till koncentrerad muntlig förhandling och meningsfullt lekmannainflytande.

Den instansordning som väljs bör i sina huvuddrag kunna användas även för den s.k. snabbprocessen samt för medborgarskapsärenden. Erforderliga kunskaper är i stort sett desamma. Det förefaller opraktiskt att bygga olika och/eller instansordningar för de olika slagen

upp organ

ärenden. En sak är att regler handläggning, domstolens av annan om sammansättning och överklagande kan vara olika mellan olika slag

om av ärenden.

Något direkt krav på överprövning i instans finns inte i

mer än en internationella överenskommelser, och kommitténs direktiv ger snarast uttryck för att prövning skall ske i två instanser och inte mera. Vad som däremot talar för möjligheten av en överprövning i mer än en domstolsinstans dvs. beslutsfattande i till tre instanser är behovet av

upp

prejudikatinstans, den första domstolsinstansen utgörs av flera en om jämställda domstolar, vilket kommittén föreslår. Här kan också finnas anledning att påminna den nuvarande möjligheten att överlämna

om ärenden till regeringen som ytterligare en instans för prejudikatbildning. Denna möjlighet kan som kommittén kommer att utveckla i

kapitel 18 inte behållas i ordning där ärendena skall avgöras av

- en domstolar.

228 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

lO.5.2 Krav på prövningstillstånd och jämförelse

mellan de tre alternativen

Kommitténs förslag: Invandrarverket skall som central utlänningsmyndighet och förvaltningsmyndighet fatta beslut i första instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till utlänningsdomstol, som är en länsrätt. Utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För prövning av Utlänningsöverdomstolen skall krävas prövningstillstånd enligt samma regler som gäller för prövningstillstånd i kammarrätt.

Möjlighet att överklaga beslut av utlänningsdomstol

Kommittén skall enligt sina direktiv uppmärksamma frågan pröv-

om ningstillstånd för överklagande. I direktiven påpekas att utlänningslagen hittills har varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter och att, om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstolsliknande det finns anledning att utreda vilka ändringar utlän-

organ, av ningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda bl.a. det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd

om för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen.

Riksrevisionsverket föreslog i en rapport RRV 1994:20 att krav prövningstillstånd skulle införas i Utlänningsnämnden. Flyktingpolitiska kommittén ansåg i sitt betänkande SOU 1995:75 Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv att förslaget, som skulle åstadkomma att ett stort antal ärenden prövas endast i en instans, stred mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande. Förslaget skulle vidare enligt kommittén sannolikt inte heller svara mot de rekommendationer om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté och som bereddes för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén fann därför förslaget tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt och förordade att den gällande ordningen skulle behållas. Regeringen delade i den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 s. 215 kommitténs uppfattning. Det borde således enligt regeringen inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för att överklaga till Utlänningsnämnden.

Kommittén anser att det är lämpligt att behandla frågan om rätt att överklaga den första domstolsinstansens beslut och frågan om därvid

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 229

bör föreskrivas krav prövningstillstånd i ett sammanhang. Vid denna diskussion skiljer sig förutsättningarna enligt å ena sidan alternativ l och 3 och å andra sidan alternativ 2 när det gäller avlägsnandeärenden. I övriga ärenden är förutsättningarna desamma.

I ledet länsrätt-kammarrätt gäller numera som framgår av redogörelsen i avsnitt 3.2.2 krav prövningstillstånd för merparten mål. Prövningstillstånd meddelas om

det är av vikt for ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt prejudikatdispens,

2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit ändringsdispens, eller

det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet extraordinär dispens.

I propositionen om översyn av förvaltningslagen prop.

m.m. 1997/982101 s. 800 framhölls inte bara att tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på prövningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel.

I ledet kammarrätt-Regeringsrätten har sedan länge gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan ges som prejudikatdispens eller extraordinär dispens.

Som tidigare har berörts anser kommittén att en instanskedja med fyra instanser inte är möjlig att tillämpa i utlänningsärenden. Kommittén har övervägt möjligheterna att ge tillgång till hela instanskedjan med den inskränkningen antingen att avskära möjligheten att överklaga ett beslut av kammarrätten att vägra prövningstillstånd eller att införa fullföljdsförbud med ventil. Kommittén anser dock att det i båda fallen skulle medföra för stora komplikationer i systemet.

Förslagen enligt alternativ 1 och 3 innebär att alla beslut av Invandrarverket som innebär avvisning eller utvisning kan överprövas av en utlänningsdomstol, som utgörs av en länsrätt.

Modellen i alternativ l ansluter till den ordning fått allt starkare

som genomslag i förvaltningsprocessen och som innebär att domstolarnas roll i möjligaste mån renodlas. Som grund for processen i domstolsinstansen finns förvaltningsmyndighetens beslut och den klagandes yrkanden och invändningar mot beslutet.

Modellen med underställning enligt alternativ 3 har knappast någon principiell fördel. Den har en fördel gentemot ansökningsmodellen i alternativ 2 genom att det underställda beslutet räknas som ett beslut och att den således inte automatiskt kräver en ytterligare instans. Det är förmodligen en nackdel för processen i utlänningsdomstolen att den enskildes bemötande av beslutsskälen inte finns från början. Möjligen kan också antalet ärenden i överinstansen bli större än vid alternativ eftersom riktigt alla som har fått avslag inte överklagar. En fördel med

230 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

modellen kan vara att den tid som annars förflyter för delgivning

av beslut med sökanden och för sökanden att komma in med överklagande i stället kan användas för att börja hantera ärendet. Denna fördel kan dock i praktiken antas bli ringa, eftersom domstolen ändå får begära yttrande från den enskilde.

I Danmark förefaller underställningsmetoden att fungera utan större anmärkning. Biträdet förordnas där av överinstansen i samband med att det underställda beslutet kommer in. Där finns å andra sidan möjligheter till juridisk rådgivning tidigare genom frivilligorganisationernas försorg.

Efter överprövningen i utlänningsdomstolen kommer ärendena

liksom i nuvarande ordning att ha prövats av två instanser.

I ett tidigare avsnitt har framhållits att det förhållandet att olika utlänningsdomstolar kan komma till olika resultat i liknande ärenden medför behov ytterligare instans. Även ärendena kunde kon-

av en om centreras till en utlänningsdomstol, skulle det nog ändå få anses tveksamt att låta slutinstansen i dessa mål utgöras av en länsrätt.

En ytterligare instans utöver utlänningsdomstolen behövs alltså, dvs.

Utlänningsöverdomstol. Krav prövningstillstånd bör gälla i den en domstolen.

Krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen

Nästa fråga blir då vilka krav som skall ställas för att prövningstillstånd skall ges.

Om det bara vore fråga om behovet av en prejudikatinstans, skulle det bara behövas de möjligheter till dispens som annars föreskrivs för Regeringsrätten, dvs. prejudikatdispens, då det vikt för ledning

är av av rättstillämpningen att talan prövas högre rätt, och extraordinär dis-

av pens, då det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Någon möjlighet till ändringsdispens, då anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit, skulle inte ges. Kommittén anser emellertid att det åtminstone under ett inledningsskede av en ny instans- och processordning är olämpligt att inte ge möjlighet till dispens också av ändringsskäl. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar att systemet med nya ansökningar i stor utsträckning har kommit till användning för en ny ansökan i nära anslutning till ett lagakraftvunnet beslut av nämnden. Detta tyder snarare på att sökandena inte kan acceptera själva beslutet än att några nya omständigheter som skulle kunna förändra det har tillkommit under mellantiden. Samtidigt har Utlänningsnämnden inte haft möjlighet att rätta till ett beslut som vid en förnyad genomgång kan te sig tveksamt eller kanske felaktigt. Genom en möj-

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 231

lighet till ändringsdispens kan rättelse ske i sådana fall samtidigt som

underlättar de prövningar som Invandrarverket gör i samband med man verkställigheten. Det kan dessutom ifrågasättas om det med en kortare instanskedja är lämpligt att föreskriva andra förutsättningar för prövningstillstånd i utlänningsärenden än vad som annars gäller för kammarrätterna, dvs. möjlighet till prejudikatdispens, ändringsdispens och extraordinär dispens. En utvärdering av behovet av ändringsdispens bör dock ske efter inledningsskedet, som kan beräknas till ett par år.

överväganden ansökan av SIV-modellen

Även i denna modell alternativ 2 initieras förfarandet- frånsett de "rena" utvisningssituationema, dvs. situationer där utvisning aktualise-

i samband med fråga återkallelse uppehållstillstånd- genom ras om av att utlänning ansöker uppehållstillstånd. Utlänningen ansöker

en om alltså förmån han eller hon kan ha rätt till enligt svensk

om en - som lag och svenska internationella åtaganden av den svenska staten.

- Ansökan riktas till den centrala utlänningsmyndigheten. Denna myndighet får emellertid inte fatta beslut i anledning av ansökan i annat fall än den att ansökningen skall bifallas. Om myndigheten i stäl-

om anser let att det inte finns tillräckliga skäl för bifall och utlänningen

anser därför skall avlägsnas landet, skall myndigheten i stället vända sig

ur till domstol och i sin tur ansöka att utlänningens ansökan skall

en om avslås och utlänningen avvisas. Modellen står inte i samklang med svensk förvaltningstradition och än mindre med pågående arbete att renodla domstolarnas roll. Den står inte heller i samklang med EU:s minimigarantiresolution eller med rekommendationer av UNHCR eller Europarådet om att asylärenden i första hand skall avgöras av en central utlänningsmyndighet. Modellen tillämpas, såvitt kommittén kunnat utröna, inte i något EU:s länder och inte heller i något annat jämför-

av bart land.

En variation modellen, som också ansluter till direktivens alter-

av nativ innebär att utlänningen ställer sin ansökan om asyl eller uppehållstillstånd andra skäl till utlänningsdomstol, som genast sänder

av en över ansökningen till Invandrarverket för utredning och yttrande. Variationen har berörts inom kommittéarbetet men ansetts opraktisk och inte diskuterats närmare. Kommittén är enig att ansökan om asyl

om eller uppehållstillstånd andra skäl skall göras hos Invandrarverket

av och att verket skall pröva ansökningen. Vid en processordning enligt alternativ 2 kan resultatet verkets prövning bli antingen ett beslut om

av bifall eller ansökan till utlänningsdomstolen om att utlänningens

en ansökan skall avslås och han eller hon avvisas/utvisas ur landet.

232 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

Som mönster för modellen har inom kommittéarbetet med hänvisning till direktiven åberopats handläggningen LVU-mål. Jämförelav sen är emellertid enligt kommitténs uppfattning inte adekvat annat än i vad som betecknats "rena" utvisningsärenden, dvs. sådana där som utlänningen har eller haft uppehållstillstånd här, och frågan återom kallelse av detta tillstånd och utvisning aktualiseras. I vanliga asylom ärenden är det den enskilde som vill ha något av staten Sverige, nämligen rätt att uppehålla sig här, medan i LVU-mål den enskilde motsätter sig ett ingripande av samhället. Modellen innebär att olika instansordningar kommer att gälla i uppehållstillståndsärenden beroende på frågan avlägsnande är om om aktuell. Avlägsnandet blir huvudsaken i asylärenden eller andra ärenden där den sökande befinner sig här i landet eller vid gränsen och här söker sådant tillstånd han eller hon behöver för att få stanna i lansom det. Det innebär att beslutsordningen blir olika inte bara mellan å ena sidan "vanliga" ärenden om asyl och uppehållstillstånd humanitära av skäl och å andra sidan tillståndsansökningar som görs från annat land, utan också mellan avlägsnandeärenden och så rättsligt lika ärenden som ärenden om flyktingförklaring och resedokument. Till komplettering av bakgrundsbeskrivningen kan läggas följande resonemang om prövningstillstånd i kammarrätten, fördes i som propositionen om översyn av förvaltningslagen prop. l997/98:101 m.m. s. 81. Det förhållandet att förfarandet i en viss måltyp inleds genom en ansökan hos länsrätt och att frågorna således inte har varit föremål för prövning i egentlig mening hos förvaltningsmyndighet är enligt propositionen i princip inte något hinder mot ett införande krav på av prövningstillstånd i måltypen. Det framhålls att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt, men att krav prövningstillstånd bör prövas målgrupp för målgrupp och att det inte kan uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Frågan huruvida prövningstillstånd bör införas måste avgöras efter överväganden på grundval förhållandena i den aktuella av måltypen, vilket självklart även inbegriper det förhållandet att ett förfarande inleds först i länsrätt. Regeringen nämner vidare i propositionen att tiden i och för sig snart var mogen för en utvärdering prövningsav tillståndsreformen. Ansökan av SIV-modellen innebär att utlänningsdomstolens beslut av endera parten eller vid delvisa bifall av båda- kan överklagas till - Utlänningsöverdomstolen. Ett asylärende bör i normalprocessen kunna prövas i minst två instanser, dvs. ett avslagsbeslut bör kunna överklagas och överprövas. Även ett ärende i denna modell formellt endast om

Alternativ för instans- och processordningen 233

prövats i en instans, torde det inte vara helt omöjligt att ställa krav på prövningstillstånd i Utlänningsdomstolen. Däremot är det enligt kommitténs uppfattning knappast lämpligt.

inte har krav prövningstillstånd i Utlänningsöverdom-

Om man stolen, får modellen till konsekvens att en stor mängd utlänningsärenden kommer att behöva prövas i kammarrätt.

10.6 Andra ärenden än avlägsnandeärenden

Dessa ärenden skiljer sig från avlägsnandeärendena på flera sätt. Den som får avslag på sin ansökan kan när som helst komma igen med en ny ansökan om samma sak. Behovet av att överklaga avslagsbeslut är därför inte detsamma som i avlägsnandeärenden, och överklagandefrekvensen är inte heller lika hög. De kräver inte förtur i handläggningen. Behovet av muntlig förhandling kan antas bli betydligt mindre i dessa ärenden.

Beträffande dessa ärenden anges ingen skillnad i instansordningen mellan de olika i direktiven angivna alternativen.

10.6.1 Tillståndsärenden ärenden

där avvisning

uppehållstillstånd frågan om

eller utvisning inte aktualiseras

Kommitténs förslag: Instansordningen skall densamma i

vara som

ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets

beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto-

lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav

på prövningstillstånd skall gälla.

Prövningen i första instans bör enligt huvudregeln, liksom hittills, göras av Invandrarverket. Möjligheten för utlandsmyndighetema att fatta beslut berörs inte här.

Som berörts ovan kan sedan den 1januari 1997 beslut om avslag ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning 7 kap. 3 § UtlL. Intill dess fanns inte någon möjlighet att självständigt överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden utan endast beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Intill samma tidpunkt fanns inte heller

234 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

någon skyldighet för myndigheterna att motivera beslut bifall i om uppehållstillståndsärenden 11 kap. 3§ UtlL. Möjligheten att överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden där inte samtidigt frågan om avlägsnande var aktuell infördes 1996 års ändringar i utlängenom ningslagen prop. 1996/97:25, bet. l996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80. Bakgrunden till denna ändring var behovet av att anpassa bestämmelserna till rådets direktiv 64/221/EEG. Med hänvisning bl.a. till föreskrifterna om effektivt rättsmedel i Europakonventionen ansågs möjligheten att överklaga avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd utan samband med avlägsnandebeslut böra gälla även personer utanför EES-kretsen. Samtidigt infördes en skyldighet för myndigheterna att motivera alla beslut i fråga om uppehållstillstånd, dvs. även beslut att ge sådant tillstånd. I propositionen framhölls s. 210 med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/22l/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet de beslut fattas förvaltningsmynav som av digheter i Sverige går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste införa överklaganderätt till en förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter prövar som

övriga utlänningsärenden.

EU:s ministerråd antog den 4 december 1997 resolution de en om åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap 97/C 382/01. Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller behörig administrativ en myndighet överklaga eller begära omprövning ett beslut att av om vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring sina av nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter sin natioatt anpassa nella lagstiftning till resolutionen före den 1januari 1999. Möjligheten att överklaga avslagsbeslut i dessa ärenden har således nyligen införts av hänsyn till såväl våra åtaganden inom EU till som Europakonventionen och bör enligt kommitténs uppfattning kvarstå. För att förkorta instanskedjan och ändå få prejudikatintresset tillgodosett är en möjlighet att styra alla dessa ärenden till utlänningsdomen

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 235

stol. Fördelarna med utlänningsdomstol som slutinstans är att

en instanskedjan blir kort, och samtidigt blir ändå en domstol prejudikatinstans.

En fördel med att inte inskränka överklagandemöjligheten till en utlänningsdomstol är att instansordningen blir densamma i alla utlänningsärenden. Problematiken och juridiken har samband med vad som förekommer i avlägsnandeärenden. Kompetensen i ärendena fördelas på alla de inblandade domstolarna. Det problem med en avvikande instanskedja annars skulle kunna uppkomma i fråga om EES-med-

som borgare och deras anhöriga undviks. Praxisbildning kommer att ske i en högre domstol än på länsrättsnivå.

Kommittén förordar att instansordningen blir densamma i tillståndsärenden som i avlägsnandeärenden.

10.6.2 Ärenden flyktingförklaring och

resedokument

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i

ärenden rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets

som

beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto-

lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav

prövningstillstånd skall gälla.

För närvarande finns inte utan vidare möjligheten att överklaga ett beslut varigenom asylsökande fått uppehållstillstånd men inte

en erkänts som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Om sökanden i samband med asylansökan har begärt flyktingförklaring och får avslag på denna begäran, kan han eller hon dock överklaga det beslutet. Om utlänningen inte har begärt flyktingförklaring i samband med asylansökningen, har han eller hon ändå möjlighet att senare begära en sådan förklaring och överklaga avslagsbeslut i det ärendet. Även

att ett

utlänningen tidigare har fått avslag en begäran om flyktingförom klaring, har han eller hon möjlighet att återkomma med en ny sådan begäran. Bakgrunden till detta är att rätten till resedokument för konventionsflyktingar är reglerad i flyktingkonventionen. Ett annat motiv

angivits till rätten att återkomma och att överklaga beslut om flyksom tingförklaring har varit att ärendena inte ansetts så betungande.

En flykting är redan formell flyktingförklaring rent faktiskt

utan en tillförsäkrad de rättigheter som konventionen kräver. För flyktingen själv måste det dock framstå betydelsefullt att redan i ett tidigt

som skede få klarlagt att han eller hon anses som flykting och därmed är

236 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

garanterad det skydd mot återsändande till hemlandet och de rättigheter följer med status flykting. Även för myndigheter och domsom som stolar, som i olika sammanhang har att ta ställning i frågor där en utlännings ställning flykting har betydelse, måste det försom vara en del om den frågan är avgjord på ett bindande sätt den centrala utlänav ningsmyndigheten. Det kan enligt kommitténs mening finnas anledning att diskutera rätten till fristående prövning av statusfrågan: den skall behållas om och i så fall hur omfattande överklaganderätten skall Hänsyn vara. måste givetvis tas till den i flyktingkonventionen föreskrivna rätten för en flykting att få resedokument. Konventionen innehåller däremot inte någon bestämmelse rätt att överklaga avslagsbeslut i ett resedokuom mentsärende. En fråga är det i vissa förarbeten förda resonemanget att om om grunden för ett beslut om uppehållstillstånd inte går att överklaga håller, i vart fall i dagens situation, då dels beslut i uppehållstillståndsfrågor kan överklagas i sig, dels motivering skall lämnas även i bifallsbeslut. Med tanke på den betydelse statusbedömningen kan ha i olika avseenden torde det inte kunna uteslutas asylsökande visseratt en som ligen får uppehållstillstånd men inte på den grund- flykting eller som som skyddsbehövande i övrigt som han eller hon har åberopat, skulle kunna överklaga bedömningen. Såvitt kunnat utrönas har frågan inte prövats i rättspraxis. Den ekonomiskt viktigaste frågan för en person som åberopat flyktingskap eller annat skyddsbehov fått uppehållstillstånd men som av humanitära skäl, t.ex. på grund av en tidsförordning, är försörjningen på ålderdomen. Nya regler folkpension i förhållande till bosättom ningstid i Sverige infördes den l januari 1993, alltså ett år efter det man diskuterat delbeslut senast i samband med Utlänningsnämndens tillkomst. För oreducerad folkpension krävs i princip 40 bosättningsår här. När grunden för uppehållstillståndet är flyktingskap eller annat skyddsbehov kan även vissa år i hemlandet och annat land tillgodoräknas som bosättningsår. Är grunden humanitära skäl, räknas i en annan, t.ex. regel endast år i Sverige, och folkpensionen när det pensionssom nya systemet är fullt genomfört kommer att utges i form garantipension av reduceras i motsvarande mån. Problematiken kring utlänningens pensionsförmåner löses dock inte genom att utlänningen ges en flyktingförklaring efter uppehållstillståndet. Med nuvarande utformning pensionsbestämmelsema kan av problemet förmodligen inte heller lösas genom möjlighet att överklaga statusbedömningen. Det krävs också att bestämmelserna ekonomisk om trygghet ses över. Regeringen har också vid sammanträde den 3 september 1998 beslutat att den sittande Socialtjänstutredningen ge

SOU 1999: 16 Alternativ för instans- och processordningen 237

S 1997:76 i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas dir. 1998:80.

Kommittén har således övervägt att begränsa rätten att självständigt överklaga avslag på begäran om flyktingförklaring och resedokument. Främst med tanke på det begränsade antalet ärenden har kommittén dock stannat för att behålla denna möjlighet och ha samma regler om instans- och processordning för sådana ärenden som för övriga utlänningsärenden inte innehåller fråga om avlägsnande.

som

10.6.3 Medborgarskapsärenden

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i

ärenden rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets

som

beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto-

lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav

prövningstillstånd skall gälla.

Några förändringar instans- och processordningen i medborgar-

av skapsärenden annat än vad som föranleds av den ändrade instans- och processordningen i utlänningsärendena är inte påkallade, och kommittén har inte något mandat att föreslå sådana ändringar. De förändringar

föreslås föranleds således endast av att Utlänningsnämnden upphör som och ersätts av domstolar som beslutsorgan.

Enligt kommitténs uppfattning bör samma beslutsorgan och instans-

ordning användas i medborgarskapsärenden som i övriga utlännings-

ärenden. Att behålla ett särskilt organ Utlänningsnämnden för

överprövning medborgarskapsärenden förefaller inte lämpligt.

Den instansordningen innebär att ansökan om naturalisation ges

nya

till och prövas Invandrarverket och att avslagsbeslut kan överkla-

till utlänningsdomstol. Invandrarverkets beslut i medborgarskapsgas ärenden fattas centralt vid verkets huvudkontor i Norrköping. Det innebär att samtliga ärenden överklagas till samma utlänningsdomstol. För prövning i Utlänningsöverdomstolen skall liksom hittills i anmälningsärenden krävas prövningstillstånd. Förslaget innebär att ansökningsärenden kan komma att prövas i en instans mer än enligt nuvarande ordning. Samtidigt bör erinras om att- om inte 1997 års medborgarskapskommitté gör annan bedömning än NIPU-kommittén

en regeringens praxisbildande funktion upphör.

För anmälningsärenden kan en ordning motsvarande den nuvarande behållas. Det innebär att beslut i första instans fattas Invandrarverket

av eller länsstyrelse och att avslagsbeslut kan överklagas av den enskilde

238 Alternativ för instans- och processordningen SOU 1999: 16

till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Länsrätten bör avgöra ärendet som utlänningsdomstol.

Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare görs för närvarande hos Utlänningsnämnden och kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bakgrunden till det är att det i allmänhet helt

är en juridisk bedömning. Som kommittén kommer att utveckla i

ett senare sammanhang kommer den instansordningen att ställa krav på

nya nya Invandrarverkets personal och dess kompetens. Kommittén att

anser denna kompetens också bör kunna omfatta bedömningen

av om en person skall förklaras ha svenskt medborgarskap. Kommittén föreslår således att beslut i dessa ärenden skall fattas Invandrarverket

av som första instans. lnstansordningen kan därmed bli densamma för

som övriga medborgarskapsärenden.

Överväganden om regeringens prövning medborgarskapsären-

av den ingår i uppdraget för kommittén översyn lagen

om en av om svenskt medborgarskap, 1997 års medborgarskapskommitté. Regeringens prövning inkluderar rätten att bevilja svenskt medborgarskap efter en skönsmässig bedömning av att det skulle till för riket.

vara gagn Denna fråga ingår inte i NIPU:s uppdrag.

l 1

Snabbprocessen

11.1 Gällande

ordning

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Invandrarverket kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas, fastän det inte har vunnit laga kraft omedelbar verkställighet.

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8 § UtlL är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och

en insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav rättssäkerhet. Den

EU år 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggav ning asylansökningar bör beaktas.

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Statens invandrarverk får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om inte synnerliga skäl talar för detta.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon uppskovseffekt. Invandrarverket skall dock vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas inhibition. Utlänningsnämnden kan vid överklagandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också ex officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL.

240 Snabbprocessen

11.1.1 Rekvisitet

uppenbart ogrundad

I förarbetena till den gällande utlänningslagen prop. 1988/89:86

s. 124 anförs följande om förutsättningarna för att ansökan skall en kunna anses uppenbart ogrundad och avvisning kunna verkställas en omedelbart.

Omedelbar verkställighet bör till början kunna ske varje risk för fören om följelse framstår som utesluten i hemlandet. Så fallet i fråga anses vara om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. Ibland kan det visserligen inte uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse det kan inte men anses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skall således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen beträffande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Omedelbar verkställighet skall också kunna ske utlänningen kan återom - - sändas till ett land ett s.k. första asylland, där han har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där han är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse.

I specialmotiveringen s. 198 anförs följande.

Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl eller om det annars finns anledning att pröva asyl bör - om ges måste det därför vara helt klart att utlänningen inte att avlägsnas genom från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att asylansökan en skall avslås enbart den grunden att den asylsökande tillhör nationalien tet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Vad som i dessa fall har lagts fast i praxis är att det förhållandet att någon bekänner sig till en viss religion inte ensamt utgör ett tillräckligt skäl för

asyl. I ett sådant fall måste ändå utredas, att det inte finns ytterligare omständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörigheten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan beslut om omedelbar verkställighet meddelas. Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan att det står klart att utlänvara ningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några ingåmer ende överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter kan som vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgiftema är trovärdiga. Aven om det är uppenbart att en ansökan om asyl inte kan beviljas, får beslut inte tas om omedelbar verkställighet om det inte också är uppenbart att uppehållstillstånd inte bör beviljas av andra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som regel inte får beviljas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till Sverige. Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas.

SOU 1999: 16 Snabbprocessen 241

Omedelbar verkställighet kan beslutas även om skäl for asyl inte alls åberopas utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats polismyndig-

av av heten för att denna har ansett det tveksamt avvisning bör få ske.

11.1.2 Allmänna skäl för avslag på asylansökningar

Asylansökningar kan givetvis avslås det skälet att sökanden inte

flykting eller ha skyddsbehov i övrigt och inte heller tillanses vara räckligt starka humanitära skäl. Uppehållstillstånd kan också vägras flyktingar och skyddsbehövande i övrigt i vissa fall, även om de enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt har rätt till uppehållstillstånd. Tillstånd får

redovisats i avsnitt 2.2 med visst undantag vägras både flyktingar som och skyddsbehövande i övrigt det med hänsyn till vad som är känt

utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerom het flnns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund väpnad konflikt eller miljökatastrof får vägras

av uppehållstillstånd också det på grund av brottslighet eller någon

omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person annan finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

11.1.3 Avslag med hänvisning till inreseland

Utöver de skäl angivits finns andra skäl att vägra asyl eller

som nu

uppehållstillstånd, hänför sig till utlänningens vistelseort före

som ankomsten till Sverige. Dessa skäl hänger delvis samman med den s.k. första asyllandprincipen eller möjligheten att återsända asylsökande

en till ett säkert tredje land. Uppehållstillstånd får vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och han eller hon i enlighet med

överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, en såvida det inte är uppenbart att han eller hon inte kommer att beviljas

uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlän-

ningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, han eller hon återsänds till det landet,

om är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd eller han eller hon har särskild anknytning till ett

om annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får vidare vägras utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt

om Dublinkonventionen och utlänningen där är skyddad på det angivna

sättet.

242 Snabbprocessen SOU 1999: l 6

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt undantagsbestämmelsen första asylland krävs inte som avser att han eller hon redan har fått eller sökt asyl där. Däremot krävs det ens att sökanden har uppehållit sig i det landet eller har särskild annars anknytning dit och att man på grund detta lands lagstiftning, interav nationella åtaganden eller kända praxis kan helt övertygad vara om att sökanden i det landet inte löper risk att återsändas till land där ett sökanden riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där sökanden inte har motsvarande skydd.

Ett land som såväl tillträtt tillämpar FN:s flyktingkonvention som har i praxis ansetts utgöra ett första asylland för de persongrupper som landets åtaganden enligt konventionen gäller. Om det är fråga om en person som tillhör en grupp åtagandet enligt konventionen inte som gäller eller om återsändande till ett land inte har tillträtt konventiosom nen, måste det bedömas än mer noggrant i varje enskilt fall landet om kan anses ge ett sådant skydd som avses. För att asyl skall kunna vägras med hänvisning till första asyllandprincipen krävs att utlänningen antingen har uppehållit sig i det första

asyllandet eller annars har särskild anknytning dit. Den endast har som rest direkt ett land inte ha uppehållit sig där genom anses en routeregeln. Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om direkt genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar eller biljetter styrker påståendet. upp pass som Undantag från första asyllandprincipen görs också vistelsen i det om första asyllandet blivit längre än beräknat grund akut sjukdom, av trafiktekniska hinder eller någon omständighet utlänningen annan som inte rår över.

För att återsändande till ett första asylland skall möjligt krävs i vara regel att återsändandet sker tämligen omgående, i vart fall såvida inte utlänningen har gällande tillstånd i det andra landet. Det kan röra sig

om någon vecka eller något De flesta länder kräver vidare att det mera. från svensk sida kan styrkas såväl att utlänningen har uppehållit sig i det land dit återsändande skall ske att inresan i Sverige skett direkt som från det landet. Återsändande kan grund kravet skyndsamhet av normalt ske endast efter beslut avvisning med omedelbar verkstälom lighet.

En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempelvis fråga vara om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familjeanknytning dit. Har två makar skilts vid flykten och den har hunnit få asyl i ena ett land kan det landet berett att ta emot även den andra vara ma-

SOU 1999: 16 Snabbprocessen 243

ken/makan, han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också

fråga att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett vara om annat land.

Den utlänning skulle kunna avvisas till ett första asylland enligt

som de redovisade bestämmelserna kan ändå få sin ansökan om asyl prövad i Sverige, utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att

om han eller hon inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här 3 kap. 8 § UtlL jämfört med 7 kap. 1 § UtlF.

11.2 Internationellt samarbete

1 1.2.1 Rekommendationer UNHCR och

Europarådet

FN:s flyktingkonvention Genévekonventionen innehåller inte några

föreskrifter hur prövningen flyktingskapet skall gå till.

om av

Frågan hur prövningen flyktingskapet skall till är över-

om av lämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer eng. conclusions i ämnet har dock antagits av UNHCRss exe-

kutivkommitté.

Den tidigaste de centrala rekommendationerna från

av mer UNHCR:s exekutivkommitté hur prövning av flyktingskapet skall

om gå till är 8från år 1977 avgörande flyktingstatus, som redovi-

nr om av sats i avsnitt 4.4.

En i detta sammanhang central rekommendation är 30 från år

nr 1983, behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansök-

som ningar. I den erinras rekommendation nr Rekommendationen

om innehåller till att börja med bestämning begreppet uppenbart

en av ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansökningar är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning

som till bestämningen flyktingstatus enligt Genévekonventionen eller till

av andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig per-

om sonlig intervju under ledning för ändamålet utbildad tjänsteman,

av en

möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt som om har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras den myndighet som normalt har att

ställning till asylansökningar. En utlänning fått avslag på sin ta som ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat "reviewed" innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad

för ansökningar inte är uppenbart ogrundade eller utgör missän som

bruk av asylförfarandet.

244 Snabbprocessen SOU 1999: 16

UNHCR:s senaste rekommendation intresse i detta sammanhang av är rekommendation nr 85 från år 1998 internationellt skydd. I om rekommendationen betonas i fråga återsändande asylsökande om av en till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella normer, garantera effektivt skydd mot refoulement återsändande och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl. Europarådet har, utom den tidigare redovisade rekommendationen R 81 16 angående harmonisering nationella procedurregler beträfav fande asyl, i november 1997 utfärdat en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R 97 22. I den rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för säkert skall erbjuda att anses effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl. Det kan också finnas anledning att här påminna bestämmelserna om i Europakonventionen om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 när en kränkning rättigheterna enligt konventionen kan ifråav gasättas. Europarådet har i september 1998 antagit rekommendation, en R 98 13, om rätten till ett efektivt rättsmedel vid beslut avslag på om asylansökan och avvisning i anslutning till konventionens artikel

1 1.2.2 Samarbetet inom EU

Det mellanstatliga samarbetet

Av särskild betydelse för snabbprocessen är Dublinkonventionen samt resolutionen om minimigarantier vid handläggning asylärenden. av Vidare finns bl.a. resolutionen att identifiera när asylsom avser en ansökan bör anses vara uppenbart ogrundad och resolutionen ett om gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En uppenbart ogrundad asylansökan kan leda till ett påskyndat förfarande accelerated procedure vid handläggningen. För att kunna tillämpa det påskyndade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-statemas mål att gemensamt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklusionen om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse skall ses mot den bakgrunden.

SOU 1999: l 6 Snabbprocessen 245

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen, för svensk del trädde i kraft i oktober 1997,

som har enligt inledningen kommit till för att garantera att var och en som ansöker asyl i någon medlemsstat skall få sin ansökan prövad av en

medlemsstaterna och att asylsökande inte sänds från en medlemsav en stat till utan att någon stat sig ha ansvar för prövningen.

en annan anser Varje medlemsstat behåller dock enligt artikel 3 5 möjligheten att med tillämpning sin nationella rätt skicka asylsökande till ett

av en tredje land i enlighet med bestämmelserna i FN:s flyktingkonvention. Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser ömsesidigt

om utbyte av information.

Huvudprincipen är enligt Dublinkonventionen att den medlemsstat där sökanden först rest eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen asylansökan även den gjorts i annan medlemsstat.

av en om en När det inte med ledning dessa kriterier kan fastställas vilken med-

av lemsstat är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansö-

som kan gjorts ansvarig för prövningen. Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, prövningen inte åligger staten enligt konventionen.

även om

Om medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att

medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten en annan begära att den staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en

senare sådan begäran inte görs inom sex månader, faller ansvaret för prövningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en

asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske månad efter det att den staten har accepterat övertagandet

senast en eller senast månad efter det att den rättsliga talan som utlänningen

en fört mot beslutet överföring har avgjorts.

Konventionen föreskriver att den stat som är ansvarig för prövningen asylansökan är förpliktad att omhänderta asylsökande

av en en

har gjort ansökan i en annan medlemsstat. Den ansvariga staten som en är skyldig att åter släppa eller återta den vars ansökan är under prövning och olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, att återta

som den har återkallat ansökan är under prövning och som har

som en som gjort asylansökan i annan medlemsstat samt att återta den vars

en en ansökan har avslagits och olovligen befinner sig i en annan med-

som lemsstat.

246 Snabbprocessen SOU 1999: 16

Resolutioner

Den i avsnitt 4.3.2 redovisade resolutionen minimigarantier för om asylförfaranden 96/C274/ 13 innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar, och hänvisning görs också till principerna i den särskilda resolutionen sådana ansökningar antogs om som av invandringsministrama vid ett möte i London den 30 november-l december 1992. I den resolutionen bl.a. att medlemsländerna anges skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar så snart som möjligt och senast inom månad samt nå beslut efter överen

klagande så möjligt. Överklagnings-/omprövningsprocedurer

snart som kan vara mera förenklade än de normalt tillämpas vid avslag på som andra asylansökningar. Undantag kan medges från principen rätt för asylsökande att om en stanna på statens område när ansökningen är uppenbart ogrundad. En ansökan kan anses uppenbart ogrundad företrädesvis i två situationer, nämligen dels när det står helt klart att sökandens påstående fruktan om för förföljelse i hemlandet saknar grund, dels när ansökningen grundar sig på överlagt bedrägeri eller missbruk asylsystemet. Vid fall av av uppenbart ogrundade ansökningar skall det dock åtminstone garanteras att beslutet fattas av en kompetent myndighet på erforderlig nivå, fullt kvalificerad i asyl- och flyktingfrågor och att ytterligare tillräckliga garantier säkerställer att beslutet är korrekt. Sådana garantier kan exempelvis vara att före verkställigheten beslutet bedömning av samma har gjorts av en annan central myndighet, har tillräcklig kunskap som och erfarenhet asyl- och flyktingrättsområdet. Undantag från den nämnda principen kan vidare tillåtas, säkert tredje land-begreppet om enligt den nationella lagen är tillämpligt i enlighet med den särskilda resolutionen om detta begrepp. I fråga om asylansökningar vid gränsen får speciella procedurer tilllämpas för att fastställa om ansökningen är uppenbart ogrundad eller inte, innan beslut fattas att släppa sökanden i landet. Medan denna procedur pågår, skall inte någon åtgärd för att verkställa avlägsnande genomföras. Om en asylansökan befinns uppenbart ogrundad, kan vara sökanden vägras att in i landet. I sådana fall får undantag tillåtas resa från den allmänna principen att ett överklagande skall medföra uppskov med avlägsnandet. Beslutet att vägra en sökande inresa måste emellertid tas åtminstone ett ministerium eller jämförbar central myndigav en het, och ytterligare tillräckliga garantier måste säkerställa att beslutet är korrekt. I en påskyndad procedur kan också prövas ansökan asyl från en om påstådd förföljelse är klart begränsad till ett speciellt geografiskt som område, om effektivt skydd är lätt tillgängligt för sökanden i en annan

Snabbprocessen 247

del av hans eller hennes eget land, dit det skulle vara rimligt att begära att han eller hon beger sig.

En snabb och förenklad procedur kan tillämpas en asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Grundsatserna om asylsökande från medlemsstaterna har senare också tagits in i ett protokoll till Amsterdamfördraget.

I slutet minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna

av skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996.

Enligt resolutionen om säkra tredje länder, som också antogs av invandringsministrama den 30 november-l december 1992, skall den formella identifieringen av säkert tredje land i princip föregå utredningen om en asylansökan. Säkert tredje land-principen tillämpas på alla asylsökande, oberoende av om de kan betraktas som flyktingar. Sålunda kan utredning av en ansökan om flyktingstatus underlåtas enligt resolutionen om det finns ett säkert tredje land dit sökanden kan sändas.

I rninimigarantiresolutionen finns en särskild bestämmelse att

om vid avvisning till ett tredje land i enlighet med tredjelandresolutionen skall det tredje landets myndigheter där det är nödvändigt underrättas om att den avvisades asylansökan inte har prövats i sak.

Amsterdamfördraget m.m.

Som nämnts tidigare förs enligt Amsterdamfördraget frågor rör

som asyl, invandring och kontroll av EU:s yttre gränser från EU:s tredje pelare till den första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt till överstatligt samarbete. Frågorna kommer dock inte omedelbart att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan en övergångstid på fem år beräknas.

I samband med Amsterdamfördraget beslöts ett protokoll om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater C. Protokoll som fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, protokoll 6. I protokollet erinras inledningsvis om att unionen enligt unionsfördraget skall respektera de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen och om att genom EG-fördraget ett område utan inre gränser inrättats och varje unionsmedborgare getts rätt att fritt röra sig och bosätta sig på medlemsstaternas område. Vidare anges i inledningen att de fördragsslutande parterna önskar hindra att asylrätten utnyttjas för andra ändamål än vad som är avsett och att protokollet tar

248 Snabbprocessen

hänsyn till vad som eftersträvas genom FN:s flyktingkonvention. Enligt protokollet skall medlemsstaterna, med beaktande av den skyddsnivå som EU:s medlemsstater erbjuder såvitt avser de grundläggande rättigheterna och frihetema betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som har samband med asylärenden. Ansökningar om asyl som ges av en medborgare i en medlemsstat får därför beaktas eller förklaras tillåtna att behandlas endast i undantagsfall- I en förklaring Förklaring

om protokollen nr 48 om protokollet förklaras att det inte påverkar varje medlemsstats rätt att vidta de organisatoriska åtgärder den

som anser nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt flyktingkonventionen.

I en annan förklaring Förklaring om protokollen 49 förklarar

nr konferensen att den, samtidigt som den inser betydelsen invand-

av ringsministramas resolution av den 30 november-l december 1992 om uppenbart ogrundade asylansökningar och av rådets resolution av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, anser att frågan om missbruk av asylförfaranden och lämpliga snabba förfaranden för uppenbart ogrundade asylansökningar bör behandlas ytterligare så att nya förbättringar kan införas för att påskynda dessa förfaranden.

1 1.3 i vissa andra länder

Snabbprocedurer

I vissa länder finns särskilda s.k. admissibilitets- eller eligibilitets-procedurer. De kan innefatta skyldighet för utlänningen att, i avvaktan beslut i admissibilitetsfrågan, stanna i särskilda områden såsom gränskontrollområden eller andra lokaliteter tillhandahålls utlän-

som av ningsmyndigheten. Flera länder har möjlighet att i författning peka ut vissa länder säkra. Länderna kan säkra tredje länder

som anses vara eller säkra ursprungsländer.

En redogörelse för snabbprocedurer i Danmark, Finland och Tyskland finns i kapitel

11.4 svensk av

Tidigare bedömning frågan

om särskilt säkra länder

angivna tredje

Metoden med förordningsvis utpekade s.k. säkra länder har avvisats i den migrationspolitiska propositionen, liksom av Asylprocessutredningen.

SOU 1999: 16 Snabbprocessen 249

Asylprocessutredningen uttalade i denna fråga bl.a. följande Effektivare styrning och effektivitet i asylprocessen, SOU 1995:46 s. 101.

Utredningen anser sig inte heller kunna förorda att regeringen i förordningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna avser endast medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast att det de facto handlar om en politisk bedömning av förhållandena i en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållandens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast nonngivning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. Förordningsvägen inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

I propositionen sägs följande prop. 1996/97:25 s. 163.

Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande ägnas grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.

Vidare sägs följande a. prop. s. 175.

Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl.

250 Snabbprocessen SOU 1999: 16

11.5 om

Förslag snabbprocessen

1 1.5.1 Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Någon definition i lagtext av begreppet uppenbart ogrundade ansökningar bör inte ges. Tidigare motivuttalanden bör alltjämt äga giltighet.

I den gällande utlänningslagen finns inte någon bestämning av när asylansökningar kan anses uppenbart ogrundade. Motivuttalandena innebär, som framgår av redogörelsen ovan, att det kan fallet

anses vara i huvudsakligen följande situationer.

Om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där med säkerhet kan säga att

man brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer.

Då det visserligen inte kan uteslutas att vissa personer i ett land utsätts for förföljelse, men det inte kan anses föreligga någon risk för den asylsökande. Detta kan fallet sökanden inte åberopar

anses vara om någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen dvs. högsta instans beträffande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig. Det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet.

Om den asylsökande kan återsändas till ett land ett s.k. första asylland, där sökanden har uppehållit sig fore ankomsten till Sverige och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse.

Om det står klart att den asylsökandes uppgifter är i alla

osanna väsentliga delar.

Det har också betonats att det måste vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger. Det måste vara helt klart att utlänningen inte

genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. En bedömning måste alltid

göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig

anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart den grunden att den asylsökande tillhör en nationalitet eller religion, for vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges.

Då det är aktuellt att avslå en asylansökan det skälet att utlän-

av ningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar gäller att det är uteslutet att tillämpa reglerna om uppenbart ogrundade ansökningar så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan antingen huru-

Snabbprocessen 251

vida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.

Kommittén anser att det, liksom tidigare då frågan varit uppe, knappast är lämpligt att i lagtext närmare ange situationer då en asylansökan kan vara uppenbart ogrundad. De angivna motivuttalandena bör alltjämt kunna tjäna till ledning. Hänvisningen till regeringen som högsta prövande organ kommer dock med kommitténs förslag att vara inaktuell.

Vad än en gång bör betonas är dock betydelsen av just uppen-

som barheten. Om det råder någon tvekan i frågan om det kan finnas grund för asyl, får ansökningen inte behandlas som uppenbart ogrundad. Detta gäller vid avvisning såväl till ett första asylland tredje land som till hemlandet.

l 1.5.2 Behovet särskilda processregler för

uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Möjligheten bör behållas till en process där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och överklagas.

Som framhölls i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen prop. 1988/89:86 123 måste det för att de riktlinjer som riksdagen har

s. dragit upp för invandringspolitken skall kunna följas vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut, även om det avser en asylsökande, verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft.

Det gäller i första hand i fråga om avvisning till ett första asylland. Också i en del fall där verkställighet skall ske till hemlandet bör den dock kunna genomföras, även om utlänningen inte haft möjlighet att få en fullständig prövning av frågan genom alla instanser under det att han eller hon stannar i landet. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i landet skall få avvakta att ett avvisningsbeslut efter överklagande genom instansema blir definitivt. Detta kan ta lång tid, och det förorsakar problem för den enskilde samtidigt som det blir en ekonomisk belastning för det svenska samhället. En ordning där avvisningsbeslut kan verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft bör därför finnas.

Kommittén behandlar nedan frågan om vilka krav som i olika situationer bör ställas på processreglema för ansökningar som anses uppenbart ogrundade och om särskilda regler bör gälla för sökande som har

252 Snabbprocessen SOU 1999: l 6

vistats i ett land som med beaktande av alla omständigheter typiskt sett måste anses vara ett säkert land.

11.5.3 Krav de särskilda processreglema

på

Möjlighet till uppskov med verkställighet

Kommitténs förslag: Ansökan om inhibition ges i regel uppskovseffekt. Det innebär att ett avvisningsbeslut inte får verkställas om det har överklagats och inhibition sökts, så länge domstolen inte har prövat frågan om inhibition.

Som nyss framhållits kan det- med hänsyn till ordningen med reglerad invandring inte anses rimligt att personer som uppenbart inte har

några asylskäl, endast for att de har åberopat sådana skäl, skall ha rätt att uppehålla sig i landet under så lång tid som en asylprövning kan ta. Proceduren bör således vara snabb, så att ett verkställighetsbeslut kan fattas och verkställas utan tidsutdräkt.

Proceduren bör ändå tillgodose rimliga rättssäkerhetsgarantier. En asylsökande bör enligt minimigarantiresolutionen normalt ha möjlighet att få åtminstone sin rätt att stanna i landet under den tid det tar att pröva överklagandet av avslagsbeslutet överprövad av en oberoende instans. För närvarande gäller inte detta. Invandrarverkets beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan verkställas utan hinder av att sökanden överklagar beslutet och begär inhibition, även om det kan antas att verkställighet i praktiken sällan sker, förrän i vart fall Invandrarverket självt har prövat inhibitionsfrågan.

Den nuvarande ordningen är således i det avseendet inte tillfredsställande. Även ett avvisningsbeslut i princip skall kunna verkstäl-

om las omedelbart, bör utlänningen enligt minimigarantiresolutionen ha möjlighet att ansöka hos domstol om inhibition av beslutet till dess han eller hon har hunnit överklaga och överklagandet har prövats. Själva ansökningen inhibition skall således ha effekt att verkställig-

om som heten skjuts upp till dess domstolen har prövat ansökningen. För att motsvara minimigarantiresolutionen bör således redan ansökan hos

en domstolen om inhibition av ett avvisningsbeslut till dess ett överklagande av detta beslut har prövats ges uppskovseffekt. Beslutar domstolen om inhibition, sker ingen verkställighet medan inhibitionen gäller. Avslår domstolen inhibitionsansökningen, kan däremot Invandrarverkets avvisningsbeslut verkställas.

SOU 1999: 16 Snabbprocessen 253

Ett alternativ till att begäran inhibition uppskovseffekt är

ge en om att föreskriva att alla beslut om omedelbar verkställighet skall underställas utlänningsdomstolen/länsrätten, dvs. att ett beslut inte blir verkställbart förrän domstolen har bekräftat det. Domstolens prövning skulle därmed behöva göras inom mycket kort tid. Skälen sådan

mot en ordning är dels att det förmodligen skulle krävas jouröppet hos domstolarna, dels att domstolsprövning skulle behöva ske i samtliga fall, dvs. även i situationer då utlänningen inte själv skulle ha överklagat beslutet och begärt inhibition.

För att det ändå snabbt skall stå klart avvisningsbeslutet kan

om verkställas eller inte, har kommittén övervägt att föreskriva särskild

en kort tidsfrist inom vilken inhibition skall sökas för att inhibitionsansökan skall få uppskovseffekt eller att göra förordnandet omedelbar

om verkställighet överklagbart i sig med en sådan kort tidsfrist. Mot sär-

en skild tidsfrist talar dock att det ligger i sökandens eget intresse att överklaga och söka inhibition så fort möjligt, eftersom hon eller han

som annars riskerar att beslutet verkställs mer eller mindre omgående. Någon annan rättslig konsekvens än att inhibition inte längre får sökas är svårt att föreställa sig. Själva det överklagade avvisningsbeslutet är varken mer eller mindre verkställbart än det innan tidsfristen gick

var ut. Enligt allmän förvaltningsrätt får en myndighet skall pröva ett

som överklagande förordna om inhibition av det överklagade beslutet även utan yrkande av part, och detsamma gäller för domstolarna. Inhibition kan således meddelas även om sökandens tidsfrist för att begära sådan skulle ha gått ut.

Genom en särskild tidsfrist skulle den risken kunna undvikas att sökanden väntar med att begära inhibition till dess verkställighet har påbörjats och att denna således får avbrytas. Vidare skulle risken und-

vikas för att efter ett avslag inhibitionsansökningen omedelbart

upprepas med ny uppskovseffekt. Kommittén har dock stannat för att inte föreslå någon särskild tidsfrist. En snabb ansökan inhibition, där

om en sådan över huvud taget blir aktuell, ligger nämnts i den sökandes

som intresse, och någon anledning att befara att sökanden dröjer med att göra en sådan ansökan finns egentligen inte. Möjligheten att

genom upprepade inhibitionsansökningar åstadkomma ständig uppskovsverkan bör motverkas genom att uppskovseffekt tilläggs endast inhibitions-

en ansökan efter avvisningsbeslutet. Upprepade inhibitionsansökningar bör således inte ha uppskovseffekt, utan den effekten bör knytas endast till en första ansökan inhibition. Vad sagts hindrar givetvis

om som nu inte att förnyad ansökan görs. Uppskov uppnås dock i detta fall först om domstolen meddelar inhibition.

254 Snabbprocessen SOU 1999: 16

Antal prövningsinstanser

Kommitténs förslag: Ett avvisningsbeslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen i ett ärende där asylansökan har bedömts vara uppenbart ogrundad av såväl Invandrarverket som utlänningsdomstolen.

Motsvarande gäller beslut om avvisning som har fattats av en polismyndighet eller av Invandrarverket i de fall beslutet hade kunnat fattas polismyndighet.

En fråga gäller ansökningar som har bedömts uppenbart ogrundade

om skall kunna prövas i mer än två instanser, dvs. om sökanden skall kunna söka prövningstillstånd för att få ärendet prövat även i Utlänningsöverdomstolen. Kommittén inte att så bör vara fallet. Om

anser såväl Invandrarverket utlänningsdomstol har funnit att ansök-

som en ningen är uppenbart ogrundad, är det inte rimligt att ytterligare prövning skall behöva ske. Har däremot utlänningsdomstolen visserligen fastställt beslutet att avslå asylansökningen och avvisningsbeslutet men inte funnit ansökningen uppenbart ogrundad och därför upphävt förordnandet omedelbar verkställighet, bör vanliga regler om överkla-

om gande gälla.

Beslut avvisning till tredje land utan fullständig asylprövning

Kommitténs förslag: Om Invandrarverket inte har gjort en fullständig asylprövning och utlänningsdomstolen finner att en sådan behövs, skall domstolen kunna återförvisa ärendet till verket.

Bland sådana ansökningar kan anses vara uppenbart ogrundade

som skiljer typ situationer ut sig. Det gäller sådana fall där den

en av asylsökande efter att ha lämnat hemlandet har uppehållit sig i ett s.k. första asylland eller tredje land där hon eller han är skyddad mot förföljelse. Vad som då prövas i asylprocessen är egentligen inte, som i övriga fall, sökandens asylskäl gentemot hemlandet utan om det tredje landet är säkert för sökanden.

Finner domstolen i denna situation, liksom Invandrarverket, att det tredje landet är säkert för sökanden, kan den fastställa avvisningsbeslutet och beslutet kan verkställas. Det kan dock inträffa att domstolen i motsats till Invandrarverket finner att det tredje landet inte är säkert för sökanden. Asylskälen i övrigt måste då prövas. Någon sådan prövning har inte skett hos verket, och domstolen bör inte göra den

SOU 1999: 16 Snabbprocessen 255

prövningen som första instans. Ett yttrande från verket kan inte anses tillräckligt, utan domstolen bör i detta fall återförvisa ärendet till verket för prövning och beslut.

En liknande situation kan uppstå om avvisningsbeslutet inte går att verkställa. Denna situation bör dock kunna lösas inom ramen för de regler om verkställighet som kommittén föreslår. Reglerna innebär att, om Invandrarverket konstaterar att den beslutade avvisningen inte går att verkställa, verket kan riva upp beslutet och åter pröva ärendet.

Det kan här erinras om att, då en utlänning vägras asyl med hänsyn till första asyllandprincipen, utlänningen skall få en särskild handling av vilken det framgår att de skäl för asyl som han eller hon har anfört inte har prövats i sak i Sverige 7 kap. 1 a § UtlF.

Frågan om särskilda regler bör gälla för sökande som har rest i Sverige från vissa tredje länder behandlas i nästa avsnitt.

1 1.5.4 särskilda regler för avvisning till

Frågan om

vissa tredje länder

Kommitténs förslag: Avvisning till ett tredje land skall kunna verkställas även om utlänningen söker inhibition under förutsättning att regeringen har fört upp landet på en särskild förteckning.

Enligt minimigarantiresolutionen kan ett särskilt påskyndat förfarande tillämpas för sökande som vistats i vissa tredje länder. Ett sådant förfarande kan innebära att ansökan om inhibition inte i sig har uppskovseffekt utan verkställighet skjuts upp endast om domstolen meddelar inhibition. I övrigt blir utlänningen hänvisad till att driva ett överkla-

avslagsbeslut från det tredje land dit hon eller han har avvigande av sats.

I 1989 års utlänningslag tas upp som särskilda punkter för att vägra en skyddsbehövande utlänning uppehållstillstånd situationer då utlänningen har rest in från något nordiskt land eller från något land som är anslutet till Dublinkonventionen se 3 kap. 4 § UtlL. Enligt kommitténs uppfattning är dessa länder exempel på länder gentemot vilka det angivna förfarandet skulle kunna tillämpas. Förfarandet bör därutöver efter särskild bedömning kunna tillämpas beträffande vissa ytterligare länder. En grundläggande förutsättning för att förfarandet skall tillämpas i förhållande till ett land, bör vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FNkonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl.

9 19-0303Ökadrättssäkerhet

256 Snabbprocessen

Möjligheten att tillämpa den nu angivna ordningen i förhållande till ett visst land bör enligt kommitténs uppfattning göras beroende av att regeringen förordnar det genom att föra upp landet en särskild

om förteckning. Förteckningen bör som nyss angivits kunna uppta de nordiska ländema och EU:s medlemsstater samt därutöver ytterligare länder efter särskild bedömning. För bedömningen av vilka länder som skall föras upp på förteckningen bör utvecklingen av harrnoniseringssträvandena inom EU beaktas.

1l.5.5 Snabbprocess om normalprocessen utformas

ansökan SIV-modellen

enligt av

Kommittén att även om den normala processordningen i avvis-

anser ningsärenden utformas enligt ansökan av SI V-modellen bör beslut om uppenbart ogrundade ansökningar fattas enligt den ordning som kommittén föreslagit Beslut i första instans skall således fattas av

ovan. Invandrarverket, och verkets beslut skall kunna överklagas till utlänningsdomstolen med samma möjligheter att söka inhibition som föreslagits ovan.

1 2

Handläggningsregler

12.1 Förfarandet hos Invandrarverket

Handläggnings- och beslutsordningen inom Invandrarverket behandlas

kommittén. Vissa synpunkter kan dock framhållas. inte av

12. 1 1 Verksamhetsmål

I Invandrarverkets regleringsbrev för budgetåret 1998 anges som verksamhetsmål för asylprövning och asylmottagande att den totala tiden

sökande är berättigad till ersättning enligt lagen 1994:137 om som en mottagande asylsökande m.fl., dvs. i princip tiden från det asylansö-

av kan görs till dess ärendet avgjorts och sökanden lämnat landet, normalt inte skall överstiga tolv månader. Öppna ärenden som inte avgjorts i första instans får inte vara äldre än sex månader, om inte särskilda skäl föreligger.

Bland de uppdrag lämnas till Invandrarverket i regleringsbrevet

som rör ett kvalitetssäkring for handläggning av ärenden bl.a. utifrån kriteri-

rättssäkerhet, enhetlig praxis och minimerad inaktiv tid per ärende. erna Verket har redovisat detta arbete i skrivelse till regeringen den 31 augusti 1998.

l redovisningen huvudfaktorer för att grundlägga kvalitet

anges som i verksamheten dels övergripande styrning dels beslut, dels pro-

m.m.,

och dels bemötande och kompetens. cess,

Utvecklingen verksamheten pågår enligt redovisningen ständigt

av och utvecklingen av kvaliteten viktig aspekt. Bl.a. har beslutsfat-

är en tarnärvaron vid asylutredningarna ökats. Genom detta ökar förutsättningarna för bättre kvalitet i besluten. En strävan finns att i varje asylärende upprätta en individuell handläggningsplan. Denna plan skall göras beslutsfattaren och handläggaren i samråd. Ett utökat sam-

av arbete mellan dessa personalkategorier anges öka kvaliteten i besluten.

I fråga asylprocessen framhålls i redovisningen att en ökad

om tyngd på åtgärder tidigt ofta möjliggör högre kvalitet i processen

helhet. Verket bedriver ett utvecklingsprojekt "Tidig information" som

258 Handläggningsregler SOU 1999: 16

med syfte att mer systematiskt samla in uppgifter redan vid upptagandet av asylansökan t.ex. resvägar, färdsätt och innehav olika om av identitetshandlingar. Insamlad information som skall bli nåbar i ärendehanteringssystemet underlättar dels att vidta rätt åtgärder i förhållande till den enskilde asylsökande om avvisning blir aktuell, dels att skapa underlag for generella åtgärder nationellt och för rapportering till internationella organ. Den gränsnära verksamheten som verket har utvecklat syftar till bättre innehåll och en snabbare process. För att få stabilitet i verksamheten har ett ramavtal skrivits mellan verket och Rikspolisstyrelsen i frågan, vilket har följts ett regionalt avtal. upp av

12. 1 Snabbheten i förfarandet

De förslag som kommittén lägger fram ställer ökade krav snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén pekar därför i detta sammanhang på några konkreta åtgärder som bör bidra till kortare handläggningstider. Åtgärderna har diskuterats och i viss mån också prövats inom Invandrarverket. I samband med tidigare förändringar i utlänningslagstiftningen har vid ett flertal tillfällen under årens lopp framhållits förutsättning att en för att de föreslagna ändringarna skall fungera som tänkt är att handläggningstidema kan kortas. Det gäller även denna gång.

Prioritering av utredningar

Utredningar i asylärenden måste prioriteras. Det är när utlänningen nyss kommit till landet och har alla händelser i färskt minne möjsom ligheterna är störst att göra fullgod utredning. Snabba utredningar är en också nödvändiga för att det skall vara möjligt att fånga upp de fall där återsändande till ett första asylland kan vara möjligt. Sedan utredning gjorts är det också väsentligt enklare att göra de prioriteringar som av olika skäl måste göras när det gäller att fatta snabbt beslut i ärendet. Om det i ett ansträngt arbetsläge inte är möjligt att hinna med alla arbetsuppgifter inom de tidsmål som ställts upp, bör den balans då som blir oundviklig inte ligga på utredningar utan i skede den ett senare av kedja som löper från ansökan till lagakraftvunnet beslut.

SOU 1999: 16 Handläggningsregler 259

Förordnande av offentligt biträde

Den försöksverksamhet som Statens invandrarverk i samråd med Advokatsamfundet bedrivit på Arlanda pekar, som anges i avsnitt 16.1, på att tiden från ansökan till beslut i ett asylärende kan kortas väsentligt om offentligt biträde förordnas så snart som möjligt så att biträdet kan medverka redan under den första utredningen. Försöksverksamheten ger dock enligt kommitténs mening inte tillräckligt underlag för att bedöma om en form av advokatjour är nödvändig för att offentligt biträde skall kunna förordnas tillräckligt snabbt och inte heller för hur en sådan jour i så fall bör utformas. Det måste ankomma på Invandrarverket att avgöra den frågan, eventuellt efter att ytterligare någon försöksverksamhet genomförts.

Vid vilken tidpunkt offentligt biträde skall förordnas är i dag inte reglerat i någon författning. Den praxis som utvecklats bygger delvis på uttalanden i tidigare förarbeten. Inget hindrar därför att en ny praxis utbildas sedan en ny utlänningslag trätt i kraft. Om offentligt biträde förordnas på ett tidigare stadium än i dag kommer det att leda till vissa Ökade kostnader för rättshjälpen. Sammantaget bör det dock kunna bli fråga om en avsevärd besparing genom att den väntetid under vilken en asylsökande måste försörjas kommer att minska kraftigt.

Disponering av medel på olika anslag hos Statens invandrarverk

Statens invandrarverks verksamhet i dag finansieras över flera olika anslag i statsbudgeten. Invandrarverket har i dag inte möjlighet att föra över medel mellan de olika anslagen. Verket kan därför inte öka insatserna på ett anslag i syfte att uppnå besparingar på ett annat anslag. För att verksamheten skall kunna bedrivas ett så effektivt och flexibelt sätt som möjligt bör anslagskonstruktionen vara sådan att den stödjer en effektiv resursanvändning. Detta kan t.ex. ske genom att alla kostnader som är hänförliga till asylprocessen finansieras över samma anslag. Kommittén har ovan pekat på att de totala kostnaderna för Invandrarverket kan komma att minska om offentligt biträde förordnas

ett så tidigt stadium som möjligt. På samma sätt är det möjligt att de totala kostnaderna skulle kunna minskas exempelvis om verket anställde ytterligare några asylhandläggare. I båda fallen handlar det om att ökade kostnader för att korta handläggningstidema kan leda till stora besparingar när det gäller kostnaderna för mottagandet av asylsökande. Invandrarverket bör därför ha vissa möjligheter att på egen hand omfördela medel mellan de anslag som avser myndighetsutövningen, mottagandet av asylsökande och rättshjälp i utlänningsärenden.

260 Handläggningsregler SOU 1999: 16

En förutsättning måste självfallet vara att omfördelningen inte leder till ökade kostnader totalt sett.

12.2 Förfarandet hos domstolarna

12.2.l Muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall gälla. Det innebär att muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att muntlig förhandling skall hållas

utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och om inte heller särskilda skäl talar emot det.

Gällande regler om muntlig förhandling och om muntlig handläggning

Sedan januari 1997 gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Även skall muntlig handläggning ingå, utlänningen begär

annars om det och det inte står klart att sådan handläggning är obehövlig.

Särskilda regler för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Beträffande dessa skall muntlig handläggning alltid hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Om utlänningen begär det, skall muntlig handläggning också hållas i ärenden rör avvisning eller

som vägran att bevilja uppehållstillstånd. I detta fall får dock undantag göras om muntlig handläggning skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Bakgrunden är som framgår av den migrationspolitiska pro-

positionen prop. l996/97:25 s. 221 bestämmelserna om domstols-

prövning i direktiv 64/221/EEG.

Huvudregeln enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är att förfarandet är skriftligt, men muntlig förhandling får ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas, om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär-

SOU 1999: 16 Handläggningsregler 261

skilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling förekommer i alla typer av mål.

I mål enligt lagarna med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU och om vård av missbrukare i vissa fall LVM, som gäller tvångsomhändertagande av barn respektive missbrukare skall både länsrätt och kammarrätt hålla muntlig Förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas.

Till belysning av betydelsen av muntlighet i domstol kan anmärkas att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter kräver att rättegången vid en sådan domstolsprövning skall vara rättvis fair och offentlig public. Motsvarande gäller för samma krav i artikel 14 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I kravet offentlig rättegång ligger inte ett särskilt krav också muntlig förhandling. I stället är det i kravet på en rättvis rättegång som ett krav på muntlig förhandling är att söka.

Förutsättningen för att muntlig förhandling skall anordnas enligt förvaltningsprocesslagen är som nämnts att åtgärden kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Någon fördel för utredningen kan i regel antas vara att vinna med en muntlig förhandling men fördelen bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att engageras i en muntlig förhandling. I förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling prop. 1971:30 s. 537 ansåg föredragande statsrådet att man borde ta stor hänsyn till parts önskemål men att parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande frågan. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kunde behöva tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet.

Det framhölls också att den muntliga handläggningsfonnen i förvaltningsprocessen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen, så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Vidare framhölls att kriteriet att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet kan innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller

262 Handläggningsregler SOU 1999: l 6

vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter. I förarbetena till bestämmelserna i LVU om muntlig förhandling uttalades följande i specialmotiveringen prop. 1989/90:28 s. 124.

När det gäller mål om beredande eller upphörande av vård av unga är dessa ofta av djupt ingripande natur för den enskilde. Det har därför ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. Muntlig förhandling har därför föreskrivits för dessa mål. Men regeln är inte ovillkorlig. Ibland kan en muntlig förhandling framstå som helt onödig. Detta är t.ex. fallet när vårdnadshavaren har överklagat ett beslut om tvångsvård av sitt barn och det är uppenbart att beslutet skall upphävas. Finner rätten att en muntlig förhandling är uppenbart obehövlig, får rätten avgöra målet genom skriftlig handläggning. Skriftligt förfarande bör utnyttjas med stor försiktighet. Part skall i sådant fall underrättas innan målet avgörs och beredas tillfälle att begära muntlig förhandling.

I den migrationspolitiska propositionen resonerade regeringen runt frågan om muntlig handläggning i utlänningsärenden prop. 1996/97:25 s. 192 f.. Resonemanget fördes med utgångspunkt i den rådande instans- och processordningen, dvs. i ett förvaltningsförfarande där muntlig handläggning inte är detsamma en muntlig förhandling i

som domstol. Regeringen framhöll därvid att det vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste göras en avvägning mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter och att det är viktigt att en ordning utformas så att den kan fungera såväl i läget med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Regeringen anförde vidare följande a. prop. s. 197.

För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. Bestämmelsen är utformad så att

- - muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Aven när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt

SOU 1999: 16 Handläggningsregler 263

med andra 0rd avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör

beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan

är sanna.

För ärenden som inte rör avlägsnande ur riket tillståndsärenden, fristående ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt medborgarskapsärenden finns inte några specialregler i utlänningslagen om muntlig handläggning. Specialreglema gäller endast ärenden som skall handläggas som asylärenden, och således inte heller andra avlägsnandeärenden. Därmed är förvaltningslagens regler om muntlighet tilllämpliga. Enligt 14 § förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller en annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten handläggningen skall muntlig.

om vara Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt 7 § samma lag gäller allmänt i ärenden att myndigheten skall underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

Kommitténs överväganden

Enligt kommitténs uppfattning bör för handläggningen av utlänningsärenden gälla i förvaltningsdomstolama så "vanliga" sammansättningsoch handläggningsregler som möjligt.

I frågan förutsättningar för muntlig förhandling förordar kom-

om mittén således att förvaltningsprocesslagens vanliga regler för länsrätt och kammarrätt skall gälla även då domstolarna utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol. Det innebär att muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att sådan förhandling skall hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte år obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Den ovillkorliga rätt som den enskilde har enligt LVU att begära muntlig förhandling anser kommittén skulle föra för långt. Redan de möjligheter till muntlig förhandling inför domstolen som förvaltningsprocesslagen ger innebär enligt kommitténs uppfattning en avsevärd förbättring jämfört med nuvarande förhållanden.

Kommittén utgår från att i de fall Europakonventionens regler om domstolsprövning får anses kräva muntlighet, såsom om en fråga om civila rättigheter aktualiseras, detta krav efterlevs.

Några särskilda regler för utlänningar som omfattas av EES-avtalet är enligt kommitténs bedömning inte nödvändiga. När Invandrarverkets beslut överklagas till domstol, måste förvaltningsprocesslagens regler

264 Handläggningsregler SOU 1999: 16

om muntlig förhandling anses vara tillräckliga för att kraven i direktiv 64/221/EEG skall vara uppfyllda. Att utlänningen omfattas av avtalet måste bedömas vara ett sådant skäl som medför att förhandling inte kan anses obehövlig, om utlänningen begär förhandling.

I fråga om omfattningen av den muntliga förhandlingen vill kommittén understryka vad som återgivits från förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling. Där framhålls att den muntliga handläggningsfonnen är att se som ett komplement till den skriftliga och att den inte syftar till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt för att åstadkomma en snabb och effektiv process att den muntliga förhandlingen koncentreras just till de delar av målet som den behövs för. Upprepningar av ståndpunkter och argument från skriftväxling bör i görligaste mån undvikas.

Tillståndsärenden utan avlägsnandefråga

Dessa ärenden avser huvudsakligen just personer som inte får komma hit innan de har fått det uppehållstillstånd som de söker. Det kan självfallet inte komma i fråga att förelägga en sådan person personlig inställelse, utan vad som kan komma i fråga är en muntlig förhandling med utlänningen närvarande genom ombud.

Det vanligaste vid dessa ärenden är att uppehållstillståndet söks med hänvisning till en familjeanknytning till någon i Sverige bosatt person, referensperson. Fråga uppstår då om referenspersonen eller någon

- av referenspersonerna om de är flera bör kunna uppträda som ombud.

- Något direkt hinder mot detta kan inte anses föreligga. Helt komplikationsfritt är det emellertid inte, eftersom denna referensperson kan vara en sådan upplysningsperson som bör höras fristående från parten och som också kan ha egna intressen i saken. Om muntlig förhandling finnes böra hållas för att en referensperson skall höras, kan det i vissa fall behöva övervägas om den klagande parten behöver vara företrädd på annat sätt.

F lyktingförklaring och resedokument

De ärenden där Invandrarverket beviljat uppehållstillstånd

på annan grund än flyktingskap får normalt antas ha handlagts hos verket med muntlig handläggning enligt 11 kap. 1 § UtlL. Hos utlänningsdomstolen är ärendet inte längre ett ärende om avlägsnande. Enligt kommitténs

SOU 1999: 16 Handläggningsregler 265

uppfattning bör frågan om muntlig förhandling hos domstolarna kunna bedömas enligt förvaltningsprocesslagens vanliga regler.

Medborgarskapsärenden

Även i ärenden svenskt medborgarskap kan frågan muntlig för-

om om handling i vissa fall komma att bli aktuell både i utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Frågan huruvida förhandling skall hållas bör även i medborgarskapsärenden prövas enligt 9 § förvaltningsprocesslagen.

En situation där frågan om muntlig förhandling kan komma i fråga är naturalisationsärenden där trovärdigheten av sökandens uppgifter, t.ex. beträffande identiteten, är av avgörande betydelse för målets utgång. Enligt fast praxis krävs att sökanden skall kunna styrka sin identitet antingen giltigt pass eller fotoförsedd identitetshand-

genom ling. Kan sökanden inte styrka identiteten ett fullgott sätt, avslås ansökan. Enligt den ändring i lagen om svenskt medborgarskap som riksdagen nyligen antagit prop. 1997/982178, bet. l998/99:SfU3, rskr. 1998/99:27, SFS 1998:1453 skall svenskt medborgarskap kunna ges även till den inte kan styrka sin identitet under förutsättning att han

som eller hon har haft hemvist i Sverige under minst åtta år och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Enligt propositionen skall prövningen av sannolikhetsrekvisitet göras utifrån samtliga omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Två faktorer stor betydelse vid bedömningen är trovärdigheten av de

av uppgifter sökanden lämnat om dels sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas.

I propositionen berörs inte frågan om utredning genom muntlig handläggning. I stället betonas frågan om sökanden vidhållit samma uppgifter sin identitet under hela vistelsen i Sverige och om

om omständigheter hänger samman med varför identiteten inte kan

som styrkas. I de fall där ansökan svenskt medborgarskap har avsla-

en om gits på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet eller inte förmått göra sannolikt att den identitet han eller hon uppgett är riktig, kan dock muntlig förhandling i vissa fall komma att fylla en funk-

en tion. Så kan exempelvis vara fallet om Invandrarverket bedömt att sökandens förklaring till varför han eller hon har lämnat olika uppgifter om sin identitet eller varför fullgoda identitetshandlingar saknas inte är trovärdig. En förhandling kan även få betydelse i de situationer då sökanden åberopar uppgifter från anhöriga. I vilken omfattning förhandling kan komma att bli en del av ärenden om svenskt medborgar-

266 Handläggningsregler SOU 1999: 16

skap får ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra mot bakgrund av förarbetsuttalanden och praxis.

Frågan om muntlig förhandling kan aktualiseras även i ärenden som gäller sökandens levnadssätt. Den bör dock enligt kommitténs uppfattning i första hand göras efter så standardiserade kriterier som möjligt och inte påverkas av att sökanden vid en förhandling skulle kunna göra ett "gott intryck" på domstolen.

12.2.2 Domstolens sammansättning

Kommitténs förslag: Reglerna om rättens sammansättning i lagen

allmänna förvaltningsdomstolar skall gälla. om

Det innebär att utlänningsdomstolen enligt huvudregeln är domför med lagfaren domare juristdomare och tre nämndemän. Mål

en som är av enkel beskaffenhet samt vissa andra särskilt uppräknade mål kan avgöras juristdomare. Beslut som inte innebär

av en ensam att målet prövas i sak får också normalt avgöras av ensam juristdomare.

Det innebär vidare att Utlänningsöverdomstolen enligt huvudregeln är domför med tre juristdomare. Såvitt avser mål som rör

avvisning eller utvisning föreslås dock att nämndemän skall delta i

avgörandet, om nämndemän har deltagit i utlänningsdomstolen och

målet avgörs efter muntlig förhandling. Då målet inte avgörs i sak är

domstolen domför utan nämndemän.

Frågor om prövningstillstånd avgörs av två ledamöter iuristdomare, om de är ense.

Som kommittén tidigare framhållit bör för handläggningen av utlänningsärenden gälla så "vanliga" sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt.

Som framgår avsnitt 6.2.2 länsrätt enligt huvudregeln dom-

av är en for med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § förvaltningsdomstolslagen uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas lagfaren domare ensam.

av en

Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän.

SOU 1999: 16 Handläggningsregler 267

Reglerna Utlänningsnämndens sammansättning innebär att en

om ordförande får avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om för-

ensam eller uppsikt, ärenden s.k. ansökan och "andra frågor, om var om ny prövningen är enkelt slag". I förarbetena till bestämmelserna om

av inrättande Utlänningsnämnden framhölls följande prop. 1991/92:30

s. 33 f..

Aven det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan ord-

om ning att lekmän alltid skall ingå i nämnden när denna avgör ett ärende i sak, kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgarinfly-

tandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man

måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att numera behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på altemerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns

risk för att lekmannaledamötema under sådana förhållanden kommer att en drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.

Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena.

av Detta ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämnden kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedömningar stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena är

av prövningen ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med

av hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid

komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda. mera Over huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan vari-

era avsevärt.

Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att prövningen enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir

är av obligatorisk endast i de svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet

mera bättre till och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera.

vara Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet;

som denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet se t.ex. 1 kap.

3 a § och 3 kap. 6 § rättegångsbalken.

Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara av enkel beskaffenhet eller Jag anser att nämnden under medverkan lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när ord-

av föranden skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i

ensam denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för pröv-

ningen.

Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det sålunda regel fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden i

som en sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen klar. Ovriga ärenden kan sedan under förutsättning att omständigheterna

verkligen är helt likartade avgöras av ordföranden ensam efter de linjer

den fullsuttna nämnden ställt sig bakom. som

268 Handläggningsregler SOU 1999: 16

Till viss ledning för vilka ärenden skall kunna enkel som anses vara av beskaffenhet bör de riktlinjer som gällt för Utlänningsnämnden och som återgivits ovan alltjämt kunna tjäna, även om betydelsen försikav tighet vid bedömningen av om ett ärende är enkel beskaffenhet av knappast kan betonas. En hel del den kritik riktats mot nog av som Utlänningsnämnden har just avsett att ärenden alltför ofta avgjorts utan deltagande av lekmannaledamöter. Omständigheter typiskt sett kan som medföra att nämnd bör delta i avgörandet är att utgången i ärendet till stor del beror på vilken bedömning som görs den sökandes trovärav dighet eller att det är fråga om en bedömning humanitära skäl. Alla av trovärdighetsbedömningar och alla bedömningar av humanitära skäl behöver emellertid inte vara svåra. Sådana bedömningar kan i vissa fall vara tämligen enkla. Ytterst gäller bedömningen frågan ärendet av om är av enkel beskaffenhet frågan om det råder tveksamhet utgången. om Det kan finnas anledning att erinra om att vid avvisning i den s.k. snabbprocessen en förutsättning för att de särskilda reglerna skall vara tillämpliga är att asylansökningen är uppenbart ogrundad och ärendet således av enkel beskaffenhet. Det bör därför inte finnas anledning att i dessa fall överväga annan sammansättning än ensamdomare. Samma regler bör i princip gälla för alla de olika slagen ärenden av som handläggs inom utlänningsdomstolama. För utlänningsärenden som inte gäller avlägsnande kan sammansättning än annan ensamdomare dock beräknas bli undantagsfall. Däremot kan sammansättning med nämnd tänkas förekomma i en del medborgarskapsärenden. Kommittén anser också att det finns skäl att ta frågan särupp om skilda krav juristdomaren. Beslut om avvisning eller utvisning kan många gånger känsliga och ha stor betydelse för enskilda männivara skors livsöde. Målen bör därför enligt kommitténs uppfattning inte lottas rotlar som innehas av andra än ordinarie domare. De bör som huvudregel inte heller slutligt avgöras annat än med någon är eller som har varit ordinarie domare som ensamdomare eller ordförande. som Kammarrätten är enligt huvudregeln domför med tre juristdomare. För vissa typer av mål kan det särskilt föreskrivet att nämndemän vara skall ingå i rätten tillsammans med juristdomama. Även i dessa fall får dock frågor som inte innebär att målet avgörs i sak avgöras enbart av juristdomare. Vid behandling frågor prövningstillstånd är kamav om marrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet. Nämndemän skall normalt delta i handläggningen mål enligt av LVU och LVM. Undantag gäller för mål omedelbart omhändertaom gande eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt LVU. Med tanke på vad som sagts om betydelsen lekmannainsyn och av lekmannainflytande i utlänningsärenden kommittén att nämndeanser män bör delta i Utlänningsöverdomstolens handläggning mål av som

SOU l999: 16 Handläggningsregler 269

rör avvisning eller utvisning, och som är av den karaktären att prövningstillstånd har getts och avgörs efter muntlig förhandling. som Nämndemän kan då antas ha deltagit i avgörandet i utlänningsdomstolen. Frågetecken skulle kunna sättas för de mål där prövningstillståndet prejudikatdispens eller extraordinär dispens, eftersom dessa i getts som högre grad bör rättsliga frågor. Med tanke på att även frågor om avse uppehållstillstånd humanitära skäl enligt kommitténs förslag komav handläggas inom domstolssystemet och behovet av prejudikat mer att är extra stort i dessa fall, bör dock samma regel gälla oavsett dispens-

skälet.

12.23 Tidsfrister

Kommitténs förslag: Mål rör avvisning eller utvisning skall som handläggas skyndsamt. Det innebär att de kommer att utgöra för-

tursmål i domstolarna.

Möjligheterna att förkorta den totala handläggningstiden är givetvis beroende hur i utlänningsmålen utformas i stort och påav processen verkas också de materiella reglerna. Det finns dock också vissa av faktorer kan påskynda inom domstolarna. Dessa faktosom processen hänför sig till handläggningen inom varje instans eller till tiden rer mellan det handläggningen avslutats i instans och det den kan påen börjas i nästa överklagandetid. Till överklagandetiden får i detta sammanhang också räknas tiden för att delge enskild part ett beslut, i en de fall då tidsfristen för överklagande räknas från delgivningen. Det är svårt att hur att förändra handläggningsregse man genom lema skall kunna påskynda handläggningen i domstolarna. Den erforderliga skyndsamheten får åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och prövning av behovet av anstånd genom noggrann och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och främst- munt- lig förhandling. Processen i avvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till muntlig förhandling. Utevaro från förhandling synes en därför inte annat än i undantagsfall böra något hinder för att förvara handlingen hålls och ärendet avgörs. Som kommittén påpekat tidigare är tidsåtgången inte bara en fråga myndighetens eller domstolens egna resurser. Behovet av extern om utredning eller väntan på att få klarhet situationen i ett speciellt land om kan också innebära att mål inte kan avgöras. Också väntan ett preju-

270 Handläggningsregler

SOU 1999: 16

dicerande avgörande kan medföra att mängd mål och ärenden en inte kan avgöras. Med den utvidgade användning

av förordningsmakten

som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen handlägger frågor om nya eller ändrade förordningar skyndsamt.

En faktor ofta påverkar handläggningstiden negativt som är anstånd för parterna att komma med kompletterande inlagor. Kommittén vill understryka betydelsen att domstolarna av noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas. Vid överklagande till Utlänningsdomstolen bör anstånd endast det föreligger särskilda skäl. ges om Överklagandetiden måste utlänningen eller anses ge parten Invandrarverket tillräckligt rådrum för att anföra allt nödvänsom parten anser digt.

För vissa mål finns föreskrifter tidsfrister för domstolen om att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall handläggas skyndsamt. En sådan föreskrift innebär i praktiken att målet skall handläggas med förtur. Föreskrifter tidsfrister och skyndsamom het förekommer också såvitt vissa frågor i mål och ärenden. avser Föreskrifter tidsfrister och skyndsamhet finns nonnalt

om intagna i

den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas LVU- och LVM-mål. De skall handläggas skyndsamt. För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna. Om den respektive unge missbrukaren är omhändertagen, skall länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från det ansökan vård korn in. Tidsfristen om får dock förlängas, ytterligare utredning eller någon särskild om annan omständighet gör det nödvändigt. Yrkanden inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas om alltid med förtur.

I övrigt gäller att mål skall avgöras så det kan ske. snart I länsrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen föreskrivs att ett mål eller en fråga har kommit i mål skall som upp ett handläggas med förtur, om målet eller frågan någon särskild anledning bör av avgöras skyndsamt. Vilka mål är förtursmål bestäms i respektive som domstols

arbetsordning.

Förtursmål i arbetsordningen för Länsrätten i som anges Stockholms län är bl.a. mål enligt 21 kap. föräldrabalken, dvs. mål om verkställighet av domar eller beslut vårdnad eller om umgänge m.m., körkortsmål, mål enligt socialtjänstlagen och mål enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

I arbetsordningen för Kammarrätten i Stockholm anges som förtursmål bl.a. mål verkställighet enligt 21 kap.

om föräldrabalken, om

tvångsåtgärder mot person och körkort, när spärrtiden har bestämts om till högst tre månader, samt sekretessmål.

SOU 1999: l 6 Handläggningsregler 271

Mål där fråga avvisning eller utvisning bör enligt kommitténs är om alltid utgöra förtursmål. En föreskrift bör alltså meddelas

uppfattning

sådana mål skall handläggas skyndsamt. Kommittén utgår från om att

frågor prövningstillstånd i avlägsnandeärenden avgörs med sär-

att om

skilt stor skyndsamhet.

Kommittén vill slutligen påpeka att handläggningen med förtur av vissa mål enligt utlänningslagen inte skall beräknas medföra att handläggningen mål enligt andra lagar skall fördröjas. Utlänningsmål av kommer enligt kommitténs förslag att handläggas inom särskilda avdelningar hos länsrätterna och kammarrätten.

12.2.4 Meddelande dom och beslut

Kommitténs bedömning: Samma regler i forvaltningsprocessom i övrigt bör gälla för meddelande dom eller beslut. sen av

En dom eller ett beslut skall meddelas så snart det kan ske. För länsrätterna gäller att domen eller beslutet skall meddelas senast fyra veckor efter den dag då föredragningen avslutades. Om länsrätten avgör mål efter muntlig förhandling, räknas tiden från den dag då ett en förhandlingen avslutades. Om beslutet inte kan meddelas inom fyra veckor med hänsyn till målets eller frågans art eller av något annat särskilt skäl, får länsrätten bestämma att beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid, inte får längre än vad som är oundsom vara gängligen nödvändigt. För kammarrätterna gäller att kammarrätten, domen eller besluom inte kan meddelas inom fyra veckor efter föredragningen med häntet till målets eller frågans omfång eller art i övrigt eller av något annat syn särskilt skäl, får bestämma att domen eller beslutet skall meddelas inom viss angiven tid, inte får längre än vad som är senast som vara oundgängligen nödvändigt. Tidsfristen för att klaga på domar och beslut är i alla jämförbara typer mål tre veckor både inom förvaltningen och förvaltningsproav Inom förvaltningen och förvaltningsprocessen räknas tiden för cessen. överklaga ett beslut vanligen från det klaganden fick del av beslutet. att Fr.o.m. oktober 1998 gäller generellt att utgångspunkten för beräkning överklagandetiden för myndighet eller annan som företräder det av en allmänna är dagen då avgörandet meddelas i stället för delgivningsdagen. För den enskilde skall fristen även i fortsättningen räknas från delgivningen av beslutet.

272 Handläggningsregler

SOU 1999: l 6

När en myndighet skall underrätta part innehållet i beslut, en om ett bestämmer myndigheten hur underrättelsen beslutet skall tillom muntligt, genom vanligt brev, delgivning eller något genom annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, begär det. om parten Om en förvaltningsdomstol skall underrätta någon innehållet i om en handling eller om något annat, får det ske delgivning. Delgivgenom ning skall användas, det är särskilt föreskrivet eller det med om om hänsyn till syftet med bestämmelsen underrättelse framgår delom att givning bör ske, bör i övrigt tillgripas bara det är påkallat med men om hänsyn till omständigheterna.

Invandrarverket underrättar asylsökande sina beslut om genom verkets mottagningspersonal med hjälp tolk. Detta gäller antingen av sökandena finns på förläggning eller i enskilt boende. Biträdet under-

rättas per lösbrev. Ett problem är att sökande bor utanför förläggsom ning inte alltid kommer för att ta emot underrättelsen. Ibland har sökanden nåtts av besked sitt biträde. genom De rutiner som tillämpas i främst länsrätterna innebär att domar och beslut översänds till den kan överklaga med begäran vedersom om att börande genast skall återsända mottagningsbevis till domstolen. Sker inte detta görs påminnelse och vidare delgivningsförsök med rekom-

menderat brev. Förenklad delgivning 3 a§ delgivningslagen,

1970:428 innebär att domstolen först skickar upplysning till den en enskilde att förenklad delgivning kommer att användas i målet. När sedan handlingen skickas ut till den enskilde sänder domstolen minst en dag senare ett meddelande att den har sänts Den enskilde om ut. anses därefter delgiven två veckor efter det att meddelandet skickats till honom eller henne.

Att frångå de tidsfrister och den ordning i övrigt gäller för som

överklagande av förvaltningsmyndigheters och förvaltningsdomstolars

beslut inte lämpligt. Om dom eller beslut avkunnats i samband synes med muntlig förhandling räknas tiden från dagen för avkunnandet.

Möjligheterna att avkunna dom eller beslut i samband med muntlig förhandling bör i största möjliga utsträckning tas till vara. Överklagandetiden avseende Invandrarverkets beslut skulle falla

bort, om processen utformades enligt ansökan SIV-modellen eller av underställningsmodellen. Den därigenom tiden kan dock befaras vunna i stället gå åt för delgivning med utlänningen, förordnande biträde av och väntan på kompletteringar hos domstolen. Enligt kommitténs uppfattning kan några särlösningar delgivom ning och tidsfrister inte förordas.

Handläggningsregler 273

12.2.5 Parts rätt att få del

av uppgifter

Kommitténs bedömning: Något undantag bör inte göras från förvaltningsprocesslagens vanliga regler om när en part skall beredas tillfälle att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv.

För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller i princip bestämmelserna i 17§ förvaltningslagen. Dessa innebär att ett ärende inte får avgöras utan att parterna har underrättats om en uppgift

har tillförts ärendet någon annan än parten själv och att som genom parten skall ha fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från detta gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart

om obehövliga. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Underrättelseskyldigheten begränsas vidare bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt,

vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. genom

Tillämpningen bestämmelserna begränsas i vissa utlänningsären-

av den. En förutsättning för att de skall tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd är enligt 11 kap. 2 § UtlL att utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

I en departementspromemoria Ds In 1971:5 som låg till grund för bestämmelsen föreslogs undantag från kommunikationsprincipen i vissa utlänningsärenden. Det framhölls bl.a. att utredningen i ärenden

uppehålls- och arbetstillstånd som söktes från utlandet ofta var omom fattande och att det nya material som tillfördes ärendet oftast avsåg läget på bostads- eller arbetsmarknaden vilket utlänningen inte hade någon större möjlighet att yttra sig över. Vidare framhölls att undantagsbestämmelsema inte innebar förbud att kommunicera utredningsmaterial, detta önskvärt, t.ex. om personliga förhållanden var

om var berörda i materialet. Föredragande statsrådet godtog i propositionen prop. 1971:155 de föreslagna undantagen då utlänningen inte befinner sig i Sverige. Statsrådet ansåg vidare, i likhet med Invandrarverket, att kommunikation inte heller borde krävas i ärenden om återkallelse av

bosättningstillstånd permanent uppehållstillstånd när utlän-

numera

ningen har lämnat Sverige. Undantagen togs i 1954 års utlänningslag och har överförts till 1989 års lag.

För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i l8§ förvaltningsprocesslagen. Innan ett mål avgörs, skall parten få

274 Handläggningsregler SOU 1999: 16

kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltningslagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan skulle avsevärt försvåra genomförande av beslut i målet.

Undantaget i utlänningslagen från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i Sverige gäller både Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Bestämmelsen har enligt uppgift från Utlänningsnämnden inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i Sverige som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkallelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktualiserats. När ett sådant beslut av Invandrarverket har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera.

Enligt kommitténs uppfattning bör något undantag från kommuniceringsregeln inte gälla för domstolarnas del då ett beslut återkallande

permanent uppehållstillstånd har överklagats. Även i frågor tidsav om begränsat uppehållstillstånd får en sådan regel för domstolarnas del anses tveksam. I praktiken synes inte heller behovet av en sådan regel för överinstansemas del vara så stort. Då utlänningen har överklagat Invandrarverkets beslut, bör han eller hon också ha lämnat en adress där han eller hon kan nås.

Kommittén föreslår således inte någon undantagsregel för domstolamas del.

13 Särskilda om

frågor utlänningsdomstolarna

l l Domstolamas lokalisering

Kommitténs förslag: Kammarrätten i Stockholm skall utgöra Utlänningsöverdomstol. Regeringen får bestämma vilka länsrätter

skall utgöra utlänningsdomstolar. Kommittén förordar som som sådana länsrätterna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Även utlänningsdomstolamas domkretsindelning inte bör fastställas

om i lag utan överlämnas till regeringen att fatta beslut i förordning,

kommittén att de överväganden som kommittén har gjort om anser uppdelningen landet i utlänningsdomstolskretsar med hänsyn till nu

av rådande förhållanden bör redovisas.

Forumreglema för förvaltningsdomstolama innebär att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom domkrets ärendet först prö-

vars vats, inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat

om 14§ LAFD. Det är således den plats där beslutet fattas som styr forum, inte någon parts vistelseort.

Invandrarverket har stora ambitioner om tillgänglighet för att göra ansökan och också för utredning och beslutsfattande. Ambitionema grundas givetvis inte bara asylsökandes behov utan skall också tillgodose behoven hos dem gör andra ansökningar om uppehållstill-

som stånd utan samband med asyl, medborgarskap m.m.. Så länge det rör

Invandrarverkets interna organisation och beslutsfattande i de sig om vanliga förvaltningsrättsliga formerna är det knappast någon fråga för kommittén.

Annorlunda ställer det sig i den mån ärendena avgörs i domstol. Inte

det skulle röra sig beslutsfattande i första instans enligt den ens om om

kommittén förkastade ansökan SIV-modellen verkar det vara av av realistiskt att hantera ärenden i denna ordning än på tre eller fyra

mer platser i landet. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset tillgänglighet för den enskilde och å andra sidan intresset

276 Särskilda fågor om utlänningsdomstolarna SOU 1999: 16

att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Ett skäl till det är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på området, om antalet ärenden är för litet. Då utlänningsärendena inordnas i en allmän förvaltningsdomstol, bör domstolen inte vara så liten att utlänningsärendena blir helt dominerande. Det är dels olämpligt om man inte vill ha specialorgan, dels medför det stor sårbarhet flexibilitetsur synpunkt. Enligt kommitténs uppfattning måste behovet i asylärenden styra vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Det är i dessa ärenden som utredningen är tyngst, och det är i dem som behovet av muntlig förhandling är i särklass störst. Det är inte lämpligt att skilja ut de ärenden som inte är asylärenden och lägga endast sådana andra ärenden på någon annan domstol. Invandrarverket fattar i praktiken beslut i asylärenden endast vid Stockholms-, Göteborgs- och Malmökontoren, medan beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping. En ytterligare decentralisering för anses resurskrävande. Asylsökande har numera också större möjlighet än tidigare att själva välja vistelseort, och de väljer företrädesvis storstadsområdena. Kommittén anser det därmed inte meningsfullt att förlägga någon utlänningsdomstol utanför dessa regioner. Med hänsyn till detta och behovet att bygga upp erfarenhet och kompetens samt med tanke på vad som sagts om flexibilitet inom organisationen och betydelsen av att utlänningsmålen inte kommer att helt dominera domstolen innebär det att länsrätterna i Stockholms län, Skåne län och Göteborg bör utgöra utlänningsdomstolar. En uppdelning i domkretsar skulle då kunna se ut som följer. Länsrätten i Stockholms län Stockholms län, Uppsala län, Söder- manlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län och Gävleborgs län samt de övriga delar landet av som inte enligt nedan tillhör annan länsrätt. Länsrätten i Skåne län Skåne län, Blekinge län, Jönköpings, Kro- nobergs och Kalmar län. Länsrätten i Göteborg Västra Götalands län, Hallands län, Värm- lands län, Örebro län. En särskild fråga rör domkretsindelningen för ärenden som avgjorts av Invandrarverket centralt eller vid utlandsmyndighet. I avsaknad av annan bestämmelse kommer de att hamna inom samma domkrets som övriga beslut som fattats i Östergötlands län, dvs. överinstans blir utlänningsdomstolen i Stockholms län. Som Utlänningsöverdomstol anser kommittén att- i avsaknad av kammarrätt i Skåne annan kammarrätt än den i Stockholm inte bör komma i fråga. Det är den största kammarrätten med därmed störst

flexibilitet, och den ligger i det område där mycket stor del av

en avvisningsärendena aktualiseras.

l 3.2 Nämndemännen

l3.2.1 Val nämndemän i vissa domstolar

I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgodoses behovet insyn och lekmannainflytande genom deltagande av

av nämndemän. Nämndemän i länsrätter och kammarrätter, liksom nämndemän i hovrätter, utses val huvudsakligen av landstingsfull-

genom mäktige i respektive län. Nämndemän i tingsrätt väljs kommun-

av fullmäktige. Om det i domsaga ingår mer än en kommun, fördelar

en tingsrätten antalet nämndemän mellan kommunerna efter folkmängd.

Vid val nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får

allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke 4 kap. en 7 § RB 19 § LAFD. För att valbar till nämndeman skall man

resp. vara

svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet vara

hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig som eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.

Enligt förordningen 1983:382 om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama fastställer hovrättema och kammarrätterna själva hur många nämndemän

skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolama skall för som varje län inom domstolens domkrets, eller om del av län ingår i domkretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrättema i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer, liksom Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter, själva hur många nämndemän skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För

som övriga länsrätter och tingsrätter fastställer kammarrätten respektive hovrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. Om dessa sägs det särskilt i lagen 1969:246 om domstolar i fastighetsmål att de bör allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts

vara förhållanden. Fastighetsdomstol är den tingsrätt i ett län regeringen

som bestämmer. Nämndemännen utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige.

278 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna SOU 1999: 16

Som nämnts skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. Forum styrs alltså beslutsmyndigav var heten är belägen och inte av var den klagande är bosatt. Oavsett var klaganden är bosatt hämtas nämndemännen från länsrättens domkrets, dvs. länet.

13.2.2 Andra ledamöter i än

Utlänningsnämnden

ordförande

Utlänningsnämndens icke lagfarna ledamöter regeringen efter utses av nominering av de politiska partierna. I förarbetena till bestämmelsen uttalades prop. 1991/92:30 33 att s. det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag lekmän syftade inte bara av till att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän hade kanske sin mest väsentliga betydelse att det säkergenom ställer nämndens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena. Vidare förordades i propositionen att lekmännen skulle delas in i grupper med ansvarsområden efter ärendeslag och efter de länder som asylsökandena kom ifrån. Även lekmännen skulle därmed komma få att särskild erfarenhet ärenden med asylsökande från vissa bestämda av delar av världen. En sådan specialisering ansågs väsentlig för att de skulle få verkligt inflytande i beslutsprocessen. Under riksdagsbehandlingen instämde socialförsäkringsutskottet i bedömningen om gruppindelning av lekmännen. De skulle därigenom komma att få särskild erfarenhet ärenden med asylsökande från av vissa bestämda delar världen. I anledning motion uttalade av av en utskottet bet. l99l/92zSfU4 s. 10 att det var av stor betydelse att de lekmän som ingår i Utlänningsnämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet ansåg sig kunna utgå från att betydelsen härav skulle beaktas då lekmännen utsågs. Någon indelning av lekmannaledamötema i grupper har inte skett.

SOU 1999: 16 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna 279

13.2.3 Hur nämndemännen i

utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen bör utses

Kommitténs förslag: Nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen utses på samma sätt som nämndemän i länsrätter och kammarrätter. Eftersom domkretsen för dessa domstolar blir en annan än för den länsrätt respektive kammarrätt som de är knutna till måste nämndemännen dock utses i särskilda val.

Beträffande utseendet av de nämndemän i länsrätt och kammarrätt som skall delta i avgörandet av utlänningsmål finns olika möjligheter.

Den enklaste möjligheten är att respektive domstols vanliga nämndemän, utsedda genom val i landstinget, används. En annan möjlighet är att de liksom nämndemän i fastighetsdomstol utses särskilt och

- hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir utlänningsdomstolar och särskilda nämndemän för utlänningsmålen utses av landstingsfullmäktige på samma sätt som nämndemän i kammarrätt. Nämndemän för Utlänningsöverdomstolen hämtas på motsvarande sätt från hela landet. De kan ocksåliksom lekmannaledamöterna i Utlänningsnämnden utses av rege-

ringen på förslag av riksdagspartierna och kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av utlänningsärenden.

Användandet av respektive domstols vanliga nämndemän är enkelt att hantera men inte komplikationsfritt. En sak är att de nämndemän

är knutna till enskild länsrätt kommer bara från den länsrättens som en normala domkrets och inte från hela den domkrets som länsrätten kan ha utlänningsdomstol. Länsrätten i exempelvis Stockholms län har

som således inte nämndemän från andra län än Stockholms län, dvs. inte från några andra län som kan bli aktuella att ingå i domkretsen för länsrätten utlänningsdomstol. Motsvarande gäller kammarrättema. Om

som en kammarrätt blir ensam överinstans har den som vanlig kammarrätt inte nämndemän från andra delar av landet än de som ingår i dess ordinarie domkrets. Detta kan vara en nackdel från de synpunkter som lekmannainflytandet avser att tillgodose, i synnerhet om endast de tre storstadslänsrätterna blir utlänningsdomstolar.

Den nackdelen faller bort samtliga de nämndemän som valts vid

om de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen för den länsrätt

utgör utlänningsdomstol kan tjänstgöra som nämndemän vid utsom länningsdomstolen. Motsvarande skulle gälla för Utlänningsöverdomstolen och då innebära att alla kammarrättemas samtliga nämndemän skulle kunna tjänstgöra hos den kammarrätt som utgör Utlänningsöverdomstol. Kunskaper och insikter på området skulle därmed spridas

280 Särskilda frågor om utlänningsdomstolama SOU 1999: 16

inom en vid krets. Systemet kan dock med tanke de informationsoch utbildningsinsatser som behövs bli onödigt kostsamt. Det förefaller också att kunna bli administrativt tungrott att de länsrätter som utgör utlänningsdomstolar som sådana skall fördela nämndemannauppgiftema bland en betydligt större krets nämndemän än annars. Motsvarande gäller for kammarrätten som Utlänningsöverdomstol.

Ofrånkomligen kommer särskild information och utbildning att behövas inte bara för juristdomare och personal hos utlänningsdomstolarna utan även för nämndemännen, både inledningsvis och kontinuerligt. Detta tyder på att kåren nämndemän vid en länsrätt som utlänningsdomstol inte bör utgöras av den samlade nämndemannakåren för samtliga de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen. Inte heller bör samtliga de nämndemän som tjänstgör i landets kammarrätter tjänstgöra som nämndemän i kammarrätten som Utlänningsöverdomstol.

Alternativen bör därför vara antingen att anlita den for respektive domstol ordinarie nämndemannakåren eller att nämndemännen for utlänningsdomstolama och Utlänningsöverdomstolen utses i särskilda val. Enligt kommitténs uppfattning är det senare alternativet att föredra. Nämndemännen kan då utses så att olika delar av domkretsen blir representerade. Detta kan vara särskilt angeläget om endast länsrätterna i de tre storstadsområdena utses till utlänningsdomstolar. Genom att utlänningsdomstolama och Utlänningsöverdomstolen får egna nämndemän kan dessa ges nödvändig grundutbildning och kommer dessutom att kunna bygga upp önskvärd erfarenhet.

Dessa nämndemän kan utses antingen av landstingsfullmäktige på sätt som motsvarar det som gäller för nämndemän i kammarrätt eller centralt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. i praktiken Domstolsverket. I båda fallen sker nominering av partierna. Kommittén anser inte att det finns några särskilda skäl för att nämndemännen skall utses centralt av regeringen eller annan myndighet. Valet bör därför på motsvarande sätt som gäller för nämndemän göras av landstingsfullmäktige.

En annan fråga är om nämndemännen i utlänningsdomstolama samtidigt bör kunna vara nämndemän i andra mål i den kammarrätt respektive länsrätt där de är valbara som sådana. Detta kan inte uppnås automatiskt, eftersom de olika kategorierna nämndemän utses för olika geografiska områden. Däremot bör det inte få vara något hinder for

en person att vara nämndemän i utlänningsdomstol att han eller hon också är nämndemän i en motsvarande länsrätt. Detsamma gäller nämndemännen i Utlänningsöverdomstolen i förhållande till kammarrättema.

14 Processuella beslut

14.1 Gällande ordning för

överklagande

14.1.1 Olika former av beslut

Utöver beslut som har behandlats finns i utlänningsärenden

de typer av också vissa andra beslut som myndigheterna Invandrarverket eller en

polismyndighet kan fatta och som nu kan och även i fortsättningen

måste kunna överklagas. Besluten avser i första hand användandet av vissa tvångsmedel enligt utlänningslagen: förvar och omhändertagande av biljett. Myndigheternas beslut i dessa ärenden överklagas nu till allmän förvaltningsdomstol. Vidare finns beslut i frågor offentligt bi-

om träde. Sådana beslut av förvaltningsmyndighet överklagas nu till Utlänningsnämnden. Härutöver finns andra ersättningsbeslut samt beslut om avvisande av ombud eller biträde och om jävsinvändning. Slutligen finns också beslut om betalningsskyldighet för transportörer och

om avgift för resedokument.

14.1.2 Förvar

Beslut om förvar eller uppsikt fattas enligt 6 kap. 9 § UtlL av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet kan utom

- Invandrarverket och Utlänningsnämnden också vara en polismyndig-

het. Vidare kan regeringen anses som handläggande myndighet, men beslut om förvar eller uppsikt fattas då av det statsråd som skall föredra ärendet i regeringen.

Beslut om förvar som har fattats av Invandrarverket, Utlänningsnämnden eller en polismyndighet får av utlänningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol 7 kap. 7 § UtlL. Om ett förvarsbeslut har fattats av föredragande statsrådet, kan beslutet på begäran av utlänningen prövas av Regeringsrätten.

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

282 Processuella beslut

Innebörden att ett beslut får överklagas till allmän förvaltnings-

av domstol är att det får överklagas till länsrätten och därefter enligt allmänna regler i förvaltningsprocesslagen till kammarrätten och Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs alltid vid överklagande till Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs i förvarsärenden också vid överklagande till kammarrätten.

Invandrarverket har sedan oktober 1997 det huvudsakliga ansvaret för placering och behandling utlänningar har tagits i förvar

av som 6 kap. 16-31 UtlL. Verket får under vissa förutsättningar besluta

utlänning skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisatt en arrest. I dessa fall gäller om behandlingen lagen 1976:371 om behandlingen häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Invand-

av rarverkets beslut placering och behandling av förvarstagna får

om enligt 7 kap. 7 a § UtlL överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som

nämnts innebär det att länsrätt är första domstolsinstans. nyss Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

14.1.3 Omhändertagande av biljett

Såväl Invandrarverket som en polismyndighet får enligt 5 kap. 4 § UtlL under vissa förutsättningar omhänderta en utlännings biljett för resan från Sverige. Myndigheten får också försöka lösa in biljetten om den

skulle förlora sitt värde. Verkets eller polismyndighetens beslut annars får enligt 7 kap. 6§ UtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs hos kammarrätten.

14.1.4 Frågor om offentligt biträde

Grundläggande bestämmelser offentligt biträde finns numera i

om lagen 1996:1620 om offentligt biträde. Vissa bestämmelser om offentligt biträde i utlänningsärenden finns numera också i utlänningslagen 11 kap. 8-10 §§ och i lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelserna i utlänningslagen avser dels de materiella förutsättningarna tör att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och dels vart beslut överklagas. Lagen om särskild utlänningskontroll innehåller motsvarande bestämmelser, nämli-

dels de materiella förutsättningarna för att biträde skall förordnas, gen

fattar beslut i ärende hos regeringen och hur de överkladels vem som

För frågan vem som fattar beslut i ärenden hos annan myndiggas. om het än regeringen gäller däremot den allmänna regeln i lagen om

Processuella beslut 283

offentligt biträde att beslut fattas av den domstol eller myndighet

som handlägger det mål eller ärende som biträdesförordnandet Det

avser. innebär att Invandrarverket fattar beslut i frågor rör offentligt

som biträde i ärenden som handläggs hos verket och att polismyndighet beslutar om offentligt biträde i ärenden hos polismyndigheten. I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Det är i de allra flesta fall Invandrarverket som prövar frågan

om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i begränsad utsträckning prövas den av andra myndigheter polismyndighet, Utlänningsnämnden eller tjänsteman i Regeringskansliet. Utlänningsnämndens befattning med frågor offentligt biträde inskränker sig

om normalt till ersättningsfrågor och frågor om byte av biträde. Utom i ärenden om s.k. ny ansökan tar nämnden endast undantagsvis ställning till frågor som gäller rätt till offentligt biträde.

För överklagande av beslut av förvaltningsmyndighet i frågor

om offentligt biträde i utlänningsärenden gäller reglerna i utlänningslagen att sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. Som förvaltningsmyndighet räknas i detta fall inte bara Invandrarverket och polismyndighet utan även departementstjänsteman som utsetts att fatta beslut i ärende hos regeringen se prop. 1996/97:9 190,

s. prop. 1978/79:90 s. 501.

Utlänningsnämndens beslut i frågor som rör offentligt biträde får inte överklagas. Nämnden är således sista instans i dessa frågor sig

vare det rör sig om ett beslut med anledning av ett överklagande eller ett beslut som nämnden fattat som första instans.

Ersättning till offentligt biträde fastställs i samband med att det ärende förordnandet avser avslutas 5§ lagen offentligt biträde

om jämförd med 28 § rättshjälpslagen.

De allmänna reglerna i lagen om offentligt biträde överklagande

om av en domstols eller en myndighets beslut i frågor om offentligt biträde innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som gäller för överklagande av dom eller beslut i det mål eller ärende i vilket biträdet har förordnats 7 §. För utlänningsärendenas del innebär det att, om inte specialregeln om överklagande funnits i utlänningslagen, beslut

av polismyndighet skulle ha överklagats till Invandrarverket.

Beslut av en hovrätt eller kammarrätt i en fråga om ersättning till offentligt biträde som överklagats dit får inte överklagas, inte rätten

om av särskilda skäl tillåter det s.k. fullföljdsförbud med ventil, 7 § lagen om offentligt biträde.

Ett beslut enligt lagen offentligt biträde får enligt särskild

om en bestämmelse 8 § i den lagen överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket. Om Invandrarverket avslår en begäran om

284 Processuella beslut

offentligt biträde är Domstolsverket således utlänningens motpart vid ett eventuellt överklagande. Domstolsverket får överklaga ett beslut även till förmån för enskild part. På grund denna särskilda

en av bestämmelse blir alltså Invandrarverket inte den enskildes motpart i den frågan, verket utan specialbestämmelsen skulle ha blivit.

som

14.1 till än offentligt biträde

Ersättning annan

Även än offentligt biträde kan ha rätt till ersättning i utlännings-

annan ärenden. Det kan gälla utlänningen själv eller som kan få ersätt-

annan, ning för inställelse till förhandling eller annan muntlig handläggning 6 kap. 15 § och ll kap. 1 § UtlL. Det kan också gälla den som är tolk vid handläggningen av ett ärende enligt utlänningslagen 11 kap. 5 § UtlL.

Ett beslut förvaltningsmyndighet om ersättning enligt utlän-

av en ningslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten 7 kap. 9§ UtlL. Beslutet får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

14.1.6 Avvisande ombud eller biträde

I paragraf i utlänningslagen rör ersättningsbeslut nämns

samma som också förvaltningsmyndigheters beslut att avvisa ombud eller biträde. Även sådana beslut får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Bestämmelser avvisande ombud eller biträde finns i 9 § för-

om av valtningslagen samt 34 och 48 förvaltningsprocesslagen. Om ett ombud eller biträde visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom eller henne som ombud eller biträde i ärendet. Beslutet får överklagas särskilt, dvs. utan samband med ärendet i övrigt, och i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Att beslut får överklagas i ordning som det beslut varigenom

samma myndigheten avgör ärendet innebär att Invandrarverkets beslut att avvi-

ett ombud eller biträde i ett utlännings- eller medborgarskapsärende sa överklagas till Utlänningsnämnden. Det torde innebära att ett sådant beslut polismyndighet i ett avlägsnandeärende skall överklagas till

av Invandrarverket, och att Invandrarverkets beslut därefter får överklagas till Utlänningsnämnden.

De berörda reglerna inte frågor om biträden som offentliga

nu avser biträden, vilket kan finnas anledning att erinra Frågor entledi-

om. om

Processuella beslut 285

gande och byte av offentliga biträden avgörs enligt de särskilda

reglerna om offentliga biträden.

14.1.7 J ävsinvändning

I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut och beslut om avvisande av ombud eller biträde nämns också förvaltningsmyndigheters beslut i jävsfråga. Även sådana beslut får enligt utlänningslagen överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Av lagtexten framgår inte klart vart överklagandet skall ställas, men den rimliga ordningen bör att överklaganden i dessa frågor, liksom överklaganden

vara av beslut att avvisa ombud eller biträde, ställs till den myndighet som är överinstans i huvudärendet dvs. i fråga om beslut av Invandrarverket Utlänningsnämnden. Uppfattningen att överklagandet skall ställas till den myndigheten, såväl i frågor om avvisande av ombud eller biträde som i jävsfrågor, framförs också i Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjös kommentar till utlänningslagen femte upplagan, s. 291.

Mera utförliga bestämmelser om jäv finns i förvaltningslagen ll och 12 §§. Jävsgrundema innefattar sakägar-, intresse- och släktskapsjäv, ställföreträdarjäv, s.k. tvåinstansjäv, ombuds- och biträdesjäv samt en s.k. generalklausul som syftar till att fånga sådana jävs-

upp situationer inte täcks de övriga jävsgrundema. Enligt denna

som av klausul blir den som har att handlägga ett ärende jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet är ägnad att rubba förtroendet

som till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

En myndighets beslut i en jävsfråga får enligt förvaltningslagentill skillnad mot vad som gäller enligt utlänningslagen och förvaltningsprocesslagen, som framgår nedan överklagas endast i samband

med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Någon särskild regel om vart beslutet skall överklagas har således inte behövts. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltningsförfarandet inte tillåta att beslut om ogillande av jävsinvändning får överprövas redan före myndighetens prövning av huvudsaken se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, s. 142.

Enligt förvaltningsprocesslagen 34 § får beslut att ogilla jävsinvändningar överklagas särskilt. Huvudmotivet för denna ordning är att det från processekonomisk synpunkt är angeläget att få frågan

om ogillad jävsinvändning överprövad, innan målet börjar handläggas i sak.

I fråga om ett eventuellt beslut av polismyndighet i jävsfråga torde gälla detsamma som sagts om avvisande av ombud eller biträde.

286 Processuella beslut

14.1 kostnadsansvar för återresor

Transportörs

I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser som i vissa fall ålägger transportören kostnadsansvar för en utlännings återresa från Sverige. Kostnadsansvaret gäller utlänningen har kommit till Sverige med

om ett fartyg eller ett luftfartyg och avvisas därför att hon eller han saknar

eller de tillstånd krävs för att resa i landet eller medel för pass som sin hemresa. Transportören kan i vissa fall befrias helt eller delvis från skyldigheten.

Reglerna beslutsmyndighet finns i utlänningsförordningen

om 7 kap. 8 §. Beslut fattas av den myndighet som verkställer avvisning-

I 9§ kapitel hänvisas beträffande överklagande av dessa en. samma beslut till bestämmelserna i 22 a§ förvaltningslagen om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

14.1.9 Avgifter i vissa ärenden

I utlänningsförordningen finns vidare bestämmelser om avgifter i vissa ärenden. I huvudsak hänvisas till avgiftsförordningen 1992:191, enligt vilken beslut om ansökningsavgift i regel får överklagas i samma ordning gäller för beslut i ärendet. Beträffande beslut om utfär-

som dande resedokument och förlängning giltighetstiden för ett

av om av sådant dokument anges det i utlänningsförordningen att sådana beslut får överklagas i samma ordning som gäller för andra beslut i fråga om resedokument.

14. 1 10 Ny huvudregel i förvaltningslagen

. Enligt fr.0.m. oktober 1998 gällande bestämmelse i förvaltnings-

en lagen 22 § den nya huvudregeln skall beslut överklagas hos

a - allmän förvaltningsdomstol, inte annat framgår av särskilda före-

om skrifter.

Processuella beslut 287

14.2 Förslag till instansordning

Kommitténs förslag: Beslut i processuella frågor skall överklagas i samma ordning som gäller för utlännings- och medborgarskapsären-

den i övrigt. En polismyndighets beslut i processuella frågor över-

klagas dock direkt till utlänningsdomstol. Detsamma gäller om myndigheten har beslutat om kostnadsansvar för transportör.

Inledningsvis vill kommittén konstatera att en förändrad instansordning enligt kommitténs förslag ger möjlighet att förenkla instans- och överklagandeordningen för vad här kallas processuella beslut. Över-

som klagandeordningen för samtliga beslut.

kan göras gemensam

Bakgrunden till att vissa beslut i utlänningsärenden enligt den gällande ordningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol är Europakonventionens bestämmelser om domstolsprövning av frihetsberövanden och civila rättigheter. Besluten i dessa frågor förvar och

omhändertagande av biljett, ersättning i vissa fall- bör i fortsättningen överprövas av de utlänningsdomstolar som kommittén föreslår skall ingå i de allmänna förvaltningsdomstolama. För närvarande krävs prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätt. Motsvarande krav bör enligt kommitténs uppfattning krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen av en utlänningsdomstols beslut.

Även frågor offentligt biträde bör i fortsättningen inordnas i

om samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Detsamma gäller beslut av en departementstjänsteman i ärenden hos regeringen.

Beträffande de nu nämnda frågorna förefaller det tveklöst vara lämpligast att beslut liksom hittills skall kunna överklagas särskilt, dvs. utan samband med beslut om avgörande av ärendet i sak. I fråga om förvar, som är ett frihetsberövande, är det nödvändigt; Liksom hittills skall också beslut om förvar kunna överklagas utan begränsning till viss tid.

Beslut att avvisa ett ombud eller biträde som den enskilde har anlitat kan också inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Motsvarande gäller beslut att ogilla en jävsinvändning.

Kommittén har även i dessa frågor övervägt att för beslut av utlänningsdomstol i ersättningsfrågor införa institutet fullföljdsförbud med

10 19-0303Ökadrättssäkerhet

288 Processuella beslut

ventil. Argumentet att instanskedjan förkortas i förhållande till nuvarande ordning gäller inte här. Med tanke att institutet är tämligen oprövat och att det antal ärenden som det rör sig om torde vara mycket lågt anser kommittén dock inte att det finns anledning till sådan ord-

en ning.

En annan fråga som kommittén också anser bör behandlas är frågan om rätten att överklaga beslut att avvisa ombud eller biträde eller att ogilla jävsinvändning utan samband med ärendet i övrigt. Enligt gällande ordning finns denna rätt. Den har såvitt känt inte orsakat problem. Beträffande det alldeles övervägande antalet utlänningsärenden är det också svårt att se några problem med en ordning där ett avgörande

av ärendet i sak får anstå till dess den processuella frågan är avklarad, vilket i det fåtal fall den frågan aktualiseras inte kan antas medföra någon lång tidsutdräkt. Den enda typ av ärenden där problem skulle kunna uppstå synes vara ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet. I undantagsfall, där ett avvisningsbeslut är brådskande, skulle det finnas möjlighet att fördröja beslutet genom exempelvis en jävsinvändning och överklagande av beslut att avslå en sådan invändning. Farhågan förefaller emellertid långsökt, och kommittén sig

anser inte heller ha anledning att föreslå någon annan ordning för dessa frågor än den som nu gäller. Talan bör således även i fortsättningen kunna föras utan samband med avgörande i sak.

Ärenden transportörs kostnadsansvar skiljer sig från övriga

om ärenden genom att tvistefrågan inte egentligen hänger med

samman uppehållstillståndsärendet i övrigt. Tvisten råder mellan staten och

en person som inte medverkar i det ärendet. Detta kan tala för att den rådande ordningen med överklagande till allmän förvaltningsdomstol med Regeringsrätten högsta instans skall behållas. Å andra sidan

som kan mycket av processmaterialet i en sådan tvist den karaktären

vara av att det vanligen förekommer i utlänningsärenden. Det kan därför enligt kommitténs uppfattning vara mindre lämpligt att dessa tvister kan överklagas till alla länsrätter. En lämpligare ordning är att dessa tvister förs in i samma överklagandeordning som gäller för utlänningsärenden i övrigt. De kommer därigenom endast att handläggas vid sådana länsrätter som utgör utlänningsdomstolar samt vid den kammarrätt

som utgör Utlänningsöverdomstol.

Regeln i utlänningsförordningen om överklagande av avgiftsbeslut innebär att sådana beslut överklagas i ordning beslut i det

samma som ärende till vilket avgiften hänför sig. Kommittén ansluter sig till en sådan ordning.

I vissa av de frågor här diskuterats kan beslut fattas polis-

som av myndigheten, och kommittén föreslår inte någon ändring i detta hänseende. Frågan uppstår då om överklaganden i dessa frågor bör ta vägen

Processuella beslut 289

över Invandrarverket på det sätt som nu gäller för beslut om avvisning och enligt kommitténs förslag även fortsättningsvis skall gälla. De

som beslut polismyndighet som nu inte överklagas till Invandrarverket är

av beslut förvar och omhändertagande av biljett samt beslut om betal-

om ningsskyldighet för transportör, som alla går direkt till förvaltningsdomstol, och beslut i frågor om offentligt biträde, som går direkt till Utlänningsnämnden.

Beslut förvar måste snabbt kunna komma under domstolspröv-

om ning och någon omväg över Invandrarverket för överklagande av dessa beslut bör inte komma i fråga. Kommittén anser inte heller att det finns anledning att för de andra beslut som enligt nuvarande ordning överklagas direkt till länsrätt införa ordningen att de först skall prövas av Invandrarverket. Ett skäl skulle kunna vara att det skulle bli en enhetli-

ordning för i domstol är den enskildes motpart. Detta gare vem som skäl är dock enligt kommitténs uppfattning svagare än skälet att Invandrarverket inte bör införas ytterligare instans. Beslut av

som en polismyndighet i de ärenden är i fråga bör alltså överklagas

som nu direkt till utlänningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

Inte heller i frågor om avvisande av ombud/biträde eller ogillande

jävsinvändning situationer som säkerligen både är och kommer att av förbli undantagsfall hos polismyndigheten bör en ordning infö-

rena -

där polismyndighetens beslut först skall överklagas till Invandrarras verket och därefter verkets beslut överklagas till utlänningsdomstol. Polismyndighetens beslut bör således även i dessa fall överklagas direkt till utlänningsdomstol, och för överklagande till Utlänningsöverdomstolen bör krävas prövningstillstånd.

Med dessa överväganden inställer sig frågan ordningen med att

om polismyndighetens beslut om avvisning överklagas till Invandrarverket bör behållas. Med hänsyn till verkets roll central utlänningsmyn-

som dighet dock kommittén att denna ordning bör behållas.

anser

14.3 Förvarsbeslut av statsråd

Kommitténs bedömning: Någon ändring bör inte göras. Beslut av statsråd skall således även i fortsättningen överklagas till Regeringsrätten.

Enligt nuvarande regler kan det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen besluta förvar. Det är enligt 7 kap.

290 Processuella beslut

7§ UtlL Regeringsrätten som i dessa fall har att pröva om åtgärden skall bestå. Prövning görs om utlänningen begär det.

Eftersom regeringens befattning med utlänningsärenden kommer att finnas kvar, bör den gällande ordningen få bestå även i detta avseende. Frågan om förvarsbeslut av statsråd i säkerhetsärenden diskuteras dock även i kapitel 19.

14.4 Överlämnande av ärenden

14.4.1 Överlämnande ärenden till högre instans

Kommitténs förslag: Ett ärende kan lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller

av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende prövas

som av den högre instansen. En förutsättning för detta är att såväl den ärendet den högre instansen medger det.

rör som

Enligt nuvarande bestämmelser 7 kap. 11 § UtlL kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. Invandrarverket får således lämna över ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon lik-

annan nande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. Invandrarverket skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till Utlänningsnämnden, och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen.

Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare Invandrarverket och Utlänningsnämnden samtidigt meddela sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga 7 kap. 5 § UtlL. Såvitt avser Utlänningsnämnden gäller det dock inte om det för barnet åbero-

asylskäl, det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Även pas om regeringen kan meddela motsvarande beslut 7 kap. ll § tredje stycket.

Metoden att hoppa över instanser och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte invändningsfri. Metoden blir diskuta-

än mer bel vid domstolshandläggning. Ett yttrande från Invandrarverket kan inte ersätta ett regelrätt avgörande som kan överklagas enligt vanliga

Processuella beslut 291

regler, än mindre kan ett yttrande av utlänningsdomstolen ersätta ett överklagbart beslut. Alternativet är att låta det ärende som hunnit upp i instansema vila i avvaktan på att det senare tillkomna ärendet avgörs. Detta alternativ tillgodoser kravet på att den som får avslag på en asylansökan skall kunna få avslagsbeslutet överprövat.

Samtidigt kan det ofta antas förhålla sig så att uppgifter från en medlem i familj ofta kan stödja en annan familjemedlems uppgifter.

en Detta talar för att överlämnande ett ärende till en högre instans bör

av kunna ske. Kommittén anser därför att en sådan möjlighet bör behållas, även sedan prövningen överförts till domstolssystemet. En lägre instans bör således kunna överlämna ett ärende till en högre grund av familjeanknytning. En förutsättning bör dock vara att den frågan rör, dvs. den ärende skall överlämnas, samt den mottagande domstolen

vars lämnar sitt medgivande.

Om medgivande inte lämnas, har den domstol där den första familjemedlemmens mål handläggs att avgöra om det målet skall vilandeförklaras i väntan på att den familjemedlemmens ärende avgörs.

senare Detta gäller, när den senare familjemedlemmen åberopar egna asyleller andra skäl för uppehållstillstånd. Om det åberopade skälet endast

anknytning till den första familjemedlemmen, finns det inte avser någon anledning att låta den första familjemedlemmens ärende vila.

Vad sagts personer. Den vidare möjligheten att

som nu avser vuxna besluta uppehållstillstånd för barn under 16 år som finns i utlän-

om ningslagen bör behållas, dvs. beslut bör kunna meddelas även om ingen lägre instans har prövat frågan. Även för detta fall bör betonas att,

om det för barnet åberopas egna asylskäl, skall dessa prövas i vanlig ordning det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Om det för barnet

om har åberopats risk för dödsstraff eller tortyr eller annan behandling i strid med Europakonventionens artikel 3 och påståendet inte kan läm-

utan avseende, får ett beslut avvisning eller utvisning inte fattas, nas om

beslutet inte kan prövas i högre instans. om

Möjligheten att lämna över ärenden till högre instans på grund av familjeanknytning bör finnas även i de situationer då regeringen enligt kommitténs förslag är högsta instans. Så kan bli fallet i s.k. säkerhetsärenden. Då familjemedlems uppehållstillstånd och frågan om

en avvisning/utvisning familjemedlemmen endast beror på om en

familjemedlem får tillstånd eller inte, bör överlämnande med den annan enskildes medgivande kunna ske till regeringen. Även här måste

även dock beaktas att Europakonventionens krav inte åsidosätts.

Frågan gränsdragning mellan säkerhetsärenden och andra ären-

om den behandlas i kapitlet om säkerhetsärenden.

292 Processuella beslut

14.4.2 Överlämnande mellan sidoordnade instanser

Kommitténs bedömning: Mål skall kunna lämnas över mellan

utlänningsdomstolama enligt de vanliga reglerna för länsrätter i

lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

En annan fråga som kan aktualiseras när flera sidoordnade instanser kommer att handlägga ärenden är frågan om överlämnande mål

av mellan sådana instanser. Den frågan saknar med dagens ordning aktualitet. Överflyttande av ärenden mellan Invandrarverkets olika regioner

intern fråga för verket. är en

I 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns en föreskrift om sammanläggning av mål vid flera länsrätter och överlämnande

om av mål från länsrätt till Om det vid än länsrätt

en en annan. mer en förekommer flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrättema. En länsrätt får också, om det finns särskilda skäl, lämna över ett mål till en annan länsrätt handlägger

som sådana mål. Förutsättningen är i båda fallen att åtgärden kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En motsvarande bestämmelse for kammarrätternas del finns i 8 a Vidare finns regel att länsrätt

en om och kammarrätt i de fall domstolen, när ett mål inleds finner att den inte är behörig, får lämna över målet till behörig domstol. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan respektive domstolar meddelas av regeringen. Reglerna överlämnande mål till domstol

om av annan vid särskilda skäl och om överlämnande från obehörig till behörig domstol infördes i lagen i samband med den senaste översynen for-

av valtningsprocesslagen prop. 1997/981101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:374 och trädde i kraft den l oktober 1998.

Tolkningen av rekvisitet "mål som har nära samband med varandra" bör enligt propositionen s. 100 inte medföra att regeln överläm-

om nande av mål ges en alltför vid tillämpning. l fråga om överlämnande av mål från en behörig domstol utan att målet har nära samband med ett annat mål sägs i propositionen att det enligt regeringens mening ligger nära till hands att anta att ett behov av att överlämna mål där muntlig förhandling skall hållas kan uppstå i så gott som alla måltyper. I takt med att det muntliga inslaget ökar i förvaltningsprocessen- delvis till följd av Europakonventionens krav kan också behovet att över-

- av lämna mål öka. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det

uppstår behov av muntlighet i förfarandet är främst ekonomiska. Vid

en diskussion om fördelarna med en möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna måste även inverkan den tvåpartsprocessen beak-

av nya tas. Om ett mål lämnas över till en annan domstol för att den enskilde

Processuella beslut 293

skall få närmare till domstolen, kan det innebära längre resa för det

en allmännas företrädare. Överlämnande mål mellan domstolarna utan

av att det fanns samband mellan målen skulle därför kräva att det finns särskilda skäl. Regeln försågs också med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det skulle inte vara möjligt att överlämna ett mål till domstol normalt aldrig handlägger mål

en som

den aktuella typen. Det framhölls också att regeln är avsedd för av enskilda fall och att det inte skulle kunna komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat forumreglerna i allmänhet. Inte heller bör regeln

som ger utnyttjas för att åstadkomma utjämning arbetsbördan mellan olika

en av domstolar.

De återgivna reglerna och motivuttalandena bör enligt kommitténs uppfattning tillämpliga även mellan de länsrätter som utgör utlän-

vara

ningsdomstolar.

SOU 1999: 16 295

15 Behovet av och

länderkunskap annan ny kompetens

1 1

Länderkunskap

Kommitténs bedömning: Uppbyggnaden av Invandrarverkets

informationssystem, Lifos, samt ytterligare erfarenheter av systemet

bör avvaktas.

Domstolamas bibliotek och tillgång till informationskällor får

utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya uppgifterna.

Domstolarna bör självfallet ha enkel tillgång till de externt tillgäng-

liga uppgifterna i Lifos.

Kommittén skall enligt sina direktiv föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinformationssystem kan skapas.

Kommittén har i avsnitt 3.3 lämnat en redogörelse för hur olika slags information i utlänningsärenden inhämtas och lagras, både uppgifter i enskilda ärenden och allmän information. Beträffande lagringen av information sker sådan inom såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden. Infonnationslagringen inom Invandrarverket sker till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos.

Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömning utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom

av om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier och vilken typ politisk aktivitet eller tillhö-

om av righet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra i samhället. För riktig bedömning

grupper en

trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess av geografi, kommunikationer med andra länder, hur pass utfärdas, eventuella krav på utresetillstånd, utresekontroll m.m. För bedömning inte

296 Behovet länderkunskap och kompetens SOU 1999: 16 av annan ny

bara av asylärenden utan också t.ex. ansökningar familjeåterav om förening är det vidare många gånger stort värde med vad kan av som kallas kulturkompetens, hur man ingår äktenskap, får vem som ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur på tid och avstånd man ser m.m. Kommittén konstaterar att ett basinformationssystem har byggts upp inom Invandrarverket. Kommittén utgår från att höga krav ställs på informationens och systemets kvalitet och på möjligheterna att tillgodose behovet av insyn och tillgänglighet med bibehållen säkerhet för uppgifter som inte kan göras offentliga. Det är enligt kommitténs uppfattning naturligt att huvudansvaret för informationsinhämtning och ansvaret för informationssystemet ligger hos Invandrarverket. De fortsatta erfarenheterna systemet bör avvaktas. av Frågan om de i sekretesslagen angivna begränsningarna parts av en insyn i vad tillförts ärendet behandlas tillsammans med andra seksom

retessfrågor kapitel 17.

Vad som bör behandlas här är frågorna dels domstolarnas tillom gång till länderinformation, dels om enskilda parters och i någon mån allmänhetens tillgång till bakgrundsmaterial, s.k. allmän information om förhållanden i och bedömningar förhållanden i olika länder. av En av fördelarna med prövning i domstol kommittén att anser vara uppgifter om förhållanden i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt i en tvåpartsprocess än vad som för närvarande är fallet. Tanken är således att Invandrarverket skall lägga fram vad är känt förhållandena i det land sökanden som om som flytt från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara osanna eller orimliga med hänsyn till sin kunskap förhålom landena i landet. Samtidigt kan det inte bortses från att domstolarna har en egen

utredningsskyldighet enligt 8§ förvaltningsprocesslagen att tillse att

målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolama behöver också ha en allmän och kvalificerad kunskap förhållanden i olika om länder och mänskliga rättigheter bakgrundsorientering för att om som kunna bedöma uppgifter som läggs fram parterna. Kommittén av anser sig kunna utgå från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor mänskliga rättigheter i om olika länder. Detta intresse kan också antas bli stimulerat de av nya arbetsuppgifterna. Domstolamas bibliotek innefattande källor olika slag- kommer - av sålunda att behöva kompletteras. Möjligheten att på Internet med den mängd värdefulla information där finns måste göras lätt tillsom gänglig för domstolarna. De erfarenheter kunskapsuppbyggnad av som

finns hos Utlänningsnämnden bör tas till Tillgång behöver

vara. ges också till Invandrarverkets länderinformationssystem.

Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens 297

15.2 kompetens hos domstolarna

Frågor krav på kompetens uppstår i främst två hänseenden.

om nya Domstolama behöver ny kompetens inom rättsområdet utlännings- och folkrätt samt i fråga förhållanden i andra länder och om bedöm-

om ningen uppgifter sådana förhållanden. Inom domstolarna kom-

av om

således att behövas såväl juridisk vidareutbildning som utbildning mer

förhållanden i andra länder och källor till sådan information. om om Domstolarnas bibliotek och kunskapssamlande kommer att behöva ses

over.

15.3 hos Invandrarverket

Ny kompetens

En procedur med tvåpartsförfarande och muntlig förhandling i domstol ställer också och högre kompetenskrav Invandrarverkets perso-

nya nal.

De förslag kommittén lägger fram kommer att påverka arbetet hos Statens invandrarverk i flera avseenden. Det gäller framför allt försla-

att verkets beslut i de flesta fall skall kunna överklagas till gen om domstol och ordning skall ersätta det nuvarande systemet

om en ny som med s.k. ansökningar när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning

nya eller utvisning skall omprövas.

Förslagen ställer vidare ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén har därför i avsnitt l2.1.2 pekat på några konkreta åtgärder som bör kunna bidra till kortare handläggningstider.

l5.3.l Utredning och muntlig handläggning

Kommitténs förslag att beslut av Statens invandrarverk i stor utsträckning skall kunna överklagas till utlänningsdomstolar kommer att understryka kraven domstolsliknande förfarande även hos Invand-

ett mer rarverket med ett större inslag muntlig handläggning. Kommittén

av delar i och för sig den bedömning gjordes i den migrationspolitiska

som propositionen prop. 1996/97:25 200 att det inte skulle vara lämpligt

s. att närmare reglera i vilka fall beslutsfattaren själv skall sammanträffa med utlänningen. Kommittén vill emellertid understryka vikten av att såväl handläggare beslutsfattare sammanträffar med utlänningen i

som närvaro utlänningens biträde vid ett förhandlingsliknande samman-

av träde i så stor utsträckning som möjligt.

298 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens SOU 1999: 16

15.3.2 Behov av juridisk kompetens

Förslaget om en tvåpartsprocess när ett ärende överklagas innebär att det kommer att krävas en företrädare för Invandrarverket kan

som uppträda som utlänningens motpart i överklagade ärenden hos utlänningsdomstolen och även i de ärenden som överklagas från utlänningsdomstolen till Utlänningsöverdomstolen.

Det kan i ett mycket stort antal fall rörande avvisning och utvisning bli fråga om muntlig förhandling i utlänningsdomstolen. Vid avvisning med omedelbar verkställighet liksom i övriga ärendetyper kan det antas bli vanligt att ärendet kan avgöras utan muntlig förhandling.

De allra flesta asylsökande som får avslag sitt överklagande i utlänningsdomstolen torde överklaga beslutet till Utlänningsöverdomstolen. I ärenden om prövningstillstånd kommer processen i princip att

skriftlig. Även i ärenden där prövningstillstånd har meddelats vara kommer det sannolikt att i stor utsträckning bli fråga om skriftlig handläggning.

Den instans- och processordning kommittén föreslår kommer

som att ställa Invandrarverket inför nya och kvalificerade arbetsuppgifter. Uppgiften att uppträda som part vid muntlig förhandling inför

en en domstol kräver goda kunskaper i processrätt och förvaltningsrätt. Företrädaren för Invandrarverket kommer i domstolen att möta motpart

en som regelmässigt biträds av en jurist. Av Invandrarverkets företrädare kommer därför att krävas en utbildning och bakgrund som gör att de kan mötas på samma nivå. Det kan komma att röra sig om ett stort antal mål varje år där Invandrarverket måste uppträda som part vid en muntlig förhandling. Även uppgiften att upprätta skriftliga inlagor till domstolen i de fall målet kan avgöras utan muntlig förhandling kommer att ställa ökade krav på juridisk kompetens. Invandrarverket måste därför inför övergången till en ny instansordning försäkra sig att verket

om har tillräcklig juridisk kompetens för att klara sina uppgifter. Erfa-

nya renhet av arbete i domstol, som notarie eller fiskal eller rätte-

som gångsbiträde, kommer att vara av stor betydelse både för uppgiften att uppträda vid förhandling och för uppgiften att på ett systematiskt sätt avfatta beslut och inlagor.

1 5.3.3 Kompetens i verkställighetsärenden

Kommittén föreslår att systemet med s.k. nya ansökningar medel

som för att ompröva lagakraftvunna beslut avvisning och utvisning skall

om ersättas med ett system med verkställighetsärenden, som i första hand skall prövas av Statens invandrarverk. Det kommer att bli kate-

en ny

Behovet länderkunskap och annan ny kompetens 299

gori ärenden för Invandrarverket. Verket skall visserligen i tveksamma

fall anmäla verkställighetsärenden till utlänningsdomstolen. Verket

hand besluta endast i de fall där det antingen inte är fråga skall på egen

någon förestående verkställighet eller där de omständigheter som om åberopas prövats tidigare i ärendet eller verket bedömer att det är uppenbart att det finns ett bestående hinder mot verkställighet. Efter-

det kan bli fråga att upphäva ett beslut som fattats av en högre som om instans måste dessa verkställighetsärenden läggas på en hög och mycket kvalificerad beslutsnivå inom Invandrarverket.

l 6 Biträdesfrågor

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om ett system med jourverksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas om att låta medborgarvittnen delta åhörare vid den muntliga handläggningen eller som de humanitära frivilligorganisationema roll. Socialförsäkringsge en utskottet har i sitt betänkande l996/97zSfU5 berört möjligheten att låta medborgarvittnen närvarande vid handläggningen av avvisvara ningsärenden där beslut omedelbar verkställighet aktualiseras. om Två försöksverksamheter, båda vid Arlanda flygplats, är aktuella. Invandrarverket har sålunda bedrivit försöksverksamhet med biträdesjour. Vidare pågår försöksverksamhet under medverkan av frivilligen organisationer. Biträdesjouren avsåg endast andra ärenden än sådana där avvisning med omedelbar verkställighet kom i fråga, medan verksamheten med frivilligorganisationemas medverkan avser sådana ärenden med avvisning till tredje land.

16.1 biträde

Offentligt

Kommitténs bedömning: Några lagändringar bör inte göras i fråga rätten till offentligt biträde. om

Statens invandrarverk har under år 1998 i samråd med Sveriges Advokatsamfund bedrivit försöksverksamhet med advokatjour för avvisen ningsärenden tagits i samband med att utlänningar rest via som upp Arlanda flygplats. Försöksverksamheten har pågått från mitten av mars till slutet augusti 1998 och endast avsett ärenden där det inte varit av avvisning med omedelbar verkställighet. På Arlanda flygplats fråga om har Invandrarverket jourenhet är bemannad dygnet runt och en som har till uppgift att snabbt ta hand om och utreda ärenden som rör som utlänningar försöker in via Arlanda och där frågan om avvissom resa ning aktualiseras. Försöksverksamheten har inneburit att ett antal advokater har haft jour så att åtminstone advokat funnits tillgänglig under en

302 Biträdesfrågor sou 1999:16

tiden 08.00-24.00 varje dag för att snabbt kunna ta sig uppdrag an som offentligt biträde i ärenden aktualiserats Arlanda. För sitt deltasom gande i advokatjouren har advokaterna fått viss garantiersättning för de tillfällen då de haft beredskap inte förordnats till offentligt biträde men i något ärende. Erfarenheterna av försöksverksamheten har enligt den utvärdering som Invandrarverket gjort varit mycket goda. Många ärenden har kunnat handläggas betydligt snabbare från ansökan till beslut än vad som annars är normalt. De asylsökande på Arlanda kommit att ingå i som försöksverksamheten har emellertid till 80 % kommit från ett och ca samma land och haft likartade skäl. Det är därför inte möjligt att dra alltför långtgående slutsatser försöksverksamheten. av Oavsett vilken instansordning som väljs for prövning asylärenav den, bör enligt kommitténs uppfattning någon inskränkning inte göras i rätten till offentligt biträde. Inte heller finns utrymme för att utvidga denna rätt. Som kommittén har framhållit i avsnittet förfarandet hos om Invandrarverket avsnitt 12.l.2 är det i allmänhet fördel biträdet en om medverkar på ett tidigt stadium i processen. Behovet av offentligt biträde kommer knappast att påverkas vilka av insatser som frivilligorganisationema i framtid kommer att göra. En en omfattande rådgivningsverksamhet frivilligorganisationemas genom försorg, som skulle kunna till viss del ersätta rätten till offentligt biträde, synes inte realistisk att räkna med. vara

16.2 Medverkan av

frivilligorganisationer eller medborgarvittnen

Som nämnts i kapitel 7 framhöll Flyktingpolitiska kommittén som en väg att öka insynen i asylprocessen möjligheten att låta frivilligorganisationerna spela roll. Detta kunde enligt Flyktingpolitiska kommittén en organiseras antingen i form av att medborgarvittnen eller representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet. Svenska Röda Korset begärde tillsammans med Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges kristna råd i ansökan i en mars 1998 hos regeringen medel för att starta försöksverksamhet. en Projektet skulle enligt organisationerna första test på hur frivilvara en ligorganisationema skulle kunna delta närmare i asylprocessen och också ge erfarenheter hur kan gå vidare med andra liknande fråman gor. Projektets syfte i projektbeskrivning den 20 1998 anges en mars vara följande.

SOU 1999: 16 Biträdesfiågor 303

få insyn i handläggningen asylärenden vid gränsen för att a Att av kunna besvara frågan hur myndigheterna tillämpar första asyllandom och i samband med detta särskilt Dublinkonventionen.

principen

på begäran den asylsökande närvara vid Invandrarverkets b Att av asylförhör vid gränsen samt information till den asylsökande och ge synpunkter till verket behov kompletterande utredning. om av efter projekttiden kunna besvara frågan huruvida frivilc Att om kan medverka till att utredningar och övrigt

ligorganisationema

beslutsunderlag blir komplett för det fall behov visar sig föreligga. mer Att på basis gjorda erfarenheter föreslå eventuella förändringar d av för arbetet vid gränsen när det gäller avvisning till tredje land. Att bidra till att hos Invandrarverket och frivilligorganisationema

skapa ökad insikt och större förståelse för varandras arbete. Projektet beräknades pågå under månader och förläggas till sex Arlanda flygplats. Organisationemas medverkan avsåg endast ärenden det handlar avvisning till tredje land och där offentligt biträde där om inte förordnas. Regeringen beslöt i juni 1998 att statsrådet Pierre Schori i uppge drag tilldela organisationerna medel för att genomföra projektet. att Syftet vilken roll frivilligorganisationer kan i samband är att utröna ges

med handläggningen asylärenden vid gränsen.

av Projektet startade den 19 oktober 1998. Det skall slutfört senast vara den 30 april 1999. Ledningsgruppen skall enligt departementsbeslut den 31 januari 1999 till kommittén lämna redogörelse för de senast en dittills erfarenheterna. vunna Kommittén konstaterar att några slutsatser försöksverksamheten av inte är möjliga att dra under kommitténs arbete.

17 Sekretessfrågor

1 1 Sekretesslagstiftningen

Kommitténs bedömning: Inga ändringar bör göras i sekretesslagstiftningen.

Kommittén beskriver i olika sammanhang problem som hänger sam-

med att sekretess i vissa fall behövs. I vissa avseenden kan en man större öppenhet väntas handläggningen inom domstolar. De

genom problem uppstår i sekretesshänseende kommer att få lösas inom

som

för den gällande lagstiftningen. Kommittén föreslår inte några ramen ändringar av den.

17.2 Särskilt om länderinformation

Hos Invandrarverket, Utlänningsnämnden och Utrikesdepartementet finns det framgår ovan en hel del länderinformation som är sekre-

som tessbelagd. Det kan gälla såväl allmän information som information i enskilda ärenden. Att informationen belagts med sekretess innebär att det inte finns möjlighet för allmänheten att ta del av informationen.

Även för den enskilda parten finns det begränsningar i insynen, och reglerna om partsinsyn aktualiserar två problem.

Den första frågan gäller vad som skall anses ha tillförts ett ärende. Om uppgifter hämtats in i ett enskilt ärende tillförs de akten i det ärendet och parten får då normalt också del av dem. Den allmänna rapportering finns hos myndigheterna rörande ett visst land anses däremot

som inte ha tillförts ett enskilt ärende, och parten i ärendet kommer därför inte heller att få del dem. Har uppgifter hämtats in i ett enskilt

av ärende och ett annat ärende rör exakt samma frågeställning, delges dock uppgifterna i regel i båda ärendena. Beträffande sådan information inte har tillförts ett ärende är parten i samma situation som

som andra önskar få del av allmänna handlingar hos myndigheten.

som

306 Sekretessfiågor SOU 1999: 16

Den andra frågan gäller bedömningen av när det kan anses vara av synnerlig vikt enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den bedömningen kan ofta vara grannlaga. Vad som kan vara mest känsligt när det gäller länderinformation i utlänningsärenden är ofta vilka källor ambassaden använt för att hämta informationen. Det är därför vanligt att materialet lämnas ut till

parten men med uppgifter om källor övermålade. Material delges också ofta med förbehåll som innebär att parten eller hans ombud inte får föra uppgifterna vidare till någon annan person. Problemet har presenterats närmare i avsnitt 8.1.3.

17.2.1 Förslag från

Asylprocessutredningen

I direktiven till Asylprocessutredningen konstaterades att Invandrarverket och Utlänningsnämnden kritiserades för att det av besluten sällan framgick på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandet grundades. Trovärdigheten i beslutsfattandet skulle enligt direktiven

öka om sökanden i större utsträckning fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen i besluten eller genom att länderrapporter publicerades i större utsträckning. Samtidigt framhölls att hänsyn måste tas till att sekretess kunde gälla för bakgrundsmaterialet enligt 2 kap. eller 5 kap. sekretesslagen. I sitt betänkande SOU 1995:46 Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen ansåg utredningen att kritiken till betydande del torde ha sin grund i det förhållandet att reserapporter i första hand från Utlänningsnämnden inte redovisas offentligt. Utredningen uttalade vidare följande s. 187 f..

Ett dilemma som de asylsökande och deras ombud/biträden konfronteras med när det gäller reserapportema är att vare sig rapporterna i sig eller uppgifter ur dem har tillförts själva asylärendet; rapporterna ingår i det allmänna kunskapsunderlag som beslutsfattaren har och utifrån vilket han eller hon tillsammans med annan kunskap fattar sina beslut i det

- - enskilda ärendet. Detta leder till att bestämmelsen i 14 kap. 5 § SekrL om partsinsyn inte blir tillämplig. Det är givet att många asylsökande upplever att myndigheterna har tillgång till uppgifter som kan vändas emot dem utan att de ens fått tillfälle att bemöta uppgifterna; den rättsliga frågan om materialet tillförts ärendet saknar för dem varje intresse.

Utredningen har förståelse för att sekretessaspekter kan göra sig gällande för vissa uppgifter som kan finnas i myndigheternas rapporter från utredningsresor. Inte desto mindre måste det ifrågasättas varfor myndigheterna inte går de asylsökande till mötes i så måtto att man upprättar två versioner av reserapportema, dvs. en fullständig med källangivelser och en "avmaskad" som innehåller ett koncentrat av den uppfattning som myndigheterna fått av förhållandena i ett visst land. Redan en sådan åtgärd skulle enligt utredningens förmenande kunna förbättra insynen så att de asyl-

SOU 1999: 16 Sekretessj$åg0r 307

sökande och deras ombud/biträden inte längre skulle behöva sväva i tvi-

velsmål rapportemas innehåll. om Lösningen med "avmaskade" rapporter är emellertid endast partiell. En nackdel med metoden är att offentliggörandet av en sålunda neutraliserad rapport i sämsta fall kan få vilseledande effekt. Rapporten utgör endast en komponent den länderkunskap som finns hos myndighetema. Det är en av därför inte säkert att rapporten får den konsekvens för bedömningen av förhållandena i ett visst land den kan synas ge uttryck för. Utredningsom därför att det är betydelsefullt att en samlad bild av myndigheteren anser länderkunskap tas fram. Detta bör ske genom att regelbundet uppdatenas rade länderöversikter ges ut. Dessa bör innehålla inte bara uppgifter från reserapporter utan även uppgifter från den generella UD-rapporteringen och annat bakgrundsmaterial. Oversiktema bör vidare innehålla en faktadel och analysdel. Ett minikrav bör också vara att översikterna revideras en efter varje utredningsresa eller annat material som innebär förändringar i

fakta- eller analysdelen. Stora krav bör ställas på dem skall sammanställa länderöversikter som detta slag. Uppgiften bör naturligen ankomma på Invandrarverket med av hänsyn till att det är på verket basen för asylprocessen finns. Aven om som ansvaret för länderöversiktema sålunda bör placeras hos Invandrarverket bör verket samråda med Utlänningsnämnden beträffande innehållet i översikterna. Representanter för nämnden bör också kunna delta i delegationen

vid utredningsresor. Att Utlänningsnämnden måste ha frihet att göra egna bedömningar om förhållanden i främmande länder är självklart. Dessa bedömningar bör enligt utredningens mening komma till uttryck i principbeslut i stor nämnd

publiceras i Utlänningsnämndens praxissamling. Länderöversiktema som samt principbesluten bör tillsammans bra bild för de asylsökande och ge en deras ombud/biträden vilket bakgrundsmaterial som finns hos myndigav heterna och beträffande de bedömningar som görs beträffande förhållanden

i olika länder. Aven länderöversikter och principbeslut kan förbättra situationen om avsevärt löser detta inte alla problem. Ett problem som kvarstår är frågan visst bakgrundsmaterial bör tillföras ett enskilt asylärende. Enligt gälom lande ordning är det ytterst en sak för myndigheten att bestämma vilka handlingar skall tillföras ett ärende jfr Justitiekanslems beslut den 21 som november 1978 i anledning klagomål från advokaten Peter Nobel mot av Invandrarverket angående partskommunikation i utlänningsärenden m.m.. Att införa särreglering på det området för utlänningsärenden är inte att en förorda. Det finns emellertid andra möjligheter att ge de asylsökande och deras ombud/biträden bättre uppfattning om vilken bakgrundsinfonnaen har betydelse för det aktuella ärendet. tion som Ett sätt är att myndighetema utförligt i sina beslut redovisar det material ligger till grund for bedömningen förhållandena i utlänningamas som av hemländer. Detta kan i de flesta fall göras tämligen enkelt genom att hänvisningar görs till länderöversikter eller principbeslut. Genom en sådan redovisning stringent för processen vid ett överklagande. Skulle ges en ram Utlänningsnämnden vilja tillföra nytt sådant bakgrundsmaterial är det naturligt att det materialet tillförs akten. Mot bakgrund av att en samlad bild bakgrundsmaterial finns i Länderöversiktema finns det knappast av någon risk att nyinförskaffad information kan verka vilseledande på det sätt beskrivits Utredningen rekommenderar myndigheterna att som ovan. använda denna lösning. En möjlighet är att myndigheterna allmänt ändrar attityd och i annan omfattning tillför ärenden det bakgrundsmaterial som finns. Utredstörre ningen rekommenderar även en sådan attitydförändring. Annars riskerar

308 Sekretessjfågor

reglerna om partsinsyn och kommunikation i 16 och 17 FL att bli urholkade. Det är främst innehållet i reserapporter som kan komma i fråga att tillföra ärenden. Dessa bör i vissa fall tillföras ärenden eftersom innehållet i rapporterna åtminstone indirekt får anses ha betydelse för myndigheternas ställningstagande till asylansökningar. Detta förhållande blir särskilt märkbart när det är ett antal asylsökande föranleder utredsom en ningsresa till ett visst land och ärenden avgörs först sedan besöket skett. En tredje metod är slutligen att myndigheterna och då främst Invandrarverket tydligt anger i besluten vilket bakgrundsmaterial som ligger till grund för deras uppfattning om ett visst land, t.ex. en reserapport eller UDrapportering. Frågan om dessa källors offentlighet får sedan avgöras i sedvanlig ordning.

17.2.2 Domstolarnas till länderinformation

tillgång

En fråga av betydelse i sammanhanget är domstolarnas tillgång till material som inte är öppet för Sådant material kan givetvis envar. av Invandrarverket föras i och åberopas i Domstolen får processen. därmed del av det och får med tillämpning gällande Sekretessregler av avgöra om materialet är sekretessbelagt även hos domstolen samt om någon sekretessregel är tillämplig även gentemot den enskilda parten. Även i undantagsfall någon sådan regel skulle tillämplig, om - - vara innebär denna ordning åtminstone att förekomsten hemligt material av är känd för den enskilde. Den svåra frågan här är emellertid en annan och rör vad kan som kallas bakgrundsmaterial eller vad skall kunna ingå i domstolens som "allmänbildning". Frågan rör inte bara information samlats hos som Invandrarverket. Den kan också uppstå om domstolen på annat håll skulle få tillgång till hemligt material. En sådan tillgång till material av betydelse för utgången i enskilda ärenden medför enligt kommitténs uppfattning klara risker för att fördelarna med tvåpartsprocessen till stora delar går till spillo. Bl.a. kan risken inte negligeras för att Invandrarverket eller mindre medvetet mer underlåter att åberopa viss kunskap i uppfattningen att domstolen ändå har tillgång till den. Kommittén anser således att domstolarna inte automatiskt skall ha tillgång till inom andra myndigheter sekretessbelagda uppgifter. Detta accentuerar behovet av att rapporter från utlandsmyndigheter och andra, såsom Invandrarverket, upprättas i två versioner, när vissa delar av rapporterna behöver sekretessbeläggas. En ordning som innebär att domstolarna inte automatiskt har tillgång till sekretessbelagt material innebär emellertid inte att de problem som Asylprocessutredningen behandlat och som redogjorts för är ovan lösta. Kunskap som domstolen fått del i tidigare ärenden kan behöva av föras in processmaterial i ärenden. Kommittén därvid som senare anser

SOU 1999: 16 Sekretessfrågor 309

att någon de metoder som rekommenderats av Asylprocessutred-

av ningen får användas, att valet bör kunna överlämnas till de tilläm-

men pande myndigheterna, dvs. Invandrarverket och domstolarna.

18 av

Regeringens styrning praxis

Kommitténs förslag: Möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordningar.

Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan som påpekats i kapitel 3 ske genom i allt väsentligt två metoder, nämligen förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden avser regeringens möjligheter att genom förordning meddela föreskrif-

prövningen ansökningar uppehållstillstånd. Ärendemetoter om av om den avser regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall ärendemetoden har minskat och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt förordningsmetoden har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997. Förordningsinstrumentet kan emellertid enligt direktiven i många fall ses som omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut läge kan aktualisera.

Som påpekas i den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 s. 159 framställs det alltemellanåt i den allmänna debatten krav på att regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats

av Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Att regeringen skall kunna ändra lagakrafcvunna beslut i enskilda ärenden är självfallet, påpekades det, grundlagsmässigt uteslutet.

Även tanken att domstolar skulle lämna över ärenden till regeringen för praxisledning måste anses stå i mindre god överensstämmelse med grundläggande principer om maktfördelning och om domstolarnas självständighet. Det finns här anledning att erinra om föreskriften i regeringsformen att ingen myndighet och inte heller riksdagen får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Kommittén vill här också understryka vikten av att påtryckningar undviks från vad som kan uppfattas som företrädare för övriga statsmakter.

312 Regeringens styrning av praxis SOU 1999: 16

Till det sagda kommer att avgörandet i ärenden som överlämnats till regeringen för vägledande beslut ofta dragit ut på tiden och att detta medfört att även ett stort antal andra ärenden för vilka vägledningen sökts blir liggande.

Kommittén föreslår således att någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen för vägledande beslut inte längre skall föreligga. Regeringens styrning av utlänningslagens tillämpning får i stället ske

föreskrifter i förordning inom ramen för bemyndiganden i lag. genom Några sådana bemyndiganden utöver dem som redan finns behövs enligt kommitténs uppfattning inte. Kommittén har i avsnitt 12.2.3 pekat på att med den utvidgade användning av förordningsmakten som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen handlägger frågor eller ändrade förordningar skyndsamt.

om nya

I kommitténs uppdrag att ta ställning till hur regeringens behov av styrning av rättstillämpningen skall tillgodoses ingår inte att bedöma detta för medborgarskapsärenden, utan den frågan ingår i uppdraget för 1997 års medborgarskapskommitté. I kommitténs uppdrag ingår däremot att lägga fram förslag till ändringar i lagen om svensk medborgarskap som föranleds av en ändrad processordning i utlänningsärenden. Av den ändrade processordning som kommittén föreslår följer enligt kommitténs uppfattning att inte heller medborgarskapsärenden kommer att kunna lämnas över till regeringen för praxisbildande beslut.

1 9 Säkerhetsärenden

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda det mot bakgrund

om av Sveriges internationella förpliktelser finns behov att ändra den

av gällande ordningen med regeringen första och enda beslutsinstans

som i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag på ändrad beslutsordning

en som uppfyller de krav som ställs. Kommittén är därvid oforhindrad att föreslå att någon instans än regeringen skall fatta beslut eller att

annan en ordning skall införas varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon fomi. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden kan bli

som aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet.

I fråga om Sveriges internationella åtaganden framhålls att konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen innehåller bestämmelser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar

av utlänningar och att i konventionens artikel 13 stadgas i

att personen fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i Förenta nationernas konvention medborgerliga och politiska

om rättigheter. Vidare hänvisas till rådets direktiv 64/221/EEG

om samordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning, där det ställs vissa minimikrav när det gäller den

processuella ordningen vid beslut avvisning och utvisning

om av personer som omfattas av direktivet.

I direktiven påpekas att från och med den 1januari 1997 även beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan överklagas. Skälet till dessa ändringar enligt

var motiven prop. 1996/97:25 s. 211, 214 att lagstiftningen till

anpassa Sveriges internationella åtaganden. De överväganden låg till grund

som för den nämnda lagändringen är av intresse även i andra fall där

regeringen fattar beslut avvisning eller utvisning utan att beslutet kan

om överklagas.

314 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

19.1 Gällande ordning

19. l Ärenden enligt som rör

utlänningslagen

säkerhet

De flesta ärenden rör rikets säkerhet handläggs enligt utlännings-

som lagen. Uppehållstillstånd kan enligt den lagen vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt under vissa förutsättningar. Sådant tillstånd får vägras det med hänsyn till vad är känt om utlänning-

om som

tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synens nerliga skäl att inte bevilja tillstånd. En utlänning får dock aldrig avvi-

eller utvisas till ett land så att han eller hon riskerar att straffas med sas döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I ärenden där frågan är uppehållstillstånd humanitära skäl fattas beslut efter en

om av avvägning mellan skälen för och emot uppehållstillstånd.

Några tvingande bestämmelser om särskild handläggning av dessa ärenden finns inte. Vad finns är bestämmelser i 7 kap. 11 § UtlL

som

att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden med eget yttrande får om lämna över ärenden till regeringen för beslut. En av grunderna för sådant överlämnande är enligt andra stycket 2 att ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet att regeringen bör pröva ärendet. När Invandrarverket överlämnar ett ärende till regeringen skall verket först sända ärendet till Utlänningsnämnden, och nämnden skall med eget yttrande skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt i frågan ärendet

om bör avgöras regeringen. Den aktuella lydelsen av lagrummet

av nu trädde i kraft den 1 januari 1997 och innebär viss inskränkning av

en möjligheterna att lämna över ärenden till regeringen.

Antalet Säkerhetsärenden handläggs enligt utlänningslagen är

som relativt ringa, under år ett tiotal om året. Det rör sig dock om

senare par betydligt fler ärenden än enligt lagen särskild utlänningskontroll.

l9.1.2 Säkerhetsärenden enligt lagen 1991:572 om

särskild utlänningskontroll

En utlänning inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får

som utvisas landet enligt lagen särskild utlänningskontroll, om det

ur om

behövs hänsyn till rikets säkerhet, eller

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 315

med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning innefattar våld, hot eller tvång

som för politiska syften.

Det som sägs under 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i en annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.

Beslut om utvisning meddelas av regeringen i första och enda instans. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen i praktiken

- Säkerhetspolisen eller av regeringen självmant.

En polismyndighet, en länsstyrelse eller Invandrarverket skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.

Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall regeringen hämta in yttrande från Invandrarverket och låta hålla förhandling vid tings-

en rätt innan den fattar beslut i ärendet. Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt, inte särskilda skäl talar emot det. Förhand-

om lingen skall då hållas vid en annan tingsrätt. Om det finns skäl för det, skall regeringen hämta in yttrande från tingsrätten. Yttrandet har dock, som framgår nedan av motivuttalanden, inte avsetts omfatta en fullständig prövning av fakta i ärendet utan främst frågor om bevisbedömning.

Vid förhandlingen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart. Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter kan

som inverka på hur ärendet blir avgjort. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Rätten får enligt lagen grunda sitt yttrande även på handlingar eller annat material som utlänningen enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen inte fått ta del av. Det lagrummet i sekretesslagen innehåller en undantagsbestämmelse från den allmänna regeln att part i ett mål eller ärende

en hos en domstol eller förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Undantagsbestämmelsen innebär att handling eller annat material inte får lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Här finns anledning att peka på en väsentlig skillnad i konstruktionen mellan utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. För ärenden enligt utlänningslagen gäller enligt 4 kap. 12 § första stycket att verkställighetshinder skall beaktas redan vid prövningen av själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. Detta avses få till följd att beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas i de fall det konstateras att ett beslut inte skulle gå att verkställa. I sådana fall får i stället

316 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

uppehållstillstånd Det då tillfälligt uppehållstillstånd. I de

ges. ges som fall regleras i lagen särskild utlänningskontroll bör däremot

som om inte uppehållstillstånd meddelas när det står klart att ett utvisnings-

ens beslut inte skulle gå att verkställa. I dessa situationer skall i stället meddelas utvisningsbeslut med förordnande om inhibition enligt 10 Ett beslut utvisning har i ärenden enligt den lagen den viktiga funk-

om tionen att utgöra förutsättning för beslut anmälningsplikt och- i

en om terroristfallen tvångsmedel enligt 19-22 §§. Dessa tvångsmedel

- om omfattar såväl husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning

hemlig teleavlyssning och granskning av brev och andra försänsom delser.

Regeringen kan besluta anmälningsplikt och om tvångsmedel i

om samband med förordnande inhibition utvisningsbeslutet och

om av inom tre år från detta beslut. Såvitt avser de speciella tvångsmedlen, såsom hemlig teleavlyssning, innebär dock regeringens beslut endast ett bemyndigande för Rikspolisstyrelsen att begära tillstånd till åtgärden hos domstol Stockholms tingsrätt. Frågan om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång prövas direkt av domstol Stockholms tingsrätt. Samma regler om anmälningsplikt och tvångsmedel gäller ett avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen inte

om kan verkställas och omständigheterna är sådana att den särskilda lagen skulle kunnat vara tillämplig.

Avsikten är att frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel, när det är regeringen beslutar dem, skall behandlas vid den förhand-

som om ling skall ske i själva utvisningsfrågan. Om så inte har skett, bör

som regeringen förordna om erforderlig förhandling i dessa frågor prop. 1990/91:118 s. 84.

I förarbetena a.prop. 83 hänvisas till att det tidigare angetts som

riktpunkt att avlägsnandebeslut med stöd av terroristlagstiftningen

inte verkställts efter fem år i allmänhet borde kunna upphävas. som Detta uttalande bedömdes fortfarande kunna tjäna till vägledning, men det betonades också bedömning måste göras i varje enskilt fall.

att en Resultatet bedömningen kunde medföra både att utvisningsbeslutet

böra bestå längre tid och att det kan upphävas tidigare. anses

Med konstruktionen lagen särskild utlänningskontroll hänger

av om

att regeringen antingen i själva utvisningsbeslutet- om det samman skall verkställas omedelbart- eller också i ett eventuellt senare beslut

verkställighet skall ange om utlänningen bara kan sändas till ett om visst bestämt land eller verkställighet inte kan ske till något visst

om land.

särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli

Sedan lagen om 1991 har endast ett fåtal utlänningar utvisats med stöd den. Utvis-

SOU 1999: l 6 Säkerhetsärenden 317

ning med stöd denna lag skall framgår den inte ske, det av som av om finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen. Regeringen lämnar årligen i skrivelse till riksdagen redoen en görelse för tillämpningen av lagen. Att ett säkerhetsärende handläggs enligt utlänningslagen och inte enligt lagen om särskild utlänningskontroll innebär att skilda regler kommer att gälla på flera punkter. En grundläggande skillnad i handläggningsordningen är att regeringen självmant kan ta upp ett ärende enligt lagen särskild utlänom ningskontroll. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt den lagen behöver inte heller komma under regeringens prövning utan kan avgöras i den vanliga instansordningen. Så sker om ärendet inte lämnas över till regeringen av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Eftersom ett ärende enligt utlänningslagen måste ha lämnats över av antingen Invandrarverket eller Utlänningsnämnden för att komma under regeringens prövning, finns det alltid ett yttrande från den myndighet som lämnat över ärendet samt, då ärendet lämnas över av Invandrarverket, också Utlänningsnämnden. De flesta säkerhetsav ärenden lämnas över av Invandrarverket, och det finns således oftast yttranden från såväl verket nämnden. Det finns inte i utlänningssom lagen någon motsvarighet till bestämmelsen i lagen särskild utlänom ningskontroll om att yttrande från myndigheten kan underlåtas om ärendet är synnerligen brådskande. Utlänningslagen ger till skillnad från lagen särskild utlänningsom kontroll inte någon möjlighet till förhandling inför tingsrätt.

19.1.3 Europakonventionens

ställning

Europakonventionen gäller sedan den l januari 1995 svensk lag som prop. 1993/94:l14, bet. 1993/94:KU24, rskr. l993/94:246, SFS 1994:1219. Samtidigt med att konventionen inkorporerades, föreskrevs i en särskild bestämmelse i regeringsformen 2 kap. 23 § att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. I förarbetena påpekas att verkliga eller skenbara konflikter mellan konventionen och annan lag då motstridigheten inte är den uppenbara - av karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln i ll kap. 4§ regeringsformen får lösas genom lagtolkning eller med hjälp rättstillämp- - av ningsmetoder. Vidare påpekas att det skall uppgift för lagstiftavara en ren att löpande se till att den inhemska rätten stämmer överens med konventionen.

318 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

19.2 Bakgrund till gällande ordning

Ordningen med regeringen beslutsinstans i säkerhetsärenden har

som sin bakgrund i regeringens allmänna ansvar för säkerheten i landet. Ordningen med regeringen som enda beslutsinstans i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen hänger också med att Säkerhetspolisen

samman har intagit reserverad hållning när det gällt att lämna Invandrarver-

en ket närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehålls-

en tillstånd avstyrks.

I förarbetena till lagen särskild utlänningskontroll prop.

om l990/91:118 53 framhölls att utvisning typiskt sett är en långt

ingripande åtgärd än avvisning. I utvisningsfallen kan fråga uppmera komma om att avlägsna en utlänning som kanske har permanent uppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till en vistelse här i landet. Redan med hänsyn härtill ansågs det uppenbart att beslut om utvisning på grund befarad terrorism inte rimligen borde kunna fattas av

av något annat organ än antingen regeringen eller domstol. Med hänsyn till bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behöva göras i terroristärenden ansågs starka skäl tala för att besluten om utvisning i fortsättningen skulle ligga på regeringen. Även vid be-

även dömningen frågan lagens tillämplighet vid risk för terroraktioner

av om utomlands framhölls i samband med diskussion om folkrättsliga

aspekter på olika aktioner att avsikten var att tillämpningen av lag-

stiftningen skulle ligga i regeringens hand och att regeringen fick handlingsutrymme i förekommande gränsfall a. prop. s. 38 jfr också s. 78.

I kommitténs direktiv hänvisas till de överväganden som låg till grund för införandet av möjligheter att överklaga även beslut om uppehållstillstånd inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbe-

som slut. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven se prop. 1996/97:25

208 lagstiftningen till Sveriges internationella åtagans. att anpassa den. De åtaganden främst berördes är rådets direktiv 64/221/EEG

som och Europakonventionen mänskliga rättigheter. Regeringen erin-

om rade att en eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan

om riskera att komma i konflikt såväl med EG-direktivet som med föreskrifterna ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen.

om Regeringen ansåg bred säkerhetsmarginal borde upprätthållas

att en såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status a. prop. s. 213.

I fråga om formerna för överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen erinrade regeringen om att ärenden om avvisning eller utvisning över huvud taget inte bör överlämnas till regeringen om

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 319

utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. Vidare erinrades att det förhåller sig sätt med

om samma avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. Regeringen framhöll även i detta sammanhang att Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1januari 1995. Överlämnande säkerhetsärenden borde där-

av för inte heller i fortsättningen vara obligatoriskt, utan myndigheterna skulle endast ha möjligheten att lämna över ärenden och överlämnandeordningen även fortsättningsvis uttryckas med lokutionen "får" a. prop. s 178 f..

Några invändningar mot det återgivna resonemanget fördes inte fram vid riksdagsbehandlingen se bet. l996/97:SfU 5.

19.3 Sekretessfrågor

Som framgår av redogörelsen i kapitel 8 är en myndighets handlingar på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. Sekretesslagen 1980: 100 innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat,

mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk

person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Uppgifter hämtas in i

som enskilda utlänningsärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen.

Att en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse innebär att delvis andra regler kommer att gälla än när syftet med sek-

11 19-0303Ökadrättssäkerhet

320 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

retessen är att skydda den enskilde. När det är fråga sekretess till om skydd för det allmänna, har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att ta del av uppgifterna i ett ärende, även om han eller hon är part i ärendet. Den enskilde kan då inte heller förfoga över sekretessen, exempelvis genom att fullmakt till någon att ta del uppgifterna. Att ge annan av en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse hindrar dock normalt inte att part i ärendet, liksom partens ombud eller offentliga biträde, får del av uppgiften. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del det tillförts av som ärendet, om detta myndighetsutövning. Rätten gäller med de avser begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Även huvudprincipen är skall ha del om att parten rätt att ta av samtliga uppgifter som tillförts ett ärende finns det således begränsen ning i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Begränsningen innebär handatt en ling eller annat material inte får lämnas ut i den mån det hänsyn till av allmänt eller enskilt intresse är synnerlig vikt att sekretessbelagd av en uppgift i materialet inte röjs. Innebörden av begränsningen och problematiken kring den har behandlats närmare i avsnitt 8.1.3.

19.4 Internationella

förpliktelser

19.4. l Europakonventionen

Konventionen påverkar, som påpekats i avsnitt 4.1, normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar, åtgärder men som vidtagits på immigrationsområdet kan ändå inverka på denna rätt. Artikel 13 innehåller föreskrifter rätten till ett effektivt rättsmedel om för den som har utsatts för kränkning enligt konventionen. Under en särskilda förhållanden kan det tänkas fråga tortyr eller vara om omänsklig eller förnedrande behandling artikel 3 eller bristande respekt för privat- eller familjelivet artikel 8 att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlänning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande behandling är absolut. Endast den rimsom liga grunder "on arguable grounds" påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel. Kraven på rättsmedlet innebär inte att talan behöver kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan tillräckliga vara

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 321

för att uppfylla konventionskraven. Vederbörande befogenheter organs och de garantier gäller med avseende på förfarandet inför organet som är betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som av effektivt. Konventionsstaterna har således en bedömningsmässig marginal beträffande hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt denna bestämmelse. Rättsmedlet skall kunna både innefatta prövning av den enskildes anspråk och rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte ge helt tillgodoser kraven enligt artikel 13 kan kraven tillgodoses av den sammantagna tillgången på rättsmedel. Omfattningen prövningen får inte vara alltför begränsad. Den av måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen prövning konventionen blivit överträdd. Det har exempelvis av om ifrågasätts brittisk domstols "judicial review", som i princip är om begränsad till bedömning ett administrativt beslut varit orimen av om ligt eller inte, tillräckligt omfattande i ärenden gäller avvisning var som till ett annat land. av en person I fallet Vilvarajah m.fl. mot Storbritannien dom den 30 oktober 1991 fann Europadomstolen det brittiska förfarandet med judicial review ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i relation till klavara gandenas klagomål enligt artikel Fallet rörde inte nationell säkerhet. Domstolen konstaterade att de engelska domstolarna kunde ompröva ett beslut Inrikesministern att vägra asyl och underkänna det de av grunderna att det behäftat med olaglighet, irrationalitet eller procesvar suell oegentlighet. Särskilt accepterades det domstol skulle ha rätt att en upphäva ett överklagat beslut att sända asylsökande till ett land, att en där det hade fastställts finnas allvarlig risk för omänsklig eller fören nedrande behandling, på den grunden att beslutet med beaktande av alla omständigheter i fallet sådant att ingen förnuftig Inrikesvar minister skulle fatta det rimlighetsbedömning, se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 300 I fallen Klass m.fl. mot Tyskland dom den 6 september 1978 och Leander mot Sverige dom den 26 1987 ansåg domstolen att artimars kel 13 bara krävde ett rättsmedel "as effective can be" beträffande as omständigheter där bedömningar nationell säkerhet inte tillät att om viss känslig information avslöjades. Fallet Chahal mot Storbritannien dom den 15 november 1996 rörde utvisning indisk medborgare sikh med hänvisning till av en nationell säkerhet. Europadomstolen Grand Chamber uttalade att, i fall där utvisning skulle utsätta för en verklig risk för en person behandling i strid med artikel begreppet effektivt rättsmedel enligt artikel 13 kräver oberoende granskning påståendet att det finns en av substantiella skäl för att frukta verklig risk för sådan behandling och en denna granskning måste utföras utan hänsyn till vad personen kan att

322 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

ha gjort för att förtjäna att utvisas eller till det hot mot den utvisande statens nationella säkerhet han eller hon uppfattas utgöra. Sådan som granskning behöver inte tillhandahållas judiciell myndighet av en men, om så inte är fallet, är de befogenheter och garantier som granskningen erbjuder av betydelse för att avgöra om rättsmedlet är effektivt. I Chahalfallet kunde varken en rådgivningspanel Advisory Panel eller domstolarna genom judicial review ompröva Inrikesministerns beslut att utvisa Chahal med hänsyn endast till frågan risk för behandling i om strid med artikel 3 och med bortseende från bedömningama natioom nell säkerhet. Domstolarnas behandling av ärendet gick i stället ut på att övertyga sig om att Inrikesministern hade balanserat risken för Chahal mot faran för den nationella säkerheten. De hade därvid inte haft tillgång till bevisningen rörande den nationella säkerheten. Dessutom noterade domstolen att Chahal vid förfarandet inför rådgivningspanelen bl.a. inte hade haft rätt till rättsligt ombud och bara fått översiktlig en redogörelse outline för skälen till den planerade utvisningen. Rådgivningspanelen hade ingen beslutsmakt och dess råd till Inrikesministern var inte bindande. Rådet till ministern avslöjades inte heller. Under dessa omständigheter kunde panelen inte tillanses ge räckliga förfarandegarantier enligt artikel 13. Med hänsyn till bristernas omfattning hos både judicial review-förfarandet och förfarandet inför rådgivningspanelen kunde Europadomstolen inte att rättsmedlen anse sammantagna tillgodosåg kraven enligt artikel 13 jämfört med artikel Se Danelius, a.a., s. 81 och 302. Domstolen framhöll att det måste beaktas att fallen Klass m.fl. och Leander avsåg klagomål enligt artiklarna 8 och 10 i konventionen och att domstolen vid granskningen av dem fick ta hänsyn till de påståenden om nationell säkerhet som hade lagts fram regeringama och att av kravet på ett rättsmedel "as effective as can be" inte är tillämpligt i fråga om ett klagomål gäller att utvisningen skulle komma att som utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel Frågor om nationell säkerhet är därvid irrelevanta. Vad avser sekretessfrågor erkände domstolen att det kan oundvara vikligt att använda konfidentiellt material när nationell säkerhet står på spel. Detta betydde emellertid inte att de nationella myndigheterna kan lämnas utan kontroll av de inhemska domstolarna när de väljer att hävda att det är fråga om nationell säkerhet eller terrorism. Domstolen fäste vikt vid att det i Canada hade utvecklats effektiv form en mer av judiciell kontroll i detta slags fall som visade att det finns möjligheter både att tillgodose legitima säkerhetsöverväganden underrättelseom informationens innehåll och källor och att individen ett substantiellt ge mått av processuell rättvisa. Enligt det kanadensiska systemet, det som beskrevs av Amnesty och andra frivilligorganisationer, håller en

Säkerhetsärenden 323

domare i Federal Court ett slutet förhör all bevisning. Utlänningen

om förses vid förhöret med ett uttalande så långt möjligt sammanfattar

som materialet mot honom eller henne och har rätt att företrädas av ombud och att åberopa bevisning. Sekretessen för säkerhetsmaterial upprätthålls att sådan bevisning granskas i frånvaro av både utlän-

genom ningen och hans eller hennes biträde. Deras plats intas av en säkerhetskontrollerad och domstolen instruerad advokat som korsförhör vitt-

och allmänt biträder domstolen för att pröva styrkan i statens matenen rial. En sammanfattning den erhållna bevisningen ges till utlän-

av ningen med nödvändiga uteslutningar.

I dom Europadomstolen, D mot Storbritannien dom

en senare av den 2 maj 1997, anmärktes att i Chahalfallet de nationella domstolarna inte hade haft möjlighet att ompröva det faktiska underlaget för de bedömningar nationell säkerhet som Inrikesministem hade åberopat

om till stöd för utvisningen Chahal. I D-fallet bekräftades den slutsats

nåtts i vissa tidigare avgöranden att judicial review-förfarandet som utgör ett effektivt rättsmedel även vid påstående om tortyrrisk, då de inhemska domstolarna underkastade sökandens talan en ytterst nog-

prövning och hade rätt att ändra beslutet enligt hans talan. D-falgrann let rörde inte nationell säkerhet.

Efter Chahaldomen har Storbritannien ändrat de berörda bestämmel-

Ett nytt i lag bestämt Special Immigration Appeals Comserna. organ, mission, har inrättats. Kommissionen skall bestå av tre personer av vilka skall inneha eller ha innehaft ett högt domarämbete. Den har

en full jurisdiktion att överpröva Inrikesministerns utvisningsbeslut, och ministern blir bunden kommissionens beslut. Den lagen antogs i

av nya december 1997.

Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel utlänningsrätt. Kraven är tillämpliga enbart den som är

om lagligt bosatt på stats territorium. I den mån kraven enligt konven-

en tionens huvudtext är strängare, i fråga om tortyrförbudet och rätten

som till privat- och familjeliv, är det dock framhållits tidigare kraven i

som huvudtexten som gäller.

Huvudregeln enligt protokollet är att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Om stat i ett avlägsnandebeslut hänvisar

en till allmän ordning har staten i fråga att visa att denna undantagsregel varit nödvändig. För det fall staten hänvisar till nationell säkerhet anses detta i sig tillräcklig grund för tillämpningen.

vara en

324 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

Som framgår nedan har Europarådet nyligen utfärdat rekommenen dation effektivt rättsmedel vid utvisningsärenden där tortyrrisk om skulle kunna befaras.

19.4.2 FN-konventionen och

om medborgerliga politiska rättigheter

Konventionen från år 1966 innehåller bestämmelser behandlar de som traditionella mänskliga fri- och rättigheterna. Flera konventionsav bestämmelserna är likartade dem finns i Europakonventionen. som Kravet att ge tillgång till rättsmedel föreskrivs i artikel 2:3. Var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot detta. Den väcker sådan som en talan skall få den prövad behörig myndighet. Myndigheten behöver av inte vara en domstol, konventionsstatema skall utveckla möjligmen heterna till judiciell prövning. I artikel 7 föreskrivs att ingen får utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 13 skall ge ett skydd mot godtyckliga avlägsnanden av utlänningar och motsvarar artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt bestämmelsen i FN-konventionen får en utlänning som lagligen befinner sig i en stat avlägsnas endast efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen i artikeln vidare vissa ges processuella garantier: han har rätt att lägga fram de skäl talar mot som avlägsnandet och rätt att få sin sak omprövad samt då företräda inför vederbörande myndighet eller organ utsett denna. Undantag från av procedurreglema får ske tvingande skäl hänförliga till den natioom nella säkerheten talar mot att bestämmelserna tillämpas. Det kan noteras att undantaget enligt FN-konventionen gäller enbart för nationell säkerhet till skillnad från Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll som även gör undantag för den allmänna ordningen. Vidare gäller FN-konventionen utlänningar lagligen befinner sig som på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till Europakonventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning. Det har i doktrinen Nowak, U.N. Covenant civil and political on rights, CCPR commentary, Strasbourg 1993, 229 f anförts s. att omprövningen skall ske i en högre instans, dock inte nödvändigtvis en domstol. Vidare har sagts att artikel 13 enligt kommitténs tolkning medför ett krav på att verkställighet ett avlägsnandebeslut inte får av ske innan överklagandet prövats såvida inte den nationella säkerheten kräver det samt att undantaget skall tolkas snävt i ljuset konventioav nens syfte och att en stat kan åberopa hänsynen till den nationella

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 325

säkerheten endast i allvarliga fall av politiska eller militära hot mot nationen, exempelvis mot spioner eller terrorister.

Sverige har under 1994 lämnat sin fjärde periodiska rapport om tilllämpningen konventionen. Övervakningskommittén för konventio-

har i rapport den 3 oktober 1995 CCPR/C/Add. 58 lämnat sina nen en överväganden och rekommendationer. Kommittén har därvid bl.a. uttryckt för att Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden får

oro överlämna ärenden till regeringen som kan resultera i att avlägsnandebeslut avgörs utan att den berörde tillfälle till en tillbörlig prövning

ges "appropriate hearing". Detta kan enligt kommittén i vissa situationer ifrågasättas enligt artikel 13 i konventionen. Enligt kommittén bör det vidare finnas rätt att få alla beslut avvisning och utvisning

en om omprövade, "reviewed by competent authority". Sveriges nästa rap-

a port skall lämnas år 1999. Det kan förväntas att denna fråga åter aktualiseras då.

l9.4.3 Den europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan och dess funktioner är en del av Europarådets arbete. Stadgan innehåller bestämmelser på en mångfald områden berör skilda sociala förhållanden. En reviderad stadga

som upprättades år 1996 för att ersätta 1961 års stadga. Endast artikel 19:8 och 10, inte ändras den reviderade stadgan, skall behandlas

som genom här. De innehåller bestämmelser migrerande arbetstagares och

om deras familjers rätt till skydd och bistånd samt motsvarande skydd för egenföretagare.

Artikel 19:8 och 10 har följande lydelse.

För att trygga migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd

och bistånd inom fördragsslutande parts territorium förbinda sig de

annan

fördragsslutande parterna

att garantera att ifrågavarande arbetstagare, som äro lagligen bosatta

inom deras territorier, icke utvisas med mindre de utgöra en fara för den

nationella säkerheten eller förbryta sig mot allmän ordning eller moral.

10. att i tillämpliga delar utsträcka skydd och hjälp som avses i denna

artikel till att omfatta migrerande personer som utövar självständig for-

värvsverksamhet.

De deltagande staterna skall rapportera till Europarådet om tillämpningen stadgan, och kontrollen bygger en granskning i flera steg.

av Rapporterna granskas först av en oberoende expertkommitté som avger ett utlåtande på grundval de rapporter som lämnas in. Expertkom-

av mitténs utlåtande granskas av en regeringskommitté bestående av

326 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

representanter för staterna. Regeringskommittén ger förslag till beslut vilka fattas av en ministerkommitté bestående av medlemsstaternas ministrar. Till den stat som inte anses uppfylla sina åtaganden enligt stadgan riktar ministerkommittén "erforderliga rekommendationer". Genom expertkommitténs tolkning av stadgans bestämmelser sker en betydelsefull rättsutveckling. Kommittén gör inte sällan förhålen landevis fri tolkning av stadgan och i praxis har flera bestämmelser kommit att vidare innebörd än vad direkt framgår stadges en som av gans ordalydelse. Kommittén har i ett tidigt skede uppmärksammat frågan om skydd mot godtyckliga utvisningar. Man har därför gett artikel 19:8 den tolkningen att utlänningen i fråga skall ha rätt till någon form överklaav gande av ett beslut om utvisning till ett oberoende "right of organ appeal to an independent body". Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt i sammanhanget. Formerna för överklagandet kan variera från land till land. Utvisningen kan, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten eller utvisning sker av hänsyn till allmän ordning, verkställas utan hinder av att överprövning inte skett. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse framgång kan återav vända. Kravet på laglig bosättning har tolkats att utlänningen skall som inneha samtliga erforderliga handlingar som krävs enligt värdlandets lagstiftning, i förekommande fall inkluderande arbets- och uppehållstillstånd. Den svenska lagstiftningen har inom ramen för stadgan kritiserats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat oberoende av en instans. Ministerkommittén beslöt därför under 1995 Sverige att ge rekommendationer i detta hänseende, och expertkommittén upprepade i oktober 1996 sin kritik lagen särskild utlänningskontroll. Under av om år 1997 aktualiserades artikel 19:8 på nytt då Sveriges rapport avseende åren 1993-1994 behandlades. Det hade kunnat förväntas att rapporten skulle komma att bedömas på sätt tidigare. Inom samma som regeringskommittén beslöt man dock i september 1997 med rösts överen vikt att inte då föreslå någon rekommendation. I kommittén hade då framhållits direktiven till den översyn av utlänningslagstiftningen som NIPU skulle göra. I sina rekommendationer i maj 1998 noterade expertkommittén NIPU:s arbete med intresse och uttalade förhoppningen att kommande rapporter från Sverige skall bekräfta att en prövningsprocedur har införts. I avvaktan på detta förnyade kommittén sin tidigare negativa rekommendation. Kommittén påpekade också att den negativa rekommendationen var tillämplig även på artikel 19: 10.

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 327

Även andra länders lagstiftning har expertkommittén kritiserats

av på motsvarande grunder i Sverige. Detta är fallet beträffande bl.a.

som Storbritannien. Den kritik riktats mot Storbritannien grundas på att

som det vid fall utvisning politiska skäl eller med hänsyn till nationell

av av säkerhet saknas möjlighet till reell överprövning. I Storbritannien har härefter, framgår i avsnittet om Europakonventionen, antagits

som bestämmelser med innebörd att förfarandet ändras så att sociala stad-

krav uppfylls. Övriga länder i september 1998 hade fått en gans som negativ rekommendation expertkommittén beträffande artikel 19:8

av var Irland och Turkiet.

I sammanhanget kan nämnas att alla länder har godkänt stadgan

som inte har godtagit artikel 19. Danmark och Island har sålunda inte godtagit artikeln.

19.4.4 EG-direktiv

Direktiv 64/221/EEG behandlar samordning sådana särskilda åtgär-

av der gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som

som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäller alla åtgärder beslutas medlemsstaterna rörande inresa,

som av utfardande eller fömyande uppehållstillstånd eller utvisning. Till

av följd EES-avtalet skall direktivet tillämpas såväl på EU-medborgare

på medborgare i EES-länderna och deras anhöriga. Direktivet ger som regler den procedur som skall följas när en person som omfattas av

om direktivet önskas utvisad ur staten.

Enligt artikel 8 i direktivet skall i fråga när det gäller

personen administrativa myndigheters åtgärder, ha tillgång till samma rättsmedel

det landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller som egna vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när rätt att överklaga till

en domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte

om kan resultera i ett upphävande uppskov med verkställigheten, får ett beslut att vägra förnyelse uppehållstillstånd eller ett beslut om utvis-

av ning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas den administrativa myndigheten, innan ett

av yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken

i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk personen hjälp eller juridiskt ombud landets lagstiftning föreskriver.

som egen Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyn-

328 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

digad att vägra förnyande uppehållstillstånd eller besluta utvisav om ning. I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd utfärdats, skall begäran denne underställas den myndighet först av som skall avge sitt yttrande enligt punkt Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten. Skillnaden mellan punkt l och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av EG-domstolen i det faktum att i de fall i punkt l som avses skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast på begäran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet mål C-175/94, Gallagher, dom den 30 november 1995. EG-domstolen meddelade den 17 juni 1997 dom i två mål en om förhandsbesked till en engelsk domstol de förenade målen C-65/95 och C-111/95, Shingara resp. Radiom. Domstolen uttalade därvid att artikel 8 i direktivet skall tolkas så att om det enligt en medlemsstats nationella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut inresa rör medborgare i denna medlemsstat, har medom som lemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse medom borgarna i andra medlemsstater kan anlita rättsmedel det samma som som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet. Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer nämns i punkt l i denna bestämmelse, nämligen som "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra beslutet har laga giltighet, om eller när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten", även är tillämpliga inom ramen för punkt nämligen när det ifrågasätta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut avvisning i fråga, innan ett tillstånd har om av personen utfärdats.

l9.4.5 Internationella rekommendationer

asylprövning

Europeiska unionen

Asyl- och flyktingfrågor har inte hittills legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan medlems-

SOU 1999: l 6 Säkerhetsärenden 329

staterna. Amsterdamfördraget innehåller bestämmelser om att EU-länderna inom femårsperiod från det fördraget har trätt i kraft skall ha

en samordnat sin invandringspolitik.

FN:s flyktingkonvention innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om

av utvisning flykting lagligen befinner sig inom en stat i artikel

av en som 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella

av säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillåtas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför

kompetent myndighet eller någon som har utsetts av kompetent en myndighet.

Frågan hur prövningen flyktingskapet skall gå till är över-

om av lämnad till konventionsstatemas nationella lagstiftning. Rekommendationer eng. conclusions i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exekutivkommitté, bl.a. de tre tidigare nämnda kapitel 4 och 11- nr 8 från år 1977 avgörande av flyktingstatus, nr 30 från år 1983 som

om behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar och nr 85 från år 1998 internationellt skydd, rör återsändande av en

om som asylsökande till tredje land.

Europarådet

Europarådet har som nämnts också utfärdat rekommendationer av betydelse vid prövning asylfrågor och vid avvisning och utvisning

av se kapitel 4 och 11.

Av störst intresse i detta sammanhang är rekommendationen den 18 september 1998 rätten till ett effektivt rättsmedel vid avslag

om asylansökningar mot beslut utvisning i samband med Europakon-

om ventionens artikel Ministerkommitténs rekommendation nr R 98 13. Enligt rekommendationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför

nationell myndighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som en skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimlig grund påstår sig an arguable claim riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett rättsmedel anses enligt rekommendationen effektivt om

330 Säkerhetsärenden

myndigheten antingen är domstol eller, den inte är domen om en stol utan domstolsliknande eller administrativ, är klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska och har garantier för som oberoende, myndigheten har kompetens både att avgöra förhållandena om täcks av artikel 3 i konventionen och erforderlig rättelse, ge rättsmedlet är tillgängligt för den asylsökande, och verkställigheten uppskjuts till dess prövningsmyndigheten har fattat beslut i utvisningsfrågan.

l9.4.6 de internationella

Sammanfattning av förpliktelsema

Europakonventionens artikel 13 jämförd med artiklarna 3 och 8

Europakonventionens regler fri- och rättigheter gäller generellt, om dvs. fri- och rättigheterna enligt konventionen tillkommer alla männi-

skor oavsett medborgarskap.

Konventionen är inkorporerad i den svenska lagstiftningen. Enligt svensk lag gäller således att, i de fall Europakonventionen föreskriver det, ett effektivt rättsmedel skall finnas mot kränkningar konventioav nens fri- och rättigheter. Däremot finns dessa medel inte anvisade. I den mån bestämmelserna avlägsnande tillämpas på ett sådant om sätt att det inte föreligger "an arguable claim" och sålunda inte ett brott mot konventionen bör den nuvarande ordningen inte innebära problem i förhållande till Europakonventionen. Om å andra sidan kan en person hävda "an arguable claim" kränkning konventionsrättighetema om av och om regeringen då fattat beslutet första och enda instans, saksom nas den rätt till effektivt rättsmedel föreskrivs i konventionens som artikel 13. Bestämmelserna kan således medföra problem när ett avvisningsärende överlämnas till regeringen för beslut i första och sista instans eller när regeringen första och sista instans beslutar i ärensom den enligt lagen om särskild utlänningskontroll. De krav på ett effektivt rättsmedel kan härledas Europakonsom ur ventionen torde följande. vara Det prövande organet behöver inte domstol utan ett admivara en nistrativt rättsmedel kan tillräckligt. Organets befogenheter måste vara dock sådana att det både kan behandla grunden för klagomålet vara Substance of complaint och ge rättelse Chahal-domen 145. I vissa fall kan den samlade tillgången på rättsmedel tillgodose kraven i artikel 13. Vidare kan det i vissa fall, när överväganden natioom

6 Säkerhetsärenden 331 SOU 1999: l

nell säkerhet inte tillåter att viss känslig information avslöjas, räcka med ett rättsmedel är "as effective as can be". som Det räcker inte att ett rättsmedel är "as effective can be", när klaas gäller utvisning skulle utsätta för verklig gomålet att en en person en risk för behandling i strid med artikel 3 Chahal-domen 150. I sådana fall kräver begreppet effektivt rättsmedel att en oberoende granskning påståendet att det finns påtagliga skäl substantial görs av grounds för frukta reell risk for sådan behandling. Granskningen att en måste utföras hänsyn till vad utlänningen kan ha gjort för att ådra utan sig utvisning eller till den uppfattade faran för den utvisande statens nationella säkerhet Chahal-domen 15 l. Garantierna med avseende förfarandet torde för det prövande del innefatta tillgång till allt relevant material och möjlighet att organets självständig bedömning i saken, och för utlänningen möjlighet göra en lägga fram sin sak, dvs. företräda inför organet, att anlita juridiskt att biträde och att åberopa bevisning. Rättsmedlet kan inte ersättas ett icke bindande yttrande från en av

rådgivningspanel.

Vad sekretessfrågor erkände Europadomstolen i Chahalavser domen p.131 att det kan oundvikligt att använda konfidentiellt vara material nationell säkerhet står spel. Detta betydde emellertid när inte de nationella myndigheterna kan lämnas utan kontroll av de att inhemska domstolarna när de väljer att hävda att det är fråga om natio-

nell säkerhet eller terrorism. Ett regeringen tidigare fattat beslut om utvisning kan omprövas av regeringen. Vidare torde ett beslut utvisning med stöd av senare av om terroristbestämmelserna alltid kunna motiveras hänsyn till den allav ordningen eller den nationella säkerheten. De svenska bestämmänna melserna torde därför inte stå i strid med innehållet i artikel l i sjunde tilläggsprotokollet. Däremot torde de stå i strid med innehållet i själva konventionen när någon rättighet enligt konventionen kan påstås ha kränkts och påståendet är rimligt arguable. Någon möjlighet till överprövning oberoende instans finns över huvud taget inte, vare sig av i fråga överlämnade ärenden enligt utlänningslagen eller ärenden om enligt den s.k. terroristlagen. Den samlade tillgången till rättsmedelinsynen i Säkerhetspolisens verksamhet, konstitutionsutskottets gransk-

ning statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg-

av ning inte räcka långt i detta avseende. Tidigare har övervägts - synes resningsinstitutet skulle kunna motsvara kravet oberoende om anses prövning, det har inte fallet. Det kan dock noteras att men ansetts vara Europadomstolen inte uttalat sig- eller har haft anledning att uttala sig

resningsinstitutet i detta avseende.

- om

332 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Även FN-konventionens regler friom och rättigheter gäller generellt, dvs. fri- och rättigheterna enligt konventionen tillkommer alla människor oavsett medborgarskap. De allmänna kraven på tillgång till ett effektivt rättsmedel är likartade dem som finns i Europakonventionen. Vad som i FN-konventionens bestämmelser därutöver skulle kunna medföra problem är bestämmelserna i artikel 13. Den rätt till omprövning i högre instans, sannolikt krävs där för det fall undantaget som med hänvisning till den nationella säkerheten inte kan tillämpas, saknas. Möjligheten av att ett konventionsbrott påstås föreligga på försvarbar grund kan inte uteslutas.

Europarådets sociala stadga

Stadgan gäller till skillnad mot Europakonventionen inte generellt utan gentemot medborgare i stater som är anslutna till stadgan och som anses vara migrerande arbetstagare eller egenföretagare. De skall vidare lagligen bosatta i landet, dvs. ha uppehålls- och arbetstillvara stånd när sådant krävs. Rättsmedlet behöver inte domstolsprövning, prövningen vara utan kan göras av annat oberoende Förfarandet torde inte nödvänorgan. digtvis behöva muntligt. vara Den sociala stadgan har inte närmare berörts sig i förarbetena vare till lagen om särskild utlänningskontroll eller i samband med senare lagstiftning på området. Det är dock klart att de svenska bestämmelserna med regeringen som enda beslutsinstans inte uppfylla stadanses gans krav på det sätt bestämmelserna kommit att tolkas. Tillämpningen och tolkningen av den sociala stadgan har lett till en konstaterad brist på uppfyllelse Sveriges internationella åtaganden. av Den kritik som riktats mot Sverige kommer sannolikt att upprepas om inte Sverige kan visa på att någon åtgärd vidtagits överprövsom ger ningsrätt åtminstone för de utlänningar omfattas sociala stadsom av gan.

EG-direktivet

Bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 är påpekats tidigare svårtolsom kade. Den enklaste tolkningen bestämmelsen i artikel 8 det av är att om

i ett land finns huvudregel för överklagande förvaltningsbeslut i

en av allmänhet så skall utlänning omfattas EES-avtalet utvien som av som

Säkerhetsärenden 333

eller avvisas det landet kunna överklaga avlägsnandebeslutet på sas ur sätt. Tolkningen är dock långt ifrån självklar, och möjligheten samma tolka direktivbestämmelsema på annat sätt har beaktats vid utfonnatt ningen kommitténs förslag i utlänningsärenden i allav om processen mänhet. Skall direktiv 64/221/EEG tolkas det måste finnas en rätt att som om överklaga ifrågavarande beslut, innebär detta att beslut som fattats av regeringen i första och enda instans inte uppfyller direktivets krav. För helt uppfylla kraven skulle därför överklaganderätt behöva inföatt en i varje fall för dem omfattas direktivet. Denna tolkning har ras, som av lagts till grund för ändringar i utlänningslagen enligt den migrations-

politiska propositionen.

Skulle emellertid sådan rätt inte avsedd skulle artikel 8 i en vara direktivet inte behöva innebära att de svenska bestämmelserna behöver ändras. Det viktiga i förhållande till den artikeln är då att den svenska lagstiftningen inte medför att utlänning omfattas av EES-avtalet en som i dessa avseenden behandlas annorlunda eller sämre än svensk meden borgare i motsvarande situation. Jämfört med svensk medborgares - en rätt att överklaga förvaltningsbeslut i allmänhet måste dock en EESmedborgare avvisas eller utvisas beslut av regeringen som som genom första och sista instans behandlas både annorlunda och sämre i anses tillgång till rättsmedel. fråga om Bestämmelsen i artikel 9.1 utgår principiellt från att en möjlighet att överklaga till domstol skall finnas, varvid prövningen även skall ha en viss omfattning. Frånvaron sådan överklagandemöjlighet en av en innebär det förfarande beskrivs i artikeln kan ersätta domstolsatt som prövningen. Syftet beskrivs i artikeln är att säkerställa att vissa som minimikrav iakttas vid förfarandet. Detta kan tolkas som att artikel 9.1 inte innebär något krav på rätt till överprövning den beslutande en av myndighetens avgörande, utan endast rätt till en allsidig bedömning en i förhållande till den beslutande myndigheten fristående av en - instans. De svenska bestämmelser regeringen beslutssom ger ensam befogenhet skulle därmed inte stå i strid med direktivet, om det fanns möjlighet att hänskjuta ärendet till en "behörig myndighet". Vad gäller utvisning enligt lagen särskild utlänningskontroll kan om erinras att det enligt gällande bestämmelser finns möjlighet att om begära in ett yttrande från Stockholms tingsrätt. För det fall regeringen låter inhämta ett sådant yttrande kan direktivets krav därmed möjligen uppfyllda. En domstol torde uppfylla de krav som ställs oavvara hängighet i förhållande till den beslutande myndigheten, dvs. regeringen. Den förhandling skall äga enligt nuvarande bestämsom rum melser i lagen också utrymme för personen i fråga att lägga fram ger sin sak. Utlänningen skall få tillfälle att sin ståndpunkt och att ange

-334Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

uttala sig om de omständigheter åberopas i ärendet. I motiven till som bestämmelsen betonades särskilt rättssäkerhetsaspekten. Utlänningen har vidare rätt till offentligt biträde och därmed bör direktivets krav på juridisk hjälp eller juridiskt ombud uppfyllt.- Enligt lagmotiven vara ges dock inte tingsrätten i yttrandet utrymme att göra fullständig en prövning av alla fakta, vilket skulle krävas för att tillgodose direktivet. Vidare finns en föreskrift om att regeringen skall inhämta yttrande från Statens invandrarverk. Invandrarverket yttrar sig dock endast om möjligheterna att verkställa ett utvisningsbeslut och ett sådant yttrande kan inte vara till fyllest enligt direktivet. Att märka i sammanhanget är vidare den möjlighet finns i lagen som om särskild utlänningskontroll att underlåta att hålla förhandling och inhämta yttrande ärendet är "synnerligen brådskande". Detta förfaom rande kan inte tillämpas på utlänning omfattas direktivet. en som av Direktivets ordalydelse endast utrymme för att i brådskande fall låta ger inhämta yttrandet efter beslutet utvisning och inte någon möjlighet om att helt underlåta detta.

19.5 andra modeller

Tidigare övervägda

Frågan om handläggningen säkerhetsärenden har övervägts i tidiav gare sammanhang.

19.5 Förfarandet

enligt lagen 1957:668 om utlämning för brott

Förfarandet innebär följande. Regeringen fattar beslut i dessa ärenden på framställning av stat. Om det är uppenbart att framställen annan en ning om utlämning inte skall bifallas, kan regeringen avslå den omedelbart. Annars skall yttrande Riksåklagaren. Om den avges av enskilde inte samtycker till att utlämnas, skall ärendet prövas Högsta av domstolen. Domstolen skall hålla förhandling det behövs, och förom handling får i vissa fall inte vägras. Finner domstolen att det finns hinder mot utlämningen, blir regeringen bunden denna bedömning och av kan således inte bifalla framställningen. En motsvarande ordning för terroristärendenas del, där tingsrätten ålades att på grundval vad kommit fram vid förhandlingen av som avge

ett yttrande i utvisningsfrågan, diskuterades Terroristlagstiftnings-

av kommittén bet. SOU 1989:104 239. Kommittén fann sig dock inte s. böra föreslå sådan ordning för dessa ärenden. en

Säkerhetsärenden 335

Föredragande statsrådet instämde i kommitténs bedömning prop. 1990/912118 57. Hon framhöll särskilt att, i den mån ett yttrande s. från tingsrätten skulle binda regeringen, resultatet reellt sett skulle bli att den yttersta beslutanderätten i dessa politiskt känsliga ärenden delvis överflyttades från regeringen till domstolen. Om domstolens yttrande skulle binda regeringen måste vidare tingsrättens ställningstagande rimligen få överklagas såväl den berörde utlänningen själv som av av företrädare för det allmänna, vilket otvivelaktigt skulle väsentligt komplicera proceduren i de ofta mycket brådskande ärendena.

19.5.2 Prövning enligt rättsprövningslagen

1988:205

Rättsprövning omfattar sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda, kan prövas domstol endast efter ansökan som annars av resning och inte skulle ha kunnat överprövas i ordning. om som annan Avgöranden regeringen prövas Regeringsrätten och avgöranden av av förvaltningsmyndighet kammarrätt. Rättsprövningen innefattar av en av endast prövning beslutet i ärendet står i överensstämmelse med av om gällande rättsregler. Rättsprövningslagen gäller inte beslut om utlänningars vistelse i riket eller beslut svenskt medborgarskap. om I fråga förfarandet gäller att domstolen skall hålla muntlig förom handling, sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. om Ett överklagat förvaltningsbeslut gäller under förfarandet, inte om domstolen beslutar inhibition. Domstolen kan, den finner att om om förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel, upphäva beslutet. Om det behövs kan den återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten.

Terroristlagstiftningskommittén ansåg bet. SOU 1989:104 s. 245

och 253 att rättsprövning i och för sig skulle fullt tänkbar ordvara en ning. Kommittén ansåg dock att de ärenden det gällde där det som ytterst blir fråga riskvärdering och där prövningen av framlagda om en bevis regel är avgörande för utgången inte var så väl lämpade för som rättsprövningsinstitutet. Enligt kommittén måste det också beaktas att det i samband med att reglerna rättsprövning infördes hade förutom satts att vid översyn olika aktuella rättsområden skulle söka man en av finna andra vägar att få till stånd domstolsprövning i de fall då en en sådan prövning ansågs behövlig. Asylprocessutredningen ansåg bet. SOU 1995:46 193 att det s. enda lämpliga forumet för överprövning regeringens beslut torde en av Regeringsrätten. Det låg därvid närmast till hands att lösa vara eninstansproblemet att införa rättsprövning för dessa ärenden. genom

Även bakgrunden till rättsprövningslagen att säkerställa att

om var

336 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

svensk rätt motsvarar Europakonventionens krav tillgång till domstolsprövning enligt artikel så fanns det enligt utredningens uppfattning inget som hindrade att lagen används för att i dessa fåtaliga fall nu tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Efter beredning inom Regeringskansliet fullföljdes inte Asylprocessutredningens förslag i denna del. Rättsprövningsinstitutet ansågs inte ämnat att utnyttjas på detta sätt utan skulle förbehållas vara sitt ursprungliga syfte. Införandet rättsprövning skulle i princip av binda regeringen till motsvarande lösning för det fall lagen särskild om utlänningskontroll skulle komma att ändras med avseende på överprövningsmöjlighetema. Det ursprungliga syftet med att införa rättsprövningsinstitutet 1988 var att säkerställa att svensk rätt motsvarade Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Vad därvid avsågs rätten till domstolssom var prövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt konventionens artikel

19.5.3 Resning

Resning får beviljas i mål eller ärende det på grund något särskilt om av förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt 37 b § förvaltningsprocesslagen. Ansökningar om resning prövas i fråga om ärenden slutligt avgjorts länsrätt eller förvaltningsmyndighet som av av respektive kammarrätt. Resningsansökningar i andra ärenden prövas av Regeringsrätten. Även i resningsärenden kan enligt praxis inhibition meddelas

RÅ 1982 2:14. Som framgår ovan ansåg Asylprocessutredningen SOU 1995:46 s. 192 det tveksamt om europarådsorganen skulle godkänna möjligheten att erhålla resning som ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13.

Säkerhetsärenden 337

19.6 Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Alla säkerhetsärenden skall avgöras av Invandrarverket i första instans och kunna överklagas till regeringen. Efter mönster från utlämningslagen införs en skyldighet för regeringen inhämta yttrande från Högsta domstolen, innan regeringen att beslutar avvisning eller utvisning. Domstolens yttrande skall om bindande för regeringen domstolen finner att det föreligger vara om hinder verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket förslaget till mot utlänningslag. Sådant hinder föreligger det finns skälig anledom ning utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle att tro att i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, vara eller omänsklig eller förnedrande behandling eller tortyr annan bestraffning eller inte skyddad mot att sändas vidare till ett land vara där han eller hon skulle vara i sådan fara. Högsta domstolens yttrande föreslås vidare bli bindande för regeringen såvitt avvisning eller utvisning av utlänningar som omavser EES-avtalet, då domstolen avstyrker utvisningen. fattas av I övrigt föreslås yttrandet vara rådgivande.

19.6.1 särskild för

Behovet av en processordning

säkerhetsärenden

Det förslag till instans- och processordning i utlänningsärenden som

kommittén lägger fram innebär att överprövningen av Invandrarverkets beslut skall göras domstolar. De ställningstaganden som skall göras i av säkerhetsärenden ter sig emellertid enligt kommitténs uppfattning som naturligt utflöde regeringens yttersta ansvar för rikets säkerhet ett av och den allmänna säkerheten. Känsliga utrikespolitiska bedömningar kan behöva Regeringen har inom Regeringskansliet större tillgöras. domstolar till expertkunskap inom vitt skilda områden för att gång än kunna bereda säkerhetsärende. Till detta kommer att ärendena ofta ett brådskande. Möjligheterna att verkställa ett avvisnings- eller utvisär ningsbeslut ofta beroende på att ärendet kan handläggas och avgöras är skyndsamt. Handläggningen s.k. terroristärenden kräver som påpeav kats ingående utrikespolitisk och säkerhetspolisiär sakkunskap, ovan kan förvärvas endast ständigt återkommande kontakt med som genom problem och företeelser rör den internationella terrorismen. som Kommittén med hänsyn till det anförda att regeringen är bättre anser lämpad än domstolarna att handlägga och avgöra ärenden av betydelse för rikets säkerhet. Regeringen måste ha möjlighet att fylla sitt ansvar

338 Säkerhetsärenden

för säkerheten i riket och ha sista ordet i frågor rör denna. Den i som övrigt föreslagna instans- och processordningen lämpar sig därför enligt kommitténs uppfattning inte för dessa frågor.

19.6.2 Krav på den särskilda

processordningen

Redan med hänsyn till Europakonventionen, även är svensk lag, som måste en ordning där säkerhetsärenden kan prövas i två instanser anses nödvändig. Risk för tortyr eller behandling i strid med konvenannan tionens artikel 3 åberopas ofta i sådana ärenden. Tillgång till ett rätts-

medel krävs även då skyddet för privat- eller familjeliv åberopas enligt konventionens artikel Dessa överväganden har också legat bakom

resonemanget i den migrationspolitiska propositionen att ärenden om där överväganden enligt de nämnda artiklarna behövs inte bör över-

lämnas av Invandrarverket till regeringen för avgörande.

Kraven på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen innebär inte att talan mot kränkningar nödvändigtvis skall kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan tillvara räckliga. Det överprövande organets befogenheter och ställning samt de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför detta är organ däremot betydelse vid bedömningen rättsmedlet kan godtas av av om som effektivt. Enligt Europarådets rekommendation R 98 13 - som gäller vid åberopad tortyrrisk skall den överprövande myndigheten, om den inte är domstol, klart identifierad och en vara sammansatt av ledamöter som är opartiska och har garantier för oberoende. som FN-konventionens krav innebär inte heller nödvändigtvis att överprövning behöver göras domstol, även det särskilt uttalas i av om konventionen att möjligheterna till sådan prövning bör utvecklas. en Dock anses i doktrinen att överprövningen bör ske i högre instans. en Undantag från procedurreglerna, såsom att verkställa utvisningsett beslut innan ett överklagande har prövats tillåtna endast den anses om nationella säkerheten kräver det.

Inte heller kraven från expertkommittén för Europarådets sociala stadga avser domstolsprövning, utan kravet gäller överprövning av ett oberoende Överklagande hindrar inte verkställighet, utlänorgan. men ningen måste ha möjlighet att återvända till landet, överklagandet om bifalls.

EG-direktivet är som tidigare framhållits svårtolkat. Beträffande föreskriften i artikel 8 i direktivet kan för svenskt en vidkommande möjlig tolkning att för utlänningar omfattas vara som av EES-avtalet krävs tillgång till samma sorts rättsmedel svenska som medborgare har tillgång till för förvaltningsbeslut i allmänhet, dvs. att

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 339

överklagande skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Emellertid finns fortfarande möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut i administrativ

ordning och då i sista hand hos regeringen. Härutöver finns olika specialprocesser. Det är inte möjligt att, utan att EG-domstolen prövat fråmed absolut säkerhet säga att den föreslagna ordningen uppfyller gan, kraven. Kommittén bedömer dock att den föreslagna ordningen upp-

fyller kraven. Beträffande föreskriften i artikel 9 i direktivet, så kan punkt l antas innebära att när det rättsmedel den nationella staten tillhandasom håller enligt artikel 8 inte är överprövning i domstol- den beslutande

myndigheten innan den fattar sitt beslut måste hämta in yttrande från en behörig myndighet i landet, hos vilken utlänningen har möjlighet att

lägga fram sin sak och få tillgång till juridisk hjälp eller juridiskt ombud enligt landets lagstiftning. Detsamma gäller även när möjegna ligheten till överprövning i domstol finns, den prövningen endast om kan beslutets laglighet eller när överklagandet inte medför uppavse skov med verkställigheten utvisningen. Undantag från skyldigheten av inhämta yttrande före beslut gäller för brådskande fall. Vidare kan att punkt 2 innebära att utlänningen för de fall som avses i punkt antas det tillhandahållna rättsmedlet inte är domstolsprövning eller dvs. när sådan prövning är behäftad med de angivna bristerna, skall ha när en möjlighet hos den behöriga myndigheten begära prövning av den att beslutande myndighetens utvisningsbeslut. Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 har bedömts att enligt punkt l inhämtas yttrande före vara beslutet och enligt punkt 2 inhämtas det efter beslutet och endast på den

berördes begäran. Vidare kan artikel 9 punkt 1 antas innebära att det finns möjligom överklaga inte till domstol, eller då domstolsprövningen har het att men sådana brister i föregående stycke, skall yttrandet från den som anges fristående myndigheten inhämtas innan den första instansen fattar ett

beslut utvisning. om Kraven i Europakonventionen gäller liksom kraven i FN-konventio-

generellt, dvs. i förhållande till alla människor. Kraven kan anses nen minimistandard för rättsstaters behandling sina medborgare ange en av och andra i de avseenden konventionema omfattar. Andra krav, som EG-direktivet och Europarådets sociala stadga, gäller endast i försom hållande till medborgare i vissa stater. Enligt kommitténs uppfattning bör i princip samma ordning för prövning säkerhetsärenden kunna gälla för alla utlänningar oberoav ende medborgarskap. Speciella regler för utlänningar som omfattas av EES-avtalet bör i görligaste mån undvikas. av Som grundkrav gäller därmed att prövning skall kunna ske i två

instanser.

340 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

För närvarande gäller olika processordning för avvisnings- och utvisningsärenden enligt utlänningslagen respektive för utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utlänningslagen kan Invandrarverket fatta beslut i ett säkerhetsärende får också men utan eget beslut överlämna ärendet till regeringen. I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan endast regeringen besluta. Kraven på att införa en tvåinstansprövning är desamma både i de ärenden som avses i utlänningslagen och de i lagen särsom avses om skild utlänningskontroll. Det är därmed svårt skäl för olika att se processordningar i de olika lagarna. Enligt kommitténs uppfattning bör i stället samma processordning gälla.

19.6.3 Invandrarverket-

Tvåinstansprövning regeringen

Av skäl som redovisats ovan anser kommittén att det yttersta ansvaret i säkerhetsärenden bör ligga hos regeringen. Regeringens beslut i säkerhetsärenden bör därför inte kunna överprövas domstol. Än mindre av kan det komma i fråga att låta regeringen överpröva ett beslut domav stol. För att åstadkomma tvåinstansprövning får därför en en annan möjlighet sökas. Det ligger då nära till hands att anknyta till den nuvarande ordningen enligt utlänningslagen. Det innebär att Invandrarverket alltid skall fatta beslut första instans i säkerhetsärenden med som regeringen som överprövningsinstans. Det kan här erinras att detta om var den ordning som t.o.m. år 1991 gällde for vanliga asylärenden. Säkerhetspolisen har tidigare intagit reserverad hållning när det gällt en att lämna myndigheterna en närmare redogörelse for skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Enligt uppgift från såväl Invandrarverket som Säkerhetspolisen har förhållandena i det avseendet dock ändrats. numera En instansordning där Invandrarverket i säkerhetsärenden alltid fattar beslut i första instans ligger i linje med den utveckling framsom hölls i den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 178. s. Där betonades att Invandrarverket inte utan eget beslut skulle överlämna vissa sådana ärenden till regeringen eftersom tvåinstanspröven ning krävs for dem. De ärenden som avsågs sådana där kränkningar var av Europakonventionens artikel 3 tortyrrisk eller artikel 8 privat- och familjeliv kan uppkomma. Kommittén anser således att Invandrarverket bör få uppgiften att genomgående fatta beslut även i säkerhetsärenden utan den nuvarande möjligheten enligt utlänningslagen att lämna över ärendet till regeringen. Den som är missnöjd med beslutet får överklaga det till rege-

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 341

ringen. Ordningen anknyter både till den ordning för överprövning av utlänningsärenden i allmänhet gällde före år 1992 och till en ordsom ning för överprövning förvaltningsbeslut i allmänhet som finns även av

i annan lagstiftning.

Kommittén återkommer i ett avsnitt till frågan om ytterligare senare rättssäkerhetsgarantier för förfarandet. Instansordningen med Invandrarverket första och regeringen som andra instans i säkerhetsärenden innebär skillnader mot de nuvasom rande reglerna i två avseenden: dels upphör Invandrarverkets möjlighet lämna ärenden direkt till regeringen, dels blir Invandrarverket att över handläggande och beslutande myndighet även i ärenden om utvisning enligt lagen särskild utlänningskontroll. Det innebär i den delen att om Säkerhetspolisen i sådana ärenden fortsättningsvis får vända sig till

Invandrarverket i stället för till regeringen.

19.6.4 ärenden skall handläggas

Avgränsning av som

i den särskilda instansordningen

Kommitténs förslag handläggningen säkerhetsärenden innebär om av det blir olika överinstanser till Invandrarverket beroende om att ärendet bedöms säkerhetsärende eller inte. Det kan därför fmvara ett anledning att närmare försöka vad uttrycket avser. Det avser nas ange dels vissa ärenden enligt utlänningslagen, dels ärenden enligt lagen om

särskild utlänningskontroll.

Ärendena enligt utlänningslagen är sådana ärenden betydelse för av rikets säkerhet eller för allmän säkerhet som Invandrarverket annars eller Utlänningsnämnden enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 UtlL får

lämna till regeringen för prövning. I praktiken torde ett ärende över kunna knytas till någon följande situationer av -vid avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 4 6 kap. 2 § första

stycket 4 lagförslaget, dvs. det kan antas att utlänningen kommer om bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i att Sverige eller något annat nordiskt land, vid återkallelse uppehållstillstånd enligt 2 kap. 11 § första - av stycket 3 4 kap. 3 § första stycket 2 lagförslaget och utvisning enligt

4 kap. 3 § 6 kap. 14 § lagförslaget skäl, av samma

då uppehållstillstånd kan vägras flyktingar och andra skyddsbehö-

vande enligt 3 kap. 4 § andra stycket l 5 kap. 4 § andra stycket l lagförslaget, dvs. det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållsom tillstånd på grund vad är känt utlänningens tidigare verkav som om samhet eller med hänsyn till rikets säkerhet eller då uppehållstillstånd

kan vägras skyddsbehövande enligt samma lagrum dvs. om annars

342 Säkerhetsärenden SOU 1999: l 6

det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någon omständighet hänför sig till den annan som skyddsbehövandes person, -vid fråga om uppehållstillstånd humanitära eller andra skäl av enligt 2 kap. 4 § 3 kap. 5 och 6 lagförslaget, dvs. då uppehållstillstånd inte skall utan får ges. I de sistnämnda situationerna- då uppehållstillstånd får gäller ges att det vid prövningen skall beaktas utlänningen kan förväntas föra om en hederlig vandel. I kommitténs lagförslag förtydligas föreskriften.

Enligt den nya lydelsen skall det beaktas det finns skäl inte om att bevilja uppehållstillstånd på grund utlänningens brottslighet eller av brottslighet i förening med någon omständighet hänger annan som samman med utlänningen och, om det finns sådana skäl, skall de vägas mot de skäl utlänningen grund för uppehållstillstånd. anger som Det kan också finnas anledning att betona att i alla de nämnda situationema gäller att för att ärendet skall kunna bli säkerhetsärende ett de föreliggande omständigheterna skall ha säkerhetsbetydelse, dvs. betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet. Ärendena enligt lagen särskild

om utlänningskontroll är enligt 1 §

ärenden där utvisning någon har uppehållstillstånd aktualiseras av som antingen av hänsyn till rikets säkerhet eller att det med hänsyn till av vad som är känt utlänningens tidigare verksamhet och övriga om omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning innefattar våld, hot eller tvång för politiska syfsom ten. Dessa ärenden är i sig definierade säkerhetsärenden och därför som uppstår för dem inte frågan gränsdragning andra ärenden om mot om uppehållstillstånd. Det kan däremot bli fallet med ärenden som

handläggs enligt utlänningslagen.

Det har varit en angelägenhet för vederbörande myndighet - Invandrarverket eller Utlänningsnämnden att bedöma ärende - om ett borde lämnas över till regeringen med hänvisning till dess betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet. Det blir givetvis annars en angelägenhet för Invandrarverket även fortsättningsvis denna att göra bedömning genom att det är verket skall anvisning hur dess som ge om beslut får överklagas. Avgörandet bör dock enligt kommitténs uppfattning knytas till att Rikspolisstyrelsen Säkerhetspolisen i anmälan eller

yttrande till verket med åberopande säkerhetsskäl har förordat av avvisning eller utvisning. Föreligger ett sådant ställningstagande av Rikspolisstyrelsen, får ärendet ett säkerhetsärende och anses vara regeringen vara överklagandeinstans. Utlänningen får överklaga beslutet, om det går henne eller honom emot. Regeringen bör i ett sådant ärende

vara överinstans, även Invandrarverket avslagit ansökningen om av

SOU 1999: l 6 Säkerhetsärenden 343

andra skäl än sådana hänför sig till Rikspolisstyrelsens avstyr-

som kande. Detta understryker vikten att Invandrarverket i dessa fall tar

av ställning även till de anförda säkerhetsaspektema.

l9.6.5 Rätt för Rikspolisstyrelsen att överklaga

Invandrarverkets beslut

Enligt uttalanden i förarbetena prop. 1996/97:25 178 skall Invand-

s. rarverket inte utan eget beslut lämna över ärenden där det åberopas tortyrrisk eller kränkning privat- och familjelivet. Rikspolisstyrelsen

av har i dag inte rätt att överklaga ett sådant beslut Invandrarverket, där

av verket gått emot Rikspolisstyrelsens inställning. Med den nya ordningen kommittén dock att det finns anledning att införa en sådan

anser rätt.

l9.6.6 Nya säkerhetsaspekter efter Invandrarverkets

beslut

Det kan givetvis inträffa att ett ärende i Invandrarverket har behandlats

ett vanligt ärende utan säkerhetsaspekter att sådana visar sig som men finnas under det att ärendet handläggs i domstolarna. Situationen kan dock antas bli mycket ovanlig. Skulle den uppstå bör den bästa lösningen att ärendet återförvisas till Invandrarverket för att de nya

vara omständigheterna skall kunna bedömas i första instans.

Denna möjlighet utesluter inte att Säkerhetspolisen, om säkerhetsaspekter uppmärksammas för sent i domstolsprocessen, kan avvakta

utgång. Om utlänningen får uppehållstillstånd finns då möjprocessens lighet att återkomma till Invandrarverket med begäran att uppehållstillståndet skall återkallas och utlänningen utvisas.

Motsvarande situation kan inträffa ärendet i Invandrarverket har

om bedömts ett säkerhetsärende. Regeringen kan göra bedömningen

som att några egentliga säkerhetsaspekter inte föreligger i ärendet. Regeringen bör då också ha möjlighet att visa ärendet åter till Invandrarverket. Sådan möjlighet får regeringen ha enligt de allmänna princi-

anses

för förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheperna terna.

344 Säkerhetsärenden SOU 1999: 16

19.6.7 Ytterligare garantier för förfarandet

Såväl Invandrarverket som regeringen har att fatta sina beslut inom ramen för gällande lagstiftning. Det kan ändå i säkerhetsärenden anses vara en extra grannlaga uppgift att väga olika uppgifter och intressen mot varandra och att inom ramen för gällande regler- göra skälig- - en hetsbedömning. Det kan å ena sidan sägas att detta väl passar som uppgift för förvaltningsmyndighet och för regeringen. Å andra sidan en kan det ändå betecknas som en brist om någon sådan bedömning inte görs av ett organ som inte direkt identifieras med staten utan intar en mer fristående ställning dvs. en domstol. Likaså kan det betecknas som en brist att den enskilde inte får lägga fram sin sak inför ett sådant

organ. Regeringen kan i frågor om rikets säkerhet och om den allmänna ordningen hävdas ha något partsställning. Den enskilde har inte av en heller möjlighet att få företräde inför regeringen och muntligen lägga fram sin sak. Det kan ifrågasättas om regeringen uppfyller de i Europarådets rekommendation R 98 13 uppställda kraven på förutom att vara klart identifierad och sammansatt ledamöter är opartiskaav som att ledamöterna har garantier för oberoende. Om man anser att regeringen bör vara högsta beslutsinstans i säkerhetsärenden, uppstår således frågan några ytterligare garantier kan om ges för att undanröja tveksamhet mot regeringen överinstans. som Som redovisats i avsnitt 19.5 har även i tidigare sammanhang övervägts lösningar på frågan hur säkerhetsärenden bör handläggas för att handläggningen skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden. En möjlighet som övervägts är att hänvisa till resningsinstitutet. Resning får beviljas i mål eller ärende om det grund något särskilt av förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt 37 b § förvaltningsprocesslagen. Ansökningar om resning i ärenden som avgjorts av regeringen prövas av Regeringsrätten. Enligt praxis kan inhibition meddelas i resningsärenden. Såväl Terroristlagstiftningskommittén som Asylprocessutredningen ansåg det tveksamt om europarådsorganen skulle godkänna möjligheten att erhålla resning ett som effektivt rättsmedel enligt Europakonventionens artikel 13. En annan tanke som diskuterats är att införa möjligheten till rättsprövning. Rättsprövning omfattar sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda, som annars kan prövas domstol endast av efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i som annan ordning. Avgöranden av regeringen prövas Regeringsrätten. av Rättsprövningen innefattar endast prövning beslutet i ärendet av om står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Domstolen kan med-

SOU 1999: l 6 Säkerhetsärenden 345

dela inhibition. Om domstolen finner att det meddelade beslutet strider mot någon rättsregel, kan den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten.

Terroristlagstiftningskommittén ansåg som redovisats ovan att de

ärenden som det här gäller inte var så väl lämpade för rättsprövnings-

institutet. Enligt Asylprocessutredningens uppfattning, som också

redovisats ovan, fanns det inget som hindrade att lagen skulle användas för att tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Utredningen framhöll vidare att antalet ärenden av det aktuella slaget rör sig om ett fåtal per år.

NIPU-kommittén ställer sig tveksam till lämpligheten av att införa rättsprövning i säkerhetsärenden. I stället bör en annan ordning prövas efter mönster såväl från utlämningslagen som från de gällande bestämmelserna särskild utlänningskontroll.

i lagen om

l9.6.8 Yttrande från domstolen

Högsta

Enligt utlämningslagen skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen om en utlänning inte samtycker till utlämning till en annan stat som har begärt det. De hinder som gäller för utlämning för brott motsvarar till delar de hinder som gäller för avvisning och utvisning. Ett hinder för utlämning hänför sig således till sådan risk för förföljelse som utgör skäl för flyktingskap 7 §. Ett annat hinder är att en utlämning av vissa särskilt angivna skäl av främst personlig art skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav 8 §. Utlänningen får inte heller riskera dödsstraff 12§ l st 3. Domstolens yttrande är bindande för regeringen i den mån domstolen finner hinder mot utlämning.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller att det ansvariga statsrådet eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, när han eller hon förordnar om att domstolen skall hålla förhandling i ett ärende, samtidigt i remissen till domstolen kan begära yttrande i en eller flera specifika frågor. Företrädesvis gäller detta frågor av sådan karaktär att domstolens erfarenhet av bevisbedömningsspörsmål tas till vara. Statsrådet eller tjänstemännen har emellertid frihet att ställa även andra frågor som typiskt sett ligger inom domstolens naturliga kompetensområde. Frågorna bör normalt kommuniceras med utlänningen och dennes ombud samt tas upp till diskussion vid förhandlingen. Som en typ av frågor som borde kunna ställas nämndes i förarbetena frågan om med vilken grad sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan

av knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd, eller händelser. Domstolen bör också kunna yttra sig om tillförlitligheten av t.ex. källuppgifter.

346 Säkerhetsärenden SOU 1999: l 6

Kommittén anser att de olika nämnda möjligheterna för regeringen att vid behov få ett fylligare underlag för sitt beslut och också stärka rättssäkerheten för den enskilde bör tas till vara i säkerhetsärenden. En domstolsprövning ger bl.a. utrymme för muntlig förhandling, vilket rent praktiskt och principiellt knappast kan hållas i regeringskansliet. Hela domstolsförfarandet med yttrande, förhandling m.m. bör dock samlas i Högsta domstolen och vara detsamma antingen ärendet handläggs enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Frånsett den tyngd som ett förfarande i landets högsta instans ger till det beslut som regeringen fattar, finns det ytterligare skäl för en sådan ordning. Hinder mot avvisning eller utvisning är som nämnts inte någon främmande materia för Högsta domstolen. Det är inte heller osannolikt att en person som ett säkerhetsärende rör också kan aktualiseras i ett ärende om utlämning.

Kommittén föreslår således att regeringen i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll skall hämta yttrande från Högsta domstolen. Yttrande bör kunna underlåtas, det

om finns särskilda skäl till det, såsom att det ändå står klart för regeringen att utvisning inte skall ske.

Yttrandet bör vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 9 kap. l § första stycket förslaget till utlänningslag. Sådant hinder föreligger det finns skälig

om anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara, dvs. i situationer där

en utvisning skulle kunna stå i strid med Europakonventionens artikel Yttrandet bör vidare bli bindande för regeringen, om utlänningen omfattas av EES-avtalet och domstolen anser att utlänningen inte bör avvisas eller utvisas.

I övriga fall föreslås domstolens yttrande endast bli rådgivande.

Yttrandet bör kunna omfatta samtliga omständigheter betydelse i

av ärendet. Det bör dock särskilt avse frågan om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen. Det innebär att yttrandet skall avse även bedömningen av andra verkställighetshinder än det absoluta hindret enligt 9 kap. l § första stycket lagförslaget. Sådana andra hinder anges i 9 kap. 1 § andra stycket samt 2 och 3 §§. Hindret enligt 9 kap. 1 § andra stycket, som också är ett absolut hinder, innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav. Hindren enligt 2 och 3 kan innefatta risk för förföljelse eller avse återsändande av dem som flytt undan krig

SOU 1999: l 6 Säkerhetsärenden 347

eller miljökatastrof i vissa fall. Båda dessa hinder är relativa i den

en meningen att verkställighet i vissa situationer kan ske.

Yttrandet kan i den del det inte är bindande avse omständigheter

talar för och utvisning eller avvisning. Även vidare som emot en en bedömning av humanitära skäl än den som avses i 9 kap. l § andra stycket kan göras. Dessutom kan domstolen ha anledning att yttra sig i frågan om bevisvärdering.

Även i de fall domstolens yttrande inte föreslås bindande för

vara regeringen, kan det enligt kommitténs uppfattning förutsättas ha stor betydelse för regeringens avgörande.

Domstolen bör hålla förhandling i ärendet, innan yttrande avges. Därigenom ges möjlighet till förhandling även inom ramen för regeringens prövning av ärendet.

Förhandlingen bör kunna ske i huvudsak efter de regler som nu gäller för tingsrättsförhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär att utlänningen skall höras och att Rikspolisstyrelsen dvs. i praktiken Säkerhetspolisen skall uppträda som utlänningens motpart. Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och få tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet samt även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Domstolen skall frågor och påpekanden försöka

genom avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. Domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen samt om muntlig eller skriftlig bevisning som utlänningen eller Rikspolisstyrelsen åberopar skall tillåtas.

Eftersom Invandrarverket får helt ny roll som beslutsinstans jäm-

en fört med vad som nu gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan det övervägas att ge verket i stället för Rikspolisstyrelsen även rollen att vid förhandlingen uppträda som utlänningens motpart. Detta skulle stämma bättre överens med vad som gäller enligt förvaltnings-

beslutsmyndighets ställning som part i domstolsprocess. processen om Med hänsyn till Rikspolisstyrelsens ställning i fråga om säkerhetsärenden har kommittén dock stannat för att inte föreslå att Invandrarverket skall överta motpartsrollen vid förhandlingen. Invandrarverket bör däremot ändå enligt domstolens bestämmande kunna kallas till förhandlingen för att bidra till utredningen framför allt genom sin länderkunskap.

Genom att förhandling hålls och yttrandet såvitt avser utlänningar som omfattas av EES-avtalet blir bindande för regeringen, anser kommittén att kraven i EG-direktivet tillgodoses. Genom detta förfarande kommer domstolsprövning Invandrarverkets beslut till stånd.

en av

348 Säkerhetsärenden SOU 1999: l 6

Skulle Högsta domstolens prövning inte bli bindande för regeringen, skulle troligen ett motsvarande yttrande, dock inte bindande, behöva inhämtas från Invandrarverket. Att Invandrarverket skulle vända sig till Högsta domstolen ter sig främmande. Ett yttrande skulle i stället i som dag få inhämtas från en tingsrätt. Vidare skulle regeringen för att uppfylla Europakonventionen och Europarådets rekommendation R 98 13 behöva inhämta ett yttrande från Högsta domstolen vad beträffar verkställighetshinder enligt 9 kap. l § första stycket lagförslaget. En sådan ordning skulle involvera ytterligare en instans. Detta bör undvikas. Dessutom skulle det ta längre tid innan ärendet slutligen avgjordes, vilket motverkar syftet att dessa ärenden skall avgöras skyndsamt. Den ordning som kommittén i stället föreslår tillgodoser bättre de krav som kan ställas beträffande säkerhetsärenden. Vad som ovan sagts om förläggning av domstolsförfarandet i Högsta domstolen avser inte bestämmelserna om Stockholms tingsrätts befattning med frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång. Såvitt avser sekretessen i säkerhetsärenden föreslås inte någon ändring. Högsta domstolen bör således, liksom tingsrätten hittills i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll, kunna grunda sitt yttrande även på uppgifter som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

l9.6.9 Den huvudsakliga innebörden förslaget

Den ordning för handläggningen av säkerhetsärenden som kommittén föreslår innebär således följande. Invandrarverket fattar beslut i första instans. Invandrarverket har därvid att bedöma Säkerhetspolisen åberopade säkerhetsaspekter av även för de fall att verket avslår en ansökan om uppehållstillstånd av andra skäl än säkerhetsskäl. När säkerhetsaspekter föreligger i ärendet, är det till regeringen som beslutet skall överklagas. Beslutet får överklagas av den som det går emot, utlänningen eller Rikspolisstyrelsen. För handläggningen i regeringen gäller att regeringen i princip skall inhämta yttrande från Högsta domstolen före avgörandet. Högsta domstolen skall då yttrande begärs hålla förhandling i ärendet. Högsta domstolen skall yttra sig över om det föreligger hinder mot verkställighet. Anser domstolen att det föreligger sådant hinder som avses i 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag, blir regeringen bunden av bedömningen och avvisning eller utvisning får inte ske. Domstolen skall även yttra sig över övriga omständigheter i ärendet. I dessa avseenden blir yttrandet endast rådgivande. Om utlän-

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 349

ningen omfattas av EES-avtalet, blir dock yttrandet bindande för regeringen i så måtto att utvisning inte kan ske om domstolen avstyrker denna åtgärd.

Vid förhandlingen i domstolen skall utlänningen höras och Rikspolisstyrelsen uppträda utlänningens motpart. Även andra skall

som kunna höras.

19.6. l 0 verkställbarhet

Frågan om

Beslut i ett ärende där utlänningen påstår att han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller dödsstraff vid en utvisning och påståendet inte kan lämnas utan avseende torde aldrig kunna anses verkställbart, innan det har överprövats. Vad avser övriga ärenden gäller enligt sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen att undantag från regeln om omprövning före verkställighet får göras om utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Motsvarande undantag enligt FN-konventionen gäller endast nationell säkerhet. Sociala stadgan kräver endast att utlänningen efter överprövningen, om denna leder till framgång, kan återvända hit. Såvitt avser EG-direktivet torde endast gälla att medborgare i andra EES-stater och deras anhöriga inte får bli sämre behandlade än

medborgare i Sverige.

Beträffande utlänningar omfattas av EES-avtalet kan det dock

som antas att verkställighet inte behöver vara så brådskande. EES-stater bör rimligen kunna förutsättas alltid ta emot egna medborgare som utvisats från ett annat land. EG-direktivet är vidare som framhållits vid upprepade tillfällen svårtolkat.

ll9.6.1 1 Förvarsbeslut

Förslaget med Högsta domstolen som remissorgan till regeringen i säkerhetsärendena medför komplikationer i fråga om handläggningen av förvarsfrågor.

Beslut om förvar, liksom om uppsikt, fattas av den myndighet som handlägger avlägsnandeärendet. När regeringen anses som handläggande myndighet, fattas sådant beslut det statsråd som skall föredra

av ärendet. Statsrådets beslut prövas av Regeringsrätten, om utlänningen begär det. Regeringen får upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt i ett ärende hos regeringen.

350 Säkerhetsärenden

Förvarsbeslut som fattas enligt utlänningslagen av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden överklagas enligt gällande ordning till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt.

Beslut förvar skall, liksom beslut om uppsikt, omprövas inom

om vissa tidsfrister. Tidsfristen är två veckor om beslut om avvisning eller utvisning inte har fattats. Då ett sådant beslut har fattats, är tidsfristen två månader. Varje prövning av ett beslut om förvar skall föregås av

ny en förhandling.

Förhandlingen skall i första hand hållas inför den myndighet som beslutar åtgärden. Myndigheten får dock bestämma att förhand-

om lingen i stället skall hållas av en tingsrätt. I ärenden hos regeringen får

tingsrätt eller förvaltningsmyndighet utses att hålla förhanden en lingen.

Enligt kommitténs förslag i kapitel 14 skall Invandrarverkets beslut

förvar enligt utlänningslagen överklagas till utlänningsdomstol, och om utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Lösningen att låta verkets förvarsbeslut i säkerhetsärenden överklagas i samma ordning är inte alldeles invändningsfri. Utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen skall inte i övrigt ha någon befattning med säkerhetsärenden.

Ett beslut frihetsberövande som inte fattas av domstol måste

om emellertid kunna överklagas till domstol. Regeringen kan således inte

överprövningsinstans i detta avseende. Rätten till domstolsgodtas som prövning är också bakgrunden till att beslut av statsråd om förvar överklagas till Regeringsrätten. Alternativet till den vanliga överklagandeordningen vore därför att hänvisa överklaganden av Invandrarverkets förvarsbeslut till Högsta domstolen. En sådan instansordning är inte i något avseende lämplig. Någon annan möjlighet än att tillämpa den vanliga instansordningen för överprövning av Invandrarverkets förvarsbeslut återstår därmed inte.

En ytterligare komplikation gäller omprövningen av bestående förvarsbeslut sedan ett utvisningsbeslut Invandrarverket har överkla-

av gats till regeringen. Det kan inte uteslutas att förhandling kan behöva hållas även medan ärendet handläggs hos regeringen. Om det då redan finns ett utvisningsbeslut Invandrarverket kommer tidsfristen för

av omprövning att vara två månader. Finns inget utvisningsbeslut, gäller tidsfristen två veckor. I dessa fall får förhandling hållas inför Högsta domstolen. Något annat tänkbart alternativ finns knappast.

Av den angivna lösningen med Högsta domstolen som förhand-

nu lingsinstans när prövning förvarsbeslut skall göras av statsråd

ny av följer att denna domstol inte också kan överta Regeringsrättens roll som överprövningsinstans i fråga statsrådets beslut. Det följer vidare att

om Regeringsrätten kan komma att pröva ett beslut, där förhandling har

Säkerhetsärenden 351

hållits inför Högsta domstolen, som dock inte kommer att ha någon beslutsfattande roll i förvarsfrâgan. Detta förhållande får enligt kommitténs uppfattning godtas.

19.6. 12 Offentligt biträde

Beslut offentligt biträde som fattas av Invandrarverket eller av en

om departementstjänsteman överklagas enligt gällande ordning till Utlänningsnämnden.

Kommittén har i kapitel 14 föreslagit att beslut om offentligt biträde enligt utlänningslagen skall följa samma instansordning som beslut i ärendet i övrigt. Det innebär att Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och att utlänningsdomstolens beslut- med prövningstillstånd får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Som anmärkts kommer de nämnda domstolarna inte i övrigt att

ovan ha någon befattning med säkerhetsärenden. Någon annan överklagandeordning än den ordinära hos domstolarna är dock inte lämplig. Kommittén föreslår därför att beslut offentligt biträde får överkla-

i ordning gäller för utlänningsärenden i allmänhet. gas samma som

l 9.6. 13 Författningsändringar

Det förslag kommittén enligt förordar innebär i författnings-

som ovan hänseende huvudsakligen följande.

Någon motsvarighet till bestämmelsen överlämnande av ärenden

om till regeringen enligt 7 kap. ll § UtlL tas inte i den utlännings-

nya lagen. Den allmänna bestämmelsen Invandrarverket som besluts-

om myndighet i uppehållstillstånds-, avvisnings- och utvisningsärenden träder då in. Härutöver kommer polismyndigheten fortfarande att kunna besluta i avvisningsärenden som inte rör asyl.

Vidare måste bestämmelser tas i kapitlet överklagande av

om Invandrarverkets beslut, som innebär att dessa beslut i vissa fall överklagas till regeringen samt anvisar lösningar de berörda gränsdragningsproblemen. Där måste också tas in vissa bestämmelser hand-

om läggningen hos regeringen.

Kommittén har vidare gjort genomgång av bestämmelserna i

en lagen särskild utlänningskontroll och upprättat ett förslag till änd-

om ringar i lagen. Kommittén har dock ansett det ligga utanför dess uppdrag att gå i några överväganden berör det materiella innehållet

som i denna lag. Kommittén har inte heller ansett det ligga inom dess uppdrag att gå i överväganden inte har direkt betydelse för instans-

som

1219-0303Ökadrättssäkerhet

352 Säkerhetsärenden

och processordningen för själva utvisningsbeslutet. En särskild svårighet vid genomgången av lagen har varit konstruktionen utvisningsbeslut med inhibition, särskilt med hänsyn till att konstruktionen är en annan enligt utlänningslagen. Kommittén har ansett att fördelarna med en gemensam beslutsordning enligt de båda lagarna vägt tyngst. Frågorna om regleringen av ärenden enligt utlänningslagen och enligt lagen om särskild utlänningskontroll är med kommitténs förslag till instansordning i säkerhetsärenden sammanvävda till ett gemensamt problemkomplex. Vid en eventuellt kommande grundligare genomgång av lagen om särskild utlänningskontroll kommittén därför att det anser också bör övervägas om ordningen med en särskild lag skall behållas och i så fall vad som skall regleras i denna särskilda lag. Alternativen kan därvid vara antingen att åter- som före 1989 års utlänningslag -ta in den särskilda lagens bestämmelser i utlänningslagen eller att lyfta utlänningslagens bestämmelser om utvisning återkallelse uppehållsav tillstånd av skäl som hänför sig till rikets säkerhet utlänningslagen ur och sammanföra dem med bestämmelserna i den särskilda lagen. Svagheten med den sistnämnda ordningen är att sambandet med bestämmelsema om avvisning med hänsyn till rikets säkerhet eller till allmän ordning blir mindre tydligt. För närvarande ligger säkerhetsärendena under olika departement beroende på vilken lagarna tillämpas. av som Nackdelen med detta kommer att accentueras om samma instans- och processordning införs för ärendena. I sammanhanget bör också enligt kommitténs uppfattning övervägas det är lämpligt att behålla den om principiella skillnaden mellan lagarna i frågan om beslut utvisning om skall fattas vid förutsebart verkställighetshinder eller princip om samma bör gälla och i så fall vilken.

19.6. 14 Förordnande

om tvångsmedel

Som ovan påpekats kan regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll besluta om anmälningsplikt och rätt för Rikspolisstyrelsen om att använda tvångsmedel mot en utlänning, då ett beslut utvisning om inhiberas. Regeringen kan göra det även ett avvisnings- eller utvisom ningsbeslut har fattats enligt utlänningslagen, förutsättningar för om utvisning enligt den särskilda lagen föreligger. Anmälningsplikt kan meddelas både om utvisningsgrunden är hänsyn till rikets säkerhet och om den är terroristmisstanke. Förordnande tvångsmedel kan om ges endast vid terroristmisstanke. De tvångsmedel som avses är husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt därutöver hemlig teleavlyssning eller teleövervakning samt granskning av postförsändelser Åtgärderna får tillm.m.

SOU 1999: 16 Säkerhetsärenden 353

gripas endast det är betydelse för att utröna om utlänningen eller

om av

organisation eller han eller hon tillhör eller verkar för en grupp som planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och innefattar brott för vilket lindrigare

som straff än fängelse i två år inte är föreskrivet.

För att tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och de liknande skall kunna användas, krävs att Rikspolisstyrelsen får tillstånd även av Stockholms tingsrätt. I dessa fall avses med regeringens beslut endast möjlighet för Rikspolisstyrelsen att vända sig till tingsrätten för att få detta tillstånd.

Utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen skall som framhållits

meddelas det redan då beslutet fattas står klart att det inte ovan även om kan verkställas inom överskådlig tid. Utvisningsbeslutet är en förutsättning för att anmälningsplikt och tvångsmedel skall kunna bli till-

lämpliga.

När Invandrarverket skall besluta i första instans, uppstår frågan

i de fall den särskilda lagen är tillämplig och utvisningsvem som beslut således kan fattas, det inte beräknas kunna verkställas-

även om skall förordna anmälningsplikt och tvångsmedel.

En möjlighet är att låta regeringen fatta beslut dessa åtgärder

om efter anmälan Invandrarverket. Detta skulle emellertid komma i kon-

av flikt med regeringens roll överinstans, och någon möjlighet till

som överprövning beslutet skulle inte finnas. Inte heller vore det lämpligt

av att lägga tvångsmedelsbeslutet direkt hos domstol.

Någon möjlighet än att låta Invandrarverket besluta om

annan åtgärderna är svår En möjlighet för att stärka rättssäkerheten för

att se. terroristmisstänkta att konstruera möjligheten att göra även de mer

vore konventionella tvångsmedlen husrannsakan beroende dom-

m.m. av stolstillstånd. Kommittén sig emellertid inte ha anledning att

anser lägga fram ett sådant förslag.

En fråga rör möjligheten till förhandling. Som påpekats ovan

annan är avsikten vid utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen att frågorna

anmälningsplikt och tvångsmedel i ärenden hos regeringen skall ha om berörts vid förhandlingen i utvisningsärendet. Denna förhandling kommer enligt kommitténs förslag att hållas inför Högsta domstolen. Då avvisning eller utvisning beslutats enligt utlänningslagens vanliga regler har någon särskild förhandling normalt inte hållits i avlägsnandeärendet, skall hållas inför beslut anmälningsplikt eller tvångs-

men om medel 11 § andra stycket lagen särskild utlänningskontroll, prop.

om 1990/912118 s. 84.

354 Säkerhetsärenden

19.7 Ärenden med

utrikespolitisk betydelse

Kommitténs förslag: Ärenden skall avgöras inom den vanliga instansordningen även om de kan ha utrikespolitisk betydelse.

För ärenden med utrikespolitisk betydelse gäller i dag procedur-

samma regler som för säkerhetsärenden. Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får således enligt 7 kap. ll § UtlL med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för beslut. ärendet bedöms ha sådan

om betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet. I den migrationspolitiska propositionen prop. 1996/97:25 174

s. anfördes i denna fråga följande.

Ärenden får även överlämnas till regeringen de bedöms ha betydelse

om för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga är

som av betydelse for förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör tå lämnas över.

Sådan underrättelse till utrikesministern som omnämndes i propositionen skall lämnas när en fråga "uppkommer" hos myndighet, alltså

en innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern sitt

om beslut, utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse se Holmberg-Stjemquist, Grundlagarna, s. 360. Med de förslag till instans- och processordning kommittén

som föreslår kommer möjligheten att lämna över ärenden till regeringen inte att behållas. En svårighet med att tillämpa instansordning i

samma som säkerhetsärenden är att det inte finns några kriterier för att avgränsa ärenden med endast utrikespolitisk säkerhets- betydelse. Det

- kommer inte ens som i säkerhetsärenden att finnas något yttrande från annan myndighet att knyta avgränsningen till. Att behålla ärenden med endast utrikespolitisk betydelse inom det system som byggs upp för säkerhetsärenden kan enligt kommitténs

Säkerhetsärenden 355

uppfattning medföra onödiga komplikationer. De undantag som enligt de internationella förpliktelserna gäller för ärenden avser nationell

som säkerhet gäller inte utan vidare dessa ärenden.

Kommittén föreslår med hänsyn till det anförda att ärenden skall avgöras inom den vanliga handläggningsordningen även om de kan tänkas ha utrikespolitiska aspekter.

Del

En ny utlänningslag

20 Behovet av en utlänningslag

Den nuvarande utlänningslagen 1989:529 trädde i kraft den 1 juli 1989. Den har sedan dess ändrats än tjugo gånger. Särskilt genom-

mer gripande ändringar trädde i kraft den 1 januari 1997 SFS 1996:1379. De ändringarna avsåg b1.a. rätten till uppehållstillstånd för olika kategorier skyddsbehövande och för anhöriga.

Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. Så har exempelvis flera paragrafer i den ursprungliga lagen utgått medan det på andra ställen varit nödvändigt att införa a, b och c paragrafer. Det har också varit nödvändigt att placera vissa nya bestämmelser i kapitel i lagen där de passar in mindre väl för att undvika ändringar i den ursprungliga kapitelindelningen.

De ändringar kommittén föreslår i detta betänkande främst när

som det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag lagts fram Anknytningsutredningen i betänkandet SOU

som av 1997:152 Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvändiga. Det skulle inte möjligt att arbeta dessa

vara ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.

I samband med den översyn hela utlänningslagen således är

av som nödvändig har kommittén uppmärksammat några frågor som inte särskilt tagits i kommitténs direktiv men där ändringar ändå framstår

upp

angelägna. Det gäller främst de frågor som tas upp i de följande som avsnitten levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om

om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning, preskription av laga-

om kraftvunna beslut och verkställighet, straffbestämmelsema i

ny om lagen och några övriga smärre frågor behandlas i kap. 26.

om som

I samband med översynen lagen har kommittén också sett det

angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfattsom ligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral.

Författningskommentaren har gjorts utförligare än vad som är brukligt. Syftet har varit att försöka underlätta förståelsen av den nya lag-

texten.

21 Anknytning genom

äktenskap/ sammanboende

21.1 Gällande rätt

21 1 1 Bakgrund

. . Sedan lång tid tillbaka har den utomnordiska invandringen till Sverige under de flesta år dominerats som fått tillstånd på grund av

av personer anknytning genom äktenskap/sammanboende eller som medföljande minderåriga bam. Endast under år med särskilt allvarliga konflikter i form av krig och inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit större än anknytningsinvandringen, senast under några år i början av 1990-talet till följd konflikten i f.d. Jugoslavien.

Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reglerade invandringen. lnvandringsregleringen avser därför till stor del make/maka/sambo och minderåriga barn till personer som bor här i Sverige.

Man brukar säga att Sverige har haft en reglerad invandring sedan år 1968. Det är först då, genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, principiella överväganden när det gäller

som invandringen tas upp och riktlinjer läggs fast för invandringspolitiken. De principiella övervägandena i denna proposition styr i stort fortfarande svensk invandringspolitik. I propositionen erinras bl.a. om att flyktingar måste humanitära skäl. Vidare uttalas att omfatt-

tas emot av ningen av övrig invandring måste bestämmas också med hänsyn till situationen på arbetsmarknaden och till våra möjligheter att erbjuda bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård och social omvårdnad i övrigt. Till invandringen humanitära skäl hänförs emellertid också invand-

av ringen anhöriga till dem som redan bor här. Familjemedlemmar

av borde således enligt 1968 års riktlinjer få resa in och vistas här även om de saknade bostad och försörjning.

Den stora kategorin invandrare vid slutet av 1960-talet utgjordes av arbetskraftsinvandrare. Det är därför naturligt att de konkreta förslagen i 1968 års riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. För denna

360 Anknytning äktenskap/sammanboende

genom

kategori infördes dels krav på att arbetstillstånd i princip skulle ha beviljats före inresan ett sådant principiellt krav hade visserligen införts redan två år tidigare men utan att få något större genomslag, dels en mer strikt bedömning av behoven på arbetsmarknaden än tidigare. Det var således fråga om försök att begränsa invandringen

av denna kategori med hjälp av såväl materiella som formella regler. Det dröjde dock ett par år innan de nya begränsningarna av arbetskraftsinvandringen fick fullt genomslag.

Begränsningama av arbetskraftsinvandringen ledde under början

av 1970-talet till försök att på olika sätt kringgå de reglerna. Främst

nya skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett

om ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta som ville ha uppehållstillstånd i Sverige och inte kunde få

som det på annat sätt reste och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs under de följande åren rad olika åtgärder.

21.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-

medborgare

År 1954 träffades överenskommelse mellan Danmark, Finland,

en Norge och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Samtidigt träffades överenskommelse befrielse för medborgare i dessa länder

om från kravet på att ha pass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. Senare anslöt sig också Island till överenskommelsen.

Den fria rörligheten inom EU innebär bl.a. att EU-medborgare har en principiell rätt att flytta till ett annat EU-land under förutsättning att de har sin försörjning tryggad i det landet- genom eget arbete eller på annat sätt. Till skillnad från nordbor är EU-medborgare formellt endast undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen i Sverige överstiger tre månader måste de ha uppehållstillstånd. EU-reglerna gäller även för medborgare i de länder som har ett EES-avtal. Det gäller emellertid n. endast Island, Liechtenstein och Norge. Medborgare i Island och Norge har som framgått i sin egenskap av nordbor en mer långtgående rätt att flytta än EU-medborgare. Invandringen från Liechtenstein är försumbar. I fortsättningen används endast begreppen EU-regler och EU-medborgare även när de länder som har ett EESavtal berörs.

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 361

Rätten att flytta gäller även EU-medborgarens nära anhöriga, oavsett medborgarskap. När det gäller anhöriga får EU-reglema därför betydelse även när det gäller anhöriga till nordbor. En i Sverige bosatt finsk medborgare har således principiell rätt att få hit sin make/maka

en oavsett medborgarskap. Den rätten gäller oavsett om ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. EU-reglema gäller enligt ordalydelsen bara dem har ingått äktenskap. Eftersom Sverige tillåter sambor till

som

medborgare att bosätta sig här har emellertid även sambor till EUegna medborgare rätt. Medborgare i medlemsstaterna får nämligen

samma inte diskrimineras. Tillstånd beviljas för fem år.

Det är bara medborgare i medlemsstaterna som inte får diskrimine-

Sambor från tredje land beviljas uppehållstillstånd enligt den ras. svenska utlänningslagstiftningen och kan då få uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Om det finns omständigheter som talar för att det föreligger ett skenäktenskap får uppehållstillstånd väg-

jfr nedan EU:s resolution mot skenäktenskap. Om anknytras, om ningen upphör får uppehållstillståndet återkallas om inte maken/makan har rätt att stanna på någon annan grund. Någon tidsgräns för sådan återkallelse finns inte.

Rätten till familjeåterförening enligt EU-reglema gäller enbart EUmedborgare flyttat till ett annat EU-land. EU-medborgare som bor

som kvar i sitt hemland har således ingen på EU-rätten grundad rätt till familjeåterförening. En i Sverige bosatt finsk medborgare har som nämnts principiell rätt att få hit sin make/maka men den rätten gäller

i Sverige bosatt svensk medborgare. således inte en

EU:s resolution mot skenäktenskap

Europeiska Unionens råd fattade den 4 december 1997 beslut om en resolution de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäkten-

om skap. I resolutionen konstateras att skenäktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna inresa och bosättning för medborgare i tredje land.

om Enligt resolutionen kan bl.a. följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap:

Parterna lever inte tillsammans. -

Parterna tar inte ett lämpligt sätt det ansvar som följer av äkten- skapet.

Makarna har inte träffat varandra före äktenskapet. -

Makarna misstar sig varandras personuppgifter, de omständighe- - om ter under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden

personlig karaktär. av

Makarna har inget gemensamt språk. -

362 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

Pengar har betalats för att äktenskapet skall ingås med undantag för hemgift där sådan normalt förekommer.

Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig ett

om skenäktenskap skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas.

Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd.

Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att

av anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före den 1januari 1999.

21 1.3 Internationella förhållanden i

övrigt

. Enligt en femton år gammal undersökning, som gjordes Invandrar-

av politiska kommittén, upplevde man då i alla större invandringsländer skenäktenskap som ett stort problem. I alla länderna hade också

man vidtagit ungefär samma åtgärder som i Sverige för att försöka motverka skenäktenskap. I de flesta europeiska länder liksom i de stora transoceana invandringsländema Australien, Canada och USA har man således krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och olika system för uppskjuten invandringsprövning tillämpas. I de flesta länder har man dessutom till skillnad från i Sverige krav på att

- bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid för att kunna ansöka om familjeåterförening.

En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I Danmark har således i juli 1998 ett lagförslag antagits

som innebär att uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av anknytning om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i Danmark på annan grund. För uppehållstillstånd på grund anknyt-

av ning till andra än infödda danskar och nordbor samt

personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs också att parten i Danmark åtar sig att svara för sökandens försörjning.

1999: 16 Anknytning äktenskap/sammanboende 363

SOU genom

21.1.4 Den materiella prövningen

Enligt 2 kap. 4 § första stycket l UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning är gift med eller sambo till någon är bosatt i Sverige som som eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. Paragrafen ändrades senast den 1januari 1997, när kretsen anhöriga kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs direkt i som Regeringen framhöll i 1996/97:25 Svensk migrationslagtexten. prop. i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening måste vara

politik självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Denna rätt

en borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle få lov att göras i lag för en annars rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kämfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas. I praxis gäller i dag följande. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas grund anknytning make/maka eller sambo i ett av genom förhållande inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet som bedöms seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge parsom känt varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om terna varandra, förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. tas Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtiotillstånd skall beviljas det inte finns omständigheter som nen är att om talar det, att det framstår sannolikt att det rör sig om ett emot t.ex. som skenförhållande. Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan minderåriga. Tidigare krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt enligt tillämplig lag och att ingen parterna längre skulle vara skolav Det innebar i många fall i praktiken 16-årsgräns. I början av

pliktig. en

1983 beslöt emellertid Statens invandrarverk att utgå från den år svenska myndighetsåldem vid beviljande tillstånd på grund av av äktenskap eller sammanboende. Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt paragrafen beaktas utlänningen kan förväntas om hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför föra en leda till ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda att en till avslag anknytningen i sig bedöms seriös. Se vidare trots att som kap. 23 levnadssättets betydelse vid prövningen av ansökningar om om

uppehållstillstånd.

till mitten 1970-talet accepterades den ingått äktenskap Fram av som med någon här bosatt invandrare utan någon närmare person som utredning förhållandet. I mitten 1970-talet gick emellertid Staom av invandrarverk med anvisningar till polisen om att båda parter tens ut

364 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

skulle höras vid ett och samma tillfälle för sig. Frågor skulle men var ställas om var och när parterna träffats, de bodde och arbetade var m.m. Dessutom ställdes ofta några frågor exempelvis släktingar för att om söka få fram vilken kännedom parterna hade varandra, allt i syfte om att underlätta bedömningen av om det fråga ett seriöst förhålvar om lande. På senare tid har Invandrarverket övergett den tidigare ordningen där båda parter hördes vid den första ansökan. I stället godtas utreden ning som innebär att parterna skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning förekommer normalt först i samband med förlängningsansökan. Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med den första ansökan.

21 1 Uppskj uten

invandringsprövning

Från att tidigare ha accepterat make/maka till här bosatt en person som invandrare redan i samband med första ansökan började Statens invandrarverk under 1970-talets första år tidsbegränsat tillstånd att ge under tre månader de första gångerna. Invandrarverkets styrelse uttalade i 1975 att tillstånd borde för tre månader åt gången under mars ges nio månader ett år. Att det kunde nödvändigt att flera korta - vara ge tillstånd berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda det om rörde sig om ett seriöst förhållande eller konstruktion. I juni 1977 en beslöt Invandrarverkets styrelse att den beviljades tillstånd på som grund av s.k. snabb anknytning inte skulle accepteras invandrare som förrän efter två års vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tidsbegränsas till månader de fyra första gångerna. Med anledning sex av flera motioner tog arbetsmarknadsutskottet i betänkandet 1979/80:AU27 upp problemet med skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att stävja det missbruk föresom kommit och att man inte kunde avstå från att behålla systemet med att under de första åren ge uppehållstillstånd för endast kortare tid. Arbetsmarknadsutskottets betänkande godkändes riksdagen, av som därmed sanktionerade den praxis som införts Invandrarverket. av Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag SOU 1983:29 att systemet med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det var fråga s.k. snabba om anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast under koren tare tid. Prövotiden borde enligt kommittén liksom tidigare två år. vara I prop. 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde före-

16 Anknytning äktenskap/sammanboende 365

SOU 1999: genom

dragande statsrådet med anledning kommitténs förslag bl.a. följande av

s. 73 f.:

också, i likhet med kommittén, att ordning med uppskjuten Jag anser en invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks

grund nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandav en lingen. Utan sådan möjlighet att pröva det förhållande som åberopas en om stöd för anknytningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en som synnerligen restriktiv hållning till invandring denna grund, särskilt som

svårigheter Föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande stora utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunk-

är ordningen alltså till förmån även för sökandena. ten Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invand-

ringsprövning för den utlänning berörs kan medföra allvarliga svårigsom i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före heter tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen

då kan hamna liksom den risk kvinnor i vissa fall löper att bli socialt som vid utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas utstötta en emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter i det enskilda fal-

let, främst utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandom lad under sammanboendet, det finns barn i förhållandet, om sökanden om riskerar bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han att eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet ange-

läget undvika sådana beslut framstår som stötande för den allatt som rättskänslan. Jag vidare att det finns skäl att i något högre männa anser låta utlänningen få stanna kvar i Sverige när förhållandet har grad än nu upphört före tvåårstidens utgång. emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell Jag är sänkning prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden av äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör

dock kunna ställas på tyngden sådana tillkommande omständigheter av av humanitär talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad natur som har självfallet sikte de fall då förhållandet från början jag nu sagt tar varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida.

med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många

Systemet

tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten i motioner i rikssom

Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av dagen.

för bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förrädsla att

hållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade.

citerade motiven i 1983/841144 har dock varje gång De ovan prop.

riksdagen behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av

ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den

lades fast uttalandena i propositionen tillämpas därpraxis som genom

för fortfarande.

behandlades senast riksdagen i anslutning till prop. Frågan av

1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Regeringen

där nuvarande med uppskjuten invandringsprövning uttalade att system

borde behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra

kortare tid. Socialförsäkringsutskottet ansåg i sitt betänkande endast en

366 Anknytning äktenskap/sammanboende genom SOU 1999: 16

l996/97zSfU5 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv att något tillkännagivande till regeringen inte påkallat med anledning ett var av antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att utredningen A 1996:01 om möjligheterna att i anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta skulle komma att personer behandla också frågan uppskjuten invandringsprövning. om

21.1.6 Krav före inresan

på uppehållstillstånd

Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan om uppehållstillstånd. Förhållandena efter lagakraftvunnet beslut behandlas i kap. 22 om Omprövning lagakraftvunna beslut. av Av 2 kap. 5 § UtlL följer att utlänning vill ha uppehållstillen som stånd i Sverige i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket l-4 UtlL, det är om uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd prövom ningen hade skett före inresan i Sverige. I 2 kap. 4 § första stycket 1-4 att uppehållstillstånd får till anges ges en utlänning som är gift med eller sambo till någon är bosatt som i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, en utlänning som är under 18 år och ogift och är eller har som varit hemmavarande barn till någon är bosatt i Sverige eller som som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, en utlänning som på något annat sätt än under l och 2 som avses är nära anhörig till någon är bosatt i Sverige eller har beviljats som som uppehållstillstånd för bosättning här och ingått i hushåll som samma som den personen, eller en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige. I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig anhöom riga i punkterna l eller 2 och särskilt då anknytning som avses ovan genom äktenskap eller sammanboende enligt punkten Punkten 4 kan avse såväl anknytning till Sverige tidigare vistelse här genom som anknytning till där anknytningen inte helt fyller de krav en person, men som ställts upp i punkterna 1-3. Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett principiellt krav på att arbetstillstånd skulle ordnat före inresan i landet vara hade som nämnts införts redan år 1966. Länge gällde dock att uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny utlänningslag SOU 1979:64 föreslog Utlänningslagkommittén att det borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle ha

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 367

beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland remissinstanserna. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till kom- I prop. mitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i propositio-

nen s. 32.

Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning ansökan tillstånd att arbeta och bosätta sig av en om här i Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningama innebär betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att en de i utsträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till stor sysslolöshet. Hotet ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande om till hemlandet upplevs alltmer pressande längre vistelsen här har varat och starkare samhörigheten har blivit med Sverige genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt ingripande och svårare att uthärda än om mer avgörandet hade kommit kort efter inresan.

l propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras

förutom för skyddsberättigade för de klara familjesammanförings-

- fallen. Härmed avsågs då främst den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. Bestämmelserna att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat om före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till 1989 års utlänningslag. I 1988/89:86 Ny utlänningslag gavs några prop. m.m. exempel på när särskilda skäl borde kunna föreligga för att anses bevilja uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det gäller anknytning make/maka eller sammanboende genom anförde föredraganden s. 149 att ansökan borde kunna beviljas om det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden land om tillstånd kunna beviljas utlänning som ansökt om uppehållstillstånd en på grund anknytning till här i landet bosatt person, som han eller av en hon redan hade eller väntade barn med. Den praxis utvecklades innebar bl.a. att när en anknytning som äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Svegenom rige det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att sammanbott cirka ett år eller att de hade eller väntade barn parterna tillsammans. Den lagreglering och praxis redovisats kom att kritiseras som ovan på flera punkter i den allmänna debatten. Socialförsäkringutskottet tog också vid ett tillfällen frågan med anledning av motioner i par upp I sitt betänkande 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns ämnet. anledning för regeringen att skyndsamt över hur anknytningar som se

368 Anknytning äktenskap/sammanboende genom

uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och att överväga för-

ändringar. Detta riksdagen sin mening regeringen till känna. gav som

Regeringen tog därefter frågan i 1994/95:179 Ändringar i upp prop.

utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där 42 bl.a. följande:

De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip

skall ha beviljats före inresan i Sverige är alltjämt giltiga. Kravet utgör --ett viktigt led i upprätthållandet reglerad invandring. Det framstår av en också som rimligt att den kommit hit för kortare vistelse som en men som under besöket i Sverige träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv

med återvänder hem för att från hemlandet ge ansökan tillstånd en om för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet

på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör därför

finnas kvar.---

Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en viss skillnad beroende på den utlänning söker tillstånd åberopar om som anknytning till en svensk medborgare eller till medborgare i ett annat en EES-land som vistas här med tillstånd. I det fallet EU-medlemsenare ger skapet eller EES-avtalet rätt till uppehållstillstånd och denna rätt finns även

när ansökan görs efter inresan. Skillnaden kommer emellertid att minska

genom de förslag som nu läggs fram om att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också beaktas syftena med att ett av Europeiska unionen och EES-avtalet är att underlätta arbetskraftens fria

rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i enstaka fall får till

följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får automatisk rätt till en uppehållstillstånd som inte är förenlig med de principer i övrigt tillämpas som för invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de reglerna. senare Syftet med reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna invandringsprövningen är framgått den tidigare redogörelsom av sen att undvika kringgåendet av de principer gäller. som Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker

asyl här men efter någon tid också åberopar familjeanknytning skäl som för bosättning i Sverige. Det framstår som stötande att någon söker som uppehållstillstånd efter inresan i landet, och uppenbart skulle ha som beviljats tillstånd om prövningen gjorts före inresan, skall tvingas åter-

vända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ansökan. ge Tillämpningen undantagsbestämmelsen har denna grund blivit av föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-

statema numera generellt kan få en ansökan uppehållstillstånd prövad om efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för

medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter

inresan i Sverige bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är

uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats prövningen gjorts före inreom san.

Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen undantag att

från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall tidisom gare angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap

med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan s.

62:

Anknytning äktenskap/sammanboende 369

genom

Till skillnad vad tillämpas i dag bör i det senare fallet i fortsättmot som ningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid.

avgörande bör i stället, utredningen föreslagit, vara om förhållan- Det som det kan bedömas seriöst och det är uppenbart att tillstånd skulle ha vara om beviljats prövningen skett före inresan i Sverige. Den omständigheten om känt varandra endast kort tid kan dock givetvis medföra att att parterna en anknytningen inte bedöms sådan karaktär att det framstår som vara av uppenbart uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före att inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet

kan också medföra det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats att ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k. uppskjuten om invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äkten-

skap eller sammanboende varat endast en kortare tid. som

Socialförsäkringsutskottet godtog i sitt betänkande 1994/95:SfU 16

i på denna punkt. Utskottet påpekade att försla-

förslaget propositionen

innebar prövningen skulle hur den anknytning som förelåg get att avse

beslutstillfället skulle ha bedömts prövningen avsett en utlänvid om

inte vistades i Sverige. Utskottet framhöll vidare att huvudning som

uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige var regeln att

nödvändig för reglerad invandring. Det enligt utskottet viktigt att en var

undantagsreglema inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför de nya

regeringen skulle följa tillämpningen den nya ordningen. att noga av

Lagändringarna innebar vidgade möjligheter att efter inresan få som

uppehållstillstånd på grund anknytning trädde i kraft den 1juli 1995.

Utlänningsnämndens utvärdering lagändringarna den 1 juli av

Regeringen i juni 1996 Utlänningsnämnden i uppdrag att i samråd gav med Statens invandrarverk redovisa hur bestämmelserna om kravet

uppehållstillstånd före inresan såväl före som efter lagakraftvunnet

kommit tillämpas efter de nämnda lagändringama den 1juli beslut- att

Utlänningsnämnden redovisade uppdraget den 31 oktober 1996. 1995.

första krav för uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är Ett att

det kan bedömas fråga ett seriöst förhållande. självfallet att vara om

har i sin utvärdering angett de faktorer som där-

Utlänningsnämnden

i praxis vägs vid bedömningen det skall kunna anses utöver av om

uppenbart uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts att

före inresan. Det gäller följande.

Förhållandets varaktighet. Som framgått redovisningen ovan av

skall enligt prop.1994/95:179 något krav inte ställas upp att parterna

sammanbott viss tid. Som nämnden påpekar framgår det emelskall ha

lertid propositionen ett mycket kortvarigt förhållande kan medav att

anknytningen inte bedöms den karaktären att det kan föra att vara av

370 Anknytning genom äktenskap/sammanboende

anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats ansökan om gjorts före inresan. Sökandens skötsamhet. Som också redovisats kan enligt den ovan nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha beviljats den gjorts från ett annat land. Enligt Utlänningsnämnden om har denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden. Jfr kap. 23 levnadssättets betydelse vid prövningen ärenden om av om uppehållstillstånd. Sökandens identitet. Något uttalande i denna fråga finns inte i för-

arbeten. Nämnden erinrar att statsmakterna i många sammanhang om understrukit vikten att sökande kan styrka sin identitet. Enligt av en nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte uppenbar sökanvara om dens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan

avgörande betydelse för utgången. Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i förarbeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i

praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen ansökningar av som görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan

görs här i landet. Vanligen är det då fråga vid om en man som ankomsten till Sverige uppgett sig ha hustru/sambo och/eller barn i hemlandet och under vistelsen här ansöker uppehållssom senare om tillstånd och åberopar anknytning till kvinna här i landet. Anknyten ningen till familjen i hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan skulle ha beviljats den gjorts från hemlandet. om Det gäller framför allt om sökanden inte kan visa att det tidigare förhållandet upphört, exempelvis äktenskapsskillnad. Hur vårdnagenom den om barnen har ordnats kan också vägas in.

Illegal vistelse. Den omständigheten att utlänning har vistats i

en Sverige illegalt och under denna tid fått anknytning sökanden en som åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen det av om skall kunna uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats ansökan anses om gjorts före inresan. Illegal vistelse hänför sig för det till vistelse mesta här i landet efter lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning. om Frågan behandlas också i kap. 22 Omprövning lagakraftvunna av beslut.

21.1.7 Effekter de olika

av åtgärderna mot

skenäktenskap och skenförhållanden

Som framgått det i princip tre olika åtgärder vidtogs ovan var som under 1970- och l980-talen för att komma till rätta med problemen

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 371

med skenäktenskap och skenförhållanden; ingående utredning en mer de materiella förutsättningarna för tillstånd, uppskjuten av

invandringsprövning samt ett principiellt krav på att uppehållstillstånd

skall ha beviljats före inresan i Sverige. Tyvärr är det inte möjligt att med någon enkel statistik visa vilken effekt dessa åtgärder har fått. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 21.3. överväganden

och förslag.

21.2 Behovet av förändringar

De olika åtgärder vidtogs för att söka hindra att reglerna missbrusom kades och kringgicks har kritiserats i den allmänna debatten för att de också skulle ha fått negativa konsekvenser genom att åtskilliga med seriösa förhållanden olika sätt kommit i kläm. När det gäller uppskjuten invandringsprövning har systemet framför allt kritiserats därför att särskilt kvinnor rädsla för att bli utvisade av kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. På den socialdemokratiska partikongressen hösten 1997 bifölls motion med krav på att den s.k. en två-årsregeln skall ses över. I februari 1996 tillkallade regeringen särskild utredare med uppen drag undersöka hur kan undvika att utländska medborgare att man söker sig till Sverige på grund anknytning till en här bosatt person, av när risken bedöms påtaglig att den utländska medborgaren komsom utsättas för misshandel eller kränkande behandling av mer att annan den här bosatta personen. Utredningen lämnade i november 1997 över sitt betänkande SOU 1997: l 52 Uppehållstillstånd grund anknytning. I betänkandet tar av utredningen också ett frågor nära knyter an till redogörelupp par som för åtgärder mot skenäktenskap och skenförhållanden. Det sen ovan gäller såväl den materiella prövningen systemet med uppskjuten som invandringsprövning. Regeringen har i februari 1998 lämnat över betänkandet till kommittén för beaktande. När det gäller kravet på uppehållstillstånd före inresan såväl före efter lagakraftvunnet beslut- fann Utlänningsnämnden i sin tidisom nämnda utvärdering de regler infördes den 1juli 1995 gare av nya som dessa regler är oklara. Det är bakgrunden till att kommittén enligt att sina direktiv skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sve-

rige.

372 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

Kommittén har således att ta ställning till såväl den materiella prövningen som ordningen med uppskjuten invandringsprövning och kravet på uppehållstillstånd före inresan.

21.2.1 betänkande

Anknytningsutredningens

Innan uppehållstillstånd beviljas första gången skall enligt utredningens förslag en grundlig utredning göras. Det skall fråga muntlig vara om utredning där båda parter hörs. Större krav än i dag skall ställas på att förhållandet visas allvarligt menat från båda sida. Det vara parternas skall fortsättningsvis inte vara tillräckligt att det saknas omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst. Det skall dessutom krävas att det finns positiva indikationer på att förhållandet är allvarlig menat. Vid tillståndsprövningen bör det således ställas krav på att förhållandet varat en tid och att parterna träffats i viss utsträckning, att parterna har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Rimlig hänsyn måste alltid tas till har om parterna eller väntar barn tillsammans. Två års uppskjuten invandringsprövning skrivs i lagen som

huvudprincip 2 kap. 4 e § Anknytningsutredningens lagförslag. När

uppehållstillstånd beviljas på grund anknytning och inte av parterna tidigare sammanbott stadigvarande utomlands skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Först när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år skall permanent uppehållstillstånd få ges. Denna tid skall dock få underskridas om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant särskilt skäl kan liksom i dag att parterna har vara gemensamt barn. Om förhållandet upphör före tvåårstidens utgång skall huvudprincipen vara att något förlängt tillstånd inte skall l lagförslaget 2 kap. ges. 4 e § sista stycket stadgas dock följande:

Har förhållandet upphört får uppehållstillstånd ändå ges om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, förhållandet upphört främst på grund att utlänningen eller utlänav ningens barn i förhållandet utsatts för våld eller för handling innefattar som allvarlig kränkning av utlänningens eller barnets frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att sökanden skall fortsatt uppehållstillges stånd.

Med "särskild anknytning till Sverige" i punkten 1 skall såväl avses familjeanknytning som anknytning till det svenska samhället, exempelvis genom att utlänningen har fast arbete här. I författningskommentaren till punkten 2 säger utredaren enstaka att bagatellartade övergrepp inte i sig skall medföra att sökanden beviljas

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 373

fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt hur allvarligt det varit och om det

rum, rört sig enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge

om en förhållandet varat.

Till punkten 3 skall kunna hänföras bl.a. fall där den sökande kom-

att få särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen på grund mer

att det finns påtaglig risk att den sökande kommer att bli socialt av en utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att han eller hon kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn skall också kunna tas till referenspersonen avlidit eller sökanden är allvarligt sjuk

om om eller svårt handikappad.

Förslagen i utredningens betänkande behandlas utförligare i avsnitt 21.3. Överväganden och förslag.

21.2.2 Utlänningsnämndens utvärdering av

bestämmelser

tillämpningen av gällande om

före inresan

uppehållstillstånd

Som framgått avsnitt 21.1.6 gjorde Utlänningsnämnden i oktober

av 1996 utvärdering lagändringama den 1 juli 1995. Här behandlas

en av endast den del utvärderingen förhållandena före laga-

av som avser kraftvunnet beslut. En redogörelse för utredningen såvitt avser förhållandena efter lagakraftvunnet beslut finns i kap. 22 Omprövning av lagakraftvunna beslut.

Utlänningsnämnden konstaterar i sin redovisning att det av tillgänglig statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma konsekvenserna lagändringen den 1 juli 1995. Nämnden har emellertid

av gjort manuell genomgång ärenden där nämnden fattat beslut

en av under maj 1995 respektive maj 1996 och där frågan om anknytning

anhöriga i Sverige haft avgörande betydelse för utgången. genom Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha blivit om ny lagstiftning tillämpats ärenden från maj 1995 och om äldre lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1996. Nämnden har på detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt genomgången fick 26 % fler uppehållstillstånd i maj 1996 jämfört med om äldre lagstiftning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig fall där tillstånd tidigare skulle ha

om beviljats därför att parterna bott tillsammans i minst ett år, men där tillstånd vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart att tillstånd

nu skulle ha beviljats ansökan prövats före inresan.

374 Anknytning äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16 genom

Utlänningsnämnden att den lagstiftningen i vissa anser nya avseenden lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall ändras. Utlänningsnämndens förslag till lagändring är till del överspelat en genom Anknytningsutredningens senare förslag. Utlänningsnämndens förslag i övrigt innebär att utlänningen har stark anknytning till om Sverige, skall ansökan prövas enligt kriterier sig ansökan samma vare görs före eller efter inresan i Sverige. Det innebär att presumtionen är att tillstånd skall beviljas det inte finns omständigheter talar om som emot det. Som inledningsvis anförts i redogörelsen for gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits accepteras inte månggifte eller förhållanden mellan minderåriga. Enligt Utlänningsnämndens förslag skulle med "stark anknytning" i första hand avses föräldrar eller minderåriga barn önskar förenas i som Sverige. Stark anknytning till Sverige skulle också föreligga anses om en utlänning har eller väntar barn med här bosatt han en person som eller hon sammanlever med eller utlänning sedan minst ett år har om en varit sammanboende med i Sverige bosatt en person. Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före den 1 juli 1995. Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop. 1994/952179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande borde i stället enligt regeringen vara om förhållandet kunde bedömas seriöst. Det vara är också vad gäller sedan den l juli 1995. som Utlänningsnämndens förslag innebär vidare att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan även utlänningen inte har stark om anknytning till Sverige. Men i sådana fall måste det enligt förslaget framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är beroende av en bedömning rad olika faktorer kan det enligt nämndens av en förslag vara svårt att uppfylla kravet att det skall framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas.

21.3 Överväganden och

förslag

Som framgått ovan har åren rad olika åtgärder vidtagits i genom en syfte att motverka skenäktenskap och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar gjorts pekar dock entydigt på att de lett som till att antalet uppehållstillstånd grundade på s.k. snabb anknytning

Anknytning äktenskap/sammanboende 375

genom

minskat. Man kan dock inte av detta dra slutsatsen att det i alla dessa fall skulle ha rört sig skenförhållanden. Det är emellertid en allmän

om uppfattning bland dem som handlägger denna typ av ärenden, främst hos Invandrarverket och tidigare också hos polisen, att åtgärderna lett till färre uppehållstillstånd grundade på icke seriösa anknytningar.

Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att

ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall mer där det varit fråga skenäktenskap eller skenförhållanden. När poli-

i mitten 1970-talet började höra båda parter var för sig, förekom sen av det till att börja med några fall där parterna lämnade olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde. Att den typen

frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket snabbt och av sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge någon ansökan.

Det finns ännu inte några erfarenheter att redovisa från den ändring från muntlig till skriftlig utredning som Invandrarverket genomfört.

Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna utläsas antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att

av förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upphör inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om ett skenförhållande.

Invandrarpolitiska kommittén fann i en inte publicerad undersökning år 1983 att det första tillståndet i ett relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar uppfattning om orsaken till detta. Det kan dock nämnas att män från ett par länder i Sydeuropa

beviljats uppehållstillstånd sex månader på grund av anknytning som

det majoritet som över huvud taget inte ansökte om någon förvar en längning det första tillståndet. Det kan egentligen bara ha två förkla-

av ringar, att förhållandet upphört och mannen flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland.

Statens invandrarverk gjorde år 1994 en studie av fall där permanent uppehållstillstånd beviljats efter två års uppskjuten invandringsprövning. Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter hade skilda adresser en tid efter det att permanent uppehållstillstånd beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att påfrestningarna måste vara större i ett förhållande där parterna har olika etnisk och kulturell bakgrund.

376 Anknytning äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

genom

Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes i april 1981, ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda efter inresan minskade också. Många av dem ansökte efter

som inresan och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats återvända dit. Det visade en jämförelse Invandrarpolitiska

som kommittén gjorde mellan månaderna oktober 1978 och oktober 1981. På grund av ändringar av en rad andra faktorer invandringens

som sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena före april 1981 jämförs med förhållandena i dag.

Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar bosätta sig i Sverige kommer att åberopa anknytning till någon här bosatt, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka tillstånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också i framtiden. Samtidigt är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på

en seriös anknytning.

Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning hur

av många fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring respektive en skärpning av nuvarande regler för

uppehållstillstånd grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också med

samman om det sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas.

Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd grund

av anknytning genom äktenskap/sammanboende måste vidare EU-regler beaktas. Här finns å ena sidan den gamla principen att make/maka till en EU-medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett om ansökan prövas före eller efter inresan. Samtidigt finns den tidigare nämnda resolutionen om åtgärder för att bekämpa skenäktenskap. Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera de olika ländernas invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är i dag inte möjligt att närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden. En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser måste dock vara att inte lägga fram förslag troligen

som måste ändras inom kort.

Det s.k. Amsterdamfördraget, som riksdagen godkände i april 1998, innebär att frågor invandring flyttas från den s.k. tredje pelaren till

om första pelaren, där beslut fattas med majoritetsbeslut. Under en över-

SOU 1999: 16 Anknytning äktenskap/sammanboende 377

genom

gångsperiod kommer det dock att krävas enhällighet i dessa frågor. Majoritetsbeslut rör invandringspolitiken kan därför inte komma

som att fattas förrän några år nästa sekel.

I avvaktan på att invandringspolitik grundad på

en gemensam Amsterdamfördraget kan genomföras, har EU-kommissionen lagt fram förslag till konvention inom området, som skulle kunna träda i kraft

en tidigare. Konventionsutkastet, ännu inte är färdigförhandlat, inne-

som håller bl.a. bestämmelser att uppehållstillstånd för anhöriga till

om tredjelandsmedborgare skall ordnat före inresan och om att bostad

vara och försörjning skall ordnade innan tillstånd beviljas. Vidare upp-

vara märksammas den stora skillnad som i dag finns när det gäller möjligheterna till familjeåterförening för å ena sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland.

Om regler skulle komma att gälla även för en EU-medbor-

samma

bor kvar i sitt hemland, skulle det innebära att den som ingår gare som äktenskap i Sverige bosatt svensk medborgare alltid skulle ha

med en rätt att få ansökan familjeåterförening prövad efter inresan.

en om Rimligen skulle då också samboförhållanden jämställas med äktenskap. Det skulle i sin tur innebära att något krav uppehållstillstånd före inresan knappast skulle kunna upprätthållas. Kommittén anser att någon separat svensk lösning denna fråga inte är lämplig- i likhet med de

av bedömningar gjorts i tidigare ställningstaganden av regering och

som riksdag jfr bl.a. l994/95zl79, 42 och bet. l994/95:SfIJl6, s.

prop. s. 36.

21.3.1 Anknytningsutredningens förslag

Kommitténs bedömning: Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytningsutredningens betänkande SOU 1997:152 Uppehållstillstånd på grund anknytning. Kommittén betonar att för-

av slagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvå-

för de seriösa anknytningama, utgör merparten alla anknytras som av ningar.

Kommittén kan ställa sig bakom stora delar av förslagen i Anknytningsutredningens betänkande SOU 1997:152 Uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Anknytningsutredningens uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund anknytning till här bosatt när risken bedöms som

av en person, påtaglig att den ansöker om tillstånd kommer att utsättas för

som

378 Anknytning genom äktenskap/sammanboende

kränkande behandling den här bosatta Kommittén vill här av personen. påpeka att det givetvis också kan förekomma situationer där det finns risk för att det är sökanden som kommer att utsätta den här bosatta för kränkande behandling. Kommittén vill vidare betona att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar. Förslagen måste ta sikte på att så långt möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon parterna i förhållandet kommer att av utsättas för våld eller kränkningar. Kommittén kommenterar nedan närmare några av förslagen i kap. 12 i Anknytningsutredningens betänkande.

Reglering av den uppskj utna invandringsprövningen

Kommitténs förslag: Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt lagen. av

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och så central att en princip bör framgå direkt av lagen. Som Anknytningsutredningen föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i normalfallet tillämpas under två år. I normalfallet ges i dag tillstånd för månader åt sex gången innan permanent uppehållstillstånd beviljas efter två år. Kommittén vill stryka under att även om sexmånadersperioder kan vara lämpliga i normalfallet, måste de tillämpande myndigheterna ha frihet att välja att ge tillstånd för andra tidsperioder beroende omständigheterna i det enskilda fallet. Tillstånd bör således kunna för såväl ges kortare som längre tidsperioder. Endast huvudregeln att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas efter två år börsom utredningen föreslagit- läggas fast i lag. Kommittén vill vidare betona vikten att permanent uppehållstillav stånd enligt lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång det om finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan exempelvis att parterna har vara gemensamt bam.

Anknytning genom äktenskap/sammanboende 379

Seriositetsprövningen

Kommitténs bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.

Med seriositetsprövning avser Anknytningsutredningen en prövning av att det är fråga ett seriöst förhållande. Kommittén gör här följande

om bedömningar. Det sägs ibland att det skulle vara omöjligt att från början avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller ett skenförhållande eller inte och att man därför i princip skulle godta parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det första ansökningstillfället. Kommittén delar inte denna uppfattning. Självfallet får ett avslagsbeslut inte grundas någon form av subjektivt tyckande om att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva grunder som kan användas som stöd för bedömningen.

I dag ställs krav på att förhållandet har varat en tid, att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till

om sedvänjor inom andra kulturer jfr nedan om arrangerade äktenskap. En god kännedom om andra kulturer kan vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös eller inte. Sådana faktorer som nu nämnts och som i dag läggs till grund för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte bör enligt kommittén beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot skenäktenskap.

En seriositetsprövning kräver en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn under ett papper

inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger som vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest.

Utgångspunkten måste således enligt kommittén vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter att komma hit. Den enda avslagsgrunden som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet på att förhållandet skall ha varat en tid. Men

380 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

i ett sådant fall kan sökanden efter någon tid in ytterligare ansöge en kan som då kommer att beviljas om förhållandet fortfarande består. Utredning och bedömning bör enligt kommittén och till skillnad mot Anknytningsutredningens förslag i princip vara desamma oavsett från vilket land sökanden kommer självfallet med de undantag för- - som anleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EUmedborgare.

Arrangerade äktenskap

Kommitténs bedömning: När det är fråga förhållanden kan om som konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap varandra. Kommittén om pekar dock på vikten att särskilt grundliga muntliga utredningar görs av när det är fråga om sådana arrangerade äktenskap.

Anknytningsutredningen anser att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Som Anknytningsutredningen anför tyder utredningens undersökningar att egna det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen far mycket illa. som Anknytningsutredningen anser sig dock inte ha kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar såvitt tillståndsprövavser ningen. I likhet med Anknytningsutredningen sig heller inte kommitanser tén ha underlag eller kunskap för att föreslå några radikala förändringar. Kommittén vill dock peka på vikten att särskilt grundliga av muntliga utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Det är vid den utredningen mycket angeläget att den part som är bosatt i Sverige hörs utan att någon släkting är närvarande och att eventuen ellt erforderlig tolk är opartisk. På så sätt torde kunna fånga man upp fall där det kommer fram att kvinnan/mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. I de flesta fall torde dock kvinnan/mannen inte vilja eller våga sätta sig upp mot föräldrarnas önskan. Kommittén vill i detta sammanhang vidare peka på att utlänningslagen i Danmark nyligen ändrats så att strängare krav än tidigare kommer att ställas för att uppehållstillstånd skall beviljas grundval av arrangerade äktenskap. Om den i Danmark bosatta parten inte är infödd dansk eller nordbo eller har fått uppehållstillstånd i Danmark flyksom ting eller skyddsbehövande kommer krav för alla att gälla att som par-

SOU 1999: 16 Anknytning äktenskap/sammanboende 381 genom

i Danmark dels har haft permanent uppehållstillstånd sedan minst ten tre år, dels åtar sig att för försörjningen av den utländska parten. svara Vid arrangerade äktenskap krävs därutöver att båda parter är minst 25

år.

Risk för våld eller kränkning i förhållandet

Kommitténs förslag: Endast särskilda skäl talar mot att tillstånd om skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriges öst. Ett sådant skäl kan att det finns påtaglig risk för att sökanvara en den kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. någon riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen För att framför allt referenspersonerna ökar. av

Anknytningsutredningen föreslår att endast särskilda skäl talar mot om tillstånd skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår att ges seriöst. Ett sådant skäl kan att det finns påtaglig risk för att som vara en sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i för-

hållandet. Kommittén ställer sig bakom vad Anknytningsutredningen anfört att tillstånd skall kunna vägras när det finns påtaglig risk för att om någon parterna i förhållandet kommer att fara illa. Som Anknytav ningsutredningen framhållit måste sådan bedömning grundas på en fakta tidigare utnyttjat, kränkt eller misshandlat kvinsom att mannen Sådana uppgifter kommer visserligen även med förbättrade utrednor. ningar förbli okända i stor utsträckning. Det är ändå av vikt att tillatt stånd kan vägras när sådana omständigheter är kända. För någon riskbedömning skall kunna göras, krävs som Anknytatt ningsutredningen framhåller att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar.

Kontroll utredningar och registerutdrag genom

Kommitténs bedömning: Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid tillfrågas tidigare äktenom skap/samboförhållanden och eventuella domar för brott. Utdrag ur om polisregister bör alltid kunna hämtas rörande referenspersonen. Stainvandrarverk bör få rätt till terminalåtkomst till polisregister såvitt tens uppgiften förekommer i registret eller inte och om avser om en person vederbörande dömts för brott mot 4 eller 6 kap. brottsbalken.

13 19-0303Ökadrättssäkerhet

382 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

Till skillnad mot Anknytningsutredningen kommittén att refeanser renspersoner i Sverige i samband med utredningen alltid bör tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och eventuella domar för om brott. Om det finns anledning till det, bör Anknytningsutredningen som föreslagit kontroll göras referenspersonens uppgifter mot uppgifav

terna i det lokala folkbokföringsregistret. I folkbokföringsregistret finns

visserligen inte tidigare samboförhållanden registrerade, endast äktenskap. Anknytningsutredningens undersökningar visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd grund anknytav ning till i Sverige bosatt ingått äktenskap. De flesta fören man senare hållanden finns därför registrerade.

Anknytningsutredningen har vidare föreslagit att Invandrarverket

bör utnyttja möjligheten att få utdrag polisregistret angående refeur renspersoner endast där det finns särskild anledning att befara, att sökanden kommer att utsättas för våld eller kränkningar i förhållandet. Kommittén ifrågasätter inte utdrag polisregistret alltid borde om ur kunna hämtas rörande referenspersonen. Med nuvarande regelsystem skulle det bli tung uppgift för såväl en Invandrarverket som polisen utdrag polisregister skulle tas om ur rörande samtliga referenspersoner. I prop. 1994/952179 förklarade sig emellertid regeringen ha för avsikt att förordna rätt till terminalom åtkomst för Invandrarverket till polisregister såvitt uppgiften avser om en person förekommer i registret eller inte. Kommittén utgår från att ett sådant förordnande inom kort kommer att lämnas. Invandrarverket skulle i så fall behöva hämta in polisregisterutdrag endast rörande de personer som verket via terrninalkontroll kunnat förekommer i polisse registret. Det borde dock enligt kommittén möjligt att ett steg längre vara när det gäller terminalåtkomst för Invandrarverket. Alla brott bör självfallet inte vägas vid bedömningen uppehållstillstånd på grund av om

av anknytning skall beviljas eller inte. Anknytningsutredningen har

föreslagit att endast brott enligt 4 och 6 kap. brottsbalken bör vägas i bedömningen. I dessa kapitel finns bestämmelser straff för brott om mot liv och hälsa 3 kap., brott mot frihet och frid 4 kap. samt sexualbrott 6 kap.. När Invandrarverket får rätt till terminalåtkomst borde enligt kommittén verket samtidigt rätt att särskilt kunna kontrollera ges om vederbörande dömts för brott mot 4 eller 6 kap. Brottsbalken. Antalet fall där polisregisterutdrag måste hämtas in skulle då kunna

begränsas ytterligare.

Kommittén utgår från att den utredande myndigheten upplyser utlänningen om att registerutdrag kommer att hämtas in.

SOU 1999: 16 Anknytning äktenskap/sammanboende 383

genom

Vad anförts registerutdrag och terminalåtkomst påverkas

ovan om inte den lag register hos polisen som nyligen antagits av

av nya om riksdagen prop. 1997/98:197, bet. 1997/98:JuU20.

Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört

Kommitténs bedömning: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, sökanden eller sökandens

om barn utsatts för våld referenspersonen eller för handlingar som inne-

av fattar allvarlig kränkning sökandens eller barnets frihet eller frid.

av Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upp-

av hört främst på grund detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas.

av Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga ett seriöst förhållande.

Anknytningsutredningen har nämnts bl.a. föreslagit att fortsatt

som uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller dennes barn utsatts för våld referenspersonen eller

av för handlingar innefattar allvarlig kränkning sökandens eller

som av barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlännings-

lagen.

Anknytningsutredningens förslag innebär en viss uppmjukning av

tidigare praxis. I likhet med utredningen kommittén att det bör

anser finnas grundläggande bestämmelser i lagen om när fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas trots att förhållandet upphört.

Huvudprincipen skall således enligt Anknytningsutredningen vara att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller hand-

om lingar innefattar allvarlig kränkning sökandens eller barnets

som av frihet eller frid och förhållandet upphört till följd av detta.

Kommittén vill här peka på vad Anknytningsutredningen själv framhåller när det gäller vilka omständigheter skall krävas som

som stöder ett påstående att våld eller allvarliga kränkningar förekom-

om mit. Utredningen säger här att det måste vara tillräckligt att det görs sannolikt att sådana övergrepp förekommit och att det inte kan krävas att det skall styrkt att sökanden utsatts för kränkning.

vara

Anknytningsutredningen har inte närmare angett vad som skall

med "allvarliga kränkningar" inte innefattar våld. En fingeravses som visning kan dock hämtas från de frågor ställdes vid den undersök-

som ning SCB genomförde på utredningens uppdrag, De frågor som

som

384 Anknytning äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16 genom

ställdes till de kvinnor som ingick i undersökningen och inte som var direkt relaterade till våld gjort eller hotat med något var om mannen av följande.

Hindrat kvinnans kontakt med andra människor. - Försökt göra det besvärligt för kvinnan att lära sig svenska. - Grälat på kvinnan och kallat henne fula namn. - Hotat kvinnan med utvisning. - Hotat kvinnan med våld. - Krävt sexuella handlingar mot kvinnans vilja. - Fått kvinnan att vara rädd för - mannen. Tagit kvinnans och/eller inte låtit henne få till nödvän- - pengar pengar diga utgifter.

Kastat ut kvinnan från bostaden. - Behandlat kvinnans barn illa. - På annat sätt behandlat kvinnan illa. - Gemensamt för de flesta fall de olika kränkningar angetts av som ovan är enligt kommittén att de många gånger torde omöjliga att vara bevisa och ofta också svåra att göra sannolika. Det torde sällan finnas

några vittnen och inte heller några synliga spår. Det kan dock självfallet förekomma att kvinnan under någon tid haft kontakt med exempelvis en kvinnojour eller någon läkare. Det är vidare fråga stor spännom en vidd mellan de olika handlingar som täcks av beskrivningarna ovan. Det är stor skillnad mellan om mannen vid ett tillfälle grälat på kvinnan eller om han kastat ut henne från den gemensamma bostaden. Den föreslagna regeln att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, kvinnan eller barnet utsatts om för våld eller kränkningar, skall enligt Anknytningsutredningen inte

vara absolut. Anknytningsutredningen anger några undantag från denna huvudprincip, bl.a. om kvinnan misshandlats uppträtt som provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten att om mannen varit våldsbenägen. Kommittén delar inte uppfattningen att undantag från huvudregeln bör göras i nämnda fall. Enligt Anknytnu ningsutredningen skall vidare enstaka bagatellartade övergrepp inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i

Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och det rört sig enstaka epiom om en sod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat. Enligt kommitténs mening bör det vara den sammantagna bilden föreav komsten våld och kränkningar ligger till grund för bedömav som ningen om utlänningen skall få stanna i landet eller inte. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på

grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter

Anknytning äktenskap/sammanboende 385

genom

dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga ett seriöst förhållande.

Kommittén ansluter sig till Anknytningsutredningens uppfattning att några formella krav vilken dokumentation som krävs för att det skall framstå sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för våld

som eller kränkning i förhållandet inte ställs Polisanmälningar, läkar-

upp. intyg och intyg från kvinnojourer eller sociala myndigheter är av betydelse vid bedömningen. De uppgifter som sökanden själv lämnar är naturligtvis också stor betydelse. Om påstående om våld eller

av kränkning i förhållandet framställs först i samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas rimlig förklaring av sökanden till

en varför omständigheterna inte framförts tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt.

Kommittén vill vidare peka på att det finns andra skäl än anknytning och våld eller andra allvarliga kränkningar i förhållandet som i dag leder till att utlänningar beviljas uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört. Det måste lagen framgå att det även finns möjlighet att

av bevilja tillstånd när andra starka skäl talar för att utlänningar skall ges uppehållstillstånd. Bestämmelsen kan exempelvis bli tillämplig på fall där utlänningar kommer att få särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen på grund att det finns påtaglig risk för att den sökan-

av en de kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att de kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn kan också tas till referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvar-

om ligt sjuk eller svårt handikappad. Även andra fall kan tänkas där de sammantagna omständigheterna i det enskilda fallet är så ömmande att utvisning inte bör komma i fråga.

Information till de sökande

Kommitténs bedömning: Gällande regler partsinsyn och kommu-

om nikation sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att

ger det i ärendet förekommer uppgifter är betydelse för tillstånds-

som av prövningen sökandena inte känner till.

och som

Anknytningsutredningen att reglerna om partsinsyn och kommu-

anser nikation sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att

ger det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för tillståndsprövningen och sökanden inte känner till. Någon skyldighet för

som utlandsmyndigheterna att kommunicera material i ärendena, exempelvis registerutdrag, föreslås heller inte bli införd. Sökandena bör i stället

386 Anknytning genom äktenskap/sammanboende

på lämpligt sätt göras uppmärksamma möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet. Kommittén delar Anknytningsutredningens bedömningar.

21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan

Kommitténs förslag: En utgångspunkt bör att Sverige även i fortvara sättningen skall ha ett principiellt krav att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till i en Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för ansökan där. att ge

Det nuvarande kravet att uppehållstillstånd for anhöriga i princip skall ha beviljats fore inresan i Sverige infördes, framgått redosom av visningen åtgärderna för att söka minska möjligovan, som en av heterna att få uppehållstillstånd på grund av skenäktenskap eller skenförhållanden. Regering och riksdag har sedan vid flera tillfällen strukit under att kravet på uppehållstillstånd före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring se senast 1994/951179 prop. och bet. 1994/95:SfU 16. De flesta länder i vår omvärld har liksom Sverige ett principiellt krav att uppehållstillstånd skall ha beviljats fore inresan i landet, ofta med mycket strikt tillämpning än här en mera i landet. Det utkast till konvention invandringsen om en gemensam politik som lagts fram av EU-kommissionen innehåller likaså krav att uppehållstillstånd för anhöriga skall ordnat fore inresan. vara Kommittén anser att en utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats fore inresan. Även det principiella kravet uppehållstillstånd skall ha om att beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar, kan det diskuteras om någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som åberopar anknytning hit. Utlänningsnämnden har i sin utvärdering framfört att de ändringar i lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till som oklarheter. Nämnden har vidare pekat att den lagstiftningen i nya några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans minst ett år. Tillstånd har nu vägrats eftersom det inte bedömts uppenbart att tillsom stånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. Som framgått av redovisningen ovan har nämnden vidare föreslagit viss justeen ring av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att om

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 387

utlänningen har stark anknytning till Sverige, skall ansökan prövas efter

kriterier sig ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. samma vare

Föreningen Återföreningen har bland annat tagit upp betydelsen av att sökanden tidigare har make/maka och/eller barn i hemlandet. Det kan enligt föreningen inte myndigheternas sak att bestämma vilken

vara familj sökanden skall leva med, den gamla i hemlandet eller den nya i Sverige.

Kommitténs utgångspunkt är således att det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark anknytning hit. Kommittén kan därför inte ställa sig bakom Utlänningsnämndens förslag att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget uteslutande gällt att personer, som finns här i Sverige och åberopar anknytning till någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de skulle ha svårigheter att där ge en ansökan och att parterna därför skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. I den mån det här är fråga betydande problem bör de inte lösas genom att kra-

om vet på uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt.

Den kritik riktats mot nuvarande reglering av frågan har som

som nämnts nästan uteslutande riktat sig på att personer tvingas återvända till länder där de kan tänkas möta svårigheter olika art när det gäller

av att tämligen omgående in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt

ge att någon tvingas återvända till ett närliggande land som Polen eller någon av de baltiska staterna för att ge ansökan där. Kommitténs slutsats blir att till skillnad mot i dag huvudvikten när det gäller undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att

in ansökan där och inte vid det är uppenbart att tillstånd skulle ge om ha beviljats prövningen gjorts före inresan.

Det rör sig här inte sällan fall där utlänningen åberopar såväl

om någon form politiska skäl anknytning till någon här bosatt.

av som Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan

uppehållstillstånd på grund anknytning hit bör då inte beviljas om av enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse. Utgångspunkten måste vara att myndigheten/domstolen gör en riktig bedöm-

asylskälen. ning av

Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få och/eller utresetillstånd och att detta beror på

pass någon form trakasserier från hemlandets myndigheter utan att

av -

388 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

sådana trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden uppehållstillstånd flykting eller skyddsbehövande i

som övrigt. De befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan.

Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få pass och/eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör ansökan inte beviljas här i landet. Inte heller bör ansökan regelmässigt beviljas om det rör sig om en man som inte får ut på

resa nytt innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock sådana

vara på grund av att det är fråga om mycket lång vämpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att

ge in en ansökan där.

Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land för in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där

att ge det står klart att en person under lång tid på annan grund än svårig-

heter att få pass skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna

hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas avtjäna straff för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar om straff för gärningar inte är straffbelagda i Sverige.

som

Även i andra fall kan omständigheterna sådana det inte

vara att framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att

ge in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan vara fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk utlandsrepresentation och där det är förenat med stora praktiska svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland for att ansökan

ge där. I dessa fall är svårigheterna in ansökan inte sällan förenade

att ge med att det är fråga om ett avlägset land och därmed stora kostnader för att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats.

När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på grund av anknytning efter inresan bör de i princip desamma

vara som före inresan, dvs. det måste självfallet fråga ett förhål-

vara om lande som kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats närmare i avsnitt 21 .3.1

ovan.

När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid några omständigheter som kan inverka på bedömningen och knap-

som past kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om sökanden uppehållit sig i Sverige illegalt. Regeringen har uttalat sig

SOU 1999: 16 Anknytning äktenskap/sammanboende 389

genom

i denna fråga i några vägledande beslut i november 1997 UD97/ 1015l017/MP rörande som vistats här mycket lång tid utan att ge

personer in någon ansökan uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före

om lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är ovanligt att någon söker uppehållstillstånd på grund av anknytning

som till bor i Sverige har uppehållit sig illegalt i landet under en person som hela eller del den tid är hänförlig till den åberopade samlev-

en av som naden. Regeringen anför sedan bl.a. följande:

Rent allmänt är givetvis illegal vistelse något som bör motarbetas av

en statsmakterna. Sverige deltar såväl inom EU som i andra internationella sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta problem. Det bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt perspektiv det finns anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett

som annat synsätt skulle innebära att svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa människor lever utanför samhället med de risker för individen detta medför, t.ex. att de berörda inte vågar söka medi-

som cinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta mot utlänningslagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av uppehållstillstånd under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer reglerna och sin anknytning till känna för myndigheterna

snarast ger vilket i vissa fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka uppehållstillstånd därifrån.---Utöver det som redan nämnts bör det noteras att det med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt att föreställa sig att det finns någon rationell anledning för utlänning som har ett seriöst förhållande att inte

en ansöka uppehållstillstånd eller åberopa anknytningen i en pågående

om process.

Regeringen fortsätter sedan:

Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att ansökan uppehållstillstånd skall avslås.

en om En bedömning måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till Sverige. Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa som finns i l kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Aven de humanitära skäl i övrigt som finns i ett ärende, och talar för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlän-

som ningen hållit sig undan, bör beaktas.

Kommittén delar den uppfattning om betydelsen av illegal vistelse som regeringen utvecklat i de nämnda principbesluten. Det är vidare

ovan enligt kommitténs uppfattning väsentligt att utlänningar som vistas illegalt i landet inte kommer i ett bättre läge än de som följer myndigheterbeslut och återvänder för att ansöka tillstånd från hemlandet. nas om En omständighet kan föreligga när en ansökan prövas

annan som efter inresan knappast när prövningen görs före inresan är att

men

390 Anknytning genom äktenskap/sammanboende SOU 1999: 16

sökandens identitet är oklar. Som kommittén anförde i sitt delbetänkande SOU 1997:67 Återkallelse uppehållstillstånd självklar av är en och viktig utgångspunkt i fråga asylsökande att identiteten i så stor om utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Detsamma måste enligt kommitténs uppfattning gälla när grunden för ansökan om uppehållstillstånd är än skyddsbehov. annan Om identiteten inte kan klarläggas, bör enligt kommittén ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har rätt till skydd här. Förhållandena kan dock undantagsvis sådana att det på grund vara av utlänningens anknytning till någon i Sverige inte skäligen kan krävas att sökanden skall återvända till något annat land för att ansöge kan därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I regel är förhållandena i dessa fall sådana att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning bör beviljas. Enligt utlänningsförordningen 1 kap. 1 § krävs för vistelse här i landet ett gällande pass av alla andra än nordbor och de har permanent som uppehållstillstånd. Om sökanden då beviljas svenskt främlingspass blir emellertid uppskjuten invandringsprövning i allmänhet meningslös, eftersom verkställighet oftast inte kan ske den saknar handav som en ling från hemlandet berättigar till återresa. som Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknytning till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för sig finnas även när ansökan görs före inresan, det tillhör de men absoluta undantagen att det kommer fram. Om utlänning vid en ankomsten till Sverige sig ha familj i hemlandet och åbeuppger senare ropar en anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit, kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden har stark familjeanknytning exempelvis mindergenom åriga barn i hemlandet, kan detta skäl att kräva att sökanden återvara vänder dit för in ansökan uppehållstillstånd därifrån. att ge om Om större tonvikt i framtiden skall läggas vid de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till hemlandet för in att ge ansökan därifrån, bör det också komma till uttryck ändring genom en av lagtexten. Det skulle kunna ske att undantagsregeln ändras genom från "om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen skett före inresan" till "om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt och det skäligen inte kan kräperson vas att utlänningen återvänder till ett annat land för ansökan att ge där". En ändring som nu föreslagits skulle också göra det tydligare att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4§ första stycket 1-3 UtlL motsvarar 3 kap. 5 § första stycket 2-5

SOU 1999: 16 Anknytning genom äktenskap/sammanboende 391

andra stycket lagförslaget inte är helt uppfyllda. Som tidigare samt angetts är det i de angivna punkterna inte fråga om någon fullständig

nu uppräkning de fall där uppehållstillstånd får beviljas på grund av

av anknytning. Punkten 4 i det nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas utlänningen annars har särskild anknyt-

om ning till Sverige, är avsedd att bl.a. täcka in ömmande fall som inte faller under punkterna 1-3. Det kan exempelvis fråga om föräldrar

vara till minderåriga barn här i landet tidigare inte ingått i samma hus-

som hållsgemenskap, minderåriga barn har nära släktingar här i

om som landet eller i undantagsfall anhöriga till skyddsberättigade där det

om finns udda och ömmande omständigheter. Att uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten.

22 av beslut som

Omprövning

vunnit kraft

laga

22.1 Gällande ordning

22.1.1 ansökan

Bestämmelserna i 1989 års utlänningslag

Genom 1989 års utlänningslag infördes ett nytt system för prövning av ansökningar uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet om beslut avvisning eller utvisning, skall verkställas. om som Tidigare gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställighet ett avlägsnandebeslut till Statens invandrarverk dels om utlänav ningen på verkställighetsstadiet åberopade politiska skäl, dels om nya det uppstod hinder eller svårighet mot verkställighet eller annars tveksamhet eller hur beslutet skulle verkställas. Överlämnande till om Invandrarverket på grund politiska skäl behövde inte ske om av nya polisen bedömde utlänningens uppgifter uppenbart oriktiga eller att var hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett verkställighetsärende kunde överklagas till Invandrarverket. Invandrarverkets beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra

verkställighetsärenden inte kunde överklagas.

Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till Invandrarverket hindrade i och för sig inte verkställighet beslutet såvida verket inte av inihiberat verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröjning många ärenden. I 1988/89:86 114 anförde föredraav prop. gande statsrådet bl.a. att "ett handläggningssystem som erbjuder i det obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med närmaste nödvändighet leder till att handläggningstidema blir långa och därigeskapar rättsosäkerhet". nom Föredraganden anförde vidare i den nämnda propositionen att det olämpligt att ha kvar ett system så lätt att missbruka. Samvar som var tidigt måste ändå regler finnas gjorde det möjligt att ändra ett lagasom kraftvunnet avlägsnandebeslut, omständigheter kommit fram om nya

394 Omprövning beslut vunnit laga kraft SOU 1999: 16 av som

som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de regler infördes 1989 års nya som genom

utlänningslag nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL fick ansökan

en om uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast ansökan grundades om omständigheter som inte prövats förut i ärendet och utlänningen om antingen hade rätt till asyl här eller det fanns synnerliga skäl annars av humanitär art. En sådan ansökan, s.k. ansökan uppehållstillen ny om stånd eller NUT, som tidigare avgjordes Invandrarverket, prövas av

från den l juli 1994 Utlänningsnämnden.

av Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i propositionen l988/89:86 bl.a. följande 119 f.:

För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning vad av som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter åberopas antingen som innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art.--- Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet avvisning eller om utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de omständigheter nya som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen landet. Principen att ur uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas. Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit så lång vara tid att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd grund anknytav ning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet har haft tillnu räckligt lång varaktighet och att kanske ett bam hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att ansökan bifalls och att en ny avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregeln skall alltså vara att skäl, kan åberopas från hemlandet som eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fortfarande är kvar i Sverige. Detta skall gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes.

SOU 1999: 16 Omprövning beslut som vunnit laga kraft 395

arv

Inskränkningar i möjligheterna till rättshjälp

Frågan vilka kriterier skall gälla för bifall till en ansökan om

om som uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut behandlades därefter i propositionen 1993/94:94. Regeringen konstaterade i den propositionen att mycket stor andel dem fått ett slutligt avslag sin ansö-

en av som kan uppehållstillstånd därefter gav en ny ansökan om tillstånd,

om medan det mycket liten andel av de nya ansökningarna som

var en ledde till bifall.

För att minska antalet nya ansökningar föreslogs därför i propositio-

skärpning kriterierna för bifall. Enligt förslaget skulle en nen en av sådan ansökan kunna bifallas förutom i de fall sökanden hade rätt till

asyl ett genomförande avvisningen eller utvisningen skulle

- om av innebära fara för utlänningens liv eller bestående för hans eller

men hennes psykiska eller fysiska hälsa. Vidare föreslogs i propositionen en inskränkning möjligheterna att få rättshjälp i denna typ av ärenden.

av Rättshjälp skulle således kunna beviljas endast i de fall Utlänningsnämnden med anledning ansökan beslutat inhibition av

av en ny om verkställigheten.

Socialförsäkringsutskottet ansåg i sitt betänkande 1993/94:SfU 11 att de dittillsvarande kriterierna för bifall till ny ansökan och de uttalanden

gjorts i tidigare förarbeten skulle gälla även i fortsättningen. Därsom emot godtog utskottet i huvudsak propositionens förslag om inskränkning av möjligheterna till rättshjälp.

Lagändringen den 1 juli 1995

I betänkandet 1993/94:SfU27 Uppehållstillstånd för anhöriga tog socialförsäkringsutskottet ånyo upp frågan uppehållstillstånd för anhö-

om riga efter lagakraftvunnet beslut. Utskottet hänvisade bl.a. till det ovan citerade uttalandet i propositionen 1988/89:86 om att en ny ansökan om uppehållstillstånd i princip inte bör kunna bifallas enbart på grund av en åberopad anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt. Utskottet fortsatte därefter 4:

Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst

vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att

frågan hur de uppkomna anknytningama skall hanteras åter bör studeras.

Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller vän-

tar barn med någon som är bosatt i Sverige.

Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skynd-

samt över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter

hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden.

396 Omprövning beslut vunnit laga kraft SOU 1999: l 6 av som

Riksdagen biföll utskottets hemställan. Med anledning det återkom av regeringen till frågan i propositionen 1994/951179 Ändringar i utlänningslagen 1989:529. Regeringen erinrade där att väsentliga om motiv för de nya bestämmelserna i 1989 års lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning utlänningsärenden liknade den i av som mer andra förvaltningsärenden. Regeringen framhöll att det mycket var en angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter s. 44

Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler rätt till uppehållstillstånd som ger för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och under denna tid får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En möjny lighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. --- Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det samtidigt är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. Riksdagens framställning är ett uttryck för detta. Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer skäl brukar anföras av som av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge en ansökan om uppehållstillstånd. Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där. Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling berättisom gar till utresa. Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda under den tid det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst inom kort eller nyligen har fått bam. Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekono- miska möjligheter att resa fram och tillbaka. Ofta är det givetvis i praktiken fråga kombination två eller om en av flera av nu angivna skäl. Det rör sig således oña om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock skäl av som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna verkställighet. om Enbart den omständigheten att sökanden numera har sådan anknytning en

Omprövning beslut vunnit laga kraft 397

av som

i och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd

hit som

bör således inte leda till bifall till en ny ansökan.

Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning

än för närvarande. Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet

skulle innebära att parterna under lång tid hindrades från att träffas liksom

föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära

då det annars

ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det

skälen avser

finns barn i förhållandet.

Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till ansökan skulle ändras från "det annars finns synnerliga

en ny skäl humanitär att" till "det skulle strida mot humanitetens

av annars krav att verkställa beslutet avvisning eller utvisning". En sådan lag-

om reglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det samtidigt skulle medföra

ökning antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande en av utläsas när det gäller vad särskilt bör beaktas vid prövningen av en

som ansökan görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om

som avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i

form av anknytning.

Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i Sverige efter

lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning kommit att bli lång

om på grund förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om

av verkställighet praktiska skäl inte varit möjlig under avsevärd tid.

av Någon gräns för hur lång tid skall ha förflutit efter lagakraftvunnet

som beslut kan inte sättas Det måste alltid bli fråga om en sammanväg-

upp.

samtliga omständigheter i varje enskilt fall. ning av

En ansökan bör inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att

han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse såvida inte omständigheter kommer fram

- nya

innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste som

att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet. vara

Om sökanden efter hemkomst kan antas få svårigheter att få

- en

och utresetillstånd och det beror på någon form trakasserier pass av från hemlandets myndigheter bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar och kanske kommer att få

pass svårigheter att få ett berättigar till utresa bör dock inte auto-

pass som matiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas det rör sig inte kan få pass

om om en man som innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund att det är fråga osedvanligt lång vämpliktstjänst-

av om göring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd.

som

398 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft

Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person under lång tid på grund än problem med att få skulle - annan passvara förhindrad att nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd. Att parterna inte vill vara åtskilda under den tid det tar att få - en ansökan från annat land prövad eller att sökanden sig ekouppger av nomiska skäl inte kunna återvända för ansökan bör normalt att ge en inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja ansökan. Situationen en kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd bör beviljas. Enbart den omständigheten att paret har ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge en ansökan från annat land. l det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från eller fadern skulle mannen kunna få svåra följder. l sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas. Det betonades i propositionen att vad anförts endast ovan var exemplifieringar och självfallet inte någon fullständig uppräkning situaav tioner där tillstånd borde beviljas. Socialförsäkringsutskottet delade i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens uppfattning att den grundläggande principen måste att vara ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Utskottet noterade att det enligt propositionen måste bli fråga om en sammanvägning av olika omständigheter i det enskilda fallet och tillade att barnens situation måste väga tungt vid sådan sammanvägning. en Utskottet uttalade vidare att hänsyn måste tas till barn ingår i som familjen även om de inte är makarnas Sammanfattningsgemensamma. vis fann utskottet regeringens förslag ändrade regler för ansökan om ny väl avvägda. Lagändringen trädde i kraft den 1juli 1995 2 kap. 5 b § UtlL.

Utlänningsnämndens utvärdering lagändringen den l juli 1995 av

Som nämnts i avsnitt 21.I.6 gjorde Utlänningsnämnden i oktober 1996 regeringens uppdrag en utvärdering av lagändringen den l juli 1995. Utlänningsnämnden konstaterar att det inte är möjligt att med tillgänglig statistik visa några effekter lagändringen. Nämnden har därför av

SOU 1999: l 6 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 399

gjort manuell genomgång beslut i ärenden rörande ny ansökan

en av under maj 1996. Anknytning till Sverige nära anknytning här

genom hade varit avgörande betydelse i 38 ärenden. I 34 av dessa fall

av avslog Utlänningsnämnden ansökan medan 4 ansökningar bifölls. Före den 1 juli 1995 utgjorde, som tidigare nämnts, anknytning till Sverige inte grund for bifall till ansökan.

en ny

Utlänningsnämnden har också gjort genomgång av grunderna för

en avslag i de 34 fall inte bifölls. I ett par fall bedömde nämnden att

som det fråga skenforhållanden. I tolv fall ansåg nämnden det

var om rena inte uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. I ett fall hade sökanden varit verksam för terroristorganisation och i ett annat fall saknade

en den anhöriga i Sverige permanent uppehållstillstånd. Avslagsgrunden

dock i de flesta fall, tjugo fall, att nämnden bedömde att en verkvar ställighet inte skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda under någon längre tid eller separation på något annat sätt skulle

att en innebära allvarligt men för någon av parterna.

Utlänningsnämnden i sin utvärdering att en del frågeställ-

anser ningar vid ansökan inte fått en tillfredsställande lösning. Nämn-

en ny den ifrågasätter bl.a. det överhuvudtaget är rimligt att avvisa en för-

om älder har anknytning till Sverige ett barn här. Nämnden

som genom framhåller att ytterligare utvidgning av undantagsregeln bör beskri-

tydligt i lagtext och förarbeten. vas

När det gäller uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut föreslår Utlänningsnämnden ett tillägg till nuvarande 2 kap. 5 b§ UtlL så att hinder mot verkställighet också skulle anses föreligga om det är uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till nära familjemedlem i Sverige och utlänningen eller

en den anhörige skulle lida allvarligt avvisningen eller utvis-

men om ningen verkställdes.

Med nära familjemedlem bör enligt Utlänningsnämnden här avses endast make/maka eller sambo samt barn under 18 år, som har någon förälder här. En förutsättning för bifall skulle vidare vara att utlänningen eller den anhörige i Sverige skulle lida allvarligt men om avvisningen eller utvisningen verkställdes. Det skulle enligt nämnden heller inte få råda någon tvekan att sökanden har rätt till uppehållstill-

om stånd.

Med allvarligt skulle enligt nämnden avses att en verkställighet

men kan antas leda till att sökanden och den eller de anhöriga i Sverige under lång tid hindras från att träffas eller att de på annat sätt skulle utsättas för allvarligt lidande. Med allvarligt men i övrigt skulle i första hand att sökanden och den eller de anhöriga i Sverige skulle

avses, komma till allvarlig skada även vid en kortare separation.

400 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

22.1.2 Hinder mot

verkställighet

I 8 kap. 2 och 4 UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är följande. Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kropps- straff eller att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande annan behandling eller bestraffning 8 kap. 1 §. Dessa verkställighetshinder är ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar dödsstraff etc. Om utlänningen riskerar förföljelse 8 kap. 2 §. Det kan - här vara fråga förföljelse såväl politiska skäl den är flykting om av av som som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle förenat med allvara varlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, förfölom jelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller är annars av särskilt svår beskaffenhet. Om den som flytt undan krig eller miljökatastrof har synnerliga - en skäl mot att sändas till hemlandet 8 kap. 4 §. Om det finns hinder mot verkställighet enligt något nämnda av ovan lagrum innebär det regelmässigt samtidigt att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL flykting eller skyddssom som behövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL. Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet att det som land dit verkställighet skulle ske vägrar att ta emot utlänningen. Denna situation är i dag inte klart reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och därmed kan det föreligga grund för bifall till ansökan enligt 2 kap. en ny

5 b § 2 UtlL. Att verkställighetssvårigheter nämnt slag kan

av ses som ett humanitärt skål framgår också förordningen 1998:1 17 av om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen får uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas för medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien kommit att vistas här så länge att ett som tidigare beslut om avvisning eller utvisning redan preskriberats eller kommer att preskriberas före utgången år 1998. av

SOU 1999: 16 Omprövning beslut vunnit laga kraft 401 av som

22.1.3 Resning

Möjligheterna få lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisatt ett om ning omprövat är till följd bestämmelserna i 2 kap. 5 b § UtlL i dag av vidare än när det gäller beslut i andra förvaltningsärenden. Inom de flesta rättsområden gäller att lagakraftvunna beslut kan omprövas endast det finns grund för resning. Resning innebär en möjlighet att om ändra ett beslut framstår klart oriktigt. Närmare bestämmelser som som resning finns bl.a. i rättegångsbalken och i förvaltningsprocessom lagen. Enligt förvaltningsprocesslagen 37 b § får resning beviljas i mål eller ärende det grund något särskilt förhållande finns synom av nerliga skäl pröva saken nytt. Praxis vid prövning ansökan om att av resning är mycket restriktiv. Det är endast i något enstaka fall som resning beviljas i ärende rörande avvisning eller utvisning och då ett främst när det förekommit något fel i handläggningen, exempelvis om myndigheten inte kommunicerat handling parten borde ha fått en som del Resning i förvaltningsärenden prövas numera i de flesta fall av av. kammarrätt. Har beslut i det ärende vari resning söks meddelats av kammarrätt, prövas dock frågan om resning av Regeringsrätten.

22.2 Behovet av förändringar

Systemet med ansökan NUT prövas Utlänningsnämnen ny som av den har kommit medföra stora problem. Både antalet ansökatt nya ningar och andelen bifall har kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte. Systemet med ansökan avsett att leda till en minskny var ning antalet fall där lagakraftvunna beslut omprövades men fick av omedelbart motsatt effekt. Under budgetåret 1988/89, vilket var det sista året med systemet med verkställighetsärenden, uppgick antalet verkställighetsärenden hos Statens invandrarverk till 10 % antalet ca av Påföljande budgetår, vilket det första med

avlägsnandebeslut. var

med ansökningar, uppgick antalet nya ansökningar hos systemet nya Invandrarverket till 15 % antalet avlägsnandebeslut. Antalet nya ca av ansökningar har därefter fortsatt att successivt öka. Som framgår av nedanstående diagram har under de senaste åren antalet nya ansökningar hos Utlänningsnämnden uppgått till ungefär antal som samma antalet överklaganden i ärenden avvisning och utvisning. Cirka om 40 % ansökningarna bifölls under år 1997. En orimligt stor andel av av Utlänningsnämndens måste avsättas för handläggningen av resurser nya ansökningar.

402 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

Inkommande avlägsnandeärenden A V ansökan samt ny om uppehållstillstånd N UD

13000 12500 12000 11500 11000 10500 10000 9500 9000 8500 E000 7500 7000 6500 6000 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500

1992193 1993/94 1994/95 1995/9618mån 1997 1998 Budgetår

Kommitténs genomgång av nya ansökningar hos

Utlänningsnämnden

Kommittén har gjort genomgång ett antal ärenden rörande en av nya ansökningar som Utlänningsnämnden avgjorde under år 1997. Syftet

med genomgången var att närmare undersöka vilka skäl åberopas i som dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas. En

sammanställning resultatet undersökningen biläggs betänkandet av av bil. 3.

Av undersökningen framgår att det finns ett mycket klart samband

mellan vistelsetiden och utsikterna till framgång med ansökan. en ny Den helt övervägande delen de ansökningar Utlänningsav nya som nämnden avgjorde under de undersökta perioderna år 1997 avsåg per-

soner som rest in i Sverige under år 1992. Cirka 95 % alla bifallsav beslut grundade sig på omständigheter rimligen inte skulle ha kunsom nat föreligga om inte sökandena kommit att vistas i Sverige under så

lång tid. Det gäller dem beviljades uppehållstillstånd därför det som att på grund av anknytning bedömdes strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Parterna hade i dessa fall regelmässigt

kommit att sammanbo under minst år och ofta också hunnit få ett par

SOU 1999: 16 Omprövning beslut vunnit laga kraft 403

av som

gemensamt bam. Det gäller också dem som beviljades tillstånd av andra humanitära skäl, som i regel hänförde sig till barnens situation i familjer vistats här under flera år. De som beviljades tillstånd på

som grund läkarintyg om suicidrisk hade likaså varit här under lång tid.

av Endast i ett fall beviljades tillstånd på grund av politiska skäl som

par inte direkt hänförde sig till den tid sökanden kommit att vistas här.

Att de flesta fick sina nya ansökningar prövade av Utlännings-

som nämnden vistats här under mycket lång tid berodde inte i första hand på att det tagit lång tid innan ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning meddelats. Visserligen uppgick den sammanlagda tiden från sökandens inresa fram till lagakraftvunnet beslut i de flesta fall till ca två år. Därefter har det emellertid gått ytterligare två-tre år utan att verkställighet skett. Det har i åtskilliga fall berott på att sökanden hållit sig undan. Många ansökningar under år 1997 rörde emellertid per-

nya

från det forna Jugoslavien och tidsutdräkten i dessa fall berodde soner oftast på praktiska problem att genomföra en verkställighet.

Verkställighetsutredningens förslag

Verkställighetsutredningen har i sitt betänkande SOU 1997: 128 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden lämnat förslag som skulle kunna minska antalet nya ansökningar. För att minska möjligheterna för sökande att hålla sig undan och samtidigt få en ny ansökan prö-

en vad har utredningen föreslagit att en ny ansökan skall innehålla uppgift

sökandens post- och bostadsadress, telefonnummer samt övriga om förhållanden som är av betydelse för att få kännedom om sökandens hemvist. Om ansökan inte innehåller dessa uppgifter, skall Utlänningsnämnden enligt förslaget få förordna att den nya ansökan skall vila till dess att sökanden kommit med uppgifterna.

Förslaget har i denna del lämnats över till kommittén för att kommittén med beaktande av vad som kommit fram under remissbehandlingen skall ta ställning till förslaget. Remissinstanserna har från skilda utgångspunkter riktat stark kritik mot förslaget. Frivilligorganisatio-

avstyrker förslaget och pekar på risken för att personer som har nerna rätt till uppehållstillstånd inte vågar lämna in en ansökan. JO anser att vilandeförklaring inte är ett rättsinstitut bör användas i denna situ-

som ation. JO i stället att Utlänningsnämnden bör ges möjlighet att

anser förelägga sökanden att inom viss tid komplettera ansökan vid påföljd av att den annars inte tas upp till prövning. Länsrätten i Stockholm tillstyrker visserligen utredningens förslag men anser att även andra lösningar bör prövas, ex. om inte en ofullständig ansökan kan avvisas

404 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

om utlänningen håller sig undan eller någon form prövningstillom av stånd kan införas. Kommittén vill för sin del härutöver peka på att Verkställighetsutredningens förslag också medför praktiska svårigheter när det gäller att kontrollera om sökanden verkligen finns en uppgiven adress. Med hänsyn till den kritik av olika slag som förts fram mot Verkställighetsutredningens förslag om möjlighet till vilandeförklaring av nya ansökningar, bör förslaget inte genomföras.

Slutsatser

Möjlighet att få ett lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning om omprövat finns i alla västeuropeiska länder. I några länder kan en minister, vanligen inrikesministem, bevilja tillstånd efter lagakraftvunnet beslut det finns starka humanitära skäl. I andra länder finns om möjlighet att börja om från början hos invandringsmyndigheten det om kommit fram helt nya skäl som inte prövats tidigare i ärendet. När man så att säga börjar om från början, förekommer det att ett avslagsbeslut av invandringsmyndigheten i ett sådant ärende inte kan överklagas. I ett par länder kan beslutet överklagas invandringsmyndigheten bedöom mer att det är fråga om helt skäl inte prövats tidigare. Inte i nya som något land har en ansökan som görs efter lagakraftvunnet beslut suspensiv effekt, dvs. beslutet kan verkställas utan hinder att den av nya ansökan inte hunnit prövas. Också i Sverige måste ha regler gör som det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut avvisning eller om utvisning när en verkställighet inte längre framstår rimlig. Det är som samtidigt mycket angeläget att uppnå en minskning antalet omprövav ningar av lagakraftvunna beslut, i dag kräver orimligt stora som resurser. Tidsutdräkten kostar inte bara i sig Den medför också onöpengar. digt lidande för den enskilde. Andra vägar än vad Verkställighetsutredningen anvisat måste dock prövas för att uppnå minskning antalet en av ärenden och kortare tider från lagakraftvunnet beslut fram till verkställighet. Det är samtidigt nödvändigt att ha kvar någon "ventil" för omprövning om omständigheterna radikalt ändras, exempelvis genom en revolution i utlänningens hemland. Nuvarande bestämmelser bör vidare ändras på punkt. Sveen annan rige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet, där en internationell domstol eller ett domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åligganden enligt konventionen. Hit hör Europakonventionen och FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning den s.k. tortyrkonventionen. Europakonventionen svensk lag. utgör numera

Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 405

En enskild medborgare som anser sina rättigheter enligt konventionen kränkta kan klaga till Europadomstolen. Domstolens domar är folkrättsligt bindande och måste följas. En enskild kan också klaga direkt till FN-kommittén mot tortyr, övervakar tillämpningen av tortyr-

som konventionen. Den kommitténs bedömningar är visserligen inte folkrättsligt bindande torde i de flesta fall följas av de anslutna sta-

men terna. EG-domstolen kan vidare tänkas avgöra ett ärende som rör en utlännings rätt att uppehålla sig i Sverige. För alla de nämnda fallen måste det finnas möjlighet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut och att bevilja uppehållstillstånd. Vidare gäller enligt EU-reglema rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den är gift med en EU-medbor-

som

oavsett det finns ett lagakraftvunnet beslut eller inte. gare, om

22.3 överväganden och förslag

22.3.1 Grunder för omprövning av ett beslut som

vunnit laga kraft

En första utgångspunkt måste liksom i dag vara att ett lagakraftvunnet beslut skall kunna prövas på nytt endast om det kommit fram nya omständigheter inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en

som verkställighet inte framstår rimlig.

som

När det gäller under vilka omständigheter ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas ansluter sig kommittén i stort till de uttalanden

gjorts i 1994/952179 och i socialförsäkringsutskottets

som prop. betänkande 1994/95:SfU 16 och för vilka redogjorts i avsnitt 22.l.1

Det innebär att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller ovan. utvisning bör kunna omprövas främst i följande situationer.

Verkställighetshinder

Ett beslut avvisning eller utvisning måste kunna upphävas om det

om finns hinder mot verkställighet enligt nuvarande 8 kap. 2 eller 4 § UtlL. Detsamma måste gälla det finns bestående praktiska hinder

om mot verkställighet och dessa hinder inte beror att den enskilde väg-

att medverka, exempelvis att vägra skriva under en ansökan rar genom om pass.

406 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

Humanitära skäl i form av anknytning

Det finns i princip inte skäl att bevilja ansökan enbart därför att en ny en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under något längre en tid än vad som var fallet när ärendet senast prövades och att större tilltro därför kan sättas till att det rör sig om en seriös anknytning. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet. I de flesta fall där en ny ansökan i dag bifalls på grundval sökanav dens anknytning till någon person som är bosatt i Sverige är det emellertid inte fråga om att en tidigare åberopad anknytning kommit att vara under en något längre tid än vad som var fallet vid en tidigare prövning. Det rör sig i allmänhet om personer som kommit att vistas i Sverige under minst ett par år efter lagakraftvunnet beslut avvisning eller om utvisning och som under denna period ingått äktenskap eller inlett ett samboförhållande med någon här i landet och där parterna ofta också hunnit få ett gemensamt bam. Med utgångspunkten att lagakraftvunna beslut skall verkställas finns i princip inte heller i detta fall skäl att tilllåta en ny prövning här i landet enbart den grunden att sökanden kommit att få en stark anknytning hit. Omständigheterna kan emellertid i det enskilda fallet sådana att vara det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställighet. en Det kan röra sig fall där sökanden inte utan risk eller någon större om omgång kan bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge ansökan därifrån och där en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. Det gäller särskilt fall då barn är berörda. Det är då i princip fråga skäl art om av samma som kan utgöra grund för att pröva ansökan uppehållstillstånd efter en om inresan jfr avsnitt 21.3.2. När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för bifall till ansöen kan vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning. När det gäller humaom nitära skäl i övrigt måste däremot för att ansökan skall beviljas efter lagakraftvunnet beslut krävas att de åberopade skälen har större tyngd än vad som krävs för bifall till en ansökan före lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Enbart den omständigheten att det är fråga om verkställighet till ett avlägset land där det saknas svensk utlandsrepresentation och där det skulle förenat med stora kostnavara der för utlänningen att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats torde exempelvis knappast kunna hänföras till att en verkställighet skulle strida mot humanitetens krav.

Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 407

Humanitära skäl i övrigt

Humanitära skäl som i dag leder till bifall till en ny ansökan är nästan alltid relaterade till att sökanden kommit att vistas mycket lång tid här i landet. Fall kan dock tänkas där exempelvis en livshotande sjukdom diagnosticeras kort efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Liksom hittills bör möjligheter finnas att bevilja uppehållstillstånd även efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, när det finns starka humanitära skäl. Enligt vad som uppgivits från Utlänningsnämnden har en viss uppmjukning av praxis skett så att det numera ställs något lägre krav än tidigare på tyngden av de humanitära skäl som krävs for att uppehållstillstånd skall beviljas.

Det är inte möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vad som kan tänkas utgöra tillräckligt starka humanitära skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har i praxis rört sig främst om två olika former av humanitära skäl. Det har för det första varit fråga om personer som beviljats uppehållstillstånd på grundval av läkarintyg som visat på olika former av psykisk sjukdom eller insufficiens, i de flesta fall i förening med suicidrisk. Dessa personer har i regel kommit att vistas i Sverige under mycket lång tid, oftast flera år. Den andra huvudgruppen har utgjorts av familjer med barn som likaså kommit att vistas i Sverige under mycket lång tid och där hänsynen till barnens situation medfört att uppehållstillstånd beviljats. Det har här varit fråga om att väga bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL om att det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I enstaka fall har det rört sig om personer med en livshotande sjukdom for vilken vård inte stått att få i hemlandet men där vård i Sverige skulle kunna leda till varaktig förbättring. Även när det gäller

en sjukdom har en något mer generös bedömning gjorts i fråga om bam.

Internationella åtaganden

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning om en internationell domstol eller domstolsliknande organ finner att Sverige brutit mot ett internationellt åtagande.

Rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den som är gift med en EU-medborgare gäller enligt EU-reglerna oavsett bestämmelserna i den svenska lagstiftningen. Det är emellertid angeläget att svensk lagstiftning utformas så att den inte kan komma i strid med EU-reglerna. Möjligheterna att ompröva ett lagakraftvunnet beslut med hänsyn till inter-

408 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: l 6

nationella åtaganden bör därför utformas så att de täcker även de nämnda EU-fallen.

22.3.2 Tidsfaktoms betydelse

Kommitténs genomgång av ett antal ärenden rörande ansökan hos ny Utlänningsnämnden visar att det finns omständigheter betydelse nya av i ett stort antal ärenden, främst därför att beslutet inte verkställts ännu ett år efter det att det vunnit laga kraft. Även strävan självfallet par om måste vara att ingen skall kunna vistas i Sverige i åratal med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, måste dock lagstiftningen utformas så att den täcker även denna situation. Det finns ingen garanti för att inte på nytt kan hamna i läge under början 1990-talet samma som av med den då extremt höga inströmningen av asylsökande med åtföljande långa handläggningstider såväl före efter lagakraftvunnet beslut. som Kommitténs förslag till ny processordning bör leda till kortare handläggningstider och till en minskning av antalet ansökningar om omprövning omedelbart efter ett lagakraftvunnet beslut. Om ärendehandläggningen förs över på domstolar, föreslås i avsnittet som om instansordningen, är det realistiskt att räkna med kortare handläggningstider än i dag från ansökan till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. Den genomsnittliga handläggningstiden i förtursmål är i dag i länsrätt ca två månader och i kammarrätt tre månader. ca En relativt snabb prövning av frågan avvisning eller utvisning om upp till kammarrätt bör medföra att det i de flesta fall inte kommer att finnas någon grund för omprövning av ett lagakraftvunnet beslut omedelbart efter kammarrättens beslut. Som tidigare framhållits räcker det emellertid inte med att handläggningstiderna fram till lagakraftvunnet beslut minskas. Det krävs också att verkställighet lagakraftvunna beslut kan ske väsentligt av snabbare än i dag. Genom ändring 1998:1567 i utlänningslagen har från den l januari 1999 huvudansvaret för verkställighet beslut av om avvisning och utvisning förts över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Regeringen har räknat med se 1997/982173 att prop. det skall innebära att en ökad andel verkställighetema skall ske av genom att utlänningen väljer att självmant lämna landet. I dessa fall kommer också vistelsetiden här efter lagakraftvunnet beslut att minska. Även i övriga fall bör vistelsetiden efter lagakraftvunnet beslut minska genom att frågan om verkställighet/återvändande beaktas under hela handläggningen av ärendet.

SOU 1999: 16 Omprövning beslut vunnit laga kraft 409

av som

22.3.3 Förslag

Kommitténs förslag: Den nuvarande ordningen med ny ansökan NUT för omprövning lagakraftvunna beslut om avvisning och

av utvisning ersätts med en ordning där Statens invandrarverk prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som i dag anges i lagtext kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten.

Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidi-

i sin helhet, måste Invandrarverket anmäla ärendet till utlängare ningsdomstolen. Anmälan behöver dock inte ske, om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den närmaste tiden.

Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

De förslag kommittén lägger fram när det gäller instans- och pro-

som cessordningen bör tillsammans med den ändring som nyligen genomförts när det gäller ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning leda till väsentligt kortare tider än i dag såväl fram till lagakraftvunnet beslut som från beslut till verkställighet. Kommitténs förslag innebär samtidigt en kraftigt stärkt rättssäkerhet med muntlig förhandling i en tvâpartsprocess och med domstolsprövning upp till kammarrätt. Behovet att kunna ompröva ett lagakraftvunnet beslut

av kommer därmed att minska. Det måste dock finnas möjlighet till omprövning i de fall där verkställighet inte skulle framstå som rim-

en lig. På vilka grunder ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas har närmare utvecklats i avsnitt 22.3.l ovan.

Ett krav på en ny ordning for omprövning av lagakraftvunna beslut måste vidare vara att systemet så långt möjligt inte medger upprepade prövningar av samma ärende. I majoriteten av alla fall där en ny ansökan till Utlänningsnämnden görs i dag rör det sig inte om bara en

410 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

ansökan utan om minst två ansökningar i samma ärende. I cirka 10 % av fallen rör det sig om fem ansökningar eller fler. Det är en starkt bidragande orsak till att de nya ansökningarna kräver så stora resurser hos Utlänningsnämnden.

En ordning där omprövning av lagakraftvunna beslut kan ske endast när det kommit fram nya omständigheter som enligt bestämmelserna i 9 kap. lagförslaget kan utgöra hinder mot verkställighet fyller enligt kommitténs uppfattning de krav som bör ställas ett nytt system. På så sätt kan man klara alla fall där det finns risk för att utlänningen skulle utsättas för någon form av förföljelse vid en verkställighet. Det blir emellertid nödvändigt att låta starka humanitära skäl utgöra en ny grund för hinder mot verkställighet.

Hinder mot verkställighet på grund av humanitära skäl kan i lagtext uttryckas på motsvarande sätt som den nuvarande grunden för bifall till ny ansökan i 2 kap. 5 b § 2 UtlL, dvs. att ett beslut inte skulle få verkställas det "skulle strida mot humanitetens krav" att genomföra

om verkställigheten. Till en sådan lagbestämmelse kan också hänföras vissa fall där det finns en stark anknytning hit och där det, enligt vad

anförts inte skulle framstå som rimligt att kräva att sökanden som ovan, skulle bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge ansökan där. Särskilt i fall där barn är berörda skulle sannolikt i åtskilliga fall hinder mot verkställighet bedömas föreligga humanitära

grunder.

Den närmare utformningen av en ordning som nu skisserats kommer då att se ut som följer.

De verkställighetshinder som i dag anges i 8 kap. 2 och 4 UtlL kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger det skulle strida mot humanitetens krav att genom-

föra verkställigheten. Det nya verkställighetshindret tas i 9 kap. 1 §

lagförslaget.

Invandrarverket har numera, sedan den l januari 1999, huvudansvaret för verkställigheter. Inför en verkställighet måste verket fråga utlänningen om hur han eller hon ställer sig till verkställighet i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns i det beslutet anges inte sällan till vilket land verkställighet skall ske. Om utlänningen då gör gällande att det finns hinder mot verkställighet måste Invandrarverket först skilja mellan ärenden där det kan föreligga någon form av praktiskt hinder mot verkställighet och de ärenden där de hinder som utlänningen åbe-

kan att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 2 ropar vara eller 3 § lagförslaget motsvarar 8 kap. 2 eller 4 § UtlL.

Om verkställighetshindren är av praktisk natur avgör Invandrarverket om hindren kan antas vara bestående och avlägsnandebeslutet därför bör upphävas, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas,

SOU 1999: 16 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 41 1

närmare anvisningar för verkställigheten behövs eller verkstälom om lighet bör vara möjlig helt i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns. Invandrarverket är otvivelaktigt den instans som är mest lämpad att pröva sådana verkställighetshinder.

Om de hinder som åberopas kan vara att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget måste Invandrarverket först avgöra om vad som anförs har prövats tidigare i ärendet eller inte. Om invändningarna mot verkställighet i sin helhet har prövats tidigare, bör Invandrarverket ha befogenhet att besluta att verkställigheten skall genomföras i enlighet med det beslut som finns eller att meddela de närmare föreskrifter för verkställigheten som kan behövas. Det måste ankomma på Invandrarverket att pröva om vad som åberopas som eventuellt hinder mot verkställighet prövats tidigare eller inte. En ordning där Invandrarverket skulle ha skyldighet att underställa alla ärenden där utlänningen gör gällande att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget skulle innebära att utlänningen själv i praktiken skulle kunna få ett ärende under utlänningsdomstolens prövning upprepade gånger. En sådan ordning skulle leda till en orimlig arbetsbelastning för domstolarna.

Om Invandrarverket bedömer att de omständigheter som åberopas inte har prövats tidigare och att de kan antas utgöra hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget, skall verket anmäla verkställighetsärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock endast ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet är planerad att ske inom den närmaste tiden. Det är inte rimligt att utlänningsdomstolen skall belastas med ett stort antal verkställighetsärenden där någon verkställighet inte kunnat planeras eftersom utlänningen håller sig undan. I sådana fall bör det räcka med en prövning av Invandrarverket. Verket bör då ha möjlighet såväl att besluta om att verkställighet skall ske som att upphäva ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning, om verket bedömer att det står klart att det finns hinder mot verkställigheten enligt 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget.

Om Invandrarverket anmäler ett verkställighetsärende till utlänningsdomstolen, bör verkställighet inte få ske i avvaktan pä domstolens beslut om den tar över ärendet eller inte. Det innebär då samtidigt att något särskilt beslut av utlänningsdomstolen om inhibition inte behövs.

Utlänningsdomstolen skall ta över verkställighetsärendet om domstolen inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet. Ett beslut av utlänningsdomstolen att ta över ärendet innebär inte att utlänningen kommer att få stanna här. Beslutet om Övertagande innebär enbart att utlänningsdomstolen funnit att ärendet kräver en mer ingående prövning. Den prövningen kan självfallet resultera såväl i att

412 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

tillstånd beviljas som i att verkställighet skall ske. Beslutar utlänningsdomstolen att inte ta över ärendet innebär det att det lagakraftvunna beslutet avvisning eller utvisning står fast. Det är väsentligt att

om prövningen av verkställighetsärenden inte medför en långt utdragen procedur. Det bör därför inte vara möjligt att överklaga utlänningsdomstolens beslut i sådana ärenden.

Det naturliga är självfallet att utlänningen själv eller tillsammans med sitt ombud åberopar hinder mot verkställighet i samband med den utredning Invandrarverket måste göra inför verkställigheten. Det

som kan diskuteras om en regel om personlig inställelse borde göras absolut. Med en ordning där Invandrarverket har det huvudsakliga ansvaret för verkställigheter och i första hand prövar om det finns några hinder, måste dock verket ha möjlighet att på helt eget initiativ pröva om det finns några hinder. Invandrarverket kan exempelvis ha kännedom om hinder av praktisk eller annan natur mot verkställighet till ett visst land på grund händelser som ännu inte är allmänt kända och som utlän-

av ningen själv kanske inte känner till. Det kan också tänkas att utlänningen på grund av svår sjukdom inte kan framföra sina egna åsikter men att dessa sedan tidigare är kända av ombudet, som har möjlighet att föra fram de omständigheter som kan utgöra hinder mot verkställighet.

Vad ovan anförts leder till att något absolut krav inte bör ställas upp på att utlänningen personligen skall föra fram de hinder mot verkställighet som han eller hon anser föreligga. Om utlänningen håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos Invandrarverket liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som Invandrarverket anmält.

Även Statens invandrarverk har huvudansvaret för verkställighet

om av beslut om avvisning och utvisning, kommer vissa verkställighetsärenden också att finnas hos polisen. Det gäller verkställighet av dels polisens egna avvisningsbeslut, domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden, dels de beslut om avvisning och utvisning som Invandrarverket lämnat över till polisen därför att det krävs polisiär medverkan vid verkställigheten. Om polisen bedömer att det finns något hinder mot verkställighet, måste polisen enligt det nu framlagda förslaget anmäla det till Invandrarverket. Om hindret verkställighet domstols beslut om

avser av utvisning eller av beslut i ett säkerhetsärende, bör Invandrarverket omedelbart lämna över ärendet till regeringen. Övriga verkställighetsärenden polisen anmäler till Invandrarverket, måste verket hand-

som lägga på samma sätt som de verkställighetsärenden som verket tar upp

eget initiativ eller som annars anhängiggörs direkt hos verket.

SOU 1999: 16 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft 4 l 3

Den möjlighet till omprövning av lagakraftvunna beslut som bör finnas med hänsyn till internationella åtaganden bör inte utformas som ytterligare hinder mot verkställighet. Det står i de allra flesta sådana fall helt klart att uppehållstillstånd skall beviljas. Det kan dock tänkas undantagsfall där tillstånd inte bör beviljas. Det kan vara fråga om att

omständigheter kommit fram efter utslaget av det internationella nya organet medför att det inte framstår rimligt att bevilja uppe-

som som hållstillstånd. Det kan också tänkas att EU:s resolution av den 4 december 1997 om åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap 97/C 382/01 kan komma att medföra att uppehållstillstånd inte skall beviljas den ingått äktenskap med en EU-medborgare. Om

som hänsynen till internationella åtaganden skulle utformas som ett verkställighetshinder skulle den lagtekniska konstruktionen bli invecklad med hänsyn till de begränsningar i hindren som måste göras. En bättre lösning är därför att föreskriva att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte hindrar att uppehållstillstånd beviljas om det följer ett internationellt åtagande.

Rättsh j älp

Kommitténs bedömning: Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt regler som i andra utlänningsärenden,

samma dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde

av komma att förordnas främst i de ärenden som Statens invandrarverk anmäler till utlänningsdomstolen.

I ärenden rörande ansökan kan enligt 11 kap. 8 § första stycket 3

ny UtlL offentligt biträde förordnas om Utlänningsnämnden meddelat beslut inhibition i ärendet avvisning eller utvisning. Offentligt

om om biträde kan vidare förordnas i verkställighetsärenden, men bara om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § UtlL sedan mer än tre dagar ll kap. 8 § första stycket 4 UtlL. Även i ärenden rörande verkställighet enligt den ordning föreslagits ovan måste det finnas

som möjlighet att få offentligt biträde.

Möjligheten att få offentligt biträde i ärenden rörande ny ansökan ändrades den 1 juli 1994. Tidigare gällde att ett förordnande som offentligt biträde i ett ärende rörande avvisning eller utvisning bestod till dess utlänningen antingen beviljats uppehållstillstånd eller beslutet

avvisning eller utvisning verkställts. Lagändringen den l juli 1994 om innebar att ett förordnande som offentligt biträde i utlänningsärenden i

14 19-0303Ökadrättssäkerhet

414 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft SOU 1999: 16

likhet med vad gäller för andra typer förvaltningsärenden skulle som av upphöra att gälla när det fanns ett lagakraftvunnet beslut i ärendet. Offentligt biträde skulle dock kunna förordnas i ett ärende rörande ny ansökan om Utlänningsnämnden meddelade beslut om inhibition av beslutet om avvisning eller utvisning. Av förarbeten till lagändringen den l juli 1994 när det gäller möjligheterna att få rättshjälp i ärenden rörande ansökan kan utläsas att ny det fanns i huvudsak två motiv bakom ändringen. I 1993/94:94 s. prop. 90 anförde således regeringen att den dittillsvarande ordningen som innebar att ett förordnande som offentligt biträde gällde vid ingivande inte bara av en ny ansökan utan flera sådana utan tvekan bidragit till av det stora antalet ansökningar. Regeringen fann vidare att det inte nya fanns skäl att i utlänningsärenden ha en principiellt annorlunda reglering än i andra förvaltningsärenden. Före den 1 juli 1994 fanns det således möjlighet att få hjälp ett av offentligt biträde i alla ärenden rörande ny ansökan. Ändringen av möjligheterna till rättshjälp ledde emellertid inte till att de flesta utlänningar i dag skulle sakna juridiskt biträde när de ger en ny ansökan om uppehållstillstånd. En genomgång av ett antal ärenden hos Utlänningsnämnden kommittén gjort visar att det visserligen bara är 10som 15 % av sökandena som får ett offentligt biträde. Många har emellertid ett ombud som i över 40 % av fallen totalt är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och i cirka 10 % fallen är jurist inte är av som advokat eller knuten till en advokatbyrå. Totalt har alltså 65-70 % ett biträde som år jurist. I ca 15 % av fallen har utlänningen ombud som haft någon person som inte varit jurist och i ungefär lika många fall har ansökan varit undertecknad av utlänningen själv utan uppgift något om ombud. Ett försök att uppskatta kvaliteten på de ansökningar inte getts som av någon jurist ger följande bild. När någon inte varit person som jurist uppträtt som ombud har det ofta varit fråga någon svensk om granne/bekant och ansökningarna har främst innehållit vädjanden om att sökanden bör få stanna här utan att det angetts vad skulle kunna som utgöra några nya omständigheter. I ett par fall har det dock varit fråga om ansökningar som getts av personer med speciella kunskaper om det aktuella landet och där omständigheter har tillförts ärendet. Av nya de ansökningar som utlänningen själv undertecknat har några varit av samma typ som de där någon inte varit jurist uppträtt person som som ombud, dvs. ansökningarna har främst innehållit ett vädjande att få om stanna. I ungefär hälften de fall där ansökan undertecknats av av sökanden själv utan att någon person framträtt som ombud är det dock uppenbart att utlänningen haft hjälp av någon relativt kvalificerad per-

SOU 1999: 16 Omprövning beslut som vunnit laga kraft 415

maskinskriven ansökan god svenska och som visar på kunskason

per om utlänningslagstiftningen.

De skäl anfördes i 1993/94:94 för att inskränka möjlig-

som prop. heterna till rättshjälp i ärenden ansökan är alltjämt giltiga.

om ny Offentligt biträde i verkställighetsärenden bör således beviljas under

förutsättningar i andra utlänningsärenden. En återgång till samma som de förhållanden rådde före den 1 juli 1994 skulle leda till ökade

som kostnader för rättshjälpen medan de samhällsekonomiska vinsterna är svåra att uppskatta.

Offentligt biträde kommer således att kunna förordnas i verkställighetsärenden där hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 2 eller 3 § lagförslaget åberopas, det inte måste antas att behov av biträde sak-

Behov offentligt biträde får exempelvis antas saknas, om det nas. av framstår klart att verkställighet inte bör ske. Däremot kommer

som sannolikt offentligt biträde alltid att förordnas i de verkställighetsärenden Invandrarverket anmäler till utlänningsdomstolen. Beslut om

som offentligt biträde fattas regelmässigt Invandrarverket eftersom ver-

av ket är den myndighet har att i första hand pröva om det finns hin-

som der mot verkställigheten. En sådan ordning bör tillgodose utlänningens behov biträde samtidigt som den inte bör innebära någon kostnads-

av ökning.

Kommittén har övervägt kostnaderna för rättshjälp i verkställig-

om hetsärenden skulle kunna begränsas införande av en saktaxa för

genom

ärenden. Rättshjälpsutredningen förordade i sitt betänkandenna typ av de SOU 1995:81 att saktaxa skulle införas i utlänningsärenden och rekommenderade taxa motsvarande cirka fyra timmars arbete jämte

en tidsspillan. Utredningen ansåg dock att ytterligare underlag behövdes innan saktaxa lades fast. Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig i

en denna fråga. Förslaget avstyrktes bl.a. Advokatsamfundet, Utlän-

av ningsnämnden och F lyktingrådet, ansåg att utlänningsärenden inte

som lämpade sig för saktaxa. Domstolsverket och Statens invandrarverk

en tillstyrkte förslaget. Invandrarverket anförde emellertid att nivån en saktaxa krävde ytterligare utredning. Frågan togs inte i den föl-

upp jande propositionen prop. 1996/97:9 eftersom införande av saktaxa inte skulle kräva någon lagändring.

Kommittén delar bedömningen att utlänningsärenden inte lämpar sig for saktaxa med hänsyn till ärendenas olika karaktär som medför att

en tidsåtgången för olika ärenden varierar kraftigt.

1 .w° .fam §2;;raw

23 Levnadssättets vid

betydelse

av ärenden om

prövningen

uppehållstillstånd, avvisning

och utvisning

23.1 Gällande rätt

En utförlig redogörelse för tidigare regler när det gäller levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd finns i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen. Här behandlas därför i huvudsak endast nu gällande regler.

23. l Nordbor och EU-medborgare

Utlänningslagens bestämmelser om vilken betydelse brottslighet och

misskötsamhet bör ha vid prövningen av ärenden om uppehållsannan tillstånd, avvisning och utvisning gäller samtliga utlänningar, således även nordbor och EU-medborgare. De särskilda regler som gäller för nordbors och EU-medborgares rätt till uppehållstillstånd innebär emellertid i praktiken att reglerna måste tillämpas olika på nordbor, EUmedborgare och andra utlänningar tredje landsmedborgare.

Reglerna om betydelsen av misskötsamhet vid prövning av ansökan

uppehållstillstånd och vid återkallelse av uppehållstillstånd kan

om således självfallet inte tillämpas på nordbor. Nordbor har rätt att bo och arbeta här utan krav på uppehållstillstånd.

Bestämmelserna om avvisning och utvisning kan däremot tillämpas även på nordbor. Nordbor omfattas emellertid också av EES-avtalet. Det innebär att de begränsningar som följer av EU-reglema gäller

nordbor se nedan. också i fråga om

Avvisningsgrunden att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd kan inte tillämpas på nordbor och inte heller på EU-medborgare; dessa kategorier är undantagna från kravet arbetstillstånd.

418 Levnadssättets betydelse SOU 1999: 16

För utvisning av nordbor grund av brott finns vidare den begränsningen att det krävs synnerliga skäl för utvisning nordbor av som varit bosatta här sedan minst två år tillbaka vid tidpunkten när åtal väcktes. Innan någon som omfattas av EU-reglerna vägras uppehållstillstånd, avvisas eller utvisas måste alltid undersökas dels om det finns grund för det enligt den svenska lagstiftningen, dels det står i överensstämom melse med EU-reglerna. Utlänningar som enligt EU-reglerna har rätt till uppehållstillstånd kan vägras sådant tillstånd, avvisas och utvisas endast av skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa direktiv 64/221/EEG. De som omfattas av EU-reglerna är EU-medborgare och deras familjemedlemmar. Med EU-medborgare här avses liksom i andra sammanhang också medborgare i de stater Island, Liechtenstein och Norge inte ingår i EU omfattas som men som av EES-avtalet. Allmän ordning public order, ordre public är ett uttryck ofta som används i internationella sammanhang. Den närmare innebörden i detta sammanhang bestäms av EG-domstolens praxis. Det är dock klart att EU-reglerna innebär strängare krav än motsvarande svenska regler för att misskötsamhet skall inverka på beslut rörande uppehållstillstånd, avvisning och utvisning. Att sökanden tidigare begått brott får exempelvis i sig inte utgöra grund för avslag. Avslag måste grundas på en bedömning att det i det enskilda fallet finns risk för fortsatt brottslighet. När det gäller återkallelse av uppehållstillstånd är förhållandet det motsatta; återkallelse enligt EU-reglerna kan ske i vidare omfattning än de regler som finns i den svenska utlänningslagen. Det finns fem kategorier EU-medborgare som har rätt till uppehållstillstånd i ett annat medlemsland nämligen a arbetstagare som har anställningsbevis, b tillhandahållare och mottagare av tjänster, företagare, d stuc egna derande och e övriga som har sin försörjning tryggad. För dessa får uppehållstillstånd återkallas om de inte försörjer sig eller saknar annars medel till sin försörjning. Återkallelse för arbetstagare får dock inte ske om de blivit ofrivilligt arbetslösa men däremot de frivilligt lämnar om sitt arbete utan avsikt att söka något nytt. För familjemedlem som grundar sin rätt till vistelse anknytning till en EU-medborgare får uppehållstillstånd återkallas anknytom ningen till medborgaren i EU-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund. Uppehållstillstånd för EU-medborgare beviljas regelmässigt för fem år. Några särskilda tidsgränser för återkallelse inte. Återkallelse anges av uppehållstillstånd ovan angivna grunder sker dock i praktiken inte beträffande den som beviljats permanent uppehållstillstånd eller som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd.

Levnadssättets betydelse 419

23. 1 Uppehållstillstånd

Flyktingar och vissa skyddsbehövande de som riskerar förföljelse

på grund av kön eller homosexualitet

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd för denna kategori vägras i

det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första

stycket 2 och 3 hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare

verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att

inte bevilja uppehållstillstånd.

Några särskilda bestämmelser om skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 finns inte av naturliga skäl; för denna grupp gäller

ett absolut verkställighetshinder och de kan då inte vägras uppehållstillstånd.

Synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd kan för det första

att det föreligger sådana omständigheter som gör att Genévekonvara

ventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga, som att sökanden

gjort sig skyldig till krigsförbrytelse eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet jfr Genévekonventionen artikel 1 C och F.

Som framgår lagtexten kan det vidare fråga om hänsyn till

av vara rikets säkerhet. Det kan slutligen enligt långvarig och fast praxis vara att sökanden i Sverige gjort sig skyldig till mycket grov brottslighet

lett till ett långt fängelsestraff, 4-5 år, och som avsett brottslighet som

särskilt allvarligt slag som grovt narkotikabrott eller grovt våldsav brott.

Reglerna för när uppehållstillstånd kan vägras flyktingar av skäl

i någon mening kan hänföras till deras levnadssätt har varit oförsom ändrade under lång tid. Samma regler gäller för den nya kategorin

skyddsbehövande definierades lagändringama den l janu-

som genom ari 1997, nämligen de riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller

som homosexualitet. Av 1996/97:25 kan utläsas att samma grad av

prop. förföljelse bör föreligga för att rätt till skydd skall föreligga såväl när det gäller flyktingar i fråga den som riskerar förföljelse

som om grund kön eller homosexualitet. Orsaken till att förföljelse på dessa

av grunder inte hänfördes till skyddsbestämmelsen för flyktingar var att regeringen inte bedömde att kön eller homosexualitet kunde anses

grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Skyddsbestämmelsema för

flyktingar och för den riskerar förföljelse på grund av kön eller

som

har emellertid utformats på ett likartat sätt.

homosexualitet

420 Levnadssättets betydelse

Särskilda regler för dem som flytt undan krig eller

en miljökatastrof

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL får dessutom uppehållstillstånd för krigs- och miljöflyktingar vägras om

det beträffande skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Vad som anges i denna lagbestämmelse är således vilka omständigheter utöver de som gäller för flyktingar och dem som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet som kan leda till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd från någon som annars skulle ha rätt till skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. De nämnda bestämmelserna infördes år 1995 och gällde då krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar. Efter de ändringar när det gäller olika kategorier skyddsbehövande som infördes den 1 januari 1997 gäller bestämmelserna i dag skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket dvs. de som grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund miljökatastrof inte kan återvända

av en till sitt hemland. Som motiv för ändringen år 1995 anförde regeringen

i prop. 1994/95: 179 s. 46 bl.a. följande:

Regeringen bedömer att asyl bör kunna vägras krigsvägrare och de factoflyktingar när det föreligger allvarliga anmärkningar mot deras skötsamhet och hederlighet. Detta bör komma till uttryck i utlänningslagen. I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen fängelsedom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas. Det är inte möjligt att lägga fast hur långt fängelsestraff det skall vara fråga om för att ett avslag asylansökan skall aktualiseras. Det måste alltid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där också straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhetsbrott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken normalt är liten skall därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större.

I motsats till utredningen bedömer regeringen att allvarlig eller upprepad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom inte ensamt bör kunna leda till avslag. Endast då det är fråga om brottslighet som ligger gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.---

Vad ovan sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsamhet i Sverige. Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra

Levnadssättets betydelse 421

anmärkningar i fråga skötsamheten i annat land, När uppgifter om

om exempelvis brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige. Gämingar som inte är straffbelagda i Sverige bör normalt inte vägas även om de i ett annat land föranlett ett

fängelsestraff av avsevärd längd.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande l994/95:SfU 16

regeringens förslag. I olika reservationer framhöll kd, mp och v att det

lagtext eller motivuttalanden klart borde framgå att andra allvarliga av anmärkningar än lagakraftvunna domar inte borde kunna leda

ensamma till avslag. Fp ansåg i reservation att endast lagakraftvunna domar

skulle beaktas.

Andra tillståndssökande än skyddsbehövande

Vid prövning ansökan uppehållstillstånd för andra än skydds-

av en om behövande gäller enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL följande.

Vid prövningen ansökan uppehållstillstånd enligt denna paragraf

av en om skall beaktas utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

Bestämmelsen fördes in i 2 kap. 4§ UtlL efter förslag i prop.

1994/952179. Det kan noteras att i propositionen uttrycket "kan för-

väntas leva skötsamt och hederligt" användes. Socialförsäkrings-

utskottet ansåg emellertid i sitt riksdagen godkända betänkande,

av l994/95:SfU 16, att det äldre uttrycket "föra en hederlig vandel" var

klarare.

Som motiv för den lagbestämmelsen anförde regeringen i prop.

nya 1994/95:179 s. 48 bl.a. följande.

Nuvarande praxis, innebär att utlänningens skötsamhet och hederlig-

som het vägs in vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd, bör lagfástas. Samma principer bör därvid gälla i tillämpliga delar som i fråga om asylberättigade utlänningar. Det innebär då bl.a. förutom lagakraft-

att -

domar endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. vunna - --

Det kan exempelvis fråga av utlänningen erkänd gärning - vara om en

kan bedömas komma att leda till fallande dom eller annan misskötsom samhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd

anmärkningama skall ha for att uppehållstillstånd skall vägras måste som också, i likhet med vad föreslagits beträffande asylberättigade

som ovan utlänningar, bli beroende på bedömning i det enskilda fallet. Spännvid-

en den mellan de skäl icke asylberättigade utlänningar kan åberopa är

som dock väsentligt större än när det gäller krigsvägrare och de factoflyktingar. Det kan här röra sig utlänningar som kan åberopa humanitära skäl av

om sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det föreligger sådana skäl skulle kunna medföra avslag for en flykting. Det kan å

som andra sidan fråga en utlänning som åberopar anknytning till Sve-

vara om

422 Levnadssättets betydelse

rige i någon form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. I det senare fallet bör även mindre allvarliga anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande l994/95:SfU 16 regeringens förslag. Fp och kd ansåg att endast lagakraftvunna domar borde beaktas. V reserverade sig för avslag på regeringens förslag.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 b § UtlL i fölges jande fall.

Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges.

Bestämmelsen fördes i utlänningslagen den 1juli 1995 efter förslag i prop. 1994/95:179. Som motiv for den bestämmelsen anförde nya regeringen i propositionen s. 49 bl.a. följande.

Enligt regeringens bedömning bör tidsbegränsade uppehållstillstånd i större utsträckning än for närvarande meddelas som en form av prövotid när sökanden gjort sig skyldig till brott. Det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt vad som uttalats i föregående avsnitt om levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd bör självfallet om brottsligheten inte är så allvarlig att domstol beslutat om utvisning i första hand prövas om brottsligheten skall leda till ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Skäl att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde därför i huvudsak föreligga om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Så kan fallet vara när förhållandena i sökandens hemland gör en verkställighet dit omöjlig för tillfället men där en ändring av förhållandena bedöms som möjlig inom överskådlig tid. Aven i vissa fall när anknytning till Sverige åberopas kan dock förhållandena vara sådana att det inte framstår som rimligt att trots viss brottslighet avslå ansökan och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd under en prövotid då kan vara lämpligt.--- Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd medför emellertid nackdelar även for den enskilde utlänningen. Utlänningen kommer i ett sådant fall att leva i osäkerhet om framtiden, en osäkerhet som dock beror hans eller hennes eget handlande. Det är också troligt att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att möta större svårigheter arbetsmarknaden än den som har ett permanent tillstånd. Avsikten är således inte att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas alla utlänningar som gjort sig skyldiga till brott eller annan grov

Levnadssättets betydelse 423

misskötsamhet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i princip endast meddelas i de fall som angetts ovan. Av EU-reglema följer vidare att uppehållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkandet l994/95:SfU 16 regeringens förslag.

Återkallelse uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. ll § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas på tre olika grunder i någon mening kan hänföras till utlänningens levnadssätt.

som Lagtexten lyder som följer.

Om utlänningen har rest i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan

att ha ett sådant tillstånd,

om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärk-

ningar mot hans levnadssätt, eller

om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan

antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät-

telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts

innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse efter förslag i prop. 1994/95: 179. Ändringen innebar att möjligheterna vidgades också när det gäller att återkalla uppehållstillstånd för utlänning inte lever skötsamt och

en som hederligt. Det skedde genom att den tidigare återkallelsegrunden i 2 kap. ll § UtlL, innebar att uppehållstillstånd fick återkallas för

som

utlänning på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon en som

särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i Sveannan rige, ändrades till att utlänning som handlat på ett sådant sätt att

avse en det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Tidsfristen inom vilken frågan återkallelse måste tas upp utsträcktes vidare från två

om till tre år. Som motiv för skärpningen anförde regeringen i den nämnda propositionen s. 51 bl.a. följande.

De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med

hänvisning till utlänningens levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det

är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och

också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol

meddelat beslut utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser

emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för

återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt

allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än

vad krävs för det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör

som att

424 Levnadssättets betydelse

således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet.

Består anmärkningama enbart av en brottmålsdom där domstolen efter

övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte

återkallas. Det skulle kunna te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika

resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara

annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer rege-

ringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om

utvisning bör dock kunna vägas i bedömningen när det förutom domen

föreligger andra allvarliga anmärkningar.

Ett problem när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd har inte

sällan varit att Statens invandrarverk på ett alltför sent stadium fått känne-

dom om anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Tidsfristen för

återkallelse bör därför som utredningen föreslagit utsträckas från två år till tre år.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfUl6 regeringens förslag. Tillstyrkandet var dock inte enhälligt Mot skärpningen av kraven på hederlig vandel reserverade sig fp, kd, och

mp v och mot utsträckningen av tidsfristen från två till tre år reserverade sig mp och v.

Grunderna för återkallelse enligt punkterna 1 och 3 ovan stämmer delvis överens med grunderna för avvisning enligt 4 kap. 2§ första stycket 2 och 4 UtlL, jfr avsnitt 23.l.3 om Avvisning.

Tidsförordningar

I den allmänna debatten tas ibland fram fall där en utlänning vägrats uppehållstillstånd grund av relativt ringa brottslighet. Det rör sig då i allmänhet om fall där uppehållstillstånd tidigare vägrats därför att någon tidsförordning inte ansetts tillämplig. Även någon sådan för-

om ordning inte gäller för närvarande kan det därför finnas anledning att nämna något om hur dessa förordningar tillämpats när det gäller levnadssättet.

Regeringen har vid flera tillfällen utfärdat förordningar som inneburit att tillstånd skulle få beviljas asylsökande som kommit att vistas här viss tid, de vid en prövning inte varit berättigade till skydd. De

även om senaste exemplen utgörs av förordningarna 1991:1999, 1994:189 och 1998:117.

Enligt den sistnämnda förordningen fick uppehållstillstånd

av humanitära skäl beviljas medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som vistats här i landet så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning upphört att gälla eller skulle komma att upphöra att gälla

Levnadssättets betydelse 425

före utgången år 1998. Uppehållstillstånd skulle dock inte beviljas

beslutet inte gått att verkställa därför att utlänningen hållit sig undan om eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas.

Enligt de två förstnämnda förordningar gällde att tillstånd fick beviljas asylsökande kommit att vistas här viss tid utan att ha fått

som slutligt beslut i sitt ärende, inte särskilda skäl talade mot att uppe-

om hållstillstånd beviljades. Enligt motiven till båda förordningama förordningsmotiv 1991:8 resp. 1994:1 kunde "särskilda skäl" vara att sökanden själv eller någon medlem sökandens familj "handlat ett

av sådant sätt som ger anledning att ifrågasätta utlänningens beredvillighet att iaktta grundläggande i det svenska samhället". Den praxis

normer

utvecklades vid tillämpningen de nämnda förordningama innesom av bar att uppehållstillstånd vägrades även vid fall av relativt ringa brottslighet. Det skedde i vissa fall redan vid domar om 30 dagsböter om brottet låg relativt nära i tiden.

23.1 Avvisning

Förutsättningarna för avvisning av en utlänning på grunder som i någon mening kan hänföras till levnadssättet finns angivna i 4 kap. 2 § första stycket 3 och 4 UtlL.

Enligt dessa lagbestämmelser får en utlänning således avvisas

2. det kan antas att han under sin vistelse i Sverige eller i något

annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att

han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha

sådant tillstånd,

han på grund tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan

om av

särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i

något annat nordiskt land,

det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan

antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrät-

telseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Avvisning i nämnda fall får enligt paragrafens sista stycke inte

ovan ske än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och

senare

utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. inte om

De s.k. materiella avvisningsgrundema i 4 kap. 2 § UtlL kan tilläm-

på alla utlänningar. Begränsningama i paragrafens sista stycke att pas avvisning måste ske inom tre månader och att avvisning inte får ske av den har visering innebär att dessa avvisningsgrunder i praktiken

som kan användas främst när det gäller viseringsfria utlänningar.

Uttrycket "försörja sig på ett ärligt sätt" i punkten 2 är en språklig förnyelse det gamla uttrycket "årligen försörja sig". Krav på att man

426 Levnadssättets betydelse

skulle ärligen försörja sig fanns tidigare i flera olika sammanhang, inte bara när det gäller utlänningar. Med det uttrycket avsågs främst att man inte fick leva på brottslig, osedlig eller förkastlig verksamhet. I annars praktiken kom det först och främst att röra sig prostitution, tidigare om också vad som då kallades lösdriveri. Det kunde dock handla också om brottslighet som ansågs omoralisk och ofta svår att bevisa som som var som yrkesmässigt hasardspel, koppleri, smuggling eller liknande. Den som inte kunde redogöra för sin försörjning presumerades ofta inte försörja sig ärligen. Enligt förarbeten till 1954 års utlänningslag prop. 1954:141 var det mycket angeläget att görligaste mån hindra ickeönskvärda, medellösa utlänningar att komma in i landet för att här ägna sig dagdriveri". Vad som enligt punkten 3 kan "annan särskild omständigvara en het" som gör att någon kan antas komma att begå brott behandlades i Nordiska kommitténs betänkande NU 16/70 Utlänningspolitik och

utlänningslagstiftning i Norden s. 46:

Den omständigheten att utlänning tidigare inte ådömts straff utesluter inte att det ändå kan finnas anledning anta att han kan komma att begå brott efter inresan. Ibland inträffar det att utlänning söker i avsikt att begå resa brottslig handling, exempelvis att föra med sig ur landet barn vilket han om inte har vårdnaden. I den mån det utlänningens uttalanden eller av egna andra förhållanden klart framgår att han har sådant syfte med inresan bör han enligt kommitténs mening kunna förhindras att sätta sina planer i verket redan vid ankomsten till landet. Det bör därför finnas möjlighet att avvisa utlänning, som på grund av annat särskilt förhållande än att han tidigare ådömts straff kan antas komma att begå brott i landet.

Utlänningslagkommitten anslöt sig i sitt betänkande Ny utlänningslag SOU 1979:64 till förslaget med påpekandet att det klart måste framgå av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden att utlänav ningen har för avsikt att begå brott. Förslaget godtogs av regering och riksdag och ändringen fördes i lagstiftningen genom 1980 års utlänningslag. Avvisningsgrunden i punkten 4 har funnits med sedan 1954 års utlänningslag i huvudsakligen oförändrat skick. I betänkandet SOU 1951:42 s. 193 framhölls att det för avvisning borde tillräckligt vara med misstanke brottslighet i punkten. Det underströks om som avses dock att misstankarna måste objektivt grundade och att det måste vara finnas någon påtaglig grund för misstankarna, t.ex. att utlänningen var känd som yrkesspion, sabotör e.d.

Levnadssättets betydelse 427

23.1.4 Utvisning grund av brott

Bestämmelserna utvisning grund brott finns i 4 kap. 7 § UtlL om av

följer. som lyder som

En utlänning får utvisas Sverige om utlänningen döms för ett brott som ur kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn utlänningen har dömts till. som Utlänningen får dock utvisas endast om han döms till svårare straff än

böter och det på grund gämingens beskaffenhet och övriga omständigheav kan att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här ter antas i landet, eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte

bör få stanna kvar.

Utvisning på grund brott kan ske såväl tillfälliga besökare som av av av den varit bosatt i Sverige längre tid. För den är bosatt här som en som finns det dock vissa begränsningar i möjligheterna till utvisning som

främst hänför sig till utlänningens anknytning till Sverige. Dessa

begränsningar finns angivna i 4 kap. 10 § UtlL lyder som följer. som

När domstol överväger utlänning bör utvisas enligt 7 skall den en om en hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid ta skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillsom stånd sedan minst fyra är när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast det finns synnerliga skäl. Detom gäller för medborgare i ett annat nordiskt land som vid den samma en angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år. Den är flykting och har behov fristad i Sverige får utvisas som av endast han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra om allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske han i Sverige eller utomlands har bedrivit verkom har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning samhet som att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har flyktingförklaring skall han flykting med behov av fristad i en anses som Sverige, det inte är uppenbart att han inte längre är flykting med ett om sådant behov. En utlänning kom till Sverige innan han fyllde femton år och som som när åtal väcktes hade vistas här sedan minst fem år får inte utvisas.

Reglerna utvisning på grund brott skärptes senast den 1 juli om av 1994. Tidigare gällde förutsättning för utvisning att det i straffsom skalan ingick fängelse i minst ett år. Som framgått räcker det numera

med det ingår fängelse i straffskalan och att utlänningen i det att enskilda fallet döms till strängare straff än böter.

428 Levnadssättets betydelse

23.1.5 och samverkan mellan olika

Sammanvägning omständigheter

De regler för vilka redogjorts ovan gäller nämnts i princip alla som utlänningar men de kommer att tillämpas helt olika beroende på vilka skäl sökanden kan åberopa. När det gäller inverkan på en ansökan uppehållstillstånd olika om av former av misskötsamhet finns framgått särskilda regler för flyksom tingar, för andra skyddsbehövande och för övriga tillståndssökande. I samtliga fall kommer skälen sökanden kan åberopa för att få tillsom stånd att vägas mot de skäl talar mot att tillstånd beviljas. Ju starsom kare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Reglerna om återkallelse och avvisning gäller enligt ordalagen samtliga kategorier. Men det rör sig flykting eller om om en annan skyddsbehövande måste först ställning tas till det finns skäl att om enligt 3 kap. 4 § andra stycket l eller 2 UtlL vägra uppehållstillstånd. Finns det sådana skäl får ställning tas till det också finns skäl för om återkallelse eller avvisning. Efter förslag av kommittén i dess delbetänkande SOU 1997:67 Återkallelse uppehållstillstånd gäller enligt ändring 1997:1224 av i utlänningslagen vidare från den 1 februari 1998 att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter, när återkallelse på grund orikav tiga uppgifter övervägs. I fråga om utvisning på grund brott gäller att den är flykting av som får utvisas endast det är fråga ett synnerligen grovt brott. Vidare om om gäller att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till längden vistelsen här. Några särskilda begränsav ningar gäller inte i fråga om andra skyddsbehövande än flyktingar.

23.2 Behovet av

förändringar

Som framgår av redogörelsen ovan används i dag flera olika uttryckssätt i de skilda paragrafer i utlänningslagen behandlar vilken betysom delse brottslighet och levnadssätt skall ha vid prövningen olika av ärenden. De olika uttryckssätten motsvaras inte alltid någon klar av skillnad i betydelse, särskilt inte samtidigt de uttalanden om man ser som gjorts i förarbeten, framför allt de propositioner föregått lagsom ändringar på dessa punkter. De ändringar tidigare gjorts, huvudsom sakligen i skärpande riktning, speglar förhållandena vid tiden för ändringen och går inte alltid ihop med de paragrafer inte ändrats vid som

Levnadssättets betydelse 429

tillfälle. Det finns därför starka skäl för att försöka få ett mer samma enhetligt uttryckssätt i de skilda paragrafema.

Som också framgår är det vidare oklart vilken betydelse som skall läggas vid misskötsamhet än brottslighet. Vid ändringar som

annan syftar till att få ett enhetligt uttryckssätt måste strävan också vara

mer att klart misskötsamhet än brottslighet skall beaktas och

ange om annan i så fall vilka former misskötsamhet som det kan vara fråga om.

Det kan i detta sammanhang finnas skäl att erinra om kommitténs direktiv. Betydelsen brottslighet och misskötsamhet i olika utlän-

av ningsärenden är inget uttryckligen nämns i direktiven. Förslag på

som denna punkt från kommittén måste grundas på uppdraget att göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall därvid enligt direktiven oförhindrad att föreslå

vara även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov.

Redogörelsen visar att det på flera punkter finns behov av att

ovan göra lagtexten tydligare än i dag. Den ändring i utlänningslagen som kommittén tidigare föreslagit när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund oriktiga uppgifter gör det vidare angeläget att se över

av de övriga grunderna för återkallelse.

23.2.l och misskötsamhet

Brottslighet annan

För att uttrycka att brottslighet och misskötsamhet skall beaktas

annan används rad olika uttryck. För att förstå innebörden de olika

en av uttrycken är det nödvändigt att gå till uttalanden i förarbeten. Skillnaderna i uttryckssätt motsvaras heller inte alltid någon reell skillnad i

av betydelse. Nedan följer sammanställning av de olika uttryck som

en används för att beteckna brottslighet och misskötsamhet.

annan

uppehållstillstånd får vägras det finns "synnerliga skäl"

flyktingar och vissa andra skyddsbehövande,

uppehållstillstånd får vägras det finns "särskilda skäl" de som

flytt undan krig eller en miljökatastrof,

det skall beaktas "om utlänningen kan förväntas föra en hederlig

vandel" andra tillståndssökande än skyddsbehövande,

-tidsbegränsat uppehållstillstånd får "om det med hänsyn till

ges utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstill-

stånd bör beviljas",

-uppehållstillstånd får återkallas utlänningen "handlat på ett

om sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt",

430 Levnadssättets betydelse

avvisning får ske utlänningen "på grund ett tidigare ådömt - om av frihetsstraff eller någon särskild omständighet kan antas komma annan att begå brott", samt -en utlänning får utvisas av domstol grund brott utlänav om ningen döms till svårare straff än böter och det på grund av gämingens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning det som har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt han att inte bör få stanna kvar. Utvisning på grund brott är självfallet beroende att domen i av av brottmålet vinner lagakraft. När det gäller avslag på ansökan om uppehâllstillstånd för flyktingar och vissa skyddsbehövande de riskerar som förföljelse på grund kön eller homosexualitet samt vid beviljande av av tidsbegränsat uppehållstillstånd beaktas endast lagakraftvunna domar. I övriga angivna fall kan även misskötsamhet än ovan annan lagakraftvunna domar beaktas. Att kan beakta misskötsamman annan het eller farhågor för framtida brottslighet inte grundas på lagasom kraftvunnen dom framgår endast förarbeten till lagstiftningen utom av såvitt gäller avvisning. Där framgår lagtexten att ett antagande att av utlänningen kan komma att begå brott kan grundas inte bara på tidigare brottslighet utan även på "någon annan särskild omständighet". Av förarbeten framgår vidare att när det gäller att vägra uppehållstillstånd för dem flytt undan krig eller miljökatastrof kan som en annan misskötsamhet än brottslighet påverka bedömningen i ärendet endast om det är fråga om en kombination brottslighet och misskötav annan samhet. När det gäller andra tillståndssökande än flyktingar och skyddsbehövande kan misskötsamhet eventuellt påverka bedömannan ningen även om det inte år fråga om en kombination med brottslighet.

23.2.2 Innebörden misskötsamhet av annan

Det finns som framgått ovan några få uttalanden i förarbeten vilken om annan misskötsamhet än brottslighet skall beaktas. När det gäller som att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller miljöen katastrof liksom vid återkallelse uppehållstillstånd sägs att det måste av vara fråga om otvetydigt konstaterade anmärkningar. Som exempel nämns för det förstnämnda fallet utlänningen erkänd gärning en av som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Av 8 kap. 7 § UtlL framgår att om allmänt åtal väckts, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats

Levnadssättets betydelse 431

slutligt, såvida inte åtalet läggs ned. Det innebär att en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom skulle kunna beaktas endast om allmänt åtal inte väckts. Utrymmet för att beakta misskötsamhet består i utlänningen erkänd gärning

som en av

kan bedömas komma att leda till fällande dom blir således utomsom ordentligt litet.

När det gäller återkallelse uppehållstillstånd i administrativ 0rd-

av ning sägs vidare i förarbeten att om misskötsamheten består enbart av

brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om en utvisning, bör tillståndet inte återkallas. Utrymmet för att beakta brottmålsdomar blir därmed för detta fall också utomordentligt litet, efter-

det torde höra till de absoluta undantagen att domstolen inte berört som frågan utvisning såvida det inte är fråga om ett mer bagatellartat

om brott ändå inte bör påverka bedömningen. Det framgår av för-

som arbetena att det i första hand skall vara fråga om ett fängelsestraff av avsevärd längd.

Sammantaget innebär förarbetena att det finns ett mycket litet utrymme för att i ärenden om beviljande och återkallelse av uppehållstillstånd beakta någon misskötsamhet än lagakraftvunna domar.

annan

Vid avvisning är läget något annorlunda. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt kan avvisning ske, om det klart framgår av utlänningens uttalanden eller av andra förhållanden att utlänning-

egna

har för avsikt att begå brott här i landet. Det torde i och för sig inte en höra till vanlighetema att någon i förväg klart deklarerar en avsikt att begå brott. Just det fall nämns i förarbetena kan dock möjligen

som tänkas, nämligen att någon har förklarat sig ha för avsikt att komma hit för att föra bort barn han eller hon inte har vårdnad om. Det är då

som regelmässigt fråga förälder försöker föra ett barn till sitt

om en som hemland och därmed undandra barnet den andra förälderns vårdnad.

23.3 överväganden och förslag

23 .3.1 för i

Utgångspunkter reglering en ny utlänningslag

Utgångspunkter för regleringen i vilken utsträckning brottslighet och

misskötsamhet skall beaktas vid prövningen av ärenden om annan uppehållstillstånd, avvisning och utvisning bör enligt kommittén vara följande.

Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att i landet. Misstankama framtida brottslighet måste

resa om

432 Levnadssättets betydelse

vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras. Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i Sverige och till levnadsomständigheterna i övrigt. Det är vidare rimligt att det krävs ett högre mått av misskötsamhet för att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för någon som finns här i landet än för att vägra uppehållstillstånd för någon som inte är bosatt här. Bestämmelserna om avvisning avser alla vill i Sverige, som resa även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det tillvara räckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad krävs för att som vägra uppehållstillstånd för den enligt regler och praxis har någon som form rätt till uppehållstillstånd. av Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas i bedömningen, bör det lagstiftningen klarare än i dag framgå vilken av form av misskötsamhet som det kan vara fråga Likaså måste det om. klarare framgå om annan misskötsamhet ensamt skall kunna leda till avslag, eller om det skall krävas att det dessutom föreligger lagaen kraftvunnen dom som ensam inte är tillräcklig för ett avslag eller en återkallelse. Med brottslighet avses i det följande om inte annat anges att det - finns en lagakraftvunnen dom, där utlänningen dömts för något brott, oavsett vilken påföljden blivit i det enskilda fallet. Det kan fråga vara om brott såväl i Sverige som i något annat land. Om brottet begåtts i annat land skall bedömningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige.

Uppehållstillstånd

Flyktingar och vissa skyddsbehövande de som riskerar förföljelse

på grund av kön eller homosexualitet

| Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Bestämmelsen om att uppehållstillstånd kan vägras flyktingar det om finns "synnerliga skäl" har funnits med i oförändrat skick sedan 1954

Levnadssättets betydelse 433

års utlänningslag. Innebörden är klar och tillämpningen har inte vållat några problem. Sedan den 1 januari 1997 gäller detsamma för den som riskerar förföljelse på grund kön eller homosexualitet. Det finns inte

av skäl att ändra denna bestämmelse.

De flytt undan krig eller miljökatastrof

som en

Kommitténs förslag: Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl kan leda till att uppehållstillstånd vägras. Det innebär i

som princip att lagtexten till verkligheten, eftersom uttalanden i

anpassas tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet.

För denna kategori gäller i dag att uppehållstillstånd kan vägras- för-

i fall i föregående punkt- det på grund av brottsutom som avses om lighet eller någon omständighet hänför sig till den skydds-

annan som behövandes finns "särskilda skäl" till det. Här är det som fram-

person gått den tidigare redovisningen oklart vad skall avses med

av som "någon omständighet". Utrymmet för att väga in "någon annan

annan omständighet" är med de uttalanden som gjorts i förarbeten utomordentligt litet. Lagstiftningen bör därför göras klarare. Det kan lämpli-

ske att uttrycket "någon annan omständighet" tas bort så att gen genom endast brottslighet kan utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att

uppehållstillstånd vägras.

En sådan ändring skulle enligt kommitténs bedömning i princip endast innebära att lagtexten anpassas till verkligheten.

Andra tillståndssökande än skyddsbehövande

Kommitténs förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon

omständighet. Liksom hittills skall de skäl sökanden kan annan som åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl talar mot att tillstånd

som beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det fråga för att tillstånd skall vägras. Den regeln bör

vara om föras in i lagtexten.

Det framhålls i förarbeten till nuvarande bestämmelse att spännvidden mellan de skäl andra tillståndssökande än skyddsbehövande kan

som åberopa kan mycket stor. Det kan röra sig om utlänningar med

vara humanitära skäl sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga

434 Levnadssättets betydelse

endast om det finns sådana skäl skulle kunna medföra avslag för som en flykting. Det kan å andra sidan fråga utlänning åbevara om en som ropar en anknytning som ligger på gränsen till vad skulle kunna som läggas till grund för att bevilja tillstånd. Vilken tyngd anmärkningsom arna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste därför enligt förarbetena bli beroende de skäl utlänningen kan åberopa för att få av uppehållstillstånd. Grunden för att inte bevilja uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande bör i lagtext utformas på ett likartat sätt som när det gäller vissa skyddsbehövande. Det är dock inte möjligt att utforma reglerna helt lika eftersom det i det fallet handlar ena om en principiell rätt att få uppehållstillstånd och i det andra möjlighet om en att bevilja tillstånd. Grunderna för att vägra uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande bör också något vidare än i vara fråga om skyddsbehövande. Lagtexten kan lämpligen utformas så att vid prövningen ansökan uppehållstillstånd skall beaktas av en om brottslighet eller brottslighet i förening med någon omständighet. annan Liksom i dag skall gälla att det inte är den tidigare brottsligheten i sig som skall utgöra grunden för avslag, utan risken för att sökanden på grund av tidigare brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet heller inte i framtiden kommer att leva hederligt. Tänkbara sådana andra omständigheter skulle kunna vad i vara som avsnittet ovan om dem som flytt undan krig eller miljökatastrof en angetts för avvisningssituationen. Det skulle således kunna röra sig om misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn han eller som hon inte har vårdnaden Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk om. av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer. I likhet med vad anförts för avvisningssom situationen bör "annan särskild omständighet" också kunna att vara sökanden tidigare dömts för brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihetsstraff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott i Sverige som sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Självfallet måste liksom i avvisningssituationen misstankarna att om utlänningen skall ägna sig sådan verksamhet angetts i exemplen som vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna. Liksom hittills bör de skäl sökanden kan åberopa för att få tillsom stånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det fråga vara om för att tillstånd skall vägras. Det innebär att det kommer att krävas mindre misskötsamhet för att tillstånd skall vägras tillståndssökande av

Levnadssättets betydelse 435

i övrigt än vad gäller for skyddsbehövande. Den regeln bör lag-

som fästas.

23 Tidsbegränsade uppehållstillstånd

bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Rommitténs

Bestämmelsen har använts i mycket begränsad utsträckning, främst när det gäller utlänningar gjort sig skyldiga till brott och där verkstäl-

som lighet inte varit möjlig grund verkställighetshinder av praktisk

Det har inte kommit fram att tillämpningen skulle ha inneburit natur. några särskilda problem.

Någon ändring bestämmelsen är enligt kommitténs bedömning

av inte motiverad.

23.3.4 Återkallelse uppehållstillstånd

Återkallelse därför att sökanden har arbetat utan arbetstillstånd

bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändrasJ

Rommitténs

Det kan inte accepteras att någon arbetar här utan tillstånd. De som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i Sverige får emellertid nume-

regelmässigt permanent uppehållstillstånd PUT från början och den

har sådant tillstånd behöver inget arbetstillstånd. EU-medborgare som

liksom sedan tidigare nordbor undantagna från skyldigheten att ha är

arbetstillstånd. Tidsbegränsat uppehållstillstånd ofta därför att

ges sökanden fått ett tidsbegränsat tillstånd att arbeta i Sverige. De grupper

får tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att ha rätt att arbeta är därsom för främst studerande och de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök.

Uppehållstillstånd för besök beviljas i regel för högst sex månader åt gången. Något starkt behov att återkalla sådana uppehållstillstånd finns inte. Det går i regel fortare att vänta tills tillståndstiden gått ut och då vägra förlängning.

Studerande beviljas i regel uppehållstillstånd för ett år gången. Beroende på hur lång tid återstår tillståndstiden kan det även

som av här fortare att vänta till tillståndstiden gått ut och då vägra förlängt

uppehållstillstånd om det är motiverat.

Härtill kommer studerande kan arbeta här utan något särskilt till-

att stånd under sommarmånadema. Enligt ett utkast till EU-konvention

436 Levnadssättets betydelse

rörande tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse skall studerande vidare få arbeta även under terrninema, under förutsättning att arbetet inte påverkar studierna. Det är således endast i ett fåtal fall där det kan motiverat vara att återkalla ett uppehållstillstånd därför att någon arbetar här tillutan stånd. Att en bestämmelse kan tillämpas endast sällan är emellermera tid inte ensamt skäl att upphäva den. Inte minst allmänpreventiva av skäl bör det enligt kommitténs mening finnas möjlighet att återkalla uppehållstillstånd for den arbetar här utan tillstånd. En besökare som med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök skulle öppet annars kunna trotsa förbudet att arbeta här.

Återkallelse på grund utlänningen av att har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet

Kommitténs förslag: Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd grund av utlänningens levnadssätt tas bort.

Som framgått redovisningen i det föregående är möjligheterna av att återkalla uppehållstillstånd på grund levnadssättet utomordentligt av små med hänsyn till de uttalanden gjorts i förarbeten. Bestämmelsom sen har såvitt känt heller aldrig tillämpats. En ändring är därför påkallad. Den ändringen bör enligt kommittén lämpligen innebära att möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund utlänningens levav nadssätt tas bort helt. För den lösningen talar även att bestämmelsen inte använts under de sammanlagt snart tio år den funnits i nuvarande eller motsvarande äldre utformning.

Återkallelse på grund det kan av att antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Inte heller denna bestämmelse har såvitt känt utnyttjats. Här är emellertid förhållandena något annorlunda än när det gäller återkallelse på grund av utlänningens förväntade levnadssätt. De brott beskrivs i som paragrafen är till sin natur sällsynta. Även uppehållstillstånd inte om under de senaste åtta åren återkallats med hänvisning till denna punkt, säger det därför inte så mycket behovet sådan bestämmelse. om av en

Levnadssättets betydelse 437

Bestämmelsen bör finnas kvar i princip i oförändrat skick.

Beaktande av levnadsomständigheter

Kommitténs förslag: Även vid återkallelse andra grunder än oriktiga uppgifter skall gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter.

I kommitténs förslag rörande återkallelse av uppehållstillstånd på grund

oriktiga uppgifter ingick att hänsyn skulle tas till utlänningens levav nadsomständigheter. Lagförslaget i den delen utformades med bestämmelserna rörande utvisning på grund av brott som förebild.

Även vid återkallelse på andra grunder än oriktiga uppgifter bör gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Lagtekniskt kan detta enkelt ske genom att bestämmelserna om hänsyn till levnadsomständighetema samlas i en särskild paragraf som får gälla vid all återkallelse oavsett grunden- dock självfallet med undantag för återkallelse på den grunden att bosättningen i landet upphört.

23.3.5 Avvisning

Avvisning på grund av att sökanden kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt eller arbeta utan arbetstillstånd

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Som framgått den tidigare redogörelsen innebär uttrycket "inte för-

av sörja sig på ärligt sätt" främst försörja sig på prostitution. Även

ett att

prostitution i sig inte är straffbart är det samtidigt inte ett av samom hället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det har under senare tid i ökad utsträckning förekommit att prostituerade från andra länder sökt sig till Sverige. Det bör liksom hittills möjligt att hindra sådan person från att

vara en

i landet. Det måste självfallet finnas någon objektiv grund för att resa anta att någon kommer att ägna sig åt prostitution här i landet. Det kan exempelvis kunskap om att utlänningen vid tidigare besök i Sve-

vara rige ägnat sig prostitution. På samma grunder bör det liksom hittills

möjligt att avvisa den som kan misstänkas komma att söka försörja vara sig koppleri eller olagligt hasardspel, de fallen torde

genom även om vara ovanliga.

438 Levnadssättets betydelse SOU 1999: 16

När det gäller arbete utan arbetstillstånd är det i huvudsak tillfälliga besökare som avvisas på denna grund. Det förekommer att en utlänning vid inresekontrollen saknar medel för sitt uppehälle under den tillämnade vistelsen här i landet och då uppger sig hoppas kunna finna något tillfälligt arbete här att försörja sig på. Möjligheten att avvisa någon i den situationen bör finnas kvar.

Kommitténs bedömning blir att de nuvarande avvisningsgrundema i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL bör finnas kvar.

Avvisning när utlänningen på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Som framgått av den tidigare redogörelsen är det inte helt klart vad som skall avses med "annan särskild omständighet" i detta sammanhang. Det enda exempel som nämns i tidigare förarbeten är att utlänningen kan antas ha för avsikt att föra med sig barn om vilket han eller hon inte har vårdnaden. Det är därmed också klart att "annan särskild omständighet" här har en annan innebörd än vad som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL där samma uttryck används när det gäller möjligheterna att vägra uppehållstillstånd för dem flytt undan krig eller

som en miljökatastrof. Där anges som exempel en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Det är självfallet olyckligt att samma uttryck olika innebörd i två

ges paragrafer som i princip handlar om samma sak, nämligen möjligheterna att hindra misskötsamma utlänningar från att resa och få uppehållstillstånd här i landet.

I enlighet med vad som anförts under avsnitt 23.3.l om Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag bör möjligheterna att avvisa en utlänning på grund av någon form av misskötsamhet vara vidare än möjligheterna att vägra uppehållstillstånd på motsvarande grund. Avvisningsgrunden i 3 kap. 4 § andra stycket 3 UtlL bör därför finnas kvar. Även i fortsättningen bör det således möjligt att avvisa

vara en utlänning som på grund någon "annan särskild omständighet" kan

av antas komma att begå brott.

Tänkbara sådana omständigheter skulle kunna vad i tidiga-

vara som re förarbeten angetts som exempel som misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn som han eller hon inte har vårdnaden

om. Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer.

Levnadssättets betydelse 439

"Annan särskild omständighet" bör också kunna vara att sökanden tidigare dömts for brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihetsstraff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i Sverige sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Exempel ett sådant brott kan vara hets mot folkgrupp, som man inte ser lika allvarligt i alla länder

som i Sverige.

Självfallet måste i samtliga fall misstankarna om att utlänningen skall ägna sig sådan verksamhet som angetts i exemplen vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Avvisning när det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Denna avvisningsgrund stämmer helt överens med motsvarande bestämmelse vid återkallelse av uppehållstillstånd.

Bestämmelsen utnyttjas ytterst sällan. De brott som beskrivs i

paragrafen är till sin natur sällsynta. Samtidigt är det självfallet mycket angeläget att kunna hindra den som kan misstänkas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet från att komma

i landet.

Visserligen torde utvisning enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll i regel möjlig i nämnda fall. Även möjlighet

vara nu till avvisning på denna grund bör emellertid enligt kommitténs bedömning finnas också i fortsättningen.

23.3.6 Utvisning på grund brott

Som framgått den tidigare redogörelsen genomfördes en viss skärp-

av ning av reglerna för utvisning på grund av brott den 1 juli 1994. En ändring av dessa regler borde föregås av en utvärdering av effekterna

lagändringen år 1994. Någon ändring föreslås inte i detta av sammanhang.

24 av beslut som

Preskription

vunnit laga kraft och

verkställighet

24.1 Gällande rätt

24.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning

skall verkställt

anses

Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiñningen är att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Om utlänningen inte lämnar landet frivilligt skall beslutet verkställas tvångsvis. Det framgår av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt 8 kap. 14 § UtlL skall ett beslut om avvisning eller utvisning verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har

anses vunnit laga kraft.

Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen när en person skall anses ha lämnat Sverige lika litet som det finns några direkta

bestämmelser om när en person skall anses ha rest in i landet. Ett reso-

kring dessa frågor, som främst tar sikte på inresesituationen, nemang finns i prop. 1988/89:86 s. 56 f.. Föredragande statsrådet anför där bl.a. följande:

Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att

den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest

i Sverige. Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luñterri-

torium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla for utlän-

ningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och veder-

börliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna

princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart pas-

serar svenskt luftrum.

De undantag från huvudprincipen som gjorts av praktiska skäl kan delvis utläsas av några bestämmelser i utlänningsförordningen 7 kap. 5- 7 §§. Där framgår bl.a. att passagerare och besättningsmän på fartyg inte skall inresta förrän de lämnar fartyget. Besättningsmän och

anses s.k. kryssningspassagerare kan vidare tillåtas att utan krav på pass och

442 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet SOU 1999: 16

visering lämna fartyget tillfälligt och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger. För transitpassagerare som enbart uppehåller sig i transithallen internationell flygplats har tidigare heller inte krävts någon

en form av tillstånd. Det undantaget har dock inte varit uttryckligen reglerat i någon författning utan grundats långvarig, fast praxis i enlighet med vad som gäller i de flesta länder. Från hösten 1997 har undantag från detta undantag gjorts genom att medborgare i några länder måste ha visering även det endast är fråga om ett kortvarigt uppehåll i

om någon transithall. Det undantaget grundas på ett inom EU fattat beslut

åtgärd. om gemensam

När det gäller utresa är regleringen i utlänningsforordningen ännu mer kortfattad än när det gäller inresa. Av 7 kap. 5 § UtlF framgår att

utlänning här i landet mönstrar ett fartyg destinerat till utlanen som det skall anses utrest när utlänningen går ombord på fartyget. Beslut om avvisning eller utvisning skall dock inte anses verkställt förrän fartyget lämnar landet.

De särskilda bestämmelserna om fartyg gäller i tillämpliga delar också luftfartyg.

Enligt regeringens förordningsmotiv 1989:3 avser de ovan nämnda bestämmelserna i första hand besättningsmän och passagerare på fartyg i reguljär trafik. I praxis har bestämmelserna dock fått en i vissa avseenden mer inskränkt tillämpning och i andra getts en vidare tolkning än vad direkt kan läsas ut av forordningstexten och motiven. Exem-

som pelvis har utlänningar ombord fritidsbåtar ansetts skyldiga att ha

och visering så snart de passerat den svenska territorialgränsen pass och inte först när de gått i land. Av praktiska skäl har verkställighet aldrig ansetts ha ägt rum när ett fartyg lämnat landet utan tidigast när det anlänt till ett annat land. Konsekvensen skulle annars bli att verkställighet skulle anses ha ägt rum om ett fartyg strax efter det att det lämnat svenskt territorialvatten eller luftrum tvingats återvända på grund av något tekniskt fel.

Grundprincipen är således klar; inresa i och utresa från Sverige skall

ha ägt rum när någon passerar gränsen for svenskt territorium. anses Från denna grundprincip måste av praktiska skäl vissa undantag göras. Dessa undantag är i dag något bristfälligt reglerade i utlänningsförordningen.

Grundprincipen att med inresa och utresa avses att någon passerar ett lands territorialgräns tillämpas också internationellt, exempelvis inom EU. De nödvändiga undantag som måste göras tas däremot inte

annat än i undantagsfall. Schengen-avtalet ger således staterna upp möjlighet att göra vissa undantag från inresebestämmelserna för passa-

endast uppehåller sig i transithallen en flygplats och for gerare som besättningsmän på fartyg. Det är inte fråga om något åläggande for

SOU 1999: 16 Preskription beslut vunnit laga kraft och verkställighet 443 av som ny

staterna och det finns därför viss frihet för den enskilda staten att

besluta om utformningen undantagsbestämmelser.

24.1.2 Konsekvenser att ett beslut skall

av anses verkställt

Beslut med återreseförbud

Beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats Statens av invandrarverk är i regel förenade med förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid, normalt under två år. Beslut om utvisning som meddelats av domstol skall alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Här är tiderna för återreseförbud längre, vanligen fem år eller mer. Vid grova brott kan återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning. Om någon som avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige ändå återkommer, skall beslutet verkställas på nytt. Det framgår av 8 kap. 16 § UtlL. Om man bara till detta lagrum skulle ser man kunna dra slutsatsen att det inte spelar någon större roll när ett beslut om avvisning eller utvisning med förbud att återvända hit skall anses vara verkställt. Om beslutet inte är verkställt, skall det verkställas. Om beslutet är verkställt, skall det verkställas på nytt eftersom det är förenat med ett förbud att återvända till Sverige. Om ett beslut skall anses verkställt eller inte får dock stor betydelse för hur ansökan utlänningen gör efter återkomsten skall hanteen som Är beslutet inte verkställt, skall ansökan hanteras ras. en som en ny ansökan NUT som skall prövas Utlänningsnämnden direkt och av som kan bifallas endast under de förutsättningar i 2 kap. som anges 5 b § UtlL, dvs. om ansökan grundar sig på omständigheter inte som har prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen har rätt till skydd här eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Om beslutet skall anses verkställt, skall ansökan från en utlänningen om att få stanna här ges till Statens invandrarverk, som kommer att handlägga ansökan vanlig ansökan uppehållssom en om tillstånd som görs efter inresan i landet. Det innebär bl.a. att ett negativt beslut av Invandrarverket kan överklagas till Utlänningsnämnden. Det finns inte någon uttrycklig lagbestämmelse som säger att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in efter det att ett beslut verkställts skall handläggas vanlig ansökan uppehållstillstånd som en om och att det även gäller när beslutet kan verkställas på nytt därför att det är förenat med ett återreseförbud. På denna punkt finns emellertid en

444 Preskription beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet SOU 1999: 16

långvarig och fast praxis jfr Wikrén och Sandesjö: Utlänningslagen med kommentarer, femte upplagan, s. 101.

I det fallet, dvs. att ansökan skall handläggas som en vanlig

senare ansökan uppehållstillstånd hos Statens invandrarverk, inträder

om ytterligare komplikation när det tidigare beslutet är förenat med för-

en bud att återvända hit. Som nämnts ovan skall då beslutet verkställas på nytt. Det blir då Invandrarverket avgör om verkställighet skall

som ske omgående eller ansökan om uppehållstillstånd skall prövas i

om vanlig ordning. Det gör verket att pröva om verkställigheten

genom skall inhiberas. Situationen behandlas inte i lagstiftningen och inte heller i några förarbeten. Invandrarverket synes tillämpa en praxis som innebär att det kan antas att det finns sådana nya omständigheter

skulle kunna leda till bifall till ansökan uppehållstillstånd, som en om kommer verket att besluta om inhibition av verkställigheten och pröva ansökan uppehållstillstånd. Om Invandrarverket senare skulle avslå

om ansökan om uppehållstillstånd, måste avslaget förenas med ett beslut

avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det om beslutet kan då överklagas till Utlänningsnämnden och utlänningen kommer regelmässigt att ha rätt att stanna här i landet i avvaktan på prövningen av överklagandet.

Om Invandrarverket inte beslutar om inhibition, kan det tidigare beslutet avvisning eller utvisning omgående verkställas nytt. Det

om får förutsättas att Invandrarverket i den situationen också avslår ansö-

uppehållstillstånd. Det beslutet kan då visserligen överklagas kan om till Utlänningsnämnden, men utlänningen kommer inte att ha rätt att avvakta besvärsprövningen här i landet.

Beslut utan återreseförbud

Det är ovanligt att Statens invandrarverk meddelar beslut om avvisning eller utvisning inte är förenat med förbud för utlänningen att åter-

som vända till Sverige. Det förekommer huvudsakligen om utlänningen har nära släktingar här i landet som han eller hon har ett starkt intresse av att kunna besöka. Vid bedömningen av om återreseförbud skall kunna underlåtas vägs också om det är sannolikt att utlänningen utan återreseförbud på nytt kommer att söka sig hit och vägra att lämna landet frivilligt.

Har ett sådant beslut verkställts och utlänningen återkommer till Sverige omgående, måste Invandrarverket ta ett nytt beslut om avvisning eller utvisning sedan kan överklagas till Utlänningsnämnden.

som Utlänningen får då också rått att avvakta besvärsprövningen här i landet, såvida det inte finns förutsättningar att besluta om avvisning med

SOU 1999: 16 Preskription beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet 445

omedelbar verkställighet. Här kan aldrig samma problem uppstå som när beslutet är förenat med ett återreseförbud. Samtidigt är det självfallet betydande nackdel att det ofta är nödvändigt att så att säga

en börja från början med ett nytt avlägsnandebeslut som kan överkla-

även sökandens skäl är desamma som vid det tidigare avlägsgas, om nandebeslutet.

Förhållandet blir i princip detsamma om tiden för återreseförbudet löpt ut när beslutet avvisning eller utvisning verkställs. Som fram-

om gått redovisningen förenas avvisningsbeslut i allmänhet med

av ovan ett förbud att återvända till Sverige under cirka två år från det beslutet vunnit laga kraft. Beslut avvisning eller utvisning, som inte med-

om delats allmän domstol, preskriberas emellertid först fyra år från det

av beslutet vunnit laga kraft. Eftersom åtskilliga utlänningar håller sig undan verkställighet är det inte helt ovanligt att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs än två år efter det att beslutet vunnit

senare laga kraft och att något förbud att återvända då inte längre gäller.

24.1.3 Praxis när ett avlägsnandebeslut skall anses

verkställt

vara

I två beslut i maj 1996 har Utlänningsnämnden tagit upp frågan om när

tvångsvis genomförd verkställighet skall anses vara genomförd. en Nämnden slår i dessa beslut fast tvångsvis genomförd verkstäl-

att en lighet inte har genomförts förrän utlänningen tagits emot i ett annat land. Ett misslyckat försök till verkställighet, dvs. att utlänningen inte tagits emot i det andra landet utan förts tillbaka till Sverige, innebär att avvisningen inte verkställd i den bemärkelse som avses i utlän-

anses ningslagen. Det gäller även utlänningen passerat åtskilliga staters

om territorier från och till Sverige.

på resan

I ett avgörande från februari 1998 uttalar Utlänningsnämnden att det saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan tvångsvis och frivillig verkställighet. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan således enligt nämnden inte verkställt förrän utlänningen rest i det

anses andra landet efter att ha passerat en inresekontroll.

24. 1 Straffbestämmelser

Den domstol utvisats på grund av brott med förbud att åter-

som av vända till Sverige och trots förbudet återvänder hit kan dömas till

som fängelse eller böter. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. 4 § UtlL som lyder som följer:

1519-0303Ökadrättssäkerhet

446 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och verkställighet SOU 1999: 16 ny

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut ä om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse. I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än ä om det är påkallat från allmän synpunkt.

För tillämpningen av denna bestämmelse har det ingen större betydelse när ett beslut skall anses vara verkställt. Det är här liksom vid de flesta brott fråga om ett brott som kräver uppsåt för att straffbelagt. Det vara kommer inte att dömas till någon påföljd om en utlänning utan egen förskyllan kommer tillbaka till Sverige. Så kan t.ex. fallet vara om utlänningen inte får resa i det land dit verkställighet skulle ske utan av det landets myndigheter tvingas återvända till Sverige. överträdelse Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnav ett av den meddelat återreseförbud är i sig inte straffbar.

24.2 Behovet av

förändringar

Som framgått av redogörelsen skulle det leda till betydande ovan problem om ett beslut om avvisning eller utvisning skulle verkanses vara ställt så snart en utlänning lämnat svenskt territorium. Ordalagen i 8 kap. 14 § UtlL ger emellertid intryck av att så skulle vara fallet; enligt den lagbestämmelsen skall ett beslut anses verkställt om "utlänningen har lämnat landet" och beslutet har vunnit laga kraft. Det är angeläget att det finns klara bestämmelser när ett beslut skall om anses vara verkställt. Det har betydelse inte bara för frågan om det tidigare beslutet kan verkställas på nytt eller om det krävs ett nytt beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det är också av vikt när det gäller att avgöra om en ansökan uppehållsom tillstånd skall behandlas som en vanlig förstagångsansökan eller ett som verkställighetsärende. Den tolkning som Utlänningsnämnden gjort löser i och för sig detta problem, i vart fall när det gäller beslut verkställts tvångsvis. som Tolkningen har emellertid dåligt stöd i själva lagtextens ordalag. Utlänningslagens bestämmelser om när ett beslut avvisning eller utvisom ning skall anses vara verkställt bör därför över. ses Som också framgått av redogörelsen ovan finns det inte reglerat i utlänningslagstiftningen hur man skall förfara utlänning återvänom en der till Sverige trots ett gällande återreseförbud och vid återkomsten åberopar skäl, även politiska, inte prövats tidigare i ärendet. Det är som viktigt att ett avlägsnandebeslut kan verkställas på nytt utan större omgång om utlänningen återvänder hit efter verkställighet, sig vare

Preskription beslut vunnit laga kraft och ny verkställighet 447

av som

återvändande sker frivilligt eller på grund av att ett annat land inte medger inresa. Det är samtidigt av rättssäkerhetsskäl av största vikt att det i alla lägen klart lagstiftningen framgår hur en ansökan skall

av hanteras när politiska skäl åberopas.

24.3 Överväganden och förslag

24.3.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning

skall verkställt

anses vara

Kommitténs förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till Sverige utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte.

Utgångspunkter for regleringen bör vara dels att det klart av lagstiftningen framgår när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses

verkställt, dels att utlänning inte skall kunna få en fullständig vara en

prövning sitt ärende enbart genom att tillfälligt lämna Sverige ny av och för kortare eller längre tid bege sig till ett annat land.

Med dessa utgångspunkter framstår nuvarande lagbestämmelse inte

lämplig. Den som tidigare nämnts intryck av att ett beslut om som ger avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt så snart någon lämnat svenskt territorium samtidigt verkställighet är möjlig endast

som ny

det finns ett gällande förbud att återvända till Sverige. om

I sammanhanget måste också beaktas att Schengenavtalet kommer att göra det ännu svårare än i dag att avgöra när person lämnat lan-

en det. Schengenavtalet innebär bl.a. att passkontrollen avskaffas mellan de länder som deltar i samarbetet.

Den tolkning Utlänningsnämnden gjort i sina tidigare nämnda

som praxisavgöranden löser visserligen problemet när det gäller tvångsvis verkställighet knappast när det gäller frivillig verkställighet. Med

men nämndens tolkning skulle i det senare fallet beslutet ha ansetts verkställt utlänningen passerat inresekontroll. För den som är vise-

om en ringsfri och på kryssning till Åland torde det inte alltför

reser en vara svårt att få tillstånd for helt kort vistelse. Rimligen borde ett beslut i

en analogi härmed också verkställt utlänningen vid ankomsten

anses om till det andra landet ansökan om tillstånd där och sedan efter

ger en någon tid blir sänd tillbaka till Sverige.

Som nämnts kommer problemet upp främst när verkställigheten rör

inte har något gällande förbud att återvända till Sverige. en person som

448 Preskription beslut vunnit laga kraft och verkställighet SOU 1999: 16

av som ny

Finns det ett återreseförbud kan beslutet om avvisning eller utvisning verkställas på nytt enligt 8 kap. 16 § UtlL. Före 1989 års utlänningslag sammanföll i regel tiden för återreseförbudet och preskriptionstiden. Beslut om avvisning och utvisning preskriberades då två år efter det att beslutet vunnit laga kraft och tiden för återreseförbudet var före 1989 års lag i de flesta fall också två år. Flera lösningar detta problem kan tänkas.

En lösning skulle kunna vara att se till att förbud att återvända till Sverige alltid meddelas för samma tid som beslutet avvisning eller

om utvisning gäller, dvs. under fyra år från det beslutet vunnit laga kraft.

Det skulle dock innebära en viss nackdel för utlänningen tiden

om för återreseförbudet utsträcktes. En utlänning avvisats eller utvi-

som sats med förbud saknar visserligen inte möjligheter att legalt återvända till Sverige. Enligt 4 kap. 15 § UtlL kan den avvisats eller utvisats

som med förbud att återvända hit ges ett särskilt tillstånd för ett kort besök i Sverige för synnerligen viktiga angelägenheter. Återreseförbudet påverkar inte heller utlänningens möjligheter att få uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Exempelvis inträffar det inte sällan att den som avvisats på den huvudsakliga grunden att uppehållstillstånd inte sökts före inresan i landet och därvid fått förbud att återvända hit kort därefter beviljas uppehållstillstånd på grund anknytning på grundval

av av en ansökan som gjorts före inresan. Utlänningen kommer däremot inte att få tillstånd för något vanligt besök i Sverige så länge återreseförbudet gäller. Återreseförbudet kan vidare försvåra utlänningens möjligheter att besöka andra länder. Enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen från år 1954 skall alla avlägsnandebeslut med återreseförbud som meddelats i något av de nordiska länderna samlas i

en gemensam förteckning. Den som finns i förteckningen kommer knappast att få tillstånd för besök i något av de nordiska länderna. Sedan Schengenavtalet trätt i kraft kommer motsvarande system för de

som nordiska länderna att gälla också för övriga länder som ingår i Schengensamarbetet.

En lösning som inte skulle innebära nackdelar för den

samma enskilde den lösning skisserats under skulle kunna

som som ovan vara att återreseförbudet förlängdes med två år vid verkställighet.

en ny Den som återvände till Sverige innan återreseförbudet gått ut skulle då få återreseförbudet förlängt med två år om det tidigare beslutet verkställdes på nytt. De som då drabbades av ett långt återreseförbud skulle således endast vara de som trotsade ett tidigare förbud att återvända.

En sådan lösning skulle emellertid inte vara till någon hjälp

om en utlänning återvänder till Sverige efter det att tiden för ett tidigare återreseförbud löpt ut.

Preskription beslut vunnit laga kraft och verkställighet 449

av som ny

En lösning skulle kunna vara att föreskriva att ett beslut om

annan avvisning eller utvisning inte är preskriberat alltid får verkställas

som oavsett det finns ett återreseförbud eller inte. Ett beslut skulle såle-

om des kunna verkställas hur många gånger helst så länge det inte är

som preskriberat. Med sådan lösning skulle man också kunna ha kvar

en bestämmelsen att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses

om verkställt när utlänningen har lämnat landet, vilket inte minst rent språkligt förefaller det naturliga.

att vara

En bestämmelse att ett beslut avvisning eller utvisning alltid

om om skulle kunna verkställas så länge beslutet inte preskriberats skulle visserligen i visst avseende få vissa likheter med en generell förlängning

tiden för återreseförbudet. Beslutet skulle omgående kunna verkav ställas på nytt utan krav på ett nytt beslut om avvisning eller utvisning

utlänningen innan det tidigare beslutet preskriberats återvänder till om Sverige utan tillstånd. Sedan tiden för ett eventuellt återreseförbud löpt ut, skulle ordning skisserats dock inte försvåra utlänningens

en som nu möjligheter att besöka andra länder som fått del av beslutet om återreseförbud. Det skulle heller inte behöva innebära någon förändring i jämförelse med nuläget när det gäller utlänningens möjligheter att besöka Sverige sedan ett eventuellt återreseförbud löpt ut.

Den skisserade lösningen är enligt kommittén den lämpligaste

nu och därmed också kommitténs förslag.

24.3.2 Ansökan uppehållstillstånd när

om ny

verkställighet kan genomföras

Kommitténs bedömning: Om utlänning återvänder till Sverige och

en ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställig-

en hetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag.

Som framgått är det i dag inte klart reglerat i lagstiftningen hur

ovan

skall hantera situationen där någon sedan ett avlägsnandebeslut man verkställts återvänder till Sverige trots återreseförbud och då ger in en ansökan uppehållstillstånd. Det tidigare beslutet skall då verkställas

om på nytt. Samtidigt måste självfallet ansökan om uppehållstillstånd prö-

särskilt sökanden då åberopar politiska skäl. För att undvas, om nya vika verkställighet i ett sådant fall måste Invandrarverket besluta om inhibition verkställigheten.

450 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och verkställighet SOU 1999: 16

Enligt det förslag som förordats skulle verkställighet kunna

ovan ny ske även om det inte finns något gällande återreseforbud. Med sådan

en ordning måste det naturliga att varje ansökan här i lan-

vara som ges det av en utlänning som har ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning som inte preskriberats handläggs enligt den ordning kommittén i kap. 22 förordat när det gäller verkställighetsärenden. Det skulle då aldrig som i dag kunna uppstå någon tvekan hur sådan ansökan

om en skall handläggas.

25 Straffbestämmelser

Kommitténs förslag: De nuvarande Straffbestämmelsema i 10 kap.

2 och 3 UtlL systematiseras ett klarare sätt i lagförslaget.

Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. l § första stycket l UtlL för

utlänning inte ansökt uppehållstillstånd inom föreskriven en som om tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning

i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visesom ring, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs särskild straffbestämmelse för en utlänning som på

en ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter innebär skyldighet att endast vistas inom

som

del landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga en av delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet.

Straffbestämmelsema i 10 kap. 1 och 2 UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till 1954 års utlänningslag och därefter till 1980 och 1989 års lagar. Samtidigt har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att

över straffbestämmelsema. nu se

10 kap. 1 § UtlL har följande lydelse.

Till böter döms

en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd

och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som krä-

ver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst

ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har

452 Strafbestämmelser SOU 1999: l 6

föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7 8 §§.

I paragrafen behandlas straff såväl för en utlänning som inte iakttar reglerna om krav på uppehålls- och arbetstillstånd för den som som anställer en utlänning utan erforderligt arbetstillstånd. I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid enligtförsta stycket Den vissom tas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov att straffa den av som avvisas eller utvisas och skulle så ske, skulle utlänningen sannolikt inte ha medel för att betala böterna. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse att utlänningar inte skall vistas här i landet under lång tid utan att söka uppehållstillstånd. Det kan då också finnas behov av att kunna straffa den inte som söker uppehållstillstånd i tid. Straffbestämmelsen bör därför finnas kvar. Brott mot denna punkt bör emellertid många gånger kunna betraktas som ringa. Det bör därför finnas möjlighet att inte väcka åtal såvida det inte är påkallat från allmän synpunkt. Straff för den som arbetar i Sverige utan tillstånd behandlas i första stycket Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongarbetare. Det finns ett starkt samhällsintresse att motverka att utlänningar arbetar här utan tillstånd. Böter är därvid också ett straff som kan ha en avhållande effekt, eftersom ett bötesstraff kan innebära att förtjänsten svartarbetet här i landet till av stor del försvinner. Även denna Straffbestämmelsen bör därför finnas kvar Av paragrafens andra stycke framgår att den som anställer utlänen ning soin saknar tillstånd att arbeta här kan straffas med böter eller, när omständigheterna är försvårande, med fängelse i högst ett år. Försvårande omständigheter torde kunna exempelvis att arbetsgivaren vara under lång tid haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda, att anställningen avsett ett stort antal personer eller att arbetsgivaren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknar arbetstillstånd att erbjuda genom avsevärt sämre anställningsförhållanden än vad som är vanligt i branschen. Straffbestämmelsen för arbetsgivare bör också finnas kvar men inte i samma paragraf straffbestämmelserna för utlänningar som som inte ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd. lO kap. 2 § har följande lydelse. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

SOU 1999: 16 Strafbestämmelser 453

utlänning i annat avseende än beträffande skyldighet att ha

en som,

visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestäm-

pass,

melser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har

som

utfärdats med stöd av denna lag,

den i anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag

som en eller enligt författning har utfärdats med stöd av denna lag medve-

en som tet lämnar oriktigt uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.

Det är otillfredsställande att straffbestämmelse skall ha så obestämd

en innebörd den nuvarande ipunkten Innebörden av det stadgandet

som är att brott mot bestämmelser som inte ens fanns vid tidpunkten när straffbestämmelsen infördes kan komma att bli straffbelagda. Det framgår heller inte klart vad skall med ordet bestämmelse.

som avses Rent språkligt torde bestämmelse även innefatta anmälningsskyldighet

straffbeläggs särskilt i punkten Inte heller framgår om avsikten som varit brott mot alla bestämmelser i utlänningsförordningen skall vara

att straffbelagda. En del bestämmelser i förordningen är helt klart utfärdade med stöd ett bemyndigande i utlänningslagen medan andra

av bestämmelser däremot kan vara s.k. verkställighetsföreskrifter som utfärdats med stöd det allmänna stadgande i 8 kap. 13 § regerings-

av formen enligt det stadgandet får regeringen besluta föreskrifter om

om verkställighet lag. Av straffbestämmelsen i lagen bör klart framgå

av vilka gärningar är straffbelagda.

som

Överträdelse bestämmelser i utlänningslagen eller utlänningsför-

av ordningen i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd torde med gällande lagstiftning främst kunna brott mot föreskrifter i 5 kap. 1 och 2 UtlF

avse att inresa i och utresa från svenskt landterritorium skall ske över en

godkänd passkontrollort.

Av Schengenkonventionen följer att yttre gräns dvs. gräns som inte utgör gräns mot stat inom Schengenområdet får passeras endast

annan via godkända gränsövergângsställen och att det finns möjlighet att föreskriva att det endast får ske under vissa tider på dygnet. De fördragsslutande staterna åtar sig enligt konventionen också att införa påföljder för den yttre gräns på ett otillåtet sätt. Schengenkonven-

som passerar tionen beräknas träda i kraft den 1 januari år 2000. En följd blir att det inte längre kommer att finnas någon passkontroll vid de inre gränserna.

Brott föreskrifterna i 5 kap. 1 och 2 UtlF bör även i fortsätt-

mot ningen straffbelagda. Den nuvarande straffbestämmelsen i punk-

vara

1 bör ersättas med straffbestämmelse uttryckligen stadgar ten en som straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Påföljden bör densamma vid andra brott av utlänningar

vara som

bestämmelser likartad karaktär i utlänningslagen och utlänmot av

454 Strafbestämmelser SOU 1999: 16

ningsförordningen, dvs. böter. Det innebär till skillnad mot i dag att fängelse inte bör ingå i straffskalan. Den enda anmälningsskyldighet i dag torde straffbelagd som vara enligt punkten 2 är skyldigheten enligt 5 kap. 8 § UtlF för befälhavare på fartyg som kommer till Sverige från utlandet att göra viss anmälan till tullmyndigheten och polismyndigheten. Motsvarande bestämmelse i tidigare utlänningslagar hade däremot ett betydligt vidsträckt mera tillämpningsområde så länge det fanns skyldighet att lämna bostadsanmälningar för den som upplät bostad till utlänning och en arbetsgivaranmälningar för den anställde utlänning. Bestämsom en melsens nuvarande tillämpning motiverar inte att det skall finnas möjlighet att när omständigheterna är försvårande döma till fängelse i upp till ett år. Liksom i dag bör straffansvar gälla för den inte gör anmälan som som föreskrivs i en författning utfärdats med stöd utlänningssom av lagen. Till skillnad mot vad som ovan anförts i anslutning till första punkten finns det skäl att här ha kvar denna obestämda bestämmer melse. Att inte fullgöra anmälningsskyldighet enligt utlänningslagen stiftningen torde alltid vara en straffvärd handling. Anmälningsskyldighet är också ett mycket mer preciserat åläggande än vad uttrycks i som nuvarande 2 § första punkten där det stadgas straff för den översom träder en bestämmelse. Schengenkonventionen kan komma att innebära att viss anmälningsskyldighet införs exempelvis i form hotellanmälningar. Brott av mot sådan anmälningsskyldighet bör straffbelagt. Det blir automavara tiskt följden den nuvarande straffbestämmelsen i andra punkten om behålls i princip i oförändrat skick. Straffansvaret i tredje punkten bör finnas kvar för den i som en anmälan eller ett ansökningsärende medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala något förhållande betydelse. om av 10 kap. 3 § har följande lydelse.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som genom att dölja utlänning eller någon en genom annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gämingen har skett i vinningssyfte, en utlänning som överträder föreskrifter har meddelats enligt som denna lag eller enligt en författning har utfärdats med stöd denna som av lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom viss en del av landet.

Bakgrunden till straffbestämmelsen i andra punkten är förhållandena under andra världskriget och tiden närmast därefter. Då begränsades nämligen uppehållstillstånd regelmässigt geografiskt så att tillstånden

Strafbestämmelser 455

endast gällde för vistelse inom ett visst område eller genom att vissa områden undantogs från rätten till vistelse vanligast att tillstånden

var inte gällde för vistelse inom Stockholms stad och vissa angränsande landsfiskalsdistrikt. Möjligheterna att geografiskt begränsa rätten till vistelse i Sverige fanns sedan kvar under lång tid även om de inte utnyttjades annat än i något enstaka undantagsfall. Den sista resten av möjligheterna till sådan begränsning försvann genom den lag 1991:572 särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli

om som 1991.

Den enda möjlighet finns att föreskriva att en utlänning

som numera får uppehålla sig endast inom viss del landet är att utnyttja möj-

en av ligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Den möjligheten har såvitt känt aldrig utnyttjats. Enligt förslaget till ny utlänningslag 8 kap. 10 § lagförslaget skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del landet. Som följd det bör straffbestämmelsen i 10 kap.

av en av 3 § 2 UtlL inte få någon motsvarighet i den nya lagen.

I 10 kap. 2 och 3 blandas brott kan begås utlänningar

som av

inte följer vissa bestämmelser och brott som kan begås av någon som

Likaså blandas brott enligt huvudregeln kräver uppsåt för annan. som att straffbara och brott inte kräver uppsåt. Straffbestämmel-

vara som

i dessa tre paragrafer bör systematiseras på ett klarare sätt. serna

När det gäller övriga straffbestämmelser i utlänningslagen utöver i de tre nämnda paragrafema finns inte skäl att göra annat än språkliga ändringar.

famn

;påä 3 gçniåaetyzgw

,rm arts;5:24; 3

g :vän aasârf i-érgj

si itiww-siøl A.§1I.3-Y . i 5 eâøå ;saga ,äs-syra 23541, ,sagts v 1:9

1Sm;$§ç@x%'. g .35 g

...v

1999:16 457 SOU

26 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen

26.1 när politiska Beslut om avvisning inga

skäl åberopas

Kommitténs förslag: Polismyndighetens möjlighet att besluta om avvisning inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs när för Statens invandrarverk att besluta avvisning i sådana fall. även om

Enligt 4 kap. 4§ UtlL skall Statens invandrarverk pröva ärenden om

avvisning om utlänningen söker asyl här, utlänningen har nära familjemedlem som söker asyl här, en utlänningen kan komma att avvisas med stöd 2 § andra stycket av bestämmelsen avvisning när det har begärts den cenden avser av trala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig dit, eller 4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader när frågan avvisning väcks. om andra fall skall polismyndigheten pröva frågan avvisning. I om det tveksamt avvisning bör ske,

Om polismyndigheten anser om

skall ärendet lämnas över till Invandrarverket. Enligt andra stycket är det således endast polisen som får fatta beslut avvisning inte Invandrarverket enligt första stycket skall om om fatta beslut. Polisens uteslutande rätt att fatta beslut enligt andra stycket har varit naturlig och praktisk ordning. Frågan avvisning aktualien om oftast direkt vid gränskontrollen kan också bli aktuell i samseras men band med att utlänningen in första ansökan om uppehållstillstånd ger en eller i samband med s.k. inre kontroll 5 kap. 6 § UtlL. I samtliga nu nämnda fall har polisen varit den myndighet utlänningen först som kommit i kontakt med. Förhållandena har emellertid ändrats. Alla ansökningar numera skall in till Statens invandrarverk och inte till polisen. För utlänges en

458 Några övriga aktualiseras vid lagöversynen SOU 1999: 16 som

ning som inte blivit föremål för någon inresekontroll blir därför ofta Invandrarverket den första myndighet utlänningen kommer i kontakt med. Personal från Invandrarverket finns vidare alltid tillgänglig Arlanda och diskussioner pågår utökning verkets medverkan om en av vid inresekontroll. Det är sannolikt att Invandrarverket sikt kommer att medverka vid inresekontrollen på i vart fall de större inreseortema. Om en utlänning som inte åberopar någon form politiska skäl av uppsöker Invandrarverket för ansökan uppehållstillstånd att ge en om och verket då bedömer att det finns grund för avvisning, får verket inte fatta beslut om avvisning såvida inte verket enligt 4 kap. 4 § första stycket UtlL annars har rätt att besluta. Invandrarverket måste i stället kontakta polisen eftersom det är polisen enligt 4 kap. 4§ andra som stycket UtlL i ett sådant fall har uteslutande rätt att besluta avvisom ning. Det förefaller något bakvänd ordning. Lagstiftningen bör som en därför ändras så att även Invandrarverket får befogenhet att besluta om avvisning av en utlänning inte åberopar någon form politiska som av skäl och varit i Sverige kortare tid än tre månader. Med sådan som en ordning skulle Invandrarverket även kunna fatta beslut avvisning om när verket medverkar vid inresekontrollen. Praktiska skäl kan i sistnämnda fall tala för att verket fattar beslut, t.ex. verket inte om men polisen för tillfället har personal tillgänglig. Om Invandrarverket får befogenhet att besluta om avvisning i fall nämnts kommer som nu begreppet "avvisning med omedelbar verkställighet" att få vidgad en innebörd genom att det kommer att innefatta även ärenden där inga som helst politiska skäl åberopas.. Verkställighet Invandrarverkets beslut av i sådana fall måste kunna ske utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Polisens avvisningsbeslut kan verkställas omedelbart utan hinder av att de överklagats 8 kap. 7 § första stycket UtlL. Det är ytterst ovanligt att ett sådant avvisningsbeslut överklagas. Beslutet har regelmässigt verkställts utan avvaktan på att beslutet skall vinna laga kraft. De flesta utlänningar har inte något intresse att överklaga ett beslut av som redan är verkställt. Det är enklare för utlänningen själv att söka resa på nytt och då till att vad tidigare brast i förutsättningarna för se som inresa numera har rättats till. Besvärsrätten i denna typ av ärenden bör skäras efter beslut i av utlänningsdomstolen. Det skulle annars bli möjligt att få dessa ärenden som regelmässigt är av enkel beskaffenhet prövade i fyra instanser. I likhet med vad föreslås gälla beträffande ärenden avvisning som om med omedelbar verkställighet bör därför utlänningsdomstolens beslut inte få överklagas.

Några övrigajiågor aktualiseras vid lagöversynen 459 som

26.2 Tiden inom vilken beslut om avvisning

skall fattas

Kommitténs förslag: Beslut avvisning måste i samtliga fall fatom inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd tas efter ankomsten till Sverige. Beslut som fattas senare än som görs efter tre månader från ansökan kallas utvisning.

1989 års utlänningslag avskaffades den tidigare tidsgränsen för Genom avvisning på formella grunder. Med formella grunder i huvudsak avses avsaknad eller tillstånd, när sådant krävs, dvs. de grunder som av pass i 4 kap. l § UtlL. Avvisning materiella grunder, exempelvis anges utlänningen saknar medel för sin försörjning och de andra grunder om i 4 kap. 2 § UtlL, får däremot enligt sista stycket sistnämnda som anges inte ske än tre månader efter utlänningens ankomst till

paragraf senare

Sverige. För polisen skall ha rätt att besluta avvisning krävs att att om sökanden inte vistats här än tre månader utan avbrott när frågan om mer avvisning väcks. Här är det alltså inte fråga att beslut måste fattas om inom viss tid att frågan måste tas inom viss tid. utan om upp Beslut avvisning med omedelbar verkställighet får enligt 8 kap. om UtlL meddelas än tre månader efter den första ansökan om 8 § senare uppehållstillstånd efter ankomsten till landet endast om det finns syn-

nerliga skäl för det. avvisning på formella grunder enligt 4 kap. l § UtlL finns såle- För des ingen tidsgräns. I övriga fall finns tidsgräns om tre månader men en denna tidsgräns räknas olika i de tre fall det är fråga om.

För avvisning på formella grunder gällde nämnts före 1989 års som utlänningslag beslut måste fattas senast inom tre månader från att utlänningens ankomst. Om beslut avvisning inte kunde fattas inom om den föreskrivna tiden, kunde utlänningen i stället utvisas. Utvisning

kunde då ske bl.a. på den grunden att utlänningen saknade pass

och/eller tillstånd för inresa eller vistelse här. 1988/89:86 Ny utlänningslag anförde föredragande statsrå- I prop. s. 68 det inte ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas det att var använda olika benämningar enbart beroende på om på samma grund beslutet fattas före eller efter viss tidpunkt. Enligt 1989 års utlänen kan därför beslut avvisning på formella grunder fattas ningslag om oberoende hur lång tid utlänningen vistats i landet. av i och för sig starka skäl för att använda samma benäm- Det finns

för avlägsnandebeslut fattas på grund oavsett hur

ning ett som samma

460 Några övrigafrågor aktualiseras vid lagäversynen SOU 1999: 16 som

lång tid utlänning vistats här i landet. Rent språkligt förefaller det en dock något märkligt att tala avvisning utlänning kan ha om av en som vistats här i landet i flera år. Det strider också mot det språkbruk som används internationellt. Avvisning är regelmässigt en term som används för att beteckna att vägras inresa i landet eller en person som sänds tillbaka kort tid därefter. Inte minst med hänsyn till internationell praxis bör en återgång till tidigare förhållanden ske så att termen "avvisning" används för att beteckna avlägsnandebeslut fattas i som samband med utlännings försök till inresa i Sverige eller inom en en kortare tid därefter.

Som framgått av redogörelsen gäller vid avvisning med ovan omedelbar verkställighet att beslut skall fattas inom tre månader från den första ansökan uppehållstillstånd utlänningen gör efter om som ankomsten till landet medan tidsgränsen i övriga fall räknas något

olika sätt. I prop. 1996/97:25 erinras att motiven för tidsgräns för om en avvisning med omedelbar verkställighet enligt förarbeten till 1989 års

utlänningslag prop. 1988/89:96, 199 att starka skäl talar för att s. var den som har vistats i Sverige åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. I prop. 1996/97:25 uttalade regeringen sedan följande.

Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga ett medvetet försök att undgå risken för om avvisning med omedelbar verkställighet. Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att ansökan asyl saknar grund. Att i en om sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet till ansökan slutligt prövats medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn kommer som hit ensamma kan det dock särskilt svårt att avgöra det är uppenbart vara om att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet.

De skäl som anfördes år 1989 för att tremånaderstiden vid avvisning

med omedelbar verkställighet skall räknas från den första ansökan om uppehållstillstånd efter inresan och inte från ankomsten till Sverige är alltjämt giltiga. Det finns inga skäl till varför tremånaderstiden för

avvisning i andra fall skall räknas från utlänningens ankomst till Sverige, särskilt ankomstdagen många gånger kan svår fastsom vara att ställa. Utlänningslagen bör därför innehålla ett generellt stadgande om att avvisning i samtliga fall måste ske inom tre månader från den första

ansökan om uppehållstillstånd görs efter ankomsten till Sverige. som Att tidsgränsen kommer att räknas på sätt i samtliga fall får samma också till följd att det inte längre blir möjligt att med hänvisning till

SOU 1999: 16 Några övriga frågor aktualiseras vid lagöversynen 461

som

synnerliga skäl besluta avvisning med omedelbar verkställighet

än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd senare efter ankomsten till landet. Enligt förarbeten prop. 1988/89:86, s. 199 till den nuvarande lagstiftningen skulle ett synnerligt skäl kunna vara att det rör sig utlänning vistats här utan att sig till känna

om en som ge för polisen. I ett sådant fall har dock någon tremånadersfrist inte börjat löpa eftersom fristen räknas från tidpunkten för den första ansökan uppehållstillstånd. Ett annat fall skulle enligt förarbetena kunna

att det visar sig att utlänningen lämnat falska uppgifter i väsentliga vara avseenden. Att beslut avvisning med omedelbar verkställighet fattas

än tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd senare torde mot bakgrund de uttalanden som gjorts vara ytterst ovanligt.

av Det finns därför inget starkt behov av att ha kvar möjligheten att med hänvisning till synnerliga skäl besluta avvisning med omedelbar

om verkställighet än efter tremånadersfristen. Det är samtidigt en

senare klar fördel att tidsfristen för avvisning utan undantag räknas på samma sätt i samtliga fall.

26.3 i form av att

Uppsikt skyldighet uppehålla sig inom visst geografiskt

område

Kommitténs förslag: Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett

åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt områ-

de tas bort.

Enligt 6 kap. 5 § UtlL innebär uppsikt att "utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt eller legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda

pass annan villkor".

I 1988/89:86 nämns som exempel på andra särskilda villkor

prop. att utlänningen kan åläggas att uppehålla sig på viss ort eller i en viss kommun. Däremot torde det enligt nämnda proposition inte få komma i fråga att utlänningen skulle åläggas att vistas inom ett så begränsat område mottagningsförläggning. Det senare uttalandet föran-

som en leddes ett påpekande Lagrådet som i sitt yttrande framhöll att en

av av utlänning inte torde kunna åläggas att vistas inom ett så begränsat område förläggning eller utredningssluss eftersom det skulle

som en kunna uppfattas ett frihetsberövande. Lagrådet erinrade om ett

som utslag från Europadomstolen funnit att det fråga om frihets-

som var

462 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen

berövande när ålagts att vistas på liten ö utanför Sardi-

en person en men.

Uppsikt har såvitt känt aldrig använts på annat sätt än att

genom utlänningen antingen ålagts anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tagits hand. Förklaringen till

om det torde vara att ett åläggande för utlänning att vistas inom ett visst

en geografiskt område, som inte skulle få alltför begränsat, inte skulle

vara vara av något större värde. Det skulle vara mycket svårt att utan

en omfattande kontrollapparat avgöra om utlänningen lämnat området eller inte. Om ett sådant beslut skulle fattas måste syftet rimligen

vara att försöka se till att utlänningen finns tillgänglig för utredning och delgivning av beslut och för verkställighet. Det syftet kan emellertid

uppnås betydligt enklare och effektivare genom att utlänningen åläggs att på vissa tider anmäla sig hos polisen på viss ort. Om det bedöms

en finnas en stor risk för att utlänningen kommer att söka hålla sig undan finns inget som hindrar att utlänningen åläggs daglig anmälningsskyldighet hos polisen. Normalt torde dock anmälningsskyldigheten kunna begränsas till en eller ett par gånger i veckan.

Möjligheten att låta uppsikt ta formen ett åläggande för utlän-

av ningen att vistas inom ett visst geografiskt område fyller således knappast någon funktion. Möjligheten bör därför inte tas med i utlän-

en ny ningslag. Formen för uppsikt i den nya lagen bör begränsas till anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider och till möjligheten att ta

hand om pass eller legitimationshandling.

annan

III

Del

Övrigt

27 Generella direktiv

För kommitténs arbete har gällt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konom sekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtaganden dir. om 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. om 1994: 124 och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det om brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

27.1 Regionalpolitiska konsekvenser

Enligt direktiven regionalpolitiska konsekvenser skall de regionalom politiska konsekvenserna framlagda förslag redovisas. Därvid skall av särskilt beaktas bl.a. hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar landet. Med hänsynstagande till av verksamhetens karaktär och omfattning skall vid förslag till större och omfattande omorganisationer eller bildande nya myndigheter mer av eller motsvarande, överväganden decentralisering och lokalisering om utanför Stockholmsregionen redovisas. Kommitténs förslag regionala utlänningsdomstolar i stället för om den till Stockholm lokaliserade Utlänningsnämnden innebär viss utflyttning verksamhet till andra delar landet. Med hänsyn till gälav av lande forumregler är det med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisation inte meningsfullt att inrätta utlänningsdomstolar på fler än platser, dvs. så många där verket fattar beslut i asylärenden. tre som Enligt kommitténs uppfattning kan den verksamhet som flyttas från Stockholm inte förläggas till andra delar landet än i anslutning till av platser där Invandrarverkets beslut i asylärenden fattas. Förutom i Stockholm fattas för närvarande sådana beslut i Göteborg och Malmö.

27.2 Offentliga åtaganden

Enligt direktiven offentliga åtaganden skall kommittén förutsättom ningslöst det offentliga åtagande är föremål för kompröva om som

464 Generella direktiv

mitténs uppdrag bör offentlig angelägenhet. Om prövningen vara en av åtagandet leder till bedömningen att det får offentlig anses vara en angelägenhet skall lämplig nivå för verksamheten t.ex. statlig eller

kommunal anges. Kommittén skall också enligt dessa direktiv, förom slagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar

och effektiviseringar.

I betänkandet behandlas frågor central betydelse inom rättsskipav ning och förvaltning. Uppgifterna att pröva utlänningars vistas i rätt att riket innefattar grundläggande myndighetsutövning och måste anses tillhöra den centrala statliga verksamheten. Verksamheten skall givetvis

även fortsättningsvis utövas av staten.

I ett avseende har aktualiserats inslag enskild verksamhet. Det av

gäller på rättshjälps-/rådgivningsområdet. Som framgår i avsnitt 16.2

pågår för närvarande försöksverksamhet med medverkan frien av villigorganisationer i asylprocessen, några slutsatser projektet men av kan ännu inte dras. Enligt kommitténs uppfattning kan det viloavsett ken medverkan frivilligorganisationema i framtiden kan tänkas bidra

med i asylprocessen inte än möjligen marginellt påverka behovet mer av offentliga biträden. De ekonomiska konsekvenserna kommitténs förslag behandlas i av avsnitt 28.

27.3 J

ämställdhetspolitiska konsekvenser

Enligt direktiven jämställdhetspolitiska konsekvenser skall jämom ställdhetsfrågoma ges ökad uppmärksamhet. Framlagda förslag skall föregås av en analys och innehålla redovisning de jämställdhetsen av politiska effekterna eller- sådan analys och redovisning inte kan om en göras ett meningsfullt sätt angivande och motivering till detta. - av Enligt kommitténs uppfattning är de förslag i betänkandet som avser förändrad instans- och processordning jämställdhetspolitiskt neutrala. De förslag härrör från Anknytningsutredningens betänkande SOU som 1997:152 Uppehållstillstånd på grund anknytning bör, framav som hålls i det betänkandet, sikt kunna bidra till attitydförändring vad en gäller synen på kvinnor och kvinnors rättigheter att det tydliggenom görs att vissa beteenden inte accepteras. Förslagen är således betyav delse från jämställdhetssynpunkt och bör bidra till kvinnors situation att förbättras.

Generella direktiv 465

27.4 Konsekvenserna för brottsligheten och

det brottsförebyggande arbetet

De brottsförebyggande frågorna skall ges ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla redovisning av effekterna för brottsligheten och

en för det brottsförebyggande arbetet. Om kommittén bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges

av och särskilt motiveras.

Enligt kommitténs uppfattning är förslagen om ändrad instans- och processordning neutrala i fråga konsekvenser för brottslighet och

om det brottsförebyggande arbetet.

Förslagen uppehållstillstånd på grund av anknytning innebär

om bl.a. att Invandrarverket vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd i anknytningsärenden skall beakta risken för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. I de fall en ansökan uppehållstillstånd avslås på grund av att det föreligger en

om påtaglig risk för att sökanden skall fara illa i förhållandet, kan denna risk undvikas. Genom detta nås rent faktiskt en brottsförebyggande effekt. Förslagen innebär vidare regler i lag att sökande vars för-

en hållande upphört på grund att sökanden eller sökandens barn utsatts

av för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet får beviljas uppehållstillstånd trots att förhållandet har upphört. Förslaget syftar i denna del till att mildra den uppskjutna invandringsprövningens negativa konsekvenser. Avsikten är att detta skall bidra till att kvinnor vågar bryta

från anknytningsförhållanden där det förekommer övergrepp och upp således inte behöva kvar rädsla för att utvisas. Även detta

stanna av förslag förhindra att kvinnor utsätts för brott.

avses

27.5 att nå de

Möjligheten

målen

integrationspolitiska

Enligt kommittéförordningen 1998:1474, som trätt i kraft den 1 januari 1999, skall kommitté även ange konsekvenserna för möjlig-

en heterna att nå de integrationspolitiska målen.

Målen för integrationspolitiken skall vara lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald grund och en samhälls-

som utveckling kännetecknas ömsesidig respekt och tolerans och

som av

466 Generella direktiv

som alla oavsett bakgrund skall delaktiga i och medansvariga for

vara prop. 1997/98216, bet. l997/98:SfIJ6, rskr. 1997/98:68.

Enligt kommitténs uppfattning bör förslaget till instans- och

ny processordning bidra till en bättre integration att förfarandet kan

genom antas bli snabbare och säkrare.

SOU 1999: 16 467

28 Genomförande av

förslaget

28. 1 Kostnader

Kommitténs bedömning: Kostnaderna i länsrätt och kammarrätt samt ökade kostnader hos Statens invandrarverk och för offentliga biträden och tolkar kommer att uppgå till sammanlagt 85-90 mkr. Det är 25-30 mkr än vad Utlänningsnämndens anslag för år 1999 uppgår till.

mer

Kommittén har försökt att med utgångspunkt från ett beräkningsunderlag 12 000 asylsökande göra beräkning av kostnaderna för de

om en förslag kommittén lägger fram. 12 000 är det antal asylsökande som för år 1999 ligger till grund för beräkning av behov av resurser för prövning asylansökningar och för mottagande av asylsökande. Beräk-

av ningarna blir dock med nödvändighet osäkra inte bara på grund av att antalet asylärenden och andra ärenden hos Statens invandrarverk är osäkert utan också därför att det inte är möjligt att med någon större säkerhet bedöma antalet överklaganden till länsrätt och kammarrätt

om kommer att motsvara antalet överklaganden till Utlänningsnämnden. En

osäkerhetsfaktor är hur antalet verkställighetsärenden enligt annan kommitténs förslag kommer att förhålla sig till antalet ärenden rörande

ansökan NUT enligt nuvarande ordning. Det är också svårt att s.k. ny uppskatta hur lång tid muntlig förhandling i ett ärende rörande

en avvisning eller utvisning kommer att ta eftersom det endast finns mycket begränsad erfarenhet att falla tillbaka på.

Kommittén har vid sina beräkningar utgått från följande antaganden.

Enligt beräkningsunderlaget kommer antalet asylsökande att uppgå till 12 000. Av dessa kommer uppskattningsvis ca l 500 att

ca avvisas med omedelbar verkställighet.

Ca 50% de asylsökande som inte avvisas med omedelbar

av verkställighet kommer att beviljas uppehållstillstånd av Invandrarverket. Av de 50 % får avslag kommer praktiskt taget samtliga liksom

som i dag att överklaga Invandrarverkets beslut. Andelen överklagande i övriga ärenden antas komma att bli lägre.

Den andel överklaganden under senare tid bifallits av Utlän-

vars ningsnämnden har varit osedvanligt stor. Det hänger delvis samman

468 Genomförande av förslaget SOU 1999: 16

med att många ärenden avvaktat vägledande beslut från regeringen som när de fattats inneburit att stora grupper beviljats uppehållstillstånd. Långa handläggningstider har vidare bidragit till att humanitära skäl

inte funnits tidigare lett till att åtskilliga överklaganden bifallits som av Utlänningsnämnden. Kortare handläggningstider bör därför bidra till att andelen bifall minskar. Andelen bifall i länsrätten beräknas bli något lägre än hos Utlänningsnämnden under senare år.

4.1 ärenden där muntlig förhandling blir aktuell förutsätter kommittén att domstolarna sätter ut målen på ett rationellt sätt så att om möjligt samma företrädare för Statens invandrarverk kan närvara vid samtliga ärenden under en dag. Om kammarrätten håller muntlig forhandling förutsätts att Invandrarverket företräds av en tjänsteman stationerad i Stockholm.

Antalet andra ärenden än asylärenden beräknas uppgå till ungefär samma antal som under år 1998.

Med ovanstående antaganden som grund beräknar kommittén att ökade kostnader uppkommer för Invandrarverket i främst följande avseenden.

a. Verket måste i ärenden där det blir fråga muntlig förhandling

om vara företrätt av en tjänsteman vid förhandlingen. Kommittén räknar med att muntlig förhandling kommer att bli det normala i överklagade avlägsnandeärenden i länsrätten men att det kommer att bli ovanligt i andra ärenden. Kommittén räknar likaså med att muntlig förhandling kommer att bli ovanlig i kammarrätt.

Överklagade ärenden som inte rör avvisning eller utvisning kommer i regel att avgöras utan muntlig förhandling. I dessa ärenden kan dock Invandrarverket i en skriftlig inlaga till domstolen behöva utveckla skälen för sitt tidigare avslag.

c. Invandrarverket kommer att få en ny uppgift genom att verket blir den instans som i första hand skall pröva de verkställighetsärenden som kommittén föreslår skall ersätta nuvarande ordning med ny ansökan NUT.

För länsrätterna uppkommer kostnader i följande avseenden. a. Länsrättema kommer att få pröva ca 8 500 ärenden som överkla-

gas från Invandrarverket. I 3 000 dessa ärenden antas det bli fråga

ca av om muntlig förhandling.

Länsrätterna kommer att få pröva ett antal verkställighetsärenden, som Invandrarverket lämnar över enligt den ordning som kommittén föreslår. Det antas att det kan komma att röra sig 500 sådana

om ca ärenden.

För kammarrätterna uppkommer kostnader att de kommer

genom att få ta emot ca 3 000 ärenden som överklagas dit från länsrätt. Det antas att liksom i övriga ärenden hos kammarrätt endast ca 15 %

SOU 1999: 16 Genomförande av förslaget 469

dessa ärenden kommer att sakprövas. I övriga ärenden kommer det endast att bli fråga om att avgöra om prövningstillstånd skall beviljas eller inte.

Ökade kostnader uppkommer för ofentliga biträden och tolkar

som skall delta i 3 000 muntliga förhandlingar.

Ökade kostnader hos Invandrarverket och för offentliga biträden och tolkar samt kostnaderna i länsrätt och kammarrätt uppskattar kommittén kommer att uppgå till sammanlagt 85-90 mkr eller till 25-30 mkr utöver vad Utlänningsnämndens anslag för år 1999 uppgår till.

Kommittén har gjort den bedömningen att den kostnaden är rimlig och har då beaktat följande.

Förslagen om att vissa beslut om avvisning med omedelbar verkställighet skall medföra att sökanden har rätt att stanna här i landet i avvaktan på domstols prövning av en ansökan om inhibition liksom förslaget att ärenden utvisning enligt lagen om särskild utlännings-

om kontroll skall prövas i två instanser är båda nödvändiga för att Sverige skall kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Tvåpartsprocessen är väsentlig för att rättssäkerheten skall kunna höjas i utlänningsärenden där anklagelser ofta förts fram om bristande rättssäkerhet.

En tvåpartsprocess bör ge möjligheter till en snabbare process och därmed ge kortare handläggningstider.

Utgiftsområdet Invandring har varit underbudgeterat under flera år. Framför allt har förläggningsverksamheten och ersättning till asylsökande i enskilt boende samt ersättning till kommunerna uppgått till väsentligt högre belopp än vad som budgeterats. Kortare handläggningstider leder till att kostnaderna för mottagandet av asylsökande minskar. Kommittén vill i det sammanhanget uttala att den enskilt väsentligaste åtgärden för att korta handläggningstiderna måste vara att Invandrarverket ges tillräckliga resurser för att snabbt kunna utreda och pröva alla utlänningsärenden.

470 Genomförande av förslaget

28.2 Ikraftträdande- och

Övergångsbestämmelser

Kommitténs förslag: Den nya instans- och processordningen införs

den 1juli 2001. Även övriga delar den utlänningslagen träder

av nya

i kraft vid denna tidpunkt.

Regeringen ges möjlighet att förordna om tidpunkten för över-

lämnande av ärenden från Utlänningsnämnden till de nya utlän-

ningsdomstolama eller såvitt avser nya ansökningar NUT-

ärenden till Invandrarverket. Detsamma gäller överlämnande av

ärenden från regeringen till domstolarna.

28.2. l för ikraftträdande

Tidpunkt

En nyordning av den storlek som kommittén föreslår kan knappast beräknas bli genomförd före år 2001.

Kommitténs förslag överlämnas till vederbörande statsråd i februari 1999. Remisstid kan beräknas löpa fram till sensommaren 1999. Remissammanställning och beredning av lagrådsremiss och proposition kan beräknas ske under hösten 1999. Proposition till riksdagen kan beräknas komma att överlämnas tidigast i slutet av år 1999. Riksdagsbehandling kan beräknas ske under våren 2000.

Omfattande organisations- och utbildningsinsatser kommer att behövas. Behovet av organisationsplanering, tillsättning av tjänster och utbildning gör att en ny ordning torde behöva relativt lång tid mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande.

Kommittén beräknar därför att den nya instans- och processordningen kan införas den 1juli 2001.

Tidpunkten bör vara densamma för ikraftträdandet av övriga bestämmelser i den nya utlänningslagen.

28.2.2 Övergångsbestämmelser

För övergången till den nya instans- och processordningen kan gälla att alla ärenden som finns i den gamla överklagandeordningen vid ikraftträdandet antingen förs över till den nya ordningen eller handläggs och avgörs enligt den gamla ordningen.

Som huvudregel gäller ifråga om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Nya processuella bestämmelser skall alltså tillämpas även i mål och ärenden

Genomförande av förslaget 471

som pågår när nya bestämmelser träder i kraft. Undantag kan dock behöva göras från denna regel.

Att föra över inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden till utlänningsdomstolama vid den tidpunkt då dessa skall börja arbeta innebär om det rör sig om samma antal som i den nuvarande balansen

en stor risk för att verksamheten mer eller mindre lamslås i början. -

Att låta inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden ligga kvar där för handläggning och avgörande enligt den gamla ordningen efter ikraftträdandet måste med hänsyn till huvudregeln anses vara olämpligt. Avsikten med förslaget om en ny ordning är bl.a. att den genom tvåpartsprocess och muntlig förhandling skall öka rättssäkerheten.

Jämförliga förändringar

Som jämförelse kan anges Övergången till en ny instansordning och organisation i socialförsäkringsmål år 1991 prop. 1990/91:80, bet. l990/91:JuU18, rskr. 1990/911216, SFS 1991:215. Den nya ordningen innebar att en försäkringskassas eller Riksförsäkringsverkets beslut i socialförsäkringsärenden skulle överklagas till länsrätt och länsrättens beslut till kammarrätten. Tidigare hade gällt att försäkringskassors och Riksförsäkringsverkets beslut hade överklagats till en av tre försäkringsrätter. Försäkringsrättema behölls övergångsvis under ett år

- för att arbeta av befintliga målbalanser. De samordnades under övergångstiden administrativt med varsin kammarrätt. Den högsta instansen i socialförsäkringsmål, Försäkringsöverdomstolen, behölls tills vidare som högsta instans och avskaffades först år 1995 se lag 1993:574 om upphävande lagen 1978:28 Försäkringsöverdomstolen, prop.

av om 1992/93:215, bet. l992/93zJuU33, rskr. 1992/932372. Domstolens då

avgjorda mål överlämnades till Regeringsrätten för prövning.

I frågan om vad som borde ske med försäkringsrättemas stora balanser av oavgjorda mål vid reformens ikraftträdande uttalade föredragande statsrådet följande a. prop. s. 43.

Alternativen är att de oavgjorda målen förs över till kammarrättema eller

att de avgörs av försäkringsrättema själva. I promemorian föreslås att man

under en övergångstid utnyttjar den befintliga försäkringsrättsorganisatio-

nen för att nedbringa målbalansema samtidigt som forsäkringsrättema i

administrativt hänseende samordnas med kammarrättema. Därigenom

skulle nämligen med så gott som omedelbar verkan kunna uppnås de för-

delar från personalförsörjningssynpunkt som en samordning av de båda

domstolsorganisationema borde innebära.

Under remissbehandlingen har de allra flesta anslutit sig till promemo-

rians förslag till övergångslösning. Också jag förordar den lösningen.

Enligt min mening borgar den bäst för att ett säkert genomförande av den

nya ordningen, där avarbemingen av balanser och en successiv uppbygg-

nad av länsrätterna och kammarrättema organisatoriskt och kompetens-

472 Genomförande förslaget SOU 1999: 16

mässigt gär hand i hand. Denna lösning ger även möjligheter for persona-

len inom de bägge domstolsorganisationema att genom utbytestjänstgöring

och utbildning bredda kunskaperna om olika måltyper som kommer att

handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolama.

Reglerna för övergången till den nya ordningen innebar att mål som vid ikraftträdandet av den nya ordningen redan fanns i försäkringsrätterna skulle handläggas enligt de äldre bestämmelserna. Eftersom denna ordning under en övergångsperiod medförde att en klagande inte med säkerhet visste om ärendet skulle komma att överprövas försäkrings-

av rätt eller länsrätt, ansågs det övergångsvis vara ett lämpligt förfarande att den domstol som hade mottagit målet underrättade klaganden

om var det handlades.

Fördelarna med att fördela försäkringsrätternas inneliggande mål på förvaltningsdomstolarna vägde enligt föredragande statsrådets mening inte upp de betydande nackdelarna a. prop. s. 47. Övergångslösningen där försäkringsrätterna skulle finnas kvar och arbeta under en övergångsperiod skulle möjliggöra en successiv uppbyggnad av länsrätternas och kammarrättemas organisation och kompetens för de nya målen, samtidigt som forsäkringsrättemas återstående resurser kunde inriktas på att nedbringa antalet oavgjorda, äldre mål. Vidare borde för att

balansökningen vid försäkringsrätterna skulle brytas så möj-

snart som ligt den nya instansordningen börja tillämpas omedelbart vid

ikraftträdandet och också på mål där försäkringskassans beslut fattats dessförinnan men där målet inte kommit in till forsäkringsrätten före ikraftträdandet.

Här kan finnas anledning att påpeka att såväl försäkringsrätterna som länsrätterna och kammarrätterna var resp. är förvaltningsdomstolar. Likheterna i organisation och handläggning dem emellan måste anses ha varit betydligt större än mellan den nuvarande Utlänningsnämnden och de allmänna förvaltningsdomstolama. Vid den aktuella tidpunkten fanns inte heller bestämmelserna om beslutande myndighets ställning som part i de allmänna förvaltningsdomstolama.

Övergångsfrågorna var även aktuella i samband med den miljö-

nya balken, som antogs av riksdagen i juni 1998 och trädde i kraft den l januari 1999 se prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808 och 811. Processuellt betyder det bl.a. att Koncessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen läggs ned. Mål och ärenden vid dessa organ skall överlämnas till miljödomstol eller Miljööverdomstolen efter en kortare övergångstid som regeringen får bestämma. Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan fore ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt miljöbalken inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden. I mål och ärenden har inletts före

som

SOU 1999: 16 Genomförande avförslaget 473

ikraftträdandet skall i huvudsak äldre rätt tillämpas. Miljödomstolama och Miljööverdomstolen skall dock tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser i överlämnade pågående mål och ärenden. Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet. Innan miljöbalken trädde i kraft, beslöt regeringen att bestämmelserna om att Koncessionsnämndens icke avgjorda ärenden skall handläggas hos miljödomstolama skulle träda i kraft samtidigt med miljöbalken och att motsvarande skulle gälla för vattendomstolarnas mål förordning 1998: 1390. Som bakgrund till förslaget att Koncessionsnämnden skulle avskaffas efter kort övergångstid anfördes i propositionen bl.a. följande a. prop. s. 628.

I Miljöbalksutredningens betänkande uppges att Koncessionsnämnden i dag har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är prövotidsärenden som kommer att pågå under lång tid. Om Koncessionsnämnden skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. Som Koncessionsnämnden har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att miljöskyddslagen tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som Miljöbalksutredningen har anfört värdefullt att kunna ta till vara den kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den till miljödomstolama och Miljööverdomstolen. Regeringen anser således i princip att nämnden inte bör finnas kvar under lång tid efter miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och med beaktande av de betänkligheter som Domstolsverket har framfört att det kan finnas skäl att ha kvar Koncessionsnämnden, vattendomstolama och Vattenöverdornstolen under en kortare Övergångsperiod efter balkens ikraftträdande. Aven om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns risk för att verksamheten paralyseras under ett antal

annars - - månader kring dagen för miljöbalkens ikraftträdande. Vidare kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller Miljööverdomstolen för prövning. Av de skäl som nu har anförts bör regeringen bemyndigas att bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana Övergångsbestämmelser som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan som inrättas enligt miljöbalken. Tidpunkten avses som nyss anfördes infalla ganska snart efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter samråd med Domstolsverket, myndigheter och andra som berörs av miljöbalksreformen.

I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att några prövningsorgan läggs ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flytta från regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till miljödomstolama. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt rege-

474 Genomförande av förslaget SOU 1999: 16

ringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som i dag

prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende.

Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om

regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av prövnings-

organ som enligt miljöbalken inte skall pröva sådana mål eller ärenden.

Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för dessa pröv-

ningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler som tidiga-

re. För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för att åstad-

komma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare att äldre förfaranderegler

även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall prövas av samma

organ som tidigare.

- - -

Regeln att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte

om gälla miljödomstolama. Koncessionsnämnden skall till miljödomstolama överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om miljödomstolarna skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden skulle

det bli de regler som gäller för Koncessionsnämnden. Det är dock inte

lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd. Mil-

jödomstolama skall i stället omedelbart tillämpa miljöbalkens processuella

regler.

- - -

Överväganden

Kommittén att det är av största betydelse att utlänningsdomsto-

anser larna får goda arbetsförhållanden och inte i inledningsskedet belastas med mängd mål vars handläggning påbörjats i en prövningsinstans

en enligt andra handläggningsregler gäller i domstolarna. Det

än som skulle innebära att domstolarna på en gång fick ett stort antal mål av en

ämnestyp och också en risk för dubbelarbete genom att handläggny ningen inte kan avslutas utan att förvaltningsprocesslagens regler iakttagits. En situation som den då Utlänningsnämnden inrättades och fick överta Regeringskansliets stora balans inneliggande ärenden får inte

av upprepas. En förutsättning för att de föreslagna förändringarna skall kunna leda till ett bättre och snabbare förfarande är därför enligt kommitténs mycket bestämda uppfattning att någon stor inneliggande ärendebalans inte flyttas över från Utlänningsnämnden.

För att åstadkomma detta kan man gå till väga två sätt: antingen får Utlänningsnämnden fortsätta att arbeta under en övergångstid efter ikraftträdandet eller måste sättas före ikraftträdandet för att

resurser arbeta ned balansen till ett minimum.

Mot det förstnämnda alternativet talar dels de principiella skälen som berörts ovan, dels det praktiska skälet att de personer som skulle behöva finnas kvar på nämnden för att avgöra de gamla ärendena också kommer att behövas inom de nya domstolsenheterna. Erfarenheterna

SOU 1999: 16 Genomförande av förslaget 475

från inrättandet miljödomstolama visar på att Koncessionsnämndens

av personal sålunda sökt sig till befattningar inom dessa domstolar.

nya

Också mot det sistnämnda alternativet nedarbetning av Utlän-

ningsnämndens balans före ikraftträdandet kan anföras praktiska

svårigheter. Det är inte lätt att i slutskedet av en verksamhet rekrytera och sätta personal i produktion. Den befintliga personalen kan

ny antas söka sig till nya befattningar i domstolarna eller på annat håll, samtidigt del den kan beräknas vara engagerad i utbildnings-

som en av insatser för domstolarna. Detta förhållande understryker vikten av att

på ett tidigt stadium beslutar om ökade resurser för att arbeta av man

balansen hos Utlänningsnämnden.

Kommittén att skälen för att en kraftfull insats för att ned-

anser bringa ärendebalansen bör göras före ikraftträdandet är starkast. Inom Utlänningsnämnden kan inte gärna tillämpas de förfaranderegler som gäller för domstolarna, och inte heller kan Invandrarverket uppträda

part hos nämnden. Nämnden skulle därmed vara hänvisad till att som tillämpa de nuvarande förfarandereglema, vilket som kommittén tidiga-

framhållit inte tillfredsställande. Därutöver skulle prejudikatre vore bildning kunna ske hos två organ: både Utlänningsnämnden och Utlänningsöverdomstolen. Två prejudikatinstanser inom samma område är

berörts tidigare olämpligt. Till detta kommer att nämnden enligt som nuvarande ordning kan lämna över ärenden till regeringen för vägledande avgöranden, ordning rimligen inte kan behållas under ett

en som

sådant övergångsskede.

En möjlighet borde kunna ge utrymme för både nedarbetning

som

balanser och erfarenhet åt domstolspersonal som inte tidigare sysslat av med utlänningsärenden är att se praktik hos Utlänningsnämnden som en del utbildningsinsatser och erfarenhetsuppbyggnad för domstols-

av personalen. En förutsättning för att detta skall lyckas är dock att denna personal sätts in i arbete hos nämnden i så god tid att deras medverkan blir produktiv och att inte i stället behovet stöd och utbildning endast

av hindrar nämndens ordinarie personal i deras arbete.

Även målsättningen således enligt kommitténs uppfattning skall

att balansen av inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden vara skall minimal vid lagens ikraftträdande så att de skall kunna över-

vara lämnas till domstolarna, kan det inte uteslutas att det finns ärenden kvar hos nämnden olika skäl inte bör lämnas över. Regeringen bör

som av därför få förordna när Utlänningsnämndens ärenden skall lämnas

om över till utlänningsdomstolama och om när nämndens verksamhet skall upphöra.

Vissa ärenden hos Utlänningsnämnden kan dra ut på tiden inte bara

brist på handläggningsresurser utan därför att behövlig utredning av

skall inhämtas externt dröjer. Det är ett skäl till att frågan om den som

16 190303Ökadrättssäkerhet

476 Genomförande förslaget SOU 1999: 16

närmare tidpunkten då den inneliggande balansen hos nämnden bör lämnas över till utlänningsdomstolama bör avgöras regeringen med

av ledning av de förhållanden som råder vid ikraftträdandet.

En särskild fråga gäller vad som skall ske med Utlänningsnämndens inneliggande lager av s.k. nya ansökningar då de reglerna träder i

nya kraft. Den föreslagna ordningen innebär att institutet ansökningar

nya avskaffas men att Invandrarverket i stället har att pröva frågan

om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning då verkställighet är aktuell.

Även i fråga s.k. ansökningar gäller det angeläget med

om nya att är en så liten balans av inneliggande ärenden möjligt vid ikraftträ-

som dandet av den nya ordningen. De ärenden som inte har hunnit avgöras får överlämnas till Invandrarverket för handläggning verkställig-

som hetsärende enligt nya regler.

En ytterligare fråga rör balansen överlämnade ärenden hos

av regeringen. Även för dessa ärenden är det angeläget att balansen vid ikraftträdandet av den nya ordningen är så liten möjligt. För ärenden

som som överlämnats för vägledande beslut och som av skäl utanför regeringens kontroll inte kan avgöras före denna tidpunkt bör regeringen få förordna om ett eventuellt överlämnande till utlänningsdomstol.

För ärenden som vid ikraftträdandet handläggs i allmän förvaltningsdomstol, såsom förvarsärenden och andra processuella frågor, bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla.

För den nya utlänningslagen i övrigt bedöms inga övergångsbestämmelser vara nödvändiga.

SOU 1999: 16 477

29 Författningskommentar

29.1 Förslaget till utlänningslag

1 innehåll och

kap. Lagens tillämpning

I detta kapitel finns bestämmelser som anger lagens innehåll och till-

lämplighet. Många bestämmelserna i lagen gäller endast utlänningar

vistas i Sverige. För att underlätta bedömningen av när en utlänsom

ning skall vistas i landet finns i det inledande kapitlet bestämmel-

anses

när utlänning skall anses ha rest i och ut ur landet. Dessa ser om en

bestämmelser saknar motsvarighet i UtlL. Kapitlet i övrigt motsvarar i

huvudsak 1 kap. 1 § samt 12 kap. 2 § UtlL.

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns föreskrifter om

krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i Sverige 2 kap.,

visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd 3 och 4 kap.,

skyddsbehövande 5 kap.,

avvisning och utvisning 6 kap.,

kontroll- och tvångsåtgärder 7 kap.,

forvar och uppsikt 8 kap.,

verkställighet beslut om avvisning och utvisning 9 kap.,

- av

verkställighet av beslut om förvar 10 kap.,

överklagande 11 kap.,

domstolar i utlänningsmål 12 kap.,

handläggningen av ärenden 13 kap.,

skyldighet att lämna uppgifter 14 kap.,

offentligt biträde 15 kap.,

kostnadsansvar 16 kap.,

straffbestämmelser 17 kap.,

särskilda bemyndiganden 18 kap..

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 1 § första stycket UtlL. Upp-

räkningen vad lagen innehåller har dock gjorts i form av en inne-

hållsförteckning i avsikt att underlätta för läsaren att snabbt finna de

olika bestämmelserna i lagen.

478 F Örfattningskommentar SOU 1999: 16

Utlänningslagen innehåller samtliga bestämmelser rör utlänsom ningars rätt att resa i samt vistas och arbeta i Sverige. Den är däremot inte heltäckande när det gäller utlänningars avlägsnande landet. En ur erinran om att utvisning också kan ske enligt den s.k. terroristlagstiftningen lagen /l991:572/ om särskild utlänningskontroll finns i kapitlet om avvisning och utvisning 6 kap. 13 §. Bestämmelser om utlänningars avlägsnande ur landet på annat sätt än genom avvisning eller utvisning finns också i lagstiftning. Det annan gäller reglerna om utlämning för brott och om överförande verkstälav lighet av brottmålsdom, om utlämnande för verkställighet beslut av om vård eller behandling och om hemsändande av vårdbehövande i vissa fall jfr 18 kap. 2 §. Vidare måste observeras att det kan finnas förordningar som utfärdats av EU och som kan "ta över" den svenska lagstiftningen. Målsättningen är dock självfallet att någon konflikt inte skall kunna komma upp mellan EU:s regelverk och den svenska lagstiftningen.

Lagens tillämpning

2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Paragrafen motsvarar 1 kap. l § andra stycket första meningen UtlL. Motsvarande bestämmelse har funnits med även i tidigare utlänningslagar. Paragrafen får betydelse främst vid tillämpning bestämav melserna om förvar i 8 och 10 kap. samt om bemyndigandet i 18 kap. 3 § att utfärda särskilda bestämmelser vid krig och krigsfara utnyttjas.

3 § Med barn avses i denna lag utlänningar som är under 18 år, om inte annat sägs.

Paragrafen är ny. Barn nämns på en rad olika ställen i den nuvarande utlänningslagen. I de flesta fall, dock inte alla, anges också en åldersgräns. Lagtexten kan både förenklas och göras tydligare att inledningsvis i lagen genom ange att med barn avses utlänningar under 18 år. I ett par fall gäller dock andra åldersgränser, då 7 som anges se kap. 7 § och 11 kap. 7 §.

4 § l fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall det, om det inte är olämpligt, först klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

Författningskommentar 479

Paragrafens första stycke motsvarar 1 kap. l § andra stycket sista meningen UtlL. Paragrafens andra stycke motsvarar 11 kap. 1 a § UtlL.

Förebilden för paragrafens första stycke är artikel 3 i FN-konventio-

barnets rättigheter. Enligt den artikeln skall barnets bästa nen om komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör bam, vare sig åtgärderna vidtas offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,

av domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.

Bestämmelsen infördes i utlänningslagen den l januari 1997. Regeringen underströk i 1996/97:25 att en bestämmelse om hänsyn till

prop. barnets bästa skulle komma att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga jfr 3 kap. 5 och 16 samt 9 kap. l § och där något lägre krav kan ställas på styrkan de humanitära skälen när barn är berörda. Samtidigt

av framhölls i den nämnda propositionen att barnets bästa generellt inte tar över samhällsintresset att reglera invandringen. Socialförsäkringsutskottet ansåg i betänkandet 1996/97:SfU5 det varken möjligt eller lämpligt att annat sätt än regeringen gjort i den nämnda propositio-

riktlinjer för hur bör handla i olika situationer. Det väsentnen ge man liga enligt utskottet att barn i alla fall där de berörs behandlas i

var enlighet med den bestämmelsen om bam.

nya

Paragrafens andra stycke har också sin förebild i barnkonventionen, nämligen i artikel 12. Även den bestämmelsen fördes in i utlänningslagen den 1januari 1997.

Genom att bestämmelsen flyttas till lagens inledning understryks

nu ytterligare vikten att artikel 12 i barnkonventionen följs. Den arti-

av keln innebär att barn är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att

som fritt uttrycka dessa i alla frågor rör barnet, varvid barnets åsikter

som skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det överlämnas enligt konventionen till staten att avgöra om barnet skall höras direkt eller företrädare eller ett lämpligt organ och det

genom skall ske på ett sätt som är förenligt med den nationella statens procedurregler. Den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. l a § UtlL om att det skall göras klart vad barnet har att anföra går liksom lagförslaget något längre än barnkonventionen, som begränsar sig till barnets åsikter.

I paragrafen har lagts till att barnet inte skall höras om det är olämpligt. Så kan fallet exempelvis det rör sig om ett litet barn eller

vara om

barnets psykiska hälsa talar mot att barnet hörs. om

5 § I fråga följande personer tillämpas denna lag endast i den utsträck-

om ning som regeringen föreskriver:

diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är

anställda i Sverige av främmande stater samt deras familjer och deras

anställda, och

480 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

främmande staters kurirer. l fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen 1976:661 om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 2 § UtlL. I paragrafen anges vissa undantag från lagens tillämplighet. Bestämmelsen bör därför finnas i lagens inledande kapitel.

Inresa

6 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning över gränsen passerar för svenskt landterritorium.

Paragrafen och saknar motsvarighet i UtlL. är ny I prop. 1988/89:86 finns ett relativt utförligt inreseresonemang om begreppet s. 55 ff.. Föredragande statsrådet anför bl.a. att det faller sig naturligt att anse att den som kommer på svenskt territorium skall anses som inrest i Sverige oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Den huvudprincipen förs nu i utlänningslagen. Från huvudprincipen måste dock vissa undantag göras. Inom folkrätten finns för vissa fartyg regler om s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav. Det kan vidare bl.a. praktiska skäl inte av komma i fråga att anse någon som inrest endast som passerar genom svenskt luftrum. Även när det gäller landterritoriet kan det finnas skäl att göra vissa undantag så att inte alla befinner sig på svenskt som landterritorium skall anses vara inresta. Undantagen från huvudprincipen kan behöva ändras från tid till och också beskrivas relativt annan utförligt. Undantagen bör därför inte i lag utan i föreskrifter anges som regeringen utfärdar. Bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter om när inresa skall anses ha ägt finns i 7 rum

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest i landet.

Paragrafen är ny. De nödvändiga undantagen från huvudprincipen i 6 § när inresa om skall anses ha ägt rum har tidigare i vart fall delvis och indirekt framgått av de föreskrifter om viseringsskyldighet som regeringen meddelat i utlänningsförordningen. Bemyndigandet i 7 § gör det möjligt för regeringen att utfärda föreskrifter som direkt anger de nödvändiga undantag som bör gälla från huvudprincipen i 6

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 481

Utresa

8 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över gränsen

för svenskt landterritorium. Paragrafen är ny och saknar motsvarighet i UtlL.

I likhet med vad som anförts i kommentaren till 6 § i fråga om inresa bör på motsvarande sätt huvudprincipen om när utresa skall anses ha

läggas fast i lagen. ägt rum

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar

svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest ut ur landet. Paragrafen

är ny.

På sätt regeringen måste ha möjlighet att meddela när-

samma som mare föreskrifter om när inresa skall anses ha ägt rum måste regeringen ha motsvarande möjlighet att meddela föreskrifter om när utresa skall anses ha ägt rum.

2 Kraven för att utlänningar skall få in i och

kap. resa vistas i Sverige

I detta kapitel anges de grundläggande förutsättningarna för att utlänningar skall få resa i Sverige, uppehålla sig och arbeta här. Det motsvarar i huvudsak 1 kap. 2-5 UtlL.

Pass

1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass. Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § första stycket UtlL.

Här läggs grundprincipen fast att utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invandrar-

verk får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen

får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för

utlänningar. Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § andra och tredje styckena UtlL.

482 Författningskommentar

Visering

3 § Utlänningar som reser i eller vistas i Sverige skall ha Visering,

de inte har uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 3 § UtlL.

Undantaget från kravet på Visering för nordbor liksom regeringens möjlighet att förordna om andra undantag från kravet Visering, i

som dag finns i 1 kap. 3 § UtlL, har förts till två särskilda paragrafer, 7 och 8 §§.

Uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha

uppe-

hållstillstånd, om de inte har gällande Visering.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 4 § första stycket UtlL.

Undantaget från kravet på uppehållstillstånd för nordbor liksom regeringens möjligheter att meddela föreskrifter, i dag finns i

som 1 kap. 4 § UtlL, har förts till två särskilda paragrafer, 7 och 8 §§.

5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i Sverige redan

efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 § andra stycket sista meningen UtlL.

Av den s.k. nordiska passkontrollöverenskommelsen SÖ 1958:24 följer att i den uppehållstillståndsfria tiden skall räknas tidigare vistelse i annat nordiskt land under den senaste sexmånadersperioden. Även vistelse i Sverige under den sexmånadersperioden räknas

senaste i dag in i den uppehållstillståndsfria tiden. För att inte tynga lagen med dessa relativt detaljerade bestämmelser bör regeringen liksom i dag ha möjlighet att förordna om att skyldigheten att ha uppehållstillstånd skall inträda efter kortare vistelse här än tre månader.

I likhet med vad som gäller i dag får regeringen här bemyndigande att utfärda de mer detaljerade föreskrifter krävs rörande undantag

som från kravet på att inneha pass, vilka handlingar får godtas

som som pass och under vilka förutsättningar svenska myndigheter får utfärda

pass för utlänningar.

Arbetstillstånd

6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige arbetstillstånd, om de inte har permanent uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 5 § UtlL.

SOU 1999: l 6 Författningskommentar 483

Undantaget från kravet på arbetstillstånd for nordbor liksom regeringens möjligheter att föreskriva andra undantag från kravet på om arbetstillstånd, i dag finns i 1 kap. 5 § UtlL, har forts till två särsom skilda paragrafer, 7 och 8 §§.

Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 4 och 6 för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd i Sverige och att vistas och arbeta här. resa För medborgare i ett land ingår i Europeiska ekonomiska samsom arbetsområdet gäller särskilda bestämmelser for rätten till inresa, vistelse och arbete.

Paragrafen är Innehållet motsvarar delar flera olika paragrafer i ny. av UtlL. De undantag rörande nordbor i dag finns i anslutning till var som och de paragrafer behandlar kraven på tillstånd för inresa, en av som vistelse och arbete i Sverige har samlats i första stycket. I andra stycket erinras att särskilda regler gäller för medborgare om i EES-ländema. Huvuddragen i dessa regler innebär att medborgare i EES-länderna och i vissa fall deras anhöriga är undantagna från kraven visering och arbetstillstånd inte från kravet på uppehållstillmen stånd. Reglerna finns huvudsakligen i olika EU-förordningar och gäller därför i fråga medborgare i EU-ländema även de inte tas in i om om svensk lagstiftning. Reglerna finns i dag intagna i 3 kap. 5-5 b UtlF. Motsvarande bestämmelser kommer att tas in i utlänningsförorden ny ning.

8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge utan särskilt tillstånd får resa i Sverige och vistas och arbeta här. Regeringen får också meddela föreskrifter om rätten till inresa, vistelse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Paragrafen är ny. Här har samlats de bemyndiganden i dag finns i l kap. 3-5 som UtlL och behandlar regeringens möjligheter att förordna om yttersom ligare undantag från kraven på visering, uppehålls- och arbetstillstånd. Att regeringen får meddela nämnare föreskrifter för EES-medborgain vistas och arbeta i Sverige nämns uttryckligen i res rätt att resa paragrafen. Reglerna är främst när det gäller anhöriga till EES-medborgare relativt invecklade. Det är angeläget att själva lagen inte tyngs

484 F örfattningskommentar SOU

1999: 16

med alltför detaljerade bestämmelser. Härtill kommer EU-rätten att ändras snabbt. Även undantagen för EES-medborgare om är av stor betydelse bör de därför liksom hittills inte finnas i lag i föreskrifter utan som regeringen utfärdar.

3 kap. och arbetstillstånd

Visering, uppehållstillstånd

I detta kapitel finns närmare bestämmelser visering, uppehållstillom stånd och arbetstillstånd och de viktigaste förutsättningarna för att uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall beviljas. Kapitlet i motsvarar huvudsak 2 kap. UtlL. Bestämmelserna återkallelse tillstånd, om av som i dag finns i 2 kap. UtlL, har dock förts till ett särskilt kapitel, kap. 4.

Visering

l § Visering innebär tillstånd att i och vistas i Sverige under viss resa kortare tid. Visering fär förenas med de villkor och begränsningar kan behösom vas.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 1 § UtlL. I motsats till tidigare bestämmelse här inte Visering anges att normalt inte får för längre vistelse än tre månader. Regeringen har med ges

stöd av tidigare bemyndigande föreskrivit i utlänningsförordningen

2 kap. 6 ändring SFS 1995:1092 att Visering det finns särskilda om skäl får beviljas för längre tid än tre månader, dock högst för år. ett Anledning saknas då att i lagen ha kvar tremånadersgräns en som huvudregel.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om Visering.

Paragrafen är ny. Motsvarande bestämmelse finns delvis i 2 kap. 1 § andra stycket UtlL. Det bemyndigande för regeringen meddela föreatt skrifter som finns i nämnda lagrum har tagits i särskild paragraf. en Bemyndigandet i 2 kap. l § andra stycket UtlL är begränsat till föreskrifter såvitt tiden för vistelsen i Sverige. Det kan dock tänkas avser att behov uppstår att ge även andra föreskrifter Visering. Det kan om exempelvis vara fråga att närmare föreskrifter rörande förutsättom ge ningarna för Visering för medborgare i ett visst land. Bemyndigandet i 2 § har därför fått allmän utformning än motsvarande tidigare en mer bestämmelse.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 485

Uppehållstillstånd

3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd eller utan tidsbegränsning permanent uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § UtlL.

Av bestämmelsen framgår att uppehållstillstånd kan beviljas antingen som tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som permanent uppehållstillstånd.

I 10-15 några fall där tidsbegränsat uppehållstillstånd får

anges beviljas. Av EU-reglema framgår vidare att EES-medborgare i regel skall beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för fem år 3 kap. 5 a och 5 b UtlF.

Riktlinjer för när tidsbegränsat uppehållstillstånd resp. permanent uppehållstillstånd i övrigt bör meddelas drogs upp år 1984 prop. 1983/842144, bet. l983/84zSflj30. Dessa riktlinjer bör alltjämt vara vägledande. Det innebär i huvudsak att permanent uppehållstillstånd i regel bör beviljas redan från början när någon får tillstånd för bosättning i Sverige. Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ges när det är fråga tidsbegränsad vistelse och bör vidare i de fall som avses i

om ges 10-15 §§. Den tillståndsgivande myndigheten har dock alltid möjlighet att välja mellan att ett permanent eller ett tidsbegränsat uppehållstill-

ge stånd.

4 § Uppehållstillstånd i Sverige skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i

vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i övrigt.

Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlän-

ningar tas emot i Sverige inom ramen for ett beslut som regeringen har

som

meddelat överföring av skyddsbehövande till Sverige flyktingkvot.

om Paragrafens första stycke motsvarar 2 kap. 3 § UtlL. Här erinras om att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som avses i 5 kap. 2 och 3 har rätt att få uppehållstillstånd under de förutsättningar som anges i 5 kap. 4

Andra stycket är nytt. Här erinras om att uppehållstillstånd får ges till utlänningar tas emot i Sverige inom ramen för den s.k. flyk-

som tingkvoten, dvs. ett regeringen meddelat beslut om överföring till

av Sverige skyddsbehövande. Sverige har sedan 1950-talet årligen tagit

av emot flyktingar och andra skyddsbehövande inom ramen for en av regeringen fastställd flyktingkvot. Av lagstiftningen har det dock aldrig klart framgått att denna speciella kategori självklart också måste beviljas uppehållstillstånd. De som tas emot inom ramen för flyktingkvoten har därför tagits upp i den nya bestämmelsen i 4 § andra stycket. Uppehållstillstånd beviljas enligt de grunder som anges i 5 kap. 2 och 3 §§.

486 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

5 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samboma stadigvarande sammanbott utomlands, 2. barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för som bosättning här, utlänningar som på något annat sätt än som avses under l och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats som uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen, utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige, utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, utlänningar som har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning som ordnad något annat sätt, och utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Uppräkningen av de fall där uppehållstillstånd får beviljas har dock kompletterats med ytterligare punkt punkt 7. en Punkten 1 har utformats i enlighet med förslag Anknytningsav utredningen i betänkandet SOU 1997:152 Uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att systemet med uppskjuten invandringsprövning klart skall framgå av lagen, bör den kategori skall beviljas tidssom begränsat uppehållstillstånd på grund anknytning också klart definiav eras. Genom den nu föreslagna ändringen görs tydlig uppdelning en mellan de fall där sökanden enligt punkten 1 bör uppehållstillstånd ges på grund av familjeåterförening och de fall där nyligen etablerad en anknytning till make, maka, sambo eller blivande sådan åberopas jfr 6 §. Med "sambo" avses liksom tidigare såväl homosexuella heterosom sexuella förhållanden. Att parten i Sverige skall ha beviljats uppehållstillstånd "för bosättning" innebär att rätt till familjeåterförening i regel inte finns för den som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för tillfälligt besök. Uppräkningen i punkterna 1-3 de fall där uppehållstillstånd får av beviljas på grund av någon form anknytning till Sverige är inte av uttömmande. I punkten 4 därför att uppehållstillstånd får beviljas anges om utlänningen annars har särskild anknytning till Sverige. Det kan här vara fråga om exempelvis föräldrar till minderåriga barn här i landet som tidigare inte ingått i samma hushållsgemenskap, minderåriga om barn som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall anhöom riga till skyddsberättigade och där det finns udda och ömmande omständigheter. Ett annat exempel där uppehållstillstånd bör kunna beviljas med stöd av punkten 4 är att anknytningen till Sverige inte utgörs av anknytning någon nära släkting här utan lång visgenom av telse även tidigare vistelse här i landet eller svenskt påbrå. av

F örfattningskommentar 487

Punkterna 5 och 6 motsvarar helt punkterna 5 och 6 i 2 kap. 4§

UtlL. Före lagändringarna den 1januari 1997, bl.a. innebar att de särsom skilda skyddsregler infördes finns i 5 kap. 3 § i lagförslaget, fick som

antal politisk-humanitära skäl med stöd av

ett stort personer stanna av den föreslagna punkten De skyddsreglema innebar enligt uttanya landen i 1996/97:25 att bestämmelsen om uppehållstillstånd av prop. humanitära skäl i fortsättningen främst skulle komma att avse personer med renodlat humanitära skäl. Vid riksdagsbehandlingen uttalade socialforsäkringsutskottet i bet. 1996/97:SfU 5 att utskottet inte kunde finna

än att detta uttalande inte uteslöt att det även i fortsättningen annat skulle kunna förekomma någon situation där uppehållstillstånd av poli-

tisk-humanitära skäl kan ges. Punkten 7 Av 8 § framgår att regeringen får meddela närmare är ny. föreskrifter uppehållstillstånd för studier eller besök. Det bör dock om redan 5 § framgå att uppehållstillstånd får beviljas för vistelser för av studier eller besök.

6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som make, maka eller sambo till någon är bosatt i Sverige eller är som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller som samboma stadigvarande sammanbott utomlands, eller 2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med är bosatt i Sverige eller har tätt uppehållstillstånd en person som som for bosättning här, det bedöms sannolikt att förhållandet är seriöst om som och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

Paragrafen är ny. Paragrafen har utformats i enlighet med förslag Anknytningsav utredningen. Här vad krävs för att uppehållstillstånd skall anges som beviljas ansökan s.k. snabb anknytning, dvs. en anknytnär avser en ning inte har bestått någon längre tid. Att tidsbegränsade uppesom hållstillstånd skall beviljas i sådana fall framgår av 11

§ Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd beviljas, 7 det följer ett internationellt avtal Sverige anslutit sig till, eller om av som internationellt har rätt att pröva klagomål från enskilda om ett organ som bifaller ett klagomål har riktats mot Sverige. som

Paragrafen är ny. Genom ändring 1996:1379 i utlänningslagen har den 1 januari 1997 i 8 kap. 10 a§ forts in bestämmelse innebörd att om ett en av internationellt har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar organ som begäran till Sverige inhibition ett avvisningsbeslut eller ett en om av utvisningsbeslut, skall inhibition meddelas inte synnerliga skäl talar om detta. De internationella är sådana som har folkmot organ som avses

488 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

rättslig behörighet att pröva fråga detta slag, dvs. Sveen av organ som rige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från enskilda. Exem-

pel på sådana organ är den europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna samt den kommitté övervakar tillämpningen FN:s som av tortyrkonvention.

På motsvarande sätt inhibition bör meddelas internatiosom om ett nellt organ som beskrivits begär det, bör även uppehållstillstånd ovan meddelas om det följer att ett sådant bifallit klagomål av organ mot Sverige. I likhet med vad gäller vid inhibition skall undantaget som att uppehållstillstånd inte skall beviljas synnerliga skäl talar det om mot tolkas restriktivt. Det kan emellertid tänkas att det kommer fram nya omständigheter med styrka talar mot att uppehållstillstånd beviljas. som Bestämmelsen i 7§ bör därför inte göras absolut. Bestämmelsen får

främst betydelse för det fall att utlänningen inte befinner sig i Sverige.

Det kan vidare förekomma att Sverige ett internationellt genom avtal förbinder sig att bevilja uppehållstillstånd för medlemmar av någon viss grupp. Ett sådant åtagande torde i regel ett begränsat avse antal personer. Den föreslagna lagbestämmelsen stöd för bevilja ger att uppehållstillstånd även i sådana fall. I regel torde dock regeringen då

genom en särskild förordning föreskriva att uppehållstillstånd får

beviljas bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd i vissa fall finns i 8 § samt i 5 kap. 8 och 10 §§.

Utlänningslagstiftningen synes utgå från att den vill ha som uppehållstillstånd i Sverige skall ansökan det jfr 3 kap. 7§ ge en om UtlF. Något formellt krav på att sökanden själv skall underteckna

någon form av ansökan finns dock inte. I undantagsfall har också i

praxis kravet på ansökan eftergetts. Det stämmer överens med den all-

männa grundsatsen i förvaltningsärenden att gynnande beslut kan med-

delas utan uttrycklig ansökan. Det förutsätter självfallet den att myndighet som överväger att bevilja ansökan är övertygad det är en om att utlänningens egen önskan att få uppehållstillstånd i Sverige. I fall som avses i 7 § torde det inte sällan finnas skäl att bevilja ett uppehållstill-

stånd utan att avvakta formell ansökan från sökanden själv. en

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl, och uppehållstillstånd för studier och besök. - Regeringen får också meddela föreskrifter att ansökan om en om uppehållstillstånd får beviljas, det följer överenskommelse med främom av en mande stat.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 14 § första stycket samt inled-

ningen av andra stycket UtlL.

Födattningskommentar 489

Att regeringen enligt första stycket rätt att meddela föreskrifter ges uppehållstillstånd humanitära skäl innebär att regeringen i förom av ordningens form kan meddela generella föreskrifter rörande t.ex. vård-

behövande utlänningar och andra principiella frågor. Utformningen mer bemyndigandet tillåter också att regeringen meddelar föreskrifter om av vilka skäl humanitär art skall utgöra skäl att enligt 16 § av som anses bevilja uppehållstillstånd efter inresan i Sverige. Syftet med bestämmelsen i andra stycket är att ge regeringen möjlighet meddela Föreskrifter uppehållstillstånd som följer av att om internationella åtaganden och inte är av sådant slag att de bör som meddelas i lag.

9 § När ansökan ett uppehållstillstånd enligt 5-7 prövas skall det en om beaktas, det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av om utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet hänger med utlänningen. Om det finns sådana som samman skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. Uttalanden i förarbeten till den nuvarande paragrafen är inte helt

klara när det gäller uppehållstillstånd kan vägras med hänvisning om till enbart otvetydigt konstaterad misskötsamhet eller det skall vara om fråga antingen brottslighet eller kombination av brottslighet och om en misskötsamhet. Lagtexten har därför förtydligats så att det klart annan skall framgå misskötsamhet än brottslighet får vägas in endast att annan utlänningen gjort sig skyldig till brott. Kravet att utlänningen om skall ha gjort sig skyldig till brott innebär att det måste finnas en laga-

kraftvunnen dom. Enligt 1994/95:l79 s. 48 måste den tyngd anmärkningprop. som skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras bli beroende en arna bedömning i det enskilda fallet, där hänsyn tas till de skäl som utlänningen kan åberopa grund för uppehållstillstånd. Det kan å ena som sig utlänningar med humanitära skäl sådan styrka att sidan röra om av avslag bör kunna komma i fråga endast det finns sådana skäl som om skulle kunna medföra avslag för flykting. Det kan å andra sidan vara en fråga utlänning åberopar anknytning i någon form och där om en som anknytningen ligger på gränsen till vad skulle kunna läggas till som

grund for att bevilja uppehållstillstånd.

Att skälen sökanden kan åberopa för att få tillstånd skall vägas som de skäl talar mot att tillstånd beviljas är en mycket viktig prinmot som cip. Den bör därför framgå direkt lagtexten. En föreskrift med den av innebörden har tagits i sista meningen i paragrafen.

490 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges

10 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen tidsges ett begränsat uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 b § UtlL. Tidsbegränsat uppehållstillstånd hänsyn till utlänningens förvänav tade levnadssätt bör meddelas endast omständigheterna är sådana om att uppehållstillstånd borde vägras, det för tillfället inte skulle men vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Det skulle kunna sig te stötande om den gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet som omedelbart därefter beviljades ett permanent uppehållstillstånd. Av EU-reglerna följer att uppehållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt.

11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ett tidsbegränsat ges uppehållstillstånd.

Paragrafen är innebär i huvudsak kodifiering gällande ny men en av praxis. Bestämmelsen har föreslagits Anknytningsutredningen och inneav bär ett uttryckligt undantag från huvudregeln att den beviljas som uppehållstillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd och att det står Statens invandrarverk fritt välja att om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall ges. Bestämmelsen tar enligt ordalydelsen endast sikte på det första beslutstillfället. Under vilka förutsättningar fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas i 15 tas upp

12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ett barn behöver vård ges som enligt lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser vård om av unga.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § första stycket UtlL. c Det är här fråga om principiell rätt till uppehållstillstånd. en Omständighetema kan dock i det enskilda fallet vara sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande myndigheterna bör i sådana fall hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt måste självfallet fästas vid nämndens yttrande.

13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ett barn eller ges en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för faderatt en skapsutredning skall kunna genomföras.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § andra stycket UtlL. c

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 491

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf bör självfallet beviljas endast när det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen 1985:367 internationella faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att om antingen barnet eller den presumtive fadern har hemvist här i landet. Det torde inte kunna förekomma att modern inte barnet har hemmen vist här. De fall i praktiken kan komma i fråga är således att som antingen barnet och modern har hemvist här eller att den presumtive

fadern har det. Om det blir aktuellt att bevilja uppehållstillstånd för modern kan detta ske med stöd av 14

14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 får tidsbegränsat uppehållstillstånd också till barnets vårdett ges nadshavare.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 c § tredje stycket UtlL. Uppehållstillstånd beviljas vårdnadshavare med stöd av som en denna paragraf bör självfallet beviljas för samma tidsperiod som för

barnet.

Fortsatt uppehållstillstånd

15 § En utlänning med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppesom hållstillstånd grund familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat av eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består. Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut. Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, 2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

Paragrafen är Bestämmelsen har föreslagits av Anknytningsutredny. ningen och innebär lagreglering av en långvarig och fast praxis. en Enligt första stycket krävs således enligt huvudregeln att förhållandet består för att den fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med som stöd 6 § skall få ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillav stånd. Om förhållandet upphört och utlänningen åberopar anknytning ett nytt förhållande, kan tillstånd beviljas under de förutsättgenom ningar i andra och tredje styckena. som anges Enligt andra stycket är huvudregeln att ett permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i

492 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

två år. Det innebär en kodifiering gällande praxis. Två år är ingen av absolut tidsperiod utan ett riktmärke för hur lång tiden för den uppskjutna invandringsprövningen bör Liksom tidigare skall vara. permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före två-årsperiodens utgång om omständigheterna talar för det. Så kan exempelvis fallet vara när parterna har gemensamma barn. Tiden för den uppskjutna invandringsprövningen kan också sättas längre än två år. Det kan motiverat vara exempelvis när förhållandet är instabilt eller när det har upphört och ytterligare tid krävs för att sökanden skall kunna etablera umgänge med barn i Sverige. Har ett första förhållande upphört och sökanden därefter har inlett ett nytt förhållande, kan det också motiverat den vara att sätta sammanlagda tiden för uppskjuten invandringsprövning till längre än två år. I tredje stycket anges de omständigheter kan utgöra skäl för som undantag från huvudregeln i första stycket. Enligt punkt 1 i tredje stycket får uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört, liksom tidigare till utlänning har särskild ges en som anknytning till Sverige. Under bestämmelsen såväl familjeryms anknytningsfall som fall där sökanden har anknytning till det svenska samhället. Anknytning till det svenska samhället kan exempelvis föreligga när sökanden kommit den svenska arbetsmarknaden. Som kommittén anförde i sitt delbetänkande SOU 1997:67 Återkallelse av uppehållstillstånd torde en utlänning anställning regelmässigt genom en ha fått anknytning till svenska förhållanden kontakter med genom arbetskamrater och ökad kunskap svenska förhållanden. genom om I punkt 2 att uppehållstillstånd får beviljas förhållandet anges om främst upphört grund att utlänningen eller dennes barn för av utsatts våld eller kränkningar i förhållandet. Regeln är inte absolut. Enstaka bagatellartade övergrepp skall inte i sig kunna medföra sökanden att beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall till under tas vilka omständigheter övergreppet ägt hur allvarligt det varit och rum, om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter inresan i landet. Detta gäller dock inte om en utlänning som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap., 2. en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig här i landet,

Författningskommentar 493

ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids-

begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning

med stöd av 6 eller

det annars finns synnerliga skäl.

Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första

stycket

de enligt 5 § 3 eller 4 har stark anknytning till en person som

- om

är bosatt i Sverige, och

det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land för

- om

att ge ansökan där.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 5 § UtlL. Här finns bestämmel-

det principiella kravet att uppehållstillstånd skall vara beviljat ser om före inresan i Sverige jämte vissa undantag från denna huvudregel.

Första stycket, innehåller huvudregeln, motsvarar första stycket

som i 2 kap 5 § UtlL. Någon materiell ändring har inte gjorts.

Någon ändring har heller inte gjorts i punkterna 1 0ch2 i andra stycket, innehåller undantag från huvudregeln. Liksom hittills skall

som

gälla att den har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller som

som skyddsbehövande i övrigt är undantagen från huvudregeln. Detsamma skall gälla den humanitära skäl bör få bosätta sig här.

som av

Punkten 3 är Det undantaget avser fall där ansökan om för-

ny. nya längning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning

av till här bosatt make/maka eller sambo görs efter inresan. Tillstånd i

en dessa fall har i praxis beviljats enligt 2 kap. 5 § andra stycket punkten 3 UtlL, dvs. det har ansetts finnas synnerliga skäl att göra undantag från huvudregeln. Det är otillfredsställande att den som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till make/maka eller sambo och ansöker förlängning tillståndet i Sverige endast

som om av kan tillåtas göra det enligt undantagsregel synnerliga skäl

en som anger

grund för undantag. Det rör sig om ett stort antal fall årligen. Ett som särskilt undantag från huvudregeln för dessa fall har därför tagits i

lagen.

Punkten 4 motsvarar nuvarande punkten De allra flesta fall där det finns skäl att göra undantag från huvudregeln kommer visserligen att falla in under andra stycket 2 eller 3 eller under 18 Det kan dock tänkas förekomma fall inte kan hänföras till något av de

som nämnda undantagen. Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel medger undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis i

som något enstaka fall tänkas röra sig av arbetsmark-

om en person som nadsskäl bör tillåtas bosätta sig här.

Innehållet i tredje stycket är nytt. Enligt huvudregeln i första stycket skall uppehållstillstånd ha beviljats före inresan i landet. Tredje stycket reglerar i vilka fall det kan finnas skäl att göra undantag från den huvudregeln när utlänningen åberopar anknytning avses i 5 §

som 3 eller Till skillnad mot tidigare läggs huvudvikten inte vid om det är

494 Författningskommentar SOU 1999: 16

uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats prövningen gjorts före om inresan utan vid det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder om till ett annat land för att ansökan där. Frågan har behandlats i den ge allmänna motiveringen, kap. 2l.

17 § En ansökan om uppehållstillstånd förlängning ett besök som avser av eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet fär beviljas vad trots som föreskrivs i 16 § första stycket, utlänningen kan vägande skäl om ange för förlängningen.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 5 § UtlL. a En självklar förutsättning för att uppehållstillstånd för besök skall

beviljas efter inresan är att det framstår helt klart det är fråga som att om en tillfällig vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas

komma att arbeta här illegalt eller försöka bosätta sig här. Det anges inte någon längsta tid för ett uppehållstillstånd för tidsbegränsad en vistelse. Som framhålls i 1994/95:179 s. 67 kan dock längden prop. av det sökta uppehållstillståndet påverka bedömningen det av om är fråga om ett rent besök. För exempelvis föräldrar inte längre är som yrkesverksamma bör uppehållstillstånd kunna medges för relativt lång-

variga besök hos barn här i landet.

Andra grupper som kan medges förlängt uppehållstillstånd efter inresan med stöd denna paragraf är exempelvis gäststuderande och av gästforskare.

18 § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från utlänningen beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19 En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad föreskrivs i som första stycket, om det följer av föreskrifter regeringen meddelat enligt 8 § andra - som stycket, om det följer av Sveriges anslutning till avtalet Europeiska eko- - om nomiska samarbetsområdet, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige. Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla.

Paragrafen är i huvudsak ny. Inledningen till första stycket motsvarar inledningen till 2 kap. 5 b §

UtlL. De materiella bestämmelser reglerar under vilka omständigsom heter en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas när det finns ett lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning har emellertid flytom tats till kapitel som behandlar verkställighet beslut avvisning av om

1999: 16 Författningskommentar 495

SOU

och utvisning. En hänvisning till 9 kap. 18 och 19 finns därför i

första stycket. Bestämmelsen i första stycket gäller endast utlänningen befinner om sig i Sverige. Det framgår uttrycket skall avvisas eller utvisas. av Andra stycket är nytt. Regeringen får enligt 8 § andra stycket med-

dela Föreskrifter att uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av om överenskommelse med främmande stat. En sådan överenskommelse en kan t.ex. vad brukar kallas burden-sharing, dvs. att några staavse som kommit överens att försöka dela mottagandet av skyddster om sökande fått emot ett mycket stort antal skyddssökande om en stat ta utlänningar. I ett sådant fall bör uppehållstillstånd kunna beviljas på ett

enkelt det skulle finnas ett lagakraftvunnet beslut om sätt även om avvisning eller utvisning. Vidare erinras i andra stycket att uppehållstillstånd får beviljas om det följer EU-reglerna. Dessa regler innebär bl.a. att rätten till om av uppehållstillstånd efter inresa för den är gift med en medborgare i som EES-land föreligger även efter inresan, i vart fall om inte EU:s ett resolution åtgärder mot skenäktenskap lägger hinder i om gemensamma gäller oavsett det finns ett lagakraftvunnet beslut vägen. Den rätten om avvisning eller utvisning eller inte. Det kan också tänkas att rätten om till uppehållstillstånd följer något de associeringsavtal som EU av av ingått med en lång rad länder. Det sista ledet i andra stycket är följd den nya bestämmelse i en av 7 § att uppehållstillstånd skall beviljas om ett internationellt organ om har rätt att pröva klagomål mot enskilda bifaller ett klagomål som som har riktats mot Sverige, inte synnerliga skäl talar mot det. Möjlighet om bevilja ansökan uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftatt en om beslut föreligger enligt bestämmelsen i andra stycket redan i och vunnet med sådant internationellt tagit ett klagomål riktat mot att ett organ upp Sverige. Omständighetema kan sådana att det framstår som onövara avvakta utgången det internationella organets prövning. Om digt att av så inte fallet kan beslut inhibition meddelas enligt 9 kap. 12 är om Beslut ansökan uppehållstillstånd får då fattas sedan det interom om nationella organet prövat klagomålet. ansökan kan bifallas enligt andra stycket utan att utlänningen Att en ansökan har framhållits i kommentaren till 7 ger en Enligt tredje stycket upphör ett beslut avvisning eller utvisning om gälla uppehållstillstånd beviljas enligt andra stycket. Det är att om

regler gäller när ansökan uppehållstillstånd beviljas

samma som en om före inresan att det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning trots eller utvisning.

496 Författningskommentar

Arbetstillstånd

19 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får ett visst slag avse av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. Det som föreskrivs i 16 och 17 §§ att uppehållstillstånd skall ha om beviljats före inresan i landet och när uppehållstillstånd ändå får bevilom jas gäller också för arbetstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 6 § UtlL. Av 2 kap. 6 § lagförslaget framgår att den har permanent som uppehållstillstånd är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Detsamma gäller enligt 2 kap. 7 § för nordbor. Regeringen har vidare i nuvarande utlänningsförordning föreskrivit undantag från skyldigom heten att ha arbetstillstånd för EES-medborgare liksom under kortare tidsperioder för anställning inom vissa yrken. Det förutsätts att motsvarande undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd också i anges en

ny utlänningsförordning.

Arbetstillstånd är alltid tidsbegränsat. Arbetstillstånd vid som ges

egentlig arbetskraftsinvandring är vidare regelmässigt begränsade till

att avse anställning inom visst yrke. Arbetstillstånd kan också begränsas till att avse anställning hos viss arbetsgivare jfr riktlinjer for en

arbetskraftsinvandringen i prop. 1983/84:l44, 62.

s. Hänvisningen i andra stycket till 16 och 17 innebär att också arbetstillstånd i regel skall ha beviljats före inresan i Sverige.

20 § Vid prövning av frågor arbetstillstånd har principiell betyom som delse eller som i övrigt är större vikt skall berörda arbetsgivar- och av arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

Paragrafen motsvarar l l kap. 7 § UtlL. Övriga bestämmelser om arbetstillstånd finns i lagförslaget i 3 kap. Även denna bestämmelse bör finnas i detta kapitel.

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 6 § sista stycket UtlL.

Beslutande myndigheter

22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 7 § första stycket UtlL. Huvudregeln enligt lagbestämmelsen är att Statens invandrarverk beslutar i frågor visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I om

SOU 1999: 16 F Örfattningskømmentar 497

vilken utsträckning sådana beslut Invandrarverket får överklagas av framgår av 11 kap. Utrikesdepartementets rätt att meddela visering och uppehållstillstånd är avsedd att utövas beträffande med diplomatisk personer anknytning eller med anknytning till internationella Det ligger i organ. sakens natur att sådana tillstånd regelmässigt är tidsbegränsade.

23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Statens invandrarverk får andra myndigheter rätt att besluta om visering, uppege hållstillstånd och arbetstillstånd. Regeringen får ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att ge besluta om visering. Att den instans prövar överklagande av beslut om avvisning och som utvisning får besluta uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av om ll kap. 7

Paragrafens två första stycken motsvarar i huvudsak 2 kap. 7 § andra och tredje styckena. Tredje stycket motsvarar 2 kap. 8 § UtlL. I första stycket möjligheterna att delegera beslutsrätt till andra anges myndigheter. Vilka dessa myndigheter kan vara anges inte. Det har tidigare rört sig Arbetsmarknadsstyrelsen arbetstillstånd i vissa om

fall, polismyndigheter uppehållstillstånd för besök och vissa anknyt-

ningsfall och utlandsmyndigheter viseringar och vissa uppehållstillstånd. Liksom tidigare får de närmare förutsättningarna för sådan delegation i förordning. ges Andra stycket har tillkommit för att ge ett organ som inte är en myndighet knutet till Sveriges exportråd möjlighet att utfärda visering. Det har hittills utnyttjats endast när det gäller Sveriges exportråds kon-

tor på Taiwan.

4 Återkallelse tillstånd

kap. av

Kapitlet innehåller bestämmelserna återkallelse visering, uppeom av hålls- och arbetstillstånd. Det motsvarar i huvudsak Zkap. 9-13

UtlL.

1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas for utlänmedvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtiningar som git omständigheter. Detta gäller om uppgifterna eller omständigheterna varit av betydelse för att få tillståndet. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan återkallelse prövas av den myndighet som först om beslutar i saken, får beslut återkallelse av uppehållstillstånd enligt om första stycket fattas endast det finns synnerliga skäl for det. om

Paragrafen 2 kap. 9 § första och fjärde styckena UtlL. motsvarar

498 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

I första stycket att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats anges medvetet. Det gäller även när de oriktiga uppgifterna identiteten. avsett En falsk uppgift om identiteten torde visserligen i de allra flesta fall lämnas uppsåtligen. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet. På det viset kan barnet även i ålder omedvetet sin vuxen vara om rätta identitet. Bestämmelsen om återkallelse kommer när det gäller uppehållstillstånd i praktiken främst att få betydelse för uppehållstillpermanenta stånd. För den beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd går det som oftast snabbare och enklare att vägra förlängning detta tillstånd. av Ett synnerligt skäl att enligt andra stycket återkalla uppehållstillett stånd för utlänning vistats här än fyra år kan exempelvis en som mer vara att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd här i landet i realiteten vistats i något land under men annat långa perioder. Ett annat synnerligt skäl kan utlänningen har vara att uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet.

2 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också återkallas, om det finns andra särskilda skäl för det än som anges i l Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för utlänningar som ännu inte har rest i Sverige.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § andra stycket UtlL. Ett särskilt skäl att återkalla visering kan exempelvis det i en vara att samband med inresan kommer fram att sökanden saknar såväl bostad som försörjning under den avsedda vistelsen i Sverige, sökanutan att den själv lämnat några felaktiga uppgifter på denna punkt. Ett särskilt skäl att återkalla ett arbetstillstånd kan t.ex. det vara att arbete för vilket tillstånd beviljats inte längre finns. Har tillstånd beviljats för längre arbete än tre månader beviljas emellertid samtidigt också uppehållstillstånd. Eftersom uppehållstillstånd får återkallas enligt denna paragraf endast om utlänningen ännu inte rest i Sverige, innebär detta i praktiken att inte heller arbetstillstånd kommer att återkallas efter inresan det beviljats för längre tid än månader. om tre

3 § Uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar in i landet som rest om de utan arbetstillstånd bedriver verksamhet kräver ett sådant som tillstånd, eller om det på grund av deras tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att de kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket får dock inte fattas om utlänningen har vistats här i landet i än tre år med mer

SOU 1999: l 6 F özfattningskommentar 499

uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som

först beslutar i saken.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. ll § UtlL. Punkten 2 i den paragrafens första stycke har dock inte fått någon motsvarighet. Enligt den punkten fick återkallelse ske om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen, avsnitt 23.3.4.

För att frågan om återkallelse enligt första stycket 2 skall tas upp, måste det självfallet finnas objektivt grundade misstankar om att utlänningen skall ägna sig sådan verksamhet som anges i punkten. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Enligt andra stycket får beslut om återkallelse inte fattas om utlänningen vistats här i landet än tre år när frågan återkallelse först

mer om prövas. Om bestämmelserna i 1 § lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll är tillämpliga, kan beslut om utvisning dock meddelas oavsett hur länge utlänningen vistats här.

4 § Permanent uppehållstillstånd skall återkallas för utlänningar som inte

längre är bosatta i Sverige.

För utlänningar som har vistats här som skyddsbehövande får dock

uppehållstillstånd återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att

deras bosättning här i landet upphörde. Detta gäller om de har återvänt till ett land där de tidigare har varit bosatta därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 12 § UtlL.

Huvudregeln är enligt första stycket att ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas när besättningen i Sverige upphör. Besättningen i Sverige kan normalt anses ha upphört först när utlänningen avförts ur folkbokföringsregistret.

Huvudregeln kan emellertid i vissa fall motverka återvändande till hemlandet. Det förekommer att skyddsbehövande sedan situationen i hemlandet förbättrats vill försöka återvända dit. Vetskapen om att uppehållstillståndet i Sverige då kommer att återkallas kan medverka till att del inte vågar ta den risk som ett återvändande kan innebära.

en Sannolikt skulle ett något större antal vilja försöka återvända om de visste att de inom ett år skulle kunna bosätta sig i Sverige på nytt

par

försöket till bosättning i det gamla landet inte skulle lyckas. En om regel denna innebörd har tagits in i andra stycket.

Enligt 13 kap. 5 § tillämpas förvaltningslagens bestämmelser om rätt för part att få del av uppgifter i ärenden om återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige. En motsatt ordning skulle orsaka stora praktiska problem. Många utlänningar som lämnar Sverige gör det utan att anmäla utflyttning och utan att lämna någon adress i det nya landet. I ett

500 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

mycket stort antal fall finns det därför inte möjlighet att nå utlänningen med någon underrättelse innan återkallelse sker. Om utlänningen har känd adress i ett annat land bör dock myndigheten underrätta utlänningen om återkallelsen även utan skyldighet att göra det.

5 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 9§ tredje stycket UtlL. Den stämmer i stort sett överens med vad gäller vid utvisning på grund som av brott enligt 6kap. 10 Ytterligare omständighet skall en som beaktas dock, nämligen det i övrigt föreligger humanitära anges om skäl.

6 § Återkallelse uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av av Statens invandrarverk. Återkallelse visering beslutas av av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Invandrarverket. Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats Utrikesdeparteav mentet får återkallas endast av departementet.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 13 § UtlL.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får återkallas även i andra fall än de som anges i l och 3 for de utlänningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 14 § andra stycket UtlL. Enligt EES-avtalet skall de har rätt till uppehållstillstånd enligt detta avtal som i regel beviljas uppehållstillstånd för fem år vid första beslutstillfället.. EES-avtalet innehåller också bestämmelser att tillstånd bevilom som jats enligt avtalet får återkallas de förutsättningar låg till grund om som för tillståndet inte längre finns. Regeringen har med stöd nuvarande av bemyndigande meddelat föreskrifter att uppehållstillstånd om som beviljats enligt EES-avtalet får återkallas i den utsträckning i som anges avtalet. Det gäller utöver de grunder för återkallelse i som anges 1-3 §§.

5 kap. Skyddsbehövande

I detta kapitel har de särskilda reglerna asyl och uppehållstillom om stånd för flyktingar och övriga skyddsbehövande samlats. Det motsvarar i huvudsak 3 kap. UtlL.

SOU 1999: 16 Författningskommentar 501

Definitioner

l § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas utlänningar

därför att de är flyktingar.

Med asylansökan avses en ansökan om uppehållstillstånd som grundas

på skäl som avses i 2 eller 3

Paragrafen motsvarar 3 kap. l § UtlL.

I paragrafens första stycke anges vad som avses med asyl i lagen. Begreppet flykting definieras i 2

I andra stycket anges vad som avses med en asylansökan. En skyddsbehövande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige. Om ansökan uttryckligen avser uppehållstillstånd grundat på skäl som

i 3 § bör emellertid ansökan ändå handläggas som en asylansöavses kan. Det får betydelse bl.a. när det gäller tillämpningen av bestämmelsen om muntlig handläggning i 13 kap. l

2 § Med flyktingar avses i denna lag utlänningar som

befinner sig utanför det land som de är medborgare därför att de

känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet,

tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller grund av sin religiösa eller

politiska uppfattning, och

-inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta

lands skydd.

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansva-

riga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller om de inte kan antas

erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flyktingar skall även anses utlänningar som är statslösa och som

av samma skäl befinner sig utanför det land där de tidigare har haft

sin vanliga vistelseort, och

inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

- Paragrafen motsvarar 3 kap. 2 § UtlL.

Definitionen av begreppet flykting i första stycket stämmer överens med definitionen i 1951 års Genêvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning FN:s flyktingkonvention.

Ett tillägg till konventionens definition har dock gjortsi andra stycket, nämligen att flyktingskap skall föreligga under i paragra-

anses fen angivna förutsättningar oberoende av om det är landets myndighe-

är ansvariga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller de ter som inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Tillägget har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår från staten.

Någon definition av begreppet förföljelse finns inte i lagtexten. I 1980 års utlänningslag att det skulle vara fråga om förföljelse

angavs som riktade sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars var av svår beskaffenhet politisk förföljelse. Denna definition togs inte i 1989 års utlänningslag, främst för att man ville uppnå en bättre över-

502 Författningskommentar SOU 1999: 16

ensstämmelse med konventionstexten. I prop. l988/89:86 angavs dock att den tolkning av konventionens bestämmelser som tidigare gjorts

lagtext alltjämt skulle vara gällande. Det innebär att det skall genom vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Varje slag av frihetsberövande som en asylsökande varit föremål för i hemlandet innebär inte att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kortvarigt frihetsberövande torde kunna ge uttryck för förföljelse endast om det finns ytterligare omständigheter som talar för det. Det kan vara fallet exempelvis om det förekommit misshandel eller om frihetsberövandet varit ett led i en rad trakasserier.

I tredje stycket anges att även utlänningar som är statslösa kan vara att anse som flyktingar om de av samma skäl som anges i de två första styckena tvingats lämna det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

3 § Med skyddsbehövande utlänningar i övrigt avses i denna lag utlän-

ningar som i andra fall än som avses i 2 § befinner sig utanför det land som

de är medborgare därför att de

känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas

för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling

eller bestraffning,

behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller

inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller

känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller

homosexualitet.

Som skyddsbehövande skall även anses utlänningar som är statslösa

och som

-av samma skäl lämnat det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

på grunder enligt första stycket 2 eller 3 inte kan eller på grund av

sin fruktan inte vill återvända dit.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 3 § UtlL.

Första stycket 1 motsvarar det förbud mot verkställighet som finns i 9 kap. 1 Bestämmelserna om verkställighetshinder är främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det bör emellertid finnas

en särskild skyddsbestämmelse som tar sikte på de fall som avses i 9 kap. 1

Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt till skillnad från skyddet för skyddsbehövande enligt första stycket 2 och Det framgår av 4 Skyddet enligt punkten 1 kan inte spel med hänvisning till

sättas ur synnerliga eller särskilda skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges.

Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" i första stycket 2 har använts för att markera att det inte behöver vara fråga om ett krig mel-

i l SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 503

lan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan att de som flyr undan inbördeskrig har rätt till samma skydd. Den särskilda skyddsregeln i första stycket 3 är utformad med skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Orsaken till att förföljelse på grund av kön eller homosexualitet inte hänförts till skyddsbestämmelsen i 2 § är som regeringen angett i prop. 1996/97:25 s. 101 bedömningen att homosexualitet eller kön inte kan anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör emellertid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse grund av homosexualitet eller kön. Samma uttryck används därför i båda fallen, dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. Det bör framhållas i sammanhanget att den bestraffning

kommer i fråga i flera länder när det gäller personer som avses i som punkten 3 inte sällan är sådan att rätt till skydd föreligger redan enligt punkten eftersom det kan handla om kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för utlänningar är statslösa och sett sig tvingade att på i

som som första stycket angivna grunder lämna det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras

flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och om det finns synnerliga skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om deras tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,

skyddsbehövande enligt 3 § första stycket om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd,

utlänningar som har rest från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är uppenbart att de inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

utlänningar som kan sändas till ett land som tillträtt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de

av en europeiska gemenskapema Dublinkonventionen och som i det landet är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där de inte har motsvarande skydd,

utlänningar som i andra fall än som avses i 3 och 4 före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddade på det sätt som anges i och

utlänningar som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddade på det sätt som anges i 4.

504 Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 3 kap. 4 § UtlL.

Första stycket motsvarar första stycket i 3 kap. 4 § UtlL. Här

anges den grundläggande regeln att flyktingar och andra utlänningar med skyddsbehov, som dessa grupper har definierats i 2 och 3 §§, i princip har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige. Ett förtydligande tillägg har gjorts, nämligen att den principiella rätten till uppehållstillstånd förutsätter att utlänningen befinner sig i Sverige.

Andra stycket motsvarar andra stycket i 3 kap. 4 § UtlL. Här anges i

punkter de undantag från huvudregeln i första stycket ändå sex som finns och där alltså uppehållstillstånd kan vägras även den som i och för sig hör till någon av de kategorier som anges i 2 och 3 §§. Reglerna i punkterna 1-6 avser att tydligt uttrycka när en utlänning som i och för sig är flykting eller skyddsbehövande i övrigt ändå inte kan anses ha ett berättigat behov att få stanna i Sverige.

Punkt Detta undantag gäller såväl flyktingar som skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastrof samt de som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Enligt förarbeten till motsvarande tidigare bestämmelser prop. 1954:41, s. 77 och prop. 1975/76:18, s. 107 skall med synnerliga skäl avses dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt att bevilja uppehållstillstånd, dels omständigheter som enligt 1951 års Genêvekonvention diskvalificerar en flykting från flyktingkonventionens skydd, t.ex. brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar. Hit hör också grova icke-politiska brott som förövats innan utlänningen kom till Sverige. Lagtexten är avsedd att ge en viss anvisning om vad som skall anses vara synnerliga skäl att vägra uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsberättigade.

Punkt För skyddsbehövande som avses i 3 § första stycket dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastroñ får uppehållstillstånd vägras på grund av utlänningens brottslighet. Detta undantag gäller för denna kategori utöver de undantag som anges i första punkten. Till skillnad mot vad som gäller enligt nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall uppehållstillstånd inte kunna vägras för denna kategori med hänvisning till någon annan misskötsamhet än sådan som kommit fram genom lagakraftvunnen dom. Liksom hittills måste det vara fråga om en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas jfr 1994/95:179.

prop. Som anges i nämnda proposition måste det också bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhetsbrott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken

F örfattningskommentar 505

normalt är liten torde därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större.

Punkt Av den nordiska passkontrollöverenskommelsen följer att inresekontroll i princip skall ske i det land i vilket man reser i Norden. Som en följd härav är det land som medger inresa skyldigt att ta tillbaka en utlänning som utan tillstånd reser vidare i ett annat nordiskt land. I regel finns ingen risk för att sökanden inte kommer att få sin sak prövad i inreselandet. Utlänningen skall dock kunna få en asylansökan prövad i Sverige om det är uppenbart att uppehållstillstånd, på asylskäl eller på annan grund, inte kommer att beviljas i inreselandet. Så kan vara fallet exempelvis om utlänningen redan fått slutligt avslag på ansökan om uppehållstillstånd i inreselandet.

Punkt 4. Denna punkt motsvarar 3 kap. 4 § andra stycket 6 UtlL. Punkten har flyttats eftersom den har ett nära samband med det undantag som anges i punkten Om en annan stat inom EU har skyldighet att pröva asylansökan enligt den s.k. Dublinkonventionen, får

en asylsökande sändas till det landet. En förutsättning är att utlänningen i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land där utlänningen inte har motsvarande skydd. Till skillnad mot vad som gäller enligt punkten 3 krävs det enligt punkten 4 inte att utlänningen rest från eller tidigare uppehållit sig i det land, dit han eller hon skall sändas. Enligt Dublinkonventionen föreligger nämligen i vissa fall skyldighet att pröva en asylansökan för det land som utfärdat ett uppehållstillstånd eller en visering, även om utlänningen aldrig utnyttjat det tillståndet genom att resa i landet.

Punkt Denna punkt motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 4 UtlL. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. första asyllandsprincipen.

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt denna undantagsbestämmelse krävs inte att han eller hon redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att utlänningen har uppehållit sig i det landet och att man på grund av detta lands lagstiftning, internationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till ett land där utlänningen riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där utlänningen inte har motsvarande skydd.

För att asyl skall kunna vägras på denna grund krävs som nämnts att utlänningen har uppehållit sig i det första asyllandet. Den som endast har rest direkt genom ett land anses inte ha uppehållit sig där. Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om

506 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

direkt genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar upp pass eller biljetter som styrker påståendet. Undantag från första asyllandsprincipen görs också om vistelsen i det första asyllandet blivit längre än beräknat på grund av akut sjukdom, trafiktekniska hinder eller någon annan omständighet som utlänningen inte rår över.

Punkt Denna punkt motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 5 UtlL. En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempelvis vara fråga om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familjeanknytning dit. Har två makar skilts vid flykten och den ena har hunnit få asyl i ett land brukar det landet vara berett att ta emot även den andra maken/makan, om han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också vara fråga om att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett annat land.

För att en utlänning skall kunna sändas till ett annat land med stöd av punkten 6 krävs att utlänningen i det landet är skyddad på samma

krävs enligt punkterna 4 och sätt som

När flyktingskap upphör

5 § Flyktingar upphör att vara flyktingar om de

av fri vilja nytt använder sig av det lands skydd där de är medbor-

gare,

av fri vilja på nytt skaffar sig det medborgarskap som de tidigare

hade förlorat,

förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där de är medbor-

gare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort, eller

inte längre befinner sig i en sådan situation att de kan anses som

flyktingar och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands

skydd där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin

vistelseort.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 5 § UtlL. Den motsvarar i sak artikel l C i 1951 års Genévekonvention.

Frågan om en utlänning fortfarande är flykting bör tas upp endast när det finns anledning till det. Det är exempelvis fallet när fråga kommer upp om utvisning på grund av brott. Det gäller också när utlänningen ansöker om flyktingförklaring eller resedokument.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 507

Flyktingförklaring

6 § Om en flykting begär det, skall Statens invandrarverk antingen i sam-

band med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklara att utlänningen är flykting flyktingförklaring.

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det kom-

mer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 6 § UtlL.

Institutet flyktingförklaring infördes i svensk 1980 års

rätt genom utlänningslag. I prop. 1979/80:96 anfördes bl.a. att utfårdande av ett dokument som anger flyktingstatus utgör ett av de grundläggande elementen i asylprövningen enligt de konklusioner som år 1977 antogs av UNHCR:s exekutivkommitté och som därefter fastställts av Förenta Nationernas generalförsamling. Föredraganden framhöll vidare i nämnda proposition att det för flyktingen själv måste framstå som utomordentligt betydelsefullt att redan i ett tidigt skede få klarlagt att han eller hon är skyddad mot att sändas tillbaka och garanterad de rättigheter som följer med status som flykting.

I nämnda proposition anfördes även att en utlänning som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte bör tillerkännas status som flykting.

En flyktingförklaring blir i praktiken bindande för domstolar och andra myndigheter. Som framgår av andra stycket kan den återkallas om utlänningen inte längre är att anse som flykting. Att den frågan bör tas upp endast när det finns anledning till det framgår av kommentaren till 5

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa får Statens invandrarverk utfärda en sär-

skild passhandling för resor utanför Sverige resedokument enligt de före-

skrifter som regeringen meddelar.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 7 § UtlL.

Bestämmelser om utfardande av resedokument finns i artikel 28 i 1951 års Genêvekonvention. Närmare bestämmelser om resedokument och om dokumentets utseende finns i bilaga till konventionen.

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela före-

skrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. och

bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

17 19-0303Ökadrättssäkerhet

508 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för återvändande har inletts inom dessa två år, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har utlänning med stöd getts en av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också till ges en utlänning som är make, maka, sambo eller barn till den först person som beviljats tillstånd. Detsamma gäller en förälder, om barnet meddelats tillstånd enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 4 § UtlL. a Föreskrift av regeringen om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för den som kan bedömas ha ett tillfälligt behov skydd i av Sverige bör meddelas i form av en förordning. Regeringen kan där ange att personer tillhörande en viss grupp under vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Av andra stycket framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett för att program förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid förlängas med ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år.

9 § Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 14 § sista stycket UtlL.

10 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 grund av en väpnad konflikt eller miljöen katastrof.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § första stycket UtlL. Bestämmelsen innebär att regeringen får möjlighet att i förordningens form peka ut vilka grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket Att regeringen generella föreskrifter kan genom besluta om tidsbegränsat uppehållstillstånd för dessa kategorier följer av 8 § första stycket. Bemyndigandet i denna paragraf tar sikte situationen där en viss bedöms ha ett varaktigt behov skydd i grupp av Sverige. Regeringen kan då föreskriva att en viss grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd.

11 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket om det behövs därför att Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

SOU 1999: l 6 F örfattningskommentar 509

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § andra och fjärde styckena UtlL.

Bestämmelsen i första stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar rätt att meddela generella föreskrifter som innebär att

ges uppehållstillstånd inte får beviljas för den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof. Möjligheten att meddela sådana föreskrifter bör utnyttjas endast i undantagsfall. Möjligheterna internationellt samarbete komma till rätta med

att genom situationen bör vara uttömda innan ett sådant förordnande lämnas. Det är viktigt att möjligheten tillämpas enhetligt eftersom upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet jfr

l975/76:18 108 och 1983/842144 s. 36 ang. äldre förhålprop. s. prop. landen.

12 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra

stycket om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlän-

ningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § tredje stycket UtlL.

Genom bemyndigandet kan regeringen meddela föreskrifter om undantag från den s.k. första asyllandsprincipen. Regeringen har lämnat föreskrifter sådant undantag i utlänningsförordningen.

6 kap. Avvisning och utvisning

I detta kapitel finns bestämmelserna om avvisning och utvisning. Det motsvarar i huvudsak 4 kap. UtlL.

Avvisning

l § Utlänningar får avvisas

de saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sve-

rige,

de saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd

som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

det vid ankomsten till Sverige kommer fram att de tänker besöka

något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där,

eller

4. om de vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet

lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse for rätten att resa i Sverige

eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den

rätten.

Paragrafen motsvarar 4 kap. l § första stycket UtlL och innehåller de s.k. formella avvisningsgrunderna.

510 Författningskommentar

Punkt 1

Enligt denna punkt kan utlänningar hindras från att resa i Sverige

om de saknar pass, när sådant krävs for inresa eller vistelse här. Den

som underlåter att visa upp sitt pass får anses sakna sådant.

Bestämmelsen är tillämplig också på en utlänning har vid

som pass inresan men som senare under vistelsen här visar sig sakna pass.

Punkt 2

Enligt denna bestämmelse kan utlänningar avvisas om de saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd de kan skyldiga att

som vara ha när de reser in i eller uppehåller sig i Sverige. De tillstånd kan

som krävas är, förutom visering och uppehållstillstånd, främst arbetstillstånd för den som har för avsikt att arbeta här.

Avvisning kan för det första ske av den som vid ankomsten saknar föreskrivna tillstånd. Men avvisning kan också ske den inte

av som behöver tillstånd for själva inresan eller har ett kortare tillstånd för

som vistelse här, om det av omständigheterna klart framgår att utlänningen under den avsedda vistelsen här kommer att behöva tillstånd. Det kan exempelvis vara fråga om en utlänning som har visering för ett kortare besök här och som ger ansökan uppehållstillstånd för bosätt-

en om ning eller som börjar arbeta utan att ha arbetstillstånd.

Den som stannar kvar här efter det att ett besökstillstånd enligt 17 § gått ut bör inte avvisas enligt denna paragraf. I stället kan det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning verkställas på nytt enligt bestämmelserna i 9 kap. 24 § andra stycket.

Punkterna 3 och 4

Till skillnad mot avvisning enligt övriga punkter kan avvisning enligt dessa två punkter endast ske i samband med utlänningens ankomst till Sverige.

2 § Utlänningar får vidare avvisas

om det kan antas att de kommer att sakna tillräckliga medel antingen

för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som de tänker besö-

ka eller för hemresan,

om det kan antas att de under vistelsen i Sverige eller i något annat

nordiskt land antingen inte kommer att försörja sig ett ärligt sätt eller

kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har

ett sådant tillstånd,

Författningskommentar 511

3. om de på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild

omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat

nordiskt land,

4. om de på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas

komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

det med stöd av lagen 1996:95 om vissa internationella sank-

tioner har föreskrivits att de får avvisas.

Utlänningar får avvisas även i andra fall när det har begärts av den

centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas

att de annars beger sig till det landet.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 2§ första och andra styckena UtlL och behandlar de s.k. materiella avvisningsgrundema. För utlänningar som omfattas EU-reglerna får avvisning enligt dessa grunder ske endast

det samtidigt finns grund för avvisning enligt EU-reglema. Enligt om dessa regler, framgår av Romfördraget se dock även direktiv

som 64/22l/EEG, får avvisning endast ske av skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Första stycket Punkt 1

Vad som skall anses utgöra tillräckliga medel för vistelsen och hem-

får avgöras från fall till fall. För den som skall bo och äta gratis resan hos släktingar eller vänner krävs självfallet endast ett mindre belopp. Den som kommer med bil och campingutrustning kan likaså antas behöva mindre för vistelsen här än den som har för avsikt att bo

pengar på hotell.

Punkt 2

Uttrycket "försörja sig ett ärligt sätt" är en språklig förnyelse av det gamla uttrycket "ärligen försörja sig". I praktiken är det främst prostitution som kommit att anses vara ett inte ärligt sätt att försörja sig på. Även prostitution i sig inte är straffbart är det samtidigt inte

om ett av samhället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det måste självfallet finnas någon objektiv grund för att anta att någon kommer att försörja sig på ett sätt

inte är ärligt. som

5 l 2 Firffaltningskommentar SOU l 999: l 6

Punk 3

Vad som skulle kunna utgöra "annan särskild omständighet" för att anta att en utlänning kommer att begå brott i landet behandlades i Utlänningslagkommitténs betänkande SOU 1979:64 Ny utlänningslag. Kommittén anslöt sig till ett uttalande i betänkandet NR 16/70 Utlänningslagstiftning och utlänningspolitik i Norden. Där anfördes att det ibland inträffar att en utlänning söker resa i avsikt att begå någon brottslig handling, exempelvis att föra med sig ett barn vilket han om eller hon inte har vårdnaden. Utlänningslagkoininittén påpekade i sammanhanget att det klart måste framgå utlänningens uttalanav egna den eller av andra förhållanden att utlänningen har för avsikt att begå brott. Andra exempel vad kan utgöra sådan "annan särskild som omständighet" som nämns i bestämmelsen är missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer. Ett ytterligare exempel är att utlänningen utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i Sverige sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Exempel ett sådant brott kan hets mot folkgrupp, vara som man inte ser lika allvarligt i alla länder som i Sverige. Självfallet måste misstankarna om att utlänningen grund förhållanden av som angetts i exemplen skall komma att begå brott objektivt vara grundade.

Punkt 4

De brott som beskrivs i denna punkt är till sin natur sällsynta. Avvisning enligt denna punkt är därför ytterst ovanlig i praktiken.

Punkt 5

Enligt 13 § lagen l996:95 om vissa internationella sanktioner får regeringen förordna att utlänning skäligen kan antas ha hemvist en som i eller tillhöra en blockerad stat under vissa förutsättningar kan avvisas enligt utlänningslagen.

Andra stycket

Även denna bestämmelse torde ha liten praktisk tillämpning. Den har sin grund i artikel 6 i den nordiska passkontrollöverenskommelsen.

SOU 1999: 16 F ärfattningskommentar 513

3 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

utlänningen söker asyl här,

utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket.

I andra fall får även polismyndigheten pröva frågan om avvisning.

Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas,

skall ärendet lämnas över till Invandrarverket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 4 § UtlL.

Första stycket Punkt 1

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. första stycket l UtlL. Enligt bestämmelsen skall Statens invandrarverk alltid pröva frågan om avvisning om utlänningen åberopar sådana skäl som anges i 5 kap. Polismyndigheten måste således lämna över ärendet till Invandrarverket även om det för polisen framstår som uppenbart att de åberopade skälen inte kan medföra rätt för utlänningen till uppehållstillstånd

som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka asyl. Frågan skall lämnas över till verket så

om snart polismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunna vara att hänföra till sådana skäl som avses i 5 kap. även om utlänningen själv inte uttryckligen åberopar att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Polisen måste vara lyhörd för sådana omständigheter som kan tyda att det är fråga om ett asylärende.

När ett avvisningsärende skall prövas av Invandrarverket skall polisen enligt 6 kap. 3 § UtlF genast underrätta verket om det. Det förutsätts att ett motsvarande stadgande tas i en ny utlänningsförordning.

Punkt 2

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. första stycket 2 UtlL. Det är viktigt med ett gemensamt ställningstagande rörande samtliga familjemedlemmars rätt att stanna i Sverige. Genom bestämmelsen om att polisen skall lämna över ärenden rörande också nära familjemedlem till

en asylsökande undviks beslut som skulle kunna medföra familjesplittring. Med nära familjemedlem avses här den släktkrets som anges i 3 kap. 5 § första stycket 1 och dvs. make/maka eller sambo samt ogifta barn under 18 år. Om en gemensam bedömning bör göras även när det är fråga om andra släktingar, kan ärendet lämnas över av polisen till Invandrarverket med stöd av tredje stycket.

514 F öifattningskommentar SOU 1999: l 6

Punkt 3

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Enligt 2 § andra stycket får en utlänning avvisas även i andra fall än som nämns i paragrafens första stycke när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig till det landet. Denna bestämmelse har sin grund i artikel 6 i den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Som anmärkts i kommentaren till 2 § andra stycket torde avvisning på denna grund vara mycket sällsynt. När ett sådant ärende förekommer kan det kräva kontakter mellan Statens invandrarverk och den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land. Invandrarverket bör då också pröva frågan om avvisning.

Punkten 4 i 4 kap. 4 § första stycket UtlL har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Genom bestämmelsen i 4§ om att avvisning alltid måste ske inom tre månader från den första ansökan

om uppehållstillstånd behövs inte någon bestämmelse om att polisen inte får besluta om avvisning om inte frågan väckts inom tre månader från den senaste inresan. Följden av att denna bestämmelse tas bort blir då också att polisen kommer att kunna avvisa den som vistats här än tre

mer månader och som under denna tid hållit sig undan. Om vistelsetiden i sig skulle leda till någon tveksamhet om avvisning bör ske eller inte, kan polismyndigheten lämna över ärendet till Invandrarverket enligt tredje stycket.

Andra stycket

Här har den ändringen gjorts i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 4 § andra stycket att polisen inte längre har uteslutande rätt att besluta om avvisning i de fall som inte anges i första stycket. Ändringen har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 26.1 och har gjorts för att göra det möjligt för Invandrarverket att besluta om avvisning även i andra fall än i första stycket.

som avses Den möjligheten torde framför allt få betydelse om frågan avvis-

om ning kommer upp i samband med att utlänningen ger en ansökan om uppehållstillstånd till Invandrarverket.

Tredje stycket

Detta stycke motsvarar helt 4 kap. 4 § tredje stycket UtlL. I kommentaren till första punkten ovan har angetts ett par fall där polisen bör kunna lämna över ett avvisningsärende till Invandrarverket med stöd

SOU l 999: 16 F örfattningskommentar 5 5l

bestämmelsen i tredje stycket. En rad andra situationer kan självfallet tänkas, exempelvis frågan avvisning av humanitära skäl fram-

om om står som tveksam.

4 § Beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den

första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

Utlänningar får inte avvisas, om de vid ankomsten till Sverige hade

eller under en tid därefter har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att

gälla.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. l § andra stycket och 4 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

Av första stycket framgår att beslut om avvisning inte får fattas

än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd senare efter ankomsten till landet. Den formuleringen används i dag i 8 kap. 8 § UtlL när det gäller möjligheten att förordna att ett beslut om avvisning skall verkställas omedelbart. I övriga fall, där i dag en tidsgräns

tre månader för avvisning förekommer, räknas den från utlänningom

ankomst till landet 4 kap. 2 § tredje stycket och 4 kap. 4 § första ens stycket 4 UtlL. Som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen bör tidsgränsen för avvisning räknas på sätt i samtliga fall.

samma

Till skillnad mot bestämmelserna i 1989 års utlänningslag kommer således tidsgränsen för avvisning enligt lagförslaget att gälla vid avvisning på såväl formella som materiella grunder. Om beslut om avvisning enligt l § inte kan fattas inom tre månader kan därefter utlänningen utvisas enligt 6 Lagförslaget innebär på denna punkt en återgång till den terminologi som gällde före 1989 års lag och som också är den internationellt förhärskande, dvs. att termen avvisning reserveras för beslut om avlägsnande som fattas i samband med försök till inresa eller inom viss kortare tid därefter.

Av andra stycket framgår att avvisning inte får ske av den som hade uppehållstillstånd vid inresan eller som under någon tid därefter haft ett uppehållstillstånd upphört att gälla. Motsvarande bestämmelse

som infördes i 4 kap. 2 § tredje stycket genom 1989 års lag. Som motiv för den då bestämmelsen anfördes i 1988/89:86 att det rörde sig

nya prop.

gång fått tillstånd att vistas i Sverige och som om personer som en därigenom fått en naturlig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelser eller liknande.

Av bestämmelsens ordalydelse framgår att avvisning inte kan ske även uppehållstillståndet upphört att gälla kort tid efter inresan,

om exempelvis det då skulle ha återkallats. Avvisning kan däremot ske

utlänningen haft ett uppehållstillstånd som återkallats före inresan. om

5 l 6 F Örfattningskommentar

5 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft avvisning med omedelbar verkställighet om utlänningen inte söker asyl här, eller det annars är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. I 9 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 8 § UtlL. 8 kap. UtlL behandlar verkställighet beslut avvisning och av om utvisning. Avvisning med omedelbar verkställighet bör emellertid ses som en särskild form av avvisning och bestämmelser det bör därför om finnas i det kapitel som behandlar avvisning och utvisning. Bestämmelsen i första stycket 1 En följd den ändring är ny. av som föreslås i 3 § blir att Statens invandrarverk kommer att få befosamma genhet som polisen att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas. Det torde i sådana fall i regel finnas skäl att förordna att beslutet om avvisning skall verkställas även om det inte vunnit laga kraft. Bestämmelsen i andra punkten i första stycket motsvarar den bestämmelse som nu finns i 8 kap. 8 § UtlL. Av 1988/89:86 kan prop. följande utläsas om när det är möjligt att besluta avvisning med om omedelbar verkställighet. Det måste uppenbart att det inte finns vara grund för asyl. Om utlänningen åberopar asylskäl måste det stå helt klart att utlänningen inte riskerar att bli utsatt för förföljelse eller trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas i tidigare praxis bedömning måste alltid göras samtmen en av liga omständigheter i det enskilda fallet. Det kan aldrig uppenbart anses att en asylansökan skall avslås enbart den grunden att utlänningen tillhör en nationalitet eller religion, medlemmar normalt inte bruvars kar beviljas asyl. Det måste alltid utredas det inte finns ytterligare om omständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörigheten kan medföra rätt till asyl eller uppehållstillstånd skyddssom behövande i övrigt. Beslut avvisning med omedelbar verkställighet om får således meddelas endast om det står helt klart att de åberopade skälen inte kan grunda rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 4§ och att uppehållstillstånd heller inte bör beviljas på någon grund, t.ex. annan anknytning eller humanitära skäl. Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är i alla osanna väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden måste göras om tilltron till sådana uppgifter är det emellertid uteslutet att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt det råder någon tvekan om om

3 SOU 1999: 16 Författningskommentar 517

utlänningens uppgifter kan medföra rätt till uppehållstillstånd eller om uppgifterna är trovärdiga.

Socialförsäkringsutskottet underströk i sitt betänkande l988/89:SfU 19 att det krävs extra stor varsamhet vid utredningen av barns asylskäl.

I andra stycket har tagits in en erinran om att om utlänningen åbero-

någon form politiska skäl och begär inhibition av verkställighepar av ten, får verkställighet enligt huvudregeln i 9 kap. 7§ inte ske innan utlänningsdomstolen prövat frågan om inhibition.

Utvisning när utlänning saknar eller tillstånd

en pass

6 § Utlänningar får utvisas ur Sverige om de uppehåller sig här men sak-

nar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet.

Paragrafen motsvarar delvis 4 kap. 3 § UtlL.

En följd förslaget i 4 § att avvisning aldrig skall få ske senare än

av tre månader efter utlänningens inresa blir att tillämpningsområdet för bestämmelsen utvisning i 6 § blir betydligt större än enligt motsva-

om rande bestämmelse i 4 kap. 3 § UtlL.

Bestämmelsen om utvisning av den som saknar erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig här är tillämplig såväl när utlänningen aldrig haft eller tillstånd som när giltighetstiden för pass eller till-

pass stånd löpt ut. Bestämmelsen är likaså tillämplig om utlänningen på annat sätt än genom att giltighetstiden löpt ut kommit att sakna pass, exempelvis passet förkommit och utlänningen inte kunnat skaffa

om något nytt pass. Av 1 kap. 1 § UtlF i dess nuvarande lydelse framgår att den har permanent uppehållstillstånd inte behöver något pass för

som vistelsen här. i

Utvisning på grund av brott

7 § Utlänningar får utvisas ur Sverige, om de döms för ett brott som kan

leda till fängelse. Utlänningar får också utvisas, om en domstol undanröjer en Villkorlig dom eller skyddstillsyn som de har dömts till och dömer till annan påföljd.

Utlänningar får dock utvisas endast om de döms till en svårare påföljd än böter och

det på grund av gärningens art och övriga omständigheter kan

- om

antas att de kommer att göra sig skyldiga till fortsatt brottslighet här i lan-

det, eller

om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det

har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att de inte

bör få stanna kvar.

518 Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 4 kap. 7 § UtlL. För flyktingar gäller vissa begränsningar i fråga möjligheterna om till utvisning. Det framgår 10 Av 11 § framgår att vissa begränsav ningar gäller i fråga om utvisning också av den som vistats i Sverige under lång tid. Att hänsyn skall tas till om utlänningen grund av bestämmelserna i 9 kap. om verkställighetshinder inte kan sändas till ett visst land framgår av 15

8 § Utvisning grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

Paragrafen motsvarar 4kap. 8§ UtlL. Domstolen beslutar i och en samma dom om påföljd för brottet och om utlänningen skall utvisas. Enligt 29 kap. 5 § första stycket 4 brottsbalken skall nämligen domstolen vid straffmätningen beakta det men den tilltalade lider genom att bli utvisad på grund av brottet. Om utlänningen utvisas får också domstolen, om det finns särskilda skäl, döma till lindrigare straff än vad som annars är stadgat för brottet.

9 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 9§ UtlL. 34 kap. brottsbalken behandlar Sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Om domstolen till följd dessa bestämmelser ändrar den tidigare påföljden, kan domav stolen således också samtidigt besluta om utvisning.

10 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Utlänningar som är flyktingar och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om de har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta dem stanna här. De får också utvisas om de i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de skulle fortsätta sådan verksamhet här. Utlänningar som har flyktingförklaring skall anses som flyktingar med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att de inte längre är flyktingar med ett sådant behov.

Paragrafen motsvarar 4kap. 10§ första och tredje styckena UtlL. Bestämmelsen i andra stycket om det särskilda skyddet för konventionsflyktingar mot utvisning bygger på Sveriges åtaganden enligt Genévekonventionen.

Förbudet i tredje stycket mot utvisning den har flyktingförav som klaring är inte absolut. Domstolen kan bortse från flyktingförklaringen

den finner det uppenbart att utlänningen inte längre kan anses som om flykting. Om domstolen sådan bedömning bör självfallet Statens gör en invandrarverk ompröva flyktingförklaringen så snart som möjligt.

11 § Utlänningar får utvisas endast om det finns synnerliga skäl, om de hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller de då varit bosatta i Sverige sedan minst fem år. om Detsamma gäller för medborgare i ett annat nordiskt land som hade varit bosatta här sedan minst två år när åtalet väcktes. Utlänningar får inte utvisas, de kom till Sverige innan de fyllt femom ton år och de vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes. om

Paragrafen motsvarar 4 kap. 10 § andra och fjärde styckena UtlL.

12 § En dom eller ett beslut utvisning på grund av brott skall innehålla om förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I dom eller ett beslut med tidsbegränsning skall utlänen ningen upplysas vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller om beslutet skall utlänningen också upplysas den påföljd som överträdelse om förbudet kan medföra enligt 17 kap. av

Paragrafen motsvarar 4 kap. 14 § andra stycket UtlL. Utvisning grund brott skall alltid innehålla ett förbud att återav vända till Sverige under viss tid eller för alltid. Statens invandrarverk

kan enligt 17 § utlänning med ett sådant förbud tillstånd för ett ge en kort besök i Sverige. Av 9 kap. 21 § framgår att endast regeringen i Justitiedepartementet kan pröva frågan upphävande ett beslut utvisning som om av om meddelats av domstol.

13 § Bestämmelser utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på om grund befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för poliav tiska syften finns i lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 11 § UtlL. Utvisning enligt lagen särskild utlänningskontroll får endast ske om det inte finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningsom lagen.

Bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning

14 § Om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller återkallas medan en utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 6 § UtlL.

520 Författningskommentar SOU 1999: l 6

Huvudprincipen enligt bestämmelsen är att beslut om avvisning eller utvisning skall meddelas om en ansökan uppehållstillstånd avslås om eller ett uppehållstillstånd återkallas, när utlänningen är i Sverige. Ett särskilt skäl att inte besluta om avvisning eller utvisning kan att vara det är ställt utom tvivel att utlänningen kommer att lämna landet.

15 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 9 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. I beslut om avvisning eller utvisning skall det ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som den prövningen kan leda till.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 12 § UtlL. Bestämmelsen i första stycket gäller såväl vid beslut avvisning om enligt 1-2 och 6 som vid utvisning på grund brott enligt 7 Det av kan givetvis vara svårt för en domstol dömer till utvisning på som grund av brott att beakta hinder mot verkställighet vid frigivning en som kan ligga långt fram i tiden när utlänningen döms till ett längre fängelsestraff. Om utlänningen vid domstillfället gör gällande hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § dödsstraff, tortyr etc. bör det dock ofta redan vid domstillfället kunna fastställas det finns ett sådan om verkställighetshinder och om det kan bedömas bli bestående. Detsamma torde många gånger gälla när sökanden har flyktingförklaen ring. För att få underlag för sin bedömning bör domstolen hämta yttrande från Statens invandrarverk. Bestämmelsen i andra stycket får ingen praktisk betydelse vid utvisning på grund av brott eftersom domstolen inte torde kunna ge några anvisningar i fråga om verkställigheten. Sådana anvisningar som avses i bestämmelsen kan exempelvis att verkställighet endast får vara ske till ett visst land eller att verkställighet inte får ske till ett visst land. Om hinder mot verkställighet kan bedömas övergående kan vara anstånd med verkställigheten beviljas under viss tid eller tills vidare. Alternativt kan i ett sådant läge tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 3 kap. 10, 12, 13 eller 14 §§.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 14 § första stycket UtlL. Beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Statens invandrarverk förenas i praxis i de flesta fall med återreseförbud under viss tid, oftast två år. Om utlänningen exempelvis har släktanknytning till någon i Sverige meddelas dock i allmänhet inte något återreseför-

SOU 1999: 16 Författningskommentar 521

bud det samtidigt kan antas att utlänningen inte kommer att försöka om in i Sverige igen utan tillstånd. resa Att Statens invandrarverk kan meddela särskilt tillstånd för besök här det gäller synnerligen viktiga angelägenheter framgår av 17 om Ett återreseförbud påverkar inte utlänningens möjligheter att få uppehållstillstånd före inresan, exempelvis grundat på anknytning. Om någon med gällande återreseförbud söker i landet utan resa tillstånd, kan avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställas på nytt enligt bestämmelserna i 9 kap. 24

17 § Utlänningar med stöd 12 eller 16 § eller 11 kap. 7 eller 16 § som av har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid får ges särskilt tillstånd Statens invandrarverk att göra ett kort besök här i lanav besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns det, om särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 15 § UtlL. Statens invandrarverk får enligt denna bestämmelse bevilja tillstånd för kort besök även för den utvisats av domstol på grund av brott. som Om någon beviljats tillstånd för kort besök stannar kvar efter som det att besökstiden löpt ut, kan beslutet verkställas på nytt enligt 9 kap. 24 Som påpekats i kommentaren till 1 § 2 bör möjligheten till avvisning enligt det lagrummet inte utnyttjas när någon stannar kvar här efter det att ett besökstillstånd gått ut, eftersom det skulle innebära ett mer tidsödande förfarande.

7 Kontroll- och tvångsåtgärder

kap.

Detta kapitel motsvarar i huvudsak 5 kap. UtlL.

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall utlänningar visa upp sitt pass för polismyndigheten, inte annat följer av föreskrifter som regeringen har medom delat. Utlänningama skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa de handlingar är betydelse för bedömningen av deras upp som av rätt att resa i och vistas i Sverige. Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polismyndigheten när den kontrollerar utlänningar som reser eller reser ut enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrañken.

Paragrafen motsvarar 5 kap. l § UtlL.

522 F örfattningskommentar

Enligt första stycket är huvudregeln att utlänningar skall visa upp sina pass vid inresa eller utresa. Regeringen har i utlänningsförordningen 5 kap. lämnat närmare föreskrifter inrese- och utresekonom trollen som innebär vittgående undantag från skyldigheten för utlänningar att visa pass vid utresa. I dag förekommer således utresekontroll endast när det finns någon särskild anledning till det 5 kap. 7 § UtlF. Schengenavtalet kommer emellertid när det träder i kraft att medföra krav på reguljär utresekontroll vid yttre gräns dvs. gräns mot land som inte omfattas av Schengenavtalet. Som framgår av andra stycket är tullen och Kustbevakningen skyldiga att hjälpa polisen med inrese- och utresekontroll.

2 § Polismän får i samband med inresekontroll kroppsvisitera utlänningar och undersöka deras bagage, handresgods, handväskor och liknande i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda utlänningamas identitet. Sådana undersökningar fär också göras för att ta reda på utlänningarnas resväg till Sverige, om den är av betydelse för rätten att i och resa vistas här i landet. Polismännen får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser i Sverige i strid med bestämmelserna i denna lag eller en författning har utfärdats med som stöd av denna lag. När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall och andra pass handlingar visas upp för dem. De har under sådana omständigheter samma befogenheter som polismän har enligt första stycket. Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall vad anges som har förekommit vid visitationen.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 2 § UtlL. Kroppsvisitation i första stycket innebär i första hand undersökning av en persons kläder och det i övrigt bär på sig. Även av personen undersökning av väskor brukar hänföras till kroppsvisitation. I likhet med den bestämmelse finns i 5 kap. 2 § UtlL har emellertid också i som lagförslaget förts en uttrycklig bestämmelse undersökning om av bagage m.m. Kroppsvisitation och undersökning handväskor av m.m. får enligt bestämmelsen endast ske det är nödvändigt för att ta reda om på utlänningamas identitet eller resväg. I likhet med motsvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § UtlL finns inte heller i lagförslaget några särskilda regler vilka hänsyn bör tas om som i samband med kroppsvisitation. Regler det finns i 2 b§ lagen om 1976:371 om behandling av häktade och anhållna m.fl., torde som kunna ge vägledning i tillämpliga delar. Där sägs bl.a. att kroppsvisitation inte får göras ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver mer och att all den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Åtgärder i fråga om kvinnor får inte verkställas andra än kvinnor, av läkare och legitimerade sjuksköterskor.

Författningskommentar 523

Rätten att ta hand om pass

3 § Om utlänningar ansöker uppehållstillstånd när de kommer till Sveom rige eller däreñer, får domstol, Statens invandrarverk eller polismynen digheten ta hand deras eller andra identitetshandlingar i väntan på om pass att de får tillstånd att stanna här i landet eller lämnar det.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § första stycket UtlL. Omhändertagande eller andra identitetshandlingar enligt av pass bestämmelsen i 3 § bör inte ske slentrianmässigt utan endast när det kan antas underlätta utredningen eller verkställigheten av ett eventuellt avlägsnandebeslut. Enligt 9§ kan Statens invandrarverk vid behov begära hjälp polismyndigheten för att genomföra ett beslut enligt av 3§.

beslut avvisning eller utvisning skall verkställas, får den 4 § När ett om verkställande myndigheten ta hand om den avvisades eller utvisades pass identitetshandling tills beslutet kan verkställas. eller annan

Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § andra stycket UtlL. Att Statens invandrarverk vid behov kan begära hjälp av polismyndighten för att genomföra ett beslut enligt 4 § följer av 9

Rätten att ta hand om biljetter

5 § Utlänningars biljetter för resan från Sverige får tas om hand av Statens invandrarverk eller polismyndigheten i väntan på att utlänningarna får tillstånd att vistas här eller att de lämnar landet. Detta gäller om de saknar visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när pass, detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller 2. de kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. En biljett får tas om hand endast om det framstår sannolikt att utlänningen inte kommer att få tillstånd - som att vistas här, och det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden for sin resa från Sverige.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § första stycket UtlL. Biljett i praktiken hand i samband med att utredning görs i tas om ärendet. Statens invandrarverk kan enligt 9 § vid behov begära hjälp av polismyndigheten för att ta hand om en biljett. Om biljetten inte behövs för verkställigheten skall den givetvis lämtillbaka till utlänningen. nas

6 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får lösa in en biljett, om skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i stället de den annars tas om hand som då betalas ut. pengar

524 Författningskommentar

Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § andra stycket UtlL.

Om de pengar som inlösen biljetten inte behövs, helt eller av ger delvis, för verkställigheten skall återstoden givetvis redovisas till utlän-

ningen.

Fotografi och fingeravtryck

7 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera utlänningar och, om de fyllt 14 år, ta deras fingeravtryck om de inte kan styrka sin identitet när de kommer till Sverige, 2. de ansöker om uppehållstillstånd flyktingar eller skyddsbehösom vande i övrigt och anger skäl som avses i 5 kap. 2 eller 3 eller det finns grund för att besluta förvar. om

Paragrafen motsvarar 5 kap. 5 § UtlL.

I prop. 1996/97:25 anförde regeringen beträffande åldersgränsen om 14 år att det avgörande för åldersgränsen borde sättas måste var vara när behov åtgärder uppstår för att klara handläggningen asylav av ansökan. Enligt propositionen borde lämplig åldersgräns 14 år. en vara

Kontroll under vistelsen i Sverige

8 § Utlänningar som vistas i Sverige är skyldiga att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar visar att de har som rätt att uppehålla sig i Sverige. De är också skyldiga att efter kallelse Statens av invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller någon anledning kan av annan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse. Kontroll enligt första stycket får vidtas endast det finns grundad om anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 6 § UtlL och behandlar den s.k. inre utlän-

ningskontrollen.

I andra stycket finns erinran att det måste finnas någon sären om skild anledning för att kontrollera viss utlänning enligt första en stycket, första meningen. JO har i ärenden utlänningskontroll år om 1980 och 1981 dnr 762-1980 och 1377-1981 framhållit att enbart det

förhållandet att har ett utseende uppfattas utländskt en person som som inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande gatan och

inleda utlänningskontroll.

9 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut Statens invandrarverk som har fattat med stöd av 5 eller 7 får verket begära hjälp polismynav digheten för att genomföra beslutet.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 525

Paragrafen motsvarar 5 kap. 7 § UtlL. Eftersom Statens invandrarverk inte har befogenhet att använda tvångsmedel, måste verket i vissa fall kunna begära hjälp av polismyndigheten för att genomföra åtgärder enligt 5 och 7 §§.

8 kap. Förvar och uppsikt

Detta kapitel motsvarar i huvudsak de första femton paragrafema i 6kap. UtlL. Återstoden 6kap., behandlar verkställighet av av som beslut förvar och behandlingen utlänningar som hålls i förvar, om av har förts till ett eget kapitel 10 kap..

Skyldighet att stanna kvar för utredning

1 § Utlänningar är skyldiga att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 7 kap. 8 dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex tim- Detta gäller inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 mar. om En utlänning vägrar att stanna kvar får hållas kvar. som

Paragrafen motsvarar 6 kap. 1 § UtlL. Utlänningars skyldighet enligt första stycket att stanna kvar för utredning kräver inte något beslut om förvar. Beslut förvar krävs heller inte för beslut enligt andra stycket om om att hålla kvar utlänning. en

Förvar

2 § Utlänningar har fyllt 18 år får tas i förvar om som deras identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när de däruppehållstillstånd, efter ansöker om de inte kan göra sannolikt att den identitet de uppger är riktig, och deras rätt att få i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå. resa Utlänningar som har fyllt 18 år får också tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om deras rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, 2. det är sannolikt att de kommer att avvisas eller utvisas enligt 6 kap. 2 eller 6 eller det är fråga att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. om Beslut förvar utlänning enligt andra stycket 2 och 3 får medom av en delas endast det på grund utlänningens personliga förhållanden eller om av övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 2 § UtlL.

526 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

Första stycket innebär inte att alla utlänningar saknar eller som pass andra identitetshandlingar f°ar tas i förvar. Av punkten 2 i första stycket framgår att identiteten kan göras sannolik även på andra sätt. Det kan t.ex. ske genom uppgifter från andra eller att utlänpersoner genom ningens egen berättelse och uppgifterna orsaken till att han eller om hon inte har några identitetshandlingar bedöms trovärdiga. Någon vara fullständig bevisning om identiteten krävs inte. Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter är sannolikt att utlänningens uppgivna identitet är den rätta. Om en utlännings rätt att resa i eller vistas i Sverige kan bedömas utan att identiteten är fullständigt känd, får förvarstagande på denna grund heller inte ske. Det framgår punkten av Bestämmelsen i första punkten är tillämplig endast utlänningar som påträffas i samband med försök till inresa eller när de därefter ansöker om uppehållstillstånd. Den gäller inte utlänningar påträfsom fas inne i landet och inte söker uppehållstillstånd. Om sådan som en utlänning exempelvis anträffas i samband med inre utlänningskontroll jfr 7 kap. 8 § och inte kan styrka sin identitet, kan beslut förvar om inte fattas med stöd av denna punkt. Däremot kan grund för förvar

föreligga enligt andra stycket

Skäl för förvarstagande enligt andra stycket l kan föreligga exempelvis om utredningsförhör inte har kunna hållas eller slutföras inom de sex timmar en utlänning enligt 1 § är skyldig att stanna kvar för utredning. Det bör dock behöva inträffa bara undantagsvis, t.ex. ett stort om antal utlänningar anländer samtidigt. Ett annat skäl för förvar enligt denna punkt kan att utlänning redan finns i landet inte vill vara en som medverka till en utredning om sin rätt att stanna kvar. Däremot kan det aldrig vara ett skäl för förvarstagande att det skulle underlätta arbetet för den utredande myndigheten. Av 5 § framgår att tiden för förvarstagande enligt denna punkt är mer begränsad 48 timmar än i övriga fall. För förvar enligt andra stycket 2 och 3 krävs att det finns anledning att anta att utlänningen annars håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet i Sverige. Det framgår tredje stycket. av

3 § Barn får tas i förvar endast om det är sannolikt att de kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, risken är uppenbar att de annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och det inte är tillräckligt att de ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 Barn får också tas i förvar om

F örfattningskommentar 527

ett beslut skall verkställas om avvisning i andra fall än enligt första

stycket eller utvisning enligt 6 kap. 6 eller 7 och

det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräck-

ligt att de ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § första och andra styckena UtlL.

De nuvarande bestämmelserna om förvar av barn infördes i sina huvuddrag i 1989 års utlänningslag den 1januari 1993 1992:1318. Åldersgränsen för skall som barn höjdes därefter från

vem som anses 16 år till 18 år från den l januari 1997 1996:1379.

Enligt förslag i 1991/92:138 skulle barn få tas i förvar endast

prop

det sannolikt att barnet skulle komma att avvisas med förordom var nande omedelbar verkställighet och det fanns en uppenbar risk för

barnet skulle komma att hålla sig undan och därmed fördröja att annars

verkställighet inte borde fördröjas. Socialförsäkringsutskottet en som framhöll i bet. 1992/93:SfU3 att det inte rimligt att utlänning

vore en

sökt uppehållstillstånd nekats detta själv i sista hand skulle som men kunna avgöra han eller hon ändå skulle stanna kvar. Utskottet sade

om sig inte kunna finna annat än att propositionens förslag skulle få den effekten för barnfamilj nekats uppehållstillstånd men ändå väg-

en som rade att lämna landet. Därför borde sista utväg möjlighet finnas

som en

barn i förvar även vid verkställigheter inte avsåg avvisning att ta som med omedelbar verkställighet.

Utskottets förslag blev också riksdagens beslut rskr.1992/93:68.

En förutsättning för att ett barn skall tas i förvar enligt första stycket är att det inte är tillräckligt att i stället ställa barnet under uppsikt.

Enligt andra stycket får barn tas i förvar inför en verkställighet endast det vid tidigare försök att verkställa beslutet visat sig inte

tillräckligt att ställa barnet under uppsikt. vara

4 § Barn får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller en av dem om vård-

nadshavama är flera, att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar.

genom

Ett barn inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast

som

det finns synnerliga skäl.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § tredje stycket UtlL.

För att ett barn skall tas i förvar tillsammans med en vårdnadshavare måste det självfallet finnas grund för förvar när det gäller såväl barnet

som vårdnadshavaren.

5 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 2§

andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än två

veckor, det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut

avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen hållas i förvar

högst två månader, det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

528 F mfattningskommentar SOU 1999: 16

Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § första och andra stycket UtlL. En utlänning bör inte få hållas i förvar utredningsskäl annat än av en mycket kort tid. Därför föreskrivs i första stycket särskilt kort tidsen frist, 48 timmar, för förvar har beslutats utredningsskäl. som av Den angivna tiden är den maximalt tillåtna och får inte överskridas. Självfallet måste den myndighet har beslutat förvaret sträva som om efter att genomföra utredningen på så kort tid möjligt. I flertalet som fall bör det vara möjligt att genomföra utredningen väsentligt kortare tid än 48 timmar. Strävan bör självfallet vara att hålla förvarstidema så korta som möjligt även när det gäller förvar med de tidsfrister iandra som anges stycket. Till skillnad mot vad gäller den tidsfrist i första som som anges stycket, kan tidsfristema enligt andra stycket förlängas. Av 10 och 12 framgår att förlängning dessa tidsfrister kräver prövning en av ny och att en sådan prövning skall föregås förhandling. av

6 § Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § tredje stycket UtlL. Enligt förslag i 1991/92:138 skulle barn aldrig kunna hållas i prop. förvar under längre tid än 72 timmar. Socialförsäkringsutskottet ansåg emellertid i bet. l992/93zSflJ3 att det måste finnas möjlighet en att utsträcka denna tid om barnet påträffades efter att ha hållit sig undan eller gömts undan eller fördröjts någon anledning avresan av annan som den verkställande myndigheten inte kunnat förutse eller avhjälpa. Alternativet skulle enligt utskottet bli att barnet måste släppas annars för att sedan tas i förvar på nytt. Utskottet föreslog därför att förvarstiden skulle kunna utsträckas med ytterligare 72 timmar det fanns om synnerliga skäl för det. Det blev också riksdagens beslut rskr. 1992/93:68. Bestämmelsen i 12 § om att förlängning förvarstiden skall föreav gås av förhandling gäller inte vid förlängning tidsfristen vid förvar av av barn. Det framgår av att enligt 10 § kravet på prövning innan ny förlängning sker av tiden för förvar endast gäller förvarsbeslut enligt 5 § andra stycket, dvs. vid förvar utlänningar fyllt 18 år. Bakav som grunden till det är de korta tidsfrister det är fråga vid förvar barn. om av

Uppsikt

7 § Utlänningar som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, detta är tillom räckligt.

SOU 1999: l 6 F örfattningskommentar 529

Paragrafen motsvarar 6 kap. 5 § första stycket UtlL och behandlar uppsikt av vuxna.

Förutsättningarna för uppsikt av vuxna är således desamma som för förvar. Av bestämmelsen i l kap. 2§ att utlänningars frihet inte

om skall begränsas än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall följer,

mer att uppsikt alltid skall väljas före förvar, om det är tillräckligt.

Den närmare innebörden av uppsikt behandlas i 9

8 § Barn kan, under de förutsättningar som anges i 3 § forsta stycket, stäl-

las under uppsikt.

Barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om

avvisning i andra fall än som avses i 3 § första stycket eller när beslut har

meddelats om utvisning enligt 6 kap. 6

Paragrafen motsvarar 6 kap. 5 § andra och tredje stycket UtlL.

Enligt första stycket kan barn ställas under uppsikt under samma förutsättningar gäller vid förvar enligt 3 § första stycket, dvs. de

som förvarsgrunder gäller i samband med avvisning med förordnande

som

omedelbar verkställighet. om

Bestämmelsen i andra stycket lades till i 6 kap. 5 § UtlL efter förslag socialförsäkringsutskottet i bet. l991/93:SfJ3. Enligt andra

av stycket kan således barn ställas under uppsikt redan då det finns ett lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning, som inte är förenat

om med omedelbar verkställighet. Tillägget har gjorts för att begränsa möjligheterna att i det längsta utnyttja den tidsfrist för förvar som gäller enligt 6 § och för att undvika förlängning av denna tidsfrist.

9 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig

hos polismyndigheten i orten eller hos Statens invandrarverk eller lämna

ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 5 § fjärde stycket UtlL.

Ett tillägg har gjorts innebär att en anmälningsskyldighet kan

som

också att anmälan skall ske hos Statens invandrarverk och inte avse

i dag enbart hos polisen. Att Invandrarverket numera har huvudsom ansvaret för verkställighet beslut avvisning och utvisning inne-

av om bär att verket i många ärenden har ansvaret från det att ansökan om uppehållstillstånd till dess ansökan beviljats eller verkställighet

ges skett. Sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket vidare ansvar för utlänningar tas i förvar. Det förefaller då inkonsekvent att anmäl-

som ningsskyldighet efter ett beslut uppsikt alltid skulle fullgöras hos

om polisen. Särskilt i fråga utlänning som vistas på en förläggning

om en för asylsökande är det i regel också mest praktiskt att anmälningsskyldigheten fullgörs hos Invandrarverket. Den myndighet som beslutar om

530 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

uppsikt med anmälningsskyldighet måste också besluta anmälom var

ningsskyldigheten skall fullgöras.

Det sista ledet i den nuvarande lagbestämmelsen, nämligen att uppsikt också kan innebära att utlänningen skall skyldig att "uppfylla vara andra särskilda villkor", har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Det har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 26.3.

Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt

10 § Beslut enligt 5 § andra stycket om förvar skall prövas på nytt inom två veckor från den dag då det verkställdes. I de fall det finns beslut om avvisning eller utvisning skall beslutet om förvar prövas nytt inom två månader från den dag då det verkställdes. Beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet. Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall beslutet prövas fortlöpande inom samma tider.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 6 § första, andra och tredje stycket UtlL. Den tid inom vilken enligt första stycket ett beslut förvar skall om prövas på nytt skall som framgår räknas från den dag beslutet förom var verkställdes. Vid uppsikt räknas tiden enligt andra stycket från beslutsdagen för uppsikten. Den skilda beräkningen jämfört med första stycket är naturlig. Det kan inte finnas några starka skäl för att ompröva ett beslut om förvar som inte verkställts. Vid uppsikt bör tiden däremot räknas från dagen för beslutet eftersom det skulle svårt att med säkerhet peka ut var vilken dag beslutet uppsikt kan verkställt. som om anses vara Av tredje stycket framgår att det fortlöpande måste prövas ett om beslut om förvar eller uppsikt skall bestå. Det räcker således inte med att ompröva beslut om sådana tvångsåtgärder endast i samband med att tidsfristema i första och andra styckena håller på att löpa ut. Det är särskilt angeläget att en reell ny prövning sker när det handlar den om mer ingripande tvångsåtgärden förvar. En kontinuerlig prövning kräver att den myndighet som har ansvar för tvångsåtgärden har särskild bevakning av tidsfristen för beslutet för att säkra att prövning verkligen ny sker.

11 § Beslut om förvar eller uppsikt som inte prövas inom föreskriven tid upphör att gälla.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 6 § fjärde stycket. Av bestämmelsen framgår att ett beslut förvar eller uppsikt forom faller om ny prövning av beslutet inte sker inom de tidsfrister som anges i 10

12 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en för-

handling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det

inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en förhandling saknar betydelse.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 7 § UtlL.

Vid prövning av beslut om uppsikt behöver enligt paragrafen

ny förhandling inte hållas om det framstår som uppenbart att en förhandling skulle sakna betydelse. Förhandling torde således inte behöva hållas om beslutet om uppsikt inte kan anses medföra några allvarligare restriktioner, om uppsikten består i att utlänningen fått lämna ifrån

ex. sig sitt och utlänningen inte har krävt att få tillbaka det eller i

pass övrigt anfört att omhändertagandet av passet skulle medföra några egentliga problem.

Närmare bestämmelser om förhandling finns i 18-21 §§.

13 § Om det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller

under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 § UtlL.

Redan av bestämmelsen i 1 kap. 2 § om att utlänningars frihet inte får begränsas än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall får anses

mer följa, att ett beslut om förvar eller uppsikt skall upphävas så snart det är möjligt. Det kan finnas många olika skäl till att det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt. Exempelvis kan

utredning ha genomförts eller utlänningens identitet kunnat klarlägen gas eller nya omständigheter kommit fram som inte längre gör det sannolikt att något beslut om avvisning eller utvisning kommer att meddelas. Det kan också tänkas att ett tidigare beslut om förvar kan upphävas därför att det får tillräckligt att i stället hålla utlänningen under

anses uppsikt.

Om det visar sig sannolikt tidsödande utredning måste företas

att en i ett ärende, kan det framstå som inte rimligt att hålla utlänningen i för-

under lång tid. I en sådan situation kan det finnas skäl att ersätta ett var beslut om förvar med ett beslut om uppsikt.

Beslutande myndigheter

14 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handläg-

ger ärendet.

Handläggande myndigheter är enligt 15 § polismyndigheten, Statens

invandrarverk, utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen. Att

regeringen i vissa fall skall anses som handläggande myndighet framgår av

532 F örfattningskommentar SOU l 999: 16

Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol fattar beslutet pröva som om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 9 § första stycket samt 6 kap. 10 § första stycket UtlL.

15 § Polismyndigheten är handläggande myndighet a från det att en utlänning begär att få i landet och till dess att resa ett ärende som skall prövas av Statens invandrarverk tas emot verket av eller utlänningen har lämnat landet, b från det att myndigheten tar emot ett beslut avvisning eller utvisom ning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, eller ärendet lämnas över till Invandrarverket enligt 9 kap. 17 Statens invandrarverk är handläggande myndighet a från det att verket tar emot ett ärende som verket skall pröva och till dess att verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller, om beslutet överklagas eller får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, till dess att ärendet tas emot av utlänningsdomstolen eller polismyndigav heten, om ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 b från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 Utlänningsdomstolen eller Utlänningsöverdomstolen är handläggande myndighet från det att domstolen tar emot ärendet och till dess att den fattar beslut och, om beslutet innebär avvisning eller utvisning, till dess att Statens invandrarverk eller polismyndigheten tar emot beslutet for att verkställa det.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 9 § andra stycket UtlL. I paragrafen finns bestämmelser om vilken myndighet i olika som situationer skall handläggande myndighet i ett utlänningsanses vara ärende och därmed behörig att fatta beslut förvar eller uppsikt. Den om grundprincip paragrafen uttryck för är att den myndighet som ger som rent faktiskt har handlingarna i ett ärende också skall handanses vara läggande myndighet. Bestämmelserna i paragrafen får betydelse främst när det gäller att avgöra vilken myndighet har ansvaret när ett som ärende befinner sig väg från en myndighet till en annan.

16 § Regeringen skall anses som handläggande myndighet när det departement som har till uppgift att bereda ärendet har tagit emot det. Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd skall föredra ärensom det. Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller om att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt. I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd 9 kap. av 12 § första stycket skall regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition har meddelats.

F Ötfattningskommentar 533

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 9§ andra och tredje stycket samt 10 § andra stycket UtlL. I paragrafen har samlats de bestämmelser

rör regeringens befattning med frågor om förvar och uppsikt. som

När regeringen skall anses som handläggande myndighet skall enligt första stycket beslut förvar och uppsikt fattas av det statsråd som

om skall föredra ärendet.

Enligt andra stycket får regeringen inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar. Detsamma gäller i fråga om uppsikt. Bakgrunden till det är att ett beslut regeringen i ett sådant fall inte skulle

av kunna överklagas. Regeringen får däremot upphäva ett tidigare beslut

förvar eller uppsikt. Om regeringen t.ex. upphäver en domstols dom om eller beslut utvisning grund av brott och utlänningen sedan tidi-

hålls i förvar, bör regeringen i ett och samma beslut kunna förordgare

såväl upphävande domen eller beslutet som att utlänningen na om av inte längre skall hållas i förvar.

Tredje stycket innehåller ett avsteg från grundprincipen. Om regeringen tar emot ett ärende rörande upphävande av domstols dom eller beslut utvisning på grund av brott, skall regeringen inte anses som

om handläggande myndighet inte beslut inhibition meddelas. Om

om om inhibition inte meddelas finns det heller inget skäl att regeringen skall pröva frågan om förvar.

17 § Polismyndigheten får fatta beslut om att tillfälligt ta utlänningar i för-

eller ställa dem under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den

var handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet

skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall

fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får ta hand om en utlänning i avvaktan på

polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen 1984:387.

Samma rätt att ta hand om en utlänning har också en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen som har medverkat vid kontrollen

utlänningar eller en särskilt förordnad passkontrollant som kontrollerar av

utlänningar. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas

till polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 9 § fjärde stycket samt 6 kap. 11 § UtlL.

Enligt första stycket får polismyndigheten tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt när det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det kan bli aktuellt t.ex. när en utlänning anträffas i samband med inre utlänningskontroll.

I andra stycket erinras att en enskild polisman får ingripa mot en

om utlänning i de fall en polismyndighet kan besluta om förvar. Det framgår 11 § polislagen 1984:387 och gäller i avvaktan på polismyn-

av dighetens beslut polismannen finner att de föreskrivna förutsätt-

534 Författningskommentar

ningarna för omhändertagande föreligger och om dröjsmål med omhändertagandet skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon annan fara.

Enligt tredje stycket har tulltjänsteman, tjänsteman vid Kustbevakningen och särskilt förordnad passkontrollant i vissa fall samma befogenhet som polismannen. Om de ingriper mot utlänning, skall

en omhändertagandet så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman.

Förhandling om förvar eller uppsikt

18 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall

höras vid förhandlingen.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som hand-

läggs av regeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden

enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om

förhandlingen och utse en förvaltningsmyndighet att hålla den. Vid sådana

förhandlingar skall andra stycket tillämpas på motsvarande sätt.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 12 § UtlL. Den tidigare möjligheten att uppdra åt en tingsrätt att hålla förhandling har dock utgått.

Förslaget om att överklaganden i utlänningsärenden regelmässigt skall prövas av särskilda utlänningsdomstolar knutna till några länsrätter medför att det framstår som omotiverat att även tingsrätter i vissa fall skall ha befattning med denna typ av ärenden. De flesta fall där förhandling i dag blir aktuell beslut fattats Invandrarver-

avser som av ket. Genom att Statens invandrarverk numera har en regional organisation finns heller inte samma motiv som tidigare att kunna uppdra

en tingsrätt med den organisationens större geografiska spridning att hålla förhandlingen. Med hänsyn till att det är inom länsrättsorganisationen som överklagande av Invandrarverkets beslut skall prövas, är det heller inte lämpligt att uppdra länsrätt att hålla förhandlingen.

Om Utlänningsöverdomstolen eller en utlänningsdomstol beslutar om förhandling gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen.

När regeringen uppdrar åt en förvaltningsmyndighet att hålla förhandling, torde det vanligen vara Invandrarverket som kommer i fråga.

19 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till för-

handlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet eller dom-

stol som håller förhandlingen besluta om att utlänningen skall inställa sig.

Om den som skall höras har delgetts kallelsen minst fyra dagar före

förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han

eller hon skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Andra personer

än utlänningen får dock hämtas endast om det finns synnerliga skäl.

F Örfattningskommentar 535

Paragrafen motsvarar 6 kap. 13 § UtlL.

Förutom utlänningen och andra personer som skall höras bör självfallet även utlänningens biträde eller ombud kallas till förhandlingen.

20 § Vid förhandlingen skall de omständigheter noga utredas som kan

inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra

för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i

ärendet.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall hållas enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen 1971:291.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 14 § UtlL. Till följd av förslaget i l8§ innebär att förhandling inte längre skall kunna hållas

som inför en tingsrätt, utgår dock andra stycket i 6kap. 14§ UtlL som behandlar förhandling i tingsrätt.

Av bestämmelsen i andra stycket om att bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen skall tillämpas vid förhandling vid en förvaltningsmyndighet följer bl.a. att förhandlingen skall

offentlig om inte myndigheten bestämmer annat. Ofta torde dock vara de uppgifter som kan komma fram vid förhandlingen vara sådana att myndigheten beslutar att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar.

21 § När utlänningar inställer sig vid en förhandling skall de få ersättning

av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med

hänsyn till deras ekonomiska förhållanden, den tid de har vistats i Sverige

samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som har kallats till och inställt sig vid en förhandling

för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader

och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på

ersättning för resa och uppehälle.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 15 § första och andra stycket UtlL.

Av första stycket följer att utlänningen kan få ersättning för resa och uppehälle skälighetsprövning. Bestämmelsen torde bli tillämp-

efter en lig främst om förhandling i undantagsfall hålls vid förlängning av beslut uppsikt. Vid förhandling i samband med förlängning av

om beslut förvar hålls utlänningen regelmässigt redan i förvar och

om har då inga kostnader för inställelse till förhandling.

Av andra stycket framgår att andra personer än utlänningen själv

skall höras kan få ersättning även för förlorad arbetsinkomst och som för tidsspillan efter en skälighetsprövning.

22 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som håller för-

handlingen.

536 Författningskommentar

Regeringen meddelar närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 15 § andra och tredje stycket UtlL. Regeringen har meddelat närmare bestämmelser ersättning och om förskott i förordningen 1982:805 om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m.

9 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och

utvisning

Detta kapitel motsvarar i huvudsak 8 kap. UtlL.

Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning

1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara. Ett beslut om avvisning eller utvisning får heller inte verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav.

Paragrafens första stycke motsvarar 8 kap. 1 § UtlL. Skydd mot verkställighet för en utlänning som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr fördes i utlänningslagstiftningen genom 1989 års utlänningslag. Det angavs då att bestämmelsen var ny men att den gav uttryck för principer som tilllämpats i praxis. Genom lagändring den 1 januari 1997 utvidgades skyddet till att gälla också den som riskerar "annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning". Det tillägget gjordes för att få överensstämmelse till ordalydelsen i de delarna med artikel 3 i Europakonventionen. Verkställighet får således inte ske om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid en verkställighet skulle vara i sådan fara som anges i paragrafen. I prop. 1996/97:25 betonas att uttrycket skälig anledning innebär en markering att beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas

SOU 1999: l 6 Författningskommentar 537

fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.

Andra stycket är nytt. Det har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 22.3. Här anges att verkställighet heller inte får ske om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Det är samma uttryckssätt som tidigare fanns i 2 kap. 5 b§ UtlL som ett skäl för att bifalla en ansökan

om uppehållstillstånd som gjordes efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Det är här i princip fråga om skäl av samma art som kan utgöra grund för att pröva en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan enligt 3 kap. 16 § tredje stycket. När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. När det gäller humanitära skäl i övrigt måste däremot för att hinder mot verkställighet skall anses föreligga och därmed förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd krävas att de åberopade skälen har större tyngd än vad som krävs för bifall till en ansökan som görs före lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Enligt tidigare praxis har humanitära skäl för bifall till en ansökan efter lagakraftvunnet beslut ansetts föreligga också verkställighet

om av praktiska skäl inte varit möjlig under lång tid och verkställighetssvårigheterna inte berott på den enskildes vägran att medverka.

Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf får främst betydelse när verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.

Att eventuella verkställighetshinder skall beaktas vid prövning av en fråga om avvisning eller utvisning framgår av 6 kap. 15

2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

om utlänningen i det landet riskerar att utsättas för förföljelse, eller

om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till

ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt

att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlän-

ningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara för-

enat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen

stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det

andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår

art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har

bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns

anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet

och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 § UtlL.

53 8 F örfattnin gskommentar

Begreppet förföljelse i första stycket har samma innebörd som i 5 kap. 2

Till skillnad mot de verkställighetshinder som beskrivs i 1 § är verkställighetshindren i 2 § inte undantagslösa. Det framgår av andra stycket. Verkställighet får således ske till ett land som avses i första stycket om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna här. Inte ens då får dock enligt bestämmelsen verkställighet ske om den förföljelse som hotar innebär fara för utlänningens liv eller frihet eller annars är av särskilt svår art.

Enligt tredje stycket gäller inte inskränkningen enligt andra stycket i möjligheterna till verkställighet, om utlänningen bedrivit verksamhet

inneburit fara för Sveriges säkerhet. Däremot gäller de absoluta som verkställighetshindren enligt 1

Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 § UtlL.

Det verkställighetshinder som beskrivs i 8 kap. 4 § UtlL avsåg ursprungligen s.k. de factoflyktingar. Genom de lagändringar som genomfördes den 1 januari 1997 avskaffades begreppet de factoflyktingar och ett särskilt skydd infördes för vissa andra skyddsbehövande. Själva verkställighetshindret i 8 kap. 4 § UtlL kvarstod oförändrat men ändrades till att avse den nya kategori skyddsbehövande som beskrivs i 5 kap. 3 § första stycket dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastrof.

Med uttrycket synnerliga skäl mot verkställighet har avsetts att uttrycka att det skulle vara stötande för rättskänslan att genomföra en verkställighet till hemlandet prop. 1975/76: 18.

Vart avvisning eller utvisning får verkställas

4 § Om det inte finns något hinder enligt l-3 mot verkställigheten, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om det är möjligt, till det land från vilket utlänningen korn till Sverige.

Om det inte är möjligt att verkställa beslutet om avvisning eller utvis-

ning på detta sätt eller om det finns andra särskilda skäl, får utlänningen i

stället sändas till något annat land dit utlänningen kan avvisas eller utvisas.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 5 § UtlL.

Bestämmelserna vart verkställighet skall ske hindrar inte att

om en utlänning som själv vill resa till något annat land får göra det. Det förutsätter dock att utlänningen själv betalar resan om den skulle bli dyrare

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 539

än om verkställighet skedde enligt bestämmelserna i 4 § och också att det inte medför andra olägenheter som att verkställigheten skulle fördröjas.

5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luft-

fartyg och som avvisas enligt 6 kap. 1 § l eller 2 eller 2 § första stycket l

får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får också sättas

ombord ett annat fartyg eller luñfartyg med samma ägare eller brukare transportören. Transportören är skyldig att ge plats på fartyget eller luft-

fartyget också bevakningspersonal, om det är nödvändigt att sådan per-

sonal följer med.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luñfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhavaren vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller lufcfartyget skall avgå till ett

land dit utlänningen inte får sändas enligt 1-3 §§.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 6 § UtlL.

Skyldigheten att ta med en utlänning tillbaka enligt första stycket är begränsad till fall där det funnits en verklig möjlighet för befälhavaren att kontrollera att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. En sådan möjlighet måste finnas beträffande skyldigheten att ha pass, till-

anses stånd för inresa eller vistelse samt medel för hemresan. Skyldigheten att ta ombord utlänningen igen har därför begränsats till de fall där en utlänning avvisas på grund av de angivna bristerna.

Enligt andra stycket är det polismyndigheten som får förelägga befälhavaren vite om denne vägrar att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen. Det torde i regel vara polismyndigheten som enligt 14 § i sådana fall skall verkställa beslutet. Om det blir aktuellt att förelägga vite i ett fall där Statens invandrarverk skall verkställa beslutet, får verket påkalla hjälp polismyndigheten för att förelägga vite eller

enligt 14 § tredje stycket lämna över verkställigheten till polisen.

Att transportören i dessa och vissa andra fall kan vara skyldig att betala kostnaderna för utlänningens återresa samt för eventuell bevakningspersonal framgår av 15 kap. 2

Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft

6 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det

har överklagats. Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § första stycket UtlL.

Att polismyndighet i vissa fall kan besluta om avvisning framgår av 6 kap. 3 Av 14 § andra stycket följer att polismyndigheten skall verkställa beslut den själv fattat.

som

1a 19-0303Ökadrättssäkerhet

540 Föifattningskommentar i

7 § Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft om utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet nöjdförklaring, eller Invandrarverket enligt 6 kap. 5 § har förordnat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Om Invandrarverket har meddelat beslut om avvisning enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 och utlänningen ansöker hos utlänningsdomstolen om inhibition av verkställigheten, får beslutet dock inte verkställas förrän domstolen har prövat frågan om inhibition. Trots vad som sägs i andra stycket får beslutet verkställas även innan en ansökan om inhibition har prövats, om beslutet skall verkställas till ett land som regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 § fört upp en särskild förteckning, eller domstolen redan har prövat en ansökan om inhibition i ärendet.

Paragrafen är i huvudsak ny. I första stycket anges de fall där beslut av Invandrarverket om avvisning eller utvisning får verkställas utan att beslutet vunnit laga kraft. Första stycket 1 motsvarar bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket UtlL. I första stycket 2 finns en hänvisning till att verkställighet får ske om Invandrarverket förordnat att ett beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Eftersom bestämmelserna om Statens invandrarverks möjligheter att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet flyttats från avsnittet verkställighet till om avsnittet om avvisning och utvisning måste sådan hänvisning göras. en Enligt andra stycket får ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet som Invandrarverket fattat enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 inte verkställas förrän utlänningsdomstolen prövat ansökan en om inhibition. En prövning kräver dock att utlänningen själv överklagar Invandrarverkets beslut. Innan utlänningen överklagat finns ingen ansökan om inhibition som skall prövas och verkställighet kan då ske. Har Invandrarverkets beslut överklagats har dock domstolen enligt 29 § förvaltningslagen 1986:223 möjlighet att besluta inhibition utan om att något särskilt yrkande om det förts fram. Tredje stycket innehåller undantagen från huvudregeln i andra stycket. Enligt 8 § får regeringen förordna att verkställighet av beslut om avvisning till vissa länder får ske utan att en ansökan om inhibition prövats. Sådana länder skall tas upp i en särskild förteckning. Om det är fråga om verkställighet till ett land som regeringen tagit upp i sären skild förteckning, får verkställighet således ske utan att den verkställande myndigheten behöver avvakta utlänningsdomstolens ställningstagande till frågan inhibition. om Det andra undantaget från huvudregeln i andra stycket är om en ansökan om inhibition redan prövats i ärendet. Utan ett sådant undantag skulle annars sökanden kunna skjuta upp verkställigheten på obestämd tid genom att ständigt ge nya ansökningar inhibition. om

i SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 541

8 § Regeringen får föreskriva att ett beslut enligt 6 kap. 5 § första stycket

2 avvisning med omedelbar verkställighet får verkställas utan att en

ansökan inhibition har prövats, om beslutet skall verkställas till ett land

som avses i 5 kap. 4 § andra stycket 4 eller

Regeringen skall på en särskild förteckning föra upp länder dit beslut

avvisning eller utvisning kan verkställas enligt första stycket.

Paragrafen är ny.

Regeringen här bemyndigande att förordna att verkställighet av

ges beslut avvisning med omedelbar verkställighet enligt 6kap. 5§

om första stycket 2 får ske utan att prövningen av en eventuell fråga om inhibition behöver avvaktas. Som framgått av den allmänna motiveringen avsnitt 11.2 bör även i ett särskilt snabbt förfarande den som åberopar asylskäl ha rätt att stanna här i landet i vart fall tills en högre instans haft möjlighet att pröva en ansökan om inhibition. Någon rätt att stanna kvar i avvaktan på prövning i högre instans av frågan om inhibition behöver dock inte finnas det land dit verkställighet skall ske

om tagits i särskild lista över säkra länder. En sådan lista måste vara

upp en fastställd regeringen. Regeringen ges nu befogenhet att meddela

av föreskrifter sådana säkra länder.

9 § En domstols dom eller beslut om utvisning grund av brott får verk-

ställas, utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger

det.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § tredje stycket UtlL.

Att verkställighet inte får ske innan ådömd fängelsepåföljd avtjä-

en nats eller verkställigheten flyttats över till ett annat land framgår av 10

10 § Ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas

förrän utlänningen har avtjänat ett ådömt fängelsestraff eller verkställighe-

fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.

ten av

Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning

eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet

har lagts ned.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § fjärde stycket UtlL.

Motsvarande bestämmelse fördes in i 1989 års utlänningslag den 1 juli 1995 prop. 1994/95:l79, bet. l994/95:SflJl6. Det var inte tidigare reglerat hur skulle förfara utlänning dömts till fängelse och

man när en det antingen samtidigt fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning eller allmänt åtal väckts men ännu inte prövats.

Den reglering infördes kan i och för sig medföra att verkstäl-

som ligheten fördröjs prövningen ett väckt åtal drar ut på tiden. Om

om av det rör sig ett mindre allvarligt brott, torde dock åklagaren i ett

om sådant fall lägga ned åtalet.

542 Författningskommentar

Att avbryta verkställighet inhibition

ll § Har en utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § skall Statens invandrarverk verkpröva, om ställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas inhibition. Samtidigt som Invandrarverket omprövar avvisningsbeslutet, skall verket pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 9 § UtlL. Enligt första meningen är Statens invandrarverk skyldigt att pröva frågan om inhibition när ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet överklagas, även om det inte finns något yrkande det. om Enligt andra meningen skall Invandrarverket alltid i samband med omprövning av ett sådant avvisningsbeslut pröva frågan inhibition. om Bestämmelsen i 11 § får betydelse främst i de fall när verkställighet enligt 7 § tredje stycket får ske trots att utlänningsdomstolen inte prövat frågan om inhibition.

12 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, får den besluta inhibition det om av tidigare meddelade beslutet. Det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden får besluta om inhibition av verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för tiden till dess regeringen avgör ärendet. Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Statens invandrarverk besluta om inhibition.

Paragrafens första stycke motsvarar 8 kap. 10 § andra stycket UtlL. Det är en följd av att endast regeringen kan upphäva domstols dom eller beslut om utvisning grund av brott. Andra stycket motsvarar 11 kap. 4 § UtlL. Bestämmelsen blir främst aktuell vid prövning av domstols dom eller beslut utvisning om grund av brott. Den kan dock aktualiseras också i säkerhetsärenden. Att beslut i dessa fall kan fattas av ett statsråd har framför allt praktisk en bakgrund. Det rör sig ofta om mycket brådskande beslut och regeringen kan fatta beslut endast vid regeringssammanträde i regel hålls som en gång per vecka. Tredje stycket motsvarar 8 kap. 10 § tredje stycket UtlL. Enligt den bestämmelsen kan Statens invandrarverk alltid besluta inhibition om om det finns särskilda skäl till det. Ett sådant särskilt skäl kan att vara det inte står klart vilken myndighet som har att pröva frågan inhibiom tion eller att det skulle ta för lång tid att avvakta beslut från den myndighet som egentligen har att fatta beslut. Det kan exempelvis senare gälla inhibition av domstols dom eller beslut utvisning grund om av brott, om det inte finns tid att avvakta regeringens beslut.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 543

13 § Riktar ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från

enskilda begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om

en avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 10 a § UtlL.

Bestämmelsen tar framgår av ordalydelsen sikte på situationen

som där ett internationellt har rätt att pröva klagomål från

organ som enskilda begär att Sverige skall inhibera verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkställigheten sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess att organet hun-

av nit ta ställning till ärendena. De internationella organ som avses är sådana har folkrättslig behörighet att pröva en fråga av detta slag,

som dvs. Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål

organ som från enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska domstolen for de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention.

Regeln är försedd med ett undantag skall tolkas ytterst restrik-

som tivt. En framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas, efter-

konventionsorganen annars inte har möjlighet att göra en effektiv som prövning.

Vid prövning frågan om inhibition enligt 13 § finns i regel inte

av någon myndighet än Invandrarverket som kan pröva frågan.

annan

Verkställande myndighet

14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens

invandrarverk, om inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

en polismyndighets beslut om avvisning,

2. domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt

6 kap. 7

beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets

säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen bestämmer det.

Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende

till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges

i 16

Paragrafen motsvarar 8 kap. ll § UtlL. I paragrafen anges vilka myndigheter skall till att beslut om avvisning eller utvisning verk-

som se ställs.

I första stycket att Statens invandrarverk har det primära

anges ansvaret för verkställigheten beslut om avvisning och utvisning.

Andra stycket fastställer polismyndighetens ansvarsområde. Där framgår att polismyndigheten alltid ansvarar for verkställigheten av en

544 Författningskommentar

polismyndighets beslut om avvisning samt för verkställigheten dom av eller beslut utvisning grund brott, meddelats domstol om av som av med stöd av 6 kap. 7 Att Invandrarverket under vissa förutsättningar kan lämna över ett verkställighetsärende till polismyndigheten enligt den bestämmelnya sen i 16 § lämnas det upplysning om i tredje stycket.

15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och domstols dom en eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas snarast möjligt. l andra fall skall en utlänning som avvisas lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 12 § UtlL. Bestämmelsen i första stycket om beslut som skall verkställas så snart som möjligt omfattar polismyndighetens avvisningsbeslut, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut utvisning på grund brott. Samtliga om av utgör sådana fall där frivillig verkställighet i allmänhet inte kommer i fråga. Huvudregeln för övriga fall är enligt andra stycket att verkställighet skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tidsfrister för det har getts i lagen och bestämts till två veckor efter det att ett avvisningsbeslut och fyra veckor efter det att ett utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. Tidsfristen är således längre vid utvisning vilket självfallet hänger samman med att den som utvisas i regel varit här längre tid och kan behöva längre tid för att ordna med återresan än den avvisas. som Om det finns skäl för det kan i beslutet annan tid anges inom vilken frivillig verkställighet skall ha skett. Det kan exempelvis tänkas finnas skäl för en längre tidsfrist om utlänningen vistats i landet lång tid eller om det behövs för att underlätta verkställigheten. En kortare tid kan tänkas vara motiverad t.ex. om utlänningen vistas förläggning för en asylsökande. I tredje stycket anges när beslut i andra stycket skall som avses verkställas av en myndighet och inte genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Det gäller dels om utlänningen inte lämnar landet inom den frist som anges i andra stycket, dels det med säkerhet måste om antas att utlänningen inte har för avsikt att lämna landet frivilligt.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 545

Att utlänning kan tas i förvar inför förestående verkställighet

en en framgår 8 kap. 2 och 3 §§. Den möjligheten torde främst bli aktuell

av när det är fråga verkställighet enligt första eller tredje stycket.

16 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisnings-

ärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas

eller utvisas håller sig undan och inte går att tå tag i utan polismyndighe-

tens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att

verkställa beslutet.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 17 § UtlL.

Paragrafen ger Statens invandrarverk möjlighet att lämna över ansvaret för att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till polismyndighet. Invandrarverket har inte rätt att använda någon typ tvångsmedel för att avlägsna en avvisad eller

av utvisad utlänning från landet. Behovet av polisiär kompetens i vissa fall tillgodoses i stället att ansvaret för verkställighet av avlägsnan-

genom debesluten går över till polismyndigheten.

Bestämmelsen innebär att polismyndigheten kommer att få ansvaret för fall där personer som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och där det är nödvändigt med eftersökning av det slag som polisen har kompetens och behörighet att utföra. Den skall användas i de fall där Invandrarverket har uttömt sina möjligheter att hitta utlänningen

egna och där det därför finns behov av polisiär eftersökning och spaning. Invandrarverket skall dessutom kunna lämna över ärenden, där det enligt verkets bedömning kan bli nödvändigt att tillgripa sådant tvång

polisen har kompetens och behörighet att använda. som

Paragrafen är utformad så att det ankommer på Invandrarverket att besluta vilka ärenden som skall lämnas över. Anledningen är såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna bör vara tydlig som att endast verket har underlag för att göra en reell bedömning. Ett ärende lämnats över till en polismyndighet förblir den myndighe-

som tens även utlänningen senare skulle förklara sig beredd att

ansvar om frivilligt lämna landet. Polismyndigheten kan dock enligt 17§ första stycket lämna tillbaka ett verkställighetsärende till Invandrarverket om den finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked.

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

17 § Om en verkställande polismyndighet finner att den inte kan verkställa

avvisning eller en utvisning eller att den behöver ytterligare besked,

en skall myndigheten lämna över ärendet till Statens invandrarverk.

Invandrarverket skall skyndsamt lämna över ett ärende till regeringen

för prövning, om verkställigheten avser en domstols dom eller beslut om

546 F örfattningskommentar

utvisning på grund av brott och om antingen verkställigheten inte kan genomföras eller om det kan antas att det finns sådana hinder i som avses 2 eller 3 § mot verkställigheten. Arendet skall på motsvarande sätt lämnas över till regeringen om verkställigheten avser ett beslut avvisning om eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 13 § UtlL. Enligt första stycket skall polismyndigheten lämna över ett verkställighetsärende till Statens invandrarverk när det visar sig omöjligt att genomföra verkställigheten med ledning av vad har angetts i som avlägsnandebeslutet eller av andra skäl. Invandrarverket kan då enligt 18 § upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som kan behövas. Om underrättelsen om verkställighetshinder domstols dom avser eller beslut om utvisning på grund brott, skall Invandrarverket enligt av andra stycket skyndsamt lämna över ärendet till regeringen. Endast regeringen kan enligt 21 § helt eller delvis upphäva ett sådant beslut om utvisning. Det är då inte rimligt myndighet skall kunna fatta att en beslut i fråga om verkställigheten. Detsamma gäller regeringen om tidigare fattat beslut avvisning eller utvisning i ärendet. om Sedan huvudansvaret för verkställigheter förts över till Invandrzrverket, torde det endast i undantagsfall förekomma att polismyndigheten kommer att behöva lämna över ett verkställighetsärende till Invandrarverket i vart fall i andra fall än de domstols dom eller - som avser beslut om utvisning på grund brott. av

18 § Har polismyndigheten lämnat över ett verkställighetsärende enlgt 17 § eller har Statens invandrarverk annars enligt 14 § att pröva frågan m verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, fär Invandrarwrket upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärde i övrigt som behövs. Invandrarverket skall skyndsamt anmäla ärendet till utlänningsdomsolen, om det är fråga om en förestående verkställighet och om det kan anas att det finns hinder enligt 2 eller 3 § mot verkställigheten och besluet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock inte göras om de omständigheter åberopas prövats titlsom gare i ärendet. Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan utläiningsdomstolen beslutat, om den skall ta över ärendet eller inte.

Paragrafen är ny. Om ett hinder mot verkställighet kan bedömas bli bestående lar Invandrarverket enligt första stycket befogenhet att upphäva besluet om avvisning eller utvisning med de inskränkningar följer - som av andra stycket och av l7§ andra stycket. Verket kan också t.ex. praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transportvägar eler transportmedel. Verket kan vidare besluta inhibition. Om verkstlom

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 547

ligheten inte bedöms möjlig att genomföra inom den närmaste

vara tiden kan tänkas bli möjlig längre fram, kan Invandrarverket

men bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Enligt andra stycket skall Invandrarverket anmäla verkställighetsärendet till utlänningsdomstolen om det kan antas att det finns hinder mot verkställigheten enligt 2 eller 3 § och om beslutet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock endast göras om det är fråga om en förestående verkställighet. Med det avses att anmälan inte skall behöva göras om någon verkställighet inte kunnat planeras därför att sökanden håller sig undan. Uttrycket antas har använts för att markera att det inte får ställas några höga krav på att det finns hinder mot verkställigheten. Anmälan behö-

dock inte göras de omständigheter som åberopas prövats tidigaver om

i ärendet. Det ankommer Invandrarverket att pröva om de skäl re

åberopas är nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. som

Enligt tredje stycket får verkställighet inte ske i avvaktan på domstolens beslut om den tar över ärendet eller inte. Något särskilt beslut

inhibition behöver således inte fattas av vare sig Invandrarverket om eller domstolen.

19 § Utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende som

anmälts enligt 18 om den inte finner det uppenbart att det inte finns hin-

der enligt 2 eller 3 § eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Har utlänningsdomstolen enligt första stycket beslutat att ta över ett

verkställighetsärende, får den upphäva beslutet om avvisning eller utvis-

ning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Paragrafenlärny.

Av första stycket framgår att utlänningsdomstolen skall ta över ett

verkställighetsärende om den inte finner det uppenbart att hinder enligt

2 eller 3 § inte föreligger eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Enligt andra stycket har utlänningsdomstolen motsvarande möjligheter besluta i ärendet Invandrarverket har när verket beslutar i ett

som verkställighetsärende enligt 18 § första stycket.

Av 11 kap. följer att utlänningsdomstolens beslut i ett verkställighetsärende inte får överklagas.

Upphävande beslut avvisning och utvisning i vissa fall

av om 20 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning

eller utvisning. Om Invandrarverket meddelar ett tidsbegränsat uppehålls-

tillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet

inte verkställas medan tillståndet gäller.

548 F örfatmingskommentar SOU 1999: l 6

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 15 § UtlL.

Enligt paragrafen får Invandrarverket i samband med omprövning upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Med omprövning avses den möjlighet som Invandrarverket har enligt förvaltningslagen att ändra ett beslut som verket meddelat som första instans.

Invandrarverket har enligt paragrafen vidare möjlighet att efter omprövning meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning. Under den tid ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas.

21 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut utvisning

grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl

för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet

helt eller delvis. Regeringen får då också fatta beslut i fråga om uppehålls-

tillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs, får regeringen i

fall som avses i forsta stycket meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

och arbetstillstånd. Beslutet om utvisning får inte verkställas medan till-

ståndet gäller.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 16 § UtlL.

Bestämmelsen i första stycket innebär att beslut utvisning på

om grund av brott får upphävas eller ändras av regeringen, om beslutet har vunnit laga kraft. Det kan ske om beslutet inte kan verkställas på grund av bestämmelserna om verkställighetshinder i detta kapitel. Utvisningsbeslutet kan också upphävas om det annars finns särskilda skäl för det.

Av andra stycket framgår att regeringen i stället för att upphäva utvisningsbeslutet har möjlighet att meddela ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I likhet med vad gäller

som om Invandrarverket med stöd av 20 § andra stycket efter omprövning meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beslutet utvisning inte

om verkställas medan regeringen meddelat tidsbegränsat tillstånd

ett av gäller.

När ett beslut skall anses verkställt

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om

utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 14 § UtlL.

Tidpunkten för verkställigheten kommer emellertid att få minskad betydelse jämfört med i dag med hänsyn till förslaget i 24§ att ett beslut om avvisning eller utvisning alltid skall kunna verkställas nytt, så länge beslutet inte är preskriberat enligt bestämmelserna i 23

Föifattningskommentar 549

När ett beslut preskriberas

23 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av

allmän domstol upphör att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga

kraft.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 15 § första stycket UtlL.

Preskriptionstiden gäller enligt nuvarande regler endast beslut som inte har verkställts. Ett beslut som har verkställts upphör att gälla. Enligt lagförslaget kommer ett beslut om avvisning eller utvisning att upphöra att gälla först efter fyra år oavsett om beslutet har verkställts eller inte. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen avsnitt 24.3.

Med den föreslagna lagändringen kan bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 15 § andra stycket UtlL utgå.

Ny verkställighet av beslut som inte preskriberats

24 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats anträffas här i landet

och beslutet om att avvisa eller utvisa utlänningen inte är preskriberat enligt 23 skall beslutet verkställas. Detta gäller även om beslutet tidigare

verkställts och utlänningen därefter återvänt till Sverige utan att ha fått sär-

skilt tillstånd till ett kort besök här enligt 6 kap. 17 § eller stannat kvar här

efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut.

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats återkommer till Sverige trots ett gällande förbud att återvända hit, tillämpas första stycket.

Enligt paragrafens första stycke, är nytt, skall ett beslut om avvis-

som ning eller utvisning alltid kunna verkställas så länge beslutet inte är preskriberat enligt bestämmelserna i 21 I dag gäller att ny verkställighet får ske endast om utlänningen återkommer hit trots ett gällande förbud att återvända. Det är med dagens regelsystem inte sällan svårt att avgöra utlänning skall ha lämnat landet och beslutet om

om en anses avvisning eller utvisning därmed vara verkställt. Med den nu föreslagna regeln kommer det att sakna betydelse om beslutet skall anses verkställt eller inte. Ny verkställighet skall alltid kunna ske så länge beslutet inte är preskriberat. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen avsnitt 24.3.

Paragrafens andra stycke motsvarar 8 kap. 16 § UtlL. Även med den föreslagna regeln i första stycket kommer det att finnas behov av att kunna verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning på nytt om utlänningen återvänder hit utan särskilt tillstånd. Det gäller exempelvis i de flesta fall när någon dömts för brott och domstolen samtidigt förordnat förbud att återvända hit. Återreseförbud meddelats

om som av domstol kan gälla under avsevärd tid.

5 5 0 F örfattn ingskommentar

Vid ny verkställighet måste självfallet beaktas det föreligger om hinder mot verkställighet enligt l eller 2 Om utlänning återvänder en efter någon tids vistelse i ett annat land, torde det inte sällan finnas skäl som inte prövats tidigare i ärendet och skulle kunna innebära att som det finns hinder mot verkställighet. Att Invandrarverket i ett sådant fall måste underställa domstolen verkställighetsfrågan framgår 18 av

10 kap. beslut förvar

Verkställighet av om

I detta kapitel behandlas verkställighet beslut förvar och av om behandlingen av utlänningar hålls i förvar. Motsvarande bestämsom melser finns i dag i 6 kap. 16-31 UtlL. Bestämmelserna fogades till 6 kap. genom lag 1997:432 den l oktober 1997. De bör brytas ur 6 kap. och bilda ett eget kapitel.

l § Statens invandrarverk ansvarar för att beslut om förvar verkställs.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 16 § UtlL och slår fast att det är Statens invandrarverk som har ansvaret för att ett beslut förvar verkställs. om

2 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet har fatsom tat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att genomföra beslutet. Om Invandrarverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta utlänning hålls i förvar. en som

Paragrafen motsvarar 6 kap. 17 § UtlL. Första stycket ålägger polismyndigheten att på begäran Statens av invandrarverk eller den myndighet har fattat ett beslut som annars om förvar lämna hjälp för att genomföra förvarsbeslutet. Med den formuleringen avses att polismyndigheten skall delge utlänningen beslutet om förvar och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker också det fall att utlänningen avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste verkställas på nytt. Bestämmelsen innebär att Invandrarverket behörighet att begära ges biträde av polismyndigheten i alla fall och inte bara i de fall där det är verket som har fattat förvarsbeslutet. Om t.ex. utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet börjat verkställas, torde det i regel prakvara mer tiskt att Invandrarverket får begära polisens biträde än att det skulle ankomma på domstol. I de fall beslutet förvar fattats någon en om av annan än Invandrarverket, ger bestämmelsen dock även beslutsmyndigheten möjlighet att begära biträde. Enligt uttalande i prop. 1996/97:147 bör Invandrarverket i första hand anlita kriminalvårdens transporttjänst eller använda personal egen

för att transportera utlänning hålls i förvar. Det kan dock i vissa

en som fall befogat att polismyndigheten lämnar biträde vid en transport.

vara Det kan fallet då är rymningsbenägen eller har visat

vara en person tendenser att bli våldsam. I andra stycket ges en möjlighet för Statens invandrarverk att begära biträde polisen vid en förflyttning av en

av utlänning tagits i förvar.

som

3 § Utlänningar hålls i förvar skall behandlas humant och deras vär-

som

dighet skall respekteras.

Verksamhet rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär

som

minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 18 § och 21 § andra stycket UtlL.

Paragrafen gäller alla utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen, oavsett var de vistas.

Bestämmelsen i första stycket syftar till att inskärpa betydelsen av att humanitet och respekt skall visas dem som tagits i förvar. Bestämmelsen innebär bl.a. att personalen måste vara lyhörd för de förvarstag-

behov. Förebilden till bestämmelsen har hämtats från de riktlinjer nas

UNHCR har utfärdat rörande villkoren för utlänningar som hålls i som förvar.

Bestämmelsen iandra stycket erinrar om bestämmelsen i 1 kap. 2 §

att utlänningslagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte om begränsas än nödvändigt.

mer

4 § Utlänningar hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler

som

har ordnats särskilt för dem. Statens invandrarverk har ansvaret för

som sådana lokaler och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.

Att utlänningar hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminal-

som vårdsanstalt, häkte eller polisarrest framgår av 16

Paragrafens första stycke motsvarar 6 kap. 19 § första stycket UtlL.

Enligt huvudregeln i första stycket skall utlänningar hålls i för-

som

enligt utlänningslagen vistas i särskilt anordnade lokaler. I 16§ var finns vissa undantag från denna huvudregel. Att bestämmelsen uttryckligen gäller dem tas i förvar enligt utlänningslagen innebär att den

som inte gäller dem tas i förvar med stöd lagen 1991:572 om sär-

som av skild utlänningskontroll. Vilka myndigheter som kan besluta om förvar och under vilka förutsättningar framgår bestämmelserna i 8 kap.

Med lokaler ordnats särskilt främst de särskilda utrym-

som avses

Statens invandrarverk ställer i ordning i anslutning till motmen som tagningscentra eller på andra platser. Begreppet täcker emellertid även andra utrymmen som anordnats av Invandrarverket, t.ex. ett hotellrum verket i något undantagsfall skulle finna en sådan place-

om ring lämplig. Uttrycket lokaler som ordnats särskilt tar inte sikte bara på

552 F öifattningskommentar

den byggnad där de som hålls i förvar vistas utan självfallet hela avser det låsta utrymmet inklusive rekreationsytor utomhus.

Av bestämmelsen framgår vidare att Invandrarverket har inte ansvar bara för själva lokalerna utan också för behandlingen de av personer som tas i förvar där. I andra stycket, är nytt, har tagits erinran att utlänsom en om ningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar i särskilda lokaler

5 § Utlänningar som hålls i förvar skall tillfälle till aktiviteter, förströges else, fysisk träning och vistelse utomhus.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 23 § UtlL. I paragrafen anges vissa primära rättigheter för utlänningar som hålls i förvar. Uppräkningen i paragrafen är inte avsedd att uppfattas

som uttömmande. De exempel skall främst som anges ses som en upplysning om några rättigheter är särskild vikt. Den självklara rätsom av tigheten för utlänningar att fritt få utöva sin religion har inte ansetts behöva nämnas särskilt. De enda inskränkningar får förekomma i som dessa rättigheter är de följer 6 § första stycket. som av

6 § Utlänningar som hålls i förvar skall möjlighet att ta emot besök ges och på annat sätt ha kontakt med utanför lokalen utom besöpersoner om ket eller kontakten i ett särskilt fall skulle hindra verksamheten rör som förvaret. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 24 § UtlL. I första stycket slås fast att utlänningar hålls i förvar skall ha som möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför den lokal där de vistas det inte i det enskilda fallet möter om hinder med hänsyn till verksamheten i lokalen. Därigenom uttrycks det

självklara förhållandet att utlänningar hålls i förvar inte skall järnsom föras med anhållna och häktade när det gäller kontakterna med yttervärlden. De skall kunna ta emot besök, ringa, skriva och olika sätt ha

i princip obegränsad kontakt med enskilda, frivilligorganisationer,

samfund och myndigheter utanför lokalen. Den begränsning det kan vara fråga när det gäller besök är det praktiska skäl inte är möjligt om om av att medge besök i den omfattning och på de tider önskas. som Det kan därutöver finnas situationer när ett besök säkerhetsskäl av behöver övervakas. Det framgår andra stycket. Där finns också av en

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 553

särskild bestämmelse utlänningens rätt att tala i enrum med sitt om offentliga biträde eller advokat. Ett sådant besök får övervakas endast biträdet eller advokaten begär det. om

7 § Utlänningar hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård som i omfattning den ansökt om uppehållstillstånd enligt samma som som 5 kap. 2 eller 3 § även om de inte har ansökt om ett sådant tillstånd. Om utlänningar hålls i förvar behöver sjukhusvård under den tid som de hålls i förvar, skall de ges tillfälle till sådan vård. Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas skall till att Statens invandrarverk eller den som förestår den lokal där utlänse ningen skall vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 31 § UtlL. I första stycket att alla utlänningar som hålls i förvar skall ha anges tillgång till hälso- och sjukvård i omfattning en utlänning samma som ansökt uppehållstillstånd under åberopande av skyddsbehov som om enligt 5 kap. 2 eller 3 Det innebär att de som fyllt 18 år får tillgång till den hälso- och sjukvård staten ersättning för enligt 2§ som ger andra stycket förordningen 1996:1357 om statlig ersättning för hälsooch sjukvård till asylsökande. Barn under 18 år får tillgång till samma hälso- och sjukvård svenska barn enligt 2§ tredje stycket i den som angivna förordningen. Andra och tredje styckena reglerar situationen när utlänning som en hålls i förvar behöver sjukhusvård. Bestämmelserna har utformats med 24 § lagen 1988:870 vård missbrukare i vissa fall som huvudom av saklig förebild.

8 § Utlänningar hålls i forvar får hindras att lämna lokalen där de som vistas och de får i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten krävs for att ändamålet med att de tagits i förvar skall tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Deras rörelsefrisom het får också begränsas, de utgör allvarlig fara för sig själva eller om en andra.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 21 § första stycket UtlL. Bestämmelsen Statens invandrarverk befogenhet att hindra en ger utlänning hålls i förvar att lämna särskilt ordnad lokal. Invandsom en rarverket får också vidta andra åtgärder krävs för att ändamålet som med förvaret skall tillgodoses eller är nödvändiga för ordningen som och säkerheten i lokalen. Av lagtexten framgår att begränsningar av rörelsefriheten får ske också utlänningen utgör allvarlig fara för om en sig själv eller andra. Personalen skall självfallet så långt det är möjligt försöka undvika att använda tvångsmedel, samtidigt måste det finmen stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga nas situationer att någon kan skadas.

554 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

9 § Utlänningar som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskilda från andra som tagits i förvar, det är nödvändigt för ordningen och v om säkerheten i lokalen eller om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra. Beslut om att hålla någon avskild fattas Statens invandrarverk. av Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. Utlänningar som hålls avskilda därför att de utgör fara för sig själva en skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 22 § UtlL. I första stycket anges förutsättningarna för att utlänningar tagits som i förvar skall få hållas avskilda från andra. Bestämmelsen får endast

tillämpas beträffande den fyllt 18 år. Exempel på beteenden som som kan utgöra grund för att hålla någon avskild är när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra och när det gäller säkerheten bete-

enden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig tar sikte på hot

fara

mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende.

Av andra stycket framgår att det är Statens invandrarverk som beslutar om avskiljande. Beslutet skall omprövas så det finns snart som anledning till det och under alla förhållanden minst tredje dag. var 1 tredje stycket åläggs Invandrarverket att till att den avskiljts se som därför att han eller hon utgör fara för sig själv undersöks läkare en av så snart det kan ske.

10 § Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något kan annat som skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 25 § UtlL.

Enligt huvudregeln är det förbjudet för en utlänning hålls i för-

som var att inneha berusningsmedel eller något kan skada någon annat som eller riskera ordningen i förvarslokalen. I vissa situationer kan det dock finnas skäl för den förestår lokalen att tillåta sådant innehav. Det som kan t.ex. gälla injektionssprutor för diabetiker eller en sömnmedel/psykofarmaka. Bestämmelsen kan också utrymme för förestånge daren att tillåta dem hålls i förvar att t.ex. dricka glas öl till som ett maten. Otillåtet innehav narkotika eller föremål är särskilt av av som ägnade för att användas för missbruk eller befattning narkotika i annan av lokalen, skall jämställas med vad gäller utanför lokalen, dvs. vad som som gäller enligt narkotikastrafflagen 1968:64.

11 § Om det finns skälig anledning till misstanke utlänning att en som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen 1968:64, får utlänningen kroppsvisiteras.

SOU 1999: l 6 Författningskommentar 555

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs grund av ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än

läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart

ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitationen dock

genomföras och bevittnas av en man.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 26 § UtlL.

I första stycket förutsättningarna för att en utlänning som hålls

anges i förvar skall få kroppsvisiteras. För att det skall få ske krävs en viss grad misstanke och den misstanken skall gälla egendom som utlän-

av ningen antingen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen.

Andra och tredje styckena har utformats med bl.a. 2 b § lagen 1976:371 behandlingen av häktade och anhållna som förebild.

12 § Utlänningar som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan att

den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den innehåller sådant som inte får innehas enligt l0§ eller enligt narkotikastrafflagen l968:64.

Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hen-

nes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men

den får inte öppnas.

Undersökningen får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra

handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella

organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från För-

enta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 27 § UtlL.

I första och andra styckena anges förutsättningarna för att försändelser till en utlänning som hålls i förvar skall få undersökas innan de vidarebefordras till utlänningen. Det får endast ske i utlänningens när-

och endast om det finns skälig misstanke om att försändelsen varo innehåller egendom inte får innehas enligt 10 § eller enligt narko-

som tikastrafflagen l968:64. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att narkotika eller egendom som kan orsaka skada eller utgöra en risk för ordningen skall komma in i lokalen. Det finns inte något annat skäl som kan utgöra grund för att undersöka en försändelse. Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas, får den tas om hand men inte öppnas. En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen 1976:371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.

Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella

har behörighet att ta emot klagomål från enskilda samt från organ som UNHCR får aldrig undersökas. Det framgår av tredje stycket. Där finns också regel som uttrycker det självklara att en undersökning aldrig

en får avse det skriftliga innehållet i brev eller andra försändelser. Princi-

är dock så viktig att den bör framgå direkt av lagtexten. pen

556 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

Paragrafen reglerar uttömmande möjligheten att undersöka försändelser som är adresserade till eller på annat sätt avsedda för en person som hålls i forvar. Det innebär att alla försändelser utlänningen som själv vill skicka med post skall vidarebefordras utan undersökning.

13 § Påträffas inom en lokal där utlänningar hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i forvar egendom som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen 1968:641, får egendomen tas om hand. Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas om hand for utlänningens räkning.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 28 § UtlL. Första stycket reglerar förutsättningarna for att egendom påsom träffas i en lokal där utlänningar hålls i förvar eller utlänning som en som hålls i förvar bär på sig skall få tas hand. För det krävs att om egendomen antingen inte får innehas enligt bestämmelserna i 10 § eller enligt narkotikastrafflagen 1968:64. I det sistnämnda fallet liksom i andra fall där det kan antas att utlänningens innehav eller mottagande av egendomen utgör brottslig gärning, skall egendomen skyndsamt lämnas över till polisen. Det följer av andra stycket också innesom håller motsvarande föreskrift när det gäller egendom saknar känd som ägare. Egendom som tagits om hand men som inte lämnats över till polisen enligt andra stycket skall enligt tredje stycket förvaras för utlänningens räkning.

14 § Egendom som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket eller 13 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen, när beslutet om att hålla utlänningen i forvar har upphört att gälla.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 29 § UtlL. Paragrafen innebär att försändelser har tagits hand enligt som om 12 § andra stycket och egendom som har tagits hand enligt 13 § om tredje stycket skall lämnas tillbaka till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Det sistnämnda uttrycket tar sikte på såväl situationen när ett forvarsbeslut har upphävts när det har upphört att som gälla därför att någon ny prövning beslutet inte har skett inom foreav skriven tid.

15 § Utlänningar som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande m.fl.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 30 § UtlL.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 557

Bestämmelsen innebär att utlänningar hålls i förvar har rätt till

som

dagersättning enligt 17§ lagen 1994:137 om mottagande av samma asylsökande m.fl. utlänningar är inkvarterade på en förlägg-

som som ning där fri kost ingår. De har vidare rätt till s.k. särskilt bidrag enligt 18 § lag för annat angeläget behov.

samma

Placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

16 § Statens invandrarverk får besluta att en utlänning som hålls i förvar

skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om

utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 6 kap. 7

utlänningen hålls avskild enligt 9§ och av säkerhetsskäl inte kan

vistas i en sådan särskild lokal som avses i 4 eller

det annars finns synnerliga skäl.

hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte

Barn som eller polisarrest. För utlänningar som enligt första stycket placerats i kriminalvårds-

anstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen 1976:371 om behandlingen av

häktade och anhållna m.fl. Dessutom skall de beviljas de lättnader och

kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom

förmåner som

anstalten, häktet eller arresten.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 19 § andra och tredje stycket samt 6 kap. 20 § andra stycket UtlL.

I första stycket undantagen från huvudregeln i 4 Bestäm-

anges melsen innebär att Invandrarverket har rätt att besluta att utlänning

tas i förvar under vissa förutsättningar skall placeras på kriminalsom vårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott och

hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Avsikten är som att Invandrarverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov vålds-

ge brottsling inte skall komma i fråga för placering i en särskilt ordnad lokal. Det behöver således inte ha förekommit någon incident i lokalen

anledning att befara att utlänningen säkerhetsskäl inte kan som ger av vistas där.

Andra punkten tar sikte utlänningar som Statens invandrarverk med stöd 9 § har beslutat skall hållas avskilda. För att utlänningen

av skall få placeras i kriminalvårdsanstalt etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i lokalen ordnats särskilt gör bedöm-

som ningen att avskiljande inte kan anordnas i den lokalen. För att en sådan bedömning skall kunna göras krävs att utlänningen visat sådana tendenser att Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar.

Tredje punkten ett mycket begränsat utrymme för placering på

ger t.ex. ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att utnyttjas

5 85 F örfattningskommentar

restriktivt framgår att uttrycket synnerliga skäl används. Det kan av exempelvis tänkas att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen lokaler. Ett annat av exempel är om verkställigheten ett avvisnings- eller utvisningsbeslut av är mycket nära förestående. I andra stycket slås fast att bestämmelserna i första stycket inte gäller barn, som aldrig får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. I tredje stycket anges att bestämmelserna i lagen 1976:371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. skall tillämpas beträffande utlänningar som är tagna i förvar men placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För dessa utlänningar gäller således inte bestämmelserna i 5-15 §§.

l 1 kap. Överklagande

I detta kapitel finns bestämmelser om överklagande i utlänningsärenden. Det motsvarar 7 kap. utlänningslagen. Lagtexten är utformad enligt den av kommittén förordade s.k. förvaltningsbeslutsmodellen

alternativ l.

Rätten att överklaga

1 § Domar och beslut i mål och ärenden enligt denna lag får överklagas endast om det anges i detta kapitel. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 1 § första stycket UtlL. Ordningen innebär, liksom den nuvarande, att beslut får överklagas endast om det anges i kapitlet överklagande. Detta gäller både om beslut av förvaltningsmyndigheter och domstolar. Av ordningen av följer exempelvis att beslut enligt 9 kap. 18 och 19 förslaget till utlänningslag om anmälan om och Övertagande verkställighetsärenav den inte får överklagas. Som framgår av den allmänna motiveringen skall prövningstillstånd krävas vid överklagande av en utlänningsdomstols beslut. För prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen skall gälla de vanliga kraven för prövningstillstånd i kammarrätt.

2 § Regeringen får pröva ansökningar om upphävande avvisning av en eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Författningskommentar 559

Paragrafen motsvarar 7 kap. l § andra stycket UtlL.

Bestämmelsen att uttryck för grundsatsen att regeringen är

avser ge förhindrad att pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning i andra fall än i dem där regeringen enligt en uttrycklig lagregel har en sådan prövningsrätt.

Beslut avvisning och utvisning samt om uppehållstillstånd

Polismyndighetens beslut

3 § En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Statens

invandrarverk.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 2 § UtlL.

Som framgår den allmänna motiveringen anser kommittén det

av lämpligast att avvisningsbeslut som en polismyndighet har fattat överklagas till Invandrarverket. Om ärendet förs vidare till domstol blir därmed Invandrarverket part i domstolen.

Av den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen följer att ett beslut bara får överklagas den det går emot, dvs. i detta fall av utlän-

av som ningen.

Att ett beslut polismyndigheten om avvisning skall verkställas,

av även det överklagas, framgår av 9 kap. 6 § lagförslaget.

Invandrarverkets beslut

4 § Statens invandrarverks beslut får överklagas till utlänningsdomstol, om

beslutet innebär

avvisning eller utvisning,

avslag på ansökan om uppehållstillstånd,

- en

återkallelse av ett uppehållstillstånd, eller

avslag på ansökan arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstill-

- en om

stånd i de fall frågan tillstånd har behandlats i samband med ett beslut

om avvisning eller utvisning.

Invandrawerkets beslut enligt första stycket överklagas dock till rege-

ringen de rör säkerhetsärenden. Ett sådant beslut får överklagas även av

Rikspolisstyrelsen, om det går styrelsen emot

Säkerhetsärenden är ärenden där Rikspolisstyrelsen hos Invandrarver-

ket skäl rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har begärt eller i

av som

yttrande förordat

att en utlänning avvisas eller utvisas,

att utlännings ansökan om uppehållstillstånd avslås, eller

- en

utlännings uppehållstillstånd återkallas.

- att en

4 § tillsammans med 5 § motsvarar 7 kap. 3 § UtlL.

560 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

Första stycket innehåller inga andra förändringar i stället för än att som nu till Utlänningsnämnden skall Invandrarverkets beslut överklagas till en utlänningsdomstol. Andra stycket innehåller bestämmelsen särskild instansordning i om ärenden som rör rikets säkerhet. Bestämmelsen har, liksom bestämmelsen i tredje stycket, kommenterats i den allmänna motiveringen.

Utlänningsdomstolens beslut

5 § En utlänningsdomstols beslut i en fråga i 4 § får överklagas som avses till Utlänningsöverdomstolen. En utlänningsdomstols beslut som fastställer ett beslut Statens av invandrarverk får dock inte överklagas, verket i sitt beslut har om förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet, eller fastställt en polismyndighets beslut om avvisning. - Om ett beslut som avses i andra stycket rör ett asylärende, får utlänningsdomstolens beslut överklagas, domstolen i sitt beslut inte delar om bedömningen av ansökan som uppenbart ogrundad.

5 § tillsammans med 4 § motsvarar 7 kap. 3 § UtlL. Enligt första stycket får utlänningsdomstolens dom eller beslut

överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Av allmänna förvaltnings-

processregler följer att ett beslut utlänningsdomstol går av en som Invandrarverket emot, får överklagas verket. Att prövningstillstånd av krävs framgår av 1 § andra stycket. Andra stycket avser beslut i sådana mål där redan Invandrarverkets beslut varit omedelbart verkställbart. Invandrarverket kan förordna om omedelbar verkställighet ett avvisningsbeslut i två fall: dels i asylav ärenden där verket ansett att ansökan asyl är uppenbart en om ogrundad, dels i ärenden som inte alls rör asyl och där avvisning enligt kommitténs förslag skall kunna beslutas antingen Invandrarverket eller av

en polismyndighet. Polismyndighetens beslut är omedelbart verkställ-

bara utan särskilt förordnande. Såvitt asylärenden har i den allavser männa motiveringen avsnitt 11.2 framhållits att frågan ansökan är om uppenbart ogrundad efter utlänningsdomstolens prövning har prövats i två instanser och att detta ansetts tillräckligt. Utlänningsdomstolens beslut får inte heller överklagas då den fastställt ett beslut varigenom Invandrarverket fastställt en polismyndighets avvisningsbeslut. Av tredje stycket framgår att vanliga regler överklagande till om Utlänningsöverdomstolen skall gälla utlänningsdomstolen visserliom gen fastställer Invandrarverkets beslut såvitt avslag på asylansöavser kan och avvisning men inte anser ansökan uppenbart ogrundad och att något förordnande om omedelbar verkställighet således inte borde ha meddelats.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 561

Beslut flyktingförklaring och resedokument

6 § Statens invandrarverks beslut i fråga om flyktingförklaring eller resedokument samt återkallelse av tlyktingförklaring får överklagas till

om utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 4 § UtlL.

Beslut vid sidan beslut avvisning eller utvisning

av om

7 § När Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen avgör ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd. Detta gäller även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

En utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen får vid prövning

beslut avvisning eller utvisning besluta att utlänningen för viss av ett om tid förbjuds att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud.

När lnvandrarverket, utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdom-

en stolen prövar ett beslut avvisning eller utvisning, får verket eller dom-

om stolen samtidigt meddela ett sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter i 5 kap. 2 såvida det inte är uppenbart att det

som avses inte finns grund för asyl.

När regeringen avgör ett ärende som enligt 4 § överklagats dit, gäller bestämmelserna i första-tredje styckena om domstolarna i stället regeringen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 5 § UtlL. Beträffande motsvarigheten till tredje stycket framhölls i förarbetena till 1989 års utlänningslag prop. 1988/89:86 s. 189 att det är angeläget beslut rörande samtliga medlemmar i familj tas samtidigt. Det att en ansågs därför att beslut rörande bam föds under det att ett

som avlägsnandeärende rörande vårdnadshavaren är anhängigt bör kunna

tillsammans med beslut i vårdnadshavarens ärende. Detsamma tas borde gälla ett ärende berör ett barn av förbiseende eller annan

om som orsak inte hade förts tillsammans med föräldrarnas. I sådana fall

upp borde vid handläggningen beaktas att ärendet inte skulle avgöras av båda de instanser då gjorde prövningen i asylärenden, nämligen

som regeringen och Invandrarverket. Det betonades att, om det beträffande barnet åberopades asylskäl då ärendet skulle prövas hos regeringen,

överinstans, tvåinstansprövningen fick frångås endast då det som var

uppenbart att grund för asyl saknades. Föredragande statsrådet var

562 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

underströk att möjligheten att frångå instansordningen måste utnyttjas

med försiktighet.

Även kommittén har i den allmänna motiveringen understrukit behovet av restriktivitet när det är fråga att gå ifrån den ordinarie om instansordningen. Överlämnande får givetvis inte ske i sådan situaen tion att det skulle strida mot Europakonventionen vilket skulle kunna bli fallet det för barnet påstås risk för tortyr eller behandling i om annan strid med konventionens artikel 3 vid avvisning och påståendet inte en kan lämnas utan avseende. Eftersom konventionen gäller svensk som lag behöver detta inte anges särskilt. Bestämmelsen i fjärde stycket är ny. Den föranleds den instansav ordning för säkerhetsärenden som kommittén föreslår och innebär som att sådana ärenden överklagas till regeringen. Regeringen i ges bestämmelsen samma möjlighet domstolarna att meddela beslut i som vissa frågor som hänger med det överklagade beslutet. samman

Beslut om förvar

8 § Ett beslut om förvar får överklagas -till utlänningsdomstol, om det har fattats polismyndighet eller av en av Statens invandrawerk, -till Utlärmingsöverdomstolen, det har fattats eller fastställts om av en utlänningsdomstol. Om beslutet har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning utlänav ningen om åtgärden skall bestå.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 7 § första, andra och fjärde styckena UtlL. Beslut förvar överklagas enligt nuvarande ordning, om oavsett om beslutet har fattats polismyndighet, Invandrarverket eller Utlänav en ningsnämnden till allmän förvaltningsdomstol. Det betyder att länsrätt är första domstolsinstans och att ärendet därefter kan föras vidare till kammarrätten och till Regeringsrätten och att prövningstillstånd krävs såväl i Regeringsrätten i kammarrätten. Genom kommitténs försom slag minskas antalet möjliga prövningsinstanser till två: utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Samma regler gäller för överklagande av en utlänningsdomstols beslut, oavsett det ursprungliga om förvarsbeslutet fattats förvaltningsmyndighet eller domstolen. av en av Andra stycket överensstämmer med fjärde stycket i den nuvarande paragrafen. Bestämmelsen kan, utom i säkerhetsärenden, bli aktuell i ärenden utvisning på grund brott. om av

9 § Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Författningskommentar 563

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § tredje stycket UtlL. Bestämmelsen har getts en egen paragraf av redaktionella skäl.

10 § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall i frågor om förvar enligt

10 kap. 5-16 får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom-

stolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 7 a § UtlL.

Beslut att ta hand om biljetter

11 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut enligt 7 kap.

5 § att ta hand om biljetter får av utlänningen överklagas till utlännings-

domstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom-

stolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § UtlL.

Beslut om kostnadsansvar för transportör

12 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut att ålägga en

transportör betalningsskyldighet enligt 16 kap. 3 § får överklagas till utlän-

ningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Bestämmelser om överklagande av beslut om betalningsskyldighet för transportörer finns i dag i 7 kap. 8 § UtlF, vari hänvisas till 22 a § förvaltningslagen.

Den nya bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 14.1.8.

Beslut om offentligt biträde, ersättning, ombud eller jäv

13 § Följande beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till utlän-

ningsdomstol

beslut i fråga om offentligt biträde,

2. beslut om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

beslut att avvisa ett ombud eller biträde, eller

4. beslut i en jävsfråga.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom-

stolen.

Beslut i frågor enligt denna paragraf får överklagas utan samband med

ärendet i övrigt.

564 F öifattningskommentar SOU 1999: 16

Bestämmelserna om överklagande beslut i frågor offentligt av om biträde i 11 kap. 10§ UtlL har sammanförts med bestämmelserna i 7 kap. 9 § UtlL om ersättning i andra fall, avvisning ombud och jäv. av Enligt nuvarande ordning överklagas beslut om ersättning till allmän förvaltningsdomstol och övriga beslut i samma ordning myndigsom hetens beslut varigenom ärendet avgörs i sak skulle överklagas. I den allmänna motiveringen kapitel 14 har diskuterats frågan om beslut att avvisa ombud och att ogilla jävsinvändning även fortsättningsvis bör få överklagas särskilt. Kommittén har där kommit fram till att det saknas tillräckliga skäl att frångå den nu gällande ordningen i detta hänseende.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott

14 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 8 § UtlL. Den är oförändrad.

Överlämnande ärenden till domstol av

15 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till en utlänningsdomstol eller till Utlänningsöverdomstolen för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av domstolen. Overlämnande får dock endast ske om den mottagande domstolen och utlänningen medger det. En utlänningsdomstol får under motsvarande förutsättningar lämna över ett ärende till Utlänningsöverdomstolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 11 § första stycket UtlL. Ändringarna innebär att överlämnandet sker till någon de av nya överinstanserna och att medgivande krävs av den mottagande domstolen och av den utlänning som överlämnandet avser. Motiven till bestämmelsen framgår den allmänna motiveringen av

avsnitt 14.4.1.

I tidigare förarbeten prop. 1996/97:25 s. 178 betonas att överlämnande aldrig är obligatoriskt och att ett ärende med hänsyn till Europakonventionen aldrig utan prövning bör överlämnas till högre instans, om utlänningen påstått att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Uttrycket "på grund av familjeanknytning eller liknande av annan orsak" infördes i samband med Utlänningsnämndens tillkomst 1992 se

F Örfattningskommentar 565

prop. 1991/92:30. Inte minst ansågs hänsynen till berörda utlänningar tala med styrka för att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang, men detta måste ses mot bakgrund av att överlämnande av ärenden utan föregående prövning i första instans är ett avsteg från instansordningsprincipen och som sådan skall tillgripas endast när det är särskilt påkallat a. prop. s. 25. Som exempel på "annan liknande orsak" nämndes att fråga är om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj a. prop. s. 45.

Avsteget från instansordningsprincipen och hänsynen till Europakonventionens krav på rättsmedel vid påstådd både toityrrisk och kränkning av familjelivet motiverar att medgivande till överlämnandet bör krävas både av den mottagande domstolen och av utlänningen själv vid överlämnande såväl till utlänningsdomstol som till Utlänningsöverdomstolen.

Enligt nuvarande ordning skall Invandrarverket yttra sig till Utlänningsnämnden då verket lämnar över ett ärende. Med tanke på att verket är både utredande myndighet och första instans har denna ordning ansetts lämplig att behålla. Däremot behövs inte något yttrande i de fåtaliga fall då utlänningsdomstolen kan antas behöva lämna över ett mål till Utlänningsöverdomstolen.

Överlämnande ärenden till regeringen

16 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till

regeringen for avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller

av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna

lag som prövas av regeringen. En utlänningsdomstol eller Utlänningsöver-

domstolen får av samma skäl lämna över ett mål till regeringen för avgö-

rande. Overlämnande får dock endast ske om utlänningen medger det.

Vad som föreskrivs i 7§ om rätt för Invandrarverket och utlännings-

domstol eller Utlänningsöverdomstolen att meddela beslut vid sidan av

beslut om avvisning eller utvisning gäller också regeringen, när den avgör

ett överlämnat ärende.

Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. ll § UtlL.

Enligt kommitténs förslag skall Invandrarverkets beslut i säkerhetsärenden överklagas till regeringen i stället för till domstolarna. I denna paragraf ges stöd för att i sådana situationer till regeringen överlämna ärenden som har samband med det ärende som prövas av regeringen så att ärendena kan avgöras i ett sammanhang. Avsteget från instansordningsprincipen och hänsynen till Europakonventionens krav på rättsmedel motiverar att utlänningens medgivande till överlämnandet bör krävas. Samma restriktivitet i fråga om överlämnande bör ändå gälla som vid överlämnande enligt 15

566 F Örfattningskommentar SOU 1999: 16

Återiörvisning av mål till Invandrarverket

17 § Finner utlänningsdomstolen vid prövning av ett beslut om avvisning

med omedelbar verkställighet som fattats med stöd av 5 kap. 4 § andra

stycket 4 eller 5 att ett sådant beslut inte borde ha fattats, skall domstolen

visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

Bestämmelsen är ny. Den avser situationer då en utlänning har avvisats med omedelbar verkställighet till ett s.k. första asylland. I dessa situationer har Invandrarverket inte gjort någon ingående prövning asyl-

av skälen gentemot hemlandet, eftersom utlänningen inte skall skickas dit utan till det land han eller hon närmast kommer ifrån. Det kan dock tänkas att utlänningsdomstolen inte delar verkets bedömning av detta land som säkert för utlänningen. Det kan också hända att avvisningen av andra skäl inte kan genomföras dit.

Asylprövningen gentemot hemlandet bör inte göras av utlänningsdomstolen som första instans. Domstolen bör därför i dessa fall i stället kunna återförvisa ärendet till Invandrarverket.

18 § Om det under handläggningen av ett mål i utlänningsdomstol eller i

Utlänningsöverdomstolen visar sig att målet bör handläggas som ett säker-

hetsärende, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny

prövning.

Bestämmelsen är ny. Den föranleds av kommitténs förslag till särskild instansordning för s.k. säkerhetsärenden. Frågan gränsdragning

om mellan säkerhetsärenden och andra ärenden har kommenterats i den allmänna motiveringen kapitel 19.

Att regeringen, om den vid sin handläggning av ett dit överklagat ärende som av Invandrarverket har bedömts som ett säkerhetsärende, bör kunna lämna ärendet åter till verket kan anses framgå i övrigt

av gällande regler för förhållandet mellan regeringen och regeringen underställda myndigheter.

Nöjdförklaring

19 § Utlänningar som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller

en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att de avstår från att över-

klaga beslutet eller domen i den delen nöjdförklaring.

20 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet som har meddelat beslutet eller domen.

Nöjdförklaring får också avges inför

en polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller

någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förkla-

ring.

SOU 1999: 16 Författningskommentar 567

Om nöjdförklaringen avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen, krävs dock ett vittnes närvaro. Vidare krävs att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av avvisningen eller utvisningen. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Paragraferna motsvarar utan ändring i sak 7 kap. 12-14 UtlL. Med myndighet avses i 20 § också domstol.

22-24 §§

I fråga om dessa paragrafer hänvisas till författningskommentaren till 6 och 7 förslaget till lag om ändring i lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll.

12 kap. Domstolar i utlänningsmål

Kapitlet har ingen motsvarighet i 1989 års lag.

Domstolarna

1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara utlänningsdomstolar. Regeringen föreskriver domkretsen för varje utlärmingsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm skall vara Utlänningsöverdomstol.

2 § Utlänningsdomstolama och Utlänningsöverdomstolen handlägger mål och ärenden enligt vad som föreskrivs i denna lag eller i annan lag eller i författning som beslutats av regeringen.

Innehållet i bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen.

Domkretsar

568 F örfatmingskommentar SOU 1999: l 6

Paragrafen innehåller inte annat än vad som ändå bör gälla enligt 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. För klarhetens skull har en bestämmelse ändå tagits här.

Domförhet

4 § Nämndemän skall delta i avgörandet av mål i Utlänningsöverdomstolen som rör avvisning eller utvisning och som avgörs efter muntlig förhandling, om nämndemän har deltagit i handläggningen i utlänningsdomstolen.

Om inte något annat följer av denna lag eller annan lag eller av författ-

ning som har beslutats av regeringen, gäller om utlänningsdomstolama och

Utlänningsöverdomstolen i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i lagen

1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar om länsrätter och kammarrätter.

Paragrafen innehåller en specialbestämmelse om deltagande av nämndemän i Utlänningsöverdomstolen. Bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 12.2.2.

Kapitlets bestämmelser om domstolarna i utlänningsmål kompletteras av bestämmelser om länsrätter och kammarrätter i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Förfarandet i utlänningsmål

5 § Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt.

Om inte något annat följer av denna lag eller av författning som har

beslutats av regeringen, gäller om förfarandet i utlänningsmål i tillämpliga

delar vad som är föreskrivet i förvaltningsprocesslagen 1971:291 om

rättskipningen i länsrätt och kammarrätt.

Frågan om skyndsamhet vid handläggningen av mål om avvisning eller utvisning har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 12.23. Föreskriften om skyndsamhet innebär att dessa mål blir s.k. förtursmål i domstolarna.

Paragrafens andra stycke korresponderar med bestämmelsen i 2 § förvaltningsprocesslagen. Om det i lag eller i författning som beslutats av regeringen har meddelats bestämmelser som avviker från förvaltningsprocesslagen, gäller bestämmelsen i den andra lagen eller författningen.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som kommer att bli tillämpliga är framför allt följande.

3-7 a om måls anhängiggörande m.m., 8-19 om måls handläggning, 20-27 om vissa bevismedel,

F örfattningskommentar 569

28-32 om beslut, 33 och 34 §§ om överklagande, 34 § prövningstillstånd i kammarrätt,

a om 37 b och c om resning och återställande av försutten tid, 38 och 39 om straff samt 41-53 som är s.k. övriga bestämmelser. Bland de bestämmelser som helt saknar tillämplighet är bestämmel-

serna i 35 och 36 §§, som gäller överklagande till Regeringsrätten.

En särskild kommentar kan behöva göras i fråga om bestämmelserna i 9 och 14 om förfarandet. Enligt 9 § är förfarandet skriftligt

men muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga. Det gäller när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Till muntlig förhandling skall enligt l4§ kallas sökande eller klagande och den som har att svara i målet. En enskild får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid påföljd att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. I vad mån part skall tillåtas att inställa sig genom ombud blir beroende av om partens personliga närvaro behövs vid förhandlingen eller inte.

Förvaltningslagens regler om muntlig förhandling har som framhållits i den allmänna motiveringen avsnitt 12.2.l ansetts tillräckliga även för att tillgodose de särskilda förhållandena för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Det kan inte antas att en muntlig förhandling är obehövlig i de fall det begärs av en sådan utlänning.

Då en ansökan om uppehållstillstånd har gjorts från utlandet, kan sökanden inte kallas att inställa sig personligen. Möjligheten att låta sökanden inställa sig genom en i Sverige bosatt referensperson har berörts i den allmänna motiveringen.

Nämndemän

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fast-

ställa hur många nämndemän som skall finnas i Utlänningsöverdomstolens

domkrets för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall

vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fast-

ställa hur många nämndemän som skall finnas i domkretsen för varje

utlänningsdomstol för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndig-

heten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall

utses. De enda särregler som behövs för nämndemän i utlänningsdomstolar och i Utlänningsöverdomstolen föranleds av de speciella domkretsarna.

570 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

I övrigt gäller i princip regler för nämndemän i länsrätter

samma som respektive kammarrätter enligt lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar.

13 ärenden

kap. Handläggningen av

Kapitlet motsvarar i huvudsak 11 kap. 1 samt 2-5 UtlL.

Muntlig handläggning

l § När utlänningar har ansökt om asyl i Sverige får de avvisas eller utvi-

endast muntlig handläggning har ingått i Statens invandrarverks

sas om

handläggning deras ärende. Asylärenden skall också handläggas munt-

ligen, om utlänningen begär det och om en sådan handläggning inte saknar

betydelse för att ärendet skall kunna avgöras.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 kap. l § första stycket UtlL.

Enligt bestämmelsen är muntlig handläggning obligatorisk innan Invandrarverket beslutar avvisning eller utvisning av en utlänning

har ansökt asyl. En följd av förslaget i 6 kap. 5 § om att beslut som om

avvisning alltid måste fattas inom tre månader från den första ansöom kan uppehållstillstånd här i landet blir att bestämmelsen om skyl-

om dighet att ha muntlig handläggning bör gälla inte bara vid avvisning utan också vid utvisning. Om utlänningen begär det skall Invandrarverket ha muntlig handläggning även i övriga asylärenden med undantag för de ärenden där sådan handläggning skulle sakna betydelse för att

en avgöra asylärendet.

Utformningen bestämmelsen hindrar inte att Invandrarverket i en

massflyktssituation beviljar uppehållstillstånd ett rent skriftligt

underlag. I den situationen ankommer det på regeringen att i en förordning reglera tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall

om beviljas den är skyddsbehövande enligt 5 kap. 3 § första stycket 2

som lagförslaget. Muntlig handläggning torde i flertalet ärenden sakna betydelse för att avgöra frågan uppehållstillstånd när Invandrarverket

om beviljar uppehållstillstånd på grundval av föreskrifter i en förordning.

Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarverket.

2 § Statens invandrarverk får bestämma att även andra personer än utlän-

ningen skall höras vid muntlig handläggning.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid handläggningen för

att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och

tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas ersättning

för resa och uppehälle.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 571

Paragrafen motsvarar i huvudsak ll kap. l § fjärde stycket UtlL.

Av andra stycket framgår att en person som kallas för att höras i ett ärende hos Invandrarverket kan få ersättning av allmänna medel för sin inställelse. Ersättning utgår däremot inte till den som ärendet avser.

3 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som genomför den

muntliga handläggningen.

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 15 § tredje stycket UtlL.

4 § Regeringen får meddela närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 15 § fjärde stycket UtlL.

Närmare bestämmelser ersättning och förskott finns i förord-

om ningen 1982:805 ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

om Den förordningen gäller även ersättning och förskott vid förhandling och muntlig handläggning enligt utlänningslagen.

Parts rätt att få del av uppgifter

5 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna

i 17 § förvaltningslagen 1986:223 om rätt för en part att tå del av upp-

gifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 2 § UtlL.

Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part underrättas alla uppgifter tillförs ärendet och få tillfälle att yttra

om som sig innan ärendet får avgöras. Den paragrafen medger dock att kommunikation underlåts, bl.a. åtgärden är uppenbart obehövlig, exempel-

om vis därför att avgörandet inte går parten emot, det kan befaras att

om det skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet eller om

annars avgörandet inte kan uppskjutas. Bestämmelsen är i princip tillämplig på utlänningsärenden.

De särskilda undantag som sedan år 1972 gällt för vissa utlänningsärenden fall där utlänningen inte vistas i Sverige. Att det inte

avser finns någon skyldighet att kommunicera material med parten hindrar självfallet inte att kommunikation sker det bedöms lämpligt och

praktiskt möjligt.

Motivering av beslut

6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen

1986:223 om motivering av beslut med de undantagsom följer av 7

1919-0303Ökadrättssäkerhet

572 F örfatmingskommentar SOU 1999: 16

Paragrafens motsvarar i huvudsak 11 kap. 3 § första stycket UtlL. Enligt 20 § förvaltningslagen skall beslut innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, det någon anledning är om av annan uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller det är nödvändigt om med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.

7 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering, om utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES utan att vara medborgare i ett EES-land och om beslutet går utlänningen emot.

Paragrafen motsvarar ll kap. 3 § andra och tredje stycket UtlL. Enligt första stycket skall alla beslut i fråga om uppehållstillstånd vara motiverade, således även de positiva besluten. Ett beslut som innebär att en person beviljas permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som ligger till grund för beslutet. När det gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det ett större utrymme för variationer. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats för exempelvis besök eller gäststudier eller på grund uppskjuten invandringsav prövning torde en schablonartad motivering vara tillräcklig. Har tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats med stöd 3 kap. 10 § på grund av av tveksamhet om utlänningens förväntade levnadsätt bör motiveringen vara mer individuellt utformad. Enligt andra stycket gäller liksom tidigare att skälen för beslutet får utelämnas vid beslut visering och arbetstillstånd. Att avslag på om ansökan om visering inte behöver motiveras hänger samman med att viseringsskyldigheten är en del av den generella utlänningskontrollen. Skälet till att viseringsansökan avslås är ofta att sökanden kan antas en ha för avsikt att inte frivilligt lämna Sverige efter viseringstidens utgång. Beslut i viseringsärenden måste vidare många gånger fattas mycket snabbt. När det gäller arbetstillstånd är skälet till avslag i regel omständigheter som sökanden inte något sätt råder över läget som på arbets- och bostadsmarknaden. Att ett avslagsbeslut i ovan nämnda fall inte behöver motiveras närmare hindrar självfallet inte att det kan vara lämpligt att i någon form underrätta sökanden om grunden till avslaget. I ärenden om

Författningskommentar 573

arbetstillstånd kan det exempelvis vara lämpligt att hänvisa till att Arbetsmarknadsstyrelsen avstyrkt bifall.

Undantaget från skyldigheten att motivera avslag en viseringsansökan gäller inte en utlänning som omfattas av EES-avtalet och som inte själv är medborgare i ett EES-land. Den personkrets som avses är familjemedlemmar till EES-medborgare och som själva är viseringspliktiga.

Tolkersättning

8 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag infor

en forvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och

ersättning for kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdra-

get har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ären-

det.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 kap. 5 § UtlL.

Enligt första stycket skall i princip motsvarande bestämmelser om tolkersättning gälla enligt förvaltningsprocesslagen. Det är vad

som

gäller i dag enligt 11 kap. 5 § UtlL. som

I tredje stycket anges att närmare bestämmelser om ersättning med-

regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Motdelas av svarande bestämmelse finns i förvaltningsprocesslagen.

Enligt förordningen 1979:291 om tolktaxa är det Domstolsverket

fastställer tolktaxan. Förordningen är tillämplig när tolk anlitas av som domstolar samt av bl.a. polismyndighet. När tolk anlitas av någon

förvaltningsmyndighet, exempelvis Statens invandrarverk, anses annan i praxis ersättning även utan särskild föreskrift kunna utgå enligt tolktaxan, eftersom den får anses ge uttryck för vad som är skälig ersättning jfr prop. 1979/80:96.

Rättelse av beslut

9 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut

utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationa-

- om en

litet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlänningens

identitet skall kunna fastställas, och

den oriktiga uppgiften tagits i myndighetens beslut.

- om Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 18 § UtlL.

Bestämmelsen är utformad med rättelsebestämmelsen i 30 kap. 13 § tredje stycket rättegångsbalken som förebild. Möjligheten till rättelse

574 F äifattningskommentar SOU 1999: 16

enligt denna paragraf gäller utöver vad följer den allmänna som av rättelsebestämmelsen i 26 § förvaltningslagen 1986:223.

14 kap. Skyldighet att lämna uppgifter

Kapitlet motsvarar de bestämmelser som nu finns i ll kap. 6 § UtlL.

1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden om en polismyndighet, Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol, - Utlänningsöverdomstolen eller regeringen begär det, och om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 6 § första stycket UtlL.

2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg sin om psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget.

Paragrafen motsvarar ll kap. 6 § andra stycket UtlL.

15 kap. biträde

Offentligt

I kapitlet finns de bestämmelser om offentligt biträde finns i som nu 11 kap. l b § samt 8-9 UtlL.

1 § Ett offentligt biträde skall i följande slag ärenden förordnas för den av som ärendet gäller, om det inte måste antas att det inte behövs något biträde: Avvisning. I ärenden som handläggs av en polismyndighet skall dock offentligt biträde förordnas endast om utlänningen enligt 8 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar. Utvisning enligt 6 kap. 6 Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om Statens invandrarverk enligt 9 kap. 18 § anmält ärendet till utlänningsdomstolen eller om utlänningen hållits i förvar enligt 8 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar. Hemsändande enligt 18 kap. 2 Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn hålls i förvar enligt som 8 kap. 3 om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

Paragrafen motsvarar ll kap. 8 § UtlL.

2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman regeringen bestämmer. som

SOU 1999: 16 F övfattningskommentar 575

Paragrafen motsvarar 11 kap. 9 § UtlL.

3 § Den som är förordnad som offentligt biträde for ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser.

Paragrafen motsvarar ll kap. 1 b § UtlL.

Bestämmelsen innebär att den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen har utformats efter förebild av motsvarande bestämmelse i 36 § lagen 1990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga som förebild.

16 kap. Kostnadsansvar

Kapitlet motsvarar 9 kap. UtlL.

1 § Utlänningar som avvisas eller utvisas är skyldiga att betala för sin egen

resa till den ort dit de sänds eller åläggs att resa.

Paragrafen motsvarar 9 kap. l § första stycket UtlL och behandlar utlänningars skyldighet att betala resekostnadema om de avvisas

egen eller utvisas.

Andra stycket i 9 kap. 1 § UtlL har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Det stycket avser återförande av en person som har rätt att vistas endast inom del landet. Genom förslaget i 8 kap. 9§ att

en av uppsikt inte längre skall kunna innebära att utlänningen får vistas endast inom en del av landet, finns inte längre något behov av en bestämmelse rörande utlänningens för resekostnader i sådana

ansvar fall.

2 § Om utlänning har kommit till Sverige med ett fartyg eller luft-

en som

fartyg avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som

krävs for in i landet eller medel för hemresan, är transportören

att resa skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige. Transportören är också skyldig att ersätta reskostnadema från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 § första stycket UtlL.

Paragrafen behandlar transportörens kostnadsansvar. Som en första förutsättning för att bestämmelsen skall tillämpas anges att det skall

fråga utlänningar avvisas därför att de saknar pass, tillvara om som stånd för inresa eller vistelse eller medel för hemresan. Kriterierna är således desamma enligt 9 kap. 5 § gäller för transportörens skyl-

som

dighet att ta tillbaka en utlänning som avvisas. Som framgår lagtexav ten avses med kostnad för bevakningspersonalens såväl kostnaresa derna för resa från som resa tillbaka till Sverige. Kostnadsansvar enligt paragrafen får utkrävas den i varje av som enskilt fall stått för transporten till Sverige, dvs. antingen ägaren eller brukaren av transportmedlet.

3 § Om det kan antas att en transportör kommer att bli betalningsskyldig enligt 2 skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen reste göra den utredning som krävs och yttra sig över transportörens betalningsansvar. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig. Betalningsskyldighet skall beslutas av Statens invandrarverk eller av den polismyndighet som verkställer avvisningen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 8 § UtlF. Beslut enligt 7 kap. 8 § UtlF är den enda form beslut enligt utlänav ningsförordningen enligt 7 kap. 9 § UtlF får överklagas. Överklasom gande skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelser alla om beslut som kan överklagas bör om möjligt finnas i lag och inte i förordning. Den aktuella bestämmelsen bör därför flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Som framgår andra stycket är det Statens invandrarverk eller den av polismyndighet som skall verkställa avvisningsbeslutet också skall som besluta om betalningsskyldighet.

4 § Transportören kan helt eller delvis befrias från betalningsskyldigheten enligt 2 § om transportören visar att han eller hon haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa i Sverige, eller det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 § andra stycket UtlL. I paragrafen görs vissa undantag från bestämmelsen i 2 § transom portörens kostnadsansvar. Kostnadsansvar skall för det första inte krävas ut om transportören kan visa att han eller hon hade skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. Utlänningen kan t.ex. när resan påbörjades ha haft sådana handlingar krävs och som medel för hemresan. Om handlingarna sedan förkommit, måste transportören genom att visa kopior de aktuella handlingarna eller på av något annat sätt styrka att handlingarna funnits. Transportören har inte någon skyldighet att kontrollera att företedda handlingar är äkta. Om en förfalskning är så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts, kan dock transportören inte undgå ansvar. Kostnadsansvar skall för det andra heller inte krävas det med ut om hänsyn till kostnadens storlek eller någon anledning framstår annan

SOU 1999: l 6 F öifattningskommentar 577

oskäligt. Transportören bör t.ex. inte behöva stå för kostnaderna som för transport med ett annat fartyg eller flygplan som har en annan brukare eller det skulle ställa sig väsentligt dyrare och transpor-

ägare, om tören är utan skuld till att det dyrare alternativet måste väljas. I en sådan situation bör i stället staten kräva det belopp som motsvarar vad det skulle ha kostat transportören att ordna resan med eget fartyg eller flyg. Däremot bör transportören få stå för kostnader som uppkommit därför att transportören vägrat att fullgöra sin skyldighet att själv ordna återresan.

Kostnadsansvaret bör också falla bort om transportören haft goda grunder att anta att utlänningen hade flyktingstatus. Ett annat fall där

inte bör krävas ut är det av praktiska skäl varit omöjligt att ansvar om företa ordentlig kontroll passageramas handlingar. Det kan t.ex.

en av

fallet det rör sig om färjor med ett mycket stort antal passagevara om rare.

5 § Om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfar-

tyg lämnar det under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sve-

rige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig

att

ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige, och

för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de nännaste tre

- svara

månaderna från inresan.

Det som sägs om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg

eller luftfartyg gäller också i fråga om en utlänning som utan tillåtelse har

följt med ett sådant fartyg.

Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhava-

ren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar svara för kostnader enligt

första stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 3 § UtlL.

Paragrafen innebär ett ijämförelse med 2 § utvidgat kostnadsansvar vid avvisning någon varit anställd ombord på ett fartyg eller

av som luftfartyg eller som följt med som fripassagerare. Fartygets ägare eller brukare kan då åläggas att betala inte bara reskostnaden utan också utlänningens uppehälle under de närmaste tre månaderna från inresan.

17 kap. Straffbestämmelser

Kapitlet motsvarar 10 kap. UtlL. Vid den språkliga och redaktionella översynen har strävan varit att förenkla bestämmelserna och att få en

en bättre systematik. Frånsett ändringar avseende de gärningar som beskrivs i l § första stycket 3 och 2 § första stycket 2 innebär lagförslaget nedan ingen ändring när det gäller rekvisit för brotten eller straffskalor.

578 F örfattningskommentar SOU 1999: l 6

1 § Till böter döms

utlänningar som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd

och utan att de inom föreskriven tid har ansökt om ett sådant tillstånd,

utlänningar som har anställning eller bedriver verksamhet som krä-

ver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd, och

utlänningar som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Med yttre gräns i forsta stycket 3 avses inte gräns mot annan stat som

anslutit sig till Schengenkonventionen.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än

om det är motiverat från allmän synpunkt.

Denna paragraf behandlar straff för en utlänning som uppehåller sig eller arbetar här utan tillstånd eller på ett otillåtet sätt

som passerar en yttre gräns. Det är här fråga om gärningar som är straffbara utan att det krävs något uppsåt.

Första stycket punkterna 1 och 2 motsvarar 10 kap. 1 § första stycket UtlL.

I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas for att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid enligt punkten vistas här

Den som utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den avvi-

som sas eller utvisas och skulle så ske skulle utlänningen sannolikt inte ha medel for att betala böterna. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse att utlänningar inte skall vistas här i landet under lång tid utan att söka uppehållstillstånd. Det kan då också finnas behov av att kunna straffa den inte

som söker uppehållstillstånd i tid.

Straff för den som arbetar i Sverige utan tillstånd behandlas i punkten Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongarbetare. Det finns ett starkt samhällsintresse att motverka att utlänningar arbetar här utan tillstånd. Böter är därvid också ett straff som kan ha en avhållande effekt, eftersom ett bötesstraff kan innebära att förtjänsten av svartarbetet här i landet till stor del försvinner.

Att den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här kan straffas framgår 2

Punkten 3 i första stycket är Den motsvarar delvis 10 kap. 2 §

ny. första stycket UtlL. Enligt den punkten kan en utlänning dömas som annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen". Straffet är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst månader.

sex

Överträdelse bestämmelser i utlänningslagen eller utlänningsför-

av ordningen i annat avseende än beträffande skyldighet att ha vise-

pass,

SOU 1999: l 6 Författningskommentar 579

ring, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd torde med gällande lagstiftning främst kunna brott mot föreskrifter i 5 kap. 1 och 2 UtlF

avse att inresa i och utresa från svenskt landterritorium skall ske över en godkänd passkontrollort. Den nuvarande obestämda straffbestämmel-

i 10 kap. 2 § l har därför ersatts med en bestämmelse som uttrycksen ligen stadgar straff för den på ett otillåtet sätt passerar en yttre

som gräns.

Sedan Schengenkonventionen trätt i kraft kommer med yttre gräns att endast gräns inte utgör gräns mot annan stat inom

avses som Schengenområdet. En bestämmelse det har tagits in iandra stycket

om som är nytt.

Tredje stycket är nytt. Som framgått kommentaren ovan bör sär-

av skilt brott mot första stycketl många gånger kunna betraktas som ringa. Åtal skall då heller inte väckas det inte är påkallat från all-

om män synpunkt.

2 § Till böter döms

den har anställt en utlänning trots att utlänningen inte har före-

som

skrivet arbetstillstånd,

den inte gör anmälan föreskrivs i en författning som har

som som

utfärdats med stöd av denna lag.

När omständigheterna är försvarande döms för brott enligt första

stycket 1till fängelse i högst ett år.

Att det skall betalas särskild avgift vid brott enligt första stycket l

framgår av 10-11 §§.

I denna paragraf behandlas straff för någon annan än utlänningen och

antingen har utlänning anställd trots att utlänningen saknar som en arbetstillstånd eller underlåter att göra anmälan som föreskrivs i

som utlänningsförordningen. Liksom i l § är det här fråga om gärningar

är straffbara utan att det krävs något uppsåt. som

Första stycket 1 motsvarar del 10 kap. 1 § andra stycket UtlL.

av Bestämmelsen innebär att arbetsgivare som anställer en utlänning

inte har arbetstillstånd kan straffas. som

Första stycket2 motsvarar 10 kap. 2 § 2 UtlL. Den enda anmälningsskyldighet i dag är straffbelagd enligt denna bestämmelse är

som skyldigheten enligt 5 kap. 8§ UtlF för befälhavare på fartyg som kommer till Sverige från utlandet att göra viss anmälan till tullmyndigheten och polismyndigheten. Motsvarande bestämmelse i tidigare utlänningslagar hade däremot ett betydligt mera vidsträckt tillämpningsområde så länge det fanns skyldighet att lämna bostadsanmälningar för den upplät bostad till en utlänning och arbetsgivar-

som anmälningar för den anställde utlänning. Schengenkonventio-

som en

kan komma att innebära att viss anmälningsskyldighet åter införs nen

580 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

exempelvis i form av hotellanmälningar. Brott mot sådan anmälningsskyldighet kommer då att bli straffbelagt enligt första stycket Andra stycket motsvarar del 10 kap. l § andra stycket UtlL. Det av gäller endast vid brott mot första stycket F örsvårande omständigheter kan exempelvis vara att arbetsgivaren under lång tid haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda eller att anställningen avsett ett stort antal personer. En annan försvårande omständighet kan att arbetsgivavara ren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknat arbetstillstånd och erbjudit avsevärt sämre anställningsförhållanden än vad är vanligt i som branschen. I tredje stycket erinras om att den anställer utlänning som en som saknar föreskrivet arbetstillstånd också skall betala särskild avgift en enligt bestämmelsemai 10 och ll §§.

3 § Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd denna av lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande av betydelse. När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket till fängelse i högst sex månader.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 2 § första stycket 3 UtlL. Paragrafen gäller såväl utlänningen själv någon medvetet lämnar som annan som felaktiga uppgifter i en anmälan eller i ett ansökningsärende eller som medvetet underlåter att tala om något förhållande betydelse. av Om utlänningen lämnar oriktiga uppgifter i ansökan en om uppehållstillstånd och uppehållstillstånd beviljas på grundval de felaktiga av uppgifterna, kan uppehållstillståndet återkallas enligt 4 kap. 1 Om uppehållstillståndet återkallas torde i praktiken åtal inte väckas för brott mot 17 kap. 3

4 § Till fängelse i högst ett år döms en utlänning uppehåller sig i Svesom rige trots att utlänningen enligt ett verkställt beslut utvisning enligt om 6 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse. När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter. l ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 4§ UtlL. Den behandlar straff för en utlänning som utan tillstånd återvänder hit trots förbud att återvända som beslutats av domstol i samband med dom i ett brottmål. Möjligheten enligt tredje stycket att inte väcka åtal infördes genom 1980 års utlänningslag. I prop. 1979/80:96 s. 84 anförde föredragande statsrådet bl.a. följande om motiven för denna ändring.

SOU 1999: 16 F Örfattningskommentar 581

De nuvarande bestämmelserna får i många fall olämpliga konsekvenser. Särskilt gäller detta i fråga om finländare som är bosatta nära den svenskfinska gränsen. Bestämmelsen även understryks av länsstyrelsen i

ger, som Norrbottens län, inte tillräckliga möjligheter att beakta humanitära och sociala synpunkter. I vissa av de situationer då en socialt nedgången utlänning, påträffas här efter utvisning med återreseförbud, mer eller

som mindre automatiskt anhålls, häktas och döms till kortare ovillkorligt straff, bör det i fortsättningen bli möjligt att underlåta åtal.---

Jag vill emellertid i detta sammanhang understryka vikten av att lagföring kommer till stånd i alla de fall då brottet inte kan anses som ringa. Straffbestämmelsen utgör ett nödvändigt komplement till det återreseförbud alltid skall gälla vid utvisning på grund av brott. Den möjlighet

som --att underlåta att beivra överträdelsen som jag sålunda föreslår bör ses som ett undantag endast för de fall då brottet med hänsyn till omständigheterna är att ringa. Någon allmän begränsning av ansvaret för olovlig

anse som vistelse är sålunda inte avsedd.

5 § Till fängelse i högst ett år döms den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan åtgärd försöker hindra att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om detta görs i vinstsyfte.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 3 § l UtlL. Den behandlar straff för den

mot ersättning hjälper utlänning att hålla sig undan verkställigsom en het eller på annat sätt försöker hindra att verkställighet sker.

som Det är inte ovanligt att någon att dölja utlänning försöker

genom en hindra verkställighet ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är

av däremot mycket ovanligt att det sker i vinstsyfte. Om så skulle ske i något undantagsfall är det emellertid angeläget att det då finns möjlighet att straffa den gjort sig skyldig till det brott som beskrivs i 5

som Av 23 § lagen 1991:572 särskild utlänningskontroll framgår att

om det är straffbart att att dölja en utlänning försöka hindra verk-

genom ställighet ett beslut utvisning enligt den lagen även om det inte

av om sker i vinstsyfte.

6 § Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma i Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats medstöd av lagen.

Ar ett brott enligt första stycket att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gämingen

utförts mot ersättning,

avsett ett stort antal personer, eller

utförts under hänsynslösa former.

För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

582 Författningskommentar

Denna paragraf, som behandlar straff för den hjälper någon att som komma i Sverige i strid mot bestämmelserna, motsvararlO kap. 2 § a UtlL. Det är här fråga om personer som själva hjälper någon att komma i Sverige. I 7§ finns straffbestämmelser för den organiserar som sådana illegala inresor i 6 som avses Normalpåföljden vid brott mot 6§ är således fängelse i högst sex månader. I prop. 1993/94:52 uttalade föredragande statsrådet att böter däremot bör vara nonnalpåföljden när någon utan ersättning hjälper en utlänning att ta sig i landet. Straffvärdet påverkas emellertid enligt propositionen av såväl antalet personer smugglas motivet som som för handlingen och förhållandena kring inresan. Det måste te sig mer klandervärt att hjälpa någon som tidigare avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige. Böter borde enligt propositionen inte komma i fråga vid verksamhet under mer organiserade former. Föredraganden underströk vidare att grovt brott i allmänhet skall anses föreligga om gärningsmannen fått ersättning för sin medverkan och fortsatte sedan a.. 18 prop. s.

Brottet torde vidare i allmänhet anses som grovt om det är ett större antal människor som hjälps i Sverige. Viss hänsyn bör dock kunna tas till om det rör sig om medlemmar av samma familj. Det behöver i och för sig inte vara mer klandervärt att hjälpa en familj med många barn till Sverige än att hjälpa en ensamstående. Vid bedömning av om brottet bör anses som grovt skall också beaktas om utlänningen/utlänningama utsatts för svåra umbäranden eller fara, t.ex. genom att resan skett ombord på ett icke sjövärdigt fartyg. Den högre straffskalan för grovt brott gör det möjligt att utlämning kan ske och ökar möjligheterna att tillgripa häktning. Det är enbart verksamhet som syftar till att hjälpa in någon i landet illegalt som är straffbar enligt denna paragraf. Verksamhet endast syftar som till att hjälpa någon hit som omedelbart vid ankomsten har for avsikt att söka asyl är inte straffbar enligt denna paragraf. Den kan däremot vara straffbar enligt 7 §.

I vissa fall kan konkurrenssituation uppkomma mellan 6 och 7 §§. en Om någon organiserat en verksamhet enligt 7§ första stycket och sedan på sätt som avses i 6 § medverkat till olovliga inresor, bör båda paragrafema åberopas. Situationer kan också tänkas där förfarandet i sin helhet faller under den bestämmelsen och den andra torde då ena inte behöva åberopas. I sådana fall torde omständigheterna ofta vara sådana att det föreligger grovt brott enligt 6 § andra stycket. Generellt sett har dock gärningar enligt 7 § ett högre straffvärde.

7 § Till fängelse i högst fyra år döms den som i vinstsyfte planlägger och organiserar verksamhet som är inriktad att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Om ett brott enligt första stycket är mindre allvarligt döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 583

För medhjälp till brott enligt första stycket döms den som hjälper en utlänning till Sverige utan eller utan de tillstånd som krävs för att resa pass inresa i Sverige. Detta gäller medhjälparen insåg eller hade skälig om anledning anta att anordnats i vinstsyfte genom verksamhet enligt att resan första stycket.

Denna paragraf behandlar straff för organisatörema bakom s.k. människosmuggling. Den motsvarar 10 kap. 5 § UtlL. Enligt första stycket krävs inte, till skillnad mot vad som gäller enligt 6 verksamheten syftar till att någon skall komma in i Sveatt rige i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Det är tillräckligt att det är fråga organiserad verksamhet med målsättning om en att hjälpa utlänningar att komma till Sverige även om avsikten är att söka uppehållstillstånd redan vid gränsen. Däremot krävs att gämingshar ett vinstsyfte. mannen Enligt andra stycket finns ett uttryckligt för medhjälp till ansvar brott enligt första stycket. En förutsättning för ansvar är att det kan styrkas det varit fråga verksamhet i första stycket och att om som avses medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att det fråga var sådan verksamhet i vinstsyfte. Däremot krävs det inte att medhjälom själv haft något vinstsyfte. paren Ansvar för medhjälp kan ådömas den hjälper en utlänning att ta som sig till Sverige eller behövliga tillstånd. I första hand avses utan pass den hjälper till med själva transporten. Det kan gälla såväl den som som tillhandahåller transportmedlet som den som utför själva transporten. Även hjälp i andra former kan tänkas falla under straffbestämmelsen. Det kan gälla den tillhandahåller förfalskade handlingar som t.ex. som skall underlätta resan till Sverige. I fråga hjälp med transport finns skillnad mellan exempelvis om en befälhavare på ett fartyg och vanlig besättningsman. En befälhaen en måste alltid ha ett för vilka följer med ombord ett vare ansvar som fartyg. En besättningsman mönstrats för en speciell resa och som insåg eller haft skälig anledning att anta att syftet med resan var som brottsligt måste likaså kunna ställas till ansvar enligt paragrafen. Annorlunda kan det emellertid ställa sig för besättningsman som en först efter det att påbörjats fått resans syfte klart för sig. Han resan torde då ha ringa möjligheter att på något sätt påverka händelserna och borde då heller inte kunna ställas till ansvar. Kravet anordnats i ett speciellt syfte torde normalt medatt resan föra reguljär trafik och vanliga turistresor faller utanför det straffatt bara området även tillfälligtvis utlänningar följer med en sådan resa om i syfte att olagligen ta sig i landet. Dock kan motsatsen bli fallet om någon transporterar utlänningar för någon annans räkning och då handlar på ett sätt straffbeläggs i första stycket. som

584 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

Förverkande

8 § Ersättning till den som har begått brott enligt 6 eller 7 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Transportmedel som använts vid brott enligt 6 eller 7 § får forverkas, om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe begått brottet eller medverkat till det och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Transportmedlet får dock inte förverkas om det är uppenbart oskäligt.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 6 § UtlL. Inte bara den direkt uppbuma ersättningen kan förverkas enligt första stycket utan också motsvarande belopp. Möjligheten till förverkande enligt andra stycket endast transavser portmedel. Andra hjälpmedel än transportmedel kan förverkas endast enligt de allmänna bestämmelserna om förverkande i brottsbalken. F örverkande kan komma i fråga om ägaren eller den är i ägasom rens ställe förövat gämingen eller medverkat till den. När det gäller fartyg torde befälhavaren i regel kunna anses vara i ägarens ställe. I lagtexten har därför angetts att befälhavaren jämställs med ägaren. Andra fall där omständigheterna kan sådana att någon torde kunna vara sägas vara i ägarens ställe är exempelvis det föreligger nära släktom skap eller ett anställningsförhållande mellan ägaren och brukaren av transportmedlet. Också det fall att ägaren lånat ut, hyrt ut eller på avbetalning sålt ett transportmedel kan tänkas falla in under bestämmelsen, om ägaren insett eller borde ha insett vad transportmedlet skulle användas till. Liksom vid Förverkande i allmänhet skall skälighetsbedömning en göras. Visar sig t.ex. ägaren av ett fartyg ha varit ovetande vad det om använts till, torde det kunna anses vara uppenbart oskäligt att förverka

fartyget.

I vart fall när det gäller fartyg eller luftfartyg använts i det utesom slutande syftet att transportera hit utlänningar, torde det i allmänhet vara fråga om sådan organiserad verksamhet att Förverkande framstår som befogat. En avvägning måste dock göras mellan föremålets värde, ägarens behov av det och risken för fortsatt brottslig användning. Sakrättsligt giltiga rättigheter till egendom som förklaras förverkad enligt en specialstrañrättslig bestämmelse består, inget annat är särom

skilt stadgat i den specialstraffrättsliga regleringen jfr 36 kap. 5§

tredje stycket brottsbalken och NJA 1977 82. Begränsade sakrätter s. såsom sjöpanträtt och inteckningar i fartyg kommer således att bestå. Något särskilt stadgande det behövs inte. om Vid brott mot de aktuella bestämmelserna i utlänningslagen har hittills i allmänhet fartyg kommit till användning. Även personbil eller en

något transportmedel kan dock förverkas, det använts for att annat om hjälpa hit utlänningar i strid med utlänningslagens bestämmelser.

9 § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 8 § andra stycket inte känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om forverkande är föras mot befälhavaren på fartyget.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 6 a § UtlL. Denna paragraf tar sikte enbart på förverkande av fartyg. Befälhavafartyg har särskild ställning och kan i många avseenden ren på ett en betraktas ägarens legala företrädare. Ägaren till fartyg som använts som för hjälpa hit asylsökande har ofta visat sig vara bosatta utomlands. att Många gånger är det inte möjligt att på något enkelt sätt utreda vem

är ägare. Talan förverkande får i sådana fall föras mot som om befälhavaren. Självfallet hindrar detta inte att talan i stället förs direkt

mot ägaren det framstår som lämpligt. om

Avgifter

10 § Fysiska eller juridiska personer som har anställt utlänningar trots att dessa inte har arbetstillstånd skall betala särskild avgift oavsett om en krävs ut enligt 2 § eller inte. Avgiften tillfaller staten. ansvar För varje utlänning utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen 1962:381 allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. om Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas särskilda skäl talar for det. i om

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 7 § UtlL. Ett särskilt skäl enligt andra stycket att sätta ned eller efterskänka

avgiften kan att arbetsgivaren inte haft anledning att anta att t.ex. vara utlänningen varit skyldig att ha arbetstillstånd.

11 § Allmän domstol prövar efter ansökan, särskild avgift skall tas ut om enligt 10 § eller inte. Ansökan skall göras allmän åklagare inom två år av från det överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas att bestämmelserna i rättegångsbalken åtal för brott på vilket inte kan följa om svårare straff än böter och bestämmelserna kvarstad i brottmål. om Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 8 § första stycket UtlL.

12 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att allmänna domstolens beslut vann laga kraft. En upplysning detta skall in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, om tas skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen 1997:484 om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning.

586 Författningskommentar

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelserna om indrivning finns i lagen 1993:891 om indrivning av statliga fordringar m.m. Avgiften får inte drivas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 8 § andra stycket UtlL.

18 kap. Särskilda

bemyndiganden

Kapitlet motsvarar i huvudsak 12 kap. UtlL. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § om diplomater m.fl. har dock förts till l kap. 3

l § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige, sådana inskränkningar i utlänningars rätt att anställda i visst vara ett företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet.

Paragrafen motsvarar 12 kap. l § UtlL. Med stöd av 12 kap. l § l UtlL har regeringen i utlänningsförordningen 6 kap. 1 och 2 §§ föreskrivit att ett antal olika myndigheter skall lämna underrättelse till polisen när de kommer i kontakt med utlänningar som inte har och heller inte har sökt uppehållstillstånd och som inte är undantagna från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. Tidigare gällde anmälningsskyldighet även för enskilda när de upplät bostad till eller anställde utlänning. Dessa s.k. bostadsanmälningar en

och arbetsgivaranmälningar avskaffades den utlänningsförord-

genom ning som följde på 1989 års lag.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits hand enligt lagen 1990:52 med om särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen 1991:1128 psykiom atrisk tvångsvård eller lagen 1991 129 rättspsykiatrisk vård. om Efter avtal med annat land om behandling fripassagerare får av regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag och meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpningen avtalet. av

Paragrafen motsvarar 12 kap. 3 § UtlL.

Föreskrifter hemsändning finns inte i utlänningsförordningen

om utan i författningar knutna till de lagar i första stycket. som anges Föreskrifter utfärdade med stöd andra stycket finns för närvaranav de inte.

SOU 1999: l 6 F örfattningskommentar 587

Krig och krigsfara

3 § Regeringen får meddela föreskrifter som skall gälla i krig, vid krigs-

fara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av

krig eller krigsfara Sverige har befunnit sig Föreskrifterna får gälla

som

utlänningars

inresa och vistelse i landet,

utresa ur landet,

. förtroendeuppdrag här i landet,

rätt att ha anställning eller offentliga

avlägsnande från landet, och

. förläggning.

omhändertagande i anstalt eller

Paragrafen motsvarar 12 kap. 4 § UtlL.

Paragrafens utformning gör det möjligt att om det skulle anses

önskvärt redan i fredstid utarbeta och offentliggöra regler, skulle

som

kunna bli tillämpliga i krissituation. Några sådana regler har inte

en offentliggjorts.

4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då

Sverige är i krig skall läggas fram för riksdagen inom en månad från

ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, den inte läggs fram for riksdagen i rätt

riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag

tid eller om

då den lades fram.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 5 § UtlL.

Skyldigheten att lägga fram vissa föreskrifter enligt 3 § för riksda-

gäller sedan föreskrifterna trätt i kraft. Om föreskrifter utfärdats gen och offentliggjorts enligt 3 § med ikraftträdande den dag regering-

men

bestämmer, behöver de således inte läggas fram för riksdagen innan en de trätt i kraft.

588 Författningskommentar SOU 1999: 16

29.2 till om i

Förslaget lag ändring lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap

9 a § Statens invandrarverk får överlämna ett ärende i 6 8 § som avses första stycket eller 9 § till regeringen, om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.

De ärenden som avses i paragrafen är sådana gäller naturalisation, som behållande av svenskt medborgarskap och befrielse från svenskt medborgarskap. Ändringama föranleds att Utlänningsnämnden upphör och av att Invandrarverkets beslut i fortsättningen överklagas till domstol. Som en följd därav upphör förvaltningsmyndigheternas möjligheter att lämna över ärenden till regeringen för praxisbildande beslut. Som anges i den allmänna motiveringen har det inte legat inom kommitténs uppdrag att överväga instansordningen för säkerhetsären-

den i medborgarskapslagstiftningen.

11 § /ånmälan enligt 2 a, 4 eller 7 a § skall göras hos Statens invandrarverk. Ar utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgarskap förvärvats eller Invandrarverket får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas fråga i första som avses stycket.

Första stycket är oförändrat. I andra stycket har gjorts ändringen att ansökan skall prövas av Invandrarverket i stället för Utlänningsnämnden. Förslaget som nu av har kommenterats i den allmänna motiveringen.

12 § Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till en utlänningsdomstol. Beslut av en länsstyrelse enligt 11 § får överklagas till utlänningsen domstol. En utlänningsdomstols dom eller beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Bestämmelser om utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen finns i 12 kap. utlänningslagen 2000:000.

Ändringama i första och andra styckena innebär att alla Invandrarverkets beslut enligt medborgarskapslagen överklagas till utlänningsen domstol. Tidigare har beslut länsstyrelse, verket eller Utlänningsav en

Författningskommentar 589

nämnden över anmälningar fått överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Ordningen har i stället ansetts böra ansluta till ordningen för utlänningsärenden.

14 § Socialnämnden skall på begäran av regeringen, en utlänningsdom-

a stol, Utlänningsöverdomstolen, Statens invandrarverk eller en polismyn-

dighet lämna ut uppgifter utlännings personliga förhållanden, om

om en uppgifterna behövs i ett ärende. om svenskt medborgarskap.

Den tidigare skyldigheten for socialnämnden att lämna ut uppgifter

till Utlänningsnämnden i stället utlänningsdomstolama och Utlän-

avser

ningsöverdomstolen.

590 F örfattningskommenzar SOU 1999: 16

29.3 till om i

Förslaget lag ändring lagen

1991:572 om särskild

utlänningskontroll

I 1 § har endast gjorts den ändringen att utlänningslagens SF S-nummer

anpassas till att utlänningslag föreslagits.

en ny

2 § Beslut om utvisning enligt denna lag meddelas Statens invandrarav verk. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen. Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt l § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen.

Skälen att Invandrarverket bör besluta i första instans har utvecklats i den allmänna motiveringen. Bestämmelsen i 2 § har anpassats till den

nya beslutsordningen.

Invandrarverket har inte getts den rätt regeringen tidigare har som haft att ta upp utvisningsfrågan självmant. Däremot har bestämmelsen om anmälningsskyldighet för Invandrarverket till Rikspolisstyrelsen behållits. Det betyder att Invandrarverket utan eget ställningstagande kan meddela Rikspolisstyrelsen omständigheter styrelsen självsom ständigt bedömer att det finns anledning att gå vidare med. Anser den inte det, kommer Invandrarverket inte att ha något ärende enligt denna lag.

2 a § Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen. Rikspolisstyrelsen får överklaga beslutet, det går styrelsen emot. om

Bestämmelserna om överklagande lnvandrarverkets beslut har getts av en egen paragraf, 2 a I paragrafen har getts en särskild föreskrift rätt för Rikspolisstyom relsen att överklaga. I förtydligande syfte har förutsättning som en angetts att beslutet går styrelsen emot.

3 § Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande särskilda skäl är obehövligt. av Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter betyav delse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen 2000:000. Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket utlänningslagen får verkställighet beslutet inte av ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet Europeom iska ekonomiska samarbetsområdet EES är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 591

Högsta domstolen skall innan den yttrande hålla förhandling i

avger

ärendet.

I den allmänna motiveringen har lagts fram skälen för att yttrande skall inhämtas från Högsta domstolen vid regeringens handläggning av sä-

kerhetsärenden.

Yttrande skall i princip alltid inhämtas. De undantag föreskrivs

som i första stycket situationer då någon utvisning ändå inte kommer

avser

ske. Det kan fallet då Invandrarverket har avslagit Rikspolisatt vara styrelsens ansökan utvisning eller möjligen bifallit den men

om - samtidigt meddelat inhibition. Det kan också fallet om Invandrar-

vara verket visserligen har beslutat utvisning utan att meddela inhibition,

regeringen upphäver utvisningsbeslutet. Motsvarande gäller då men regeringen överprövar vissa omprövningsbeslut.

I andra stycket vad Högsta domstolen skall yttra sig över.

anges Särskilt viktig är frågan hinder mot verkställighet av utvisnings-

om beslutet. Verkställighetshinder kan absoluta enligt 9 kap. 1 § lag-

vara förslaget eller relativa enligt 9 kap. 2 eller 3 § lag. Som anges i

samma tredje stycket blir regeringen bunden bedömningen om domstolen

av finner att det finns ett verkställighetshinder enligt 9 kap. 1 § första

stycket.

Domstolen skall emellertid yttra sig över samtliga omständigheter

betydelse i ärendet. Det innebär att yttrandet skall avse även bedömav ningen andra verkställighetshinder och av andra omständigheter som

av talar för och emot utvisning. En sådan omständighet är hur utlän-

en ningens till privat- och familjeliv påverkas. Även bedömning

rätt en av humanitära skäl ingår. Dessutom kan domstolen ha anledning att göra

bevisvärdering i ärendet. Värderingen kan avse tillförlitligheten av en t.ex. källuppgifter. Värderingen kan också innefatta sannolikheten för

utlänningen knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd, eller händelatt

ser.

Yttrandet blir bindande för regeringen endast såvitt verkstäl-

avser lighetshinder enligt 9 kap. l § första stycket lagförslageet. Detta fram-

går lagtexten. I övrigt blir regeringen inte bunden av domstolens

av bedömning utan kan göra bedömning. Detta har inte ansetts er-

egen forderligt att i lagtexten. Såvitt utlänningar som omfattas av

ange avser EES-avtalet blir emellertid yttrandet också bindande för regeringen. Härigenom bör kraven i EG-direktivet 64/22l/EEG anses tillgodo-

sedda.

Även i de avseenden där yttrandet inte är bindande för regeringen förutsätts domstolens bedömning stor betydelse för regeringens

vara av avgörande.

Av fjärde stycket framgår att Högsta domstolen skall hålla förhand-

ling i ärendet. Situationer där yttrande inte har ansetts obehövligt, men

592 F örfattningskommentar SOU 1999: 16

där förhandling ändå skulle kunna obehövlig, kan antas anses vara synnerligen sällsynta. Något undantag från skyldigheten att hålla förhandling har därför inte föreskrivits.

4 § Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av Statens invandrarverk återvända till Sverige. Förbudet meddelas för en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlärmingen, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 24

Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt utlänningslagen får förenas med förbud att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Invandrarverket. Ett utvisningsbeslut enligt lagen särskild utlänom ningskontroll skall förenas med sådant förbud. Med den ändrade roll för Invandrarverket kommittén föreslår som finns inte anledning att förbehålla regeringen möjligheten att besluta om sådant tillstånd. Redan tidigare har funnits regler gett möjlighet till kortare besom sök i Sverige trots att ett återvändandeförbud gäller. För tillstånd till ett sådant besök finns särskilda regler i 6 kap. 17 § i den utlänningsnya lagen. Av hänvisningen i 5 § till denna bestämmelse framgår att den gäller även vid utvisning enligt lagen särskild utlänningskontroll. om

5 § I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 6 kap. 17 7 kap. 7 8 kap. 5 § andra stycket, 9-17 §§, 9 kap. 1-5, 22 och 24 §§, ll kap. 8 13 kap. 8 14 kap. 1-2 §§, 15 kap. 2§ och 16 kap. 1-5§§ utlänningslagen 2000:000. När Statens invandrarverk beslutar om förvar eller uppsikt gäller även 8 kap. 18-22 utlänningslagen.

Ändringama i paragrafens första stycke föranleds främst den av nya utlänningslagens disposition. Hänvisningama i huvudsak avser samma bestämmelser som enligt den äldre lydelsen. De lagrum i utlänningslagen som avses gäller följande: 6 kap. 17 § -tillstånd av Invandrarverket för kort besök

7 kap. 7 § möjligheter att ta fotografi och fingeravtryck

- 8 kap. 5 § första stycket tidsbegränsning för förvar - 8 kap. 9 § innebörden uppsikt, nämligen anmälningsskyldighet - av

eller skyldighet att lämna ifrån sig eller legitimationshand-

pass annan ling 8 kap. 10-13 prövning förvar eller uppsikt - ny av 8 kap. 14-17 beslutande myndigheter i fråga förvar och - om uppsikt 9 kap. 1-3 hinder mot verkställighet - 9 kap. 4 och 5 vart verkställighet skall ske -

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 593

9 kap. 22 § när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall anses

verkställt

9 kap. 24 § verkställighet

- ny

ll kap. 8 § överklagande av förvars- och uppsiktbeslut

13 kap. 8 § tolkersättning

14 kap. l och 2 skyldigheten för socialnämnd eller hälso- och

sjukvårdsmyndighet att lämna uppgifter

15 kap. 2 § förordnande offentligt biträde

- av

16 kap. 1-5 kostnadsansvar för utlänningen själv och för trans-

portör.

Hänvisningen i andra stycket till 8 kap. 18-22 avser förhandling

förvar och uppsikt. om

Av särskilt intresse är bestämmelserna i 8 kap. 10-17 och 11 kap. 8 § rör beslut förvar eller uppsikt. Enligt bestämmelserna om

som om

prövning skall sådana beslut omprövas inom vissa tidsfrister. ny Tidsfristen är två veckor beslut avvisning eller utvisning inte

om om har fattats. Då ett sådant beslut har fattats, är tidsfristen två månader. Varje prövning ett beslut förvar skall föregås av en för-

ny av om handling. Förhandlingen skall i första hand hållas inför den myndighet

beslutar åtgärden. I ärenden hos regeringen får en förvaltsom om ningsmyndighet utses att hålla förhandlingen. Vidare anges i bestämmelserna vilken myndighet som fattar beslut i olika situationer.

Hänvisningen till bestämmelserna i ll kap. 8 § innebär att förvarsbeslut har fattats Invandrarverket överklagas i ordning

som av samma

gäller för förvarsbeslut enligt utlänningslagen, dvs. till utlänningssom domstol och till Utlänningsöverdomstolen. Denna ordning är inte invändningsfri. Ett beslut frihetsberövande som inte fattas av domstol

om måste emellertid kunna överklagas till domstol. Regeringen kan således

överprövningsinstans i detta avseende. Rätten till dominte godtas som stolsprövning är också bakgrunden till att beslut av statsråd om förvar överklagas till Regeringsrätten. Alternativet till den vanliga överklagandeordningen är att hänvisa överklaganden Invandrarverkets för-

av varsbeslut till Högsta domstolen. Detta skulle dock bli en mycket udda instansordning. Det skulle inte lämpligt med hänsyn till den roll

vara Högsta domstolen får remissinstans vid regeringens prövning av

som utvisningsfrågan. Någon möjlighet än att låta den vanliga in-

annan stansordningen för överprövning Invandrarverkets förvarsbeslut sy-

av nes därmed inte återstå.

I fråga verkställigheten bör observeras att 9 kap. 23 § utlän-

om ningslagen inte är tillämplig. Utvisningsbeslut enligt lagen om särskild

utlänningskontroll preskriberas inte.

Hänvisningen till 15 kap. 2 § vem som skall fatta beslut om

avser offentligt biträde i ärenden hos regeringen.

594 F äifattningskommentar

SOU 1999: 16

6 § Vid förhandling enligt 3 § i Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart. Högsta domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon parterna åberopar muntlig eller av skriftlig bevisning, prövar rätten bevisningen skall tillåtas. Därvid tillom lämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken. I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19§ utlänningslagen 2000:000. Om ett beslut av Invandrarverket enligt 2 § denna lag har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § utlänningslagen hållas vid Högsta domstolen.

Ändringama i paragrafen föranleds att Högsta domstolen blir av remissinstans hos regeringen och skall hålla förhandling. Paragrafens första-trecije stycken innehåller bestämmelser förhandlingen om som motsvarar tidigare bestämmelser. Fjärde stycket innehåller specialbestämmelse. en Vissa komplikationer vid överklagande Invandrarverkets förav varsbeslut har berörts i kommentaren till 5 En ytterligare komplikation gäller omprövningen bestående förvarsbeslut sedan ett utvisav ningsbeslut Invandrarverket har överklagats till regeringen. Det kan av inte uteslutas att förhandling kan behöva hållas även medan ärendet handläggs hos regeringen. Om det då redan finns ett utvisningsbeslut av Invandrarverket, kommer tidsfristen för omprövning två måatt vara nader. Finns inget utvisningsbeslut, gäller tidsfristen två veckor. I dessa fall får förhandling hållas inför Högsta domstolen. Något annat tänkbart alternativ finns knappast. Som tidigare kommer ett beslut statsråd förvar att överklagas av om till Regeringsrätten.

7 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter kan insom verka hur ärendet blir avgjort. Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra hörs i ärendet. som Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar behövs för att som genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle sin ståndatt ange punkt och att uttala sig om de omständigheter åberopas i ärendet. som Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. Utöver vad som följer av 5 kap. l § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, det om kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen 1980:100. I övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 utlänningslagen 2000:000. Högsta domstolens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

F örfattningskommentar 595

Ändringama i paragrafen föranleds Högsta domstolens nya roll som

av remissinstans. Därutöver har bestämmelserna fått efter den

anpassas

utlänningslagens lydelse. nya

9 § Om frågan utvisning ännu inte har förts till Statens invandrarverk,

fâr Rikspolisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas

under uppsikt, förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett så-

även om

dant beslut skall genast anmälas till Invandrarverket. Verket skall snarast

pröva om åtgärden skall bestå.

Paragrafen behandlar Rikspolisstyrelsens möjlighet att interimistiskt ta

utlänning i förvar. Ändringama föranleds av Invandrarverkets nya en

beslutande i första instans. roll som

Om Rikspolisstyrelsen vill att en utlänning som inte har tagits i för-

under ärendets gång skall tas i förvar, får styrelsen begära det hos var den myndighet handlägger ärendet Invandrarverket eller rege-

som ringen.

10 § Om utvisning har beslutats enligt denna lag men hinder som anges i 9

kap. 2 eller 3 § utlänningslagen 2000:000 möter mot att beslutet verk-

ställs eller beslutet någon annan särskild anledning inte bör verk-

om av ställas, skall den beslutande myndigheten förordna att verkställighet tills vidare inte får ske inhibition.

Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt

Statens invandrarverk när det finns skäl till det. Så länge utvisnings-

beslutet fortfarande gäller inte har kunnat verkställas, skall Rikspolis-

men

styrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddela-

des anmäla hos Invandrarverket huruvida det finns skäl för prövning av be-

slutet.

Ändringama är följd den ändrade instansordningen. Inhibitions-

en av frågan skall prövas den beslutande myndigheten. Till följd av lagens

av konstruktion kan ett utvisningsbeslut fattas i full medvetenhet om att det inte går att verkställa, i vart fall inte inom överskådlig tid. I stället meddelas då inhibition. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att regeringen får besluta inhibition av ett utvisningsbeslut

Statens invandrarverk har meddelat, när utvisningsbeslutet har som överklagats till regeringen. Ett sådant inhibitionsbeslut avser i första hand tiden intill dess regeringen har hunnit fatta ett eget beslut i överklagandeärendet.

Bestämmelsen i andra stycket gäller omprövning. Omprövning skall ske när det finns skäl till det, t.ex. när omständigheter förs i må-

nya let. Enligt bestämmelsen är det Invandrarverket som skall ompröva beslutet, även när det är regeringen har fattat det. Härigenom möjlig-

som

prövning i två instanser även vid omprövningen. Vid överklagörs en gande omprövningsbeslutet behöver regeringen inte hämta ytt-

596 F Ödattningskommentar

rande från Högsta domstolen annat än då det kan övervägas att upphäva ett inhibitionsbeslut som grundar sig på verkställighetshinder.

11 § Den myndighet som beslutat om utvisning får besluta att utlänningen

vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet anmälningsplikt,

om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas

grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket

får samma myndighet också besluta att 19-22 skall tillämpas på ut-

länningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvis-

ning enligt utlänningslagen 2000:000 inte kan verkställas och det före-

ligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i l §

första stycket 1 eller Om ett beslut av Statens invandrarverk överklagas

till regeringen, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen som skall

hålla förhandling i ärendet, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Vid

förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

I första stycket ges Invandrarverket möjligheter att besluta om anmälningsplikt och om möjlighet för Rikspolisstyrelsen att besluta om tvångsmedel mot utlänningen i de fall då grunden för utvisningen är misstanke om terrorism enligt lagen.

De tvångsmedel som avses är husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt därutöver hemlig teleavlyssning eller teleövervakning samt granskning av postförsändelser m.m.

Åtgärderna får endast tillgripas om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning in-

som nebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet.

För att Rikspolisstyrelsen skall kunna använda tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och de liknande, krävs tillstånd även av Stockholms tingsrätt. I dessa fall avses med Invandrarverkets beslut endast möjlighet för Rikspolisstyrelsen att till tingsrätten för att få detta tillstånd.

Ett alternativ vore att Invandrarverket i stället fick anmäla behovet av tvångsmedel till regeringen, som då fick besluta om tvångsmedel på samma sätt som tidigare. Detta skulle emellertid komma i konflikt med regeringens roll som överinstans, och någon möjlighet till överprövning av beslutet skulle inte finnas. Inte heller vore det lämpligt att lägga tvångsmedelsbeslutet direkt hos en domstol.

Andra stycket avser situationer där beslut om avvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen, men det ändå beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter i lagen

som avses om särskild utlänningskontroll. En sådan situation kan antas bli ovanlig. Även i dessa fall bör möjlighet till överprövning ett beslut

ges en av om tvångsmedel. En förhandling skall kunna hållas, och med hänsyn till Högsta domstolens roll i övrigt som remissinstans till regeringen bör

SOU 1999: 16 F örfattningskommentar 597

förhandlingen hållas i denna domstol. Om det finns särskilda skäl till det kan förhandling underlåtas. Särskilda skäl kan vara exempelvis att åtgärden inte ingripande än anmälningsplikt och det är uppen-

är mera bart att en förhandling saknar betydelse.

12 § Ett beslut enligt ll § om anmälningsplikt eller tillämpning av 19-

22 gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

l paragrafen har orden av regeringen tagits bort för att även beslut

fattats Invandrarverket skall omfattas av bestämmelsen. För som av tydlighetens skull har också lagts till en närmare bestämning av vilka beslut som omfattas av bestämmelsen.

13 § Om inhibition inte har förordnats, skall ett beslut om utvisning enligt

denna lag verkställas så snart det kan ske. Rikspolisstyrelsen skall svara för

verkställigheten. Den beslutande myndigheten får dock förordna att en an-

nan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av ett

beslut om utvisning skall myndigheten meddela sådana anvisningar som

avses i 6 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen 2000:000.

Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan

genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten under-

rätta Invandrarverket om detta.

Första stycket innebär en anpassning till tvåinstansordningen.

Andra stycket innebär att underrättelse om att verkställighet inte kan ske skall riktas till Invandrarverket. Verket har i denna situation att ta ställning till om inhibition skall meddelas. Verkets beslut kan sedan på vanligt sätt överklagas till regeringen.

18 § Bestämmelserna i 19-22 tillämpas i fråga om en utlänning i den

mån Statens invandrarverk eller regeringen eller domstolen har bestämt det

enligt denna lag.

Bestämmelsen har endast kompletterats med hänsyn till Invandrarver-

roll som beslutsinstans. kets nya

24 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en

utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut

om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäl-

ler dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som

avses i 5 kap. 2 § utlänningslagen 2000:000.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Ändringen endast hänvisningen till lagrum i utlänningslagen.

avser

25 § Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag på-

går, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen in-

nan ärendet avgjorts.

Det åtalsförbud som gällt enligt tidigare regler medan ett ärende enligt lagen handlagts av regeringen skall fortsättningsvis gälla även medan handläggning av ett sådant ärende pågår hos Invandrarverket.

27 § I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag

samt i ärende hos Statens invandrarverk eller regeringen angående beslut

enligt ll § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser,

om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Ändringen föranleds endast av den nya rollen för Statens invandrarverk i ärenden enligt lagen. Offentligt biträde skall kunna förordnas även i ärenden hos verket.

28 § Beslut av en förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde

överklagas till Utlänningsdomstolen.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom-

stolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdom-

stolen. Ändringen föranleds av att Utlänningsnämndens funktion som överklagandeinstans i utlänningsärenden övergår till utlänningsdomstolama.

Bestämmelserna om överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om offentligt biträde bör vara desamma i ärenden enligt utlänningslagen som enligt denna lag. Sådana beslut får därför enligt båda lagarna överklagas till utlänningsdomstolen och till Utlänningsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

SOU l999:l6 599

Reservationer och särskilda

yttranden

Reservationer

av Magda Ayoub kd, Sten De Geer v, Lena

Isaksson fp och Ragnhild Pohanka

1 Instansordningen

Vi att tyngdpunkten i processen skall ligga i första instans, något

anser som regeringen också framhållit i direktiven till utredningen. Majoritetens förslag där Statens invandrarverk är kvar som första instans med i stort sett samma handläggningsordning som idag, d.v.s. utan tvåpartsförfarande, gör att syftet med den förändrade instansordningen till stora delar går förlorat. Första instansen riskerar att bli transportsträcka

en fram till länsrätten. Först där kommer rättssäkerhetskraven att tillgodo-

tvåpartsförfarande och muntlig förhandling. ses genom

Den omfattande kritiken för allvarliga brister i fråga rättssäker-

om het och rättstillämpning träffar inte bara Utlänningsnämnden utan i minst lika hög grad Statens invandrarverk. Sverige har på senare tid vid inte mindre än sju tillfällen kritiserats av FN:s kommitté mot tortyr for att det skulle innebära brott mot FN:s konvention mot tortyr att verkställa beslut fattade av Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden. Det har gällt beslut fattats Utlänningsnämnden och Statens in-

som av vandrarverk att avvisa asylsökande till deras hemländer trots risk för att de där skulle utsättas för tortyr eller till ett tredjeland där trygghet mot vidaresändning inte förelegat. Sverige innehar rekordet när det gäl-

nu ler antalet fall med avvisningsbeslut för asylsökande vars fruktan for tortyr i hemlandet ansetts trovärdig FN-kommittén mot tortyr. Även

av den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter har de senaste åren flera gånger slagit fast att beslut av Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden om avvisning av asylsökande har stått i strid mot artikel 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema. I målet Hatami / Sve-

. .

600 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

rige, där beslut meddelades den 23 april 1998, riktade en enhällig kommission hård kritik både mot Statens invandrarverks och Utlänningsnämndens handläggning av ärendet. Handläggning hos de svenska myndigheterna var så bristfällig att varken artikel 3 i konventionen eller 8 kap. l § utlänningslagen blev tillämpade i ärendet. För att undvika en ganska säker fällning i Europadomstolen har regeringen nu ingått förlikning i ärendet och Utlänningsnämnden har beviljat klaganden asyl men dock inte resedokument och flyktingförklaring.

nyligen publicerad forskningsrapport Diesen m.fl. Bevis

I en Prövning av flyktingärenden Norstedts Juridik 1998 konstateras att lika fall inte behandlas lika vare sig hos Statens invandrarverk eller i Utlänningsnämnden och att förutsebarheten och därmed rättssäkerheten blir ytterst begränsad. Enligt författarna finns det få rättsområden som präglas av samma rättsosäkerhet, godtycke och bristande likformighet som utlänningsrätten.

Rapporten tar upp en rad orsaker till den rådande situationen. Den tyngsta invändningen mot utlänningslagstiftningen är att man från lagstiftarens sida åsyftat och åstadkommit särlösningar för utlänningsrätten. I stället för att knyta an till redan existerande och väl beprövade lösningar har man haft ambitionen att skapa något nytt och unikt. Resultaten har blivit därefter: rättssäkerheten har kommit på undantag. Man pekar på att ärenden om uppehållstillstånd prövas av särskilt inrättade myndigheter, nämligen Statens invandrarverk och, i andra instans av Utlänningsnämnden. I stället för att ärendet avgörs av en neutral och opartisk domstol är det nu samma myndighet som utreder och prövar den sökandes flyktingskäl. Det betyder i praktiken att myndigheternas utredningsskyldighet i regel blir "självuppfylld"; brister i utredningen läggs den sökande till last, trots att utredningsbördan väsentligen ligger på myndigheten.

Den enligt rapportförfattarna mest angelägna reform som kan genomföras på flyktingrättens område är att flytta över prövningen till förvaltningsdomstolarna. Därmed skulle sökanden och myndigheten ställas som parter mot varandra i en rättegång enligt normala processprinciper. Detta skulle betyda att den sökande fortsättningsvis kommer att få del av allt material, att det kan ske en tillämpbar praxisbildning området och att likformigheten, förutsebarheten och därmed rättssäkerheten ökar.

Vi delar helt rapportförfattarnas analys av den nuvarande instansordningens svagheter och deras förslag till förändringar. Kommittémajoritetens förslag kan i bästa fall karakteriseras som en halvmesyr eftersom förutsättningarna för ett rättssäkert förfarande kommer först i andra instans. Men om något gått snett i första instans är det oändligt

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 601

mycket svårare att rätta till detta i en andra omgång än att åstadkomma en riktig utgång redan vid prövningen i första instans.

Ytterligare ett starkt skäl mot att Invandrarverket skall kvarstå som första instans är att verket från den 1januari 1999 tar över ansvaret för att verkställa avlägsnandebeslut. Invandrarverket skall redan efter beslutet i första instans informera om vilka fördelar det kan ha att lämna Sverige utan att överklaga beslutet till högre instans.

Vid en information om Invandrarverkets återvändandeprojekt som verket höll för företrädare för frivilligorganisationer framfördes bl.a. att företrädare för invandrarverket ger "saklig information" genom att berätta för asylsökande hur små chanser vissa asylsökande har att få

en uppehållstillstånd, exempelvis genom att ge statistik till en asylsökande från Bangladesh utvisande hur få personer från Bangladesh som får stanna i Sverige. Det framhölls särskilt av företrädare för Invandrarverket att de beslut man fattar alltid är korrekta och att Utlänningsnämnden bara ändrar besluten omständigheter tillkommit under hand-

när nya läggningen hos nämnden.

Invandrarverket får helt enkelt för många roller. Detta kommer tveklöst att ytterligare undergräva tilltron till Invandrarverkets förmåga att på ett opartiskt sätt handlägga dessa tillståndsärenden.

2 Förfaranderegler

I vår modell skall liksom i majoritetsförslaget Staten invandrarverk

den myndighet som utreder uppehållstillstånds- och medborgarvara skapsärenden. I klara bifallsärenden får Invandrarverket fatta bifallsbeslut, i övriga fall skall omedelbart anmäla till länsrätten att det

man föreligger behov av offentligt biträde. Länsrätten har då att omedelbart fatta beslut i biträdesfrågan. När Invandrarverket anser att ärendet är färdigutrett gör man en ansökan om avvisning till länsrätten i vilken grunderna för Invandrarverkets inställning har utvecklats. Detta måste dock ske inom tre månader från det att invandrarverket mottog ansökan om uppehållstillstånd. Om det föreligger särskilda utredningsvårigheter i ett visst ärende får länsrätten på ansökan av Invandrarverket medge förlängning av utredningstiden.

Vi anser att handläggningstiderna kommer att förkortas väsentligt om minoritetens förslag genomförs. Den genomsnittliga vistelsetiden för personer registrerade i mottagningssystemet var den 1 juli 1998 ca 19 månader. Om man utgår från dygnskostnaden per asyldygn, som är 205 kronor för 1998, och att 13 000 personer är registrerade i mottagningssystemet vilket var fallet vid halvårsskiftet 1998 skulle en genomsnittlig förkortning av vistelsetiden i mottagningssystemet till 8 måna-

602 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

der, vilket vi anser realistiskt, betyda en besparing på ca 900 miljoner kronor.

Det är inte acceptabelt att handläggningstiden i ett avlägsnandeärende i genomsnitt uppgår till 19 månader. Väntetiden för de vuxna och framför allt för barnen är utomordentligt påfrestande och resulterar inte sällan i ett medicinskt eller psykiatriskt vårdbehov. Det förekom-

ofta att ingivna läkarintyg och bampsykiatriska bedömningar mer måste kompletteras med nya intyg då de tidigare ingivna intygen på grund långa handläggningstider blivit för gamla. Långa handlägg-

av ningstider medför att nya humanitära skäl för uppehållstillstånd uppkommer och att ett återvändande till hemlandet försvåras.

Vi anser att utredningstiden i avlägsnandeärenden hos Statens invandrarverk normalt inte skall få överstiga tre månader, vilket bör lagregleras. Tidpunkten för en sådan lagreglering är särskilt lämplig nu i samband processordning införs på rättsområdet. Stats-

med att en ny maktema har under mer än tjugo år genom olika åtgärder försökt förkorta dessa handläggningstider utan påtagligt resultat, varför lagstiftning nu måste anses nödvändig. Hos förvaltningsdomstolarna uppgår handläggningstiderna i LVU-ärenden, anser mest relevanta för

som

jämförelse, till i genomsnitt 1,4 månader hos länsrätterna och 2,1 en månader hos kammarrättema. För att säkerställa att ärendena avgörs tillräckligt snabbt av länsrätterna bör utlänningslagen innehålla en bestämmelse om att länsrätten måste sätta ut målet till förhandling inom

veckor från den tidpunkt målet inkom till domstolen. Denna tidssex frist skall få överskridas endast om det föreligger särskilda skäl, varvid målet skall sättas ut till förhandling så snart det kan ske.

Det är viktigt att Statens invandrarverk får tillräckliga resurser för att uppnå det här uppställda målet beträffande handläggningstider. Om dessa förutsättningar uppfylls anser att en sammanlagd genomsnittlig handläggningstid på åtta månader bör kunna uppnås.

Vi tar avstånd från de tankar kommittémajoriteten framför att det är de asylsökande som skall lastas för att handläggningstiderna ofta blir mycket långa. Det skulle föreligga incitament för de asylsökande att söka dra ut på handläggningen eftersom tidsfaktorn antas verka till deras fördel. Den som har haft nära kontakt med många asylsökande vet att det inte förhåller sig det sättet, utom möjligen i något udda fall. Vanligen är de söker asyl oerhört angelägna ett snabbt avgö-

som om rande ärendena, givetvis med iakttagande av en noggrann och rätts-

av säker utredning och handläggning.

Tillgång till kompetenta tolkar är en viktig del av ett rättssäkert förfarande, korrekt tolkning är grundläggande betydelse för att den

en av som behärskar det svenska språket skall komma i åtnjutande av sina lagliga rättigheter. Detta blir särskilt tydligt i utlänningsärenden och

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 603

måste garanteras i praktisk handling av berörda myndigheter och domstolar. I första hand skall auktoriserade tolkar användas.

Vi i motsats till majoriteten att utlänningsmålen bör handläg-

anser

vid minst fem länsrätter. Om dessa ärenden koncentreras till tre gas länsrätter riskerar denna måltyp, åtminstone tidvis, att bli ett alltför stort inslag i länsrättens totala verksamhet och det finns anledning att befara att det skulle kunna bli fråga något slags masshantering av dessa

om mål. Det är viktigt att de lagfama jurister och nämndemän som dömer i dessa mål också har möjlighet att arbeta med andra måltyper. Det är inte heller acceptabelt att ingen länsrätt norr om Stockholm skulle handlägga utlänningsmål.

Majoriteten att särskilda utlänningsdomstolar bör knytas till

anser länsrätterna och utlänningsöverdomstol till en kammarrätt. Vi anser

en inte att det finns några skäl för en sådan konstruktion. Den skulle ytterligare förstärka olycklig "dom"-stämpel på invandrare och flyk-

en tingar. Beteckningen utlänningsdomstol kan bara bidra till att befästa utanförskap och stigmatisering dem som redan har svårt att få uppe-

av hållstillstånd och bli accepterade i samhället. Utlänningsärendena kan

komplicerade, är inte unika och både kan och bör handläggas vara men

länsrätterna och kammarrätten. av

När det gäller frågan när nämndledamöter skall medverka delar vi inte majoritetens uppfattning. Vi anser den kritik befogad som riktats mot utlänningsnämnden för dess alltför omfattande tillämpning av begreppet "ärenden enkel beskaffenhet". Därmed har andelen ärenden

avgörs utan deltagande lekmannaledamöter uppgått till mellan som av 80 och 90 procent. En bestämmelse bör införas i utlänningslagen om att länsrätt och kammarrätt får avgöra ärenden enkel beskaffenhet utan

av deltagande nämndemän. Ett mål kan anses vara av enkel beskaffen-

av het endast det inte råder någon som helst tvekan om utgången.

om Härigenom skulle komma ifrån det olyckliga uttalandet i proposi-

man tion 1991/9230 att lekmännens medverkan endast skall vara obligatorisk i de svårbedömda fallen, något som haft en mycket negativ

mer inverkan på deras medverkan i Utlänningsnämnden.

Vi delar majoritetens uppfattning att nämndledamöterna skall utses särskilt för utlänningsmålen, vi det vara mycket viktigt att

men anser dessa nämndledamöter också skall medverka vid andra måltyper hos förvaltningsdomstolarna. Om de inte medverkar i andra mål än utlänningsmål kommer de att ha svårt att veta om rättskulturen på detta område utvecklas annorlunda än på andra områden.

Vi avvisar den invändning hos majoriteten mot att länsrätten skulle utgöra första instans, görs med hänvisning till EU:s minimigaranti-

som resolution och rekommendationer UNHCR och Europarådet. Dessa

rekommendationer att asylärenden i första hand skall avgöorgans om

2019-0303Ökadrättssäkerhet

604 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

ras av en central utlänningsmyndighet har som bakgrund att asylärenden ofta avgjorts av gränspoliser utan erforderliga kunskaper i asylrätt. Man har därför velat att ärendena skall avgöras av en central immigrationsmyndighet för att garantera rättssäkerheten och att principen om non-refoulement respekteras. Om Sverige inför ett förfarande som ger bättre rättssäkerhet än denna miniminivå kommer dessa internationella instanser inte att ha några invändningar mot det.

Muntlig förhandling

Kommittémajoriteten förordar att förvaltningsprocesslagens vanliga bestämmelser om muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt skall gälla. Detta innebär en inskränkning av den idag gällande rätten till muntlig handläggning i utlänningslagen.

Vi anser att bristen muntlig förhandling med tvåpartsförfarande hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden är ett grundläggande problem som det är nödvändigt att komma till rätta med i den nya processordningen. Därför bör reglerna om muntlighet i länsrätten vara samma som enligt 35 § lag med särskilda bestämmelser om vård av unga. Det betyder att muntlig förhandling skall hållas om detta inte är uppenbart obehövligt och att muntlig förhandling alltid skall hållas någon part

om begär det.

När det gäller andra ärenden än avlägsnandeärenden anser vi att 9 § förvaltningsprocesslagen om muntlighet vara tillfyllest. När det gäller förfarandet i kammarrätt anser vi likaledes att förvaltningsprocesslagens regler om muntlighet skall gälla. Tyngdpunkten i förfarandet skall ligga i första instans och det bör finnas andra förutsättningar för att ett skriftligt förfarande skall vara godtagbart i andra instans.

Prövningstillstånd

Vi i motsats till majoriteten- inte att det skall gälla krav på att

anser prövningstillstånd meddelats för att ett mål skall tas upp till prövning av kammarrätten. Däremot kan ett rent skriftligt förfarande i kammarrätten i många fall tillfyllest. Krav prövningstillstånd skulle bl.a.

vara innebära alltför stora risker för en splittrad praxisbildning i de olika länsrätterna. Med tanke på de ofta livsavgörande konsekvenser ett avlägsnandebeslut kan ha för den sökande anser vi också att det bör finnas rätt till en fullständig prövning av målet i två rättsliga instanser. Detta är något som inte tillgodoses i majoritetens förslag. En annan nackdel är att majoritetsförslaget- i de fall som prövningstillstånd be-

SOU 1999: l 6 Reservationer och särskilda yttranden 605

viljas blir det en extra lång handläggningstid i kammarrätten. Först

skall prövningstillståndsfrågan beslutas av två domare varvid målet måste gås igenom i sin helhet, prövningstillstånd beviljas måste

om målet prövas gång till av delvis andra personer än de som var

en nu

med vid avgörandet av prövningstillståndsfrågan.

3 Snabbprocessen

I motsats till majoriteten anser vi inte att ett system med av regeringen beslutade listor över "säkra tredje länder" bör införas. Detta vore att politisera asylrätten på ett olyckligt sätt. Det finns alltid en risk att regeringen kommer att dra sig för att besluta att avföra ett land från

om denna lista det finns sakliga skäl för ett sådant beslut. Det är

även om nämligen långt ifrån säkert vill peka ut ett land på detta sätt till

att man eventuellt förfång för de goda diplomatiska och kommersiella relatio-

med landet ifråga. Det innebär också mycket tydliga risker för att nerna ansvariga myndigheter, d.v.s. i majoritetens forslag lnvandrarverket gör slentrianmässiga bedömningar i de ärenden som gäller avvisningar till s.k. "säkra tredje länder".

Det har under flera årtionden riktats skarp kritik for de stora risker för refoulement i strid mot flyktingkonventionen som finns i ärenden med omedelbar verkställighet. Trots flera försök genom åren att stärka rättssäkerheten har kritiken inte avtagit.

i januari 1998 skrev USA:s utrikesdepartement i sin år-

Så sent som liga rapport "Country Reports Human Rights Practices bl.a. föl-

on jande Sverige inofficiell översättning: "Det pågår en debatt om

om den svåra situationen för asylsökande som gjort ansökningar som betraktas uppenbart ogrundade, de som kommer till Sverige genom

som ett säkert tredje land, och de ansökningar behandlas under orim-

vars ligt lång tid, i några fall så lång tid nio år. Det har också framförts

som klagomål mot överdrivet snabba handläggningar och otillräckligt rättsskydd för vissa asylsökande, dvs asylsökande som avvisades inom 72 timmar och inte fick tillgång till juridiskt biträde. En vid tolkning av vad konstituerar ett säkert tredje land tillåter avvisningar av sö-

som kande till tredje land utan att ta hänsyn till om det landet har en asylprocedur den sökande har möjlighet att få tillgång till."

som

Människorättsorganisationen Human Rights Watch publicerade i september 1996 rapporten: "Swedish asylum policy global human rights perspective". I rapporten skriver man bl a. inofficiell översättning: "Proceduren vilken Sverige avvisar asylsökande till

genom säkra tredje länder har likaledes punkter. Mer exakt, Sverige tar

svaga inte systematiskt kontakt med myndigheterna i det tredje landet för att

606 Reservationer och särskilda yttranden

informera dem om att Sverige inte har prövat den asylsökandes skäl eller försäkrar sig på annat sätt att den asylsökande får tillgång till asylproceduren och sina asylskäl bedömda. Följaktligen finns det ingen garanti ens när det tredje landet har asylprocedur att den avvisade en får tillgång till proceduren. Som tidigare diskuterats tillämpar Sve- --rige reglerna om uppenbart ogrundad och säkert tredje land i fler fall än de som på ett rättvisande sätt kan karakteriseras klart misssom bruk. I ljuset av denna tillämpning och den ofta förekommande avsaknaden av adekvat stöd för sökande med uppenbart ogrundade och säkra tredje länder fall borde Sverige ge dessa sökande effektiv rätt en att överklaga genom att låta dem stanna i landet medan överklagandet behandlas." Vi anser att det är nödvändigt att Sverige, för att uppfylla sina internationella åtaganden, inför möjlighet till åtminstone rätt till snabb en över/omprövning av ett avlägsnandebeslut medan den sökande är kvar i landet. Vi vill här hänvisa till UNHCR:s resolution 8 från år 1977 nr om avgörande av flyktingstatus, rekommendation 30 från 1983 nr om uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar, Europarådets rekommendation R 81 16 angående harmonisering nationella av procedurregler beträffande asyl, Europakonventionens regel rätt till efom fektivt rättsmedel i artikel 13 kränkning rättigheter enligt artinär en av kel 3 eller 8 kan ifrågasättas, Europarådets rekommendation från september 1998 R 98 13 om rätten till effektivt rättsmedel vid beslut om avvisning där tillämpning av Europakonventionens artikel 3 kan ifrågasättas samt EU-resolutionen 1 juni 1995 om minimigarantier för asylprocedurer. En rätt att kvarstanna i landet åtminstone under en inhibitionsprövning skulle vara mycket viktigt också för att möjliggöra hänsynstagande till barnens särskilt utsatta belägenhet. Vi anser också att i samtliga avlägsnandeärenden inte handsom läggs av polismyndigheten och där Invandrarverket inte bifaller ansökningen om uppehållstillstånd skall ärendet till länsrätten. När det gäller ett ärende handläggs enligt snabbprocessen d.v.s. med som omedelbar verkställighet skall besvär kunna anföras till kammarrätten i vanlig ordning. Dessa besvär skall emellertid inte utgöra hinder mot verkställighet. För att en sådan verkan skall inträda krävs att ansökning om inhibition görs inom två dagar från att länsrättens beslut meddelats. Om kammarrätten lämnar inhibitionsansökningen utan bifall får verkställighet ske, i annat fall måste kammarrättens slutgiltiga beslut avvaktas. Det är också nödvändigt att i utlänningslagen införa regler att om avvisningar till s.k. säkra tredje länder bara får genomföras det lanom det

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 607

underrättats att asylansökningen inte prövats i Sverige gent-

om emot hemlandet

garanterar att den asylsökande får sin ansökning behandlad i en reguljär asylprocedur

har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen och ger ett varaktigt och effektivt skydd åt skyddsbehövande och

den asylsökande i motsats till vad som nu är fallet- fått sina

asylskäl fullständigt utredda i Sverige och prövade mot det tredje landet så att säkerhet råder i det enskilda fallet att skyddsbehoven kommer att tillgodoses där.

Vi vidare att de situationer när avvisning med omedelbar

anser verkställighet får ske måste inskränkas i förhållande till vad som är gällande rätt. Detta för att uppnå överensstämmelse med innehållet i konklusion 30 antagen vid sammanträde med FN:s flyktingkommis-

nr sariats exekutivkommitté 1983. Idag kan avvisning med omedelbar verkställighet i vissa fall ske i överensstämmelse med utlänningslagen fastän den står i konflikt med exekutivkommitténs konklusion nr 30.

4 Ärenden resedokument och flyktingförklaring samt

om om svenskt medborgarskap

Vi att instansordningen i dessa ärenden skall vara densamma som

anser i avlägsnandeärenden enligt huvudregeln. Frågan om rätten till muntlig förhandling i dessa ärenden har berörts i avsnittet om muntlig för-

ovan handling.

5 Styrning av praxis

Vi att utlänningsärendena utan inskränkning skall handläggas i

anser den ordning angivits Det nuvarande "dubbelkommandot"

som ovan. vad gäller behörigheten att avgöra enskilda ärenden har skapat en oklarhet beträffande vilken instans har det yttersta ansvaret för

som praxisbildningen. Regeringen får på vanligt sätt styra utvecklingen på detta rättsområde lagstiftning tillsammans med riksdagen och

genom

att utnyttja sin förordningsmakt på ett aktivare sätt än hittills. genom

6 Offentligt biträde

I avlägsnandeärenden handläggs enligt den normala processord-

som ningen bör offentligt biträde förordnas av länsrätten efter att Invandrarverket anmält behov biträde. Det har sedan åtskilliga år rått allvar-

608 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

liga missförhållanden i Invandrarverkets handläggning dessa förordav nanden som i många fall fördröjts lång tid. Justitieombudsmannen har i flera fall funnit skäl att rikta kritik mot Invandrarverket grund av dessa dröjsmål. Det bör därför införas ett tillägg i utlänningslagens ll kap 8 § med innebörd att det offentliga biträdet skall förordnas omedelbart. Ett omedelbart förordnande offentligt biträde skulle utan av tvekan starkt bidra till en snabbare handläggning ärendena vilket av skulle ha stora fördelar både rent mänskligt och ett statsfmansiellt ur perspektiv. I de ärenden som handläggs i snabbprocess bör offentligt biträde alltid förordnas när skyddsbehov åberopas grund för ansökningen som om uppehållstillstånd. Denna rätt bör finnas både vid avvisningar till hemlandet och till s.k. säkert tredje land. Bristerna i rättssäkerhet är nämligen särskilt uttalade när det gäller avvisningar med omedelbar verkställighet. Även det skulle införas möjlighet fördröja om nu en att verkställigheten i dessa ärenden inhibitionsansökning är detta genom en otillräckligt. Utan rätt till offentligt biträde riskerar varje försök att förbättra rättssäkerheten i dessa ärenden att stanna pappret. Det är helt nödvändigt att inrätta en jourverksamhet för att säkra snabb tillgång till offentliga biträden framför allt i de ärenden som handläggs i snabbprocess. Vi anser det nödvändigt att vidta alla de åtgärder vi föreslagit för att komma till rätta med de allvarliga missförhållanden nuvarande som snabbprocess är behäftad med och vid åtskilliga tillfällen lett till att som Sverige ådragit sig mycket stark internationell kritik för bristande respekt för mänskliga rättigheter.

7 Länderkunskap

Majoriteten har en i grunden positiv inställning till den information som Invandrarverket och Utlänningsnämnden inhämtar från Sveriges ambassader om förhållandena i de asylsökandes hemländer. Vår erfarenhet är att kvalitén på den information som kommer från ambassaderna är högst varierande. Ambassaderna har till huvuduppgift att utveckla gynnsamma relationer, inte minst kommersiellt mellan Sverige och det land där ambassaden är stationerad. Vice ordföranden i FN:s kommitté mot tortyr CAT Bent Sörensen förklarade i tidskriften Torture 3/98 varför kommittén och staterna ibland gör olika bedömningar förekomsten i stat "ett konseav en av kvent handlingsmönster uppenbara eller talrika kränkningar av grova, av de mänskliga rättigheterna" följande sätt: inofficiell översättning "Statens uppfattning grundas i stor utsträckning på rapporter från

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 609

ambassadema. Kommittén värderar emellertid kritiskt information från UNHCR, ICRC och andra officiella organ och NGO:s."

Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har i målet Chahal./.Förenade Konungariket klargjort sin syn vilka källor beträffande situationen för de mänskliga rättigheterna som väger tyngst i dessa sammanhang. Det är Amnesty Internationals rapportering, USA:s utrikesdepartements Country Reports on Human Rights Practices och FN:s särskilde rapportör mot tortyr.

Det är angeläget att de instanser som i fortsättningen skall avgöra dessa ärenden tillägnar sig samma källkritiska hållning som de internationella instanserna. Alternativet är fortsatta frekventa fällningar av Sverige för brott mot våra internationella åtaganden.

Som majoriteten påpekat är det av grundläggande betydelse att domstolen inte har tillgång till landinformation som inte delges parten. Denna grundläggande defekt ur rättssäkerhetssynpunkt kvarstår i majoritetsaltemativet beträffande handläggningen i första instans. Förvaltningsdomstolama skall inte utredningar beträffande förhål-

göra egna landena i de asylsökandes hemländer, denna information skall parterna

Statens invandrarverk och den asylsökande biträdd av sitt ombud - lägga fram vid förhandlingen.

8 Uppehållstillstånd efter inresa

Kommittén föreslår att det principiella kravet på att uppehållstillstånd för icke skyddssökande skall ha beviljats före inresan bör finnas kvar,

att det i 3 kap l4 § utlänningslagen införs regel som ger möjmen en lighet att bifalla ansökan gjord efter inresan "om utlänningen har

en stark anknytning till i Sverige bosatt person och det skäligen inte

en kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att inge ansökan där".

Vi att undantag från huvudregeln måste göras i något fler situ-

anser ationer än majoriteten. Mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skall enligt majoriteten göra att det inte kan skäligt att kräva att sökanden återvänder till

anses hemlandet för att inge ansökningen där. Vi att en precisering bör

anser göras beträffande vad avses med "mycket lång vämpliktstjänst-

som göring" och att gränsen bör sättas vid 18 månader. Vi anser att vän-

ca tetider längre än månader för att få göra en ansökan hos en svensk

sex ambassad också skall ett skäl för att frångå huvudregeln. Vi kan

vara inte heller dela majoritetens uppfattning att ansökningen i regel skall

identiteten inte kan klarläggas i de ärenden det inte åberopats avslås om skyddsbehov, d.v.s. i första hand när det gäller familjeåterföreningsfall.

6 l O Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

Detta skulle innebära att hela folkgrupper kommer att utsättas för

en faktisk diskriminering eftersom t.ex. somalier oftast saknar möjlighet att styrka sin identitet på ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. Om utlänningen har barn i Sverige eller kvinnan i förhållandet väntar barn skall detta alltid skäl för att frångå huvudregeln att

vara uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan.

I ärenden som gäller anknytning genom äktenskap/sammanboende har vi en avvikande uppfattning på några punkter. Vi inte att det

anser finns någon anledning att i betänkandet referera de danska bestämmelserna om anknytning genom arrangerade äktenskap och krav på försörjning av den utländska parten. Om en internationell jämförelse skall göras bör betydligt fler länder tas med annars ger valet av ett enda land lätt intryck av godtycklighet.

På sidan 384 anser att orden "av allvarlig art" bör utgå

ur meningen: de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst grund detta, skall uppehållstillstånd i regel

av beviljas."

I den följande meningen bör orden "dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt" utgå. Vi anser att övergrepp bör tillmätas samma betydelse i detta sammanhang oavsett hur länge förhållandet bestått.

9 Omprövning av lagakraftvunna beslut

Vi ställer oss i huvudsak bakom kommitténs förslag till regler

nya om verkställighetshinder. Vi anser dock att den föreslagna bestämmelsen i 9 kap l § utlänningslagen bör förses med ett tredje stycke med följande lydelse: "Verkställighet får inte ske det är uppenbart att utlänningen

om skall beviljas uppehållstillstånd på grund anknytning till nära fa-

av en miljemedlem i Sverige och utlänningen eller den anhörige skulle lida men om utvisningen eller avvisningen verkställdes."

Kravet på att det skall vara uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till nära familjemedlem får givetvis inte ställas så högt att Sverige riskerar komma i konflikt med artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Kravet på innehav av hemlandspass och myndigheternas alltför stora restriktivitet när det gäller att utfärda främlingspass har föranlett klagomål mot Sverige hos den Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter.

Vi anser vidare att fall där barn är berörda nästan undantagslöst bör bedömas så att hinder mot verkställighet föreligger humanitära

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 61 l

grunder det är fråga att den ene/a föräldern skulle tvingas bege

om om sig till hemlandet eller något annat land för att inge ansökningen där.

I de ärenden där det finns medicinsk eller psykologisk utredning om att barn riskerar att skadas av att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verkställs bör både barnkonventionen och utlänningslagens portalbestämmelse särskilt beaktande av vad barnets hälsa och utveckling

om och bästa i övrigt kräver tillmätas större vikt än vad som är fallet idag vid avgörandet vad skall strida mot humanitetens krav.

av som anses Kravet på reglerad invandring får aldrig gå före barnets bästa i de fall medicinsk eller psykologisk utredning dokumenterar en risk för barnets hälsa och utveckling som ibland sker idag.

Vi också att vid medicinskt dokumenterad självmordsrisk för

anser

bör rättstillämpningen återgå till att tillämpa vad som anfördes i vuxna proposition 1988/ 89:186 på 5.149 att som tillräckligt skäl för bifall till

ansökning betrakta att "det föreligger en risk för självmord eller en ny att ett avlägsnande skulle medföra allvarlig fara för utlänningens

annars liv eller hälsa."

Vi inte att det finns tillräckliga skäl för att praktiska verkstäl-

anser lighetshinder skall handläggas i ordning än övriga verkställig-

annan hetshinder. Mycket ofta är praktiska och politiska verkställighetshinder sammanflätade, ett aktuellt exempel är Förbundsrepubliken Jugoslavi-

vägran att ta emot Kosovoalbaner. ens

av Magda Ayoub kd, Sten De Geer och

Ragnhild Pohanka mp

säkerhetsärenden

F gäller skilda handläggningsordningar för ärenden som rör rikets

.n. säkerhet. De kan handläggas i enlighet med utlänningslagens regler med särskilda möjligheter för Invandrarverket och Utlänningsnämnden att överlämna ärendena med ett eget yttrande till regeringen för beslut. Den andra handläggningsordningen regleras i lagen om särskild utlänningskontroll. En närmare redogörelse för de bägge förfarandena och skillnaderna dem emellan finns i utredningen liksom även för den konflikt finns mellan gällande handläggningsordning i dessa ärenden

som och Sveriges internationella åtaganden.

Vi att det rättssäkerhetsskäl är nödvändigt att dessa ärenden

anser av handläggs i ordning övriga avlägsnandeärenden. Utred-

samma som ningen har under studieresa kunnat konstatera att i Tyskland och

en Nederländerna handläggs säkerhetsärenden hos förvaltningsdomsto-

612 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

larna enligt samma regler som övriga avlägsnandeärenden utan att detta vållat några problem. Det är numera klarlagt att EG-rätten kräver att det i alla avlägsnandeärenden för EU-medborgare rör allmän ordning, säkerhet eller som hälsa finns tillgång till rättsmedel det medlemsstatens samma som som lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet. Dom den 17 juni 1997 i de förenade målen C-65/95 och C- 111/95. Det betyder i Sveriges fall rätt till prövning i förvaltningsdomstol. Det skulle vara orimligt att ha instansordning for EU-medboren gare i säkerhetsärenden med prövning i förvaltningsdomstolar och en annan ordning när det gäller medborgare i övriga stater med prövning hos Invandrarverket och regeringen. Därför bör prövningen alltid ske i förvaltningsdomstolama. Det skulle kunna ifrågasättas inte även om regeringsrätten måste finnas med i instanskedjan när det gäller avlägsnandeärenden avseende EES-medborgare. Det finns ingen anledning att tvivla på länsrättemas och kammarrättens förmåga att garantera sekretessen för de känsliga uppgifter som kan aktuella i dessa ärenden. Vi dock att det finns praktiska vara anser fördelar med att koncentrera alla säkerhetsärenden till länsrätt, fören slagsvis den i Stockholm. Företrädare för Säkerhetspolisen har för kommittén redogjort för handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Därvid framkom att Säkerhetspolisen mycket ofta hade för motparten hemliga kontakter med beslutsmyndigheten i ärendet innan officiman ellt anhängiggjorde ärendet. Vid dessa kontakter diskuterades vilken bevisning som krävdes för att yrkandet avlägsnande skulle bifallas. om Säkerhetspolisen ansåg detta smidig och praktisk handläggning vara en som man var angelägen att behålla. Vi anser den ytterst betänklig vara och i strid mot grundläggande rättsprinciper och utgöra ett mycket starkt skäl varför förvaltningsdomstolarna bör få ansvaret även for dessa ärenden.

av Ragnhild Pohanka mp

Avsnitt 21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan

Jag anser inte att det blir svårare att upprätthålla det behov finns som av en reglerad invandring om huvudregeln frångås att uppehållstillstånd för anhöriga ska ha beviljats före inresan. Ofta har en anknytning till i Sverige boende etablerats under den en långa tid han/hon tvingats vänta på slutbehandlingen sitt ärende. av

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 613

Jag ställer mig bakom Utlänningsnämndens förslag att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den

har stark anknytning till en i Sverige boende person. Det har också som krävts att parterna ska lida allvarligt om den sökande återvänder

men, till hemlandet och så är nästan alltid fallet, särskilt då barn år inblandade. Det blir ofta mycket traumatiska skilsmässor som dessutom drar ut på tiden orsaker svenska myndigheter inte kan styra.

av som

Det är också mycket märkligt och helt oacceptabelt att en EU-medborgare från annat land än Sverige hamnar i bättre situation än en

en svensk medborgare. EU-medborgaren kan ta hit hustru, make eller sambo under fem år utan prövning medan den svenska medborgaren eller invandraren med uppehållstillstånd utan ofta lång och svår ansökningstid kan ta hit maka/make från ett land utanför EU. Här brister likheten inför lagen. Detta är ytterligare ett starkt skäl för att jag anser att huvudregeln att uppehållstillstånd ska sökas före inresan ska

om bort.

6 l 4 Reservationer och särskilda yttranden

Särskilda yttranden

ordföranden Siv Helmer

Kostnadsberäkningar för kommitténs förslag

Inledning

Kommitténs förslag innebär ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolama, offentliga biträden och Statens Invandrarverk samt minskade kostnader för Utlänningsnämnden och Utrikesdepartementet.

Kostnaderna för Utlänningsnämnden upphör. För Regeringskansliet minskar kostnaderna för handläggning sådana ärenden hittills

av som överlämnats från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden för avgörande av regeringen, med undantag för s.k. säkerhetsärenden.

Förslaget ger också samordningsvinster genom att beslut i sådana utlänningsärenden förvar, uppsikt, ersättningsfrågor m.m. som i dag överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolama kommer att följa samma processordning som övriga utlänningsärenden.

Enligt min uppfattning ryms kommitténs förslag inom det offentliga åtagandet för processen i Utlänningsnämnden.

Utvecklingen av antalet asylsökande under den senaste tioårsperioden illustreras av följande diagram:

Asylsökande per månad 1991-01-1998-06 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 615

På grund den Stabilisering antalet asylsökande skett under

av av som

år jag det rimligt att grunda kostnadsberäkning det senare anser en faktiskt inkomna antalet ärenden till Utlänningsnämnden under åren 1997 och 1998 och på vad anslagits för nämndens verksamhet för

som dessa år, 68,175 67 mkr. Anslagen är beräknade på antaganden

resp.

13 500 asylsökande vardera året, om

Kostnaderna för såväl verksamheten de offentliga biträdena har

som dock blivit lägre än beräknat. Detta beror främst att Utlänningsnämnden haft mycket hög personalomsättning såväl på handläggar-

en tjänsterna på ordförandetjänsterna, vilket lett till vakanser på

som tjänsterna.

Länsrätter-kammarrätt

Under år 1997 fick Utlänningsnämnden in 2 529 avlägsnandeärenden

AV-ärenden, 2 559 uppehållstillståndsärenden UTÖ-ärenden, 118

ärenden flyktingförklaring och resedokument FF/RD-ärenden och

2 346 medborgarskapsärenden.

De måltyper i länsrätterna är mest jämförbara med AV-ären-

som dena är förmodligen LVU- och LVM-målen. De har den högsta genomsnittliga styckkostnaden av länsrättsmålen.

Den höga styckkostnaden beror till en del på att målen oftast avgörs i tvâ led. Styckkostnaden blir också högre på grund av att målen avgörs efter muntlig förhandling. I framför allt LVU-målen är det ofta frågan

relativt långa förhandlingar med deltagande vittnen och/eller om av sakkunniga.

Även kommittén inte föreslagit några särregler för när muntlig

om förhandling skall hållas har kommittén räknat med att sådan förhandling kommer hållas i det helt övervägande antalet AV-mål. Jag har

att därför bedömt att AV-målen arbets-och kostnadsmässigt som målgrupp

jämförbara med LVU/LVM-målen, sedan bortsett från det är man första ledet i beslutsfattandet för de senare målen.

Vad gäller prövningen i kammarrätt ligger det närmast till hands att jämföra med kostnaderna för socialförsäkringsmålen såväl vad avser prövningstillstånd pt sakprövning. Socialförsäkringsmål avgörs

som med nämnd i kammarrätt i de fall nämnd deltagit i prövningen i läns-

rätt.

Rent teoretiskt kan samtliga avgöranden i länsrätt komma att överklagas antingen den enskilde eller Invandrarverket. Det kan dock

av av

att verket kommer att utnyttja sin överklagandemöjlighet i mycket antas begränsad utsträckning. En utgångspunkt kan därför vara det antal mål där den enskilde har anledning att klaga. Bifallsprocenten i Utlännings-

6 6l Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

nämnden var under perioden 1995-1997 i genomsnitt 31 %. Att bifallsprocenten är hög beror till del på att regeringen, när olika omständigheter talar för det, förordning ändrar Förutsättningarna för bifall. genom Detta kan antas bli fallet även fortsättningsvis. Om därför räknar man med samma bifallsprocent i länsrätt blir det teoretiskt l 700 mål som kan överklagas den enskilde. Även överklagandefrekvensen kan av om beräknas bli hög, är det inte sannolikt att samtliga mål överklagas. För att ha marginal räknar jag ändå med 1 700 mål. Under 1997 bevilen jade kammarrättema prövningstillstånd i 15 % sina mål, vilket inneav bär att det kan antas att 255 mål skulle sakprövas. I dag kan Utlänningsnämnden delegera till handläggare att fatta en beslut i UTÖ-ärenden och medborgarskapsärenden. En muntlig förhandling i UTÖ-ärenden kommer relativt sällsynt, att vara eftersom endast referenspersonen, inte sökanden, finns i Sverige. Medborgarskapsärenden är enligt vad framhållits kommitténs sakkunniga i som av regel mycket enkla. I dessa ärenden kan antas att muntlig förhandling förekommer i normal omfattning. UTÖ-ärenden och medborgarskapsärenden kan närmast jämföras med mål enligt socialtjänstlagen. I FF/RD-ärendena, är fåtaliga, kan muntlig förhandling som antas förekomma i normal omfattning. Om måltillströmningen fortsätter att ligga 1997 års nivå kan antalet överklagade FF/RD-mål till kammarrätten bli begränsat. Genomsnittlig bifallsprocent i Utlänningsnämnden i UTÖ-ärenden är 24 % och i medborgarskapsärenden 27 %. Om man räknar med att dessa målgrupper överklagas till kammarrätt i omfattning, samma 20 %, som andra ansökningsmål t.ex. körkortsmål, kan räkna med man att ca 729 mål pt-prövas i kammarrätten och att 15 % dem, eller 1 l 1 av mål, sakprövas.

Medborgarskapsärendena har under några år visat ökning

en som en följd av den stora antalet uppehållstillstånd under första hälften av 1990-talet. Mellan åren 1985 och 1990 låg det årliga antalet överklagade ärenden under 500 år. Man bör därför kunna räkna per med ett minskat antal överklagande beslut framöver. En länsrättsrotel kostar 1 mkr och kammarrättsavdelning kosca en tar ca 4,5 mkr. Till detta kommer kostnader för lokaler, expenser, nämndemän och administration. En blandad länsrättsrotel beräknas avgöra 600 mål år. En ca per kammarrättsavdelning avgör ca 1 200 mål år. Bland dessa mål finns per dock ett relativt stort antal inte kräver prövningstillstånd. som Enligt beräkningen ovan kommer länsrätterna att få 7 500 mål ca per år, varav en tredjedel kan komma att sådana avgörs efter vara som muntlig förhandling. Detta innebär att knappast kan räkna med att man varje rotel kommer att klara att avgöra 600 mål. Ett försiktigt antagande

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 617

är att rotel klarar att hantera 350 mål år vilket innebär att det

en per krävs 22 länsrättsrotlar.

Till detta kommer länsrättens uppgifter att ta ställning till om ett beslut skall inhiberas i anslutning till omedelbara verkställigheter och i de fall skäl åberopats hinder i samband med en verkställighet av

nya som ett lagakraftvunnet beslut. Här kan ett större antal beslut fattas per rotel och år än med den beskrivna målsammansättningen. Ytterligare

ovan

länsrättsrotel krävs för detta. en

Sammantaget innebär det 23 länsrättsrotlar till en kostnad av 23 mkr.

Enligt beräkningen kan besluten i drygt 2 400 mål komma att

ovan överklagas till kammarrätt. Här finns det dock inte anledning att räkna med lägre avverkningstakt än den normala vilket innebär att det

en krävs två kammarrättsavdelningar till en kostnad av 9 mkr.

Till detta kommer kostnaden for administration som kan uppskattas till 4 mkr vilket motsvarar kostnaden för 10 anställda. Sedvanligt

ca påslag for beräknas till 3,6 mkr och lokalkostnadema för 122

expenser anställda till 8 mkr. Kostnaden för nämndemän beräknas till 2,4 mkr. och merkostnader för tolkning, översättning, sakkunnigutlåtanden 0.d. till 3,5 mkr.

Detta total kostnad för domstolarna om 53,5 mkr.

ger en

Övriga kostnader

När Invandrarverkets beslut överklagas till Utlänningsnämnden skall besvärsskriften tas emot verket och beslutet omprövas. Föranleder

av omprövningen ingen ändring skall verket besked detta och

ge om överlämna besvärsskriften och akten till Utlänningsnämnden. Därefter har Invandrarverket i princip skiljt sig från ärendet. Vid en tvåpartspro-

i domstol där verket blir part i målen ökar arbetsuppgifterna för cess verket. Detta gäller främst vid muntliga förhandlingar.

Utifrån tidigare beräknat antal mål till domstolarna kan följande beräkningar göras.

Länsrättema har beräknats få in 2 529 AV-ärenden. Av dessa har minst 80 % beräknats föranleda muntlig förhandling. För detta beräk-

genomsnittstid inkl. forberedelsetid 3,5 timmar. Jag har nas en m.m. då förutsatt att förhandlingsdagama har planerats att kostnaderna för staten i målen hålls Genom att länsrätter finns i de tre storstads-

nere. områdena där Invandrarverket i dag fattar beslut i avlägsnandeärenden, och där också i de flesta fall de offentliga biträdena och tolkarna har sin verksamhet, kostnader for och restid i förhållande till om

sparas resor

enda domstol skulle överpröva Invandrarverkets beslut. en

6 l 8 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

Totalt for detta och för Invandrarverkets övriga befattning med AVmålen i länsrätterna kan beräknas tidsåtgång på 8 000 timmar. För en merarbetet i kammarrätten kan beräknas l 000 timmar. För Invandrarverkets merarbete med övriga mål i länsrätt och kammarrätt kan beräknas 3 500 timmar. Ovanstående motsvarar en kostnad för elva årsarbetare med 5,5 mkr. Invandrarverket får även ett. merarbete med verkställighetema. Kostnaderna för detta beräknar jag till 3,5 mkr. Totalt för invandrarverkets förvaltningsanslag beräknas tillkomma 9 mkr. Kostnaderna för offentligt biträde i Utlänningsnämnden var 19,6 mkr årl997, anslaget sedermera reducerades 25 mkr. men som var Offentligt biträde förordnas såväl i AV-ärenden i s.k. ansöksom nya ningsärenden där inhibition beviljats 15 %.

I AV-målen i Utlänningsnämnden ingår i biträdeskostnaden inte enbart själva överklagandet utan även olika kontakter under ärendets handläggning, bl.a. den muntliga handläggning UN har i dessa som ärenden. Denna handläggning kan både enkelt slag, telefonvara av en kontakt eller av mer kvalificerad art, inställelse infor liten eller ex stor nämnd. I totalkostnaden ingår därför redan del moment för biträdet en som beräknats tillkomma for Invandrarverkets tjänstemän. Merkostnaden i AV-målen och i de verkställighetsärenden där biträde kommer att förordnas kan därför beräknas till 6 mkr. Under år 1998 kom enligt preliminära siffror till Utlänningsnämnden in 2 824 AV-mål, 2 438 UTÖ-ärenden och 2 415 medborgarskapsärenden och 200 FF/RD-ärenden. Om dessa siffror utgör underlag for beräkningarna ökar den totala kostnaden med 4 mkr. ca

Sammanfattning

Enligt ovanstående beräkningar blir kostnaden i domstolarna och merkostnaden for Invandrarverket och offentliga biträden 68,5 mkr. beräknat på antal inkomna mål till Utlänningsnämnden år 1997 och 72,5 mkr beräknat på antalet inkomna mål till nämnden år 1998. Samordningsvinstema med andra utlänningsmål i länsrätt och kammarrätt har inte beräknats och inte heller Regeringskansliets minskade kostnader. Jag är ense med majoriteten om att den enskilt väsentligaste åtgärden för att korta handläggningstidema hos Invandrarverket måste vara att Invandrarverket ges tillräckliga för att snabbt kunna utreda resurser och pröva alla utlänningsärenden. Invandrarverket skulle behöva fler

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 619

kvalificerade beslutsfattare, handläggningen skall gå snabbare sam-

om tidigt kvaliteten på besluten hålls hög. Om beslutsfattaren och

som också det offentliga biträdet kunde delta i ett betydligt tidigare skede av utredningen i ett asylärende än vad är fallet i dag, skulle detta inte

som bara ägnat att förkorta handläggningstidema utan också i hög grad

vara

den processordning kommittén föreslår. Behovet av ökad gagna som beslutskapacitet finns emellertid redan i den nuvarande processordningen. Jag därför att detta behov inte bör innefattas i kostna-

anser derna för det förslag som kommittén lägger fram.

De genomsnittliga handläggningstidema i Utlänningsnämnden i AV-ärenden och handläggningstidema i domstolarna i förtursmål för år 1997 har redovisats under avsnitten 3 och Av redovisningama framgår att förtursmålen handläggs i länsrätt-kammarrätt på en f.n. väsentligt kortare tid än ärendena i Utlänningsnämnden. Balansema i domstolarna är också lägre än i nämnden. Detta talar för att de asylsökandes vistelsetider fram till dess att asylansökan slutligt har prövats kommer

bli kortare än i dag, trots att ytterligare prövningsinstans tillkomatt en

Med rättssäkrare processordning och kortare vistelsetider mer. en minskar också antalet ärenden i vilka verkställighetshinder åberopas.

den sakkunnige Håkan Sandesjö

En ny instans- och processordning

Direktiven

Kommittén Ny instans- och processordning NIPU har enligt di-

om rektiven haft i uppdrag att utreda och redovisa ekonomiska och andra effekter olika organisatoriska lösningar. Vidare framhålls i direkti-

att ett alternativ belysa lösning där alla utlänningsärenden

ven skall en

prövas i första instans Invandrarverket SIV och i andra instans av

domstol eller ett domstolsliknande organ. Två andra alternativ skall en också redovisas vad gäller ekonomiska och andra effekter, dels ett alternativ där ärenden avvisning och utvisning prövas i båda instanser

domstol eller ett domstolsliknande organ, dels ett alternativ där av en SIV:s beslut underställs prövning domstol. Lösningar skall vidare

av redovisas innefattar såväl alternativ med prövning i allmän för-

som

valtningsdomstol med prövning i specialdomstol. NlPUlg dess-

som utom redovisa ytterligare alternativ.

Jag konstaterar att NIPU i sitt betänkande diskuterat för- och nackdelar med olika alternativ endast redovisat två alternativ i

men att man sin helhet, dvs. ekonomiska och andra effekter. Det är de två alternativ

620 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

som majoriteten respektive minoriteten i kommittén fastnat för. Detta är en grundläggande svaghet som gör det svårt att rätt bedöma andra alternativ som exemplifierats i direktiven. Särskilt gäller detta de ekonomiska effekterna. Det bör vidare nämnas att NIPU i avsnitt 5 redogjort för processordningen i fyra andra länder Finland, Danmark, Tyskland

och Nederländerna utan att redovisa t.ex. total handläggningstid eller

sammanlagd kostnad för hanteringen utlänningsärenden i dessa länav der. Sådana uppgifter borde vara av intresse i detta sammanhang.

Enligt direktiven skall NIPU, nämnts, redovisa ett alternativ där som utlänningsärenden prövas i första instans SIV och i andra instans av av ett domstolsliknande organ. Detta alternativ utgörs det redan existeav rande, dvs. SIV och UN. En uppgift för NIPU har således varit att när-

mare granska UN:s verksamhet och redovisa effekterna eventuella av förändringar inom ramen för den nuvarande processordningen. Självklart har den nuvarande processordningen fördelar bör kunna jämsom föras med andra alternativa handläggningsfonner. De argument som fördes fram för den nuvarande ordningen i 1991/92:30 kvarstår. l prop. samband därmed behandlades också ett domstolsalternativ vilket då befanns mindre lämpligt. Även denna anledning borde av en grundlig utvärdering ha gjorts UN:s verksamhet. av Jag konstaterar emellertid att NIPU inte analyserat den nuvarande processordningen. Det är således inte utrett inom för om man ramen den nuvarande processordningen kan göra förändringar får sådana som ekonomiska och andra effekter att det alternativet kan väljas. Även

detta är en svaghet med NIPU:s betänkande.

Utlänningsnämnden

Det bör framhållas att UN successivt funnit former för sitt arbete som motsvarar högt ställda krav rättssäkerhet. UN sjösattes 1992 med en ärendebalans som på intet sätt motsvarades antalet anställda. Till av detta kom att inströmningen ärenden ökade lavinartat under de första av tre åren. Nämnden fick därför i första hand inrikta sig på hålla att nere balansema. Trots detta är UN i dag väl fungerande organisation en som arbetar på ett domstolsliknande sätt med ett ökat inslag muntlig av handläggning. Nämnden har öppen dialog med olika intressenter på en flyktingområdet och satsar fortlöpande utbildning sin personal i av vad avser bl.a. mänskliga rättigheter och omvärldskunskap.

UN i sin nuvarande organisation se avsnitt 3.2 i betänkandet är enligt min mening ett fullgott alternativ när det gäller rättssäkerhet och kvalitet. Ett problem UN har brottats med är långa handläggningssom tider i avvisningsärenden. Detta kan delvis förklaras med i vissa avse-

Reservationer och särskilda yttranden 621

enden tyngande handläggningsformer beror i huvudsak på brismen tande Genom den omorganisation UN nu genomfört finns resurser. som emellertid förutsättningar för snabbare handläggning men alltjämt är en resursfrågan helt avgörande för handläggningstidema. Det bör här SIV i samråd med UN hos regeringen tagit upp frågan om nämnas att tilläggsanslag inom utgiftsområdet för att kunna avgöra avvisningsärenden är äldre än månader. En stor del de äldre ärendena som sex av l januari 1999 760 ärenden l 243 har emellertid av olika skäl

den av

inte kunnat avgöras. I vissa fall utförs kompletterande utredningar. I många fall avvaktar nämnden principbeslut från regeringen. Ett betydligt större problem i sammanhanget är emellertid hanteringen ansökningar. Denna verksamhet upptar nästan en tredjeav nya del UN:s Jag delar därför NIPU:s bedömning att ordningen av resurser. ansökningar måste slopas. NIPU:s förslag med s.k. verkstälmed nya i stället för ansökningar kan med smärre modifie-

lighetsärenden nya

ringar tillämpas inom för den nuvarande processordningen. Jag ramen delar också NIPU:s uppfattning att regeringen över huvud taget inte skall befatta sig med utlänningsärenden utan i stället styra praxis geden s.k. förordningsmetoden. Med dessa förändringarna i gällande nom skulle UN goda förutsättningar att korta handläggningstisystem ges derna. Det bör dock understrykas att helhetssyn i detta sammanhang är en helt avgörande. Man löser ingen gordisk knut genom att föra över utlänningsärendena till domstolar. Det är nödvändigt att se hela verksamhetsområdet och vidta åtgärder i alla skeden av processen för att minska mänskligt lidande och onödiga kostnader.

En annan processordning

Allmänna utgångspunkter

UN har sedan starten 1992 framställt önskemål hos företrädare för regeringen införa tvåpartsprocess i asylärenden med möjlighet till att en muntlig förhandling. Flera skäl talar för att sådan ordning är att föen redra i asylärenden. Utan tvekan blir utredningsmaterialet ,fylligare med tvåpartsprocess parternas dialog och den asylsökande har en genom bättre förutsättningar än i dag att få kunskap vad krävs av hoom som eller henne. Med tvåpartsprocess undviker man också eventunom en ella misstankar från den enskilde att den beslutande myndigheten är partisk. Jag delar emellertid inte NIPU:s uppfattning att en tvåpartsprominskar behovet aktivitet från beslutsmyndighetens sida när det cess av gäller skaffa utredning i målet. Enligt min mening är asylärenden att

622 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

av sådan art att det måste ställas stora krav på den beslutande myndigheten att sörja för ett komplett beslutsunderlag, inte minst vad gäller s.k. landinformation. Jag återkommer till denna fråga i följande avsnitt. Genom en tvåpartsprocess där muntlig förhandling ingår kan framför allt trovärdighetsfrågor bli bättre belysta och eventuella missförstånd redas ut. Väsentligt är också att den enskilde får möjlighet att en lägga fram sin sak i alla de avseenden är betydelse för honom som av eller henne. Det finns alltså goda skäl talar för domstolsprövning som en av asylärenden, en prövning som bör ske inom för förvaltningsproramen cesslagen 1971:291. En sådan lösning kan emellertid beroende på hur den utformas medföra väsentliga nackdelar inte finns i da- - som gens myndighetsprocess. Enligt min mening har varken NIPU:s majoritet eller dess minoritet i tillräcklig omfattning beaktat dessa nackdelar när man nu föreslår instansordning med kammarrätt sista en en som instans. Jag kommer i det följande att närmare redovisa mina synpunkter i dessa frågor. Jag utgår i den följande diskussionen från NIPU:s ställningstagande att den nuvarande processordningen skall ersättas med domstolspröen cess. I likhet med NIPU anser jag att övriga utlänningsärenden och medborgarskapärendena skall följa samma processordning asylsom ärenden. Med domstolslösning undanröjs också de problem en som finns i dag i fråga tvångsåtgärder förvar och uppsikt kan om som

handläggas av såväl förvaltningsmyndighet förvaltningsdomstol.

som

Landinformation

Inhämtande och lagring landinformation avsnitt 3.3 i betänkan-

av se

det utgör i dag en mycket viktig del SIV:s och UN:s verksamhet. av Utan denna kunskap saknar myndigheterna möjlighet att rätt bedöma uppgifter olika slag, inte bara i asylärenden. Det är väsentligt även av för den enskilde att myndigheterna har tillgång till sådan kunskap och att myndigheterna vid behov har möjlighet att komplettera utredningen i detta avseende. Med dagens system är det naturligt att myndigheterna själva bedriver denna verksamhet. Asylprocessutredningen framhöll att det är en självklarhet att UN gör bedömningar förhållandena i egna av främmande länder SOU 1995:46, Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. Även handläggningen övergår till domstolar om måste lika stora krav ställas på att de uppgifter är relevanta komsom mer domstolen till del samt att domstolen inte får sämre möjligheter än UN i dag att bedöma informationen på bästa sätt. I annat fall skapas en

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 623

osäkerhet i systemet och risken blir stor för att olika domstolar bedömer likartade uppgifter olika.

Enligt NIPU:s förslag skall SIV vid den muntliga förhandlingen lägga fram vad är känt förhållandena i det land som den

som om asylsökande kommer ifrån. Samtidigt medger NIPU att domstolarna också behöver ha allmän och kvalificerad kunskap förhållandena

en om i olika länder och utgår från att det inom domstolarna kommer att fin-

intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga nas rättigheter samt att detta intresse kan bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna. NIPU bedömer att domstolarnas bibliotek kommer att behöva kompletteras samt att domstolarna skall ha tillgång till Internet och SIV:s länderinforrnationssystem LIFOS.

NIPU har inte i tillräcklig omfattning beaktat betydelsen av att det hos domstolen måste finnas kunskap i det aktuella avseendet.

egen NIPU tycks utgå från att domstolens kunskap i huvudsak skall inhämtas från parterna. Det ligger i sakens natur att man därmed bygger in en risk för att domstolen i likartade mål inte erhåller samma information. Det finns också risk för att domstolen erhåller felaktig information.

en Det kan inte acceptabelt domstol bygger sina bedömningar

vara att en på uppgifter kanske avviker från vad som utgörs av objektivt sä-

som kerställda uppgifter om olika förhållanden.

NIPU framhåller visserligen att domstolarna behöver ha en kvalificerad kunskap på detta område. NIPU:s förslag är emellertid svårt att förena med detta påstående. Det räcker inte med ett intresse för internationella förhållanden. En uppdelning av de nuvarande ärendena mellan 3-4 länsrätter och kammarrätt leder med automatik till att dom-

en stolarna inte kan upprätthålla den kunskapsnivå UN har, om inte

som varje domstol tillförs lika stora resurser UN har i dag. Detta är

som synnerligen allvarligt. Som redovisats i avsnitt 3.3 i betänkandet bygger UN:s landinformationssystem på särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för

som inhämtande och analys information från olika länder. Antalet land-

av ansvariga uppgår för närvarande till 40. En sådan organisation låter sig knappast delas 4-5 domstolar utan att det får kännbara effekter

upp på kunskapsnivån.

UN inhämtar på olika sätt information genom kontakter med svenska ambassader och olika organisationer. Nämnden företar också utredningsresor tjänstemännen ett bredare perspektiv för-

som ger hållandena i de länder besöks. De har därefter lättare att bedöma

som information från annat håll. Denna typ verksamhet lämpar sig

av mindre väl för allmänna förvaltningsdomstolar. Även detta skäl

av finns risk för att domstolarna inte kommer att nå upp till den kun-

en skapsnivå finns i dag hos UN.

som

624 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

Mot den nu angivna bakgrunden är det anmärkningsvärt att NIPU inte närmare analyserat hur domstolarna skall kunna skaffa och vidmakthålla kunskap förhållandena i andra länder. Om ambitioegen om nen finns att inte försätta domstolarna i sämre situation än UN, en krävs, enligt min mening, ökade i förhållande till idag viresurser se dare avsnittet kostnader. om En annan fråga i detta sammanhang inte berörts NIPU är som av domstolarnas möjligheter att i likhet med SIV och UN hålla beredskap för snabba ingripanden i enskilda ärenden då förhållandena i olika länder förändras. Genom de olika system för inhämtande landinformaav tion finns har såväl SIV UN möjlighet med mycket kort som nu som att varsel omvärdera tidigare ställningstaganden. Jag kan t.ex. hänvisa till de snabba svängningar av samhällsförhållandena under de senaste som åren förekommit i länder Jugoslavien, Liberia, Colombia, som Eritrea/Etiopien, Zaire/Kongo, Angola eller Sierra Leone. För UN:s del är det väsentligt med en centraliserad verksamhet där den landansvarige snabbt kan informera samtliga berörda beslutsfattare förändom ringar som berör de enskilda ärendena. Enbart att sprida genom ut handläggningen av ärendena på 4-5 domstolar försvåras väsentligt möjligheterna till korrekt hantering. Det finns alltså i det NIPU föreav slagna systemet inbyggd risk för att domstolarna beslutar på olika en sätt i likartade mål just på grund bristande information och kunskap. av Vad gäller NIPU:s tillit till SIV:s länderinformationssystem LIFOS skall bara sägas att även det går att hämta värdefull information - om därifrån systemet inte den allra senaste informationen. - ger Inmatningen i LIFOS sker efter överväganden och det finns noggranna ingen garanti för att LIFOS kan hämta helt information. man ur ny LIFOS behöver alltså kompletteras med bevakning oavsett vilket annan processordning som än väljs. För att rätt kunna bedöma LIFOS information kvarstår kravet på kunskap och kompetens hos domstolen. egen Att under- och överinstans skall förlita sig på kunskapskälla, samma vari ingår ett stort mått värderingar, väcker också principiella av mer frågor.

Praxisbildning

När man talar praxis inom utlänningsrätten är det viktigt att komma om ihåg att det inte enbart är fråga vägledande ställningstaganden i om rättsliga frågor. En enhetlig rättspraxis är givetvis lika väsentlig inom utlänningsrätten som inom andra rättsområden. I utlänningsärenden, främst asylärenden, tillkommer emellertid ett krav på vägledande ställningstaganden och analyser av förhållandena i olika länder, s.k. länder-

Reservationer och särskilda yttranden 625

praxis. Till skillnad från rättspraxis skiftar länderpraxis från tid till an-

beroende på förändringar i vår omvärld. Medan rättspraxis normalt nan är förhållandevis stabil, är länderpraxis en färskvara. Därför ställs det andra krav på praxisbildningen inom utlänningsrätten än inom övriga rättsområden.

För att klara uppgiften att för praxisbildningen har UN inrättat

svara särskild praxisenhet fortlöpande sammanställer och analyserar

en som de vägledande beslut fattas nämnden. Enheten informerar på

som av olika sätt nämndens tjänstemän praxis. Avgörande för att kunna

om bibehålla enhetlighet i beslutsfattandet är emellertid de praxisdiskussioner förs nämndens beslutsfattare. Nämndens beslutsfat-

som av tare/ordförande samlas gång i veckan för att informera varandra om

en frågor aktualiserats i samband med föredragningar eller annat

som sätt. Det råder enighet bland UN:s ordförande, som är domare från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, att denna nära kontakt mellan beslutsfattarna förutsättning för att kunna fatta korrekta

är en beslut och uppnå enhetlighet.

Vid dessa sammanträden diskuteras förändringar i olika länder, ofta tillsammans med den landansvarige. Sådana sammanträden kan också förekomma enbart den anledningen att förhållandena i ett visst land

av plötsligt förändrats. Som nämnts i det föregående avsnittet kan det vara fråga förändringar kräver snabba ställningstaganden och som

om som får omedelbar effekt de enskilda ärendena.

När det gäller rättspraxis finns andra problem. Som jag nämnt är rättspraxis normalt stabil och den aspekten borde NIPU:s förslag

sett ur inte innebära några nackdelar. I de enskilda ärendena uppkommer emellertid ständigt frågeställningar om hur rättspraxis skall tolkas.

nya Det är inte svårighetsgraden i sig är problemet. Däremot finns det

som ett ständigt behov att diskutera delvis mycket svårtillgänglig

av en praxis. NlPU:s förslag till utlänningslag innebär inte några förenk-

ny lingar i det avseendet.

Genomförs NIPU:s förslag kommer varje domstol att få pröva ett begränsat antal ärenden, vilket gör att vissa frågeställningar inte dyker

särskilt ofta. Kunskap och erfarenhet kan således inte upprätthållas upp och säkerställas på samma sätt som i dag.

Självfallet kan det rättssäkerhetsskäl inte accepteras att en ny in-

och processordning försämrar möjligheterna att fatta korrekta stansoch enhetliga beslut. Det är givetvis inte nödvändigt att samordningen sker på sätt i dag, frågan är det över huvud taget är

samma som men om möjligt att skapa liknande samordning med 4-5 domstolar som är

en utspridda över landet. Frågan har inte utvecklats av NIPU. Att en kammarrätt efter prövningstillstånd tredje instans skulle kunna hålla

som

praxis i mål, där innehållet vanligtvis har skiftat alltefter ärensamman

626 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

dets gång, är svårt att föreställa sig. Enligt min mening kommer det således att bli svårt att upprätthålla enhetlig praxis med NIPU:s foren slag. Erfarenheterna från exempelvis Nederländerna talar också för detta.

Sekretess

NIPU har i avsnitt 15 i betänkandet närmare redovisat de problem som finns i dag när det gäller sekretess. Frågan har också utretts Asylav processutredningen. Det gäller i första hand utrikessekretess enligt 2 kap. sekretesslagen. NIPU anser att domstolarna "inte automatiskt" skall ha tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Vad är i första hand att UD- till som avses skillnad från i dag inte skall vidarebefordra den allmänna information om förhållandena i olika länder sammanställs vid svenska ambassom sader. Uppgifterna är normalt föremål för utrikessekretess. Om domstolen i ett enskilt ärende får del sådan handling, får domstolen, av en enligt NIPU, bedöma om materialet skall sekretessbeläggas även hos domstolen och om det kan behöva föras processmaterial i som senare ärenden. Enligt min mening är den av NIPU skissade ordningen synnerligen tungrodd och rättsosäker. De olika domstolarna kommer med denna metod att med tiden inte ha tillgång till samma material och tillgången på material styrs slumpartat av vilken sorts ärende förs till som upp respektive domstol. Att tillföra varje ärende denna typ av bakgrundsmaterial, som i många fall utgörs av kilovis med handlingar, låter sig inte heller göras utan vidare. Enligt min mening är det med en domstolslösning inte möjligt att se på dessa frågor på annat sätt än i dag. Som jag nämnt tidigare är det utomordentligt viktigt att domstolen har kunskap förhållanen egen om dena i skilda länder. Därigenom förbättras domstolens möjlighet att rätt bedöma olika uppgifter och i samband med muntliga förhandlingar ställa relevanta frågor. På samma sätt i dag bör givetvis sträva som man mot att begränsa utrikessekretessen så långt det är möjligt. Med muntliga förhandlingar ökar möjligheterna att informera den enskilde om uppgifter kan ha betydelse for bedömningen ett ärende. som av

Handläggningstider

Ett av syftena med NIPU:s förslag är att korta handläggningstidema. Ändå föreslår kommittén treinstanssystem. För det skall lyckas ett att

Reservationer och särskilda yttranden 627

med att korta handläggningstiderna krävs det alltså att två instanser hanterar ärendena fortare än en. Självklart finns det en möjlighet att detta kan lyckas, men otvivelaktigt har man i systemet byggt en högriskfaktor, länsrätterna enligt förslaget skall behandla sina

även om asylärenden med förtur.

Man kan, liksom i dag, räkna med att åtskilliga ärenden behöver kompletteras på olika sätt och att det därför kan bli svårt att hålla nere handläggningstiderna. Även regeringen i fortsättningen inte skall

om befatta sig med enskilda ärenden kan det finnas anledning för domstolama att vilandeförklara en grupp av ärenden i avvaktan på att regeringen förordning skall besluta om hur ärendena skall behand-

genom las. I dag tillämpar regeringen i huvudsak den s.k. ärendemetoden och för närvarande har, nämnts, UN ett stort antal ärenden vilande i

som avvaktan på regeringens ställningstagande i enskilda ärenden. Det finns inget talar för att det blir en annan tingens ordning med en dom-

som stolslösning. Omvärlden styrs av andra faktorer än svensk lagstiftning och praxis.

Med muntlig förhandling i ett stort antal ärenden finns också risk för långa handläggningstider om inte domstolarna tillförs tillräckliga resurser.

Bedömningama i asylärenden är ofta mycket grannlaga och uppmärksammade. Den enskilde har ofta svårt att acceptera bedömningen i ett beslut. Genom att tillåta s.k. ändringsdispens hos kammarrätten finns en uppenbar risk för att kammarrätten kommer att sakpröva en betydligt större andel av asylärendena än av andra ärenden. Därmed påverkas givetvis asylärendenas totala handläggningstid.

I detta sammanhang bör också nämnas något om den ärendebalans

kan komma att finnas den 1juli 2001 då den nya instansordningen som enligt NIPU:s förslag skall införas. NIPU föreslår att UN skall vara kvar under övergångsperiod för att slutföra redan påbörjade ärenden.

en En sådan ordning kan principiellt sett inte accepteras. Man får i stället räkna med att domstolarna kommer att få överta den gamla ärendebalansen. Hur stor denna kommer beror på två faktorer: tillgäng-

att vara liga och förändringar i vår omvärld. En stor ärendebalans

resurser minskar möjligheterna väsentligt att hålla nere handläggningstiderna hos domstolarna.

En domstolslösning innebär inte med automatik korta handläggningstider. Erfarenheterna från t.ex. Nederländerna och Tyskland, som har ett domstolsförfarande, är inte uppmuntrande.

NIPU framhåller att domstolarna på ett bra sätt kan möta förändringar i måltillströmningen och därmed hålla handläggningsti-

nere derna. NIPU utgår från att den större organisationen, dvs. domstolen i sin helhet, skall ha grundläggande kunskaper och kompetens inom ut-

628 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

Iänningsrätten och kunna utnyttjas vid ökande måltillströmning. Tanken är teoretiskt sett logisk men dessvärre knappast realistisk. Som jag tidigare nämnt är det i fråga länderpraxis uppgifter om som ständigt behöver uppdateras. Även i fråga rättspraxis behöver disom kussionen hållas levande. Det blir alltså svårt att hålla tillräckuppe en ligt hög kunskapsnivå hos domstolen inte de allra flesta sysslar med om utlänningsärenden, vilket minskar fördelarna med stor organisation. en Till detta kommer att lagstiftningstakten på rättsområdet är mycket hög. Vidare får inte glömmas bort att förvaltningsdomstolarna är utbildningsplatser för unga jurister, vilket innebär stor personalomsättning bland de föredragande. Det bör också erinras att förvaltningsdomom stolarna handlägger ett mycket stort antal måltyper vilket i sig utgör ett hinder mot att bibehålla en hög kunskapsnivå i fråga asylärenden. om Vad nu sagts talar för att NIPU:s argumentering om domstolarnas flexibilitet inte är bärkraftig. Det bör också påpekas att handläggningstiderna för övriga ärenden inom domstolen påverkas negativt om resurser överförs från dessa ärenden till utlänningsärendena. Om antalet asylärenden ökar markant under åren 1992-95 skulle kravet på som förtur i dessa ärenden kunna medföra att domstolens övriga verksamhet lamslås.

En specialdomstol

NIPU har i avsnitt 10 i betänkandet diskuterat alternativet med eller en flera specialdomstolar. NIPU framhåller där att asylärendeprocessen är ett specialområde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning förhållandena av i olika länder och tolkning av lagen. NIPU framhåller vidare att ärendena kräver specialkunskaper flykting- och folkrätt samt att kunom skapen om olika länder och olika kulturer måste hållas på hög och en ständigt aktuell nivå. Vidare sägs att bedömningen hur humanitära av skäl skall beaktas inte är mindre svår. Jag delar i detta avseende helt NIPU:s bedömning konstaterar men samtidigt att denna bedömning rimmar illa med vad NIPU på annat ställe anfört beträffande domstolarnas inhämtande länderkunskap

av se

ovan. I stället anser jag att NIPU:s bedömning med styrka talar egen för att domstolen måste ha ett eget kunnande i enlighet med vad jag tidigare anfört. Behov specialkunnande inom domstol är ett de av en av starkaste argumenten för en speciallösning jfr. 1993/94:200 prop. s. 30 f.. NIPU har också hänvisat till utvecklingen under år senare som anses ha gått från fristående specialdomstolar till integrering i allmänna dom-

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 629

stolar eller förvaltningsdomstolar. Denna omständighet saknar emellertid betydelse om det finns sakliga skäl för en speciallösning. Och specialdomstolar saknas inte i Sverige.

NIPU har vidare i avsnitt 10.4 i betänkandet analyserat en speciallösning och kommit fram till att det lämpligen bör vara endast en överinstans till SIV och att denna instans bör vara en domstol. De nackdelar med en sådan lösning som NIPU ser är främst bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sårbarhet. Det sägs också att ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans skulle ha svårigheter att hålla ihop praxis medan en prejudikatinstans kammarrätten lättare kan koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse. NIPU framhåller också att med de allmänna forvaltningsdomstolama tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang som måste främja större öppenhet.

Jag delar NIPU:s bedömning att en speciallösning inte bör avse mer än två instanser, dvs. SIV och en utlänningsöverdomstol. Jag delar också NIPU:s bedömning att en liten organisation har sämre flexibilitet än en större. Jag anser emellertid att NIPU övervärderar betydelsen av detta argument. En överinstans till SIV har t.ex. större möjlighet än SIV att förbereda sin organisation för ökad eller minskad måltillströmning. Som framhålls av NIPU blir en enda överinstans också med nödvändighet stor organisation. En sådan organisation har goda möjligheter

en till omdisponeringar, eftersom den i motsats till de allmänna förvaltningsdomstolarna handhar endast ett fåtal måltyper som dessutom omfattas av samma rättsområde. NIPU:s argument att en sådan instans skulle ha sämre möjligheter än 4-5 domstolar att hålla ihop enhetlig

en praxis är svårt att förstå. Skäl för den ståndpunkten har inte anförts. Vidare saknas anledning tro att en fristående specialdomstol skulle ha sämre domstolskultur allmän förvaltningsdomstol. De personer

än en som skulle rekryteras till en specialdomstol kan antas komma från domstolsväsendet.

Vad som nu anförts talar således för en fristående utlänningsöverdomstol. Det finns emellertid fler skäl för en sådan lösning. Med en fristående utlänningsöverdomstol kan

en tvåpartsprocess med möjlighet till muntliga förhandlingar infö-

i utlännings- och medborgarskapsärenden, ras

det beslutande organet upprätthålla ett eget specialkunnande, - -tillgången till nödvändig information säkerställas faktainhämtning

blir naturlig del av verksamheten för en specialdomstol,

instanskedjan bli kort direktiven utgår från två instanser,

ärenden avseende tvångsåtgärder förvar och uppsikt handläggas

i samma ordning som utlänningsärendena,

UN:s investeringar och kunnande tillvaratas på bästa sätt,

630 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

UN:s personal direkt föras över till domstolen,

kostnaderna bli lägre än med NIPU:s förslag se nedan,

-handläggningstidema bli kortare än med NIPU:s förslag endast två instanser,

UN:s dialog med t.ex. frivilligorganisationer m.fl. utvecklas ytter-

ligare,

nuvarande lekmannaledamötemas erfarenhet tas tillvara, -

UN:s IT-samarbete med SIV utvecklas ytterligare. - Vad gäller IT-samarbetet med SIV bör särskilt beaktas det samord-

ningsansvar som ligger på SIV inte minst inom ramen för det s.k. Hjalmarprojektet och att en sådan samordning försvåras av att in-

en stans ersätts med 4-5 domstolar. Hos domstolarna finns inte heller den kunskap om hela ämnesområdet som är en förutsättning för en effektiv samordning. Även praktiska problem kan uppstå i fråga de vardag-

om liga rutinerna, t.ex. den omfattande hanteringen med att skicka akter och domstolarnas skyldighet att mata uppgifter i SIV:s datasystem STAMM. Dessa frågor har inte berörts av NIPU.

NIPU har inte heller diskuterat hur olika alternativ passar in i kravet på medverkan i olika sammanhang inom EU. Alternativet med en specialdomstol täcker, liksom i dag, regeringens behov av biträde med sakkunskap i olika frågor. Ett sådant biträde är inte minst viktigt före och under det svenska ordförandeskapet i EU. Allmänna förvaltningsdomstolar saknar med NIPU:s förslag förutsättningar att lämna sådant biträde.

En annan fråga som måste beaktas är behovet av extern information, t.ex. kontakter med massmedia. Det finns all anledning anta att intresset för och kritiken mot enskilda beslut kommer att bestå. Erfarenheterna från regeringens och UN:s verksamhet visar att det måste finnas en beredskap och villighet att informera. UN har särskild informations-

en funktion som t.ex. har kontakt med företrädare för massmedia och förbereder sammanträffanden med olika intressenter. Jag kan inte se att en domstolslösning skulle kunna komma att ändra på kravet på öppenhet och information. En sådan verksamhet är emellertid främmande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Med en fristående specialdomstol som bygger på UN kan denna viktiga uppgift säkerställas. I sammanhanget kan också nämnas att UN har upprättat en hemsida på Internet där information finns att hämta om nämndens verksamhet. Via hemsidan får allmänheten också tillgång till nämndens praxissamling.

Reservationer och särskilda yttranden 631

Kostnadsaspekter

NIPU har beräknat att kostnaderna i länsrätt och kammarrätt kommer att uppgå till sammanlagt 85-90 mkr eller till 25-30 mkr över UN:s anslag för 1999. Beräkningen bygger bl.a. på den aktuella prognosen för antalet asylsökande, dvs. 12 000 per år. Det skall i sammanhanget sägas att antalet asylsökande under 1998 var närmare 13 000 och att tendensen varit stigande under lång tid. Osäkerheten i beräkningen av inströmningen är och har alltid varit stor. Jag utgår emellertid i mina kostnadsberäkningar från NIPU:s antagande om 12 000 asylsökande per år.

NIPU har inte redovisat några detaljerade beräkningar utan har i stället utgått från ett antal antaganden. Olika beräkningssätt har emellertid diskuterats varav ett bygger på antalet inkomna ärenden till UN under 1997. I mina beräkningar utgår jag från prognosen om 12 000 asylsökande och att de olika ärendetypema har en viss styckekostnad. Som jämförelsematerial har jag styckekostnaden för olika målkategorier i de allmänna förvaltningsdomstolarna för året 1997. I dessa belopp ingår overheadkostnader. Styckekostnaden i kr för de olika måltypema i länsrätt var följande.

LVU/LVM-mål	11 800
Socialförsäkringsmål	4 800
Skattemål	4 640
Psykiatrimål	3 300
Socialtjänstmål	2 960
Körkortsmål	2 730
Fastighetstaxeringsmål	2 570
Övriga	4 360

Som tidigare nämnts är asylärenden särskilt svårbedömda. De skiljer sig också från andra ärenden på det sättet att utgången ofta är livsavgörande för den enskilde. Oavsett om den asylsökande har rätt till skydd eller inte är ett avslag på begäran uppehållstillstånd ofta mycket

en om traumatiskt för den enskilde. Ett avslagsbeslut överklagas alltid. Det är därför att förvänta att ett asylärende avvisning i länsrätten i regel företas till muntlig förhandling och att den förhandlingen inte kan komma att begränsas till vissa frågor. Den erfarenhet som finns från UN:s verksamhet visar på att en muntlig handläggning sällan understiger tre timmar. Det finns därför anledning att göra en jämförelse med LVU/LVM-målen som har en normal förhandlingstid på drygt två timmar. När det gäller asylärenden tillkommer emellertid extra tidsåtgång på grund att tolk skall medverka. Å andra sidan tillkommer en kost-

632 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

nad för LVU/LVM-målen genom att de avgörs i två led. Jag utgår från att ett asylärende avvisning i länsrätt kommer att kosta 1 1 800 kr.

När det gäller andra avlägsnandeärenden, t.ex. anknytningsärenden, får en jämförelse göras med andra ärenden. Jag gör en jämförelse med socialförsäkringsmål som hade en styckekostnad på 4 800 kr. Vad gäller övriga ärenden UTÖ, FF/RD och medborgarskapsärenden

- jämför jag med socialtjänstmål, vilket också NIPU gjort vid sina diskussioner.

På motsvarande sätt jämför jag styckekostnaden i kammarrätt som 1997 för sakprövade mål var 21 290 kr för LVU/LVM-mål, 14 390 kr för socialförsäkringsmål och 8 190 kr för socialtjänstmål. Styckkostnaden för icke framsläppta mål var 5 250 kr för socialförsäkringsmål och 4 180 kr för socialtjänstmål.

Vidare utgår jag från följande antaganden.

Om 12 000 ansöker om asyl antas det i 1 500 fall bli fråga om handläggning enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet Av de 13 000 asylsökande som kom under 1998 avvisades ca 2 500 med omedelbar verkställighet. Av återstående 10 500 antas hälften beviljas uppehållstillstånd av SIV och hälften bli avvisade.

Hos SIV räknas varje individ som ett ärende medan ett ärende hos UN kan omfatta flera personer, t.ex. en familj. Det har utslaget över en längre tidsperiod visat sig stämma mycket väl med antagandet att varje familj består av 1,7 familjemedlemmar. För att få en rättvisande jämförelse mellan antalet ärenden i dag och ett beräknat antal ärenden hos SIV respektive domstolarna bör därför antalet asylärenden hos domstolarna beräknas till antalet hos SIV dividerat med 1,7.

Bifallsprocenten i asylärenden hos UN har under senare år legat på drygt 30 procent. Denna siffra inrymmer ett stort antal bifall som grundats olika amnestiförordningar o.dyl. Sedvanlig ändringsprocent i domstolar ligger betydligt lägre. Med hänsyn till ärendenas särart antar jag dock att bifallsprocenten i länsrätt kommer att uppgå till 20.

Jag räknar också med att alla avslagsbeslut hos länsrätten överklagas.

Enligt NIPU:s förslag skall prövningstillstånd krävas i kammarrätt. Under 1997 beviljade kammarrätterna prövningstillstånd i 15 procent av målen. Asylärendenas särart i kombination med att ändringsdispens tillåts leder mig till antagandet att andelen prövningstillstånd blir högre. Jag utgår från 20 procent.

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 633

Kostnaderna i länsrätt

Asylärenden som inte handläggs enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet kommer att uppgå till 3 088 5 250 : 1,7. Av dessa antas att 10 procent eller 309 kommer att kunna avgöras på skriftligt underlag utan muntlig förhandling. Styckekostnaden for ett sådant ärende understiger 11 800 kr. Jag utgår från en styckekostnad på 6 000 kr. Kostnaden för handläggningen av dessa asylärenden kan således antas komma att uppgå till 32,8 mkr 2 778 l 1 800 för ärenden

x med muntlig handläggning och 1,9 mkr 3 09 x 6 000 för ärenden utan muntlig handläggning.

Asylärenden som handläggs enligt reglerna for avvisning med omedelbar verkställighet överklagas inte i samma utsträckning som övriga asylärenden. Endast 150 med användning av faktorn 1,7, kan antas bli överklagade. Vidare antas att dessa ärenden kommer att avgöras utan muntlig förhandling. Den totala kostnaden for dessa ärenden i länsrätt uppgår således till 0,9 mkr 150 x 6 000.

Avlägsnandeärenden som inte avser asyl antas uppgå till ca 500 år 1998 fick UN ca 430 ärenden av denna typ. Kostnaden för dessa ärenden kan således antas uppgå till 2,4 mkr 500 x 4 800.

Prognosen vad gäller överklagade UTÖ-ärenden för 1999 är 2 500. Samma siffra, 2 500, prognostiseras för medborgarskapsärenden. Vad gäller FF/RD har antalet överklagade ärenden senare år legat runt 200. Jag bedömer att minst 500 av medborgarskapsärendena avgörs efter muntlig förhandling. Dessa ärenden bör rimligtvis dra en större kostnad än genomsnittskostnaden 2 800 kr. Jag antar att styckkostnaden for dessa ärenden kommer att uppgå till 6 000 kr. Den totala kostnaden i länsrätt för de nu nämnda ärendekategoriema kommer alltså att uppgå till 13,2 mkr 4 700 x 2 800 för ärenden utan muntlig förhandling och till 3,0 mkr 500 x 6 000 för ärenden med muntlig förhandling.

Till detta kommer kostnaden for verkställighetsärenden. Antalet nya ansökningar hos UN ligger runt 2 500. Förhoppningsvis kommer NIPU:s förslag att ersätta dem med verkställighetsärenden att leda till mindre belastning på länsrätterna. Man får dock anta att åtminstone 500 ärenden av detta slag kommer att hanteras av länsrätterna. Ett sådant ärende kräver minst lika stor insats som det ursprungliga asylärendet, dvs. muntlig förhandling kommer att ingå. Det gör en kostnad på 5,9 mkr 500 x 11 800.

Den totala kostnaden i länsrätt blir således 58,2 mkr.

634 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

Kostnaderna i kammarrätten

Med en bifallsprocent på 20 kommer 2 470 asylärenden att överklagas till kammarrätten. 20 procent av dessa antas bli sakprövade, eller 494, medan återstoden, 1 976, inte släpps fram. Jag antar att kostnaden för den sistnämnda kategorin uppgår till 7 000 kr. Det gör en total kostnad i kammarrätten för asylärenden på 24,3 mkr 494 x 21 290 + 1 976 x 7 000.

Avlägsnandeärenden inte asyl uppgick i länsrätt till 500.

som avser Med bifallsprocent på 20, återstår 400 som antas bli överklagade.

en Jag antar också att 15 procent av dessa släpps fram, dvs. 60. Den totala kostnaden blir så 2,6 mkr 60 x 14 390 + 340 x 5 250.

Av övriga 5 200 ärenden som prövas i länsrätterna kan man inte räkna med samma höga överklagandefrekvens som för avlägsnandeärenden. I dessa ärenden finns möjlighet att söka på nytt i lägre instans. Jag räknar med att högst 1 000 ärenden överklagas och att 15 procent släpps fram. Det gör totalt 4,8 mkr 150 x 8 190 + 850 x 4 180.

Den sammanlagda kostnaden i kammarrätten kan således antas uppgå till 31,7 mkr.

Övriga kostnader

Styckekostnaden som nu använts innehåller en andel overheadkostnader. Några tillägg för sådana kostnader skall därför inte göras. Däremot tillkommer kostnader för fortroendeläkare och för översättningar. Dessa kostnader uppgår årligen till ca 2,5 mkr. Vidare får man räkna med extra årliga kostnader for IT-anslutningar som domstolarna inte har i dag t.ex. LIFOS ca 0,5 mkr per domstol, dvs. 2 mkr. Enligt NIPU behöver domstolarnas bibliotek kompletteras. UN:s årliga kostnad för biblioteket, exklusive löner, är ca 0,5 mkr. Här tillkommer således en total kostnad på 2,0 mkr.

Ökade kostnader uppkommer för offentliga biträden och tolkar

som skall delta i minst 4 000 förhandlingar NIPU räknar med 3 000 förhandlingar. Om antar att den extra biträdeskostnaden uppgår i

man genomsnitt till 3 000 kr och tolkkostnaden till 500 kr per förhandling gör detta en total kostnad 14 mkr.

Härtill kommer slutligen merkostnaden for SIV for bl.a. skyldigheten att företräda staten i överklagade ärenden. Olika beräkningar har gjorts i detta sammanhang och varierat mellan 8 och 30 mkr. Ett antagande om en tillkommande kostnad på ca 10 mkr förefaller rimligt.

Totala övriga kostnader uppgår således enligt mina beräkningar till 30,5 mkr.

SOU 1999: l 6 Reservationer och särskilda yttranden 635

Totala kostnader för alternativet länsrätt/kammarrätt

Med dessa beräkningar skulle den totala kostnaden uppgå till ca 120 mkr, dvs. dubbelt så mycket som UN fått för 1999. Det är rimligt att anta att tvåpartsprocess vari ingår muntliga förhandlingar kom-

att dra betydligt än dagens ordning. Exakt hur stor mer mer resurser kostnaden blir är emellertid svårt att fastslå. Det kan bara konstateras att mina beräkningar ligger ungefär 30 mkr högre än vad NIPU:s majoritet kommit fram till.

Totala kostnader för alternativet specialdomstol

Om väljer en speciallösning med endast en överinstans och

man specialdomstol kan den totala kostnaden reduceras med drygt 30 mkr för kostnaden i kammarrätten. Man får emellertid räkna med kostnader

uppstår att parter och biträden får resa till Stockholm. som genom Dessa kostnader kan dock reduceras genom att domstolen reser med avdelningar till olika orter i landet. Samordning med SIV och de offentliga biträdena kan ytterligare minska dessa extra kostnader. Under alla omständigheter kan det alternativet antas bli betydligt billigare än alternativet länsrätt/kammarrätt.

Eva Norström

av experten

Jag vill härmed förmedla några tankar inför det fortsatta arbetet med en

ny instans- och processordning.

NIPU tillkom bland annat för att det förekommit allvarlig kritik mot både Utlänningsnämnden och lnvandrarverket. Utredningen har nu lagt fram ett förslag och fyra ledamöter har reserverat sig. Bägge förslagen förordar nedläggning Utlänningsnämnden till förmån för ett dom-

en av stolsförfarande. Det är möjligt att detta är det bästa, bland annat ur rättssäkerhetssynpunkt, jag i alla fall att möjligheten att be-

men anser hålla nuvarande system med sådana förändringar att direktivens krav tillgodosetts bör undersökas innan beslut fattas ordning, som

om en ny kanske inte förändrar så mycket som det vid ett ytligt betraktande kan synas.

En anledning till att jag är skeptisk till att en systemförändring löser nuvarande problem är att de grundläggande orsakerna till dessa problemen inte har fastställts, analyserats eller diskuterats i utred-

ens ningen. Strukturerna är viktiga och måste sådana att rättssäkerhet

vara råder i så hög utsträckning som möjligt, men till detta kommer det

21 19-0303Ökadrättssäkerhet

636 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: 16

mänskliga och därför måste hänsyn tas till hur människan fungerar, både som beslutsfattare och i beroendeställning, för att så att säga få optimal rättssäkerhet. När beslut om framtiden fattas vore det till exempel fördel en om hänsyn inte bara tas till strukturella, politiska, juridiska och ekonomiska faktorer utan att en översyn görs av faktorer hemmahörande i något jag kallar den subjektiva dimensionen. Ett exempel får belysa detta: Narrativa traditioner och lyssnartraditioner påverkar resultatet asylutav en redning oavsett vilket system väljer. Det är ingen nyhet att "färdigt man lyssnande" och stereotyper påverkar alla mänskliga relationer, i men hur hög utsträckning detta är "bokhyllekunskaper" i mötet med de asylsökande är det faktiskt ingen som vet. NIPU har inte diskuterat hur de framlagda förslagen möter barns behov. Jag anser att detta måste utredas. Om beslut tas om att lägga ner Utlänningsnämnden så ansluter jag mig till reservantema. Det gör jag skäl jag anfört, av samma som ovan nämligen den att hänsyn måste tas till det mänskliga och att tydliga rollfördelningar skapar trovärdighet. I och med att Invandrarverket från den l januari 1999 har ansvar för att verkställa lagakraftvunna beslut är det helt enkelt rolldiffusion verket dessutom skall fatta beslut. en om Vad gäller antalet länsrätter sällar jag mig till dem vill ha fem. som Belastningen blir mindre och och det är ett sätt att undvika att var en antalet utlänningsärenden skapar obalans i relation till andra ärenden vid respektive länsrätt. Ett annat skäl är att det är viktigt att i alla sammanhang till hela Sverige. Även till Sverige flyttar människor se norra från andra delar av världen. Det går precis lika bra att hänvisa ärenden till länsrätter i norra delen av landet som till södra, det kan till och med bidra till att hela Sverige hamnar i invandrares medvetande på ett nytt sätt. Jag anser att det är viktigt att SIV får ökade anslag. Men inte bara för att anställa mer personal utan resurser skall satsas på metodutveckling och analys i relation till det jag kallat den subjektiva dimenovan sionen. Det är också viktigt att inte brist i kassan gör att SIV avstår från att anlita auktoriserade tolkar.

4. Per Stadig

av experten

Jag ansluter mig till den reservation inlämnats kd, fp, och som av v, mp och vill utöver vad där framkommer göra några ytterligare påpesom kanden och också framföra synpunkter på kommitténs arbete. Kommittén har inte gjort någon analys vad den mycket starka av kritiken mot Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden har sin

SOU 1999: l 6 Reservationer och särskilda yttranden 637

grund En sådan analys hade enligt min mening varit till stor hjälp för att kunna bedöma vilka förändringar i processordningen som är erforderliga för att i görligaste mån undvika motsvarande kritik i det nya system valt. Någon egentlig förändring har inte heller skett av pro-

man cessordningen hos SIV vilket torde vara erforderligt om man som kommittén sagt sig önska skall ha tyngdpunkten av processen i första instans något som också departementschefen i direktiven säger är en önskvärd förändring.

Kritiken mot beslutande myndigheter har sannolikt sin grund i huvudsakligen två orsaker, dels är de negativa beslut som fattas ofta impopulära då det rör sig beslut mot personer som skall återsändas till

om osäkra förhållanden i avlägsna länder. Dels rör det sig om beslut där

parten inte känner till det material som ligger till grund för beslutet ena och därför inte heller kan förstå beslutet fullt ut. Dessa omständigheter leder fram till att det inte går att få en acceptans för beslutet och det blir dessutom i det närmaste omöjligt att förklara beslutet. Det förhållandet att beslutet dessutom grundar sig på material som är hemligt gör det dessutom omöjligt för den instans som fattat beslut i ärendet att förklara eller försvara sitt beslut.

Den lösning kommittén valt när det gäller prövning i första in-

som stans, att låta SIV på sätt som nu besluta, innebär att man går

samma miste att redan i första instans få ett beslut som är förståeligt för

om direkt och indirekt inblandade. Det finns en uppenbar risk att kritiken mot SIV kommer att bli än allvarligare särskilt som skillnaden mellan beslutsordningen hos SIV och hos den överprövande instansen blir mycket påtaglig. Det därför bättre att redan i första instans införa

vore ett tvåpartsförfarande och låta ett utomstående organ fatta beslut i första instans i enlighet med det förslag som minoriteten föreslagit.

Ett avgörande argument för att frångå den av kommitténs majoritet föreslagna ordningen är att majoritetens förslag inte kommer till rätta med det problem har varit det viktiga för alla de utredningar som

som arbetat inom utlänningsrätten de senaste 20 åren, de långa väntetiderna.

I majoritetens förslag finns inget som sätter press på SIV att avgöra ärendena inom viss tid vilket måste till för att på ett dramatiskt sätt korta väntetiderna. Företrädare for SIV och Regeringskansli/ Utlänningsnämnd har alltid sagt sig intresserade av att korta ner

vara väntetiderna något varaktigt resultat har ännu inte kunnat skönjas.

men Det är därför viktigt till Statens invandrarverk fristående instans

att en såsom minoriteten har föreslagit har möjlighet att kontrollera verkets hanterande ärenden utifrån tidsaspekten.

Enligt min mening bör bestämmelse införas i utlänningslagen

kompletterar förslagets bestämmelse 3:7 på så sätt att regeringen som

möjlighet att ålägga Statens invandrarverk att ge en person vars ges

638 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

ärende ligger hos ett internationellt organ vilket prövar klagomål mot Sverige tillstånd då detta kan vara en förutsättning för att Sverige skall kunna träffa förlikning före det att klagomålen mot Sverige har bifallits.

av experten Eva Ulfvebrand

Kommittén har föreslagit att dagens asylprocedur till stora delar ersätts med ett domstolssystem, dvs invandrarverket ska fortfarande vara första instans i asylärenden, men därefter tar länsrätt och kammarrätt vid istället för utlänningsnämnden. Vissa i kommittén vill dessutom gå längre och anser att även det första beslutet ska tas domstol.

av en

Det viktigaste skälet till att ändra den nuvarande processordningen är enligt min uppfattning att öka rättssäkerheten. Med kommitténs förslag när det gäller muntlighet, införande av tvåpartssystem samt bättre insyn i processen förstärks förhoppningsvis rättssäkerheten. Samtidigt är jag tveksam till om förslaget också medför att kravet snabba beslut tillgodoses. Även samtliga asylärenden bör förtursärenden

om vara måste det bli en rangordning även mellan dessa vilket betyder att vissa asylsökande kan komma att få vänta alltför länge beslut. Andra ärenden, såväl övriga utlänningsärenden som övriga mål som handläggs i domstolen kommer vidare att få stå tillbaka om inte nya resurser tillförs. När det gäller invandrarverket har detta i samband med flera tidigare lagändringar erhållit nya arbetsuppgifter utan att verket samtidigt fått ytterligare medel. Jag anser därför, trots direktivens krav på oförändrade kostnader, att en resursförstärkning måste ske. Om denna rör sig exakt om det belopp kommittén kommit fram till kan jag dock inte bedöma.

En fördel med det föreslagna systemet är att, i större utsträckning än idag, erfarna domare, vana vid bevisprövning, kan förväntas tjänstgöra även i utlänningsärenden. Samtidigt är det viktigt att domarna följer den politiska utvecklingen i de länder de asylsökande kommer ifrån och också kan bygga upp viss kunskap när det gäller att bedöma den typ av frågeställningar som uppkommer i ett asylärende. Detta kräver erfarenhet vilket tar tid att inhämta men också att hålla vid liv även om det finns andra vid förhandlingarna som ska stå för den fördjupade länderkunskapen. Detta talar mot stor rotation på de domare som arbetar med utlänningsärenden.

En stor brist i det nuvarande systemet är att lekmannainflytandet och insynen när det gäller avgöranden i utlänningsnämnden är alldeles för liten. Det är viktigt att kommitténs förslag också i praktiken medför att detta ändras. Domstolamas bedömning av vad som ska anses som s.k. enkla ärenden, där det är tillräckligt med en lagfaren domare för att ta

SOU 1999: 16 Reservationer och särskilda yttranden 639

beslut, måste därför göras med stor försiktighet så att lekmannainflytande nämndemännen inte ställs sidan.

genom

På senare tid har invandrarverket fått en rad nya uppgifter när det gäller asylsökande grundutredningar, ansvar för förvaren och från 1

januari 1999 också ansvaret för verkställighetsfrågoma. I och med kommitténs förslag förstärks verkets roll som central utlänningsmyndighet då tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga på första instans. Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av att så många olika uppgifter ligger en enda myndighet.

Sammantaget anser jag dock att det förslag som nu läggs fram angående ändrad processordning, trots sina begränsningar, är värt att pröva mot bakgrund av det misstroende som många känner inför dagens system.

Jag vill i detta yttrande ta upp ett par frågor som jag känner det särskilt angeläget att kommentera.

Snabbprocessen

Jag anser att alla asylsökande, oavsett från vilket land de reser och oavsett om ansökan i det enskilda fallet anses som uppenbart ogrundad, ska få stanna i Sverige medan det överklagade beslutet prövas i sin helhet. Till grund för besluten bör också finnas en asylutredning vilket idag inte görs i dessa ärenden.

Systemet med listor över säkra s.k. första asylländer, som i sig är ett ganska trubbigt verktyg där det kan ta tid att få länder uppförda

nya respektive avförda från listan, finns det ingen anledning att införa. Schablonsystemet med säkra första asylländer bortser av administrativa skäl från att de individuella ärendena rör en mångfald av situationer i en ständigt föränderlig verklighet. De olika ländernas bedömningar av vad som är asylskäl varierar erfarenhetsmässigt i enskilda fall även när rättsprocessen i sig uppfyller högt ställda krav. Endast en gemensam högsta instans för länderna kan ändra detta förhållande.

För att ärendena ska kunna prövas snabbt bör istället ett joursystem införas även i överinstansen. Att alla asylsökande i snabbprocessen får rätt att, medan de ännu är i Sverige, få sina ärenden slutligt prövade även i överinstansen är vidare angeläget för att undanröja det nuvarande svenska systemets bristande överensstämmelse med kravet effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 13 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

640 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1999: l 6

friheterna. Enligt min mening är kommitténs förslag inte tillräckligt långtgående i detta avseende.

Svenska Röda Korset, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Sveriges kristna råd driver idag på Arlanda ett försöksprojekt bl.a. för att se vilken roll organisationerna i framtiden skulle kunna ha när en asylsökande kommer till gränsen. Det övergripande målet för projektet är att öka stödet till den asylsökande. Projektet kommer att avslutas i april 1999. Det har pågått alltför kort tid för att några slutsatser ännu ska kunna dras. När projektet utvärderats kan de erfarenheter som vunnits ligga till grund för förslag till eventuella förändringar när det gäller asylförfarandet vid gränsen Bl.a. kan en bedömning göras av om ett offentligt biträde också borde förordnas för personer som direktavvisas till ett tredje land. Detta avser såväl personer som omfattas av Dublinkonventionen som personer som avvisas till andra länder som av svenska regeringen bedöms som säkra.

Ny ansökan

Frågan om Ny ansökan behandlades i betänkandet SOU 1997:128 Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden, Verkställighetsutredningen. Det förslag som utredningen lade fram, som jag själv som expert i utredningen tog avstånd från i ett särskilt yttrande och som kritiserades hårt i remissomgången fullföljdes aldrig. Regeringen valde att utelämna frågan i den proposition som följde på verkställighetsutredningen och istället, i extra direktiv, NIPU i uppdrag att ytterligare

gav utreda frågan.

I det förslag som kommittén nu lägger fram kommer frågan om Ny ansökan att ersättas med en ordning där SIV prövar om det finns hinder mot verkställighet. Verkställighetshindren kompletteras med att hinder också ska föreligga "om det skulle strida mot humanitetens krav

anses att genomföra verkställigheten", dvs de skäl som man idag kan åberopa vid Ny ansökan ska fortsätta att gälla men behandlas i verkställighetsärendet istället.

När det gäller personer som av olika skäl håller sig gömda sägs visserligen i förslaget "att något absolut krav inte bör ställas upp att utlänningen personligen ska föra fram de hinder mot verkställighet som han eller hon föreligga". Samtidigt sägs dock: "Om utlänningen

anser håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos Invandrarverket liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som Invandrarverket underställt".

SOU 1999: l 6 Reservationer och särskilda yttranden 641

l kommitténs förslag sägs att offentligt biträde kommer att förordnas främst i de fall som anmäls till utlänningsdomstolen. Eftersom ett ärende bara behöver anmälas om en verkställighet är planerad att ske inom den närmaste tiden och detta knappast är fallet för dem som är gömda kommer i praktiken de flesta av dem att bli utan biträde.

För att undvika att kommitténs förslag i praktiken skulle medföra att

är gömda i stort inte får sin sak prövad, borde förslaget personer som kompletteras med rätt till biträde som kan företräda parten även i dessa fall.

I betänkandet förs ett resonemang om varför kommittén inte föreslår offentligt biträde i dessa ärenden. Jag tar avstånd från vad som där sägs. Jag anser att personer som lever utanför samhället, oavsett vilken hjälp de i många fall kan få på privat väg, ändå har ett starkt behov av att ha ett offentligt biträde som yrkesmässigt är van att hantera asylfrå-

Beviljande offentligt biträde gör också att alla ges samma utgor. av gångspunkt och att man undviker att asylsökande i vissa fall blir beroende de kommit i kontakt med en organisation eller lyckats

av om bygga upp ett kontaktnät bland privatpersoner. Jag tror också att de kostnadsmässiga invändningar som görs mot att ha biträde i dessa ärenden är kortsiktiga. Även staten skulle tjäna på att de olika

som av skäl är gömda får sin sak korrekt framlagd av personer, vana vid dessa ärenden. Människor far illa av att leva gömda och får i många fall psykiska skador. För att minska lidande och undvika att människor får men för livet dessutom i slutändan i många fall skapar betydligt större

som kostnader för samhället måste de asylsökande få samhällets hjälp även

de är gömda. om

Jag föreslår därför att det system som rådde angående offentligt biträde före den l juli 1994 återinförs, dvs att en asylsökande behåller sitt offentliga biträde till dess uppehållstillstånd beviljas eller sökanden lämnat landet.

Del

Bilagor

Bilaga 1 s. 654

Bilaga 1 643

Kommittédirektiv

instans- och vid Dir.

Ny processordning

av och 1997:20

tillämpning utlänningsmedborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 30 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras domstolar, domstolsliknande organ eller renodla-

av de forvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlän-

om ningskontroll bör ändras. Kommittén skall i första hand språk-

göra en lig och redaktionell översyn utlänningslagen så att lagens struktur

av blir tydligare och mer överskådlig. Kommittén skall med förtur utreda

behov finns ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillom av stånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade

som uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

Bakgrund

Nuvarande instansordning

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden rör ansökningar viseringar, uppehållstillstånd, arbets-

som om tillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen 1989:529 samt om medborgarskap enligt lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap. lnvandrarverket beslutar också avvisning

om och utvisning enligt utlänningslagen. lnvandrarverket, Utlänningsnämnden, regeringen och polismyndighetema får besluta om förvar av utlänningar.

Bilaga 1 s. 655

644 Bilaga 1

Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Hittills har beslut om uppehållstillstånd endast kunnat prövas i överklagandeärenden som ett led i ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Från den 1 januari 1997 kan beslut om uppehållstillstånd överklagas även när beslutet inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till

som Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning.

Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll.

En utlänning riskerar att bli avvisad eller utvisad ur Sverige kan

som få rättshjälp enligt rättshjälpslagen 1972:429. Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar av rättshjälpssystemet. Dessa ändringar träder dock inte i kraft förrän den 1 december 1997.

Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen.

Styrning

Tidigare gällde att beslut av Invandrarverket om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 överklagas sådana beslut till Utlänningsnämnden. Som motiv för att ändra instansordningen och inrätta nämnden anfördes främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen prop. 1991/92:30. Även andra skäl talade för sådan ordning. Från och med den 1janu-

en ari 1997 gäller att regeringen skall styra praxis genom förordningar i högre grad än tidigare.

Snabbprocess

När Invandrarverket skall fatta beslut om avvisning i samband med att en person reser i Sverige eller inom tre månader efter det att han eller hon först ansökt uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige får

om verket enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen föreskriva att avvisningen skall verkställas utan att resultatet av ett eventuellt överklagande inväntas. Förutsättningen för ett sådant beslut är att det uppenbarligen inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på

Bilaga 1 s. 656

Bilaga 1 645

någon grund. Ett avvisningsbeslut fattats av en polismyn-

annan som dighet skall likaså verkställas beslutet har överklagats.

även om

Som skäl för att ha särskild snabbprocess kan anföras att det i

en många fall i ett tidigt skede kan fastställas att en asylansökan är uppenbart ogrundad, ofta därför att sökanden kan få sin ansökan prövad i ett annat land. Att i sådan situation skede inte kunna verkställa ett

en avvisningsbeslut innebär såväl onödig väntan för den sökande i

en avvaktan på ett beslut onödiga kostnader för uppehälle under vän-

som tetiden. Det är därför betydelsefullt att ett system med snabb asylprövning i nära anslutning till inresan är möjligt.

Utvecklingstendenser i Sverige

Den svenska förvaltningsrätten har av tradition i hög grad byggt på att förvaltningsbeslut fattas av renodlade förvaltningsmyndigheter. Besluten har sedan kunnat överklagas till regeringen. Under 1970-talet fördes prövningen ett stort antal ärendetyper över från förvaltnings-

av myndigheterna till domstolar. Som exempel kan nämnas vissa ärenden enligt socialtjänstlagen 1980:620, lagen l990:52 med särskilda bestämmelser vård LVU, lagen 1962:381 om allmän

om av unga försäkring och kommunalskattelagen 1928:370. En strävan har samtidigt också varit att minska antalet enskilda ärenden som regeringen skall ta ställning till. Inrättandet Utlänningsnämnden år 1992 skall

utslag denna strävan. Staten har under de senaste tio åren ses som av minskat antalet specialdomstolar. Som exempel kan nämnas att såväl försäkringsdomstolama bostadsdomstolen lagts ner. I stället

som avgörs dessa måltyper inom det allmänna domstolsväsendet.

numera

Terroristlagstzftningen

Beslut utvisning enligt lagen särskild utlänningskontroll fattas

om om

regeringen. Regeringen kan ompröva ett tidigare beslut om utvisning av

någon rätt att överklaga beslutet finns inte. Alltsedan särskilda men bestämmelser med syfte att motverka terrorism infördes år 1973 har beslutanderätten legat hos regeringen. Som skäl för denna ordning har bl.a. förts fram att det ofta är fråga om känsliga utrikespolitiska bedömningar och att de ställningstaganden görs är ett naturligt

som utflöde regeringens yttersta ansvar för den allmänna säkerheten

av prop. 1991/92:l18 s. 54, prop. 1996/97:25 s. 173 f..

Sveriges internationella åtaganden

Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europakonventionen innehåller bestämmel-

bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av ser

Bilaga 1 s. 657

646 Bilaga 1

utlänningar. I konventionens artikel 13 stadgas i fråga att personen skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i Förenta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. I rådets direktiv 64/221/EEG samordning särskilda åtgärder om av som gäller utlänningars rörlighet och bosättning ställs det vissa minimikrav när det gäller den processuella ordningen vid beslut avvisom ning och utvisning omfattas direktivet. av personer som av Sverige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet där en internationell domstol eller domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åtaganden enligt konventionen. Här bör i första hand nämnas Europakonventionen och Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning SÖ 1986:1. Europakonventionen utgör numera svensk lag SFS 1994:1219. Såvitt gäller denna konvention är det den europeiska domstolen Europadomstolen respektive den europeiska kommissionen Europakommissionen som övervakar att konventionsstatema fullgör sina åtaganden enligt denna. Såvitt gäller konventionen mot tortyr fullgörs en motsvarande uppgift FN-kommittén av mot tortyr. Europadomstolens domar är folkrättsligt bindande för berörda stater och måste följas. FN-kommitténs bedömningar av enskilda mål har folkrättsligt inte samma starka ställning torde i de men flesta fall följas av konventionsstatema. När det gäller Europakonventionen kan enskilda personer klaga till kommissionen for brott mot konventionen. Kommissionen gör en första bedömning varefter målet kan hänskjutas till Europadomstolens prövning på begäran kommisav sionen, den berörda staten eller den enskilda klaganden, efter prövav ningstillstånd. Domstolen avgör sedan slutgiltigt staten brutit mot om konventionen. Till FN-kommittén kan medborgare från de stater som erkänt kommitténs behörighet att pröva enskilda klagomål vända sig och anföra klagomål för brott mot konventionen. Sverige erkände kommitténs behörighet i detta avseende den 8 januari 1986. Sverige har hittills i två utlänningsärenden befunnits ha brutit mot FN-konventionen, om de aktuella avvisningsbesluten hade verkställts. Någon fällande dom mot Sverige i Europadomstolen finns inte i utlänningsärenden. Flera klagomål över svenska avvisningsbeslut har dock behandlats men slutligen avvisats av kommissionen.

Uppehållstillstånd efter inresan

Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att den vill ha ett som uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat det före inresan i landet. Före den 1 juli 1995 gällde undantag från denna huvudregel bl.a. om

Bilaga 1 s. 658

Bilaga 1 647

utlänningen kommit hit för att förena sig med i Sverige bosatt nära

en familjemedlem han eller hon tidigare levt tillsammans med utom-

som lands. Detta undantag vidgades från nämnda dag så att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan, det var uppenbart att till-

om stånd skulle ha beviljats ansökan gjorts före inresan. Som motiv för

om ändringen anförde regeringen bl.a. att de tidigare undantagsreglerna i fråga den efter inresan åberopar anknytning till någon som är

om som bosatt här kommit att få alltför snäv utformning prop.

en 1994/952179.

Samtidigt ändrades också bestämmelserna om s.k. ny ansökan, dvs. när utlänning med ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

en utvisning in ansökan uppehållstillstånd och åberopar

ger en ny om omständigheter inte prövats tidigare i ärendet. Tidigare gällde att

som

sådan ansökan kunde bifallas bl.a. det fanns synnerliga skäl av en om humanitär art. Med stöd uttalanden i förarbeten hade en praxis

av utvecklats innebar att det i princip inte var möjligt att få bifall till

som

ansökan enbart på grund familjeanknytning hit. Från den l juli en ny av 1995 gäller att ansökan kan bifallas bl.a. om det skulle strida mot

en ny humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. I

1994/95:94 uttalade regeringen bl.a. att den grundläggande prinprop. cipen måste att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas men att

vara undantag på grund anknytning hit borde kunna göras i viss utsträck-

av ning, främst verkställighet skulle innebära att parterna skulle

om en tvingas att leva åtskilda under lång tid. Det framhölls vidare att särskild hänsyn måste tas i fall där barn var berörda.

I sitt betänkande 1994/95:SfU 16 förutsatte socialförsäkringsutskottet att regeringen skulle följa tillämpningen av de nya

noga bestämmelserna. Regeringen uppdrog därför i juni 1996 åt Utlänningsnämnden att i samråd med Statens invandrarverk redovisa hur de nu nämnda lagbestämmelserna kommit att tillämpas. Utlännings-

nya nämnden har den 31 oktober 1996 lämnat en sådan redovisning.

Internationella jämförelser

I utländsk rätt, framförallt den kontinentaleuropeiska, finns det tydliga ideologiska inslag i på vilken typ statsorgan som skall avgöra

synen av

viss typ ärenden. Processordningen varierar dock stort mellan en av olika länder. Som exempel skilda system kan nämnas Danmark och Storbritannien har system med domstolsliknande myndigheter

som medan Tyskland har en ren domstolsprocess.

Bilaga 1 s. 659

648 Bilaga 1

Danmark

Asylärenden avgörs i första instans av utlänningsstyrelsen är

som en avdelning inom inrikesministeriet. Beslut om avvisning vid gränsen fattas först sedan frivilligorganisationen Dansk flyktinghjälp haft möjlighet att yttra sig i ärendet. Om Dansk flyktinghjälp inte att den

anser sökande kan avvisas direkt vid gränsen handläggs ärendet enligt normala rutiner, annars avvisas utlänningen omedelbart. Alla avslagsbeslut hänskjuts till överinstansen, Flyktingnämnden, och ett offentligt biträde utses. Den asylsökande behöver inte aktivt överklaga. Det offentliga biträdet betalas staten. Processen vid Flyktingnämnden är i de flesta

av fall muntlig. Processen innehåller vissa domstolsliknande moment

men förs inte mellan två parter. Representanter för utlänningsstyrelsen deltar visserligen under förhandlingarna, men inte som part utan snarast som biträde till nämnden.

Storbritannien

Inrikesministeriets immigrationsavdelning fungerar som första instans i ärenden om uppehållstillstånd. Den som nekas tillstånd kan överklaga till en tjänsteman med domaruppgifter, adjudicator, och därefter till

en tribunal. Adjudicators och tribunalen lyder inte under inrikesministeriet utan under justitieministeriet. Vid prövningen i högre instanser är inrikesministeriets immigrationsavdelning part. Tribunalen beslutar själv om den vill ta upp ett ärende till prövning i ett prövningstillståndsliknande förfarande. Adjudicators måste behandla ett överklagande

men kan välja att återförvisa ärendet till inrikesministeriet. En utlänning

som nekats uppehållstillstånd kan även vända sig till en allmän domstol för att få aktuellt lagrums lagenlighet prövad.

Tyskland

Asylärenden behandlas i första instans av den federala flyktingmyndigheten som lyder under förbundsinrikesministeriet. En asylsökande

som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolama i det förbundsland där han befinner sig. Vid förbundsinrikesministeriet finns en tjänsteman som har befogenhet att för ministeriets räkning överklaga bifallsbeslut. Den inte

som är nöjd med domsluten i förbundslandet kan överklaga till den federala förvaltningsdomstolen.

Bilaga 1 s. 660

Bilaga 1 649

Utredningsbehov

Efektivitet och insyn

Handläggningen asylärenden har under lång följd av år kritiserats

av en för handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från

att såväl parter allmänhet varit dålig. Försök att reformera systemet

som har gjorts vid åtskilliga tillfällen. År 1989 regionaliserades Invandrarverket efter förslag i Asylärendeutredningens betänkande Kortare väntan SOU 1988:2 och därpå följande översyn av verkets organisa-

en tion. År 1992 inrättades Utlänningsnämnden för att i första hand avlasta regeringen hanteringen överklagandeärenden. Med inrättandet av

av Utlänningsnämnden ökade insynen att politiskt tillsatta lekmän

genom fick delta i besluten. Någon motsvarande insyn finns inte i Invandrarverkets beslutsfattande. Insynen i Invandrarverket sker i första hand

styrelsen. Denna har insyn i enskilda ärenden endast genom att genom den får information i ärenden som fått uppmärksamhet.

Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv SOU 1995:75 tagit frågan om inrät-

upp tande asylnämnder. Dessa kan efter mönster från Utlänningsnämn-

av den bestå politiskt tillsatta lekmän med tjänsteman som ordföran-

av en de. Asylnämndema kan överta Invandrarverkets roll beslutsfattare

som i första instans. Enligt kommittén kan andra vägar att öka insynen i asylprocessen att låta frivilligorganisationema spela en roll.

vara Kommittén inte ställning i denna del utan föreslår att frågan utreds

tar vidare.

Det kan konstateras att problemen med såväl effektiviteten som insynen i asylprocessen kvarstår. Det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat skäl är statsfinansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle.

Insynen i asylprocessen är emellertid inte mindre viktig. Att den asylsökande och hans eller hennes offentliga biträde skall ha insyn är självklart. Allmänhetens möjlighet till insyn är emellertid också viktig

myndigheternas verksamhet skall kunna granskas. Att sådan för att en granskning kan ske legitimitet åt de enskilda besluten och bidrar

ger slutligen till att värna asylrätten.

Återkallelse uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd återkallas

har lämnat oriktiga uppgifter sin identitet. Återkalom utlänningen om lelse skall dock inte ske särskilda skäl talar mot det. Har en utlän-

Bilaga 1 s. 661

650 Bilaga 1

ning lämnat andra oriktiga uppgifter än sin identitet får uppehållsom tillståndet återkallas enligt 2 kap. l0 Enligt 2 kap. 11 § får vidare ett uppehållstillstånd återkallas bl.a. det finns allvarliga anmärkningar om mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt 11 § får dock ske

endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här i år tre med uppehållstillstånd.

Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna. Reglerna för

återkallelse av uppehållstillstånd kan jämföras med de regler gäller som vid utvisning på grund brott. Av 4 kap. 10 § utlänningslagen framgår av att en domstol som överväger utlänning bör utvisas på grund om en av brott skall ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnads-

omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning vistats i Sverige med som permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller varit som bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga

skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 § att utlänning kom till Sveen som rige innan han eller hon fyllde femton år och när åtal väcktes vissom tats här sedan minst fem år inte får utvisas.

Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan möjligt vara att återkalla uppehållstillstånd och utvisa utlänning lämnat oriktiga en som uppgifter om sin identitet trots att det inte skulle möjligt utvisa vara att samma person på grund av att han eller hon här i landet gjort sig skyldig till ett grovt brott. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande särskilt uppmärk-

sammat bestämmelserna återkallelse uppehållstillstånd på grund om av av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter sin identitet om

1996/97:SfU5. Utskottet framhåller att utlänningslagens asylregler

är avsedda att tillämpas på utlänningar sökt sig till Sverige därför som att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare det angeläget att är att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så inte trovärdigatt heten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner att den nuvarande bestämmelsen om ger utrymme för att ta hänsyn till det skulle strida humanitetens om mot krav att återkalla tillståndet att det ändå finns anledning men anser att se över bestämmelserna.

Oklar identitet

Av 2 kap. 2 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som pennanent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd

Bilaga 1 s. 662

Bilaga 1 651

beviljas när tillstånd för bosättning i Sverige. Det är den myndighet

ges

beviljar uppehållstillstånd också avgör om tillstånd skall som som beviljas tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Så har

som exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flyktingpolitiska kommitténs betänkande förde Invandrarverket fram att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv prop. 1996/97:25 inte Invandrarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter sin identitet. I sitt betänkande över propo-

om sitionen anför socialförsäkringsutskottet att ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att för-

bättra handläggningen utlänningsärenden. Utskottet anser därför att

av det finns skäl att närmare överväga frågan 1996/97:SfU 5.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda frågor om instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen

särskild utlänningskontroll och lagen svenskt medborgarskap om om samt föreslå redaktionella ändringar av utlänningslagen. Kommittén är oförhindrad att föreslå andra ändringar i utlänningslagen som kan aktualiseras under dess arbete. Kommittén skall hämta erfarenheter från andra länder med rättsordningar som liknar den svenska. Kommittén skall samråda med myndigheter, frivilligorganisationer inom området och andra intressenter.

Tvåpartsprocess

Kommittén skall pröva ett införande tvåpartsprocess kan medfö-

om av

sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenra den medborgarskapsärenden bör ändras. En rättssäker process för

som

avgöra utlänningsärenden är nödvändig. Den nuvarande processordatt ningen uppfyller högt ställda krav. Detta innebär emellertid inte att inte ytterligare åtgärder kan vidtas för att säkerställa att ärendena redan i ett tidigt skede blir allsidigt belysta och att den som berörs själv får komma till tals. Redan i dag tillförsäkras den enskilde utlänningen möjligheter att få delta vid muntlig handläggning ärendet. I den

av senaste ändringen utlänningslagen SFS 1996:1379 fastställs bl.a.

avvisning asylsökande inte får beslutas utan att muntlig handatt av en läggning genomförts. Det finns emellertid möjlighet att gå vidare på

Bilaga 1 s. 663

652 Bilaga 1

den inslagna vägen och pröva frågan generellt skall föras om processen som tvåpartsprocess.

Instansordning

Det finns starka skäl att över instansordningen för handläggningen

se av utlännings- och medborgarskapsärenden. Vid sådan översyn en måste såväl effektiviteten som den enskilde utlänningens och allmänhetens intresse av insyn vägas in. Om kommittén att tvåpartsproanser cess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen den framtida instansordningen. av Kommittén skall utreda ekonomiska konsekvenser och andra effekter av olika organisatoriska lösningar skall redovisas. Ett alternativ

skall belysa en lösning där alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans domstol eller domstolslikav en ett nade organ. Ett annat alternativ skall belysa lösning där ärenden en om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna domstolar eller av domstolsliknande I det alternativet bör kommittén organ. senare överväga om ärenden i första instans kan prövas Invandrarverket, de av om avser ansökningar om uppehållstillstånd där fråga avvisning eller om utvisning inte fortfarande är aktuell. Samma överväganden bör göras

när det gäller ansökningar arbetstillstånd, flyktingförklaring, om resedokument och svenskt medborgarskap. Ytterligare alternativ ett annat kan vara att Invandrarverkets beslut avvisning eller utvisning om underställs prövning domstol. Jämförelse kan därvid med av göras beslut om tvångsåtgärder enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga LVU. Lösningar skall redovisas innefattar såväl som alternativ med prövning i allmän förvaltningsdomstol med prövsom ning i specialdomstol. Kommittén kan dessutom redovisa ytterligare alternativ.

Kommittén skall med ledning sin utredning föreslå eventuella av ändringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs handläggningen i första instans. Om av kommittén föreslår att regler prövningstillstånd införs, skall komom mittén särskilt redovisa hur detta påverkar utformningen underav instansen.

Kommittén skall beskriva olika modeller för att säkerställa rättssäkerhet och snabbhet. Kommittén skall även uppmärksamma behoven av resurser samt att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek beroende på tillströmningen ärenden. Handläggningen av av utlännings- och medborgarskapsärenden skall liksom i dag uppfylla

högt ställda krav på rättssäkerhet. Den skall ske snabbt och utföras av personal med hög kompetens. De handläggande skall ha organen en

Bilaga 653

organisation gör att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamheten

som skall kännetecknas humanitet och respekt för den enskilde utlän-

av ningen.

Kommittén skall föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumente-

Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas ras. mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinforrnationssystem kan skapas.

Kommittén skall även ta ställning till hur regeringens behov av styrning rättstillämpningen kan tillgodoses om instansordningen ändras.

av Likaså skall kommittén ta ställning till hur ordning kan skapas som

en möjliggör att prioriterade ärendegrupper kan avgöras med nödvändig skyndsamhet. Oavsett vilka prövar utlänningsärenden finns

organ som det rimliga krav på att regeringen skall kunna styra invandringen. Den hittills använda möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall har minskat och möjligheten att styra med hjälp regeringens förord-

av ningsmakt vidgats ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft

genom den 1 januari 1997. Detta instrument kan emellertid i många fall ses

omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut som läge kan aktualisera.

Säkerhetsärenden

Kommittén skall utreda om det mot bakgrund av Sveriges intemationella förpliktelser finns behov att ändra den gällande ordningen med

av regeringen första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om

som särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag ändrad beslutsordning uppfyller de krav som

en som ställs. Kommittén är därvid oförhindrad att föreslå någon annan instans än regeringen skall fatta beslut eller att ordning skall införas

som en varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhetsoch utrikespolitiska överväganden kan bli aktuella i dessa ärenden

som tillgodoses i beslutsfattandet.

Från den 1 januari 1997 kan beslut uppehållstillstånd som inte är

om förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. Sådana beslut kunde tidigare inte överklagas. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven prop. 1996/97:25 211, 214 lagstiftningen

s. att anpassa till Sveriges internationella åtaganden. De överväganden låg till

som grund för den nämnda lagändringen intresse även i andra fall där

är av regeringen fattar beslut avvisning eller utvisning utan att beslutet

om kan överklagas.

Bilaga 1 s. 665

654 Bilaga 1

Processordning

Utlänningslagen har hittills varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter. Om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas domstol eller ett av en domstolsliknande organ finns det anledning att utreda vilka ändringar av utlänningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda vilka förändringar av processuell karaktär bör vidtas i utlän- - som ningslagen och lagen om svenskt medborgarskap, prövningen om av utlänningsärenden flyttas till domstol eller även i första instans till ett domstolsliknande organ, om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall göras i någon eller några typer ärenden av enligt utlänningslagen, vilka åtgärder som kan vidtas för att tillgodose krav på partsinsyn och sekretess i en tvåpartsprocess, hur det allmännas intresse skall företrädas vid avgöranden i enskilda ärenden i en tvåpartsprocess, samt vilka förändringar av rätten till rättshjälp kan föranledas - som av en ändrad instans- och processordning.

Snabbprocess

Kommittén skall utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8 § utlänningslagen är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på snabb en asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den EU år av 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar bör beaktas. Kommittén skall utreda ett system med jourverksamhet för om offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas att låta medborgarvittnen om delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller de humage

nitära frivilligorganisationema roll. Socialförsäkringsutskottet har i

en sitt betänkande 1996/97:SfIJ5 berört möjligheten att låta medborgarvittnen vara närvarande vid handläggningen avvisningsärenden där av beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras.

Bilaga 1 s. 666

Bilaga 1 655

Internationella organ

Kommittén skall utreda hur bestämmelser kan utformas för att reglera hur svenska myndigheter bör förfara i det fall en internationell domstol eller domstolsliknande anser att Sverige i materiellt hänseende

organ brutit mot ett konventionsâtagande inom utlänningsrättens område.

Svensk rätt saknar överhuvudtaget en reglering av vilka rättsverkningar fällande dom respektive ett avgörande från intematio-

som en nella rättsliga skall få för det enskilda ärendet i Sverige. Detta

organ gäller således inte bara utlänningslagstiftningen. I praxis har det blivit fråga bedömning gjord av FN:s kommitté mot tortyr kan anses

om en utgöra sådana omständigheter i utlänningslagens mening som utgör

nya grund för omprövning tidigare fattade beslut. Även institutet resning

av kan komma i fråga. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att mer grundligt se över denna fråga.

Översyn av utlänningslagen

Kommittén skall i första hand språklig och redaktionell översyn

göra en

utlänningslagen. Kommittén skall vara oförhindrad att föreslå även av vissa ändringar i det sakliga innehållet den vid sin översyn upp-

om märksammar ett sådant behov. Den nuvarande utlänningslagen infördes år 1989. Sedan dess har den ändrats vid ett stort antal tillfällen. Detta har medfört att lagen redan i dag i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De processuella ändringar som kommittén kan komma att föreslå kan innebära att de ursprungliga förutsättningarna för den utformningen reglerna helt ändras. Åtskilliga bestämmelser kan där-

av för komma att behöva omarbetas helt. Sådana förändringar kan leda till att lagens överblickbarhet ytterligare försämras.

F örtursfrågor

Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga den nuvarande ord-

om ningen tillräckligt utrymme för hänsynstagande till de humanitära

ger skäl i det enskilda fallet kan tala mot att återkallelse sker. Kom-

som mittén skall vidare särskilt överväga om reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd i olika fall bör utformas mer likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här skall beaktas vid bedömning av om tillståndet skall återkallas eller inte samt synnerliga skäl skall krävas för återkallelse

om sedan utlänningen varit bosatt här viss tid.

Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd grundval av en ansökan som görs

Bilaga 1 s. 667

656 Bilaga 1

efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sverige. Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt utvärdering

en som genomförts Utlänningsnämnden är reglerna uppehållstillstånd

av om efter inresan på grund av anknytning enligt 2 kap. 5 § och 5 b § utlänningslagen oklara.

Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur lång tid tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är största vikt att

av asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor omfattning möjligt.

som En ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiserar en översyn av i vilken utsträckning tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas när sökanden lämnat oriktiga uppgifter sin

om identitet.

Utredningstid och generella direktiv

Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser sina för-

av slag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt kommittén om översyn av lagen svenskt medborgarskap In 1997:04.

om Samråd skall också ske med 1995 års domstolskommitté Ju 1995:05.

För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning regionalpoli-

av tiska konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtaganden

om dir. 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser

om dir. 1994:124 samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49.

Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 1998. De avsnitt som skall utredas med förtur skall redovisas senast den 30 april 1997.

Utrikesdepartementet

Bilaga 2 s. 668

Bilaga2 657

Utlänningslag 1989:5291

1 kap. Kraven för utlänningars vistelse i Sverige m.m.

Inledande bestämmelser

1 § l denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I la-

också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas gen anges eller utvisas ur landet.

Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad är nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall

som särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Lag 1996:1379.

Passkrav

2 § En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass.

Regeringen får föreskriva undantag från kravet på passinnehav. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invand-

rarverk föreskriver vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen föreskriver vidare i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Viseringskrav

3 § En utlänning in i eller vistas i Sverige skall ha visering,

som reser

inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Danom mark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering.

Krav på uppehållstillstånd

4 § En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, inte utlänningen är medborgare i Danmark, Fin-

om land, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Omtryckt 1994:515.

Bilaga 2 s. 669

658 Bilaga 2

Krav på arbetstillstånd

5 § En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands arbetstillstånd, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd.

2 kap. Närmare visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får ges För högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas.

Uppehållstillstånd

2 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa i och vistas i Sverige under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd eller utan tidsbegräns-

ning permanent uppehållstillstånd.

3 § Enligt bestämmelserna i 3 kap. skall en utlänning i vissa fall

ges uppehållstillstånd i Sverige.

4 § Uppehållstillstånd får ges till

en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

en utlänning som på något annat sätt än som avses under l och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,

utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,

en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller

Bilaga 2 s. 670

Bilaga2 659

en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Lag 1996:1379.

4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ett

som ges tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd

av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning

är make eller maka eller barn under 18 år till den person som först som beviljats tillstånd. Detsamma gäller förälder till barn under 18 år som meddelats tillstånd enligt första stycket. Lag 1996:1379.

4 b § Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges. Lag 1995:773.

4 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn under 18 år

c som behöver vård enligt lagen l990:52 med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får vidare ges ett barn under 18 år eller till det behövs för att genomföra faderskaps-

en man om en utredning.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt första eller andra stycket, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. Lag 1996:13.

5 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4

utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller

det finns synnerliga skäl.

annars

Vad som föreskrivs i första stycket hindrar inte heller att uppehållstillstånd beviljas med stöd 2 kap. 4 § första stycket l-4, det är

av om

Bilaga 2 s. 671

660 Bilaga 2

uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige. Lag 1996:1379.

5 a § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning

av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen. Lag 1995:773.

5 b § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, ansökan

om grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 eller

2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Lag 1996:1379.

Arbetstillstånd

6 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

I fråga om arbetstillstånd tillämpas 5 och 5 a på motsvarande sätt.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Lag 1995:773.

Beslutande myndigheter

7 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Invandrarverket får ge andra myndigheter rätt att besluta sådana tillstånd.

Regeringen får ge ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering. Lag 1993:443.

8 § Att regeringen eller Utlänningsnämnden i vissa fall kan besluta

om tillstånd framgår av 7 kap. 11, 16 och 17 §§. Lag 1994:138.

Återkallelse tillstånd

9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av bety-

Bilaga 2 s. 672

Bilaga2 661

delse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Återkallelse får även ske det finns andra särskilda skäl, i fråga om om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest i Sverige. Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. Om utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf prövas den myndighet först beslutar i saken, får beslut återav som om kallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl. Lag 1997:1224.

10 § har upphävts genom lag 1997:1224.

11 § Om utlänningen har rest i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, om han handlat ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Återkallelse enligt första stycket får ske endast frågan har väckts om innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd. Lag 1996:1379.

12 § Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör.

13 § Återkallelse uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av av Statens invandrarverk. Återkallelse visering beslutas den av av myndighet som har meddelat viseringen eller av Invandrarverket. Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdepartementet får återkallas endast departementet. av

Bilaga 2 s. 673

662 Bilaga2

Bemyndiganden

14 § Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter om

uppehållstillstånd för studier eller besök, och uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket.

Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 4 a § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Lag 1996:1379.

3 kap. Skyddsbehövande

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting.

En ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 § skall handläggas som en asylansökan. Lag 1996:1379.

2 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som nu har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag 1996:1379.

3 § Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 2 § lämnat det land, som han är medborgare

därför att han

Bilaga 2 s. 674

Bilaga2 663

känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och i första stycket angivna grunder inte kan eller grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag 1996:1379.

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som avses i 2 och 3 har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får dock vägras om det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, eller det beträffande en skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund brottslighet eller någon omständighet av annan som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, utlänningen har rest från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd, utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i eller utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten for prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskapema och utlänningen är skyddad i det landet på det sätt som anges i Lag 1997:433.

När jlyktingskap upphör

5 § En flykting upphör att vara flykting om han

Bilaga 2 s. 675

664 Bilaga 2

av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är medborgare,

efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytta

förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 2 eller i

inte längre befinner sig i en sådan situation att han kan anses som flykting enligt 2 § och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort.

Flykting/örklaring

6 § På begäran av en flykting skall Statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting flyktingförklaring.

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det framkommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting enligt 2

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa utfärdar Statens invandrarverk en särskild legitimationshandling för resor utanför Sverige resedokument enligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en grupp av utlänningar meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande enligt 3 § första stycket

Om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, får regeringen meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige sådan

är av art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.

Regeringen skall anmäla föreskrifter enligt andra stycket till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Lag 1996:1379.

Bilaga 2 s. 676

l Bilaga2 665

4 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

l § En utlänning får avvisas om han saknar pass när pass krävs for inresa eller vistelse i Sverige, om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige, om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land saknar erforderligt tillstånd att men resa dit, eller 4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa i Sverige eller medvetet förtiger någon sådan omständighet. Avvisning enligt första stycket får inte ske den vid ankomsav som ten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

2 § En utlänning får vidare avvisas om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa, om det kan antas att han under sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land, 4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller 5. om det med stöd av lagen 199695 om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske. En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts den av centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet. Avvisning enligt denna paragraf får inte ske än tre månader senare efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. Lag l996:96.

22 19-0303Ökadrättssäkerhet

666 Bilaga

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla

3 § En utlänning får utvisas ur Sverige, om han upphåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats.

Handläggning av ärenden om avvisning och utvisning enligt 1-3 §§

4 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

utlänningen söker asyl här, utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket,

eller

4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks hans avvisning.

I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning.

Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till Statens invandrarverk.

5 § Beslut utvisning enligt 3 § meddelas av Statens invandrarverk.

6 § Om ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstill-

en stånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Lag 1995:773.

Utvisning på grund av brott

7 § En utlänning får utvisas ur Sverige om utlänningen döms för ett brott kan leda till fängelse eller domstol undanröjer en vill-

som om en korlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till.

Utlänningen får dock utvisas endast om han döms till svårare straff än böter och

det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller

brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar. Lag 1994:515.

8 § Utvisning på grund brott beslutas av den domstol som handläg-

av ger brottmålet.

9 § När domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en

en påföljd, utlänning har dömts till förutom utvisning, får domsto-

som en

Bilaga 2 s. 678

Bilaga2 667

len även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Vissa begränsningar för utvisning på grund av brott

En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra är när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

Den som är flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att han inte längre är flykting med ett sådant behov.

En utlänning korn till Sverige innan han fyllde femton år och

som

när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisom sas. Lag 1994:515.

Utvisning i vissa andra fall

11 § Om utvisning hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befa-

av rad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften finns bestämmelser i lagen 1991:572 om särskild utlänningskontroll. Lag 1991:573.

Beaktande av hinder mot verkställighet

12 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1-4 inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

I beslut som meddelas av regeringen, Utlänningsnämnden eller Statens invandrarverk skall ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föranleda. Lag 1991:1573.

Bilaga 2 s. 679

668 Bilaga 2

Återtransport i vissa fall

13 § Om en utlänning, som enligt ett beslut som har meddelats med stöd denna lag bara får uppehålla sig i en viss del av landet ändå

av uppehåller sig på en annan plats i Sverige, skall han genom polismyndighetens försorg föras till en plats där han får vistas.

Förbud att återvända till Sverige

14 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Invandrarverket.

En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd

om som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 10 kap. 4 Lag 1991:573.

Särskilt tillstånd till kort besök i Sverige

15 § En utlänning som med stöd av 14 § har förbjudits att återvända till Sverige under en viss tid eller för alltid kan av Statens invandrarverk

särskilt tillstånd att göra ett kort besök här för synnerligen viktiga ges angelägenheter. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan någon annan än utlänningen.

5 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa

l § Vid inresa eller utresa skall utlänning visa upp sitt pass för

en polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Lag 1996:410.

2 § I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och

Bilaga 2 s. 680

i Bilaga2 669

liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda

utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse for bedömningen i och vistas här i landet. En polisman

av rätten att resa får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar i Sverige i strid mot bestämmelserna i

reser denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, skall och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen,

pass tjänstemännen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter som anges i första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad har förekommit vid visitationen. Lag 1990:523.

som

Omhändertagande av pass

3 § Om utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker

uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk om eller polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Den verkställande myndigheten får i samband med verkställigheten

ett beslut avvisning eller utvisning ta hand om en handling som av om avses i första stycket, i avvaktan att verkställigheten kan ske. Lag 1998:1567.

Omhändertagande av biljetter

4 § En utlännings biljett för från Sverige får omhändertas av

resan Statens invandrarverk eller polismyndigheten i avvaktan på att utlänningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om

utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta fordras for inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får omhändertas bara om det dels framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras till-

stånd att vistas här,

dels finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Bilaga 2 s. 681

670 Bilaga 2

Statens invandrarverk eller polismyndigheten får försöka lösa biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut. Lag 1992:578.

F ingeravtryck och fotografi

5 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera

en utlänning och, om han fyllt 14 år, ta hans fingeravtryck

utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige,

utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och åberopar skäl

som avses i 3 kap. 2 eller 3 eller

det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar. Lag 1996:1379.

Kontroll under vistelsen iSverige

6 § En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran

av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse

av Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller

av annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, får han hämtas utan föregående kallelse.

Kontrollåtgärder enligt första stycket får vidtas endast det finns

om anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Lag 1992:578.

7 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Statens invandrarverk fattat med stöd av 3-6 §§, får verket begära biträde polismyn-

av digheten för att genomföra beslutet. Lag 1992:578.

6 kap. Särskilda bestämmelser förvar och uppsikt

om m.m. Kvarhållande för utredning

1 § En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 6 dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats förvar enligt 2

om eller 3

Bilaga 671

Vägrar utlänningen att fullgöra denna skyldighet, får han kvarhållas. Lag 1995:773.

F ärvar och uppsikt

F Örvar av vuxna

2 § En utlänning har fyllt 18 år får tas i förvar om

som

hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt

den identitet han är riktig samt hans rätt att få resa in i eller att uppger vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller

det är nödvändigt för att utredning hans rätt att stanna i

en om Sverige skall kunna genomföras, eller

det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 2 eller 3 § eller fråga uppkommer verkställighet av ett beslut

avvisning eller utvisning. om

Beslut förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det

om med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Lag 1996:1379.

F örvar av barn

3 § Ett utländskt barn under 18 år får tas i förvar endast om

det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 §

om kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut avvisning, och det finns uppenbar risk för att bar-

om en

håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående net annars verkställighet inte bör fördröjas, eller

som

fråga uppkommer verkställighet ett beslut om avvisning i

om av

fall än sägs under 1 eller ett beslut om utvisning enligt 4 annat som av kap. 3 § och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5

att § tredje stycket.

Barnet får inte i förvar enligt första stycket 1 det är tillräck-

tas om ligt att det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.

Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera,

dem att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har baren av genom

ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det net föreligger synnerliga skäl. Lag 1996:1379.

672 Bilaga2

Begränsning av tiden för förvar

4 § En utlänning får inte hållas i förvar med stöd 2 § första stycket 2 av längre tid än 48 timmar. I övrigt får en utlänning fyllt 18 år inte hållas kvar i förvar som mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för längre tid. Om en ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får sådan en utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, det inte finns om synnerliga skäl för en längre tid. Ett utländskt barn under 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. Lag 1996:1379.

Uppsikt

5 § En utlänning som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, detta är om tillräckligt. Ett utländskt barn under 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket 1 ställas under uppsikt. Ett utländskt barn under 18 år kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i annat fall än i andra som avses stycket eller om utvisning enligt 4 kap. 3 Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt eller pass annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Lag 1996:1379.

Ny prövning

6 § Ett beslut förvar i 4 § andra stycket skall prövas om som avses nytt senast två veckor eller, om beslut har meddelats avvisning eller om utvisning, två månader efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes. Ett beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom månader från sex beslutet. Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall ny prövning fortlöpande ske inom tider. samma Om ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla.

7 § Varje ny prövning av ett beslut förvar skall föregås förom av en handling. Detta gäller även ett beslut om uppsikt, det inte med hänom syn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan saknar betydelse.

Bilaga 673

8 § Om det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

9 § Beslut förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som

om handlägger ärendet.

Handläggande myndighet är:

polismyndigheten:

från det att utlänning begär att få in i landet och till dess

a en resa att ett ärende skall prövas Statens invandrarverk tas emot av

som av verket eller utlänningen lämnat landet,

b i och med att dom eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap.

en 7 § tas emot för verkställighet,

i och med att ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 kap.

11 § andra stycket 3 eller ett ärende lämnas över enligt 8 kap. 17 §

som tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs,

Statens invandrarverk:

i och med att ett ärende som skall prövas av Invandrarverket tas

verket och till dess att beslut meddelas eller, i förekommande emot av fall, utlänningen har lämnat landet; överklagas beslutet eller får det verkställas trots att det inte vunnit laga kraft eller på annan grund, är verket handläggande myndighet till dess ärendet tas emot av Utlänningsnämnden respektive polismyndigheten, ärendet

om överlämnats dit enligt 8 kap. 17

bi och med att Utlänningsnämndens eller regeringens beslut om avvisning eller utvisning tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan i 2 kap. 5 b § görs, under förutsättning att ärendet

som avses inte har lämnats över till polismyndigheten enligt 8 kap. 17 och

Utlänningsnämnden:

i och med att ärendet tas emot och till dess att beslut meddelas och beslutet, i förekommande fall, Statens invandrarverk eller

tas emot av polismyndigheten för verkställighet.

När ett ärende tagits emot i det departement har till uppgift att

som bereda ärendet, regeringen handläggande myndighet. Beslut

anses som i frågor förvar eller uppsikt fattas det statsråd skall föredra

om av som ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

I ett ärende där beslut inhibition kan meddelas med stöd av

om 8 kap. l0§ första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen inte handläggande myndighet innan beslut om

anses som inhibition meddelats.

Bilaga 2 s. 685

674 Bilaga 2

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, det inte finns tid om att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla. Lag 1998:1567.

10 § Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt. Regeringen får upphäva beslut om förvar eller uppsikt.

11 § Att en polisman i vissa fall får omhänderta utlänning i avvaken tan på polismyndighetens beslut förvar framgår 11 § polislagen om av 1984:387. Om utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har tulltjänstemannen, tjänstemännen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten samma rätt att omhänderta en utlänning polissom mannen. Omhändertagandet skall så skyndsamt möjligt anmälas som till en polisman för prövning åtgärden skall bestå. av om

Bestämmelser om förhandling

12 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet beslutar åtgärden. Denna myndighet får bestämma att som om förhandlingen i stället skall hållas av en tingsrätt. Myndigheten får bestämma att även någon än utlänningen annan skall höras vid förhandlingen. Om förhandlingen inte hålls vid den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt, skall, förutom utlänningen, en representant för myndigheten vara närvarande. I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handläggs av regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en tingsrätt eller förvalten ningsmyndighet att hålla den. Därvid gäller andra stycket på motsvarande sätt.

13 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den tingsrätt eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till förhandlingen delgetts den skall höras som

Bilaga 2 s. 686

Bilaga2 675

minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får tingsrätten eller förvaltningsmyndigheten besluta att han skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Hämtning någon än utlänningen får dock ske endast om det finns

av annan synnerliga skäl.

14 § Vid förhandlingen skall utredas de omständigheter som kan

noga inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig de omständigheter som åberopas i

om ärendet.

Förhandling vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelserna om bevisupptagning utom huvudförhandling i brottmål i tillämpliga delar. Utöver vad följer 5 kap. l § rättegångsbalken får rätten besluta

som av att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen 1980: 100.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall ske enligt bestämmel-

muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen 1971:291 i serna om tillämpliga delar.

15 § För inställelsen vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning

allmänna medel för och uppehälle, om det bedöms skäligt med av resa hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra kallelse har inställt sig vid förhandlingen för

personer som att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning inställelsen. Förskott får beviljas på

av ersättning och uppehälle.

för resa

Ersättning och förskott beslutas den myndighet eller domstol som

av håller förhandlingen.

Närmare bestämmelser ersättning och förskott meddelas av

om regeringen.

Verkställighet av beslut om förvar

16 § Statens invandrarverk svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Lag 1997:432.

Biträde av polisen

17 § På begäran Statens invandrarverk eller den myndighet som

har fattat ett beslut förvar skall polismyndigheten lämna annars om biträde för att genomföra beslutet.

Bilaga 2 s. 687

676 Bilaga2

Om Statens invandrarverk begär det, skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning utlänning hålls i av en som förvar. Lag 1997:432.

Behandlingen av utlänningar hålls iförvar som

18 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras. Lag 1997 :432.

19 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem förvarslokaler. Statens invandrarverk har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. lnvandrarverket får besluta att en utlänning hålls i förvar skall som placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om utlänningen har utvisats grund brott enligt 4 kap. 7 av utlänningen hålls avskild enligt 22 § och säkerhetsskäl inte kan av vistas i en förvarslokal, eller det annars finns synnerliga skäl. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Lag 1997:432.

20 § För de utlänningar skall vistas i förvarslokal enligt 19 § som första stycket gäller bestämmelserna i 21-31 §§. För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen 1976:371 om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Sådana utlänningar skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner kan som medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. Lag 1997:432.

21 § En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning rörelsefriheten av som krävs för att ändamålet med förvar tillgodoses eller är nödvändig som för ordningen och säkerheten i lokalen. Begränsning rörelsefriheten av får också ske, utlänningen utgör allvarlig fara för sig själv eller om en andra. Verksamhet som rör förvar skall utformas ett sätt innebär som minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. Lag 1997:432.

22 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra tagits i förvar, det är nödvändigt för ordsom om

Bilaga 2 s. 688

Bilaga 2 677

ningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara for sig själv eller andra.

Beslut att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk.

om Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

En utlänning hålls avskild därför att utlänningen utgör en fara

som för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Lag 1997:432.

23 § Utlänningar hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter,

som förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Lag 1997 :432.

24 § Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall utlänning hålls i förvar ges

en som möjlighet att ta emot besök och annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen.

Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök ett offentligt biträde eller en advokat får över-

av vakas endast biträdet eller advokaten själv begär det. Lag

om 1997 :432.

25 § En utlänning hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alko-

som holhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller till för ordningen inom lokalen. Lag

vara men 1997:432.

26 § Om det finns skälig misstanke att utlänning som hålls i förvar

en bär på sig något utlänningen inte får inneha enligt 25 § eller enligt

som narkotikastrafflagen 1968:64, får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll detta.

Kroppsvisitation får inte göras ingående än vad krävs med

mer som hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart innebär att föremål kvinna har med sig undersöks, får den dock

som en genomföras och bevittnas man. Lag 1997:432.

av en

27 § En utlänning hålls i förvar får inte ta emot en försändelse

som utan föregående undersökning, det finns skälig misstanke att for-

om sändelsen innehåller sådan egendom inte får innehas enligt 25 §

som eller enligt narkotikastrafflagen l968:64.

Bilaga 2 s. 689

678 Bilaga 2

Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall försändelsen tas hand för utlänningens räkom ning, den får inte öppnas. men En undersökning får inte det skriftliga innehållet i brev eller avse andra skriftliga handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ har behörighet att ta emot klagomål som från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas. Lag 1997:432.

28 § Påträffas inom förvarslokal eller hos utlänning hålls i en en som förvar egendom inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikasom strafflagen 1968:64, får egendomen hand. tas om Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot egendom enligt första stycket gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. I annat fall skall egendomen tas hand för utlänningens räkning. om Lag 1997:432.

29 § Egendom som har tagits hand enligt 27 § andra stycket eller om 28 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Lag 1997 :432.

30 § En utlänning hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning som och särskilt bidrag i 17 och 18 lagen 1994:137 som avses om mottagande av asylsökande m.fl. Lag 1997:432.

31 § En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning den ansökt uppehållstillsom som om stånd enligt 3 kap. 2 eller 3 även utlänningen inte har ansökt om om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, skall utlänningen tillfälle till sådan vård. ges Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den förestår förvarslosom kalen genast underrättas, utlänningen önskar lämna eller redan har om lämnat sjukhuset. Lag 1997 :432.

Bilaga 2 s. 690

Bilaga2 679

7 kap. Överklagande m.m.

Bilaga 2 s. 690

Rätten att överklaga

1 § Beslut förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får

av överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Beslut om avvisning och utvisning

Polismyndighetens beslut

2 § En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen överklagas till Statens invandrarverk.

Invandrarverkets beslut

3 § Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt avslag på ansökan om uppehållstillstånd eller om återkal-

om en lelse ett uppehållstillstånd får utlänningen överklagas till Utlän-

av av ningsnämnden. Invandrarverkets beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse arbetstillstånd får utlänningen överklagas till nämn-

av av den under förutsättning att frågan tillstånd har behandlats i samband

om med ett beslut i fråga avvisning eller utvisning.

Utlänningsnämnden består ordförande och övriga ledamöter till

av det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet.

av Lag 1996:1379.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

4 § Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedokument samt återkallelse flyktingförklaring får av utlänningen över-

av klagas till Utlänningsnämnden. Lag 1991:1573.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

5 § När Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden fattar beslut i ett överklagat ärende avvisning eller utvisning, får beslut fattas

om också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

Bilaga 2 s. 691

680 Bilaga 2

Utlänningsnämnden får vid prövning av ett beslut avvisning om eller utvisning besluta att utlänningen skall för viss tid förbjudas att återvända till Sverige, även lägre instans inte har meddelat ett om sådant förbud. Invandrarverket och Utlänningsnämnden får vid prövning ett av beslut om avvisning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. I ärenden hos Utlänningsnämnden gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl. Lag 1991:1573.

Beslut att omhänderta biljett

6 § Statens invandrarverks eller polismyndighets beslut att en om omhänderta en biljett får utlänningen överklagas hos allmän förvaltav ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag 1995:74.

Beslut om förvar

7 § Beslut av en polismyndighet, av Statens invandrarverk eller av Utlänningsnämnden om förvar får av utlänningen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd har till som uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå. Lag 1995:74.

7 a § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall enligt 6 kap. 19 och 21-31 får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag 1997:432.

Dom eller beslut om utvisning på grund brott av 8 § En dom eller ett beslut utvisning på grund brott får överklaom av gas enligt vad som gäller om överklagande allmän domstols dom av eller beslut i brottmål.

Bilaga 2 s. 692

Bilaga 2 681

Beslut om ersättning m.m.

9 § En förvaltningsmyndighets beslut

ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

2. att avvisa ombud eller biträde, eller

i en jävsfråga,

får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Beslut ersättning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag 1995:74.

10 § har upphävts genom lag 1995:773.

Överlämnande ärenden till regeringen

av 11 § Statens invandrarverk får med eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller någon liknande orsak har samband med ett

annan ärende enligt denna lag som prövas av nämnden.

lnvandrarverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet inte

ansökan enligt 2 kap. 5 b § och om avser en

ärendet på grund familjeanknytning eller någon annan lik-

av nande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas

regeringen, av

ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet,

det bedöms särskild vikt för ledning av denna lags till-

vara av lämpning att regeringen avgör ett ärende kan antas få betydelse för

som frågan uppehållstillstånd for grupp utlänningar som åberopar

om en huvudsakligen skäl till stöd för sin ansökan uppehållstill-

samma om stånd, eller

4. det i andra fall än anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig

som vikt för ledning denna lags tillämpning att regeringen prövar ett

av ärende.

När lnvandrarverket överlämnar ett ärende till regeringen skall verket först sända ärendet till Utlänningsnämnden. Nämnden skall med eget yttrande skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt ärendet bör avgöras regeringen. Det som sägs i detta

om av stycke gäller dock endast för de ärenden där ett beslut av lnvandrarverket hade kunnat överklagas till nämnden.

23 19-0303Ökadrättssäkerhet

Bilaga 2 s. 693

682 Bilaga 2 SOU 1999: 16

Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende. Lag 1996:1379.

Näjdförklaring

12 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen nöjdförklaring.

13 § Nöjdförklaring avges inför den myndighet som har meddelat beslutet eller domen, polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådan förklaring. Nöjdförklaringen får dock avges inför myndighet än den en annan som har meddelat beslutet eller domen bara i vittnes närvaro och om den som tar emot förklaringen har tillgång till utskrift beslutet en av eller domen eller ett bevis vad avgörandet innehåller. Lag om 1990:1040.

14 § En nöjdförklaring kan inte återtas. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen skall hans överklaavges, gande i fråga om avvisning eller utvisning anses återkallat nöjdgenom förklaringen. Om utlänningen ansökt uppehållstillstånd, arbetstillom stånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass skall ansökningen anses återkallad genom nöjdförklaringen.

Upphävande av avvisnings- och utvisningsbeslut i vissa fall

15 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut avvisning om eller utvisning. Meddelar Invandrarverket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller. Motsvarande gäller om Utlänningsnämnden på grund av en ny ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd. Invandrarverket får dock inte upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning eller meddela uppehållstillstånd för den har utvisats som genom en sådan dom eller ett sådant beslut. Lag 1994:138.

16 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda

Bilaga 2 s. 694

Bilaga2 683

skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis. Därvid får regeringen fatta beslut också i fråga

uppehållstillstånd och arbetstillstånd. om

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som

i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillavses stånd meddelas regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas

av medan tillståndet gäller. Lag 1991:1573.

17 § Ansökan uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § ges till och

Utlänningsnämnden. Lag 1995:773. prövas av

18 § Har utlänning lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin natio-

en nalitet eller annan omständighet av betydelse för hans identitet och har uppgiften tagits in i myndighets beslut, får myndigheten besluta om

en rättelse. Lag 1995:773.

8 kap. Verkställighet

Hinder mot verkställighet

Risk för dödsstraff kroppsstraf eller tortyr

1 § En avvisning eller en utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

annan och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. Lag 1996:1379.

Risk för förföljelse

2 § När avvisning eller utvisning skall verkställas, får utlän-

en en ningen inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett land avses i första stycket,

som

det inte går att sända honom till något annat land och utlänningen om

ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat genom med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. Detta gäller inte den förföljelse hotar honom i

om som det andra landet innebär fara för hans liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.

Bilaga 2 s. 695

684 Bilaga2

Likaså får utlänningen sändas till ett land i första stycket, som avses om han har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sändas till något annat land.

3 § har upphävts genom lag 1996:1379.

4 § En utlänning som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land, där han riskerar att sändas vidare till hemlandet, om han har synnerliga skäl mot detta. Lag 1996:1379.

Vart verkställigheten skall ske

5 § Om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1-4 §§, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han korn till Sverige. Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land.

6 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till detta eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare transportören. Om det är nödvändigt att bevakningspersonal följer med skall även den plats på fartyget ges eller luftfartyget. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlän-

ningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga

honom vite. Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1-4 §§.

Verkställighet av icke lagakraftvunna beslut

7 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats. Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas fastän beslutet inte har vunnit laga kraft, utlänningen har om avgett nöjdförklaring. Verkställighet f°ar också ske om utlänningen har avgett nöjdförklaring beträffande en domstols dom eller beslut utvisning grund om av brott och åklagaren medger det.

Bilaga 2 s. 696

Bilaga2 685

Ett beslut avvisning eller utvisning får dock inte verkställas

om förrän ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av

en den har flyttats över till ett annat land. Har allmänt åtal väckts mot utlänningen får ett beslut avvisning eller utvisning inte verkställas

om förrän åtalet har prövats slutligt, såvida inte åtalet läggs ned. Lag 1995:773.

8 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas det inte har vunnit laga kraft omedelbar verk-

även om ställighet, det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att

om uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Beslut omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre

om månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till synnerliga skäl talar för detta. Lag 1996:1379.

landet bara om

Avbrytande av verkställigheten inhibition

9 § Om utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med för-

en ordnande omedelbar verkställighet enligt 8 skall Statens invand-

om rarverk pröva verkställigheten beslutet tills vidare skall avbrytas

om av inhibition. I samband med omprövning ett avvisningsbeslut med

av ett sådant förordnande skall Invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas.

10 § Vid prövning ansökan uppehållstillstånd från en utlän-

av en om ning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga

som kraft, får Utlänningsnämnden besluta inhibition av det tidigare

om meddelade beslutet.

Regeringen får, vid prövning fråga om upphävande av en

av en domstols dom eller beslut utvisning, besluta inhibition det

om om av tidigare meddelade beslutet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Invandrarverket besluta inhibition. Lag 1994:138.

10 § Om ett internationellt som har rätt att pröva klagomål från

a organ enskilda riktar begäran till Sverige om inhibition av ett avvisnings-

en beslut eller ett utvisningsbeslut, skall inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. Lag 1996:1379.

i Verkställande myndighet

11 § Beslut avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens

om invandrarverk inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

Bilaga 2 s. 697

686 Bilaga2

polismyndighets beslut om avvisning, domstols dom eller beslut utvisning enligt 4 kap. 7 om beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor rikets om säkerhet eller allmän säkerhet prövats, regeringen eller om Utlänningsnämnden bestämmer det. Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 8 kap. 17 Lag 1998:1567.

T idpunkten för verkställighet

12 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande omedelbar verkställighet om samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. I andra fall än som avses i första stycket, skall utlänning har en som avvisats lämna landet inom två veckor och utlänning har en som utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet laga vann kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den myndighet enligt l l § är ansvarig för verkställigheten. som Lag 1998:1567.

Underrättelse om hinder mot verkställighet

13 § Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta Statens invandrarverk detta. om Invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt behövs. som Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut utvisning på om grund av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras. Lag 1998:1567.

När ett beslut skall anses verkställt

14 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställt, anses om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Bilaga 2 s. 698

Bilaga2 687

Preskription

15 § Ett beslut avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av

om allmän domstol, upphör att gälla, det inte har verkställts inom fyra

om år från det att beslutet vann laga kraft.

Om utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av ett

en beslut enligt första stycket inom fyraårstiden, och frågan om verkställighet fortfarande får ske kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt enligt 14 § inom fyraårstiden, om inte annat visas.

Ny verkställighet

16 § Om utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att

en återvända ändå återkommer till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 4 kap. 15 § eller stannar kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut, skall beslutet verkställas på nytt.

17 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende for verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Lag 1998:1567.

9 kap. Kostnadsansvar

Utlänningens för resekostnader

ansvar 1 § Om utlänning avvisas eller utvisas, är han skyldig att betala

en kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs att resa

myndighets försorg. genom en

Detsamma gäller när en utlänning som bara får vistas i en viss del

Sverige, polismyndighetens försorg förs tillbaka till en plats av genom där han får vistas.

T ransportörens køstnadsansvar

2 § Om utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller

en ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa i landet eller medel för sin hemresa, är transportö-

skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från ren Sverige samt för resekostnaden från Sverige och tillbaka för den

bevakningspersonal behöver följa med.

som

Bilaga 2 s. 699

688 Bilaga2

Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån,

om han visar att han har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa i Sverige, eller det med hänsyn till kostnadens storlek eller andra skäl framstår av som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

3 § Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen in i Svereser rige och avvisas, är fartygets eller Iuftfartygets ägare eller brukare skyldig att svara dels för de kostnader för hans uppehälle uppstår som för de närmaste tre månaderna, dels för hans utresa Sverige. Har ur fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på dennes vägnar svara för dessa kostnader, det inte är om uppenbart oskäligt.

10 kap. Påföljder för brott

Strajfansvar

1 § Till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt ett sådant tillstånd, om eller en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd. Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga påförande särom av skild avgift gäller 7-8 §§.

2 § Till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst månader döms sex en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen, den som inte gör anmälan som föreskrivs i författning har en som utfärdats med stöd av denna lag, den som i anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag en eller enligt en författning har utfärdats med stöd denna lag som av

Bilaga 2 s. 700

Bilaga2 689

medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Lag 1993:1365.

2 § Till fängelse i högst månader eller, när omständigheterna är

a sex mildrande, till böter döms den hjälper utlänning att komma i

som en Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av

brottet är grovt skall särskilt beaktas om gämingen om

utförts mot ersättning, avsett ett stort antal personer, eller utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till

enligt 23 kap. brottsbalken. Lag 1993:1365.

ansvar

3 § Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

den att dölja en utlänning eller genom någon annan

som genom sådan åtgärd försöker hindra verkställighet ett beslut om avvisning

av eller utvisning, gämingen har skett i vinningssyfte,

utlänning överträder föreskrifter som har meddelats enligt

en som denna lag eller enligt författning har utfärdats med stöd av

en som denna lag och innebär skyldighet för honom att endast vistas inom

som

viss del landet. Lag 1991:573. en av

4 § Till fängelse i högst ett år eller, brottet är ringa, till böter döms

utlänning uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt en som beslut utvisning enligt 4 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit.

om Detta gäller dock inte utlänningen har flytt hit för att undgå förföl-

om jelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat

det är påkallat från allmän synpunkt. Lag 1991:573. än om

5 § Till fängelse i högst fyra år eller, brottet är mindre allvarligt,

om till böter eller fängelse i högst månader döms den som i vinstsyfte

sex planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar till Sverige utan eller de tillstånd som krävs för

reser pass inresa i Sverige.

Den hjälper utlänning att resa till Sverige utan pass eller de

som en tillstånd krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott

som enligt första stycket, han insåg eller hade skälig anledning att anta

om att anordnats i vinstsyfte sådan verksamhet som där sägs.

resan genom Lag 1996:1379.

Bilaga 2 s. 701

690 Bilaga 2

6 § Ersättning har lämnats till den har begått brott enligt som som 2 a 3 § 1 eller 5 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Transportmedel som använts vid brott som avses i 2 eller 5 § får a förverkas om ägaren eller befálhavaren eller någon i annan som var ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det finns särskilda annars skäl till detta. Förverkande får dock inte ske det är uppenbart oskäom ligt. Lag 1993:1365.

6 a § Om ägaren till ett fartyg kan förverkas enligt 6 § andra som stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om Förverkande föras mot befälhavaren på fartyget. Lag 1993:1365.

Avgifter

7 § En fysisk eller juridisk person som har utlänning i sin tjänst en fastän denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett utkrävs om ansvar enligt 1 § andra stycket, betala särskild avgift. en För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen 1962:381 om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas, särskilda om omständigheter talar för det.

8 § Frågor om påförande av avgift enligt 7 § prövas allmän domstol av efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga sådan talan tillämpas bestämom melserna i rättegångsbalken åtal för brott på vilket inte kan följa om svårare straff än böter och bestämmelserna kvarstad i brottmål om motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning detta skall tas i beslutet. om Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen 1997:484 om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen 1993:891 indrivning statliga fordom av ringar m. m. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet laga kraft. Lag 1997:536. vann

Bilaga 691

11 kap. Vissa bestämmelser om handläggningen

Muntlig handläggning

l § En utlänning har ansökt asyl i Sverige får avvisas endast

som om

muntlig handläggning har ingått vid Statens invandrarverks handom läggning ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på

av begäran utlänningen, inte sådan handläggning skulle sakna

av om en betydelse för att avgöra asylärendet.

I ett asylärende vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, detta kan till fördel för utredningen eller på annat

om antas vara sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även

företas på utlänningens begäran, det inte står klart att en annars om sådan handläggning är obehövlig i asylärendet.

Utlänningsnämnden skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar omfattas avtalet ett Europeiskt ekonomiskt

som av om samarbetsområde EES. Även ärenden rör avvisning eller vägran

som att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs

utlänning omfattas avtalet och ansökt uppehållsav en som av som om tillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersätt-

personer ning för inställelsen lämnas i sådana fall enligt 6 kap. 15 § andra stycket.

Särskilda bestämmelser utredning rör barn finns i l a

om som Lag 1996:1379.

Utredning om barn m.m.

1 § Vid bedömningen frågor tillstånd enligt denna lag skall

a av om det, det inte är olämpligt, klarläggas vad barn som berörs av ett

om beslut i ärendet har att anföra och det skall tas den hänsyn till det anförda barnets ålder och mognad motiverar. Lag 1996:1379.

som

1 b § Den är förordnad offentligt biträde för en utlänning

som som under saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt för-

18 år som ordnande bamets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Lag 1996:1379.

Bilaga 2 s. 703

692 Bilaga2

Parts rätt att få del av uppgifter

2 § Bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen 1986:223 rätt för om en part att få del av uppgifter tillämpas i ärenden visering, tidsbegränom sat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse permanent av uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller vistas i annars Sverige.

Motivering av beslut

3 § Bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen om motivering beslut av gäller även för beslut som meddelas i ärenden enligt denna lag, inte om något annat följer av andra eller tredje stycket. Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning som omfattas avtalet av om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde EES, medutan att vara borgare i ett EES-land, har dock alltid rätt till motivering ett beslut av om visering om det går honom emot. Lag 1996:1379.

Statsråds beslut inhibition om

4 § När ett ärende enligt denna lag skall prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, det statsråd har till uppgift som att föredra dessa ärenden besluta om inhibition avvisning eller utvisav ning.

Tølkersättnin g

5 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet eller domstol har rätt att allmänna av medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten. Frågan om ersättning prövas den domstol eller myndighet av som handlägger ärendet. Närmare bestämmelser om ersättning meddelas regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Skyldighet att lämna uppgifter

6 § Socialnämnden skall på begäran regeringen, Utlänningsnämnav den, Statens invandrarverk eller polismyndighet lämna ut uppgifter en om en utlännings personliga förhållanden, uppgifterna behövs i ett om

Bilaga 2 s. 704

Bilaga2 693

ärende uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om

om avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet begäran den myndighet handlägger ärendet lämna upplysningar

av som

kan betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget. Lag som vara av 1991:1573.

Yttrande i ärenden arbetstillstånd

§ Vid handläggning frågor arbetstillstånd har principiell 7 av om som betydelse eller i övrigt större vikt skall berörda arbetsgivar-

som är av och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

Ojfentligt biträde

8 § I ärende angående

avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

utvisning enligt 4 kap. 3 uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b om Utlänningsnämnden

meddelat beslut inhibition i ärendet avvisning eller utvisning,

om om

verkställighet enligt denna lag utlänningen hållits i förvar

om enligt 6 kap. 2 eller 3 § sedan än tre dagar, eller

mer

hemsändande enligt 12 kap. 3

skall offentligt biträde förordnas för den åtgärden det

som avser, om inte måste antas att behov biträde saknas.

Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 barnet saknar vårdnadshavare här i

om landet. Lag 1996:1647.

9 § I ärende hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av departementstjänsteman regeringen bestämmer. Lag 1996:1647.

som

10 § Beslut förvaltningsmyndighet i frågor offentligt biträde

av om

överklagas till Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämndens beslut i frågor rör offentligt biträde får

som inte överklagas. Lag 1996:1647.

Bilaga 2 s. 705

694 Bilaga2

12 kap. Särskilda bemyndiganden

Anmälningsskyldigheter m. m.

1 § Regeringen får, utöver vad förut har angetts i denna lag, medsom dela föreskrifter om skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sve-

rige, sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag ett visst slag är nödav som vändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet. Lag 1990:222.

Diplømatpersønal mfl.

2 § I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den utsträckning regeringen föreskrisom ver. I fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmåner enligt lagen 1976:661 om immunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar som följer av den lagen. Lag 1996:1379.

Hemsändande för vård m.m.

3 § Regeringen får meddela föreskrifter hemsändande utlänom av ningar, inte är flyktingar och har tagits hand enligt lagen som som om 1990:52 med särskilda bestämmelser vård lagen om av unga, 1991:1128 psykiatrisk tvångsvård eller lagen 1991:1129 om om rättspsykiatrisk vård. Efter avtal med annat land behandling fripassagerare får om av regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag samt meddela de föreskrifter i övrigt behövs för tillämpning avtalet. som av Lag 1997:728.

Krig och krigsfara m. m.

4 § Regeringen får meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden är föranledda som av krig eller av krigsfara Sverige har befunnnit sig i fråga utlänsom om ningars inresa och vistelse i landet, utresa ur landet, rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här, avlägsnande från landet samt

Bilaga 2 s. 706

Bilaga2 695

omhändertagande i anstalt eller förläggning.

5 § En föreskrift enligt 4 § 4 eller 5 har meddelats i andra fall än

som då Sverige är i krig skall underställas riksdagen inom en månad från

ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, den inte underställs riksdagen i rätt

om tid eller riksdagen inte godkänner den inom två månader från den

om dag då underställningen skedde. Lag 1994:1642.

Bilaga 3 s. 708

Bilaga 3 697

Nya ansökningar avgjorda av

veckorna 11 och 12

Utlänningsnämnden

samt 37 och 38 år 1997

NIPU har gjort närmare undersökning ärenden rörande NUT som

en av UN avgjorde under två veckor i och två veckor i september 1997.

mars Syftet har framför allt varit att ta reda vilka skäl som åberopas i dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas.

Totalt avgjorde UN 184 ärenden rörande NUT under de aktuella veckorna. Akterna för 144 dessa ärenden har gåtts igenom närmare.

av Bortfallet beror framför allt på att akterna i ett antal ärenden inte varit omedelbart tillgängliga därför att det funnits nya aktuella ärenden, vanligen ytterligare en NUT.

I 32 22 % de 144 ärendena beslutade Utlänningsnämnden

ca av

inhibition verkställigheten. I de allra flesta fall där inhibition om av meddelats bifölls senare ansökan.

Under år 1997 kom det 2.725 ansökningar NUT till Utlän-

nya ningsnämnden UN samtidigt nämnden avgjorde 3.159 ärenden.

som Balansen oavgjorda ärenden minskade alltså.

l 46 % ärendena bifölls ansökan uppehållstillstånd. Hel-

ca av om årssiffran påverkas att ett stort antal bifallsärenden avgjordes under

av februari månad sedan regeringen avgjort praxisärende avseende främst Kosovoalbaner. Under de undersökta perioderna ledde ca 40 % av ansökningarna till bifall, vilket stämmer mycket bra med hela året 1997

februari månad räknas bort. om

Den genomsnittliga handläggningstiden under år 1997 uppgick till drygt 100 dagar.

Bilaga 3 s. 709

698 Bilaga 3

Undersökningen

Åberopade skäl för ny ansökan

Pol. skäl	Hum. skäl	Hum.skäl läkarintyg	Anknytning m.	Komb. skäl av
21	41	21	46	18

Anm. De politiska skäl åberopas är vanligen upprepning vad

som en av som tidigare prövats.

De humanitära skäl åberopas vanligen att sökanden

som avser kommit att vistas i Sverige under lång tid och att barn gått i skola och lärt sig svenska.

Humanitära skäl som grundas på läkarintyg vanligen psykiska

avser problem, ofta förenat med risk för självmord.

Anknytning i de flesta fall anknytning uppkommit här i

avser som Sverige. I några fall är det fråga anknytning till nära släktingar

om som sedan tidigare är bosatta i Sverige.

Kombination av skäl är oftast tidigare åberopade politiska skäl förenat med humanitära skäl och/eller anknytning. De 3 fall där läkarintyg åberopats redovisas även i kolumnen för humanitära skäl med läkarintyg.

Skäl vid bifall till ansökan

Pol. skäl	Hum. skäl	Hum.skäl läkarintyg	Anknytning m.	Inhibi- tion
3	19	5	30	32

Anm.

I ett fall har tidigare politiska skäl godtagits sedan bevisning lagts

ny fram. Av de övriga två fall där politiska skäl legat till grund for bifall

avser det ena en person som blivit flykting "sur place" dvs. i Sverige

genom att medverka i ett TV-program och det andra kvinna gift

en som sig med landsman med flyktingstatus.

De humanitära skäl som godtagits hänför sig i praktiskt taget samtliga fall till barnens situation i familjer vistats i Sverige fem år.

som ca

Bilaga 3 s. 710

Bilaga 3 699

Anknytning i praktiskt taget samtliga fall anknytning genom

avser äktenskap eller sammanboende uppkommit i Sverige, i flera fall

som har parterna hunnit få gemensamt barn. Tillstånd har beviljats på grund

stark anknytning även i några fall där sökanden dömts för brott här i av landet, i ett fall trots dom vid tre tillfällen, sista gången ett par månaders fängelse. Ansökan har avslagits i två fall med hänvisning till sökandens brottslighet trots stark anknytning. I båda fallen rörde det sig

dömts fyra gånger, först till böter, sedan böter och om personer som villkorlig dom, därefter ett kortare fängelsestraff och senast till ett längre fängelsestraff, i det fallet kombinerat med utvisning. Den

ena sista domen hade inte i något fallen vunnit laga kraft.

I de flesta de undersökta ärendena har sökanden rest in under år

av 1992. När NUT avgjordes UN under år 1997 hade sökanden således

av varit i Sverige ca 5 år.

Antal ansökningar före ansökan under undersökt period

nya

Ingen NUT 1NUT 2 NUT 3 NUT 4 NUT

eller fler

44 44 3 1 16 9

Antal ansökningar totalt i de undersökta ärendena inkl

nya ansökningar såväl före efter de undersökta perioderna

som

1NUT 2 NUT 3 NUT 4 NUT 5 NUT

eller fler

31 49 30 22 12

Anm. I 15 fallen har ansökan lett till bifall.

av en senare ny

Bilaga 4 s. 1396

1999:16 Bilaga 4 701 SOU

Skisser och diagram

"Normalprocess" i asylärenden ALTERNATIV l FÖRVALTNINGSBESLUTSMODELLEN OCHALTERNATIV 3UNDERSTÄLLNINGSMODELLEN

Beslut av SIV

så Avslag.Avvisning. Bifall. Sökandenkanklagatill LRochstannai landettill dessavvisningsbeslutetvinnerlagakraft. Uppehållstillstánd ges. Wl alternativl lförvaltaingsbeslutsmodellen:I alternativ3underställningsmodellen: SökandenkanöverklagatillLR. BeslutetunderställsautomatisktLR:sprövning. W

BeslutnavLR

ändring,dvs.avslagochavvisning. Ändring.Uppehållstillstând. Beslutetinteverkställbartförrändetvunnitlagakraft.

Sökandenkanklagatill KR.PTkrävs. SlVkanklagatill KR PTkrävs. Sökandenkan i landet väntani påprövning. Sökandengkanstannai landet väntani prövning. stanna

Beslut av

PT PT PT Avwisningsbeslutetvinner Beslutetomuppehållstillstånd laggakraftochärdirekt vinnerlagakraft. verkstallban.

Avvisningsbeslutet Avvisningsbeslutet Beslutetom Beslutetom fastställs. upphävs. uppehållstillstånd uppehållstillstånd Detvinneromedelb Uppehållstillstánd upphävs. fastställs. ges. lagakraft ochkan Avvisningsbeslut verkställas. meddelas. Detvinnerlagakrañ omedelbartochkan verkställas.

Bilaga 4 s. 1397

702 Bilaga 4

"Normalprocess" i asylärenden ALTERNATIV 2 ANSÖKAN AV SlV-MODELLEN

Asylsökandeansökeromasyl. Stäuningstagande ___________ av

ställningstagande:Uppehållstillståndbörintebeviljas. Beslut:Bifall. AnsökanhosLRomavslagpåasylansökanochavvisning sökanden.av uppehållstillståndges.

Beslutav LR

k//X/

Bifall till SlV:sansökanom avslagochavvisning. AvslagpåSlV:sansökan avslagochavvisningom Avslag sökandensasylansökan. samtbifall till sökandensasylansökanuppehållstillstånd. - Sökandenkanklagatill KR. krav PT. SlV kanklagatill KR krav PT. Sökandenkanstannai landeti väntan prövning. Sökandenkanstannai landeti väntanpåprövning.

Beslut av KR

Sökandensöverklagande Sökandensöverklagande SlV:söverklagandebifalls. l SlV:söverklagandeavslås avslås. bifalls. Beslutetomavvisning. Avvisningsbeslutetfastställs Avvisningsbeslutetupphävs Beslutet direktär och direktverkställbart.är ochuppehållstillståndges. verkställbart.

Bilaga 4 s. 1398

Bilaga 4 703

Processordniäng vid uppenbart ogrundade ansökningar

Beslut av SIV

lI Avslag.Avvisningsbeslutdirektverkställbart. . Sökandenkanöverklagam1LR pch begärainhibltion.

Omavvisningsbeslutetavsertredjelandförsta I övrigafall: | lnhibitionsansökanmedförisiguppskov. enligtlista: lnhibitionsansökanmedförinteuppskov.asyllandU

Beslut LR

I ; lnhibition. inhibition. verkställas.

Avisnjz/ga/an

Avvisningsbeslutet Avvisningsbeslutet terförvisningtill SIV Avvisningsbeslutet Avvisningsbeslutet fastställsmed fastställsmed omSlV:sbeslutavser fastställsmen upphävs. bedömningenatt bedömningenatt avvisningtill första ansökningenbedöms Uppehållstillståndges. ansökanäruppenbart ansökanäruppenbart asyllandochLRinte ogrundadgel - normal-process ogrundad. ogrundad. anserförstaasyllandet uppenbart. lnhibitionenupphävs, säkert. Beslutet direkt ochavvisningsbeslutet SIVfårdåpröva verkställbartutanlaga kanverkställasdirekt. asylskälen. kraftbehövs. - normal-process

Beslutetkaninte Beslutetkaninte Beslutetkaninte Sökandenkanöver- SlVkanöverklagatill överklagas. överklagas. överklagas. klaga till KR. KR. PTkrävs. PTkrävs.

Beslut av KR

LR:savvisningsbeslutet LR:sbeslutom vinnerlagakrañochkan uppehållstillståndvinner verkställasdirekt. lagakrañ. Uppehållsavvisning. tillståndges, Uppehålls- dvs.avslag verkställ- tillstånd påSlV:s bart. ges. överklagande.

Bilaga 4 s. 1399

704 Bilaga 4

Inkommandeochavgjordaavlägsnandeärenden 13000 12500 12000 11500 11000 10500 10000 9500 .

9000 IAvgjordaärenden

550g uUtgåendebalans

7500 Am ärenden7000

1992/93 1993/94 1994/95 1995/95 1997 1999 audgeü,

1Bmån

Anslag55935100Anslag69663000AnlhgSaonotnAnslag6245M00Ånsllg56675000ÅMIM55366000

01a.uppge/au lvdluv53015017dlnv55350509 -v.v dir-v46939079ÖV"PWW Ö""Wim"

uknu 191.5ss 195,4s 69.496 mm WW"

snuva-noe snunmm 5436111-"4-

Nyansökan uppehållstillståndom NUT 5000 5000 5400 5200 5000 4000 4500 I

|Avgi0rda 400g gUlgbalans 3000 3500 3400 3200 3000 2000 2600 2400 2200 2000 1000 1500 1400 1200 1000 000 600 400 N 200 3

1994/95 1995/9518mån. 1997 1990 Budgetår

Anda95a047000 Anmaga2450000 Anüag§6B7i000 Any3g553aaoo0

däravNUT8.006.870 däravNUT23272035 övr.uppgiftersaknas övr.uppgiftersaknas

l.smalare/nde 4.844Iärende

Bilaga 4 s. 1400

Bilaga 4 705

FlyktingförklaringochresedokumentFF/RD

1350 1300 1250 1200 1150 I 11DO .Avgjorda 1050 1Utgbalans 1000 950 900 B50 B00 750 700 650 500 550 500 450 400 35D 300 250

150 100 50

1992/93 1993/94 1994/95 1995/961Bmån. 1997 1996 Budqatåv

Anslag05986.000Anslag69061000Anslag58047000Anslagaz450.000Anslag66.675000Anslag654355000

omg;uppgmerFF/RD2.379tot: 183FF/RD1.294lol: 293FF/Rn 1197m 93ebvngauppgmerövrigauppgifter

saknas 35B9lârenda3141/arende4407Iarende saknas saknas

MedborgarskapsärendenMedb

.Avgiorda

nUtgbalans

1095/901Bmån. 1997 1990 Budgetår

1992/93 1993/94 1994/95

Anslag6996:1000Anslag521047000Anslag02450000Anslas66-6751300Anslag65050000

Anslag55955000 009909

övrigauppgifterMedbm:4.011.559Medbtot:4401.513Medb 10597594m1. övwa övrigauppslüer

saknas ZJSB/ârende2.175Iärend93Zâölarende M35 saknas

Bilaga 4 s. 1401

706 Bilaga 4

uppehållstillstándslmndenUTÖ

2600 2500 2400 2300 2200 2100 2000 1900 1800 1700 1600 1500 1400 1300 1200 1100 1000 900 B00 700 600 500

300 200 100

1997 1998 Budqetir

Anslag66575000 Anslag651480000

I :r-zcy FMPÅ..

1933 mi

cfrr " USA

Statens 1999

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Nya fonnånsrättsregler+ Bilagor. Ju. . SteriliseringsfrågariiSverige1935-1975. . Ekonomiskersättning.

Yrkesfisketskonkurrenssituation.Jo. . Godsedi forskningen.U. . Effektivavärme-ochmiljölösningar.N. . UtredningenomTotalforsvarsstödtill Central-och . Östeuropa.Fö.

Märk väl Fi. . Invandrarskapochmedborgarskap. . Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

Att slaktaettfår i Gudsnamn.Omreligionsfrihet

och demokrati.Demokratiutredningensskriftserie.

Ju.

Rasism,nynazismoch främlingskap. . Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

Bördemokratinavnationaliseras . Demokratiutredningensskriftserie.Ju.

Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningens . skriftserie.Ju.

Etik ochdemokratiskstatskonst. . Demokratiutredningensskriñserie.Ju.

Denframtidakommersiellalokalradion.Ku. . Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål. . Ju. 16.Ökadrättssäkerhetiasylärenden.UD.

17.Garantipensionm. m.för personerfödda 1937eller

tidigare. S.

Statens 1999

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Nyaförmånsrättsregler+ Bilagor. 1 Invandrarskapochmedborgarskap.Demokratiutredningensskriñserie.8 Att slaktaettfår i Gudsnamn.Omreligionsfrihetoch demokrati.Demokratiutredningensskriftserie.9 Rasism,nynazismochträmlingskap. Demokratiutredningensskriftserie.10 Bör demokratinavnationaliserasDemokratiutredningens skiñserie.11 Elektroniskdemokrati.Demokratiutredningensskriñserie. 12 Etik ochdemokratiskstatskonst.Demokratiutredningens skriñserie.13 Nytt systemför prövningavhyres-ocharrendemål.15 Utrikesdepartementet Ökadrättssäkerhetiasylärenden.16 Försvarsdepartementet UtredningenomTotalförsvarsstödtill Central-och Östeuropa.6 Socialdepartementet SteriliseringsfråganiSverige1935-1975.Ekonomisk ersättning.2 Garantipensionm. m. för personerRädda1937eller tidigare.17 Finansdepartementet Märk väl 7 Utbildningsdepartementet God sedi forskningen.4

Jordbruksdepartementet Yrkesñsketskonkurrenssituation.3 Kulturdepartementet Denframtidakommersiellalokalradion.14 Näringsdepartementet Eñektivavärme-ochmiljölösningar.5

fakta info direkt

Tel 08-587 671 oo. Fax 08-587 671 71.

Box 6430. 115 82 Stockholm.

order@faktainf0.se wwwfaktainfose