Återkallelse av uppehållstillstånd : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Återkallelse

av

uppehållstillstånd

SLTJM

1997:67 Delbetänkande Kommittén om instansav ny och processordning i utlänningsärenden NIPU

VCW/u ÖCc.

då Statens offentliga utredningar

1997:67 Utrikesdepartementet

Återkallelse av

uppehållstillstånd

Delbetänkande Kommittén om ny instans- och av

processordning i utlänningsärenden NIPU

Støckholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzeskundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes. Offentliga Publikationer. uppdrag av Regeringskansliets förvaltnlngsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 10647 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordenel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen.1993. En liten broschyr som underlättararbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställashos: Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 10333 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 1025

REGERIGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-20595-5 Stockholm 1997 ISSN 0375-250X

Till statsrådet Pierre Schori

Genom beslut den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen statsrådet Schori att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté UD 1997:04 med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd bemyndigandet förordnades den 12 februari 1997 Siv av Helmer ordförande och Maud Björnemalm s, Sigrid som Bolkeus s, Erik Arthur Egervärn c, Gustaf von Essen m, Sten

De Geer v, Lena Isaksson fp, Helena Karlén kd och Ragnhild

Pohanka mp som ledamöter i kommittén. Som sakkunniga för-

ordnades den 4 mars 1997 rättschefen Lars Magnuson samt generaldirektörema Lena Häll Eriksson och Johan Fischerström och som experter kanslirådet Eva Nordqvist och kammarrättsassessorn Ann-Jeanette Eriksson, polisintendenten Stefan Carp, ordföranden Eva Norström, sakkunniga Eva Ulfvebrand och advokaten Per Stadig. Som sekreterare förordnades den 12 februari 1997 kanslirådet Bengt Ranland. Kommittén har antagit namnet kommittén om Ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU. Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd . Reservation och särskilt yttrande har avgivits av ledamöterna De Geer, Isaksson, Karlén och Pohanka.

Stockholm i maj 1997

Siv Helmer Maud Björnemalm Sten De Geer Sigrid Bolkeus Lena Isaksson Erik Arthur Egervärn Helena Karlén Gustaf Essen Ragnhild Pohanka von /Bengt Ranland

Sammanfattning

Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske de oriktiga om om uppgifterna inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Enligt 2 kap. 10 § UtlL får vidare ett uppehållstillstånd återkallas utlänningen lämnat andra oriktiga om uppgifter än om sin identitet. Kommittén att självklar och viktig utgångspunkt är att anser en asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan tillstånd beviljas måste därför satsas att så noggrant möjligt utreda resurser som identiteten. Om det sedan tillstånd beviljats kommer fram att utlänningen uppgett fel identitet, måste det liksom i dag finnas möjligheter att

återkalla tillståndet. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emel-

lertid få långtgående konsekvenser för den enskilde. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan beslut fattas i fråga återkallelse. Enligt kommitténs uppfattning om den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpger ningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning. Kommittén föreslår att det i utlänningslagen skall föras en bestämmelse att, vid bedömning av om ett uppehållstillstånd om bör återkallas, hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i Sverige. Den ändring som gjordes i utlänningslagen den 1 januari 1997 och innebär att barnets som

8 Sammanfattning

bästa särskilt skall beaktas gäller självfallet också vid återkallelse av uppehållstillstånd. Har en utlänning vistats här med uppehållstillstånd mer än fem år skall tillståndet få återkallas endast i undantagsfall, om det finns synnerliga skäl för det. Kommitténs förslag innebär också att samma regler kommer att gälla för återkallelse av uppehållstillstånd grund av att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter, oavsett om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten eller någon annan omständighet. Kommittén anser att nuvarande regler ger tillräckligt utrymme för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Någon lagändring på denna punkt föreslås därför inte.

F

örfattningsförslag

Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen 1989:529

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen 1989:529l

dels att 2 kap. 10 § skall upphöra att gälla, dels att 2 kap. 9 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 kap.

Visering, uppehållstillstånd Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd skall åter- och arbetstillstånd får återkalkallas, utlänningen har las utlänningen medvetet om om lämnat oriktiga uppgifter har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall eller medvetet har förtigit omdock inte ske, det kan ständigheter som varit av beom antas att den oriktiga uppgiften lydelse för att få tillståndet. inte har inverkat på tillstånds- Återkallelse får även ske

beslutet eller andra sär- det finns andra särskilda

om om

skilda skäl talar emot det. skäl, i fråga om uppehållstill-

stånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. Vid bedömning av om ett

uppehållstillstånd bör återkal-

las för en utlänning som har

I Lagen omtryckt 1994:515

10 Författningsförslag

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlän-

ningens levnadsomständighe-

ter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen vistats i Sverige. Om utlänningen vistats här

mer än fem år med uppe-

hållstillstånd när frågan om återkallelse väcks, får återkal-

lelse ske endast om det finns

synnerliga skäl.

10 §

Visering, uppehållstillstånd

och arbetstillstånd får återkallas utlänningen medvetet om har lämnat andra oriktiga uppgifter sin identitet än om eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av belydelse för att få tillståndet. Återkallelse får även ske om

det finns andra särskilda skäl,

i fråga om uppehållstillstånd

dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

ll

1 Kommitténs arbete

uppdrag och

Kommittén skall enligt direktiven se över instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden samt utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och redaktionell översyn utlänningslagen. Kommittén av skall med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna återkallelse uppehållstillstånd, reglerna i vilka fall upom av om pehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén hade sitt första sammanträde den 5 mars 1997. Kommittén har konstaterat att dess uppgift att ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd grundval ansökan görs efter inresan och där skälet för av en som ansökan är familjeanknytning har samband med uppgiften för utredningen A 1996:01 att utreda möjligheterna att i s.k. anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta Den utredningen, ursprungligen skulle ha redovisat personer. som sitt uppdrag i mars 1997, har fått förlängd tid för sin redovisning. Kommittén redovisar därför inte sitt uppdrag i nu nämnda del i detta delbetänkande. Kommittén har för avsikt att i ett delbetänkande hösten 1997 redovisa sina överväganden när det gäller möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan. Slutbetänkandet kommer att lämnas våren 1998. I det delbetänkande kommittén lämnar över behandlas som nu endast frågorna om återkallelse av uppehållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter samt möjligheterna att

12 Kommitténs uppdrag och arbete

meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. De närliggande frågorna om återkallelse av

uppehållstillstånd i andra fall och om utvisning grund av brott

kommer att övervägas i slutbetänkandet.

2 Återkallelse

av uppehållstillstånd nuvarande ordning

-

Som underlag för sina överväganden redovisar kommittén här bestämmelserna för samtliga fall där uppehållstillstånd kan återkallas och även reglerna om utvisning grund av brott. Som inledningsvis framhållits läggs förslag i delbetänkandet endast när det gäller återkallelse uppehållstillstånd grund oriktiga av av uppgifter.

2.1 Oriktiga uppgifter om identiteten

Enligt 2 kap. 9 § UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas utlänningen har lämnat oriktiga uppgifom sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske det kan ter om om antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat tillståndsbeslutet eller om andra särskilda skäl talar emot det. Denna bestämmelse infördes genom 1989 års utlänningslag. Tidigare gällde att uppehållstillstånd kunde återkallas grund av oriktiga uppgifter om identiteten i utsträckning återsamma som kallelse kunde ske grund oriktiga uppgifter i andra av avseenden. Det hette då att "har utlänning fått uppehållstillstånd en genom att mot bättre vetande lämna oriktiga uppgifter eller svikligen förtiga vissa omständigheter, får tillståndet återkallas 1980 års utlänningslag, 17 §. Motsvarande bestämmelse fanns också i

1954 års utlänningslag.

14 Återkallelse uppehållstillstånd av nuvarande ordning -

utlänningslag, 17 §. Motsvarande bestämmelse fanns också i

1954 års utlänningslag. Utredningen för översyn utlänningslagen föreslog i sitt be-

av

tänkande SOU 1988:1 Översyn utlänningslagen att bestäm-

av melsen om återkallelse uppehållstillstånd när utlänningen lämav

nat felaktiga uppgifter om sin identitet borde göras tvingande i de situationer, där visshet utlänningens identitet varit bety-

om av delse för att tillstånd beviljats. Utredningen framhöll att det blivit

allt vanligare att utlänningar söker uppehållstillstånd saknar som

identitetshandlingar och att falska uppgifter identiteten alltid

om torde lämnas uppsåtligen.

I den efterföljande propositionen prop. 1988/89:86 uttalade

föredragande statsrådet stöd för utredningens förslag skärpom en ning av reglerna om återkallelse när utlänningen lämnat oriktiga

uppgifter om sin identitet. Föredraganden framhöll att den omständigheten att så många asylsökande saknade identitetshand-

lingar var ett allvarligt problem för de flyktingmottagande län-

derna när det gällde att föra rättvis flyktingpolitik. Föredraganen den ansåg dock att undantaget från huvudregeln återkallelse om borde göras något vidare än vad utredningen föreslagit och anförde s. 64:

Det kan dock enligt min menin inte uteslutas att det kan förekomma situationer då beslutet skul ha blivit positivt även e om ansökan gjorts med den identiteten. Bestämmel-

uppgivande

av rätta sen bör därför inne a ett undantag att återkallelse inte skall ske om det kan antas att den oriktiga giften inte inverkat frågan up om tillstånd skulle ha beviljats. För aterkallelse bör dock inte,

som

DO föreslår, krävas att utlännin har förstått att den oriktiga en

upp iften haft sådan inverkan. En igt min mening kan det emeller-

tid innas även andra situationer att aterkallelse framsom en

står som mindre lämplig. Vad jag tän på är fall där starka hu-

er manitära skäl talar för att utlänningen trots att de oriktiga - uppgifterna inverkat frågan tillstånd likväl bör tillåtas att visom -

tas i landet. Jag föreslår därför att lagutredningens undantagsregel

kompletteras med bestämmelse denna innebörd. en av Vid utskottsbehandlingen av propositionen ansåg socialförsäk-

ringsutskottet 1988/89:SfLJ19 att med beaktande det ut- - av rymme som enligt propositionen gavs för att underlåta återkallelse

propositionens förslag i denna del borde bifallas. Utskottets hem- ställan inte enhällig. Reservanter från fp, vpk och ansåg var mp att

Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning 15

av -

att samma bestämmelser som tidigare borde gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omständighet.

2.2 Andra

oriktiga uppgifter

än om

identiteten

Enligt 2 kap. 10 § UtlL får visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd återkallas utlänningen medvetet har lämnat andra om oriktiga uppgifter sin identitet eller medvetet har förtigit än om omständigheter har varit av betydelse för att få tillståndet. som Tillstånd får också återkallas om det finns andra särskilda skäl till det, när det gäller uppehållstillstånd dock bara om utlänningen ännu inte rest i landet. Möjlighet att återkalla tillstånd för den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter har funnits även i tidigare utlänningslagar. Den 1 januari 1976 kompletterades bestämmelsen på så sätt att tillstånd i kunde återkallas även när någon "svikligen förtigit" omständighet av betydelse. Beträffande arbetstillstånd gällde att tillstånd kunde återkallas det fanns "andra särskilda skäl" för det. Som även om exempel på när andra särskilda skäl kunde tänkas föreligga togs i 1975/76:18 s. 141 exemplet att någon beviljats arbetstillprop. stånd inom för organiserad överföring arbetskraft och ramen av sedan inte tillträtt den erbjudna anställningen. Möjligheten att återkalla tillstånd med hänvisning till andra särskilda skäl utsträcktes genom 1980 års utlänningslag till att gälla även uppehållstillstånd, dock endast om utlänningen ännu inte rest i landet. Som motiv för detta anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 s. 93 att skäl för återkallelse kunde föreligga om det visade sig att förutsättningarna för tillståndet inte längre förelåg. Möjligheten borde enligt föredraganden användas med försiktighet och om Invandrarverket avsåg att begagna sig av möjligheten borde det ske ett sådant sätt att utlänningen fick del av återkallelsen innan han eller hon påbörjade resan till Sverige. Detta utvecklades något ytterligare i prop. 1988/89:86 s. 63 där föredra-

16 Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning 7 av -

ganden tillade att om utlänningen vidtagit förberedelse för sin utflyttning av mer omfattande art borde tillståndet normalt inte återkallas. Bestämmelserna om återkallelse grund andra oriktiga av uppgifter än om identiteten fördes i princip oförändrade över till 1989 års utlänningslag.

2.3 Återkallelse

på grund av upphörd bosättning

Enligt 2 kap. 12 § UtlL skall ett permanent uppehållstillstånd återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör. Bestämmelsen har varit i princip oförändrad sedan 1954 års utlänningslag. Inom lnvandrarverket pågår f.n. ett projekt med syfte att i samband med folkbokföringsmyndigheterna skapa bättre rutiner för att konstatera när bosättningen här i landet skall anses ha upphört och för när återkallelse bör ske. Det torde inte finnas anledning för utredningen att i detta skede behandla reglerna i 2 kap. 12

2.4 Återkallelse

på grund av vandel

Enligt 2 kap. ll § UtlL gäller att ett uppehållstillstånd, när utlänningen har rest i landet, får återkallas om utlänningen bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha ett sådant tillstånd, om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller om det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning 17 av -

Återkallelse enligt denna paragraf får endast ske frågan har om väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd grund av utlänningens bristande vandel infördes år 1985 samtidigt som den nya regeln infördes att uppehållstillstånd för den som beviljades tillstånd för bosättning skulle meddelas i form ett permanent av uppehållstillstånd från början. Tidigare gällde att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt beviljades under ett år innan permanent tillstånd beviljades. Tidsfristen för återkallelse från början ett var år. Vad man ville uppnå var en motsvarighet till den prövning som tidigare skedde innan permanent tillstånd beviljades efter ett år. Tidsfristen utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år. Bakgrunden var att den tidigare möjligheten till utvisning grund av bristande vandel togs bort och ett år ansågs då alltvara för kort tid för återkallelse eftersom det i princip inte tidigare fanns någon tidsgräns inom vilken utvisning måste ske. Tidsfristen utsträcktes ytterligare till tre år från den 1 juli 1995 i samband med en skärpning på flera punkter av kraven på hederlig vandel. I prop. 1994/952179 s. 27 anförde regeringen att uppehållstillstånd i praxis återkallats på grund utlänningens brisav tande skötsamhet endast i undantagsfall. Det berodde enligt propositionen att Invandrarverket fick kännedom sådana om anmärkningar först på ett sent stadium, ofta först efter tvåårstidens utgång. Ärenden denna typ tenderade därför att bli långt av utdragna och när ärendet var klart för beslut förelåg ofta skäl som talade mot återkallelse, exempelvis att det rörde sig om en familj med barn som fått stark anknytning hit genom längre tid i en svensk skola. Regeringen anförde vidare s. 51: Det är enli t regeringens bedömning angeläget att denna möj-

lighet finns oc också kan tillämpas när det äller utlänningar som

sk ldiga till mycket miss ötsamhet det

allvarlicg

utan att

gjort ärför öre igger domstol delat beslut utvisning. I

ett av me om motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med många remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspe lin av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehål stil stånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall

18 Återkallelse uppehållstillstånd av nuvarande ordning -

vägras. Återkallelse bör således komma i frå endast utläna om ningen dömts till ett fän elsestraff avsevär längd eller det av om annars föreligger otvety igt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande

l994/95:SfIJ16 regeringens förslag. Tillstyrkandet dock inte var enhälligt. Mot skärpningen kraven på hederlig vandel av reserverade sig fp, kd, mp och v och mot utsträckningen tidsfristen av från två till tre år reserverade sig mp och v. Reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd grund utav länningens vandel får ses som en komplettering reglerna av om utvisning på grund brott. Syftet är att det under den första tiden av av utlänningens bosättning här skall möjligt att vägra tillstånd vara för fortsatt vistelse om det finns allvarliga anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt även anmärkningarna inte är så - om allvarliga att de lett till domstols beslut utvisning grund om av brott.

2.5 Utvisning på grund av brott

Reglerna om utvisning grund av brott finns i 4 kap. 7 l0 - UtlL.

Av 4 kap. 7 § framgår utlänning får utvisas Sverige

att en ur om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse och om det också i det enskilda fallet döms till svårare straff än böter. Vidare krävs att det antingen på grund gärningens beskaffenhet av och övriga omständigheter kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning det har som inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att utlänningen inte bör få stanna kvar. Det är den domstol beslusom tar i brottmålet som också beslutar om utvisning grund brott. av Av 10 § följer att när domstol överväger utlänning en om en bör utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens

levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge ut-

Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning 19 av -

Iänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast det finns synnerliga skäl. För medborgare i om en ett annat nordiskt land gäller att det krävs synnerliga skäl för utvisning när nordbon varit bosatt här sedan minst två år. En utlänning som kom till Sverige före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas. Regler om utvisning grund av brott har funnits i alla tidigare utlänningslagar även reglerna ändrats vid ett flertal tillfällen. om När det gäller hänsyn till anknytning infördes det särskilda kravet på synnerliga skäl för utvisning efter viss tids vistelse här genom 1980 års utlänningslag. År 1985 infördes det absoluta förbudet mot utvisning av den som kommit hit före femton års ålder och som när åtal väcktes vistats här minst fem år. Den tid för vistelse i Sverige krävs för att utvisning skall få tillgripas endast vid som synnerliga skäl förlängdes den l juli 1994 till fyra respektive fem år mot tidigare två respektive tre år. När det gäller vilken betydelse anknytning till Sverige skall ha vid avgörande av frågan om utvisning och innebörden av begreppet "synnerliga skäl" i detta sammanhang anförde regeringen i prop. 1993/94:l59 s. 15 bl.a. följande: Aven om utlänningen har ägnat sådan brottsli het att ut-

visning kan komma i fråga kan förhållandena i det ilda fallet

ens

ändå vara sådana att utlänningen av främst humanitära skäl inte

bör utvisas. Denna princip bör inte ändras. Domstolarna bör därför

även fortsättningsvis göra en bedömning av om utvisnin skall un-

derlåtas med hänvisning till utlänningens personliga för ållanden.

Ut ångspunkten vid denna bedömning bör vara utlänningens so-

cia a situation och de bindnin ar den medför till förhållandena i Sverige eller med andra ord ut änningens anknytning till Sverige. Anknytningen har ivetvis också ett samband med den tid som utlänningen vistats är, eftersom de sociala bindnin arna till förhållandena här i landet i allmänhet blir starkare efter and.

Bedömningen anknytningen till Sverige

av bör, såsom redan nu sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om ut-

länningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter,

familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarva-

rande band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde

nästan regelmässigt innebära en betydelsefull anknytnin till lan-

det, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller ar bott i

20 Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning av -

Sverige en avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög grad den dömde den splittring som enom av familjen som avlägsnandet kan innebära. ärskilt bör barns behov av kontakt med sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte

komma i fråga att utvisa ett barn under arton år har sina för-

som äldrar i Sverige. Aven arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassnin är faktorer som bör inverka prövningen.

Att utlänningen har lärt sig det svenska språket ytterligare

är en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet. De nuvarande bestämmelserna utlänningen ett mycket som er starkt skydd mot utvisning efter viss vistelse här i landet bygs ger antagandet att utlänningen då blivit integrerad i det svenska sam ället. ----Regeringen kan i och för sig instämma i utredning-

ens uppfattning att de absoluta tidsgränserna i 4 kap. 10 § andra

stycket UtlL kan framstå som stelbenta och att det ligger nära till hands att föreslå att domstolarna i stället bör anförtros att med beaktande av samtliga omständigheter göra bedömnin en av om utlänningens anknytning till Sverige har sådan styrka att eller an hon, trots brottsligheten, skall få stanna kvar i landet. Å andra sidan har den gällande ordningen fördelen att ett tämligen starkt nu skydd mot utvisnin uppkommer för en utlänning har vistats i som vårt land en viss Inte minst av humanitära skäl vi att det anser . är viktigt att det i något skede finns en punkt där utlänning skall en ha rätt att känna trygghet i Sverige oavsett vilka omständigheter som aktualiserar frågan ett avlägsnande. En utlänning är enligt om ordnin förbehållen

gällande en sådan trygghet genom kravet på

synnerliga skä " i 4 ka l0 § UtlL. Enligt vår uppfattning bör denna konstruktion . behå las. Som Röda korset föresla bör dock tidsgränsen förlängas så att den närmare knyter den då an en utlännin uppfyller kriterierna för naturalisation enligt 6 § lagen 1950:3 2 om svenskt medborgarskap medborgarskapslagen. Vi öreslår därför att tidsgränsen förlängs så utlänning att en som dömts för brott och som vid tiden för åtalets väckande vistats i Sveri e med permanent up ehållstillstånd sedan minst fyra år eller

å varit bosatt här segan minst fem år får utvisas endast

som om det finns synnerliga skäl. Någon ändring av den betydelse som synnerliga skäl fått i rättspraxis är inte avsedd.

Vad som skall anses utgöra synnerliga skäl för utvisning av den som vistats här viss tid har vid flera tillfällen prövats av Högsta domstolen. Utvisningsutredningen har i sitt delbetänkande

SOU 1993:54 Utvisning på grund av brott redovisat dessa avgö-

randen under åren 1980 1993. Det framgår av redovisningen att det alltid är fråga om en bedömning i det enskilda fallet där en avvägning görs mellan å ena sidan brottets svårighetsgrad och ris-

Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning 21

av -

ken för återfall och å den andra sidan anknytning till Sverige och

anpassning till svenska förhållanden.

hösten 1996

2.6 Riksdagsbehandlingen

l samband med behandlingen propositionen 1996/97:25 av

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv tog socialförsäk-

ringsutskottet i sitt betänkande 1996/97:SfU5 även upp ett antal

motioner rörde återkallelse av uppehållstillstånd grund av

som oriktiga uppgifter främst identiteten. Utskottet anförde bl.a. om

följande s. 56 f:

Utskottet kan ha förståelse för att de som får sitt uppehållstill-

stånd återkallat detta alltför kraftig orik-

påföljd

ser som en av en tig uppgift identitet, i synnerhet de vistats änge i landet om om och rotat sig här. Särskilt barnfamiljer kan komma i svår situaen tion när de måste återvända till det forna hemlandet. La stiftaren har också förutsett detta att lämna öppet för de til äm ande genom myndi heterna att inte återkalla tillståndet särskilda skä talar om emot et. Enligt lagens förarbeten har som exem angetts att starka humanitära skäl talar for att utlänningen bör å stanna i lan-

det. Regerin har i några avgöranden i enskilda ärenden den 24 en oktober i år ämnat vägledning för när starka humanitära skäl för barnfamiljer att få stanna kvar i Sveri e föreligger. I två fall har barnen ansetts ha så stark anknytning Sverige genom att de levt här lång tid och gått i förskola och grundskola att det skulle strida mot humanitetens krav och mot barnens bästa att avvisa famil-

erna till hemlandet. l ett fall har re eringen gjort bedömningen att är så att vistelsen i verige inte har samma starka arnen unga bet delse och i ett annat fall att barnen under den tid de haft uppehål stillstånd i Sverige bott så långa perioder i hemlandet att barnen inte kan ha starkare anknytnin till det svenska samanses hället än till hemlandet. I de båda allen återkallas uppesenare hållstillstånden. I kommentar till besluten anför statsrådet en Pierre Schori att barnkonventionens hänsyn till barnets bästa skall väga mycket tungt i avgöranden där barn är inblandade. Han betoockså att barnens situation är särskilt betydelsefull när man nar skall bedöma de humanitära skälen i ett ärende. Utlänningslagens lregler är avsedda att tillämpas utlänas

ningar sökt sig til Sverige därför att de behöver skydd här.

som Det är enligt utskottets uppfattning angeläget att reglerna tillämpas å ett rättvist och likformi t sätt så att inte trovärdigheten urhol-

och detta draâbar andra skyddsbehövande. Bestäm-

as i sin tur melserna återkallelse uppehållstillstånd har också utformats om av

22 Återkallelse uppehållstillstånd nuvarande ordning av -

så att de ger skydd till dem som, trots att de upp ett orikti

identitet, behövt skydd när uppehållstillstånd låestämme

gavs. serna ger också utrymme för häns nsta ande till om det skulle strida mot humanitetens krav att aterka tillståndet. Det finns trots detta anledning att se över bestämmelserna och enligt vad utskottet erfarit kommer regeringen frågan i den komatt ta upp mande parlamentariska rättsprocessutredningen. Med det nu citerade uttalandet avstyrkte utskottet bifall till motioner om någon form av preskriptionstid för återkallelse av uppehållstillstånd grund oriktiga uppgifter identiteten. av om

överväganden

Det är av flera skäl mycket angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning kan klarläggas för dem som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Problemet med oklar identitet gäller i huvudsak asylsökande, eftersom tillstånd i princip inte beviljas grund av anknytning för den som inte kan styrka sin identitet. Att identiteten inte kan klarläggas för många asylsökande är ett allvarligt problem, eftersom det finns risk för att tillstånd kan beviljas för dem som kommit hit av helt andra orsaker än asylskäl. Det minskar möjligheterna att föra en rättvis flyktingpolitik som innebär att de som har skyddsbehov enligt utlänningslagen får tillstånd.

En felaktig identitet skapar också många problem för indivi-

den. Det kan medföra en stark känsla av otrygghet att ständigt tvingas ljuga om vem man är och att känna rädsla för att bli avslöjad. För några kan det leda till svåra psykiska problem. Det kan också bli stora problem för den som senare vill återförenas med någon släkting. För att lyckas med det måste man antingen avslöja sig med risk för att tillståndet återkallas eller också fortsätta att ljuga. Problem blir det också när det är aktuellt att söka svenskt medborgarskap, eftersom medborgarskap i princip inte beviljas for dem som inte kan styrka sin identitet. Regeringen har i proposition 1996/9725 understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har, efter förslag i propositionen, utlänningslagen ändrats så att det från den l januari 1997 är obligatoriskt för asylsökande att lämna fingeravtryck och fotografi. Det har gått för kort tid for att det nu skall vara meningsfyllt att söka göra någon utvärdering av dessa lagändringar. Sannolikt kommer dock bestämmelserna om fingeravtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågå-

24 Överväganden

ende arbetet slutförts med konvention ett europeiskt system en om för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. En självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resuratt söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att ser tvingas avsätta för att utreda fall där det kan misstänkas resurser att tillstånd felaktigt beviljats. Enligt vad kommittén erfarit lägger också Invandrarverket i dag ned betydligt större resurser än tidipå att söka klarlägga asylsökandes identitet. Från den l janugare ari 1997 har verket antagit en instruktion bilaga 2 med ett åtgärdsprogram bl.a. innebär handläggningsplan skall gösom att en i varje asylärende. Kommittén hälsar med tillfredsställelse ras upp att Invandrarverket antagit detta kvalitetssäkringsprogram som innebär bättre utredningar och därmed ökad rättssäkerhet i asylärenden. Enligt åtgärdslista som utgör bilaga till instruktionen en skall särskild vikt läggas vid att försöka utreda utlänningens identitet. Listan upptar än fyrtio möjliga punkter och innefatmer tar bl.a. beslut visitering av bagage 0 om språkanalys fmgeravtryckskontroll skriftligt medgivande från sökanden för kontroll i annat land adresser och telefonnummer till bostad, arbetsplats, skola uppgifter anhöriga om kontroll via andra länders immigrationsmyndigheter kontroll av viseringsansökningar kontroll via flygbolag Från Invandrarverket har framhållits, att ett särskilt problem utgörs dem kommer från länder varifrån det är mer eller av som mindre omöjligt att få fram några handlingar och att det därför förekommer själva inte har möjlighet att styrka idenatt personerna titeten hur gärna de än skulle vilja göra det. I sådana fall kan det bli nödvändigt att godta den uppgivna identiteten om den gjorts sannolik men utan att den är till fullo styrkt.

SOU l997:67 Överväganden 25

l vissa fall, exempelvis när det bedöms att identiteten skall kunna fastställas efter ytterligare utredning, kan det vara lämpligt att i avvaktan på det bevilja ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd. En sådan möjlighet har lnvandrarverket redan i dag. Huvudregeln är visserligen att permanent uppehållstillstånd skall beviljas från början för den får tillstånd för bosättning här. När denna som regel infördes år 1985 framhöll emellertid regeringen i prop. 1983/842144 s. 88 att lnvandrarverket liksom tidigare alltid borde ha frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till utlänning att bosätta sig här. Någon en som avser lagändring krävs därför inte för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i vissa fall när identiteten inte kan fastställas. De förbättrade utredningsrutiner lnvandrarverket redan insom

fört och ett utbyggt EU-samarbete om utbyte av asylsökandes fm-

geravtryck bör innebära att det i framtiden aktualiseras betydligt

färre fall än i dag där uppehållstillstånd beviljats grundval av

oriktiga uppgifter identiteten. Att man helt skulle kunna undom vika sådana fall är dock inte realistiskt. Det kommer även i framtiden att finnas som, av olika skäl, vill dölja sin rätta idenpersoner titet. Om tillstånd ändå beviljats grundval av felaktiga uppgifter identiteten, måste det liksom i dag finnas möjlighet att om återkalla tillståndet. huvudprincip inom alla samhälls- Det är en områden att den fått någon förmån eller något bistånd genom som att lämna felaktiga uppgifter kan miste om förmånen eller kan tvingas betala tillbaka biståndet när de felaktiga uppgifterna uppdagas. Att återkalla ett uppehållstillstånd kan emellertid få mer långtgående konsekvenser för den enskilde än inom de flesta andra områden. Det är därför angeläget att samtliga omständigheter i ärendet beaktas innan tillståndet återkallas. Enligt kommitténs uppfattning den nuvarande regleringen inte tillräcklig ledning för ger tillämpningen och ger utrymme för en alltför snäv tolkning. När det gäller vilka omständigheter som särskilt bör beaktas kan enligt kommitténs mening ledning delvis sökas i vad som gäller vid utvisning grund av brott. Det är inte rimligt att det i vissa fall skall möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd därvara

26 Överväganden

för att utlänningen lämnat felaktiga uppgifter sin identitet, om om det inte skulle vara möjligt att i samma situation utvisa den som begått ett grovt brott. Som framgått redogörelsen för nuvarande av ordning skall vid utvisning på grund av brott hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall sär-

skilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeför-

hållanden samt hur länge utlänningen vistats i Sverige. En fördel med en lösning som nu skisserats är också att praxis då kan utvecklas med beaktande den praxis Högsta Domav som stolen redan lagt fast i fråga om utvisning grund av brott. Vid återkallelse av uppehållstillstånd måste vidare beaktas den nya portalparagrafen i l kap. 1 § UtlL, som innebär att särskild hänsyn skall tas till barnets bästa. Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att särskild hänsyn skall tas till följande omständigheter vid övervägande av om ett uppehållstillstånd bör återkallas.

Barn

Efter ändring i utlänningslagen den l januari 1997 innehåller 1 kap. l § UtlL en bestämmelse om att i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Den bestämmelsen gäller självfallet även vid återkallelse av uppehållstillstånd. I praxis har särskild hänsyn tagits till barn som gått i skola här eller som deltagit i skolförberedande verksamhet. Ett par år i skola har därvid i regel ansetts böra medföra att barnet och dess föräldrar bör få stanna här, såvida inte andra omständigheter funnits med i bilden. I förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund brott sägs vidare att av det inte bör komma i fråga att utvisa ett barn under arton år som har sina föräldrar här. Det bör givetvis gälla också vid återkallelse av uppehållstillstånd, även om det i den situationen torde vara mindre vanligt att det kan bli aktuellt att återkalla tillståndet för barnet men inte för dess föräldrar.

Överväganden 27

Hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt innebär också att barnets förhållanden vid återkomsten till ett annat land kan vägas i bedömningen.

Släktanknytning

Vid utvisning grund brott skall särskilt beaktas utlänningens av familjeanknytning hit. Det gäller självfallet såväl barnfamiljer barnlösa och ensamstående. I förarbeten till bestämmelsom par utvisning grund brott sägs att den omständigheten att sen om av utlänningen har familj här regelmässigt torde innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt de anhöriga är svenska om medborgare eller har bott i Sverige lång tid. Vilken tyngd skall tillmätas familjeanknytning beror självsom fallet släktanknytning såväl i Sverige som i annat land. Om en exempelvis har föräldrar och syskon i Sverige och saknar person nära anhöriga i hemlandet, är det en omständighet som starkt talar mot återkallelse uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utlänav ningen är gift eller sambo med någon som är svensk medborgare

eller med någon har uppehållstillstånd som det inte är aktuellt

som att återkalla.

Levnadsomständigheter i övrigt

l förarbeten till bestämmelserna om utvisning grund av brott sägs att även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer bör inverka prövningen. Att utlänsom ningen har lärt sig det svenska språket är enligt förarbetena ytterlifaktor talar för att han eller hon har etablerat sig i langare en som det. Nyssnämnda faktorer bör beaktas även vid återkallelse av up-

pehållstillstånd. De torde dock ofta inte få samma betydelse som

vid utvisning på grund brott eftersom utlänningen i regel inte av

vistats här så länge när frågan om återkallelse av uppehållstill-

stånd tas upp.

28 Överväganden

Att hänsyn skall tas till arbetsförhållanden enligt tidigare förarbeten rörande utvisning grund av brott, torde ha sin grund i att en utlänning genom en anställning regelmässigt fått större anknytning till svenska förhållanden genom kontakter med arbetskamrater och genom ökad kunskap om svenska förhållanden. Detsamma gäller dock inte bara den som är anställd utan också den som deltagit i svenskstudier eller andra studier eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Även arbete Företagare, som egen t.ex. hantverkare, måste jämställas med anställning när det gäller anknytning till Sverige. Hänsyn måste också tas till om en person varit oförskyllt arbetslös men stått till arbetsmarknadens förfogande och olika sätt sökt komma i det svenska samhället.

Längden av vistelsen i Sverige

Enligt 4 kap. 10 § UtlL skall domstolen beakta längden utlänav ningens vistelse i Sverige vid överväganden av om en utlänning bör utvisas. Att vistelsetiden skall beaktas bygger enligt förarbeten till bestämmelsen på antagandet att utlänningen efter viss tids vistelse här i landet blivit integrerad i det svenska samhället. Längden av vistelsen bör beaktas även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Det blir också en följd av att tidigare nämnda faktorer beaktas. Vilken betydelse som skall läggas vid vistelsens längd bör emellertid bero också av under vilken period av livet som utlänningen vistats här. Vistelsetiden har rimligen större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år, skaffat sig en utbildning här och sedan förvärsarbetat eller i vart fall stått till arbetsmarknadens förfogande. För den som vistats här under en senare period av livet och som levt större delen av sitt liv i ett annat land har vistelsetiden i sig inte samma betydelse.

Humanitära skäl

Enligt förarbeten till nuvarande bestämmelse återkallelse om av uppehållstillstånd vid oriktiga uppgifter om identiteten bör åter-

Överväganden 29

kallelse inte ske när starka humanitära skäl talar för att utlänningen bör tillåtas stanna här. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra humanitära skäl är inte vare sig möjlig eller lämplig. Vad som ovan anförts om särskild hänsyn till barn, till släktanknytning i Sverige, utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här utgör olika former av humanitära skäl. Men humanitära skäl kan sådana omständigheter även vara som i övrigt enligt praxis kan grunda rätt till uppehållstillstånd.

Sammanvägning av omständigheter

Enligt förarbeten till bestämmelserna om utvisning grund av brott bör bedömningen anknytningen till Sverige göras utifrån av en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i Sverige och eventuella kvarvarande band till hemlandet. En Sammanvägning av samtliga omständigheter bör självfallet göras även vid återkallelse av uppehållstillstånd. Vid en sammanvägning av olika omständigheter måste också beaktas om det finns särskilda skäl som talar för att återkallelse skall ske. Vad som nedan anförs om vad som kan utgöra synnerliga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd för den som vistats här i fem år måste självfallet beaktas också när det gäller den som vistats här kortare tid.

Hinder mot verkställighet

Enligt 4 kap. 12 § UtlL skall, när en fråga om avvisning eller utvisning prövas, hänsyn tas till utlänningen på grund utlänom av ningslagens bestämmelser om verkställighet inte kan sändas till ett visst land eller om det finns särskilda hinder mot att avgöannars randet verkställs. Denna bestämmelse kommer i praktiken att gälla även vid återkallelse av uppehållstillstånd, eftersom beslut om återkallelse och beslut om utvisning regelmässigt meddelas samtidigt. Om det endast kan konstateras att den uppgivna identiteten är

30 Överväganden

felaktig men den rätta identiteten inte kan klarläggas torde verkställighet i regel inte möjlig. Det är då heller inte menings-

vara fullt att återkalla uppehållstillståndet.

Strängare krav för återkallelse efter viss tid

Enligt 4 kap. 10 § UtlL gäller utlänning vistats i Sveatt en som rige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då bosatt i Sverige sedan minst fem år får var

utvisas endast om det finns synnerliga skäl. En utlänning kom

som till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och när åtal som väcktes vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Den s.k. utvisningsutredningen föreslog att dessa tidsgränser

skulle tas bort. I prop. 1993/94:159 instämde regeringen i och för

sig i utredningens uppfattning att tidsgränsema kunde framstå

som stelbenta och att det låg nära till hands att föreslå att domstolarna i stället borde anförtros att med beaktande samtliga omständigav

heter göra bedömning utlänningens anknytning till

en av om

Sverige hade sådan styrka att han eller hon, trots brottsligheten, skulle få stanna kvar i landet. Å andra sidan hade enligt regeringen

den gällande ordningen den fördelen att ett tämligen starkt skydd

uppkom för en utlänning vistats här viss tid. Inte minst

som en av humanitära skäl det enligt regeringen viktigt att det i något var

skede fanns en punkt där en utlänning hade rätt att känna trygghet

i Sverige, oavsett vilka omständigheter som aktualiserat frågan om avlägsnande. Inte minst vad som uttalats i förarbeten till bestämmelserna om utvisning på grund brott talar för att motsvarande bestämav en melse bör finnas även vid återkallelse uppehållstillstånd. Det är av

av humanitära skäl viktigt att utlänning efter längre tids bo-

en en sättning i Sverige i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver känna oro för att inte längre få stanna kvar. Det kan också tänkas bidra till att några efter tid vågar träda fram under sin en rätta identitet. En tidsgräns bör dock inte göras absolut. Fall kan förekomma där det undantagsvis kan rimligt att utlänningen vara

Överväganden 31

inte får stanna kvar trots att han eller hon haft uppehållstillstånd här en längre tid. I likhet med vad som gäller vid utvisning grund av brott bör därför gälla att uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen vistats här en längre tid endast om det finns synnerliga skäl för det. Synnerliga skäl kan här inte få samma innebörd som vid utvisning grund av brott. Vid utvisning grund brott kan ett av synnerligt skäl för utvisning vara exempelvis att utlänningen dömts för ett mycket grovt brott. Synnerliga skäl för återkallelse av uppehållstillstånd måste däremot få en mera begränsad innebörd. Ett synnerligt skäl kan exempelvis vara att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folkbokförd här i men realiteten vistats i något annat land under långa perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet. Även andra udda situationer kan tänkas. När det gäller den tid som skall ha gått för att synnerliga skäl skall krävas för återkallelse, anser kommittén att jämförelse kan göras dels med tidsgränserna för synnerliga skäl vid utvisning grund av brott, dels med kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap. Vid utvisning på grund av brott gäller, tidigare nämnts, att som synnerliga skäl krävs om utlänningen när åtal väcktes vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd i minst fyra år eller då

var bosatt här sedan minst fem år. I den femårsgränsen räk-

senare nas då vistelse här även med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det tillståndet legat till grund för folkbokföring, t.ex. tillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Däremot räknas inte tidsbe-

gränsade uppehållstillstånd som inte grundat folkbokforing, t.ex.

kortare uppehållstillstånd för besök. Det är enligt kommittén rimligt att ha tidsgräns, där all den en tid utlänningen vistats i Sverige med uppehållstillstånd räknas men däremot inte vistelse här utan tillstånd. Tiden bör samtidigt vara enkel att beräkna och framgå direkt lagtexten. De syftena av uppnås om tiden uttrycks som "vistats här med uppehållstillstånd".

32 Överväganden

Även vistelse här med exempelvis kortare uppehållstillstånd för besök kommer då att räknas in. Har utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, bör något avbrott i vistelsen här med uppehållstillstånd inte anses föreligga så länge ansökan om förlängt tillstånd getts innan tiden för tidigare tillstånd löpt ut. Vad sagts hindnu rar självfallet inte att förlängt uppehållstillstånd vägras den som endast haft tidsbegränsat uppehållstillstånd, exempelvis gästen studerande. Det är då inte fråga om någon återkallelse. Under vilka tider utlänningen haft uppehållstillstånd framgår Invandav rarverkets register. Med den tidsberäkning som nu föreslås bör tidsgränsen efter vilken det bör krävas synnerliga skäl för återkallelse inte sättas alltför kort. I sammanhanget måste också beaktas att kommitténs lagförslag innebär att återkallelse på grund oriktiga uppgifter av kommer att behandlas i samma paragraf, oavsett vad de oriktiga uppgifterna avsett. Återkallelse kan därför komma aktualiseras att även i fall där de inledande uppehållstillstånden beviljats med uppskjuten invandringsprövning och där de oriktiga uppgifterna avsett den anknytning som utgjort grund för tillståndet. En tidsgräns tre fyra år skulle därmed innebära att synnerliga skäl skulle krävas i vissa fall även för den som haft permanent uppehållstillstånd endast en kort tid, kanske under ett år. Som tidigare framhållits är det humanitära skäl viktigt att av en utlänning efter en längre tids bosättning kan känna trygghet här i landet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Tidsgränsen bör därför inte heller vara alltför lång. Kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap är i normalfallet fem år. Kommittén anser mot bakgrund av vad som ovan anförts att en lämplig avvägning är att det skall krävas synnerliga skäl för att återkalla uppehållstillståndet för den som vistats här mer än fem år med uppehållstillstånd. Någon fullständig parallell kan, när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd, inte dras med de särskilda reglerna utvisom ning grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder och som i vissa fall innebär ett absolut förbud mot utvisning. De allra flesta som kommit hit före femton års ålder har gjort det

Överväganden 33

tillsammans med föräldrar och eventuella syskon. Ett förbud mot utvisning skulle då kunna innebära att tillstånd heller inte skulle kunna återkallas för föräldrar och syskon i vart fall inte när det är fråga om personer som ingår i samma familjegemenskap. De särskilda hänsyn som enligt ovan skall tas till barn och till den som fått sin utbildning här innebär vidare att det sällan blir aktuellt att återkalla uppehållstillstånd för kommit hit före femton någon som års ålder och som vistats här mer än fem år. Någon motsvarighet till bestämmelserna om utvisning på grund av brott av den som kommit hit före femton års ålder är därför varken lämplig eller nödvändig när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd.

"skall" återkallas "får"

Uppehållstillstånd eller

återkallas

När det gäller bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och om utvisning på grund av brott används omväxlande uttrycken får återkallas och skall återkallas. Har utlänningens bosättning i landet upphört skall tillståndet återkallas enligt 2 kap. 12 Det är självklart att man här skall använda ordet skall eftersom det är en regel utan undantag. Ett uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen lämnat felaktiga uppgifter i något annat avseende än i fråga om identiteten. Tillståndet får också återkallas grund av utlänningens bristande vandel och utlänning får en utvisas grund av vissa typer av brott. I dessa fall används får eftersom det inte är fråga om några ovillkorliga regler och avsikten är att många olika faktorer skall vägas vid avgörande om utlänningen skall tvingas lämna landet. När det gäller återkallelse grund av oriktiga uppgifter om identiteten används i 2 kap. 9 § uttrycket skall. Att ordet skall används i det lagrummet är inte lika självklart eftersom det är en regel med vissa om än i lagtexten begränsade undantag. Det är en - allmänt vedertagen princip när det gäller lagtext att skall inte bör användas om det måste förses med flera undantag eller om en bedömning av flera olika omständigheter måste göras. Kommitténs

34 Överväganden

förslag innebär att det i lagtexten anges att flera olika omständigheter skall vägas vid avgörande om ett uppehållstillstånd skall återkallas. I paragrafen bör därför anges att uppehållstillstånd får återkallas.

Återkallelse andra uppgifter på grund av oriktiga än

om identiteten

Med de förslag kommittén lagt ovan aktualiseras även frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL, dvs. när utlänningen lämnat andra oriktiga uppgifter sin identitet. än om Före 1989 års utlänningslag behandlades alla fall av återkallelse på grund oriktiga uppgifter i paragraf. Återkallelse av samma grund av oriktiga uppgifter om identiteten bröts ut och togs upp i egen paragraf i 1989 års utlänningslag huvudsakligen därför en att att använda ordet skall ville markera att återkalman genom lelse skulle huvudregeln. När kommittén nu föreslår att vara samma 0rd, får, skall användas i båda fallen finns heller inga starka skäl för att behandla återkallelse på grund av oriktiga uppgifter i två olika paragrafer. Härtill kommer att samma bedömning utlänningens anknytning till det svenska samhället och till av starka humanitära skäl bör tas i båda fallen. Reglerna om återkal-

lelse grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter bör

av därför föras samman i ett lagrum.

4 Författningskommentar

Som angetts i den allmänna motiveringen bör återkallelse av uppehållstillstånd på den grund att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter behandlas i en paragraf. Den föreslagna 2 kap. 9 § motsvarar därför nuvarande 2 kap. 9 och l0 §§. Samma bestämmelser kommer således att gälla oavsett om de oriktiga uppgifterna avsett identiteten eller någon annan omständighet. I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats medvetet. Det subjektiva rekvisitet kommer därför att gälla även när de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. Utredningen

för översyn av utlänningslagen ansåg i sitt betänkande Översyn av

utlänningslagen l988:l att detta rekvisit var onödigt eftersom enligt utredningen falsk uppgift identiteten alltid torde en om lämnas uppsåtligen. Det torde visserligen gälla för de allra flesta fall. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för barnet långt före ankomsten till Sverige. Det subjektiva rekvisitet kan därför få betydelse även i något enstaka fall där de oriktiga uppgifterna gällt identiteten. Att någon medvetet förtigit omständigheter av betydelse för tillståndet torde knappast kunna avse uppgifter om identiteten. Det får därför praktisk betydelse endast när förtigandet avsett andra uppgifter, t.ex. att sökanden har gällande tillstånd i något annat land. Andra stycket motsvarar helt andra stycket i 2 kap. 10 Tredje stycket är nytt. Det stämmer i huvudsak överens med vad som gäller vid utvisning grund av brott enligt 4 kap. 10 § första stycket. Ytterligare en omständighet som skall beaktas an-

36 F Örfattningskommentar

ges dock, nämligen om det i övrigt föreligger starka humanitära skäl. Fjärde stycket är också nytt. Det motsvarar delvis den bestämmelse som finns i 4 kap. 10 § andra stycket UtlL. Som angetts i den allmänna motiveringen kommer dock synnerliga skäl att här en mer begränsad innebörd än vid utvisning grund brott av enligt 4 kap. 10

Reservation

av Sten De Geer v, Lena Isaksson fp, Helena

Karlén och Pohanka

kd Ragnhild mp

Vi är positiva till att det införs en tidsgräns efter vilken det krävs synnerliga skäl för att återkalla ett upphållstillstånd som meddelats, trots att utlänningen medvetet lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet förtigit omständigheter som varit av betydelse för tillståndet. Tiden, fem år, som utredningens majoritet står bakom anflera skäl för lång. ser av vara Vi vill särskilt understryka att den verkliga vistelsetiden i Sverige när frågan återkallelse väcks ofta kommer att vara betydom ligt längre än den tid som utlänningen vistats här med uppehållstillstånd. Han/hon kan ha vistats i Sverige under avsevärd tid inbeslut uppehållstillstånd fattats, dvs. utgångspunkten för nan om tidsberäkningen. Majoriteten föreslår fem år och anlägger därmed ett strängare synsätt än vid utvisning grund av brott, där tidsgränsen för synnerliga skäl är fyra år med permanent uppehållstillstånd. För förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation krävs enligt huvudregeln fem års hemvist i Sverige, för flyktingar och statslösa gäller krav på fyra års hemvist. Tidpunkten från vilken hemvisttiden räknas är i normalfallet dagen för ansökan om uppehållstillstånd. Detta innebär att kvalifikationstiden för svenskt medborgarskap är kortare än det tidsvillkor majoriteten föreslår för att krav synnerliga skäl skall gälla för återkallande av uppehållstillstånd. Återkallelse grund bristande vandel får väckas endast inav utlänningen har varit bosatt med uppehållstillstånd i tre år. nan

38 Reservation och särskilt yttrande

Detta gäller bl.a. om utlänningen kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller annat nordiskt land. Treårsgränsen är absolut. Det har betydelse för att främja integrationen i Sverige att både vuxna och barn kan känna trygghet i sin livssituation. Uppslitande återkallelseärenden beträffande utlänningar som länge varit väl integrerade i vårt samhälle kan medföra att toleransen och engagemanget för andra minskar hos allmänheten. Mot bakgrund av vad vi här har anfört anser att tidsgränsen för synnerliga skäl bör sättas till tre års vistelsetid i Sverige med uppehållstillstånd.

Reservation och särskilt yttrande 39

Särskilt

yttrande

av Sten De Geer v, Lena Isaksson fp, Helena

Karlén och Pohanka

kd Ragnhild mp

Vi delar majoritetens uppfattning att en självklar och viktig utgångspunkt är att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Invandrarverkets instruktion i detta avseende läggs som bilaga till betänkandet. Vi anser inte att det är lämpligt att utredningen tar ställning till denna eller refererar godtyckligt valda delar av instruktionen. En klar hänvisning till bilagan hade varit mer sin plats.

Bilaga 1 41

Utdrag ur kommitténs direktiv

instans- och vid

Ny processordning Dir.

tillämpning av utlännings- och 1997:20 medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 30januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlänningsoch medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan prövningstillstånd om för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i snabbprocess. Komen mittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och överskådmer lig. Kommittén skall med förtur utreda behov finns ändring om av av reglerna återkallelse uppehållstillstånd, reglerna i om av om vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas utlänning rest i en som landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

42 Bilaga I

Återkallelse uppehållstillstånd

av

Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd åter-

kallas utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identiom tet. Återkallelse skall dock inte ske om särskilda skäl talar mot det. Har utlänning lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin en

identitet får uppehållstillståndet återkallas enligt 2 kap. 10 Enligt 2 kap. ll § får vidare ett uppehållstillstånd återkallas bl.a. om

det finns allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt § får dock ske endast frågan har väckts om

innan utlänningen varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna.

Reglerna för återkallelse uppehållstillstånd kan jämföras med

av de regler gäller vid utvisning grund brott. Av 4 kap. som av 10 § utlänningslagen framgår att en domstol som överväger om en utlänning bör utvisas på grund brott skall ta hänsyn till utlänav ningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning vistats i Sverige med permanent uppesom hållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som varit bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 § att en utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år inte får utvisas. Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan vara möjligt

att återkalla uppehållstillstånd och utvisa en utlänning som lämnat

oriktiga uppgifter sin identitet trots att det inte skulle vara om möjligt att utvisa person på grund av att han eller hon här i samma landet gjort sig skyldig till ett grovt brott. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande särskilt upp-

märksammat bestämmelserna återkallelse av uppehållstillstånd

om grund att sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet av l996/97:SfIJ5. Utskottet framhåller att utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar sökt sig till Sverige som därför att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare att det är

Bilaga 1 43

angeläget att reglerna tillämpas ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner om att den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till det skulle strida om mot humanitetens krav att återkalla tillståndet men anser att det ändå finns anledning över bestämmelserna. att se

Oklar identitet

Av 2 kap. 2 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller av som permanent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i Sverige. Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd som också avgör om tillstånd skall beviljas tidsbegränsat eller som permanent uppehållstillstånd. Så har exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat

styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flyktingpolitiska kommit-

téns betänkande förde Invandrarverket fram att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv prop. 1996/97:25 inte lnvandrarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter sin identitet. om I sitt betänkande över propositionen anför socialförsäkringsutskottet att ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd

när identiteten är oklar kan ett sätt att förbättra handlägg-

vara ningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns skäl att närmare överväga frågan l996/97:SfIJ5.

Förtursjirågor

Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna återkalom lelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga om den nu-

44 Bilaga

varande ordningen tillräckligt utrymme för hänsynstagande till

ger de humanitära skäl i det enskilda fallet kan tala mot att återsom kallelse sker. Kommittén skall vidare särskilt överväga om reglerna återkallelse uppehållstillstånd i olika fall bör utformas om av likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnadsmer omständigheter och längden vistelsen här skall beaktas vid av bedömning tillståndet skall återkallas eller inte samt om av om synnerliga skäl skall krävas för återkallelse sedan utlänningen varit bosatt här viss tid. Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör

möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan

vara görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeansom knytning till Sverige. Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt utvärdering genomförts Utlänningsnämnden är reglerna en som av uppehållstillstånd efter inresan grund av anknytning enligt om 2 kap. 5 § och 5 b § utlänningslagen oklara. Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur lång tid tidsbe-

gränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är av

största vikt att asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor omfattning möjligt. En ändring reglerna återkallelse av som av om uppehållstillstånd aktualiserar översyn av i vilken utsträckning en tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas när sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet.

Utredningstid och generella direktiv

Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser av sina förslag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar.

Bilaga 1 45

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt kommittén översyn lagen svenskt medborgarskap om av om

In 1997:04. Samråd skall också ske med 1995 års dom-

stolskommitté Ju 1995:05. För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga om

åtaganden dir. 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska

om konsekvenser dir. 1994:124 redovisa konsekvenser samt om att for brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 1998. De avsnitt skall utredas med förtur skall redovisas senast den 30 som april 1997.

Utrikesdepartementet

Bilaga2 47

2 Bilaga

Statens invandrarverk

Instruktion om individuella handläggningsplaner i asylärenden Bilaga l Kvalitetssäkring i asylprövningen Bilaga 2 Individuell handläggningsplan asylärende

Bilaga 3 Åtgärdslista för ett asylärende

Bilaga 2 49 STATENS INVANDRARVERK PROTOKOLL GDI NR 15/95

Praxisenheten 1996-12-18 UTLÄNNINGSocn 5150130120412. SKAPS-ÃRENDEN

INSTRUKTION

om

INDIVIDUELLA HANDLÃGGNINGSPLANER IASYLÃRENDEN

Bakgrund:

Verket har under året utvecklat ett kvalitetssäkringsprogram. Kvalitetssäkringeninnebär att .varje asylärende får en individuell handläggningsplan.I planen noteras alla de viktiga åtgärder som man bedömerbör vidtas i ärendetsHandläggningsplanenupprättasgemensamtav handläggarenoch beslutsfattareni ärendet,Som stöd vid upprättandet finns en åtgärdslista som omfattar gott alla åtgärder är möjliga i ett som som asylärende.

En grundläggandetanke i kvalitetssäkringsprogrammet är att SIV skall vara en lärandeorganisation.Det främjas av den samverkan som skall skemellan handläggarenoch beslutsfattareni ärendet. En fullständig asylutredningbör göras såtidigt som möjligt. En individuell handläggningsplan som upprättats efter en gemensam âtgärdslistakommer att koncentrera utredningsåtgärdernatill ett tidigt skede av asylprocessenoch främja en enhetlig handläggning av asylarenden.

Se även bilaga PM om "kvalitetssäkring i asylärenden"

Kvalitetssäkringenkan sammanfattasi att rätt åtgärd skall göras rätt sätt vid rätt tillfälle.

INSTRUKTION

En individuell handläggningsplanskall upprättas for varje asylärende.

Handläggningsplanenskall upprättas bifogad blankett bilaga 2 med stöd av bifogad åtgärdslista bilaga 3.

Denna instruktion träder i krañ den ljanuan 1997.

Lena Häll Eriksson

Bilaga 2 51 1

STATENS INVANDRARVERK 1996-10-23 Bilaga Huvudkontoret Praxisenheten

KVALITETSSÄKRING I ASYLPRÖVNINGEN

BAKGRUND

l Uppdraget

Praxisenhetenhar fått i uppdrag av direktionen att ta fram kvalitetsindikatorer i asylprövningsprocessen. Uppdraget var att hitta någramätpunkter som skulle indikera kvalitet. En arbetsgrupp har bildats med representanter från regionernaoch TM.

Indikatorer består egentligen av olika åtgärder i asylprocessen. Arbetsgruppen upptäckte snart att en sådan indikator oftast sade något om kvaliteten utan enbart om åtgärden är vidtagen eller Indikatorer svarar inte frågorna om åtgärden varit rätt, gjord på rätt sätt och vid rätt tillfälle. En språkanalys skulle exempelviskunna vara en indikator. Den kan dock hagjorts onödigt sent i handläggningen.Kanske var den av undermålig kvalitet och hade rentav inte behövt göras. Trots att rätt åtgärd har gjorts rätt sätt och vid rätt tillfälle kan det slutliga beslutet fel. Även fel åtgärd har gjorts fel sätt vid fel tillfälle vara om kan beslutet vara rätt. Detta visar komplexiteten i kvalitetsmätning.

Frågan om säkerställandet av kvaliteten måstesåledesangripas annat sätt. Vid en diskretionär prövning måste alltid en bedömning göras. Diskretionär prövning innebär att en myndighetspersoninom vissa gränser etter eget omdöme prövar och avgör förekommandefall vart for sig. Det vill sägaatt lagstiftningen belyser de grundläggandeelementeni asylprövningen. Detaljerna får den enskildetjänstemännenkomma fram till genom professionellrättstillämpning av lagar, förarbeten,praxis och SlV:s regelverk.

2 Förslaget

För att åstadkomma en hög kvalitet krävs inte minst en mer tydlig och planeradstyrning av de åtgärder som skall vidtagasi ett asylärende. Arbetsgruppenföreslår därför att varje ärendeskall ha en individuell handläggningsplanoch att planen är det instrument som styr handläggningen.Handläggningsplanenskall dessutom ledatill ett närmare samarbetemellanbeslutsfattare och handläggare.Till stöd vid upprättandet av handläggningsplanenfinns en åtgärdslista. Den skall upptaga de åtgärder som kan vara aktuella i ett asylärende,

Det centrala,regionala och lokala utvärderingsarbetetskall vara kopplat till användandet av individuella handläggningsplaner.Planernaär ett av underlagenvid utvärderingama. I en kvalitativ utvärdering ingår en bedömning/analys samt förslag till åtgärder.

üiclüa 2 å 2

3 Migrationspolitiska propositionen

Propositionen innehållermånga kapitel av betydelse for kvaliteten i ett asylärende. Propositionen sätter individen i centrum, dvs rättssäkerhet och förhållningsätt mot den enskilde asylsökandenkap. 10.3. Propositionen tar även upp muntlig handläggningoch ett aktivare samarbetemellan beslutsfattare och handläggaregenom beslutsfattamärvaroi bland annat trovärdighetsärendenkap. 12.3. Vidare betonar propositionen att omständigheternai ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheten genom noggrann utredning ett så tidigt stadium som möjligt, dvs att tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas kap. 12.7, Slutligen fastslårpropositionen hänsynstagandet till barns bästa kap. 14.2.

4 Rättssäkerhet

En rättssäkerhandläggning av ärenden ar grundenför SIV:s verksamhet Rättssäkerhet är mångtydigt och svårdeñnierat. Det står för att rättstillämpningen skall följa de fundamentala reglerna för en rättsstat om legalitet, likforrnighet och konsekvens samt objektivitet och förutsebarhet. Rättssäkerhetinnebär också vissa krav förfarandet, beslutsunderlaget och beslutsfattandet. Dessutom ställer den krav hur myndighetenbemötersökandenm.tl. som snabbhet,diarieföring, öppenhetoch tillgänglighet. Många av dessarättssäkerhetskravär uttryckta i förvaltningslagense exv 7 och följande i FörvL och i andraförvaltningsrättsliga författningar.

Begreppeträttsäkerhet är mycket näraliggande begreppet kvalitet. Någon entydig avgränsning av begreppen låter sig emellertid inte göras. Rättssäkerhet är dock något som alltid är överordnat kvalitet.

5 Allmänna kvalitetskrav

Omvärldsanalysskall göras. En välförvaltad länderdokumentation bör finnas. Interna och externa nätverk är viktiga för kunskapsinhämtande.

Handläggareoch beslutsfattare skall lätt ha tillgång till alla relevantalagar och förordningar samt SIV:s regelverk och handbok.

En hög kompetenshospersonalen väsentligför kvaliteten. är En god kunskap om relevant lagstiftning och praxis är nödvändig. Kompetensutveckling bör ske kontinuerligt. Viktiga områden är ex. utredningsteknik särskilt utredning av minderåriga, beslutsmotiveringar,bevisvärdering,föredragningsteknik,offentlighet/ sekretess, LMA-frågor och utbildning i informationsteknologi.

Beslutsfattare och handläggare skall ha tillgång till handledning. En tydlig organisationmedklara ansvarsområden ytterligare är en förutsättning för hög kvalitet.

Frågor om kompetensutvecklingbör lyftas fram i VP.

Bilaoa 2 53 3

II. BESKRIVNING AV KVALITETSPROGRAMMET

l Samverkan

I en lärandeorganisation är dialogenmellanmedarbetarnaviktig. I ett asylärende det i forsta handbeslutsfattaren är och handläggarensom disponerarhandläggningenskvalitet. Genom att varje asylärendeskall ha en individuell handläggningsplankrävs ett nära samarbetemellan beslutsfattarenoch handläggaren.

En samverkanmellansamtligapersonalkategorier som har någon delaktigheti hanteringen av de asylsökande är en förutsättning for god kvalitetsutveckling.

2 Den individuella handläggningsplanen

Handläggningsplanen det centralai kvalitetsprogrammet.Varje ärende är är unikt till sin karaktär och kräver därför en individuell handläggningsplan.Handläggningsplanenskall innehålla de åtgärder som man for tillfället anser vara de viktiga infor nästa steg i handläggningsprocessen. Planenskall därför kompletterasså fort något av vikt inträffat i ärendet.Beslutsfattarenoch handläggarenutarbetar planeni samråd.

Handläggningsplanen det instrument är som styr handläggningenfor att säkerställa rätt åtgärd, på rätt sätt vid rätt tillfälle. Ur handläggningsplanenskall kunnautläsasvilka handläggningsåtgärder som vidtagits och varfor. Vid exv oklar identitet anger åtgärdslistan möjliga åtgärder. De som bedömsrelevantai det speciellaärendetantecknasi handläggningsplanen.När en grupp asylsökandehar en gemensam bakgrundbör åtgärdernai dessaärendeshandläggningsplanersamordnasexv en familj, en flyktingbåt.

Handläggningsplanen ersätter inte diarieföring eller registrering annan som måste göras. Planenhör dock till dossiennaterialet är men arbetsmaterialfram till slutligt besluti ärendetdäreñer är planen en allmänhandling.

Handläggningsplanen också är ett utvärderingsunderlag. Beslutade åtgärderjämfores meddet material som finns i dossieren.

3 Åtgärdslistan

Åtgärdslistan är ett stöd i valet åtgärder i handläggningsplanen.Listan av skall sessom en förteckning över möjliga åtgärder i ett ärende. Det är lagar, förarbeten praxis och SIV:s regelverk som ger vägledningfor om, hur och när åtgärden skall göras.

Åtgärdslistanmåste vara ett levandedokument där åtgärder ,kan nya tillkomma och gamla tas bon. Listan inte fullständig. är m.a.o.

Bilaga 2 54

m. UTVÄRDERING

Handläggningsplanen och åtgärdslistan kommer att vara av avgörande betydelsei det centrala,regionalaoch lokala utvärderingsarbetet.En samverkan måste ske for att undvika dubbelarbete.

Vid en diskretionâr prövning kan som tidigare konstateratskvaliteten inte mätas ett enkelt sätt. En kvalitativ utvärdering måste göras.

De utvärderingsmetoder som kan användasär:

summativa, dvs. en utvärdering av vad som redan skett retrospektiva -

korrektiva, dvs. en utvärdering av en pågående händelseprospektiva -

UTVECKLINGSMÖJLIGHETER IV. FRAMTIDEN -

Det finns uppenbarasambandmellan SIV-tid och här föreslaget kvalitetssäkringssystem.SlV-tid är i princip den tid som verket forfogaf över ärendet och inte väntar något som andra ska göra. Handläggningsplanemavisar bl.a. vilka åtgärder som vidtagits inom SIVtiden. De korrespondenskoder som fastställsinom SIV-tidsprojektet överensstämmer till viss del med åtgärdslistan. Mätpunkter kan sannolikt hittas for att mäta såväl interna som externa tider.

Detta kvalitetssäkringssystem kan förmodligen också uttnyttjas for beräkning av ärendekomplexitet.Vidtagna åtgärder handläggnings- i planen ger signaler om ett ärendes komplexitet.

Om systemet säkerställerkvaliteten, har kopplingar till handläggningstid och ärendekomplexitetligger det nära till hands att dessa tre storheter även kan utgöra underlag för resursberäkning.

De samband som här antytts föreligga bör utredasefter särskilt uppdrag av GD.

Handboken kan struktureras samma sätt som åtgärdslistan.Listan är enbart en förteckning över åtgärder men handboken är en sammanställning de av styrandeoch vägledandedokumenteninom området. Om de båda korresponderarkan man lätt. då man bedömt att en åtgärd ur listan är relevant,i handbokenfmna nämnare anvisningar.

En parlamentariskkommitté kommer att se över processordningenfor asyl-, tillstânds- och medborgarskapsärenden. Samverkanmellan beslutsfattareoch handläggarefår stor betydelsevid eventuell framtida ny processordning då beslutsfattarenkan uppträda som part gentemot sökandeni ett domstolsliknandeförfarande.

Q BHaga 2 55 SMEG Bllagaz. NVAAIRARVERK

INDIVIDUELL HANDLÄGGNINGSPLAN ASYLÄRENDE

Dossnr. Beslutsfattare: Handläggare: Datum

Bilaga 2 57

STATENS INVANDRARVERK 1996- 2- 7 l l Bilaga 3.

5.2 ÅTGÄRDSLISTA FÖR ETT ASYLÄRENDE

A. ASYLUTREDNING:

1 Allmänt .

övergripandeplanering av utredningen varför vad, när, hur och vem -landanpassadefrågor 4följdfrågor värdigt forhör/handläggaretik/etiskt förhållningssätt -förhör av personer i kris -förhör av bam -manlig eller kvinnlig utredare 1bandupptagning --

12.Samtaletmed beslutsfattaren inför utredningen

landproñl Ainriktning -landanpassadefrågor .-

.3. Inhämtande av länderkunskapoch praxis

-4. Ref-dess och tidigare ansökan

inhämtning --

Asylutredningen

infonnation om sökandensrättigheter och skyldigheter --

muntlig enligt utredningsmall skiñlig -

personalia -

sökanden -

- fullständigt namn

- tidigare namn

födelsetid födelseort medborgarskap medborgarskap adress -

Bilaga 2 58

språk ett eller flera - religion/etnicitet - - UT annat i land

yrke/försörjning utbildning militärtjänst ekonomisk situation i hemlandet ñngeratryck fotografering passhandlingar äkta falsk saknas - - annat

familj/släktingar -

föräldrar make/maka/sambo/fastmö bam syskon övriga släktingar kulturanpassat medborgarskap nuvarande och tidigare adresserfor ovanstående registreringsort och registreringsbegrepp landanpassat familjens situation hushålIsgemenskap/beroendeforhållande tillstånd i annat land -

hälsotillstånd - - resväg

- utreseort

utresebehandlad transitland 2 och 3 färdsätt ankomstort i Sverige - - uppehållunder resan

vilka passkontrollerhar passerats - passhandlingar resehandlingarbiljett, boarding card passagerarlista,bagagetag - - hur resan finansierats

anknytningi tredje land" -

utredning när identiteten är oklar -

- beslut om visitering av bagage

protokoll från kroppsvisitering bandinspelning av sökandens språk se även språkanalys adresser, telefonnummer till bostad, arbetsplats, skola samt uppgifler anhöriga om skxiñlig medgivande från sökanden for kontroll i annat land eller med t ex UNHCR kontroll och översättning av relevanta handlingar som uppges styrka identiteten vilka identitetshandlingarsökanden hañ i hemlandet begäranatt sökandeförsöker anskaffa identitetshandlingar -

snaaa 2 59 3

om sökanden uppger sig blivit bestulen sinaidentitetshandlingarpolisanmälan referensdossierer landanpassadefrågor förberedelse av frågorna - - förklaring då sökandeninte kan svara

upprepning av frågan - - anpassningtill sökandensutbildningsnivå,ålder, kön mm,

öppna och slutna frågor nordisk fingeravtryckskontroll ñngeravtryckskontroll via Interpol - - ñngeravtryckskontroll i andrafall

- kontroll i andraländervia svenskbeskickning

då fingeravtryck finns handlingkontroll att den överensstämmer med lämnade

fingeravtryck

- kontroll via andraländersimrnigrationsmyndigheteroch UNHCR

kontroll av fotokopior vissainrestaturisters - pass kontroll av viseringsansökningar sökningi STAMM kontroll av passkopior inrestaturister ambassadvisering -

begäran om att ambassadenskickar viseringsansökningarfor den tidsperiod undervilken det kan vara troligt att sökanden

beviljats visering

- översändande fotografi till ambassadenfor kontroll bland av

viseringsansökningama

äkthetskontroll av handlingar -

SKL vissa större polisditrikt exvis Arlanda -

polisanmälan -

brukande av falsk urkund urkundsforfalskning missbruk av urkund brott mot utlänningslagen

underrättelsetill Rikskrim underrättelsetill SÄPO - -jämförande analys av fotografier via SKL

textanalys språkanalys ambassadforñågan förfrågan till NGO:s åldersbestämning kontroll av flygbiljett kontroll via flygbolag passagerarlista flygbolagsfotokopia av resehandling flygtidtabell flygbolgasunifonner och logotyper verkställighetsrapport -

Bilaga 2 60

asylskäl

förberedelse kontrollfrågor landanpassade frågor skyddsbehov politiska aktiviteter efterlysning trakasserier gripanden fysiska övergrepp/tortyr domar behandlingav myndigheter dokumentation förföljelse mot anhöriga och vänner orsaken till flykten just nu risk vid återvändande fruktan for att återvända inre tlyktaltemativ -

Tolk

tolk vid muntlig utredning tolkspråk manlig eller kvinnlig tolk auktoriseradtolk med rättskompetens övrig auktoriserad tolk - TÖI-testad tolk, anmälan till TÖI nämnda kategorier saknas - om

tolketikens krav tolknärvaro vid utredning -

Râttshjälp

behovsprövning beslut om biträde val av biträde forordnandet inlagetider vid forvar vid ev omedelbar verkställighet i övriga fall kostnadsräkningen kontroll av fakturan godkännande beslut om nedsättning -

B. BEREDNING:

beslutsfattamärvaro - - prövning av UND-AT

avstämningmed beslutsfattaren inhämtandeav länderkunskap inhämtande av kunskap om praxis -

Bilaga 2 g;

översättning kompletterande utredningar kommunikation kontakter med externa Rikskrim, SÄK - PBR-slagning rapportering om IV-avhopp -

C FÖREDRAGNING .

problemställning sammanfattning rättsutredning omständigheterna - - förslag till beslut inkl motivering

D. BESLUTSUTFORMNING:

enhetlig utformning - - vem/vilka beslutet avser

adress medborgarskap,språk - - offentligt biträde/ombud i förekommandefall

- valdsakenavser

vilka tvångsåtgärder som vidtagits vilket/vilka beslut som fattats och enligt vilka lagrum besvärshänvisning vilka som fattat beslutet expeditionslista sammanfattning av åberopadeskäl bedömning av de åberopade skälen alla yrkanden bemötta - - varje beslut motiverassärskilt åberopsbörda bevisning bevisvärdering bevisbörda the beneñt of the doubt åberopaddokumentation värdering av dokumentationen redovisning av utredningsåtgärder om sökandenidentitet inte är styrkt skall detta anges verkställighetsföreskriñ skrivet ett begripligt sätt riktigt ur praxissynpunkt -

E. BARN UTAN LEGAL VÅRDNADSHAVARE

identitet se tidigare avsnitt - - barnets inställning i utredningen med beaktande av såväl asylskäl som andraskäl for UT

- familjeåterförening och efterforskning därestgrund för PUT inte föreligger och tillfälligt UT

samordningmellan asylenhetoch mottagningsenhetunder handläggningen -

Bilaoa 2 62 6

handläggare med särskildkompetens avseende bamfrågor vid utredningen manlig eller kvinnlig utredare offentligt biträde med särskildkompetens och närvaro vid utredningen - "UNHCR" :s utredningsmall sakkunigutlåtande medverkan av NGO beslutsmotivering med belysning att hänsynen till barnets bästahar beaktats eskort och mottagande med hänsyn till barnets ålder och mognad - verkställighet -

biträde vid avvisning med omedelbar verkställighet - g fortlöpande kompetensutveckling handläggare med särskildkompetens avseende bamfrågor - av

FBARNIFAMILJ

identitet se tidigare avsnitt barnets inställning i utredningen detta inte är olämpligt med beaktande av såvälasylskäl som andra - om

skäl for UT

barnets ålder och mognadoch eventuellt motstridiga intresse till vårdnadshavaren barnet hörs genom föräldern, i förälderns närvaro eller ensamt offentligt biträdesnärvaro vid utredningen - "UNHCR":s utredningsmall hälsotillstånd sakkunnigutlåtande beslutsmotiveringmed belysning att hänsynen till barnets bästa har beaktats fortlöpande kompetensutveckling handläggare utan särskildkompetens avseende bamfrågor - av

avseendeutredning av barn i familj

G. ÅTERKOPPLING

genomgångav UN-beslut genomgång av verkställighetsrapport -

Statens offentliga utredningar 1997

Kronologisk förteckning

Den nya gymnasieskolan steg for steg. U. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. - . lnkomstskartelag. dell-lll. Fi. Att lära övergränser. Enstudie OECD:s av . Fastighetsdataregister. Ju. törvaltningspolitiska samarbete. Fi. . Förbättrad miljöinformation. M. Övervakning miljön.M. . . av Aktivt lönebidrag. effektivare Ett stöd for 35.Nykursi trañkpolitiken bilagor.K, . arbetshandikappade. A, 36.Bekämpandepenningtvätt. Fi. av Länsstyrelsemas roll i trañk-ochfordonsfrågor. K. 37.Ettteknisktforskningsinstitut i Göteborg. U.

Byråkratinibackspegeln. Femtioår av förändring 38.Myndighet ellermarknad. . sex forvaltningsområden. Fi. Statsforvaltningens olika verksamhetsforrner. Fi.

Röster om barnsochungdomars psykiskahälsa. 39.IntegritetOffentlighetlnfonnationsteknik..lu. . Flexibelförvaltning.Förändring ochverksam- 40.Ungaocharbete.ln. . hetsanpassningstatsforvaltningens av 41.Statenochtrossamfunden

struktur.Fi. Rättsligreglering

10. Ansvaret forvalutapolitiken, Fi. Grundlag l Skatter,miljöochsysselsättning. Fi. Lag om trossamfund l2 lT-probleminför3000vSkiñet. Referatoch Lag om Svenska kyrkan.Ku. , slutsatser från en hearinganordnad av bk Statenochtrossamfunden . IT-kommissionen den18december. Begravningsverksamheten. Ku.

lTkommissionens rapport l97. K. åw Statenochtrossamfunden . Regionpolitik forhelaSverige. N. Denkulturhistoriskt värdefullakyrkligaegendomen . 14.lT i kulturenstjänst. Ku. ochdekyrkligaarkiven.Ku.

15.Detsvårasamspelet. Resultatstymingens framväxt Statenochtrossamfunden , ochproblematik. Fi. Svenska kyrkanspersonal. Ku.

l6. Att utvecklaindustriforskningsinstituten. N. 45. Staten ochtrossamfunden

l7. Skatter.tjänsteroch sselsärtning. s Stöd.skatterochfinansiering. Ku.

+ Bilagor.Fi. 46.Statenochtrossamfunden

.Granskning granskning. av Statligmedverkan vidavgiftsbetalning. Ku.

Denstatligarevisionen i SverigeochDanmark. Fi. 4 Statenochtrossamfunden . Bättreinformation konsumentpriser. om ln. Den kyrkliga egendomen. Ku. . .Konkurrenslagen l993-l996.N. 48,Arbetsgivarpolitik i staten,

.Växai lärande. Förslagtill läroplanförbamoch Förkompetens ochresultat.Fi.

unga 6-l6 år. U. 49.Grundlagsskydd för nya medier,Ju.

Aktiebolagets kapital.Ju. 50.Alternativa utvecklingsvägar forEU:s

Digitaldemokr@ti. Ettseminarium Teknik, om gemensamma jordbrukspolitik. Jo.

demokrati ochdelaktighet den8november 1996 5 Bristeri omsorg . anordnat Folkomröstningsutredningen. av lT- en fråga om bemötande av äldre. kommissionen ochKommunikationsforsknings- Omsorgmedkunskap ochinlevelse , beredningen. IT-kommissionens rapport 297.K, en fråga om bemötande äldre. av Välfärdi verklighetenPengarräckerinte. - Avskaffareklamskatten Fi. . . .Svensk mat- EU-fat.Jo. Ministern ochmakten. . EU:sjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedels- Hurfungerarministerstyre i praktikenFi. . forsörjningen. Jo. Statenochtrossamfunden. Sammanfattningama . av KontrollReavinstVärdepapper. Fi. förslagen fråndestatligautredningarna. Ku.

l demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och Folket som rådgivare ochbeslutsfanare. . . vånoffentliga etos. Fi. + Bilaga l och Ju.

Bampomograñfrägan. 57.l medborgarnas tjänst. . lnnehairskriminalisering Ju. m.m. Ensamladförvaltningspolitik for staten. Fi,

Europaoch staten. Europeiseringens betydelse for 58. Personaluthyming. A. . svenskstatsforvaltningr Fi. 59.Svenskhemmet Voksenâsens törvaltningsform, Ku.

Kristallkulan tretton röster om framtiden. 60.Betal-TV inomSveriges Television.Ku. . lT-kommissionens rapport 397,K.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 An växa blandbetong och kojor. . Endelbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områden från Storstadskomminén. Rosorav betong. . En antologitill delbetänkandet Att växa bland betongochkojor från Storstadskommirtén. Sverigeinfor epokskiñet, , lT-kommissionens rappon 597,K. 64. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. A 65.Polisens register.Ju. Statsskuldspolitiken. Fi. 67 ..Återkallelse uppehållstillstånd. av UD.

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Flexibelförvalming.Förändring ochverksam-

Fasiighetsdataregister. 3 hetsanpassningstatsförvaltningens av struktur.9

Aktiebolagets kapital.22 Ansvaret valutapolitiken. for 10

Bampomografifrågan. Skatter.miljöochsysselsättning. 11

lnnehavskriminalisering 29 Detsvårasamspelet. Resultatstymingens framväxt m,m. IntegritetOffentlighetInformationsteknik. ochproblematik. 15 39 Grundlagsskydd for medier.49 Skatter.tjänsterochsysselsättning. nya Folket rådgivare + Bilagor.17 som ochbeslutsfattare. Bilagal och 56 Granskning granskning. av + Polisens register.65 Denstatligarevisionen i SverigeochDanmark. 18

KontrollReavinstVärdepapper. 27

Utrikesdepartementet l demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och

vårtoffentliga etos. 28 Återkallelse uppehållstillstånd, av 67 Europaoch staten. Europeiseringens betydelse for

Socialdepartementet svensk statsförvaltning. 30

Att lära över gränser. Enstudie av OECD:sförvaltnings- Röster om barnsochungdomars psykiska hälsa.8 politiskasamarbete. 33 Välfärdi verklighetenPengarräckerinte.34 - Bekämpandepenningtvätt. av 36 Bristeri omsorg Myndighet ellermarknad.

- en fråga om bemötande äldre.51 av Statsförvaltningens olikaverksamhetsfonner. 38 Omsorgmedkunskapochinlevelse Arbetsgivarpolitik i staten. - en fråga om bemötande äldre.52 av Förkompetens ochresultat.48 Att vaxa blandbetong ochkojor. Avskaffareklamskarten 53 Ettdelbetänkande barnsochungdomars om Ministemochmakten. uppväxtvillkoristorstädemas utsatta områden från Hurfungerar ministerstyre i praktiken54 Storstadskommittén. 61 l medborgarnas tjänst. Rosor betong. av Ensamlad förvaltningspolitik för staten, 57 Enantologitill delbetänkandet An växa bland Statsskuldspolitiken. 66 betongochkojorfrånStorstadskommirten. 62

Utbildningsdepartementet Kommunikationsdepartementet

Den nya gymnasieskolan steg for steg. l Länsstyrelsemas roll i trañk-ochfordonsfrågor. 6 - Växai lärande. Förslagtill läroplanforbarnoch lTprobleminförZOOO-skiftet. Referatochslutsatser från unga 6-16 år. 21 en hearinganordnad lT-kommissionen av den Enteknisktforskningsinstitut i Göteborg. 37 18december. lT-kommissionens rapport 1/97.12

Digitaldemokr@ti. Ettseminarium Teknik. om Jordbruksdepartementet

demokratiochdelaktighet den8 november 1996 Svensk mat EU-fat.25 anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- kommissionen EUtsjordbrukspolitik ochdenglobalalivsmedelsochKommunikationsforskningsförsörjningen, 26 beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97.23 Alternativa utvecklingsvägar forEU:s Kristallkulan tretton röster om framtidens - jordbrukspolitik. 50 lT-kommissionens 3/97.31 gemensamma rapport

Ny kursi trañkpolitiken bilagor.35 + Arbetsmarknadsdepartementet

Sverigeinforepokskiftet. lT-kommissionens 5/97.63 Aktivtlönebidrag. effektivare Ert stödför rapport arbetshandikappade. 5

Finansdepartementet Personaluthyming. 58

lnkomstskattelag. Samhall. Enarbetsmarknadspolitisk åtgärd dell-lll. 2 + Bilagedel. 64 Byråkratinibackspegeln. Femtioår av förändring sex

fon altningsomrâden. 7

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kulturdepartementet lT i kulturens tjänst. 14 Staten och trossamfunden Rättslig reglering Grundlag - - Lagom trossamfund Lagom Svenska kyrkan. 41 - Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. 42 Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkligaarkiven. 43 Statenoch trossamfunden Svenska kyrkans personal. 44 Statenoch trossamfunden Stöd.skatter och finansiering. 45 Staten och trossam funden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. 46 Staten och trossamfunden Denk rkliga egendomen. 47 Statenoch trossamfunden. Sammanfatmingama av förslagen fråndestatliga utredningarna. 55 Svenskhemmet Voksenâsens forvaltningsform. 59 Betal-TVinom Sveriges Television. 60

Närings- och handelsdepartementet Rcgionpolitik förhelaSverige. 13 An utveckla industriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagen 1993-1996. 20

lnrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. 19 Unga och arbete. 40

Miljödepartementet Förbättrad miljöinfonnation. 4 Följdlagstiftning till miljöbalken. 32 Övervakning av miljön. 34

POSTADRESS: STOCKHOLM 10647 FAX: 08-20 50 21, TELEFONI08-690 9190

ISBN 91-38-20595-5 ISSN O375-250X