Medborgarskap och identitet : delbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

t . j

Medborgarskap

och

identitet

Delbetänkande av

t

1997 års

medborgarskapskømmitté

Wim,

/WQMM

min m Statens offentliga utredningar mm 1997:162 w Inrikesdepartementet

Medborgarskap

och identitet

Delbetänkande av 199_7 års medborgarskapskommitté Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar F ritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag Regeringskansliets förvaltningsavdelning. av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varfor. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - som Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20745-1 Graphic SystemsAB, Malmö 1997 ISSN 0375250X .

Till statsrådet Leif

Blomberg

Regeringen beslutade den 16 januari 1997 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift över lagen 1950:382 att se om svenskt medborgarskap samt att utreda vissa speciella frågeställningar

som rör medborgarskapslagstiftningen. I uppdraget ingår vidare att överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status.

Till ordförande i kommittén förordnades fr.o.m. den 14 januari

1997 oppositionsrâdet Britt Olauson s. Som övriga ledamöter förordnades fr.o.m. den 20 mars 1997 riksdagsledamoten Axel

Andersson s, jur.lic. Stig Alexandersson m, riksdagsledamöterna

Nalin Baksi s och Agneta Brendt s, konsultchefen Johnny Gylling

kd, riksdagsledamoten Håkan Holmberg fp, oppositionsrâdet Kenneth Johansson c, riksdagsledamöterna Anita Jönsson s, Sonia

Karlsson s och Kenneth Kvist v, socionomen Lena Olsson mp

samt riksdagsledamoten Ingibjörg Sigurdsdöttir s.

Att som sakkunniga delta i kommitténs arbete förordnades fr.o.m.

den 20 mars 1997 departementsråden Ursula Grundell och Gunnar Hermanson. Som experter förordnades samtidigt utlänningsnämndsrådet Kurt Björk, hovrättsassessorn Henrik Jerrnsten, verksamhetsexperten Bo Lundberg och departementssekreteraren Birgitta Ornbrant. Vidare förordnades fr.o.m. den 1 oktober 1997 hovrättsassessorn Anders Norin som expert. Som sekreterare kommittén har hovrättsassessorn Lennart Strinäs tjänstgjort fr.o.m. den 10 mars 1997. Kommittén har antagit namnet 1997 års medborgarskapskommitté. Kommittén överlärrmar härmed sitt delbetänkande Medborgarskap och identitet , som behandlar den problematik som uppstått till följd av kravet på styrkt identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap.

Ledamöterna Stig Alexandersson och Lena Olsson har avgett reservationer. Kommittén fortsätter nu sitt arbete med Övriga uppgifter. Arbetet i dessa delar beräknas vara slutfört den 1 september 1998. Stockholm i november 1997 Britt Olauson

Axel Andersson Stig Alexandersson Nalin Baksi

Agneta Brendt Johnny Gylling Håkan Holmberg

Kenneth Johansson Anita Jönsson Sonia Karlsson Kenneth Kvist Lena Olsson Ingibjörg Sigurdsdáttir /Lennart Strinäs

SOU 1997: 162 Innehåll 5

Innehåll

Sammanfattning 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Födattningsförslag 19

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

l Utredningsuppdraget och dess genomförande 21

. . . . . . . .

2 Den nuvarande ordningen 23

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Inledning 23 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Allmänt om identitetskravet vid ansökan om

svenskt medborgarskap 24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 T illämpningen kravet på styrkt identitet i praktiken 29

av . . 3.1 De beslutande organen 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Utredningen i ärenden om naturalisation 30 . . . . . . . . . . . 3.3 Granskningen av identitetshandlingar 31 . . . . . . . . . . . . .

3.4 Ett till vissa länder begränsat problem 34

. . . . . . . . . . . .

3.4.1 Afghanistan 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.2 Etiopien 35

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3 Irak 36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.4 Iran 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.5 Somalia 39 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.6 Syrien 40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.7 Vietnam 41 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.4.8 Okänd nationalitet ursprung Mellanöstern 41

. . .

3.4.9 Statslösa i regel med palestinskt ursprung 42

. . .

3.5 Åberopande av nära anhörig 43

. . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.6 Födelseintyg, dopattester, vigselbevis m.fl. handlingar 44

. . 3.7 Hemvisttidens beräknande i fall av oklar identitet 44 . . . . .

4 Utlânningslagen 1989:529 47

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Ãterkallelse medborgarskap 53

av m.m. . . . . . . . . . . . . . 5.1 Inledning 53 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.2 Nuvarande ordning 53

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.3 Förarbetena till 1950 års medborgarskapslag 54

. . . . . . . .

5.4 Utvisningsutredningen 56

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

6 Innehåll

5.5 Regeringens proposition 1994/952179, m.m. 58 . . . . . . . . 5.6 Återkallelse uppehållstillstånd 60 av . . . . . . . . . . . . . . .

6 Andra länders lagstiftning och praxis på området 63 . . . . . 6.1 Norden 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Danmark 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Finland 64 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.3 Norge 65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.4 Island 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.2 Övriga Europa 66

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Frankrike 66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Nederländerna 68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.3 Schweiz 70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.4 Storbritannien 71 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Sammanfattning 72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statens invandrarverks förslag 75 . . . . . . . . . . . . . . . . .

Synpunkter från några invandrarorganisationer 79 . . . . . .

överväganden och förslag 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Skälen för en ändrad ordning 81 . . . . . . . . . . . . . . . . . . Något om informationen till utlänningar i

ärenden om uppehållstillstånd 83

. . . . . . . . . . . . . . . . . Skälen för kommitténs förslag 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.1 Inledning 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.2 Valet av modell för att komma till rätta

med problemet 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.3 Allmänna utgångspunkter för trovärdighets-

bedömningen 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3.4 Trovärdighetsbedömningen såvitt avser ut-

länningens uppgifter om sin identitet 88 . . . . . . . 9.3.5 Trovärdighetsbedömningen såvitt avser ut-

länningens uppgifter om att han eller hon kan styrka sin identitet samt frågan om vilka grupper

av utlänningar som bör kunna komma i fråga

för undantag från kravet styrkt identitet 92 . . .

9.3.6 Formulering av ett trovärdighetsvillkor 97

. . . . . 9.3.7 Krav på längre hemvisttid vid undantag från

kravet på styrkt identitet 98 . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Lagreglering eller praxisförändring 102 . . . . . . . . . . . . .

9.5 Medborgarskap bör inte heller fortsättningsvis kunna

återkallas 104 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

SOU 1997: 162 Innehåll

10 Generella kommittédirektiv 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Inledning 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

10.2 Regionalpolitiska konsekvenser 107

. . . . . . . . . . . . . . . . 10.3 Offentliga åtaganden 107 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.4 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 108 . . . . . . . . . . . . . . 10.5 Konsekvenser för brottsligheten m.m. 108 . . . . . . . . . . . .

11 Författningskommentar 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reservationer 113 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga

Kommitténs direktiv 117 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8 Innehåll SOU 1997: 162

SOU 1997: 162 Sammanfattning

Sammanfattning

Bakgrund

I 6 § lagen 1950:382 svenskt medborgarskap föreskrivs att en om utlänning på ansökan kan tas upp till svensk medborgare naturalisehan eller hon fyllt år, sedan fem år eller i fråga

ras om arton - om

medborgare i annat nordiskt land sedan två är har hemvist här i landet samt fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Utöver de villkor som således anges i lagtexten uppställs i praxis även krav på att en sökande skall kunna styrka sin identitet för att svenskt

medborgarskap skall beviljas. Från detta krav medges, till skillnad

från vad som gäller beträffande de i lagtexten angivna villkoren, inte några undantag. Kravet på styrkt identitet hänger samman med bl.a. att det åtminstone i förstone kan förefalla självklart att ett land skall ha full visshet identiteten hos de personer som landet tar upp till sina om medborgare. Det är vidare så att kunskap om sökandens identitet utgör

grundläggande förutsättning för att den myndighet som fattar beslut

en i medborgarskapsärendet skall kunna göra en fullgod kontroll av övriga naturalisationsvillkor, såsom t.ex. ålder och vandel. Andra viktiga skäl som talar för upprätthållande av kravet är dels att ett beslut naturalisation som vilar falska identitetsuppgifter i om princip inte den grunden kan anses vara en nullitet verkningslöst,

dels att 2 kap. 7 § regeringsformen omöjliggör återkallelse av svenskt

medborgarskap även i de fall då medborgarskapet har meddelats

grundval av en medvetet uppgiven oriktig identitet. Mot de skäl talar för upprätthållandet av kravet styrkt

som identitet står det faktum att detta villkor under senare år har fått till följd att vissa grupper av invandrare, ofta utan egen skuld, i princip är utestängda från möjligheten att få svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har haft hemvist i Sverige. Oklar identitet är numera den utan jämförelse vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden och under år 1996 åberopade Statens invandrarverk denna grund i 2 606 av sina 4 406 avslagsbeslut. Oförmågan att styrka sin identitet och därmed avsaknaden av svenskt medborgarskap får till följd bl.a. att dessa människor går miste vissa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och om

10 Sammanfattning SOU 1997: 162

förmåner. Således har de ingen ovillkorlig in i och vistas rätt att resa i Sverige. De saknar vidare skydd mot att bli utvisade härifrån och de står inte heller under Sveriges beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot dem under vistelse i ett annat land. Ytterligare viktiga konsekvenser är att de saknar rösträtt vid val till riksdagen liksom till EU-parlamentet, det senare eftersom personer tillhöriga de aktuella nu grupperna aldrig heller är medborgare i något annat EU-land. Till det sagda

kommer även att avsaknaden av möjlighet att bli svensk medborgare

för många medför en påfrestande känsla av utanförskap. Kommitténs huvuduppgift i nu aktuell del har varit att överväga och föreslå ändringar för att komma till rätta med det problem som kravet

på styrkt identitet utgör för vissa invandrare. I arbetet härmed har

kommittén, vilket framgår av direktiven, haft att beakta att den grundläggande principen om styrkt identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap måste ligga fast.

Kommitténs ställningstaganden och förslag

Skälen för en ändrad ordning

De ovan redovisade konsekvenserna av obestyrkt identitet drabbar inte bara den minoritet av utlänningar som medvetet lämnar oriktiga identitetsuppgifter utan dessvärre drabbas i lika stor utsträckning de människor som är helt utan egen skuld till att de kan styrka sin identitet. Såvitt avser den sistnämnda gruppen är de nuvarande konsekvenserna enligt kommitténs uppfattning inte rimliga och det är därför mycket angeläget att möjliggöra även för dessa personer att under vissa förutsättningar erhålla svenskt medborgarskap. Ytterligare ett skäl för att införa en ändrad ordning är att Sverige

då närmar sig den syn identitetsfrågor i naturalisationsärenden som

förefaller dominera i övriga Europa. Av de svar som inkommit i anledning av kommitténs undersökning om förhållandena i andra länder måste nämligen den slutsatsen dras att Sverige i ett europeiskt perspektiv upprätthåller en förhållandevis sträng praxis vad gäller styrkt identitet i dessa sammanhang. Detta får anses gälla även med beaktande av att flera av de övriga länderna till skillnad från Sverige har en rättsordning som gör det möjligt att återkalla ett medborgarskap som beviljats på grundval av oriktiga identitetsuppgifter.

Möjlighet till dispens från kravet på styrkt identitet

Kommittén föreslår att det vid ansökan om svenskt medborgarskap skall vara möjligt att erhålla dispens från kravet styrkt identitet.

För en utlänning som inte kan styrka sin identitet bör det således vara

Sammanfattning ll

tillräckligt att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet -

föreliggande omständigheter bedöms som trovärdig såvitt avser

lämnade uppgifter identiteten och om att han eller hon saknar om möjlighet att styrka densamma. Vid dispens från kravet styrkt identitet bör villkor för svenskt medborgarskap vidare gälla att som utlänningen i fråga har hemvist i Sverige sedan minst åtta år.

Dispensmöjligheten bör kunna tillämpas beträffande utlänningar som

skuld till att de inte kan styrka sin identitet. Den bör inte är utan egen förbehållen vissa Avsikten är dock i första hand att lösa vara grupper.

de problem uppstår att flyktingar och personer från länder

som genom

fungerande statlig förvaltning generellt har svårt att få fram

utan handlingar som styrker identiteten. Kravet på styrkt identitet framgår inte av lagtexten i dess nuvarande

lydelse. Enligt kommitténs uppfattning är det emellertid, med hänsyn

till den stora betydelse identitetsfrågor fått i medborgarskapssamsom manhang under är, dags att skriva in även detta krav i senare nu lagtexten. Likaså bör möjligheten till dispens anges särskilt i lagtexten.

T rovärdighetsbedömningen såvitt avser utlänningens uppgifter om sin

identitet

I det följande skall något beskrivas efter vilka riktlinjer som den

föreslagna trovärdighetsbedötrmingen bör äga rum. Det är viktigt att

härvid understryka att majoriteten de utlänningar som kommer hit av

gör det i ärligt och hederligt uppsåt såväl vad gäller den uppgivna

identiteten syftet med flytten till Sverige. Enbart den omstänsom digheten att saknar handlingar som styrker de uppgifter han en person eller hon lämnar sitt och får därför inte tas till om namn ursprung

intäkt för misstanke att uppgifterna är oriktiga. Tvärtom ligger det

om många gånger i sakens natur att en utlänning inte kan identifiera sig

ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. I synnerhet gäller detta

flyktingar och kommer från länder vilka saknar en personer som

fungerande statlig administration. En viktig utgångspunkt är att trovärdighetsbedömningen skall ske

utifrån samtliga i ärendet föreliggande omständigheter. Härmed avses,

utöver de handlingar och uppgifter finns tillgängliga i medbor-

som

garskapsakten, även motsvarande dokumentation från de ärenden om uppehållstillstånd rör utlänningen i fråga. Därigenom möjliggörs

som kontroll utlänningen under hela sin vistelsetid i Sverige en av om

vidhållit uppgifter i fråga t.ex. identitet, bakgrund och

samma om

familjeförhållanden. Vidare bör eventuella ärenden med anhöriganknytning ingå i underlaget för den helhetsbedömning som skall

göras i dessa fall. I sådana ärenden har nämligen släktingar till den

utlänning är föremål för den trovärdighetsbedömning som skall

- som göras fått lämna uppgifter om denne. -

12 Sammanfattning

Visar det sig vid genomgång tillgängliga handlingar och en av uppgifter att utlänningen levt under och identitet under hela en samma sin vistelsetid i Sverige bör detta det inte motsägs någon - om av annan omständighet som regel vara tillräckligt för att utlänningen skall anses ha uppfyllt vad som krävs i trovärdighetsavseende. Bland

omständigheter som trots konsekvent vidhållna identitetsuppgifter kan tala mot medborgarskap märks när anhöriga till i Sverige bosatt

en utlänning ansöker om visering eller uppehållstillstånd och därvid beträffande den de skall besöka andra uppgifter än vad denne anger själv uppgett vid sin ankomst hit. Det kan också så att utlänvara ningen i tillståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer sig från vad han eller hon senare uppger i medborgarskapsärendet. Marginella avvikelser bör självfallet bortses från, men har utlänningen på väsentliga punkter ändrat uppgifter t.ex. sin bakgrund eller om egen sina familjeförhållanden kan det om inte utlänningen har någon godtagbar förklaring till de motstridiga uppgifterna finnas anledning -

att med hänvisning till bristande trovärdighet avslå ansökan

om medborgarskap.

Bristande trovärdighet kan för övrigt i undantagsfall föreligga även om utlänningen i såväl tillstånds- som medborgarskapsärendet vidhållit samma uppgifter i fråga om identitet, bakgrund, släktskap Vad

m.m. som åsyftas är när någon eller några de uppgifter utlänningen av som lämnar är uppenbart orimliga. Normalt är dock vidhållandet av samma uppgifter i stället ägnat att rent allmänt öka trovärdigheten i en persons berättelse. I de fall då en utlänning under sin vistelse i Sverige har ändrat sina identitetsuppgifter bör man såvitt trovärdighetsbedömningen avser skilja på två olika situationer, nämligen då ändringen skett sedan svenska myndigheter konfronterat utlänningen med omständigheter som visar eller tyder på att den av utlänningen uppgivna identiteten är oriktig respektive då utlänningen helt frivilligt och utan påtryckningar ändrat uppgifterna. I den förstnämnda typen fall bör trovärav

dighetsbedömningen normalt utfalla till utlänningens nackdel.

Utlänningen har då ljugit om sin identitet vid ankomsten till Sverige och inte heller i efterhand tagit några initiativ till att underrätta egna svenska myndigheter om det rätta förhållandet. Med beaktande därav finns det som regel inte heller anledning att när utlänningen ställd inför besvärande fakta ändrar sina uppgifter tillmäta - de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de bör godtas vid en

ansökan om svenskt medborgarskap. Har utlänningen däremot frivilligt ändrat sina identitetsuppgifter,

finns det enligt kommitténs uppfattning skäl att anlägga mindre en

kategorisk syn på trovärdighetsbedörrmingen. Således har utlänningen

i dessa situationer, vilket är en betydelsefull skillnad, efter tids visen

telse här vidtagit frivilliga åtgärder för att rättelse till stånd. Yt-

en

Sammanfattning 13

terligare ett viktigt skäl till en mindre restriktiv bedömning i dessa fall är det angelägna i att det föreligger en rimlig korrespondens mellan de intentioner ligger till grund för regelsystemen i utlänningslagen som respektive medborgarskapslagen. Till belysande av vad som avses härmed kan nämnas att regeringen i oktober 1997 till riksdagen lämnat ett förslag prop. 1997/98:36 som bl.a. innebär att vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd skall återkallas hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till Sverige liksom till andra humanitära skäl. Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till vistelsetiden i Sverige. Har utlänningen vistats här med uppehållstillstånd mer än fyra år, får återkallelse av tillståndet ske endast om det finns synnerliga skäl. I det betänkande ligger till grund för regeringens förslag, Återkallelse som

av uppehållstillstånd SOU 1997:67, sägs vidare att förslaget kan

tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet.

Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att en mer

balanserad prövning än hittills skall göras i de fall en utlänning i

ärendet om uppehållstillstånd uppgett oriktig identitet. Det vore enligt

kommitténs uppfattning inte rimligt om den humana grundsyn som förslaget ger uttryck för inte på något sätt skulle avspegla sig i hanteringen medborgarskapsfrågor. En tänkbar följd vore annars av att den i enlighet med regeringsförslagets intentioner, efter en som, tids vistelse i Sverige träder fram under rätt identitet därmed också går förlustig möjligheten att bli svensk medborgare. Detta vore en olycklig konsekvens; inte minst med beaktande av att utlänningen, om denne i stället fortsatt att dölja det rätta förhållandet, skulle ha bevarat sina möjligheter att erhålla svenskt medborgarskap förutsatt att han eller hon klarade sig igenom trovärdighetsbedömningen. Kommittén anser mot bakgrund av det nu sagda att frivilligt ändrade

identitetsuppgifter inte i sig bör leda till att den som ändrat uppgifterna

är utestängd från möjligheten att med tillämpning av undantaget från kravet på styrkt identitet erhålla svenskt medborgarskap. - Att utlänning efter tids vistelse i Sverige ändrar sina identien en tetsuppgifter behöver emellertid inte med nödvändighet betyda att de

uppgifterna är korrekta och även dessa skall därför självfallet bli

nya föremål för en trovärdighetsbedömning. Denna skall, liksom i övriga fall, basera sig på samtliga i ärendet föreliggande omständigheter samt

den länderkunskap och övrig kompetens som Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden besitter. Särskilt intresse bör därvid ägnas

vad utlänningen anför i fråga anledningen till att han eller hon vid om ankomsten till Sverige uppgett oriktig identitet. Det finns också skäl att trovärdighetsbedömningen i dessa situationer företas med största och noggrannhet eftersom utlänningen genom att vid omsorg ankomsten till Sverige ljuga sin identitet får anses ha medverkat om -

14 Sammanfattning SOU 1997: 162

till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han

eller hon lärrmar. Blir emellertid utfallet trovärdighetsbedömningen

av sådant- att utlänningens ändrade uppgifter sin identitet och att om om denna kan styrkas bedöms trovärdiga bör utlänningen kunna som -

erhålla svenskt medborgarskap under förutsättning att han eller hon

också uppfyller övriga naturalisationsvillkor och det hemvistkrav som gäller vid dispens från kravet på styrkt identitet. Hemvisttiden bör därvid räknas från den tidpunkt då utlänningen till Statens invandrarverk anmälde de ändrade uppgifterna.

T rovärdighetsbedömningen såvitt utlänningens uppgifter

avser om att identiteten kan styrkas

Under föregående rubrik har redogjorts för trovärdighetsbedömningar

i fråga om de uppgifter som en utlänning lämnar sin identitet. Den om

trovärdighetsbedömning som bör göras i denna typ av ärenden

innefattar emellertid ytterligare ett led, nämligen bedömningen vad av utlänningen uppger beträffande skälen till att han eller hon saknar möjlighet att styrka sin identitet. Det handlar därvid inte bara om

varför utlänningen saknar godtagbara pass- och identitetshandlingar

vid ankomsten till Sverige utan även om varför utlänningen inte heller i ett senare skede kan få fram sådana handlingar. Många av de personer som kommer till Sverige utan godtagbara

identitetshandlingar är flyktingar och personer som kommer från

länder, vilka saknar en fungerande statlig administration. Problem avseende kravet på styrkt identitet förekommer emellertid än i - om mer begränsad omfattning även beträffande vissa andra än - grupper de nu nänmda. Det kan t.ex. röra sig statslösa eller om personer

personer som kommer från något land identitetshandlingar är

vars av så enkel beskaffenhet att de i princip inte godtas av svenska myndigheter. Även beträffande tillhöriga dessa kategorier personer torde det ofta vara så att problem i nu aktuellt avseende är hänförliga till personens bristande möjlighet och således ovilja att styrka identiteten. - - Därmed finns det inte heller något hållbart skäl till varför dessa

personer skulle vara uteslutna från möjligheten att erhålla dispens från

kravet på styrkt identitet. Motsvarande bör naturligtvis gälla också för andra personer som, även om de tillhör någon helt kan annan grupp, anföra i sammanhanget godtagbara skäl till att de kan styrka sin identitet. Förutsättningen för att någon skall kunna erhålla dispens från kravet på styrkt identitet bör enligt kommitténs uppfattning således inte vara att personen i fråga tillhör en viss kategori utan i stället att vederbörande är utan egen skuld till att identiteten kan styrkas. För bedömande av om denna förutsättning är uppfylld skall det ske en prövning av omständigheterna i varje enskilt ärende och det faktum att

Sammanfattning 15

t.ex. har flyktingstatus innebär därför inte med automatik en person att vederbörande skall undantas från kravet styrkt identitet. Av förklarliga skäl kommer dock flyktingar och även personer från länder utan fungerande statlig förvaltning generellt sett att ha lättare än tillhöriga andra grupper att med framgång hävda att de är personer utan egen skuld till att identiteten kan styrkas. Sedan det med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter skett en värdering av vad utlänningen uppgett i fråga varför det saknats identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige om och varför utlänningen inte heller i ett senare skede kunnat få fram sådana handlingar, skall det i slutänden ske sammantagen trovärdigen hetsbedömning avseende huruvida utlänningen uppfyller den för dispens gällande förutsättningen, nämligen att han eller hon är utan skuld till att identiteten kan styrkas. Generellt kan i fråga om egen den sammantagna bedömningen sägas att skäl regelmässigt saknas till att göra avkall på att utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne för att i efterhand styrka sin identitet. Bedömningen härvidlag bör inte heller ställa till nämnvärda problem för myndigheterna. Vad däremot gäller ankomsttillfället kan det av förklarliga skäl förenat med stora svårigheter att bedöma vilka vara möjligheter en utlänning hade att åtta år tidigare medföra godtagbara identitetshandlingar till Sverige. svårigheterna härvidlag uppmanar naturligtvis också till försiktighet vad gäller att låta omständigheter hänförliga till ankomsttillfället ensamma påverka utfallet av trovärdighetsbedömningen i negativ riktning. Helt uteslutet är detta emellertid inte och vad då ligger närmast till hands är fall av dokumentförsom störelse. Såvitt situationer i övrigt då utfallet av bedönmingen, avser trots den tid som förflutit, blir att utlänningen anses ha brustit i det första ledet d.v.s. inte medfört identitetshandlingar till Sverige fastän möjlighet till det funnits bör förfaringssättet normalt vara att utlän- -

ningen att i efterhand skaffa fram och ge in de befintliga

uppmanas handlingarna. Det är också rimligt att anta att utlänningen i flertalet fall kommer att kunna infria vad således begärs av honom eller som henne och att dispensförfarandet därför behöver komma till användning. Misslyckas emellertid utlänningen med att i efterhand få fram handlingarna, bör detta inte med automatik medföra att möjligheterna till dispens är borta. En annan sak är att utlänningen genom att inte ha med sig de befintliga handlingarna vid ankomsten till Sverige kan ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar.

Krav på längre hemvisttid vid undantag från kravet på styrkt identitet

En de grundförutsättningar för naturalisation som anges i 6 §

av medborgarskapslagen är krav viss tids hemvist. Hemvistvillkoret

16 Sammanfattning SOU 1997: 162 p anger den minsta tid en utlänning skall ha varit i Sverige för att kunna bli svensk medborgare och för icke nordiska medborgare är denna tid bestämd till fem år. Vid dispens från kravet styrkt identitet finns det emellertid enligt kommittén flera skäl som talar för att uppställa krav längre hemvisttid än den lagen föreskriver. För det första skulle längre vistelsetid öka möjligheterna att en bedöma trovärdigheten såvitt avser den uppgivna identiteten. Har en person som kan styrka sin identitet vistats här i landet under - samma identitet i åtta år, talar det med större tyngd för att identitetsuppgifterna är riktiga än om vederbörande bara vistats här i fem år. Ytterligare ett skäl, för att göra en åtskillnad i kravet hemvist för å ena sidan personer som kan styrka sin identitet och å andra sidan för personer som inte kan detta, är att en sådan skillnad utgör ett incitament för sökanden att göra vad som är möjligt för att få fram och ge in handlingar som styrker identiteten eftersom han eller hon därigenom erhåller svenskt medborgarskap inom kortare tid. Frånvaron av en sådan skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade personer, med dispensförfarandet i åtanke, kunde se en möjlighet att i Sverige leva under ny och falsk identitet och detta således utan fördröjd väntan svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle öka Sveriges dragningskraft människor som är önskvärda här och vilka med uppgivande av rätt identitet inte skulle ha erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning. Kommitténs förslag är att det vid dispens från kravet på styrkt identitet skall krävas hemvist i Sverige sedan minst åtta år. Detta är en tidsgräns som harmonierar väl med de bakomliggande skälen för en förlängning. Underlaget för myndigheternas bedömningar i trovärdighetshänseende bör således under åtta år hinna bli avsevärt förbättrat och vidare bör den föreslagna tidsskillnaden vara tillräcklig för att verka avhållande på människors benägenhet att med utnyttjande av dispensmöjligheten försöka erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet. Därtill kommer att utlänningen ges en klart längre tid på sig

att få fram någon form av dokumentation till stöd för de identitetsupp-

gifter han eller hon länmar. Enligt kommittén bör den föreslagna tidsgränsen vara en absolut minimigräns. Härför talar bl.a. att alla presumtiva svenska medborgare då ges mycket tydliga signaler i detta avseende den som kommer hit och kan styrka sin identitet vet med bestämdhet att han eller hon får vänta minst åtta år på sitt svenska medborgarskap. En fast minimigräns bidrar vidare till att undvika oönskade försök att få ett svenskt medborgarskap i falsk identitet. Är gränsen tänjbar får nämligen benägenheten att otillbörligt chansa på att i ett relativt tidigt skede erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet allmänt sett antas vara större än om det finns en orubblig minimigräns.

Sammanfattning 17

Kommittén ser däremot inte något principiellt hinder mot att myndigheterna i enskilda ärenden fordrar längre tids hemvist i Sverige än åtta år. Ett tänkbart sådant fall kan vara när det råder förhållandevis små tvivel rörande trovärdigheten i de uppgifter som en person lämnar men likväl tillräckliga för att ansökan om medborgarskap skall avslås. Det bör vid sådant förhållande vara möjligt att efter att man, personen vistats ytterligare något eller några år här, bedömer att den tillkommande hemvisttiden är av sådan betydelse i sammanhanget att den läker den tidigare bristen i trovärdighet och att vederbörande därför bör beviljas svenskt medborgarskap.

Återkallelse medborgarskap s.k. expatriering bör även av fortsättningsvis vara otillåtet enligt svensk rätt

Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre vara obligatoriskt och man kan därför inte heller helt bortse från en risk för en viss ökning av antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet.

Enligt kommitténs bedömning kommer emellertid den nya ordnin-

såsom den utformats med krav förlängd vistelsetid och att gen lämnade uppgifter skall vara trovärdiga inte att medföra någon nämnvärd ökning av antalet medborgarskap som beviljas på grundval av falsk identitet. Av betydelse för detta antagande är dessutom den omständigheten att fokuseringen på identitetsfrågor i tillståndsärenden ökat under senare år. Således kan man t.ex. räkna med att de från den 1 januari 1997 gällande reglerna om tagande av fingeravtryck 5 kap. 5 § utlänningslagen kommer att bidra till ökade förutsättningar för upptäckt av oriktig identitet redan i ärendet om uppehållstillstånd. Till det sagda kommer att man goda grunder kan anta att antalet fall då en person som trots det anförda lyckas i sitt uppsåt att efter åtta års vistelse här erhålla ett medborgarskap i falsk identitet avslöjas i ett ännu senare skede, kommer att vara synnerligen begränsat. Med hänvisning till det anförda finner kommittén att det inte heller fortsättningsvis kommer att föreligga sådana extraordinära skäl som bör vara ett absolut minimikrav för att Sverige skall överväga att införa en möjlighet till återkallelse av medborgarskap.

18 Sammanfattning

SOU 1997: 162 Författningsförslag

Författningsförslag

1 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6 § lagen 1950:382 om svenskt medbor-

garskap skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§2

Utlänning kan på ansökan tas Utlänning som styrkt sin identitet upp till svensk medborgare kan på ansökan tas upp till

naturaliseras om han svensk medborgare naturalise-

ras om han

fyllt 18 âr, 2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller

norsk medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt

fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Även villkoren enligt Även villkoren enligt om om första stycket inte är uppfyllda första stycket J-3 inte är uppkan naturalisation beviljas, fyllda kan naturalisation bevil- J38, om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare,

om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift

med en svensk medborgare, eller det med hänsyn till sökandens förhållanden finns om annars

särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap.

Från kravet på styrkt identitet får undantag göras om utlän-

Lagen omtryckt 1984:682.

2 Senaste lydelse 1995:774.

20 Föifattningsförslag SOU 1997: 162

ningen sedan minst åtta år har hemvist här i landet. Frågor om naturalisation prövas av Statens invandrarverk. Regeringen avgör dock om naturalisation skall beviljas grund av att det är till gagn för landet. Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgi-

vande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet,

kan det villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens som invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lärrmats. I ett beslut naturalisation skall det bestämmas huruvida om naturalisationen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

SOU 1997: 162 Utredningsuppdraget och dess... 21

Utredningsuppdraget och des genomförande i

Uppdraget

Kommitténs direktiv dir. 1997:5 antogs av regeringen den 16 januari

1997. Direktiven återges i sin helhet som bilaga till betänkandet. Kommitténs uppgift i nu aktuell del har varit att undersöka till-

lämpningen av kravet att en person som söker svenskt medbor-

garskap måste kunna styrka sin identitet samt att överväga och föreslå

regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende. I arbetet härmed har kommittén vilket framgår av -

direktiven haft att beakta att den grundläggande principen om styrkt

identitet måste ligga fast.

Genomförande av uppdraget

Kommittén, som påbörjade sitt arbete i mars 1997, har genom

upprepade kontakter med Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden inhämtat kunskap om gällande praxis på området.

Kommittén har också inhämtat kunskap om vad som i vissa andra

länder de nordiska och ytterligare några europeiska gäller i fråga

- -

styrkt identitet Detta har skett genom direktkontakter med

om m.m. det departement som i respektive land ansvarar för medborgarskapsärenden. Kommittén har vidare tillskrivit Sveriges större invandrarorganisationer och berett dessa tillfälle att inkomma med synpunkter rörande kravet på styrkt identitet. Detta har bl.a. hörsammats av några organisationer för vars medlemmar kravet på styrkt identitet ofta utgör

ett högst påtagligt problem.

Under utredningstiden har Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden delbetänkandet Återkallelse avgett av

uppehållstillstånd SOU 1997:67, vilket rör bl.a. identitetsfrâgor i ärenden om uppehållstillstånd. 1997 års medborgarskapskommitté har

informerat sig om innehållet i betänkandet liksom så långt varit -

möjligt med hänsyn till förevarande uppdrags tidsramar lagstiftnings-

ärendets fortsatta gång.

22 Utredningsuppdraget och dess...

Utifrån det inhämtade bakgrundsmaterialet har kommittén vid ett antal sammanträden fört diskussioner om vilket sätt man bäst löser det problem som kravet styrkt identitet utgör för vissa invandrare.

SOU 1997: 162 Den nuvarande ordningen 23

2 Den nuvarande ordningen

1 Inledning

Kravet att utlänning vid ansökan om svenskt medborgarskap en skall kunna styrka sin identitet hänger samman med bl.a. att ett svenskt medborgarskap inte kan återkallas, inte ens om det förvärvats någon medvetet uppgett fel identitet. Det är vidare en inom av som

förvaltningsrätten grundläggande princip att sökandens identitet i s.k.

tillståndsärenden skall vara känd. Detta är ena sidan av saken. Den andra sidan är att kravet fått till följd att vissa grupper av invandrare

i dag inte kan svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har

hemvist i Sverige. Kärnfrågan kan sägas gälla om den sistnämnda konsekvensen är rimlig eller bör möjliggöra även för om man dessa grupper att under vissa förutsättningar erhålla personer ur svenskt medborgarskap. Oförrnågan att styrka sin identitet och därmed avsaknaden av svenskt medborgarskap får till följd bl.a. att dessa märmiskor går miste vissa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och om förmåner. Således har de ingen ovillkorlig rätt att resa in i och vistas i Sverige. De saknar vidare skydd mot att bli utvisade härifrån och de står inte heller under Sveriges beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot

dem under vistelse i ett annat land. Ytterligare viktiga konsekvenser

är att de saknar rösträtt vid val till riksdagen liksom till EU-parlamentet, det eftersom personer tillhöriga de nu aktuella grupperna senare aldrig heller är medborgare i något annat EU-land. Till det sagda kommer även att avsaknaden av möjlighet att bli svensk medborgare för många medför påfrestande känsla av utanförskap. en

Att problem med fastställande identiteten uppkommer i medbor-

av

garskapsärenden är en relativt ny företeelse, något som âskådliggörs

tydligt det faktum att frågan över huvud taget inte berörs i av

förarbetena till den nu gällande medborgarskapslagen som trädde i

kraft den 1 januari 1951. Under senare år har emellertid antalet utlänningar kommit till Sverige utan några dokument eller med som bristfälliga sådana ökat högst markant. För denna grupp av utlän- ningar leder kravet på styrkt identitet ofta till svåra, och inte sällan

oöverstigliga, problem i naturalisationsförfarandet.

24 Den nuvarande ordningen

Oklar identitet är numera den vanligaste avslags grunden i naturalisationsärenden. För att något belysa omfattningen problemet kan av nämnas att Statens invandrarverk under år 1996 åberopade denna grund i 2 606 av sina 4 406 avslagsbeslut.

2.2 Allmänt om identitetskravet vid ansökan

om

svenskt medborgarskap

Naturalisation innebär att en person efter ansökan tas till stats upp en medborgare genom ett särskilt beslut. Reglerna härom återfinns i 6 § medborgarskapslagen. Paragrafen är av central betydelse för frågan om styrkt identitet i ärenden om naturalisation och den återges därför här i sin helhet:

"Utlänning kan ansökan till svensk medborgare naturatas upp

liseras om han

fyllt arton år, 2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, sedan två år har hemvist här i landet, samt fört och kan förväntas komma att föra hederlig vandel. en Även villkoren enligt första stycket inte uppfyllda om är kan naturalisation beviljas, om det är till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, 2. om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk medborgare, eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för ett svenskt medborgarskap. Frågor om naturalisation prövas Statens invandrarverk. av Regeringen avgör dock om naturalisation skall beviljas på grund av att det är till gagn för landet. Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och med sin naturalisation utan det för en sådan verkan krävs ett medgivande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet, kan det som villkor för naturalisation anges att sökanden inför Statens invandrarverk inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats. I ett beslut om naturalisation skall det bestämmas huruvida naturalisationen skall omfatta även sökandens ogifta barn under arton år."

I paragrafens första stycke anges grundförutsättningarna för naturalisation. Som framgår av styckets ordalydelse föreskrivs i lagtexten inte

SOU 1997: 162 Den nuvarande ordningen 25

något krav på styrkt identitet. Som redan berörts uppställs emellertid

i praxis utöver de i paragrafen angivna kraven även krav att en

- sökande skall kunna styrka sin identitet för att ansökningen om svenskt medborgarskap skall beviljas.

I fråga ansvaret för praxisbildningen området skall redan här

om

nämnas medborgarskapsärenden fram till den l januari 1992

att överklagades till regeringen, beslut därmed också var vägledande vars för Statens invandrarverks tillämpning av medborgarskapslagen. Nämnda datum inrättades emellertid Utlänningsnärrmden som då övertog regeringens roll högsta instans och således även huvudansom

för utvecklingen rättstillämpningen. Ett visst ansvar i detta

svaret av avseende åvilar dock alltjämt regeringen eftersom såväl Statens invandrarverk Utlänningsnärrmden genom en bestämmelse i 9 a § som

medborgarskapslagen har möjlighet att under vissa förutsättningar

överlämna ett ärende till regeringen för avgörande. De villkor för naturalisation således uppställs i lagtext och som

praxis är hänförliga till tidpunkten för beslutet i medborgarskaps-

ärendet. Det skall dock framhållas att det även om man uppfyller de angivna villkoren inte är någon absolut rättighet att genom naturali- sation erhålla svenskt medborgarskap utan de beslutande myndigheterna har s.k. fri prövningsrätt. Detta följer för övrigt indirekt redan

paragrafens formulering "kan på ansökan tas upp till svensk

av medborgare". Härvidlag föreligger viktig skillnad mot vad som en

gäller vid förvärv svenskt medborgarskap efter anmälan; i dessa

av fall har nämligen anmälaren en absolut rätt att bli svensk medborgare

under förutsättning att han eller hon uppfyller de i respektive paragraf

angivna villkoren för sådant förvärv av svenskt medborgarskap. Som tidigare nämnts berörs frågan styrkt identitet inte i förom arbetena till den gällande medborgarskapslagen, något som har sin nu förklaring i att problemet vid den tidpunkten år 1950 ännu inte - -

hade aktualiserats. Problemet blev påtagligt först under senare hälften

1980-talet och det handlade då främst om personer från Irak, Iran av och Libanon. Nedanstående tabell redovisar Statens invandrarverks - som handläggning naturalisationsärenden under åren 1989-1996 har till av -

åskådliggöra omfattningen och utvecklingstendenserna i fråga

syfte att avslagsbeslut grund oklar identitet. Med naturalisationsom av

ärenden avses i tabellen s.k. grundärenden exklusive ärenden om

villkorsuppfyllelse och villkorsbefrielse. De båda sistnämnda ärendekategorierna föregås alltid att Statens invandrarverk i enlighet av med 6 § fjärde stycket medborgarskapslagen som villkor för naturalisation föreskrivit att sökanden inom viss tid, i regel två år, skall styrka att det utländska medborgarskapet förloras i och med naturalisationen villkorlig naturalisation. Ett sådant villkorsbeslut

s

.

klassificeras som bifallsbeslut i grundärende.

26 Den nuvarande ordningen

Ärenden villkorsuppfyllelse och villkorsbefrielse om läggs visserligen upp som egna grundårenden är följdbeslut till villkorsbeslut men och vad som avhandlas i dem är huruvida sökanden förmått uppfylla villkoret respektive huruvida han eller hon kan uppvisa sådana skäl att befrielse från villkoret bör meddelas. I dessa skeden är emellertid identitetsfrågan i praktiken redan avklarad vilket gör de båda ärendetyperna mindre intressanta i detta sammanhang och de redovisas därför inte heller i tabellen. i

Antal bifall Antal avslag Varav p. g.a oklar identitet

Av tabellen framgår bl.a. att Statens invandrarverk år 1989 åberopade grunden oklar identitet i drygt 7 % sina avslagsbeslut medan av motsvarande siffra för år 1996 drygt 59 %. Orsaken till denna var

utveckling är framför allt att invandringen till Sverige under år

senare

genomgått en strukturell förändring bestående i att invandringen från

länder med mer eller mindre kaotiska förhållanden och ofta utan -

fungerande statlig administration har ökat högst påtagligt. Ytterligare

-

en förklaring, om än av relativt marginell betydelse, är att de

beslutande myndigheterna med tiden fått ökade kunskaper olika om

identitetsdokument vilket i del fall fått till följd att handlingar

en som tidigare godtagits för styrkande av identitet underkänns. numera Beträffande tabellen skall slutligen framhållas att det eftersom avslag på en ansökan om svenskt medborgarskap inte utgör något hinder mot att man ansöker nytt åtminstone i ett fåtal fall sannolikt förhåller sig det viset enskild är registrerad att en person för mer än ett avslagsbeslut.

Vikten av en noggrann och tillförlitlig identitetsprövning framstår tydligt vid beaktande av att ett beslut om svenskt medborgarskap i

princip inte kan betraktas som en nullitet verkningslöst även det om meddelats grundval av falska uppgifter identiteten. Dessutom om

omöjliggör 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen återkallelse

av

ett beslut om svenskt medborgarskap som har tillkommit under sådana

omständigheter.

SOU 1997: 162 Den nuvarande ordningen 27

Vid ansökan naturalisation ankommer det sökanden att en om

styrka de uppgifter lämnas i identitetshänseende. Sökanden skall

som därvid styrka ålder och i regel även vilket medborgarskap han namn, eller hon har. Det kan emellertid ibland vara svårt att fastställa medborgarskap på grund omständigheter som sökanden inte råder över, av t.ex. oklara hemlandsbestämmelser om medborgarskap. Detta utgör

då, under förutsättning att identiteten i övrigt är fastställd, inte något

hinder för naturalisation. Det skall vid naturalisationstillfället inte råda någon tvekan beträffande sökandens identitet. Utgångspunkten vid den prövning som görs är att sökanden för att anses ha styrkt sin identitet på ett godtagbart sätt skall kunna förete ett hemlandspass i original alternativt fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av en behörig myndighet i hemlandet, allt under förutsättning att äktheten inte sätts i fråga. Det råder fri bevisvärdering och som riktmärke gäller att handlingarna skall vara tillförlitliga och utfärdade på ett ur identitetssynpunkt tillfredsställande sätt. Härav följer bl.a. att handlingen inte får vara av alltför enkel beskaffenhet. En följd av den fria bevisvärderingen är emellertid också att det om än i undan- tagsfall förekommer att en person anses ha styrkt sin identitet trots att han eller hon kunnat visa upp någon handling som i sig är tillräcklig för att uppfylla beviskravet. För att detta skall kunna bli aktuellt krävs regelmässigt att det i ärendet, utöver den åberopade handlingen, föreligger ytterligare omständigheter som ger ett starkt

och otvetydigt stöd för den sökanden uppgivna identiteten.

av Kravet styrkt identitet leder som redan framgått till stora - problem för vissa utlänningar. Tillämpningen av kravet grupper av leder dessutom ofta till svåra överväganden för de beslutande myndigheterna. I nästa avsnitt skall närmare belysas hur kravet styrkt identitet tillämpas i praktiken.

28 Den nuvarande ordningen

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 29 ..

3 Tillämpningen av kravet på styrkt identitet i praktiken

3.1 De beslutande organen

Frågor naturalisation i vilka således bl.a. identitetsprövningen om ingår avgörs Statens invandrarverk som första instans. Detta - av innebär att ett mycket stort antal ansökningar om naturalisation varje âr hanteras Statens invandrarverk; t.ex. fattades under år 1996 av

beslut i drygt 24 000 grundärenden inklusive ärenden om villkorsuppfyllelse och villkorsbefrielse eller med andra ord drygt 460 naturalisa-

tionsbeslut per vecka.

Handläggningstiden hos Statens invandrarverk är i genomsnitt

omkring tre månader när det rör sig om helt klara ärenden utan några

direkta komplikationer och utan kompletteringsbehov. Dessa ärenden

skiljs i möjligaste män ut vid den förhandsgranskning som regelmäs-

sigt företas. För övriga medborgarskapsärenden är handläggningstiden

för närvarande i regel 6-8 månader. Det förekommer i undantagsfall att regeringen som första instans prövar ansökningar naturalisation. Så sker när Statens inom

vandrarverk i enlighet med 9 § medborgarskapslagen överlämnar ett

a

ärende naturalisation till regeringen. De i paragrafen angivna

om förutsättningarna för att ett sådant överlämnande skall få ske är att ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller

mellanfolklig organisation,

2. det bedöms särskild vikt för ledning av tillämpningen av vara av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen, eller

synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning till denna punkt hänförs bl.a. dispensgrunden "till gagn för landet".

De fall där regeringen prövar naturalisationsansökningar är

emellertid få. Till belysande härav kan nämnas att Statens in-.

vandrarverk år 1996 överlämnade 23 ärenden om naturalisation till regeringen, 21 s.k. säkerhetsärenden enligt punkten 1 och varav var

resterande 2 ärenden s.k. praxisärenden enligt punkten 2.

Statens invandrarverks beslut i ärenden om naturalisation kan

överklagas till Utlänningsnänmden, enligt huvudregeln är sista

som instans för denna typ ärende. Dock kan funktionen av slutinstans av

30 T illämpningen av kravet på... SOU 1997: 162

genombrytas i så måtto att även Utlänningsnänmden under - samma

förutsättningar som Statens invandrarverk har möjlighet att överläm-

na ett naturalisationsärende till regeringen.

Den genomsnittliga handläggningstiden för ett naturalisationsärende

hos Utlänningsnämnden uppgår för närvarande till omkring 14 månader.

Frågan om medborgarskap är förklarliga skäl mycket viktig för

av den enskilde sökanden vilket också medför att benägenheten att överklaga avslagsbeslut är stor. Här kan nämnas de 4 406 att av

avslagsbeslut i s.k. grundärenden exklusive ärenden villkorsupp-

- om fyllelse och villkorsbefrielse Statens invandrarverk meddelade - som under år 1996, överklagades omkring 3 600, eller än 80 %, till mer Utlänningsnämnden.

Ãndringsfrekvensen avseende medborgarskapsärenden dvs. antalet

-

överklagade ärenden i vilka Utlänningsnämnden ändrar utgången

ligger i genomsnitt på 15-20 %. Detta kan dock inte tas till intäkt för att Utlänningsnämnden gör en annorlunda bedömning än Statens invandrarverk i motsvarande antal ärenden. I stället är det sä att en betydande del av ändringarna föranleds av att hindret mot svenskt

medborgarskap undanröjts under Utlänningsnämndens handläggnings-

tid genom att hemvistvillkor uppfyllts eller att vid brottslighet tillämpade karenstider löpt ut. Det kan också så att utlänningen vara

kompletterat sin ansökan med godtagbara identitetshandlingar.

3.2 i

Utredningen ärenden om naturalisation

Fram till den 1 oktober 1997 skulle ansökan naturalisation in om ges till polismyndigheten i den ort där sökanden var folkbokförd. Polisen hade därefter att göra den utredning behövdes för ärendets som prövning. Utredningen skulle i enlighet med 3 § medbor- -

garskapskungörelsen avse sökandens personliga förhållanden vilket

-

innefattar bl.a. identiteten samt frågan i vilken omfattning sökanden fullgjort honom eller henne ålagd underhållsskyldighet och uppfyllt sina förpliktelser mot det allmänna. Polisen hämtade uppgifter från kronofogdemyndigheten och försäkringskassan samt i vissa fall även

från socialnärrmden. Härutöver fick sökanden i förhör lämna uppgifter om sin verksamhet och sina vistelseförhållanden i Sverige samt om

eventuella utlandsvistelser. Sedan utredningen färdigställts vid-

arebefordrade polisen ärendet till Statens invandrarverk, insom hämtade utdrag ur rikspolisregistret och kontrollerade med säkerhetspolisen samt därefter fattade beslut i ärendet. Sedan den 1 oktober 1997 har Statens invandrarverk övertagit det utredningsansvar som tidigare âlåg polisen. Reglerna beträffande utredningens innehåll är dock oförändrade i sak.

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 31 ..

3.3 Granskningen av identitetshandlingar

Medborgarskapsenheterna, två till antalet och båda med placering i Norrköping, är de enheter inom Statens invandrarverk som bereder

och fattar beslut i medborgarskapsärenden. Samtliga ansökningar om

svenskt medborgarskap naturalisation passerar någon av dessa genom enheter och det kan således intresse att belysa hur man där går vara av

till väga vid granskningen av handlingar.

Arbetsordningen är den att en handläggare tillhörig den enhet som ärendet lottats bereder ärendet och därefter föredrar det för en beslutsfattare tillhörig enhet. Det finns även möjlighet att lyfta samma beslutsfattandet nivå och beslutet tas då i stället av medborupp en

garskapsenheternas verksamhetsexpert; så sker med i genomsnitt

omkring 10 ärenden/vecka. Ytterligare och högre nivåer är - -

regionchefen verkets generaldirektör. praktiken fattas emellertid

samt

endast ett fåtal beslut i medborgarskapsärenden på dessa nivåer.

När handläggare får identitetshandling sitt bord sker först en en

ytlig besiktning. Kontrollen går ut att bedöma vilken typ av

en handling det rör sig samt huruvida handlingen är äkta. Vidare om

kontrolleras att handlingen inte manipulerats. Referenserna för

handläggarnas och beslutsfattarnas bedömning utgörs framför allt - den kunskap och erfarenhet med tiden byggts upp hos av som

personalen på medborgarskapsenheterna. Kunskaperna innefattar en

relativt god bild vilka handlingar finns och hur dessa skall se av som för kunna godtas. Det finns också kännedom om vilka typer av ut att handlingar det olika skäl finns anledning att granska med extra stor av noggrannhet. Handläggaren har vid sin granskning tillgång till tillståndsdossiern

dvs. de handlingar upprättats respektive funnits tillgängliga vid

som utlänningens ankomst till Sverige. Av tillståndsdossiern framgår bl.a.

vilka uppgifter sökanden vid ankomsten till Sverige lämnat beträffande sin identitet och bakgrund samt vilka handlingar som då uppvisats. Det

förekommer också att tillståndsdossiern är avslöjande i fråga om hur identitetshandlingar åtkommits; det kan t.ex. framgå att ett pass erhållits mutor eller på annat obehörigt sätt eller att det genom "ordnats" någon släkting till sökanden. av

Att olika uppgifter lårrmas i uppehålls- respektive medborgarskaps-

ärendet kan ibland ha sin förklaring i att det sett ur sökandens synpunkt föreligger motstridiga intressen vid de båda tillfållena; vid ankomsten till Sverige kan han eller hon för att få stanna vara an- - gelägen att förringa handlingarnas värde medan förhållandet om

regelmässigt år det motsatta i medborgarskapsärendet.

Statens invandrarverk låter vid behov översätta den ingivna handlingen till svenska. Utöver detta och den ovan beskrivna

granskningen handlingar tas i princip inte några initiativ till egna

av

32 Tillämpningen av kravet på...

undersökningar för att utröna äktheten. Det förekommer således inte att Statens invandrarverk tar direkt kontakt med den myndighet i sökandens hemland som har utfärdat den aktuella handlingen. Avsaknaden av ex officio-åtgärder från Statens invandrarverks sida

hänger samman med att det i medborgarskapsärenden åligger sökanden

att själv styrka sin identitet.

De tekniska hjälpmedel som finns att tillgå för granskningen utgörs

av förstoringsutrustning samt UV-lampa. Förstoringsutrustningen gör

det lättare att upptäcka detaljer tyder på manipulering och med som UV-lampan kan handläggaren beträffande vissa handlingar - typer av kontrollera om den ingivna handlingen är försedd med de s.k. säkringar som regelmässigt skall finnas på behörigt utfärdade handlingar av just den typen. Det förekommer att Statens invandrarverk måste anlita Statens

kriminaltekniska laboratorium SKL för äkthetsbedömningar. Det rör

sig då främst om sådana fall där handläggaren vid granskningen tycker sig se olikheter mot vad som är normalt för den aktuella typen av handling. Tidigare förekom det också att Statens invandrarverk mer eller mindre regelmässigt skickade vissa typer irakiska handlingar av till SKL. Detta har dock upphört sedan SKL under hänvisning till brist referensmaterial såvitt avser dessa handlingar förklarat sig -

kunna utföra äkthetsbedömningar med tillräcklig grad säkerhet.

av

Beträffande vissa typer av identitetshandlingar, t.ex. irakiska identitetskort och medborgarskapsbevis, är det utöver att tillförlitliga

-

äkthetsbedömningar inte kan göras dessutom känt att det förekommer

-

förfalskningar i stor utsträckning. Bevisvärdet hos dessa handlingar är därför mycket lågt och enligt rådande praxis godtas de regel inte

som till styrkande av identiteten. Bedömningen i identitetsfallen handlar ofta att bedöma troom värdigheten i de uppgifter som sökanden länmar om det sätt på vilket en viss handling erhållits eller om varför vissa uppgifter inte överensstämmer med vad som uppgetts i tidigare förhör i tillståndsärenden. Generellt sett kan sägas att trovärdighetsbedömningar görs bäst i samband med muntliga förhör eftersom utfrågaren då har möjlighet att

ställa omedelbara följdfrågor och dessutom kan ta del sökandens

av

reaktioner. Handläggningen av medborgarskapsärenden är emellertid

i huvudsak skriftlig och det är endast i undantagsfall sökanden som och då i regel eget initiativ gör ett personligt besök någon - av

medborgarskapsenheterna. I övrigt bedöms trovärdigheten utifrån de

uppgifter som sökanden lämnat skriftligen samt vid eventuella telefonsamtal. I princip är kravnivån avseende bevisningen densamma oavsett vilket ursprungsland det rör sig Vad krävs är således om. som uppfyllande av den ovan angivna generella regeln: passhandling i original eller fotoförsedd identitetshandling i original utfärdad av

I Tillämpningen av kravet på. 33 ..

behörig myndighet i hemlandet, allt under förutsättning att det inte

finns anledning att ifrågasätta handlingens äkthet. I viss mån anpassas emellertid bedömningen likväl utifrån vilket ursprungsland det rör sig om; således ställs mindre långtgående krav den rent tekniska ut-

formningen av en handling som utfärdats i ett utvecklingsland jämfört med vad som gäller för handlingar som utfärdats i t.ex. Västeuropa.

Det inträffar ibland att en för Statens invandrarverk helt ny typ av identitetshandling företes i ett ärende. Råder det i sådana fall tveksamhet om huruvida handlingen kan godtas, tas frågan härom i regel upp vid ett s.k. beslutsfattarmöte varvid diskuteras vilket värde handlingen skall ha i bevishänseende. Innan mötet försöker man också ta reda på basfakta rörande handlingen; t.ex. hur utfärdandet går till, om förfalskningar är vanligt förekommande etc.

Om beslutsfattaren anser att en handling inte kan godkännas ur

identitetssynpunkt, fattas i regel omedelbart ett avslagsbeslut med åberopande av denna grund. Det utfärdas i normalfallet således inte något kompletteringsföreläggande utan utgångspunkten är att sökanden i ärendet företett allt vad han eller hon har att komma med i identitetshänseende. Vid uppvisande av några typer av handlingar äkthet vars inte kan fastställas, bereds dock sökanden tillfälle att styrka sin identitet på annat sätt; t.ex. bereds statslösa palestinier från Libanon -

om de i medborgarskapsärendet uppvisat vissa enklare typer av

identitetskort tillfälle att styrka sin identitet genom att i stället inkomma med ett libanesiskt resedokument.

Framgår det att en uppvisad identitetshandling utfärdats efter utlän-

ningens ankomst till Sverige ombeds han eller hon i regel att kontakta Statens invandrarverk. Syftet härmed är att utröna hur handlingen

kommit i utlänningens besittning och hur utfärdandet gått till.

Vad som ovan beskrivits avser handläggningen hos Statens invandrarverk. I sak gäller emellertid det sagda i stora delar även Utlän-

ningsnämndens handläggning av medborgarskapsärenden. Således har t.ex. även Utlänningsnämnden tillgång till vissa tekniska hjälpmedel,

likaså finns tidigare akter avseende ärenden om uppehållstillstånd tillgängliga under handläggningen av medborgarskapsärendet. Av

förklarliga skäl är dock Utlänningsnämndens behov av att vidta vissa åtgärder t.ex. låta översätta eller äkthetsbedöma handlingar mindre

- eftersom detta i erforderliga fall normalt skett genom Statens in-

vandrarverks försorg. Vidare föreligger det skillnader mellan de båda myndigheterna såvitt avser beslutsformerna. Utlänningsnärrmden är

beslutför med en ordförande och två övriga ledamöter. Bedöms ärendet vara principiellt viktigt utökas sammansättningen och man sammanträder då med minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. Är däremot prövningen enkelt slag kan ärendet avgöras av av en ensam ordförande. De flesta ärenden avgörs efter föredragning.

34 T illämpningen av kravet på...

Det är Utlänningsnämnden som i egenskap av överinstans anslår riktlinjerna för den praxis som skall tillämpas beträffande olika typer av handlingar. Härvidlag kan dock konstateras att Statens invandrarverks och Utlänningsnämndens syn när beviskravet i identitetshänseende skall anses vara uppfyllt överensstämmer i allt väsentligt. Det är därför mycket sällan som Utlänningsnämnden om beslutsunderlaget är detsamma gör en annan bedömning än Statens invandrarverk i fråga om en identitet skall anses vara styrkt. En annan sak är att det naturligtvis ibland tillkommer nya omständigheter i ärendet som gör att att Utlänningsnämnden har ett mer komplett beslutsunderlag än Statens invandrarverk.

3.4 Ett till vissa länder begränsat problem

Många utlänningar t.ex. de från väl utvecklade ingrupper av dustriländer berörs över huvud taget inte av identitetsproblematiken. - För vissa andra grupper av utlänningar utgör däremot kravet styrkt identitet ett högst påtagligt problem. I det följande skall beträffande några dessa grupper belysas de bakomliggande omständigheter som av

har lett till att problem uppstår. Vidare lämnas beträffande varje grupp

vissa statistikuppgifter avseende Statens invandrarverks beslut i naturalisationsärenden under år 1996. Liksom i tabellen på s. 26 avses med naturalisationsärenden i det följande s.k. grundärenden exklusive ärenden om villkorsuppfyllelse och villkorsbefrielse.

Beträffande varje grupp anges vidare huruvida ursprungslandet är

ett s.k. villkorsland, dvs. Statens invandrarverk i syfte att om undvika dubbla medborgarskap vid bifall till ansökningar om naturalisation för tillhör gruppen regelmässigt kräver att personer som i fråga inom viss tid, normalt två år, skall visa att han eller personen hon medgetts befrielse från sitt andra medborgarskap s.k. villkorlig

naturalisation. Beträffande tillämpningen av villkorskravet i medborgarskapsärenden skall här nämnas att en grundförutsättning för att en

sådan föreskrift skall bli aktuell är att den tjänar något syfte. Således meddelas t.ex. inte någon sådan föreskrift när sökanden enligt sitt hemlands lag automatiskt förlorar sitt medborgarskap vid förvärv av annat eller när lagstiftningen i sökandens hemland inte erkänner naturalisation grund för befrielse från medborgarskap. Vidare som det t.ex. beträffande flyktingar inte skäligt att de skall kontakta anses representanter för hemlandsregimen och begära befrielse från medborgarskapet. Vissa bl.a. iranier, har ofta svårt att erhålla befrielse från grupper, sina tidigare medborgarskap och i förevarande sammanhang har därför det faktum att ett land omfattas av villkorskravet sitt intresse i så måtto att det i vissa fall kan innebära att en sökande från det landet -

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 35 .. även om lättnader i beviskraven avseende styrkande av identitet skulle

göras står inför nya problem när han eller hon skall befria sig från

sitt tidigare medborgarskap.

3.4.1 Afghanistan

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 100 ärenden avseende

afghanistanska medborgare som önskade få svenskt medborgarskap

genom naturalisation. 14 ansökningar bifölls medan 86 avslogs. I 85 av dessa 86 ärenden angav Statens invandrarverk oklar identitet som

grund för avslaget. Uppenbart är alltså att kravet på styrkt identitet utgör ett mycket stort problem för de afghanistanska medborgare som

vill erhålla svenskt medborgarskap.

Problemet för denna grupp är hänförligt till att staten Afghanistan sedan hösten 1992 saknar en fungerande statlig administration och

därmed i praktiken även behörig utfärdare av officiella pass- och identitetshandlingar. De handlingar som likväl utfärdas anses mot

denna bakgrund inte vara tillräckligt tillförlitliga i identitetshänseende.

Normalt förekommer därför inga godtagbara identitetshandlingar från Afghanistan. Undantagsvis kan dock hemlandspass utfärdat före ankomsten till Sverige godtas. Förutsättningarna härför är i princip att passet är utfärdat tidigare än hösten 1992 samt att omständigheterna i det enskilda ärendet inte talar mot att den i passet angivna identiteten är riktig. Afghanistan är egentligen ett s.k. villkorsland men för närvarande

ges i princip regelmässigt dispens från villkorskravet.

3.4.2 Etiopien

År 1996 tog Statens invandrarverk ställning till totalt 1 048 ansökningar avseende etiopiska medborgare som önskade erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation. Det blev bifall i 681 ärenden och avslag i 367. I 293 av dessa 367 ärenden angav Statens invandrarverk oklar identitet som skäl för avslaget.

De problem som uppkommer för etiopier är normalt hänförliga till att deras identitetshandlingar är av så enkel beskaffenhet att de relativt lätt kan förfalskas. Därmed föreligger inte heller förutsättningar för att med någon högre grad av säkerhet göra äkthetsbedömningar. Etiopiska hemlandspass godtas i regel under förutsättning att passhandlingen är utfärdad i behörig ordning samt att sökanden erhållit handlingen genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet.

Såvitt avser etiopiska pass gäller dock även att ett sådant som -

utfärdats i hemlandet på ett ur identitetssynpunkt icke godtagbart sätt

men som därefter förlängts av etiopiska ambassaden i Stockholm betraktas som vidimerat av ambassaden. Under förutsättning att

36 ñllämpningen av kravet på... SOU 1997: 162

sökanden personligen har avhämtat den förlängda passhandlingen godtas den därför i regel som bevis på identitet. Etiopiens ambassad i Stockholm utfärdar också identitetsintyg utifrån viss utredning. Dessa intyg godtas i princip av Statens invandrarverk under förutsättning att det i ärendet inte framkommer någon omständighet som tyder att intyget utfärdats på ett ur identitetssynpunkt alltför lättvindigt sätt, t.ex. att sökanden fått handlingen utan personlig inställelse eller grundval av icke godtagbar handling. Således har intygen underkänts t.ex. när sökanden

i medborgarskapsärendet berättat att intyget utfärdats mot uppvisande av sökandens svenska främlingspass.

Utöver de ovan angivna handlingarna förekommer i princip inte några godtagbara identitetsdokument från Etiopien. Exempel på handlingar som ofta företes av etiopier men som alltså inte ensamma godkänns är olika former av födelsecertiñkat och kommunala identitetshandlingar. Förutom att dessa handlingar anses vara av alltför enkel beskaffenhet tillkommer i fråga om de kommunala identitetshandlingarna att det är känt att identitetskontrollen vid utfärdandet är bristfällig. Etiopien är ett villkorsland.

3.4.3 Irak

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 1 560 ärenden avseende irakiska medborgare som önskade erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation. 1 017 ansökningar bifölls medan 543 avslogs. I 442 av dessa 543 ärenden utgjorde oklar identitet grund för avslagsbeslutet. Beträffande irakiska pass- och identitetshandlingar finns det tvâ huvudproblem. För det första stals under Gulfkriget tiotusentals passämnen och identitetskortsformulär. Många av dessa ämnen och formulär antas ha förts upp till norra delarna av Irak där de är föremål för illegala utfärdanden. Det finns därför ett stort antal totalförfalskningar av irakiska pass och identitetskort i omlopp. Vidare

föreligger det även i övrigt problem med att kontrollera om irakiska

pass och identitetskort utfärdats av en behörig myndighet. Det finns nämligen ett flertal behöriga utfärdandemyndigheter och stämplarna varierar från plats till annan. Det är därför mycket svårt att få en säker uppfattning om vilka pass och identitetskort som är behörigen respektive icke behörigen utfärdade. Irakiska hemlandspass godtas under förutsättning att passhandlingen är utfärdad i behörig ordning samt att sökanden erhållit handlingen genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet. Dock präglas praxis mot bakgrund av vad som sagts i föregående stycke av extra - stor försiktighet beträffande passhandlingar som inte utfärdats i

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 37 .. Bagdad. I sammanhanget kan för övrigt nänmas att en ansökan om irakiskt pass måste göras hos det irakiska inrikesministeriet och den kurdiska regionalregeringen är således inte behörig att utfärda eller förlänga giltighetstid för pass. Personer från irakiska Kurdistan som vill ha nytt pass eller förlängd giltighetstid måste därför bege sig till - Bagdad eller till någon annan stad som administreras av centralregeringen. Irakiska identitetskort utfärdas i regel av behörig kommunal myndighet i den ort där sökanden år född. Varje myndighet använder vid utfärdandet av ett identitetskort sin egen stämpel, vilka är olika i form och färg. Det finns ingen förteckning över de stämplar som de olika kommunala myndigheterna använder, något som av förklarliga skäl försvårar äkthetskontrollen. Medborgarskapsbevis vilken handling innehas av samtliga irakiska medborgare utfärdas endast av inrikesministeriet i Bagdad. Medbor- garskapsbeviset erhålles mot bl.a. uppvisande av ett medbor-

garskapsbevis för en nära släkting.

Statens invandrarverk har under de senaste åren kunnat konstatera att det i ansökningar om svenskt medborgarskap som ingetts av irakiska medborgare inkommit identitetskort och medbor- garskapsbevis som på ett markant sätt avviker i utseendet från varandra trots att identitetshandlingarnas utfårdandedatum ligger nära varandra i tiden. Dessutom har konstaterats att nämnda handlingar bl.a. saknar kontrollerbara dokumentsäkringar. Att äkthetsbedömningarna i fråga om irakiska identitetshandlingar är vanskliga att göra åskådliggörs tydligt av det faktum att Statens kriminaltekniska laboratorium SKL förklarat sig tills vidare inte utföra sådana undersökningar. Skälet är att SKL saknar referensmaterial i tillräcklig omfattning samt att de nämnda grundhandlingarna saknar kontrollerbara säkringar.

Inte heller de irakiska utlandsbeskickningarna anser sig kunna

bedöma äktheten av irakiska handlingar. I förekommande fall går beskickningarna därför tillbaka till den utfärdande myndigheten i Irak med en förfrågan, vilket i regel tar minst sex månader. Den stora mängden förfalskningar sammantaget med det faktum att handlingarna förekommer i så många utföranden att det i praktiken är omöjligt att ha någon överblick över skaran av behöriga utfärdare gör att irakiska identitetskort och medborgarskapsbevis endast undantagsvis godtas till styrkande av identitet i ett medborgarskapsärende. Så har emellertid skett i vissa fall då handlingen har visats upp för

svenska myndigheter i samband med ankomsten till Sverige och det

-

mot bakgrund av den kännedom och kunskap som finns om dessa

handlingar saknats anledning att betvivla handlingens äkthet. - Utmärkande för dessa fall har vidare varit att det utifrån vad sökanden i samband med ankomsten till Sverige uppgett om sin levnadshistoria

38 Tillämpningen av kravet på...

m.m. inte funnits anledning att betvivla riktigheten av den i hand-

lingen angivna identiteten. I fråga om irakiska handlingar skall avslutningsvis nämnas att militärböcker och folkbokföringsböcker oftast anses ha ett sådant bevisvärde att de kan läggas till grund för styrkande av identiteten i ett medborgarskapsärende. Irak är ett villkorsland.

3.4.4 Iran

År 1996 meddelade Statens invandrarverk beslut i 3 546 ärenden avseende iranska medborgare som önskade erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation. 2 624 ansökningar bifölls härav 956

med villkor medan 897 avslogs. I 652 av dessa 897 ärenden angav

Statens invandrarverk oklar identitet som grund för avslagsbeslutet. De iranska identitetshandlingarna är ur teknisk synpunkt i regel - godtagbara. Problemet utgörs normalt i stället av det sätt på vilket sökanden erhållit handlingen. Det framkommer nämligen i dessa ärenden relativt ofta uppgifter som visar att sökanden erhållit handlingen genom att skriva till en anhörig i hemlandet, vilken först ombesörjt att handlingen utfärdats och därefter skickat den vidare till sökanden.

Iranska hemlandspass godtas under förutsättning att passhandlingen

är utfärdad i behörig ordning samt att sökanden erhållit handlingen genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet. Shenasnameh som är en typ av identitetskort är en vanligt - förekommande handling i ärenden som rör iranska medborgares ansökan svenskt medborgarskap. Äldre shenasnameh godtas i regel om under förutsättning att handlingen är i bra skick och försedd med ett välliknande foto. Då Shenasnameh av nyare modell åberopas tillfrågas sökanden regelmässigt om hur utfärdandet gått till, dvs. om det krävts personlig inställelse vid ansökningstillfället och/eller uthämtandet. Har handlingen utfärdats efter sökandens ankomst till Sverige ställs vidare frågor om hur sökanden har fått handlingen. Utifrån de svar som lämnas och övriga omständigheter i ärendet görs sedan en - bedömning av huruvida den åberopade handlingen är godtagbar i identitetshänseende. Även i de fall sökanden fått sitt Shenasnameh personlig utan inställelse kan identiteten under vissa förutsättningar anses styrkt.

Härför krävs att ett äldre Shenasnameh utfärdat av behörig myndighet

samt efter sökandens personliga inställelse finns i form av vidimerad kopia i tillståndsdossiern.

Det förekommer även en enklare form av shenasnameh ibland

benämnt duplikat vilket grund av sin utformning inte godtas.

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 39 ..

Utöver de nämnda förekommer i princip inte några iranska

ovan handlingar i sig är godtagbara ur identitetshänseende. som ensamma Däremot inträffar det förhållandevis ofta att iranska medborgare kan uppvisa ett flertal för sig otillräckliga handlingar utfärdade av var olika myndigheter. Handlingarna är många gånger av relativt god kvalitet och desutom försedda med såväl foto som personens idhandlingsnummer. Detta leder i praktiken till att det beträffande iranier oftare än i fråga om andra nationaliteter, vid en sammantagen bedömning samtliga i ett enskilt ärende föreliggande omständigav

heter, kravet på styrkt identitet är uppfyllt trots att det alltså

anses att inte finns någon handling utgör tillräckligt bevis i detta som ensam avseende. Iran är ett villkorsland. Därtill kommer att iranska medborgare ofta har mycket svårt att erhålla befrielse från sitt medborgarskap. Konsekvensen för iranier om lättnader beträffande kravet styrkt identitet införs skulle således i många fall kunna bli att de likväl inte kan erhålla svenskt medborgarskap grund av att de inte kan

uppfylla villkorskravet.

Det skall i sammanhanget nämnas att Statens invandrarverk under hösten 1996 till regeringen överlämnat två ärenden om svenskt medborgarskap rör just villkorskravet för iranska medborgare. som Ärendena har överlämnats med stöd 9 a § 2 medborgarskapsav lagen vilket innebär att Statens invandrarverk bedömt det vara av särskild vikt för ledning tillämpningen av medborgarskapslagen att av ärendena prövas regeringen. Möjligen kan alltså den här berörda av

problematiken få sin lösning inom de närmaste månaderna genom att

regeringen finner ändring av praxis vara motiverad. en

3.4.5 Somalia

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 545 ärenden avseende

somaliska medborgare önskade erhålla svenskt medborgarskap som naturalisation. 181 ansökningar bifölls medan 364 avslogs. I genom 335 dessa 364 ärenden Statens invandrarverk oklar identitet av angav grund för avslaget. som Problemen för somalier i identitetshänseende har huvudsakligen sin grund i att staten Somalia sedan januari 1991 saknar en fungerande administration. Det saknas därmed i praktiken behörig utfärdare av officiella och identitetshandlingar varför de handlingar som passutfärdas inte heller betraktas tillförlitliga i identitetshänseende. som Det är vidare känt att somaliska passhandlingar liksom andra typer somaliska identitetshandlingar är föremål för omfattande av -

förfalskning och handel, något som underlättas av att originalhandling-

är relativt enkel beskaffenhet. Dessutom förekommer handel arna av

med äkta grundhandlingar levereras in blanco, vilket möjliggör

som

40 Tillämpningen av kravet på...

daterande på sådant sätt att handlingarna förefaller utfärdade vara tidigare än januari 1991. Sammantaget leder ovan redovisade omständigheter till att det i princip inte förekommer några godtagbara handlingar från Somalia. Hemlandspass utfärdade före januari 1991 som uppvisas redan vid ankomsten till Sverige kan dock godtas under förutsättning att tveksamheter föreligger i fråga om passets äkthet eller behöriga utfärdande. Granskningen av sådana dvs. kontroll sidantal, pass - av färgskiftningar och eventuell förekomst av manipulerade uppgifter präglas dock av extra stor noggrannhet, vilket hänger samman med vad som ovan sagts om handel och förfalskning. Därtill kommer att även äldre somaliska pass enligt Statens invandrarverks uppfattning

har utfärdats ett ur identitetssynpunkt ibland alltför lättvindigt sätt.

Rent allmänt kan avslutningsvis också konstateras att insamlandet av

basfakta rörande somaliska identitetshandlingar i viss mån försvåras

av det faktum att Sverige saknar officiell representation i landet. Somalia är inte ett villkorsland.

3.4.6 Syrien

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 546 ärenden avseende syriska medborgare som önskade erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation. Det blev bifall i 396 ärenden och avslag i 150. I 86 av dessa 150 ärenden angav Statens invandrarverk oklar identitet som grund för avslaget. Syriska hemlandspass godtas till styrkande av identitet under förutsättning att passhandlingen är utfärdad i behörig ordning samt att sökanden erhållit handlingen genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet. Vidare godtas syriska identitetskort under motsvarande förutsättningar vartill kommer att de skall vara försedda med säkringvilket kan kontrolleras handläggaren med UV-ljus. Även s.k. ar, av familjeböcker kan normalt godtas. Syriska handlingar anses vilket framgår av det nu sagda generellt - tillförlitliga och i förekommande fall är problemet beträffande syrier i stället av annan art. Dessa har nämligen vid ankomsten till Sverige uppgett att de är syrier utan i stället för att få stanna med av förklarliga skäl åtföljande problem i identitetshänseende sagt att de kommer från Libanon. Syrien är normalt ett villkorsland. Sedan en lång tid tillbaka meddelas dock inga villkorsbeslut eftersom det från Syrien meddelats att handläggningen av ansökningar om befrielse från syriskt medborgarskap har avbrutits.

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 41 ..

3.4.7 Vietnam

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 450 ärenden avseende Vietnamesiska medborgare ville erhålla svenskt medborgarskap som

naturalisation. 267 ansökningar bifölls härav 69 med villkor

genom medan 180 avslogs. I 156 dessa 180 ärenden oklar identitet av var orsaken till avslaget. Att vietnameser relativt ofta har svårt att styrka sin identitet beror normalt på att de kommit hit båtflyktingar och att de i samband som med flykten antingen tappat eller lämnat i från sig sina handlingar. I de fall det trots nämnda omständigheter finns handlingar att ta ställning till sker bedömningen efter följande riktlinjer. Vietnamesiska

hemlandspass godtas under förutsättning att passhandlingen är utfärdad

i behörig ordning samt att sökanden erhållit handlingen genom

personlig inställelse hos vederbörlig myndighet. Vidare godtas normalt

viss inplastat identitetskort utfärdats i Vietnam före en typ av som ankomsten till Sverige. Även Vietnams ambassad i Stockholm utfärdade identitetsintyg av

godtas i princip. En förutsättning för att dessa intyg vilka föregås av

-

viss utredning skall godtas är dock att det i medborgarskapsärendet

inte framkommer någon omständighet som tyder på att intyget utfärdats ett ur identitetssynpunkt icke godtagbart sätt, t.ex. att sökanden erhållit handlingen grundval av icke tillförlitlig handling

eller utan att behöva inställa sig personligen.

Utöver de nämnda handlingarna förekommer i princip inte några godtagbara identitetsdokument från Vietnam. Vietnam är egentligen ett villkorsland men grund av att vietnameser ofta har flyktingstatus är befrielse från villkorskravet vanligt förekommande.

3.4.8 Okänd nationalitet Mellanöstern

ursprung

År 1996 avgjorde Statens invandrarverk 316 ärenden avseende

utlänningar tillhöriga rubricerade grupp som önskade erhålla svenskt medborgarskap naturalisation. 153 ansökningar bifölls medan genom 163 avslogs. I 147 dessa 163 ärenden Statens invandrarverk av angav oklar identitet skäl för avslagsbeslutet. som De klassificeras personer med okänt medborgarskap utgörs som som i regel med antingen turkisk eller syrisk härstamning, av personer,

kommit till Libanon eller fötts där sådana föräldrar men inte

som av accepterats såsom tillhörande det libanesiska samhället. Gruppen kan vidare delas in i tvâ kategorier; är registrerad och föremål för en som utredning samt icke är registrerad och vars personkrets vistas en som illegalt i Libanon. Personer i den kretsen är av rädsla att senare -

42 Tillämpningen av kravet på... SOU 1997: 162

skickas tillbaka till sitt ursprungsland regelmässigt förtegna sitt - om rätta ursprung. S.k. laissez passer godtas i vissa fall bevis på identitet. Härför som krävs att nationaliteten i handlingen angetts som "á 1étude" vilket innebär att utlänningen registrerat sig i Libanon och således är föremål för utredning. Vidare gäller att handlingen skall vara utfärdad i behörig ordning samt att sökanden skall ha erhållit den genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet. Däremot godtas inte laissez passer med angiven nationalitet "non libanaise". Dessa handlingar ges till personer med okänd nationalitet som vistas i Libanon utan att vara registrerade kan visa att men som de har tillstånd att resa till något annat land. Orsaken till att denna typ av handling inte godtas är att identitetskontrollen vid utfärdandet är mycket bristfällig. Permis dé sejour, som utfärdas av libanesiska myndigheter, är en handling utvisande uppehållstillstånd för icke libaneser med okänd

nationalitet dock alltså i regel medborgare i antingen Turkiet eller

Syrien. Denna typ av handling har under förutsättning att den är utfärdad i behörig ordning samt att sökanden erhållit den genom personlig inställelse hos vederbörlig myndighet godtagits - av Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk under en längre tid. Det skall dock framhållas att bedömningen av dessa handlingars äkthet präglas av stor försiktighet. Utöver laissez passer med nationalitetsbeteckningen "á létude" förekommer i princip inte några identitetshänseende godtagbara ur handlingar för personer med okänt ursprung. Av förklarliga skäl aktualiseras villkorskravet i fråga om utlänningar med okänd nationalitet.

3.4.9 Statslösa i regel med palestinskt ursprung

År 1996 meddelade Statens invandrarverk beslut i 474 ärenden avseende Statslösa personer som önskade erhålla svenskt medborgarskap genom naturalisation. Det blev bifall i 310 ärenden och avslag i 164. I 100 av dessa 164 ärenden utgjorde oklar identitet grund för avslagsbeslutet. Att statslösa vars personkrets huvudsakligen utgörs palestinska - av flyktingar ofta har svårt att styrka sin identitet kan sägas ligga i sakens natur eftersom dessa människor inte omfattas någon stats av medborgarskapsbeskydd. Bland handlingar som i princip godtas märks resedokument för palestinska flyktingar utfärdade i Libanon, Israel, Syrien eller Egypten om sökanden har varit bosatt en längre tid i det land utfärdat som handlingen. Som ytterligare förutsättningar för godtagande gäller att handlingen utfärdats i behörig ordning samt att sökanden erhållit

SOU 1997: 162 Tillämpningen av kravet på. 43 ..

handlingen personlig inställelse hos den utfärdande myndig-

genom heten.

Vidare godtas i regel jordansk passhandling utfärdad för palestinier från Västbanken syriskt identitetskort under förutsättning att det

samt

är säkringsförsett och har utfärdats före ankomsten till Sverige. Har

handlingen utfärdats efter ankomsten till Sverige tillfrågas sökanden

hur utfärdandet har gått till. om Om sökanden uppvisar libanesiskt identitetskort för palestinsk flykting blå handling sökanden genom föreläggande möjlighet att ges i stället inkomma med libanesiskt resedokument.

Utöver de nämnda dokumenten förekommer i princip inte

ovan

några i medborgarskapsärenden godtagbara identitetshandlingar för

statslösa. Villkorskravet aktualiseras i likhet med vad som gäller för med okänt naturliga skäl inte för statslösa. personer ursprung - av

Åberopande anhörig

3.5 av nära

Att ansöker naturalisation saknar godtagbar

en person som om identitetshandling behöver inte med nödvändighet betyda att vederbörande är utestängd från möjligheten att bli svensk medborgare. Som tidigare anförts är nämligen konsekvens av den fria bevisen värderingen det förekommer att sökande ha styrkt sin att en anses identitet han eller hon kunnat förete någon sådan handling. trots att identiteten skall styrkt i dessa fall krävs emellertid alltid För att anses

det i ärendet utöver uppvisade handlingar föreligger ytterligare

att - -

omständigheter ett betydande stöd för den av sökanden

som ger uppgivna identiteten. Det kan således i vissa fall räcka med att en sökande till styrkande sin identitet åberopar nära anhörigs uppgifter. Som regel av egen en

gäller följande grundförutsättningar för att detta skall vara tillräckligt:

den anhörige har förvärvat svenskt medborgarskap och i

a att

samband därmed uppvisat godtagbar identitetshandling. Som ytterligare förutsättning gäller att handlingen är godtagbar även enligt

den råder vid tidpunkten för beslutet i det ärende vari den

praxis som anhöriges uppgifter åberopas.

den anhöriges relation till sökanden är antingen make/maka,

b att syskon eller vuxet barn dock har i enstaka fall godtagits även annan

anhörig.

sökanden och den anhörige såväl i medborgarskapsärendet som

c att -

tidigare tillståndsärenden lämnat samstämmiga uppgifter i fråga om

i -

identitet, släktskap, familjeförhållanden, bakgrund m.m.

44 Tillämpningen av kravet på...

3.6 Födelseintyg, dopattester, vigselbevis m.fl. handlingar

En utgångspunkt vid bedömningen de handlingar in till

av som ges

styrkande av någons identitet är att de för att godtas skall

vara

tillförlitliga och utfärdade ett ur identitetssynpunkt tillfredsställande sätt. Långt i från alla handlingar in i samband med ansök-

som ges

ningar om svenskt medborgarskap emellertid mot vad

svarar upp som krävs i detta avseende. Det förekommer i naturalisationsärenden av

förklarliga skäl ett mycket stort antal handlingar varierande art och

av många av dem är inte utfärdade i det primära syftet att styrka en

persons identitet, varför de inte heller godtas bevis därpå. Exem-

som pel på sådana icke godtagbara handlingar är utöver de i rubriken -

angivna körkort, betygshandlingar, arbetsplatslegitimationer, student-

-

legitimationer samt legitimationer utfärdade av olika organisationer.

Det förekommer emellertid även detta följd den fria - som en av

bevisvärderingen att en eller flera för sig otillräckliga handlingar

- var

sammantagna med övriga omständigheter utgöra tillräcklig

anses

bevisning avseende någons identitet. Så var t.ex. fallet i Utlänningsnänmdens ärende 9312-0689 beslut den 6 oktober 1994 vilket gällde en sydafrikansk man som hade vistats i Sverige i 30 år. Till

styrkande av sin identitet företedde han två olika sydafrikanska

betygshandlingar och ett "Certificate of identity". Utlänningsnänmden

konstaterade att hemlandets myndigheter vägrade att utfärda nya handlingar samt att det under den tid sökanden vistats i Sverige inte

funnits anledning att ifrågasätta den uppgivna identiteten. Sammantaget

ansågs de ingivna handlingarna tillsammans med övriga omständigheter kunna läggas till grund för att sätta tilltro till den av mannen uppgivna identiteten.

3.7 Hemvisttidens beräknande i fall

av oklar identitet

En av de i 6 § medborgarskapslagen angivna grundförutsättningarna

för naturalisation är att sökanden sedan fem år eller i fråga - om medborgare i annat nordiskt land sedan två år har hemvist här i landet. Huvudregeln är att sökanden i ett naturalisationsärende endast får tillgodoräkna sig den tid han eller hon vistats här med styrkt identitet. Om den vid ankomsten angivna identiteten sedermera styrks, räknas emellertid hemvisttiden från det sökanden ansökte tillstånd om att

bosätta sig i Sverige.

SOU 1997: 162 Hllämpningen av kravet på. 45 ..

Det förekommer ibland utlänning under vistelsen i Sverige att en lämnar uppgifter sin identitet. I dessa fall får utlänningen i nya om

medborgarskapsärendet normalt räkna hemvisttid först från den dag

den identiteten kan ha styrkts. Har sökanden fått främnya anses lingspass eller resedokument utfärdat i den nya identiteten utan att denna då varit styrkt räknas dock i regel, under förutsättning att den identiteten styrks, hemvisttiden redan från tidpunkten för nya senare anmälan den identiteten till Statens invandrarverk. av nya En förutsättning för att det sagda skall gälla är vidare att ovan sökanden medvetet lämnat de oriktiga uppgifterna. Har han eller hon

handlat i god tro vilket i några ärenden ansetts vara fallet kan - bedömningen bli Så har t.ex. skett när sökanden vid en annan. ankomsten till Sverige fått sitt födelseår felaktigt antecknat grund

av misstag vid tolkningen.

46 T illämpningen av kravet på...

SOU 1997: 162 Utlänningslagen 47

4 Utlänningslagen 1989:529

Vid den tidpunkt då det blivit dags för utlänning att ansöka om en svenskt medborgarskap har han eller hon förutsatt att vederbörande inte är medborgare i något annat nordiskt land i regel vistats minst -

fem år i Sverige, vilket också innebär att identitetsspörsmål ak-

tualiserats långt före ingivandet medborgarskapsansökan. Fram till av erhållandet svenskt medborgarskap styrs utlänningens inresa och av vistelse i Sverige huvudsakligen av bestämmelserna i utlänningslagen

1989:529, UtlL och det är därför sin plats att här redovisa vissa

de bestämmelser i UtlL på ett eller annat sätt berör identitetsav som frågor. Redovisningen är anpassad efter vad som anses behövligt i detta sammanhang och den gör således inte anspråk att vara uttömmande.

Den s.k. generella utlänningskontrollen omfattar kontroll av

utlänningars inresa, vistelse och arbete i Sverige. Ett effektivt

upprätthållande denna kontroll förutsätter att utlänningar som

av kommer hit eller vistas här kan legitimera sig. I konsekvens därmed föreskriver 1 kap. 2 § första stycket UtlL att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha Från denna huvudregel gäller pass. emellertid vissa undantag, bl.a. för den som är medborgare i annat nordiskt land och kommer hit direkt från något av de nordiska som länderna. Vidare är det så att ett identitetskort som har utfärdats av behörig myndighet i ett EES-land och som avser en medborgare i en det utfärdande landet gäller vid utlänningens ankomst till - som pass Sverige och under den tid utlänningen har rätt att vistas här. som

Trots det således i princip råder passkrav förhåller det sig i

att praktiken så att ett betydande antal utlänningar vid sin ankomst till Sverige saknar godtagbar passhandling. Mot bakgrund därav före-

skrivs i 1 kap. 11 § utlänningsförordningen 1989:547, UtlF att

Statens invandrarverk utlänning varken har eller kan få fram - om en

någon godtagbar passhandling får utfärda främlingspass för honom

eller henne. När det råder oklarhet identiteten får i främlingspasset om anges att identiteten inte är styrkt. Såvitt flyktingar föreskrivs vidare i artikel 28 i 1951 års avser

konvention angående flyktingars rättsliga ställning flyktingkonventionen att den stat tar emot flykting också skall utfärda

som en resedokument för denne. Enligt 1 kap. 10 § UtlF gäller ett av Statens

48 Utlänningslagen SOU 1997: 162

invandrarverk utfärdat sådant resedokument liksom resedokument utfärdade i enlighet med konventionen den 28 september 1954 angående statslösa personers rättsliga ställning vid inresa - som pass och vistelse här. Även resedokument ett får förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Uppehållstillstând innebär tillstånd in i och vistas i Sverige att resa

under viss tid tidsbegränsat uppehållstillstånd eller utan tidsbegräns-

ning permanent uppehållstillstånd. Av 1 kap. 4 § UtlL framgår att en utlänning som inte är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge som vistas i Sverige än tre månader skall ha - mer

uppehållstillstånd. Regeringen är bemyndigad att föreskriva dels andra

undantag från kravet på uppehållstillstånd, dels krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader. Det finns beträffande ärenden uppehållstillstånd till skillnad om -

från vad som är fallet i medborgarskapsärenden inte något uttryckligt

krav på att utlänningens identitet skall styrkt för sådant vara att ett

skall beviljas. Utgångspunkten är emellertid att så skall fallet.

vara När det gäller flyktingar och andra skyddsbehövande blir dock identitetsfrågan skjuten sidan eftersom dessa utlänningar har i en princip ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd i Sverige jfr. 3 kap. 4 §

UtlL. Likaså kan identitetsfrågan i vissa andra fall minska i betydelse

på grund av humanitära skäl, t.ex. vid allvarlig sjukdom. l övriga situationer gäller dock att utlänningen skall kunna visa han eller vem hon är. I de fall sökanden har för avsikt att bosätta sig i Sverige och i övrigt uppfyller vad som krävs för att få uppehållstillstånd utfärdas i regel ett permanent uppehållstillstånd redan från början. I sitt

remissyttrande över betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt

perspektiv SOU 1995:75 argumenterade Statens invandrarverk för att tidsbegränsade uppehållstillstånd regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka sin identitet. I den proposition följde som efter betänkandet Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, - 1996/97:127 s. 127 förklarade regeringen sig inte dela denna - uppfattning. Enligt regeringen skulle en sådan ordning knappast bidra till att lösa de problem som det innebär att många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka sin identitet. Regeringen pekade även på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § UtlL är att uppehållstillståndet skall återkallas om det kommer fram att utlänningen i ärendet lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I samma proposition s. 220 f. anförde regeringen bl.a. följande i

fråga om identitetsproblematiken i ärenden uppehållstillstånd:

om

"Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om

asyl eller familjesammanföring använder sig de metoder och

av

Utlänningslagen 49

kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten

och övriga omständigheter i ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. Samråd

mellan olika myndigheter med erfarenhet utlänningsfrågor kan

av i vissa fall vara ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras,

att det inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheter att utveckla metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella

organisationer kan därvid vara av värde. I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder relativt som ger

entydiga resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande

behärskar ett språk som talas i det uppgivna hemlandet, känner till

omgivningen i den trakt han eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper om ett politiskt parti han eller hon

som skulle ha varit verksam I andra fall kan det emellertid vara

svårbedömt om den sökande lämnar oriktiga uppgifter i avgörande avseenden. Ärenden familjesammanföring för vissa länder

om är

svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg om släktskap. Det kan finnas anledning att närmare studera vilka

metoder andra mottagarländer använder i dessa fall.

Myndigheterna har i ett ärende uppehållstillstånd enligt om

allmänna förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Det gäller såväl omständigheter som talar för att bevilja ansökan

en som

sådana som talar emot. Det myndigheterna har fråntar inte

ansvar

den sökande skyldigheten att lämna riktiga och fullständiga

uppgifter om identiteten och andra väsentliga omständigheter."

Sådana tester avseende språkkunskaper omnänms i

- m.m. - som propositionen förekommer i praktiken beträffande vissa länder det som

ur asylsynpunkt är särskilt förmånligt att uppge sig komma från. Syftet

med testerna är att komma till rätta med det förekommande missbruket

att vissa utlänningar som kommer till Sverige falskeligen sig

uppger

komma från något land vars invånare normalt erhåller asyl här. I de fall misstanke om sådant missbruk föreligger, ställs frågor till utlänningen om det uppgivna hemlandet och det görs även

en

bandinspelning av när han eller hon talar det landets språk. Inspelningen skickas sedan vidare till Statens invandrarverks språkavdelning för analys; en analys som utöver själva språket även omfattar en

bedömning av om den dialekt som talas är rimlig i förhållande till vilken trakt av landet sökanden uppger sig komma från.

Enligt det ovan nämnda lagrummet 2 kap. 9 § UtlL som tillkom

-

år 1989 då riksdagen ville markera hur allvarligt såg på det

man tilltagande bruket att göra sig av med identitetshandlingar gäller att -

uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga

50 Utlännirzgslagen SOU 1997: 162

sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske det kan uppgifter om om antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat tillståndsbeslutet eller andra särskilda skäl talar emot det. "Andra särskilda skäl" är om tänkt att främst innefatta starka humanitära skäl. I 1996/97:25, 231, redogörs för tillämpningen av 2 kap. prop. s. 9 § UtlL:

"Regeringen och efter dess tillkomst år 1992 Utlänningsnämnden

har i olika ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats

oriktiga uppgifter identiteten även när barn vistats flera år i om humanitära skäl förelegat. Återkal- Sverige och trots att vissa andra lelse har också skett när oriktiga uppgifter lämnats av barn som kommit hit utan sina föräldrar. I de fall hänsynen till ett barn vägt över, har tyngdpunkten legat följderna av att barnet vistats länge i Sverige, särskilt barnet gått i skolan här. Utlänningsnämnden om har sålunda i ett vägledande avgörande i juni 1996 funnit, att det visserligen allmänt stötande mot allmän rättskänsla att var återkalla familjs tillstånd, att barnen fått en mycket stark en men anknytning till Sverige främst skolgång här och att hänsynen genom till barnens bästa måste väga över UN 95/12421."

Normalt förs ingen statistik utvisande antalet uppehållstillstånd som återkallas grund oriktiga identitetsuppgifter. För år 1996 finns av det emellertid sådana uppgifter tillgängliga på grund av att Statens invandrarverk då genomförde det s.k. återkallandeprojektet. Inom detta projekt bl.a. gick ut på att effektivisera handläggningen av - som återkallandeärenden hanterades totalt 670 ärenden. 185 av dessa föranledde inte någon åtgärd medan Statens invandrarverk i 368 ärenden ändrade identitetsuppgifterna utan att återkalla uppe-

hållstillstånden vilket berodde att särskilda skäl ansågs föreligga återkallelse. Återkallelse uppehållstillstånden skedde i

mot av resterande 117 ärenden. I anslutning till det sagda skall även omnämnas att regeringen i nu oktober 1997 till riksdagen överlämnat propositionen 1997/98:36 Återkallelse uppehållstillstånd, i vilken föreslås bl.a. att vid av -

bedömningen ett uppehållstillstånd skall återkallas hänsyn

av om skall till utlänningens anknytning till Sverige liksom till andra tas humanitära skäl. Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till vistelsetiden

i Sverige. Har utlänningen vistats här med uppehållstillstånd mer än

fyra år skall, enligt förslaget, återkallelse tillståndet få ske endast av det finns synnerliga skäl. En närmare redogörelse för detta lagstiftom ningsärende lämnas s. 60 ff. Sett över de senaste åren kan konstatera att det skett en man skärpning vad kontrollen av identiteter i ärenden om uppeavser

Utlänningslagen 51

hållstillstånd, något som också avspeglar sig i UtlL:s innehåll. Ett

exempel härpå är att Statens invandrarverk eller polismyndigheten sedan den l januari 1997 får fotografera en utlänning och förutsatt att utlänningen fyllt 14 år ta hans eller hennes fingeravtryck bl.a. - om utlänningen ansöker om asyl i Sverige eller inte kan styrka sin identitet vid ankomsten hit 5 kap. 5 § UtlL. Skälen för införandet av denna bestämmelse motiverades i prop. 1996/97:25 s. 187 enligt följande:

"Att en person saknar handlingar som styrker de uppgifter han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart därför betraktas som osanna. Det kan finnas en rad skäl till att en person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets-

handlingar. många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets

natur att fullständig dokumentation saknas. Under de två första månaderna av år 1995 saknade omkring 60 procent av de asyl-

sökande pass och identitetshandlingar. Samtidigt som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är

det av vikt att tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som vid en prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i behov av skydd söker nytt i

en ny identitet. Redan med tillämpning av gällande regler kan

sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen uppdagas är att identiteten redan vid det första tillfället inte kunnat klarläggas. Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När sådan en person sedan sökt asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifiera sig har fingeravtryck tagits nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det då visat sig att denne person redan är registrerad. Under år 1995 upptäcktes närmare 500 fall av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det första tillfället hade det inte vid det andra tillfället framkommit att han redan sökt asyl. Genom att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således möjlighet att direkt uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan."

I detta sammanhang bör även omnämnas att Statens invandrarverk utöver den egna kontrollen av fingeravtryck beträffande vissa -

grupper av utlänningar genomför kontroller hos de registeransvariga

i våra nordiska grannländer för att utröna om sökanden tidigare ansökt om uppehållstillstånd i något av de länderna och i så fall under vilken

identitet. Inom EU pågår vidare arbete med att undersöka förut-

sättningarna för upprättandet av ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck.

52 Utlänningslagen SOU 1997: 162

Avslutningsvis skall nämnas att den som i ett ärende om uppehållstillstånd medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse kan dömas till straffansvar i enlighet med 10 kap. 2 § 3 p UtlL. Påföljden är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

1997: 162 Ãterkallelse medborgarskap SOU av m.m.

5 Återkallelse av medborgarskap m.m.

Inledning

Eventuella lättnader i de beviskrav som för närvarande gäller i fråga kravet på styrkt identitet måste självfallet utformas på sådant sätt om att man i möjligaste mån undviker att skapa ett ökat utrymme för beslut om medborgarskap som vilar falska identitetsuppgifter. Likväl bör man emellertid vara klarsynt över att ändrade regler i mildrande riktning öppnar nya möjligheter för personer som vill bli

svenska medborgare men som samtidigt av olika anledningar är

- -

angelägna om att förtiga sin rätta identitet. Att helt gardera sig mot

sådant missbruk låter sig knappast göras och det kan därför inte uteslutas att en ny ordning också kan komma att medföra en viss ökning antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet. av Att någon beviljats medborgarskap genom att ljuga om sin identitet och att detta i medborgarskapshänseende förblir osanktionerat torde även om det bara sker i ett litet antal fall av många uppfattas som direkt stötande. Det kan därför mot bakgrund av det nu sagda finnas skäl att, parallellt med översynen av identitetsproblematiken, redovisa det nu gällande rättsläget i fråga om återkallelse av medborgarskap s.k. expatriering samt att även belysa vad som i några tidigare utrednings- och lagstiftningsärenden uttalats i frågan.

5.2 Nuvarande ordning

Att expatriering inte godkänns i svensk rätt framgår av grundlagsstadgandet i 2 kap. 7 § regeringsformen, som har följande lydelse:

"Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under aderton år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även

54 Ãterkallelse medborgarskap av m.m. SOU 1997: 162

i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska

medborgarskap vid aderton års ålder eller senare."

Medborgarskapslagens bestämmelser om förlust av svenskt medborgarskap finns i 7 a och 8 §§. Utformningen dessa bestämmelser

av står i överensstämmelse med vad regeringsformen tillåter i fråga om

avvikelser från huvudregeln att ingen svensk medborgare får berövas sitt medborgarskap.

Det skall i sammanhanget framhållas att folkrätten i sig inte uppställer några hinder mot att en person förlorar sitt medborgarskap genom expatriering och därigenom blir statslös. En sak är att annan möjligheten att genom expatriering försätta någon i statslöshet i viss mån inskränks av 1961 års FN-konvention begränsning om av

statslöshet. I konventionens artikel 8 föreskrivs således att

en fördragsslutande stat, dvs. bl.a. Sverige, inte skall beröva en person medborgarskapet om personen därigenom skulle bli statslös. Genom

en undantagsbestämmelse i samma artikel accepteras emellertid att

medborgarskap berövas någon, även om detta leder till statslöshet, när

medborgarskapet har erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt

förfarande. Avslutningsvis föreskrivs i artikeln att en fördragsslutande stat inte skall utnyttja möjligheten att beröva någon medborgarskap annat än i överensstämmelse med lag, i vilken den är föremål för som den planerade åtgärden skall tillförsäkras rätt att bli hörd av domstol eller annat opartiskt organ. Även 1997 års europeiska konvention om medborgarskap, vilken ännu inte trätt i kraft men som undertecknats av Sverige den 6 november 1997, innehåller bestämmelser om expatriering. Av konventionens

artikel 7 framgår således bl.a. att återkallelse av medborgarskap tillåts

leda till statslöshet endast sökanden erhållit medborgarskapet om genom bedrägligt förfarande, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta omständigheter som rör sökanden.

Möjlighet att återkalla medborgarskap finns för närvarande i bl.a.

Norge, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och USA.

5.3 Förarbetena till 1950 års

medborgarskapslag

Frågan om expatriering var föremål för överväganden i anslutning till tillkomsten av 1950 års lag. Ett förslag frånkännande medbor-

om av garskap fanns således med i ett så pass sent skede som i lagrådsremissen. Enligt förslaget skulle en naturaliserad medborgare kunna bli föremål för expatriering om han eller hon genom dom vunnit - som

laga kraft dömts till straffarbete eller till förvaring under minst två

år eller internering i säkerhetsanstalt med tillämpning 9 eller 27 av

162 Ãterkallelse medborgarskap 55 SOU 1997: av m.m.

kap. i den dåvarande strafflagen dessa kapitel avsåg i tur och ordning

brott rikets säkerhet, högmålsbrott samt särskilda bestämmelser mot

för krig, beredskapstillstånd m.m.. Beslut om expatriering skulle

enligt förslaget fattas av Kungl. Majzt. Förslaget föranledde blandade reaktioner hos remissinstanserna. T.ex. ifrågasatte beskickningen i Oslo under hänvisning till att -

expatriering ringa antal fall skulle leda till statslöshet vilket

i ett icke -

land kunde tänkas villigt att ta emot en efter expatriering

som vara statslös skulle utvisas från Sverige. person som Länsstyrelsen i Kronobergs län förklarade sig ha starka betänklig-

heter mot förslaget:

"Lika väl vi måste räkna med och finna oss i att en eller som födsel är svensk medborgare, grovt förbryter sig mot annan, som av vårt samhälle vi därför kunna utesluta honom ur samhället, utan att lika väl kan det svenska samhället bära, att en eller annan naturaliserad svensk medborgare, svikit sina plikter mot samhället, som även därefter får åtnjuta samhällets skydd. En grundlig undersök-

vederbörandes lojalitet före upptagandet till svensk medbor-

ning av säkerligen större värde än ett hot återkallande av gare är av om

medborgarskapet vid grovt svikande sina plikter mot samhället."

av

Biträdande kriminalpolisintendenten i Stockholm framhöll att det även

borde övervägas Kungl. Majzt befogenhet att återkalla naturaliatt ge sation, då utlänningen i ansökningen svenskt medborgarskap om

lämnat medvetet oriktiga uppgifter rörande något för naturalisations-

ärendet väsentligt förhållande.

Departementschefen förklarade i lagstiftningsärendet att han hade

vissa betänkligheter mot förslaget expatriering. Att det likväl om

fördes fram i lagrådsremissen motiverade departementschefen enligt

följande prop. 1950:217 s. 52:

"Till börja med kan icke bortse från att möjligheten till att man kan värde i vissa hänseenden. Frånsett att det

expatriering vara av

känslomässigt framstår stötande att man skall kunna som frånkänna den medborgarskapet i handling grovt svikit det land som

upptagit honom sin medborgare kan framhållas följande.

som som En den dömts för landsförrädisk eller liknande

expatriering av som

verksamhet innebär, såsom de delegerade påpekat, ett i viss mån ökat skydd för att han icke fortsätter sin skadliga verksamhet. Den frånkänts det svenska medborgarskapet kan nämligen i som till svenska medborgare utvisas landet eller, om motsats - ur utvisning är möjlig, underkastas andra ingripanden enligt

utlänningslagstiftningen. Det är vidare uteslutet att blotta risken för expatriering kan medverka till att hindra en naturaliserad från

56 Äterkallelse

av medborgarskap m.m. SOU 1997: 162

att främmande makts ärenden. En starkt bidragande orsak till

mitt ställningstagande har även varit, de flesta demokratiska

att länder med krigserfarenheter ansett sig icke kunna undvara

expatrieringsinstitutet. "

Departementschefen uttalade vidare att han inte kunde förorda att lämnande av oriktiga uppgifter i samband med ansökan naturalisaom tion skulle kunna föranleda återkallelse naturalisationsbeslut. av ett

Lagrådet konstaterade i sitt yttrande inledningsvis expatriering

att var ett i svensk rätt dittills okänt institut. Därefter fäste lagrådet uppmärksamheten på 33 § i dåvarande regeringsfonnen, i vilket stadgande bl.a. föreskrevs att de naturaliserade skulle njuta rättigheter samma och förmåner som infödda svenska medborgare med endast det undantaget att de inte skulle kunna bli statsrådsledamöter. Om

naturaliserade i motsats till andra medborgare skulle kunna i den nu

föreslagna ordningen förlora sitt medborgarskap, kunde det alltjämt

enligt lagrådet med fog göras gällande deras rättigheter och - att

förmåner icke vore desamma andra medborgares; införande

som ett av institutet expatriering i svensk rätt ansågs med hänsyn därtill

förutsätta en grundlagsändring. Lagrådets yttrande ledde till att förslaget expatriering inte lades

om fram i propositionen. Departementschefen uttalade emellertid sin som mening att det inte borde uteslutet att sedermera till förnyat vara övervägande ta upp frågan huruvida institutet expatriering kan anses vara av sådant värde att det bör införlivas med svensk rätt.

5.4 Utvisningsutredningen

Utvisningsutredningen vars direktiv antogs vid regeringssammanträde

-

den 10 december 1992 hade bl.a. att utreda de rättsliga förutsättning-

-

arna för återkallelse av svenskt medborgarskap erhållits med hjälp

som

av falska uppgifter. I utredningens uppdrag ingick vidare bilda sig

att

en uppfattning om fenomenet är vanligt förekommande samt att

analysera huruvida ett naturalisationsbeslut erhållit på som en person basis av falska uppgifter kan nullitet. anses vara en

Utvisningsutredningen redovisade sina överväganden i den

nu aktuella delen av uppdraget i slutbetänkandet Vandelns betydelse i

medborgarskapsärenden, m.m. SOU 1994:33. För att kunna besvara frågan det är vanligt förekommande

om att

svenskt medborgarskap erhålls grundval falska uppgifter

av var

utredningen i kontakt med bl.a. medborgarskapsenheten vid Statens

invandrarverk, Utlänningsnämnden, Rikspolisstyrelsens utlänningsro-

tel, Säkerhetspolisen och Riksskatteverket. Medborgarskapsenheten

och Utlärmingsnämnden därvid att endast fåtal fall uppgav ett var

SOU 1997: 162 Ãterkallelse medborgarskap 57 av m.m.

kända för dem där det i efterhand visat sig att naturalisationsbeslutet vilat falska grunder. Vid kontakterna med Säkerhetspolisen och Rikspolisstyrelsens utlänningsrotel framkom vidare att det varje år uppdagas ett litet antal fall vilket närmare kunde specificeras där - svenskt medborgarskap erhållits på grundval av falska uppgifter. Vad gällde frågan om nullitet uttalade utredningen med särskilt betonande av de betydande rättsverkningar ett beslut om naturalisation har att ett beslut om naturalisation som beviljats på grundval av falska uppgifter i allmänhet inte på den grunden kan anses vara en nullitet. Möjligen, sades vidare, skulle bedömningen kunna bli en annan om ett sådant beslut i själva verket avsåg en annan existerande person än den som sökt naturalisation eller om beslutet saknade reell betydelse. I fråga bedömningen av behovet och lämpligheten av expatrieom ring ansåg Utvisningsutredningen att en utgångspunkt borde vara att alla medborgares såväl naturaliserades som inföddas likhet inför - lagen är så värdefull att den inte utan synnerligen starkt vägande skäl bör ens undantagsvis kunna skjutas sidan. Likväl finns det uttalade utredningen onekligen flera skäl som klart talar för införande av en möjlighet till återkallelse av ett svenskt medborgarskap som har förvärvats på grundval av falska uppgifter, vilka haft avgörande betydelse för beslutet. Således instämdes iden av Våldskommissionen deklarerade uppfattningen att det är stötande att en person skall kunna bli medborgare i Sverige genom att använda sig av falska handlingar och bedrägliga uppgifter; än allvarligare är det om den falska identiteten tillkommit för att dölja ett kriminellt förflutet eller en

terroristanlcnytning. Slutligen vad avsåg skäl som talade för

införandet en möjlighet till expatriering anfördes att det säkerligen av allmänt uppfattas som djupt otillfredsställande att staten inte med verksamma medel i efterhand kan ingripa mot den som ett illojalt

och bedrägligt sätt har tillskansat sig en så långtgående och grundläggande rättighet som medborgarskap i landet.

Utredningen övergick därefter till att redovisa de skäl man ansåg tala emot att införa en möjlighet till expatriering. Inledningsvis framhölls att möjligheten att upphäva en naturalisation försätter de naturaliserade i särklass eftersom de till skillnad mot infödda medborgare under vissa förhållanden skulle kunna förlora sitt svenska medborgarskap och sannolikt i de flesta fall bli statslösa. Införande - ett återkallelseinstitut skulle med andra ord leda till två sorters av svenskt medborgarskap; ett oåterkalleligt och ett med svagare rättsverkningar. Redan detta ansågs utgöra starka skäl mot en dylik ordning. Därtill kom enligt utredningen det faktum att ett beslut om naturalisation för den enskilde har långtgående rättsverkningar och att den statslöshet som i flertalet fall skulle uppstå medför avsevärda - nackdelar både för den enskilde och för det land där han vistas. Ut-

58 Äterkallelse medborgarskap SOU 1997: 162 av m.m.

redningen framhöll också att det på grund av olika former av verkställighetshinder i de flesta fall kan antas bli svårt att från Sverige avlägsna en person som expatrierats. I detta sammanhang påpekades de förmodade svårigheterna att förmå något annat land att ta emot en person som genom expatriering försatts i statslöshet; vederbörande torde knappast heller beviljas uppehållstillstånd av permanent karaktär och det skulle alltså komma att skapas en ny kategori av personer i

landet, icke önskvärda men svåra att avlägsna och utanför den normala

integrationsprocessen. Vidare förutskickades att en återkallelsemöjlighet skulle medföra åtskilliga familjerättsliga komplikationer, t.ex. för de barn som blivit svenska medborgare i samband med förälderns

naturalisation eller som härleder sitt svenska medborgarskap ur förälderns förvärvade medborgarskap. Avslutningsvis gjorde Utvisningsutredningen i denna del en hänvisning till de gamla vanfejdsstraffen, som innebar förlust av medborgerligt förtroende och medborgerliga rättigheter. Det framhölls att dessa straff med vilka expatriering i någon mån skulle kunna anses jämställt sedan länge var avskaffade. Dock pekades på den skillnaden i förhållande till expatrieringsinstitutet att vanfejdsstraffen

inte var reserverade för någon viss grupp.

Utvisningsutredningen kom vid en sammantagen bedömning av de ovan redovisade argumenten till den slutsatsen att de betydande nackdelar som är förenade med införandet av en möjlighet att återkalla ett svenskt medborgarskap väger så tungt att någon ändring av

gällande ordning inte borde genomföras. Däremot ansåg utredningen

att stora ansträngningar måste läggas ned på att förbättra det då rådande systemet för att därigenom i största möjliga utsträckning förhindra att svenskt medborgarskap förvärvas på felaktiga grunder och av personer som i själva verket inte är önskvärda som medborgare i landet. Mot bakgrund därav föreslogs att kontrollen av en utlännings vandel m.m. skulle göras mer omfattande än vad som dittills varit fallet några konkreta förslag hur identitetskontrollen skulle kunna göras effektivare framfördes dock

5.5 Regeringens proposition 1994/95: 179, m.m.

I rubricerade proposition Ändringar i utlänningslagen 1989:529

- behandlades utöver vandelsvillkoret i medborgarskapsärenden bl.a. även Utvisningsutredningens ställningstagande i fråga om återkallelse av medborgarskap. Inledningsvis konstaterades i propositionen att de flesta remissinstanserna anslutit sig till utredningens bedömning att någon möjlighet till återkallelse inte borde införas. Det fanns emellertid även undantag härifrån. Således anförde bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Riks-

SOU 1997: 162 Ãterkallelse medborgarskap 59 av m.m.

åklagaren och Rikspolisstyrelsen att en återkallelseregel skulle fylla en funktion även om den skulle komma att tillämpas i mycket begränsad omfattning. Rikspolisstyrelsen anförde vidare att det är stötande att en återkallelsemöjlighet saknas och detta i synnerhet om falska uppgifter lämnats för att dölja ett kriminellt förflutet. Statens invandrarverk anförde i sitt remissvar att det "självklart" är

stötande att oriktiga uppgifter läggs till grund för ett beslut om

medborgarskap och att förfarandet att lämna oriktiga uppgifter förblir osanktionerat enligt brottsbalken för intygande - om än ansvar osant kan komma i fråga. Statens invandrarverk uttalade vidare att en återkallelse medborgarskapet kan tyckas vara den naturliga av reaktionen i ett sådant fall, men framhöll samtidigt att det finns ett antal invändningar mot en sådan ordning; de rättsverkningar som är

knutna till medborgarskapet är många och låter sig inte så enkelt

annulleras alls. Statens invandrarverk pekade därvid de om

familjerättsliga komplikationer kunde förväntas uppstå och

som förklarade "om än med beklagande" anslöt sig till utatt man - -

redarens ställningstagande att regler om expatriering inte borde

införas.

Regeringen uttalade i propositionen att det i och för sig finns starka

skäl bl.a. den Rikspolisstyrelsen anförda aspekten som talar för - av införa möjlighet att återkalla svenskt medborgarskap. Regeatt en ringens överväganden mynnade emellertid ut i den motsatta slutsatsen, vilket motiverades enligt följande s. 56 f.:

"Det finns dock samtidigt tungt vägande skäl som talar emot att införa återkallelsemöjlighet. En sådan möjlighet skulle bl.a. en innebära att det skulle komma att finnas två sorters svenskt

medborgarskap, ett oåterkalleligt för den som blivit svensk

medborgare vid födseln och ett som kan återkallas för den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation. En berövats sitt svenska medborgarskap skulle vidare person som i de flesta fall bli statslös. Huvudprincipen är nämligen att den som

naturaliseras måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap om han

eller hon inte förlorar det automatiskt. Det är sannolikt att den som berövas det svenska medborgarskapet inte heller kan få tillbaka det tidigare. Avsikten med att återkalla medborgarskapet är givetvis att det skall bli möjligt att avlägsna vederbörande från landet. Det torde blivit statslös. Även i andra fall

dock inte vara möjligt för den som torde det inte sällan föreligga verkställighetshinder, exempelvis om

det rör sig skulle riskera tortyr eller dödsstraff om en person som vid verkställighet. Följden skulle således bli att det skulle en komma att finnas ett antal personer här i landet som blivit statslösa eller andra skäl inte kan avlägsnas härifrån. Det är självfallet av

otillfredsställande med i princip inte har rätt att vistas

en grupp som

60 Återkallelse

av medborgarskap m.m. SOU 1997: 162

i Sverige men som grund av verkställighetsproblem ändå måste

tillåtas bli kvar här, åtminstone för tillfället. Det blir exempelvis tveksamt vilka rättigheter och skyldigheter dessa skall som personer ha här i landet.

Som bl.a. Statens invandrarverk påpekat skulle återkallelse

en av

svenskt medborgarskap också kunnna leda till familjerättsliga

komplikationer exempelvis när barn blivit svenska medborgare i samband med att en förälder naturaliserades.

Vid en vägning av skälen för och emot möjlighet att återkalla

en

ett beslut om naturalisation finner regeringen att övervägande skäl talar emot att införa en sådan möjlighet. För att i möjligaste mån undvika att svenskt medborgarskap beviljas grundval falska

av

uppgifter anser regeringen, i likhet med utredningen, att det är

av

största vikt att beslut om medborgarskap föregås

av en noggrann

utredning om sökandens identitet och vandel."

Den nu redovisade propositionen behandlades Socialförsäkringsut-

av

skottet i betänkandet 1994/95:16 Ändringar i utlänningslagen.

Utskottet som förklarade sig dela regeringens uppfattning i fråga

- om

expatriering anförde vidare s. 27 f. att det vid såväl beviljande

- av uppehållstillstånd som vid naturalisation är väsentlig betydelse av att

sökandens identitet tillförlitligen kan styrkas och att detta gör sig gällande med särskild styrka vid ansökan medborgarskap eftersom

om ett sådant inte kan återkallas. Utskottet framhöll också särskilt att det

är av största vikt att beslut om uppehållstillstånd och medborgarskap

föregås av en noggrann utredning om sökandens identitet.

5.6 Återkallelse

av uppehållstillstånd

Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden NIPU vars direktiv antogs vid regeringssammanträde den 30 -

januari 1997 avgav i maj 1997 delbetänkandet Återkallelse

- av uppehållstillstånd SOU 1997:67, bl.a. behandlar frågan återsom om

kallelse av uppehållstillstånd grund att utlänningen lämnat

av

oriktiga uppgifter. Problematiken härvidlag är i högsta grad likartad den som gör sig gällande vid överväganden kring återkallelse

av

medborgarskap och här skall därför lämnas en sammanfattning av NIPU:s förslag i nu aktuell del.

I 2 kap. 9 § UtlL i den nu gällande lydelsen föreskrivs att - -

visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter sin identitet. Återkallelse

om skall dock inte ske om det kan antas att den oriktiga uppgiften inte har inverkat på tillståndsbeslutet eller andra särskilda skäl talar om emot

det. Av 2 kap. 10 § UtlL framgår vidare att återkallelse även får ske

162 Återkallelse medborgarskap 61 SOU 1997: av m.m.

utlänningen medvetet har lämnat andra oriktiga uppgifter än om om sin identitet eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av för få tillståndet. Återkallelse får dessutom ske det betydelse att om

finns andra särskilda skäl, i fråga uppehållstillstånd dock endast

om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige. om

Beträffande identitetsproblematiken uttalar NIPU att en självklar och viktig utgångspunkt år att asylsökandes identitet i så stor utsträckning möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Innan

som tillstånd beviljas sägs det vidare måste därför resurser satsas att - så noggrannt möjligt utreda identiteten. som NIPU fastslår att det liksom i dag måste finnas möjligheter att återkalla ett tillstånd det framkommer att utlänningen uppgett fel om

identitet. Enligt NIPU:s uppfattning ger emellertid den nuvarande

regleringen inte tillräcklig ledning för tillämpningen och dessutom lämnas utrymme för alltför snäv tolkning. Därför föreslås att det en i utlänningslagen skall föras in bestämmelse om att vid bedömen -

ning uppehållstillstånd bör återkallas hänsyn skall tas till

av om ett utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra starka humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och

familjeförhållanden samt till hur länge utlänningen vistats i Sverige.

Vidare skall den ändring gjordes i UtlL den 1 januari 1997 och som innebär barnets bästa särskilt skall beaktas också gälla vid som att -

återkallelse av uppehållstillstånd.

NIPU föreslår också att en utlänning har vistats här med - om

uppehållstillstånd än fem år återkallelse av tillståndet skall få ske

mer endast det finns synnerliga skäl. Mot detta förslag har NIPU:s om ledamöter från fp, kd, och reserverat sig såvitt avser tidsgränmp v Reservanterna att denna i stället bör sättas till tre år. sen. menar Som huvudskäl för införande femårsgränsen anför NIPU utöver av att likartade bestämmelser finns beträffande utvisning p.g.a. brott att det humanitära skäl är viktigt att utlänning efter en längre tids av en bosättning i Sverige i normalfallet kan känna trygghet här och inte behöver orolig för att inte längre få stanna kvar. Förslaget sägs vara också kunna tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram

under sin rätta identitet.

Som exempel på synnerliga skäl och då alltså ett uppehållstillstånd

skall kunna återkallas trots att mer än fem har år förflutit anger -

NIPU utlänning visserligen haft uppehållstillstånd och varit

när en folkbokförd här i realiteten vistats i något annat land under långa men

perioder och därför inte fått någon närmare anknytning hit. Synnerliga

skäl vidare kunna föreligga när en utlänning har uppeanges hållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till

det landet.

62 Återkallelse medborgarskap

av m.m. SOU 1997: 162

Ytterligare ett förslag som läggs fram är att samma regler skall gälla för återkallelse av uppehållstillstånd oavsett de oriktiga om uppgifter som utlänningen lämnat har avsett identiteten eller någon annan omständighet. I NIPU:s uppdrag har även ingått att utreda om behov finns av

ändring av de regler som rör möjligheten att meddela tidsbegränsade

uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. NIPU:s

ställningstagande i denna del är att nuvarande regler tillräckligt

ger utrymme för att i sådana fall bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd och någon lagändring denna punkt föreslås därför inte. NIPU:s förslag i ovan redovisade delar har remissbehandlats och regeringen har även i oktober 1997 lämnat en proposition i ämnet, 1997/98:36, till riksdagen. Förslagen i propositionen överensstämmer i huvudsak med NIPU:s. En viktig skillnad är dock att tidsgränsen efter vilken det skall krävas synnerliga skäl för återkallelse ett av uppehållstillstånd har ändrats från fem till fyra år. Behandlingen - av

förslaget i riksdagen kommer att äga rum efter detta betänkandes

tryckning.

SOU 1997: 162 Andra länders lagstiftning... 63

6 Andra länders lagstiftning och praxis

området

på

Kommittén har inhämtat uppgifter om vad som i vissa andra länder -

de nordiska och ytterligare några europeiska gäller i fråga om kravet

styrkt identitet I det följande en sammanfattande redom.m. ges visning förhållandena i de länder varit föremål för kommitténs av som undersökning.

6.1 Norden

1.1 Danmark

utlänning för erhålla uppehållstillstånd i Utgångspunkten är att en att Danmark skall kunna förete antingen pass eller annan reselegitimation.

Saknar utlänningen sådana dokument kan emellertid utlänningsmyndigheten, den på grund omständigheterna i ärendet anser det om av befogat att göra ett undantag från huvudregeln, i stället kräva att vara utlänningen skall förete någon form av dokumentation, t.ex. annan födelseattest. Beträffande vissa nationaliteter gäller dock mer generellt grupper av

att det inte ställs krav att pass eller reselegitimation skall kunna

företes. Detta gäller framför allt som kommer från länder, personer vilka saknar central myndighet och därmed även behörig utfärdare en och liknande handlingar. I dessa fall fastställs identiteten på av pass sätt. Såvitt t.ex. somaliska medborgare har det vuxit fram annat avser praxis innebär att de uppgifter sökanden lämnar om sin en som som

identitet godtas i ärendet uppehållstillstånd under förutsättning att

om det utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet saknas anledning

betvivla uppgifternas riktighet. Visar det sig emellertid i efterhand

att

att sökanden har uppgett oriktig identitet, kan uppehållstillståndet

återkallas. I Danmark har det beträffande vissa nationaliteter förekommit

problem med oriktiga identitetsuppgifter i s.k. anhörigärenden. I dessa fall har syftet med de oriktiga uppgifterna varit att under åberopande familjesammanföring få uppehållstillstånd i Danmark. För att

av

komma till rätta med problemet låter myndigheterna i stor omfattning,

64 Andra länders lagstijining...

dock i samtliga fall, utföra DNA-undersökningar och åldersunder-

sökningar för att fastställa sökandens ålder samt huruvida den påstådda

släktrelationen verkligen föreligger. Den identitet vid utlänningens ankomst till Danmark fastställs

- som

av utlänningsmyndigheten och som inrapporteras till det danska folkbokföringsregistret läggs till grund även för beslutet

- om naturalisation.

Det finns inte någon lag generellt möjliggör återkallelse

som av

medborgarskap utan en sådan åtgärd skulle kräva särskild lagstiftning, något som såvitt känt hittills aldrig varit aktuellt. Medborgarskap, som erhållits genom s.k. förklaring, betraktas

som

en nullitet och därmed verkningslöst förklaringen är avgiven på

om

grundval av falska upplysningar, t.ex. sökandens identitet. Ett

om beslut om naturalisation kan däremot inte nullitet. anses vara en

6.1.2 Finland

Kravet på styrkt identitet framgår inte uttryckligen den finska

av

medborgarskapslagen. I praktiken har det emellertid ändå varit

en

förutsättning att sökandens identitet är styrkt innan ansökan har föredragits för presidenten.

Liksom i Sverige identiteten styrkt när sökanden kan anses vara

uppvisa ett hemlandspass i original eller fotoförsedd identitetshand-

en

ling utfärdad av behörig myndighet i hemlandet. Identiteten kan emellertid också anses vara styrkt vissa andra handlingar,

genom t.ex. födelsebevis i original och dylikt.

Det förekommer naturligtvis även att sökanden saknar handlingar som är godtagbara i identitetshänseende. I sådana fall gäller

att

medborgarskap likväl kan beviljas under förutsättning att utlänningen i fråga har vidhållit samma identitetsuppgifter under hela vistelsetiden

i Finland och det inte heller i övrigt har uppkommit någon tvekan om hans eller hennes identitet. Ännu har det inte i någon större utsträckning förekommit fall där sökandens identitet varit oklar, något sannolikt beror på insom

vandringens hittillsvarande struktur. Däremot förväntar sig

man att

medborgarskap under de närmaste åren i ökad omfattning kommer att

sökas av personer vilkas identitet inte kan styrkas. Detta hänger samman med att det under början 1990-talet korn större mängder av asylsökande till Finland, bl.a. från Somalia.

Det är enligt finsk rätt inte möjligt att återkalla ett medborgarskap. I det begränsade antal fall då det framkommit att medborgarskap beviljats grundval av oriktig identitet har i fråga i

personerna -

enlighet med 13 § i den finska medborgarskapslagen hos presidenten

-

ansökt om s.k. förklaring. I förekommande fall har presidenten därvid fastställt att sökanden är finsk medborgare.

SOU 1997: 162 Andra länders lagstiftning... 65

Avslutningsvis framhålls att det även i Finland bereds reform en av

medborgarskapslagen. I arbetet härmed kommer att ta ställning

man till om kravet på styrkt identitet bör skrivas in i lagen.

6.1.3 Norge

Den norska medborgarskapslagen innehåller inte något uttryckligt krav på styrkt identitet. Huvudregeln är dock att sökanden i ett medborgarskapsärende skall kunna uppvisa antingen pass, födelseattest eller dopattest. Finns det inte några sådana dokument har myndigheterna i

stället möjlighet att göra en helhetsbedömning av identitetsfrågan

varvid lämnade uppgifter vägs mot övriga omständigheter i ärendet

och mot myndigheternas länderkunskap. Saknas det därvid skäl att

ifrågasätta den i uppehållstillståndet angivna identiteten, läggs denna till grund för beslutet i medborgarskapsärendet. Bedömningen kan emellertid även utmynna i att identiteten anses som så tveksam att medborgarskap inte bör beviljas. Såvitt avser ärenden om uppehållstillstånd gäller bortsett från asylfallen att en utlänning får avslag sin ansökan, och därmed avvisas, om det finns grundad anledning att ifrågasätta den uppgivna identiteten. Det finns vidare möjlighet att återkalla uppehållstillstånd som har meddelats i oriktig identitet.

Den norska medborgarskapslagen innehåller inte någon bestämmelse

som möjliggör återkallelse av medborgarskap. Däremot kan sådan en åtgärd vidtas vilket också skett i några fall med stöd 35 § - - av

förvaltningslagen, som ger förvaltningsmyndigheter möjlighet att

en

under vissa förutsättningar ompröva sitt eget eller underordnat

organs beslut. Med stöd av detta lagrum kan ett medborgarskap återkallas om t.ex. sökanden mot bättre vetande lämnat oriktiga upplysningar eller förtigit omständigheter av väsentlig betydelse. Vid överväganden av om ett medborgarskap skall återkallas görs regelmässigt en helhetsvärdering av omständigheterna i det enskilda ärendet. Även det faktum utlänningen i fråga återkallelsen att genom skulle bli statslös och därmed sannolikt omöjlig att utvisa vägs in - i denna bedömning. Återkallas emellertid medborgarskapet i sådant ett fall så måste utlänningen ansöka om nytt uppehållstillstånd i Norge. Huruvida myndigheterna därvid beviljar ett tidsbegränsat eller permanent sådant beror på prognosen för att ett utvisningsbeslut skall kunna verkställas i ett senare skede. Sedan i fråga beviljats personen uppehållstillstånd, åtnjuter han eller hon samma rättigheter som andra statslösa personer med uppehållstillstånd i Norge. Om den som återkallelsebeslutet berör har barn så finns det inte

något hinder mot att beslutet även omfattar dessa under förutsättning att de härleder sina norska medborgarskap från föräldern i fråga.

Huruvida så även sker i det konkreta fallet beror på utfallet den av

Andra länders lagstiftning... SOU 1997: 162

helhetsbedömning görs. Att det finns barn med i bilden är för som övrigt en omständighet av betydelse även då det gäller frågan om förälderns medborgarskap skall återkallas. Beslut om återkallelse av norskt medborgarskap fattas av den myndighet som beviljat medborgarskapet eller av överinstansen. Det finns inte någon bortre tidsgräns för när ett medborgarskap kan återkallas. Tidsaspekten vägs dock in vid bedömningen av om återkallelse skall ske.

6.1.4 Island

På Island avgörs identitetsfrågorna i samband med beviljandet av uppehålls- och arbetstillstånd och i det efterföljande medborgarskapsärendet sker därför inte någon särskild prövning av sökandens identitet.

Huvudregeln är att uppehållstillstånd endast beviljas om utlänningen

har godtagbara identitetshandlingar. Det krävs dock inte att flyktingar skall kunna styrka sin identitet. Vidare förekommer det i sällsynta fall

att även andra personer än flyktingar beviljas uppehållstillstånd på

humanitära grunder trots att identiteten inte är styrkt. Bortsett från nämnda undantagsfall gäller att oklarheter beträffande

identiteten leder till avslag ansökan om uppehållstillstånd och

därmed avvisning. Om det i efterhand uppdagas att en utlänning i ett ärende uppehållstillstånd ljugit om sin identitet, återkallas om

uppehållstillståndet och utlänningen utvisas.

Det finns inte någon lag som generellt möjliggör återkallelse av medborgarskap utan en sådan åtgärd skulle kräva särskild lagstiftning, något som hittills aldrig varit aktuellt.

6.2 Övriga Europa

6.2. 1 Frankrike

En utlänning ansöker uppehållstillstånd i Frankrike måste

som om normalt kunna styrka sin identitet genom uppvisande av pass. I de fall utlänningen vid ansökningstillfället saknar pass, krävs som regel att han eller hon kontaktar sin hemlandsambassad för att försöka få ett sådant utfärdat. Beträffande flyktingar och statslösa tillämpas vid behov dock en

ordning. I dessa fall fastställer OFPRA det franska ämbetet för

annan skydd flyktingar och statslösa identitet och civilstatus avseende sökanden. Fastställandet grundar sig på befintliga handlingar t.ex. resehandlingar samt eventuella handlingar rörande civilstatus och identitet samt vad som inhämtas om utlänningens bakgrund, -

SOU 1997: 162 Andra länders lagstiftning... 67

familjeförhållanden m.m. För detta ändamål måste utlänningen besvara ett frågeformulär och dessutom svara på frågor från en tjänsteman. Den identitet och civilstatus som blir resultatet av denna procedur

ligger till grund för såväl beslutet om uppehållstillstånd som i

förekommande fall beslutet om naturalisation. -

I övrigt gäller att en utlänning måste inneha ett uppehållstillstånd och normalt även en identitetshandling för att komma i fråga för

franskt medborgarskap. Sökanden måste i princip dessutom ha sin bostad, sin huvudsakliga yrkesverksamhet och sina familjeband i Frankrike. Sammantaget gör detta att utlänningens identitet, utom i mycket sällsynta fall, är väl dokumenterad vid tidpunkten för ansökan om medborgarskap. Detta är en av anledningarna till att det i Frankrike inte uppstår några större problem med utlänningars identiteter i samband med ansökningar om medborgarskap. Ytterligare ett skäl härtill är uppger att de franska myndigheterna i detta - man avseende alltid ställer lika höga krav som man gör i Sverige. Således godtar de franska myndigheterna t.ex. i vissa fall födelseintyg. Det finns enligt fransk rätt möjlighet att återkalla medborgarskap. Så kan inledningsvis ske om myndigheterna vid beviljandet av ett medborgarskap saknat kännedom om att de legala och nödvändiga villkoren för naturalisation inte varit uppfyllda; det kan t.ex. röra sig att myndigheterna vid sitt beslut varit omedvetna om en fällande om dom i brottmål eller om att sökandens uppehållstillstånd inte förlängts. Medborgarskapet kan i dessa fall återkallas sedan ett år förflutit från

beslutets tillkännagivande i "Journal officiel". En förutsättning för

återkallelse är vidare att den franska regeringsrätten förordar att så skall ske.

Ett franskt medborgarskap kan dessutom återkallas om det erhållits

genom att sökanden i ärendet agerat bedrägligt eller lämnat oriktiga

uppgifter. I dessa fall gäller att återkallelse får ske senare än två år efter upptäckten av oegentligheterna. Bevisbördan för att sökanden

agerat bedrägligt eller ljugit ligger på myndigheterna och vidare är det även i dessa situationer en tillkommande förutsättning att regeringsrätten uttalar sig för att återkallelse skall ske. Skäl som talar emot återkallelse kan vara att den som berörs härav vistats lång tid i Frankrike. Vid återkallelse av franskt medborgarskap i någon av de situationer som hittills beskrivits anses den som berörs av beslutet aldrig ha - blivit fransk medborgare. Detsamma gäller de barn som härleder sitt franska medborgarskap från honom eller henne. Det har under de senaste åren inte förekommit något fall där

medborgarskapet återkallats på grund av oriktiga uppgifter om identitet

eller civilstatus. På övriga ovan angivna grunder skedde däremot återkallelse i sammanlagt 51 fall under år 1996.

68 Andra länders lagstiftning... SOU 1997: 162

Gemensamt för de återkallelsesituationer som nu beskrivits är att de endast kan avse medborgarskap som erhållits naturalisation. genom Oavsett hur en utlänning erhållit franskt medborgarskap alltså även genom t.ex. anmälan kan emellertid återkallelse ske om personen i fråga gör sig skyldig till spioneri, brott mot rikets säkerhet eller döms

för något annat brott till fängelse i minst fem år. Återkallelse på dessa

grunder får ske endast om den åberopade gärningen begåtts inom tio år från gärningsmannens förvärv av franskt medborgarskap. Antalet återkallade franska medborgarskap grund av brottslighet uppgick år 1994 till två, år 1995 till ett och år 1996 till ett. Vid återkallelse av medborgarskap på grund av brottslighet påverkas

inte medborgarskapet för eventuella barn till den som är föremål för

beslutet. Blir den sistnårnnde genom beslutet statslös och måste tillåtas bli kvar i Frankrike åtnjuter han eller hon samma rättigheter som övriga statslösa i landet.

6.2.2 Nederländerna

Nederländerna med drygt 15 miljoner invånare har en förhål- - landevis omfattande invandring. Är 1996 erhöll 82 000 mer än

utlänningar nederlänskt medborgarskap och dominerande grupper

bland dessa var turkar och marockaner.

Ansökningar om medborgarskap utreds av de kommunala myn-

digheterna, vilka efter färdigställd utredning skickar ärendena vidare till immigrations- och naturalisationsenheten vid justitiedepartementet. Det är justitieministern som fattar det slutliga beslutet och alla beslut kan överklagas. Det är väsentligt att det inte råder någon tvekan om identiteten beträffande den som ansöker om uppehållstillstånd eller medborgarskap. Fastställandet av identiteten grundar sig i ärendet om uppehållstillstånd företrädesvis sökandens födelsecertifikat och pass

eller identitetshandling. I det följande medborgarskapsärendet

används dessutom uppgifterna i uppehållstillståndet och i folkbokföringsregistret, vilket för övrigt kan samköras med polisregistret i utlänningens hemland. För att andra typer av utländska dokument födelsecertifikat, äkten-

skapsbevis etc. skall beaktas, måste de vara vidimerade av den

behöriga utländska myndigheten och av den nederländska beskickningen i det aktuella landet. För erhållande av uppehållstillstånd i Nederländerna krävs i princip uppvisande av födelsecertifikat samt nationellt resedokument eller hemlandspass. Från kravet på nationellt resedokument/hemlandspass undantas emellertid i allmänhet flyktingar samt personer som visserligen inte uppfyller alla villkor för att klassificeras som flyktingar, men som ligger så nära flyktingstatus att de får uppehållstillstånd

Andra länders lagstiftning... 69

på humanitära grunder. Ytterligare undantag kan förekomma beroende på omständigheterna i det enskilda ärendet. Det händer förhållandevis ofta att en utlänning inte kan visa upp ett födelsecertifikat. Detta gäller framför allt flyktingar och personer som kommer från länder utan fungerande statlig administration. Under förutsättning att vederbörande är bosatt i Nederländerna finns det i dessa fall möjlighet att av domstol få ett dokument utfärdat, vilket i

ärenden om uppehållstillstånd godtas som ersättning för födelsecertifi-

kat. Vidare kan typ certifikat utfärdas efter det att sökanden en av avgett försäkran under ed inför en notarius publicus eller en en domare. För att skäl hänförliga till identiteten skall leda till avslag en

ansökan om uppehållstillstånd krävs att det råder starka tvivel

beträffande den av sökanden uppgivna identiteten. Konsekvensen blir i så fall att sökanden inte får resa in i eller vistas i Nederländerna. Ett

uppehållstillstånd kan vidare återkallas om det i efterhand visar sig att

utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I ett sådant fall riskerar utlänningen även utvisning. Det finns i nederländsk lag inte någon formellt inskriven rätt att

återkalla ett medborgarskap. Likväl har justitieministern under de

senaste åren återkallat sammanlagt 3-4 medborgarskap sedan det

uppdagats att personerna i fråga lämnat oriktiga uppgifter om sin

identitet. Återkallelsebesluten vilade den grundläggande juridiska principen att en ansökan skall basera sig korrekt information. I ett fallen prövades för övrigt beslutet av domstol, som därvid av godkände återkallelsen. Inom justitiedepartementet pågår för närvarande arbete med ett lagförslag som om det genomförs innebär att möjligheten att - återkalla ett medborgarskap skrivs in i den nederländska medbor-

garskapslagen. Enligt förslaget skall ett medborgarskap kunna

återkallas om sökanden i ärendet använt sig av förfalskningar, lämnat falsk information, förtigit relevanta omständigheter eller annat sätt bedrägligt. Återkallelsen får ske tolv år efter beviljandet agerat senast medborgarskapet och beslutet får retroaktiv verkan sådant sätt av att den som avses med beslutet aldrig anses ha förvärvat nederländskt medborgarskap. Vidare skall minderåriga barn som erhållit sina nederländska medborgarskap i samband med den aktuella förälderns naturalisation omfattas av återkallelsen. Beslut om återkallelse skall alltid kunna överklagas. Det faktum att det sedan en person genom återkallelse av medbor- garskapet försatts i statslöshet i princip är omöjligt att verkställa ett -

beslut utvisning påverkar i sig inte återkallelsebeslutet. Däremot

om kan själva försättandet i statslöshet påverka beslutet eftersom det är en ledande princip inom medborgarskapsrätten att statslöshet i möjligaste mån skall undvikas. I de fall situationen trots allt inträffar är vederbö-

70 Andra länders lagstiftning...

rande i princip, efter att ha gett in en ansökan ny om uppehållstillstånd, berättigad att stanna kvar i Nederländerna. Personens rättigheter blir då de samma som övriga statslösa i landet åtnjuter.

6.2.3 Schweiz

Utgångspunkten är att en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd

i Schweiz måste kunna styrka sin identitet med antingen eller pass något annat tillförlitligt identitetsdokument. För flyktingar och för andra personer beträffande vilka man inte rimligen kan kräva att de

skall kunna förete en identitetshandling från hemlandet finns det

emellertid en möjlighet att hos det schweiziska flyktingämbetet erhålla

ett dokument pass eller identitetsdokument för främlingar, vilket

berättigar innehavaren att ansöka om uppehållstillstånd. Förutsättningen för att ett sådant dokument skall utfärdas är att den skriftliga

redogörelse som utlänningen lämnar bedöms trovärdig. Visar det

som

sig i efterhand att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin

identitet, kan uppehållstillståndet återkallas. Vad som sagts i föregående stycke om identitetsfrågor vid ansökan om uppehållstillstånd är tillämpligt även vid ansökan schweiziskt om medborgarskap. Således godtas ett av flyktingämbetet utfärdat pass eller identitetsdokument för främlingar även i medborgarskapsärendet. Detta är regler som framgår direkt av lagtexten utan som vuxit fram i praxis. I Schweiz uppstår det inte några problem med personers identitet

vid ansökan om medborgarskap. Skillnaden härvidlag i förhållande till Sverige antar man bero att de schweiziska myndigheterna godtar de identitetshandlingar som utfärdats av flyktingämbetet.

Det är enligt schweizisk lag möjligt att återkalla ett medborgarskap som erhållits genom att sökanden lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit relevanta omständigheter. Någon återkallelse på grund av

oriktiga identitetsuppgifter har dock hittills aldrig skett. Däremot sker

återkallelse på andra grunder i omkring fem-tio fall år. per Den omständigheten att en person genom ett beslut återkallelse om skulle bli statslös måste tas i beaktande vid bedömningen av om återkallelse över huvud taget skall ske. Det kan i sammanhanget konstateras att det hittills aldrig inträffat att en person genom

återkallelse av medborgarskapet försatts i statslöshet. Skulle det

emellertid inträffa får förmodas att vederbörande tillerkänns samma rättigheter som andra statslösa, vilka vistas i Schweiz med uppehållstillstånd. Även de barn, härleder sina schweiziska

som medborgarskap från

den som är föremål för återkallelsebeslutet, kan omfattas av beslutet. Huruvida så skall ske avgörs från fall till fall.

SOU 1997: 162 Andra länders lagstiftning... 71

Beslut återkallelse kan meddelas senast fem år efter naturalisaom tionen och det är de myndigheter som beviljar medborgarskap som också beslutar återkallelse. Ett beslut återkallelse kan alltid om om överklagas till federal domstol.

6.2.4 Storbritannien

En utlänning vill in i eller vistas i Storbritannien måste som resa normalt kunna visa ett giltigt pass eller ett identitetskort, utfärdat upp behörig myndighet i hemlandet. Det förekommer dock i undanav tagsfall även dokumentation, t.ex. födelsecertiñkat, godtas. att annan Kan utlänningen varken identifiera sig med pass eller identitetskort och det inte heller är fråga något undantagsfall riskerar han eller om hon avslag sin ansökan. Likaså kan avslag bli följden om det framkommer att utlänningen i ärendet lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit relevanta omständigheter. I sammanhanget skall dock framhålvad gäller kontrollen utlänningars identitet vid inresan till las att - av Storbritannien tjänstemännen ofta har få andra alternativ än att godta -

persons uppgifter om vem han eller hon är.

en

Vid asylansökningar tas regelmässigt fingeravtryck så att fall av upprepade ansökningar kan upptäckas direkt. Tagande av fingerav-

tryck säkerställer vidare att flyktingdirektoratet har att göra med under hela den tid bedömningen av asylärendet samma person som

pågår och även senare. I Storbritannien har inte några påtagliga problem med

man

identitetsfrågor i medborgarskapsärenden och det finns inte heller i

lagtexten något krav att den som ansöker om brittiskt medborgarskap skall kunna styrka sin identitet. Dock skall en sökande för de brittiska myndigheterna visa att han eller hon uppfyller lämplighetskraför naturalisation och i anledning därav ombeds vederbörande ven normalt inkomma med dokument i regel pass, äktenskapsbevis att -

och födelse- eller adoptionscertifikat vilka blir föremål för en

-

granskning. Denna går bl.a. ut på att fastställa om dokumenten är äkta och de i handlingarna angivna uppgifterna om sökanden är

om enhetliga. På så sätt kan dokumenten även sägas bidra till fastställande

identiteten. Avsaknaden godtagbara handlingar resulterar

av av normalt i avslag ansökan medborgarskap; avslagsbesluten om grundar sig i dessa fall dock oförmågan att styrka lämpligsnarare heten för naturalisation än på att identiteteten är oklar. Återkallelse brittiskt medborgarskap kan ske bl.a. om en person av vid erhållandet medborgarskapet agerat bedrägligt, lämnat oriktiga av uppgifter eller förtigit väsentliga omständigheter. En förutsättning för expatriering är vidare sådan åtgärd i det enskilda fallet anses att en "befrämja statens bästa".

72 Andra länders lagstiftning... SOU

1997:162

En person kvarstår brittisk medborgare till den dag beslutet som om

expatriering fattas. Detta får till följd bl.a. att det brittiska medbor-

garskapet för eventuella barn till den berörs beslutet och som av som fötts före dagen för beslutet inte påverkas. - Den omständigheten att en person genom återkallelse medbor- - av garskap blir statslös påverkar normalt inte i sig beslutet - om ex-

patriering när detta grundar sig på att i fråga

personen agerat

bedrägligt eller lämnat osanna uppgifter. En sak är förutsätt-

annan att

ningarna för utvisning i fråga kan relevant

av personen vara en

omständighet vid överväganden kring medborgarskapet alls skall

om

återkallas. I de fall återkallelse medborgarskap leder till statslöshet,

av

och utvisning kan verkställas, erhåller förmåner

personen samma som andra statslösa personer vilka vistas i Storbritannien.

I fall av bedrägligt förfarande, oriktiga uppgifter eller förtigande

av väsentliga omständigheter finns det ingen tidsgräns för återkallelse av

medborgarskap. Den enda tidsgräns finns i detta sammanhang är

som

hänförlig till när återkallelsen sker på grund av brottslighet. Återkallelse av medborgarskap är mycket sällsynt och det kan noteras att inte någon brittisk medborgare har varit föremål för

en sådan åtgärd sedan år 1973.

Ett beslut om brittiskt medborgarskap kan vidare förklaras

vara en nullitet och därmed ogiltigt det i efterhand visar sig det - - om att

avser en annan person än den som åberopar det. Principen härvidlag

är att "Mr X" inte kan åberopa ett naturalisationsbeslut rätteligen som varit avsett för "Mr Y". En blir föremål för nulperson, som ett

litetsbeslut, anses aldrig ha innehaft brittiskt medborgarskap. Detsamma gäller de barn som härleder sitt brittiska medborgarskap från den

som berörs av beslutet.

3 Sammanfattning

Även internationellt

styrs identitetsfrågor i medborgarskapsärenden i mycket hög utsträckning av praxis. Härtill kommer identitetsprob-

att lematiken är mycket komplex och sammantaget leder det sagda till att

det är förenat med svårigheter att få tydlig bild hur

en av man hanterar dessa frågor i andra länder. Det är därför också svårt att utifrån det redovisade materialet dra några exakta slutsatser. mer

Så mycket kan emellertid konstateras att inte något de tillfrågade

av länderna har gett uttryck för några påtagliga problem såvitt avser

identitetsfrågor i medborgarskapssarmnanhang. Härvidlag råder således en klar skillnad i förhållande till Sverige, vilken i huvudsak förefaller

bero på att övriga länder i de fall då identiteten kan styrkas är - -

mer benägna att i medborgarskapsärendet godta den i

uppehållstillståndet angivna identiteten och att något absolut krav styrkt

Andra länders lagstiftning... 73

identitet således inte upprätthålls. Till viss del kan denna skillnad

sannolikt förklaras att flera av de tillfrågade länderna i motsats till av Sverige har rättsordning gör det möjligt att återkalla ett en som

medborgarskap beviljats grundval av oriktiga identitetsupp-

som gifter. Alla de andra länderna har emellertid inte en sådan möjlighet och vidare kan konstateras att återkallelse på grund av oriktiga

identitetsuppgifter i de länder där så är möjligt är en mycket

- sällsynt åtgärd. Slutsatsen måste därför bli att Sverige i ett europeiskt

perspektiv upprätthåller förhållandevis sträng praxis vad gäller

en styrkt identitet i dessa sammanhang.

74 Andra länders lagstiftning... SOU 1997: 162

SOU 1997: 162 Statens invandrarverks förslag 75

7 Statens invandrarverks

förslag

Som framgått den tidigare redovisningen har Statens invandrarverk av under de senaste åren kunnat notera en kraftig ökning av antalet ansökningar svenskt medborgarskap som lämnas utan bifall om grund att sökandens identitet är oklar. Denna utveckling har av naturligtvis också medfört att man inom verket fört diskussioner om vad skulle kunna göras för att komma till rätta med problemet. som

Statens invandrarverks synpunkter identitetsproblematiken redovisas i skrivelse inkom till regeringen den 25 oktober

en som 1996. I skrivelsen redogörs inledningsvis för vad som i praxis gäller beträffande kravet på styrkt identitet vid ansökan om svenskt medbor-

garskap. Därefter anförs följande i fråga om Statens invandrarverks

överväganden:

"Inom Invandrarverket har diskuterats möjligheten att, under förutsättning att sökande har lång hemvisttid i Sverige, ta upp en denne till svensk medborgare trots att identiteten inte är styrkt. Det kan orimligt att alla personer, som inte kan styrka sin anses som identitet, för all framtid skall utestängda från naturalisation. vara Det finns flytt från sitt hemland utan identitetshandlinpersoner som något slag och som även saknar möjlighet att senare få fram gar av sådana handlingar. En längre kvaliñkationstid skulle ge större

möjligheter för den enskilde att få fram identitetshandlingar eller

annat sätt styrka sin identitet. Möjligheterna att bedöma trovärdigheten beträffande den uppgivna identiteten, i den mån den inte kan styrkas, borde också öka med längre vistelsetid. Om personen efter denna längre hemvisttid bedöms som trovärdig såvitt avser de

uppgifter han lämnat sin identitet och påståenden om att han

om saknar möjlighet att styrka densamma, skulle det inte vara uteslutet med naturalisation i vart fall för den som är bedömd som flykting. Samma sak kan gälla den kommer från ett land som saknar en som

fungerande statsapparat.

Motsatsvis skulle gälla att naturalisation förvägrades en sökande

även han vistats lång tid i Sverige, om han under sin vistelse

om

här lämnat olika uppgifter sin identitet eller trovärdigheten på

om annat sätt kunnat ifrågasättas. Det kan rimligt att påstå att anses längre tid sökanden vistats i Sverige desto större betydelse får hans

76 Statens invandrarverks förslag

härvarande identitet i förhållande till eventuellt identitet en annan i hemlandet. Hur lång tids vistelse skall krävas för att erhålla som svenskt medborgarskap utan att identiteten är styrkt får bedömas i

varje enskilt fall. Vistelsetiden bör dock väsentligt längre än

vara fem år. En vistelsetid cirka tio år kan vara en rimlig tidsgräns. Möjligheten att få bli svensk medborgare är stor betydelse för av en invandrares integration i det svenska samhället. Ett svenskt medborgarskap är oftast det sista steget i integrationskedjan. Det är därför angeläget att finna en lösning för de utan personer som egen förskyllan inte kan få fram de handlingar som krävs för ett svenskt

medborgarskap. Invandrarverket anser därför att en lösning utifrån

en längre "kvalifikationstid" bör utredas."

Den nu redovisade skrivelsen upprättades i oktober 1996. Statens invandrarverk gav emellertid uttryck för i allt väsentligt identiska tankegångar redan år 1990 i samband med att yttrande till avgavs regeringen i ett överklagat ärende. I det följande regeringsbeslutet, daterat den 6 juni 1991, gjordes vissa uttaladen i fråga identitetsom problematiken:

"Som invandrarverket framhåller i sitt yttrande är det främst trovärdighetsspörsmål av olika slag kan utgöra ett hinder mot att som acceptera en naturalisationsansökan även efter det att en längre tid har förflutit från det utlänningen kom till Sverige och därefter

ansökt om svenskt medborgarskap. Det kan gälla dokumentförstö-

relse, skilda uppgifter om identiteten etc. Enligt regeringens mening är det emellertid vanskligt även för det fall sådana trovär- dighetsaspekter inte föreligger i ett ärende att efter viss tid - en acceptera ett påstående om en viss identitet utan godtagbara bevis. Regeringen delar dock invandrarverkets uppfattning att det inte är rimligt att alla personer, som inte kan styrka sin identitet, för all

framtid skall vara utestängda från svenskt medborgarskap. Detta

spörsmål bör emellertid inte lösas genom att uppställa i fråga en om identiteten villkorslös tidsgräns. En sådan regel skulle lätt kunna missbrukas olika sätt och leda till att berörda utlänningar avstår från att försöka styrka sin identitet.

Enligt regeringens uppfattning borde det- utlänningen även om inte förmår att sedvanligt sätt styrka sin identitet i vissa fall kunna accepteras att utlänningen ändå tas upp till svensk medborgare. Det borde i första hand vara fråga om personer som bedömts vara flyktingar och som typiskt sett inte haft eller har några möjligheter att skaffa skriftliga dokument. I ett sådant sammanhang borde också längden på vistelsetiden kunna tillmätas stor betydelse vid bedömningen.

Statens invandrarverks förslag 77

En förändring detta slag kan emellertid knappast ses som en av

naturlig praxisutveckling. Det är fråga en principiell förändring

om väsentlig art och det kan på goda grunder ifrågasättas om det av inte även i detta fall krävs en lagreglering. I sammanhanget kan inte heller bortses från att ändringar av nu diskuterat slag skapar ett ökat utrymme för medborgarskap

grundade falsk identitet."

Under hänvisning till det redovisade anförde regeringen avslutnu

ningsvis att det "för närvarande" alltså i detta sammanhang 1991 inte

borde vidtas några förändringar i det aktuella hänseendet.

78 Statens invandrarverks förslag SOU 1997: 162

SOU 1997: 162 Synpunkter från några. ..

från

8 Synpunkter några invandrarorganisationer

Kommittén har berett Sveriges större invandrarorganisationer tillfälle

inkomma med synpunkter rörande kravet styrkt identitet. Nedan att följer sammanfattning de inkommit i anledning härav. en av svar som Vidare redovisas synpunkter från Syrianska socialdemokratiska

föreningen i Linköping, vilken förening yttrat sig utan anmodan.

Irakiska riksförbundet i Sverige: invandrarna utgör inte någon

homogen utan varje människa som kommer till Sverige har grupp ny sina anledningar och sin bakgrund. Detta kräver att den egna egen

beslutande myndigheten tar hänsyn till de föreliggande såromstän-

digheterna i varje enskilt fall. En ansökan medborgarskap skall om med andra ord inte avslås grund obevisade misstankar eller med av hänvisning till tidigare fall undantagskaraktär. av Oavsett kompetensen hos den beslutande myndigheten kvarstår det -

faktum sökanden vet än myndigheten om sitt hemland och

att mer

förhållandena där. Mot denna bakgrund bör det vara ett krav att

myndigheten anlitar biträde någon kompetent och trovärdig person, av kan vägledande information och råd vid utredning av svåra som ge

eller oklara fall. Bäst lämpade för denna roll är personer som är

verksamma inom de olika riksförbunden för invandrare. Ett annat tänkbart alternativ är att det vid vederbörande departement finns

med tillräcklig sakkunskap beträffande olika länder. personer

En medborgarskapslag bör större uppmärksamhet undan-

ny ge tagsfallen, dvs. människor bor i Sverige legalt men som kan som uppfylla de krav t.ex. i fråga styrkt identitet som gäller för att - om bli svensk medborgare. Det bör möjligt för Statens invandrarverk vara

och Utlänningsnämnden att överlämna dessa ärenden till en annan myndighet eller till auktoritet t.ex. minister som ges befogen-

en en utifrån sin övertygelse bevilja svenskt medborgarskap. heter att Somaliska riksförbunden Sverige: Statens invandrarverks förslag till

lösning 75 f. inte tillräckligt långtgående. För att komma till

se s. är

med det problem, många somalier har då det gäller rätta som

styrkande identitet i medborgarskapsärenden, föreslås i stället

av följande:

Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden bör, med ändring

nuvarande praxis, godta de handlingar somaliska medborgare av som

80 Synpunkter från nâgra... SOU 1997: 162

i förekommande fall kan visa upp körkort, vigselbevis, - examensbevis, yrkeslegitimationer m.m. En kommitté bestående äldre somalier samt för - - av representanter Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden m.fl. kan tillsättas - för att

pröva identitetsfrågor. De somaliska representanterna kan därvid bidra till avgörandet av identitetsfrågor sin kunskap somaliernas

genom om

gemensamma ursprung, språk och kultur samt om de för Somalia

typiska klansystemen och släktförhållandena. Av stor betydelse för

bedömningen av identitetsfrågan är även att de somaliska representan-

terna kan bidra med kunskap om det område i Somalia sökanden som kommer från.

Ytterligare alternativ är att identitetsfrågan prövas domstol eller

- av att Somaliska riksförbundet fönnedlar kontakten med två svenska

medborgare av somaliskt ursprung vilka kan vittna sökandens

om identitet. Grekiska ungdomsförbundet: De problem hänger med som samman kravet styrkt identitet bör lösas på det sätt Statens invandrarverk föreslagit. Syrianska socialdemokratiska föreningen i Linköping: Det förekom-

mer att en person som vid ankomsten till Sverige lämnat oriktiga

uppgifter om sin identitet i ett senare skede rättar uppgifterna och i samband därmed också erhåller ett nytt permanent uppehållstillstånd.

Utlänningen bör i ett sådant fall erhålla svenskt medborgarskap tre år

efter utfärdandet av det permanenta uppehållstillståndet. Om så nya inte blir fallet utan femårsgränsen alltjämt skall gälla bör - - man åtminstone tillse att inte barnen drabbas föräldrarnas misstag. av Barnen bör således i dessa fall inte få vidkännas någon fördröjd väntan

svenskt medborgarskap.

Statslösa personer saknar helt möjlighet att skaffa fram ett - pass. För att personer tillhöriga denna kategori skall kunna erhålla svenskt

medborgarskap bör det därför vara tillräckligt med uppvisande av

någon form av dokument från hemlandet.

SOU 1997: 162 överväganden och förslag 81

överväganden

9 och

förslag

Kommitténs huvuduppgift i nu aktuell del är att överväga och föreslå ändringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla det krav styrkt identitet som gäller vid ansökan om svenskt medborgarskap. Problemet dök upp mot slutet av 1980-talet och det har haft sin nuvarande ungefärliga omfattning alltsedan år 1993. Oklar identitet är som framgått av den tidigare redogörelsen numera den utan jämförelse vanligaste avslagsgrunden i ärenden om naturalisation.

9.1 Skälen för ändrad

en ordning

För närvarande gäller att det vid naturalisationstillfället inte skall råda någon tvekan beträffande sökandens identitet. Denna ståndpunkt har sin grund bl.a. i att det åtminstone i förstone kan förefalla - självklart att ett land skall ha full visshet om identiteten hos de personer som landet tar upp till sina medborgare. Det är vidare så att kunskap om sökandens identitet utgör en grundläggande förutsättning för att de myndigheter som fattar beslut i medborgarskapsärendet skall kunna göra en fullgod kontroll av övriga naturalisationsvillkor, såsom t.ex. ålder och vandel. Andra skäl som talar för upprätthållande av kravet är dels den inom förvaltningsrätten erkända principen att sökandens identitet i s.k. tillståndsärenden skall vara känd, dels grundlagsstadgandet i 2 kap. 7 § regeringsformen vilket omöjliggör återkallelse av ett svenskt medborgarskap även i de fall då medborgarskapet har meddelats på grundval av en medvetet uppgiven oriktig identitet. Av betydelse för det beviskrav som nu upprätthålls är vidare att ett beslut om naturalisation som vilar falska identitetsuppgifter i princip inte den grunden kan anses vara en nullitet verkningslöst. Sammantaget leder det nu sagda till att det i medborgarskapshänseende inte finns någon sanktion mot den som ljuger om sin identitet och därigenom upptas till svensk medborgare. Vad som kan komma i fråga är i stället ansvar för osant intygande i enlighet med 15 kap. 11 § brottsbalken. Sådana åtal riktade mot personer som ljugit om sin identitet i medborgarskapssarmnanhang torde emellertid vara

82 Överväganden och förslag

mycket ovanliga och inte heller vid fällande dom påverkas medborgarskapet i sig. Mot de skäl som således talar för upprätthållandet av kravet på styrkt identitet står det faktum att detta villkor under senare år har fått till följd att vissa grupper av invandrare, ofta utan egen skuld, i princip är utestängda från möjligheten att få svenskt medborgarskap oavsett hur länge de har haft hemvist i Sverige. Avsaknaden av svenskt medborgarskap och därmed även svenskt innebär att - pass dessa människor går miste om vissa till medborgarskapet exklusivt knutna rättigheter och förmåner. Således har de inte någon ovillkorlig rätt att resa in i och vistas i Sverige. De saknar vidare rösträtt vid val till riksdagen och till EU-parlamentet, det senare eftersom personer tillhöriga de nu aktuella grupperna aldrig heller är medborgare i något annat EU-land. Ytterligare viktiga konsekvenser är att de saknar skydd mot att bli utvisade från Sverige och de står inte heller under Sveriges beskydd vid ett eventuellt ingrepp mot dem under vistelse i ett annat land. I sammanhanget bör också framhållas att dessa människor, vilket dock snarast är att betrakta som en indirekt följd av att de saknar svenskt medborgarskap, inte sällan ställs inför problem då de önskar besöka något annat land. Att avsaknaden av skydd mot utvisning liksom frånvaron av svenskt beskydd vid vistelse utomlands upplevs som mycket bekymmersam för människor som tvingats fly från sina hemländer behöver inte närmare utvecklas. Likaså kan konstateras att inskränkningar i det politiska inflytandet och i rörelsefriheten är förhållanden som dessa människor i många fall fått nog av och som kanske till och med varit bidragande orsaker till deras flykt hit. Utöver avsaknaden av nämnda rättigheter och förmåner medför hindret mot svenskt medborgarskap för många en påfrestande känsla av utanförskap eller med andra ord en känsla av att inte fullt ut vara accepterad som en del av Sverige och svenskarna. Många människor upplever upptagandet till medborgare i det nya landet som den definitiva bekräftelsen en lyckosamt genomförd integration och medborgarskapet är därför viktigt för känslan av tillhörighet till det nya samhället. De nu redovisade konsekvenserna vilka är av mycket grundläg- gande och ingripande art drabbar inte bara den minoritet av utlänningar som medvetet lämnar oriktiga identitetsuppgifter utan dessvärre drabbas i lika stor utsträckning de människor som är helt utan egen skuld till att de kan styrka sin identitet. Såvitt avser den sistnämnda gruppen är de nuvarande konsekvenserna enligt kommitténs uppfattning inte rimliga och det är därför mycket angeläget att finna en lösning som möjliggör även för personer tillhöriga denna att under vissa förutsättningar erhålla svenskt medborgarskap. grupp

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 83

Att införa en sådan möjlighet är viktigt inte enbart för de människor som berörs utan även för Sverige. Avslag en ansökan om medborgarskap får nämligen normalt inte till följd i fråga flyttar att personen från Sverige utan i stället bor han eller hon med den rätt som följer av det permanenta uppehâllstillståndet kvar här. De ovan redovisade nackdelarna blir därmed till förfång inte endast för den enskilde utan även för det svenska samhället i stort eftersom det generellt får antas vara så att lojaliteten mot det svenska samhället är större hos en person som accepterats som dess medborgare än hos en som visserligen bott här länge men som likväl fått avslag sin ansökan om medborgarskap. Likaså kan man utgå från att det politiska intresset och därmed det demokratiska engagemanget är större hos människor som anförtrotts rösträtt till riksdagen än hos dem som inte har en sådan rätt. Ytterligare ett skäl för att införa en ändrad ordning är att Sverige då närmar sig den syn identitetsfrågor i naturalisationsärenden som förefaller dominera i övriga Europa. Av de svar som inkommit i anledning av kommitténs undersökning om förhållandena i andra länder måste nämligen den slutsatsen dras att Sverige i ett europeiskt perspektiv upprätthåller en förhållandevis sträng praxis vad gäller

styrkt identitet i dessa sammanhang. Detta får anses gälla även med

beaktande av att flera av de tillfrågade länderna till skillnad från

Sverige har en rättsordning som gör det möjligt att återkalla ett

medborgarskap som beviljats på grundval av oriktiga identitetsuppgifter. I arbetet med att finna en lösning på problemet har kommittén att beakta den utgångspunkt som anges i direktiven, nämligen att den grundläggande principen om styrkt identitet även fortsättningvis måste ligga fast. Detta utesluter alltför drastiska lättnader i de beviskrav som för närvarande uppställs i praxis. T.ex. är en lösning som innebär att

man uppställer en i fråga om identiteten villkorslös tidsgräns inte

tänkbar.

9.2 Något informationen till i

om utlänningar

ärenden

om uppehållstillstånd

Upprätthållandet av den generella utlänningskontrollen vilken

omfattar kontroll av utlänningars inresa, vistelse och arbete i Sverige innebär att identitetsfrågor aktualiseras långt före den tidpunkt då det

blivit dags för en utlänning att ansöka om svenskt medborgarskap. Då

sådan ansökan ges in har utlänningen normalt, förutsatt att han eller en hon inte är medborgare i något av våra nordiska grarmländer, vistats

84 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

i Sverige i minst fem år och helst bör naturligtvis identitetsfrågan då vara klarlagd sedan länge.

Följdriktigt är det också utgångspunkten i ärenden

om uppehållstillstånd att utlänningens identitet skall vara styrkt för att ett sådant skall beviljas. När det gäller flyktingar och andra skydds-

behövande, vilka grupper har en i princip ovillkorlig rätt till uppe-

hållstillstånd i Sverige, minskar emellertid identitetsfrågan i betydelse. Likaså kan humanitära skäl i vissa andra fall medföra en minskad

fokusering identitetsfrågan. Dessa omständigheter sammantagna

med det faktum att många utlänningar numera anländer till Sverige

utan identitetshandlingar eller med bristfälliga sådana har medfört att

-

ett betydande antal utlänningar med icke styrkt identitet varje år

beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Det finns inte heller några omständigheter som tyder på att problemet under de närmaste åren

skulle minska i omfattning.

Oklara identiteter år således ett problem som kommer att bestå och kommittén vill därför understryka betydelsen av att en utlänning, som kommer till Sverige, redan i ett tidigt skede erhåller information om

vilka konsekvenser oriktiga identitetsuppgifter kan leda till och vilket

ansvar utlänningen har därvidlag. Utöver att upplysas om sitt straffansvar vilket redan i dag sker bör således utlänningen redan - i tillståndsärendet regelmässigt få information dels om att ett uppehållstillstånd kan återkallas om det blir klarlagt att tillståndet meddelats

på grundval av oriktiga identitetsuppgifter, dels om gällande praxis i

fråga om identitetsprövningen i medborgarskapsärenden. Risken är

annars att dessa upplysningar, när de till slut kommer, blir en mycket

obehaglig överraskning för sökanden som då hunnit acklimatisera sig i det svenska samhället och som kanske hela tiden levt i tron att beviljandet av uppehållstillstånd även innebar att identitetsfrågan en gång för alla var avklarad. Information av det nu angivna slaget kan dessutom bidra till att en

utlänning avhåller sig från att lämna oriktiga uppgifter i tillståndsären-

det samt att han eller hon tämligen omgående efter sin ankomst till - Sverige påbörjar ansträngningarna med att få fram handlingar - av betydelse för fastställande av identiteten.

Överväganden och förslag 85

9.3 Skälen för kommitténs förslag

Kommittén föreslår att det vid ansökan om svenskt medborgarskap skall vara möjligt att erhålla dispens från kravet styrkt identitet. För en utlänning som inte kan styrka sin identitet bör det således vara tillräckligt att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter bedöms som -

trovärdig såvitt avser lämnade uppgifter om identiteten och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka densamma. Vid dispens

från kravet på styrkt identitet bör som villkor för svenskt medborgarskap vidare gälla att utlänningen i fråga har hemvist i Sverige sedan minst åtta år. Dispensmöjligheten bör kunna tillämpas beträffande utlänningar som är utan egen skuld till att de inte kan styrka sin identitet. Den bör inte vara förbehållen vissa grupper. Avsikten är dock i första

hand att lösa de problem som uppstår genom att flyktingar och personer från länder utan fungerande statlig förvaltning generellt

har svårt att få fram handlingar som styrker identiteten.

9.3.1 Inledning

I kommitténs direktiv anges att Statens invandrarverks förslag till

lösning av identitetsproblematiken vilket redovisats på s. 75 skall

- övervägas och analyseras, men att även andra lösningar skall kunna komma i fråga. Med beaktande härav för kommittén i de följande

avsnitten en diskussion kring för- och nackdelar med olika alternativa

lösningar på problemet. Det rör sig i huvudsak om olika varianter och preciseringar av Statens invandrarverks förslag men även i viss mån

om förslag med helt andra utgångspunkter.

9.3.2 Valet av modell för att komma till rätta med problemet

En möjlighet till undantag från det nuvarande kravet på styrkt identitet innebär att godtagbar pass- eller identitetshandling inte längre kommer att vara en i princip nödvändig förutsättning för erhållande av svenskt medborgarskap genom naturalisation. Som emellertid tidigare fram-

hållits framgår av kommitténs direktiv att principen om styrkt identitet

även fortsättningsvis skall ligga fast och det gäller därför att finna en lösning som svarar mot denna givna förutsättning. Så är t.ex. inte fallet med en metod som innebär att samtliga utlänningar oavsett omständigheterna i identitetshänseende efter en mycket lång tids -

vistelse här beviljas medborgarskap under förutsättning att de uppfyller vad som krävs i fråga om ålder och vandel. Den i direktiven angivna

86 överväganden och förslag SOU 1997: 162

förutsättningen utesluter vidare en lösning som innebär att Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden vid fastställandet av identiteten skulle sänka beviskraven och därmed godta fler typer av handlingar t.ex. dopcertiñkat, födelsebevis och körkort än vad som är fallet i dag. Dessa typer av handlingar, och en mängd andra sorters hand lingar som förekommer i naturalisationsärenden, är nämligen inte utfärdade i det primära syftet att styrka en persons identitet. De är därför inte heller ur identitetssynpunkt tillförlitliga i sådan grad att ett godtagande av dem skulle innebära att principen om styrkt identitet upprätthölls Ett tänkbart alternativ är att, vid bedömningen av om en uppgiven identitet skall godtas, fästa avgörande vikt vid trovärdigheten i de uppgifter som utlänningen länmar. Denna metod, förordad av bl.a. Statens invandrarverk, skulle innebära att naturalisation i vissa fall beviljas om sökanden bedöms som trovärdig såvitt avser de uppgifter han eller hon lämnat om sin identitet och om att det saknas möjlighet att styrka densamma. Ett annat förslag som ibland förs fram i debatten är att man i medborgarskapsärenden bör låta företrädare för vissa etablerade invandrarorganisationer intyga sina medlemmars identitet. Mot en sådan lösning finns det emellertid enligt kommittén vissa principiella betänkligheter eftersom invandrarorganisationerna normalt har till främsta syfte att tillvarata sina medlemmars intressen. De är således i regel rena intresseorganisationer och kommittén har svårt att se att de i denna sin egenskap är lämpade att ges en många gånger helt - avgörande roll i samband med att deras medlemmar ansöker om

svenskt medborgarskap. Risken för jävsliknande situationer är uppen-

bar. En annan fråga som inställer sig är hur företrädarna om de inte känner den aktuella personen redan från tiden i hemlandet med säkerhet skall kunna intyga medlemmens rätta identitet. Förutsatt att de inte känner varandra från hemlandet har företrädarna rimligen att utgå från de uppgifter sökanden lämnar samt de handlingar som denne uppvisar. Detta skulle med andra ord innebära att företrädarnas underlag vid identitetsbedömningen i regel är identiskt med det beslutsunderlag som Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden har tillgång till vid sin prövning. Vid sådant förhållande vore bevisvärdet av intygandet även med beaktande av att organisa- tionernas representanter naturligtvis har en viss fördel genom sina kunskaper om hemlandet och det språk som talas där av förklarliga skäl mycket lågt. Sammanfattningsvis avvisar kommittén en lösning som skulle innebära att invandrarorganisationerna ges en i princip avgörande roll i frågan huruvida en identitet är styrkt.

SOU 1997: 162 överväganden och förslag 87

heller kan kommittén ställa sig bakom de förslag som innebär att

avgörandet av identitetsfrågorna i tvistiga fall skulle överlåtas på

domstol. Kommittén ser inte någon anledning till att splittra upp handläggningen medborgarskapsärenden på fler myndigheter än vad av i dag är fallet. Det saknas nämligen skäl att ifrågasätta de som nuvarande beslutsmyndigheternas kompetens på området och därmed finns inte heller något att vinna på en överflyttning. Det skall också erinras att de nuvarande problemen har sin grund i det förhålom landevis hårda beviskrav som upprätthålls och således inte i myndigheternas sätt att tillämpa kravet. Med beaktande det nu sagda väljer kommittén att förorda en av lösning går ut att då identiteten är styrkt grundar som man - -

bedömningen trovärdigheten i de uppgifter som utlänningen lämnar.

En sådant system reser också vissa följdfrågor som t.ex. huruvida man vid dispens från kravet styrkt identitet bör kräva en längre hemvisttid än vad normalt gäller. Denna och andra följdfrågor som behandlas i egna avsnitt och vad som sägs i det närmast följande avser

främst själva trovärdighetsbedömningen.

9.3.3 Allmänna utgångspunkter för trovärdighetsbedömningen

Inför fortsatta överväganden om trovärdighetsbedömningar är det

sin plats att inledningsvis erinra de olika skäl som en utlänning om kan tänkas ha för att vid sin ankomst till Sverige uppge felaktig identitet. I den övervägande delen av fallen beror det att utlänningen gör bedömningen att möjligheterna att få stanna här då ökar betydligt. Det kan t.ex. vara så att utlänningen kommer från ett land medborgare normalt sett har svårt att få asyl i Sverige och att han vars eller hon därför sig komma från något asylsynpunkt föruppger ur månligare land. Andra skäl för utlänning att vid ankomsten till Sverige ljuga om en sin identitet kan vara att vederbörande tidigare sökt asyl i Sverige och då fått avslag varför nästa försök görs i en annan identitet. Det kan

också så att utlänningen redan är beviljad uppehållstillstånd i ett

vara annat land och att han eller hon uppger falsk identitet för att inte detta

förhållande skall uppdagas. Ytterligare tänkbara orsaker är att utlänningen grund av tidigare eller alltjämt pågående kriminell

verksamhet inte vill leva under sin rätta identitet i Sverige. Skälen för falska identitetsuppgifter kan alltså vara skiftande och bör självfallet inte blunda för att sådant missbruk förekommer i man viss utsträckning. Samtidigt måste emellertid utgångspunkten för bedömningen att majoriteten av de utlänningar som kommer hit vara gör det i ärligt och hederligt uppsåt såväl vad gäller den uppgivna identiteten syftet med flytten till Sverige. Enbart den omstänsom digheten att saknar handlingar som styrker de uppgifter han en person

88 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

eller hon lämnar om sitt namn och får därför inte tas till ursprung intäkt för misstanke om att uppgifterna är oriktiga. Tvärtom ligger det många gånger i sakens natur att en utlänning inte förmår att identifiera sig ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. I synnerhet gäller detta flyktingar och kommer från länder vilka saknar personer som en fungerande statlig administration två för övrigt ofta grupper som sammanfaller med varandra.

9.3.4 Trovärdighetsbedömningen såvitt utlänningens

avser

uppgifter om sin identitet

Varje enskild människa som söker sig till Sverige i syfte att bo här har sin egen bakgrund och sina egna skäl till att flytta hit. Detta innebär i sin tur att alla ärenden naturalisation är unika och att variationerom

na av tänkbara trovärdighetsspörsmål är oändliga. Några klart

av-

gränsade och specifika regler för hur trovärdighetsbedömningar skall

till respektive utfalla låter sig därför inte göras. Kommittén skall

emellertid i det följande ange några allmänna riktlinjer den

som anser

bör vara vägledande vid bedömningar av detta slag. En viktig utgångspunkt är att trovärdighetsbedömningen skall ske utifrån samtliga i ärendet föreliggande omständigheter. Härmed

avses

inledningsvis utöver de handlingar och uppgifter som finns tillgäng-

liga i medborgarskapsakten även motsvarande dokumentation från de ärenden om uppehållstillstånd rör utlänningen i fråga. Därigenom som möjliggörs en kontroll av om utlänningen under hela sin vistelsetid i

Sverige vidhållit samma uppgifter i fråga t.ex. identitet och varför

om

denna inte kan styrkas, bakgrund och familjeförhållanden. Vidare bör eventuella ärenden med anhöriganknytning ingå i underlaget för den helhetsbedömning som skall göras i dessa fall. I sådana ärenden har

nämligen släktingar till den utlänning är föremål för den - som

trovärdighetsbedömning som skall göras fått lämna uppgifter om

denne. Visar det sig vid genomgång tillgängliga handlingar och en av uppgifter att utlänningen levt under en och identitet under hela samma sin vistelsetid i Sverige bör detta sådan slutsats inte motsägs- - om en

av någon annan omständighet som regel tillräckligt för att

- vara utlänningen skall anses ha uppfyllt vad krävs i trovärsom dighetshänseende. Det bör i dessa situationer, då det alltså är fråga om

dispens från kravet styrkt identitet, inte heller uppställas något krav

på att utlänningen skall kunna förete i vart fall någon form skriftlig av dokumentation t.ex. födelsebevis eller dopattest till stöd för den - -

uppgivna identiteten. Ett sådant krav skulle nämligen få den icke

önskvärda effekten att ett stort antal människor, vilka skuld utan egen

helt saknar dokument vid ankomsten till Sverige, även fortsättningsvis skulle vara i princip uteslutna från möjligheten att erhålla svenskt

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 89

medborgarskap. En annan sak är att den nu nämnda typen av handlingar vilka ensamma i sig inte är tillräckliga för styrkande av -

identitet kan ha viss betydelse på det sättet att de bidrar till att öka

trovärdigheten beträffande de uppgifter som sökanden lämnar i övrigt. Även utlänning under hela sin vistelse i Sverige vidhållit om en identitetsuppgifter, kan det emellertid likväl vara så att det samma föreligger andra omständigheter som gör att det finns anledning att ifrågasätta trovärdigheten i sådan grad att medborgarskap bör beviljas. En tänkbar sådan situation är när anhöriga till en i Sverige

bosatt utlänning ansöker om visering eller uppehållstillstånd och därvid

beträffande den de skall besöka anger andra identitetsuppgifter än vad denne själv uppgett vid sin ankomst hit. Det kan i vissa fall också vara så att Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden utifrån sin kunskap andra länders medborgarskapslagar mot bakgrund av de om anhörigas medborgarskap kan sluta sig till att den som skall besökas också har det landets medborgarskap, något som denne kanske inte uppgett för de svenska myndigheterna. När en situation av här angivet slag inträffar, måste det göras en bedömning utifrån samtliga omständigheter i det enskilda ärendet. Generellt torde dock kunna sägas att bedömningen i ett sådant fall förutsatt att det saknas anledning till antagande att de anhöriga skulle ha lämnat felaktiga uppgifter i något avseende normalt bör bli att den i Sverige bosatte uppgifter brister i trovärdighet i sådan grad att han eller hon personens beviljas svenskt medborgarskap. Ett annat tänkbart fall då en utlänning trots oförändrade identitets- -

uppgifter kan brista i trovärdighet är då utlänningen i till-

anses ståndsärendet lämnat uppgifter som skiljer sig från vad han eller hon i medborgarskapsärendet. Marginella avvikelser bör senare uppger självfallet bortses från, men har utlänningen väsentliga punkter ändrat uppgifter om t.ex. sin egen bakgrund eller sina farniljeförhållanden, kan det om inte utlänningen har någon godtagbar förklaring till de motstridiga uppgifterna finnas anledning att med hänvisning till bristande trovärdighet avslå ansökan om medborgarskap. Bristande trovärdighet kan för övrigt i undantagsfall föreligga även utlänningen i såväl tillstånds- medborgarskapsärendet vidhållit om som

uppgifter i fråga om identitet, bakgrund, släktskap m.m. - och

samma det inte heller i något anhörigärende framkommit avvikande uppgifter.

Vad åsyftas är när någon eller några av de uppgifter som

som utlänningen lämnar är uppenbart orimliga. Normalt är dock vidhållandet uppgifter i stället ägnat att rent allmänt öka trovärav samma digheten i någons berättelse. I de fall då utlänning under sin vistelse i Sverige har ändrat sina en identitetsuppgifter bör man såvitt avser trovärdighetsbedömningen skilja på två olika situationer, nämligen då ändringen skett sedan

90 överväganden och förslag

svenska myndigheter konfronterat utlänningen med omständigheter som visar eller tyder att den identitet som han eller hon uppgett är oriktig respektive då utlänningen helt frivilligt och utan påtryckningar ändrat uppgifterna. I den förstnämnda typen fall bör trovärav

dighetsbedömningen normalt utfalla till utlänningens nackdel. Utlän-

ningen har då ljugit sin identitet vid ankomsten till Sverige och om inte heller i efterhand tagit några egna initiativ till att underrätta svenska myndigheter det rätta förhållandet. Med beaktande därav om finns det som regel inte heller anledning att när utlänningen ställd inför besvärande fakta ändrar sina uppgifter tillmäta - de nya uppgifterna sådant värde i trovärdighetshänseende att de bör godtas vid en

ansökan om svenskt medborgarskap. Har utlänningen däremot helt frivilligt ändrat sina identitetsupp-

gifter, finns det enligt kommitténs uppfattning flera skäl till att anlägga en mindre kategorisk syn trovärdighetsbedömningen. För det första har utlänningen i dessa situationer, vilket betydelsefull skillnad, är en efter en tids vistelse här vidtagit frivilliga åtgärder för att få rättelse en till stånd. Vidare bidrar möjlighet att även i dessa situationer kunna en

erhålla medborgarskap till att människor i större utsträckning vågar

ändra sin identitet till den rätta, något som är värdefullt inte bara för de människor som därigenom fortsättningsvis slipper den påfrestning som det innebär att leva under falsk identitet. Att människor detta sätt anger sin rätta identitet är nämligen betydelsefullt även ur samhällssynpunkt eftersom Sverige av förklarliga skäl har ett mycket stort intresse av att så få människor som möjligt lever och verkar här under oriktig identitet. Ytterligare ett viktigt skäl, för en mildare syn på de fall då utlänningen frivilligt ändrat sina uppgifter, är det angelägna i att det föreligger en rimlig korrespondens mellan de intentioner ligger som till grund för regelsystemen i utlänningslagen respektive medborgarskapslagen. Som framgått av den tidigare redogörelsen har regeringen i oktober 1997 till riksdagen lämnat ett förslag prop. 1997/98:36 som innebär bl.a. att vid bedömningen av om ett - uppehållstillstånd skall återkallas hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till Sverige liksom till andra humanitära skäl. Särskild hänsyn skall därvid tas till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt till vistelsetiden i Sverige. Har utlänningen vistats här med uppehållstillstånd än fyra år, får återkallelse mer av tillståndet ske endast om det finns synnerliga skäl. I det betänkande ligger till grund för regeringens förslag Återkallelse som - av uppehållstillstånd SOU 1997:67 sägs vidare att den ordningen - nya kan tänkas bidra till att några efter en tid vågar träda fram under sin rätta identitet. Regeringens förslag innebär sammanfattningsvis att en mer balanserad prövning än hittills skall göras i de fall en utlänning i

överväganden och förslag 91

ärendet om uppehållstillstånd uppgett oriktig identitet. Det vore enligt kommitténs uppfattning inte rimligt om den humana grundsyn som

förslaget uttryck för inte på något sätt skulle återspegla sig i ger

hanteringen av medborgarskapsfrågor. En tänkbar följd vore annars

att den efter tids vistelse i Sverige i enlighet med regeringssom en förslagets intentioner träder fram under rätt identitet därmed också går förlustig möjligheten att bli svensk medborgare. Detta vore en olycklig konsekvens i synnerhet med beaktande av att utlänningen, denne i stället fortsatt att dölja det rätta förhållandet, skulle ha om bevarat sina möjligheter att bli svensk medborgare förutsatt att han

eller hon klarade sig igenom trovärdighetsbedömningen.

Kommittén mot bakgrund av det nu sagda att frivilligt ändrade anser

identitetsuppgifter inte i sig bör leda till att den som ändrat uppgifterna

är utestängd från möjligheten att med tillämpning av undantaget från kravet på styrkt identitet erhålla svenskt medborgarskap. - Att utlänning efter tids vistelse i Sverige ändrar sina idenen en

titetsuppgifter behöver emellertid inte med nödvändighet betyda att de uppgifterna är korrekta; något som framgår bl.a. av att det finns

nya

exempel att utlänningar ändrat sina identitetsuppgifter mer än en

gång. Även de ändrade uppgifterna skall därför självfallet bli föremål

för trovärdighetsbedömning liksom i övriga fall baserar sig

en som - samtliga i ärendet föreliggande omständigheter samt den länderkunskap och övrig kompetens Statens invandrarverk och som Utlänningsnämnden besitter. Särskilt intresse bör därvid ägnas vad utlänningen anför i fråga anledningen till att han eller hon vid om ankomsten till Sverige uppgett oriktig identitet. Det finns enligt

kommitténs uppfattning vidare skäl att trovärdighetsbedömningen i

dessa situationer företas med största omsorg och noggrannhet eftersom utlänningen att vid ankomsten till Sverige ljuga om sin - genom identitet får ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka - anses

trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar något som gäller

även flyktingar eftersom Sverige har ett rättmätigt krav att också dessa, vid ankomsten hit nått sitt mål, i ärendet om uppesom hållstillstånd rätt identitet. Blir emellertid utfallet av trovärdiguppger

hetsbedörrmingen sådant att utlänningens ändrade uppgifter om sin

identitet samt att det saknas möjlighet att styrka densamma bedöms om trovärdiga bör utlänningen kunna erhålla svenskt medborgarskap som -

under förutsättning att han eller hon också uppfyller övriga naturalisa-

tionsvillkor och det hemvistkrav gäller vid dispens från kravet som styrkt identitet. Hemvisttiden bör i dessa fall räknas från den tidpunkt då utlänningen till Statens invandrarverk anmälde de ändrade uppgifterna. En och för utlänningen förmånligare utgångspunkt för beräkannan - -

ningen skulle nämligen innebära att ett viktigt incitament för att redan

från början rätt identitet togs bort. Likaså innebär hemvisttidens uppge

överväganden och förslag SOU 1997: 132

beräknande från amnälningstidpunkten att principiell överensstämmelse uppnås med de situationer då utlänning ändrar sina identitetsurp-

en gifter och dessutom kan styrka de uppgifterna; i dessa fall år nya

utlänningen i medborgarskapsärendet normalt räkna hemvisttid föst

från dagen för styrkandet av de nya uppgifterna.

Det hittills förda resonemanget oriktiga identitetsuppgifter lar

om avsett uppsåtliga lögner om identiteten. Det kan emellertid i myclet

sällsynta undantagsfall tänkas förekomma att de felaktigt lämnaie uppgifterna har lämnats utan uppsåt och då skall de förklarliga släl

av

inte heller inverka menligt på trovärdighetsbedömningen. I de fill

sådana omständigheter görs gällande av en sökande måste även dessa

prövas inom ramen för den trovärdighetsbedömning görs. Vad

som som i praktiken torde ligga närmast till hands är påståenden om ttt

tolken missuppfattat de uppgifter sökanden lämnat vid än

som ankomst till Sverige. En omständighet är betydelse id som av värderingen av ett sådant påstående är huruvida sökanden efter

förhöret fått förhörsutsagan uppläst för sig och därvid godkänt densamma. Förhåller det sig emellertid vid samlad bedömning så,

en att sökandens påstående inte faller på sin orimlighet, förefaller egen

det lämpligt att den beslutande myndigheten konsulterar någon m:d

goda kunskaper i det aktuella språket och tar reda på dennes uppfatt-

ning i fråga om sannolikheten för en missuppfattning det slag

av son

görs gällande. Den uppfattning som vederbörande därvid uttryck

ger

för bör ingå som en del i underlaget för trovärdighetsbedönminger. i

ärendet.

9.3.5 Trovärdighetsbedömningen såvitt utlänningens

avser

uppgifter om att han eller hon kan styrka sin identitet

samt frågan om vilka grupper av utlänningar som bör kunna komma i fråga för undantag från kravet på styrkt

identitet

I det föregående avsnittet har behandlats trovärdighetsbedömningar i

fråga om de uppgifter som en utlänning lämnar sin identitet. Den om

trovärdighetsbedömning som bör göras i denna typ av ärenden innefattar emellertid ytterligare ett led, nämligen bedömningen vad

av utlänningen uppger beträffande skälen till att han eller hon saknar

möjlighet att styrka sin identitet. Det handlar därvid inte bara

on

varför utlänningen saknar godtagbara eller identitetshandlingir

passvid ankomsten till Sverige utan även varför utlänningen inte heller om i ett senare skede kan få fram sådana handlingar.

överväganden kring trovärdighetsbedömningar vad gäller utlän-

en nings uppgifter om att det saknas möjlighet att styrka identiteten

intimt förknippade med frågan vilka kategorier utlänningar

om av SOTD

över huvud taget skall kunna komma i fråga för den dispensmöjlighet

Överväganden och förslag 93

som kommittén föreslår. De tre tänkbara huvudalternativen är följande:

a flyktingar,

b flyktingar och personer från länder utan fungerande statlig admini-

stration, eller

c samtliga utlänningar som har i sammanhanget godtagbara skäl till

att de inte kan styrka sin identitet. ställningstagandet i denna fråga görs lämpligen med beaktande av de olika skäl som normalt ligger till grund för att personer ur respektive grupp inte kan styrka sin identitet. De typomständigheter anges i det följande avser den majoritet av utlänningar som som

uppriktigt vill, men kan, styrka sin identitet. Från den minoritet

som ljuger om sin identitet och därmed också om anledningen till varför de kan styrka den bortses i just detta sammanhang. - Vad inledningsvis gäller flyktingar kan det finnas en rad olika skäl till att dessa kommer hit utan godtagbara identitetshandlingar. De kan t.ex. ha lämnat sitt hemland under så dramatiska och brådskande former att de hunnit ta med sig sina handlingar alternativt att de förlorat dem under flykten. Andra tänkbara förklaringar är att de inte

hinner få några legitimationshandlingar utfärdade före flykten eller att

de på grund av att de är i onåd hos hemlandsregimen helt saknat - möjlighet att sådana handlingar utfärdade eller att dessa beslagtagits. Det är inte heller ovanligt att flyktingar är efterlysta i sitt hemland och att de därför väljer att inte bära några identitetshandlingar på sig. Slutligen skall framhållas den omständigheten vilken i praktiken är mycket vanlig att dokumentlösheten kan bero att den stat de flyr från saknar fungerande statlig administration och att de därför inte kan få några godtagbara identitetshandlingar utfärdade. Den andra huvudgruppen av personer som kommer till Sverige utan

godtagbara identitetshandlingar utgörs personer som kommer från

av länder, vilka saknar en fungerande statlig administration. Problemet för dessa människor i identitetshänseende utgörs inte endast av att de

ofta lämnar sitt hemland under flyktingliknande omständigheter.

Problemet är dessutom hänförligt till att pass- och identitetshandlingar, utfärdade i deras hemland, ofta underkänns av de svenska myndigheterna vid medborgarskapsprövningen. Av vad som nu sagts kan man dra den slutsatsen att flyktingar och personer från länder utan fungerande statsapparat har en gemensam närmare i att de ofta är utan egen skuld till att deras identitet inte kan

styrkas. Därmed finns det enligt kommitténs uppfattning inte några

skäl till att göra åtskillnad mellan dessa grupper i vad avser möjligheten att vara undantagna från kravet styrkt identitet. Problem avseende kravet på styrkt identitet förekommer emellertid, än i begränsad omfattning, även beträffande vissa andra om mer grupper än de nu nämnda. Det kan t.ex. röra sig om statslösa personer

överväganden och förslag SOU 1997: 162

eller personer som kommer från något land identitetshandlingar

vars är av så enkel beskaffenhet att de i princip inte godtas svenska av myndigheter. Ytterligare en tänkbar kategori är tillhöriga personer

olika etniska minoriteter som under flyktingliknande omständigheter

lämnar sin hemtrakt dock utan att i Sverige klassificeras - som flyktingar. Även beträffande personer tillhöriga dessa kategorier torde

det ofta vara så att problem i nu aktuellt avseende är hänförliga till

personens bristande möjlighet och således ovilja att styrka - identiteten. Därmed finns det inte heller något hållbart skäl till varför dessa personer skulle vara uteslutna från möjligheten att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet. Motsvarande bör naturligtvis gälla även för andra även de tillhör någon helt personer som, om annan grupp, kan anföra i sammanhanget godtagbara skäl till att de kan styrka sin identitet. Förutsättningen för att någon skall kunna erhålla dispens från kravet

styrkt identitet bör enligt kommitténs uppfattning

således inte vara att personen i fråga tillhör en viss kategori utan i stället att vederbörande är utan egen skuld till att identiteten kan styrkas. För bedömande av om denna förutsättning är uppfylld skall det ske en prövning av omständigheterna i varje enskilt ärende och det faktum att

en person t.ex. har flyktingstatus innebär därför inte med automatik

att vederbörande skall undantas från kravet på styrkt identitet. Av förklarliga skäl kommer dock flyktingar och även från - personer länder utan fungerande statlig förvaltning generellt sett att ha lättare än personer tillhöriga andra grupper att med framgång hävda att de är utan egen skuld till att identiteten kan styrkas.

Vid tidpunkten för ansökan om svenskt medborgarskap kommer det

i här aktuella fall att ha förflutit minst åtta år sedan utlänningen ankom till Sverige. Att efter så pass lång tid i varje enskilt fall klarlägga vilka möjligheter en utlänning hade att vid ankomsten till Sverige medföra godtagbara identitetshandlingar är förenat med stora svårigheter och dessutom resurskrävande. Det kan därför ofta vanskligt att låta vara omständigheterna vid ankomsttillfället ensamma bli avgörande för om en utlänning skall kunna komma i fråga för dispens från kravet på styrkt identitet. Vad som förevarit vid utlänningens ankomst till Sverige bör i stället vägas in som en faktor betydelse för samlad av en -

trovärdighetsbedömning avseende huruvida utlänningen är utan egen

skuld till att identiteten kan styrkas. Utlänningens uppgifter om varför han eller hon vid ankomsttillfället saknat godtagbara identitets-

handlingar bör bli föremål för en trovärdighetsbedömning som i

-

likhet med den bedömning som avser utlänningens uppgifter sin

om

identitet sker med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande

-

omständigheter. En viktig del i underlaget för bedömningen utgörs

vidare av den kunskap som Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden har om förhållandena i olika länder, en kunskap innebär som

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 95

att myndigheterna korrektare kan värdera sannolikheten i lämnade uppgifter. Optimalt för utlänningen är därvid att bedömningen, i de fall sådan slutsats låter sig göras trots den tid som förflutit, mynnar en ut i att utlänningen vid ankomsttillfället bedöms ha gjort vad som skäligen kan begäras för att till Sverige medföra godtagbara identitetshandlingar alternativt att det helt saknats möjlighet för honom eller henne att ha sådana handlingar med sig. Ibland kan dock rent faktiska omständigheter vid ankomsttillfället leda till att trovärdighetsbedömningen mer definitivt bör utfalla till utlänningens nackdel. Ett typexempel därpå är dokumentförstörelse, dvs. att utlänningen kastar eller förstör sina identitetshandlingar. Det förekommer t.ex. att man på flygplatser hittar pass- eller identitetshandlingar är förstörda fotot utrivet eller dyl. men som likväl som - på något sätt kan härledas till en viss person. Sådana förfaranden kan vidare uppdagas genom att det finns vittnen till händelsen. Acceptabla skäl till att före de svenska myndigheternas prövning av en ansökan -

uppehållstillstånd förstöra sina identitetshandlingar finns inte och

om sådan åtgärd bör därför också, i den mån förfarandet inte lett till en

avslag redan på ansökningen om uppehållstillstånd, normalt leda till

att utlänningen inte beviljas dispens från kravet styrkt identitet. Detta bör i princip även gälla som i enlighet med vad som personer angetts i avsnitt 9.3.4 efter en tids vistelse i Sverige frivilligt ändrar sina identitetsuppgifter; i den skisserade situationen bör man nu nämligen sådana normalt kunna kräva att de i efterhand av personer

skaffar fram och in en ersättningshandling för den förstörda.

ger Vad sagts om dokumentförstörelse gäller endast under som nu förutsättning att den förstörda handlingen är en äkta sådan. Rör det sig i stället falsk handling vars enda syfte varit att möjliggöra om en flykten så kommer saken i ett delvis annat läge eftersom handlingen då inte hade tjänat något eget syfte vid fastställandet av identiteten. Som exempel kan nämnas att det i praktiken är relativt vanligt att flyktingar vid sin ankomst till Sverige uppger att de gjort sig av med falska handlingar eftersom de trodde att handlingarna annars skulle medföra problem här. Motsägs ett sådant påstående inte av omständigheterna i det enskilda ärendet utan det således framstår som antagligt att den handling kastats verkligen varit falsk och som dessutom nödvändig för genomförandet av flykten bör den förstörda handlingen ensam i sig inte heller utgöra grund för tvivel i trovärdighetshänseende. Det förda resonemanget har huvudsakligen avsett den omstänovan digheten att en utlänning saknar godtagbara identitetshandlingar vid ankomsten till Sverige. Bedömningen skall emellertid, som redan anförts, också avse de skäl som utlänningen uppger till att det inte heller i ett senare skede varit möjligt att skaffa fram och ge in godtagbar identitetsdokumentation. Även utlänningens uppgifter i detta

Överväganden och förslag SOU 1997: 162

avseende skall i varje enskilt fall bli föremål för trovärdighetsbeen

dömning och grundkravet bör att utlänningen har gjort vad

vara som skäligen kan begäras av honom eller henne för att i efterhand styrka sin identitet. Det bör därvid ankomma på utlänningen att styrka de ansträngningar som gjorts i detta avseende. Gör utlänningen i stället gällande att det helt saknas möjlighet att i efterhand fram identitetsdokumentation skall skälet därtill Utgörs förklaringen något anges. av

allmänt känt förhållande, t.ex. att det pågår inbördeskrig i en viss stat,

får Statens invandrarverk och Utlänningsnänmden bedöma möjligheterna att få fram handlingar utifrån sin länderkunskap. Anger utlän-

ningen däremot något förhållande som inom för vad ryms ramen som normalt bör vara känt för Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden, t.ex. att en viss myndighets arkiv brunnit bör det också ner, åligga utlänningen att styrka detta förhållande. I fråga om flyktingar kan sägas att det regel inte är rimligt att som

av dem kräva att de i efterhand kontaktar hemlandsregimen och ber

hjälp med att få sin identitet Inte heller

om styrkt. bör svenska

myndigheter i nu aktuellt syfte kontakta flyktings hemlandsmyndig-

en heter och därigenom röja dennes val av tillflyktsstat. Därtill kommer att vederbörande hemlandsstat för övrigt med största sannolikhet skulle ställa sig helt avvisande till biträde i fråga att klarlägga flyktingens om identitet. Även från länder fungerande personer utan statlig administration har av förklarliga skäl normalt svårt att i efterhand ordna fram godtagbara handlingar. Dock kan det naturligtvis inträffa vilket gäller även flyktingar att förhållandena i hemlandet förbättras och att det då blir lättare att resa dit eller att den statliga administrationen åter börjar

utfärda godtagbara identitetshandlingar. Under sådana omständigheter

påverkas naturligtvis också de svenska myndigheternas bedömning av vederbörande utlännings möjlighet att i efterhand styrka sin identitet. Beträffande personer tillhöriga andra föreligger i regel inte grupper några hinder av den karaktär angetts i föregående stycken. som

Generellt sett bör det därför finnas något större möjligheter för dessa

personer att i ett senare skede än vid ankomsten till Sverige kunna styrka sin identitet. Huruvida utlänningen härvidlag gjort vad som skäligen kan begäras honom eller henne får avgöras från fall till av fall. Som tidigare angetts skall det i slutänden sedan det skett - en

värdering av vad utlänningen uppgett i fråga varför identitetshand-

om lingar saknats vid ankomsten till Sverige och varför det inte heller i ett senare skede varit möjligt att få fram sådana handlingar ske - en

sammantagen trovärdighetsbedömning avseende huruvida utlänningen uppfyller den för dispens gällande förutsättningen, nämligen att han

eller hon är utan egen skuld till att identiteten kan styrkas. Generellt kan i fråga om den sammantagna bedömningen sägas att skäl regel-

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 97

mässigt saknas till att göra avkall på att utlänningen skall ha gjort vad som skäligen kan begäras av honom eller henne för att i efterhand

styrka sin identitet. Bedömningen härvidlag bör inte heller ställa till

nämnvärda problem för myndigheterna. Vad däremot gäller omständigheterna vid ankomsttillfället kan det, som tidigare berörts, av förklarliga skäl vara förenat med stora svårigheter att bedöma vilka möjligheter en utlänning hade att åtta år tidigare medföra godtagbara identitetshandlingar till Sverige. Svårigheterna härvidlag manar naturligtvis också till försiktighet vad gäller att låta omständigheter

hänförliga till ankomsttillfället ensamma påverka utfallet av trovärdig-

hetsbedömningen i negativ riktning. Helt uteslutet är detta emellertid inte och vad som då ligger närmast till hands är fall dokumentförav

störelse. Såvitt avser situationer i övrigt då utfallet bedömningen,

av trots den tid som förflutit, blir att utlänningen anses ha brustit i det första ledet dvs. inte medfört identitetshandlingar till Sverige fastän -

möjlighet till det funnits bör förfaringssättet normalt vara att utlän-

ningen uppmanas att i efterhand skaffa fram och in de befintliga ge handlingarna. Det är också rimligt att anta att utlänningen i flertalet fall kommer att kunna infria vad som således begärs och att dispensförfarandet därför behöver komma till användning. Misslyckas emellertid utlänningen med att i efterhand fram handlingarna, bör detta inte med automatik medföra att vederbörandes möjligheter till dispens är borta. En annan sak är att utlänningen att inte ha - genom med sig de befintliga handlingarna vid ankomsten till Sverige kan ha medverkat till att helt allmänt negativt påverka trovärdigheten i de uppgifter han eller hon lämnar.

9.3.6 Formulering av ett trovärdighetsvillkor

Kommittén har i det föregående angett vissa riktlinjer som den anser

bör vara vägledande vid de bedömningar som skall göras i de

nu

aktuella ärendena. Med hänvisning till vad som således anförts kan

kommitténs ståndpunkt sammanfattas i följande villkor avseende trovärdighet: För en utlänning som inte kan styrka sin identitet bör det vara tillräckligt att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter bedöms som trovärdig såvitt - avser lämnade uppgifter om identiteten och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka densamma. Som angetts i avsnitt 9.3.4 är ärenden om naturalisation till sin karaktär sådana att några klart avgränsade och specifika regler för trovärdighetsbedömningar inte låter sig uppställas. Det får därför i betydande utsträckning överlåtas på de tillämpande myndigheterna att,

med utgångspunkt i ovan angivna riktlinjer och trovärdighetsvillkor,

med tiden skapa en väl avvägd och ändamålsenlig praxis på området.

98 överväganden och förslag

I anslutning till det nyss sagda vill kommittén framhålla vikten av att de beslutande myndigheterna i ärenden av denna typ i de fall då utgången inte är uppenbar i den ena eller andra riktningen i möjligaste mån tillser att muntlig handläggning ingår som en del i handläggningen ärendet. Detta sagt mot bakgrund av att trovärdigav hetsbedömningar generellt sett görs bäst i samband med muntliga förhör eftersom utfrågaren då har möjlighet att ställa omedelbara följdfrågor och dessutom kan ta del av sökandens spontana reaktioner. Muntliga förhör bidrar således till att förutsättningarna för myndig-

heternas trovärdighetsbedömningar blir så bra som möjligt, något som

är mycket angeläget i dessa fall eftersom utfallet av bedömningarna kommer att helt avgörande för de aktuella personernas möjligvara heter att erhålla svenskt medborgarskap.

9.3.7 Krav på längre hemvisttid vid undantag från kravet på

styrkt identitet

En de grundförutsättningar för naturalisation som anges i 6§

av medborgarskapslagen är krav på viss tids hemvist. Hemvistvillkoret den minsta tid en utlänning skall ha varit i Sverige för att kunna anger bli svensk medborgare och för icke nordiska medborgare är denna tid bestämd till fem år. Vid dispens från kravet styrkt identitet finns det emellertid enligt kommittén flera skäl som talar för att uppställa krav längre hemvisttid än den lagen föreskriver. Inledningsvis kan konstateras att krav en förlängd hemvisttid vid naturalisation för de nu aktuella grupperna skulle innebära en delvis på de skäl ligger till grund för upprätthâllandet av kravet ny syn som på viss minsta hemvisttid. Hittills har huvudmotivet härtill varit att en bör ha kunskaper om och vara integrerad i det svenska en person samhället för att få svenskt medborgarskap. Det har vidare ansetts ha betydelse för möjligheten att bedöma utlännings lämplighet att bli en svensk medborgare. Vad som nu kan bli aktuellt är således att i vissa fall koppla hemvisttidens längd även till förutsättningarna för de beslutande myndigheterna att bedöma trovärdigheten beträffande den

utlänningen uppgivna identiteten respektive till utlänningens

av möjlighet att få fram handlingar som ger stöd för vem han eller hon

ar. Ett starkt skäl talar för krav på längre hemvisttid för de nu som aktuella personerna är att möjligheterna att bedöma trovärdigheten beträffande den uppgivna identiteten ökar med längre vistelsetid. Har t.ex. kan styrka sin identitet vistats här i landet en person - som under identitet i åtta år, talar det med större tyngd för att samma uppgifterna är riktiga än vederbörande bara vistats här fem år. om Ytterligare ett skäl för att göra en åtskillnad i kravet hemvist för å sidan kan styrka sin identitet och å andra sidan ena personer som

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 99

för personer som inte kan detta är att en sådan skillnad utgör ett incitament för sökanden att göra allt vad han eller hon kan för att få fram och ge in befintliga handlingar som styrker identiteten eftersom svenskt medborgarskap därigenom erhålls inom kortare tid. Frånvaron av en sådan skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade

personer, med dispensförfarandet i åtanke, kunde se en möjlighet att

i Sverige leva under helt och falsk identitet och detta således ny - utan fördröjd väntan svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle öka Sveriges dragningskraft på människor som är önskvärda här och vilka med uppgivande av rätt identitet inte skulle ha erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning. Det angelägna i att undvika en utveckling i nu nänmda riktningar talar för sig själv. En positiv bieffekt av förlängd hemvisttid skulle vidare vara att utlänningar får längre tid på sig att få fram godtagbara identitetshandlingar. En längre hemvisttid kan således i vissa fall bidra till att en sökande på ett regelrätt sätt kan styrka sin identitet och därmed inte behöver utnyttja möjligheten till dispens. Att en utlänning först i ett relativt sent skede förmår att styrka sin identitet kan t.ex. inträffa då någon utan att få med sig identitetshandlingar flytt från ett land med kaotiska inre förhållanden, men att vederbörandes släktingar trots detta flera år senare på något sätt lyckas sända handlingarna till tillflyktsadressen. En annan möjlighet är att situationen i flyktlandet förändras till det bättre och att godtagbara identitetshandlingar då åter kan börja utfärdas eller att det blir möjligt för utlänningen att åka dit och hämta befintliga handlingar. Det kan också vara så att utlänningens hemlandsambassad såsom varit fallet med den Vietnamesiska och den etiopiska ambassaden i Stockholm börjar utfärda intyg till styrkande av sina medborgares identitet. Normalt kan antalet fall per år, då utlänningen först efter mer än fem års vistelse i Sverige förmår styrka sin identitet, inte förväntas bli särskilt stort. I de båda sistnämnda situationerna dvs. vid förbättrade -

förhållanden i flyktlandet eller då en ambassad börjar utfärda intyg till

styrkande av identiteten kan dock antalet sent styrkta identiteter bli relativt stort. Den praktiska betydelsen av denna bieffekt skall därför inte underskattas. Det kan naturligtvis också tänkas att de handlingar som under motsvarande förutsättningar kommer fram i ett så pass sent skede visserligen inte är tillräckliga för att styrka sökandens identitet, men att de likväl ger ett stöd för de uppgifter han eller hon lärrmar härom. Vid sådant förhållande har den förlängda hemvisttiden haft de verkningarna att sökanden ytterligare har förbättrat sitt utgångsläge inför den trovärdighetsbedömning som skall göras i ärendet samt att

myndigheterna erhållit ett bättre underlag för denna.

100 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

Kommittén menar sammanfattningsvis att det finns flera bealtansvärda skäl till att uppställa krav längre hemvist för dem son inte kan styrka sin identitet. Skillnaden i tid bör inte heller vara endast marginell. För det första skulle en mindre åtskillnad inte innebära at myndigheternas underlag för trovärdighetsbedömningar förbättrades i någon nämnvärd utsträckning. Vidare finns det en risk för att en alltför snålt tilltagen skillnad i kravet på hemvist i likhet med ingm skillnad alls ökar benägenheten hos människor att förtiga sin räta identitet och i stället försöka erhålla ett medborgarskap i falsk identitet. De nu nämnda omständigheterna är ena sidan av saken. Den andra sidan är att flertalet av de människor som kommer hit uppger sn identitet sanningsenligt och även i övrigt har ärligt uppsåt med sin flytt

till Sverige. Det är självfallet angeläget att personer tillhöriga dema

majoritet inte skall behöva vänta orimligt länge sitt medborgarskap den anledningen att en minoritet kan förväntas försöka utnytta av alltför små tidsskillnader i ett otillbörligt syfte. Det handlar i slutänden om att hitta en rimlig avvägning och vid en sammantagen bedömnirg finner kommittén att gränsen bör sättas vid åtta år. Detta är en gräis harmonierar väl med de bakomliggande skälen för en förlängsom ning. Underlaget för myndigheternas bedömningar i trovärdighet;hänseende bör under åtta år hinna bli avsevärt förbättrat och utlämningen ges vidare klart längre tid sig att få fram någon form av dokumentation till stöd för den identitet han eller hon uppger. Slutligen bör den föreslagna tidsskillnaden vara tillräcklig för att verka avhållande människors benägenhet att med utnyttjande av dispensmöjligheten försöka erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet; åtta år är lång tid för en person som är angelägen om att snabbt kunna leva under såväl ny identitet som nytt medborgarskap. En annan fråga är om tidsgränsen åtta år skall vara en minimigräns eller om de beslutande myndigheterna skall vara oförhindrade att i enskilda ärenden kunna mildra kravet på hemvisttid. Och hur myck:t skulle i så fall myndigheterna få töja på gränsen ett år eller i vista fall nästan ända ner till den ordinarie femårsgränsen Fördelarna med en fast minimigräns är flera. För det första ges då alla presumtiva svenska medborgare mycket tydliga signaler i detta avseende de som kommer hit och förmår att styrka sin identitet vet med bestämdhet att de får vänta minst åtta år på sitt svenska med-

borgarskap. Systemet blir därigenom förutsägbart. En fast miri-

migräns bidrar vidare till att undvika tidigare berörda oönskade försök få svenskt medborgarskap i falsk identitet. Är gränsen tänjbar att ett får nämligen benägenheten att otillbörligt chansa på att i ett relativt tidigt skede erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet allmänt sett antas vara större än om det finns en orubblig minimigräns. Härvidlag gör sig således samma hänsyn gällande som vid frågan om det över

SOU 1997: 162 överväganden och förslag 101

huvud taget skall finnas någon skillnad i kravet hemvisttid. De nu nämnda skälen är av sådan tyngd att tidsgränsen enligt kommitténs

uppfattning bör vara en absolut minimigräns.

Däremot kommittén inte något hinder mot att myndigheterna i ser enskilda ärenden fordrar längre tids hemvist i Sverige än åtta år för att bevilja medborgarskap. Ett tänkbart sådant fall kan vara när det råder endast små tvivel rörande trovärdigheten i de uppgifter som en person lämnar men likväl tillräckliga för att ansökan om medborgarskap skall avslås. Det bör vid sådant förhållande vara möjligt att man efter att personen vistats ytterligare något eller några år här bedömer att den tillkommande hemvisttiden är av sådan betydelse i sammanhanget att den läker den tidigare bristen i trovärdighet och att vederbörande därför bör beviljas svenskt medborgarskap. Vilka situationer detta skall kunna bli aktuellt i går inte att närmare ange utan detta får avgöras inom ramen för den praxis som med tiden kommer att växa fram på området. En förutsättning bör dock givetvis vara att det under

"förlängningsperioden" inte framkommer några nya omständigheter

som är ägnade att påverka trovärdigheten i negativ riktning. Kommittén har redan i avsnitt 9.3.4 tagit ställning till hur hemvisttiden skall beräknas i de fall då en utlänning efter en tids vistelse i

Sverige ändrar sina identitetsuppgifter. Som angetts där bör hemvistti-

den i ett sådant fall räknas från den tidpunkt då utlänningen till Statens

invandrarverk anmälde de ändrade uppgifterna.

Liksom vid hemvisttidens beräknande i de fall då det inte är fråga om dispens från kravet styrkt identitet, gäller i de nu aktuella fallen att det angivna kravet på hemvist avser oavbrutet hemvist i Sverige räknat bakåt från tidpunkten för naturalisationen. Det finns inte heller, varken i fråga om kriterierna för oavbrutet hemvist eller vad som gäller beträffande dispenser i anslutning till avbrott i hemvisttiden, skäl att bedöma de nu aktuella fallen annorlunda än vad som gäller i

övrigt.

Avslutningsvis skall nämnas att det enligt kommitténs uppfattning helt saknas skäl till att oförmåga att styrka sin identitet skulle påverka

även villkoren för ålder och vandel i medborgarskapsärendet. Ordinarie ålders- och vandelsvillkor innefattande bl.a. de i praxis

tillämpade karenstiderna då någon dömts för brott bör därför gälla även för personer som kan komma i fråga för undantag från kravet på styrkt identitet.

102 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

9.4 Lagreglering eller praxisförändring

Kommittén föreslår att kravet på styrkt identitet och möjligheten till dispens härifrån skrivs in i 6 § medborgarskapslagen. -

Det finns två tänkbara alternativ vad gäller sättet för genomförande av de förändringar som kommittén föreslår. Det ena är genom en ändring av 6 § medborgarskapslagen. Det andra alternativet är att låta förändringarna ta form genom en ändrad praxis, en lösning vilken närmast skulle innebära att kommittén som sin mening uttalar att praxis bör förändras i enlighet med de riktlinjer som ovan angetts.

De grundförutsättningar för naturalisation som anges i 6 § medbor-

garskapslagen är att sökanden 1 fyllt arton år, 2 sedan fem år eller i fråga om medborgare i annat nordiskt land - sedan två år har hemvist här i landet, samt 3 fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel. Utöver dessa krav tillkommer således att identiteten skall vara styrkt för att sökanden skall beviljas medborgarskap. Till skillnad från övriga tre villkor är emellertid kravet på styrkt identitet inte lagreglerat utan det är i stället ett resultat av den praxis som vuxit fram på området sedan medborgarskapslagens tillkomst. Frånvaron av detta krav i lagtexten beror sannolikt att identitetsproblematiken ännu inte hade aktualiserats vid tidpunkten för tillkomsten av den nu gällande medborgarskapslagen och att det därför helt enkelt togs för givet att identiteten liksom i alla andra typer av tillståndsärenden skulle vara - styrkt. En annan skillnad mellan kravet på styrkt identitet och övriga villkor för naturalisation är att det förstnämnda kravet tillämpas utan

undantag. Övriga villkor däremot särskilt de avseende ålder och

hemvist är försedda med en rad dispensmöjligheter, vilka kräver en ingående kännedom om praxis för att ha en samlad bild över. Enbart studium av lagtexten ger nämligen närmast intryck av att arton års

ålder liksom fem års hemvist avseende icke nordiska medborgare är

i princip obligatoriska förutsättningar för att medborgarskap skall kunna beviljas. Men i själva verket förhåller det sig alltså så att praxis i mycket hög grad styr vad som gäller i fråga om de tre lagfästa naturalisationsvillkoren, något som möjliggörs av att det i 6 § andra stycket 1-3 anges vissa förutsättningar under vilka naturalisation kan beviljas trots att grundvillkoren inte är uppfyllda. Till belysande av det här sagda kan nämnas att dispens från åldersvillkoret t.ex. normalt beviljas ett utländskt barn under arton år som adopterats av svensk medborgare under förutsättning att adop-

tionen är gällande i Sverige avser de fall då svenskt medborgarskap

SOU 1997: 162 Överväganden och förslag 103

inte inträder med automatik i enlighet med l a § medborgarskapslagen. Det förekommer vidare att dispens meddelas då någon barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare och antingen av eller gemensamt med den andre föräldern har vårdnaden om ensam barnet. Den vanligaste situationen i dessa fall är att någon av föräldrarna förvärvat svenskt medborgarskap efter barnets födelse utan att barnet samtidigt blivit svensk medborgare. Beträffande hemvistvillkoret kan nämnas att medborgarskap för den år flykting normalt beviljas efter fyra års vistelse i Sverige. som Ytterligare exempel på vanligt förekommande dispenser från detta villkor är att en utomnordisk medborgare, som är gift med en svensk medborgare, i regel naturaliseras efter tre års hemvist om äktenskapet varat sedan minst två år. Många fler exempel skulle kunna ges eftersom just hemvistvillkoret är det naturalisationsvillkor som omges

av flest dispensmöjligheter.

Vad slutligen gäller vandelsvillkoret så lämnas dispenser mer restriktivt än dispenser från övriga naturalisationsvillkor. Då det förekommit har det i regel avsett som kommit till Sverige personer mycket och dispens har då getts med upp till hälften av den som unga

normalt gällande karenstiden.

Sammantaget kan konstateras att det enda villkoret för naturalisation för närvarande tillämpas helt utan undantag, dvs. kravet styrkt som identitet, också är det enda som inte är inskrivet i lagtexten. Detta är något paradox vilken dock, tidigare konstaterats, troligen av en som

har sin förklaring i problemets relativt sena uppkomst. Enligt

kommitténs uppfattning saknas det emellertid i synnerhet som identitetsfrågor under de senaste åren fått mycket stor betydelse i medborgarskapssammanhang skäl att även fortsättningsvis hålla kravet på styrkt identitet utanför lagtexten. Genom att skriva in kravet styrkt identitet i 6 § medbor-

garskapslagen uppnås dessutom den fördelen att läsaren av detta

lagrum i klartext upplyses samtliga förutsättningar för naturalisaom

tion. Lagtextens tydlighet är särskilt betydelsefull i detta sammanhang

eftersom det får förmodas att många presumtiva svenska medborgare vilka flertalet inte har någon vid att läsa och förstå lagtexter av vana i eget intresse läser medborgarskapslagen eller delar av denna. Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre

obligatoriskt utan dispens härifrån skall kunna ges utifrån de

vara riktlinjer angetts i detta betänkande. Möjligheten till dispens är av som grundläggande betydelse och även den bör därför skrivas in i lagtexten. Av såväl den föreslagna lagtexten som förslagets utformning i övrigt framgår att huvudregeln är att identiteten skall vara styrkt men att det under vissa förutsättningar finns möjlighet till dispens från detta krav. Därmed ligger också vilket förutsätts i direktiven den grundläg- - -

104 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

gande principen om styrkt identitet i medborgarskapsärenden alltjämt fast.

9.5 bör

Medborgarskap inte heller fortsättningsvis kunna återkallas

Kommittén anser att det inte heller fortsättningsvis skall vara

möjligt att återkalla ett medborgarskap som har beviljats på

grundval av oriktiga uppgifter om identiteten.

Kommittén har i det föregående föreslagit ordning innebär att en som det under vissa förutsättningar skall vara möjligt att erhålla dispens från kravet på styrkt identitet i naturalisationsärenden. Enligt kommitténs bedömning kommer den nya ordningen såsom den utformats med krav förlängd vistelsetid och på att lämnade uppgifter skall vara trovärdiga inte att medföra någon nämnvärd ökning antalet - av medborgarskap som beviljas grundval av falsk identitet. Att helt gardera sig mot missbruk i detta avseende låter sig emellertid knappast göras och blotta risken för en viss ökning av antalet medborgarskap, vilka meddelats i fel identitet, torde många uppfattas ett av som argument för införandet av en möjlighet att under vissa förutsättningar kunna återkalla ett medborgarskap s.k. expatriering, en förändring som skulle kräva en grundlagsändring eftersom svenska medborgares skydd mot att utsättas för en sådan åtgärd är inskriven i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Frågan om expatriering har varit till bedömning i tidigare uppe

lagstiftningsärenden. Något förslag om att införa en återkallelsemöjlighet har dock aldrig förelagts riksdagen. De skäl som legat till grund

för att så inte skett är i huvudsak följande. För det första innebär en möjlighet till återkallelse att vi i Sverige skulle få två olika sorters

medborgarskap, ett oåterkalleligt för den som blivit svensk medbor-

gare genom födseln och ett som går att återkalla om än endast i vissa -

klart angivna fall för den som erhållit medborgarskapet

- genom naturalisation. Härigenom skulle de naturaliserade försättas i en negativ särklass i förhållande till övriga medborgare, omständighet en

som redan i sig ansetts tala starkt emot möjlighet till expatriering.

en Därtill kommer att ett beslut om naturalisation har mycket långtgående rättsverkningar och att det försättande i statslöshet som i de flesta fall skulle bli resultatet av en återkallelse medför mycket kännbara verkningar för den enskilde. I en sådan situation kan nackdelar dessutom förväntas uppstå för Sverige i form av t.ex. verkstäl-

lighetshinder eftersom knappast någon stat skulle beredd

annan vara att ta emot en person som genom expatriering blivit statslös. Slutresul-

SOU 1997: 162 överväganden och förslag 105

tatet skulle därför i många fall bli att personer tillhöriga denna kategori tilläts bli kvar i Sverige trots landets egentliga vilja att bli av med dem. Ytterligare ett skål som har framhållits mot expatriering är att ett sådant beslut skulle komma att medföra en rad familjerättsliga komplikationer, t.ex. för de barn som härleder sitt svenska medborgarskap från den förälder vars medborgarskap återkallas. Huvudskälet för det motsatta ställningstagandet dvs. att ex- -

patriering bör möjligt är att de flesta upplever det som stötande

vara att utan någon som helst sanktion i medborgarskapssamen person, manhang, kan komma i åtnjutande så långtgående och grundlägav en gande rättighet medborgarskap genom att använda sig av falska som handlingar och bedrägliga uppgifter, i synnerhet om den falska identiteten tillskapats för att dölja ett kriminellt förflutet eller en terroristanknytning. Som ytterligare argument kan anföras att en möjlighet till återkallelse också kan ha preventiv verkan i så måtto en att vissa funderar att ljuga om sin identitet blir personer - som mindre benägna att verkställa dessa sina planer. Kommittén har visserligen respekt för de skäl som ligger till grund

för uppfattningen att det i svensk rätt bör finnas en möjlighet till expatriering. Dock ansluter sig kommittén vid en samlad bedömning

skälen för och emot till lagstiftarens hittillsvarande uppfattning i av frågan. Som redan berörts kan emellertid tyngden av de argument som talar för möjlighet att återkalla medborgarskap sägas i viss mån en förstärkas det faktum att det framöver kan komma att ske en viss av ökning antalet medborgarskap i oriktig identitet. Frågan är då om av detta tillkommande argument är av tillräcklig styrka för att överge den

rådande ståndpunkten beträffande återkallelse av medborgarskap.

nu Argumentets styrka är i viss mån avhängigt av vilka villkor som skall gälla för vilka kan styrka sin identitet skall att personer - kunna naturaliseras. Om kommitténs förslag t.ex. inneburit att drastiska lättnader skall göras i beviskravet samt att kravet på hemvisttid inte skall skilja sig från vad som gäller för övriga, hade helt naturligt skälen för införandet möjlighet till återkallelse av en kommit i delvis dager. Kommitténs framlagda förslag innebär annan emellertid att förutsättning för naturalisation för den som inte kan en styrka sin identitet är att vederbörande har haft hemvist i Sverige i minst åtta år och att det i princip inte finns någon anledning att ifrågasätta identitetsuppgifternas riktighet. För det första kommer kravet förlängd hemvisttid att rent allmänt verka återhållande på människors benägenhet att söka sig till Sverige i syfte att erhålla medborgarskap i falsk identitet. Vidare kommer myndigheterna att i

alla medborgarskapsärenden av denna typ företa en omsorgsfull

prövning av trovärdigheten, något som med beaktande av myn- digheternas kompetens och erfarenhet ytterligare bidrar till att ökningen antalet medborgarskap i falsk identitet kan förväntas bli av

106 Överväganden och förslag SOU 1997: 162

relativt marginell. Av betydelse för detta antagande år dessutom den omständigheten att fokuseringen identitetsfrågor i tillståndsärenden ökat under senare år. Således kan man t.ex. räkna med att de från 1 januari 1997 gällande reglerna tagande fingeravtryck 5 kap. om av

5 § UtlL kommer att bidra till ökade förutsättningar för upptäckt

av oriktig identitet redan i ärendet om uppehållstillstånd. Till det sagda kommer att man på goda grunder kan anta att antalet fall då det anförda lyckats i sitt uppsåt efter en person som trots att åtta års vistelse här erhålla ett medborgarskap i oriktig identitet avslöjas i ett ännu senare skede, kommer att vara synnerligen begränsat. Detta innebär i sin tur eventuell lagstiftning att en om expatriering sannolikt skulle tillämpas ytterst sällan, något som inte är utan betydelse vid övervägandet av en sådan. Kommittén gör således den bedömningen att ökningen antalet av medborgarskap i falsk identitet kommer att bli förhållandevis marginell samt att när så trots allt skett förutsättningarna för ett - uppdagande av det verkliga förhållandet kommer att vara synnerligen små. Med beaktande härav finner kommittén att det inte heller fortsättningsvis kommer att föreligga sådana extraordinära skäl som bör vara ett absolut minimikrav för att Sverige skall överväga att införa en möjlighet till återkallelse av medborgarskap. Kommitténs slutsats är därför att expatriering skall förbli otillåtet enligt svensk rätt.

SOU 1997: 162 Generella kommittédirektiv 107

10 Generella kommittédirektiv

10.1 Inledning

För kommitténs arbete gäller de generella direktiv som regeringen har utfärdat redovisning regionalpolitiska konsekvenser dir. om av

1992:50, prövning offentliga åtaganden dir. 1994:23, om

om av

jämställdhetspolitiska aspekter dir. 1994: 124 samt om redovisning av

konsekvenser för brottsligheten l996:49.

10.2 Regionalpolitiska konsekvenser

Enligt detta direktiv skall kommittén belysa de regionalpolitiska konsekvenserna det förslag till lagstiftning som läggs fram.

av Kommitténs förslag kan inte bedömas medföra några regionalpolitiska konsekvenser.

10.3 Offentliga åtaganden

Detta direktiv innebär bl.a. att det förslagen innebär utgiftsöknin- - om eller inkomstminskningar skall ske redovisning av hur dessa gar - en skall finansieras samt företas en analys av möjligheter till besparingar och effektiviseringar. År 1996 avslog Statens invandrarverk drygt 2 600 ansökningar om medborgarskap på grund oklar identitet. Som tidigare konstaterats av får emellertid avslag på ansökan medborgarskap normalt inte en om till följd i fråga flyttar från Sverige utan i stället bor han att personen eller hon med den rätt som följer av det permanenta uppe- hållstillståndet kvar här. Därmed skulle inte heller, om ett antal av dessa ansökningar i stället hade bifallits, statens utgifter respektive inkomster ha påverkats i någon riktning. Inte heller bedömer kommittén att den nya ordningen i sig kommer innebära ökad invandring till Sverige. Således får det t.ex. av att en det relativt antalet avslag år 1996 framgå att det nuvarande stora anses obligatoriska kravet styrkt identitet i naturalisationsärenden inte har avhållit människor från att söka sig till Sverige. Det finns därmed inte

108 Generella kommittédirektiv SOU 1997: 162

heller anledning att anta att införandet möjlighet till svenskt av en medborgarskap trots obestyrkt identitet efter åtta års hemvist - men ensamt i sig skulle öka Sveriges dragningskraft på invandrare. I sammanhanget skall också konstateras att den kommittén av föreslagna ordningen även med beaktande att ärenden den - av av aktuella typen generellt sett kommer att bli något arbetskrävande mer än förut bedöms kunna hanteras inom Statens invandrarverks och - Utlänningsnärnndens nuvarande resursramar.

Kommittén gör således den bedömningen att förslaget inte kommer att medföra några konstaterbara utgiftsökningar eller inkomstminsknin-

gar.

10.4 Jämställdhetspolitiska konsekvenser

I detta direktiv föreskrivs att de förslag läggs fram skall åtföljas som

av en redovisning av hur förslagen direkt eller indirekt kan

- förväntas påverka kvinnors respektive mäns villkor och därmed

förutsättningarna för jämställdhet mellan könen. Kommitténs förslag innebär att vissa utlänningar, bl.a.

grupper av flyktingar, ges större möjligheter att erhålla svenskt medborgarskap.

Däremot medför förslaget inte några jämställdhetspolitiska konsekven-

ser såvitt avser förhållandet mellan kvinnor och män.

10.5 Konsekvenser för

brottsligheten m.m.

Enligt detta direktiv skall förslagen slutligen analyseras och redovisas utifrån hur de, direkt eller indirekt, kan förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Kommittén föreslår att det vid dispens från kravet styrkt identitet skall uppställas krav på minst tre års längre hemvisttid i Sverige än vad som normalt gäller. Skälet härför är bl.a. sådan skillnad att en utgör ett incitament för sökanden att göra allt vad han eller hon kan för att få fram och ge in handlingar styrker identiteten eftersom som svenskt medborgarskap därigenom erhålls inom kortare tid. Frånvaron av en sådan skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade

personer, med dispensmöjligheten i åtanke, kunde möjlighet att

se en i Sverige leva under och falsk identitet och detta således ny utan fördröjd väntan på svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle öka Sveriges dragningskraft människor som är önskvärda här och vilka med uppgivande av

rätt identitet inte skulle ha erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på

grund av anknytning till kriminell verksamhet.

Generella kommittédirektiv 109

Enligt kommitténs bedömning bör den föreslagna åttaårsgränsen -

jämte den trovärdighetsbedömning som skall företas av Statens

invandrarverk och Utlänningsnämnden vara tillräcklig för att den nya ordningen inte i sig skall locka människor med kriminellt uppsåt till Sverige. Inte heller i övrigt kan kommitténs förslag förväntas påverka brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

110 Generella kommittédirektiv SOU 1997: 162

SOU 1997: 162 Författningskommentar 1 l l

ll Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i medborgarskapslagen

6 §

I paragrafen regleras villkoren för erhållande svenskt medborgar-

av skap genom naturalisation. Genom den föreslagna ändringen i första stycket tydliggörs att även styrkt identitet förutsättning för naturalisation. Kravet styrkt är en identitet är rent formkrav och det skiljer sig därmed till sin art från ett övriga krav. Dessa dvs. ålder, hemvist och hederlig vandel knyter - i stället till sökandens och reglerar hur de personliga an person förhållandena hos sökande skall vara för att vederbörande skall en kunna komma i fråga för svenskt medborgarskap. Med hänsyn härtill bör kravet på styrkt identitet anges särskilt och inte i samma punktvisa

uppräkning övriga tre villkor.

som

Ändringen i andra stycket har gjorts för att markera att de i detta

stycke angivna dispensgrunderna är tillämpliga beträffande kravet

på styrkt identitet. Kravet på styrkt identitet skall enligt kommitténs förslag inte längre obligatoriskt utan dispens härifrån skall kunna ges utifrån de vara riktlinjer angetts i avsnitt 9.3. Den föreslagna möjligheten till som dispens är till sin natur väsentligt skild från de i lagtexten redan angivna möjligheterna till dispens, vilka avfattats med sikte på de materiella naturalisationsvillkoren. Även möjligheten till dispens från kravet på styrkt identitet bör därför i lagtexten särskilt för sig. anges Detta sker i det föreslagna tredje stycket vari anges att undantag från kravet på styrkt identitet får göras utlänningen sedan minst åtta år om har hemvist i Sverige. Genom ordalydelsen markeras att vad som är, liksom vid hemvisttidens beräknande i övriga fall, i princip avses oavbrutet hemvist i Sverige räknat bakåt från tidpunkten för naturalisationen.

För dispens från kravet styrkt identitet gäller som ytterligare

förutsättning att utlänningen med beaktande av samtliga i ärendet föreliggande omständigheter bedöms som trovärdig såvitt avser de -

uppgifter utlänningen lämnat om sin identitet och om att han eller hon saknar möjlighet att styrka densamma innefattande att utlänningen är

1 12 Författningskommentar SOU 1997: 162

utan egen skuld till att identiteten kan styrkas. De bedömningar

som görs såvitt avser dessa ytterligare dispensförutsättningar kommer

att vara av utpräglat diskretionär art och variationerna trovärdigav hetsspörsmål som myndigheterna ställs inför i ärendena kommer

dessutom i princip oändliga. Utrymmet för myndigheternas

att vara s.k. fria prövningsrätt kommer således till följd dessa ärendens av särpräglade natur att vara stort. Med hänsyn härtill och till de därav -

följande svårigheterna att i lagtext med tydlighet uttrycka de angivna

förutsättningarnas verkliga innebörd bör dessa anges i lagtexten.

-

Ändringarna i paragrafen bör tillämpas så att utlänningar,

som kommer i fråga för dispens från kravet styrkt identitet, får tillgodoräkna sig även den del hemvisttiden i Sverige är av som hänförlig till tiden före ändringarnas ikraftträdande.

SOU 1997: 162 Reservationer

Reservation Stig Alexandersson

av m

I allt väsentligt ställer jag mig bakom kommitténs betänkande. I två avseenden har jag dock en avvikande uppfattning. För det första anser jag att det vid dispens från kravet styrkt identitet skall krävas hemvist i Sverige sedan minst tio år, inte åtta år som majoriteten föreslår. För det andra menar jag att om en utlänning efter en tids

vistelse i Sverige ändrar sina uppgifter om sin identitet är detta typiskt

sett ägnat att minska utlänningens trovärdighet i identitetsfrågan då en ansökan om medborgarskap sedermera prövas. Skälen till dessa ståndpunkter utvecklas närmare nedan.

Hemvist sedan minst tio år

I likhet med kommitténs majoritet anser jag att möjligheterna att bedöma trovärdigheten beträffande sökandens uppgivna identitet ökar med ett krav på längre vistelsetid. Det ligger i sakens natur att möjligheterna förbättras om tiden bestäms till minst tio år i stället för minst åtta år. En längre hemvisttid ger vidare sökanden längre tid sig för att få fram godtagbara identitetshandlingar. Till detta skall fogas att den av mig förordade längre vistelsetiden är mer ägnad än kommitténs förslag att verka avhållande människors benägenhet att försöka erhålla svenskt medborgarskap med falsk identitet. Slutligen förtjänar att nämnas att den instans som ursprungligen väckte tanken med en förlängd vistelsetid Statens invandrarverk fann tio år vara - en rimlig tidsgräns. Verket betonade att vistelsetiden borde vara väsentligt längre än fem år.

Minskad trovärdighet om ändrade uppgifter om identitet

När det gäller en utlännings trovärdighet åberopar kommitténs majoritet flera skäl för en mildare syn de fall då utlänningen frivilligt ändrat sina uppgifter. Jag kan i och för sig vitsorda att majoritetens ståndpunkt har visst fog för sig. Samtidigt menar jag emellertid att detta inte får undanskymma det förhållandet att

utlänningen medvetet ljugit om sin identitet vid ankomsten till Sverige.

Då utlänningen vid en senare tidpunkt ansöker om svenskt medborgarskap är det enligt min mening oundvikligt att de skiftande identitetsuppgifterna är ägnade att minska vederbörandes trovärdighet. Situa-

114 Reservationer

tionen kan jämföras med det läget att en utlänning konsekvent uppgivit en och samma identitet under hela vistelsen i Sverige. Jag menar att

det är uppenbart att trovärdigheten är större i det senare fallet.

Då olika upplysningar om identitet har lämnats måste utlänningens uppgifter bli föremål för en ingående prövning när ansökan om medborgarskap blir aktuell. För att öka säkerheten vid bedömningen

bör det i sådana fall ligga nära till hands att överväga en förlängd

vistelsetid alltså utöver tio år innan medborgarskap beviljas. Så - som framgår av betänkandet finns det inget som hindrar en sådan förlängning av tiden när tvivel om identiteten kvarstår.

SOU 1997: 162 Reservationer 115

Reservation Lena Olsson

av mp

Jag står helt bakom kommitténs förslag utlänning inte kan att en som styrka sin identitet men som är utan egen skuld och bedöms som trovärdig skall kunna bli svensk medborgare efter åtta års hemvist. Jag står också bakom förslaget att svenskt medborgarskap inte skall kunna återkallas. Min reservation gäller att åttaårsgränsen är en absolut minimigräns. Här menar jag att de beslutande myndigheterna skall oförhindrade vara att i enskilda ärenden kunna mildra kravet på hemvisttiden. Jämförbart är möjligheten att mildra den ordinarie femårsgränsen i enskilda fall.

116 Reservationer

Bilaga 117

Kommittédirektiv

Översyn av lagen om svenskt medborgar- Dir.

skap 1997:5

Beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift över lagen 1950:382 att se om

svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Kommittén skall också överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status.

Kommittén skall genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgarskap, överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status,

undersöka tillämpningen av kravet att söker

en person som medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att

vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad normalt

som krävs i detta avseende,

analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap

för barn som föds i Sverige föräldrarna har permanent om uppehållstillstånd, analysera systemet med s.k. villkorat medborgarskap och vid behov föreslå ändring av reglerna,

överväga om medborgarskapsärenden som i dag prövas av regerin-

gen i stället kan prövas av Statens invandrarverk, Utlänningsnänmden, domstol eller någon annan myndighet,-

analysera medborgarskapslagstiftningen i ett nordiskt och europeiskt perspektiv samt överväga vilka ändringar i medborgarskaps-

lagstiftningen som bör föranledas av det pågående arbetet inom

Europarådet med en ny konvention om medborgarskap.

Bakgrund

De svenska medborgarskapsreglerna finns i lagen 1950:382

om

svenskt medborgarskap omtryckt 1984:682 och medborgarskapskun-

118 Bilaga

görelsen 1969:235, omtryckt 1979:140. Lagen om svenskt medborgarskap har hittills inte varit föremål för någon mer genomgripande översyn. Lagen är därför i behov av en modernisering och anpassning till nya förhållanden.

Huvudregler för förvärv och förlust av svenskt medborgarskap

Sveriges medborgarskapslagstiftning bygger den s.k. härstam-

ningsprincipen, dvs. att föräldrarnas medborgarskap är bestämmande

för ett barns medborgarskap oavsett var det föds. En annan viktig princip i lagstiftningen är att söka förhindra uppkomsten av dubbelt medborgarskap.

Enligt lagen blir ett barn svensk medborgare vid födelsen om modern eller, om föräldrarna är gifta, fadern är svensk medborgare. Om föräldrarna inte år gifta med varandra vid barnets födelse och modern är utländsk och fadern svensk medborgare blir barnet svensk medborgare genom legitimation om föräldrarna gifter sig med varandra innan barnet fyller 18 år. En svensk man som är far till ett utländskt barn utom äktenskap kan också under vissa förutsättningar ge barnet svenskt medborgarskap genom anmälan.

Den som fyllt 18 år och som sedan fem år, eller för nordiska medborgare två år, har hemvist i Sverige och som har fört en hederlig vandel kan bli svensk medborgare genom naturalisation. Som huvudregel gäller då att utlänningen måste kunna styrka att han eller hon förlorar sitt utländska medborgarskap.

Slutligen kan svenskt medborgarskap förvärvas genom anmälan av tidigare varit svenska medborgare eller av sådana personer som utlänningar med ålder mellan 21 och 23 år som haft hemvist här en från 16 års ålder och dessförinnan i minst fem år. Den som inte är medborgare i någon stat eller styrker att han eller hon skulle förlora sitt utländska medborgarskap genom att förvärva svenskt medborgarskap kan dock göra sådan anmälan redan vid 18 års ålder. För att återvinna ett tidigare svenskt medborgarskap genom anmälan krävs alltid befrielse från det utländska medborgarskapet.

När det gäller förlust svenskt medborgarskap föreskrivs det i 2 kap. av 7 § regeringsformen att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i Sverige får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han eller hon samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i stat. Det får dock föreskrien annan att barn under 18 år i fråga om sitt medborgarskap skall följa vas

Bilaga 119

föräldrarna eller en av dem. Vidare får det föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med stat, den sedan födelsen är annan som medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar

sitt svenska medborgarskap vid 18 års ålder eller Enligt lagen

senare.

om svenskt medborgarskap förlorar den som frivilligt förvärvar ett

utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke sitt

svenska medborgarskap. Vidare förlorar den är född utomlands

som och aldrig haft hemvist eller liknande här sitt svenska medborgarskap, om han eller hon inte före 22 års ålder ansöker att få behålla det. om

Ansökningar om medborgarskap prövas i första hand Statens av invandrarverk. Invandrarverkets beslut kan överklagas till Utlänningsnänmden. Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett naturalisationsärende till regeringen, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet. annars

Anmälningsärenden prövas av Invandrarverket eller, i fråga om nordiska medborgare, av länsstyrelsen. Beslut i sådana ärenden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Medborgarskapsregleri övriga nordiska länder

De svenska, danska och norska medborgarskapslagarna har tillkommit i samarbete mellan de länderna. Även de ändringar tre som genom-

förts därefter har föregåtts av överläggningar mellan staterna. De tre

ländernas regelsystem överensstämmer i sakligt hänseende med

varandra. Även medborgarskapslagarna i Finland och Island

överensstämmer i stort sett med de bestämmelser gäller i de andra som nordiska staterna. Det nordiska samarbetet i medborgarskapsfrågor har också kommit till uttryck i 1962 års sarnarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige SÖ 1962:14. I överenskommelsen sägs bl.a. att de fördragsslutande parterna skall underlätta för medborgare i ett nordiskt land att förvärva medborgarskap i ett annat nordiskt land.

Behovet av en översyn

Lagen om svenskt medborgarskap har som tidigare sagts hittills inte varit föremål för någon mer genomgripande översyn. Utredningar i

vissa avgränsade frågor har lett till en del ändringar, helhet men som

är lagen i behov av modernisering och anpassning till förhål-

nya landen.

120 Bilaga SOU 1997: 162

Det finns också skäl att överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status, både bland nuvarande svenska medborgare och blivande svenska medborgare. En invandrare som blir svensk medborgare måste kunna känna att han eller hon därmed betraktas som svensk och accepteras fullt ut av det svenska samhället. Andra länder har exempelvis särskilda ceremonier vid erhållandet av medborgarskap. Ceremonier för nyblivna svenska medborgare ordnas också del kommuner, t.ex. Stockholm. Många deltar i dessa ceremoav en

nier och har uttryckt sin uppskattning över dem. Åtgärder av detta

slag är ett sätt att visa att medborgarskapet innebär en rätt att på ett fullvärdigt sätt delta i samhällets intressegemenskap.

Det har vidare hävdats att vissa kunskapskrav vad gäller det svenska språket och det svenska samhället skulle stärka medborgarskapets status. Krav på kunskaper i det svenska språket ställdes enligt regler

gällde före tillkomsten av den nuvarande medborgarskapslagen.

som Även vid tillkomsten nuvarande lag uttalades att sökandens av

kunskaper i svenska språket borde tillmätas stor betydelse vid

naturalisationsprövningen. Fram till början av 1980-talet ingick också språkintyg obligatorisk bilaga till ansökan om svenskt ett som

medborgarskap. Därefter har sökandens språkkunskaper i praktiken

kommit att helt sakna betydelse.

För att bli svensk medborgare fordras således i dag inga kunskaper i det svenska språket eller det svenska samhället. I dag förs dock en om diskussion betydelsen sådana kunskaper för att den enskilde om av skall kunna förstå sina rättigheter och skyldigheter och för att underlätta integrationsprocessen.

Ett problem blivit alltmer tydligt under senare år orsakas av som kravet styrkt identitet villkor för att få svenskt medborgarskap. som Vid naturalisationstillfället skall det inte råda någon tveksamhet om den sökandes identitet. Kravet hänger samman bl.a. med att ett svenskt medborgarskap inte kan återkallas, inte ens om svenskt medborgarskap förvärvats någon uppgett en felaktig identitet. av som Det i praxis uppställda kravet på styrkt identitet har fått till följd att

vissa invandrare i dag inte kan få svenskt medborgarskap. Detta gäller

särskilt vissa flyktingar och invandrare som kommer från länder som saknar fungerande administration, t.ex. Somalia och Afghanistan. en

Oklar identitet är den vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsären-

den. Denna situation anledning att överväga om det är rimligt att ger inte kan styrka sin identitet för all framtid skall vara personer som utestängda från möjligheten att få svenskt medborgarskap. I synnerhet för flyktingar flytt från sitt hemland utan identitetshandlingar kan som det svårt att skaffa fram sådana handlingar. Statens vara senare

SOU 1997: 162 Bilaga 121

invandrarverk har i en skrivelse till regeringen den 23 oktober 1996 pekat på detta problem. Invandrarverket föreslår att det utreds om problemet kan lösas genom en längre kvalifikationstid.

Ett annat problemområde är kravet befrielse från tidigare medborgarskap. Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och med sin naturalisation utan det för sådan verkan krävs medgivande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet, kan det som villkor för svenskt medborgarskap anges att sökanden hos Invandrarverket inom viss tid styrker att ett sådant medgivande länmats, s.k. villkorat medborgarskap. Undantag från ett sådant villkor kan göras t.ex. för den som sökt men fått avslag sin befrielseansökan och den som överhuvudtaget inte får något svar från hemlandets myndigheter. I det sistnämnda fallet läggs enligt praxis en stor bevisbörda på den sökande. Han eller hon måste kunna styrka att en fullständig ansökan lämnats in till hemlandets myndigheter. För vissa grupper av utlänningar har detta varit ett högst påtagligt problem.

Barn som föds i Sverige vars föräldrar har utländskt medborgarskap får i dag inte automatiskt svenskt medborgarskap. Detta gäller även om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd här. Det kan diskuteras vilken signal samhället härmed förmedlar till dessa barn. Barnen räknas som utlänningar trots att de är födda här och i många fall kommer att leva resten av sitt liv här. Det kan visserligen hävdas att det är ett val som föräldrarna gör i och med att de förblir utländska medborgare, samma sätt som de väljer sina barn om de bestämmer sig för att bli svenska medborgare. Men barnen kanske skulle få en starkare känsla av samhörighet med Sverige om de visste att de accepterades fullt ut, dvs. att de erbjöds svenskt medborgarskap

bortsett från föräldrarnas medborgarskap. I en motion 1996/97:Sf608

som för närvarande behandlas i riksdagen föreslås att barn som föds

i Sverige och har en förälder med permanent uppehållstillstånd skall

erbjudas svenskt medborgarskap vid födseln. Det finns mot den nu angivna bakgrunden skäl att närmare analysera fördelar och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap i sådana situationer. I detta sammanhang bör också nämnas att det i artikel 7 i FN:s konvention om barnets rättigheter, som Sverige ratificerat, bl.a. sägs att barn skall ha rätt från födelsen till ett namn och rätt att förvärva ett medborgarskap.

När Utlänningsnämnden inrättades ansågs det lämpligt att regeringen även i fortsättningen prövade vissa grupper av naturalisationsärenden,

bl.a. fall som innefattade vissa säkerhetsaspekter. Av förarbetena till de ändringar som då gjordes i medborgarskapslagstiftningen framgår

122 Bilaga SOU 1997: 162

det prop. 1991/92:30 s. 29 att med hänsyn till den betydelse

säkerhetsaspekterna har i naturalisationsärenden bör överlämnande så gott som undantagslöst ske när det i ett ärende framkommit uppgifter som tyder på att ärendet kan röra rikets säkerhet eller allmän säkerhet och omständigheterna inte är sådana att det står klart att ansökningen skall avslås oberoende av dessa aspekter. Det finns anledning att överväga om regeringens medverkan är nödvändig när det gäller en stor del av dessa ärenden eller om de kan slutligt avgöras av domstol eller av någon annan myndighet.

Inom Europarådet pågår för närvarande ett arbete med en ny europeisk konvention om medborgarskap. Arbetet är nu inne i slutskedet. Syftet är att lägga fast vissa grundläggande principer för medborgarskap och att förhindra statslöshet. Det kan finnas anledning att se

över svensk medborgarskapslagstiftning vissa punkter med

anledning av konventionsarbetet, även om svensk lag i huvudsak står i överensstämmelse med den preliminära konventionstext som föreligger.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall se över lagen 1950:382 om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Kommittén skall också överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status.

Kommittén skall genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgarskap med hänsyn till det behov av modernisering som finns samt lämna förslag till ny lagstiftning området.

Dubbelt medborgarskap och statslöshet bör undvikas

Den svenska medborgarskapslagstiftningen bör även fortsättningsvis

bygga på härstamningsprincipen. Dubbelt medborgarskap bör i princip

undvikas. Det kan dock tänkas att det finns ytterligare situationer än de som för närvarande gäller där dubbelt medborgarskap bör accepteras. Kommittén bör undersöka omfattningen av dubbelt medborgarskap i dag.

En annan viktig utgångspunkt är att undvika statslöshet. Kommittén bör överväga om ytterligare åtgärder kan vidtas för att underlätta för statslösa personer att bli svenska medborgare.

SOU 1997: 162 Bilaga 123

Medborgarskapets status bör stärkas

Kommittén skall utreda och överväga behovet av åtgärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status som ett led i integrationsprocessen. Som en utgångspunkt bör en kartläggning göras vad ett svenskt medborgarskap innebär i olika avseenden. Kommitav tén bör också studera andra länders lagstiftning och praxis området. Mot bakgrund av inhämtade kunskaper och gjorda överväganden skall kommittén lägga fram de förslag som en fördjupad analys av frågan

ger anledning till. Ömsesidigheten i integrationsprocessen skall beaktas

i sammanhanget.

I samband med kommitténs utredning i fråga om olika åtgärder som kan stärka medborgarskapets status skall kommittén även överväga om krav kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället bör ställas upp för beviljande av medborgarskap. Om kommittén kommer fram till att sådana krav skulle stärka integrationsprocessen och medborgarskapets status, skall kommittén föreslå de regler som bedöms lämpliga.

Kravet på styrkt identitet

Kommittén skall skyndsamt undersöka tillämpningen av kravet att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med

problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som

normalt krävs i detta avseende och därmed riskerar att för all framtid ställas utanför möjligheten att bli svenska medborgare. Den grundläggande principen att man skall kunna styrka sin identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap måste dock ligga fast. Det förslag som Invandrarverket lagt fram skall analyseras och övervägas, men även andra lösningar skall kunna komma i fråga.

Barn som föds i Sverige

När det gäller barn som föds i Sverige vars föräldrar har utländskt medborgarskap skall kommittén analysera för- och nackdelar med olika alternativ till reglering som under vissa förutsättningar skulle erbjuda möjlighet till svenskt medborgarskap. Analysen bör omfatta olika lösningar som skulle underlätta för sådana barn att bli svenska

medborgare om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd. Kommittén skall i sina överväganden beakta de grundläggande principer som gäller för den svenska medborgarskapslagstiftningen.

124 Bilaga SOU 1997: 162

Om kommitténs överväganden föranleder det, skall förslag till lagregler läggas fram.

S.k. villkorat medborgarskap

Systemet med s.k. villkorat medborgarskap har som tidigare nämnts lett till vissa problem för sökande som har svårigheter att få befrielse från tidigare medborgarskap. Kommittén skall analysera dessa problem och vid behov föreslå ändringar i reglerna.

Ärenden prövas regeringen som av

När Utlänningsnämnden inrättades ansågs det viktigt att regeringen även i fortsättningen skulle pröva bl.a. medborgarskapsärenden som innefattar olika säkerhetsaspekter. Kommittén skall analysera frågan om och i vilken mån dessa medborgarskapsärenden verkligen behöver prövas av regeringen samt överväga om de i stället kan prövas av Invandrarverket, Utlänningsnämnden, domstol eller någon annan myndighet. En utgångspunkt bör vara att regeringens prövning av ärenden i första instans skall undvikas. Ett viktigt skäl att söka efter andra lösningar är att det saknas möjlighet att överklaga regeringens beslut.

Nordiskt och europeiskt perspektiv

Kommittén skall analysera medborgarskapslagstiftningen i ett nordiskt och europeiskt perspektiv samt följa arbetet inom Europarådet med en ny europeisk konvention om medborgarskap. I den mån det behövs för att svensk lagstiftning skall stå i överensstämmelse med konventionen, skall kommittén överväga och föreslå ändringar i medborgarskapslagstiftningen. Med hänsyn till det nordiska samarbete som hittills har kännetecknat området skall kommittén inrikta sitt arbete på att även i fortsättningen en i stort sett gemensam nordisk utgångspunkt för medborgarskapslagstiftningen skall upprätthâllas.

Övriga frågor

Kommittén får i utredningsarbetet ta upp även andra frågor som gäller

medborgarskapslagstiftningen än de som nu har berörts.

SOU 1997: 162 Bilaga 125

Uppläggningen av arbetet

Utredningsarbetet skall avslutat den l september 1998. vara

I den del gäller kravet styrkande identitet skall kommitténs som av överväganden och förslag redovisas senast den 1 december 1997.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt

utredningen introduktion för nyanlända invandrare samt ny om

myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området In 1997:03 och kommande utredning instans- och processordning vid

en om ny

tillämpning utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, m.m.

av

Under arbetets gång bör kommittén hålla kontakt med övriga nordiska

länder.

utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommit- För

téer och särskilda utredare redovisning av regionalpolitiska

om

konsekvenser dir. 1992:50, prövning av offentliga åtaganden

om

dir. 1994:23, jämställdhetspolitiska aspekter dir. 1994: 124 samt

om redovisning konsekvenser för brottsligheten dir. 1996:49. om av

Inrikesdepartementet

KUNGL B|BL 1997 12 O 3 - STOCKHOLM

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiñning till miljöbalken. M. nya - . studie OECD:s Inkomstskattelag, del I-lll. Fi. 33. Att lära över gränser. En av . Fi. Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiska samarbete. . Övervakning Förbättrad miljöinformation. M. 34. av miljön. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för 35. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi.

O Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.K. 37. Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. U. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring 38. Myndighet eller marknad. . verksamhetsformer.Fi. förvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningens olika sex psykiska hälsa. S. 39. Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. Ju. Rösterom barns och ungdomars . Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- 40. Unga och arbete. ln. . statsförvaltningens 41. Staten och trossamfunden hetsanpassningav struktur. Fi. Rättslig reglering

l0. Ansvaret för valutapolitiken.Fi, Gmndlag ll. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. Lag om trossamfund l2. IT-problem inför 2000-skiftet. Referat och Lag om Svenska kyrkan. Ku. slutsatser från hearing anordnad av 42. Staten och trossamfunden en lT-kommissionenden l8 december. Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionensrapport l/97. K. 43. Staten och trossamfunden

13. Regionpolitik för hela Sverige. N. Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen

lT i kulturenstjänst. Ku. och de kyrkliga arkiven. Ku. . 15.Det svårasamspelet. Resultatstymingens framväxt 44. Staten och trossamfunden

och problematik. Fi. Svenskakyrkans personal.Ku.

16.Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 45. Staten och trossamfunden

17. Skatter,tjänster och sysselsättning. Stöd,skatter och finansiering.Ku.

+ Bilagor. Fi. 46. Staten och trossamfunden

Statlig medverkan vid avgiñsbetalning.Ku. Granskningav granskning. . Den statligarevisionen i Sverigeoch Danmark.Fi. 47. Staten och trossamfunden

19.Bättre information konsumentpriser.In. Den kyrkliga egendomen. Ku. om 20. Konkurrenslagen1993-1996.N. 48. Arbetsgivarpolitik i staten.

21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och För kompetens och resultat. Fi.

6-16 år. U. 49. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. unga 22. Aktiebolagets kapital. Ju. 50. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s

23. Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, gemensamma jordbrukspolitik. Jo.

demokratioch delaktighetden 8 november1996 5 Brister i omsorg . anordnat Folkomröstningsutredningen, IT- en fråga om bemötande av äldre. av kommissionen och Kommunikationsforsknings- 52. Omsorg med kunskap och inlevelse

beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande av äldre. S. - 24. Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. 53. Avskaffa reklamskatten Fi. - 25. Svenskmat- EU-fat. Jo. 54. Ministem och makten.

26. EU:sjordbruksp0litik och denglobala livsmedels- Hur fungerar ministerstyre i praktiken Fi.

försörjningen.Jo. 55. Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av

27. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. förslagen från de statliga utredningarna.Ku.

28. I demokratinstjänst. Statstjänstemannens roll och 56. Folket som rådgivare och beslutsfattare.

vårt offentliga etos. Fi. + Bilaga l och 2. Ju.

29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnas tjänst.

Ju. En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi. lnnehavskriminaliseringm.m. 30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse for 58. Personaluthyrning.A.

svensk statsförvaltning.Fi. 59. Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn. Ku.

3 Kristallkulan tretton röster om framtiden. 60. Betal-TV inom Sveriges Television. Ku. . lT-kommissionensrapport 3/97.K.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6l. Att växa bland betong och kojor. 89. Handelnmed skrot och begagnade varor. N. Ett delbetänkande om barnsoch ungdomars 90. Ändrad organisationför det statligaplan-, bygguppväxtvillkor i storstädemasutsatta områden från och bostadsväsendet. ln. Storstadskommittén.S. 9l. Jaktens villkor en utredning om vissajaktfrågor. - 62. Rosor av betong. Jo. En antologi till delbetänkandet Att växa bland 92. Medieföretagi Sverige Ägande och betongoch kojor från Storstadskommittén. strukturförändringari press, radio och TV. Ku. 63. Sverige inför epokskiñet. 93. Hantering av fel utjämningssystemetför i lT-kommissionens rapport 5/97. K. kommuneroch landsting.ln. 64. Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd 94. Konkurrensneutralttransportbidrag.N. + Bilagedel.A 95. Forum för världskultur 65. Polisens register.Ju. en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. - 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 96. Lokalförsörjning och fastighetsägande. 67. Återkallelse uppehållstillstånd.UD. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. av 68. Grannlands-TVi kabelnät. Ku. Fi. 69. Besparingar i ston och smått.U. 97. Skydd av skogsmark.Behov och kostnader.M. 70. Totalförsvaret och frivilligorganisationema 98. Skydd av skogsmark.Behov och kostnader. uppdrag,stödoch ersättning.Fö. Bilagor. M. - 71. Politik för unga. 99. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M. + 2 st bilagor. ln. 100.Nya samverkansfonnerinom den Sjöhistoriska 72. En lag om socialförsäkringar. museiverksamheten. Ku. 73. Inför en svenskpolicy om säkerelektronisk 101. Behandling av personuppgifter om kommunikation.Referatfrån ett seminarium totalförsvarspliktiga.Fö. anordnat av T-kommissionen, Närings- och l02. Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s handelsdepartementet och SElS den 11 december jordbruk i framtiden. Jo. l996. lT-kommissionens rapport 6/97. K. 103.Rapport medförslag om sändningsorter.Ku. 74. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional 104. Polis i fredenstjänst.UD. utveckling. Jo. 105.Agenda21 i Sverige. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsligaregler för Femår efter Rio resultatoch framtid. M. fysiska personer. Fi. I06. En fond för unga konstnärer.Ku. 76. Invandrarei vård och omsorg l07. Den nya gymnasieskolan en fråga om bemötande av äldre. problemoch möjligheter. U. - - 77. Uppföljning av inkomstskattelagen.Fi. 108.Att lämnaskolanmedrak rygg Om rätten till - 78. Medelsförvaltning i kommuner och landsting.In. skriñspråketoch om förskolansoch skolans 79. Försäkringsmäklare. En lagöversyn av möjligheter att förebyggaoch möta läs- och Försäkringsmäklarutredningen. Fi. skrivsvårigheter. U. 80. Reformerad stabsorganisation.Fi. 109. Myndighetsansvaretför transportav farligt 81. Allmännyttiga bostadsföretag. gods.Fö. + Bilaga. ln. ll0. Säkrare obligationer Fi. 82. Lika möjligheter. In. lll. Branschsanering och andrametoder mot - 83. Om makt och kön i spåren av offentliga ekobrott. Ju. organisationenomvandling.A. 112.En samordnadmilitär skolorganisation. 84. En hållbar kemikaliepolitik. M. 113.Mot halvamakten elva historiska essäerom - 85. Fönnånefter inkomst- samordnatinkomst kvinnors strategieroch mäns motstånd. A. begreppför bostadsstödenoch nya ll4. Styrsystem ochjämställdhet.Institutioner i kvalifikationsregler för rätt till förändringoch könsmaktens framtid. A. sjukpenninggrundandeinkomst. ll5. Ljusnande framtid eller ett långt farväl 86. Punktskattekontroll av alkohol, tobakoch Den svenskavälfärdsstateni jämförande mineralolja, m.m. Fi. belysning. A. 87. Kvinnor, män och inkomster. 116.Barnets bästai främsta mmmet. FN:s konvention Jämställdhet och oberoende. A. om barnets rättigheterförverkligas i Sverige. 88. Upphandlingför utveckling. N. 116.Barnetsbästa en antologi. -

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll7. Nobelcenteri Stockholm ett informations- och l53. Arbetskrañens fria rörlighet trygghet och - aktivitetscentrum kring naturvetenskap, kultur och jämställdhet + Bilagedel.A. samhälle.Ku. 154. Patientenhar rätt. ll8. Deladestäder.S. 155. Miljösamverkan i vattenvården.M. ll9. En tydligare roll för hälso- och sjukvårdeni l56. Ett större och bättre Europa EUts utvidgning: folkhälsoarbetet. Samhällsekonomiska effekter. Fi. 120. Vuxenpedagogiki Sverige. Forskning, utbildning, 157.Att erövra omvärlden. Förslag till läroplan för utveckling. En Kartläggning.U. förskolan.U. 121. Skolfrågor Om skola i tid. U. 158. Vuxenpedagogiki teori och praktik. U. - en ny l22. Rättigheter i luñfartyg. K. 159.Ett utvidgat europeiskt områdemed frihet, 123.Ett effektivare näringsförbud.N. säkerhet och rättvisa.Ju. 124. lT-kommissionens hearing den medie-och 160. Regionala konsekvenser av EU:s östutvidgning.N. om nya programvaruindustrin. Andrakammarsalen, l6l. Stöd i töräldraskapet. Riksdagen, 1997-06-16.K. 162. Medborgarskap och identitet. ln. 125 Ett svenskt investerarskydd.Fi. l26. Bilen, miljön och säkerheten. Fi. |27. Straffansvarför juridiska personer. Del A+B. Ju. 128. Verkställighet och kontroll i utlånningsärenden. UD. 129. Kollektivtrafik i tid + Bilaga. K. 130. Effektivare statlig inköpssamordning. Fi. 131.Lag om premiepension.Fi. 132. Antimicrobial FeedAdditives. Jo. 133. Antimikrobiella fodertillsatser sammandrag. Jo. 134.F önroendemannainflytande ökad kvalitet och rättssäkerhet.S. 135.Ledare, makt och kön. A. 136.Kvinnors och mäns löner varför så olika A. - 137. Glastakoch glasväggar Den könssegregerade arbetsmarknaden. A. 138. Familj, makt och jämställdhet.A. 139. Hemmet, barnen och makten. Förhandlingar om arbeteochpengar i familjen. A. 140 Fonogramersättning.Ku. . 141. Bokeni tiden. Ku. 142. Högkostnadsskydd mot sjuklönekosmader.S. 143.Större EU säkrareEuropa. UD. - 144.Försvarets fastigheter. Former för en kostnadseffektivoch verksarnhetsinriktad förvaltning. Fi. 145. Förvaltamed miljöansvar. Statsförvaltningens arbeteför ekologisk hållbarhet. M. 146. Grunddata i samhällets tjänst. Fi. l47. Barns bilder av åldrande en fråga om bemötande av äldre. - 148. Utbildningskanalen.U. 149. Miljön i ett utvidgat EU. M. 150.EUzs jordbrukspolitik och östutvidgning.Jo. 151. Food andthe environment, Swedish strategy for the future of EU agriculture.Jo. 152. Uppehållstillstånd grund av anknytning.UD.

Statens offentliga utredningar 1997

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnets bästa främsta i rummet. FN:s konvention

om barnetsrättigheterförverkligas i Sverige. 1 16 Fastighetsdataregister. 3 Barnets bästa en antologi. 1 16 Aktiebolagetskapital. 22 - Deladestäder.1 18 Bampomografifrågan. En tydligare roll för hälso-och sjukvårdeni lnnehavskriminalisering m.m. 29 folkhälsoarbetet.119 Integritet Offentlighet lnfonnationsteknik. 39 Grundlagsskyddför medier. 49 Förtroendemannainflytande ökad kvalitet och nya Folket rättssäkerhet.134 som rådgivareoch beslutsfattare. Högkosmadsskydd mot sjuklönekostnader.142 + Bilaga och 1 56 Barnsbilder av åldrande Polisensregister.65 en fråga om bemötande av äldre. 147 Branschsanering och andra metoder mot ekobrott.11 1 - - Patientenhar rätt. 154 Straffansvarför juridiska personer. Del A+B. 127 Stöd i föräldraskapet. 161 Ett utvidgateuropeisktområde med frihet,

säkerhetoch rättvisa.159

Kommunikationsdepartementet Utrikesdepartementet Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor. 6

Återkallelse lT-problem inför 2000-skiftet. Referatoch slutsatserfrån av uppehållstillstånd.67 en hearinganordnad av lT-kommissionenden Polis i fredenstjänst. 104 18december.lT-kommissionens rapport 1/97.12 Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden.128 Digital demokr@ti. Ett seminarium om Teknik, StörreEU säkrare Europa. 143 - Uppehållstillståndpå grund anknytning.152 demokratioch delaktighetden 8 november 1996 av anordnat av Folkomrösmingsutredningen,IT-

Försvarsdepartementet kommissionenoch Kommunikationsforsknings-

beredningen.lT-kommissionens rapport 2/97. 23 Totalförsvaret och frivilligorganisationema Kristallkulan tretton röster om framtiden. uppdrag,stödoch ersättning.70 - - IT-kommissionens 3/97. 31 rapport Behandling av personuppgifter om Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. 35 totalförsvarspliktiga.101 Sverigeinför epokskiñet. Myndighetsansvaretför transportav farligt gods. 109 lT-kommissionens rapport 5/97. 63 En samordnadmilitär skolorganisation.112 infor en svenskpolicy om säkerelektronisk

Socialdepartementet kommunikation.Referatfrån ett seminariumanordnat av

IT-kommissionen,Närings- och handelsdepartementet Röster om barnsoch ungdomarspsykiskahålsa.8 och SElS den december1996. Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. 24 - lT-kommissionens rapport 6/97. 73 Brister i omsorg Rättigheteri luñfartyg. 122

en fråga om bemötande äldre.51 av - IT-kommissionenshearing den medie- och om nya Omsorgmedkunskapoch inlevelse programvaruindustrin.Andrakammarsalen, en fråga om bemötande av äldre. S2 - Riksdagen, 1997-06-16. 124 Att växa blandbetongoch kojor. Kollektivtrafik i tid + Bilaga. 129 Ett delbetänkande om barnsoch ungdomars

uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områdenfrån Finansdepartementet

Storstadskommittén.61 Inkomstskattelag,del 1-111. 2 Rosor av betong. Byråkratin backspegeln. i Femtioår av förändring sex En antologi till delbetänkandet Att växa bland förvaltningsområden.7 betongoch kojor från Storstadskommittén.62 Flexibel förvaltning. Förändringoch verksam- En lag om socialförsäkringar.72 hetsanpassning statsförvaltningens av struktur. 9 invandrarei vård och omsorg Ansvaret för valutapolitiken. 10 en fråga om bemötande av äldre. 76 - Skatter,miljö och sysselsättning.ll Förmånefter inkomst Samordnatinkomstbegrepp - Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt för bostadsstöden och nya kvalifikationsreglerför och problematik. 15 rätt till sjukpenninggrundandeinkomst.85

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Skatter, tjänsteroch sysselsättning. Den nya gymnasieskolan Bilagor. 17 problem och möjligheter. 107 + - Granskning granskning. Att lämna skolan med rak rygg Om rätten till av - Den statliga revisioneni Sverige och Danmark.18 skriñspråketoch om förskolansoch skolans Kontroll Reavinst Värdepapper. 27 möjligheter att förebygga och möta läs- och 1 demokratins tjänst.Statstjänstemannens roll och skrivsvårigheter. 108 28 Vuxenpedagogiki Sverige. Forskning, utbildning, vårt offentliga etos. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för utveckling. En Kartläggning. 120 svensk statsförvalming. 30 Skolfrågor Om skola i en ny tid. 121 - Att lära över gränser. En studie OECD:s Utbildningskanalen. 148 av förvaltningspolitiska samarbete. 33 Att erövra omvärlden. Förslagtill läroplan for Bekämpande penningtvätt. 36 förskolan. 157 av Myndighet eller marknad. Vuxenpedagogik i teori och praktik. 158 Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. 38 Jordbruksdepartementet Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. 48 Svensk mat- EU-fat. 25 Avskaffa reklamskatten 53 EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- Ministem och makten. försörjningen. 26 Hur fungerar ministerstyre i praktiken 54 Alternativa utvecklingsvägar för EU:s l medborgarnas tjänst. gemensamma jordbrukspolitik, 50 En samlad forvaltningspolitik för staten. 57 EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional Statsskuldspolitiken.66 utveckling. 74 Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för Jaktens villkor en utredning om vissa jaktfrågor. 91 fysiska personer. 75 Mat Miljö. Svensk strategiför EU:s Uppföljning av inkomstskattelagen. 77 jordbruk i framtiden. 102 Försäkringsmäklare.En lagöversyn av Antimicrobial Feed Additives. 132 Försäkringsmäklarutredningen. 79 Antimikrobiella fodertillsatser sammandrag. 133 Reformerad stabsorganisation.80 EU:s jordbrukspolitik och östutvidgning. 150 Punktskattekontroll av alkohol, tobak och Food andthe environment, Swedish strategy for the mineralolja, m.m. 86 future of EU agriculture. 151 Lokalförsörjning och fastighetsägande. fastighetsorganisation. 96 Arbetsmarknadsdepartementet En utvärdering av statens Säkrare obligationer 110 Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stöd för Ett svenskt investerarskydd.125 arbetshandikappade. 5 Bilen, miljön och säkerheten. 126 Personaluthyrning. 58 Effektivare statlig inköpssamordning. 130 Samhall.En arbetsmarknadspolitiskåtgärd Lag om premiepension.131 + Bilagedel. 64 Försvarets fastigheter. Om makt och kön i spåren av offentliga - Former för en kostnadseffektiv och organisationers omvandling. 83 verksamhetsinriktad förvaltning. 144 Kvinnor, män och inkomster. Grunddata i samhälletstjänst. 146 Jämställdhet och oberoende. 87 - Ett större och bättreEuropa EU:s utvidgning: Mot halvamakten elva historiska essäer om - Samhällsekonomiska effekter. 156 kvinnors strategieroch mäns motstånd. 113 Styrsystem och jämställdhet. Institutioner i Utbildningsdepartementet framtid. 114 förändringoch könsmaktens Den nya gymnasieskolan steg för steg. 1 Ljusnande framtid eller ett långt farväl - Växa i lärande. Förslagtill läroplan för barn och Den svenska välfärdsstateni jämförande unga 6-16 är. 21 belysning. 115 Ett tekniskt forskningsinstituti Göteborg. 37 Ledare, maktoch kön. 135 Besparingari stort och smått.69 Kvinnors och mäns löner varför säolika 136 -

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Glastakoch glasväggar Den könssegregerade Närings- och handelsdepartementet

arbetsmarknaden. 137 helaSverige.13 Regionpolitik för Familj, makt ochjämställdhet. 138 utveckla industriforskningsirstituten.16 Att Hemmet, barnen och makten. Förhandlingar om 1993-1996.20 Konkurrenslagen arbeteoch pengar familjen. 139 Upphandlingför utveckling. 88

Arbetskraftensfria rörlighet trygghet och - Handeln med skrot och begagnade varor. 89 jämställdhet + Bilagedel. 153 Konkurrensneutralt transportbidng.94

Ett effektivare näringstörbud.123

Kulturdepartementet

Regionala konsekvenser av EUzsöstutvidgning. 160 lT i kulturenstjänst. 14

Staten och trossamfunden Inrikesdepartementet

Rättslig reglering 19 Bättre information om konsumenpriser. Grundlag Unga och arbete. 40 - - Lag om trossamfund Politik för unga.

Lag om Svenska kyrkan. 41 2 bilagor. 71 - + st Statenoch trossamfunden Medelsförvalming i kommunerochlandsting.78

Begravningsverksamheten. 42 Allmännyttiga bostadsföretag. Staten och trossamfunden 81 + Bilaga. Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomenoch Lika möjligheter. 82 de kyrkliga arkiven. 43 Ändrad organisationför detstatligaplan-, bygg-

Statenoch trossamfunden och bostadsväsendet. 90 Svenska kyrkanspersonal. 44 Hantering fel utjämningssysemetför i av Staten och trossamfunden kommuner och landsting.93 Stöd,skatter och finansiering. 45 162 Medborgarskap och identitet. Statenoch trossamfunden

Statlig medverkanvid avgiñsbetalning. 46 Miljödepartementet

Statenoch trossamfunden Förbättradmiljöinfonnation. 4 Den kyrkliga egendomen. 47 Följdlagstiñrting till miljöbalken.32 Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av Övervakning av miljön. 34 förslagen från de statliga utredningarna.55 En hållbar kemikaliepolitik. 84 Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsfonn. 59 Skydd av skogsmark.Behovoch kostnader.97 Betal-TV inom Sveriges Television. 60 Skydd av skogsmark.Behovoch kostnader. Grannlands-TV kabelnät.68 i Bilagor. 98 Ägandeoch Medieföretagi Sverige- En ny vattenadministration. Vatten är livet. 99

suukturförändringari press, radio och TV. 92 Agenda 21 i Sverige. Forum för världskultur Fem år eñer Rio resultat och frumid. 105 rikare kulturliv. 95 - - en rapport om ett Statsförvaltningens Förvalta med miljöansvar. Nya samverkansfonnerinom den sjöhistoriska arbeteför ekologisk hållbarhet.145 museiverksamheten. 100 Miljön i ett utvidgatEU. 149 Rapportmedförslagom sändningsorter. 103 Miljösamverkani vattenvården. 155

En fond för unga konstnärer. 106

Nobelcenteri Stockholm ett - infonnations-och

aktivitetscenuum kring naturvetenskap,kultur och

samhälle.117

Fonogramersättning.140

Boken itiden. 141

FRITZES .m a .m m m .M w m