Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Verkställighet och kontroll

utlänningsärenden

i

SWE Betänkande av Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden

Statens offentliga utredningar MW 1997:128 @ Utrikesdepartementet

Verkställighet

och kontroll i

utlänningsärenden

Betänkande av Utredningen om verkställighet och

kontroll i utlänningsärenden Stockholm 1997

Öwvøi-W: Susann GaL ber

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Bestållningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliet Förvaltningsavdelningen Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ISBN 91-38-20699-4 Stockholm 1997 ISSN 0375-25OX

Till statsrådet Schori

Genom beslut den 16 januari 1997 bemyndigade regeringen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utlänningars rätt att vistas i landet att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor beträffande verkställighet av beslut om avvisning och utvisning samt den inre utlänningskontrollen. Till särskild utredare förordnades chefsrådmannen Barbro Thorblad.

Karnmaråklagaren Anita Glad, Justitiedepartementet, kanslirådet Lars Påhlsson, Utrikesdepartementet, avdelningsdirektören Hans Rosenqvist, Rikspolisstyrelsen, ordföranden i Utlänningsnämnden

Håkan Sandesjö, chefen för Krirninalvårdens transporttjänst Göran Stenbäck, Eva Ulfvebrand, flyktingpolitiskt sakkunnig, Svenska Röda

Korset, Flyktingenheten och experten hos Statens invandrarverk Björn

Vestin har såsom experter biträtt den särskilda utredaren. Hovrättsassessom Thomas Wetterlundh har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om verkställighet och

kontroll i utlänningsärenden UD 1997:02.

Härmed får utredningen överlämna sitt betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden SOU 1997: 128, vari utredaren

redovisar sina överväganden och förslag enligt utredningsdirektiven. Det bör anmärkas att utredningen, som finner att tiden för uppdraget varit otillräcklig, inte haft möjlighet att närmare behandla frågor om

register, sarnköring av sådana och sekretess. Hans Rosenqvist och Eva Ulfvebrand har avgett särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är därmed slutfört.

Göteborg i september 1997

Barbro Thorblad

/ Thomas Wetterlundh

Innehåll

Förkortningar 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sammanfattning 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Författningsförslag 15

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 Utredningens uppdrag och arbete 29

. . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utredningsuppdraget 29 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Generella direktiv 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Arbetets bedrivande 30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2 Överflyttning av verkställighetsansvaret 31

. . . . . . . . . . . 2.1 Gällande ordning 31 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.1 Beslut om avvisning och utvisning 31

. . . . . . . . . 2.1.2 Underrättelse om beslutet till utlänningen 32 . . . . .

2.1.3 Skyldighet att lämna landet 34

. . . . . . . . . . . . . . 2.1.4 Ansvaret för verkställigheten 35 . . . . . . . . . . . . . 2.1.5 Verkställighetsarbetet 35 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.6 Verkställighetshinder 38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Rättsakter m.m. från EU 39 . . . . . . . . . . . . . . .

2.3 Verkställighetsutredningen 42

. . . . . . . . . . . . . .

2.3.1 Verkställighetsutredningens undersökning 43

. . . . .

2.3.2 Verkställighetsutredningens överväganden och förslag 44

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4 överväganden beträffande överflyttning av

verkställighetsansvaret 45 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.1 Inledning 45

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Allmänt om fördelarna med Invandrarverket

som verkställande myndighet 46 . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 Invändningar 48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Slutsatser 58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3 Ett flyttat verkställighetsansvar 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Inledning 61 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 Tillgång till polisiär kompetens 61

. . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

3.2.1 Polisiär kompetens inom Invandrarverkets

egen organisation 62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2.2 Övergång av verkställighetsansvaret under

ärendets handläggning 63 . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Biträde av polismyndighet 64 . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Kontinuerlig bevakning av verkställighetsfrâgan 65 . . . . . . 3.4 Fler ansökningar redan vid gränsen 67 . . . . . . . . . . . . . .

3.5 Närvaro vid Sveriges utlandsmyndigheter 69

. . . . . . . . . .

Stöd för återvändande 73 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Svenska humanitära frivilligorganisationer 74 . . . . . . . . . 4.2 International Organization for Migration 76 . . . . . . . . . . . 4.3 Stöd för återvändande i några europeiska länder 77 . . . . . .

4.4 överväganden 81

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.1 Samarbete med frivilligorganisationema 83 . . . . . . 4.4.2 Samarbete med IOM 85 . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Institutet ny ansökan 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande ordning 87 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kritik av gällande regler 89

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

överväganden 90

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kriminalvårdens transpomjänst 95 . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande ordning 95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Verkställighetsutredningens överväganden och

förslag 97 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

överväganden 97

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inre utlänningskontroll 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inledning 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gällande ordning 101 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schengen 106 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

överväganden 111

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.1 Allmänna utgångspunkter 111 . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.2 Ansvaret för den inre utlänningskontrollen 114 . . . . 7.4.3 Polisens organisation m.m. 115 . . . . . . . . . . . . . . 7.4.4 Bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL 117 . . . . . . . . . . . 7.4.5 Hotellkontroll 119 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4.6 Eget boende för asylsökande m.t1. 120 . . . . . . . . . 7.4.7 Underrättelseskyldighet för vissa

myndigheter 122 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Innehåll

8 Genomförandet av förslagen 125

. . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Ekonomiska konsekvener 125 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Ikraftträdande 128 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 Författningskommentar 129

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

1989:529 129 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen 1994:137 om mottagande av asylsökande mil. 132

. . . . . . . . . . . . .

Särskilda yttranden 135

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bilaga: Kommittédirektiv 1997:6 141

. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Förkortningar

IOM International Organization for Migration JO Justitieombudsmannen JK Justitiekanslern LMA lag 1994:137 mottagande asylsökande m.fl. om av PolL polislagen 1984:387 prop. regeringens proposition RF regeringsformen RPS FS Rikspolisstyrelsens författningssamling SIS Schengens informationssystem SFS Svensk författningssamling SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter UNHCR Förenta nationernas flyktingkommissarie UtlL utlänningslagen 1989:529 UtlF utlänningsförordningen 1989:547

Sammanfattning

Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Enligt direktiven skall utredningen föreslå hur ansvaret för verkställig-

het av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, lnvandrarverket eller Utlänningsnärrmden kan flyttas över från

polismyndighetema till lnvandrarverket med förbättrad effektivitet.

Endast om utredningen finner avgörande invändningar mot överföringen skall en alternativ lösning undersökas. Utredningen har funnit flera invändningar mot att föra över verkställighetsansvaret till Statens Invandrarverk. Flera av dem inger

betänkligheter mot överföringen avsnitt 2.4.3. En sådan invändning gäller behovet polisiär kompetens i form av förmåga och behörig-

av

het att bedriva polisiärt spanings- och eftersökningsarbete eller att tillgripa tvångsmedel. Detta behov måste kunna tillgodoses även om lnvandrarverket anförtros ansvaret att verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Vidare kan en överföring av verkställighetsansvaret få negativa konsekvenser för polisens möjligheter att upprätthålla en god inre utlänningskontroll genom att polisens kompetens i utlännings-

frågor riskerar försämras. Även det förhållandet lnvandrarverket att att bedriver verksamhet ett förhållandevis begränsat antal orter i landet inger viss tveksamhet. Långa avstånd mellan den handläggande tjänstemannen och den utlänning skall lämna landet riskerar att som

försvåra verkställighetsarbetet.

Utredningen har således funnit flera eller mindre tungt vägande mer

invändningar mot överföringen av verkställighetsansvaret. Till detta skall läggas att den nuvarande ordningen fungerar väl vid en in-

ternationell jämförelse. Invändningarna skall emellertid ställas mot det talar för att överföringen bör ske. Här märks framför allt intresset som att renodla myndigheternas ansvarsområden och den samlade av kompetens lnvandrarverket besitter i frågor betydelse för som av verkställighetsfrågan. Vid sammanvägning av de faktorer som talar för respektive emot en överföring verkställighetsansvaret har utredningen funnit att en av invändningarna visserligen är betydande, men att de inte ens sammantaget kan avgörande i den mån som avses i direktiven. Utanses redningen lämnar därför förslag till hur verkställighetsansvaret kan

Sammanfattning

föras över till Invandrarverket enligt följande. Utredningen har vidare funnit att möjligheten till en förbättrad effektivitet i verkställighetsarbetet i väsentliga delar redan har tillgodosetts genom de förändringar som har genomförts beträffande handläggningen av utlänningsärenden. Ytterligare förbättringar av effektiviteten bör dock kunna göras, bl.a. genom att verkställighetsfrågan beaktas fortlöpande under hela handläggningen av ett ärende

om uppehållstillstånd avsnitt 3.3.

Utredningen föreslår att behovet av tillgång till polisiär kompetens av ovan angivet slag skall tillgodoses genom att Statens invandrarverk får möjlighet att begära biträde av polis när sådant biträde är nödvändigt på grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det goda grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras avsnitt 3.2. Utredningen understryker vikten av att Statens invandrarverk utformar sin verksamhet så att en större andel av ansökningarna om uppehållstillstånd görs redan i samband med att utlänningen reser in i Sverige. Det bör kunna åstadkommas genom en ökad närvaro vid de större flygplatserna och i färjehamnama. Den gränsbevakande polisen föreslås få möjligheter att i Ökad utsträckning genomföra s.k. gatekontroller. Utredningen föreslår dessutom att Statens invandrarverk i ökad utsträckning får möjlighet att stationera personal vid Sveriges utlandsmyndigheter avsnitt 3.4 3.5. - För att skapa bättre förutsättningar för att utlänningar som har befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad frivilligt lämnar Sverige föreslås stöd till och samarbete med de humanitära frivilligorganisationema och med den mellanstatliga organisationen

IOM avsnitt 4.4.

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt utformningen av bestämmelserna för s.k ny ansökan. För att motverka att utlänningar håller sig undan verkställighet, föreslår utredningen att Utlänningsnämnden skall kunna vilandeförklara en ny ansökan om uppehållstillstånd. Ett sådant beslut innebär att prövningen av ansökan skjuts upp. Det vilandeförklarade ärendet utgör dessutom hinder för ytterligare nya ansökningar och för prövning av ansökningar om inhibition som kommer in efter beslutet om vilandeförklaring avsnitt 5.3.

Inre utlänningskontroll

I utredningens uppdrag ingår vidare att undersöka förutsättningarna för att utveckla fortsatt effektiva och humana metoder för kontroll av utlänningar vistas i landet. Utredningen konstaterar att de som

SOU 1997: 128 Sammanfattning

nuvarande reglerna i allt väsentligt får anses tillräckliga och att de framstår minst lika effektiva som reglerna i de Schengenländer som som utredningen har kontaktat. Det finns dock behov av vissa

klarlägganden och kompletteringar samt av vissa förändringar av de

förutsättningar under vilka bestämmelserna tillämpas. För att säkerställa tillgången till kvalificerad personal och avancerad utrustning bör utgångspunkten vara att arbetet med den inre utlänningskontrollen skall organiseras centralt inom varje länspolismyndighet. Rikskriminalpolisen bör engageras i arbetet med att inhämta, bearbeta och analysera information av mer övergripande karaktär

avsnitt 7.4.3.

Utredningen föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL ändras så

att det klart framgår att inre utlänningskontroll i vissa fall får genomföras även det inte finns anledning anta att utlänningen

om

saknar rätt att uppehålla sig i Sverige avsnitt 7.4.4. För att möta Schengenkonventionens krav s.k. hotellkontroll föreslås att detta kontrollinstrument införs avsnitt 7.4.5. Utredningen föreslår vidare

att Statens invandrarverk i vissa fall redan från början skall kunna neka bidrag till kostnaden för s.k. eget boende. Så skall kunna ske när det finns särskild anledning anta att utlänningen kommer att försvåra

handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd eller verkställigheten

ett avlägsnandebeslut avsnitt 7.4.6. Slutligen föreslår utredningen

av

att tillämpningsområdet för bestämmelserna om vissa myndigheters underrättelseskyldighet vidgas avsnitt 7.4.7.

Utredningen har också haft i uppdrag att belysa förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminal-

vårdens transporttjänst till Invandrarverket. Utredningen har funnit att

en sådan överföring inte bör ske.

Författningsförslag

1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen 1989:529

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen 1989:529

dels att 5 kap. 3 och 6 §§, 6 kap. 9 § samt 8 kap. 11, 12, och 13 §§

skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen införs två paragrafer, 8 kap. 17 § och 11

nya

kap. 11 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 3 § utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker Om en

uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk

om

eller polismyndigheten ta hand om hans pass eller amian identitetshandling i avvaktan att han får tillstånd att vistas här eller lämnar

landet.

Polismyndigheten får i sam- Den verkställande myndigband med verkställigheten ett heten får i samband med verk-

av

beslut avvisning eller ut- ställigheten av ett beslut om

om

visning ta hand om en handling avvisning eller utvisning ta hand

i första stycket, i en handling som avses i som avses om awaktan att verkställigheten första stycket, i avvaktan på att kan ske. verkställigheten kan ske.

En utlänning vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en

som

polisman visa sitt eller andra handlingar som visar att han

upp pass

har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till

av verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om

utlänningen inte gör det, får han hämtas genom polismyndighetens

Senaste lydelse 1995:773. 2 Senaste lydelse 1992:578.

Författningsförslag

försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, får han hämtas utan föregående kallelse. Kontrollåtgärder enligt första Kontrollåtgärder enligt första stycket får vidtas endast om det stycket får vidtas endast om det finns anledning att anta att ut- finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppe- länningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars hålla sig här eller om det annars

finns särskild anledning till framstår som befogat att kon-

kontroll. trollera honom.

6 kap.

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet är polismyndigheten:

a från det att begäran om inresa eller ansökan uppehållstillstånd

om görs och till dess att ärendet tas emot av Statens invandrarverk eller utlänningen lämnat landet, b i och med att ett beslut om b i och med att en dom eller avvisning eller utvisning tas ett beslut om utvisning enligt 4 emot för verkställighet, även om kap. 7§ eller ett beslut av en sådan ansökan som avses i 2 regeringen avvisning eller om kap. 5 b § görs. utvisning tas emot för verkställighet, Statens invandrarverk: Statens invandrarverk:

i och med att ärendet tas a i och med att ärendet tas

emot och till dess att beslut emot och till dess att beslut meddelas; överklagas beslutet meddelas eller, i förekommande eller får det verkställas trots att fall, utlänningen har lämnat

det inte vunnit laga kraft eller landet; överklagas beslutet är

på annan grund, är verket verket handläggande myndighet handläggande myndighet till till dess ärendet tas emot av dess ärendet tas emot av Utlän- Utlänningsnämnden,

ningsnämnden respektive polis- b i och med att Utlännings-

myndigheten, och nämndens eller regeringens beslut om avvisning eller utvisning tas emot för verkställig-

3 Senaste lydelse 1995:773.

Författningsförslag

het, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs, Utlänningsnämnden: Utlärmingsnämnden: i och med att ärendet tas i och med att ärendet tas emot emot och till dess att beslut och till dess att beslut meddelas meddelas och beslutet, i före- och beslutet, i förekommande kommande fall, tas emot av fall, tas emot av Statens invand-

polismyndigheten för verkstäl- rarverk för verkställighet.

lighet.

När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att

bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt. I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap. 10 § första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition meddelats. Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns

tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd

av detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla. om

8 kap. l1§

Ett beslut avvisning eller Beslut av en polismyndighet

om utvisning skall verkställas om avvisning samt dom eller av

polismyndigheten eller, i fråga beslut utvisning enligt 4 kap.

om

beslut regeringen, någon 7§ skall verkställas av polis-

om av

myndighet regering- myndigheten. Beslut i övrigt om

annan som bestämmer. avvisning eller utvisning skall en verkställas av Statens invandrarverk eller, i fråga om beslut av

regeringen, någon annan myn-

dighet som regeringen bestämmer.

Författningsfärslag

En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. I andra fall i första stycket, skall utlänning har än som avses en som avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet. Om utlänningen inte lämnar Om utlänningen inte länmar landet inom den föreskrivna landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall polismyn- inom denna tid, skall beslutet digheten verkställa beslutet så verkställas så snart det kan ske snart det kan ske. av den myndighet som enligt 11 § är ansvarig för verkställigheten.

Om den verkställande myn- Om en verkställande polisdigheten finner att verkställig- myndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller heten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta skall myndigheten underrätta Statens invandrarverk detta. Statens invandrarverk detta. om om Invandrarverket får i ett sådant Invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkstäl- fall besluta i fråga verkstälom ligheten eller vidta de åtgärder i ligheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs. övrigt behövs. som Om verkställigheten dom eller ett beslut utvisning på avser en om grund av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

Senaste lydelse 1991:573.

Författningsförslag

Biträde av polismyndighet

I 7 § Om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan

och inte kan antrajfas utan

polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång

kommer att erfordras för att

genomföra verkställigheten, skall polismyndigheten på be-

göran av Statens invandrarverk

lämna erforderligt biträde.

11 kap.

Ny ansökan om uppehållstillstånd

11 §

En ansökan om uppehållstill-

stånd enligt 2 kap. 5 b § skall innehålla uppgift om sökandens post- och bostadsadress

telefonnummer samt

övriga förhållanden som är

av betydelse för att kännedom om sökandens hemvist. Ãndras något de förhållanav den som anges i första stycket, skall sökanden utan dröjsmål underrätta Utlänningsnämnden

om det nya förhållandet. Fullgör sökanden inte sina

skyldigheter enligt första och andra stycket eller framgår det av handlingarna i ärendet att han hindrar verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning, får Utlänningsnämnden förordna att den nya ansökan skall vila till

Fölfattningsförslag sou 1997:128 dess att sökanden fullgjort sina skyldigheter eller hindret för verkställighet har undanröjts. Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag

2 Förslag till förordning ändring i utlänningsför-

om

ordningen 1989:547

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen 1989:547 dels att 6 kap. 5 och 6 §§, 7 kap. 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen införs en ny paragraf, 5 kap. 16 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. Registrering av tillfällig vistelse

16 § Den som driver hotell, pensionat, vandrarhem, camping, gästhamn eller liknande yrkes-

mässig uthyrningsverksamhet

skall se till att utländska gäster styrker sin identitet samt personligen fyller i och undertecknar registreringskort, som för ändamålet tillhandahålles av polismyndigheten. Vad som nu har sagts gäller dock inte medföljande barn under 18 år. Ifyllda registreringskort skall bevaras i ordnat skick och pá betryggande sätt inom landet under minst två år räknat från gästens avresa. Registrerings-

korten skall på anfordran visas

upp för polismyndigheten.

Födattningsförslag

6 kap.

I de fall som föreskrivs i 2 § I de fall som föreskrivs i 2 § skall underrättelse om utlän- skall en underrättelse om utlänen ningars fullständiga namn, ningars fullständiga namn, födelsedatum, medborgarskap födelsedatum, medborgarskap och bostadsadress här i landet och bostadsadress här i landet lämnas till polismyndigheten i lämnas till Statens invandrarverk det polisdistrikt där utlänningen och till polismyndigheten i det är bosatt eller huvudsakligen polisdistrikt där utlänningen är vistas. Sådan underrättelseskyl- bosatt eller huvudsakligen visdighet föreligger inte beträffan- tas. Sådan underrättelseskyldigde den som har eller visar att het föreligger inte beträffande han har sökt uppehållstillstånd i den som har uppehållstillstånd i Sverige eller den är undan- Sverige eller den som är undansom tagen från skyldigheten att ha tagen från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. uppehållstillstånd.

Underrättelse enligt l § lämnas av Skattemyndigheten, när Skattemyndigheten, när utlänningen första gången utlänningen anmäler sig till folkbokföring i landet eller skall folkbokföras här a. utan egen anmälan, b. ansöker att få skattsedel och inte kan visa att han har om en arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd, c. är föremål för hindersprövning för ingående av äktenskap eller registrerat partnerskap, 2. arbetsförrnedlingskontor, arbetsförmedlingskontor, när utlänningen första gången när utlänningen anmäler sig hos anmäler sig hos förmedlingen förmedlingen för registrering för registrering eller för att på eller för att annat sätt ta annat sätt ta förmedlingens förmedlingens tjänster i antjänster i anspråk, språk, socialnämnd, när nämnden första gången vidtar åtgärd i ett ärende om socialtjänst som angår utlänningen, 4. skolstyrelse, när utlän- 4. skolstyrelse, när utlänningen första gången skrivs in i ningen skrivs i grundskolan grundskolan eller, om han inte eller, om han inte tidigare varit

Senaste lydelse 1997:667, vilken träder i kraft den l oktober 1997.

Författningsförslag

tidigare varit elev i grundsko- elev i grundskolan, tas in i lan, tas in i gymnasieskolan. gymnasieskolan. De i första stycket angivna myndigheterna bör, utöver vad som där sägs, underrätta Statens invandrarverk och polismyndigheten, om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att en utlänning vistas eller arbetari Sverige utan erforderligt tillstånd. Den lämnar underrättelse Den som lämnar underrättelse som enligt första stycket bör upp- enligt första eller andra stycket mana utlänningen att ta kontakt bör, i förekommande fall, uppmed Statens invandrarverk i mana utlänningen att ta kontakt uppehålls- eller arbets- med Statens invandrarverk i fråga om tillstånd. fråga om uppehålls- eller arbetstillstånd. Polismyndigheten skall med Den myndighet som erhåller anledning underrättelse underrättelse enligt första av en en enligt första stycket se till att eller andra stycket skall, i föreutlänningen ansöker om uppe- kammade fall, se till att utlänhålls- eller arbetstillstånd hos ningen ansöker om uppehålls- Invandrarverket eller vidta de eller arbetstillstånd eller vidta andra åtgärder som underrättel- de andra åtgärder som underanledning till. rättelsen ger anledning till. sen ger

När polismyndighet har meddelat ett beslut om avvisning, skall en Statens invandrarverk underrättas om det. När polismyndighet har När Statens invandrarverk har en verkställt ett beslut awis- verkställt ett beslut om awisom ning eller utvisning enligt 4 ning eller om utvisning som var om 3 § utlänningslagen förenat med förbud för utlänkap. 1989:529, skall Invandrarver- ningen att återvända till Sverige, ket omedelbart underrättas skall Statens invandrarverk om det. Om beslutet var förenat underrätta Rikspolisstyrelsen med förbud för utlänningen att och, beslutet gäller en i om återvända till Sverige, skall Sverige folkbokförd person, polismyndigheten även under-

7 Senaste lydelse 1991:800.

Författningsförslag

rätta Rikspolisstyrelsen och, Skattemyndigheten i det län där

om

beslutet gäller i Sverige personen är folkbokförd.

en folkbokförd person, skattemyndigheten i det län där personen är folkbokförd.

När polismyndighet har verkställt ett beslut om utvisning enligt

en

4 kap. 7 § utlänningslagen, skall polismyndigheten underrätta Rikspolisstyrelsen, Invandrarverket och, om beslutet gäller en i Sverige folkbokförd Skattemyndigheten i det län där personen

person, är folkbokförd.

5§3

Om Statens invandrarverk har meddelat ett beslut om avvisning enligt 8 kap. 8§ utlänningslagen 1989:529, skall den

verkställande polismyndigheten

genast underrättas om innehållet i beslutet.

Beslut avvisning eller Beslut avvisning eller

om om utvisning har meddelats utvisning som har meddelats av som av

Invandrarverket och som har Utlänningsnänmden skall så

vunnit laga eller har möjligt sändas för

kraft som snart som

meddelats Utlänningsnämn- verkställighet till Statens inav den skall så snart möjligt vandrarverk. som sändas för verkställighet till

polismyndigheten i det polisdis-

trikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas.

Om Statens invandrarverk Om Statens invandrarverk el-

eller Utlänningsnärrmden upp- ler Utlänningsnämnden upp-

häver beslut avvisning häver ett beslut om avvisning ett om eller utvisning eller meddelar eller utvisning eller meddelar inhibition ett sådant beslut, inhibition av ett sådant beslut, av

skall den verkställande polis- skall den verkställande myndigmyndigheten omedelbart under- heten omedelbart underrättas om

åtgärden. åtgärden. rättas om

3 Senaste lydelse 1991:1575. 4 Senaste lydelse 1991:1575 .

Författningsförslag

7 kap.

Om ett beslut om avvisning Om ett beslut om avvisning

eller utvisning inte innehåller eller utvisning inte innehåller anvisningar i fråga om verk- anvisningar i fråga om verkställigheten eller det är ställigheten eller om det är om uppenbart att anvisningar som uppenbart att anvisningar som har lämnats i ett sådant beslut har lärrmats i ett sådant beslut inte går att följa, skall den inte går att följa, skall den verkställande polismyndigheten verkställande myndigheten bebestämma hur verkställigheten stämma hur verkställigheten skall genomföras, om inte be- skall genomföras, om inte besked enligt 8 kap. 13 § utlän- sked enligt 8 kap. 13 § utlänningslagen 1989:529 begärs. ningslagen 1989:529 begärs.

Den polismyndighet som Den myndighet som verkstälverkställer avvisning eller ler en avvisning eller utvisning en utvisning skall se till att gäl- skall se till att gällande bevis

lande bevis om visering samt om visering samt uppehållstilluppehållstillstånd eller arbets- stånd eller arbetstillstånd som

tillstånd som utlänningen har utlänningen har makuleras i makuleras i samband med verk- samband med verkställigheten

ställigheten samt att resedoku- samt att resedokument och ment och frärnlingspass i före- frärnlingspass i förekommande

kommande fall återlämnas till fall återlämnas till Statens in- Statens invandrarverk. vandrarverk.

8 § Om det kan antas att betalningsskyldighet enligt 9 kap. 2§ utlänningslagen 1989:529 skall åläggas en transportör, skall

polismyndigheten i det polisdistrikt där inresan skedde göra den

utredning krävs och yttra sig över frågan om betalningsansvar som skall åläggas transportören. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig.

Betalningsskyldighet skall Betalningsskyldighet skall beslutas den polismyndighet beslutas av den myndighet som

av verkställer avvisningen. verkställer avvisningen. som

Författningsförslag

En polismyndighets beslut Ett beslut enligt 8 § om be enligt 8 § om betalningsskyl- talningsskyldighetfåröverklagas dighet får överklagas hos allmän hos allmän förvaltningsdomstol. förvaltningsdomstol. I övrigt får I övrigt får en förvaltningsmynen förvaltningsmyndighets dighets beslut i ett ärende enligt beslut i ett ärende enligt denna denna förordning inte överklaförordning inte överklagas. gas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Denna förordning träder i kraft den

5 Senaste lydelse 1995:254.

sou 1997:128 Författningsförslag

3 Förslag till lag om ändring i lagen 1994: 137 om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1994:137 om mottagande

av asylsökande m.fl. att 8 och 16 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 § Bistånd enligt 13-19 §§ lämnas till utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 under förutsättning att de är registrerade vid en förläggning. Statens invandrarverk kan besluta att en utlänning inte har

rätt till bidrag till bostadskost-

nad enligt 16 om det finns

särskild anledning anta att utlänningen kommer att försvåra handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd eller verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Utlänningar som vistas på förläggning har rätt till bistånd även efter

det att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller

kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun.

Utlänningar inte vistas förläggning har rätt till bistånd även

som

under en månad från den dag de har beviljats uppehållstillstånd.

Senaste lydelse 1995:558.

Författningsfärslag

Utlänningar som avses i 1 § Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som första stycket 1 och 2 och som egen hand ordnar bostad har egen hand ordnar bostad har, rätt till bidrag till bostadskost- med den begränsning följer som nad bostadsersättning. Sådant av 8§ andra stycket, rätt till bidrag får sättas ned helt eller bidrag till bostadskostnad bodelvis för den som har inkomst stadsersättning. Sådant bidrag av förvärvsarbete eller annan får sättas ned helt eller delvis inkomst eller egna tillgångar. för den som har inkomst av förvärvsarbete eller annan inkomst eller egna tillgångar.

Denna lag träder i kraft den

1 Utredningens uppdrag och arbete

1 Utredningsuppdraget

Av direktiven, bilaga framgår att utredningen har i uppdrag att föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, som fattats av regeringen, Statens invandrarverk eller Utlärmingsnämnden, kan flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Det ingår således inte i uppdraget att överväga frågan om Invandrarverket även skall ges ansvaret för att verkställa avvisningar efter beslut av polismyndighet eller utvisningar efter dom eller beslut av domstol. I uppdraget ingår vidare att föreslå vilken rätt Invandrarverkets personal skall ges att använda tvångsmedel för att verkställa avlägsnandebeslut samt vilka krav som bör ställas utbildning av denna personal. Om utredningen finner avgörande invändningar mot att flytta över verkställighetsansvaret till Invandrarverket, bör en alternativ lösning undersökas. Det ingår dessutom i uppdraget att undersöka förutsättningarna att från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket flytta över verksamheten med utrikestransporter. Vidare ingår i utredningsuppdraget att belysa förutsättningarna för att utlänningar som befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad frivilligt skall lämna Sverige. Möjligheterna att därvid ge humanitära frivilligorganisationer en roll skall uppmärksammas. Utredningen har också att överväga om utlänningslagens regler om ny ansökan om uppehållstillstånd kan ändras, så att en sådan ansökan endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att ett avvisningseller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Om en sådan lösning inte finnes lämplig, skall utredningen överväga om det finns andra vägar att undvika att utlänningar håller sig undan när ett avlägsnandebeslut skall verkställas. Slutligen anges i direktiven att utredningen skall beskriva i vilken grad utlänningar uppehåller sig i landet utan nödvändiga uppehållstillstånd och undersöka förutsättningarna för att utveckla fortsatt effektiva, humana och värdiga metoder för kontroll av utlänningar som vistas i landet. Det anges därvid att Sveriges deltagande i Schengensamarbetet skapar en delvis ny situation samt att utredningen skall uppmärksamma hur den inre utlänningskontrollen bör utfonnas

Utredningens uppdrag och arbete

i anslutning till gränsövergångar mot andra länder som deltar i Schengensamarbetet. I direktiven framhålls att den inre kontrollen är nära knuten till polisens verksamhet, men att utredningen utifrån sina

överväganden i övrigt även bör överväga om någon förändring bör ske i fördelningen mellan polismyndighetema och Invandrarverket när det

gäller ansvaret för den inre utlänningskontrollen.

1.2 Generella direktiv

För samtliga kommittéer och särskilda utredare gäller vissa generella direktiv, nämligen direktiv att redovisa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att

redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:124 och att

redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Utredningen har inte funnit skäl att göra några särskilda överväganden i dessa frågor.

1.3 Arbetets bedrivande

Utredningen har sarnrnanträtt med de förordnade experterna vid fem tillfällen. Vidare har den särskilda utredaren och sekreteraren träffat

företrädare för Statens invandrarverk, Rikspolisstyrelsen och olika länspolismyndigheter.

Den särskilda utredaren har sammanträffat med Helene Müller, Sveriges Kristna Råd, och Michael Williams, FARR. Den särskilde utredaren, experten Lars Påhlsson och sekreteraren har gjort studiebesök i Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland samt hos Europeiska unionen. Vidare har sekreteraren deltagit i en av Statens invandrarverk, södra regionen, anordnad konferens om Invandrarverkets framtida uppgifter och utfomming.

SOU 1997:l28

Överflyttning

2 av

verkställighetsansvaret

2.1 Gällande ordning

Utlänningslagen 1989:529 och utlärmingsförordningen 1989:547 innehåller bestämmelser om utlänningars rätt att resa in och vistas i Sverige. Utlänningslagstiftningen bygger principen att endast svenska medborgare har en ovillkorlig rätt att vistas i landet. Lagstiftningen innehåller därför regler för avlägsnande av utlänningar som inte har rätt att uppehålla sig i Sverige. Det kan ske antingen genom avvisning eller genom utvisning. I detta avsnitt skall en redogörelse lämnas dels för handläggningen av beslut om avvisning och utvisning, dels för verkställigheten av dessa beslut.

2.1.1 Beslut om avvisning och utvisning

I 4 kap. UtlL finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser för när en utlänning får avvisas finns i 1 och 2 §§. Avvisning kan bl.a. ske om utlärmingen saknar pass, visering eller uppehållstillstånd eller om det kan antas att han kommer att begå brott i Sverige. Enligt 4 kap. 4 § UtlL skall frågan om avvisning prövas av Statens invandrarverk om utlänningen söker asyl, om utlärmingen har en nära familjemedlem som söker asyl, om utlänningen kan komma att avvisas efter en begäran av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land eller om utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader när frågan väcks om hans avvisning. I övriga fall skall frågan om avvisning prövas av en polismyndighet. Ett avvisningsärende kan alltid överlämnas från polismyndigheten till Invandrarverket, om polismyndigheten finner att det är tveksamt om avvisning bör ske. En utlänning får utvisas från Sverige, om han uppehåller sig i landet efter att hans uppehållstillstånd har upphört att gälla. Enligt 4 kap. 5 § UtlL meddelas ett sådant beslut av Statens invandrarverk. En utlänning får dessutom utvisas om han döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en tidigare meddelad villkorlig dom eller dom skyddstillsyn. Av 4 kap. 8 § UtlL framgår att utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som hand-

Överflyttning av verkställighetsansvaret

lägger brottmålet. Det bör också nämnas att regeringen kan besluta om

utvisning med stöd av lagen 1991:572 om särskild utlännings-

kontroll, om det behövs med hänsyn till rikets säkerhet eller om det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften. Av 23 § förvaltningslagen 1986:223 följer att polismyndighets och Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning vinner laga kraft tre veckor efter det att utlänningen delgavs beslutet, om det inte överklagas. Bestämmelser om överklagande finns i 7 kap. UtlL. Enligt 2 § får utlänningen överklaga en polismyndighets beslut om avvisning.

Överklagandet sker till Statens invandrarverk. Utlänningen får enligt

3 § överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning som har fattats

av Invandrarverket. Överklagandet sker i dessa fall till Utlännings-

nämnden, vars beslut inte kan överklagas utan vinner laga kraft direkt. Ett ärende om avvisning eller utvisning kan i vissa fall under handläggningen överlämnas av Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden till regeringen. Överlämnandet sker på den handläggande myndighetens eget initiativ och enligt 7 kap. 11 § UtlL får så ske exempelvis om verket eller nämnden anser, att det är av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att regeringen avgör ett ärende, som kan antas betydelse för en grupp utlänningar, som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om

uppehållstillstånd. Statens invandrarverk har enligt samma bestämmelse möjlighet att i vissa fall överlämna ett ärende till Utlänningsnänm-

den för avgörande. En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får enligt 7 kap. 8 § UtlL överklagas enligt vad som gäller enligt rättegångsbalken om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

2.1.2 Underrättelse om beslutet till utlänningen

Av 21 § förvaltningslagen 1986:223 följer att den som har fått ett

beslut om avvisning eller utvisning skall underrättas om innehållet i beslutet. Den myndighet som ombesörjer underrättelsen får bestämma om den skall ske muntligen, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. I detta sammanhang finns anledning att uppmärksamma en resolution från EU:s ministerråd av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Enligt resolutionen skall beslut i asylärenden delges den sökande skriftligen. Om ansökan avslås, skall den sökande underrättas om skälen för beslutet och om sina möjlig-

Överflyttning av verkställighetsansvaret

heter att få beslutet omprövat. Om det är möjligt enligt den nationella lagstiftningen, kan den asylsökanden, ett språk som han förstår, få ta del av eller underrättas om beslutets innehåll och om möjligheterna till överklagande EGT Nr C 274/13. Statens invandrarverk har utarbetat riktlinjer för hur utlänningen

skall underrättas om beslut om avvisning eller utvisning Handbok

- Utlänningsärenden, flik 26:1:l. Om utlänningen bor en förläggning skickas beslutet till förläggningen, där personalen överlämnar beslutet till honom jämte ett mottagningsbevis. Den som överlämnar beslutet skall samtidigt informera utlänningen om möjligheten att överklaga, vad nöjdförklaring innebär och om frivillig hemresa. om Om förläggningspersonalen inte lyckas anträffa utlänningen, skickas beslutet till polismyndigheten på den ort där utlänningen senast vistades och därefter ankommer det polismyndigheten att underrätta utlänningen om beslutet. Beslut om avvisning eller utvisning för utlänning med eget boende utanför förläggning skall, enligt Invandrarverkets riktlinjer, skickas till polismyndigheten den ort där utlänningen är bosatt. Därefter är det polismyndighetens uppgift att underrätta utlärmingen om beslutet. Detsamma gäller alltid beslut om avvisning med omedelbar verkställighet samt beslut om avvisning eller utvisning för utlärming, som är tagen i förvar. Utlänningsnänmden har fastställt liknande anvisningar för expediering avlägsnandebeslut. Beslutet skall i sin helhet expedieras till av

vuxen part den som var över 18 år vid tiden för beslutet, partens

ombud eller offentliga biträde, Invandrarverkets huvudkontor, till den av Invandrarverkets asylbyråer som meddelat det överklagade beslutet eller överlämnat ärendet till nämnden samt till den polismyndighet som skall verkställa beslutet. Första sidan beslutet skall sändas till av chefen för den förläggning där utlänningen bor eller är inskriven. Enligt Utlärmingsnämndens anvisningar är det en tjänsteman förläggningen informerar utlänningen avlägsnandebeslutet. En som om hel del av de avlägsnandeärenden som prövas av Utlänningsnämnden rör andra utlänningar än asylsökande. Dessa omfattas i regel inte av Invandrarverkets förläggningsverksarnhet. Avlägsnandebeslut beträffande dessa utlänningar sänds till den uppgivna privatadressen. Framgår det av handlingarna att utlänningen erhåller socialbidrag kan den nämnd eller den myndighet inom kommunen som ombesörjer utbetalningen av bidraget få första sidan av Utlärmingsnämndens beslut.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

2.1.3 Skyldighet att lämna landet

Den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att lämna Sverige. Med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut menas det rent fysiska avlägsnandet av utlänningen från svenskt territorium. Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställigheten skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet prop. 1988/89:86 s. 116. Om utlänningen reser ut frivilligt, anses beslutet verkställt när utlämiingen lämnar landet, se 8 kap. 14 § UtlL. Utlänningslagen innehåller en bestämmelse som uttryckligen anger inom vilken tid den som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning skall lämna landet. Bestämmelsen återfinns i 8 kap. 12 § och i den skiljs mellan beslut som skall verkställas snarast möjligt och sådana innebär att utlänningen som regel får stanna en kortare tid som i landet efter beslutet. I 12 § första stycket anges vilka beslut som skall verkställas snarast möjligt. Det gäller lagakraftvunnen dom eller beslut av domstol om utvisning på grund brott, awisningsbeslut som har fattats av av polismyndighet samt beslut av Invandrarverket om avvisning med förordnande enligt 8 kap. 8 § UtlL om omedelbar verkställighet. Bestämmelsen i 8 kap. 8§ UtlL innebär att Invandrarverket kan förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund

för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon

amian grund. Av 12 § andra stycket följer att verkställighet i övriga fall skall ske att utlänningen lämnar landet inom en i bestämmelsen angiven genom tidsfrist. Den har fått ett awisningsbelut skall lämna landet inom som två veckor och den som har fått ett beslut om utvisning skall lämna landet inom fyra veckor. I båda fallen löper tiden från det att avlägsnandebeslutet laga kraft. Om det finns skäl för det, t.ex. vann på grund längden utlänningens vistelse i landet eller behovet av av att underlätta verkställigheten, får den beslutande myndigheten i avlägsnandebeslutet ange en kortare eller längre tidsfrist inom vilken frivillig verkställighet skall ha skett. En kortare frist kan bestämmas om utlänningen vistas en statlig förläggning och således normalt inte behöver vidta några egentliga åtgärder för att avveckla sin verksamhet i Sverige eller om det kan hållas för visst att han inte frivilligt kommer att lämna landet. Av 12 § tredje stycket följer att beslutet om avvisning eller utvisning skall verkställas tvångsvis, om utlänningen inte frivilligt lämnar landet inom den i andra stycket angivna tidsfristen eller då det

Överflyttning av verkställighetsansvaret

redan dessförinnan med säkerhet måste antas att utlänningen inte har

för avsikt att lämna landet. Avlägsnandebeslutet skall i dessa fall

verkställas så snart som möjligt. Fullgör utlärmingen inte sin skyldighet att lämna landet, gör han sig skyldig till brottslig gärning, se 10 kap. UtlL. en

2.1.4 Ansvaret för verkställigheten

Av 8 kap. 11 § UtlL följer att ansvaret för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning vilar landets polismyndigheter. Från denna

regel stadgas endast ett undantag. Regeringen kan bestämma att någon myndighet än polisen skall verkställa de beslut om avvisning annan eller utvisning regeringen har fattat. Bestämmelsen torde i första som hand avsedd att komma till användning i vad som brukar kallas vara terroristärenden och den skall inte närmare beröras i detta sammanhang. Polisen har haft för verkställighet av beslut om att utlänansvar ningar skall lämna landet ända sedan Sverige fick en utlännings-

lagstiftning i början av detta sekel. Enligt 1914 års lag angående

förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas skulle en avvisad

utlärming polismyndighetens försorg föras ut ur riket. Enligt

genom lag konungens befallningshavare vilket idag motsvasamma var länsstyrelsen ansvarig för verkställighet av beslut om ras av -

utvisning. Verkställighetsansvaret delades mellan landets polismyndig-

heter och länsstyrelser under flera decennier. Enligt 1980 års

utlänningslag 84 § svarade polismyndighetema för verkställighet av beslut avvisning och utvisning på grund av bristande uppehållstill-

om

stånd, medan länsstyrelserna ansvarade för verkställighet av ut-

eller asocialitet. År 1982 fick

visningsbeslut grund av brott polismyndighetema det samlade ansvaret för verkställighet av beslut

om avvisning och utvisning.

2. 1 Verkställighetsarbetet

För att avvisnings- och utvisningsbeslut skall kunna verkställas på ett ändamålsenligt sätt krävs en fungerande kommunikation mellan

berörda myndigheter. I 6 kap. UtlF finns bestämmelser som syftar till

att säkerställa att den myndighet har beslutat om avvisning eller

som

utvisning befordrar beslutet till verkställighet. Enligt 5 § skall beslut

avvisning eller utvisning som har meddelats av Statens invandrarom verk och har vunnit laga kraft eller som har meddelats av som

Överflyttning av verlcställighetsansvaret

Utlänningsnänmden så snart som möjligt sändas för verkställighet till

polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller

huvudsakligen vistas. Enligt samma bestämmelse skall Statens

invandrarverk genast underrätta polismyndigheten när verket med stöd

av 8 kap. 8 § UtlL har förordnat att ett beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft. Av 6 kap. 6 § UtlF följer att Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden omedelbart skall underrätta den verkställande polismyndigheten om beslut som innebär upphävande eller inhibition av ett avlägsnandebeslut. Med inhibition avses att avlägsnandebeslutet tills vidare inte får verkställas. I 6 kap. 9 § UtlF finns bestämmelser om underrättelse om dom eller beslut om utvisning grund av brott. När polismyndigheten har verkställt ett beslut om avvisning eller utvisning skall bland annat

Statens invandrarverk underrättas, se 6 kap. 4 § UtlF. Enligt samma bestämmelse skall bland annat Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket

underrättas när en polismyndighet har verkställt ett beslut om utvisning på grund av brott. Sedan beslutet om avvisning eller utvisning har sänts över till polismyndigheten inleds verkställighetsarbetet. Om utlänningen bor i eget boende kallas han till ett förhör hos polisen. Förhörets syfte är att utreda förutsättningarna för att genomföra verkställigheten. Bor utlärmingen en flyktingförläggning och visar han tecken på att inte vilja lämna landet kontaktar Statens invandrarverk polisen. Verkställighetsarbetet försvåras inte sällan av att det råder oklarheter kring utlänningens rätta identitet och medborgarskap. Den verkställande myndigheten skall vid behov söka undanröja sådana oklarheter och dessutom klarlägga huruvida utlänningen innehar giltigt pass eller annan identitetshandling. Detta arbete är ofta tidsödande och kostsamt. Det kan exempelvis vara fråga om att göra förfrågningar hos utländska ambassader och konsulat i Sverige. Polismyndigheten kan med hjälp av Sveriges beskickningar i utlandet hämta in information från utländska myndigheter. Polismyndigheten använder sig ibland av de kontakter som finns upparbetade med polismyndigheter i andra länder och av den information som finns inom den internationella kriminalpolisorganisationen Interpol. I polismyndighetens verkställighetsarbete ingår att planera avresan från Sverige. Polismyndigheten skall bestämma tid för avfärden samt planera färdsätt och resväg. Detta bör ske i nära samverkan med utlänningen, som också bör få hjälp med att praktiskt förbereda sig inför resan. Det kan t.ex. vara fråga om att säga upp hyreskontrakt, att avveckla mellanhavanden med banker och försäkringsbolag samt att underrätta skola och olika myndigheter om avresan. För att säkerställa verkställigheten av ett beslut om avvisning eller

Överflyttning av verkställighetsansvaret

utvisning kan den verkställande polismyndigheten tillgripa tvångsmedel. I 6 kap. UtlL regleras möjligheterna att ta utlänningen i förvar eller ställa honom under uppsikt. Av 6 kap. 2 § tredje punkten UtlL följer att en utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas annan grund än brott eller om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs att det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning anta att han kommer att hålla sig undan eller begå brott här i landet. Möjligheten att ta en utlänning som är under 18 år i förvar är mer begränsade och regleras i 6 kap. 3 § UtlL. Enligt 6 kap. 9 § fattas beslut om förvar av den myndighet som handlägger ärendet. Av bestämmelsen framgår bl.a. att med handläggande myndighet avses polismyndigheten i och med att ett beslut om avvisning eller utvisning har tagits emot för verkställighet. Av 9 § följer vidare att beslut om förvar också kan meddelas av Statens invandrarverk eller av Utlärmingsnämnden under handläggningen av ärendet om avvisning eller utvisning och fram till dess att ärendet har övertagits av annan myndighet för överprövning eller verkställighet av beslutet. Polismyndigheten har möjlighet att fatta beslut om förvar även i ärenden som inte handläggs av polisen. Enligt 6 kap. 9 § femte stycket UtlL får polismyndigheten besluta att tillfälligt ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Polismyndighetens beslut om tillfälligt förvar skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar skall fortsätta att gälla. Av ll § polislagen 1984:387 följer att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan polismyndighetens beslut. Från och med den l oktober 1997 svarar Statens invandrarverk för att beslut om förvar verkställs. Detta framgår av bestämmelsen i 6 kap. 16 § UtlL. I samma kapitel finns bestämmelser om behandlingen av dem som hålls i förvar. De innebär bl.a. att Invandrarverket har ansvaret för förvarslokalema. En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt. Bestämmelser härom finns i 6 kap. 5 § UtlL. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller amian legitimationshandling, vissa tider anmäla sig till polismyndigheten eller underkasta sig de andra villkor som har meddelats för att säkerställa uppsikten. Uppsikt bör alltid användas i stället för förvar, om det kan anses tillräckligt. Beslut om uppsikt fattas den av

Överflyttning av verkställighetsansvaret

myndighet handlägger ärendet enligt vad som har sagts ovan om som beslut om förvar.

När verkställighetsutredningen har färdigställts och avresa skall ske, tar den verkställande polismyndigheten kontakt med Kriminalvårdens transporttjänst, uppdrag polisen beställer biljetter och

som av

ordnar Under år 1996 transporterades sammanlagt drygt 4 000

resan.

avvisade eller utvisade personer från Sverige med hjälp av Kriminal-

vårdens transporttjänst.

Den verkställande polismyndigheten avgör huruvida utlänningen bör

åtföljas eskort under från Sverige. Motivet för att besluta om av resan eskort kan exempelvis säkerhetsskäl eller att utlänningen kan få vara

svårt att gränser på grund att han saknar pass eller andra

passera av resedokument. I dessa fall betecknas eskorten som bevakning. Det förekommer också att eskorten motiveras av hänsyn till utlänningen behov stöd under på grund av exempelvis sjukdom eller av resan

ålder. I dessa fall brukar eskorten betecknas som beledsagning. Av Transporttjänstens statistik framgår att drygt 40 procent av dem som

transporterades från Sverige under år 1996 åtföljdes av någon form av eskort. Polismyndigheten avgör huruvida eskorten skall utgöras av polis

eller av personal från Kriminalvårdens transporttjänst. Det förekommer inte sällan att eskorten utgörs personal från båda myndig-

av heterna. Av statistik från Kriminalvårdens transporttjänst för andra

halvåret 1995 framgår att polispersonal medverkade i 41 procent av de eskorterade verkställighetsresor genomfördes under perioden

som

samt att omfattningen av polisens medverkan varierade kraftigt mellan

landets olika polismyndigheter. I de transporter som beställdes av

polismyndigheten i Karlstad medverkade polispersonal i endast

7 procent transporterna. Motsvarande siffra för polismyndigheten

av

i Göteborg 9 procent. Fyra av landets polismyndigheter med-

var verkade i än 70 procent av de transporter som genomfördes mer deras beställning. För den polismyndighet som hade den högsta

noteringen i fråga polismedverkan var siffran 78 procent.

om I kapitel 6 lämnas närmare redogörelse för Kriminalvårdens en

transporttjänst.

1 .6 Verkställighetshinder

8 kap. UtlL innehåller bestämmelser om så kallade verkställighetshinder. Enligt 1 § får ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att

utlänningen där skulle riskera dödsstraff eller kroppsstraff eller att

Överflyttning av verkställighetsansvaret

utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling amian eller bestraffning. Verkställighet får inte heller ske till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett annat land där han skulle för sådan risk. Av 2 § följer att verkställighet inte får ske utsättas en än i undantagsfall till ett land där han riskerar att utsättas för annat till land där han riskerar sändas vidare till ett förföljelse eller ett att land. Av 4 § framgår utlänning inte får sändas till sitt sådant att en hemland eller till land där han riskerar att sändas vidare till ett hemlandet han har synnerliga skäl mot detta och han har lämnat om sitt hemland grund av att han behöver skydd till följd av en yttre eller inre väpnad konflikt eller grund av en miljökatastrof. Enligt bestämmelsen i 4 kap. 12 § UtlL skall frågan om verkställighetshinder föreligger beaktas redan vid prövningen av frågan om avvisning eller utvisning. Framkommer härvid att ett avlägsnandebeslut inte skulle att verkställa, bör ett sådant beslut inte fattas prop. 1988/89: 166. Det innebär att bestämmelserna om verkstäls. kap. UtlL har sin främsta betydelse när hindret har lighetshinder i 8 uppkommit eller blivit känt först efter det att beslutet om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Om den verkställande polismyndigheten finner att det föreligger verkställighetshinder eller att behövs, skall myndigheten enligt 8 kap. 13 § UtlL ytterligare besked underrätta Statens invandrarverk, därefter får besluta i fråga om som eller vidta de åtgärder behövs. Verket kan bl.a. verkställigheten som eller lämpligt transportmedel eller besluta anvisa lämplig transportväg inhibition, vilket innebär att avlägsnandebeslutet tills vidare inte om får verkställas prop. 1988/89:86 203. När frågan om verkställigs. hetshinder uppkommer utlänningen i praktiken ofta in en ny ger ansökan uppehållstillstånd och begär inhibition av det avlägsnandeom för verkställigheten. Särskilda regler gäller beslut som ligger till grund det verkställighet dom eller beslut utvisning om är fråga om av om grund av brott.

2.2 Rättsakter från EU m.m.

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen påkallar en redogörelse för de EG-rättsliga regler är intresse i förevarande sammanhang. som av Enligt artikel K.1 i Fördraget Europeiska unionen skall medlernsom i Europeiska unionen betrakta bl.a. asylpolitiken och staterna invandringspolitiken frågor gemensamt intresse. Det gäller som av också politiken mot medborgare i tredje land i fråga om bl.a. kampen mot olaglig invandring, bosättning och arbete inom medlemsstaternas territorier. Rådet har betonat önskar förbättra effektiviteten vid att man

Överflyttning av verkställighetsansvaret

verkställigheten avlägsnandebeslut samt att Europeiska unionen

av rådsnivå bör anta rekomendationer för att säkerställa effektiviteten i

verkställighetsarbetet. I det följande skall bl.a. några av dessa

rekommendationer behandlas.

Medlemsstaternas invandringsministrar antog den l december 1992 rekommendation betráfande medlernsstatemas metoder för

en

utvisning. Rekommendationen innehåller bl.a. följande uttalanden. Den som får ett beslut om utvisning bör lämpligt sätt underrättas om

skälen för beslutet, intresset nationell säkerhet inte hindrar att om av

så sker. Beslutet om utvisning bör verkställas så snart som möjligt. Erforderliga tvångsmedel bör finnas för att begränsa friheten för dem

kan förväntas bli föremål för utvisning. Åtgärder som erfordras

som för att fastställa utlänningen identitet skall vidtas så tidigt som möjligt. För att undvika tidsutdräkt vid anskaffandet av resedokument bör

kontakt tas i god tid med ambassaden eller konsulatet för den stat till vilken utlänningen skall utvisas. Medlemsstaterna bör överväga

behovet eskort för att säkerställa att den utvisade når fram till sin av

destination. Eskort kan erfordras på grund av att den utvisade är i behov beledsagning eller grund av att han kan antas motsätta sig

av

utvisningen och därför kan utgöra en fara för sig själv eller för andra. När eskort erfordras bör samråd ske med transportören i god tid.

Den 30 november 1992 antog rådet en rekommendation om transitering vid avvisning och utvisning med bl.a. följande innehåll. Den medlemsstat har beslutat att avvisa eller utvisa en medsom

borgare i tredje land bör i princip göra det utan att utlänningen

transiterar via medlemsstats territorium. En medlemsstat kan en annan dock begära att medlemsstat tillåter transitering när särskilda en amian

skäl särskilt effektivitet, snabbhet och sparsamhet påkallar det.

- -

Utgångspunkten är att den anmodade staten skall bifalla en begäran

transitering. I ett särskilt tillägg av den l och 2 juni 1993 fastslås om

avvisning eller utvisning med tlygtransport vid genomresa i

att

transiteringsområdet flygplats bör undantas från kraven på

på en

tillstånd för inresa och transitering, så att det i ett sådant fall kan vara tillräckligt att informera transiteringsstaten. Rekommendationen

föreskriver vidare att den stat beslutat om avvisningen eller som

utvisningen skall meddela transiteringsstaten om det är nödvändigt att ledsaga utlänningen. Transiteringsstaten kan välja att tillåta den stat beslutat avvisning eller utvisning att själv sköta ledsagningen

som om

eller besluta att sköta ledsagningen själv eller tillsammans med den andra staten. Om avvisningen eller utvisningen av någon anledning

inte kan verkställas, kan transiteringsstaten utan formaliteter återsända den avvisade eller utvisade till den ansökande staten. Den 22 december 1995 antog rådet en rekommendation om samråd

Överflyttning av verkställighetsansvaret

och samarbete vid verkställighet av avvisning eller utvisning. Rådet

inledningsvis vissa principer som medlemsstaternas regeringar

anger bör tillämpa dels för att i samarbete få fram handlingar som är

nödvändiga för att genomföra verkställigheten, dels för att medlems-

i samarbete skall kunna utverka transitering vid avvisning staterna eller utvisning. Rådet rekommenderar medlemsstaterna att genomföra avvisningar eller utvisningar i samråd med andra medlemsstater på grundval ett antal principer. Den medlemsstat som har beslutat om av

avlägsnandet medborgare i tredje land skall se till att beslutet

av verkställs. Den beslutande medlemsstaten kan begära att en annan medlemsstat skall medverka för att verkställigheten skall kunna

genomföras med flygtransport. Varje medlemsstat skall, enligt rekommendationen, meddela övriga medlemsstater vilken myndighet

har det samordnande ansvaret för flygtransporter av avvisade och som utvisade utlänningar. Rådet antog den 26 maj 1997 ett beslut angående utbyte av bistånd till medborgare i tredje land frivilligt

information om som

återvänder till hemlandet. Av beslutet följer bl.a. följande. De medlemsstater har vidtagit åtgärder för att utarbeta program för som att stödja medborgare i tredje land att frivilligt återvända till sitt

ursprungsland skall avlägga rapport dem gång om året till

om en

rådets generalsekretariat, som därefter skall låta vidarebefordra

informationen till samtliga medlemsstater och till kommissionen. Informationen skall omfatta vissa närmare angivna uppgifter. Rådet framhåller att bistånd till återvändande inte bör tolkas som en

återspegling politik aktivt främjar frivilligt återvändande.

av en som Enligt rådet sådant bistånd enbart att underlätta för dem som av avser fri vilja har beslutat sig för att återvända. Enligt rådet ligger ett egen sådant bistånd i linje med den europeiska humanitära traditionen och kan bidra till att minska antalet medborgare i tredje land som vistas olagligt i medlemsstaterna. I beslutet sägs också att det bör undvikas

att stödet får oönskade drivtädereffekter". Den 22 juli 1997 beslöt rådet om en gemensam åtgärd för att särskilda projekt för fördrivna har fått

finansiera personer som

tillfälligt skydd i medlemsstaterna och för asylsökande. Därigenom

föreskrevs att särskilda projekt för att främja att sådana personer under år 1997. Åt-

frivilligt återvänder kommer att genomföras gärderna skall i synnerhet avse bl.a. utbildning för barn, yrkesutbild-

ning, information förhållandena i hemlandet samt hjälp med om

transport. De särskilda projekten skall finansieras genom EU:s

allmänna budget och det sammanlagda beloppet får inte överskrida 10 miljoner eller motsvarande cirka 85 miljoner kronor. ecu Enligt direktiven skall utredningen särskilt beakta reglerna i bl.a.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

Dublinkonventionen. Denna konvention undertecknades av de dåvarande tolv EU-staterna 1990 och godkändes av Sverige i maj 1997. Den träder i kraft för Sveriges del den 1 oktober 1997. Dublinkonventionen har tillkommit för att garantera att var och en som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater skall få sin ansökan prövad och att den asylsökande inte skall sändas från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Huvudprincipen skall enligt konventionen vara att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har farniljeanknytning skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. När det med ledning av dessa kriterier inte kan fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansökan gjorts ansvarig för prövningen.Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger staten enligt konventionen. Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en amian medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs inom sex månader, faller ansvaret för

prövningen den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen

av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske senast en månad efter accepterandet av övertagandet eller senast en månad efter avgörandet av den rättsliga talan som utlänningen fört mot beslutet om överföring. Konventionen stadgar att den stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan är förpliktad att omhänderta en asylsökande som har gjort en ansökan i en annan medlemsstat. Den ansvariga staten är skyldig att åter släppa in eller återta den vars ansökan är under prövning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat.

2.3 Verkställighetsutredrlingen

I juli 1994 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga bl.a. vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Utredningen, som i det följande benämns

Överflyttning av verkställighetsansvaret

Verkställighetsutredningen, överlämnade i maj 1995 betänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden SOU 1995:55.

2.3.1 Verkställighetsutredningens undersökning

I enlighet med sina direktiv lät Verkställighetsutredningen genomföra kartläggning av verkställighetsärenden SOU 1995:55 s. 41 ff.. en Kartläggningen utfördes Rikspolisstyrelsen och avsåg samtliga av

ärenden som handlades av vissa utvalda polismyndigheter under

perioden 1 januari-30 juni 1994. Under den aktuella perioden kom

drygt 5 500 verkställighetsärenden in till de utvalda polismyndig-

heterna.

Rikspolisstyrelsen utförde undersökningen med hjälp av en enkät skulle besvaras polismyndigheterna senast den 1 februari 1995.

som av Vid svarstillfället hade 2 320 ärenden verkställts, vilket motsvarade

drygt 40 procent av de ärenden som kom in under perioden. Närmare en tredjedel av de genomförda verkställigheterna hade skett frivilligt. Enligt Verkställighetsutredningen fanns det flera skäl till att inte fler

de inkomna ärendena hade verkställts. De vanligaste skälen var att av utlänningen hade lämnat in en ny ansökan, att han hade avvikit, att han inte skulle ha tagits emot i mottagarlandet samt att han saknade Ett stort antal verkställighetsärenden hade dessutom inledningsvis pass.

sänts till fel polismyndighet grund att utlänningen bytt uppehålls-

av ort.

Verkställighetsutredningen fann att användningen av tvångsmedel var omfattande i verkställighetsarbetet. I nära hälften av de ärenden

hade verkställts hade endera förvar eller uppsikt förekommit. som Ungefär hälftenav verkställigheterna hade genomförts med eskort. Trots den frekventa användningen av tvångsmedel, konstaterade utredningen att endast 137 totalt 2 320 verkställda avlägsnandeav beslut innebar svårartade verkställigheter" enligt polisens bedömning.

Verkställighetsutredningens slutsats av kartläggningen var att verkställighet avlägsnandebeslut vanligen sker under sådana former

av

att de kan betraktas som acceptabla. Däremot menade utredningen att

det inte acceptabelt att så många verkställighetsärenden sändes till var

fel polismyndighet, då det fördröjer handläggningen. Avslutningsvis

framhöll utredningen att det frekventa bruket av förvarsinstitutet bör analyseras närmare och att det är angeläget att överväga insatser som kan leda till att de avvisas eller utvisas accepterar beslutet och som lämnar Sverige frivilligt.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

2.3.2 Verkställighetsutredningens överväganden och

förslag

Inriktningen Verkställighetsutredningens förslag var att höja kvaliteten i asylprövningen för att så sätt effektivisera verkställighetsarbetet. Utredningen ansåg att dessa mål kan uppnås genom förbättrad kontinuitet och kvalitetet i hanteringen av asylärenden i förening med en förstärkt inresekontroll och ett utvecklat innehåll i asylmottagandet. Enligt utredningen bör Statens invandrarverk vara ensam huvudman för hela asylprocessen SOU 1995:55 s. 57. Verkställighetsutredningen framhöll som sin mening att den nuvarande ordningen för verkställighet i utlänningsärenden inte är effektiv SOU 1995:55 s. 92. Utredningen pekade bland annat på att arbetet med att planera återresan påbörjas först när ett avvisningseller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft samt att bedömningen av huruvida utlänningen kan antas medverka till att genomföra verkställigheten sker först under polismyndighetens verkställighetsarbete. Enligt utredningen bör planeringen av avresan och förberedelserna för återvändandet ske ett betydligt tidigare stadium än i dag och bedömningen av om en frivillig avresa är trolig bör ske fortlöpande under prövningstiden. Verkställighetsutredningen konstaterade att det utredande arbete som polisen i dag genomför inför en verkställighet är av samma art som den asylutredning som genomförs av Statens invandrarverk och att planeringen av verkställigheten därutöver består av att bestämma resväg och färdsätt. Enligt utredningens förslag skall denna planering i huvudsak vara genomförd och klar när ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut föreligger. Utredningen konstaterade vidare att användning av tvångsmedel sällan förekommer i samband med själva avresan och att behovet av polisiär kompetens kan tillgodoses med hjälp av handräckning SOU 1995:55 s. 94 f.. Mot bakgrund av de nu redovisade skälen föreslog Verkställighetsutredningen att ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning skall föras över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. I sammanhanget kan nämnas att utredningen också föreslog att Statens invandrarverk skall överta ansvaret för den del av Kriminalvårdens transporttjänst som rör transporter ut ur landet av avvisade och utvisade. I avsnitt 6.2 lämnas en närmare redogörelse för Verkställighetsutredningens förslag i denna del.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

2.4 överväganden beträffande överflyttning av

verkställighetsansvaret

2.4. 1 Inledning

Enligt direktiven skall jag föreslå hur ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden kan flyttas över från polismyndigheterna till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Min utgångspunkt skall vara de förslag som har lämnats av Verkställighetsutredningen och endast om jag finner avgörande invändningar mot att flytta över ansvaret till Invandrarverket bör jag, enligt direktiven, undersöka om det finns alternativa lösningar. I uppdraget ingår inte att överväga frågan om Invandrarverket även skall ges ansvaret att verkställa avvisningar efter beslut av polismyndighet eller utvisningar som har beslutats av domstol på grund av brott. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning innebär stora påfrestningar både för dem som skall föras ut ur landet och för dem som ansvarar för att verkställigheten genomförs. Det är därför angeläget att klart ange vilka utgångspunkter som bör ligga till grund för utformningen av verkställighetsordningen. Härigenom skapas bättre förutsättningar att utforma ett effektivt system samt större möjligheter att nå förståelse för verkställighetsfrågorna hos såväl

enskilda som myndigheter.Ökad förståelse bör också i sig skapa bättre

förutsättningar för effektivitet i verkställighetsarbetet. Som grund för utredningens fortsatta överväganden skall därför de principer som bör anses vägledande för utfommingen av verkställighetssystemet redovisas. Svensk utlänningslagstiftning utgår från en humanitär grundsyn. Självfallet skall det gälla även för verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning. Det betyder bland annat att användningen av tvångsmedel skall vara noggrant reglerad och ske under acceptabla och kontrollerade former. Kravet humanitet medför också att det måste finnas förutsättningar för att genomföra verkställigheten skyndsamt och effektivt. Vi vet att många människor som skall avlägsnas från landet far illa av den ovisshet som uppkommer om verkställigheten drar ut på tiden. Det gäller även många av dem som själva väljer att hålla sig undan verkställighet. Det är därför angeläget att tiden mellan avlägsnandebeslutet och verkställigheten blir så kort som möjligt. Av samma skäl bör regelverket vara tydligt och tillämpningen av reglerna måste vara förutsebar. Otydlighet skapar osäkerhet, vilket i många fall

Överflyttning av verkställighetsansvaret

försvårar utlänningens situation i Sverige. Kravet humanitet medför slutligen att utlänningens återkomst till hemlandet bör underlättas så långt det är möjligt. För att verkställighetsarbetet skall kunna bedrivas effektivt är det också nödvändigt att utlänningslagstiftningen och dess tillämpning är konsekvent. Den som har nekats uppehållstillstånd måste få ett tydligt besked om att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning är slutgiltigt. Möjligheten att motivera honom till att frivilligt lämna Sverige minskar om han får uppfattningen att han fortfarande har möjlighet att få stanna i Sverige och att hans chanser ökar längre han lyckas dröja sig kvar här i landet. Principen om konsekvens hänger nära samman med kravet på rättvisa. I detta begrepp ligger ett krav rättslikhet. Lika fall skall så långt det är möjligt behandlas

lika. Annars riskerar utlänningslagstiftningens trovärdighet att

undennineras, vilket långsiktigt försvårar arbetet med att verkställa fattade beslut. För att verkställighet skall kunna ske effektivt är det angeläget att

hanteringen av utlänningsärenden präglas av en helhetssyn. Det innebär bland annat att verkställighetsfrågan bör beaktas under hela handläggningen av ett utlänningsärende.

Slutligen bör vikten av koncentration av samhällets resurser framhållas. Behovet av insatser varierar kraftigt mellan olika verkstäl-

lighetsärenden. Många verkställigheter kan genomföras med en

begränsad insats av samhällets resurser. Det kan exempelvis vara fråga

att ordna rent praktiska saker som biljetter och andra resehand-

om lingar. Andra ärenden fordrar långvariga och resurskrävande åtgärder i form exempelvis eftersökning eller tvångsmedel. Det är angeläget av att verkställighetssystemet kan utformas så att samhällets resurser utan svårighet kan koncentreras till de ärenden som kräver omfattande åtgärder.

2.4.2 Allmänt fördelarna med Invandrarverket om

som verkställande myndighet

Utgångspunkten för uppdraget är, som redan anförts, att det anses

önskvärt att verkställighetsansvaret överförs, ett ställningstagande som

grundar sig de överväganden som gjorts av Verkställighetsutred-

ningen. Dessa överväganden har redovisats ovan, se avsnitt 2.3.2.

Tyngdpunkten i mitt utredningsuppdrag i denna del ligger således i att

undersöka och ta ställning till vilka invändningar som kan anföras mot

ett överförande. Eftersom detta delvis måste göras mot bakgrund av

de faktorer talar för att Invandrarverket tar över ansvaret, bör som

Överflyttning av verkställighetsansvaret

några omständigheter som talar för ett överförande redovisas.

Redan av utredningsdirektiven framgår att såväl önskemålet att renodla myndigheternas ansvarsområden som det förhållandet att bristande effektivitet och andra svårigheter kan uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställandet av beslut talar för att

verkställighetsansvaret bör flyttas över till Statens invandrarverk. Det förhållandet att polisen skulle ha kvar ansvaret för vissa verkställig-

hetsärenden och lämna biträde i andra se avsnitt 3.2.3 förändrar inte

denna bedömning. Statens invandrarverk besitter en unik kompetens i utlänningsfrågor. Invandrarverket har till uppgift att vara central utlänningsmyndighet. Det innebär bl.a. att Invandrarverket handlägger och avgör ärenden

visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och

om medborgarskap samt utfärdar resedokument och främlingspass.

Invandrarverket har också huvudansvaret för mottagande av bl.a.

asylsökande och beslutar om bistånd enligt lagen 1994:137 om mottagande asylsökande m.fl. Invandrarverket skall fortlöpande av bevaka behovet åtgärder för att främja invandrares sociala och av kulturella situation, uppmärksamma andra berörda myndigheter pâ sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas. Invandrarverket skall dessutom svara för information till allmänheten

i invandrarpolitiska frågor och samhällsinformation till invandrare.

Statens invandrarverks ställning som central utlänningsmyndighet innebär att det inom verket finns samlat en både bred och djup kompetens i lång rad frågor som rör utlänningar och migration. Det en

framstår självklart att denna kompetens, vilken inte finns samlad

som

på motsvarande sätt någon annanstans, bör tas till vara i arbetet med

att verkställa beslut om avvisning och utvisning. Den kunskap som är betydelse i detta avseende kommer att finnas kvar även om den av

uppdelning verket, som har föreslagits, kommer till stånd.

av Till detta skall läggas att Statens invandrarverk under senare år har fått ett allt större för handläggningen ärenden om uppehållsansvar av

tillstånd. År 1992 flyttades för den s.k. asylutredningen över

ansvaret

från polismyndigheterna till Invandrarverket. Sedan den 1 januari 1997 gäller att ansökningar om uppehållstillstånd av utlänningar som

befinner sig i Sverige skall ges in till Statens invandrarverk, om

ansökan grundas på flyktingskäl eller på att utlänningen är skyddsbehövande. Från och med den 1 januari 1997 gäller dessutom att

Invandrarverket genomför den inledande utredning som tidigare

kallades grundutredning. Det kan också nämnas att Invandrarverket den 1 oktober 1997 övertar hela ansvaret för handläggningen av

s.k.tillståndsärenden. Invandrarverket har således det samlade ansvaret

för handläggningen ärenden uppehållstillstånd och därmed den

av om

Överjlyttning av verkställighetsansvaret

bästa kännedomen om förhållandena i olika ärenden. Enligt Verkställighetsutredningen är det främst oklarheter kring utlänningens identitet och nationalitet som försvårar verkställigheten

avlägsnandebeslut SOU 1995:55 s. 57. Förutsättningarna för att

av effektivt kunna bringa klarhet i dessa frågor är i regel bättre om arbetet inleds tidigt under handläggningen av ärendet om uppehållstill-

stånd. Dessa uppgifter är grundläggande betydelse även för

av

bedömningen av frågan om uppehållstillstånd och torde därför som

regel uppmärksammas redan i detta ärende. Övertagandet av verkstäl-

lighetsansvaret ger emellertid ett ännu starkare incitament för att beakta dessa frågor även ett verkställighetsperspektiv. Det har ur också ibland gjorts gällande att verket inte i tillräcklig grad beaktar de verkställighetshinder som kan föreligga och som enligt 4 kap. 8 § UtlL skall beaktas i ett avlägsnandeärende. Risken för sådan försummelse mäste minska det är samma myndighet som ansvarar för om avlägsnande- och verkställighetsärende. Verkställigheten bör dessutom kunna underlättas att utlänningen på ett tidigt stadium får genom information om förutsättningarna för och innebörden av ett beslut om han inte får i Sverige. Även i detta avseende borde det att stanna föreligga bäst förutsättningar för korrekt och fullständig information det är handläggande myndighet i ärendena om uppehållsom samma tillstånd och verkställighet. Jag vill i detta sammanhang också hänvisa till de möjligheter till effektivitetsvinster som redovisas i kapitel

2.4.3 Invändningar

Utredningens huvudsakliga uppgift beträffande verkställighetsfrågan är tidigare framgått att lämna förslag på hur överförandet kan

som genomföras och verkställigheten effektiviseras. Utredningen har emellertid först att undersöka det finns avgörande invändningar om mot överförandet. Det är därför nödvändigt att ingående belysa de invändningar kan utgöra eller mindre allvarliga hinder som anses mer

mot att flytta över verkställighetsansvaret från landets polismyndig-

heter till Statens invandrarverk.

Verkställighet av egna beslut

En överföring verkställighetsansvaret till Statens invandrarverk av skulle innebära att verket fick ett samlat ansvar för handläggningen av utlänningsärenden. Verket skulle utreda utlänningens rätt att vistas i Sverige, fatta beslut i frågan samt verkställa ett beslut om att utlän-

Överflyttning av verkställighetsansvaret

ningen skall avvisas eller utvisas. Det lämpliga i en sådan ordning kan ifrågasättas av principiella skäl. Att samla såväl den beslutande funktionen som den verkställande i en och samma hand utgör ett avsteg från principen om att beslutande och verkställande organ bör hållas åtskilda. En sådan ordning riskerar i viss mån att undergräva tilltron till rättssäkerheten och att föranleda misstro mot myndigheten. Denna risk bör dock inte överdrivas. Redan det nuvarande systemet för verkställighet innebär att polismyndigheterna verkställer sina egna beslut om avvisning. Det förekommer också i andra sammanhang att myndigheter verkställer sina egna beslut. Så är exempelvis fallet när

kronofogdemyndigheten är exekutiv myndighet beträffande sina egna

utslag i mål om betalningsföreläggande.

Dubbla roller

En näraliggande fråga som bör uppmärksammas är hur ett Övertagande av den verkställande funktionen skulle påverka synen på Statens invandrarverk som myndighet och dess personal som tjänstemän. Frågan som bör ställas är om den myndighetsutövning som är

förknippad med verkställighet riskerar att långsiktigt påverka bilden

av Invandrarverket, så att den får nya och delvis polisiära drag. Denna risk bör ses mot bakgrund av Invandrarverkets nuvarande

roll som integrationsmyndighet. Invandrarverket har bland annat till uppgift att fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja

invandrares sociala och kulturella situation och att vara kontaktorgan

mellan invandrarorganisationer och samhället i övrigt. Det kan finnas

viss risk för att Invandrarverkets möjlighet att fullgöra dessa uppgifter kan påverkas negativt, verket också skall svara för den myndigom

hetsutövning är förknippad med verkställighet av beslut om

som avvisning och utvisning. De problem ett överförande verkställighetsansvaret skulle som av kunna medföra i nu berört avseende bör emellertid inte överdrivas.

Verkets ansvar för förvarsfrågor framstår också som en mer påtaglig polisiär funktion än verkställighetsansvaret och ett överförande av det bör därför inte i någon större utsträckning påverka Invandrar-

senare verkets funktion eller synen denna.

Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området har nyligen

föreslagit att ny myndighet bildas med ansvar för introduktionen av en

invandrare i kommunerna och för den långsiktiga integrationspolitiken. Som ett av flera argument för en ny myndighet anförs att Invandrar-

verket har svårt att med bibehållen trovärdighet fatta beslut om

Överflyttning av verkställighetsansvaret

avvisning och utvisning och samtidigt arbeta med integrationsfrågor

SOU 1997:82 s. 108.

Ett problem näraliggande art kan uppkomma om verkställig-

av hetsansvaret överförs till Invandrarverket samtidigt som verket fråntas

del sina nuvarande uppgifter. En sådan uppdelning av Invandrar-

en av verket i förening med redan gjorda förändringar i förvarsbestämrnelskulle kunna leda till att verket uppfattas som en myndighet med serna

närmast polisiära uppgifter. Med hänsyn till vad som redan anförts om

verkställighetsansvarets förhållandevis marginella betydelse i detta sammanhang och då övriga aspekter frågan faller utanför utav

redningens uppdrag finner jag inte skäl att vidare uppehålla mig vid

denna fråga att denna invändning bör tillmätas någon större vikt.

Uppdelning av verkställighetsansvaret

Som framhålls ingår det inte i mitt uppdrag att överväga frågan

ovan Statens invandrarverk skall få ansvaret att verkställa också om

avvisningar efter beslut av polismyndighet eller utvisningar som har

beslutats domstol grund brott. Av direktiven följer att detta av av

även i fortsättningen skall vara en uppgift för polisen. En överflyttning av verkställighetsansvaret i övrigt skulle således medföra att ansvaret

i vissa fall vilar Statens invandrarverk och i andra fall på polismyn-

digheterna. Det medför att utlänningslagstiftningen blir mer svåröverskådlig, vilket kan komplicera handläggningen av utlänningsärenden. Att olika myndigheter handlägger verkställighet av av-

lägsnandebeslut kan dessutom försvåra kontakterna med utländska

myndigheter.

Behov av polisiär kompetens

Arbetet med att verkställa beslut avvisning eller utvisning kräver om

ibland polisiär kompetens. Med detta uttryck avses i förevarande sammanhang dels förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt

spanings- och eftersökningsarbete, dels förmågan och behörigheten att

tillgripa tvångsmedel. Ett effektivt genomförande verkställigheten försvåras av att

av

många de utlänningar har fått beslut om avvisning eller

av som

utvisning avviker och håller sig undan. Omfattningen av detta problem framgår att inte mindre än 6 376 personer var efterlysta i verkstäl-

av

lighetsärenden vid utgången år 1996. Rikspolisstyrelsen har låtit

av

utföra enkätundersökning hos landets polismyndigheter angående

en

Överflyttning av verkställighetsansvaret

de verkställighetsärenden som förelåg den 30 juni 1996. Av Rikspolisstyrelsens kommentar till undersökningen framgår bl.a. vilka åtgärder polisen vidtar för att söka efter utlänningar som är efterlysta i verkställighetsärenden. Bland åtgärderna märks bearbetning av tips om adresser där utlänningen kan uppehålla sig samt kontakter med offentliga biträden, Invandrarverkets förläggningspersonal samt släktingar, bekanta och grannar till den eftersökte. Denna verksamhet resulterar i olika åtgärder som exempelvis husrannsakan. Några polismyndigheter utför kontroller vissa arbetsplatser som t.ex. restauranger och pizzerior och några myndigheter arbetar för att förbättra samarbetet med andra enheter inom den egna myndigheten.

Enligt Rikspolisstyrelsens undersökning är det en allmän åsikt att

spaning, bearbetning av tips och liknande åtgärder sällan ger något resultat, då de efterlysta hela tiden " är steget före". Icke desto mindre torde ett sådant eftersökningsarbete vara en nödvändig del i försöken att hitta de utlänningar som undanhåller sig verkställighet. Det ñmis också en klar risk för att avsaknad av sådan verksamhet skulle leda till att ännu fler försöker hålla sig undan verkställighet. Arbete av nu angivet slag kräver av lätt insedda skäl särskild kompetens av det slag som polis vanligen besitter. Som framhålls i avsnitt 2.1.5 kan den verkställande polismyndigheten ibland använda sig av den information som finns inom Interpol för att fastställa utlärmingens identitet. Interpol är en kriminalpolisor-

ganisation, som enligt sina stadgar artikel 2 skall främja samarbetet

mellan medlemsländernas kriminalpolis samt etablera och utveckla vägar för att motverka "ordinary law crimes". En strikt tolkning av detta stadgande innebär att avsikten knappast kan vara att Interpol skall användas i arbetet med att verkställa beslut om avvisning eller utvisning. Icke desto mindre förekommer att så sker. Enligt Rikspolisstyrelsens författningssamling FAP 063-2 bör Interpol Stock-

holm rådfrågas då fråga om politisk asyl uppkommit här i landet och

inhämtande av uppgift från utlandet övervägs. Det är, enligt min mening, osäkert om Statens invandrarverk skulle kunna samma direkta tillgång till Interpols information som polismyndighetema.

Interpol kan visserligen enligt sina stadgar artikel 41 samarbeta med

andra myndigheter eller organisationer av olika slag, men bara om ett sådant samarbete står i överensstämmelse med de syften som anges i artikel 2. En möjlig väg skulle kunna vara att Invandrarverket fick inhämta information från Interpol med hjälp av svensk polismyndighet. Det bör också vara möjligt att polisen i ett efterlysningsärende begär information på samma sätt som i dag. Oavsett hur det förhåller sig med denna möjlighet är det emellertid ett faktum att det knappast är meningen att Interpol skall användas i arbetet med att verkställa

Överflyttning av verkställighetsansvaret

beslut i utlänningsärenden. Polisens i sig större möjligheter att skaffa information härifrån är därför av begränsat intresse i förevarande sammanhang. För att verkställa beslut om avvisning eller utvisning erfordras ibland tvångsmedel. Utlänningslagen innehåller särskilda bestämmelser

förvar och uppsikt, vilka inte skall beröras i detta sammanhang.

om I övrigt regleras tvångsanvändningen i utlänningsärenden av annan lagstiftning, främst polislagen. Bestämmelser om i vilka situationer och på vilka villkor polisen har befogenhet att använda våld återfinns i 10 § PolL. En grundläggande förutsättning är att användandet av

våld är nödvändigt för att genomföra en tjänsteåtgärd. Det krävs vidare att andra medel än våld är otillräckliga för att genomföra

åtgärden och att det framstår rimligt att den utförs med hjälp av som

tvång. Under dessa förutsättningar får en polisman använda våld om

han exempelvis möts med våld eller hot om våld, om någon som med

laga stöd skall berövas friheten försöker undkomma eller polismannen

möts motstånd när han skall verkställa ett sådant frihetsbearmars av rövande. Användning tvångsmedel i samband med verkställighet i av

utlänningsärenden bör och kan ofta undvikas genom att verkställigheten planeras och genomförs så att det inte i onödan uppkommer

tillspetsade eller dramatiska situationer. Situationen är emellertid

ibland sådan att den verkställande polismyndigheten är tvungen att tillgripa tvångsmedel. Verkställighetsutredningen fann genom sin kartläggning verkställighetsärenden att polismyndighetema

av betraktade 137 av totalt 2 320 verkställda avvisnings- och utvisningsbeslut svårartade verkställigheter. Till dessa räknades bland som annat verkställigheter rörde utlänningar som olika sätt aktivt som motarbetade verkställigheten SOU 1995:55 s. 44 f.. Arbetet med att verkställa beslut om avvisning eller utvisning fordrar ibland polisiär kompetens båda de slag som har behandlats av ovan. En överflyttning av verkställighetsansvaret till Statens invandrar-

verk förutsätter att tillgången till sådan kompetens kan säkerställas på

ett effektivt sätt och till rimliga samhällsekonomiska kostnader. Det kan i detta sammanhang påpekas att det vid utredningens kontakter med företrädare för olika polismyndigheter ofta har gjorts gällande att det vid verkställighet till vissa länder i regel är nödvändigt att den eskorterande personalen består av polis, då andra tjänstemän

knappast accepteras av den polispersonal som tjänstgör i ankomst-

landets gränsbevakning. Utredningen har gått igenom ett betydande antal de verkställighetsrapporter som givits in till Kriminalvårdens av transporttjänst beträffande verkställigheter som genomfördes under det sista kvartalet 1996. Utredningen har därvid inte funnit något egentligt

Överflyttning av verkställighetsansvaret

stöd för den framförda invändningen. Inte heller kontakter med myndigheter i andra länder och med internationella organisationer har gett något belägg för att polis skulle ha lättare att få erforderlig kontakt med ankomstlandets myndigheter. Det har till och med gjorts gällande att det tvärtom kan vara en fördel att enbart civil personal medverkar. Det kan för övrigt anmärkas att Storbritannien har en ordning som innebär att privata bevakningsfirmor bemannat flertalet av de eskorterade verkställighetsresoma och att de anlitade be-

vakningsñrmoma, enligt uppgift, inte har erfarit några problem av

ifrågavarande slag. Utredningen har således inte funnit stöd för den av

polismyndighetema framförda invändningen. Det har från polishåll också gjorts gällande att en ordning där

polisen inte skulle ha självständigt ansvar för verkställighetsarbetet skulle leda till att de åtgärder polisen efter begäran från Invandrarverket ändå skulle behöva utföra i praktiken skulle komma att bli så lågprioriterade, att effektiviteten allvarligt skulle försämras. Om en

sådan effekt skulle uppkomma på grund av att polisledningen anser att

andra ärenden har högre prioritet, bör detta jämföras med att det även i dag är möjligt att prioritera på sådant sätt och att flytta personal från utlärmingsrotlar, om andra ärenden bedöms som mer angelägna. Det

har emellertid också gjorts gällande att en sådan effekt skulle kunna uppkomma på grund av att polismän medvetet och som en reaktion på

de ändrade ansvarsreglerna skulle låta ärendet bli liggande. Jag anser inte att en sådan invändning mot överförandet förtjänar avseende. Det saknas anledning att anta att polisen inte skulle utföra sina arbetsupp-

gifter bara för att initiativet kommer från annan myndighet.

Ejjfektiviteten i nuvarande system

Att verkställa beslut om att människor skall avvisas eller utvisas är en i många avseenden svår uppgift. Enligt vissa internationella bedömare verkställs enbart omkring tio procent av alla avlägsnandebeslut som fattas runt om i Europa. En uppställning över antalet till polismyndig-

heterna inkomma verkställighetsärenden respektive antalet genomförda

verkställigheter ger följande bild av effektiviteten i det svenska systemet.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

Det bör anmärkas att de redovisade ärendena inte korresponderar direkt med varandra. Det är således inte nödvändigtvis samma ärenden som kommit in under året som har verkställts. I sammanhanget kan dock erinras om Verkställighetsutredningens kartläggning av de drygt 5 500 verkställighetsärenden som kom in till vissa polismyndigheter under första halvåret 1994. Den 1 februari 1995 hade 2 320 av de inkomna ärendena verkställts, vilket motsvarar drygt 40 procent. Det nu redovisade statistiska materialet är bristfälligt så till vida att det inte ger möjlighet att utläsa hur många av de inkomma verkställighetsärendena som avsåg direktavvisning efter beslut av polismyndighet, avvisning eller utvisning efter beslut av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden respektive domstolsbeslut om utvisning på grund av brott. Verkställighet av avvisning efter beslut av polismyndighet

och utvisning på grund av brott är i allmänhet lättare att genomföra

och de är därför mindre intressanta som mått polisens effektivitet. Icke desto mindre indikerar den redovisade statistiken att vår nuvaran-

de ordning för verkställighet fungerar väl vid en internationell

jämförelse. Det kan alltid ifrågasättas om det är lämpligt att förändra ett förhållandevis effektivt system.

Effekter för den inre utlänningskontrollen

Den inre utlänningskontrollen regleras i 5 kap. 6 § UtlL. Bestämmelsen innebär bl.a. att en utlänning som visats i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar visar att han har rätt att uppehålla sig här i landet. En sådan som kontroll får vidtas endast om det finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Den inre utlänningskontrollen behandlas närmare i kapitel I detta sammanhang finns emellertid anledning att något beröra sambandet mellan polisens verkställighetsarbete och den inre kontrollen.

överflyttning av verkställighetsansvaret

Polisens arbete med utlänningsfrågor är inte sällan organiserat så att både verkställighetsarbetet och den inre kontrollen utförs av personal en särskild utlänningsrotel eller motsvarande. I många fall arbetar den enskilde polismannen med båda uppgifterna. Arbetet fordrar bl.a. särskilda kunskaper om utlänningslagstiftningen, kännedom om utländska pass och andra dokument samt goda kontakter med företrädare för myndigheter i andra länder. Dessa kunskaper och kontakter är av naturliga skäl koncentrerade till den personal som arbetar med utlänningsärenden. En överföring av ansvaret för verkställigheten skulle innebära en minskning av polisens arbete med utlärmingsfrågor, vilket riskerar att inverka negativt polisens kompetens i dessa frågor. En överflyttning av verkställighetsansvaret kan också innebära att det inom vissa polismyndigheter inte är möjligt att bibehålla den nuvarande ordningen att avdela viss personal enbart för utlänningsärenden. Den speciella kompetens och de särskilda kontakter har beskrivits ovan riskerar att försvinna om de som kvarvarande uppgifterna i utlänningsärenden sprids ut i polisens organisation. Möjligheterna att bedriva en effektiv inre utlärmingskontroll skulle därmed sannolikt försämras. Betydelsen av en sådan utveckling bör ses mot bakgrund av Sveriges deltagande i Schengensamarbetet, vilket ställer delvis nya och större krav inre utlärmingskontroll. Det bör dock vara möjligt att i väsentlig utsträckning motverka dessa svårigheter, bl.a. genom ökad centralisering av ansvaret för utlänningsärenden, se vidare avsnitt 7.4.3.

Lokaliseringen Invandrarverkets verksamhet av

Myndighetsutövning det slag förekommer vid verkställighet av av som avvisning eller utvisning ställer inte sällan särskilda krav beslut om kontakten mellan den handläggande tjänstemännen och den utlänning skall lämna landet. Verkställigheten riskerar att försvåras om det som geografiska avståndet mellan dem är alltför långt. Det finns därför anledning beröra frågan Statens invandrarverk bedriver att om verksamhet på tillräckligt många platser i landet. Invandrarverket kommer den 1 oktober 1997 att bedriva verksamhet på sammanlagt 30 orter i landet. På tio av orterna är det fråga om enbart mottagningsverksamhet bestående i att personer som ansökt om uppehållstillstånd under åberopande asylskäl erbjuds boende vid av exempelvis förläggning. På återstående 20 orter bedriver Invandraren verket så kallad prövningsverksamhet, vilket innebär utredning och prövning av främst ärenden om uppehållstillstånd. På flera av de orter där prövningsverksamhet bedrivs finns även mottagningsverksamhet.

Överjlyttning av verkställighetsansvaret

Nedan ges en förteckning över Invandrarverkets verksamhetsorter den 1 oktober 1997.

Prövningsverksamhet m.m. Förläggningsverksamhet Boden Östhammar

Gimo

Umeå Hallstahammar Sundsvall Flen Karlstad Laxå Uppsala Gullspång Hova

Sigtuna Arlanda Stenungsund Svenshögen

Solna Valdemarsvik Stockholm Hultsfred Örebro Alvesta Västerås Landskrona Norrköping Göteborg Jönköping Falkenberg Växjö Karlskrona Malmö Gällivare/Malmberget Vilhelmina Visby

De orter som är av särskilt intresse i verkställighetssammanhang är de orter till vilka Invandrarverket har förlagt prövningsverksamhet. Där arbetar i dag den personal som skulle komma att ansvara för handläggningen av verkställighetsärenden, om detta ansvarsområde förs över till Invandrarverket. Det bör noteras att prövningsverksamheten beträffande asylärenden är förlagd till Stockholm, Göteborg och Malmö. På övriga prövningsorter handläggs enbart andra former av s.k. tillståndsärenden. Verksamheten i Gällivare/Malmberget, Vilhelmina och Visby kommer att bedrivas under två eller tre dagar varannan vecka. Enligt planeringen skall personal från Boden resa till kontoret i Gällivare/Malmberget, medan personal från Umeå skall resa till Vilhelmina. Sammanställningen över Invandrarverkets verksamhetsorter bör jämföras med uppgifter om var de utlänningar som skall avvisas eller utvisas är bosatta i landet. Enligt bestämmelsen i 6 kap. 5 § UtlF skall verkställighetsärendet sändas till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Under 1996 kom sammanlagt 10 771 verkställighetsärenden in till polismyndigheterna.

Överflyttning av verkställighetsansvaret

Ett icke obetydligt antal av dessa kom in till polismyndigheter i län där Invandrarverket inte bedriver prövningsverksamhet eller till polismyndigheter i län där Invandrarverket visserligen bedriver sådan verksamhet, men där avstånden är betydande mellan utlänningens vistelseort och Invandrarverkets verksamhetsort.

Verkställighetsärenden antal personer som under år 1996 kom in

till polismyndigheter i län där Statens invandrarverk inte bedriver någon prövningsverksamhet

Av sammanställningen över verksamhetsorter framgår att

Invandrarverket har koncentrerat sin verksamhet till södra Sverige.

Norr om Uppsala län bedrivs permanent prövningsverksamhet endast

tre orter längs eller i anslutning till norrlandskusten. Det är också

värt att notera att Invandrarverket inte har förlagt någon prövnings-

verksamhet i exempelvis Södermanlands län, Skaraborgs län,

Älvsborgs län eller i Kalmar län och att förhållandevis många

verkställighetsärenden aktualiserades i dessa län under 1996. Samtidigt

bör dock framhållas att avstånden från dessa län till orter där verket bedriver sådan verksamhet är relativt korta. redovisade siffrorna bör också tolkas med viss försiktig- Det ovan

het. En betydande andel de verkställighetsärenden som kom in till

av

polismyndigheterna under 1996 avsåg utlänningar som hade kommit

till Sverige och mottagits i Invandrarverkets förläggningssystem när verket bedrev verksamhet på fler orter än för närvarande. Det är möjligt att vissa dem valde att stanna kvar på dessa orter när av

Invandrarverket upphörde med sin verksamhet på orten.

Det förhållandet att Statens invandrarverk inte bedriver någon verksamhet i stora delar landet bör beaktas vid bedömningen av av bör föras till Statens invandrarfrågan om verkställighetsansvaret över verk. Långa avstånd mellan handläggande tjänsteman och den utlänning skall avvisas eller utvisas främjar inte effektiviteten i som

verkställighetsarbetet. Avstånden riskerar dels att minska möjligheten att upparbeta förtroendefull kontakt mellan tjänstemannen och

en

Överflyttning av verkställighetsansvaret

utlänningen det slag som ibland fordras för att utlänningen skall av medverka i verkställigheten, dels att försvåra arbetet med att genomföra tvångsvisa verkställigheter.

2.4.4 Slutsatser

De i föregående avsnitt behandlade invändningarna mot att föra över

verkställighetsansvaret från polismyndigheterna till Staten invandrarverk inger betänkligheter. Särskilt gäller det behovet av polisiär

kompetens, effekterna för den inre utlänningskontrollen och det förhållandet att Statens invandrarverk bedriver verksamhet ett förhållandevis begränsat antal orter i landet. Det finns emellertid också skäl som talar mot att verkställig-

hetsansvaret skall vila polismyndigheterna. Polisens huvudsakliga uppgifter är att motverka brott och att upprätthålla ordning och

säkerhet i samhället. Att verkställa administrativa beslut om att utlänningar skall avvisas eller utvisas från Sverige kan inte anses ingå

i polisens huvuduppgifter. I tider av begränsade ekonomiska resurser är det särskilt angeläget att polisens verksamhet koncentreras till det som är polisens huvuduppgift. Polismyndigheternas medverkan i

verkställighetsärenden bör därför förbehållas de fall där det finns ett

verkligt behov polisiär kompetens. Det kan också av principiella

av skäl ifrågasättas om det är lämpligt att låta verkställigheten skötas av polis. Det kan ge ett felaktigt intryck av att den avvisade eller utvisade utlänningen är en kriminellt belastad person. Det finns också starka skäl som talar för att ansvaret bör flyttas över till Invandrarverket, främst intresset att renodla myndigheternas ansvarsområden och den samlade kompetens i frågor av betydelse för verkställighetsfrågan som finns hos Statens invandrarverk. Sammanfattningsvis kan således konstateras att det ñmis skäl både för och emot att flytta över verkställighetsansvaret från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. De ovan redovisade invändningarna

inger betänkligheter mot en sådan överflyttning. Det bör också åter

framhållas att den nuvarande ordningen fungerar väl vid en internatio-

nell jämförelse. Det borde dessutom finnas möjlighet att ytterligare

effektivisera polisens verkställighetsarbete genom ökad centralisering det slag som föreslås beträffande den inre kontrollen, se avsnitt av 7.4.3. Av utredningens direktiv följer att ansvaret bör föras över om utredningen inte finner avgörande skäl mot en sådan överflyttning och att det endast är i den situationen som förslag till förbättrad effektivitet inom ramen för nuvarande system skall övervägas. Vid en samman- Vägning av de faktorer som talar för respektive emot en förflyttning

Överflyttning av verkställighetsansvaret

av verkställighetsansvaret finner jag att invändningarna mot ett överförande visserligen är betydande, men att de inte ens sammantaget

väger så tungt att de kan anses avgörande. I enlighet med direktiven

länmas därför i det följande förslag till hur verkställighetsansvaret kan flyttas över till Statens invandrarverk.

3 Ett flyttat verkställighetsansvar

3.1 Inledning

I detta kapitel lämnas förslag till hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning i den omfattning som anges i direktiven kan flyttas över till Statens invandrarverk. Det är härvid fråga dels om hur behovet av polisiär kompetens skall tillgodoses, dels om hur

ökad effektivitet skall uppnås i verkställighetsarbetet. Den senare

frågan behandlas också i kapitel som rör frågan vilken roll de humanitära frivilligorganisationerna kan ges i verkställighetsarbetet. Såvitt avser möjligheten att öka effektiviteten vill jag framhålla betydelsen av de förändringar som redan har genomförts beträffande handläggningen utlänningsärenden, se avsnitt 2.4.2. Enligt min av mening har genom dessa förändringar möjligheten att åstadkomma en förbättrad effektivitet efter en överföring av verkställighetsansvaret i väsentliga delar redan tillgodosetts.

3.2 Tillgång till polisiär kompetens

Behovet av tillgång till polisiär kompetens bör tillgodoses genom

att Statens invandrarverk ges möjlighet att begära biträde av polis

för att genomföra en verkställighet. En sådan begäran får göras

när polisens biträde är nödvändigt grund av att utlänningen håller sig undan och inte kan anträffas utan hjälp av polis eller om det goda grunder kan antas att tillgång till tvångsmedel erfordras.

Behovet polisiär kompetens vid verkställighet av beslut om av avvisning och utvisning har behandlats i avsnitt 2.4.3. Med uttrycket

polisiär kompetens avses även fortsättningsvis befogenheten och

förmågan att eftersöka de utlänningar som håller sig undan verkställig-

het och befogenheten och förmågan att tillgripa Verkställigheten

kan i många fall genomföras utan tillgång till polisiär kompetens, men det går inte att bortse från att så inte alltid är fallet. Det finns i detta sammanhang skäl att åter erinra om att inte mindre än 6 376 personer

Ett flyttat verkställighetsansvar

var efterlysta i utlänningsärenden vid utgången av år 1996. Behovet av polisiär kompetens måste kunna tillgodoses även om Statens invandrarverk anförtros ansvaret att verkställa beslut om

avvisning och utvisning. Det kan ske enligt tre olika alternativ. Det

första alternativet innebär att polisiär kompetens tillförs Invandrarverkets egen organisation. Det skulle ske genom att Invandrarverkets personal fick behörighet att efter erforderlig utbildning utföra eftersökningsarbete och att tillgripa tvång. Det andra alternativet innebär att verkställighetssystemet utformas så att ansvaret för

verkställigheten under vissa omständigheter övergår från Statens

invandrarverk till polismyndigheten. Så skulle exempelvis kunna ske när Invandrarverket bedömer att det i ett visst ärende finns behov av

spaningsarbete eller att behov av tvångsmedelsanvändning kan

uppkomma. Det tredje alternativet är att Statens invandrarverk med bibehållet verkställighetsansvar får biträde av polisen med vissa -

åtgärder. Jag skall i det följande närmare behandla de olika alternati-

ven.

3.2.1 Polisiär kompetens inom Invandrarverkets egen

organisation

Statens invandrarverk har hittills inte besuttit någon polisiär kompetens. Förhållandet förändras i viss mån i fråga om användning av tvång när Invandrarverket tar över ansvaret för förvarsinstitutet den 1 oktober 1997 och det finns därför anledning att något beröra den nya utfommingen av reglerna för förvar. Dessa återfinns i 6 kap. UtlL. Invandrarverkets personal har i de nya förvarsreglerna givits rätt att

använda visst tvång för att syftet med förvarsinstitutet skall kunna tillgodoses och för att ordningen och säkerheten i förvarslokalerna skall kunna upprätthållas. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen

skall vara så få som möjligt prop. 1996/97: 147 s. 28 ff. En i förvar tagen utlänning får under vissa förutsättningar hållas avskild från

övriga förvarstagna 22 § samt kroppsvisiteras 26§. Invandrarver-

kets personal får dessutom hindra att en förvarstagen utlänning avviker

från förvarslokalen och denne får i övrigt underkastas nödvändig

begränsning av rörelsefriheten 21 §. Enligt en särskild bestämmelse 17 § skall polismyndigheten begäran av Invandrarverket lämna

det biträde som behövs för att genomföra ett beslut om förvar. Med

denna formulering avses att polismyndigheten skall delge utlänningen beslutet om förvar och därefter transportera honom till förvarslokalen. Med formuleringen avses även den situationen att utlänningen har

Ett flyttat verkställighetsansvar

avvikit från förvarslokalen och därför skall återföras. På begäran av

Invandrarverket skall polismyndigheten även länma biträde för att

ombesörja förflyttning utlänning som hålls i förvar. Så kan ske av en när utlänningen exempelvis är rymnings-eller våldsbenägen. Av ovanstående redovisning framgår att Invandrarverket har givits förhållandevis begränsade befogenheter att använda tvång. Invandrarverket saknar i princip helt befogenheter att med stöd av de nu redovisade reglerna använda tvång utanför förvarslokalerna och deras närmaste omgivningar. Fråga är om Invandrarverkets personal bör få

sådana befogenheter vid verkställighet av beslut om avvisning och

utvisning.

Det finns grundläggande skillnad mellan att ge Invandrarverket

en rätt att använda tvång för att säkerställa ordningen och säkerheten i förvarslokalerna och att ge Invandrarverket en vidare befogenhet att

använda tvång ute i samhället för att verkställa avlägsnandebeslut. Det kan redan principiella skäl ifrågasättas om det är lämpligt att skapa

av

organisation med delvis polisiära befogenheter vid sidan av den

en

ordinarie polismakten. Det finns i sammanhanget också skäl att erinra

risken för att sådan ordning kan påverka synen Invandrarom en verkets övriga verksamhet och dess personal det sätt som anges i avsnitt 2.4.3. Till dessa principiellt grundade invändningar skall läggas att det mer knappast kan samhällsekonomiskt försvarbart att bygga upp och vara

bibehålla polisiär kompetens vid sidan av det ordinarie polisväsen-

en det. Det gäller även befogenheten och förmågan att med polisiära metoder eftersöka de utlänningar håller sig undan verkställighet. som Jag därför att starka skäl talar mot alternativet att tillföra polisiär anser kompetens till Invandrarverkets egen organisation.

3.2.2 Övergång av verkställighetsansvaret under ärendets

handläggning

En ordning innebär att ansvaret för verkställigheten under vissa som

omständigheter övergår från Invandrarverket till polismyndigheten framstår i flera avseenden som lämplig. Därmed skulle den myndighet som har att utföra det egentliga arbetet, t.ex. efterspaningsarbetet,

också ha det fulla ansvaret för ärendet. Detta skulle säkert underlätta

planeringen arbetet och även ha positiv inverkan på polisens

av en motivation i arbetet. Ordningen framstår också i sig som logisk mot bakgrund att utlänningen bryter mot utlänningslagen om han inte av de tidsfrister gäller beslut avvisning

lämnar landet inom som vid om

och utvisning. Jag menar emellertid att det finns både principiella och

Ett flyttat verkställighetsansvar

effektivitetsmässiga skäl mot en sådan lösning. Som framhålls i mina direktiv har statsmakterna under senare år

strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en

koncentration det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet. Denna strävan är en viktig utgångspunkt för tanken

att flytta över verkställighetsansvaret till Invandrarverket. En ordning

som innebär att ansvaret under vissa omständigheter förs över från Invandrarverket till polisen är inte förenlig med intresset av att renodla myndigheternas ansvarsområden. Det förhållandet att polisen kommer att behålla ansvaret för vissa typer av verkställighetsärenden ändrar inte denna bedömning. Jag har tidigare framhållit att jag ansluter mig till vad Verkställighetsutredningen anfört om den bristande effektivitet och de svårigheter som riskerar att uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställandet av beslut. Det ligger nära till hands att tro att demia risk skulle öka om ansvaret för verkställigheten under handläggningen flyttas från en myndighet till en annan. Svårarbetade ärenden skulle riskera att mer eller mindre avsiktligt bli eftersatta, om den som ansvarar för handläggningen vet att ansvaret senare kommer att övertas av någon annan. Jag anser sammanfattningsvis att det finns avgörande invändningar mot en ordning som innebär att ansvaret för verkställigheten övergår från Statens invandrarverk till polismyndigheten när det finns behov av polisiär kompetens.

3.2.3 Biträde av polismyndighet

Den möjlighet som då kvarstår är att behovet av polisiär kompetens tillgodoses genom att Statens invandrarverk med bibehållet verkstäl- lighetsansvar får möjlighet att begära biträde av polismyndighet. - I åtskilliga författningar finns bestämmelser om att polis skall hämta personer som inte självmant inställer sig till en förrättning eller för genomförandet av annan myndighetsutövning. Polisen har exempelvis

till uppgift att hämta den som skall föras till kriminalvårdsanstalt för

att avtjäna straff och att till vårdinrättning föra den som skall

omhändertas för tvångsvård. Som framgår ovan har nyligen införts en

bestämmelse om att polis på begäran av Invandrarverket skall lämna biträde för att genomföra beslut om att ta utlänning i förvar. En liknande möjlighet bör införas vid verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.

Anledningen till att polismyndigheten på begäran av Statens

invandrarverk skall lämna biträde vid verkställighet av beslut om

Ett flyttat verkställighetsansvar

avvisning eller utvisning är att sådant biträde ibland är nödvändigt för att Invandrarverket skall kunna genomföra verkställigheten. Begäran om sådant biträde skall självfallet ske endast när det finns ett verkligt behov av biträde av polis. Det har i andra sammanhang gjorts gällande att många myndigheter begär handräckning tämligen slentrianrnässigt, utan att ha övervägt om polisens resurser verkligen behöver tas i anspråk SOU 1993:60 s. 247. Det är därför angeläget att betona att Invandrarverket noga skall överväga behovet av biträde av polis innan sådan begäran görs. Bestämmelsen om biträde av polis bör också en utformas så att det klart framgår dels i vilka situationer som Invandrarverket kan begära biträde, dels vilka åtgärder som polisen skall bistå med. Invandrarverket bör kunna begära polisens biträde med att eftersöka utlänningar som undanhåller sig verkställighet, om eftersökningen erfordrar polisiär kompetens eller befogenheter. Polisens erfarenhet av spaningsarbete och polisens möjlighet att företa husrannsakan med stöd av 20 § polislagen 1984 2387 kommer sarmolikt att behöva utnyttjas i verkställighetsärenden även frarnledes. Invandrarverket måste dessutom kunna begära biträde när det goda grunder finns anledning anta att det finns behov av att kunna använda tvångsmedel.

3.3 Kontinuerlig bevakning av verkställighetsfrâgan

Verkställighetsfrågan bör beaktas fortlöpande under hela handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd.

Statens invandrarverk har utarbetat ett särskilt program för att höja kvaliteten i handläggningen bl.a. asylärenden. I en särskild av instruktion GDI, Utlännings- och medborgarskapsärenden 15/96 fastställs att varje ärende skall ha en individuell handläggningsplan. Syftet är att planen skall styra handläggningen samt ingå i underlaget för de utvärderingar som görs av Invandrarverkets arbete. Handläggningsplanen utformas med hjälp av en särskild åtgärdslista, vilken innehåller en mängd förslag till åtgärder för att utreda bl.a. utlänningens identitet, nationalitet och resväg till Sverige. I ovan nämnda instruktion betonas att en fullständig asylutredning bör göras så tidigt som möjligt samt att den individuella handläggningsplanen kommer att koncentrera utredningsåtgärderrta till ett så tidigt skede av asylprocessen som möjligt. Som tidigare framhållits är det sarmolikt att effektiviteten i verkställighetsarbetet ökar om verkställighetsfrågan beaktas redan från början av handläggningen av

Ett flyttat verkställighetsansvar

ett ärende om uppehållstillstånd. Statens invandrarverk bör därför utarbeta riktlinjer för hur verkställighetsfrågan skall beaktas vid upprättandet av handläggningsplanen. Utöver de frågor som är gemensamma för ärendet om uppehållstillstånd och verkställighetsärendet bör frågor som vart verkställigheten skall ske och hur den praktiskt kan genomföras belysas och uppdateras fortlöpande. Det bör emellertid framhållas att frågan om en eventuell verkställighet måste hanteras med stor försiktighet under inledningen av ett asylärende. Det finns en uppenbar risk för att en asylsökande uppfattar det som att myndigheten redan har bestämt sig för att avslå ansökan om uppehållstillstånd, om verkställighetsfrågan betonas i inledningen av handläggningen. Det kan leda dels till att han inte vågar lämna uppgifter t.ex. sin politiska verksamhet i hemlandet, dels till att försöken att om få fram uppgifter om identitet och nationalitet omintetgörs. Det är därför nödvändigt att utredningen i demia del bedrivs med försiktighet. Ibland kan det vara lämpligt att avvakta med i vart fall en mer grundlig utredning av på hur en verkställighet skall kunna genomföras, t.ex. beträffande resväg och mottagande i hemlandet till dess att Invandrarverkets beslut har fattats. Den kontinuerliga tillgången till handlingarna i ärendet skapar också väsentligt större möjligheter för Invandrarverket att snabbt agera efter beslut än vad haft. Även den tillgång Invandrarverket ofta ett polisen har till uppgifter beträffande anhöriga kan vara av betydelse för verkställighetsärenden. Jag vill i detta sammanhang också betona vikten av att Invandrarverket begagnat sig av de möjligheter till kontroll av utlänningens vistelseort som finns. Utbetalning av understöd, som regelmässigt sker genom insättning konto som utlänningen sedan disponerar genom sitt s.k. SIV-kort, bör således ske vid personlig inställelse när det finns anledning att misstänka att vederbörande söker att undandra sig verkställighet. Jag återkommer också i kapitel 7 till vissa möjligheter till kontroll genom inskränkningar i det egna boendet och genom olika myndigheters rapporteringsskyldighet.

sou 1997:128 Ett flyttat verkställighetsansvar

3.4 Fler ansökningar redan vid gränsen

Statens invandrarverk bör utforma sin verksamhet så att en större andel av ansökningarna om uppehållstillstånd görs redan i samband med utlänningens ankomst till Sverige. Det bör kunna åstadkommas genom en ökad närvaro vid de större flygplatserna och i färjehanmarna. Den gränsbevakande polisen bör ges möjligheter att i ökad utsträckning genomföra s.k. gatekontroller.

Många av de uppgifter och handlingar som är erforderliga i verkställighetsarbetet exempelvis uppgifter om identitet, resväg och fardmedel samt passhandling, övriga identitetshandlingar och färdbiljetter är inte sällan svåra att säkra om utlänningen ger in sin ansökan om uppehållstillstånd först en tid efter ankomsten till Sverige. Det är därför angeläget att åstadkomma en ordning som innebär att så många som möjligt ger in sin ansökan om uppehållstillstånd redan i samband med inresan till Sverige. Enligt Invandrarverket görs hela 60-70 procent av alla ansökningar uppehållstillstånd inne i landet. För att öka antalet ansökningar vid om gränsen bör Invandrarverket i ökad utsträckning förlägga sin verksamhet till de större flygplatserna och till de större färjehamnarna. I dag har Statens invandrarverk permanent bemanning endast på Arlanda. Jag anser att personal från Invandrarverket så gott som alltid bör finnas plats vid de större flygplatserna. Invandrarverkets personal bör dessutom i regel finnas plats i farjehanmarna vid de tider då färjor, som erfarenhetsmässigt för med sig asylsökande, anlöper svensk hamn. Invandrarverket bör tillsammans med den gränsbevakande polisen utarbeta gemensamma arbetsformer och rutiner som kan bidra till att fler ansökningar om uppehållstillstånd görs i omedelbar anslutning till inresan. En sådan samverkan bör kunna byggas upp utan någon författningsreglering. I detta sammanhang finns anledning att erinra om Verkställighetsutredningens förslag om så kallad gatekontroll SOU 1995:55 s. 72 Vid främst de större flygplatserna har de resande möjlighet att uppehålla sig en tid i transithall innan de passerar gränskontrollen. Möjligheterna att utreda med vilket plan den resande anlände minskar, om det dröjer innan han passerar gränskontrollen. Gatekontroll innebär att polisen utför en preliminär inresekontroll redan när resenären lämnar flygplanet. En sådan kontroll medför framför allt bättre möjligheter att säkerställa uppgifter om resvägen till Sverige, vilket har betydelse för bl.a. frågan om utlänningen skall återsändas

Ett flyttat verkställighetsansvar sou 1997:128

till sitt hemland eller till ett första asylland. Gatekontroll ger dessutom möjlighet att i ett tidigt skede fånga upp dem som har för avsikt att söka asyl, vilket i många fall kan underlätta såväl asylutredningen som

verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Saknar utlänningen resedo-

kument, ökar också möjligheten att få uppgifter av flygbolaget.

Gatekontroll innebär således i sin förlängning en möjlighet att uppnå

förbättrad effektivitet i arbetet med att verkställa beslut om avvisning

och utvisning. Det är därför angeläget att genomföra Verkställighetsutredningens förslag gatekontroll vid de större internationella

om flygplatserna. Sådan kontroll bör ske i vart fall av ankommande flyg

erfarenhetsmässigt ofta medför asylsökande. Ansvaret för denna

som kontrollverksarnhet bör vila polisen, men det är angeläget att finna

lämpliga former för samarbete med Invandrarverket. Det bör överlåtas

Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk att utforma dessa. I detta sammanhang finns också anledning att något uppmärksamma de regler för visering för flygplatstransitering som gäller från och

nya

med den 1 september 1997. Enligt 2 kap. 2 § UtlF skall medborgare i vissa angivna stater ha visering för flygplatstransitering, om de

via internationellt flygplatsområde i Sverige. Enligt 5 kap. passerar 10 § UtlF skall de som omfattas av viseringskravet begäran av a

polismyndigheten visa ett bevis om viseringen vid ankomsten till

upp

flygplatsen. Reglerna innebär anpassning till vad som gäller i

en flertalet EU-stater. Vid transitering ifrågavarande slag passerar utlänningen inte av

svensk gränskontroll. För att angivna bestämmelser skall vara

nu verksamma krävs därför att polisen har möjligheter att genomföra gatekontroll. Denna omständighet bör beaktas vid bedömningen av behovet av en sådan kontroll. Avslutningsvis vill jag betona att nu beskrivna arbetssätt är av lika

stor betydelse i ärenden uppehållstillstånd som i verkställig-

om

hetsärenden. Frågorna har också redan uppmärksammats av Statens

invandrarverk. Det kan i sammanhanget tilläggas att Invandrarverket i en skrivelse den l september 1997 till Utrikesdepartementet av hemställt översyn utlänningslagstiftningen så att verkets om en av personal får möjlighet att självständigt besluta om och genomföra gatekontroll m.m.

Ett flyttat verkställighetsansvar

3.5 Närvaro vid Sveriges utlandsmyndigheter

För att underlätta verkställighetsarbetet bör Statens invandrarverk i ökad utsträckning ges möjlighet att stationera personal vid Sveriges utlandsmyndigheter.

Sveriges utlandsmyndigheter är på flera sätt engagerade för att i samverkan med bl.a. Statens invandrarverk genomföra den svenska migrationspolitiken. Utlandsmyndighetema analyserar ur ett övergripande migrationsperspektiv utvecklingen i länder och regioner. Det

gäller bl.a. frågor om inrikespolitiska förhållanden, mänskliga rättigheter och medborgarrättsfrågor. Utlandsmyndighetema skall

dessutom redovisa viktigare förhållanden som påverkar flyktingsituationen i det land eller den region där utlandsmyndigheten verkar. Även sådana lokala händelser kan komma åberopas i som senare att samband med asylutredningar skall rapporteras. Länderinformati0n"

av detta slag ingår som underlag i asylärenden. Enskilda utredningar måste ibland kompletteras med uppgifter som

endast kan hämtas in från utlänningens hemland eller i det land

varifrån han kommit till Sverige. Invandrarverket vänder sig då till den berörda utlandsmyndigheten och begär den kompletterande

utredning som erfordras. Det förekommer att även Utlänningsnämnden begär kompletterande uppgifter från utlandsmyndigheterna. På senare

tid har det blivit en allt viktigare uppgift för utlandsmyndigheterna att

kontrollera asylsökandes identitet samt äkthet och giltighet hos

företedda dokument. Utlandsmyndighetema genomför även s.

anknytningsutredningar i ärenden om uppehållstillstånd. För att polismyndigheterna skall kunna verkställa beslut om avvisning och utvisning fordras i många fall diplomatiska kontakter

med det mottagande landets statsförvaltning. Det gäller inte minst i de

fall då utlänningen saknar pass eller annan identitetshandling. I den mån förhållandena kräver förhandling med immigrationsmyndigheten, kan utlandsmyndighetens närvaro erfordras. Rikskriminalpolisens utlärmingsrotel har placerat polissambandsmän

vid vissa utlandsmyndigheter. För närvarande finns sådana vid

ambassaderna i Damaskus och Nairobi. De skall dels undergenom

rättelseverksamhet samla in och analysera uppgifter i syfte att motverka illegala inresor i Sverige, dels medverka i arbetet för att

underlätta verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut. Det förekommer också att personal från Statens Invandrarverk placeras vid de svenska utlandsmyndigheterna för att arbeta med utlänningsärenden. Under flera år har tjänstemän från Invandrarverket

Ett flyttat verkställighetsansvar SOU 1997: 128

förstärkt särskilt arbetsbelastade utlandsmyndigheter under begränsade perioder i exempelvis semestertider och under tillfälliga arbetstoppar.

SIV-personalen har i huvudsak arbetat med att handlägga viseringsoch anknytningsärenden. Sådan tillfällig personalförstärkning har

funnits vid ambassaderna i bl.a. Addis Abeba, Belgrad och Zagreb. Erfarenheterna demia verksamhet är goda PUG 1995:1 s. 27. av

1990 års Flykting- och immigrationsutredning föreslog att det i vart fall på prov borde inrättas tjänster som flykting-/immigrationsattachéer

vid några ambassader SOU 1991:1 181 ff.. Enligt förslaget skulle s.

attachéemas arbetsuppgifter omfatta såväl handläggning av ärenden traditionella attachéuppgifter inom de flykting- och migra-

som mer

tionspolitiska områdena. Förslaget tillstyrktes av de flesta remissinsan- I propositionen anförde emellertid de ansvariga statsråden att

sema. det redan fanns relativt väl utvecklad samverkan mellan de berörda en departementen, att att kraven på samverkan hade ökat. Statsråden men sade sig överens om att vidta mått och steg för att garantera en vara sådan stärkt samverkan Prop. 1990/91: 195 s. 72 f..

De positiva erfarenheterna av de tillfälliga personalförstärkningarna

från Statens invandrarverk utvecklades år 1993 till en försöksverksam-

het med permanent placering av tjänstemän från Invandrarver-

en mer ket vid ambassaderna i Damaskus och Nairobi, vilka ansågs särskilt belastade av utlänningsärenden. I oktober 1994 träffades en överenskommelse mellan Utrikesdepartementet och Statens invandrarverk om

att arbetsuppgifterna för den utsända personalen huvudsakligen skulle

utredning och beslutsfattande i viseringsärenden och i så kallade vara anknytningsärenden. Dessutom förutsattes tjänstemännen handha kontakter med flygplatspersonal och immigrationsmyndigheter i stationeringslandet, liksom utredningsuppdrag i asylärenden. Inom Statens invandrarverk diskuteras sedan en tid möjligheten att

placera så kallade utlänningsattachéer vid utlandsmyndigheter i särskilt flyktinggenererande regioner. De skulle bl.a. ha till uppgift att förse

Statens invandrarverk med rapportering i migrationspolitiska frågor

och med underlag för flyktingpolitiska länder- och regionanalyser. I sin anslagsfrarnställning för budgetåret 1995/96 nämnde Invandrarver-

ket att det pågick planering i samråd med Utrikesdepartementet för en

att placera verkets personal vid vissa ambassader. Invandrarverket framhöll att det är angeläget att placera egen personal vid utlandsmyndigheter för att pröva rationaliseringseffekter.

Utrikesdepartementet har nyligen givit en konsult i uppdrag att göra översyn av handläggningen av bl.a. tillståndsärenden i de fall en

handläggningen sker såväl i Sverige som vid en utlandsmyndighet.

Översynen skall omfatta bl.a. de åtgärder som utlandsmyndigheterna

vidtar ett led i handläggningen asylärenden och i samband med

som av

1997:128 Ett flyttat verkställighetsansvar sou

verkställighet avvisnings- och utvisningsbeslut. Polissambandsmänav den del det berör detta område skall likaså nens arbetsuppgifter i Enligt de riktlinjer fastlagts för konsultens uppmärksammas. som arbete skall han överväga bl.a. möjligheten att Invandrarverket stationerar personal utomlands. Konsulten skall redovisa sina överväganden och förslag senast den 31 december 1997. Ur verkställighetssynpunkt är det angeläget att Statens invandrarverk får ökade möjligheter att stationera personal vid vissa av Sveriges Genom ökad närvaro Invandrarverkets utlandsmyndigheter. en av skulle kontakterna i utlandet underlättas och högre personal en effektivitet uppnås i framför allt arbetet med att fastställa utlänningars identitet och nationalitet. Närvaron vid utlandsmyndighetema ger dessutom möjlighet att skaffa värdefulla kunskaper och kontakter, vilka kan bidra till underlätta utlänningens inpassering i hemlandet. att Kostnaderna för stationering personal i utlandet motsvaras, enligt av min bedömning, väl de minskade kostnader som följer av en av effektivare handläggning och verkställighet. Kostnaderna skulle dessutom kunna reduceras ett samarbete med exempelvis genom övriga nordiska länder. Frågan stationering Invandrarverkets personal kommer att om av beredas vidare sedan den Utrikesdepartementet nyligen utsedde av utredaren redovisat sina överväganden.

4 Stöd för återvändande

Enligt mina direktiv skall jag belysa förutsättningarna för att utlän-

ningar har befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad

som frivilligt lämnar Sverige och, när detta inte sker, hur avvisnings- och

skall kunna såsom hittills verkställas ett effektivt

utvisningsbeslut och värdigt sätt. Regeringen framhåller i direktiven att jag därvid skall uppmärksamma möjligheterna att ge humanitära frivilligorganisationer

en roll.

Insatser olika slag för att utlänningar som har nekats uppehålls-

av tillstånd frivilligt skall lämna Sverige benämns vanligen återvändan-

Sverige har endast begränsade erfarenheter av sådana

deprogram. Däremot har vissa insatser gjorts för utlänningar som har program. önskat återvända till sina hemländer efter att ha vistats i Sverige med

uppehållstillstånd. En beskrivning dessa s.k. âtervandringsprogram

av i 1996/97:25 s. 269 ff. ges prop.

När det gäller utlänningar har nekats uppehållstillstånd har det

som i huvudsak handlat formlöst mindre summor för att tidigare om att ge täcka utlänningens kostnader under från Sverige. Det föreresan

kommer exempelvis att han får fickpengar av den personal som

honom under Den 1 maj 1997 infördes emellertid eskorterar resan.

särskild förordning SFS 1997:127 möjligheten att ge

genom en

utlänningar vägrats uppehållstillstånd bidrag till resor från Sverige

som

för bosättning i land. Förordningen gäller till utgången av april

annat 1998 och innehåller bl.a. följande bestämmelser. Beslut om att ge fattas Statens invandrarverk och kan endast en gång till bidrag av ges

Bidrag får till utlänning som enligt ett lagakraft-

samma person. ges en beslut avvisning eller utvisning skall lämna Sverige, om vunnet om beslutet inte har kunnat verkställas inom två år efter att det vann laga

kraft. Bidrag får emellertid inte utlänningen själv har

ges om

medverkat till avlägsnandebeslutet inte har kunnat verkställas.

att Bidrag får dessutom till den tidigare har beviljats ett ges som

tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av tillfälligt behov av skydd eller på grund det har förelegat verkställighetshinder. Bidrag får

av att

slutligen det har förordnats att verkställighet av avlägsnande-

ges om beslutet inte får ske utlänningens vilja inom viss tid, vilken har mot

bestämts till än fyra veckor, och utlänningen under den angivna

mer tidsfristen frivilligt rättar sig efter beslutet. Bidrag får lämnas med

Stöd för återvändande sou 1997:128

högst 5 000 kr per person, dock med sammanlagt högst 30 000 kr per

familj. Bidrag får ges endast till den som saknar medel att själv

bekosta resan till bosättningslandet och uppehållet där under den första tiden efter ankomsten.

4.1 Svenska humanitära frivilligorganisationer

Ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund är verksamma

i frågor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt i inriktning och omfattning alltefter organisationernas förutsättningar och ideologiska hemvist. Verksamheten är ett viktigt komplement till det stöd och mottagande som tillhandahålls från statsmakternas och från kommunernas sida. Det finns dock organisationer som enbart ägnar sig flyktingfrågor. Någon övergripande samarbetsorganisation för flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i Danmark. Det finns dock ett informellt samarbete mellan nio organisationer Amnesty International Svenska sektionen,

Caritas Sverige, Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Sveriges

Kristna Råd, Svenska flyktingrådet, Flyktinggruppemas och asylkommittéernas riksråd, Sociala Missionen samt Svenska kyrkans församlingsnärrmd. FN:s flyktingkommissaries regionale representant i Baltikum och Norden medverkar som observatör. Detta samarbete bedrivs under arbetsnamnet FOSIF, Frivilligorganisationernas sarnarbetsforum i invandrar- och flyktingfrågor. Jag har informerats

om att det för närvarande pågår en diskussion bland frivilligorganisationerna beträffande frågan om det finns skäl att framgent skapa

fastare och mer institutionaliserade samverkansformer. Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den växande internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser för flyktingar och fördrivna personer har de internationella

frivilligorganisationerna kommit att spela en allt större roll. Denna

utveckling har sannolikt betydelse också i fråga om organisationernas

förutsättningar att delta i det nationella arbetet, t.ex. i fråga om

återvändande för dem som inte har tillstånd att uppehålla sig i Sverige.

Bland den verksamhet som de humanitära frivilligorganisationerna bedriver inom nu aktuellt område kan nämnas följande.

Svenska Röda Korset är sedan lång tid verksamt inom området. Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns en särskild flyktingenhet. Denna ansvarar bl.a. för Röda Korsets policy i flyktingfrågor och bedriver opinionsbildning Basen för stöd m.m. -

Stöd för återvändande

och kontaktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs

dock av Röda korsets regionala organisation, där det finns en flyktingansvarig i ettvart de 24 distrikten. Röda Korset arbetar även

av med frivilligt återvändande. I dag finns två särskilda kontor i Sverige för rådgivning i dessa frågor. Röda Korset planerar att öppna

ytterligare sådana kontor. Därutöver bedriver organisationen stödverk-

samhet närmare tusentalet frivilliga, olika sätt ger stöd genom som

till asylsökande och flyktingar. Under år 1996 hade de flyktingansvari-

och de frivilligt verksamma kontakter med närmare 15 000 ga personer. Rädda Barnen sig främst infonnations- och engagerar genom

opinionsarbete och söker så sätt driva reforrnarbetet med flyktingbamens situation i fokus. I många av Rädda Barnens länsförbund och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och

genom att flyktingar.

Svenska Flyktingrádet samlar organisationer och enskilda kring kurser och seminarier, bl.a. i flyktingrätt, familjeåterförening och kulturmöten samt i fråga om opinionsbildning

Svenska kyrkan kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt

med många invandrare och flyktingar. Åtskilliga församlingar har

anställd personal hjälper till med särskilt stöd i asylprocessen.

som

Svenska kyrkans försarnlingsnämnnd har huvudansvaret för Svenska

kyrkans policy i flyktingarbetet. Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala centrum och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. Sociala Missionen arbetar sedan länge också med omfattande program för frivilligt återvändande och har bl.a. mot den bakgrunden ett omfattande internationellt kontaktnät.

Caritas bedriver omfattande verksamhet i Sverige för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internationellt verksamma katolska hjälporganisationen. Caritas arbetar bl.a. med ofrivilligt återvändande från Sverige, genom att erbjuda uppehåller sig illegalt i landet möjlighet till visst stöd

personer som en i hemlandet om de återvänder. Sveriges Kristna Rád ekumeniskt inriktad samarbetsorganisaär en tion i vilken de lutherska, katolska, ortodoxa och frikyrkliga kyrkofamiljerna möts. Utöver råd och stöd till försarnlingsmedlemmar att ge runt i landet, vilka engagerat sig för enskilda asylsökande och om flyktingar, anordnar Sveriges Kristna Råd utbildningar, seminarier

i vilka också företrädare för myndigheter deltar. Man har så

m.m. sätt tillhandahållit mötesplatser för olika parter, bl.a. i syfte att

förbättra samverkan och samsyn, för att så långt möjligt undvika

Stöd för återvändande

tvångsvisa verkställigheter. Rådgivningsbyrân för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några år verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan mellan Amnesty International Svenska sektionen, Caritas, Rädda Barnen, Svenska kyrkan och Svenska Flyktingrådet. Verksamheten är förlagd till Stockholm. Fem personer arbetar heltid och ger råd i stor utsträckning personer som har fått avvisningsbeslut och därför

vänder sig till byrån.

4.2 International Organization for Migration

International Organization for Migration IOM är en mellanstatlig organisation som bildades år 1951 för att arbeta med flyktingsituationen i Europa efter andra världskriget. I dag är ett hundratal stater, däribland Sverige, medlemmar i organisationen. Den har sitt säte i Geneve och bedriver verksamhet från cirka 70 olika kontor runt om i världen. Organisationens högsta beslutande organ, rådet, i vilket bl.a. Sverige ingår, har uppdragit organisationen att arbeta med återvändandefrågor, bl.a. beträffande personer som inte fått uppehållstillstånd. IOM beräknar att organisationen varje år hjälper cirka 100 000 människor att återvända. IOM har sedan år 1979 arbetat operativt med en rad olika program

för att bistå bl.a. asylsökande som frivilligt velat återvända till sina hemländer. Programmens innehåll och finansiering fastställs i avtal

mellan IOM och den uppdragsgivande staten. Kostnaderna belastar den stat som ingått avtalet. IOM kan bl.a. bistå med att informera om återvändandeprograrnrnen och om möjligheterna att återvända till hemlandet. IOM kan dessutom arbeta med att fastställa utlänningens identitet och med att skaffa fram giltiga resehandlingar. IOM kan vidare arrangera resan till hemlandet samt beledsaga utlänningen under resan och vid ankomsten till hemlandet. IOM arbetar bl.a. med att underlätta inpassering i ankomstlandet. IOM kan slutligen ge visst stöd till utlänningen efter hemkomsten. Det kan exempelvis vara fråga om att ordna sjukvård eller att försöka ordna arbete eller utbildning. Särskilda insatser kan göras för utsatta personer som minderåriga och sjuka. De insatser som IOM gör efter ankomsten till hemlandet kan enligt avtalen också omfatta dem som sänts tillbaka mot sin vilja.

sou 1997:128 Stöd för återvändande

4.3 Stöd för återvändande i några europeiska länder

Danmark

I Danmark kan vissa grupper av utlänningar få ekonomiskt stöd för att frivilligt kunna lämna Danmark. Reglerna är förhållandevis detaljerade och innebär i huvudsak att ersättning utgår för resekostnader och för vissa kostnader för transport av lösöre och arbetsredskap. Utlänningarna kan dessutom i regel erhålla vissa kontantbelopp för att underlätta ankomsten till hemlandet eller det tredje land i vilket de erhållit uppehållstillstånd. Kontantbeloppen varierar mellan 2 000 DKR och 15 000 DKR för vuxna och mellan 1 000 DKR och 5 000 DKR för barn. Frivilligorganisationen Dansk Flyktinghjälp har givits en viss roll i administreringen av de danska återvändandeprograrmnen. Organisationen svarar bl.a. för all information om programmen samt tar emot vissa av de bidragsansökningar som görs. Enligt Dansk Flyktinghjälp har flera av programmen haft svårt att fungera tillfredsställande och antalet ansökningar har varit relativt begränsat. Dansk Flyktinghjälp har också uppgivit att UNHCR uttalat kritik mot att människor som lämnat Danmark återkommer till sina hemländer med förhållandevis mycket pengar, vilket kan försvåra återkomsten genom att väcka omgivningens avund och ogillande.

Belgien

Belgien har ingått avtal med IOM. Avtalet innebär att IOM skall bistå personer som har fått avslag på sin ansökan om asyl, som har valt att återkalla sin ansökan eller som vill lämna Belgien av något skäl. IOM skall enligt avtalet informera om möjligheten att återvända, arrangera hemresan samt bistå utlänningen vid hemkomsten. Kostnaden för programmet har budgeterats till 940 USD eller motsvarande cirka 7 300 kr per person. I detta belopp ingår resekostnader. Enligt IOM lämnade cirka 8 200 personer Belgien med hjälp av programmet under

perioden 1984-1995. Av dessa återvände 85 procent till sina

hemländer, medan återstoden valde att resa till andra länder.

Stöd för återvändande sou 1997:128

Nederländerna

Sedan år 1992 har Nederländernas avtal med IOM om program för återvändande till bl.a. Etiopien. IOM skall bistå utlänningar som

saknar uppehållstillstånd i Nederländerna och som vill lämna landet men inte kan göra det grund av ekonomiska skäl. IOM bistår i

huvudsak med att skaffa resedokument, arrangera hemresan samt med att beledsaga utlänningen i samband med avresan från Nederländerna. Ett visst finansiellt stöd ges också till dem som frivilligt lämnar landet.

Den som återvänder sent under asylprocessen får ett reducerat belopp.

Kostnaden för programmet är budgeterad till 1 060 USD eller motsvarande cirka 8 200 kr per person. Under år 1994 lämnade 1 406 utlänningar Nederländerna med hjälp av IOM. För åren 1995 och 1996 var motsvarande siffror cirka 1 400 respektive 1 200.

Enligt uppgift från företrädare för Nederländernas justitiedeparte-

ment kommer ett särskilt program för återvändande till Somalia att inledas i samarbete med IOM under hösten 1997.

Schweiz

Schweiz har som utgångspunkt att alla asylsökande skall kunna erhålla

stöd för frivilligt återvändande. År 1993 Schweiz handantog ett

lingsprogram för hur landet skall underlätta sådant återvändande.

Samma år träffade Schweiz avtal med IOM om samarbete för att

genomföra handlingsprogrammet. Enligt avtalet skall IOM observera

och analysera utvecklingen i frågor som rör frivilligt återvändande. IOM skall vidare samordna schweiziska och utländska program för återvändande, övervaka och utvärdera relevanta projekt inom området samt samarbeta med nationella och internationella organ som är verksamma i frågor som rör frivilligt återvändande. Flera olika insatser kan göras för att stödja frivilligt återvändande inom för det schweiziska handlingsprogrammet. Redan under ramen handläggningen av asylärendet får de asylsökande information om möjligheterna att få stöd för att frivilligt återvända till sina hemländer.

De kan under vistelsen i Schweiz dessutom erbjudas kortare ut-

bildningar inom olika områden bedöms som användbara för att som underlätta återkomsten till hemlandet. Det kan t.ex. vara utbildning i olika verkstadsmekaniska ämnen, husbyggande eller jordbruk. De kan dessutom erhålla finansiellt stöd för att underlätta återvändandet.

Stödet uppgår till motsvarande cirka 3 000-7 000 kr. Pengarna skall regel betalas ut innan avfärden från Schweiz. Några uppgifter om

som

i hur många fall systemet kommit till praktisk användning har inte gått

Stöd för återvändande

att få.

Den schweiziska regeringen har vid sidan av det allmänna handlingsprogrammet särskilda återvändandeprogram för utlänningar från

vissa länder. För närvarande finns ett program för återvändande till Bosnien-Hercegovina och det finns planer på att inleda ett särskilt program för Kosovo. Tidigare har det funnits program för Chile, Rumänien och Turkiet. Programmen utformas och administreras av det schweiziska justitiedepartementet med stöd av ett särskilt bemyndigande i den schweiziska utlänningslagtiftningen, enligt vilket departementet skall arbeta för att utlänningar skall reintegreras i sina

hemländer. För år 1997 har justitiedepartementet tilldelats motsvarande drygt 500 miljoner kronor för arbetet med att repatriera utländska

medborgare.

Enligt återvändandeprogrammet för Bosnien-Hercegovina utgår stöd

till asylsökande som under handläggningen av asylärendet beslutar sig för att återvända till hemlandet och till dem som har nekats uppehållstillstånd och som lämnar Schweiz frivilligt inom den lagstadgade tidsfristen. Stödet uppgår till motsvarande cirka 21 000 kr per vuxen och cirka 11 000 kr per barn jämte resekostnader. Pengarna betalas ut efter hemkomsten till Bosnien-Hercegovina av det schweiziska Departementet för utveckling och tekniskt samarbete DEZA, vilket

bedriver verksamhet på plats i Bosnien-Hercegovina. Vid sidan av stödet till enskilda utgår stöd till återuppbyggandet av lokala strukturer i Bosnien-Hercegovina. När stöd betalas ut till en enskild, utgår motsvarande belopp till lokala projekt i den enskildes hemkommun. De lokala projekten kan avse t.ex. uppförande av bostäder och skolor eller olika insatser inom jordbruket. IOM bistår uppdrag av den

schweiziska staten med information om programmet och med handläggning de ansökningar som kommer in. Bosnienprogrammet av

trädde i kraft i juni 1996 och den ursprungliga avsikten var att det skulle pågå december månad år. Programmet

t.0.m. samma var

ursprungligen dimensionerat för att ge stöd till 1 000 personer, men antalet inkomna ansökningar uppgick till hela 2 700 i slutet av år 1996. Det schweiziska Justitiedepartementet beslöt därför att programmet skall pågå också under år 1997 och förmodligen också under år

1998. Programmet för Rumänien hade en mycket begränsad omfattning. Det turkiska programmet pågick från 1996 t.0.m. mars 1997 och mars ett slags pilotprogram som fick omfatta högst 100 turkar som hade var sökt asyl eller erhållit tillfälliga uppehållstillstånd i Schweiz. Den totala kostnaden för programmet var budgeterad till motsvarande drygt

2,5 miljoner kronor. Enligt programmet skulle IOM bistå med

ekonomisk hjälp dem önskade återvända till Turkiet. De ñck som

Stöd för återvändande sou 1997:128

till resekostnaderna samt motsvarande drygt 3 000 kr per pengar person och månad under det första halvåret efter hemkomsten. IOM har dessutom ingått avtal med Schweiz om att bistå utlänningar har särskilda svårigheter att återvända till sitt hemland på grund som sjukdom. IOM informerar om möjligheterna att få vård i hemav

landet, samordnar och organiserar genomförandet av behandlingen

samt erlägger betalning för vårdkostnaden.

Tyskland

Tyskland har haft samarbetsavtal med IOM sedan år 1979. Program-

omfattar utlänningar som har nekats asyl men som har tillfälliga men

uppehållstillstånd i Tyskland, utlänningar som har återkallat sina

ansökningar asyl för att återvända till sina hemländer, utlänningar om tidigare har beviljats asyl samt utlänningar som har beviljats som

tillfälliga uppehållstillstånd och som vill lämna Tyskland för att resa

till ett tredje land.

Det REAG-programmet handläggs IOM i samarbete med s. av

UNHCR, olika frivilligorganisationer samt lokala och regionala

myndigheter. Enligt programmet utgår bidrag till täckande av

kostnader i samband med resan från Tyskland. I genomsnitt utbetalas

493 USD eller motsvarande knappt 4 000 kr för varje resa. Kostnaden för REAG-programmet under år 1997 är budgeterad till drygt 34 miljoner DEM, eller motsvarande knappt 150 miljoner kronor. Stöd för frivilligt återvändande kan dessutom utgå enligt det s.k. GARP-programrnet. Detta omfattar utlänningar från ett tiotal länder,

däribland Albanien, Eritrea, Etiopien, Ghana och Libanon. Enligt

detta kan utlänningen erhålla bidrag till täckande av resekostprogram nader samt ett visst finansiellt bidrag för att underlätta ankomsten till hemlandet. Bidraget betalas ut IOM efter avresan från Tyskland av och dess storlek varierar beroende till vilket land utlänningen återvänder. Det maximala beloppet uppgick i december 1995 till 435 USD, eller motsvarande knappt 3 500 kr. Kostnaden för GARPprogrammet under år 1997 är budgeterad till 30 miljoner DEM, eller motsvarande cirka 130 miljoner kronor. Från är 1979 t.o.m. år 1994 lämnade cirka 156 000 personer bl.a.

gästarbetare och asylsökande Tyskland med hjälp av REAG-program-

met. Av dessa återvände cirka 94 000 personer till sina hemländer, medan återstoden valde att resa till andra länder. Under innevarande år fram t.o.m. den 26 augusti har sammanlagt närmare 50 000 utlänningar lämnat Tyskland med hjälp av landets

Stöd för återvändande

program för frivilligt återvändande. Av dessa återvände drygt 46 000 till Bosnien-Hercegovina.

4.4 överväganden

Stöd för att underlätta för dem som nekats uppehållstillstånd i Sverige att frivilligt lämna landet bör ges genom stöd till och

samarbete med de humanitära frivilligorganisationerna och IOM.

Strukturerade åtgärdsprogram, som så långt det är möjligt in-

nehåller åtgärder under i stort hela perioden från det att utlänningen kommer till Sverige till dess att han har haft möjlighet att

finna sig till rätta i sitt hemland, bör eftersträvas.

Jag vill inledningsvis betona att det av humanitära skäl är angeläget att bistå utlänningar som vill lämna Sverige för att återvända till sitt hemland. Det gäller också utlänningar som har nekats uppehållstillstånd i Sverige. I sammanhanget kan nämnas att UNHCR genom sin exekutivkommitté uttalat att man ser positivt program som erbjuder

rådgivning och stöd return-related assistance för att personer som inte är i behov av internationellt skydd frivilligt skall kunna återvända

till sina hemländer. Även EU:s ministerråd uttalade liknande tanke-

gångar i det beslut som antogs den 26 maj 1997 angående utbyte av

information bistånd till medborgare i tredje land som frivilligt om

återvänder till hemlandet se avsnitt 2.2.

Människor har valt att lämna sitt hemland för att bosätta sig i som Sverige har ofta stark vilja att få stanna här. Det gäller oavsett om en de har sökt sig till Sverige grund av asylskäl eller grund av andra omständigheter. De har brutit upp från sin tidigare tillvaro och

inte sällan med betydande uppoffringar tagit sig till Sverige. Många dem har förhoppningar att här kunna skapa en betydligt bättre

av om

framtid för sig själva och sin familj. Det är mot denna bakgrund som möjligheterna att förmå utlänningar att i högre grad frivilligt lämna

Sverige bör ses.

Möjligheten att motivera den som har nekats uppehållstillstånd till

att frivilligt lämna Sverige bör dessutom betraktas i ljuset av de levnadsbetingelser erbjuds här i landet. En utlänning som vistas som i Sverige lever under omständigheter som ofta är förmånligare än i

hans hemland. Han är garanterad fri kost och logi, han har tillgång till kvalificerad hälso- och sjukvård och barnen har rätt till kostnadsfri undervisning. Sverige har ett väl utbyggt välfärdssystem även för den vistas i Sverige utan att ha beviljats uppehållstillstånd. Även detta

som

Stöd för återvändande sou 1997:128

bör tas i beaktande när man bedömer möjligheterna att förmå utlänningar som nekats eller som kan antas bli nekade uppehållstillstånd att frivilligt lämna Sverige. Av det ovan sagda följer att jag är tveksam till möjligheterna att med hjälp återvändandeprogram åstadkomma att de som nekats av uppehållstillstånd i högre grad frivilligt lämnar Sverige. För att uppnå resultat fordras antingen att utlänningen erbjuds ett betydande finansiellt bidrag eller att han erbjuds ett strukturerat åtgärdsprogram innehåll kan anpassas till förutsättningarna och behoven i det vars enskilda fallet. Att erbjuda dem som har nekats uppehållstillstånd i Sverige mer betydande finansiella bidrag för att de frivilligt skall kunna lämna landet är förenat med svårigheter. Det gäller bl.a. för fastställandet av nivån på bidragen. Den måste vara tillräckligt hög för att få avsedd effekt, men den bör samtidigt inte vara så hög att bidragen får utlänningar att söka sig till Sverige i stället för till andra länder. Härtill kommer att ett belopp som är lämpligt för att underlätta återvändande till exempelvis Bosnien-Hercegovina kan motsvara flera årslöner i ett annat land. Beloppet måste därför anpassas efter förhållandena i det enskilda fallet, vilket i sin tur kan uppfattas som orättvist och diskriminerande av dem som erhåller lägre belopp än andra utlänningar. Det finns också anledning att uppmärksamma de negativa reaktioner som kan möta utlänningen i hemlandet om han återvänder med för de lokala förhållandena betydande tillgångar. Farhågor för sådana reaktioner har framförts av bl.a. UNHCR, se avsnitt 4.3. Liknande farhågor har framförts av företrädare för svenska frivilligorganisationer. Mot bakgrund av det ovan anförda menar jag att det finns betydande invändningar mot att ge utlänningar som har nekats uppehållstillstånd renodlade finansiella bidrag för att de frivilligt skall kunna lämna Sverige. Jag menar att det i stället bör övervägas såväl att genom ekonomiskt stöd till frivilligorganisationerria möjliggöra för dessa att medverka vid återvändande som att i samarbete med IOM erbjuda strukturerade åtgärdsprogram. I det följande utvecklas dessa förslag närmare. Jag vill dock redan nu framhålla att erfarenheterna av den nyligen införda förordningen 1997:127 om bidrag till resor från Sverige för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppehållstillstånd kommer värdefullt

se ovan senare att ge ett

underlag för bedömning av dessa frågor.

Stöd för återvändande

4.4. 1 Samarbete med frivilligorganisationerna

Det är naturligt att de humanitära frivilligorganisationerna i sina kontakter med enskilda utlänningar gör delvis andra bedömningar än vad myndigheterna gör. Det är viktigt att förstå att organisationerna inte gör samma åtskillnad mellan olika utlänningar i fråga om deras status enligt utlärmingslagstiftningen som myndigheterna måste göra. Denna skillnad i förutsättningar måste läggas till grund för överväganden om framtida samverkan mellan myndigheter och frivilligorganisationer. I den övergripande ambitionen att så långt som möjligt söka undvika att avvisnings- och utvisningsbeslut verkställs med tvång eller hot om tvång finns starka skäl att förbättra samverkan med de humanitära frivilligorganisationerna. Man bör därvid överväga att olika sätt ekonomiskt stödja dessa organisationer. Det måste dock organisavara tionerna själva som var och en utifrån sina intressen och förutsättningar kan fonnera sina förslag till insatser inom området. Jag vill ändå peka på några områden där det kan vara ett gemensamt intresse att samverkan förstärks och ges förbättrat stöd. Insatser som allmänt sett är ägnade att ge en tydligare bild av de regler och principer som ligger bakom prövningen av asylansökningar och av hur myndigheterna arbetar borde vara en viktig utgångspunkt. När det gäller organisationernas del i detta borde en förbättring av kunskaperna och insikten om detta bland de sökande kunna uppnås om företrädare för organisationerna fick större möjligheter att bistå den enskilde under hela handläggningen av utlärmingsärendet. Dessa frågor övervägs i Utredningen om ny instans- och processordning vid tillämpning av utlärmings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlärmingslagen NIPU. Jag återkommer i avsnitt 5.3 till frågan om frivilligorganisationernas medverkan i samband med Utlärmingsnämndens prövning av s.k. ny ansökan. I samband med en utlännings ankomst till gränsen sker prövning en av rätten till inresa. Ibland aktualiseras frågan om att med omedelbar verkställighet avvisa utlänningen till hemlandet eller till ett tredje land, i allmänhet ett s.k. första asylland. Förfarandet har mött kritik från flera frivilligorganisationer, främst utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv. Det har också hävdats att den sökande inte ges det stöd och den information som skulle hjälpa till att bättre ta till sig och förstå grunden för beslutet. Det är värt att notera det starka intresse frivilligorganisationerna har visat för att bistå i dessa situationer. Sålunda har Rådgivningsbyrån, Svenska Röda Korset och Sveriges Kristna Råd lämnat förslag till hur de skall kunna få bättre möjligheter

Stöd för återvändande sou 1997:128

att närvara då avvisningar med omedelbar verkställighet aktualiseras.

Förslaget övervägs inom regeringskansliet.

Som tidigare angetts övertar Statens invandrarverk ansvaret för

förvarsfrågor i utlänningsärenden från och med den 1 oktober 1997.

Verket har sedan tid fört diskussion med flera frivilligorganisaen en

tioner vilket sätt organisationerna kan delta i verksamheten i

om förvarslokalerna. Jag har erfarit att verket har en positiv syn att utveckla detta samarbete och bedömer att organisationemas medverkan utgör viktigt komplement i de många gånger ansträngda situationer ett

som förvarstagande innebär. Det är rimligt att anta att verkställigheter skulle kunna ske i form

frivilliga i fler fall än för närvarande, om en ledsagare från av avresor

t.ex. frivilligorganisation kunde följa med resan. Ibland har

en

dessutom organisationen en systerorganisation eller en samarbetsorganisation i ankomstlandet, vilken kan ge stöd under den första tiden

efter ankomsten. Om sådan ordning skulle kunna man genom en undvika tvångsvisa verkställigheter med eskort från myndigheterna skulle mycket vunnet, främst från humanitära utgångspunkter vara också från rent ekonomiska. Dels sker då utresan från Sverige men

tidigare, vilket dels är regel kostnaden för en

sparar pengar, som ledsagare lägre än kostnaden för myndighetens eskort.

Det kan inte komma i fråga statlig utredare lämnar konkreta

att en

förslag hur frivilligorganisationerna utfomiar sin verksamhet. Jag

om har dock velat några exempel områden där en samverkan ovan ge mellan organisationerna och statsmyndighetema förefaller naturlig och förtjänstfull. Det framstår lämpligt att Statens invandrarverk får möjlighet som

att stödja frivilligorganisationerna för sådan verksamhet som är ägnad att underlätta för nekas uppehållstillstånd i Sverige att

personer som

återvända. Sådan möjlighet kan bemyndigande att för detta

ges genom ändamål använda del de resurser som förs över till verket i en av

samband med övertagandet av verkställighetsansvaret. I detta

sammanhang måste också möjligheterna till och formerna för samarbete med IOM vägas in jfr avsnitt 4.4.2. Det är emellertid inte möjligt att inom för denna utredning närmare ta ställning till ramen

och föreslå hur stödet till frivilligorganisationer skall utformas eller

vilken omfattning det skulle kunna ha. Bland de frågor som måste

övervägas är om stöd bör betalas ut till de olika frivilligorganisationer-

med utgångspunkt från deras faktiska kostnader eller om stöd bör na generellt och då antingen till olika organisationer eller till en ges mer till stånd. Även frågan

samverkansorganisation, om en sådan kommer

det över huvud taget är möjligt eller lämpligt med sådant stöd till om annat än samverkansorganisation bör penetreras närmare. Den en

Stöd för återvändande

ontständigheten att återvändarstöd kan komma i fråga både för insatser i Sverige och för insatser i en mottagningsstruktur i det land till vilket utlärmingen återvänder talar med viss tyngd för generellt stöd ett mer

till ett samverkansorgan, hos vilket organisationerna sedan kan ansöka om stöd för sina konkreta insatser. Med beaktande av de synpunkter

framkommer i den fortsatta beredningen av utredningens förslag som bör Statens invandrarverk i samråd med de humanitära frivilligorgani-

sationema kunna inkomma med förslag till regeringen om hur en stödverksarnhet kan utformas. Regeringen torde därefter i regleringsbrev eller förordning närmare kunna reglera nivån och

genom formerna för ett stöd.

4.4.2 Samarbete med IOM

Det är fördel stödet till dem väljer att frivilligt återvända

en om som

till sitt hemland sedan de nekats uppehållstillstånd i Sverige så långt

det är möjligt utformas så att det innefattar ändamålsenliga insatser

under i stort sett hela perioden från det att utlänningen kommer till Sverige till dess att han har haft möjlighet att finna sig till rätta i sitt hemland eller i ett annat land där han beviljats uppehållstillstånd. Det

innebär att insatser för att underlätta ett frivilligt återvändande bör, om så erfordras, kunna göras under utlänningens vistelse här i landet, under resan från Sverige och i vissa fall även under viss tid efter ankomsten till hemlandet. En sådan verksamhet underlättas om den sker i samarbete med organ som har erfarenhet av verksamhet utanför

Sverige. Ett sådant organ är IOM. Som framgår av avsnitt 4.3 har IOM avtal om återvändandeprogram med bl.a. Belgien, Nederländerna, Tyskland och Schweiz. Utredningens kontakter med företrädare för ansvariga myndigheter i Nederländerna och Tyskland har givit vid handen att erfarenheterna i dessa länder av samarbetet med IOM är goda. I synnerhet gäller det Tysklands erfarenheter av återvändandeprogrammet för Bosnien-

Hercegovina. Det kan i sammanhanget nämnas att exekutivkommittén för UNHCR har understrukit behovet av att angripa de hinder som finns för att personer som inte är i behov av internationellt skydd skall kunna återvända till sina hemländer. Exekutivkommittén har därvid

uttalat att UNHCR bör samarbeta med andra internationella organisa-

tioner för att underlätta för dem som vill återvända samt att kommittén

stödjer utvecklingen av verksamhet av det slag som IOM bedriver

detta område.

Det nu sagda leder fram till bedömningen att Sverige bör sträva

efter att inleda ett samarbete med IOM i syfte att underlätta för dem

Stöd för återvändande

som nekats uppehållstillstånd att frivilligt lämna Sverige. Förut-

sättningarna för ett sådant samarbete får bedömas som goda. Avtal med IOM .bör ges en flexibel form så att de kan tillgodose skilda förutsättningar och behov de återvändande kan ha. Återvändande som till vissa länder skulle t.ex. kunna kräva omfattande biståndsinsatser i det land till vilket utlänningen återvänder medan andra behov kan vara mer aktuella i andra fall. Det behöver således inte vara fråga om ett avtal utan snarare om olika avtal för olika grupper av återvändande. I sammanhanget bör också framhållas att det är angeläget att

svenska frivilligorganisationer deltar i samarbetet. Från flera håll har

gjorts gällande att IOM har små möjligheter att nå framgång i sitt arbete utan stöd från de nationella frivilligorganisationerna. Det gäller

inte minst i arbetet med att göra IOM och befintliga återvändandepro-

gram kända bland dem som kan komma i fråga för programmen.

5 Institutet ansökan

ny

I utredningens uppdrag ingår att överväga om utlänningslagens bestämmelser ansökan uppehållstillstånd kan ändras så att om ny om sådan ansökan endast skall kunna prövas i direkt anslutning till att en ett awisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Om en sådan lösning inte kan anses ändamålsenlig eller är olämplig av annan anledning, skall vara utredningen överväga det finns andra vägar att undvika att om utlänningar håller sig undan när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas.

5.1 Gällande ordning

Utlärmingsärenden där asylskäl åberopas har en för förvaltningsärenden mycket speciell karaktär, då ett felaktigt beslut kan medföra att den enskilde utlänningens liv sätts i fara eller att han riskerar omänsklig behandling som tortyr eller andra övergrepp. Det har därför ansetts nödvändigt att i speciella fall kunna upphäva ett lagakraftvunnet beslut avvisning eller utvisning. Bestämmelser för hur detta om skall kunna ske har funnits i utlänningslagstiftningen under lång tid. I 1980 års utlänningslag fanns en omfattande reglering av möjligheten att få en ny prövning av rätten att stanna i Sverige i samband med verkställigheten ett awisnings- eller utvisningsbeslut. Bestämmelav innebar bl.a. långtgående skyldighet för den verkställande serna en polismyndigheten att överlämna verkställighetsärendet till Statens invandrarverk. Utlänningen hade dessutom i vissa fall möjlighet att överklaga polismyndighetens beslut att inte överlämna ärendet till Invandrarverket. Beslut av Invandrarverket i verkställighetsärenden där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen. Regelverket i 1980 års utlänningslag ansågs innebära i det närmaste obegränsade möjligheter att ett ärende prövat på nytt, vilket ledde till långa handläggningstider prop. 1988/89:86 s. 113 f.. Regelverket upphävdes därför vid införandet av den nu gällande utlänningslagen år 1989 och i stället infördes institutet ny ansökan, vilket regleras av bestämmelsen i 2 kap. 5 b § UtlL. Bestämmelsen innebär att en utlänning kan ett lagakraftvtmnet beslut om avvisning eller utvisning

Institutet ny ansökan

upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd. Den nya ansökan

kan ses som ett slags extraordinärt rättsmedel, då prövningen sker utan hinder av att det redan föreligger ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut mot utlänningen. Av förarbetena till bestämmelsen om ny ansökan framgår att avsikten har varit att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller

utvisning skall upphävas endast i sällsynta undantagsfall. Bestänunel-

sen om ny ansökan har visserligen ändrats sedan år 1989, men ut-

gångspunkten har genomgående varit att en ny ansökan om uppehållstillstånd skall beviljas endast ett genomförande verkställigheten

om av

kan medföra fara för utlänningens liv eller frihet eller det

om av någon annan anledning finns starka skäl mot att verkställa beslutet om

avvisning eller utvisning. I förarbetena till 1989 års utlärmingslag framhölls att ett undanröjande det tidigare beslutet bör ske endast

av när verkställighet av ett avlägsnandebeslut kan antas leda till ett helt

oönskat resultat och obotlig skada. Det föredragande statsrådet

framhöll att det skall vara uteslutet att avlägsna utlänningen landet ur prop. 1988/89:86 s.1l9. En ny ansökan om uppehållstillstånd ges in till Utlärmingsnämnden.

Ansökan får bifallas endast om den grundar sig på omständigheter

som inte har prövats förut i ärendet och utlänningen har rätt till om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL asyl eller om det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om

avvisning eller utvisning. I prop. 1994/95:179 ges en utförlig

redogörelse för situationer då en ny ansökan bör beviljas av humanitära skäl. Ett lagakraftvunnet beslut om awisning eller utvisning skall verkställas även om utlänningen ger in en ny ansökan. Av bestämmelsen i 8 kap. 10 § UtlL följer emellertid att Utlänningsnämnden har möjlighet att inhibera verkställigheten av det tidigare beslutet om

avvisning eller utvisning i samband med prövning av en ny ansökan

om uppehållstillstånd. Ett beslut om inhibition innebär att verkställighet tills vidare inte får ske. Enligt förarbetena bör verkställigheten inte inhiberas annat än om det vid en samlad bedömning framstår som

någorlunda troligt att den nya ansökan kommer att bifallas. Det framhölls därvid att nya omständigheter till stöd för ansökan

om uppehållstillstånd måste läggas fram. Utlänningen måste dessutom ange skäl för att dessa omständigheter inte tidigare har åberopats. I

förarbetena betonas att en oklar eller ofullständig ny ansökan inte bör

medföra att inhibition meddelas enbart det skälet att oklarhetema av

skall kunna redas ut prop 1988/89:86 s. 120.

Utlänningsnänmden har i dag inte någon jourverksarnhet och saknar således möjlighet att pröva ansökningar om inhibition som kommer in

Institutet ny ansökan

under exempelvis helger. Invandrarverket kan emellertid med stöd av

8 kap. 10 § 3 st UtlL meddela inhibition om särskilda skäl föreligger.

5.2 Kritik av gällande regler

Utformningen institutet ansökan har ifrågasatts under senare år. av ny

Kritiken har i huvudsak gällt att nya ansökningar ges in i stor mängd även i ärenden där det är uppenbart att de inte kan bifallas och att antalet ansökningar därigenom vida överstiger vad lagstiftaren

nya

förutsatte vid införandet 1989 års utlänningslag, vilket medför en

av

orimlig belastning för Utlänningsnämnden. Det har också gjorts gällande att möjligheten att in ett obegränsat antal nya ansökningar

ge

och att dem prövade oavsett om det vid tillfället är möjligt att verkställa avlägsnandebeslutet eller får till följd att den berörde utlänningen blir mindre benägen att rätta sig efter ett lagakraftvunnet beslut och att regelsystemet därför i praktiken motarbetar effektiviteten

i verkställighetsarbetet. Regeringen mottog i januari 1996 en skrivelse från Utlänningsnämn-

den med förslag till ändringar i bestämmelsen om ny ansökan. Närrmden framhöll i skrivelsen att en och samma person kan ge in ett

obegränsat antal nya ansökningar med skyldighet för nämnden att

pröva dem. Enligt Utlänningsnämnden är det inte ovanligt att en och in mellan ansökningar och det har samma person ger fem och tio nya i enstaka fall förekommit upp till 30 nya ansökningar från en och

Utlänningsnämnden menar i sin skrivelse att institutet

samma person. ansökan har urartat och att det i många fall förekommer rent ny missbruk, medvetet eller omedvetet. Enligt nämnden är det inte tillfredsställande och heller inte nödvändigt att en -person som håller sig undan eller inte medverkar till verkställighet skall kunna få en

tillgång till sådan prövning föranleds av en ny ansökan.

en som

Institutet ny ansökan

5.3 överväganden

För att motverka att utlänningar håller sig undan verkställighet skall Utlänningsnämnden kunna vilandeförklara en ny ansökan om uppehållstillstånd, om utlänningen håller sig undan eller annat sätt försvårar verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. En ny ansökan skall innehålla uppgifter om var utlänningen vistas och hur han kan nås.

Utredningens uppdrag beträffande institutet ny ansökan är att överväga ändringar som kan motverka att utlänningar håller sig undan verkstäl-

lighet. Behovet av sådana ändringar måste ses mot bakgrund av att det kan ifrågasättas om det är rimligt att de som obstruerar verkställig-

heten av ett i laga ordning tillkommet lagakraftvunnet beslut skall ha en obegränsad möjlighet att till stånd en ny prövning av rätten att stanna i Sverige. Det framstår som särskilt tveksamt, om man beaktar att ianspråktagandet av Utlänningsnämndens resurser för dessa fall leder till att handläggningstiderna totalt sett ökar och därmed också väntetiderna.

Det är visserligen inte svårförståeligt att en utlänning, som vill

stanna i Sverige men som fått avslag sin begäran om detta, inte vill riskera att det lagakraftvunna belutet verkställs utan väljer att framställa sin nya ansökan från en för myndigheterna okänd ort. Detta innebär emellertid inte att ett sådant förfarande kan accepteras i ett rättssamhälle. Det är i stället ett samhällsintresse att motverka att utlänningar genom att hålla sig undan eller på annat sätt försvårar verkställighet av lagakraftvunna beslut. I annat fall riskerar respekten för gällande lagstiftning att urholkas, vilket i sin tur försvårar

genomförandet av svensk migrationspolitik.

Strävan att motverka att en utlänning hindrar verkställigheten av ett

lagakraftvunnet beslut får emellertid inte medföra att han fråntas

möjligheten att få till stånd en prövning av nya skäl. Det är enligt min mening möjligt att göra ändringar i reglerna som leder till att den ovan redovisade målsättningen uppnås utan att syftet med institutet ny ansökan riskeras. Det bör betonas att förslaget är avsett att träffa enbart den som obstruerar verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. När det av utlänningen åstadkomna hindret mot verkställighet har upphört, skall vederbörande ha

sedvanlig möjlighet att få en ny ansökan prövad enligt gällande

bestämmelser. Det bör införas en direkt skyldighet för den som ger in en ny

ansökan om uppehållstillstånd att lämna uppgifter om var han vistas

sou 1997:123 Institutet ny ansökan

och hur han kan nås. Ansökan skall därför innehålla aktuella uppgifter om sökandens post- och bostadsadress, hans telefonnummer och alla övriga uppgifter som erfordras för att Utlärmingsnärnnden skall få kännedom om var han ñmis. Utlärmingsnämnden skall också informeras om någon av dessa uppgifter förändras. Om de nu angivna uppgifterna saknas eller om det av handlingarna i ärendet framgår att lämnade uppgifter inte är korrekta, skall Utlänningsnämnden kunna vilandeförklara handläggningen av den nya ansökan. Utlänningsnämnden bör dessutom kunna besluta om vilandeförklaring, om det av handlingarna framgår att utlänningen försvårar verkställighet av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet något annat sätt än genom att hålla sig undan. Det kan exempelvis vara fråga om att han inte medverkar till att passhandling eller andra nödvändiga resehandlingar kan erhållas eller till att hans identitet och nationalitet med säkerhet kan fastställas. Utlänningsnämnden skall kunna besluta om vilandeförklaring när verkställigheten av det lagakraftvunna beslutet är omöjlig att genomföra redan på grund av utlänningens eget agerande. Att verkställighet hindras även av andra omständigheter, t.ex. av att utlärmingen vägras inpassering i hemlandet, bör inte föranleda att Utlärmingsnämnden avstår från att besluta om vilandeförklaring. Ett beslut om vilandeförklaring av en ny ansökan innebär att prövningen av ansökan skjuts upp. Det vilandeförklarade ärendet utgör dessutom hinder för ytterligare nya ansökningar och för prövning av ansökningar om inhibition som kommer in efter beslutet om vilandeförklaring. Det bör understrykas att ett beslut om vilandeförklaring enbart är ett beslut rörande handläggningen av den nya ansökan. Det medför således inte att verkställigheten det lagakraftvunna av avlägsnandebeslutet inhiberas. . Invandrarverket skall utan dröjsmål underrättas när en ny ansökan har vilandeförklaras. Jag utgår från att underrättelsen registreras, så att verket direkt kan se att det finns en vilandeförklarad ansökan. Har utlänningen påträffats eller genom sitt eget agerande undanröjt grunden för beslutet om vilandeförklaring, skall Invandrarverket omedelbart underrätta Utlänningsnämnden, som då har att upphäva vilandeförklaringen och fortsätta handläggningen. I övriga fall skall Utlänningsnänmden avskriva det vilandeförklarade ärendet när det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning upphör att gälla enligt bestämmelsen om preskription i 8 kap. 15 § UtlL. En särskild fråga gäller om det bör införas någon bestämmelse som hindrar att verkställighet av det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet genomförs innan Utlänningsnämnden haft tillfälle att behandla en vilandeförklarad ny ansökan med yrkande om inhibition. Det kan

Institutet ny ansökan sou 1997:128

framstå som naturligt att verkställighet inte skall kunna ske innan Utlänningsnänmden hävt vilandeförklaringen och fått möjlighet att pröva inhibitionsfrågan. En jämförelse måste emellertid göras mellan den sökandes situation vid en vilandeförklarad ny ansökan och situationen för den som utan att något sätt obstruera verkställigheten ger in en ny ansökan med yrkande om inhibition. Som tidigare angivits hindrar inte en ny ansökan verkställighet annat än om Utlänningsnämnden meddelar inhibition. Det skulle därför vara mindre lämpligt att införa ett förbud mot att verkställa ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut beträffande den som fått sin nya ansökan vilandeförklarad. Ett sådant förbud skulle innebära att exempelvis den som påträffas efter att ha gömt sig har större möjligheter att tills vidare undgå verkställighet än den som inte har motarbetat verkställigheten. En sådan ordning skulle motverka effektiviteten i verkställig-

hetsarbetet och dessutom vara direkt orättvis. Något verkställighetsför-

bud i avvaktan på att en vilandeförklarad ansökan tas upp till prövning bör därför inte införas. Det kan också anmärkas att Utlärmingsnämnden ofta kommer att ha tagit ställning till ett yrkande om inhibition innan det står klart att ansökan skall vilandeförklaras. Av än större vikt är dock den möjlighet som Invandrarverket har att inhibera verkställigheten om det

föreligger verkställighetshinder. Jag vill i detta sammanhang erinra om

förarbetena till de nuvarande reglerna. I prop. 1988/89:86 s. 120 understryks att det är viktigt att den verkställande polismyndigheten är lyhörd för vad som kan antas vara en ny ansökan och som kan

innebära en begäran om att verkställigheten skall avbrytas. En

motsvarande lyhördhet måste finnas hos Invandrarverket, om det i samband med verkställigheten framkommer uppgifter som tyder på att utlänningen lämnat in en ny ansökan med begäran om inhibition, vilken kan ha vilandeförklarats. Det åligger självfallet också Invandrarverket att uppmärksamma de hinder mot verkställighet som kan föreligga. Den möjlighet verket har att i dessa fall inhibera verkställigheten är således att betrakta som en skyldighet. Slutligen vill jag peka på möjligheten att de humanitära frivilligorganisationerna jfr avsnitt 4.4.1 får en aktiv roll i dessa ärenden. En tänkbar lösning skulle kunna vara att frivilligorganisationerna får rätt att i ärenden, som de bedömmer vara sådana att en ny ansökan bör bifallas, begära att vilandeförklaringen hävs även om utlänningen alltjänmt undandrar sig verkställighet. Det finns emellertid flera invändingar mot en sådan ordning. Till en början torde det krävas att det finns ett samverkande organ för de olika frivilligorganisationema. Även sådant skulle bildas framstår det också olämpligt om ett som att föra in ytterligare en komponent i den undantagssituation som ny

Institutet ny ansökan

ansökan trots allt är avsedd för. Det finns självfallet inte heller någon

garanti för att en verkställighet skulle bli lättare att genomföra om

även den nya prövningen skulle resultera i ett avslag. Sett ur det

verkställighetsperspektiv som är utredningens utgångspunkt framstår

lösningen därför som mindre lämplig. Det kan också anmärkas att denna fråga inte kan bedömas fristående från frågan om frivilligorganisationernas allmänna inflytande i asylprocessen. Denna fråga behandlas i Utredningen om ny instans- och processordning vid tillämpning av utlärmings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen NIPU. Innan denna utredning belyst och analyserat frågan bör den inte behandlas närmare i det tämligen begränsade sammanhang som det här är fråga om. Frivilligorganisationerna bör i stället kunna spela en väsentlig roll i det föreslagna systemet genom att få möjlighet att tillhandahålla stöd och rådgivning utlärmingar, som har vilandeförklarade ansökningar och där verkställighet blivit aktuell. Invandrarverket bör regelmässigt kunna se till att utlärmingen i dessa fall får möjlighet att kontakta en frivilligorganisation. Det bör anförtros Invandrarverket att ta upp diskussioner med frivilligorganisationerna om former för samarbete i nu berört avseende. Det kan framhållas att liknande samarbete redan har etablerats i förvarssituationer och även prövats vid direktavvisningar.

6 Kriminalvårdens

transporttjänst

Enligt direktiven skall utredningen belysa förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket samt föreslå hur samverkan mellan inrikes- och utrikestransporter i så fall skall organiseras.

6.1 Gällande ordning

Den 1 januari 1994 omorganiserades kriminalvårdens transportverksamhet. En ny myndighet, Kriminalvårdens transporttjänst, bildades med ansvar för att planera och utföra längre inrikestransporter företrädesvis förflyttningar mellan kriminalvårdsmyndigheter samt utrikestransporter. Enligt förordningen 1990:1018 med instruktion för Krirninalvårdsverket är Kriminalvårdsstyrelsen chefsmyndighet för Transporttjänsten. Transporttjänstens verksamhet regleras av föreskrifter i Kriminalvårdsverkets författningssamling KVVFS 1995:1. Av föreskrifterna framgår bl.a. att Transporttjänsten uppdrag skall planera och utföra vissa närmare angivna inrikestransporter i samband med de rättsvårdande myndigheternas verksamhet. Av inrikestransporterna cirka avser 65 procent häktade eller fángelsedömda personer. I övrigt märks transporter av bl.a. gripna eller anhållna, Omhändertagna enligt de socialrättsliga vårdlagarna, förvarstagna utlänningar samt inrikestransporter i samband med avvisning eller utvisning. Beträffande Transporttjänstens utrikestransporter i Kriminalanges vårdsverkets författningssamling endast att polismyndigheten enligt utlänningslagen är verkställande myndighet vid beslut om avvisning eller utvisning samt att Kriminalvårdsstyrelsen är verkställande myndighet enligt nordiska verkställighetslagen 1963: 193, intemationella verkställighetslagen 1972:260 och utlänmingslagstiftningen. I författningssamlingen anges vidare att Kriminalvårdsstyrelsen efter beslut i sådant ärende kan beställa transport hos Transporttjänsten och besluta om formerna för transportens genomförande.

Kriminalvárdens transporttjänst

Volymer och kostnader

Under år 1996 transporterades 34 993 personer inrikes av Transport-

tjänsten. Samma år utförde Transporttjänsten utrikestransporter av

4 171 personer. Antalet utrikestransporter under år 1996 var cirka 50

procent lägre än under budgetåret 1994/95. För närvarande är 164 årsarbetskrafter sysselsatta med planeringen

och genomförandet av inrikestransporter, medan 59 årsarbetskrafter är engagerade för utrikestransporter. Under år 1996 uppgick den totala

kostnaden för inrikestransporter till nämnare 78 miljoner kronor,

medan kostnaderna för utrikestransporter uppgick till drygt 102 miljoner kronor. I sammanhanget kan nämnas att den genomsnittliga kostnaden för att transportera en person utrikes uppgick till 24 541 kr

under år 1996.

Något närmare om utrikestransporter

Av det ovan sagda framgår att Transporttjänsten på uppdrag av

polismyndigheterna ombesörjer utrikestransporter av personer som skall avvisas eller utvisas från Sverige. Det innebär att Transporttjänsten utför alla praktiska åtgärder till förberedande av transporten, som planering av resväg och färdsätt samt bokning av biljetter och hotell. Transporttjänsten får överlåta vissa uppgifter på en resebyrå, med

vilken Kriminalvårdsstyrelsen träffat avtal om resebyråtjänster.

Transporttjänsten skall vidare underrätta Interpolsektionen vid

Rikspolisstyrelsen om transporten. Interpol ombesörjer därefter kontakterna med utländska myndigheter. Polismyndigheten avgör om utlänningen skall eskorteras under

transporten och i så fall om eskorten skall utgöras av polis eller av

personal från Transporttjänsten. Enligt Kriminalvårdsverkets författ-

ningssamling kan Transporttjänsten, efter samråd med polismyndig-

heten i ett visst ärende, begära att polis skall medverka under

transporten. Om resan skall företas utan personal från Transporttjäns-

ten som eskort, beställer polismyndigheten endast fárdbiljetter och hotellövernattningar hos Transporttjänsten. Skall Transporttjänstens personal medverka i eskorten, ger polismyndigheten Transporttjänsten i uppdrag att genomföra transporten.

Kriminalvårdens transporttjänst

6.2 Verkställighetsutredningens överväganden och förslag

Verkställighetsutredningen konstaterade att Transporttjänsten svarar för kriminalvårdens behov av resor såväl inom landet utomlands. som

Enligt Verkställighetsutredningen utgör awisnings- och utvisningsresor en liten del av Transporttjänstens verksamhet. Utredningen framhöll därvid att verksamheten, såvitt gick att bedöma, fungerar väl

SOU 1995:55 s. 95.

Verkställighetsutredningen ansåg att en renodling av ansvaret för verkställighetsarbetet skulle kunna tala för att också Transporttj änstens

verksamhet beträffande avvisade och utvisade skall överföras till den myndighet som har ansvaret för asylprocessen i övrigt. Utredningen

påpekade därvid att ett sådant förslag förutsätter att det inte leder till

att Invandrarverket och Kriminalvårdsverket bygger upp parallella

kompetenser för i princip likartad verksamhet. Verkställighetsutredningen farm att Transporttjänsten organiserat sitt arbete så att

verksamheten med inrikesresor är skild från den verksamhet som omfattar avresor för avvisade och utvisade. Enligt utredningen skulle

en överföring av ansvaret för utrikestransporterna därför inte leda till effektivitetsförluster i Transporttjänstens huvudsakliga verksamhet och

inte heller till att en kostsam och dubbel kompetens inom flera myndigheter skulle byggas upp. Mot denna bakgrund och med hänvisning till värdet av att samla ansvaret för hanteringen av asylärenden hos en myndighet föreslog

Verkställighetsutredningen att Statens invandrarverk skall ta över den del av Kriminalvårdens transporttjänst som rör transporter ut ur landet

av avvisade och utvisade.

6.3 överväganden

Verksamheten med utrikestransporter bör inte flyttas över från Kriminalvårdens transporttjänst till Statens invandrarverk.

Jag delar Verkställighetsutredningens ståndpunkt att det ligger ett värde i att samla ansvaret för hanteringen av asylärenden hos en enda myndighet. På så sätt undanröjs den risk för effektivitetsförlust som uppkommer när två olika myndigheter skall samordna sina ansträngningar för att åstadkomma resultat. Denna utgångspunkt talar för att verksamheten med utrikestransporter av avvisade eller utvisade

Kriminalvården.: transporttjänst

utlänningar bör föras över till Invandrarverket. För att så bör ske talar dessutom att det av principiella skäl kan ifrågasättas om transporterna bör utföras av kriminalvårdens tjänstemän. Det kan ge ett felaktigt intryck av att den avvisade eller utvisade utlänningen är kriminell. Skälen för att flytta över verksamheten med utrikestransporter till Invandrarverket skall emellertid vägas mot de invändningar som finns mot en sådan förändring. Till en början vill jag slå fast att jag delar Verkställighetsutredningens uppfattning att Transporttjänstens arbete med utrikestransporter fungerar väl. Att så är fallet har varit ett genomgående intryck under mina kontakter med företrädare för Transporttjänsten och andra organ som är verksamma i handläggningen av utlänningsärenden. Den relativt nystartade verksamheten ger intryck av att vara både välskött och kostnadseffektiv. Detta bör bilda utgångspunkt för den fortsatta bedömningen. Det finns flera skäl som talar mot att Transporttjânstens nuvarande ansvarsområde bör splittras på olika händer. Oavsett vilken myndighet som ansvarar för transportverksamheten, fordras att den har en viss volym för att den skall kunna bedrivas effektivt och ändamålsenligt. Ur ett övergripande samhällsperspektiv finns det därför skäl att samla ansvaret för verksamheten i en hand. Transportverksamhet av ifrågavarande slag fordrar dessutom transporttelcniska kunskaper, vilka varken polismyndigheterna eller Invandrarverket för närvarande besitter i erforderlig utsträckning. Till det nu sagda skall läggas behovet av att relativt snabbt kunna anpassa transportorganisationens storlek till rådande behov. Antalet utrikestransporter som utförs under ett år är direkt beroende av den migrationspolitiska situation som råder. Antalet har också varierat kraftigt under senare år. Transporttjänsten inrättades den 1 januari 1994 och under de tre första verksamhetsåren uppgick antalet transporterade personer till 15 868, 5 520 respektive 4 171. De stora variationerna i verksamhetens omfattning gör att transportorganisationen måste kunna anpassas till den ärendemängd som föreligger. En kraftig inströmning av exempelvis asylsökande leder i sin förlängning till att transportorganisationen relativt snabbt måste kunna expandera. Eftersom Invandrarverkts organisation i en sådan situation också är ansträngd är det en fördel att transportorganisationen ligger utanför Invandrarverket. Det är sannolikt lättare att i en ansträngd situation förstärka en transportorganisation som inte tillhör ett redan ansträngt Invandrarverk. På samma sätt är det lättare att låta transportorganisationen krympa när antalet asylsökande och därmed ärendemängden minskar. Slutligen bör framhållas att Transporttjänsten uteslutande är bemannad med personal som har ett förflutet som vårdare inom

Kriminalvården.: transporttjänst

kriminalvården. Det innebär att de har såväl utbildning erfarenhet som av att arbeta med människor i tvångssituationer. Dessa färdigheter är ofta värdefulla i arbetet med att genomföra transporter av människor som skall avvisas eller utvisas från Sverige. I anslutning till vad som sägs i föregående stycke bör också framhållas att Transporttjänsten har möjligheter att rekrytera personal med lämplig bakgrund från kriminalvårdens övriga verksamhet. Det nu anförda utgör, enligt min mening, tillräckliga skäl för att

inte flytta över verksamheten med utrikestransporter till Statens

invandrarverk.

För att utrikestransporterna av avvisade och utvisade i framtiden

skall fungera bästa sätt är det angeläget att Kriminalvârdsstyrelsen och Statens invandrarverk utvecklar ändamålsenliga former för samarbete. Det gäller inte minst på grund att Kriminalvårdsstyrelav sen lyder under Justitiedepartementet medan Statens invandrarverk tillhör Utrikesdepartementets ansvarsområde, Att närmare överväga hur samarbetet bör utformas ligger dock inte inom ramen för

utredningens uppdrag.

7 Inre

utlänningskontroll

1 Inledning

I utredningens uppdrag ingår att undersöka förutsättningarna för att utveckla fortsatt effektiva, humana och värdiga metoder för kontroll av utlänningar som vistas i landet. I direktiven därvid i anges huvudsak följande. Sveriges deltagande i Schengensamarbetet skapar en delvis ny situation. De problem som kan uppkomma torde dock inte vara av annan natur än att de kan och bör hanteras inom för ramen vad som kan anses utgöra sedvanlig polisiär verksamhet. Utredningen skall belysa vilka förändringar av nuvarande metoder eller nya metoder som kan behövas för att kunskaper skall kunna hämtas in och för att erforderlig kontroll skall kunna ske. Därvid skall uppmärksammmas hur den inre utlänningskontrollen bör utformas i anslutning till gränsövergångar mot andra länder som deltar i Schengensamarbetet. Det är angeläget att metoderna inte kränker enskildas berättigade anspråk på integritet. Utredningen skall belysa också sådana aspekter olika tänkbara metoder. Dessa skall uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Den inre utlänningskontrollen är nära knuten till polisens verksamhet. Utredaren skall emellertid utifrån sina överväganden i övrigt, såväl i fråga om ansvaret för verkställigheten awisnings- och av utvisningsbeslut som i fråga om metoderna för den inre utlänningskontrollen, även överväga om någon förändring bör ske i fördelningen mellan polismyndigheterna och Invandrarverket av ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Med hänsyn till den inre utlänningskontrollens i stora delar nära samband med polisiär verksamhet bör utgångspunkten vara att ansvaret i huvudsak även i framtiden ligger på polismyndigheterna. . /

W

7.2 Gällande ordning

Kontroll av utlänningars rätt att resa in i och att vistas här i landet kan ske antingen vid gränsen i samband med att utlänningen reser in i Sverige eller inne i landet efter inpasseringen. Kontroll av sistnämnda

Inre utlänningskontroll

slag benämns inre utlänningskontroll. Den syftar dels till att övervaka

att utlänningar inte uppehåller sig här i landet utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet

enligt beslut om avvisning eller utvisning. Det är polismyndigheterna

som har huvudansvaret för denna kontroll.

Den inre utlänningskontrollen regleras i huvudsak av bestämmelsen

i 5 kap. 6 § UtlL. En utlänning som vistas i Sverige får underkastas vissa kontrollåtgärder under förutsättning att det finns anledning anta att han saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Utlänningen är i nu angivna fall skyldig att på begäran av en polisman förete sitt eller någon annan handling som visar att han pass

har rätt att uppehålla sig i Sverige. Att en utlänning som reser in i

eller vistas i Sverige skall ha pass framgår av bestämmelsen i l kap.

2 § UtlF. Skyldigheten för utlänningen att visa sitt pass innebär

emellertid inte att han är tvungen att bära passet på sig under vistelsen

i Sverige prop. l988/89:86 s. 172. Den som inte har sitt pass med sig får i stället uppmanas att senare inställa sig hos polismyndigheten

eller Invandrarverket för att visa upp passet., Övriga handlingar som

utlänningen är skyldig att förete är exempelvis visering, arbetstillstånd

och andra identitetshandlingar än pass.

Enligt 5 kap. 6 § UtlL är en utlänning dessutom skyldig att på

kallelse inställa sig hos Statens invandrarverk eller hos polismyndigheten och därvid lämna uppgifter sin vistelse i Sverige. Om han om inte inställer sig efter kallelse, eller om det med hänsyn till hans personliga förhållanden eller annan anledning kan antas att han inte av skulle följa en kallelse, får han hämtas av polis utan föregående kallelse. I motiven sägs att bestämmelsen om hämtning utan före-

gående kallelse självfallet har tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas få till följd att utlänningen håller sig undan. I

förarbetena understryks att hämtning utan föregående kallelse skall tillämpas restriktivt och att det inte får ske slentrianmässigt utan endast när det bedöms behövligt prop. 1981/822146 s. 66. Av 6 kap. 1 § UtlL följer att en utlärming är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med kallelse eller hämtning enligt ovan. Vägrar utlänningen att fullgöra denna skyldighet, får han hållas kvar. Han är dock inte skyldig att stanna kvar längre än nödvändigt och inte i något fall mer än sex timmar. Tiden räknas från det att utlänningen inställde sig eller fördes in till myndigheten efter hämtning. Ett längre kvarhållande kan bara ske efter beslut om att utlänningen skall tas i förvar. Beslut att utlänningen skall stanna kvar enligt ifrågavaranom de bestämmelse kan fattas enskild polisman och beslutet går inte av en att överklaga.

Inre utlänningskontroll

De angivna kontrollåtgärdema får vidtas endast om det finns nu anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det finns särskild anledning till kontroll. Det finns anledning att något närmare uppehålla sig vid denna begränsning. Som allmän utgångspunkt gäller dessutom vid tillämpningen av utlänningslagstiftningen att utlänningars frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Detta stadgas i den inledande bestärmnelsen i 1 kap. l § UtlL och gäller självfallet även för utövandet av den inre utlänningskontrollen. I förarbetena till nu gällande utlänningslag uttalas att en utlännings uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han inte har rätt att vistas här i landet. I sådana fall får kontrollåtgärder enligt 5 kap. 6 § UtlL företas prop. 1988/89:86 s. 172 f.. JO har i

ärenden om utlänningskontroll dnr 762-1980 och 1377-1981

framhållit att enbart det förhållandet att en person har ett utseende uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda som vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll. I Rikspolisstyrelsens författningssamling stadgas att en person inte får kontrolleras enbart därför att han på grund av hudfärg, språk, namn, beteende eller eljest utlänning RPS FS 1986:3. Det fordras sålunda kan antas vara att någon särskild omständighet anledning anta att utlänningen ger saknar rätt att vistas 1 verige. I propositionen till 1989 års utlänningslag ges ingen förklaring till vad med stadgandet i 5 kap. 6 § UtlL om att kontroll får som avses ske om det finns särskild anledning till kontroll. I den annars utredning låg till grund för lagstiftningsarbetet sades emellertid som allmänt att anledning företa kontroll kan föreligga t.ex. därför att en allmän kontroll görs vid ett tillfälle. Det är dock osäkert i vilken mån detta uttalande ifrågavarande rekvisit. Uttalandet återkom inte avser under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Arbetet med den inre utlänningskontrollen initieras bl.a. av olika anmälningar rörande utlärmingar under sin vistelse i Sverige som kommer i kontakt med olika myndigheter. Av bestämmelserna i 6 kap. l och 2 §§ UtlF följer att skattemyndighet, arbetsförmedlingskontor, socialnämnd och skolstyrelse skall underrätta polismyndigheten vid den första kontakten med utlänning inte har eller visar att han en som har sökt uppehållstillstånd i Sverige och inte är undantagen från som skyldigheten att ha sådant tillstånd. Underrättelsen skall innehålla uppgift utlänningens födelsedatum, medborgarskap och bostadsom namn, adress här i landet. Polismyndigheten skall efter att ha erhållit underrättelsen till att utlänningen ansöker uppehållstillstånd eller se om arbetstillstånd eller vidta de andra åtgärder som underrättelsen ger anledning till. Avsikten med dessa bestämmelser är att möjliggöra den

Inre utlänningskontroll

inre utlänningskontrollen Regeringens förordningsmotiv 1989:3 s. 43. Förutom anmälningar från myndigheter av nu angivet slag får polismyndigheterna inte sällan tips och uppgifter från allmänheten, såväl från namngivna personer som från anonyma, om att utlänningar vistas eller arbetar på uppgivna adresser utan att ha erforderliga tillstånd.

Inre utlänningskontroll bedrivs också i samband med andra åtgärder som ingår i polisens verksamhet. Att utlänningar som vistas i Sverige har erforderliga tillstånd kontrolleras ibland i samband med exempelvis kontroller av arbetsplatser, näringsställen och klubblokaler, vid trañkkontroller samt vid sedvanliga polisingripanden av olika slag.

En av de mest grannlaga frågorna beträffande inre utlänningskontroll är i vilken mån polisen får undersöka bostäder och andra hus, rum eller slutna förvaringsställen. I regeringsformens 2 kap. tillförsäkras varje medborgare gentemot det allmänna vissa grundläggande

fri- och rättigheter. Med uttrycket det allmänna i regerings-

avses formen bl.a. myndigheter som exempelvis polismyndigheter prop. 1975/762209 s. 86, 140 f.. Enligt RF 2 kap. 6 § är sålunda varje svensk medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a.

husrannsakan och liknande intrång. Enligt RF 2 kap. 22 § är utlänningar i detta hänseende likställda med svenska medborgare, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag.

Skyddet mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång är inte absolut

utan kan enligt RF 2 kap. 12 § första stycket begränsas genom

bestämmelse i lag. Enligt samma lagrum kan, efter bemyndigande i lag, skyddet begränsas även genom annan författning i vissa särskilt angivna fall. Begränsning får dock, enligt RF 2 kap. 12 § andra

stycket, göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett

demokratiskt samhälle och begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. I 20 § PolL finns bestämmelser om husrannsakan i andra syften än att utreda brott. För att söka efter en person som "med laga stöd skall omhändertas får en polisman bereda sig tillträde till den eftersöktes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller disponeras honom. Detsamma gäller lokaler som är tillgängliga för allmänav heten. Om det finns synnerliga skäl att anta att undersökningen kommer att ge det avsedda resultatet, får den ske även hos annan än den eftersökte. I förarbetena till polislagen betonas att förutsättningen för att husrannsakan skall få företas bör vara att det är en bestämd person som polisen söker efter och att bestämmelsen således inte ger stöd för att polisen bereder sig tillträde till bostäder eller andra lokaler för att mera allmänt leta efter efterlysta personer prop. 1983/84: l ll

Inre utlänningskontroll

s. 127 och s. 129. Kravet synnerliga skäl för att företa husrannsakan hos annan än den eftersökte anses innebära att det skall föreligga en faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan förvänta sig att den eftersökte finns hos den där husrannsakan företas JO 1996/97 s. 175. Justitiekanslern har i ett beslut uttalat att

inte ens om utlänningen eller en annan person har öppnat och släppt in polismän i bostaden eller lokalen är det tillåtet att göra någon

undersökning eller kontroll av andra personer som kan finnas där JK:s beslut 1982-03-05 med dnr 1929-80-21. Beslut om husrannsakan enligt 20 § PolL fattas av polismyndigheten. Föreligger fara i dröjsmål, får en polisman dock göra husrannsakan även utan föregående beslut av myndigheten. Husrannsakan angivet slag får inte utan särskilda skäl vidtas mellan klockan av nu 21.00 och 6.00. Bestämmelsen om husrannsakan i 20 § PolL är tillämplig i samband inre utlänningskontroll. Husrannsakan får ske för att söka efter men en viss utlänning som med laga stöd skall omhändertas". Det innebär att det skall finnas klar och konkret misstanke att det en viss en plats finns en utlänning, som skall tas i förvar enligt utlänningslagen. Med stöd av 20 § PolL får en polisman bereda sig tillträde till en

bostad eller något annat ställe också för att söka efter ett föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning skall omhänderta. Det finns därvid anledning att uppmärksamma bestämmelsen i 5 kap. 3 §

UtlL, enligt vilken polisen får omhänderta en utlännings pass eller annan identitetshandling antingen i samband med en ansökan om

uppehållstillstånd eller i samband med en verkställighet. Husrannsakan får emellertid, i likhet med vad som gäller vid personell husrannsakan,

företas endast för att söka efter en bestämd handling. Att mer allmänt hos utlänning söka efter handlingar som är av intresse i utlänningsen ärendet skulle vara lagstridigt. Polisen får därvid nöja sig med den skyldighet, utlärmingen har att svara på frågor om sin vistelse i som Sverige. Det saknas närmare föreskrifter och anvisningar om hur den del av

den inre utlänningskontrollen som bedrivs på fältet praktiskt skall till. Den enskilde polismannen får därför söka vägledning i de allmänna principer som finns för polisens arbete och som kommer till uttryck i bl.a. polislagen. Enligt 8 § PolL skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med

annan

hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång

tillgripas skall det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Avslutningsvis finns anledning erinra om det funktionella samband

Inre utlänningskontroll

som ñmis mellan bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL och reglerna för så kallad polisiering i 14 § PolL, vilken reglerar frågan om omhändertagande för identifiering av en okänd person enligt följande. Om en okänd person anträffas av en polisman och det finns särskild anledning anta att han är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag skall berövas friheten vid anträffandet, får han omhändertas för identifiering, om han vägrar lämna uppgift om sin identitet eller om det finns särskild anledning anta att hans uppgift om denna är oriktig. Bestämmelsen gör inte någon skillnad mellan svenska medborgare och utlärmingar.

7.3 Schengen

Bakgrund och innebörd

En utförlig redogörelse för bakgrunden och innebörden av Schengen-

samarbetet lämnas i departementspromemorian Sveriges anslutning till Schengensarnarbetet Ds 1997:38. I korthet bör dock följande nämnas till belysning av betydelsen av Schengensamarbetet för den framtida

svenska utlänningskontrollen. Den fria rörligheten för personer är, tillsammans med den fria rörligheten för varor, tjänster och kapital, en av grundstenama i regelverket för den inre marknaden inom den Europeiska unionen. Den innebär en rättighet för medborgare i EU-länderna att fritt resa

in och uppehålla sig i en annan medlemstat, att där bo och leva, ta

anställning, starta egen verksamhet, studera och behandlas samma sätt som landets egna medborgare. Målet att undanröja alla hinder för den fria rörligheten före var utgången av år 1992, men detta mål har ännu inte kunnat uppnås såvitt gäller personer. Orsaken till att personkontrollen vid gränserna mellan EU-statema ännu inte har avskaffats i enlighet med de ändringar i Romfördraget som gjordes genom den Europeiska enhetsakten år 1986 är att det råder oenighet i bl.a. frågan om personer som inte är EUmedborgare skall kunna röra sig fritt inom EU:s territorium sedan de väl passerat den yttre gränsen. Därtill kommer att det samarbete som rör bl.a. det rättsliga och polisiära området s.k. kompensatoriska åtgärder ännu inte har genomförts, vilket är en förutsättning för att kontrollerna skall kunna avvecklas vid gränserna mellan EU-ländema.

De kompensatoriska åtgärderna avser bl.a. regler för en enhetlig

kontroll av EU:s gemensamma yttre gräns samt samarbete i fråga om brottsbekämpning. Avsikten är att personkontrollen vid gränserna mellan EU-statema skall regleras genom den s.k. yttre gränskontroll-

Inre utlänningskontroll

konventionen, men denna har ännu inte förhandlats färdigt. För att skynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer träffades i staden Schengen i Luxemburg år 1985 ett särskilt mellanstatligt avtal mellan Frankrike, Beneluxländema och dåvarande Västtyskland. Schengenavtalet kan ses som ett provisorium i väntan att medlemsstaterna i EU kan enas om gemensamma regler för den fria rörligheten för personer. Avtalet ligger vid sidan av EU och innebär en överenskommelse om att successivt avveckla personkontrollerna vid gränserna mellan de avtalande staterna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan dem. År 1990 undertecknades tillämpningskonvention

en nedan benämnd Schengenkonventionen till Schengenavtalet. Konventionen innehåller

bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra avvecklingen

av gränskontrollema vid gränserna mellan Schengenstatema samt

bestämmelser för övriga åtgärder inom samarbetet. Det är denna konvention som innehåller de viktigaste reglerna för Schengensam-

arbetet. Schengenkonventionen började tillämpas den 26 mars 1995

och samtidigt upphörde gränskontrollema mellan de sju stater som då hade anslutit sig till konventionen. Varje stat som är medlem i EU har rätt att delta i Schengensamarbetet. De länder som i dag deltar i det aktiva samarbetet är, förutom de ursprungliga fem grundarstaterna, även Portugal och Spanien.

Italien, Grekland, Österrike, Danmark, Finland och Sverige har också

undertecknat avtal om anslutning till samarbetet, men de deltar ännu inte i det praktiska, operativa samarbetet. I december 1996 undertecknade Norge och Island särskilda samarbetsavtal, genom vilka dessa länder knyts till samarbetet. Sveriges anslutningsavtal undertecknades i december 1996 och

innebär att vi deltar i samarbetet och i beslutsfattandet. Sverige deltar

emellertid ännu inte fullt ut i det praktiskt, operativa samarbetet. Sverige och övriga Schengenstater måste först vidta de förberedande åtgärder som krävs för att vi skall kunna delta praktiskt och operativt. Det innebär bl.a. att anslutningsavtalet skall ratificeras av Sverige och övriga stater, Schengens informationssystem SIS skall byggas ut, gränskontrollen skall anordnas i enlighet med Schengenkonventionens krav, flygplatser skall byggas om och vissa förändringar skall genomföras i lagstiftningen. När detta har skett kommer Sverige att tillfälle att delta också praktiskt och operativt i Schengensarnarbetet.

Inre utlänningskontroll

Närmare om innebörden av Schengensamarbetet

Schengensarnarbetet syftar, som tidigare har sagts, till att åstadkomma fri rörlighet för personer genom att alla personkontroller vid de inre gränserna avskaffas. Med inre gräns avses Schengenländernas gemensamma gränser samt deras flygplatser för flyg mellan länderna och kustharrmar utan trafik till länder utanför Schengenområdet. Den fria rörligheten innebär att de inre gränserna får passeras överallt utan personkontroll och den omfattar inte enbart Schengenländernas egna medborgare utan gäller för alla som lagligen vistas deras område. Schengenstatema har dock rätt att i undantagsfall och under en

begränsad tidsperiod genomföra nationella gränskontroller då den

allmänna ordningen eller statens säkerhet så kräver. Schengensarnarbetet utgår från att bortfallet av personkontrollema vid de inre gränserna skall kompenseras av andra åtgärder. Det kräver att medlemsländerna noggrant kontrollerar områdets yttre gräns. Med yttre gräns avses Schengenländemas land- och sjögränser mot icke- Schengenländer samt flygplatser och hamnar med trafik till länder

utanför SchengenområdeLVid den yttre gränsen skall inresekontroll

ske av samtliga resande enligt för Schengenländerna enhetliga regler. Den yttre gränsen får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångar och under vissa öppettider. Avsnitten mellan gränsövergångama skall övervakas med rörliga enheter. Schengenstatema förbinder sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Schengenländerna garanterar dessutom att flygpassagerare, som kommer från tredje land för att fortsätta med flyg inom Schengenområdet, skall underkastas personkontroll på ankomstflygplatsen. Sådan

kontroll skall ske också av den som från ett flyg inom Schengenom-

rådet skall fortsätta med flyg till tredje land. Vid den yttre gränsen skall såväl inrese- som utresekontroll ske. Personer som reser in i Schengenområdet skall få sina resedokument kontrollerade för att fastställa identiteten. Särskild uppmärksamhet skall därvid ägnas hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Medborgare i tredje land skall underkastas en mer noggrarm inresekontroll än medborgare i en Schengenstat. Kontroll av personer som reser ut från Schengenområdet skall utföras i samtliga fall vad gäller medborgare i tredje land. För att en medborgare från tredje land skall tillåtas resa in i Schengenområdet ställs ett antal krav. Han skall inneha sådana resehandlingar som har fastställts som godtagbara, han skall ha tillräckliga medel för sitt uppehälle och, i förekommande fall, visering. Han får inte utgöra en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella

Inre utlänningskontroll

förbindelser. En spärrlista har upprättats över personer som skall vägras inresa. En utlänning som har rest in på föreskrivet sätt i någon av Schengenstatema är, enligt Schengenkonventionens artikel 22, skyldig att anmäla sig hos den behöriga myndigheten i det Schengenland vars territorium han beträder. Anmälan skall göras antingen i samband med inresan eller inom tre arbetsdagar därefter. Detsamma gäller för en utlänning som är bosatt i ett Schengenland och som reser till ett annat Schengenland. Det kan anmärkas att det framstår som tveksamt om ifrågavarande bestämmelse innebär en principiell skyldighet att föranstalta om ett anmälningsförfarande inte bara för den som passerar Schengenområdets yttre gräns utan även för den som passerar en gräns mellan två Schengenstater. Ordalydelsen ger närmast vid handen att även passerandet av en inre Schengengräns omfattas av bestämmelsen. Denna fråga kan dock inte anses ingå i utredningens uppdrag, vilket enbart avser utlänningskontroll inne i Sverige. I Schengenkonventionen finns en bestämmelse om s.k. hotellkon-

troll. Enligt artikel 45 förbinder sig Schengenländerna att vidta nödvändiga åtgärder som garanterar att den som driver hotell- eller

pensionatsrörelse ser till att utländska gäster personligen fyller i och undertecknar registreringskort och att de styrker sin identitet.

Detsamma gäller i fråga om utländska gäster som tillfälligt vistas

en plats som används för yrkesmässig uthymingsverksarnhet, i synnerhet den som bor i tält, husvagn eller båt. Med utländska gäster avses i detta sammanhang även medborgare i andra Schengenländer samt medborgare i andra medlemsstater i EU. Undantag skall dock göras för makar, medföljande minderåriga samt medlemmar i gruppresor. De ifyllda registerkorten skall bevaras för behöriga myndigheter och vidarebefordras till dessa, om myndigheterna anser det nödvändigt för att kunna vidta skyddsåtgärder mot hot, för straffrättsliga förfaranden eller för att klargöra omständigheterna kring försvunna personer eller trafikolyckor. Undantag från skyldigheten att vidarebefordra registerkorten skall göras om nationell lag stadgar annorlunda. Schengenländerna skall bygga upp ett långtgående samarbete i polisiära och rättsliga frågor för det praktiska vardagsarbetet. Det innebär bl.a. utökat infonnationsutbyte för att öka möjligheterna för polisen att ingripa mot brott, samverkan om utlämning för brott och bistånd med s.k. inbördes rättshjälp i brottmål. Schengensarnarbetet innebär dessutom möjligheter till direkt operativt polissamarbete samt samarbete ibekämpandet av narkotika. Ett datoriserat informationssystem SIS har byggts upp. Det innehåller bl.a. uppgifter som erfordras för att kunna efterlysa utlänningar som skall tas i förvar inför

Inre utlänningskontroll

utvisning samt uppgifter om utlänningar som upptagits på spärrlista, för att de ansetts utgöra hot mot allmän ordning och säkerhet eller statens säkerhet eller på grund av att de varit föremål för vissa åtgärder såsom avvisning eller utvisning. Schengensamarbetet innebär vidare att länderna genomför en gemensam viseringspolitik där en visering utfärdad till ett Schengenland gäller för inresa och vistelse också i övriga Schengenländer. Sådan visering får ges för högst tre månaders vistelse per halvår räknat från dag för första inresa. I likhet med EU har Schengenstaterna en gemensam s.k. negativlista, dvs en förteckning över länder vars medborgare skall ha visering för inresa i Schengenområdet. I Schengensamarbetet finns dessutom en förteckning över stater vars medborgare inte är viseringspliktiga till något Schengenland samt en lista över stater för vilkas medborgare Schengenländerna var för sig avgör om visering erfordras. En utlänning som erhållit visering till ett Schengenland får röra sig fritt inom hela Schengenområdet under den tid viseringen gäller. En utlänning från ett land som det inte finns viseringskrav mot får röra sig fritt inom Schengenområdet i högst tre månader under en period om sex månader räknat från den första inresedagen. En utlänning som har uppehållstillstånd utfärdat av en Schengenstat får röra sig fritt inom hela Schengenområdet i högst tre månader. Den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet har inte ansetts utgöra något egentligt hinder för medlemsländerna att bedriva inre utlänningskontroll. Inom ramen för Schengenreglerna är medlemsländerna i princip fria att organisera och bedriva sin inre utlärmingskontroll som de finner lämpligt. Insatserna får emellertid inte koncentreras till gränsområdena på ett sådant sätt att de i realiteten utgör en förtäckt gränskontroll. Den inre kontrollen får med andra ord inte utformas så att den i formell mening utgör en kontroll över hela landet, samtidigt som den i praktiken bedrivs uteslutande vid gränserna. Med denna begränsning möter det å andra sidan knappast något hinder att i anslutning till gränserna bedriva kontroll av samma slag som i övriga delar av landet i den omfattning som anses erforderlig.

Inre utlänningskontroll

7.4 överväganden

7.4.1 Allmänna utgångspunkter

Motiv för inre utlänningskontroll

För att klargöra behovet av en väl fungerande inre utlänningskontroll bör inledningsvis något sägas om syftet med denna kontrollverksarnhet. Traditionellt syftar den inre utlänningskontrollen dels till att

övervaka att utlänningar inte uppehåller sig eller verkar här i landet

utan erforderliga tillstånd, dels till att söka efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Dessa huvudsyften bör även frarnledes gälla för den inre kontrollen, vilken således är ett viktigt instrument i realiserandet av den svenska utlänningslagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning är behovet av en effektiv inre kontroll olika starkt beroende på om den avser utlänningar som besöker landet tillfälligt, t.ex. som turister, eller om den avser

utlänningar som kommer till Sverige i andra syften, t.ex. för att

bosätta sig eller för att arbeta under en kortare eller längre tid, trots att de saknar erforderliga tillstånd. sistnämnda grupp bör ur ett

migrationspolitiskt perspektiv vara den viktigaste i fråga om inre utlänningskontroll.

Enligt utredningsdirektiven skall jag beskriva i vilken grad utlänningar uppehåller sig i Sverige utan nödvändiga uppehållstill-

stånd. Att mer exakt beräkna hur många som uppehåller sig här i landet i strid med utlänningslagstiftningen låter sig inte göras inom

för denna utredning. I sammanhanget kan nämnas att det inte ramen

har ansetts möjligt att göra en sådan beräkning i något av de europeiska länder som utredningen har kontaktat. För att ändå ge en ungefärlig uppfattning av i vilken grad det förekommer att utlänningar uppehåller sig i Sverige utan nödvändiga uppehållstillstånd kan dock följande tas

till utgångspunkt. Som tidigare har frarnhâllits var drygt 6 000 utlänningar efterlysta i verkställighetsärenden vid utgången av år 1996. Antalet har sedan år 1992 varierat mellan 3 329 och 8 454. Det är inte orimligt att anta att en betydande andel av de efterlysta håller sig kvar i Sverige i vart fall under en tid. Samtidigt bör ett visst antal ha lämnat Sverige på egen hand utan att meddela myndigheterna om sin avresa. Enligt företrädare för olika frivilligorganisationer kan mellan l 000 och 3 000 av de som var efterlysta vid utgången av år 1996 antas ha lämnat landet på detta sätt. Det skulle betyda att cirka 4 000 finns kvar i landet. Till detta antal skall läggas de utlänningar som

Inre utlänningskontroll

reser in i Sverige och stannar här under en längre eller kortare tid utan att alls ge sig till känna för myndigheterna. Storleken på denna grupp är omöjlig att beräkna, men den kan rimligen uppskattas till något eller några tusental i genomsnitt över tiden. Det finns ett uppenbart samband mellan den yttre utlänningskontroll som sker vid Sveriges gränser och den inre kontrollen. Utformningen och graden av effektivitet i den sistnämnda är i hög grad avhängig utfommingen och effektiviteten i den yttre utlänningskontrollen. Den yttre kontrollen förändrades på ett genomgripande sätt redan i samband med att överenskommelsen med Danmark, Finland och Norge om avskaffandet av passkontrollen vid de gemensamma gränserna trädde i kraft 1958. Överenskommelsen innebär bl.a. att passkontrollen av utlänningar skall ske endast vid det nordiska områdets gränser mot omvärlden. Vi har därmed redan till stor del avhänt oss möjligheten att vid inresan kontrollera dem som reser in i Sverige från ett annat nordiskt land. En nordisk medborgare behöver vid sådan inresa inte visa upp sitt pass, men han måste vid behov visa att passfrihet gäller. Andra utlänningar som reser in från ett nordiskt land behöver visa sitt pass endast när polisen begär det, vilket sker vid bl.a. stickprovsvis anordnade personkontroller. Ett svenskt deltagande

i Schengensamarbetet innebär att personkontrollen i princip upphör vid

Sveriges gränser till de länder som deltar i Schengensamarbetet. En sådan utveckling medför av lätt insedda skäl krav på en effektiv inre utlärmingskontroll. Detta samband framhålls också i utredningens direktiv. I sammanhanget kan erinras om att vissa av Sveriges internationella åtaganden medför krav på en fungerande inre utlänningskontroll. Enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen har de nordiska länderna åtagit sig att efter särskild framställning efterforska utlänning SÖ 1979:26, artikel 6. I Schengenkonventionens artikel 23 föreskrivs

att en utlänning som inte uppfyller villkoren för vistelse någon av

Schengenstaternas område i princip utan dröjsmål skall lämna Schengenområdet. Om det inte sker frivilligt skall han, enligt konventionen, utvisas. För Sveriges fullgörandet av dessa åtaganden fordras en fungerande inre utlänningskontroll. Det hittills sagda understryker vikten av en väl fungerande inre utlänningskontroll. Fråga är i vilken mån den nuvarande kontrollverksamheten är tillräckligt effektiv. Den inre utlärmingskontrollen tillämpades tidigare relativt flitigt. Enligt uppgift minskade dock kontrollens omfattning betydligt under loppet av 1980-talet och det är numera en vitt spridd uppfattning att den inre utlänningskontrollen är eftersatt. Rikskriminalpolisen har i ett internt yttrande till Rikspolisstyrelsen den 13 november 1995 DIR-089-4764/95 anfört att

Inre utlänningskontroll

den inre utlänningskontrollen är ordentligt eftersatt. Det saknas anledning att ifrågasätta denna uppfattning.

Metoder för inre utlänningskontroll

Den inre utlänningskontrollens effektivitet beror självfallet i hög grad på vilka metoder som används. Svårigheten består i att finna effektiva metoder som inte innebär opåkallade kränkningar av den personliga integriteten. I detta sammanhang finns anledning återge JO:s uttalanden i frågan. JO har uttalat att den inre utlänningskontrollen som tjänsteåtgärd betraktad kanske kan uppfattas som föga skild från andra typer av kontroll, t.ex. körkortskontroll. Enligt JO är dock skillnaden påtaglig genom att utlänningskontrollen innebär ett utpekande av person och den är därför mer grannlaga än den rutinmässiga körkortskontrollen, som alla vet kan göras utan att det tyder misstankar om att bilföraren saknar körkort. Enligt JO kan den inre utlänningskontrollen upplevas som särskilt besvärande i vissa fall, t.ex. om invandrare, som blivit svenska medborgare, gång efter annan utsätts för förfrågningar om pass och liknande. Det bör redan nu understrykas att intresset av att värna den personliga integriteten medför en betydande begränsning av möjligheterna att frmra nya effektiva metoder för inre utlänningskontroll. Det får, enligt utredningens uppfattning, anses uteslutet att exempelvis införa en skyldighet för sjukvården att underrätta polismyndigheten om patienter som söker vård medan de vistas i Sverige i strid mot utlärmingslagstiftningen. Det får också anses uteslutet att införa en generell skyldighet för utlänningar att alltid bära med sig pass och bevis om uppehållstillstånd, med rätt för polisen att när som helst kontrollera handlingarna. De nuvarande reglerna måste i allt väsentligt anses tillräckliga och de framstår för övrigt som minst lika effektiva som reglerna i de Schengenländer som utredningen kontaktat. Det finns dock behov av vissa klarlägganden och kompletteringar samt av vissa förändringar av de förutsättningar under vilka bestämmelsema tillämpas. Enligt direktiven skall utredningen uppmärksamma hur den inre utlänningskontrollen bör utformas i anslutning till gränsövergångar mot andra länder som deltar i Schengensamarbetet. Dessa kommer att vara intressanta för polisens inre utlärmingskontroll även i ett Schengenperspektiv. Av redogörelsen för Schengenkonventionen i föregående avsnitt följer att inre utlänningskontroll får utövas i anslutning till Sveriges gränser under förutsättningar på samma som alla andra platser inne i landet och i princip i den omfattning som

Inre utlänningskontroll

erforderlig. Den gränsnära kontrollverksamheten måste dock anses lyda under lagstiftning och förutsättningar som den inre samma utlänningskontrollen i övrigt. Med detta som utgångspunkt är det upp till de verkställande myndigheterna att besluta om var kontrollverksamheten bör utövas. Det finns dock anledning att särskilt peka på möjligheten och behovet att förlägga den inre utlänningskontrollen av i anslutning till Sveriges gränsområden. Avskaffandet av personkontrollen vid gränsen bör i viss mån kunna kompenseras av en särskilt god inre utlänningskontroll i de gränsnära områdena. Det kan i sammanhanget nänmas att Tyskland och Nederländerna har fokuserat sin utlänningskontroll till de gränsnära områdena efter ländernas inträde i Schengensamarbetet. Emellertid gäller den begränsningen att kontrollverksarnheten i dessa områden inte får bedrivas så att den i realiteten utör en förtäckt gränskontroll, se avsnitt 7.3.

7.4.2 Ansvaret för den inre utlänningskontrollen

Ansvaret för den inre utlänningskontrollen bör även i fortsätt-

ningen i huvudsak vila polismyndigheterna. Aven Statens invandrarverk bör emellertid kunna utföra åtskilliga kontrollåtgärder.

När det gäller frågan fördelningen mellan polismyndigheterna och om Invandrarverket av ansvaret för den inre utlänningskontrollen sägs i direktiven att utgångspunkten bör att ansvaret i huvudsak även i vara framtiden skall ligga polismyndigheterna. Detta motiveras med att den inre utlänningskontrollen i stora delar har ett nära samband med polisiär verksamhet. Frågan skall emellertid, enligt direktiven, övervägas utifrån utredningens överväganden i övrigt, såväl i fråga om ansvaret för verkställigheten av awisnings- och utvisningsbeslut som i fråga om metoderna för den inre utlänningskontrollen. Utredningen har beträffande överföringen av verkställighetsansvaret föreslagit att Statens invandrarverk inte skall tillföras egen polisiär kompetens. Det gäller såväl förmågan och behörigheten att bedriva polisiärt efterspaningsarbete som förmågan och behörigheten att tillgripa tvångsmedel, avsnitt 3.2. Mot denna bakgrund och med se hänsyn till att den inre utlänningskontrollen har ett nära samband med polisiärt arbete bör ansvaret för denna kontrollverksamhet även frarnledes i huvudsak vila på polismyndigheterna. Mina fortsatta överväganden ändrar inte denna bedömning. Statens invandrarverk bör dock kunna utnyttjas i större utsträckning

Inre utlänningskontroll

än för närvarande i arbetet med den inre utlänningskontrollen. Inom verket finns tillgång till i sammanhanget värdefull infomiation. Det gäller exempelvis de uppgifter finns i verkets register och i som enskilda ärenden. Invandrarverket har också möjlighet att med numera hjälp av ñngeravtrycksregistret kontrollera att en utlänning inte söker tillstånd i olika identiteter. Genom Schengensamarbetet får Invandrarverket dessutom tillgång till SIS-registret i de delar rör bl.a. som utlänningar som varit föremål för avvisning eller utvisning från annat

Schengenland se artikel 101 jfr med artikel 96 i Schengenkon-

ventionen. Invandrarverket kommer dessutom att få tillgång till ytterligare infomiation, om utredningens förslag beträffande vissa myndigheters underrättelseskyldighet genomförs, se avsnitt 7.4.7. Tillgänglig infomiation bör kunna användas såväl i Invandrarverkets eget verkställighetsarbete som i den inre utlänningskontrollen. Det bör uppdras Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen att i detta avseende utveckla ändamålsenliga samarbetsformer. Jag vill i sammanhanget framhålla att utbetalning understöd av enligt LMA, som regelmässigt sker insättning på konto genom som utlänningen sedan disponerar med hjälp sitt s.k. SIV-kort, bör ske av vid personlig inställelse hos Invandrarverket, när det finns anledning misstänka att vederbörande söker att undandra sig verkställighet. Det finns i förevarande sammanhang dessutom skäl att peka på Invandrarverkets möjlighet att spåra utlänningen med hjälp de uttag han gör av med hjälp av sitt SIV-kort.

7.4.3 Polisens organisation

m.m.

En effektiv inre utlänningskontroll förutsätter tillgång till personal med särskilda kunskaper i utlärmingsfrågor. Utgångspunkten bör därför vara att arbetet med den inre utlänningskontrollen skall organiseras centralt inom varje länspolismyndighet. För att åstadkomma en bättre effektivitet i kontrollen bör dessutom tillgången till avancerade tekniska hjälpmedel förbättras. Rikskriminalpolisen bör engageras i arbetet med att inhämta information övergripande karaktär i frågor rör den inre av som utlärmingskontrollen.

I dag utförs den inre utlänningskontrollen i huvudsak personal av som avdelats särskilt för att arbeta med utlänningsfrågor. Ofta bedrivs arbetet vid särskilda utlärmingsrotlar eller motsvarande. Som framhålls i avsnitt 2.4.3. kan överföring verkställighetsansvaret till Statens en av

Inre utlänningskontroll sou 1997:128

invandrarverk medföra att det vid vissa polismyndigheter inte längre kommer ändamålsenligt att avdela viss personal huvudsakligen

att vara

för utlänningsärenden. En utveckling som innebär att polisens kvarvarande uppgifter i utlänningsfrâgor- däribland den inre utlänsprids ipolisens organisation riskerar att inverka ningskontrollen ut

-

polisens kompetens i utlänningsfrågor och därmed också negativt försämra möjligheterna att bedriva en effektiv inre utlännings-

att kontroll.

Det är önskvärt att den inre utlänningskontrollen blir en mer naturlig del i polisens verksamhet. Av lätt insedda skäl är det emellertid knappast möjligt att samtliga poliser de speciella

ge

detaljkunskaper fordras. Arbetet kräver goda kunskaper om

som

centrala delar den svenska utlänningslagstiftningen samt grund-

av

läggande kunskaper relevanta bestämmelser i EG-rätten och om

om

innehållet i Schengenkonventionen. Därtill fordras erfarenheter av

utländska dokument. Huvudansvaret för denna kontrollverksarnhet bör

därför framledes anförtros särskilt avdelad polispersonal. Detta

även

åstadkommas för kontrollen samlas på ett för-

kan genom att ansvaret hållandevis begränsat antal enheter i landet. bör arbetet med den inre utlännings-

Utgångspunkten vara att kontrollen skall organiseras centralt inom varje länspolismyndighet.

Avvikelser bör emellertid kunna förekomma när lokala förhållanden det. I områden erfarenhetsmässigt hyser ett begränsat

påkallar som antal utlänningar bör flera länspolismyndigheter kunna samarbeta, så

att verksamheten i större region leds från en ort. en

Att verksamheten med inre utlänningskontroll organiseras centralt inom varje länspolismyndighet innebär inte nödvändigtvis att all i verksamheten deltagande personal bör samlas till enda ort. Arbetet

en fordrar inte sällan kunskaper lokala förhållanden och det bör i vart om fall på erfarenhetsmässigt hyser många utlänningar finnas orter som

polispersonal med uppgift att arbeta med inre utlänningskontroll.

l sammanhanget bör något nämnas vikten att kunna inhämta om av

relevant information. För att den inre utlänningskontrollen skall kunna bedrivas effektivt krävs att arbetet systematiskt inriktas på åtgärder med fog kan förväntas resultat. För det krävs tillgång till

som ge infonnation. Det gäller såväl beträffande enskilda förhållanden i

individuella ärenden övergripande plan i frågor som

som ett mer rör utlänningars illegala vistelse här i riket.

Möjligheterna systematiskt inhämta information nu avsett slag

att av

torde i viss mån förbättras arbetet med inre utlänningskontroll

om organiseras länsvis. Jag emellertid att ett sådant kunskapsinmenar hämtande bör kompletteras med möjlighet att skaffa, analysera och en bearbeta information övergripande karaktär om bl.a. vissa av mer

Inre utlänningskontroll

mönster beträffande utlänningars olovliga vistelse och verksamhet i Sverige. Inom Rikskrirninalpolisen finns särskild enhet har en som inriktats på att inhämta och analysera information bl.a. illegal om invandring, främst i form av s.k. människosmuggling. Enligt utredningens uppfattning bör ifrågavarande enhet kunna för ansvara nu nämnda uppgiftsinsarnlande och analysarbete med avseende på inre utlänningskontroll. Schengensamarbetets konsekvenser för den personkontroll i dag som sker vid Sveriges gränser kommer att försvåra för polisen att skaffa den allmänna överblick över resandeströmmarna dagens kontrollsom arbete ger. Det föreslagna informationsarbetet skulle kunna bidra nu till att i viss mån kompensera detta bortfall. I sammanhanget bör också framhållas att den inre utlänningskontrollen kan underlättas och i framtiden även beroende av vara av tekniska hjälpmedel. En omfattande förteckning över och andra pass resehandlingar finns i det s.k. EDISON-registret, ett CD-rom baserat register som i viss utsträckning redan används i den utlänningsyttre kontrollen. Ett annat hjälpmedel är den s.k. photophonen, med vilken bilder av pass och andra handlingar kan överföras elektroniskt för kontroll av t.ex. myndigheter i det påstådda utfärdarlandet. Jag vill understryka vikten av att avancerade hjälpmedel detta slag är av tillgängliga i största möjliga utsträckning även för dem arbetar som med inre utlänningskontroll. Möjligheterna att skaffa avancerade tekniska hjälpmedel bör öka verksamheten med den inre utlänom ningskontrollen organiseras centralt inom varje länspolismyndighet.

7.4.4 Bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL

Utformningen av bestämmelsen i 5 kap. 6 § UtlL bör ändras, så att det klart framgår att inre utlänningskontroll i vissa fall får genomföras även om det inte finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i Sverige. Så kan fallet när vara polismyndigheten har kontakt med utlänningen av annan anledning än för att utföra utlärmingskontroll eller i samband med inresan i Sverige.

De i 5 kap. 6 § UtlL angivna kontrollåtgärderna får, enligt bestämmelsens andra stycke, vidtas endast det finns anledning om anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i Sverige eller det om annars finns särskild anledning till kontroll. Stadgandet, nämiare vars innebörd behandlas i avsnitt 7.2, infördes i och med 1989 års att

Inre utlänningskontroll

utlänningslag trädde i kraft. Enligt förarbetena var avsikten att erinra

om att det måste finnas någon särskild anledning att kontrollera en viss utlänning för att de i bestämmelsen angivna kontrollåtgärdema skall vidtas prop. 1988/89:86 s. 172 En icke obetydlig del av den inre utlänningskontrollen utförs i samband med annan verksamhet inom polisen. Det är exempelvis inte ovanligt att utlänningskontroll genomförs i samband med trafikkontroller. I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för ifrågavarande verksamhet sägs att inre utlänningskontroll kan genomföras då polisen kommer i kontakt med en utlänning som exempelvis ansöker om ett tillstånd, anmäler ett brott eller stannas i en trafikkontroll. Att genomföra utlänningskontroll i sådana sammanhang torde knappast grundas på att det i det enskilda fallet finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i Sverige. Det får dessutom anses oklart vilket stöd dessa kontroller har i det avslutande stadgandet i 5

kap. 6 § UtlL, om att kontroll får ske om det annars finns särskild

anledning till kontroll. Som framhålls i avsnitt 7.2, lämnas i förarbetena inte någon egentlig vägledning för hur detta rekvisit skall förstås. Det är angeläget att ifrågavarande bestämmelse får en utfomming som på ett rimligt sätt tillgodoser både effektivitets- och integritetsintresset. Bestämmelsen bör dessutom ange under vilka förutsättningar kontroll får ske. Av det ovan sagda följer att det är tveksamt om bestämmelsens nuvarande utformning uppfyller dessa krav i fråga om de kontroller som sker i samband med att polismyndigheten har kontakt med utlänningen av annan anledning än att kontrollera hans rätt att vistas i Sverige. Jag menar att intresset av en effektiv inre utlänningskontroll utgör skäl att behålla den nuvarande ordningen med kontroller av detta slag. Att genomföra utlänningskontroll i samband med en redan etablerad kontakt vid t.ex. en trañkkontroll måste ur integritetssynpunkt anses vara betydligt mindre känsligt än att hejda vederbörande på gatan för att inleda utlänningskontroll. Bestämmelsen i 5 kap. 6 § andra stycket bör därför ändras så att den ger klart stöd för att genomföra utlänningskontroll av nu ifrågavarande slag. En annan situation då det måste anses befogat och ur integritetssynpunkt mindre kränkande att genomföra inre utlänningskontroll är i samband med utlänningens inresa i Sverige. Polisen bör i anslutning till inresan kunna utföra selektiva, icke misstankebaserade, kontroller inom ett tämligen snävt avgränsat område innanför territorialgränsen. Det är viktigt att denna kontrollverksamhet inte utformas som en förtäckt grånskontroll i vilken kontrollen utförs slumpmässigt eller stickprovsvis, se avsnitt 7.2. Förutsättningarna för att få genomföra inre utlänningskontroll i

Inre utlänningskontroll

samband med att polismyndigheten av annan anledning har kontakt med utlänningen eller i samband med utlänningens inresa i Sverige utvecklas närmare i författningskommentaren. Det är dock angeläget att redan nu understryka vikten av att dessa kontrollmöjligheter används med omdöme. Det intrång och de olägenheter för utlänningen som följer av kontrollens genomförande får inte stå i missförhållande till syftet med kontrollen och övriga omständigheter. Detta följer såväl av bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket UtlL som av den allmänna proportionalitetsprincip som lagts fast i 8 § PolL och behöver därför inte framhållas särskilt i bestämmelsen om inre utlänningskontroll.

7.4.5 Hotellkontroll

Schengenkonventionen ställer krav på att medlemsländerna har s.k. hotellkontroll. Det finns därför skäl att införa detta kontrollinstrument i Sverige

Tidigare fanns i utlänningslagstiftningen en bestämmelse om s.k hotellkontroll. Den innebar en skyldighet för den som drev hotell eller pensionat att skriftligen anmäla till polismyndigheten när en utländsk gäst anlände respektive avreste. Anmälan skulle innehålla uppgifter om utlänningens fullständiga namn, födelsedatum, födelseland, medborgarskap, hemland, hemort, adress här i landet samt uppgift om tiden för hans ankomst respektive avresa. Dessutom skulle en anmälan ankomst innehålla uppgift om den ort inom eller utom riket där om utlänningen senast uppehållit sig. I anmälan om avresa skulle anges en vart utlänningen närmast tänkte bege sig. Anmälan skulle lämnas eller sändas med posten till polismyndigheten inom 24 timmar från utlänningens ankomst respektive Bestämmelsen om hotellkonavresa. troll avskaffades år 1989. Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp Gränskontrollgruppen med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsfortnaliteter i perspektivet av ett svenskt EU-medlemskap. I sin slutrapport redovisade arbetsgruppen förslag till en rad kompensatoriska åtgärder som inte avser gränskontroll. Gränskontrollgruppen menade bl.a. att hotellkontroll skulle kunna utgöra ett komplement till övriga kontrollåtgärder. Samtidigt framhölls att hotellkontroll riskerar att ge upphov till en vidlyftig byråkrati. Gränskontrollgruppens menade sig sakna underlag för att säkert bedöma om någon form av hotellkontroll bör återinföras i Sverige, men framhöll att sådan kontroll tillämpas i många andra länder och att frågan därför borde

Inre utlänningskontroll sou 1997:128

utredas närmare i särskild ordning. Enligt Schengenkonventionens artikel 45 är medlemsstaterna skyldiga att bedriva s.k. hotellkontroll. Detta utgör tillräckligt skäl för att återinföra denna kontrollverksamhet i Sverige. Den återstående frågan är hur kontrollen skall utformas. Avskaffandet av den svenska hotellkontrollen år 1989 motiverades av att värdet av kontrollen inte ansågs tillräckligt i förhållande till den byråkrati som den förorsakade. Denna erfarenhet bör beaktas i förevarande sammanhang. Hotellkontrollen bör således utformas så att den inte orsakar en mer vidlyftig administration än nödvändigt. I 12 kap. l § UtlL stadgas att regeringen får meddela föreskrifter om bl.a. skyldighet att anmäla utlärmingars vistelse eller anställning i Sverige. Denna möjlighet bör användas för att återinföra hotellkontrollen. Förordningstexten bör utformas i så nära anslutning till Schengenkonventionens artikel 45 som möjligt. Det bör överlåtas Rikspolisstyrelsen att utforma formulär för de registreringskort som skall användas. Därvid bör möjligheterna att föra registret med hjälp av modern informationsteknologi särskilt uppmärksammas.

7.4.6 Eget boende för asylsökande m.fl.

Möjligheten att sätta ned bidragen enligt LMA bör komma till användning i större utsträckning när utlänningen försvårar bl.a. verkställigheten av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Statens invandrarverk bör dessutom få möjlighet att i vissa fall redan från början neka bidrag till kostnader för eget boende.

Som syftar den inre utlänningskontrollen bl.a. till att söka anges ovan efter utlänningar som skall lämna landet enligt beslut om avvisning eller utvisning. Möjligheterna till framgång i denna verksamhet påverkas bl.a. av formerna för Invandrarverkets mottagande av asylsökande. Sedan några år är inriktningen att mottagandet skall präglas mindre omhändertagande och mer av att utlänningen skall ta ansvar för sitt av eget liv. Utgångspunkten är att bl.a. asylsökande i första hand skall bo i eget boende utanför Invandrarverkets förläggningar prop. 1993/94:94 s. 34. I viss utsträckning har denna utveckling medfört svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet. Mottagandet av bl.a. asylsökande regleras i lagen 1994:137 om

Inre utlánningskontroll

mottagande av asylsökande m.fl. Berättigade till bistånd är de som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 § eller 3 § UtlL

asylsökande, de som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd

och de som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och som av särskilda skäl medgivits rätt att vistas här medan ansökan prövas. Rätten till bistånd upphör när utlänningen får permanent uppehållstillstånd eller när han lämnar landet. Således har även den som skall avvisas eller utvisas rätt till bistånd fram till dess att verkställighet sker. Rätten till bistånd omfattar dagersättning, logi en förläggning eller bidrag till kostnaden för eget boende samt bistånd för annat angeläget behov, s.k. särskilt bidrag. Invandrarverket skall dessutom erbjuda sysselsättning i form av svenskundervisning, skötsel av förläggningar eller annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen i Sverige meningsfull. När det gäller möjligheterna att effektivisera den inre utlärmingskontrollen och verkställighetsarbetet är bestämmelserna i 10 och 12 §§ LMA av särskilt intresse. De innebär att utlänningen under vissa förutsättningar kan förlora sin rätt till bistånd helt eller delvis. Enligt 10 § LMA kan dagersättningen sättas ned för den som har fyllt 18 år

och som utan giltigt skäl vägrar att delta i den verksamhet som ordnas

av Invandrarverket eller som genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. Om den som har fått sin dagersättning nedsatt fortsätter på angivet sätt, kan rätten till bidrag till kostnad för eget boende helt upphöra, om han i stället erbjuds plats förläggning. Även dagersättningen kan sättas ned helt, fri kost en om

ingår i den erbjudna inkvarteringen.

Enligt 10 § LMA kan bostads- och dagersättningen sättas ned också för den som utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna

verkställas. Det kan exempelvis gälla den som vägrar att medverka till

att söka passhandling som krävs för återresan prop. 1993/94: 150, bil. 11 s. 6. I 12 § LMA stadgas att den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte har rätt till bistånd. Det är oklart i vilken utsträckning reglerna om nedsättning kommer till användning. Ur strikt kontrollsynpunkt skulle det vara bättre om eget boende över huvud taget inte kunde komma ifråga för personer med oklar identitet eller för för vilka verkställighetsproblem kan personer

förutses. Den praktiska betydelsen av att dessa utlänningar i stället bor

förläggning bör dock inte överdrivas. Även under den tid då sådant boende regel försvårades verkställigheten ofta av att utlänningen var höll sig undan. Det bör dessutom framhållas att förläggningarna

Inre utlänningskontroll

varken är eller bör vara slutna inrättningar. En fullständig återgång till förläggningsboende skulle också innebära stora kostnader för stats-

malctema, vilka sannolikt inte skulle uppvägas av den förbättrade

kontrollmöjligheten och därmed följande effektivitet i verkställighetsarbetet. Av lika stor vikt är att det humanitära skäl är påkallat

av att i största möjliga utsträckning underlätta eget boende. De svårigheter som denna boendeform kan medföra för den inre utlärmingskontrollen och för verkställighetsarbetet bör dock föranleda att möjligheten att sätta ned dagersättningen och bidraget till eget boende bör komma till användning i större utsträckning. De nuvarande reglerna bör dessutom kompletteras med en möjlighet att i vissa fall neka bidrag till kostnaden för eget boende redan från början. Statens invandrarverk bör kunna fatta ett sådant beslut, när det finns särskild anledning anta att utlänningen kommer att försvåra handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd eller verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Det bör i dessa fall inte utgå något ekonomiskt stöd som direkt underlättar för utlänningen att etablera sig utanför lnvandrarverkets förläggningar. Det skall således krävas särskilda skäl för att neka en utlänning bidrag till kostnaden för eget boende i nu föreslagen ordning. Omständighetema skall vara sådana att det framstår som särskilt angeläget att beakta intresset av en god inre utlänningskontroll. Beslut att neka bidrag för eget boende skall kunna överklagas enligt bestämmelsen i 22 § LMA.

7.4.7 Underrättelseskyldighet för vissa myndigheter

Tillämpningsområdet för den underrättelseskyldighet som vilar vissa myndigheter enligt bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF bör vidgas. Underrättelserna bör sändas både till polismyndigheten och till Statens invandrarverk.

I avsnitt 7.2 lämnas en redogörelse för den underrättelseskyldighet som åvilar vissa myndigheter enligt 6 kap. 1 och 2 §§ UtlF och som syftar till att möjliggöra den inre utlänningskontrollen. I avsnitt 7.4.3 framhålls vikten av att den inre utlänningskontrollen kan bedrivas med stöd av relevant information. Underrättelseskyldigheten enligt 6 kap. l och 2 §§ UtlF är i det avseendet av intresse. Det finns inte någon tillgänglig statistik över i vilken utsträckning underrättelser kommer in till landets polismyndigheter, men det förefaller vara en allmän uppfattning inom polisen att så sker endast

Inre utlänningskontroll

i begränsad omfattning. Om så är fallet, kan tänkbar anledning

en vara att det sällan förekommer myndighetskontakter av det slag som anges

i bestämmelserna, men det kan också vara så att de underrättelseskyldiga myndigheterna har dålig kännedom om gällande bestämmelser.

Intresset av att den inre utlänningskontrollen skall kunna utföras

med stöd av relevant infomiation gör att tillämpningsområdet för ifrågavarande bestämmelser bör vidgas. Underrättelser ifrågavaran-

av

de slag bör dessutom sändas till både polismyndigheten och Statens

invandrarverk med anledning av att Invandrarverket föreslås ta över

verkställighetsansvaret. Det kan härvid framhållas att Invandrarverkets tillgång till ifrågavarande information kan minska behovet av polisens

biträde med eftersökningsarbete. För närvarande gäller enligt 6 kap. 1 § UtlF att någon under-

rättelseskyldighet inte föreligger beträffande utlänningar som visar att de har sökt uppehållstillstånd i Sverige. Denna begränsning bör tas

bort. Underrättelseskyldigheten är dessutom begränsad till att gälla endast vid myndigheternas första kontakt med den utlänning som

omfattas bestämmelserna. Även denna begränsning bör bort

av tas

såvitt avser Skattemyndigheten, arbetsförmedlingen och skolstyrelsen.

Att göra likaledes beträffande socialnämnden skulle medföra oklarheter

angående omfattningen av underrättelseskyldigheten. Skattemyndigheten bör dessutom åläggas en skyldighet att underrätta

Statens invandrarverk och polismyndigheten utlänning, inte när en som

är undantagen enligt vad som sägs i 6 kap. 1 § UtlF, begär hindersprövning för att ingå äktenskap eller registrerat partnerskap. Det kan

i detta sammanhang nämnas att kontrollen av uppgifter beträffande

identitet och tidigare äktenskap vid hindersprövningen rörande utlänningar inte sällan framstår som bristfällig. Det kan bero på otillräckliga kunskaper om förfalskade identitetshandlingar samt om möjligheten att från andra länder hämta in erforderliga handlingar. Ökad utbildning i dessa frågor för berörda myndigheter bör

övervagas. De i 6 kap. 2 § UtlF angivna myndigheterna bör utöver vad som nu har sagts få till uppgift att mer allmänt bistå Statens invandrarverk och polismyndigheten med information av ifrågavarande slag. Myndigheterna bör åläggas en generell skyldighet att underrätta polismyndigheten, när de i sin verksamhet får kännedom om förhållanden som ger anledning misstänka utlänning uppehåller sig i Sverige eller att en

arbetar här utan erforderliga tillstånd. Det kan exempelvis fråga

vara

om att skattemyndigheten eller arbetsförmedlingen funnit anledning

misstänka att en arbetsgivare anställt utlänningar utan arbetstillstånd. Det finns slutligen anledning överväga hur berörda myndigheters kännedom om ifrågavarande underrättelseskyldighet kan förbättras.

Inre utlänningskontroll

Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen bör få i uppdrag att efter samråd med exempelvis Riksskatteverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Kommunförbundet och Skolverket öka myndigheternas kännedom om gällande bestämmelser.

8 Genomförandet

av förslagen

8.1 Ekonomiska konsekvenser

Det finns skäl att inledningsvis betona vikten av att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen betraktas ur ett övergripande perspektiv.

Flera av förslagen kan komma att innebär nya eller ökade kostnader. Gemensamt för dem är emellertid att de syftar till att bidra till en

effektivare verkställighet och därmed till lägre sammanlagda kostnader för Utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Om effektiviteten ökar i verkställighetsarbetet, kan betydande belopp sparas, dels genom

att kostnaderna för att genomföra verkställigheter minskar, dels genom att kostnaderna för utlänningens vistelse i Sverige minskar.

Överföringen av verkställighetsansvaret

På uppdrag av regeringen redovisade Rikspolisstyrelsen i augusti 1996 kostnaderna för handläggningen av olika slag av utlärmingsärenden

under perioden juli 1995-juni 1996. Kostnaden för handläggningen

av verkställighetsärenden redovisades till sammanlagt 36,9 miljoner

kronor, varav 17 miljoner kronor avsåg polismanstimmar. Antal ärenden uppgavs vara 12 628. Härtill kom kostnader för utrikes resor som eskort vid verkställighet" och "andra kostnader för bevakning m.m. , vilka redovisades till sammanlagt 8,8 miljoner kronor respektive 1,5 miljoner kronor. Rikspolisstyrelsen uppgav till utredningen i maj 1997 att sammanlagt drygt 92 årsarbetskrafter går för handläggningen av verkställig-

hetsärenden. Av dessa avser drygt 67 årsarbetskrafter polispersonal,

medan återstoden avser s.k. civil personal. Det kan nämnas att de 92 årsarbetskraftema är fördelade på sammanlagt 320 olika befattningshavare. Utredningen har givit företrädare för Invandrarverket i uppdrag att beräkna de ekonomiska effekterna av en överföring av verkställighetsansvaret. Innebörden av de uppgifter som har redovisats till

utredningen, vilka enligt uppgiftslämnaren skall ses som mycket preliminära, är att överföringen medför en besparing 15 procent. Polismyndighetemas 92 årsarbetskrafter skulle, enligt beräkningen,

Genomförandet av förslagen

således kunna ersättas med cirka 78 årsarbetskrafter hos Invandrarverket. Den beräknade besparingen 15 procent, vilken antas komma om tidigast något år efter övertagandet, förväntas uppstå genom att verkställighetsfrågan integreras i Invandrarverkets övriga verksamhet, vilket innebär samordningsvinster. Till utredningen har vidare framförts att Invandrarverket kommer att ha initiala kostnader för bl.a.

anpassing av IT-stöd och utbildning. Enligt beräkningarna kommer dessa kostnader att uppgå till cirka 8 miljoner kronor. Det är utredningens uppfattning att det är vanskligt att beräkna de ekonomiska effekterna av att verkställighetsansvaret förs över till

Statens invandrarverk. Flera svårbedömda faktorer måste vägas in i

bedömningen. Det är sannolikt att vissa samordningsvinster kan uppkomma genom att verkställighetsfrågan ett bättre sätt än för

närvarande kan integreras i handläggningen ärenden uppehållsav om tillstånd. Därvid skall Invandrarverkets allmänna kompetens i utlärmingsärenden vägas in. Utredningen saknar möjligheter att närmare beräkna storleken av de förväntade samordningsvinstema. Det bör dock framhållas att utredningen inte funnit anledning ifrågasätta

den enligt ovan beräknade besparingen om 15 procent. Vid beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna måste emellertid

hänsyn tas till ytterligare några faktorer. De kostnader Rikssom polisstyrelsen redovisat enligt ovan hela polisens nuvarande avser

befattning med verkställigheter, således även verkställighet s.k.

av

direktavvisningar efter beslut av polismyndighet och av utvisningar

efter dom eller beslut av domstol grund brott. Utredningens av direktiv innebär att polismyndighetema kommer att behålla ansvaret för dessa verkställigheter. Polisen kommer således även framledes att ha kostnader för verkställighetsarbete. Till detta skall läggas att

Invandrarverket, enligt utredningens förslag, skall ha möjlighet att

begära biträde polis enligt vad sägs i avsnitt 3.2.3. Även av som denna handräckningsverksamhet kommer att medföra kostnader för

polisen. Storleken av kostnaderna för polisens framtida befattning med

verkställighetsärenden låter sig inte närmare beräknas. Utredningen avstår från att försöka göra en uppskattning kostnaderna. av Det hittills sagda om ekonomiska konsekvenser överföringen av av verkställighetsansvaret avser endast kostnader för att handlägga

verkställighetsärenden. Därjämte måste konsekvenserna för effektiviteten i verkställighetsarbetet beaktas. Utgångspunkten för överföringen är att Invandrarverket har bättre förutsättningar än polismyndighetema att få beslut om avvisning och utvisning verkställda. En sådan utveckling skulle innebära betydande besparingar i kostnaderna för

utlänningars vistelse i Sverige. Det är, enligt utredningens uppfattning, i detta avseende som de egentliga besparingarna kan uppkomma. Det

Genomförandet av förslagen

kan nämnas att den genomsnittliga förläggningskostnaden för närvarande uppgår till 186 kr per person och dygn. Beloppet, vilket antas stiga till 205 kr under år 1998 prop. 1997/98:1, enbart avser kostnader för mat, bostad, sjukvård och liknande levnadsomkostnader. En enkel beräkning ger vid handen att enda veckas förkortning en av vistelsetiden i Sverige i 5 000 fall skulle ge en besparing om cirka 7 miljoner kronor.

Övriga förslag

I avsnitt 3.3 föreslås att Statens invandrarverk bör beakta verkställighetsfrågan löpande under hela handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd. Förslaget torde inte medföra några ökade kostnader av betydelse i detta sammanhang. I avsnitt 3.4 föreslås att Invandrarverket i ökad utsträckning bör förlägga sin verksamhet till de större flygplatserna och till de större färjehanuiama, för att på så sätt åstadkomma att fler lämnar in sin ansökan om uppehållstillstånd direkt vid ankomsten till Sverige. Vidare framhålls att det är angeläget att genomföra Verkställighetsutredningens förslag om s.k. gatekontroll. Ett genomförande av dessa förslag medför kostnader för personal och nödvändiga lokalanpassningar. Storleken kostnaderna låter sig inte uppskatttas i detta sammanhang, men de kan antas bli betydande. Det finns därför anledning att särskilt understryka de positiva effekterna för verkställighetsarbetet och de besparingar som blir följden av ett genomförande av förslagen. I avsnitt 3.5 föreslås att Invandrarverket skall ges ökade möjligheter till närvaro vid Sveriges beskickningar i utlandet. För att ge en uppfattning om kostnaderna, kan hänvisas till beräkningar som gjorts i andra sammanhang. De nordiska länderna förbereder ett samarbete med gemensamma s.k. utlänningsattachéer och kostnaden för en attaché har på årsbasis budgeterats till 1,5 miljoner danska kronor, eller motsvarande närmare 1,7 miljoner svenska kronor. Kostnaderna för det i avsnitt 4.4 föreslagna samarbetet med de svenska humanitära frivilligorganisationerna och med IOM är beroende av samarbetets omfattning och innehåll. Kostnaderna kan således fastställas först efter erforderliga förhandlingar med berörda organisationer. Det finns dock anledning att i detta sammanhang särskilt påminna om de uppgifter som lämnas i avsnitt 4.3 angående andra länders samarbete med IOM. Genomgående gäller att de olika återvändandeprogrammen måste bedömas som kostnadseffektiva med hänsyn till uppnådda resultat. Det bör slutligen understrykas att ett samarbete med IOM och med de svenska frivilligorganisationema

Genomförandet av förslagen

sannolikt skulle leda till att fler kan lämna Sverige frivilligt. Kost-

naderna för ett sådant samarbete skulle därför kunna finansieras genom minskade kostnader för såväl utlänningars vistelse i Sverige som för verkställighetsarbetet. Den i avsnitt 5.3 föreslagna möjligheten för Utlänningsnämnden att

vilandeförklara en ny ansökan om uppehållstillstånd torde inte medföra några ökade handläggningskostnader av betydelse i detta sammanhang. Däremot kan förslaget förväntas innebära en betydande reducering av antalet nya ansökningar. Det bör nämnas att handläggningen av dessa ansökningar för närvarande tar en betydande del av Utlänningsnämndens resurser i anspråk. Under budgetåret 1995/96 avgjorde nämnden

sammanlagt 14 278 ärenden. Av dessa avsåg 4 804 nya ansökningar. Den totala kostnaden för denna Verksamhetsgren uppgick till nästan 27 miljoner kronor. Den genomsnittliga kostnaden för att avgöra en ny

ansökan om uppehållstillstånd uppgick till 5 599 kr. Flertalet av förslagen till förbättringar av den inre utlännings-

kontrollen som lämnas i avsnitt 7.4 medför inga ökade kostnader för

statsmakterna av betydelse i detta sammanhang. Förslaget att begränsa rätten till bidrag för eget boende medför dock ökade kostnader. Statens invandrarverk räknar i budgetsammanhang med att kostnaden för dem som bor förläggning är sammanlagt 30 kr högre per dygn än kostnaden för dem som bor i eget boende. Förläggningsboende ger

högre kostnader för lokaler-och personal, medan kostnaden för den organiserade verksamheten är lägre.

8.2 Ikraftträdande

De i kapitel 3 lämnade förslagen till hur verkställighetsansvaret kan

föras över till Statens invandrarverk kräver att berörda myndigheter får tid att förbereda överföringen. Statens invandrarverk måste bl.a.

överväga vilka resurser som erfordras samt rekrytera och utbilda den personal som skall arbeta i verksamheten. Med hänsyn härtill och med beaktande av den tidsåtgång som erfordras för den fortsatta beredningen av förslagen i regeringskansli och riksdag bör förslagen i denna del kunna träda i kraft den l januari 1999.

Förslagen i kapitel 5 respektive 7 beträffande vilandeförklaring av

ny ansökan och den inre utlänningskontrollen kräver inte några

omfattande förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Tid-

punkten för ikraftträdandet bestäms därför i allt väsentligt av tidsåt-

gången för den fortsatta beredningen av förslagen i regeringskansli och

riksdag. Förslagen i nu berörda delar bör kunna träda i kraft senast den l juli 1998.

9 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i utlämüngslagen

1989:529

5 kap.

3 §

Ändringen föranleds av uppdelningen verkställighetsansvaret mellan

av

polismyndigheterna och Statens invandrarverk enligt 8 kap. 1 l

Ifrågavarande handlingar skall kunna hand den verkställande tas om av myndigheten, oavsett det är Invandrarverket eller polismyndigom en het.

6 §

Ändringen i bestämmelsens andra stycke syftar till att tydligare

ge ett

stöd för att en utlänning i vissa situationer kan bli föremål för de kontrollåtgärder som anges i första stycket trots att det inte finns någon egentlig anledning anta att han saknar rätt att vistas i Sverige. Kontroll skall kunna utföras dels när polismyndigheten eller

av en

annan anledning ändå har kontakt med utlänningen, dels i anslutning till utlänningens inresa i Sverige. Gemensamt för dessa situationer är att kontrollen knappast kan innebära något egentligt intrång i

anses utlänningens personliga integritet och att den därför får befogad. anses Det är knappast möjligt precist går mellan att mer ange var gränsen

å ena sidan de situationer i vilka det finns anledning utlän-

anta att

ningen saknar rätt att vistas i Sverige och å andra sidan de situationer i vilka det annars är befogat att kontrollera honom. Det torde nämiast vara fråga om en glidande skala. Polismyndigheten bör under alla omständigheter kunna genomföra inre utlänningskontroll i samband

med ett ingripande mot utlänningen med stöd rättegångsbalken, av

polislagen eller lagen omhändertagande berusade

om av personer

m.m. eller om utlänningen är föremål för polishandräckning på

begäran av annan myndighet. Kontroll bör dessutom kunna ske ifrågavarande grund när polisen kommer i kontakt med

utlänningen i samband med ett sådant ingripande mot någon eller

annan person när

utlänningen av en eller annan anledning uppmärksammas i polisens

brottsutredande verksamhet. Utlänningskontroll bör dessutom kunna

Förfatmingskommentar

genomföras i samband med annan kontroll- eller tillsynsverksarnhet, t.ex. arbetsplatskontroller eller trañkövervakning. I samband med som trañkkontroller bör såväl förare kumia bli föremål för som passagerare utlänningskontroll. En utlänning som vänder sig till polisen i s.k.

polismyndighetsärenden bl.a. vapenlicenser, tillstånd till demonstra-

tioner m.m. eller för att upplysningar eller annan service bör också kunna bli föremål för inre utlänningskontroll. Som framhålls i den allmänna motiveringen, avsnitt 7.4.4, är det angeläget att understryka att ifrågavarande kontrollmöjlighet används med omdöme. Det bör exempelvis inte komma i fråga att den nu aktuella grunden genomföra inre utlänningskontroll beträffande den har utsatts för ett brott som inte kan betecknas som bagatellartat som eller har varit inblandad i allvarligare olycka. I dessa och som en liknande utsatta situationer får kontrollåtgärder vidtas endast om det finns anledning anta att utlänningen saknar rätt att vistas i Sverige. Ytterligare situation då det ibland kan anses befogat att utföra en inre utlänningskontroll är i omedelbar anslutning till utlänningens inresa i Sverige. Även sådan kontroll måste mindre känslig en anses integritetssynpunkt. Det bör dock understrykas att kontrollen inte ur får bedrivas så att den i realiteten utgör en förtäckt gränskontroll. Det innebär att valet vilka skall kontrolleras inte får ske slumpav som mässigt eller stickprovsvis så att den enbart har sin grund i passerandet gränsen. Polisen bör emellertid i nu avsedda situationer kunna av utföra selektiva, icke misstankebaserade, kontroller av det slag som tillämpas-av tullen jfr 1995/962166 s. 55 ff.. Sålunda bör en prop. utlänning kunna kontrolleras i anslutning till inresan utan att det föreligger misstanke om brott mot utlänningslagstiftningen om han kan hänföras till vad ibland kallas en särskild riskproñl eller t.ex. som polismannen att använda sin intuition eller erfarenhet finner om genom att bör kontrolleras. Det bör understrykas att kontroller av en person angivet slag endast får företas i omedelbar anslutning till utlännu ningens inresa i Sverige medan utlänningen fortfarande uppehåller sig inom ett tämligen snävt avgränsat område innanför territorialgränsen.

9 § Paragrafen reglerar vilken myndighet skall anses vara handsom läggande myndighet och därmed behörig att fatta beslut om förvar

eller uppsikt. Ändringarna är av redaktionell natur och följer av de

ändringar som föreslås beträffande verkställighetsansvaret.

SOU 1997: 128 Författningskommentar

8 kap.

11 § I paragrafen anges vilka myndigheter skall till att beslut som se om

avvisning eller utvisning verkställs. Ändringen innebär att polismyn-

digheten ansvarar för verkställigheten av en polismyndighets beslut

om

avvisning samt för verkställigheten av dom eller beslut utvisning,

om som meddelats av domstol med stöd av 4 kap. 7 Statens invandrar-

verk ansvarar för verkställigheten av övriga avlägsnandebeslut. Om ett

av polisen fattat awisningsbeslut överklagas till lnvandrarverket, övergår ansvaret för verkställigheten först när lnvandrarverket fattat

beslut i awisningsärendet.

12-13

Ändringarna föranleds av förslaget att verkställighetsansvaret skall de-

las mellan polismyndigheterna och Statens invandrarverk enligt 11

1 7 §

Paragrafen är ny och behandlar möjligheten för Statens invandrarverk att få biträde av polis för att genomföra verkställighet beslut

av ett om

avvisning eller utvisning. Avsikten är att tillgodose behovet av polisiär kompetens av de slag som anges i den allmänna motiveringen, avsnitt

2.4.3. Bestämmelsen har utformas med ledning den regel av som införs l oktober 1997 i 6 kap. 17 § om biträde i samband med förvar.

Bestämmelsen innebär att polismyndigheten i vissa situationer åläggs att lämna sitt biträde i Invandrarverkets verkställighetsarbete. För det första skall lnvandrarverket kunna begära biträde när den skall

som

avvisas eller utvisas från Sverige håller sig undan och det har visat sig erforderligt med eftersökningsarbete av det slag som polis har både kompetens och behörighet att utföra. Det innebär att Statens invandrarverk skall ha uttömt sina möjligheter att hitta utlänningen och

egna

att det därför finns behov polisiärt eftersöknings- eller spanings-

av arbete. lnvandrarverket skall dessutom kunna begära biträde av

polismyndighet om det, enligt verkets mening, kan befaras bli nödvändigt att tillgripa tvång av det slag som polis har förmåga och behörighet att använda. Som framhålls i den allmänna motiveringen skall syftet med

en

begäran om polismyndighetens biträde att möjliggöra

vara genom-

förandet av en verkställighet. Det bör understrykas behovet

att av biträde måste övervägas omsorgsfullt i varje enskilt fall. Det bör också

framhållas att ansvaret för verkställigheten ligger kvar hos Invandrarverket, även om polismyndigheten länmar sitt biträde i de delar

som fordrar polisiär kompetens. Det innebär att verkställighetsarbetet i

Författningskommentar

övrigt skall utföras av lnvandrarverket.

ll kap.

11 §

Paragrafen är ny och behandlar dels vilka formella uppgifter som sökanden skall lämna i en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt

2 kap. 5 b dels Utlänningsnärnndens möjlighet att vilandeförklara handläggningen av en ny ansökan. Motiven för bestämmelsen anges

i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.3.

I bestämmelsens första stycke anges de formella uppgifter som sökanden skall lämna i sin nya ansökan om uppehållstillstånd. Syftet är att Utlänningsnämnden skall få kännedom om var sökanden finns

och hur han kan nås. om Enligt första punkten skall sökanden uppge sin aktuella post- och

bostadsadress. Uppgift bostadsadress behöver lämnas bara om den

om

inte sammanfaller med postadressen. Uppgifter som fyller syftet med

bestämmelsen skall lämnas även om sökanden saknar fast adress.

Av andra punkten följer att sökanden, i förekommande fall, skall lämna uppgift om telefonnummer som han kan nås på. Uppgiften skall

lämnas även han saknar egen telefon, men kan nås via någon om armans.

Innebörden tredje punkten är att sökanden skall redovisa alla

av

övriga uppgifter behövs för att Utlänningsnärnnden skall få

som kännedom om var han finns och hur han kan nås. I andra stycket åläggs sökanden att utan dröjsmål underrätta Utlänningsnämnden någon de lämnade uppgifterna ändras, om av exempelvis till följd av att han byter bostad.

Enligt tredje stycket har Utlärmingsnämden möjlighet att i vissa fall

förordna att handläggningen ansökan skall vila. Förslaget om av en ny

behandlas utförligt i den allmänna motiveringen, avsnitt 5.3.

9.2 Förslaget till lag om ändring i lagen 1994: 137 mottagande av asylsökande m.fl.

om

8 §

Av paragrafen följer att asylsökande och utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd har rätt till bistånd enligt 13-19 §§. I paragrafen har införts ett nytt andra stycke, vilket begränsar rätten

till bidrag till bostadskostnader enligt 16 Förslaget syftar till att

Författningskommentar

komplettera nedsättningsreglema i 10 och 12 §§, genom att Statens

invandrarverk får möjlighet att i vissa fall redan från början neka en

utlänning bidrag till bostadskostnader. Ändringen behandlas i den

allmänna motiveringen, avsnitt 7.4.6.

Statens invandrarverk skall redan från början mottagandet kunna

av

neka en utlänning bidrag till bostadskostnad, om det finns särskild anledning anta att han kommer att försvåra utredningen i ärendet

om

uppehållstillstånd eller verkställigheten ett avlägsnandebeslut. Det

av

skall således föreligga särskilda skäl för ett sådant beslut. Sådana skäl kan föreligga om det står klart att utlänningen medvetet lämnar falska

uppgifter om Lex. sin identitet eller nationalitet eller det står klart om att han medvetet lämnar oriktiga uppgifter förklaring till att han som saknade pass eller andra resedokument vid ankomsten till Sverige. Enbart den omständigheten att det råder oklarhet i dessa avseenden är emellertid inte tillräckligt för att bidrag skall nekas. Förhållandena skall dessutom vara sådana att det framstår särskilt angeläget att som ha kontroll över utlänningens vistelse i Sverige och att det därför är

önskvärt att han bor en förläggning.

Ett beslut att neka en utlänning bidrag till bostadskostnad skall gälla

tills vidare. Så snart grunden för beslutet är undanröjd, skall utlän-

ningen ha rätt till bidrag i vanlig ordning. Invandran/erkets beslut kan överklagas till länsrätt enligt bestämmelsen i 22

I6§

Ändringen föranleds av den i 8 § andra stycket föreslagna begräns-

ningen av rätten till bidrag till bostadskostnad.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Hans Rosenqvist

Utredaren har gjort flera invändningar mot att verkställighetsansvaret flyttas över till Invandrarverket. Av dessa jag splittringen av verkställighetsansvaret, behovet anser polisiär kompetens, effekten för den inre kontrollen och lokaliseav ringen Invandrarverkets verksamhet väga tyngst tillsammans med av den uppenbara risken att polisens kompetens utlänningsområdet ett allvarligt sätt riskerar att sjunka till alldeles för låg nivå. En en sådan kompetens är inte bara vikt när det gäller ärenden och av spörsmål enligt utlänningslagstiftningen utan även i den brottsbekämpande verksamheten. Jag kan inte inse det vettiga och värdefulla i att dela upp verkställighetsansvaret mellan Invandrarverket och polismyndigheterna. Som utredaren påpekar blir utlänningslagen mer svåröverskådlig och det finns fara för att detta skulle försvåra kontakterna med utländska en myndigheter. När det gäller behovet polisiär kompetens finns det flera aspekter av att beakta. Allteftersom arbetsuppgifterna på utlänningsområdet försvinner från polisen minskar naturligtvis den polisiära kompetensen, såväl personellt kunskapsmässigt. Stora och för all polisiär som verksamhet viktiga kunskaper försvinner den 1 oktober 1997 och jag befarar att man med en överföring av verkställighetsansvaret klipper av en av de sista strängarna mellan polismyndighetema och utlänningsverksamheten. Det kommer att bli svårare att upprätthålla och utföra den inre kontrollen, som med all sarmolikhet det operativa Schengensamarbetet kommer att ställa stora krav på. Ett skäl till att föra över verkställighetsansvaret till Invandrarverket riskerar bristande effektivitet, när två myndigheter skall är att man en samverka. Eftersom verket enligt utredarens förslag måste begära polisens hjälp i åtskilliga ärenden kan resultatet bli det motsatta än det eftersträvade. Myndigheterna måste samverka på ett ännu närmare sätt. Skillnaden mot dagens ordning blir dock att polismyndighetema kommer att vara i händerna på Invandrarverket. En renodling av myndigheternas ansvarsområden och koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverksamhet kan inte drivas

Särskilda yttranden

hur långt som helst, i vart fall inte när det kan bli fråga om tvångsmedels- och våldsanvändning.

Utredaren är i sitt förslag till lagtext vad gäller polismyndighetens skyldighet att lämna Invandrarverket handräckning i verkställig-

hetsärenden tämligen restriktiv. Det bör i det sammanhanget erinras att tusentals utlänningar 5 526 vid utgången av man 1997 är om efterlysta i samband med verkställigheter. Behovet av att leta efter dem kommer att kvarstå, men polisen kommer att ha minskade resurser för denna verksamhet, eftersom man inte har verkställig-

hetsansvaret. I dag kan polisen göra sina insatser när rätt läge har

infunnit sig och snabba åtgärder kan vidtas när så erfordras. Man styr sitt eget arbete. Efter en överföring av verkställighetsansvaret skall

polisen begäran Invandrarverket, varvid det är långt ifrån

agera av säkert vid enskilt tillfälle. Även

att erforderliga resurser finns varje om denna verksamhet inte med nödvändighet behöver bli lågprioriterad hos polismyndigheterna, skall den ändå bedrivas i konkurrens med all annan polisiär verksamhet inom myndigheten. Till detta

kommer att kompetensen hos polisen inte längre kommer att ha samma

nivå som i dag. Några speciellt utpekade "utlänningspoliser" kommer inte att finnas många polismyndigheter. Det blir i stället poliser

som normalt inte har någon större kunskap av utlänningsfrågor som

kommer att tas i anspråk för handräckning till Invandrarverket. I utredningen förs ett resonemang om möjligheten att verkställighetsansvaret under vissa omständigheter skulle flytas över till polismyndigheten. Utredaren anser detta vara lämpligt i flera

avseenden, bl.a. för att den myndighet som har att utföra det egentliga arbetet också har det fulla ansvaret. Idén avfärdas emellertid. Jag anser att resonemanget egentligen är en invändning mot att över huvud taget flytta över verställighetsansvaret till Invandrarverket, eftersom det ändå blir polismyndigheten som får göra det egentliga arbetet i "svårartade" ärenden. Omfattningen av när verket antar att tillgång till och bruk av tvångsmedel, som endast polisen kan bruka sig av, blir nödvändig för att

genomföra en verkställighet är givetvis svår att uppskatta. Det kan

finnas en fara i att bedömningen görs lättvindigt och kanske rent av

slentrianmässigt samtidigt som man kan fråga sig från vilka ut-

gångspunkter verket skall göra dessa bedömningar. Jag tror inte att det spelar någon större roll hur restriktivt lagtexten utformas i detta sammanhang det blir ändå polismyndigheterna som i stor ut- sträckning kommer att få utföra det praktiska arbetet. Den hantering av utlänningsärenden som blir kvar hos polisen, framför allt egna avvisningsbeslut och verkställighet av dessa och

verkställighet av utvisningsbeslut grund av brott, riskerar att

Särskilda yttranden

utsättas för kvalitetssänkningar. I de mindre och medelstora myndigheterna kommer det förmodligen inte att finnas många som har utlänningsärenden som sin huvudsakliga arbetsuppgift. Risken att resultatet av en inre kontroll inte blir det avsedda är uppenbar, om kompetensen utlänningsområdet är för låg. Ett starkt argument mot en överföring till Invandrarverket är verkets lokalisering. Polisen finns överallt i landet. Jag ifrågasätter inte verkets ambitioner att vilja lösa denna fråga, men jag tror att

geograñn blir ett oöverstigligt hinder. En avgörande skillnad mot den överföring ansvaret för ansökningar och utredningar i tillstånds-

av och medborgarskapsärenden som sker den 1 oktober 1997 är att i sådana ärenden är utlänningen intresserad av träffa Invandrarverkets personal medan många inte kommer att vilja göra det i ett verkställighetsärende. Jag har frågat mig förut och jag frågar mig igen; hur skall Invandrarverket verkställa ett beslut om avlägsnande beträffande en utlänning som vistas i t.ex. Kiruna och som inte vill resa frivilligt Av utredningen framgår med all önskvärd tydlighet de problem som kommer att uppstå vid en överföring av verkställighetsansvaret. Att personal från verket skall bedriva verksamhet på vissa orter ett par

dagar var fjortonde dag kan dessutom innebära att en verkställighet fördröjs i onödan. Till detta kommer kostnader för verkets personal

för resor och traktamenten. Väl medveten om utformningen av regeringens direktiv anser jag att utredarens skäl för en överföring av verkställighetsansvaret till Invandrarverket inte är särskilt starka och bärkraftiga. Frågan om renodling av myndigheternas ansvarsområden har jag berört ovan. Jag anser vidare, som också har antytts tidigare, att det

splittrade verkställighetsansvaret och den föreslagna polishandräck-

ningen mycket väl kan leda till bristande effektivitet och svårigheter att följa upp myndigheternas verksamhet.

Utredaren ansluter sig till vad Verkställighetsutredningen SOU

1995:55 anförde om den bristande effektivitet och de svårigheter som riskerar att uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställighet av beslut. En samverkan mellan Invandrarverket och polisen kommer efter överflyttning av verkställighetsansvaret i många en ärenden att behöva ännu större än i dag. Jag tänker naturligtvis vara på polisens uppgift att leta efter dem som gömmer sig undan en verkställighet och att bistå verket när vâldsanvändning kan bli aktuell. Polismyndigheterna kommer dessutom, som tidigare sagts, normalt

inte att ha speciella resurser för detta arbete.

Jag bestrider på intet sätt Invandrarverkets unika kompetens i

utlänningsfrâgor. Jag har däremot svårt att koppla ihop den breda och

djupa kompetensen i en rad frågor som rör utlänningar och migration

Särskilda yttranden

med verkställighet avlägsnandebeslut. I den senare verksamheten av behövs en annan kompetens. Man måste utgå ifrån att utlänningens skäl att få stanna i Sverige liksom situationen i hans hemland har penetrerats noga i tillståndsärendet. Någon analys verkställighetsstadiet torde inte behövas. Att verket har den bästa kännedomen i det enskilda ärendet är självklart och borgar för att man fattar riktiga beslut, jag har svårt att se att denna kännedom skulle vara ett men "starkt argument för att flytta över verkställighetsansvaret till verket. Man måste ha klart för sig att det knappast är den person hos Invandrarverket har utrett ärendet som senare också kommer att som utföra verkställigheten. En asylutredning görs nästan uteslutande verkets asylenheter i Stockholm, Göteborg och Malmö. Därefter flyttar utlänningen till en av verkets förläggningar eller till eget boende. I Stockholm, Göteborg eller Malmö finns inga förläggningar. Man kan fråga sig hur verkställigheter beträffande utlänningar som finns verkets förläggningar skall till, om de inte är belägna orter där verket inte har annan än förläggningsverksamhet. Samma fråga gäller i kanske än högre grad utlänningar som bor i eget boende på orter där Invandrarverket över huvud taget inte bedriver någon verksamhet. Utredaren för fram att det av principiella skäl kan ifrågasättas om det är lämpligt att verkställigheten sköts av polis. Här vill jag påpeka att verkställigheter i stort sett i hela världen sköts av polis. Sveriges ordning med att eskort normalt skall utgöras av transportledare från Kriminalvårdsverket är mycket ovanlig och svensk polis är med i själva verkställigheten i huvudsak när det bedöms kunna bli förhandling med myndigheterna destinationsorten. Det anses generellt fördel att polis talar med polis i sådana situationer. Det är vara en således så att det normalt inte är polis som utgör eskort utan polisen gör grundarbetef i verkställigheten med bl.a. kontakter med utländska och inhemska myndigheter. Jag anser att utredaren förtjänstfullt har beskrivit invändningar mot att föra över verkställighetsansvaret. Hon har också anfört att det finns betänkligheter mot överföring och att invändningarna mot en sådan en är betydande. Däremot anser jag att skälen för en överföring är vaga i såväl utredningens direktiv som i utredarens överväganden. Utredaslutsatser borde därför ha blivit att invändningarna mot en rens överföring, i vart fall sarmnantagna, är avgörande. Jag således att verkställighetsansvaret fullt ut bör ligga kvar anser hos landets polismyndigheter. Det bör utredas hur arbetet inom polisen detta område kan göras ännu effektivare, kanske genom en uppbyggnad av länsvisa eller på annat sätt regionala enheter, givetvis med lokal kompetens ort och ställe runt om i landet.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande experten Eva Ulfvebrand

av

Ny ansökan

Ny ansökan kan betraktas som ett extraordinärt rättsmedel som är avsett att användas i undantagsfall och i vissa speciella situationer. Jag

anser att utgångspunkten när det gäller behandlingen av en ny ansökan

måste vara att tillvarata rätten för de asylsökande som grund av olika omständigheter behöver få sitt ärende prövat ännu en gång, oavsett om de håller sig gömda eller Intresset av att motverka eventuellt missbruk av institutet måste få komma i andra hand. Redan av detta skäl anser jag att förslaget om vilandeförklaring av en ny ansökan där de asylsökande håller sig gömda, inte är godtag-

bart. En prövning måste enligt min mening kunna ske i sådana fall där nytt intyg angående sökandens psykiska tillstånd inges eller då barns situation av läkare eller annan kompetent person bedöms vara ohållbar. Om förstärkt eller ny risk för förföljelse i hemlandet skulle ha uppstått bör även sådana omständigheter prövas utan hinder av att

sökanden, för sin säkerhets skull, håller sig gömd för att undvika återsändande. Det skulle strida mot de svenska åtagandena enligt 1951 års flyktingkonvention att inte beakta detta. Att Invandrarverket i verkställighetsärendet skall vara uppmärksam på denna typ av situationer är inte tillräckligt. En sådan ordning riskerar också att återupprätta den situation man ville undgå när Utlänningsnämnden övertog prövningen av ny ansökan, nämligen att Invandrarverket i viss mån i praktiken överprövar nämndens beslut.

Jag ifrågasätter vidare om en möjlighet till vilandeförklaring leder

till att färre personer gömmer sig eller håller sig gömda kortare tid.

Utan att detta syfte uppnås finns det inte anledning att införa möjlighet

till vilandeförklaring. Medvetandet om att man när man uppgivit sin vistelseadress kan hämtas för verkställighet när som helst ökar knappast benägenheten att träda fram. I samma ögonblick någon som uppgett sin adress hämtas för verkställighet kommer övriga gömda att vägra att avslöja var de finns. I en situation där vissa formalia, i enlighet med förslaget, måste ingå för att en ny ansökan skall tas upp till behandling bör också

tillgång till juridisk hjälp finnas. Skulle begreppet vilandeförklaring

införas i någon form behöver också rätten till offentligt biträde utökas.

Särskilda yttranden sou 1997:128

Frivilligorganisationernas roll

En nyckelfråga är om frivilligorganisationerna kan göra en humanitär insats för att lösa upp de problematiska situationer som ibland uppstår vid verkställigheter. Jag instämmer med utredaren att organisationerroll i asylprocessen bör övervägas i ett sammanhang. Den tanke nas utredningen framför men i och för sig också avfärdar, att ge som organisationerna en särskild roll när det gäller fråga om ny ansökan inges gömda asylsökande timer jag intressant. Detta är dock som av en fråga som behöver diskuteras vidare inom och mellan de berörda organisationerna. Detta gäller även andra frågor av liknande slag som t.ex. det förslag utredningen har om att skapa ett mer organiserat som samarbete för ledsagande av personer som avvisats till hemlandet. Under den alltför korta tid utredningen haft till sitt förfogande har som sådana diskussioner inte kunnat föras i nämnvärd grad varför jag inte heller själv är beredd att ta ställning.

Frågan om hur frivilligorganisationerna kan arbeta med och stödja fått avslag sin asylansökan är föremål för en livlig

personer som debatt ute i Europa. Holländska myndigheter i juni i år värd för var ett stort möte där såväl organisationer som myndigheter deltog och där bl.a. denna fråga diskuterades. Även ECRE, European Council on Refugees and Exiles, har vid ett flertal tillfällen haft ämnet sin

agenda liksom frågan diskuterats mellan de nordiska flyktingorganisa-

tionerna senast vid ett möte i Köpenhamn i augusti i år.

Inre utlänningskontroll

Utredningen har i uppdrag att också över bestämmelserna om den se inre utlänningskontrollen. Detta har aktualiserats särskilt med tanke på Schengenbestämrnelserna. Jag anser att det är viktigt att Schengenbestämmelserna inte används täckmantel för att införa ett alltför som strikt kontrollsystem. Det är svårt att överblicka konsekvenserna för den enskilde i det förslag som nu ligger angående inhämtande av information av mer övergripande karaktär för att kartlägga illegal vistelse i Sverige. Att organisera illegal invandring är ett brott och inte

minst för att värna asylrätten är det viktigt att komma organisatörer,

ofta är hänsynslösa i sin verksamhet. Men hur riskerar vanliga som

människor, svenskar såväl som invandrare med uppehållstillstånd, att

drabbas av ett sådant arbetssätt Vilka metoder kommer man att använda sig av Jag anser att frågan behöver utredas ytterligare och kan därför inte ansluta mig till förslaget.

Bilaga

Kommittédirektiv

Ansvarsfördelning vid verkställighet av

Dir.

avvisnings- och utvisningsbeslut samt inre 1997:6

utlänningskontroll

Beslut vid regeringssammanträde den l6januari 1997.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att föreslå hur

ansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning kan flyttas över från polismyndighetema till Statens

invandrarverk. Besluten skall liksom hittills verkställas ett värdigt och effektivt sätt. Möjligheterna att de humanitära

frivilligorganisationema därvid kan ges en roll skall

uppmärksammas. Förutsättningarna för att flytta över verksamheten med utrikestransporter från Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket skall undersökas. Förslag skall lämnas om vilken rätt Invandrarverkets personal bör ges att efter sådan ändring av ansvarsfördelningen använda en tvångsmedel. Utredaren skall överväga om utlänningslagens regler om ny

ansökan uppehållstillstånd endast skall kunna prövas i

om direkt anslutning till att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Utredaren skall även undersöka om nya eller förändrade metoder för den inre utlänningskontrollen behövs och om någon förändring bör ske i fördelningen av ansvaret mellan myndigheterna.

Bilaga

Bakgrund

Verkställighet av avvisnings- och zztvisizingsbeslzit

Enligt utlänningslagen 1989:529 skall ett av en polismyndighet fattat avvisningsbeslut verkställas så snart som möjligt även om det inte har vunnit laga kraft. Detsamma gäller beträffande Invandrarverkets beslut om avvisning med förordnande omedelbar verkställighet och domstols dom om eller beslut om utvisning. I andra fall skall utlänning en som avvisats lämna landet inom två veckor och utlänning en som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det beslutet vunnit laga kraft, om inte annat bestämts. Om utlänningen inte självmant reser ut ur Sverige, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen vistas verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet. I de flesta fall organiseras utresan ur Sverige av Kriminalvårdens transporttjänst uppdrag den av ansvariga polismyndigheten. Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning Verkställighetsutredningen har i sitt betänkande Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden SOU 1995:55 föreslagit ett antal organisatoriska förändringar. Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv SOU 1995:75 tillstyrkt förslagen. De innebär bl.a. att ansvaret for verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut fors över från polismyndighetema till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens transporttjänst organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser utrikestransporter. En ordningen där flera myndigheter samverkar vid verkställandet av beslut, kan enligt Verkställighetsutredningen leda till bristande effektivitet och svårigheter att följa upp myndigheternas verksamhet. Respektive myndighet kan ha svårt att planera sin egen verksamhet då den är beroende av åtgärder och prioriteringar som vidtas av andra myndigheter. Exempelvis beror behovet av förläggningsplatser hos

Bilaga

3 Invandrarverket bl.a. vilka prioriteringar då som görs avvisningsbeslut verkställs. Ett av de allvarligaste problemen då avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas är emellertid helt oberoende av vilken ansvarsfördelning finns mellan svenska som myndigheter, nämligen att vissa länder vägrar låta de egna medborgarna återvända till hemlandet. Ett annat allvarligt problem är att utlänningen håller sig undan och därmed avsiktligt hindrar besluten från att verkställas.

T vån gsmedel

Det förslag som lämnats Utredningen verkställighet av om av beslut avvisning eller utvisning förutsätter om att Invandrarverkets personal får rätt att tillgripa tvångsmedel för att även kunna verkställa beslut i fall där utlänningen vägrar lämna landet. Detta förutsätter såväl klar fördelning en av ansvaret för tvångsanvändning mellan Invandrarverket och polismyndighetema som samverkan mellan berörda myndigheter. Det förutsätter även att de tjänstemän hos Invandrarverket som ges sådana befogenheter har lämplig utbildning. En arbetsgrupp inom Utrikesdepartementet utarbetar för

närvarande förslag till sådana författningsändringar

som aktualiseras av att ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen avses bli överflyttat från polismyndighetema till Invandrarverket. Arbetsgruppen skall redovisa sina förslag senast den 31 januari 1997.

Ny ansökan om uppehållstillstånd

Före införandet 1989 års utlänningslag fanns omfattande av en reglering av möjligheterna att i samband med verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut få till stånd en ny prövning av rätten att stanna i Sverige. Polismyndighetema

Bilaga

hade bl.a. skyldighet att lämna över ett verkställighets-ärende

till lnvandrarverket när det åberopades asylskäl inte nya som

ansågs vara uppenbart oriktiga eller när det grund andra

av

orsaker än åberopade asylskäl uppstod hinder eller svårigheter att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning eller

om det var tveksamt om eller hur beslutet skulle verkställas. Dessa

bestämmelser ersattes i nu gällande utlänningslag med en möjlighet för den enskilde utlänningen att få en ny ansökan

om uppehållstillstånd prövad, fastän avlägsnandebeslutet vunnit

laga kraft. Möjligheterna att få bifall till en sådan ny ansökan

begränsades emellertid. För att en ny ansökan skulle kunna

bifallas och ett tidigare meddelat avvisnings- eller

utvisningsbeslut upphävas krävdes att det fördes fram

omständigheter som inte prövats tidigare. En ytterligare förutsättning var att de omständigheter som åberopats antingen

innebar att utlänningen hade rätt till asyl här eller innefattade synnerliga skäl av humanitär art. Bestämmelserna om ny

ansökan om uppehållstillstånd finns numera i 2 kap. 5 b §

utlänningslagen och ändrades år 1997 SFS senast 1996:1379. Enligt den gällande lydelsen fordras förutom nya

omständigheter att utlänningen endera har rätt till

uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen eller att det

skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet, för att en ny ansökan skall få bifallas. Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden dessa ansökningar. Antalet nya ansökningar om uppehållstillstånd är stort. De förefaller ha kommit att alltmer utnyttjas som om de utgör ett led i det ordinarie förfarandet i asylprocessen. Utlänningsnämnden har i skrivelse till regeringen

A96/l79/MP föreslagit att en ny ansökan endast skall kunna

prövas i direkt anslutning. till att ett awisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig för verkställighet. Det stora antalet nya ansökningar om uppehållstillstånd är i sig ett problem såväl organisatioriskt som resursmässigt. Det bör emellertid också ses som ett av

Bilaga

flera symtom de allmänna problemen rör

som verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. När det olika skäl går

av lång tid utan att ett beslut verkställs, ökar sannolikheten för att

det kommer till nya omständigheter kan komma som att läggas

till grund för ansökan uppehållstillstånd. en ny om

Inre zztlänøiizzgskontroll

Utlänningar som vistas i Sverige är enligt utlänningslagen skyldiga att begäran av en polisman visa eller

upp pass

andra handlingar visar att de har rätt uppehålla som att sig här. Utlänningar är också skyldiga att kallelse infinna sig hos Invandrarverket eller polismyndighet för att lämna uppgifter

en om sin vistelse här. Ansvaret för denna s.k. inre

utlänningskontroll ligger polismyndighetema. Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkande framhållit

att denna kontroll bör tillmätas större betydelse än den ha en synes för närvarande. Kommittén finner det synnerligen angeläget att polisen ökar sina insatser i denna del. Deltagandet i Schengensamarbetet innebär att Sverige medverkar i arbetet att avskaffa passkontroller mellan de deltagande staterna. En minskad kontroll vid dessa gränser förutsätter att kontrollåtgärder i stället vidtas dels vid gränserna mot länder inte deltar i samarbetet, dels inne i respektive som

land. Detta är nödvändigt för att undvika att i

personer reser

och uppehåller sig utan tillstånd i Sverige och därmed kringgår reglerna for invandring. Det förhållandet att utlänningar vistas i landet under längre tid utan uppehållstillstånd utgör i många

länder ett stort socialt problem. Dessa problem har hittills varit

små i Sverige och övriga nordiska länder bl.a. grund att

av

möjligheten att klara sig undan upptäckt varit förhållandevis

liten. Den fria rörligheten inom EU är av personer av stort

värde i många sammanhang. Det finns emellertid uppenbar

en risk att lättnader i kontrollen vid gränserna mellan de länder

som deltar i Schengensamarbetet utnyttjas för illegal

invandring. Tillämpningen av utlänningslagstiftningen har i

Bilaga sou 1997:128

Sverige, liksom i andra medlemsländer i EU, hittills främst kommit att inriktas att pröva frågan om uppehållstillstånd

för är skyddsbehövande eller som åberopar nära

personer som släktanknytning. Allt större resurser satsas att höja kvaliteten i utredningarna enskilda asylärenden. En person av vill invandra till Sverige och bedömer att hans eller som som hennes skäl inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd kan därför välja mellan att resa legalt, när detta är möjligt, eller försöka illegalt och efter inresan undvika att annars resa kontakta myndigheterna.

Uppdrag

Under år har statsmakterna strävat efter renodling av senare en myndigheternas ansvarsområden och en koncentration det uppfattas respektive myndighets kämverksamhet. som som Detta medför behov av att definiera varje myndighets uppgifter och att fastställa avgränsningama till andra myndigheters ansvarsområden. Frågan om vilken myndighet som organisatoriskt skall för en verksamhet kan ses såväl i svara förhållande till sakinnehâllet i verksamheten som till myndighetens totala roll i samhället. När förändringar övervägs skall nuvarande rättssäkerhetsnivå bibehållas och förslag till ändringar skall inriktade åtgärder innebär minsta möjliga intrång i vara som enskilda integritet så att besluten såsom hittills kan personers verkställas och kontroller genomföras på ett värdigt och humant sätt. En särskild utredare tillsätts med uppdrag att, med utgångspunkt i de förslag som lämnats av Verkställighetsutredningen, föreslå hur ansvaret för verkställighet avvisnings- och utvisningsbeslut som fattats av regeringen, Invandrarverket eller Utlänningsnämnden kan av flyttas över från polismyndighetema till Invandrarverket med förbättrad effektivitet. Att överväga frågan om Invandrarverket även skall ansvaret att verkställa awisningar efter beslut av ges

Bilaga SOU 1997: 128

polismyndighet eller utvisningar efter dom eller beslut

av

domstol ingår inte i utredarens uppdrag. Utredaren

skall

däremot belysa förutsättningarna för att utlänningar

som

befunnits sakna skäl för uppehållstillstånd i högre grad frivilligt lämnar Sverige och, när detta inte sker, hur avvisnings- och utvisningsbeslut skall kunna såsom hittills verkställas

ett

effektivt och värdigt sätt. Möjligheterna

att därvid ge

humanitära frivilligorganisationer roll

en skall

uppmärksammas. Om utredaren finner avgörande invändningar

mot att flytta över ansvaret till Invandrarverket bör

en

alternativ lösning undersökas.

Utredaren skall undersöka förutsättningarna från

att Kriminalvårdens transporttjänst till Invandrarverket flytta över

verksamheten med utrikestransporter och hur samverkan mellan inrikes- och utrikestransporter i så fall skall organiseras.

Utredaren skall vidare föreslå vilken rätt Invandrarverkets

personal, vid en överflyttning ansvaret, skall när det

av ges

gäller att använda tvångsmedel för att verkställa avvisningsoch utvisningsbeslut samt vilka krav bör ställas

som

utbildning av denna personal. Utredaren skall utgå från att

Invandrarverket inte skall rätt att använda tvångsmedel ges

annat än vid verkets anläggningar, vid gränsstationer, vid transport mellan dessa platser samt i samband med transport

ut

ur Sverige. Utredaren skall utgå från de förslag redovisas

som

av den arbetsgrupp inom Utrikesdepartementet skall lämna

som

förslag till författningsändringar vilka aktualiseras

av att

ansvaret för att hålla utlänningar i förvar enligt utlänningslagen avses bli överflyttat från polismyndighetema till

Invandrarverket.

Utredaren skall överväga utlänningslagens regler

om om ny ansökan om uppehållstillstånd kan ändras så sådan att en

ansökan endast skall kunna prövas i direkt anslutning till

att ett

avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas och utlänningen är tillgänglig for verkställighet. Om sådan

en

lösning inte kan anses vara ändamålsenligt eller är olämplig

av

annan anledning, skall utredaren överväga det finns andra

om

Bilaga sou 1997:128

vägar att undvika att utlänningar håller sig undan när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas.

Utredaren skall beskriva i vilken grad utlänningar uppehåller sig i landet utan nödvändiga uppehållstillstånd och

undersöka förutsättningarna för att utveckla fortsatt effektiva, humana och värdiga metoder för kontroll av utlänningar som

vistas i landet. Sveriges deltagande i Schengensamarbetet skapar delvis ny situation. De problem som kan uppkomma

en torde dock inte natur än att de kan och bör vara av annan

hanteras inom för vad som kan anses utgöra sedvanlig

ramen

polisiär verksamhet. Utredningen skall belysa vilka

förändringar nuvarande metoder eller nya metoder som kan av behövas för att kunskaper skall kunna hämtas och för att

erforderlig kontroll skall kunna ske. Därvid skall

uppmärksammas hur den inre utlänningskontrollen bör

utformas i anslutning till gränsövergångar mot andra länder deltar i Schengensamarbetet. Det är angeläget att

som metoderna inte kränker enskildas berättigade anspråk skall belysa också sådana aspekter

integritet/Utredningen

olika tänkbara metoder. Dessa skall uppfylla högt ställda krav

rättssäkerhet. Den inre utlänningskontrollen är nära knuten till polisens verksamhet. Utredaren skall emellertid utifrån sina

överväganden i övrigt, såväl i fråga om ansvaret för

verkställigheten avvisnings- och utvisningsbeslut som i av

fråga metoderna för den inre utlänningskontrollen, även

om

överväga någon förändring bör ske i fördelningen mellan

om

polismyndighetema och Invandrarverket av ansvaret för den inre utlänningskontrollen. Med hänsyn till den inre utlänningskontrollens i stora delar nära samband med polisiär verksamhet bör utgångspunkten vara att ansvaret i huvudsak

även i framtiden ligger polismyndighetema. Hänsyn skall tas till de internationella förpliktelser Sverige

åtagit sig medlemskapet i EU och deltagandet i genom

Schengensamarbetet. Uppmärksamhet skall riktas mot de förändringar den fria rörligheten inom EU kan medföra varvid

sou 1997:128 Bilaga

reglerna i Dublinkonventionen och inom Schengensamarbetet rörande bl.a. återtagandefrågor särskilt skall beaktas.

En utgångspunkt for utredningen skall kostnaderna

vara att inte får överskrida nuvarande kostnader for jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområdena 4 Rättsväsendet

och 8 Invandrare och flyktingar. Utredaren skall redovisa de

ekonomiska konsekvenserna förslagen

av samt ange

finansieringen i den mån några förslag skulle innebära

utgiftsökningar. Utredaren skall därvid vilka kostnader

ange

som är initiala och vilka som är långsiktiga. Utredaren

mer skall även redovisa de effektivitetsvinster kan uppnås som

genom förslagen. Konsekvenserna for polismyndighetemas och

Invandrarverkets övriga verksamhet skall också redovisas.

Utredaren skall lämna förslag på de forfattningsändringar

som

förslagen föranleder.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och

organisationer och med andra utredningar berör

som Invandrarverkets verksamhet. För arbetet gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående redovisning regionalpolitiska

av

konsekvenser dir. 1992:50, att pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23, att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser

dir. 1994:124 och att redovisa konsekvenserna for

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir.

1996:49.

Uppdraget skall redovisas senast den 30juni 1997.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Den gymnasieskolan steg för steg. U. 32. Följdlagstiñningtill miljöbalken.M. nya - . lnkomstskattelag,del l-Ill. Fi. 33.Att lära över gränser. En studie av OECD:s

Fastighetsdataregister. Ju. förvaltningspolitiskasamarbete. Fi. . Övervakning Förbättrad miljöinfonnation. M. 34. av miljön. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför 35.Ny kursi trafikpolitiken + bilagor. K. . arbetshandikappade. A. 36. Bekämpande av penningtvätt. Fi.

Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.K. 37. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg.U. . Byråkratini backspegeln. Femtioår av förändring 38. Myndighet eller marknad. . förvaltningsområden. Fi. Statsförvaltningens olika verksamhetsformer. Fi. sex psykiskahälsa. 39. Integritet Oñentlighet informationsteknik.Ju. Rösterom barns ochungdomars . Flexibelförvaltning. Förändringochverksam- 40. Unga ocharbete.ln. . hetsanpassning av statsförvaltningens 41. Staten och trossamfunden

struktur. Fi. Rättslig reglering

l0. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Gmndlag - Skatter,miljö och sysselsättning. Fi. Lag om trossamfund . - 12. IT-probleminför ZOOO-skiñet. Referatoch Lag om Svenska kyrkan. Ku. slutsatserfrån en hearing anordnad av 42. Staten och trossamfunden

IT-kommissionenden 18 december. Begravningsverksamheten. Ku.

lT-kommissionensrapport l/97. K. Staten och trossamftrnden . Regionpolitikför hela Sverige.N. Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen . lT i kulturenstjänst.Ku. och de kyrkliga arkiven.Ku.

Det svårasamspelet. Resultatstymingens framväxt Staten och trossamfunden

och problematik. Fi. Svenskakyrkans personal.Ku.

Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 45. Staten och trossamfunden

Skatter, tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatter och finansiering.Ku. . trossamfunden + Bilagor. Fi. 46. Staten och . Granskning granskning. Statlig medverkanvid avgiñsbetalning.Ku. av Den statligarevisioneni Sverige ochDanmark. Fi. 47. Staten och trossamfunden

Bättre information konsumentpriser. In. Den kyrkliga egendomen.Ku. om Konkurrenslagen l993-I996. N. 48. Arbetsgivarpolitiki staten. . och resultat.Fi. Växa i lärande.Förslagtill läroplanfbr bam och För kompetens . medier. 6-16 år. U. 49. Grundlagsskydd för nya Ju. unga Aktiebolagetskapital. Ju. 50. Alternativa utvecklingsvagar för EU:s . jordbrukspolitik.Jo. Digital demokr@ti.Ett seminarium om Teknik, gemensamma . demokratiochdelaktighetden8 november 1996 Brister i omsorg . anordnat Folkomröstningsutredningen, IT- en fråga om bemötande av äldre. av kommissionenoch Kommunikationsforsknings- Omsorg med kunskapoch inlevelse

beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. K. en fråga om bemötande av äldre. - 24. Välfärd i verkligheten Pengar räckerinte. Avskaffa reklamskattenl Fi. - . 25 Svensk mat- EU-fat. Jo. Ministem ochmakten. . . 26. EUzs jordbmkspolitik ochden globalalivsmedels- Hur fungerar ministerstyre i praktiken Fi.

försörjningen.Jo. Staten och trossamfunden. Sanunanfatuiingama av . 27. Kontroll ReavinstVärdepapper. Fi. förslagen från de statliga utredningarna Ku.

28. l demokratinstjänst.Stafstjänstemartnens roll och 56. Folket som rådgivareoch beslutsfattare.

vårt oñentliga etos. Fi. + Bilaga l och Ju.

29. Bampomograñfrâgan. 57. I medborgarnas tjänst. lnnehavskriminalisering Ju. En samlad förvaltningspolitikför staten. Fi. m.m. 30. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för 58. Personaluthyrning. A. svensk statsförvaltning.Fi. 59. Svenskhemmet Voksenåsens förvaltningsform. Ku.

3l. Kristallkulan tretton röster om fiamtiden. Betal-TVinom Sveriges Television. Ku. - . lT-kommissionens rapport 3/97. K.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

6 Att växa blandbetongoch kojor. 89. Handelnmedskrot och begagnade varor. N. . Ett delbetänkande barnsochungdomars 90. Ändrad organisation för det statliga plan-, byggom uppväxtvillkori storstädemas utsatta områdenfrån ochbostadsväsendet. ln. Storstadskommittén. 91. Jaktens villkor en utredning om vissajaktfrågor. - 62. Rosor av betong. Jo. Enantologitill delbetänkandet Att växa bland 92. Medieföretagi Sverige Ãgande och betongoch kojor från Storstadskommittén. strukturförändringari press, radio ochTV. Ku. 63. Sverige inför epokskifiet. 93. Hantering av fel i utjämningssystemet för lT-kommissionens rapport 5/97. K. kommuneroch landsting. ln. Samhall.En arbetsmarknadspolitisk åtgärd 94. Konkurrensneutralttransportbidrag.N. . + Bilagedel. A 95. Forum för världskultur 65 Polisensregister.Ju. en rapport om ett rikare kulturliv. Ku. . - 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 96. Lokalförsörjningoch fastighetsägande. 67. Återkallelse uppehållstillstånd.UD. En utvärdering av statens fastighetsorganisation. av 68 GrannIands-TVi kabelnät. Ku. Fi. . Besparingari stort och smått. U. 97. Skydd av skogsmark.Behov ochkostnader. M. . 70. Totalförsvaret och frivilligorganisationema 98. Skydd av skogsmark. Behovochkostnader. uppdrag,stödoch ersättning.F6. Bilagor. M. - Politik för unga. 99. En ny vattenadministration. Vatten är livet. M. . + st 2 bilagor. ln. 100.Nya samverkansformer inom den sjöhistoriska 72. En lag om socialförsakringar.S. museiverksamheten. Ku. 73. Inför en svenskpolicy om säkerelektronisk l0 Behandling av personuppgifter om . kommunikation. Referatfrån ett seminarium totalförsvarspliktiga. Fö. anordnatav lT-kommissionen, Närings-och l02. Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s handelsdepartementet och SElS den ll december jordbruk i framtiden.Jo. 1996.IT-kommissionens rapport 6/97. K. 103.Rapport medförslag om sändningsorter.Ku. 74. EU:s jordbrukspolitik, miljon och regional 104. Polisi fredenstjänst. UD. utveckling.Jo. 105.Agenda21 i Sverige. 75. Bosättningsbegreppet. Skatteråttsligaregler för Fem år efterRio resultatoch framtid. M. fysiska personer. Fi. 106.En fond för unga konstnärer.Ku. 76. invandrare vårdoch i omsorg 107.Den nya gymnasieskolan en fråga om bemötande av äldre. problemochmöjligheter.U. - - 77. Uppföljning av inkomstskattelagen. Fi. 108.Att lämna skolanmedrak rygg Om rätten till - 78. Medelsförvaltningi kommuner och landsting. ln. skriftspråketoch om förskolansoch skolans 79 Försäkringsmäklare. En lagöversyn av möjligheter att förebygga och möta läs-och . Forsäkringsmäklarutredningen. Fi. skrivsvårigheter.U. 80. Reformerad stabsorganisation. Fi. 109. Myndighetsansvaret för transportav farligt 81. Allmännyttiga bostadsföretag. gods.Fo. + Bilaga.ln. 110. Säkrare obligationer Fi. 82. Lika möjligheter.ln. lll. Branschsaneringoch andrametoder mot - 83. Om makt ochkon-i spåren av offentliga ekobrott.Ju. organisationen omvandling.A. 112.En samordnadmilitär skolorganisation. 84. En hållbar kemikaliepolitik. M. l 13.Mot halva makten elva historiska essäer om - 85. Förmån efter inkomst- samordnatinkomst kvinnorsstrategier och mans motstånd. A. begrepp för bostadsstöden och nya l 14. Styrsystem ochjämställdhet. Institutioneri kvalifikationsreglerför rätt till förändringoch könsmaktensframtid. A. sjukpenninggrundande inkomst. 115. Ljusnandeframtid eller ett långt farväl 86. Punktskattekontroll av alkohol,tobak och Den svenska välfärdsstatenijämförande mineralolja, m.m. Fi. belysning.A. 87. Kvinnor, män och inkomster. 116.Barnets bästa i främsta rummet. FNzs konvention Jämställdhetoch oberoende.A. om barnets rättigheterförverkligasi Sverige.S. 88. Upphandlingför utveckling.N. l 16.Barnets bästa en antologi. -

Statens offentliga utredningar

1997 Kronologisk förteckning

H7. Nobelcenter i Stockholm ett infonnations-och aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och samhälle.Ku. ll8. Deladestäder.S. 119.En tydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni folkhälsoarbetet. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, utveckling.En Kartläggning.U. l2l. Skolfrågor Om skolai enny tid. U. - 122.Rättigheteri luñfanyg. K. l23. Ett effektivarenåringsförbud.N. 124.IT-kommissionenshearing om den nya medie-och programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,1997-06-16.K. 125 Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön och säkerheten.Fi. l27 SuafTansvarför juridiska personer. Del A+B. Ju. . l28. Verkställighetoch kontroll i utlånningsärenden. UD.

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

En tydligare roll m: hälso- och sjukvården i Justitiedepartementet folkhälsoarbetet. 119 Fastighetsdataregister. 3

Aktiebolagets kapital. 22 Kommunikationsdepartementet

Barnpomografifrågan. Länsstyrelsemas roll i trafik- och fordonsfrågor.6 lnnehavskriminaliseringm.m. 29 lT-problem inför ZOOO-skiñet. Referatoch slutsatser från integritet offentlighet Informationsteknik. 39 hearing anordnad av lT-kommissionen den medier. 49 en Grundlagsskydd nya för lT-kommissionens l/97. 12 18 december. rapport och beslutsfattare. Folketsom rådgivare Digital demokr@ti.Ett seminarium Teknik, om + Bilaga l och 56 demokratioch delaktighetden 8 november 1996 Polisensregister. 65 Folkomrosmingsutredningen, lT- Branschsanering och andra metoder mot ekobrott. 1 Il anordnatav - kommissionen och Kommunikationsforsknings- Straffansvar för juridiska personer. Del A+B. l27 beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. 23

Kristallkulan tretton röster om framtiden. Utrikesdepartementet lT-kommissionensrapport 3/97. 31 Återkallelse av uppehållstillstånd. 67 Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. 35 Polisi fredenstjänst. 104 Sverige inför epokskiñet. Verkställighetoch kontroll i utlanningsärenden. 128 lT-kommissionensrapport 5/97. 63

Inför en svensk policy om säker elektronisk Försvarsdepartementet kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av Totaltbrsvaret och frivilligorganisationema Närings- och handelsdepartementet lT-kommissionen, uppdrag, stödoch ersättning. 70 december1996. - och SElSden ll Behandling av personuppgifter om 6/97. 73 lT-kommissionensrapport totalfbrsvarspliktiga. l0l 122 Rättigheteri luftfartyg. Myndighetsansvaret transportav för farligt gods. 109 och lT-kommissionens hearing om den nya medie- En samordnad militär skolorganisation.l12 Andrakammarsalen, programvaruindustrin.

Riksdagen, 1997-06-16. 124 Socialdepartementet

Rösterom barns och ungdomars psykiska hälsa. 8 Finansdepartementet

Välfärd i verkligheten Pengar räcker inte. 24 - lnkomstskattelag, del l-lll. 2 Bristeri omsorg Byråkratini backspegeln. Femtioår förändringpå sex av en fråga om bemötande av äldre. 51 7 - fbrvaltningsomräden. Omsorg med kunskap och inlevelse Förändringoch verksam- Flexibel förvaltning. en fråga om bemötande av äldre. 52 struktur. 9 - hetsanpassning av statstörvaltningens Att växa blandbetong och kojor. valutapolitiken. 10 Ansvaret för Ett delbetänkande om barns och ungdomars sysselsättning. ll Skatter, miljö och uppväxtvillkor i storstädemas utsatta områden från framväxt Det svara samspelet. Resultatstymingens Storstadskommittén. 61 problematik. 15 och Rosorav betong. Skatter. tjänster och sysselsättning.

En antologi till delbetänkandetAtt växa bland + Bilagor. 17 betong och kojor från Storstadskommitten. 62 Granskningav granskning. En lag om socialfbrsäkringar. 72 Sverigeoch Danmark. 18 Den statliga revisionen i Invandrare i värd och omsorg Värdepapper. 27 Kontroll Reavinst en fråga om bemötande av äldre. 76 roll och - I demokratins tjänst. Statstjänstemannens Förmån efter inkomst samordnat inkomstbegrepp - värt offentliga etos. 28 för bostadsstöden och nya kvalifikationsregler för m: Europa och staten. Europeiseringens betydelse rätt till sjukpenninggmndande inkomst. 85 30 svensk statsfbrvaltning. Barnets bästa i främsta mmrnet. FN:s konvention 0ECD:s förvaltnings- Att lära over gränser. En studie av barnets rättigheter förverkligas i Sverige. l l6 om politiska samarbete. 33 Barnets bästa en antologi.l l6 penningtvätt 36 - Bekämpande av Deladestäder.l 18

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Myndigheteller marknad. Arbetsmarknadsdepartementet

Statsförvaltningensolika verksamhetsforrner. 38 Aktivt Iönebidrag. Ett effektivare stödför Arbetsgivarpolitik i staten. arbetshandikappade. 5

För kompetensochresultat. 48 Personaluthyrning. 58 Avskaffa reklamskatten53 Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd Ministem och makten. + Bilagedel.64 Hur fungerar ministerstyrei praktiken 54 Om maktochkön -i spåren offentliga av l medborgarnas tjänst. organisationenomvandling. 83 En samladförvaltningspolitikför staten. 57 Kvinnor, mån och inkomster. Statsskuldspolitiken.66 Jämställdhetochoberoende.87 Bosåtmingsbegreppet. Skatterättsligareglerför Mot halvamakten elvahistoriska essäerom fysiska 75 personer. kvinnorsstrategieroch mäns motstånd.l 13

Uppföljning av inkomstskattelagen. 77 styrsystem ochjämställdhet.Institutioneri Försåkringsmäklare. En lagöversynav förändringoch könsmaktensframtid. l 14 Försäkringsmaklarutredningen. 79 Ljusnandeframtid eller ett långt farväl Reformeradstabsorganisation. 80 Den svenska valfärdsstatenijämförande Punktskattekontroll alkohol,tobakoch av belysning.115 mineralolja, m.m. 86

Lokalförsorjning och fastighetsågande. Kulturdepartementet

En utvärdering av statens fastighetsorganisation. 96 IT i kulturenstjanst.14 Säkrareobligationer l 10 Statenoch trossamfunden Ett svensktinvesterarskydd. 125 Rättslig reglering Bilen, miljön ochsäkerheten.126 Grundlag - Utbildningsdepartementet Lag om trossamfund - Lag om Svenskakyrkan. 4 l Den för l nya gymnasieskolan steg - steg. ochtrossamfunden Staten Vaxa i lärande. Förslag till läroplanför bamoch Begravningsverksamheten. 42 unga 6-16år. 21 Statenoch trossamfunden Ett teknisktforskningsinstitut i Göteborg. 37 Den kulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen och Besparingari ston och smått.69 de kyrkliga arkiven.43 Den nya gymnasieskolan Staten ochtrossamfunden problemochmöjligheter. 107 - Svenskakyrkanspersonal.44 Att lämna skolan med rak rygg Om ratten till Statenoch trossamfunden skriñspnlket ochom förskolansoch skolans Stod,skatterochfinansiering.45 möjligheter att förebygga och möta Ias- och Staten och trossamfunden skrivsvårigheter.108 Statlig medverkanvid avgiñsbetalning.46 Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, Staten och trossamfunden utveckling.En Kartläggning.120 Den kyrkliga egendomen.47 Skolfrâgor Om skolai en ny tid. 121 - Statenoch trossamfunden.Sammanfattningarna av

förslagenfrån de statligautredningarna.55

Jordbruksdepartementet

Svenskhemmet Voksenåsensförvalmingsform.59

Svensk mat- EU-fat.25 Betal-TV inom Sveriges Television. 60

EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Grannlands-TVi kabelnat.68

försörjningen.26 Ägande Mediefbretagi Sverige och - Alternativa utvecklingsvägarför EU:s strukturfbrandringari press, radioochTV. 92 gemensamma jordbmkspolitik. 50 Forum för vårldskultur

EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional 95 en rapport om ett rikare kulturliv. utveckling.74 Nya samverkansfonner inom densjöhistoriska

Jaktensvillkor en utredning om vissajaktfrågor. 91 museiverksamheten. 100 - Mat Miljö. Svenskstrategiför EU:s Rapport medförslag sandningsorter.103 om jordbruk i framtiden.102

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

En fond för unga konstnärer. 106 Nobelcenteri Stockholm ett - infonnations-och aktivitetscentnrmkring naturvetenskap, kultur och samhälle.117

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitikför hela Sverige. 13 Att utveckla industriforskningsinstituten. 16 Konkurrenslagen1993-1996. 20 Upphandling för utveckling. 88 Handeln medskrot och begagnade varor. 89 Konkurrensneutralt transportbidrag.94 Ett effektivarenäringsförbud. 123

Inrikesdepartementet

Bättre information om konsumentpriser.19 Unga och arbete. 40 Politik för unga. + st 2 bilagor. 71 Medelstörvalming i kommuner och landsting.78 Allmännyttiga bostadstöretag. + Bilaga. 81 Lika möjligheter.82 Ändrad organisation för det statligapIan-, byggoch bostadsvåsendet. 90 Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuneroch landsting. 93

Miljödepartementet Förbättradmiljöinformation. 4 Följdlagstiñning till miljöbalken. 32 Övervakning miljön. 34 av En hållbar kemikaliepolitik. 84 Skydd av skogsmark.Behovoch kostnader. 97 Skydd av skogsmark.Behov ochkostnader. Bilagor. 98 En ny vattenadministration.Vatten ar livet. 99 Agenda21 i Sverige. Fem år efter Rio resultat och framtid. 105 -

ru r

FRITZ

Porn unu ss: 10h 47 S IlkIIUI | |7, 0h m0 1; m, Tr l I |n 03-090 1I 90