om aktiv flykting- och immigrationspolitik m.m.

Regeringens proposition 1990/91:195

om aktiv flykting- och immigrationspolitik m. m.

mm

Prop. 1990/91:195

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 16 maj 1991 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan. På regeringens vägnar

Odd Engström

Maj-Lis Lööw

Propositionens huvudsakliga innehåll

Allmänt

Regeringens avsikt med de överväganden och förslag som lämnas i denna proposition är att föreslå riktlinjer för en aktiv, saminanhållen flykting-och immigrationspolitik och att redovisa regeringens syn i några invand-rarpolitiska principfrågor. Syftet är att därmed lägga en fast politisk grund för de närmaste årens reformverksamhet inom det flykting- och invandrar-politiska området. 1 vissa delar förutsätts att regeringen återkommer till riksdagen med förslag bl.a. om ändringar i utlänningslagstiftningen.

Aktiv flykting- och immigrationspolitik

Sverige bör utveckla och föra en aktiv flykting- och immigrationspolitik, som utifrån ett helhetstänkande och en humanitär grundsyn tar sikte på att dels undanröja eller lindra orsaker bakom flykt och påtvingad migration, dels skapa ett system för regleringen av invandringen till Sverige, som bättre än det nuvarande ger rätten att stanna i vårt land till dem som bäst behöver den.

Med utgångspunkt från en sådan helhetssyn behandlas utrikes- och biståndspolitikens inriktning i ett antal frågor med anknytning till olika grundorsaker till flykt och påtvingad migration. Behoven av förbättrad samordning av FN-systemets flyktinginsatser, nödvändigheten av starkt stöd till FNs flyktingkommissarie och lämpligheten av internationellt koordinerade insatser för frivillig återvandring framhålls. Frivilliga organisationers roll i flyktingarbetet liksom utvecklingsforskningens betydelse betonas.

Invandringspolitiken bör utformas med en humanitär grundsyn och från Prop. 1990/91: 195 utgångspunkten att rörlighet över gränserna är i grunden något positivt. Klarare distinktion bör göras mellan dem som bör ha en ovillkorlig rätt att stanna i Sverige (flyktingar, övriga personer med behov av internationellt rättsligt skydd, anhöriga tillhörande kärnfamiljen) och övriga immigrationssökande.

En generös, internationellt enhetlig tillämpning av Genéve-konventionens flyktingdefinition förordas. En ny skyddsregel för personer med behov av internationellt rättsligt skydd utanför Genéve-konventionen föreslås. Sverige bör verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för sådana personer. Möjligheten för regeringen att tillfälligt och utan att höra riksdagen skärpa kriterierna för asyl föreslås försvinna. Flyktingkvoten bör kunna öka om det internationella laget så kräver och mottagningsresurserna medger det.

Riktlinjerna för invandring av arbetskraft bör inte ändras men tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Nya immigrationspolitiska instrument bör utvecklas, för att öka möjligheterna att under begränsad tid komma till Sverige för besök, praktik och arbete.

Invandrarpolitikens valfrihetsmål

En fördjupad diskussion om hur Sverige kan bli ett bättre, mer jämlikt och generöst mångkultureUt samhälle, med ett nytt synsätt på kulturell pluralism, förordas. Klarare skillnad bör göras mellan invandrarpolitik med stödåtgärder för nyanlända och en allmän välfärdspolitik som utformas olika beroende på olika gruppers behov.

Medborgarskap, rösträtt och delaktighet

Möjligheterna för invandrare att delta i den politiska beslutsprocessen bör förbättras. Under förutsättning av att nuvarande samband mellan rösträtt i riksdagsval och medborgarskap bibehålls, är det rimligt att i ökad utsträckning acceptera dubbla medborgarskap. Den traditionella principen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap bör inte upprätthållas. En parlamentarisk kommitté bör tillsättas. En nordisk samordning bör ske. Sverige bör internationellt verka för att synen på dubbla medborgarskap förändras och för en förändring av gällande Europarådskonvention i enlighet härmed.

Frivilliga organisationers roll i flyktingmottagandet

Samverkan mellan kommuner, statens invandrarverk och andra statliga myndigheter och frivilliga organisationer bör breddas och fördjupas, särskilt under den introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade flyktingmottagandet. Riktlinjer föreslås i detta avseende.

Verksamhet for asylsökande under väntetiden Prop. 1990/91:195

Väntetiden för asylsökande måste göras så kort som möjligt. Det är det viktigaste för att göra väntetiden på besked i fråga om uppehållstillstånd uthärdlig och meningsfull. De arbetstillfällen som finns på den öppna arbetsmarknaden bör i första hand tillförsäkras dem som har fått rätt att stanna i Sverige. I syfte att — under betingelser som inte ger upphov till ökad oreglerad invandring av arbetssökande — skapa förutsättningar för sysselsättning för asylsökande, kan ändå övervägas att undanta vissa asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd. En särskild utredning härom tillsätts.

Särskild nämnd för utlänningsärenden

En fristående myndighet, utlänningsnämnden, bör inrättas för att överpröva vissa utlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de utlänningsärenden som idag beslutas av regeringen förs därmed bort från regeringen. Regeringen föreslås kunna besluta i vissa ärenden av särskild betydelse för invandringen och för tillämpningen av utlänningslagstiftningen. Den nya myndigheten föreslås starta sin verksamhet den 1 juli 1992. Vissa ändringar i utlännings- och medborgarskapslagstiftningen föreslås, för att bereda vägen för organisationsförändringen.

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991 Prop. 1990/91: 195

Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, Hellström, Lindqvist, Lönnqvist, Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson

Föredragande: statsråden Hjelm-Wallén och Lööw

Proposition om aktiv flykting- och immigrationspolitik m.m.

Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw anför.

I Inledning

Det tillhör de grundläggande mänskliga behoven att kunna leva tryggt och någorlunda bra. När människor berövas den möjligheten i sina hemländer flyr en del för sina liv från förtrycket och osäkerheten. Andra flyttar till förhoppningen om en bättre tillvaro.

Att fly eller flytta kan vara en nödvändig lösning, på kort sikt och för vissa av de människor som migrerar. Men det löser inte de grundläggande problemen. Fundamentala obalanser mellan olika delar av världen i ekonomiska, demografiska — kanske också ekologiska — hänseenden kan inte lösas genom att några av de förfördelade flyttar. Världens länder måste agera utifrån insikten om sambanden mellan folkvandring och dess grundorsaker: fattigdom, befolkningstillväxt, ekonomisk och social orättvisa ger upphov till interna motsättningar, förtryck och förföljelse mot enskilda, inte sällan med etniska förtecken.

Frivillig rörlighet över gränserna är något positivt. Den berikar och utvecklar. Den bidrar till att skapa öppenhet och att stärka respekten för mänskliga rättigheter.

Vi — statsråden Hjelm-Wallén och Lööw — vill, efter samråd med utrikesministern, med dessa utgångspunkter gemensamt redovisa principer för en aktiv flykting- och immigrationspolitik och redovisa vår syn pä sambanden mellan utrikes-, bistånds-, flykting- och invandrings-/invandrarpolitik. Vår strävan kommer att vara att anlägga en helhetssyn.

Immigrationspolitik, invandringspolitik, flyktingpolitik etc. är begrepp som ofta ges varierande innehåll. Det blir inte alltid klart vad man menar.

Med invandringspolitik respektive Immigrationspolitik avses de principer och regler som anger vilka utlänningar som skall få tillstånd att besöka eller bosätta sig i Sverige.

Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i det svenska samhället.

Den svenska flyktingpolitiken innehåller en rad olika element:

— agerande i FN och andra internationella organisationer för att bidra Prop. 1990/91: 195 till att internationella konflikter motverkas och löses och för att

respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthälls;

—ekonomiskt stöd till FNs flyktingorgan (UNHCR och UNRWA) och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige;

—internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsfördelning av biståndet till flyktingar och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd;

—överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta personer som behöver en fristad undan förföljelse;

—asyl i Sverige i enlighet med 1951 års Genéve-konvention om flyktingars rättsliga ställning och de nationella regler som omfattar även skyddsbehövande personer vilka inte faller inom ramen för Genéve-konventionen;

—program för mottagande av flyktingar i Sverige med syfte att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället;

—olika särskilda insatser, bland annat opinionsbildande verksamhet, för att ge flyktingar lika villkor och möjligheter till integration i Sverige;

—stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hemlandet eller annat land.

Begreppet migrationspolitik används vanligen för att samlat beteckna alla de åtgärder och förhållningssätt som knyts lill folkvandring, de skeenden som orsakar den och de effekter den får.

Med begreppet flykting avses ibland endast den som är accepterad i ett asylland som flykting i enlighet med Genéve-konventionens definition. Men minst lika ofta används begreppet om alla människor som av tvång lämnat sin bostadsort, särskilt om de därmed korsat en nationsgräns. De som flytt hus och hem, men inte lämnat sitt eget land, kallas vanligen för internflyktingar.

Man talar i Sverige om flyktingmottagande och menar då den särskilda introduktion till svenskt samhällsliv som organiseras i samverkan mellan stat och kommun. Denna introduktion omfattar flyktingar enligt Genéve-konventionen, men också vissa personer som fått asyl och uppehållstillstånd här av andra skäl. Man bör alltså vara observant på det sammanhang i vilket begreppet flykting används, för att rätt förstå dess innebörd. ■

Invandringspolitik, flyktingpolitik och invandrarpolitik är delar av en och samma helhet. Reglerna om asyl är t.ex. en del av både invandringspolitiken och flyktingpolitiken. Reglerna om vilka som skall fä invandra till Sverige måste utformas med hänsyn till förmågan och förutsättningarna att på ett ansvarsfullt sätt ta emot dem som kommer hit, att ge dem likvärdiga villkor och att skapa ett samhälle med etnisk samlevnadsfrid.

Det bör vara en strävan att så långt möjligt skapa helhet och konsekvens inom flyktingpolitikens ram och i samspelet mellan flyktingpolitiken, bistånds-och utrikespolitiken. Sveriges internationella agerande måste stå i samklang med nationell politik, där det vi gör på hemmaplan i stor utsträckning måste bli beroende av skeenden i Vår omvärld och omvänt.

Deåtgärder som inom invandrarpolitikens ram vidtas för att underlätta 7

för invandrare att finna sig till rätta i Sverige måste utformas med de Prop. 1990/91: 195 invandrarpolitiska målen för ögonen, men också i enlighet med den generella välfärdspolitiken.

Frågan om en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik har utretts av två särskilda utredare (A 1990:05) pä grundval av regeringens direktiv i juni 1990 (dir. 1990:42). Arbetet har bedrivits delvis med utgångspunkt i en förstudie som hade gjorts inom regeringskansliet under vinlern/våren 1989 — 90. Utredarna, som antog namnet flykting- och immigrationsutredningen, överlämnade i februari 1991 sitt betänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken till oss. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet och en förteckning över de remissinstanser som lämnat synpunkter bör fogas som bilagor till arbetsmarknadsdepartementets underprotokoll. Remissyttrandena och en sammanställning av dem finns tillgängliga i arbetsmarknadsdepartementets akt (IP3033/91).

Efter det att vi tillsammans lagt fram vår gemensamma syn på en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik, kommer statsrådet Hjelm-Wallén att, delvis i samråd med utrikesministern, mer specifikt ta upp de flyktingfrågor som är gemensamma för utrikes- och biståndspolitiken.

Statsrådet Lööw kommer därefter att, delvis i samråd med statsrådet Sahlin, behandla ett antal frågor inom sitt ansvarsområde, vilka alla ingår i den helhet som beskrivits i det föregående. Flera av dessa frågor är samtidigt en fortsättning pä och ett fullföljande av genomförda reformer avseende asylprocess och flyktingmottagande.

II Överväganden

1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik

1.1 Utgångspunkter

Krig och väpnade konflikter är en huvudorsak till flykt och migration. Civilbefolkningen flyr för att rädda livet. Människor flyttar när de inte ser nägon framtid, när kriget har förstört deras mark eller pä annat sätt slagit sönder levnadsbetingelserna.

En stor del av befolkningsrörelserna i världen sker av ekonomiskt tvång. Det finns i regel liten eller ingen grad av frivillighet i detta. För allt fler människor är det lätt att via massmedierna få vetskap om andra och bättre levnadsvillkor, kanske bara några timmars flygresa bort. Ett ökande antal kommer i den situationen inte i längen att betrakta detta stillasittande.

Folkomflyttning inom ett land — flykten från landsbygden till staden är den mest välkända och omfattande — bestäms av ekonomiska faktorer eller obalanser.

Det är också ett välkänt faktum att vissa skeden i en ekonomisk utveckling / ett fattigt land ökar den sociala rörligheten och ökar pä kort sikt benägenheten till migration/rån samma land. Det är i dessa fall inte de fattigaste som flyttar, utan oftast unga utbildade men arbetslösa.

Merparten av världens flyktingar är fattiga. De flyr från ett land till ett Prop. 1990/91: 195 annat i tredje världen. Skälen är ofta en kombination av ekonomiska faktorer och sociala eller politiska omvälvningar.

Skall utvecklingsländernas regeringar förmå bära sitt ansvar för dessa flyktingar, fordras omfattande insatser av det internationella samfundet. Sveriges solidaritet med flyktingarna i världen fordrar att vi aktivt bidrar till ansträngningarna att komma till rätta med flyktingproblemen i utvecklingsländerna.

Ekonomisk utarmning och nöd går inte sällan hand i hand med miljöförstöring. Misshushållning med jordens tillgångar, nedsmutsning av vatten och luft kan bli än vanligare orsaker till att människor flyttar än de redan är.

Auktoritära eller repressiva regimer skapar flyktingar genom mer eller mindre systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Paradoxalt nog kan också själva avskaffandet av repressiva samhällssystem inte bara öka möjligheterna till utflyttning utan också blottlägga konflikter, t.ex. pä etniska grunder, vilka tidigare dolts av ett allmänt förtryck. Detta ser vi idag påtagliga exempel på i Central- och Östeuropa.

Migraiions- och befolkningsrörelsernas omfattning, styrka och riktning förändras över tiden, men sådana rörelser har alltid förekommit och kommer alltid att förekomma. Världens länder mäste emellertid gemensamt försöka eliminera de faktorer som skapar ett tvång att flytta och skapa förutsättningar för människor att bo och leva i sin invanda miljö. Men ocksä skapa möjligheter alt frivilligt välja att besöka eller flytta till andra länder. Det är så man kan bidra till att skapa kontakt mellan människor, en färgrik och spännande värld att leva i.

Flykt och behov av en fristad är en del av mänsklighetens historia. Det är dock först i värt århundrade som gemensamma internationella åtgärder vidtagits för att ge skydd och bistånd åt flyktingar. Efter andra världskriget skapades de nuvarande FN-organen för flyktingar. FNs särskilda organ för Palestina-flyktingarna (UNRWA) skapades år 1950. Ungefär samtidigt enades ett antal stater om att etablera FNs flyktingkommissarie (UNHCR), främst med syfte att lösa flyktingproblem i Europa efter andra världskriget. Man antog 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning, för att ge skydd åt personer som känner välgrundad fruktan för "förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning".

Flyktingproblemens tyngdpunkt har sedan dess förskjutits från Europa till tredje världen. De som flytt har vanligtvis tvingats till det på grund av interna konflikter, allmänt våld, massiva brott mot mänskliga rättigheter, brist på demokrati och oförmåga att upprätthålla säkerhet för befolkningen. Konflikterna sammanfaller ofta med svält, akut fattigdom och ekologiska katastrofer. Sammantaget har allt detta lett till massiva flyktingströmmar där förföljelsen vanligtvis inte har sin udd riktad mot den enskilde. Därför faller många av dessa människor utanför 1951 års flyktingdefinition, trots att även de kan ha behov av intemationellt rättsligt skydd.

Flyktingdefinitioner med en vidare innebörd har mot den bakgrunden 9

antagits för Afrika (OAU-konventionen) och Latinamerika (Cartagena- Prop. 1990/91: 195 deklarationen). Skydd av detta slag har inte internationellt reglerats eller avtalats för resten av världen. En motsvarande praxis tillämpas emellertid i flertalet europeiska länder. Mänga länder har således möjligheter att ge uppehållstillstånd till dem som är i behov av skydd men som faller utanför 1951 års flyktingdefinition. Utsträckningen av detta skydd varierar. Sverige är ett av de fä länder som har ett sådant skydd inskrivet i nationell lag.

En annan del av flyktingproblematiken är internflyktingarnas situation. Bristen på internationellt skydd, bistånd och lösningar för dessa har under senare år uppmärksammats i internationella fora. Internflyktingar lämnar sina hem av likartade orsaker som andra flyktingar. Internflyktingsituationer utgör en potentiell källa till nya flyktingströmmar.

Fyra femtedelar av dagens inemot 20 miljoner flyktingar befinner sig i Asien och Afrika. I Centralamerika är närmare 10 % av den totala befolkningen på flykt inom eller utanför sitt lands gränser. Europa har under de senaste åren tagit emot ett kraftigt ökande antal asylsökande. Merparten av dessa kommer från stadsmiljö och nästan hälften från länder i Europa eller dess närhet. Sverige hör till de länder som tagit emot flest i förhållande till befolkningsmängden. En mycket stor andel av de asylsökande i Europa är inte i behov av internationellt rättsligt skydd. Ökningen av antalet asylsökande mäste delvis ses som en följd av de allt restriktivare reglerna för invandring som infördes i anslutning till recessionen och det minskade behovet av arbetskraft som blev effekten av oljekrisen under 1970-talet.

Andelen av de asylsökande, som bedöms som flyktingar enligt Genéve-konventionen, har minskat kraftigt. Asylprocedurer och anordningar för mottagande har blivit överbelastade. Stora belopp spenderas pä till stor del improduktiva administrativa åtgärder för att ta hand om människor utan behov av internationellt rättsligt skydd — västvärlden använder tio gånger, enbart Sverige ungefär två gånger, UNHCRs totala budget.

Andelen konventionsflyktingar bland dem som sökt asyl i Europa varierar mellan olika länder — i ungefärliga tal från 4 till 20%. Därutöver får mellan 20 och 40 % av de asylsökande uppehållstillstånd av humanitära eller liknande skäl. Dessa siffror bygger pä nationell statistik som inte alltid är helt jämförbar. Man bör ändå kunna säga att ungefär hälften av de asylsökande är människor som ofta har haft tungt vägande skäl till att ha lämnat sitt land, men som ändå inte kan anses vara i behov av internationellt rättsligt skydd. Däremot har de behov av stöd och bistånd för att kunna leva ett drägligt liv i sina hemländer.

De framtida migrations- och flyktingrörelserna kommer att ställa solidariteten på nya prov. Människor måste ges chansen till en'anständig tillvaro i sina respektive regioner. Länderna måste själva få till stånd en bättre ekonomisk och social utveckling, demokratisering och kunskapsuppbyggnad liksom ett effektivare utnyttjande av sina resurser genom ökad handel och kapitalöverföring. Till denna utveckling kan ocksä det internationella te;å«ö'e/ge ett viktigt bidrag.

Det är samtidigt en uppgift för alla länder atf skapa garantier för att de som har ett genuint behov av internationellt rättsligt skydd också får det. En misslyckad eller ofullkomlig utvecklings- eller utjämningspolitik leder 10

till förstärkt migrationstryck. Kombinerat med restriktiva invandringsre- Prop. 1990/91: 195 gler blir följden en anhopning av delvis ogrundade asylansökningar, vilket i förening med otidsenlig, trubbig och snålt tillämpad lagstiftning kan beröva de skyddsbehövande möjligheten till en säker och värdig tillvaro.

För att försöka förändra denna situation behövs ett nytt synsätt — en förändring av det politiska perspektivet — och en delvis ny politik. Den måste utgå från en helhetssyn och ta sikte både pä grundorsaker och symptom. Det måste också vara en aktiv politik som arbetas fram internationellt, parallellt med att vi i Sverige genom konkreta initiativ kan visa att förändringar kan åstadkommas.

Det finns tre grundläggande utgångspunkter för en sådan politik:/ö> det första att varje land har ett ansvar för sina egna medborgare,/o> det andra att det internationella samfundet mäste komma till undsättning där de enskilda länderna inte förmår skapa en långsiktig utveckling som gör att medborgarna kan stanna och leva anständigt ochyoV det tredje att internationellt rättsligt skydd skall erbjudas dem som — trots förebyggande insatser — tvingats lämna sitt land och har ett behov av sådant skydd.

För att komma till rätta med grundorsakerna, krävs inte sällan långtgående förändringar inom enskilda länder. Detta handlar i första hand om långsiktig samhällsutveckling. Men det ställer också krav på internationell samverkan och beredvillighet till åtgärder genom dialog och påtryckningar. Flyktingpolitikens grundläggande problem är att den hittills huvudsakligen inriktats pä humanitära åtgärder, dys. den har haft flyktingen själv som sitt objekt — inte de bakomliggande politiska och sociala faktorer som skapar flyktingar.

Därför måste migrations- och flyktingfrågorna.tydliggöras och prioriteras högre i väridens huvudstäder och inom de internationella organisationerna. Sveriges strävan bör vara att en humanitär men i huvudsak passiv flyktingpolitik utvecklas till att också vara en orsaksorienterad och aktiv politik.

1.2 En aktiv flykting-och immigrationspolitik — grundläggande principer

Vår bedömning: Sverige bör utveckla och föra en aktiv flykting- och immigrationspolitik, som utifrån ett helhetstänkande och en humanitärgrundsyn tar sikte på att dels undanröja eller lindra orsaker som ligger bakom flykt och påtvingad migration, dels skapa ett system för regleringen av invandringen till Sverige, som bättre än det nuvarande ger rätten att stanna i vårt land till dem som bäst behöver den.

Remissinstanserna: Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser delar uppfattningen att en helhetssyn på flykting- och immigrationspolitiken är nödvändig. Likaså finns starkt stöd för en politik som i högre grad än hittills tar sikte på att undanröja grundorsaker till flykt och påtvingad migration.

Skälen till vår bedömning: Prop. 1990/91:195

En aktiv helhelspolitik

Mot den bakgrund som nu har tecknats, anser vi att det finns behov av en långsiktig förändring av flykting- och immigrationspolitiken. Detta gäller både det internationella agerandet — de enskilda ländernas såväl som mellanstatliga och andra internationella organisationers — och vår egen nationella politik.

Världssamfundet har alltför länge ägnat en oproportionerligt stor del av sina ansträngningar ät att söka mildra de negativa konsekvenser som uppstått för dem som tvingats fly eller överge sina hem och hemländer. För lite kraft och för lite resurser har använts för att söka angripa bakomliggande orsaker till flykt och migration.

Vi bedömer, helt i linje med utredningens förslag och de flesta remissinstansers inställning, att det nu behövs en inriktning av flykting- och migrationspolitiska insatser på förebyggande åtgärder, som tar sikte på grundläggande obalanser och brister som påverkar människors beslut att bryta upp:

—Brott mot mänskliga rättigheter måste uppmärksammas, brännmärkas och motverkas. Länder som i detta hänseende för en politik som tvingar medborgarna att lämna landet måste genom internationell opinonsbild-ning och mellanstatlig samverkan förmås att ändra sitt agerande. Det krävs mer klarspråk och större öppenhet.

—Internationella och mellanstatliga konflikter måste lösas på fredlig väg. Nedrustningen måste påskyndas. Framsteg i den riktningen skulle kunna frigöra resurser som kan användas för ekonomisk och social utveckling och därmed bidra till att dämpa flyktingproblemen. Sverige bör fortsätta att föra en aktiv politik i dessa frågor.

—Interna motsättningar, inte sällan orsakade av spänningar mellan folkgrupper med olika etnisk eller religiös bakgrund, bör mötas med åtgärder som stärker utvecklingen av demokrati och som främjar tolerans och försoning. Sverige bör verka för en förstärkning av det internationella samarbetet i detta syfte.

—Ekonomiska obalanser måste utjämnas. Migrationsmässiga konsekvenser av passivitet och bristande ambition i arbetet för en kontrollerad befolkningsutveckling, för ekonomisk utveckling, i fråga om skuldsanering bland utvecklingsländerna, inom handelspolitiken etc. måste klargöras och uppmärksammas.

—Miljöförstöring som påverkar människors möjligheter att klara sin egen försörjning måste bekämpas. Till alla andra skäl för aktiv kamp för en bättre miljö bör läggas riskerna för att förorenad luft, otjänligt vatten, jorderosion, ökenutbredning, översvämningar etc. driver människor från sina hem.

Dessa orsakssammanhang är komplexa. Flera orsaker är ofta inflätade i varandra. Det är uppenbart att de åtgärder vi här pekat på delvis är av mycket långsiktig natur. Från svensk sida arbetar vi sedan många år aktivt med sådana insatser. Det vi här framhållit om politikens inriktning inne bär ingen omläggning av svensk utrikes- och biståndspolitik. Men det [2

innebäratt den flykting-och migrationspolitiska dimensionen skall förtyd- Prop. 1990/91: 195 ligas och lyftas högre upp på dagordningen, jämsides med andra politiska och ekonomiska frågor som hittills dominerat debatten i FN och i skilda europeiska fora.

Sverige bör verka för att grundorsaker till flyktingströmmar och annan påtvingad migration diskuteras mer öppet och strukturerat och för alt mer målmedvetna insatser vidtas inom FNs ram och i andra internationella fora avseende respekt och skydd för mänskliga rättigheter liksom inom säkerhets-, biständs-, miljö- och handelspolitiken. Både givar- och mottagarländer bör uppmanas att ge högre prioritet åt de problem som förorsakar — och förorsakas av — flyktingrörelser och ofrivillig migration.

Åtgärder som är ägnade att angripa grundläggande orsaker skall bringas att samverka med mer traditionella insatser i flykting- och migrationspoli-tiken:

—Stöd till UNHCRs verksamhet för internationellt rättsligt skydd för flyktingar. Detta arbete, som utgör kärnan i flyktingkommissariens verksamhet, bör ges fortsatt starkt stöd. Sverige bör aktivt verka härför.

—Stöd lill finansiering av FNs flyktingarbete. UNHCR, UNRWA och WFP är centrala organ i FNs flyktingarbete. Sverige bör ge fortsatt hög prioritet åt insatser ägnade att stabilisera organisationernas ekonomi, bl.a. genom att påverka andra länder att bidra efter förmåga. Villkoren för organisationernas arbete i mottagarländer måste förbättras. Samordningen av hjälpinsatser liksom insatsernas genomförande måste bli effektivare.

—Stöd till flyktingmottagande länder eller regioner (s.k. första asylländer). Det internationella samfundet har ett ansvar att bistå fattiga mottagarländers ansträngningar att ekonomiskt och socialt integrera flyktingar som inte återvänder till sina hemländer.

—Stöd till flyktingar som önskar återvända hem från ett första asyllarid. Sverige bör verka för och stödja multilaterala insatser i detta syfte.

—Organiserad överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande, som inte kan fä varaktigt skydd i den region där de befinner sig, till tredje land, i samverkan med UNHCR eller på annat sätt. Sverige bör verka för radikalt ökade internationella insatser för organiserad överföring av flyktingar. Vår egen flyktingkvot bör kunna öka om det internationella läget så kräver och mottagningsresurserna medger det.

—Nationell invandringspolitik, som dels ger skydd till den som har behov av det, dels ger möjlighet för nära anhöriga att förena sig med varandra, dels skapar möjligheter till besök, utbildning, praktik och arbete. De svenska invandringsreglerna bör utformas så att de så effektivt som möjligt ger rätten att stanna här till dem som bäst behöver den. Sverige bör verka för en ökad internationell samverkan i enlighet med dessa principer.

—En asylpolitik som bistår också dem som, utan att vara flyktingar enligt Genéve-konventionen, är i behov av internationellt rättsligt skydd. Sverige bör verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för sådana personer.

—Mottagande av flyktingar och därmed jämställda personer, som ger dem 13

en god introduktion till det nya samhället och en bra start på ett nytt liv. Prop. 1990/91:195

—En långsiktig Invandrarpolitik, som inriktas på att skapa ett harmoniskt samhälle med etnisk mångfald, som ger flyktingar och andra fast bosatta invandrare förutsättningar att nå med majoritetsbefolkningen likvärdiga villkor och som lägger en grund för att återvända till hemlandet, om detta blir möjligt. Sverige bör agera för en ökad internationell samsyn i dessa frågor.

—En återvandringspolitik som balanserar intresset av att ge dem som önskar återvandra ett nödvändigt stöd — ekonomiskt och på annat sätt — mot risken för att detta lockar några att återvända utan att ha tänkt igenom sin situation tillräckligt. Möjligheterna till insatser i ursprungslandet inom ramen för biståndet till u-länderna bör uppmärksammas. Behovet av en internationell samverkan i återvandringfrågor är här lika påtagligt som försummat.

Dessa insatser är till övervägande del inriktade på att bistå dem som lämnat sina hemländer, främst de som är flyktingar i teknisk mening. Till bilden i en helhetspolitik måste emellertid också läggas dels internflyktingarna, dels de personer, vilka lämnat sina hemländer och sökt asyl i annat land men fått avslag på sin ansökan.

Internflyktingarnas behov kan och bör inte vara ett kontinuerligt och institutioneUt ansvar för UNHCR. Däremot finns ett starkt behov av att söka precisera och fördela FN-systemets ansvar för internflyktingarnas behov. Frågan har belysts i det nordiska FN-projektets katastrofstudie (Responding to Emergencies).

Som en del av en sammanhållen politik bör man också betrakta förhållningssättet till dem som fått avslag på ansökan om asyl. Sveriges praxis att aktivt återsända de asylsökande som fått avslag bör fullföljas. Sverige bör internationellt verka för att detta synsätt vinner ökad anslutning, i första hand inom Europa. Endast dä kan man värna om asylrätten och förhindra att de som fått avslag ändå blir kvar i landet och bildar en grå underklass helt utan sociala rättigheter. Verkställighet av fattade beslut om avlägsnande måste kunna ske effektivt och under humana former, med säkerhet och värdighet och i störta möjliga mån i samarbete med den mottagande staten.

Internationell samverkan är en förutsättning

En sådan politik bör, enligt vår mening, utvecklas och fullföljas. Metoder att förverkliga den bör skapas. Det måste ske såväl inom ramen för det internationella samarbetet som här hemma. Arbetet får större genomslagskraft ju fler länder som kan anamma detta tänkande.

Detta arbete bör bedrivas utifrån synsättet att rörlighet över gränserna är något i grunden positivt. Mänskliga kontakter över gränserna främjar internationellt samförstånd och kan stärka respekten för mänskliga rättigheter.

Strävan efter helhetssyn får emellertid inte missuppfattas. Det innebär inte att problemen lösts bara för att analysen gjorts korrekt. Analysen måste följas av konkreta åtgärder, nationellt och internationelU. Det inne- 14

bär inte att exempelvis ett ökat nationellt flyktingbistånd får omedelbara Prop. 1990/91:195 konsekvenser för t.ex. antalet asylsökande i vårt land. Flera av de åtgärder som nämnts har ju också andra motiv än att undanröja flyktorsaker. Sambandet mellan de olika delarna av en aktiv flyktingpolitik är bitvis svagt — på nationell nivå och på kort sikt.

Om Sverige vidgar möjligheterna att få asyl i Sverige, minskar det inte nämnvärt behovet av flyktingbistånd i världen eller omvänt. Om Sverige gör en korrekt analys av en flyktingsituation, båtar det föga om det sker isolerat. Men om det internationella samfundet tillsammans analyserar och agerar, med stöd till demokratisk utveckling , ekonomiska reformer, bistånd till många, kvotplatser till vissa etc, kan detta bli av avgörande betydelse. Och på lång sikt spela en central roll för både bistånds- och flyktingpolitiken i Sverige.

Inget land kan bedriva en invandrings- eller flyktingpolitik isolerad från omvärlden. Effektiviteten i varje lands insatser mångdubblas om de samordnas på internationell nivå. Ett stort mätt av internationell samsyn i fråga om behovet av en aktiv helhetspolitik har vuxit fram under det senaste året. Detta gäller både inom det nordiska samarbetet och i de informella konsultationer som sedan mitten av 1980-talet pågår mellan numera 13 europeiska länder, däribland Sverige, jämte USA, Canada och Australien. Behovet av ökad mellanstatlig samverkan är ändå påtagligt. Om världens flyktingläger skall kunna tömmas — det målet bör prägla vår grundsyn — måste ansvarskännande länder samverka. Med helhetssyn och samsyn.

En ideologisk plattform

Vårt syfte har varit att lägga en grund för en aktiv och solidarisk, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Att skapa en plattform, frän vilken reformarbetet under kommande är skall kunna gå vidare och som ger stadga åt Sveriges internationella agerande.

Vi har för avsikt att senare — mot bakgrund bl.a. av regeringens och riksdagens behandling av förslagen — återkomma med förslag till de lagändringar m.m. som kan bli nödvändiga för att förverkliga den om-orientering av flykting- och immigrationspolitiken som vi nu förordar.

Statsråden Hjelm-Wallén och Lööw anmäler de frågor som hör till vederbörandes ansvarsområden. Anförandena redovisas i underprotokollen för utrikes- resp. arbetsmarknadsdepartementet.

III Hemställan

Statsrådet Lööw anför.

Med hänvisning till vad statsrådet Hjelm-Wallén och jag har anfört hemställer jag att regeringen i en proposition

dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad vi inledningvis anfört, 15

dels förelägger riksdagen vad vi har anfört för de åtgärder och de Prop. 1990/91: 195 ändamål som vi har hemställt om.

IV Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena anfört för de åtgärder och de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen beslutar vidare att de anföranden och förslag som redovisas i underprotokollen skall bifogas propositionen enligt följande:

utrikesdepartementet bilaga 1

arbetsmarknadsdepartementet bilaga 2.

utrikesdepartementet Prop. 1990/91:195

Bilaga 1 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991

Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén

Anmälan till proposition om aktiv flykting- och immigrationspolitik m. m.

I Inledning

Jag har tidigare tillsammans med statsrådet Lööw betonat behovet av helhetssyn, långsiktighet och internationell samverkan i flykting- och immigrationspolitiken. Jag kommer i det följande att behandla vissa frågor som faller inom utrikesdepartementets ansvarsområde.

Social och ekonomisk utveckling är det som bäst befrämjar fred, säkerhet och internationellt samarbete. Solidariteten med fattiga länder och folk kräver att vi i samverkan med dessa satsar politisk kraft och resurser på att skapa en bärkraftig utveckling i länderna.

Flykting- och immigrationsutredningen har belyst vidden och komplex- . iteten i det internationella flyktingarbetet. Mot den bakgrunden kan Sveriges eget bidrag inte bli annat än marginellt. För att få stor genomslagskraft måste flyktingarbetet samordnas pä det internationella planet. Jag bedömer att vi har goda möjligheter att vara pådrivande både vad gäller att utforma den internationella flyktingpolitiken och att mobilisera resurser för flyktingarbetet i samverkan med likasinnade länder. De frågor jag behandlar måste därför ses utifrån ett perspektiv av .mmverkan mellan stater och mellanstatliga organisationer liksom med de nationella och internationella enskilda organisationerna.

Flyktingsituationerna i världen skiljer sig starkt från varandra både när det gäller orsaker och möjligheter att lösa problemen. Det innebär att resurser och mandat för att bidra till en lösning måste vara flexibla. Det gäller inte minst agerandet i akuta flyktingsituationer där det också ställs stora krav på effektiv samordning av internationella insatser.

De vanligaste orsakerna tiJl flykt är politiska. Det internationella utvecklingssamarbetet kan ändå i många fall spela en viktig roll för möjligheterna att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen och förhindra att människor tvingas fly. Biståndets huvuduppgift äratt i ett långsiktigt perspek- , tiv bidra till att höja de fatliga folkens levnadsnivå. Biståndet kan bidra till att minska flyktorsaker som sammanhänger med fattigdom, svält och miljöförstöring, faktorer som i sin tur ofta leder till politiska problem.

Utvecklingssamarbetet tar ocksä sikte på att åtadkomma en demokratisk samhällsutveckling och respekt för mänskliga rättigheter. I det avseendet är biståndets roll direkt inriktat på kärnan i flyktingproblemen.

Sambandet mellan bistånd och flyktingpolitik framträder tydligt bl.a. när det gäller att stödja och integrera flyktingar i asylländer i tredje 17

2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

världen. Fattiga länder drabbas av ytterligare bördor när de tvingas satsa Prop. 1990/91: 195 sina knappa resurser på mottagande och skydd av flyktingar. Bilaga 1

Mina överväganden och förslag i det följande rör sålunda frågor om samarbetet inom FN-systemet och i andra internationella fora för fred och säkerhet och i flyktingfrågor, det bilaterala biståndssamarbetet, skyddet för de mänskliga rättigheterna, samordning av flyktingstöd, enskilda organisa-tionerns och utvecklingslbrskningens roll.

II Överväganden

1 Allmänna utgångspunkter

Flyktingrörelserna i världen har sin tyngdpunkt i utvecklingsländerna. Närmare 80% av världens flyktingar pä ca 20 miljoner utgörs av åtta flyktinggrupper som alla befinner sig i tredje väriden. De allra största flyktinggrupperna är i tur och ordning afghaner, palestinier, irakier, flyktingarna pä Afrikas Horn, centralamerikaner, mocambikier, indokineser och liberianer. En majoritet av flyktingarna är kvinnor och barn.

Länder vars ekonomi och sociala strukturer redan är hårt ansträngda kommer självfallet i en ännu svårare situation när de ger en fristad för stora skaror av flyktingar från angränsande länder. Flyktorsakerna är i regel en kombination av politiska, ekonomiska, sociala och ekologiska faktorer. Krig och väpnade konflikter är en huvudorsak till flykt. Folkökning och fattigdom har i många fall drivit människor att bosätta sig i områden med svag försörjningsförmåga. Kamp om knappa resurser kan leda till politiska spänningar mellan olika etniska och ekonomiska intressen. Utarmning av naturresurserna i kombination med torkkatastrofer kan vara en utlösande flyktorsak.

Flyktingströmmar är tecken på misslyckande, symptom på brister och obalanser i den förda politiken, som har både nationella och globala dimensioner. Som en följd av avspänningen mellan stormakterna öppnas nya möjligheter att också försöka finna lösningar på regionala och globala flyktingproblem. Flykting- och immigrationsutredningen diskuterar det internationella utvecklingssamarbetets möjligheter och begränsningar härvidlag.

Jag menar, i enlighet med utredningens resonemang, att det internationella engagemanget i flyktingfrågor på ett mer systematiskt och målmedvetet sätt än hittills bör kopplas samman med strävan efter fred och säkerhet, arbetet för stärkt skydd av mänskliga rättigheter, livsmedelsförsörjning och miljövård. Om detta råder också stor enighet bland remissinstanserna.

Detta innebär inte någon omläggning av svensk utrikes- och biståndspolitik. Det innebär att vi tydligare än hittills identifierar och klargör sambanden mellan flyktsituationer och deras grundorsaker och att vi arbetar för ökat medvetande om dessa samband. Detta förstärker motiven för kraftfulla insatser för att också kunna påverka dessa grundorsaker. Detta är ett synsätt som remissinstanserna praktiskt taget utan undantag instämmer i.

Utvecklingsbiståndets centrala uppgift är att stödja fattiga länder i deras Prop. 1990/91:195 ansträngningar till utveckling. Därigenom skapas också alternativ för deras Bilaga 1 invånare. En viktig strävan bör vara att inga människor skall tvingas på flykt på grund av att de saknar framtidsmöjligheter i sin egen miljö.

En särskild uppgift i detta sammanhang är att i samverkan med länderna själva försöka förbättra livsmedelsförsörjningen och minska miljöförstöringen. Det gäller framför allt i Afrika. En annan viktig uppgift för biståndet är att uppmärksamma befolkningsfrågorna, som del av en förbättrad social och ekonomisk utveckling. Betydelsen av detta poängteras i flera remissvar.

Jag vill här framhålla vikten av att ta särskild hänsyn till barnens och kvinnornas behov och möjligheter. Kvinnorna spelar en nyckelroll för den vardagliga försörjningen i de flesta utvecklingsländer. De har därför en central roll också för att utveckling skall komma till stånd.

Det internationella utvecklingssamarbetet kan spela en viktig roll i olika flyktingsituationer. Flyktingarnas behov av stöd frän värdlandet och internationella biståndsgivare är omedelbara och grundläggande och gäller mat, husrum och hälsa. Men flertalet flyktingsituationer blir långvariga och behovet av stöd speglar detta och mäste snart omfatta sysselsättning, utbildning och integration i lokalsamhället. Utöver hjälpen att övervinna akut nöd under och efter flykten har biståndet därför en viktig uppgift att bidra till varaktiga lösningar på olika flyktingsituationer. Sådana lösningar kan ta sikte på integration i asyllandet eller på återvändande till hemlandet. Det är väsentligt att flyktingarnas egna resurser tas tillvara och att de så långt det är möjligt ges möjligheter till egen utveckling och förberedelse för ett liv efter flyktingtillvaron.

De viktigaste motiven till kris och flykt grundas på politiska faktorer. Dessa beror emellertid i sin tur inte sällan på sociala och ekonomiska orättvisor och obalanser. Majoriteten av världens flyktingar har flytt från våld, krig och politiskt förtryck. Det handlar om situationer som sällan, i det kortare perspektivet, låter sig påverkas med utvecklingsbistånd. På längre sikt kan maktstrukturer påverkas och konfliktorsaker undanröjas med höjd utbildningsnivå, förbättrad försörjning och sysselsättningsgrad och jämnare inkomstfördelning.

Flera remissinstanser har framhållit vikten av att sätta in flyktingproblemen i ett vidare politiskt sammanhang. Detta gäller inte minst den rika världens ansvar för ett konsekvent handlande i relationerna med de fattiga länderna. Handelns och vapenexportens betydelse har särskilt framhållits liksom ansvaret för att hushålla med naturresurserna.

Vid ingången av 1990-talet finns förhoppningar om att ett bättre globalt samarbete skall kunna bli verklighet. Avspänningen och förändrade rela tioner mellan stormakterna kan nu förhoppningsvis leda till att resurser i både i-länderna och u-länderna kan frigöras för ändamål som motverkar och förhindrar konflikt och förtryck. Fattigdomen i u-länderna, kraven på social och ekonomisk omstrukturering i Central- och Östeuropa och det ökade ömsesidiga beroendet mellan väridens länder ställer det internatio nella samarbetet inför nya utmaningar och krav. Den nya öppenheten och växande krav på pluralism och demokrati gör också att undertryckta 19

etniska motsättningar kommer i dagen. Arbetet för fred och säkerhet måste Prop. 1990/91: 195 därför ges dimensioner, som ocksä omfattar den sociala och ekonomiska Bilaga 1 utvecklingen och relationer mellan fattiga och rika länder.

Inom konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, ESK, har utvecklats ett synsätt för säkerhet och samarbete som har många dimensioner. Alla deltagande stater erkänner att säkerheten också har viktiga humanitära, ekonomiska och politiska aspekter. Demokrati och mänskliga rättigheter erkänns som själva grunden för säkerhet och samarbete. Med en sådan utgångspunkt blir det möjligt att effektivare tackla etniska och andra problem som kan leda till flyktingströmmar. Intresset för en sådan syn växer nu också i andra världsdelar än Europa och Nordamerika.

Avsevärda reduktioner i militära utgifter är möjliga som effekt av den globala avspänningen. Jag menar att det här är viktigt att i internationell samverkan kunna utnyttja tillfället och säkerställa att åtminstone en del av dessa besparingar används för konstruktiva insatser i det internationella samarbetet. Detta är också en av huvudpunkterna i manifestet om global överlevnad och ledning (The Stockholm Initiative on Global Security and Governance) som presenterades i april 1991.

Vapenmarknaden är nu koncentrerad till tredje världen. Enligt SIPRl svarar dessa länder för huvuddelen av världens samlade vapenimport. Även om vapenhandeln i sig inte utgör den tändande gnistan i en konflikt, är den ändå av betydelse i situationer där krigsrisken är stor. Jag anser att det ligger ett stort ansvar på del internationella samfundet att skärpa övervakningen av vapenhandeln, inte minst i områden där det finns potentiella konflikthärdar, vilka kan ge upphov till massflyktingrörelser.

Många fattiga länder avsätter avsevärda resurser till militären. Allt oftare framförs i internationella fora önskemål och krav på att militärutgifterna reduceras till förmån för satsningar på social och ekonomisk utveckling.

Mer generella insatser för att främja internationell fred och säkerhet är exempelvis att stärka FNs fredsbevarande roll och att i internationella sammanhang slå vakt orii de mänskliga rättigheterna. Sverige har här en stark tradition att försvara och förvalta.

Sverige är en av de större bidragsgivarna till det internationella flyktingarbetet. Världssamfundets första uppgift i en flyktingsituation är att sörja för effektivt internationellt skydd. I dessa fall är det avgörande att organisationer som FNs flyktingkommissarie. UNHCR, FNs organisation för palestina-flyktingarna, UNRWA, FNs livsmedelsorganisation, WFP, och Internationella rödakorskommittén, ICRC. har möjlighet att utöva sin verksainhet. Dessa och andra organisationer gör genomgående storartade insatser för de flyktingar som, ofta under långa perioder, blir hänvisade till ett liv i läger. Men det internationella hjälparbetet har varit kortsiktigt och i alltför hög grad inriktats endast på att lindra symptom, inte på alt bearbeta grundorsaker. Flyktingarnas behov måste emellertid, enligt min mening, tillgodoses utifrån en totalbedömning och med större längsiktighet än hittills.

. De olika FN-organ, som anförtros ansvar och uppgifter i flyktingarbetet, måste reformeras och bli effektivare f~ör att möta 1990-talets utmaningar. 20

FN-systemet har också viktiga operativa uppgifter såsom förvarning inför väntade kriser, samordning av stöd i nödsituationer, skydd av och hjälp till flyktingar. De måste också få större resurser och en finansiell stabilitet. Sverige bör fortsätta att vara pådrivande i detta hänseende. Det nordiska FN-projektet syftar bl.a. till just detta. Projektet har resufterat i konkreta förslag till åtgärder för reformering och effektivisering av FNs roll på det ekonomiska och sociala området. Jag anser vidare att samordningen mellan olika aktörer måste förbättras. Till dessa frågor återkommer jag i det följande. Jag tar också upp behovet av ett mer målmedvetet internationellt agerande till förmån för internflyktingar.

Det svenska biståndet utgör i sin helhet ett stöd till mottagarländernas ekonomiska och sociala utveckling. Demokratimålet i det svenska bistån-del innebär ett åtagande att främja respekt för de mänskliga rältigheterna. De medborgerliga och politiska rättigheterna främjas genom både långsiktigt arbete inom t.ex. utbildningsområdet och riktat stöd till demokratiska reformer, som stärker yttrande- och tryckfrihet, rättssäkerhet, politisk mångfald och fria val.

Prop. 1990/91 Bilaga I

2 Social och ekonomisk utveckling

Min bedömning: Majoriteten av världens flyktingar har flytt frän våld, krig och politiskt förtryck. Fattigdom fördjupas ofta genom den snabba befolkningsökningen. Långsiktiga lösningar måste framför allt sökas i ett gemensamt ansvarstagande mellan rika och fattiga länder. Ländernas regeringar har ansvaret all skapa förutsättningar för sina medborgare som svarar mot deras behov av skydd och säkerhet och som också ger en grund för en stabil social och ekonomisk utveckling. De rika länderna har ett ansvar att med resursöverföringar och med avveckling av utvecklingshämmande proteklio-nism ge de fattiga länderna en chans att lyckas i sin utveckling.

Remissinstanserna: Mänga remissinstanser poängterar sambanden mellan internationella relationer, fattigdom, konflikter och flyktingrörelser och nödvändigheten av alt ägna dessa samband ökad politisk uppmärksamhet.

Skälen för min bedömning: Som jag nämnde inledningvis skiljer sig flyktingsituationerna i världen starkt både när det gäller upphovet och möjligheterna att lösa problemen. Den bild som flykting- och immigrations-utredningen tecknar av situationen i Asien, Afrika och Latinamerika visar att majoriteten av världens flyktingar har flytt från våld, krig och politiskt förtryck. Utländskt förtryck, destabiliseringspolitik, rasism och etniska motsättningar är vikliga orsaker. Apartheid i Sydafrika och den sydafrikanska regimens destabilisering av länderna i regionen, främst Angola och Mocambique, har bidragit lill stora flyktingströmmar.

Men del kan också gälla inhemskt förtryck som skapats genom att demokratisträvanden förtrampals och ersatts med militär- eller diktalor-

styre, bekämpande av etniska minoriteter med inbördeskrig och politiska Prop. 1990/91: 195 strider som följd. Den tidigare utvecklingen i Uganda liksom senare i Bilaga 1 Guatemala och El Salvador, de långvariga motsättningarna i Etiopien och den nu akuta flyktingsituationen i Liberia är sådana exempel. Den irakiska regimens förbrytelser mot kurderna är ett annat näraliggande exempel.

Del finns också en mängd andra skäl lill varför människor söker sig bort från sina hem och sina länder. Hemlöshet och flyklingskap, särskilt i Afrika, orsakas ocksä av torka och hungersnöd. Men de bottnar inte sällan i politiska grundproblem, där skev social och ekonomisk utveckling leder till kamp om knappa naturresurser eller överutnyttjande av mark och vatten. Det finns i sådana situationer inga klara skiljelinjer mellan flykt orsakad av grundläggande politiska problem och sådan orsakad av torka och miljöförstöring.

I vissa delar av tredje världen pågår en omfattande arbetsmigration till andra länder. Gästarbetarna i Gulf-staterna och Sydafrikas rekrytering av arbetskraft i grannländerna är kända exempel. Ekonomisk nedgång eller andra kriser kan leda lill all dessa människor med kort varsel tvingas lämna värdländerna, vilket lätt kan skapa nya flyktingströmmar. Det har inte minst konflikten i Mellanöstern belyst på ett brutalt sätt. I dessa situationer krävs väl samordnade internationella aktioner. Flyklingproble-mel som följde på Kuwailkrisen visade på behovet av samordning men också möjligheterna all genom beslutsamma insatser av det internationella samfundet och gästarbetarnas egna hemländer undvika mer omfattande och långvariga flyktingproblem. Förtrycket från Iraks regering mot irakier, och särskilt kurderna, kräver sannolikt en fortsall internationell uppsikt.

Brister i den sociala och ekonomiska utvecklingen kan skapa migrations-strÖmmar. Människor, som inte ser någon framlid i sin egen miljö, söker nya möjligheter på andra håll. Den största migrationen äv delta slag sker inom u-länderna. Varje år mäste dessa folkrika delar av världen skapa ett mycket stort antal arbetstillfällen om man skall undvika en snabb ökning av arbetslösheten och en tilltagande social och ekonomisk misär. Förutsättningarna för att detta skall lyckas i alla delar är inte ljusa, och det finns anledning atl räkna med att denna typ av befolkningsrörelser kommer all öka i omfång och intensitet i framtiden. Risken för sådana befolkningsrörelser inom och från Östeuropa är också relevant från denna synpunkt.

En snabb ekonomisk utveckling skapar i sig förväntningar och ökad rörlighet. Utvecklingen av kommunikationer och informationssystem förstärker dessa tendenser. En omfattande migration kan på så sätt också orsaka skador för länder som kanske förlorar viktig utbildad arbetskraft.

Migration från Syd lill Nord har historiskt mest handlat om individer som kommit för utbildning eller andra särskilda skäl. Flertalet har också återvänt efter någon tid. Samtidigt som detta har fortsatt har nya grupper sökt sig lill Nord med sikte på förbättrade ekonomiska möjligheter. De mest påtagliga exemplen är nordafrikaners sökande efter nya möjligheter norr om Medelhavet och central- och sydamerikaner som söker sig till Nordamerika. Om länderna i Afrika inte förmår skapa en hållbar utveck ling kommer befolkningstrycket och försörjningsproblemen att öka kraftigt under de närmaste decennierna. 22

En sådan utveckling, som kan leda lill all en ökande ström av människor söker ett bättre liv i en annan region eller världsdel, åskådliggör på ett dramatiskt sätt de ömsesidiga beroendeförhållanden som råder i världen. Den visar också atl långsiktiga lösningar framför allt måste sökas i att minska välfärdsklyflor mellan olika regioner och all skapa förutsättningar för en långsiktig utveckling i de fattiga länderna.

Människor kommer även framöver atl pröva migration som en väg alt söka nya möjligheter. Det krävs nya alternativ lill de stora grupper av människor som nu av fattigdomsskäl eller genom krig och övergrepp tvingas söka en framlid på andra håll i världen. Länderna måste genom en egen långsiktig politik och genom en gynnsammare internationell miljö ges möjligheter all skapa framtidstro för sina medborgare och alt delta i del internationella utbytet på mer jämbördiga villkor.

Den viktigaste resurskällan för u-länderna är större handelsinkomster. Men ökad finansiering för utveckling inkluderande direktinvesleringar, kapilalflöden och bistånd är lika nödvändiga. Åtgärder i både i- och u-länder krävs för en utveckling som kan förbättra de fattigas levnadsvillkor.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

3 Mänskliga rättigheter

Min bedömning: Sverige bör fortsatt aktivt arbeta för alt alla stater ansluter sig till och efterlever de internationella normerna för respekt för de mänskliga rättigheterna. Frågor rörande demokrati och de mänskliga rältigheterna skall fortsatt vara centrala i det svenska biståndet. Mottagarlandets agerande ifråga om de mänskliga rättigheterna och dess engagemang för en demokratisk utveckling påverkar starkt biståndsviljan och också våra möjligheter all ge ett elTek-livt bistånd.

Riksdagen bör ges systematisk och fördjupad information om utvecklingen och om situationen rörande de mänskliga rätlighelerna i de större mottagarländerna av svenskt bistånd.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva lill alt ökad vikt läggs vid frågan om mänskliga rättigheter och all mottagarländernas respekt för dessa rättigheter bör tillmätas ökad betydelse i bedömningen av biståndet.

Skälen för min bedömning: Flyklingproblematiken kan på många sätt relateras lill respekten för de mänskliga rättigheterna. Brott mot de mänskliga rättigheterna är i många fall en direkt orsak till flyktingströmmar. Som utredningen påpekar utgick alla massrörelser av flyktingar under 1970-talet från länder där medborgarna förvägrades sina politiska rättigheter eller där rättssäkerheten var bristfällig.

En bärkraftig social och ekonomisk utveckling förutsätter respekt för de mänskliga rättigheterna. Omvänt är det ofta också så alt social och ekonomisk rättvisa kan minska spänningar mellan människor och befolkningsgrupper och i sin lur ge en grund för demokrati och tolerans.

23

Atl respekten för de mänskliga rättigheterna återupprättas är också i Prop. 1990/91: 195 regel en förutsättning för att de som tidigare tvingats fly skall vilja åter- Bilaga 1 vända.

Ett givet mål bör vara all alla stater ansluter sig till och efterlever internationella åtaganden rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna. Inom FN har utvecklats ett kontrollsystem för uppföljning, främst genom den rapportering som gäller för konventionsstatema och de övervakningsmekanismer som FNs kommission för de mänskliga rättigheterna inrättat. FN-systemet har visserligen svagheter och det har egentligen inga sank-lionsmöjligheler mot stater som kränker de mänskliga rättigheterna. Internationell uppmärksamhet på och kritik av brott mot de mänskliga rältigheterna kan emellertid utgöra en påverkan till förbättringar.

Sverige stöder sedan länge ett stort antal internationella, regionala och lokala organisationer som arbetar för de mänskliga rättigheterna. Sverige bör fortsätta och utveckla delta stöd, som inte minst kan öka vår kunskap om aktuella missförhållanden, och i samverkan med andra givare verka.för all den som kränker de mänskliga rättigheterna inte kan komma undan offenllighelens ljus.

Här vill jag också betona den internationella opinionsbildningens betydelse. En bred förståelse för flyktingproblemens orsaker och konsekvenser är en förutsättning för atl den internationella solidariteten med världens flyktingar skall kunna upprätthållas. Det gäller både ett långsiktigt arbete för atl främja demokratisk samhällsutveckling, skyddet av mänskliga rättigheter och ingripanden i akuta situationer med förföljelse av individer eller massförföljelse.

Massmedia ägnar ofta de akuta nödsituationerna betydande uppmärksamhet. De medverkar då till alt mobilisera de resurser som behövs i den akuta situationen. Men intresset avtar som regel efter en lid, trots att flyktingproblemet ännu inte är löst. Stater och enskilda organisationer har här en viktig uppgift att genom saklig och kontinuerlig opinionsbildning om flyktingsituationer mobilisera ett mer varaktigt stöd för flyktingar. ,

Jag har i olika sammanhang markerat biståndets betydelse som medel alt främja demokrati och mänskliga rättigheter. Politisk mångfald, som bl.a. inbegriper förutsättningar för flerparlisyslem genom rätten all bilda föreningar och partier, är pådrivande för ett lands utveckling. Detsamma gäller rättssäkerhet, insyn i förvaltning liksom en regerings ansvar inför sina väljare.

Biståndet har i ökande grad getts en särskild inriktning och utformning i syfte all främja demokrati och mänskliga rättigheter. För budgetåret 1991/92 har inom ramen för biståndet genom SIDA, ökade medel anslagils för särskilda insatser rörande stöd lill demokrati, mänskliga rättigheter och humanitärt bistånd. Detta program kompletterar en stor mängd andra biståndsinsatser, som alla vilar på ett tydligt åtagande all låta arbetet för demokrati och mänskliga rättigheter genomsyra del svenska biståndet. Vår syn på demokrati och de mänskliga rältigheterna skall konsekvent framfö ras i dialogen med mottagarländerna. Biståndet skall användas i det långsikliga arbetet för all bygga upp kunskap, ansvarslagande och själviil- lil, vilket utgör en investering för demokrati i framliden. Ökat utrymme ges 24

för riktade insatser på olika nivåer i processerna mot demokrati. Melodut- Prop. 1990/91: 195 veckling, stöd lill lagstiftning och de erfarenheter som vunnits av slödel lill Bilaga 1 hela befolkningsgrupper i Sydafrika och i Latinamerika skall utnyttjas på ett systematiskt sätt också i andra delar av världen. Ett brett stöd skall även fortsättningsvis utgå lill olika organisationer för de mänskliga rätlighelerna.

Den snabba ökningen av bidragen till folkrörelsers och enskilda organisationers verksamhet i u-länderna är också ullryck för vår strävan all verka för en demokratisk samhällsutveckling. På motsvarande sätt har bistånd till uppbyggnad och utveckling av rättsväsendet och därmed till stärkt rättssäkerhet tillmätts ökad betydelse.

SAREC har startat ett särskilt program för stöd lill forskning om demokrati och mänskliga rättigheter. Inom ramen för detta ges bl.a. stöd lill all bygga upp forskningskapacitet i södra Afrika för studier om politiska val och om utveckling mot pluralism.

Inom den nordiska kretsen finns redan ett etablerat samarbete rörande förhållningssätt och stöd lill demokratisk samhällsutveckling inom biståndet. Vid biståndsministrarnas möte i Molde i Norge år 1990 antogs en deklaration i dessa frågor. Den praktiska uppföljningen av delta gemensamma uttalande pågår. Danmark har bl.a. presenterat liknande tankegångar inom EGs utvecklingssamarbete.

Flertalet institutioner som arbetar med dokumentation och information om mänskliga rättigheter har sill säte i industriländerna. Utredningen påtalar all delta är en obalans och pekar på behovet av all stärka sådan verksamhet direkt i u-länderna. Jag vill här särskilt framhålla de insatser som vi tillsammans med andra nordiska länder gör för all bl.a. stärka ett centrum i Banjul (Gambia) för främjandet av respekten för de mänskliga rätlighelerna. Detta centrum har direkta kopplingar till OAUs kommission för mänskliga rättigheter. Satsningen är ett bra exempel på vad som kan göras inom ramen för biståndet. Ett annat exempel är vårt stöd lill del interamerikanska institutet för mänskliga rättigheter.

Utredningen diskuterar också hur brott mot de mänskliga rätlighelerna bör inverka på det svenska biståndet. Över stora delar av u-världen drar en våg av förändringar i riktning mot ökad demokrati och pluralism. Vårt bistånd och vår demokratisyn, som den kommit till uttryck i konkreta biståndsinsatser och på annat sätt, har säkert haft sin betydelse. Det har skapat förebilder och förväntningar utan all dessa kunnat uppfattas som fientliga eller koloniala.

Vårt långsikliga samarbete ger oss möjlighet att fortlöpande främja en utveckling mot demokrati och respekt för mänskliga rättigheter. Utgångspunkten i utvecklingssamarbetet måste vara u-landsverklighelen som den ser ut, med fattigdom, miljöförstöring, underutveckling och brister i demokratin. Dessa problem tillhör underutvecklingen. Del måste konstateras all del finns lägen när politiska förutsättningar saknas för ett meningsfullt långsiktigt bistånd. Avveckling kan bli nödvändig. Det finns inget försvar för en regim som godtyckligt dödar, torterar, misshandlar eller fördriver sina medborgare.

Omfattningen och inriktningen av biståndet kan givetvis komma all 25

påverkas av hur man bedömer mottagarlandets förmåga att säkra respekten för mänskliga rättigheter. Om detta finns också stor enighet i remissvaren. Samarbetet kan i vissa fall behöva anta en mer kortsiktig humanitär karaktär, där insatserna direkt riktas lill de drabbade. Alternativ lill stöd genom regeringskontrollerade kanaler kan övervägas, t.ex. enskilda organisationer eller FN-organ. Del ställer ökade krav på flexibilitet i utnyttjandet och kanaliseringen av slödel.

Utredningen finner del angeläget atl riksdagen varje år ges tillfälle atl diskutera situationen i olika länder vad gäller respekten för mänskliga rättigheter. I budgetpropositionen och i den s.k. faktabilagan redovisas ländernas uppträdande ifråga om respekten för de mänskliga rättigheterna. Dessa frågor sätts därmed in i ett bredare utvecklingsperspektiv. Presentationen bör ytterligare fördjupas och successivt utvidgas till att också omfatta större mottagarländer av bistånd utanför programlandskretsen.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

4 Långsiktigt utvecklingsbistånd och katastrofstöd

Min bedömning: Del långsikliga utvecklingsbiståndet utgör ett komplement och stöd till landets egna ansträngningar och syftar till att ge falliga människor nya möjligheter. Biståndet utgör på detta sätt en faktor som kan påverka orsaker lill flykt och migration som sammanhänger med fattigdom, svält och miljöförstöring.

Internationella insatser för flyktingar måste inriktas både på insatser i den akuta fasen och på längre sikt. Mer långsiktiga investeringar för flyktingar bör i vissa fall komma även lokalbefolkningen tillgodo som en del i en integrerad utveckling. Flyktingkvinnornas och barnens behov måste uppmärksammas särskilt. Sverige bör härvidlag arbeta för en större anslutning till och för en effektiv tillämpning av FNs barnkonvention.

Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i aUl väsentligt med min.

Skälen för min bedömning: Växande ömsesidiga beroenden mellan världens länder kräver också en snabbare utveckling i u-länderna. Goda fömtsättningar för u-ländernas utveckling genom gynnsamma villkor i internationell handel och samarbete, genom en framsynt egen politik, genom investeringar, skuldlälinader och ett generöst bistånd är centrala för att kunna utveckla en miljö som motverkar flykt.

Under de senaste åren har utvecklats en allt bredare samsyn om de centrala elementen i en fattigdomsinriktad, långsiktig utvecklingsstrategi. Inte bara u-länder har omprövat sin utvecklingspolitik, det har också flera biståndsgivare gjort.

Under 1990 presenterade FNs utvecklingsprogram (UNDP) och Världsbanken omfattande analyser av hur man kan nå en positiv utveckling i de fatliga länderna och för de fattiga människorna. Del finns möjligheter atl avsevän minska antalet fatliga i världen om man tillämpar en utvecktings-

26

strategi som kombinerar ekonomisk tillväxt med en rättvisare resursför- Prop. 1990/91: 195

delning och sociala insatser. Rekommendationerna utgör en viktig bas för Bilaga 1

den rika världens agerande men sätter också frågan om den inhemska

utvecklingspolitiken i enskilda länder i fokus. Centrala element i dessa

rapporter är folkets deltagande i utvecklingen, utrotande av fattigdomen

och respekt för de mänskliga rättigheterna. Del svenska biståndet ligger väl

i linje med dessa rekommendationer.

Ansvaret för utvecklingen i ett land måste alllid ligga på landet självt, dess regering och folk. Biståndet har ändå en viktig uppgift atl i samverkan med länderna skapa förutsättningar för långsiktig utveckling. Det övergripande målet för det svenska biståndet är all höja de falliga folkens levnadsnivå. Sverige har som ett av fä länder uppnått 0,7-procenlmåIel för utbetalningar av offentligt bistånd. Riksdagen har fastställt det svenska bislåndsålagandel lill 1% av BNI.

Del svenska kalaslroföiståndet och utvecklingsbiståndet som går till flyktingar har ökat starkt under senare år . Flyktingarna behöver hjälp först och främst i den akuta fasen med mat, husrum och hälsa. Men de behöver också ofta mer långsiktigt stöd för bl.a. sysselsättning, utbildning och integration i värdlandet. Ett direkt samband mellan utvecklingsbistånd och flyktingpolitik framträder tydligt när det gäller alt söka integrera flyktingar i asylländer i tredje världen. En stor del av denna målgrupp är flyktingar i läger. En betydande del av flyktingarna bor dock inte i läger ulan lever utspridda och är svåra all nå med riktade insatser.

Sverige har i det svenska biståndet, men också i de internationella organisationernas arbete, arbetat för all överbrygga gränserna mellan olika former av bistånd så att flyktingarnas behov kan tillgodoses utifrån en totalbedömning av behoven. Del är viktigt alt vi fortsätter med denna strävan efter ökad integration. Bostadsprogram och insatser för atl integrera flyktingar i arbetsmarknaden i Costa Rica är exempel på delta. Inom de bilaterala anslagsposterna för katastrofinsatser är det därför viktigt atl även i fortsättningen kunna utnyttja medel avsatta för direkta nödhjälpsinsatser och medel för återuppbyggnad på ett flexibelt sätt.

I många fall är del svårt all nå fram till de nödställda med förnödenheter trots all det finns tillgång lill mal och mediciner i hamnar och på andra upplagsplatser. Kostnaderna för själva distributionen kan därför bli höga. Det kan vara rationellt all sprida resurserna genom olika kanaler, främst genom FN-organ och genom svenska enskilda organisationer. Men jag måste samtidigt påpeka viklen av samordning av insatserna mellan olika aktörer. De reella möjligheterna beror i hög grad på berörda regeringars öppenhet för flexibla och okonventionella lösningar. FN kan mobilisera stora mängder livsmedel och medverka i förhandlingar för tillträde lill de behövande på båda sidor av konflikten. Enskilda organisationer tillsammans med lokala samarbetspartners har ofta goda möjligheter att medverka lill en effektiv distribution av biståndet liksom till all genomföra insatser för flyktingarna.

Akuta behov av livsmedel måste tillgodoses så rationellt som möjligt i varje enskild situation både med avseende på distribution och kostnad. Upparbetade rutiner och kanaler gör all det i många fall blir både smidig- 27

are och billigare all köpa upp livsmedel på världsmarknaden. Här finns Prop. 1990/91:195 alltid risken alt ett långvarigt stöd med import kan slå sönder den lokala Bilaga 1 marknaden. De organisationer som arbetar med katastrofcistånd har också uppmärksammat delta dilemma och försöker på olika sätt atl balansera dessa olika behov och förutsättningar. Det naturliga i en katastrofsituation bör ändå vara all i första hand se till vad som finns tillgängligt på den lokala eller regionala marknaden och i bedömningar på platsen avgöra hur man snabbast och enklast kan tillgodose behoven.

Samtidigt finns risker med all biståndet enbart koncentreras till livsmedel. Katastrofsituationer kan bli långvariga. Vattenförsörjning, omgivningshygien, hälsa och utbildning tenderar all släpa efter och möter ofta stora finansieringssvårigheler. Flyktingarnas icke-materiella behov är ofta eftersatta. Många har traumatiska upplevelser bakom sig som satt djupa spår, inte minst hos barnen. Det kan finnas behov av särskilda psyko-sociala insatser, som bl.a. Rädda Barnen och Röda korset svarar för. Jag menar all dessa frågor måste beaktas i finansieringen av insatser vid katastrofsituationer.

Biståndet har också en viktig uppgift att stödja olika ansträngningar till mer varaktiga lösningar på olika flyktingsituationer. Det kan gälla anpassning och integration i asyllandel eller återvändande till hemlandet.

Katastrofhjälpen till flyktingar tar till stor del sikte på flyktingar som befinner sig i läger. Sådana läger kan vara både temporära eller mera permanenta. Tillströmning av flyktingar medför ofta betydande påfrestningar på redan befintliga lokalsamhällen. Fler människor skall leva på knappa resurser som mark, vatten och ved. Skolor och sjukhus kan inte alla gånger tillgodoses med kompetent personal och resurser måste omfördelas. Det kan därför leda lill konflikter mellan flyktingar och de ursprungliga invånarna.

För all inte öka friktionerna mellan flyktingar och lokalbefolkning är del i vissa fall också önskvärt all långsiktiga investeringar, t.ex. vattenförsörjning, skogsplantering och markvård också kommer lokalbefolkningen lill del. Sådana försök har exempelvis med framgång gjorts i stödet lill afghanska flyktingläger i Pakistan. Jag menar att det är en modell som bör kunna övervägas också i andra flyktingsituationer, och all frågan beaktas i internationella möten för samordning av utvecklingsbiståndet lill länder som hyser många flyktingar.

Flyktingarna representerar ofta de allra fattigaste som redan tidigare är sjuka och undernärda och som ofta saknar utbildning. Även om viljan finns all göra speciella insatser för flyktingar kan politiska och ekonomiska maktförhållanden ibland göra det svårt med sådant riktat stöd. Olika slags kompromisser måste därför ofta lill för alt kunna nå de allra svagaste grupperna.

Jag vill här särskilt betona kvinnornas och barnens behov. I flyktingsituationer sätts samhällets och familjens normala skyddsfunklioner ur spel. Kvinnor utsätts för övergrepp och diskriminering, inte minst när del gäller tillgången på mal. Barn skiljs från sina föräldrar och utsätts för motsvarande diskriminering. Behoven gäller både den akuta fasen och det lång-

siktiga stödet. Särskilda insatser är ofta nödvändiga för att återställa mödrarnas hälsa och för alt bidra lill all barn får kost och hygien.

Jag menar all ett viktigt inslag i det svenska biståndet måste vara all bidra lill atl höja värdet av kvinnors arbete, ge dem tillgång till resurser och kunskap och hjälp all kräva sina rättigheter. Detta måste också gälla flyktingarbetet.

Som ett led i detta arbete bör Sverige också internationellt verka för bredare anslutning till och effektiv tillämpning av FNs barnkonvention. Konventionen är ett viktigt redskap i vårt arbete för barnens rättigheter. Sverige och del internationella samfundet i stort har också ett uppföljningsansvar för de åtaganden som gjorts i samband med FNs toppmöte om barn, i september 1990, för barns överlevnad, skydd och utveckling.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

5 Stärkt internationellt flyktingskydd

Min bedömning: Ett stärkt flyktingskydd måste bygga på enhetlig uppslutning kring 1951 års Genéve-konvenlion och 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning. Sverige bör internationellt verka för enhetlig, generös tolkning och tillämpning av konventionen och för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för den som är i behov av internationellt rättsligt skydd men som faller utanför Genéve-konvenlionens flyktingdefinilion.

Skälen för min bedömning: Tillkomsten av 1951 års Genéve-konvenlion om flyktingars rättsliga ställning hade sitt ursprung i den situation som rådde i efterkrigstidens Europa. I dag handlar del vanligen om andra typer av flyktingar.

Konventionen lar sikte på individer som flyr undan förföljelse. Under åren som följt har flyktingproblemen ökat, främst i tredje världen, och mera karaktäriserats av massflykt än av individuell flykt. Skälen till flykt har blivit alltmer sammansatta och stämmer ibland dåligt med konventionens sätt all beskriva grundorsakerna "förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning".

Vid sidan av dem som flyr direkt förföljelse finns i dag miljontals människor som lämnar sina hem på grund av inbördeskrig, andra väpnade konflikter, massiva brott mot mänskliga rättigheter, miljökatastrofer eller djupa ekonomiska och sociala problem. Med utgångspunkt i detta har man i Afrika och Latinamerika enats om vidgade flyklingdefinitioner som läcker även massiva flyktingströmmar.

Afrikas OAU-konvenlion frän år 1969 omfattar således också personer som "på grund av yttre aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på en annan plats utanför sagda land".

För Latinamerikas del har ett snarlikt flyktingbegrepp godkänts i enlighet med den definition som antogs i Cartagena år 1984. Den innehåller som skäl för flykt även "massiva brott mot mänskliga rättigheter".

29 I Asien har flertalet av första asylländerna, framför allt i Sydostasien, gått med på all garantera temporär asyl och all Ivångsrepalriering inte skall ske. I övrigt har mycket få länder i Asien anslutit sig till 1951 års flyktingkonvention och 1967 års protokoll. Pakistan och Iran har däremot i praktiken tagit emot flyktingar utifrån kriterier som går utöver 1951 års definition.

I övrigt kan sägas all länderna i Fjärran Östern, Europa, Nordamerika och Oceanien, begränsar sig till flyklingdefinilionen enligt 1951 års konvention, som alltså idag utelämnar många människor i behov av internationellt rättsligt skydd. Tolkningen och tillämpningen av Genéve-konventionen uppvisar tämligen stora variationer mellan länderna.

Nationell lagstiftning har i vissa fall öppnat alternativ för dem som behöver skydd men som faller utanför konventionens flyktingdefinition. På detta sätt får förhållandevis många asylsökande som faller utanför Genéve-konventionens krav ändå stanna.

All stärka flyktingskyddet måste innebära flera åtgärder:

—all uppmana länder som inte anslutit sig lill 1951 års flyktingkonvention och/eller 1967 års protokoll att göra detta;

—all verka för en internationellt överenskommen, generös tolkning och tillämpning av konventionen;

—all verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för personer som är i behov av internationellt rättsligt skydd men som faller utanför 1951 års flyktingdefinilion.

Jag vill i övrigt hänvisa lill vad statsrådet Lööw senare lar upp i detta avseende.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

6 Internflyktingar

Min bedömning: Internflyktingarna har minst lika stora behov av hjälp och skydd som internationella flyktingar men omfattas inte av del internationella skyddssyslemel. Deras situation mäste uppmärksammas. Sverige bör fortsätta sill betydande stöd till inlernflyk-tingar i olika länder och vara pådrivande i del internationella arbetet atl utveckla normer och metoder för att effektivare kunna möta deras behov.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågan om in-ternflyklingar har pekat på definitionsproblemen och att behovet av skydd måste säkerställas, liksom all hjälpinsatser måste respekteras av de inblandade parterna.

Skälen för min bedömning: Idag räknas mellan 15 och 24 miljoner människor som flyktingar inom sill eget land, beroende på vilka kriterier som används. Två tredjedelar av världens inlernflyklingar finns i Afrika. Övriga finns huvudsakligen i Asien och Centralamerika.

Inlernflyklingarna — "inlernal refugees" — utgör en särskilt utsatt grupp inom den större kategorin "displaced persons". Terminologin, som

30

brukar användas i den allmänna debatten, är inte allmänt accepterad. Prop. 1990/91: 195 Oavsett definition måste vi inse all dessa inlernflyklingar, de som tvingats Bilaga 1 fly på grund av väpnade konflikter men inte korsal någon nationell gräns, befinner sig i en mycket prekär situation. De behöver ökad internationell uppmärksamhet för både skydd, bistånd och hjälp lill mer hållbara lösningar.

Det grundläggande problemet äratt internflyktingarna varken omfattas av del internationella skyddssyslemel för flyktingar eller av något annat liknande syslem. Samtidigt slår del klart all dessa människor som regel är i en lika utsatt situation som konventionella flyktingar. Deras situation kan ibland t. o. m. vara svårare, eftersom de ofta är utlämnade till den regering eller de krafter i hemlandet, som utgör upphovet till deras belägenhet. Flykten kan ha samma ursprung, men medan de flyktingar som korsat en internationell gräns vanligtvis får skydd och bistånd, så har inlernflyklingarna som regel inte den hjälpen från del internationella samfundet.

Inlernflyklingarna utgör ofta målgrupp för olika sidor i en konflikt. De betraktas som presumtiva anhängare till någon av parterna och de har ofta fördrivits till kontrollerade områden av rent militära skäl. Humanitärt bistånd kan i sådana situationer riskera alt betraktas som ett vapen för någon av de stridande parterna. Att hindra eller underiätta humanitära hjälpinsatser kan på detta sätt utgöra del av en militär stalegi.

Orsakerna lill att internflyklingarna inte får den hjälp av myndigheterna i sill eget land som de i egenskap av medborgare har rätt all kräva kan på delta sätt skifta. Ibland är skälet resursbrist. Länder såsom Angola och Mocambique erkänner ofTiciellt problemen men saknar resurser atl bemästra dessa och har därför bett om hjälp från del internationella samfundet. Sverige ger omfattande stöd lill dessa inlernflyklingar.

ICRC har som en av sina huvuduppgifter all hjälpa oflren för väpnade konflikter vare sig dessa är interna eller internationella. Men ICRC kan verka effektivt endast med samtycke från parterna i en konflikt och med regeringens godkännande.

UNDP har under år 1990 fått FNs generalförsamlings uppdrag att se över internflyktingarnas situation. UNDP är representerad i alla länder, och bör också ha goda möjligheter all genom snabb information om begynnande flyktingrörelser hjälpa det internationella samfundet alt höja beredskapen. Organisationens verksamhetsfält ligger i första hand på utvecklingsområdet. Alt formulera lämpliga åtgärder för att förbättra in-lernflyktingarnas situation kommer därför atl kräva ett samarbete över olika organisationsgränser och mandal. FNs kommission för de mänskliga rättigheterna har gett FNs generalsekreterare i uppdrag all presentera en rapport angående internflyklingarnas behov av skydd och främjande av deras mänskliga rättigheter.

UNHCRs mandat omfattar inte internflyktingar. Vid olika tillfällen har organisationen ändå av FNs generalsekreterare fått i uppdrag att ta sig an inlernflyklingar.

Inom UNHCRs exekutivkommitté pågår för närvarande överläggningar rörande flyklingdefinitioner och internationell samverkan för lösningar av flyktingproblem. I en särskild arbetsgrupp behandlas på svenskt initiativ 31

bl.a. internflyklingarnas behov av skydd, bistånd och lösningar och hur man på ett bättre sätt skall kunna möta dessa behov. Förslag till rekommendationer i bl.a. denna fråga kommer att presenteras vid UNHCRs exekutivkommitté i oktober 1991. Frågan om del internationella samfundels behandling av inlernflyklingar måste fä en snar lösning. Från svensk sida bör vi fortsätta ge konstruktiva bidrag till bl.a. UNHCRs arbete i denna fråga.

Prop. 1990/91: 195 Bilaga 1

7 Samordning av flyktinghjälp

Min bedömning: Större flyktingkatastrofer ställer särskilt höga krav på samordning av hjälparbetet. Kraven på sådan samordning har hittills inte mötts på ett tillfredsställande sätt. FN bör spela en central roll i denna fråga. Sverige bör verka för alt samordningsproblemen hanteras på ett effektivare sätt i enlighet med rekommendationerna i det nordiska FN-projeklel.

Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i allt väsentligt med min.

Skälen för min bedömning: Flyktingproblemen ställer stora krav på samordning av hjälpinsatser. Det har inte minst Kuwaitkrisen och nu senast kurdernas problem visat. Det är avgörande att medlen för katastrofinsatser används på del mest effektiva sättet och att biståndet når fram i lid.

FNs huvudorgan fdr flyktingbistånd är UNHCR. UNRWA och WFP. En del andra FN-organ gör ocksä insatser lör flyktingar, dock utan att ha ett övergripande ansvar för flyktingsituationen som sådan. Några av dessa är UNDP, UNICEF, WHO och dess regionala organisationer, IFAD, ILO, UNESCO. För inlernflyklingar är del främst WFP och UNICEF som svarar för insatser. Dessa har stor betydelse inte minst för att tillgodose kvinnornas och barnens hjälpbehov.

Internationella Rödakors-kommitlén svarar för ett viktigt arbete för inlernflyklingar i sådana situationer där de har möjlighet atl verka.

UNRWA har sitt mandal begränsat til! palestina-flyktingarna i Mellanöstern omfattande flyktingar i Syrien, Jordanien, Libanon och de ockuperade områdena Gaza och Västbanken. UNDP; WHO och i viss utsträckning UNICEF har även verksamhet för palestinierna, liksom ett antal enskilda organisationer.

Särskilt för UNHCR är kraven på samordning stora. Närmare 200 enskilda organisationer samarbetar och fär bidrag från UNHCR i genomförandet av insatser för flyktingar. Omkring en tredjedel av UNHCRs resurser anslås till enskilda organisationers insatser för flyktingar. Därutöver finns en mängd enskilda organisationer som arbetar med egna medel i olika flyktingsituationer i världen.

Bland FN-organen är det främst WFP som är UNHCRs närmaste samarbetspartner. WFP svarar i de flesta flyktingsituationer för baslivsme-

32

del inom ramen för UNHCRs verksamhet. Samarbetet mellan dessa organisationer har utvecklats betydligt under senaste åren och deras samarbete regleras i avtal.

Samordningen av regionala flyktingproblem fungerar ofta otillfredsställande. I brist på ett naturligt forum för samråd inför katastrofsituationen i Afrika, främst Afrikas Horn, i Liberia och Mocambique, inbjöd jag i mars 1991 närmast berörda FN-organisationer, nordiska biståndsorgan och nordiska frivilligorganisationer lill överläggningar om hur problemen mest effektivt skulle kunna hanteras. Sverige har också goda exempel att visa upp från vårt arbete i Centralamerika, där vi aktivt arbetat för bättre samordning mellan berörda regeringar, FN-organ, bilaterala insatser och enskilda organisationer.

Flykting- och immigralionsulredningen föreslår all samordningen av flyktinghjälp i akuta krislägen sköts på lokal nivå av mottagarlandet med stöd av del eller de FN-organ som generalsekreteraren från fall till fall utser. Jag delar utredningens uppfattning om behovet av flexibilitet, då olika katastrofsituationer kräver olika slags insatser från biståndsorganens sida. Även om många omedelbara samordningsfrågor i enskilda fall kan lösas på sådant sätt, måste frågan om den internationella katastrofsamordningen få en tydligare ansvarsfördelning. Jag menar alt FN bör spela den naturligt centrala rollen i en sådan sammanhållande funktion. Dessa problemställningar har också behandlats inom det nordiska FN-projektet, som föreslår att frågan ges högsta prioritet, att generalsekrelarens roll förstärks när det gäller katastrofinsatser och att en organisation, eller del av organisation, ges mandal och resurser för all kunna svara för en effektiv samordning.

Frågan om effektiv samordning av katastrofinsatser bör ges fortsatt hög prioritet. Sverige bör fortsätta all vara pådrivande och verka för all rekommendationerna från del nordiska FN-projektet genomförs.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

8 UNHCRs ekonomi och verksamhet

Min bedömning: UNHCR måste garanteras resurser att kunna fullgöra sina uppgifter. En rättvis internationell ansvarsfördelning måste åstadkommas härför. Sverige bör verka för atl fler givare lar ansvar och att de totala bidragen ökar. Sverige måste även fortsättningsvis vara berett all bidra med ett omfattande bistånd till UNHCR och till verksamhet för flyktingar.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har genomgående framhållit UNHCRs viktiga roll i flyktingarbetet och att organisationen ges ytterligare resurser för att bättre fullgöra sina uppgifter.

Skälen för min bedömning: UNHCR genomgick under åren 1988-89 en svår förtroende- och finansieringskris. UNHCRs exekutivkommitté kom att aktivt engagera sig i organisationens administration och operativa verksamhet för atl söka lösningar på krisen. Enighet om förslag nåddes och

33

3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

vid 1990-års utgång hade inte enbart ett underskoll på USD 38 milj. från 1989 läckts, ulan även en reservfond etablerats på svenskt initiativ som den 1 januari 1991 var fullt finansierad med USD 50 milj.

Detta till trots ligger resurserna som UNHCR disponerar för sin verksamhet på en nivå som knappast möter flyktingarnas mest trängande behov. De totala bidragen för år 1990 motsvarade mindre än 60 öre per flykting och dag. UNHCRs generella budget för 1991 är ca USD 355 milj. (ca 2 miljarder kronor), vilket ungefär motsvarar tidigare års nivå. Som en, visserligen hallande men ändå belysande, jämförelse kan nämnas att Sverige under samma tid använde i runda tal dubbelt så mycket pengar för att bekosta mottagandet av ca 40000 personer som sökte asyl i Sverige.

UNHCR initierar också särskilda stödprogram för exempelvis större repalrieringsinsatser och katastrofsituationer när medlen för detta ändamål i reguljära budgeten är slut. Sådana s.k. särskilda program har under de senaste åren uppgått lill ca USD 300 milj. (ca 1,7 miljarder kronor).

De totala finansieringsbehoven är därmed omkring 3,7 miljarder kronor. Inkomsterna, och därmed utgifterna, har dock aldrig överstigit USD 550 milj., ca 3,2 miljarder kronor. Det motsvarar ungefär UNHCRs inkomster 1980, när världens flyktingbefolkning uppgick till 8,5 milj., dvs. var hälften så stor som idag. Detta belyser finansieringsbehoven. Men till detta bör också kopplas svårigheten atl åstadkomma en mera rättvis bördefördelning bland finansiärerna. UNHCR har också, utanför sill mandal, tilldelats vissa uppgifter när del gäller stöd till människor i katastrofsituationer. Sådana insatser måste åtföljas av extra medelstilldelning från det internationella samfundet.

UNHCRs tio största givare under år 1990 var USA, EG-kommissionen, Sverige, Japan, Norge, Storbritannien, Tyskland, Finland, Nederländerna och Danmark. De svarade för 80% av inkomsterna. Om en eller två av de större givarna påtagligt minskar sina bidrag under ett budgetår, får det direkta följder för biståndet till flyktingarna. Det är väsentligt atl slödel lill UNHCRs verksamhet stärks genom att fler bidragsgivare tar sitt ansvar och all finansieringsansvaret bland givarna fördelas mer solidariskt. Sverige bör fortsätta att verka för en sådan utveckling och även fortsättningsvis vara berett att bidra med ett omfattande bistånd lill UNHCR och lill verksamhet för flyktingar.

9 Återvandring

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

Min bedömning: Frivillig återvandring är i regel den bästa lösningen på en flyktingsituation, först och främst för flyktingen själv, men också för berörda fatliga första asylländer. Internationella organ har en viktig roll alt spela när del gäller insatser för återuppbyggnad som underlättar anpassningen. Sverige bör verka for ökad internationell samordning av insatser för återvändande. I de fall biståndsmedel skall användas bör resurserna kanaliseras genom myndigheter eller organisationer som kan garantera en rättvis fördelning.

34

Remissinstanserna: Flera remissinstanser poängterar vikten av all Prop. 1990/91:195 främja frivillig återvandring. Bilaga 1

Skälen för min bedömning: Målinriktade insatser för att främja frivillig återvandring måste vara en viktig del i en flyktingpolitik med överblick och helhetssyn. Många tecken tyder på att den internationella samordningen av insatserna i många fall varit bristfällig.

Bistånd till återvändande har givits i många olika former, både genom nationella och multilaterala insatser i samarbete mellan statliga och multilaterala organ och enskilda organisationer. UNHCRs viktigaste roll i detta sammanhang är att skydda flyktingarna mot tvång, övergrepp och diskriminering. De materiella behoven vid återvändandet är ofta betydande och juridiska problem beträffande identitet och rätt till egendom i hemlandet kan behöva lösas. Återvändande flyktingar eller migranler som tvingats hem på grund av internationella kriser som t.ex. under Kuwaitkrisen ställer stora krav på resurser för, bland myckel annat, återetablering i arbetslivet. Detta blir så mycket svårare om man tvingas återvända till ett land som sedan tidigare kämpat med stor arbetslöshet. I Afrika, där återanpassningen av stora flyktinggrupper i stor utsträckning gäller jordbrukssektorn, krävs i regel insalsvaror och livsmedel i väntan på atl normala skördar har uppnåtts.

En stabilisering av säkerhetslaget och förbättring av möjligheterna för flyktingarna att återvända i t.ex. Södra Afrika, Kambodja och Afghanistan, skulle medföra en avsevärd minskning av antalet flyktingar i världen och ge en stor mängd människor möjlighet atl frivilligt återvända hem.

Ålervandringsprogrammen för Namibia och Zimbabwe liksom flera insatser i Centralamerika har varit framgångsrika, inte minst beroende på den kraftfulla internationella uppslutningen kring fredsprocessen och förhandlingsuppgörelsen inför självständigheten. SIDA hänvisar i sill remissyttrande till de positiva erfarenheterna av repalriering av salvadoranska flyktingar. Under exilen hade de fått kunskaper och organisatorisk erfarenhet, som de hade stor nytta av vid återvändandet.

I vissa fall, t.ex. Argentina, Chile och Uruguay, har de mottagande länderna inrättat myndigheter som haft lill uppgift all samordna återvänd-ringen och del internationella slödel lill denna. Detta har varit till betydande nytta för en effektiv samordning och fördelning av slödel lill återvandring.

Återvandring som finansierats av svenska biståndsmedel har genomgående kanaliserats via UNHCR, de mottagande ländernas regeringar och svenska enskilda organisationer. Del reguljära svenska utvecklingsbiståndet har i vissa fall utnyttjats av programländerna för all integrera återvändande flyktingar.

Jag menar atl Sverige även i fortsättningen bör verka för effektivare internationell samordning av insatser för återvändande och för all resurserna kanaliseras genom organisationer och mottagande myndigheter som kan säkerställa en rättvis fördelning.

Jag vill i övrigt hänvisa lill vad statsrådet Lööw senare kommer all ta upp angående återvandring.

10 Frivilliga organisationers roll m. m.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

Min bedömning: De frivilliga organisationernas roll r flyktingbiståndet bör vidareutvecklas. Flyktingarna själva bör på ett mer aktivt sätt komma med i planering och integrering av flyklinginsalser.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser framhåller frivilligorganisationernas viktiga roll i flyktingarbetet. Man pekar också på värdet av att främja flyktingarnas aktiva medverkan för att åstadkomma en bättre social och ekonomisk integration i asyllandet.

Skälen för min bedömning: Svensk katastrofhjälp lill flyktingar kanaliseras till övervägande delen genom enskilda organisationer. Organisationerna svarar för ett betydelsefullt arbete genom sina egna utvecklingsprojekt och som kanaler för särskilda stödinsatser. De fungerar också som vikliga opinionsbildare för bistånd till fattiga länder och för flyktingarnas sak. Deras kännedom om lokala förhållanden och möjligheter lill informellt uppträdande i politiskt känsliga flyktingsituationer gör att de i många fall kan angripa flyklingproblem på ett mer effektivt sätt än vad statliga och meUanstatliga organisationer kan göra.

Det förtroendefulla samarbetet i Sverige mellan regeringen, berörda myndigheter och enskilda organisationer i bistånds- och flyktingfrågor återspeglas inte minst i ökningen av den andel av biståndet som går genom organisationerna.

Flykting- och immigrationsutredningen föreslår all de frivilliga organisationernas roll i flyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör enligt utredningen ske på sådant sätt att man undviker all byråkratisera organisationernas arbete och atl slödel utformas så att flyktingarnas aktiva deltagande underlättas.

Jag välkomnar och stöder dessa förslag. SIDA pekar i sitt remissvar på den dialog och samverkan som sker genom seminarier och andra initiativ vad gäller koordinering och utbyte av information mellan organisationerna. En aktiv medverkan av flyktingarna i biståndsprojekten är viktig inte minst för deras sociala och ekonomiska integration. Det är särskilt angelägel att flyklingkvinnorna ges ökade möjligheter all medverka i de hjälpprogram som organisationerna genomför. Del är också väsentligt att flyktingar, så långt som del är möjligt, genom utbildningsinsatser m.m., förbereds för ett liv efter flyktingtillvaron. Att döma av remissvaren från berörda organisationer finns också en stor beredskap till aktiva insatser. Flera organisationer driver sedan tidigare sådana projekt. Men detta ställer också stora krav på flexibilitet i förvaltningen av biståndet. Frågan måste därför diskuteras i nära samråd mellan SIDA och de enskilda organisationerna själva. Jag avser att inom ramen för del samråd som förekommer genom folkrörelserådet för bislåndsfrågor närmare se över möjligheterna att åstadkomma en sådan utveckling som utredningen förordat.

11 Flyktingproblematik i utvecklingsforskningen

Min bedömning: Utvecklingsforskningen bör och kan spela en viktig roll för djupare förståelse av flyktingproblematiken och för utvecklingen av flyktingpolitiken.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 1

Remissinstanserna: SAREC framhåller i sitt remissvar de särskilda satsningar som görs inom området demokrati och mänskliga rättigheter med det primära målet att bygga upp u-ländernas egen forskningskapacitet. Inom delta program kommer forskning om flyktingars situation och villkor i u-länderna att ha en naturlig plats. Man har vidare för avsikt alt utveckla stödet till forskning rörande befolkningsfrågor. SAREC pekar också på vikten av att miljöaspekterna relaterade till flyktingfrågorna uppmärksammas bättre, då antalet miljöflyktingar växer i flera u-landsregioner.

Skälen för min bedömning: De olika flyktingsituationerna i väriden skiljer sig starkt ål både när det gäller upphovet och möjligheterna att lösa problemen. Helt olika lösningar kan vara tillämpliga på skilda flyktingsituationer. Utredningen pekar här på behovet av mer forskning. Många av de flyklingproblem som beskrivits i del föregående kommer att bestå under 1990-lalet. 1 vissa fall finns anledning all tro att problemen skall kunna lösas och att ett stort antal flyktingar kan återvända lill sin hembygd.

Jag vill här, med utredningen, betona ulvecklingsforskningens viktiga roll och uppgift atl utreda och analysera flykting- och migrationsrörelser, deras orsaker och effekter. Jag välkomnar den redovisning och de synpunkter som här lämnats av SAREC. Forskningsområden som befolkning, miljö och mänskliga rättigheter är fundamentala i flyklingproblematiken. Jag vill också betona vikten av att stödja uppbyggandet av u-ländernas egen forskningskapacitet inom bl.a. dessa områden.

Flera av flyktingsituationerna har blivit mycket långvariga. Som utredningen påpekar har hittills få försök gjorts atl studera alternativa metoder för långsiktig bosättning och integration. Jag vill också lyfta fram ett hittills i stora delar försummat område. Det gäller flyktingarnas roll i samhällsutvecklingen. I flera u-länder spelar flyktingar en viktig roll i den lokala ekonomin. En allsidig belysning av detta skulle kunna ge positiva bidrag till debatten om integration och nyansera den ofta ensidigt negativa uppfattningen om flyktingarna som en belastning på ekonomin.

III Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ladelav vad jag anfört om utvecklingen av en aktiv, sammanhållen flyktingpolitik.

37

Arbetsmarknadsdepartementet Prop. 1990/91:195

Bilaga 2 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991

Föredragande: statsrådet Lööw

Anmälan till proposition om aktiv flykting- och immigrationspolitik m. m.

I Inledning

Med utgångspunkt i den helhetssyn på flykting- och immigrationspolitiken som mina kollegor och jag förordat i det föregående kommer jag i del följande alt behandla ett antal frågor inom mitt ansvarsområde. De har alla anknytning lill den helhet som bildas av vårt internationella agerande i flykting- och migrationspolitiska frågor, våra nationella invandringsregler och det system vi infört för mottagande av flyktingar och den långsiktiga invandrarpolitiken.

I flera fall innebär mina överväganden och förslag ett fullföljande av tidigare genomförda eUer påbörjade reformer. Detta gäller den diskussion om invandrarpolitikens valfrihetsmål som jag senare skall återkomma lill — en sådan diskussion aviserades i proposition 1989/90:86 om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. Detta gäller också frågan om rösträtt för utländska medborgare i riksdagsval, till vilken jag likaså återkommer.

Jag skall senare också behandla ett par frågor med anknytning till flyktingmottagandet. Mina överväganden och förslag om frivilliga organisationers roll är ett fullföljande och en breddning av del samordnade kommunala flyktingmottagande som började tillämpas den 1 januari 1991. I anslutning härtill vill jag också redovisa min syn på frågan om verksamhet för asylsökande under den tid de väntar på besked i fråga om uppehållstillstånd.

Slutligen avser jag att ta upp ett antal frågor med anknytning till asylprocedur och utlänningslagstiftning. Framför allt ämnar jag föreslå all en särskild utlänningsnämnd inrättas med uppgift att handlägga och besluta i merparten av de utlänningsärenden som idag beslutas av regeringen.

38 II överväganden och förslag

1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik 1.1 Vägledande principer

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Min bedömning: En humanitär och solidarisk grundsyn, helhelslän-kande, inriktning på aktiva åtgärder i förebyggande syfte och internationell samverkan bör vara vägledande principer för utvecklingen av svensk invandringspolitik. Regeringen bör få vissa operativa medel till sitt förfogande i syfte att, på invandrarminislerns initiativ, kunna vidta aktiva åtgärder i enlighet med den helhetspolitik som förordals i det föregående.

Skälen för min bedömning:

Allmänna utgångspunkter

Först vill jag återknyta till de grundläggande principer som tidigare i dag förordats för en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Statsrådet Hjelm-Wallén har sedan mer preciserat behandlat vissa frågor inom utrikesdepartementets ansvarsområde. Del är nu min tur atl göra motsvarande fördjupning, i huvudsak avseende den principiella utformningen av en framtida svensk invandringspolitik.

Innan jag går in på dessa frågor vill jag redovisa några förhållanden som belyser behovet av att överväga en delvis ny invandringspolitik:

—Antalet asylsökande till Europa har under 1980-lalel ökat från ca 50000 till ca 400000, medan antalet invandrare — inte flyktingar — under samma period minskat.

—En stor andel av de asylsökande är inte i behov av internationellt rättsligt skydd, även om de kan ha starka sociala och ekonomiska skäl all söka sig en ny tillvaro. I praktiken står i Europa inga andra invandringsvägar öppna än att söka asyl.

—Många asylsökande får följaktligen avslag på sina ansökningar efter en ofta lång och nedbrytande väntan.

—Sverige liksom andra europeiska länder måste lägga ned utomordentligt stora resurser på mottagande av asylsökande och på själva ärendehanteringen, resurser som till stor del skulle kunna användas till mer långsikliga åtgärder än daglig försörjning för människor utan behov av internationellt rättsligt skydd.

—De samlade internationella insatserna för organiserad överföring och mottagande av flyktingar, bl.a. i samarbete med UNHCR, är utomordentligt begränsade.

Det finns ett tydligt samband mellan de regler Sverige har för invandring och asyl och de regler som Europa i övrigt har. Detta förhållande begränsar Sveriges möjligheter att agera självständigt. Om man i internationell samverkan, med förebyggande åtgärder och med ett känsligare regelsystem kan minska antalet människor — ulan behov av internationellt rättsligt skydd

— som söker asyl i Sverige, så kommer vi också att kunna öka vårt stöd och Prop. 1990/91:195 bistånd i det internationella utvecklings- och flyktingarbetet och att öka vår Bilaga 2 beredskap all ta emot flyktingar i organiserade former inom en större flyktingkvot.

Det vi behöver är, som flykting- och immigralionsulredningen framhåller — om än med andra ord —, system och regler som ger oss ökad "träffsäkerhet", som så långt möjligt tillförsäkrar dem som bäst behöver det en rätt atl stanna i Sverige. Om delta mål råder en bred enighet också bland remissinstanserna. Därför behövs förändringar.

Internationellt samarbete

Västeuropas stater har i accelererande takt kommit att beröras av strömmen av människor som av många olika skäl — verkligen inte bara ekonomiska — sökt en ny tillvaro där. En allvarlig konsekvens av utvecklingen under 1980-talel är att den kan undergräva ländernas möjligheter all ge fristad åt dem som verkligen behöver det.

Utvecklingen i Västeuropa har lett lill en ökad samverkan mellan de berörda länderna — de gemensamma problemen har gjort det angeläget att söka efter gemensamma lösningar. Inledningsvis var samarbetet i alltför stor utsträckning inriktat på all söka "skydda sig" mot det ökande invand-ringstryckel, på att värja sig mot symptomen — inte på atl söka påverka de bakomliggande orsakerna. På senare år har emellertid del mellanstatliga samarbetet, glädjande nog, kommit att inriktas mer på långsiktiga strategier och lösningar. En bred enighet håller på att växa fram, i stora drag helt i linje med den nu förespråkade helhetssynen. Initiativ och samverkan inom ramen för de s.k. 15-landskonsultationerna (numera omfattande 16 länder) har här varit av central betydelse.

Förutsättningarna för en ökad röriighet inom Europa kan komma att kraftigt förändras under det närmaste årtiondet, till följd av ett troligt växande antal medlemmar i EG och/eller ett mer strukturerat samarbete mellan EG och EFTA, liksom mellan dessa ländergrupper och de nya demokratierna i Central- och Östeuropa.

Det finns emellertid en viss risk för att den harmonisering av invandrings-, asyl- och flyktingpolitiken, som ser ut all bli ett led i den västeuropeiska integrationen, leder till att nya murar reses där gamla-murar rasat. Sverige bör, enligt min mening, i de olika internationella fora där sådana möjligheter kan ges (EES-samarbetet, EG, Europarådet, ESK etc.) fortsätta atl aktivt motverka en sådan utveckling. Den helhetspolitik som nu förespråkas bör bli ett verktyg i detta arbete. För ett sådant synsätt finns ett brett stöd bland remissinstanserna. Samma önskemål har också kommit fram i flera motioner till innevarande riksmöte.

Aktiva insatser i detta syfte bör inte begränsas till Västeuropa. Det finns, mot bakgrund av innehållet i den s.k. Paris-stadgan om säkerhet och samarbete i Europa som antogs i november 1990, alla skäl all vidga dessa strävanden lill hela den europeiska kontinenten. Det råder nu bred enighet om att Europas länder har ett ansvar för all föra en politik som inte driver medborgarna att söka fristad i annat land, att de länder som har svårigheter 40

med att i praktisk handling leva upp lill detta ansvar skall få hjälp av andra Prop. 1990/91:195 länder att göra det och att alla länder i regionen skall utveckla möjlighe- Bilaga 2 lerna för människor inom regionen att söka sig utomlands för turism, besök, studier, praktik och arbete.

Detta är i grova drag också slutsatserna från den konferens om Ösl-Väst-migration som hölls i Wien i januari 1991. Dessa slutsatser är, tillsammans med Paris-stadgan, en grund för att nu göra Europa lill "en säker kontinent" från flykting- och invandringssynpunkl — en kontinent som inte skapar flyktingar inom sig, som på sikt solidariskt delar kontinentens ansvar för flyktingar och där vi inte behöver bygga murar mot oönskad invandring. Samtidigt utgör dessa slutsatser en förutsättning för all i ett europeiskt perspektiv pröva användbarheten och hållfastheten hos den nu förespråkade helhetssynen i praktisk tillämpning. Jag återkommer något lill detta i det följande.

På global nivå bör de frågor som knyter an lill den förespråkade helhets-politiken drivas i bl.a. den arbetsgrupp om varaktiga lösningar och flyktingskydd ("durable solulions and protection") som tillsatts av UNHCRs exekutivkommitté hösten 1990. Den aktiva roll som Sverige hittills spelat bör, som statsrådet Hjelm-Wallén redan framhållit, fullföljas. Detta arbete bör bl.a. inriktas på att verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för personer vilka — utan all vara flyktingar enligt Genéve-konventionen — har behov av internationellt rättsligt skydd.

Givetvis kommer även den internationella migralionsorganisationen lOM, i vilken Sverige inom kort blir medlem, att kunna vara ett viktigt fomm för diskussion och behandling av mellansiatliga/internalionella migrationspolitiska angelägenheter. Jag förutsätter och förordar ett aktivt svenskt deltagande i detta arbete.

Oavsett nivå och forum för det vidare internationella agerandet är det, av hävd och erfarenhet, klokt att arbeta utifrån en nordisk plattform. Det återkommande samråd som sedan ungefär fem år äger rum inom den nordiska samrådsgruppen i flyktingfrågor har visat sig mycket värdefullt. Under den lid samarbetet pågått har ett stort mått av samförstånd utvecklats på nordiskt plan, inte minst i fråga om långsikliga flyktingpolitiska strategier och nödvändigheten av ett koordinerat nordiskt agerande i internationella fora. De nordiska ministrar som ansvarar för flyktingpolitiken kommer under år 1991 all lämna en särskild redogörelse till Nordiska rådet härom. Denna nära nordiska samverkan bör utvecklas och stärkas.

Atl aktivt påverka grundorsaker: förebyggande insatser

Under senare år har då och då uppstått situationer, där tillströmningen av asylsökande varit särskilt omfattande eller haft en speciell bakgmnd och där de instrument som normalt står till en invandrarministers och regeringens förfogande varit otillräckliga. Den brist jag känt har alt göra med avsaknaden av medel och metoder för att påverka faktorerna bakom strömmen av asylsökande och för andra aktiva insatser. Låt mig la ett åskådliggörande exempel. Hösten 1989 steg som bekant antalet asylsökande i Sverige brant under

kort tid. Det ledde bl.a. lill stora problem i mottagandet och i ärendehan- Prop. 1990/91: 195 teringen. En stor andel av dem som då kom hit var bulgariska medborgare Bilaga 2 av turkiskt etniskt ursprung. Som skäl för atl få stanna åberopades genomgående atl den turkiska minoriteten utsattes för olika former av diskriminering på etnisk grund.

Även om jag har förståelse för dem som sålunda sökte sig bort från hemlandet, var de skäl som de flesta angav inte tillräckliga för all motivera asyl. Följaktligen har ett stort antal människor i den aktuella gruppen blivit tvingade alt lämna Sverige, inte sällan efter en lång och påfrestande väntan på slutligt besked. Jag har då frågat mig: Vad kan vi göra för att undvika alt detta upprepas? Vad skulle vi kunna göra för all underlätta bulgarienturkarnas återkomst till hemlandet?

I linje med den aktiva, sammanhållna politikens idé och med konklusionerna från den nyss nämnda Wien-konferensen bör, enligt min mening, Europas länder nu kunna agera gemensamt i syfte att förhindra uppkomsten av liknande situationer. Den nya anda av säkerhet, samförstånd och samarbete i Europa som markeras genom bl.a. Paris-stadgan bör ha gett ökade förutsättningar att till en regering kunna rikta en samfälld uppmaning. Dess innebörd bör vara atl man inte kan acceptera en politik som inte ger etniska minoriteter rimliga villkor i fråga om arbete och bostad, som inte lämnar ett tillräckligt utrymme för kulturell mångfald och som gör att en del av medborgarna känner sig tvingade att söka sig till andra länder under okontrollerade former.

En sådan uppmaning bör också i allvarliga fall kunna följas av europeisk beredvillighet till skilda former av påtryckningar om den inte hörsammas liksom stöd lill den aktuella regeringen, om den är lyhörd för förändringar men har svårt all genomföra dem.

Det viktiga är att skapa en dialog med ett klarspråk kring vilka grundorsakerna är, men också kring vad man genom internationell samverkan kan göra åt dem.

Just en sådan dialog har inletts med inriktning på stöd till förändringar i Rumänien. Hösten 1990 besökte en informell delegation med företrädare för några västeuropeiska länder, däribland Sverige, Rumänien för samtal med skilda företrädare för regeringen, del politiska livet, frivilliga organisationer etc. kring behoven av insatser som kan ge befolkningen en tro på en bättre framlid i hemlandet. Initiativet logs bl.a. mot bakgrund av en omfattande ström av asylsökande från Rumänien till Tyskland.

Detta har lett till all aktiva insatser nu planeras i samverkan mellan — till all börja med — tre länder (Tyskland, Schweiz och Sverige). Enligt en preliminär arbetsfördelning länderna emellan avses Sverige svara för tekniskt bistånd i lämpliga former för atl bidra lill att bygga upp och stärka det judiciella systemet i Rumänien (åklagarväsende, ombudsmannafunklioner etc).

På motsvarande sätt tas nu olika kontakter på internationellt plan i syfte atl undersöka hur man samlat skulle kunna bistå Albanien, efter den politiska omvälvning som lett till att tiotusentals albaner lämnat landet hals över huvud.

Även andra exempel kan tas, för att visa hur man i konkret, praktisk 42

handling kan tillämpa en aktiv flykting- och immigrationspolitik. Jag Prop. 1990/91: 195 menar som exempel att man i ökande omfattning genom punktinsatser Bilaga 2 borde kunna underlätta för asylsökande, som fåll avslag på sina ansökningar i Sverige, alt klara återkomsten och den första tiden därefter. Jag föreställer mig att ett vidgat samarbete mellan stater/regeringar och frivilliga organisationer skulle kunna erbjuda en lämplig ram för sådana insatser. I syfte all pröva dessa tankegångar har under våren 1991 Lutherhjälpen fått ekonomiskt stöd för just ett sådant projekt i samarbete med Värö asylkommitté.

Som ytterligare ett exempel vill jag nämna den ordning för praktikaniar-bete för unga balter som infördes under år 1990. En av grundtankarna med denna insats har varit all bidra till den kompetensuppbyggnad som behövs för att göra de baltiska republikerna kapabla atl åstadkomma en framgångsrik ekonomisk och social utveckling.

På detta sätt menar jag alt man med internationellt arbete och opinionsbildning, med riktade och målmedvetna åtgärder av del slag som jag nu beskrivit, skulle kunna praktiskt tillämpa de principer som ligger till grund för en aktiv, sammanhållen flykting- och immigrationspolitik — och göra det med erfarenheter från den svenska invandringspoliliska verkligheten. Del är min avsikt all framöver försöka utveckla dessa arbetsmetoder, i första hand i nära samverkan med andra länder i Norden och Europa.

För all möjliggöra ett sådant aktivt arbetssätt skulle det, som ett komplement till andra insatser, behövas vissa operativa medel, för alt på invandrarminislerns initiativ kunna stödja punktinsatser av den typ som jag nu beskrivit. Jag bedömer att den stalsfinansiella omfattningen skulle bli marginell. Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga.

1.2 Immigrationspolitiken 1.2.1 Inledning

Rörlighet över gränserna är något i grunden positivt. Kontakter människor emellan berikar och utvecklar och är i sig en garanti för atl respekten för mänskliga rättigheter vidmakthålls och förstärks. 1 isolerade samhällen kan förtryck och förföljelse frodas. Där del finns internationella kontaktnät och insyn ser alllid någon vad makthavarna gör. Frivillig rörlighet över gränserna bör uppmuntras och stödjas av länder — inte vara något som länder vidtar kraftfulla åtgärder för alt förhindra och försvåra.

Som jag tidigare nämnt finns det nu, med Paris-stadgan om säkerhet och samarbete i Europa som grund, nya möjligheter till rörlighet över grän serna i hela Europa — för turism, studier, praktik och arbete. En sådan rörlighet måste kunna bygga på förtroende mellan länder om all ingen skall behöva utsättas för behandling som ger honom eller henne anledning att av tvång lämna sitt hemland. Det är en mänsklig rättighet att kunna stanna och leva i sitt land liksom att få lämna del när man har anledning lill det, i förvissning om all man senare kan återvända. Del är däremot inte någon mänsklig rättighet att invandra till ett annat land. Det är varje lands ansvar 43

att förfoga över nationella immigrationsregler, i den utsträckning dessa Prop. 1990/91: 195 inte gjorts beroende av internationella överenskommelser som tar över Bilaga 2 nationell lag.

Mot den bakgrunden och på grundval av ett sådant ömsesidigt förtroende länder emellan, måste målet vara att successivt upphäva hinder mot rörlighet över gränserna. Del gäller t.ex. visumbestämmelserna. 1 takt med demokratisering och normalisering i Central- och Östeuropa avskaffas nu kravet på visum för medborgarna i de berörda länderna. För Sveriges del kan vi nu senast peka på all visumlvång för polska medborgare upphävs med verkan fr.o.m. den 1 juni 1991. Berörda länder ansluter sig, i konsekvens med denna utveckling, lill Genéve-konventionen och tar aktivare del i arbetet med alt ge flyktingar skydd.

För människor som bor i de länder som är, eller snart blir, delar av den västeuropeiska integrationen kommer möjligheterna till rörlighet över tidigare nationsgränser att vara stor. Västeuropa får en gemensam arbetsmarknad och rörlighet för studier och besök blir naturlig.

Det finns en risk att denna stora gemenskap inom ett relativt rikt och homogent Väst kommer att åtföljas av en slutenhet mot Öst och Syd.

Ambitionen bör vara all på olika sätt förhindra uppkomsten av sådana skiljelinjer. Detta gäller kulturutbyte, handel och investeringar, men också människors möjligheter lill utlandsvistelse kortare eller längre tid. Del får inte bli så atl människor i det rika Väst fritt kan la arbete medan del konlaktlörstande Öst uteslängs från sådan stimulans.

Den utveckling som vi nu ser i Central- och Östeuropa ställer därför, enligt min mening, krav på nya immigrationspolitiska Instrument, så att säga "i skarven" mellan bosättning och besök.

Syften med sådana instrument är inte primärt att berika Västs eller Sveriges samhälls- och näringsliv. Det är en uttalad önskan hos länderna i Väst att söka bidra till demokratiseringen av öststaterna och omvandlingen från kommando- lill marknadsekonomi. Den kanske mest effektiva metoden att sprida nya idéer, demokrati, ofTenllighet, är direkta personliga upplevelser. Sverige har öppnat möjligheter för unga balter atl under begränsad tid komma hit för praktikarbete. Erfarenheterna av denna ordning är hittills goda men det är för tidigt att dra några säkra slutsatser. Del är emellertid min förhoppning att detta arrangemang kan utvidgas och appliceras också på andra länder. På så sätt kan också immigrationspolitiken bli ett led i främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter.

Immigrationspolitiken,kan alltså inte vara statisk. Varje tid och utvecklingsskede kräver sin politik och sitt regelsystem. Immigralionspolitiken måste bli ett mer aktivt instrument i det internationella samarbetet och inom utrikespolitiken. Det är också så att immigralionspolitiken har.direkl betydelse även för flyktingpolitiken; De senaste årens restriktiva invandringspolitik i Europa förklarar till en del den mycket stora ökningen av asylsökande med svaga skäl.

Den framtida migrationen mellan olika länder och världsdelar påverkas delvis även av den demografiska utvecklingen. I många europeiska länder räknar man med att befolkningen inom de närmaste årtiondena minskar , och blir avsevärt äldre. Mot detta kan ställas situationen i ett stort antal 44

länder i Asien och Afrika med myckel ung befolkning och en väntad stark Prop. 1990/91:195 befolkningsökning. Bilaga 2

För Sveriges del har det ökade antalet födda under slutet av 1980-talet gjort atl den förväntade befolkningsminskningen skjutils upp. Under första hälften av 1990-talet kommer antalet personer i arbetsför ålder att öka med 16000 personer, eller 0,4% per år. Samtidigt blir dock befolkningen i genomsnitt äldre och under andra hälften av 1990-talet avstannar ökningen av antalet personer i arbetsför ålder. Vid en fortsalt ekonomisk tillväxt på 1980-talels nivå, dvs. ca 2 % per år, ökar arbelskraflsefterfrågan normalt med omkring 0,5 % per år, vilket allstå inte motsvaras av någon naturlig befolkningstillväxt. En del av arbetskraftsbehovet skulle med dessa anlaganden behöva läckas genom invandring.

Jag återkommer senare ytterligare något lill utvecklingen i fråga om tillgången på arbetskraft i Sverige. Jag vill dock redan här knyta an lill konsekvenserna för invandringen hit av dels den fria nordiska arbetsmarknaden, dels en motsvarande öppenhet för medborgare i berörda europeiska länder som en följd av ett s.k. EES-avtal eller ett svenskt medlemsskap i EG.

Den nordiska invandringen har genom åren varit tämligen starkt kon-junkturbetingad. Det finns ingen anledning att tro all detta mönster ändras radikalt framöver.

Ett EES-avtal mellan EG och EFTA eller en svensk anslutning till EG kommer troligtvis inte att innebära några större förändringar av detta mönster. Arbetskraftens rörlighet inom EG förutsätter arbetstillfällen och blir därför också konjunklurbetingad. För närvarande uppskattas att ca 0,1 % av befolkningen inom EG åriigen flyttar lill ett annat EG-land.

En svensk anslutning lill EG underlättar arbetskraftens rörlighet men det finns knappast anledning att räkna med någon väsentligt ökad invandring- eller utvandring- så länge länderna inom EG antingen har ungefär samma ekonomiska standard som Sverige eller ligger relativt långt borta. En erfarenhet av flyttningar inom EG är nämligen att benägenheten att flytta till ett annat land minskar starkt med ökande avstånd mellan hemlandet och immigrationslandel. Däremot torde det bli lättare all undvika arbetskraftsbrist genom den större gemensamma arbetsmarknaden.

Med den relativt omfattande invandring som vi haft till Sverige under del senaste årtiondet — i varje fall dess senare del — kommer med all sannolikhet följdinvandringen av nära anhöriga att ligga på en relativt hög nivå under de närmaste 5-10 åren. Om invandringsreglerna under sådana omständigheter skulle göras restriktiva, finge man antagligen räkna med att en del av de anhöriga hellre skulle välja en osäker utgång som asylsökande än alt inte alls försöka återförena sig med den utvandrade. Även omsorgen om asylrätten som en del av flyktingpolitiken talar alltså för flexibilitet och anpassning i invandringspolitiken i övrigt.

Jag har nyss beskrivit några förhållanden av betydelse för invandringen lill vårt land och Europa. Det är ganska givet atl dessa pekar hän mot ett fortsatt betydande invandringstryck. Man får vidare sannolikt räkna med atl en betydande andel av dem som kommer lill Sverige är asylsökande. 45

Även om det finns positiva utvecklingstendenser och demokratiserings-strävanden på många håll, så måste vi ändå utgå från all det under det närmaste decenniet fortfarande kommer atl finnas regimer som förtrycker och förföljer sina medborgare av politiska, religiösa eller etniska skäl. Likaså måste vi räkna med krig och inbördeskrig där civilbefolkningen drabbas. Vi kan därför vänta oss all åtskilliga människor kommer all ha starka skyddsbehov, även om man kan hysa vissa förhoppningar om att det totala antalet flyktingar i världen skall minska som en följd av all konflikter biläggs.

Därmed har jag försökt att spegla några förutsättningar för invandringen till vårt land under den närmaste IO-20-årsperioden. Atl peka på utvecklings- eller förändringsfaktorer och även försöka väga dessa är viktigt och ändamålsenligt vid utformningen av politik och principer. Men att med denna typ av analyser och bedömningar som grund försöka sig på rent antalsmässiga förutsägelser om invandringen är däremot inte lika meningsfullt. Varje sådan uppskattning blir, nästan med nödvändighet, en projektion av de siffror och erfarenheter man har från de senaste 5-10 åren.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.2 Principer för en ny politik

Mitt förslag: Det regelsystem som reglerar invandringen till Sverige bör i högre grad än del nuvarande tillgodose behoven hos de mest behövande. En klarare skillnad än i dag bör göras mellan å ena sidan personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här och övriga immigrationssökande å den andra.

En principiell rätt lill bosättning bör tillkomma dem som är i behov av internationellt rättsligt skydd, nämligen konventionsflyktingar och vissa andra med starka skyddsbehov. Möjligheterna för regeringen atl ulan riksdagens hörande generellt inskränka rätlen lill uppehållstillstånd för skyddsbehövande utanför Genéve-konventionen bör las bort. En principiell lagfäst rätt till bosättning bör vidare tillkomma medlemmar av kärnfamiljen.

Riksdagen bör som i dag fastställa en kvot för organiserad överföring av flyktingar. Kvoten skall kunna tillåtas öka under respektive planeringsperiod om det internationella lägel så kräver och moltag-ningsresurserna medger det.

Regeringen bör därutöver fastställa en ram för bosättning av anhöriga utanför kärnfamiljen.

Riktlinjerna för arbetskraftsinvandringen bör inte ändras men tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills.

Möjligheterna all under begränsad lid komma till Sverige för besök, praktik och arbete bör utvecklas.

Remissinstanserna: Remissopinionen är splittrad när det gäller immigrationsutredningens förslag om en planeringsram för större delen av den ulomnordiska invandringen lill Sverige. Utredningens principiella förslag

tillstyrks eller lämnas ulan erinran av bl.a. invandrarverket, arbetsmark- Prop. 1990/91: 195 nadsslyrelsen, statskontoret, hovrätten över Skåne och Blekinge, Svenska Bilaga 2 kommunförbundet och Landstingsförbundet. Juridiska fakulteten vid universitetet i Lund framhåller all en reviderad immigrationspolitik bör grundas på ett bättre bakgrundmaierial än vad utredningen haft tid all införskaffa. Samtliga frivilligorganisalioner liksom de politiska kvinnoförbund och ungdomsförbund som yttrat sig avstyrker en planeringsram/kvot för vissa personer med politiska eller humanitära skäl. Diskrimineringsombudsmannen framhåller att återkommande diskussioner om planeringsramar och kvoter kommer att polarisera och inflammera den svenska debatten.

Skälen för mitt förslag:

Inledning

Som jag tidigare framhållit bör en successiv omorienlering ske av flykling-och immigralionspolitiken till förmån för förebyggande åtgärder och insatser som tar sikte på grundorsakerna bakom flykt och annan påtvingad migration. En sådan omorienlering måste självfallet också återspeglas i den nationella svenska immigralionspolitiken. En humanitärt inriktad invandringspolitik bör innehålla en generös asylpolitik i samklang med inlerna-lionelll godtagna principer, en vidgad flyktingkvot och ökade möjligheter för anhöriga utanför kärnfamiljen all komma lill Sverige.

Kostnaderna i Sverige för själva prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd och för omhändertagandet av asylsökande och flyktingar under den första liden är — som framgått av del föregående — i dag myckel stora. De avser lill stor del asylsökande som inte fyller kraven för att få uppehållstillstånd och som därför — ofta efter lång väntan — får slutligt avslag på sina ansökningar och tvingas lämna landet. De som tvingas återvända till sill hemland befinner sig vid återkomsten inte sällan i en mer utsatt situation än när de beslöt sig för alt emigrera.

Det är enligt min mening myckel angeläget att våra resurser på området i större utsträckning än i dag kommer de mest hjälpbehövande till del. Antalet asylsökande utan egentliga asylskäl måste nedbringas. Det kan ske genom att angripa grundorsakerna och därmed försöka finna andra lösningar på problem som inte kan eller bör lösa genom asyl, genom att successivt öppna alternativa möjligheter till invandring och frivillig rörlig-hel över gränserna, och genom att på olika sätt motverka del organiserade missbruk av asylrätten som emellanåt förekommer.

Det nuvarande svenska immigrationssyslemet har lett till myckel stora svängningar mellan olika år när det gäller antalet beviljade uppehållstillstånd. Del är inte möjligt att ulan myckel stora kostnader bygga upp en organisation som utan problem kan klara så stora svängningar som det varit frågan om. Del gäller såväl själva prövningsförfarandel och del första omhändertagandet som våra möjligheter att erbjuda arbete, bostäder och utbildning.

Variationer mellan olika år är ofrånkomliga. Del är emellertid angeläget 47

att söka få en ordning som i högre grad än den nuvarande är förutsägbar — Prop. 1990/91: 195 både för de sökande och för myndigheterna — och som ger större möjlig- Bilaga 2 heter till planering. Denna planering måste inriktas på de delar av invandringen som inte avser asylsökande.

Vi måste enligt min mening få ett regelsystem som också i högre grad än det nuvarande tillgodoser dem som har behov av internationellt rättsligt skydd. En bättre ordning än den nuvarande härvidlag skulle — som utredningen föreslagit — kunna upppnås om man gör en klarare åtskillnad än i dag mellan å ena sidan personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt all bosätta sig här och å den andra övriga immigrationssökande. Med principiell rätt till bosättning avser jag då en rätt att bosätta sig här såvida inte tungt vägande skäl talar emot, t.ex. om sökanden gjort sig skyldig till grov brottslighet eller om hänsynen till rikets säkerhet så kräver.

Gällande rätt

Genéve-konventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har emellertid fåll stanna här med stöd av utlänningslagens skyddsbestämmelser för konventionsflyklingar. En stor majoritet har beviljats tillstånd som de factoflyktingar eller av humanitära skäl. En mindre grupp har fått stanna här som krigsvägrare.

Enligt regler som infördes i utlänningslagen år 1976 och som numera återfinns i gällande utlänningslag (1989:529) har en utlännning rätt lill asyl här om han är krigsvägrare eller om han, ulan alt vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är den sistnämnda gmppen som i Sverige kallas de factoflyktingar.

Asylrelaierade uppehållstillstånd ges också inom ramen för tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2), enligt vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det rör sig här om s.k. politiskt-humanitära uppehållstillstånd. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse ulan om en möjlighet för den lillståndsgivande myndigheten atl bevilja uppehållstillstånd när del är påkallat av humanitära skäl. 1 de flesta fall rör det sig om personer som inte har någon rätt till asyl, men som skulle kunna bedömas vara flyktingar enligt den tidigare nämnda OAU-konventionen, dvs. personer som tvingats lämna sina hemländer på grund av yttre aggression, ockupation, utländskt inflytande i landet eller på grund av händelse som allvarligt stört den allmänna ordningen i hela landet eller i en del därav.

Det sagda innebär alt det i dag i realiteten finnsra olika kategorier som kan fä uppehållstillstånd på någon form av asylrelaierade skäl, nämligen

1. konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1 UtIL)

2. krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 UtIL)

3. de factoflyktingar (3 kap.l § 3 UllL)

4. politiskt-humanitära skäl (2 kap. 4 § 2 UtIL). 48

Det bör observeras att uppehållstillstånd även kan ges av rent humani- Prop. 1990/91:195 tära skäl, som alltså inte är relaterade till asyl. Bilaga 2

Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikels säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de factoflyktingar får tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får — till skillnad mot vad som gäller beträffande konventionsflyklingar — hänsyn tas även till våra mollagningsresurser.

Beslut om att inskränka asylrätten med hänvisning till atl särskilda skäl föreligger med hänsyn lill mollagningsresurserna fattas av regeringen ulan riksdagens hörande. Del har skett vid två tillfällen. I november 1976 bedömde regeringen all den stora inströmningen av assyrier/syrianer från Turkiel gjorde del nödvändigt all beträffande just denna grupp inskränka möjligheterna lill uppehållstillstånd. Denna ordning tillämpades sedan fram till år 1982. 1 december 1989 fattade regeringen beslut i några enskilda ärenden av innebörd atl — utöver konventionsflyklingar — endast de som hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen skulle kunna påräkna asyl. Beslutet avsåg denna gång inte någon viss grupp ulan gällde asylsökande från alla länder. Undantaget tillämpas fortfarande.

Möjligheten att vägra asyl med hänvisning lill att det föreligger särskilda skäl för det gäller endast beträffande de factoflyktingar och krigsvägrare. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i realiteten även all på motsvarande sätt påverka möjligheterna all få tillstånd av politiskt-humanitära skäl. Möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära skäl påverkas däremot inte.

De nuvarande reglerna för uppehållstillstånd av asylrelaierade skäl utanför konventionen har kritiserats för atl de å ena sidan ger skydd ål alltför stora grupper — personer som inte kan sägas ha behov av internationelU rättsligt skydd — och för att de å den andra kan sättas ur kraft med hänvisning till mottagningsresurserna.

En ny skyddsregel

En ny regel om skydd för personer som inte är konventionsflyklingar bör, enligt min mening, inte som de nuvarande skyddsreglerna för de factoflyktingar och krigsvägrare helt eller delvis kunna sällas ur kraft — med ' hänvisning till mottagningsresurserna — genom beslut av regeringen ulan riksdagens hörande. En ny regel bör i stället klarare ange gränserna för behovet av internationellt rättsligt skydd och samtidigt ge ett stärkt skydd ål dem som faller inom dess tillämpningsområde.

För de som söker asyl men vilkas skäl inte är av den styrka atl någon i princip ovillkorlig skyddsregel är tillämplig har utredningen föreslagit all de skall ha möjlighet att få tillstånd här inom ramen för en anlalsmässig begränsning eller kvot. Flertalet remissinstanser, särskilt bland frivilliga organisationer, har motsatt sig eller ifrågasatt detta förslag. I likhet med dessa anser jag att en sådan regel skulle vara mycket svår atl tillämpa i praktiken. 49

4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

För min del vill jag inte förorda en modell som skulle innebära att vi Prop. 1990/91: 195 satte kvantitativa begränsningar för asylsökande som vi tillerkänt ett Bilaga 2 skyddsbehov. Jag anser alt en klarare och mer solidarisk ordning skulle uppnås om utrymmet för internationellt rättsligt skydd i Sverige görs något vidare än vad utredningen har föreslagit. Den vars skäl inte är tillräckliga för atl någon av de två skyddsreglerna skall vara tillämplig bör inte heller medges uppehållstillstånd.

Mitt förslag innebär — i jämförelse med utredningens — all en något vidare krets av sökande med asylrelaierade skäl utanför Genéve-konventionen skall ges en principiell rätt till uppehållstillstånd. Förslaget innebär samtidigt — i jämförelse med lagen — att färre personer än i dag kommer att omfattas av en skyddsregel, men ätt de i gengäld får ett stärkt skydd. Nuvarande ordning med en grupp som har en ovillkorlig rätt till asyl (konventionsflyklingar) och en vars rätt är beroende av mottagnings-resurserna bör alltså ändras så att samtliga som bedöms ha behov av internationellt rättsligt skydd får samma principiella rätt lill uppehållstillstånd i Sverige.

Ett nytt regelsystem

Personer som i ett nytt system bör ha en i princip ovillkoriig rätt till bosättning här skulle alltså för det första utgöras av dem som är flyktingar i enlighet med 1951 års Genéve-konvention. Konventionen är den yttersta garantin för den enskildes grundläggande mänskliga rättigheter, även om den ensam inte räcker för att täcka de behov av internationellt rättsligt skydd som finns i dag. När dessa rättigheter hotas och inte andra medel än flykt slår lill buds, har den enskilde i kraft av konventionen en principiell rätt till en fristad undan förföljelse. Detta skydd skall ses som ett viktigt komplement till de åtgärder till stöd — i förbyggande syfte — för mänskliga rättigheter som statsrådet Hjelm-Wallén och jag tidigare har berört.

Samma principiella rätt lill bosättning bör gälla för personer som visserligen inte är konventionsflyklingar, men som har behov av internationellt rättsligt skydd i enlighet med vad jag nyss har sagt.

Jag vill dock här framhålla att de nu beskrivna reglerna för ett asylräll-sligt internationellt skydd inte tar sikte på massflykt. Lösningen för sådana situationer kan ställa andra krav än de som gäller för konventionsflyktingar och likställda. Det gäller såväl frågan om tillståndsgivningen som den typ av skydd som behövs.

En motsvarande principiell, lagfäst rätt till bosättning måste också föreligga för medlemmar av kärnfamiljen, dvs. make/maka eller sambo saml minderåriga, ogifta barn till den som är bosall här.

För medborgare i de nordiska länderna innebär den fria nordiska arbetsmarknaden alt de kan flytta till ett annat nordiskt land utan krav på uppehålls- eller arbetstillstånd. Rätt all bosätta sig i ett annat land har dock endast den som har sin försörjning tryggad. Nordbor som flyttar lill Sverige har regelmässigt arbete och bostad ordnat före inresan.

Ett s.k. EES-avtal mellan EG och EFTA eller ett svenskt medlemsskap i EG kommer atl medföra all medborgare i berörda länder skulle få ungefär 50

samma rätt tiU bosättning här som nordiska medborgare har idag. Inte Prop. 1990/91:195 heller här kommer man i princip all kunna reglera invandringen genom att Bilaga 2 kräva all de skall ha uppehålls- och arbetstillstånd ordnat före inresan.

Nuvarande riktlinjer för invandringen av arbetskraft bör, enligt min mening, bibehållas men tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Jag återkommer lill detta.

Vid sidan av den ordning som nu skisserats bör riksdagen som i dag fastställa en kvot för organiserad överföring av flyktingar, huvudsakligen i samarbete med UNHCR. Flyktingkvolen skall kunna tillåtas öka under resp. planeringsperiod, om det internationella lägel så kräver och mottag-ningsresurerna medger det. Den del av kvoten som under resp. planeringsperiod ställs till UNHCRs förfogande bör, enligt min mening, emellertid under något så när normala omständigheter inte tillåtas minska på motsvarande sätt — UNHCR måste kunna planera sin verksamhet utifrån en given och pålitlig nivå.

Regeringen skulle vidare ange en ram, förslagsvis gällande under tre år och åriigen reviderad, för all ta emot anhöriga utanför kärnfamiljen. Möjligheterna lill familjeåterförening är av stor vikt, inte minst för all invandrare skall kunna finna sig väl tillrätta och kunna etablera sig här. Det är alltså angeläget all söka utveckla möjligheterna lill familjeåterförening här även för anhöriga utanför kärnfamiljen.

Möjligheterna all under begränsad tid komma till Sverige för besök, praktik och arbete bör, som jag tidigare nämnt, utvecklas i syfte alt bidra till ökad frivillig rörlighet över gränserna.

Ett system med dessa olika komponenter skulle enligt min mening innebära förbättringar i jämförelse med nuvarande ordning. En förändring med den inriktningen skulle tydligare ange vilka förutsättningar som gäller för uppehållstillstånd i Sverige. Detta borde kunna bidra till att presumtiva immigranter, så att säga, ställer sig i rätt kö — och inte bara i asylkön. Del skulle också ge statsmakterna och myndigheterna något större möjligheter att planera och förutse delar av invandringen.

Vad jag nu beskrivit är ett principförslag i översiktliga termer som jag avser utveckla i det följande. Jag vill än en gång framhålla all detta förslag ingår som en del i den helhelspolitik som mina kollegor och jag vill utveckla och föra. Jag har för avsikt att senare — mot bakgrund bl.a. av regeringens och riksdagens behandling av förslagen — återkomma med förslag till de lagändringar som är nödvändiga för att förverkliga den omorienlering av invandringspolitiken som jag nu förordar.

I delta försatta arbete bör även, i samråd med bl.a. de nordiska länderna och UNHCR, undersökas vilka möjligheter del finns all effektivisera beslutsfattandet beträffande sådana asylsökande som med hänsyn lill förhållandena i de länder, varifrån de kommer, generellt kan bedömas sakna skyddsbehov. Klarare möjligheter än i dag bör finnas för regeringen all meddela beslut som innebär all en viss grupp asylsökande generellt anses ha så svaga skyddsbehov all avvisning med omedelbar verkställighet kan ske.

1.2.3 Konventionsflyktingar

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Min bedömning: Genéve-konvenlionens bestämmelser om skydd för flyktingar är en självklar och grundläggande del av vår immigrationspolitik. Sverige bör internationellt verka för en mer enhetlig, generös tillämpning av konventionen.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker immigrations-utredningens förslag om en mer generös tillämpning av Genéve-konvenlionens skyddsbestämmelser. Invandrarverket och rikspolisstyrelsen framhåller viklen av att tillämpningen i Sverige inte blir generösare än i andra jämförbara länder. Flera remissinstanser, bl.a. Rädda Barnen, framhåller att avsaknaden av en praxissammanställning gör all det inte är möjligt att ta ställning till om hittillsvarande tillämpning av Genéve-konventionen är eller har varit generös. Åtskilliga remissinstanser, bl.a. Sveriges frikyrkoråd, understryker vikten av att man i tveksamma fall "hellre friar än fäller". Riksförbundet för sexuellt likaberättigande och Svenska flyklingrådel framhåller att uttrycket "tillhörighet till viss samhällsgrupp" måste innefatta också homosexuella.

Skälen för min bedömning: Att liksom hittills bereda skydd åt konventionsflyklingar är en självklar och grundläggande del av vår immigrationspolitik. Utredningen har i sitt belänkande gjort en genomgång av den art och grad av förföljelse som enligt nuvarande praxis grundar flyklingskap enligt vår utlänningslag och därmed enligt konventionen. Utredningens slutsats är alt del bör finnas utrymme för en något generösare tillämpning av konventionen än enligt nuvarande praxis.

Utredningen anför emellertid att en generös tillämpning inte kan innebära all personer med bristande trovärdighet skall beviljas asyl. Enligt utredningen måste generositet i detta avseende i stället innebära atl kraven inte sätts alltför högt när del gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskerar och inte heller när del gäller grunden för förföljelse. Utredningen anför vidare att de som under senare år bedömts som flyktingar enligt konventionen och utlänningslagen regelmässigt varit personer som riskerat förföljelse som riktal sig mot deras liv eller frihet. Utredningen förordar att även andra allvariiga inskränkningar i den personliga friheten bör hänföras till förföljelse och menar atl andelen asylsökande som bedöms som flyktingar då kommer alt öka något.

Av vad utredningen anfört (s. 130) framgår att man med "andra allvarliga inskränkningar i den personliga friheten" avsett fall där trakasserier — vare sig de riktal sig mot en minoritet eller ej — inneburit eller kan befaras innebära allvarliga inskränkningar i den personliga friheten eller annars i vad som får anses tillhöra de mera grundläggande mänskliga rättigheterna. Som exempel nämner utredningen fall då någon hindrats från praktiskt taget varje form av anställning eller sysselsättning och därmed möjlighet all försörja sig liksom fall då någon i praktiken förvägrats varje form av utbildning. Även en kombination av olika trakasserier och inskränkande

åtgärder bör enligt utredningen kunna utgöra gmnd för flyklingskap även om varje åtgärd för sig inte gör del.

Jag instämmer i allt väsentligt i vad utredningen har anfört i denna del.

Del är uppenbart att Genéve-konventionen inte i alla lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som vid ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på gmnd av krig, inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då också kunna hävda att vi i Sverige borde bedöma en person som flykting om han — utan all falla in under konventionens flyktingbegrepp — har ett uppenbart behov av skydd här. Det är emellertid av vikt all internationellt söka nå fram till en någorlunda enhetlig, generös tillämpning av Genéve-konventionens skyddsbestämmelser. Denna tillämpning är i dag inte så lika som man kunde önska sig och är i många hänseenden mindre generös än i Sverige.

Det kan emellertid inte komma i fråga att vi i Sverige skulle tillämpa konventionen på ett sätt som — oavsett i vilken riktning det skulle ske — avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder. Sverige bör i stället internationellt verka för dels en harmonisering av tillämpningen av Genéve-konventionen på en generös nivå, dels om ett förstärkt skydd för grupper som inte faUer in under konventionen, men som ändå har behov av internationellt rättsligt skydd. Tills vidare är jag av dessa skäl inte beredd all förorda någon ensidig svensk förändring av tillämpningen.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.4 Skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen

Mitt förslag: De nuVarande skyddsreglerna för krigsvägrare och de factoflyktingar och möjligheterna lill uppehållstillstånd av politiskl-/humanitära skäl bör ersättas med en ny regel för dem som behöver internationeUt rättsligt skydd. Den nya regeln bör skydda dem som har ett starkt skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen. Uttrycket "starkt skyddsbehov" innebär all det bör vara fråga om en tolkning av begreppet de facto-flykling som är mer restriktiv än den praxis som utbildats före regeringens beslut den 13 december 1989 om att inskränka möjligheterna att få asyl, men samtidigt läckande en större grupp än som efter regeringsbeslutet bedömts ha ett särskilt starkt skyddsbehov.

Den nya regeln bör inte kunna sättas ur kraft — helt eller delvis — av regeringen utan riksdagens hörande.

En ny skyddsregel bör även ge skydd ål de mest ömmande fallen bland dem som flytt undan krig och väpnade konflikter. Skyddet mot återsändande i vissa fall bör förstärkas.

Sverige bör aktivt verka för en internationellt överenskommen reglering av skyddet för personer som faller utanför Genéve-konventionen men som ändå har behov av internationellt rättsligt skydd.

53

Remissinstanserna: Remissopinionen är myckel splittrad i sin hållning Prop. 1990/91: 195 till det förslag som utredningen lagt fram. Invandrarverket säger sig kunna Bilaga 2 godta den av utredningen föreslagna utformningen av en ny skyddsregel. För att inte i onödan binda upp vår handlingsfrihet bör dock den grupp som bör ha en principiell rätt till uppehållstillstånd enligt invandrarverket göras så liten som möjligt. Invandrarverket påpekar vidare att utredningsförslaget innebär att kategorin krigsflyktingar skulle få ett starkare skydd i Sverige än i andra jämförbara länder.

De flesta remissinstanser som yttrat sig i frågan välkomnar att krigsflyktingar enligt förslaget skulle få ett starkare skydd men anser ändå att den föreslagna nya skyddsregeln fått en alltför snäv utformning. De flesta frivilligorganisationer anser all Sverige bör sträva efter att tillämpa den s.k. OAU-konventionens flyktingbegrepp eller att den föreslagna nya skyddsregeln utformas mer generöst än vad utredningen föreslagit.

Endast ett fåtal remissinstanser anser all nuvarande skyddsregler bör bibehållas med oförändrad lydelse. Del gäller bl.a. diskrimineringsombudsmannen som anser att nuvarande de factoflyktingbegrepp bör behållas och tillämpas restriktivt men fullt ut. Många påpekar även i detta sammanhang alt avsaknaden av en praxissammanställning gör det svårt att få någon klar bild av vad utredningens förslag egentligen skulle komma att innebära.

Skälen för mitt förslag: Den nuvarande skyddsregeln för den kategori som bmkar kallas de factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UllL har kritiserats därför att den å ena sidan ger skydd åt mycket stora grupper och å den andra sidan kan sältas ur spel när man bedömer att det av resursskäl föreligger särskilda skäl att vägra tillstånd för aUa eller en del av dem som annars omfattas av skyddsregeln. Regeln har också kritiserats för att den är alltför vag. Den ger vidare inte heller alllid skydd åt de mest skyddsbehövande utanför kretsen av konventionsflyktingar. Delta är skälet varför asylrelaierade uppehållstillstånd även meddelas med stöd av 2 kap. 4 § 2 UllL (politiskt-humanitära skäl).

Del har rått relativt stor enighet om att det bör finnas ett skydd mot att utlänningar sänds till land där de riskerar alt sändas tiU krigsskådeplats. Del behöver däremot inte innebära atl den särskilda skyddsregeln för krigsvägrare är nödvändig. Ett tillräckligt skydd torde nämligen i regel kunna erbjudas antingen inom ramen för övriga delar av asylbegreppel eller inom ramen för möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av rent humanitära skäl.

När det gäller sökande med politiskt-humanitära skäl finns som framgått ovan inte någon särskild skyddsregel — det är i stället fråga om en möjlighet för den lillståndsgivande myndigheten atl bevilja tUlstånd. Inte ens för de allra starkaste fallen i denna grupp finns således någon lagfäst skyddsregel som kan träda in. Det kan jämföras med att utlämning för brott inte får ske om utlämningen "i särskilt fall på grund av den avsedda personens ungdom, hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt, med beaktande jämväl av gärningens beskaffenhet och den främmande statens intresse, finnes uppenbart oförenlig med humanitetens krav" (8§ lagen /1957:668/ om utlämning för brott). Det kan således i särskilda fall 54

inträffa alt en person som gjort sig skyldig till allvadig brottslighet har ett Prop. 1990/91:195 lagstadgat skydd mot utlämning medan en asylsökande inte har motsva- Bilaga 2 rande skydd mot all återsändas.

Utredningen har föreslagit en ny skyddsregel med innebörden att uppehållstillstånd skall beviljas om det, "med hänsyn till utlänningens särskilda behov av skydd eller eljest, skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav om uppehållstillstånd inte beviljades". En sådan skyddsregel skulle enligt utredningen ge ett lagstadgat skydd åt de starkaste fallen bland dem som i dag beviljas uppehållstillstånd som krigsvägrare — i den mån dessa inte är atl bedöma som konventionsflyklingar — eller som de factoflyktingar eller som får stanna av politiskt-humanitära skäl.

När det gäller den grupp som i dag beviljas uppehållstillstånd av politiskt-humanitära skäl anför utredningen att starka skäl visserligen kan anföras för att de som flytt undan en väpnad konflikt skall ha en ovillkorlig rätt att stanna här. Utredningen ställer sig dock inte bakom tanken på en sådan ovillkorlig rätt eftersom det skulle kunna bli fråga om ett mycket stort antal personer som då skulle ha rätt till bosättning här. Del kan tilläggas att någon motsvarande lagregel inte heller finns i andra europeiska länder. Utredningen säger emellertid att del i en hel del fall sannolikt skulle bedömas vara uppenbart stridande mot humanitetens krav att återsända den som flytt undan krig och fortsätter (s. 141):

"Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha sådan intensitet i den region som sökanden kommer från att del kan framstå som otänkbart alt återsända honom dit, och de praktiska möjligheterna att sända honom till annan del av hemlandet kan vara begränsade eller kanske obefintliga. Om sökanden tillhör en minoritetsgrupp som är speciellt utsatt vid en pågående väpnad konflikt måste naturligtvis detta beaktas. Vad gäller de personliga förhållandena synes hänsyn i främsta rummet böra tas lill sådana faktorer som medför alt konfliktens verkningar blir i särskilt hög grad svåruthärdliga. Exempel erbjuder fall då sökandens hem har blivit skövlat genom bombanfall, då en eller flera familjemedlemmar har dödals eller då sökanden själv har drabbats av krigsskada. Att sända tillbaka barn till ett område som är särskilt utsatt för militära operationer måste också ofta anses uppenbart stridande mot humanitetens krav. Vad som har sagts nu gäller givetvis oavsett om del är fråga om en väpnad konflikt mellan olika stater eller om inbördes- eller gerillakrig."

Den föreslagna skyddsregeln skulle vidare utgöra grund för uppehållstillstånd i ett fåtal fall där renodlat humanitära skäl åberopas, vilka inte har något direkt samband med de politiska förhållandena i sökandens hemland. Det kan exempelvis gälla en person som är dödligt sjuk och inte har lång lid kvar atl leva.

Enligt utredningens förslag skall dessutom en rätt till uppehållstillstånd föreligga för den som inte är flykting men som enligt 8 kap. I och 2§§ UtIL ändå åtnjuter skydd mot återsändande. Utredningen föreslår också en viss utvidgning av skyddet mot verkställighet av beslut om avvisning och utvisning.

Enligt 8 kap. 1 § UllL får en avvisning eller utvisning aldrig verkställas lill ett land om del finns grundad anledning att tro alt utlänningen där 55

skulle vara i fara alt straffas med döden eller med annat kroppsslraff eller Prop. 1990/91: 195 atl utsättas för tortyr. Utredningen har påpekat all av artikel 3 i Europa- Bilaga 2 konventionen om de mänskliga rältigheterna anses följa att verkställighet heller inte får ske på ett sådant sätt alt den berörde löper risk för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utredningen framhåller vidare all vi genom vår anslutning lill Europakonventionen har en folkrätl-slig plikt att iaktta nämnda skydd och alt det därför bör skrivas in i lagen. Detta bör ske genom ett tillägg i 8 kap. 1 § UllL.

Enligt 8 kap. 2 § UtIL får, när en avvisning eller utvisning skaU verkställas, utlänningen inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse. Utredningen föreslår att skyddet mot verkställighet i nämnda paragraf kompletteras så alt det klart framgår atl skyddet mot verkställighet gäller även sådan annan otillbörlig förföljelse som avses i artikel 14 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna.

En ny skyddsregel bör enligt min mening ge skydd åt de mest skyddsbehövande bland dem som inte faller in under Genéve-konvenlionens skyddsbestämmelser. En ny skyddsregel kommer att vara avsedd för fler situationer än Genéve-konventionen och jag räknar därför med — mot bakgrund av tidigare erfarenheter — all de som kan komma all få tillstånd med stöd av denna regel kommer att vara fler än de som får tillstånd som konventionsflyklingar. Min bedömning innebär all främst följande grupper skulle kunna påräkna tillstånd enligt den nya skyddsregeln:

—Krigsflyklingar och de factoflyktingar med ett starkt skyddsbehov. Med uttrycket "starkt skyddsbehov" vill jag markera atl det bör vara fråga om en strikt tolkning av de nuvarande skyddsreglerna för krigsvägrare och de factoflyktingar, en tolkning som enligt min mening bör vara mer restriktiv än i praxis, när utlänningslagen tillämpas utan undanlag. Samtidigt menar jag att det måste vara fråga om en något vidare grupp än som efter regeringsbeslutet den 13 december 1989 bedömts ha "särskih starkt skyddsbehov".

—Vissa personer som flytt undan krig eller väpnade konflikter i enlighet med vad som förordals i utredningens ovan citerade förslag.

—Personer som inte är flyktingar men som ändå enligt 8 kap. I och 2§§ UllL åtnjuter skydd mot återsändande.

—Personer med renodlat humanitära skäl ulan samband med de politiska förhållandena i sökandens hemland, men där det ändå skulle framstå som uppenbart stridande mot humanitetens krav alt vägra uppehållstillstånd.

Här vill jag även ta upp frågan om förföljelse på grund av kön eller homosexualitet, I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhölls atl 6§ UllL (1980:376) om skydd för personer med flyklingliknande skäl normalt inte omfattar den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet men att omständigheterna undantagsvis kan vara sådana atl 6 § UllL anses tillämplig. För min del vill jag framhålla atl utlänningens situation vid ett återsändande och hans eller hennes behov av skydd i Sverige måste vara avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Den som på grund av kön eller'homosexualitet riskerar förföljelse

eller mycket allvarliga trakasserier bör således i det särskilda fallet kunna anses ha starkt skyddsbehov.

Om en ny skyddsregel införs måste självfallet utfallet och tillämpningen av en sådan regel kunna följas upp. Det är därför av stor vikt all invandrarverket kontinueriigt sammanställer och publicerar praxis såsom nu har inletts. Praxis måste även sammanställas och publiceras av den utlänningsnämnd som jag i det följande föreslår skall inrättas.

Som jag redan framhållit bör Sverige verka för en internationell överenskommelse om reglering av skyddet för skyddsbehövande utanför Genéve-konventionen. Sveriges inställning bör därvid vara atl skyddet bör innefatta de kategorier som jag nyss angett. Jag anser inte att alla förändringar i den svenska lagstiftningen måste anstå i avvaktan på ett omfattande internationellt samförstånd som kan la avsevärd lid alt uppnå. Del är emellertid nödvändigt att göra ytterligare preciseringar innan 'en ny lagregel utformas.

Jag är därför inte beredd all nu föreslå de lagändringar som skulle bli följden av utredningens förslag. Jag avser, under förutsättning av ett positivt ulfall i den kommande riksdagsbehandlingen, atl återkomma till regeringen i denna fråga. Jag bedömer atl delta tidigast kan ske under budgetåret 1991/92 så atl en ny lagregel kan träda i kraft den 1 juli 1992.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.5 Temporära uppehållstillstånd

Min bedömning: Huvudregeln bör även i fortsättningen vara att permanent uppehållstillstånd beviljas från början. Förhållandena i vissa fall kan dock motivera användandet av temporära uppehållstillstånd, bl.a. i massflyktsituationer.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar min bedömning. Invandrarverket menar all del för gruppen krigsflyklingar skulle kunna finnas skäl all överväga all bevilja tillfälliga uppehållstillstånd i större utsträckning än vad utredningen föreslagit. Rikspolisstyrelsen anser att temporära uppehållstillstånd skulle kunna användas i större utsträckning för dem som inte kan styrka sin identitet.

Skälen för min bedömning: Enligt gällande ordning beviljas utlänningar som accepteras som invandrare normall permanent uppehållstillstånd från början (prop. 1983/84:144, s.88). Detta bör enligt min mening även i fortsättningen vara det normala för personer som beviljas uppehållstillstånd här med stöd av en i princip ovillkorlig skyddsregel.

Utredningen har avvisat tanken på en mera allmän övergång till en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Jag delar utredningens uppfattning så lillvida och vill inte förorda en generell ordning med temporära uppehållstillstånd. Jag vill emellertid liksom utredningen starkt understryka all förhållandena i vissa fall kan motivera användandet av temporära tillstånd. Del kan exempelvis gälla om ett myckel stort antal asylsökande från ett visst bestämt land under kort tid skulle komma hit och

förhållandena och den närmaste utvecklingen i detta land är svårbedömda.

Som jag tidigare anfört ställer situationer med massflykt krav på andra lösningar än de som gäller för konventionsflyklingar och likställda. Temporära uppehållstillstånd bör i sådana fall också kunna meddelas som gruppbeslut. Jag vill här erinra om vad jag i det föregående sagt om möjligheterna atl effektivisera beslutsfattandet i sådana situationer.

Det bör även i övrigt vara möjligt alt i särskilda fall bevilja temporära uppehållstillstånd i stället för permanenta. Den som bedöms som konven-lionsflykting bör dock regelmässigt beviljas permanent uppehållstillstånd.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.6 Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten)

Min bedömning: En generös kvot för organiserad överföring av flyktingar bör vara ett centralt inslag i en aktiv flyktingpolitik, som bl.a. syftar till att rätten att komma hit och stanna i Sverige tillförsäkras dem som bäst behöver det. Den av riksdagen fastställda kvoten skall kunna tillåtas öka, genom beslut av regeringen, om det internationella läget så kräver och mottagningsresurserna medger det. Sverige bör internationellt verka för att de totala insatserna för organiserad överföring av flyktingar ökar.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker immigrationsutredningens förslag om en utökad flyktingkvot. Endast ett fåtal har dock framfört några synpunkter på flyktingkvotens storlek. Moderata Kvinnoförbundet anser att flyktingkvoten bör fastställas till 2 500 personer och att denna höjning inte skall göras beroende av antalet övriga immigrationssökande. Invandrarverket framför atl flyktingkvoten bör ges ett större utrymme i systemet än vad utredningen synes ha fömtsatt.

Skälen lör min bedömning: Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskilt fastställd flyktingkvol. Överföringen skedde fram till mitten av 1970-lalel främst från flyktingläger i Italien och Österrike. Arbetsmarknadssynpunkter spelade en relativt stor roll vid urvalet av flyktingar. Del var också arbetsmarknadsstyrelsen som hade huvudansvaret för verksamheten.

Sedan behovet av överföring från flyktingläger i Europa minskal kom också den organiserade överföringen att ändra karaktär. Huvudansvaret fördes över till statens invandrarverk och inriktningen blev tydligare att hjälpa människor i akut behov av skydd i annat land. I prop. 1983/84:144 anförde föredraganden atl förtur borde ges åt flyktingar, i eller utanför hemlandet, som var i akut behov av skydd samt att Sverige även i fortsättningen borde ta emot handikappade eller eljest svårplacerade flyktingar. Denna inriktning gäller alltjämt för den organiserade överföringen av flyktingar, som av riksdagen sedan mer än tio år tillbaka för varje budgetår fastställts lill 1 250 personer.

Jag vill understryka vikten av en generös flyktingkvol som ett centralt

inslag i en aktiv, sammanhållen flyktingpolitik. Det är en relativt liten del Prop. 1990/91:195 av flyktingarna i världen som enligt UNHCRs bedömning har ett akut Bilaga 2 behov av skydd i annat land än där de fått en första fristad. De mottagningserbjudanden som UNHCR har från länder som traditionellt lar emot flyktingar inom ramen för en kvot är emellertid helt otillräckliga. Det är därför nödvändigt att vi i Sverige successivt försöker öka vår egen flyktingkvot. Minst lika viktigt är att vi internationellt kraftfullt driver på andra länder att öka insatserna för organiserad överföring av flyktingar. Motivet är självfallet såväl atl söka hjälpa människor i akut behov av skydd som atl söka lätta bördan för länder som fått ta emot stora skaror flyktingar.

Utrymmet för sådan organiserad överföring av flyktingar, i huvudsak i samråd med UNHCR, måste enligt min mening bedömas i förhållande till antalet spontant inresta asylsökande och vår förmåga att ge flyktingarna ett bra mottagande. Kvoten skall därför kunna tillåtas öka under varje planeringsperiod om nämnda faktorer medger detta. Av hänsyn till UNHCRs möjligheter all planera sin verksamhet bör, under något sånär normala omständigheter, den del av kvoten som skulle ställas lill organisationens disposition däremot inte tillåtas minska på motsvarande sätt.

En utrikes- och flyktingpolitik som förmår påverka grundorsakerna och en immigrationspolitik som bättre än nu förmår skilja mellan olika kategorier immigrationssökande och säkrare än nu ge rätten att stanna till de mest behövande, bör få till effekt att utrymmet för organiserad överföring av flyktingar kan öka — inte bara i Sverige.

Utredningen har föreslagit alt följande grupper skall prioriteras vid ullagning inom ramen för flyktingkvoten (s. 144):

"1. Människor som befinner sig i sina hemländer och som löper allvarlig fara. Att denna kategori föreslås få ett första prioriteringsrum skall inte tolkas så atl dessa flyktingar bör dominera bland dem som las ut på flyktingkvolen utan hänger samman med atl det i de aktuella fallen erfarenhetsmässigt föreligger ett akut behov av omedelbart ingripande.

2. Flyktingar som befinner sig i en politiskt utsatt situation (risk för återsändande) eller som på grund av politiska, etniska eller religiösa skäl enligt UNHCRs bedömning inte kan vara kvar där de är.

3. Handikappade, tortyroffer och krigsskadade för vilka lösningar måste sökas utanför vislelselandel och regionen.

4. Flyktingar och andra i en svår situation och med anknytning lill Sverige.

5. Enstaka fall med starkt skyddsbehov i övrigt."

Jag delar utredningens uppfattning om de prioriteringar som bör göras inom ramen för flyktingkvoten och som i princip tillämpas redan nu. Liksom hittills bör del ankomma på regeringen all, efter det atl synpunkter inhämtats från UNHCR och efter nödvändigt samråd med övriga nordiska länder, fastställa den närmare inriktningen av den flyktingkvot som riksdagen beslutat om.

Mot bakgrund av utvecklingen i bl.a. delar av Mellanöstern och vissa framställningar lill regeringen, har regeringen nyligen föreslagit riksdagen att öka den reguljära flyktingkvoten till 2000 platser och att för budgetåret g

1991/92 faststäUa en särskild tillfähig flyktingkvol om ca 1250 platser (prop. 1990/91:192).

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.7 Invandringen av anhöriga

Mitt förslag: Medlemmar av kärnfamiljen bör ha en lagfäst rätt till uppehållstiUstånd.

Möjligheterna till familjeåterförening även för anhöriga utanför kärnfamiljen bör underlättas men sättas under anlalsmässig begränsning. Regeringen bör fastställa en planeringsram för sådan invandring.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som ullalat sig i frågan tillstyrker en lagfäst rätt till uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen. Invandrarverket ifrågasätter dock om det för minderåriga, ogifta barn finns anledning atl frångå den svenska myndighetsåldern om 18 år. Flera frivilligorganisationer framhåller att del svenska familjebegreppet är alltför snävt och all den principiella rätten till uppehållstillstånd därför bör avse en något vidare krets av anhöriga än vad utredningen föreslagit.

Förslaget om en anlalsmässig reglering avseende invandringen av anhöriga utanför kärnfamiljen tillstyrks av en majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Även flera remissinstanser som motsätter sig någon form av planeringsram för invandringen i övrigt tillstyrker. Invandrarverket anmäler allvarliga betänkligheter av främst praktisk art.

Utredningens förslag om all ett arbetserbjudande i vissa fall skall kunna ge "förtur i kön" tillstyrks av bl.a. arbetsmarknadsstyrelsen, rikspolisstyrelsen, Sveriges frikyrkoråd och Liberala Invandrarförbundet. Det avstyrks helt av Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska flyklingrådel, Cen-lerkvinnorna och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.

Skälen för mitt förslag: Jag delar utredningens uppfattning att möjligheterna till familjeåterförening är av stor vikt. Inte minst är detta en betydelsefull förutsättning för att invandrare skall finna sig väl till rätta och kunna etablera sig här. Medlemmar av kärnfamiljen bör ha en principiell, lagfäst rätt att bosätta sig här. Del är angelägel att söka underiätta möjligheterna till familjeåterförening här även för anhöriga utanför kärnfamiljen.

Nuvarande regelsystem ger visserligen stora möjligheter atl la hänsyn lill omständigheterna i varje enskilt fall. Det relativt stora utrymmet för diskretionär prövning innebär emellertid samtidigt atl reglerna blivit invecklade och svårförståeliga, inte minst för den enskilde. Praxis har blivit tämligen restriktiv. Detta har sannolikt lett till att åtskilliga anhöriga under senare år vall atl ta en osäker chans som asylsökande framför ett säkert avslag på en ansökan om tillstånd före inresan.

Del är angelägel alt göra regelsystemet enklare och mer förutsägbart än i dag. Del innebär all utrymmet för en diskretionär prövning bör minskas och möjligheterna för anhöriga utanför kärnfamiljen till bosättning här vidgas något.

60 Utredningens förslagom en lagfäst rätt för medlemmar av kärnfamiljen Prop. 1990/91:195 all under vissa förutsättningar få uppehållstillstånd innebär inte någon Bilaga 2 förändring i den personkrets som i dag har möjlighet atl få uppehållstillstånd. Förslaget skulle emellertid innebära en bättre överensstämmelse mellan vår interna lagstiftning och vår folkrättsliga skyldighet atl iaktta det skydd för familjen som vi förbundit oss till bl.a. genom vår anslutning till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Utredningens förslag i denna del har emellertid ett nära samband med utredningens förslag i övrigt. Jag avser därför att lägga fram förslag om en lagfäst rätt lill uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen i anslutning till förslag rörande andra delar av denna proposition som kräver ändringar i gällande lag. Under förutsättning av en positiv riksdagsbehandling kan ändringen börja tillämpas tidigast den 1 juli 1992.

Även en relativt liten vidgning av kretsen av anhöriga som bör ha möjlighet till bosättning kan leda lill atl ett betydande antal personer skulle få en principiell rätt lill uppehållstillstånd. En anlalsmässig begränsning för denna kategori skulle emellertid innebära alt antalet anhöriga inte skulle behöva inkräkta på utrymmet för annan angelägen invandring. En köord-ning som sträcker sig över mer än ett år skulle dessutom ge möjlighet alt medge rätt till bosättning i Sverige och atl samtidigt fastställa en senare lidpunkt för utnyttjande av denna rätt. Detta skulle ge en ökad trygghet för anhöriga jämfört med dagens syslem. Det skulle samtidigt bidra lill alt en del av dem som annars hade anmält sig som asylsökande kan förmås att — enkelt uttryckt — ställa sig i rätt kö.

För atl ett system med en anlalsmässig begränsning för anhöriga utanför kärnfamiljen skall fungera krävs en precisering av vilka anhöriga som bör kunna komma i fråga. Utredningen har inte lämnat något förslag på denna punkt. Hur denna krets av anhöriga skall avgränsas behöver enligt min mening övervägas ytterligare.

Utredningen har föreslagit att arbelsmarknadsskäl skall kunna beaktas när det gäller invandring av anhöriga utanför kärnfamiljen vilka har i övrigt likartade skäl. Det skulle enligt förslaget innebära alt "förtur i kön" skulle ges åt den som har arbete ordnat. Förluren skulle endast gälla i förhållande till andra sökande med likartad anknytning, exempelvis mellan vuxna syskon som skulle ha möjlighet all få uppehållstillstånd som "sista länk". Hänsyn till arbetsmarknadsskäl skulle däremot inte tas exempelvis när det gäller åldriga föräldrar, som normalt inle kan antas komma all arbeta här i landet. Eventuellt skulle hänsyn inte tas till arbetserbjudan-den inom vissa yrken eller branscher med stor koncentration av invandrare.

Den som har ordnat arbete och bostad ställer otvivelaktigt mindre krav på mottagningsresurser än den som inte har det. Hänsyn till arbetserbjudande för vissa anhöriga skulle därför kunna innebära all del vore möjligt att fastställa en större kvot för anhöriga utanför kärnfamiljen än som eljest skulle vara möjligt. Jag har därför viss sympati för utredningens förslag i denna del. Om ett sådant system genomförs måste dock frågan om vilken hänsyn som bör tas till arbetserbjudanden bli föremål för överläggningar

mellan invandrarverket, arbetsmarknadsstyrelsen och arbetsmarknadens parter.

Beslut om planeringsram för anhöriginvandring — utöver den lagfästa rätten för medlemmar av kärnfamiljen — bör fattas av regeringen efter förslag av invandrarverket. Vid utarbetandet av sitt förslag bör invandrarverket samråda med Svenska kommmunförbundet och arbetsmarknadsstyrelsen. Planeringen bör kunna gälla för förslagsvis tre år i laget. Planeringsramen bör kunna revideras åriigen. Den närmare utformningen av ett syslem med en planeringsram för anhöriginvandringen bör övervägas ytteriigare. Jag har förståelse för de invändningar av praktisk natur som invandrarverket framfört, men utgår från att praktiska och administrativa problem kommer att kunna lösas.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.8 Arbetskraftsinvandring

Min bedömning: De nuvarande riktlinjerna för arbetskraftsinvandring bör inle ändras. De bör dock tillämpas på ett mer flexibelt och konjunkturanpassat sätt än hittills. Diskussioner härom skall las upp med arbetsmarknadens parter. Sverige bör även i fortsättningen tillåta utlänningar all under kortare lid arbeta i landet för all täcka tillfällig arbetskraftsbrist.

Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser som uttalat sig frågan delar min bedömning.

Skälen för min bedömning:

Utgångspunkter

För att en utlänning skall få arbeta i Sverige krävs i princip arbetstillstånd. Undantagna från kravet på tillstånd är medborgare i de övriga nordiska länderna (Ikap. 5§ utlänningslagen, 1989:529). Vissa andra undanlag föreskrivs i utlänningsförordningen (1989:547).

Tillskottet i dag lill den svenska arbetsmarknaden av utländsk arbetskraft kan i grova drag delas upp i tre kategorier: I. nordbor, 2. utlänningar som i anslutning lill asyl- eller anhöriginvandring får arbelsliUstånd saml 3. utlänningar som begär och får tillstånd all arbeta i Sverige permanent eher för kortare perioder.

Beträffande de två första kategorierna företas inte någon särskild behovsprövning grundad på arbelsmarknadsmässiga skäl. Den nordiska arbetsmarknaden är som bekant fri och ett uppehålls- och arbetstillstånd i samband med asyl- och anhöriginvandring beviljas utan någon särskild arbelsmarknadsprövning.

Den tredje kategorin kan delas upp i två grupper, dels utlänningar som av arbelsmarknadsskäl får tillstånd alt permanent bosätta sig i Sverige (permanent uppehållstillstånd), dels utlänningar som erhåller tillstånd för tidsbegränsade arbeten (tidsbegränsade arbetstillstånd). Den förstnämnda

gruppen som i terminologisk hänseende brukar betecknas arbetskraftsin- Prop. 1990/91: 195 vandring är liten och avgränsad lill särskilt kvalificerad arbetskraft. Den Bilaga 2 andra gruppen är väsentligt större och avser oftast kortvariga, säsongsbundna arbeten (montörer, artister, skördearbelare, sjukvårdsbiträden etc).

De grundläggande principerna för den egentliga arbetskraftsinvandringen fastställdes av riksdagen på grundval av prop. 1968:142. Enligt dessa riktlinjer skall hänsyn tas lill arbetskraftstillgången i landet och möjligheten att ge arbete ål bl.a. handikappade, äldre och hemarbetande kvinnor. Det skall vidare undvikas att den utländska arbetskraften koncentreras till låglönebranscher. Rekryteringen får inle heller ske på sådant sätt all emigralionsländerna berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver. Arbetstillstånd får endast ges om lönevillkor och övriga anställningsvillkor är likvärdiga med vad som för motsvarande arbete normalt utgår till svensk arbetskraft.

1968 års riktlinjer utgick från att arbetskraftsinvandring främst skulle ske organiserat genom kollekliv överföring men också genom enskild invandring. Under åren 1968-1981 invandrade ca 25000 personer av arbelsmarknadsskäl.

I prop. 1983/84:144 (1984 års riktlinjer) erinras om att den faktiska betydelsen av 1968 års riktlinjer har minskat kraftigt sedan den kollektiva arbetskraftsinvandringen upphört i början av 1970-talet men framför allt genom att den enskilda arbetskraftsinvandringen successivt har avtagit. Föredraganden betonar också att här i landet bosatta arbetssökande samt nordbor i första hand bör tillgodoses när arbetstillfällen uppkommer. Arbetskraftsinvandring bör därför tillålas endast i undanlagsfall och sedan del genom arbetsförmedlingens aktiva medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Föredragande statsrådet uttalade vidare (s. 62):

"Om sålunda arbetskraftsinvandring i normalfallet inle längre bör tillåtas, bör undantag dock kunna ske främst beträfiande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt saml inom vissa andra samhällsområden. Kommittén hänvisar till personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av en ny teknologi liksom lill att undantag måste kunna göras inom det kulturella området. — Även andra undantag bör under särskilda förhållanden vara möjliga, inle minst i fall då arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ett visst fall inle finns alt tillgå i Sverige."

Uttalandena i 1984 års riktlinjer har utgjort grunden för de allmänna riktlinjer som arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), efter hörande av arbetsmarknadens parter, utfärdar för lillslåndsärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden.

I praktiken har arbetstillstånd på de grunder som jag nu redogjort for beviljats endast i ytterst begränsad utsträckning. Under den senare halvan av 1980-talet beviljade statens invandrarverk åriigen 200-250 ulomnor diska medborgare permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. År 1989, när arbetskraftsbristen var som störst, gavs mindre än 200 sådana tiUslånd. 63

Det sagda innebär alt den ulomnordiska arbetskraftsinvandringen varit Prop. 1990/91:195 konjunkturanpassad i väldigt liten utsträckning. En konjunkluranpassad Bilaga 2 invandring har vi i stället haft från de övriga nordiska länderna inom ramen för den fria nordiska arbetsmarknaden. Alt denna invandring på ett helt annat sätt än den ulomnordiska följer konjunkturerna hänger givelvis samman med all nordbor i regel flyttar lill Sverige endast i den mån de har arbete och bostad ordnat innan de kommer hit. Det kan för övrigt förtjäna framhållas att den fria nordiska arbetsmarknaden innebär en rätt för alla nordbor all ulan krav på tillstånd arbeta och bo i ett annat nordiskt land men däremot inte någon rätt all flytta lill ett annat nordiskt land ulan all ha försörjningen tryggad.

Det är sedan lång tid tillbaka en huvudlinje i den svenska immigrations-politiken alt reglera tillströmningen av utländsk arbetskraft till den svenska arbetsmarknaden. Syftet är bl.a. att tillgodose behovet av arbetstillfällen för svenskar och för de utlänningar som redan bor här. Syftet är också att garantera principen att utlänningar som tillåts bosätta sig här skall erbjudas lika goda anställningsvillkor som den inhemska befolkningen på den svenska arbetsmarknaden. Inle endast anställningsvillkoren utan även levnadsvillkoren i övrigt för utlänningar i vårt land skall vara godtagbara och jämförbara med dem som gäller för svenskar (prop. 1968:142).

En annan huvudlinje för arbetskraftsinvandringen är att den skall utgå från Sveriges behov av invandring för all läcka brist på arbetskraft, generellt eller inom vissa områden. Denna princip gäller för övrigt inle enbart arbetskraftsinvandringen ulan också temporär vistelse som tillåts på grund av tillfällig arbetskraftsbrist.

Jag har i det inledande avsnittet om immigralionspolitiken kortfattat beskrivit den demografiska utveckling som vi i dag kan förutse under de närmaste decennierna och konstaterat att en del av kommande arbetskraftsbehov ser ut all behöva täckas genom invandring.

I början av år 1990 fanns i Sverige ca 750000 utrikes födda personer, varav ca 456000 utländska medborgare. Många av dessa invandrare har varit i Sverige en ganska lång tid, majoriteten i minst 10 år.

Ca 10% av arbetskraften i Sverige utgjordes år 1989 av utländska medborgare eller utrikes födda. Tar man hänsyn till andra generationens invandrare blir andelen ännu större. Till dessa skall läggas alla som mer eller mindre tillfälligt arbetar i Sverige ulan att bli kyrkobokförda. Del rör sig om drygt en procent av årsarbetskraften.

Totalt sett har alltså invandringen under efterkrigstiden på ett påtagligt sätt påverkal arbelskraftsutbudel. Nelloinvandringens årliga effekt är dock relativt liten, under 1980-talet i genomsnitt 0,10 — 0,15%. Under den perioden har nettoinvandringen av personer i åldern 18 — 64 år genomsnittligt legat på nästan 20 000 personer per år. Nettoinvandringen uppgick år 1989 lill ca 44000 personer.

Det är osäkert om den nu beskrivna utvecklingen kommer att fortsätta även under de närmaste åren. Enligt långtidsutredningens (LU 90)progno- ser beräknas antalet personer i arbetskraften att öka med ca 30000 perso ner per år under första hälften av 1990-lalel och därefter med ca 18000 64

personer per år fram lill sekelskiftet. Denna ökning i arbetskraftsutbudet Prop. 1990/91:195 kan främst hänföras lill den demografiska utvecklingen. Befolkningen i Bilaga 2 arbetsför ålder väntas öka med ca 16000 personer per år under 1990-lalel. Under första häften av 1990-lalel kommer också befolkningsstrukturen att medverka lill en ökning av arbetskraften. Under andra hälften av decenniet väntas befolkningsstrukturen i stället ge ett negativt bidrag till arbetskraften.

Minskningen i den beräknade ökningstakten antas i LU90 främst bero på en minskad invandring. I sammanhanget finns anledning att peka på det förhållandet all invandringen från de nordiska länderna stagnerat i takt med vikande konjunkturer. För närvarande har vi en nelloulvandring av nordiska medborgare.

Storleken av den framtida invandringen är dock myckel svår att bedöma. Vissa faktorer är emellertid något lättare all prognostisera än andra. Så torde t.ex. elTeklerna av ett s.k. EES-avtal mellan EG och EFTA eller av en svensk anslutning till EG bli rätt begränsade. De grundläggande reglerna för den gemensamma och i princip fria arbetsmarknaden inom EG har varit i kraft i över tjugo år. Trots det har flyllningsrörelserna varit av myckel begränsad omfattning. Rörligheten inom EG har varit ungefär hälften så stor som inom Norden. I dag flyttar endast ca 0,1 % av befolkningen inom EG till ett annat medlemsland.

En påtagligt ökad arbetskraftsinvandring förutsätter normalt lägre reallöner och/eller högre arbetslöshet i ulvandringslandet saml en hög arbelskraflsefterfrågan i invandringslandel. Även om Sverige integreras med andra länder inom EFTA och EG som har ungefär samma reallönenivå, kommer invandringen till Sverige alt bestämmas huvudsakligen av det rådande läget på den svenska arbetsmarknaden.

Erfarenheterna från de nordiska länderna, mellan vilka reallönerna har utjämnats, visar all migrationsrörelser är beroende av arbetslösheten och antalet vakanser i länderna. En gemensam europeisk arbetsmarknad kommer knappast all leda till kraftig arbetskraftsinvandring lill Sverige från berörda europeiska länder, om inle vakansnivån är hög. Reallöneskillnaderna är därtill allför små. De länder inom EG som har betydligt lägre reallöner ligger avståndsmässigl långt från Sverige.. Erfarenheten av flyttningar inom EG är, som jag tidigare nämnt, all benägenheten atl flytta minskar starkt med ökande avstånd.

Effekterna för arbelskraftsutbudel av en öppen europeisk arbetsmarknad blir alltså sannolikt små. En ökad konkurrens och röriighet på den svenska arbetsmarknaden torde uppslå huvudsakligen inom vissa sektorer och avse särskilt kvalificerad arbetskraft.

Överväganden

De faktorer som jag nu diskuterat — demografiska förhållanden, konjun- turutveckling, framtida arbetskraftsbehov och migrationsrörelser — sam varierar i viss omfattning. Det är ändå inle möjligt atl på ett helt tillfreds ställande sätt ange framlida behov av arbetskraftsinvandring. Samtidigt 65

5 Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 195

kan vi vara ganska säkra på all ett tillskott av arbetskraft från utlandet Prop. 1990/91: 195 behövs även i fortsättningen, vare sig det kommer i form av arbetskrafts- Bilaga 2 inriktad invandring eller på annat sätt, t.ex. genom flyktinginvandring.

Enligt min mening är det självklart all vi alltjämt skall reglera tillströmningen av utländsk arbetskraft till den svenska arbetsmarknaden saml alt arbetskraftsinvandTingen skall utgå från Sveriges behov av att läcka arbetskraftsbrist. Dessa grundläggande inslag i den svenska immigrationspolitiken innebär att vi för överskådlig lid måste begränsa möjligheterna lill invandring för bosättning i arbetssytte vid sidan av den nordiska arbetsmarknaden och en europeisk. Delta behöver emellertid inle vara liktydigt med all vi måste inskränka den renodlade arbetskraftsinvandringen så kraftigt som ser ut att ha varit fallet under senare år. Den enda självklara begränsningen är egentligen våra möjligheter att bereda invandrare likvärdiga möjligheter med den inhemska befolkningen när det gäller arbete, bosläder och utbildning.

Jag har i dessa frågor samrått med chefen för arbetsmarknadsdepartementet. Som vi ser det är de nuvarande riktlinjerna, såsom de utformats i prop. 1983/84:144, egentligen väl anpassade lill vårt kommande behov av reglerad arbetskraftsinvandring. Del innebär all invandring vid sidan av den fria nordiska arbetsmarknaden och den europeiska i princip endast bör avse kvalificerad arbetskraft. Del bör emellertid poängteras atl 1984 års riktlinjer också innebär all arbetstillstånd skall kunna beviljas i andra fall, inte minst när arbetstagare med den erfarenhet som behövs i ett visst fall inte finns att tillgå.

Under senare hälften av 1980-lalet, när det rådde arbetskraftsbrist på stora delar av arbetsmarknaden, tilläts endast ett par hundra utlänningar årligen all invandra av arbelsmarknadsskäl. Det kan enligt departementschefens och min mening ifrågasättas om denna restriktiva tillämpning har stöd i de av riksdagen antagna riktlinjerna. En bättre konjunkturanpassning härvidlag hade sannolikt lindrat rådande överhettning och motverkat den kraftiga löneglidningen under dessa år.

Frågan om behovet av en konjunkturanpassning för den ulomnordiska arbetskraftsinvandringen kommer dock i ett delvis annat ljus med ett EES-avtal och/eller en anslutning till EG i sikte. En del av Sveriges behov av kvalificerad arbetskraft kommer all läckas inom ramen för den västeuropeiska arbetsmarknaden, även om arbetskraflsrörlighelen blir lika låg som hittills inom EG. Otvivelaktigt måste dock även i fortsättningen en viss del av arbetskraften, t.ex. sådan som krävs vid introduktion av ny teknologi, hämtas från länder utanför Norden och EG. Även på andra samhällsområden kan varierande behov av utomeuropeisk arbetskraft tänkas uppstå, särskilt inom sektorer där det råder överhettning med flaskhalsproblem på arbetsmarknaden.

De nuvarande riktlinjerna bör således tillämpas på ell mera flexibelt sätt än hittills. Del är departementschefens och min avsikt atl la upp diskus sioner med arbetsmarknadens parter i syfte atl få till stånd en bättre konjunkluranpassning av den renodlade arbetskraftsinvandringen. Enligt vad jag erfarit under hand är de fackliga organisationerna positiva till delta, förutsatt all del fackliga inflytandet i tillståndsgivningen upprätt- 66

hålls. Från arbetsgivarhåll ställer man sig vid de preliminära kontakter vi haft också positiv lill ökad flexibilitet och till all göra själva ärendehanteringen mer flexibel.

Avslutningsvis vill jag la upp frågan om tidsbegränsade arbetstillstånd.

I dag får ett stort antal utlänningar, främst från länder i vårt närområde, tidsbegränsade arbetstillstånd på grund av tillfällig brist på arbetskraft. Dessa tidsbegränsade arbetstillstånd kan t.ex. avse särskilda yrkeskategorier med kvalificerad teknisk inriktning eller helt okvalificerade säsongsar-belen. Medborgare i de nordiska länderna som tar något kortare arbete i Sverige behöver inte tillstånd för detta, varför det inte heller finns några uppgifter om hur många de kan vara eller hur länge de arbetar här. Sammantaget-är det förmodligen fråga om mer än 50000 personer som varje år arbetar i Sverige någon lid.

Del är väsentligt att vi även i fortsättningen kan läcka sådan tillfällig arbetskraftsbrist. Del ligger i sakens natur att denna tillfälliga arbetskraft hämtas främst från länder i vårt närområde.

I sammanhanget bör nämnas atl AMS och invandrarverket nyligen på uppdrag av regeringen genomfört förenklingar för den tillståndsgivning som avser olika typer av säsongsarbeten inom framför allt servicesektorn, trädgårdsnäringen och sjukvården.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.2.9 Andra immigrationspolitiska instrument — praktikanter för utveckling

Min bedömning: Möjligheterna all under begränsad tid komma till Sverige för besök, praktik och arbete bör utvecklas i syfte all bidra lill ökad frivillig rörlighet över gränserna. Sverige bör härvidlag verka för en ökad internationell samsyn och en motsvarande utveckling i andra länder.

Skälen för min bedömning: Regeringen framhöll i regeringsförklaringen den 7 mars 1990 att de särskilda möjligheter Sverige som grannland har atl bistå de baltiska folken måste utnyttjas. Som ell led i detta har AMS och invandrarverket på uppdrag av regeringen utarbetat syslem för beviljande av arbetstillstånd för personer från Estland, Lettland och Litauen.

Syftet är atl bidra till de baltiska republikernas ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Tillståndsmyndighelen bedömer — i den mån det är möjligt — i varje ärende om syftet med verksamheten kan komma all uppnås. I arbetserbjudandet från en svensk arbetsgivare skall anges arbetsuppgifter, löneförmåner, liden för anställningen samt besked om all bostad är ordnad under vistelsen i Sverige. Praktikanten skall uppfylla vissa krav på språkkunskaper i främst svenska eller engelska men kan också ges viss stödundervisning i Sverige. Det är viktigt all praktikanten har etablerat kontakt med svenska enskilda organisationer, t.ex. ungdomsrörelser, idrottsföreningar eller baltiska organisationer i Sverige innan inresan, så all förutsättningar finns för en god social miljö.

67 ArbetstiUstånd ges företrädesvis till personer i åldrarna 18-30 år och Prop. 1990/91: 195 lillslåndstiden bestäms normall till något mer än ett år. I särskilda fall kan Bilaga 2 lillslåndstiden förlängas till sammanlagt högst 18 månader. Någon arbetsmarknadsprövning görs inte.

Även om svenska myndigheters medverkan är nödvändig i fråga om själva tillståndsgivningen och för information rörande praklikanttjänslgö-ringens syfte och utformning, bygger verksamheten helt på enskilda initiativ. Den förutsätts i huvudsak finansieras av mottagande privata eller allmänna företag saml organisationer.

Under hösten 1990 kom ell 60-lal baltiska praktikanter till Sverige varav ungefär hälften från Estland och hälften från Lettland. Kontakterna med Litauen är av tradition svagare men under våren 1991 har några personer kommit därifrån. Under första kvartalet 1991 har ytteriigare ca 120 balter beviljats arbetstillstånd för praktikantljänstgöring.

Verksamheten med sådan tjänstgöring i Sverige skall alltså grundas på intresse och engagemang i näringsliv och samhälle. Del är min förhoppning all del i framtiden blir ell ökande antal praktikanter inom den offentliga sektorn. Det finns ell uppenbart behov i de baltiska republikerna av grundläggande kunskap om hur ett samhälle/kommun eller en myndighet skall organiseras och drivas. Det gäller bl.a. hanteringen av barn- och äldreomsorg, sjukvård m.m. Intresset för miljöfrågor är också påtagligt liksom frågor rörande kommunikationer.

Projektet inger förhoppningar för framtiden. Det kan finnas skäl både att utöka den nuvarande verksamheten och utvidga den lill andra länder i CentraU och Östeuropa. Här finns ett starkt intresse av olika former för arbete i Väst. I dessa fall finns möjlighet att reglera verksamheten genom bilaterala avtal och därmed också möjlighet för svenska myndigheter att aktivt påverka t.ex. valet av yrkeskategorier.

Jag vill i sammanhanget erinra om att Sverige sedan åtskilliga år har bilaterala avtal om praklikantutbyte med bl.a. Frankrike, Nederländerna och Österrike. Dessa avtal har dock en annan inriktning än den verksamhet som nu bör övervägas.

Den tankegång som ligger bakom ordningen för praktikanter från Baltikum bör, enligt min mening, kunna slå som förebild för en utveckling av fler liknande immigrationspolitiska instrument, "i skarven" mellan besök och bosättning. Utgångspunkten för resonemanget om en aktiv immigrationspolitik med helhetssyn är ju all frivillig rörlighet över gränserna är något i grunden positivt.

Med insatser liknande praklikanlordningen för unga balter kan vi lämna ett konkret bidrag till framför allt demokratiseringen i Öst- och Centraleuropa och lill all skapa en större öppenhet i umgänget länder och folk emellan. Sverige bör härvidlag verka för en ökad internationell samsyn och till all en motsvarande utveckling kommer lill stånd i andra länder.

1.3 Återvandring

Min bedömning: Alt kunna återvända till hemlandet är målet för de allra flesta som tvingats i exil. En positiv integration i exillandel ger goda förutsättningar för en lyckosam återvandring. Den långsikliga invandrarpolitiken är därför en viktig förutsättning för en genomtänkt ålervandrarpolilik. Frivilligorganisalioner och invandrarnas/flyktingarnas egna organisationer kan och bör spela en viktig roll när del gäller all ge stöd och råd till den som planerar all återvandra. Sverige bör internationellt verka för en multilateralt enhetlig syn på återvandring och på stöd lill återvandring, i syfte att skapa likvärdiga villkor för återvandrare oavsett exilland.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan instämmer i min bedömning.

Skälen för min bedömning: De flesta flyktingar har en dröm om all en gång kunna återvända till sitt hemland. FriviUig återvandring när detta är möjligt är i regel den bästa lösningen för den som tvingats lämna sitt land. För många lägger givetvis förhållandena i hemlandet hinder i vägen. Strävan måste här vara att söka undanröja de grundorsaker som ledde till flykten. För andra gör den personliga situationen i exillandet, inle minst den lid man kommit atl vistas där, att återvandring inte framstår som ell realistiskt alternativ. Den stora gmppen chilenare i Sverige är ett exempel på del sistnämnda.

Samtidigt visar erfarenheten all de flyktingar som funnit sig väl till rätta under exilliden har de bästa förutsättningarna för en framgångsrik återvandring. En viktig del i en genomtänkt återvandringspolitik måste därför vara alt invandrarpolitiken utformas så atl invandrarna ges möjlighet alt bevara och utveckla sill språk och sitt kulturarv. Detsamma gäller möjligheterna lill utbildning som kan vara till nytta även efter återvandringen. Därutöver kan det finnas behov av direkta samhälleliga stödåtgärder inför själva återvandringen.

Dessa slutsatser drogs också av regeringen när återvandringspolitiken redovisades för riksdagen för drygt två år sedan (prop. 1988/89:100, bil. 12). Då fastslogs att en ingående och genomtänkt planering ofta är avgörande för om återvandringen skall bli framgångsrik. Som immigralionsulredningen framhållit måste planeringen i första hand vara ett ansvar för flyktingen själv och hans familj. Jag vill här framhålla att frivilliga organisationer, inte minst invandrarnas egna organisationer, kan och bör spela en viktig roll när del gäller stöd och råd till invandrare och flyktingar som planerar att återvandra.

Det direkta statliga ekonomiska stödet till återvandrare är i dag begränsat lill alt få biljeltkoslnaden betald saml till ett smärre kontantbelopp, för närvarande 1 500 kr. per person, dock högst 7 500 kr. per familj. Direkta stödåtgärder bör inte utformas så all de lockar någon alt återvända ulan all ha tänkt igenom sin situation ordentligt.

Här vill jag framhålla nödvändigheten av att utveckla ålervandringspo-

litiken i kontakt med andra länder — både hemländer och andra exilländer. Risken finns all återvandrare från olika länder får radikalt olika förutsättningar atl klara återkomsten. Stödformer förekommer som efter återvandringen ger bättre privatekonomi ål ålervandrarna än de har som vall att stanna kvar i landet. Det säger sig självt all sådana överbudseffekler av återvandringspolitiken kan orsaka konflikter.

Sverige bör därför enligt min mening verka för en internationellt gemensam syn på dessa frågor och för atl åstadkomma olika multilateralt organiserade arrangemang för återvandrare. Härvidlag finns en bred nordisk enighet att bygga på.

Ell bra exempel på ett sådant multilateralt arrangemang kring själva återresan är den ordning för tillfällig sjukförsäkring som erbjuds återvandrare genom den internationella migralionsorganisationen lOM. Jag anser att del bör undersökas om lOMs roll i sådana sammanhang kan stärkas. Del kan röra sig om att i högre grad än nu utnyttja lOMs tjänster för praktiska insatser i samband med själva återresan eller under den första liden därefter. Men lOM skulle också kunna spela en aktivare roll för all samordna olika länders insatser lill stöd för återvandrare.

I övrigt anser jag att skäl talar för vissa förbättringar av våra svenska stödåtgärder, som utredningen också föreslagit. Det är emellertid önskvärt all söka åstadkomma i vart fall en nordisk harmonisering. Jag är därför inle beredd att nu lägga fram några förslag i den delen.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

.4 Förfarandet när asylsökande får avslag

Min bedömning: Beslut om avlägsnande skall verkställas. Sveriges praxis härvidlag bör fullföljas. Sverige bör internationellt verka för all detta synsätt vinner ökad internationell anslutning.

Frivilligorganisationer bör kunna spela en viktig roll för stöd lill den som fåll avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och måste återvända.

Remissinstanserna: Immigrationsutredningens förslag om en försöksverksamhet med bidrag till asylsökande som fått avslag och som frivilligt återvänder avstyrks av de flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan.

Skälen för min bedömning: Utredningen har pekat på det växande problemet med ett snabbi ökande antal icke verkställda avvisningsbeslut. Som utredningen framhåller torde flera samverkande faktorer ha bidragit till denna ökning; en kraftig ökning av antalet avvisningsbeslut under år 1990, bristande resurser hos vissa polismyndigheter, oklara rutiner för delgivning av avvisningsbeslut. Därtill kommer den omständigheten atl utlänningen i regel inte har något atl vinna på att resa ut frivilligt.

Ett sätt alt öka motivationen atl resa ut frivilligt skulle enligt utredningen kunna vara någon form av ekonomiskt bidrag till den som återvänder frivilligt. Utredningen förordar en försöksverksamhet under ett eller ett par års tid med ett särskilt stöd för återresa för den som fåll avslag på sin asylansökan.

70

Jag gör följande bedömningar. Del är angelägel atl beslut om avvisning Prop. 1990/91:195 och utvisning blir verkställda. Del är ytterst en fråga om atl värna om Bilaga 2 asylrätten. Om besluten inle aktivt verkställs — vilket faktiskt är det normala i många europeiska länder — finns en uppenbar risk att ell ökande antal utlänningar kommer all leva vid sidan av samhället och många gånger under svåra förhållanden. Risken är stor att de därmed också pressas alt pröva lyckan som asylsökande i ytterligare ell land.

Därmed bidrar passivitet med att verkställa avlägsnandebeslut till förekomsten av dubbla asylansökningar, inte sällan i olika identiteter, och till all underminera respekten för asylpolitiken. Detta kan i sin lur ge länder anledning alt skärpa sin hållning mot asylsökande — även mot dem som har starka asylskäl.

Del är viktigt all verka för en internationell förståelse för detta förhållningssätt. Det finns tecken på atl en sådan förståelse håller på all växa fram, bl.a. som en följd av UNHCRs uttalanden i denna fråga vilka syftar lill all värna om flyktingars rätt till skydd och stöd.

Del är alltså enligt min mening bättre att la konsekvenserna av de avlägsnandebeslut som fattats och att aktivt arbeta för att hjälpa återvandrare i syfte att kunna verkställa besluten under värdiga former. Jag vill på nytt framhålla den aktiva roll frivilliga organisationer kan spela härvidlag.

Sådana insatser kan också ses som konkreta bidrag lill strävan all värna mänskliga rättigheter och bör kunna påräkna samhällets stöd och uppmuntran. Som jag anfört i det föregående avser jag all i annat sammanhang återkomma med förslag lill regeringen om en ordning och om medel för bl.a. stöd lill sådana insatser. Dessförinnan bör — om del finns utrymme härtill — de medel som i budgetpropositionen föreslås för kostnader för resor från Sverige för asylsökande, som vill lämna landet innan asylansökningarna är avgjorda, i viss utsträckning kunna tas i anspråk även för annan typ av stöd till asylsökande som återvänder. Jag har för avsikt all lämna föreskrifter härom i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92.

I min anmälan till årets budgetproposition anförde jag att den där föreslagna överföringen av utredningsansvaret i asylärenden väcker ytterligare frågor vad gäller gränsdragningen mellan polisen och invandrarverket. Det gäller bl.a. delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut. Jag aviserade också all jag hade för avsikt alt efter samråd med chefen för civildepartementet initiera en närmare utredning av bl.a. dessa frågor.

Nya rutiner för underrättelse till utlänning om ett avlägsnandebeslut började tillämpas i millen av mars 1991. Enligt vad jag inhämtat pågår vidare ell arbete inom invandrarverket och rikspolisstyrelsen med syfte all under år 1991 utfärda allmänna råd och kommentarer rörande polismyndigheternas uppgifter i fråga om verkställigheter.

Riksrevisionsverkei har fålt i uppdrag all utreda kriminalvårdens irans-portverksamhet vid bl.a. verkställighet enligt utlänningslagstiftningen. En mer genomgripande översyn av rutiner och ansvarsfördelning på längre sikt mellan olika myndigheter vid verkställighet av avlägsnandebeslut planeras också.

Jag är inte beredd atl förorda utredningens förslag om ett särskilt bidrag lUl den som återvänder friviUigt. Med hänsyn liU del utrednings- och 71

översynsarbele som för närvarande är aktuellt är jag inle beredd all nu lägga fram några konkreta förslag i denna del.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

1.5 Organisatoriska frågor

Min bedömning: Åtgärder bör vidtas för all förbättra informationen om förhållanden i andra länder och for all stärka ansvariga myndigheters förmåga atl analysera skeenden av migrationspolitisk betydelse i vår omvärld.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna som berört frågan tillstyrker utredningens förslag om atl inrätta s:k. flykting-Zimmigralions-attachéer.

Skälen för min bedömning: Atl utveckla, fullfölja och tillämpa den helhelspolitik som mina kollegor och jag nu förordat kräver delvis ell ändrat arbetssätt, till att börja med hos de närmast berörda centrala myndigheterna. Del behövs också utvecklade arbetsinstrument för att praktiskt kunna förverkliga aktiva insatser i förebyggande syfte. Som ett stöd för ett sådant arbetssätt krävs atl vi lyckas förbättra vår förmåga att förstå — kanske t.o.m. förutse — hur skeenden i vår omvärld kan leda lill migration.

Utredningen har pekat på behovet av en förstärkt utlandsbevakning, förslagsvis genom atl inrätta befattningar som flykting-Zimmigrationsatta-chéer vid lämpliga utlandsmyndigheter, något som också tillstyrkts av flera remissinstanser.

Del finns redan idag en relativt väl utvecklad samverkan mellan de departement — främst UD och arbetsmarknadsdepartementet — som svarar för beredning och beslut i migrations- och flyktingpolitiska angelägenheter. Utrikesförvaltningen är en av flera samverkande aktörer i asylprocessen i så motto, all hemmamyndighelerna ofta använder beskickningarna utomlands för kompletterande utredningar och utnyttjar deras rapportering som undertag för bedömningarna i enskilda asylfall. Sedan flera år tjänstgör under perioder personal från invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet vid utlandsmyndigheter.

Om vi effektivt skall kunna utveckla och förverkliga en migrations- och flyktingpolitik med helhetsperspektiv, kommer kraven på enhetligt agerande och på en nära samverkan all öka. Chefen för ulrikesdeparlemenlet, statsrådet Hjelm-Wallén och jag är överens om att snarast vidta mått och steg för all garantera en sådan stärkt samverkan.

Här vill jag anmäla atl det inom arbetsmarknadsdepartementet inrättas en särskild arbetsenhet (flykting- och migrationspolitiska enheten) med huvuduppgift att svara för politikutveckling med deh inriktning som jag angett i det föregående, såväl nationellt som internationellt.

Ett viktigt element är atl stärka vår förmåga att analysera skeenden i vår omvärld ur ell migrationspolitiskl perspektiv. Jag vill här anmäla avsikten alt stärka och bättre än idag utnyttja det flöde av information som kommer

72

bl.a. via våra utlandsmyndigheter och att så systematiskt som möjligt Prop. 1990/91: 195 analysera, värdera och sprida denna information till olika avnämare. Bilaga 2

En sådan förstärkning av migrations- och flyklingpolilisk omvärldsanalys kan åstadkommas genom bättre samordning och fördelning av resurser och utan alt ha särskilda, ullandsstalionerade befattningshavare.

Självklart skall man i ett sådant analysarbete la vara också på annan information om förhållandena i andra länder, inte minst den som kanaliseras genom internationellt verksamma frivilliga organisationer. Jag föreställer mig all myndigheterna här skulle kunna samspela mer aktivt än för närvarande med sådana frivilliga organisationer.

Dessutom kommer det att vara nödvändigt att också organisatoriskt stärka Sveriges internationella agerande i de frågor som här behandlats. Sveriges permanenta delegation i Geneve kommer därför att förstärka sin verksamhet på del flykting- och migrationspolitiska området.

1.6 Hemställan

Jag hemställer alt regeringen

dels föreslår riksdagen all godkänna de riktlinjer för en aktiv flykting- och immigrationspolitik som jag har förordat,

dels bereder riksdagen tillfälle all la del av vad jag i övrigt anfört om inriktning och förverkligande av en sådan politik.

73

2 Invandrarpolitiska frågor Prop. 1990/91:195

Bilaga 2 2.1 Allmänna utgångspunkter

2.1.1 Inledning

Jag har inledningsvis framhållit sambandet mellan olika delar av den politik som huvudsakligen är mitt ansvarsområde inom regeringen. Det finns en tendens till fragmenlisering av denna helhet, som leder lill att man förlorar överblicken och som ibland, i mitt tycke, bidrar lill all skapa uppfattningen om all "invandrarpolitiken" nedprioriterals till förmån för "flyktingpolitiken". Jag menar att det inle förhåller sig så.

Politiken måste i varje skede sjävfallet anpassas till de förutsättningar som gäller. En omfattande tillströmning av asylsökande har ställt ofrånkomliga krav på åtgärder. Delta har varit en tvingande verklighet att hantera — för regeringen och för berörda myndigheter i övrigt. Det är min övertygelse all de insatser som flyktinginvandringen under 1980-talet och framåt krävt inte gätt ut över de långsikliga invandrarpolitiska åtgärderna.

Däremot har, enligt min mening, denna invandring — tillsammans med andra faktorer — tvingat fram eftertanke och omprövning av politikens inriktning och utformning, i syfte alt använda offentliga resurser så effektivt som möjligt. Detta kommer alla som bor i vårt land — inte minst invandrare — att tjäna på.

Sverige skall enligt riksdagens beslut föra en invandrarpolitik sammanfattad i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan. För all nå dessa mål kan särskilda åtgärder krävas till förmån för dem som tillåtits bosätta sig i Sverige. Långsiktig invandrarpolitik är i stora stycken detsamma som allmän välfärdspolitik. På vissa avsnitt av denna politik och under vissa utvecklingsskeden kan de generella insatserna behöva förstärkas med inslag av positiv särbehandling. Exempel på sådan positiv särbehandling finns inom arbetsmarknadspolitiken med de särskilda, riktade insatser som där gjorts till förmån för invandrare och flyktingar. Senast har detta skett i regeringens kompletleringsproposition genom markering av all särskild uppmärksamhet inom arbetsmarknadspolitiken måste ägnas åt flyktingars och andra invandrares behov och genom en förstärkning av det särskilda rekryteringsstöd som infördes för några år sedan.

Skiljelinjen mellan "flyktingpoliliska" och "invandrarpolitiska" åtgärder är inte skarp. De som får stanna som flyktingar här får en särskild introduktion, med hänvisning till att den som flytt och inte kan återvända lill sitt hemland anses ha ett särskilt behov av stöd i början av sin vistelse. Därefter är "flyktingar" också "invandrare" och omfattas i stort sett av samma samhällsinsatser som normalt gäller också för infödda svenskar.

Det finns myckel positivt alt peka på vad gäller invandrarnas integration i del svenska samhället. Sverige har under senare år kunnat la emot ell relativt sett mycket stort antal invandrare från praktiskt taget hela världen. Detta har — även om vi kan se problem — kunnat ske utan atl det lett lill allvarlig polarisering av samhället på del sätt som blivit fallet i en del andra länder i Europa.

Även om det positiva dominerar bilden, finns det brister som måste 74

uppmärksammas. Invandrare har t.ex. en högre arbetslöshet. De bor Prop. 1990/91:195 ibland sämre. Det förekommer ulan tvivel fall av etnisk diskriminering, Bilaga 2 inte minst i arbetslivet. Vissa grupper av invandrare är inle delaktiga i samhällsliv och samhällsbyggande i samma omfattning som infödda svenskar. Det finns tecken på främlingsfientlighet delvis beroende på bristande insikt och rädsla för del okända, kanske bottnande i oklarhet om vad främmande kulturer och vår ambition om "valfrihet" i invandrarpolitiken står för.

Dessa frågeställningar kommer all belysas i del följande. Jag har nyss nämnt särskilda, riktade arbetsmarknadsåtgärder, som en del i strävan alt åstadkomma jämlikhet och lika villkor för invandrare. Jag kommer strax att särskilt behandla invandrarpolitikens valfrihetsmål och möjligheterna all precisera det. Vidare kommer jag all redovisa regeringens syn på frågan om rösträtt i riksdagsval för utländska medborgare och betydelsen härvidlag av dubbelt medborgarskap — frågor som har central betydelse för samverkan mellan invandrare och svenskar. Min framställning knyter därmed alltså an till alla de invandrarpolitiska målen.

Innan jag går in på dessa frågor vill jag kortfattat redovisa aktuellt arbete med några andra frågor med anknytning till invandrares integration.

2.1.2 Åtgärder mot etnisk diskriminering

En del mycket allvarliga uttryck för främlingsfientlighet har manifesterats under del senast året, bl.a. genom attacker mot invandrarverkets föriägg-ningar. Även om sambandet mellan dessa händelser och mer organiserad främlingsfientlighet är oklart, finns det all anledning all la dem på stort allvar.

Den senaste större attitydundersökningen som gjordes år 1987 visade att den stora allmänheten fortfarande hade en positiv grundinställning till invandrare. Dock fanns det där vissa tecken på all andelen invandrarne-gativa bland de yngsta åldersgrupperna var högre än i närmast äldre åldersgrupp. För att närmare undersöka detta pågår för närvarande med ekonomiskt stöd från regeringen ett forskningsprojekt vid Centrum för invandringsforskning vid Stockholms universitet. Projektet kommer all rapporteras under år 1991.

Regeringen redovisade till vårriksdagen 1990 sina överväganden och förslag lill åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. (prop. 1989/90:86, SfU18, rskr. 283). De bedömningar som regeringen då gjorde och som riksdagen i allt väsentligt ställt sig bakom gäller fortfarande. Ell antal åtgärder har efter riksdagens behandling vidtagits, i syfte atl gå vidare med den politik som regeringen förordat och som riksdagen godkänt.

En särskild utredare tillkallades av regeringen våren 1990 (A 1990:4) för att utreda behovet av ytteriigare lagstiftning mot etnisk diskriminering. Uppdraget (dir. 1990:37) är all bedöma hur man — med bibehållen respekt för föreningsfriheten — genom lagstiftning på lämpligaste och elfektivasle sätt kan utöka skyddet mot organisationer som i sin verksamhet främjar och uppmanar till rasdiskriminering. Utredaren skall härvidlag söka hämta inspiration från utveckling och åtgärder i andra länder. 75

En annan huvuduppgift är att utreda frågan om åtgärder mot etnisk Prop. 1990/91: 195 diskriminering i arbetslivet. Utredaren skall här särskilt undersöka möjlig- Bilaga 2 heterna atl avtalsvägen — dvs. utan lagstiftning — nå en förbättring. Slutligen ingår i uppdraget all göra en översyn av lagen (1986:442) mot etnisk diskriminering. Utredaren beräknas lämna sina förslag i ett delbetänkande hösten 1991 och i ell slutbetänkande under år 1992.

Genom riksdagsbeslutet våren. 1990 fick invandrarverket från och med budgetåret 1990/91 väsentligt ökade medel för projekt som syftar lill alt främja goda etniska relationer. Intresset för att söka bidrag för sådana projekt har varit myckel stort från olika organisationer. Som hjälp i detta . arbete har invandrarverket nu en särskild samrådsgrupp där folkrörelser är representerade. En del av medlen for projektbidrag har reserverats för insatser inom ramen för FNs kullurårlionde, där ell huvudtema är "Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem".

Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet — vars rapport (SOU 1989:13) Mångfald mot enfald utgjorde ell av underlagen för propositionen om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. — förfogade under år 1988 över ca 12 milj.kr. förprojekt som syftade till att motverka rasism och främlingsfientlighet. Medlen fördelades av regeringen på förslag av kommissionen till ca 200 olika projekt. En utvärdering har nu gjorts inom arbetsmarknadsdepartementet i samråd med invandrarverket. Erfarenheterna redovisas i en särskild rapport under våren 1991.

2.1.3 Stöd till invandrarnas organisationer

Nuvarande ordning för stöd lill invandrarnas riksorganisationer beslutades av riksdagen år 1986. De grundläggande villkoren finns i förordningen (1986:472, ändrad senast 1990:891) om statsbidrag lill invandrarnas riksorganisationer. Ett gmndläggande problem under de senaste åren har varit att medelstilldelningen inle kunnat hållas på den nivå som behövts för en fullständig tillämpning av förordningen.

Statskontoret har under året på regeringens uppdrag gjort en kartläggning av det anslagsfinansierade statliga stödet till föreningslivet. I uppdraget, som nyligen redovisats till regeringen har även ingått atl lämna förslag om hur en fördjupad prövning av stödet kan göras. Statskontorets rapport (1991:6) bereds för närvarande inom regeringskansliet.

En arbetsgrupp inom arbelsmarknadsdepartementel har samtidigt gjort en preliminär översyn av systemet med statsbidrag lill invandrarnas riksorganisationer och redovisat några alternativ till nuvarande ordning. Jag har under våren diskuterat dessa frågor och de alternativa modellerna med invandrarrådel.

Jag tillmäter organisalionsslödel stor betydelse som instrument för samverkan och som ett sätt att stärka invandrarorganisationerna i deras roll som kulturbärare för den egna gruppen, som samlingspunkt och' kontaktorgan för invandrarna och som företrädare för invandrarintres- sena. Det är också angeläget att bidra till att även invandrarnas samman slutningar skall kunna spela en aktiv roll i en utvecklad samverkan mellan del offentliga och frivilliga organisationer, t.ex. inom ramen för flykting- 76

mottagandet. Jag återkommer i del följande mera i detalj lill just denna Prop. 1990/91: 195 fråga. Bilaga 2

Del är min ambition all snarast möjligt återkomma till regeringen med förslag avseende organisationsstödet, mot bakgrund av den behandling som de övergripande frågorna om statens stöd till folkrörelserna då kan ha fåll.

2.1.4 Europaintegrationen och invandrarna

Jag har i del föregående berört den västeuropeiska integrationen och dess betydelse för invandringen till Sverige. Jag har då konstaterat all man knappast har anledning att vänta sig någon omfattande ökning av arbetskraftens rörlighet som en följd av ett s.k. EES-avtal eller av ett eventuellt svenskt medlemskap i EG.

Den grundläggande principen för den fria västeuropeiska arbetsmarknaden inom EG är atl medborgare i ell annat EG-land skall behandlas lika som landels medborgare i fråga om anställning, arbetsvillkor etc. Det innebär bl.a. all man inle kan kräva arbetstillstånd för en sådan arbetstagare. Däremot kommer del all krävas tillstånd för bosättning, vilket i sin lur kommer all vara förenat med ett krav på arbete. Förenklat uttryckt kan man säga all del är en rätt alt ta arbete i vilket land som helst men ej att vara arbetslös i vilket land som helst.

Aktuella frågor blir då: kommer Europaintegrationen all få någon betydelse för andra invandrares möjligheter all få lika villkor, exempelvis på arbetsmarknaden, och en hygglig tillvaro i Sverige? Kommer de förändringar av lagstiftning och samhällssystem som blir nödvändiga för atl anpassa Sverige lill Europa all få någon inverkan på invandrarpolitiken!

Man kan teoretiskt tänka sig situationen all en svensk arbetsgivare kan ställas inför valet mellan en arbetssökande från ell annat EES-land, som vill flytta lill ell arbete här, och t.ex. en i Sverige bosatt flykting från något land utanför Europa. Vilka överväganden kommer den arbetsgivaren att göra? Hur kommer denna "konkurrenssituation" alt se ut? Vilken betydelse kommer åtgärder inom ramen för invandrarpolitiken, t.ex. avseende svenskundervisningen, atl få?

Många fler frågor av samma slag kan och bör ställas och få sina svar, bl.a. för all ge underlag för en eventuell anpassning också av invandrarpolitiken lill nya förutsättningar. En del av svaren är kanske givna, men de flesta bör sökas efter en analys av de invandrarpolitiska eftekierna av Europaintegrationen, SIV får under våren 1991 ell uppdrag inom ramen för de särskilda direktiven för sin första treårsbudget att göra en sådan analys.

2.1.5 Särskilda åtgärder för barn och ungdom

Många flyktingbarn har själva eller genom anhöriga erfarenhet av våld, förtryck och kanske tortyr. Uppbrottet från hemlandet och flykten till ett annat land får ofta svårare konsekvenser för barn än för vuxna, eftersom barn har svårare atl förslå orsaken lill flykten. Vid planeringen och genom förandel av mottagandet av flyktingbarn är del viktigt att ha detta i åtanke. 77

Regeringen uppdrog i december 1989 lill socialstyrelsen att närmare Prop. 1990/91: 195 följa utvecklingen av del psykiska och fysiska hälsoläget hos flyktingbarn Bilaga 2 och flyklingungdomar i Sverige. Socialstyrelsen har inom ramen för uppdraget nyligen redovisat tio delrapporter över olika områden av särskild betydelse för flyktingbarn.

Av redovisningen framgår att omfattande insatser för flyktingbarn redan har gjorts inom många områden över hela landet. I många kommuner har man sökt nya vägar för alt på ett adekvat sätt uppmärksamma flyktingbarnen och därigenom ge dem den tillsyn, omsorg och vård som de kan behöva. Ofta rör del sig om samarbete mellan olika grenar av de primärkommunala och landstingskommunala förvaltningarna. Frivilligorganisa-lioners engagemang för flyktingbarn är omfattande. Men socialstyrelsen pekar också på brister och utvecklingsbehov.

Redovisningen kommer nu att analyseras med syftet atl förbättra flyktingbarnens förhållanden. Detta arbete skall också ses mot bakgrund av FNs konvention om barnets rättigheter. Jag vill i detta sammanhang nämna att statsrådet Lindqvist tillsatt en arbetsgrupp med företrädare för berörda departement med uppgift att följa genomförandet och tillämpningen i Sverige av konventionen.

Ungdomsutredningen (C 1989:06), tillsattes hösten 1989 med uppgift all bl.a. utreda invandrar- och flyktingungdomars situation och — om så bedöms nödvändigt — föreslå åtgärder som kan motverka att dessa ungdomar missgynnas, särskilt i fråga om utbildning, arbete, bostäder och fritidssysselsättning. Utredningen presenterar sill slutbetänkande under 1991.

Regeringen gav i augusti 1990 barn- och ungdomsdelegalionen i uppdrag atl stimulera ett lokalt utvecklingsarbete avseende eftersatta ungdomar genom särskilda överenskommelser med vissa kommuner, föreningar och andra organisationer. Syftet är att utveckla såväl individuella som allmänt förebyggande insatser för ungdomar. De områden som främst berörs är de s.k. miljonprogramområdena i storstäderna som samtidigt ofta är invand-rartäla.

Medel lill projekt för invandrar- och flyklingungdomar kan, förutom från barn- och ungdomsdelegationen och statens ungdomsråd, även utgå från statens invandrarverks anslag för projektbidrag. Dessutom har 8 milj.kr. ställts lill socialstyrelsens förfogande för en samlad satsning för att i det sociala arbetet öka kompetensen all arbeta med och för utsatta barn. I denna satsning bör flykting- och invandrarbarn ägnas särskild uppmärksamhet.

2.1.6 Invandrarkvinnor

Invandrarkvinnornas förhållanden kräver särskild uppmärksamhet. Det gäller särskilt flyktingkvinnorna. Vid årsskiftet 1990/91 var enligt befolk-ningsslalisliken totalt drygt 480 000 utländska meborgare bosatta i Sverige. Av dessa var nästan hälften kvinnor. Under år 1990 invandrade sammanlagt något över 53 000 utländska medborgare, varav drygt 47 % kvinnor.

Förvärvsinlensileten bland ullandsfödda var lägre än för födda i Sverige 78

enligt 1985 års folk- och bostadräkning. Skillnaden var större för kvinnor Prop. 1990/91: 195 än för män, men varierade mycket med avseende på var de ullandsfödda Bilaga 2 kommit ifrån. Arbetskraftsdeltagandet bland utländska kvinnor har minskat under 1980-lalel.

Kunskap om invandrarkvinnornas situation behöver förbättras. Forskning med särskild inriktning på kvinnors förhållanden pågår med finansiellt stöd från del offentliga. Så har t.ex. socialpolitiska forskningsrådet beviljat forskningsanslag lill ett flerårigt projekt vid Göteborgs universitet om kvinnor som invandrat från Turkiet till Göteborg och London. Vid Arbelslivscenlrum pågår forskning om invandrade kvinnor i arbetslivet, deras strukturella underordning och marginalisering i arbetet. 1 en rad seminarier på nordisk basis har muslimska invandrarkvinnors förhållanden i de nordiska länderna lagils upp. Den nordiska seminarieserien avslutas våren 1991.

En grupp bland de invandrade kvinnorna som är särskilt utsatta är de som, endast efter kort bekantskap med med en i Sverige bosatt man, har flyttat till Sverige för att sammanbo eller gifta sig med honom. Särskilt i de faU då bekantskapen förmedlats av yrkesmässigt bedriven förmedling riskerar kvinnorna all råka ut för svårigheter. Diskrimineringsombudsmannen har på regeringens uppdrag gjort en utredning om s.k. oetisk kontaktförmedling. Jag har tagit upp dessa och andra frågor som rör invandrade kvinnor i två särskilda sammankomster, en med representanter för invandrarkvinnors organisationer, och en med representanter för politiska och andra kvinnoorganisationer i Sverige.

Invandrarverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1991/92 anmält vissa mål för integrationsverksamhelen under den närmaste treårsperioden. Behovet av särskilda insatser för kvinnor beaktas inom samtliga arbetsområden. En studie av förhållandena för den särskilt utsatta grupp kvinnor, som jag nyss nämnt, aviseras.

Ell arbete för alt förbättra de invandrade kvinnornas situation pågår alltså redan inom invandrarverket. Jag avser all inom kort återkomma till regeringen angående ett uppdrag till invandrarverket att särskilt redovisa vilka åtgärder som kan behövas på olika samhällsområden för all stärka invandrarkvinnors ställning. Däri skall ingå all följa upp de kvinnors och eventuellt medföljande barns förhållanden som bosatt sig i Sverige efter kort bekantskap med en här bosall man.

2.2 Invandrarpolitikens valfrihetsmål

Min bedömning: Valfrihelsmålet kan och bör inte preciseras ytterligare. Det är däremot angelägel med en fördjupad och nyanserad diskussion om hur Sverige blir ett bättre, mer jämlikt och generöst mångkulturellt samhäUe med ell nytt synsätt på kulturell pluralism. Del bör bli tydligare skillnader mellan insatser för nyanlända invandrare och övriga personer som inle har en svensk etnisk identitet. Detta kan ske genom atl skilja mellan en invandrarpolitik med stödåtgärder för nyanlända och en allmän välfärdspolitik som utformas olika beroende på olika gruppers behov. Sverige bör verka internationellt för att andra invandringsländer, framför allt i Europa, tar sikte på all skapa likvärdiga villkor för invandrare — inom och mellan länder — med bevarande av etnisk och kulturell harmoni.

Prop. 1990/91: 195 Bilaga 2

Skälen ior min bedömning:

Bakgrund

Ända långt in på 1970-lalet kom merparten av invandrarna i Sverige från ell tämligen begränsat antal länder i Europa. Nordbor utgjorde del starkaste inslaget. I mitten av 1970-ialel var nära hälften av samtliga utländska medborgare finländare. Det stora flertalet invandrare kom frän länder där kultur, religion, seder, vanor och bruk liknade motsvarande förhållanden i Sverige.

Efter år 1972 ändrade invandringen karaktär. Den ulomnordiska arbetskraftsinvandringen upphörde i praktiken. De utomeuropeiska flyktingarna blev allt fler. Denna bild är fortfarande giltig.

År 1975 antog riksdagen riktlinjer för invandrarpolitiken. Jämlikhet, valfrihet och samverkan fastställdes som övergripande mål. I förarbetena lill riktlinjerna saknas en diskussion om valfrihetens innehåll, begränsningar och villkor. Detta har bidragit till att valfrihetsmålet under åren har tolkals på olika sätt. Ursprungligen tog valfrihelsmålet sikte på invandrarnas möjligheter att behålla del egna språket och den egna kulturen i dess traditionella, mera avgränsade betydelse. Samhället skulle ge sitt stöd till strävanden att bevara och utveckla både språket och kulturen.

Snart började emellertid valfrihetsmålets kulturbegrepp ges en vidare innebörd. En orsak kan ha varit den ökade invandringen från utomeuropeiska länder och de frågor som då kom att aktualiseras. Unga flickors skolgång, giftermål i tidig ålder, kvinnlig omskärelse och barnuppfostran är några exempel på vad som började diskuteras som mer eller mindre vikliga uttryck för invandrarnas kulturella identitet.

I proposition 1985/86:98 Invandrarpolitiken preciserades valfrihetsmålet. Del påpekades att valfrihelsmålet hos vissa grupper hade lett lill krav på rättigheter som minoriteter i folkrätlslig mening, trots all traditionella minorilelskriterier inle varit uppfyllda. Valfrihelsmålet hade vidare åbe-

80

ropals som stöd för olika uppfattningar om hur undervisningen av invand- Prop. 1990/91:195

rarelever borde bedrivas. Valfrihelsmålet hade också kommit all tolkas Bilaga 2

som ett godkännande av värderingar som starkt avviker från den grundsyn

som kommer till ullryck i svensk lagstiftning eller i andra politiska beslut.

Invandrarpolitiska kommittén ifrågasatte om begreppet valfrihet kunde

behållas som ett övergripande mål.

På regeringens förslag beslöt riksdagen all begreppet valfrihet även framdeles skulle vara ell av målen för invandrarpolitiken. Begreppet borde emellertid tolkas så "atl det innefattar respekt för den enskildes integritet saml möjligheter all utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i del svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad".

1986 års invandrarpolitiska beslut har ibland sagts innebära en kursändring som bl.a. innebar minskad valfrihet. Riktigare är all 1975 års riktlinjer slogs fast.

I min anmälan till proposition 1989/90:86 om åtgärder mot etnisk diskriminering m.m. framhöll jag alt del fanns goda skäl all på nytt ta upp tolkningen av valfrihetsmålet till diskussion. Marginalerna för skilda tolkningar av målet tycktes vara för breda. Det kunde därför finnas risker för atl valfrihelsmålet samtidigt väcker förhoppningar hos invandrarna, som inle kan infrias, och farhågor hos vissa svenskar, som tror all valfriheten sträcker sig längre än den gör. Jag ansåg all det. med en fördjupad debatt som underlag, var nödvändigt att återkomma lill behovet av att ytterligare precisera eller omformulera valfrihelsmålet. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen (SfU 18, rskr. 283). Under 1990 och 1991 har frågan beretts i olika former, bl.a. i kontakt med forskare, opinionsbildare och andra företrädare för skilda samhällsintressen i samband med invandrar-rådslagel i Göteborg i december förra året samt vid ett invandrarråd i april 1991.

Precisering av valfrihetsmålet?

De senaste årens debatt om valfrihetsmålet har många olika inslag, utgångspunkter och mål. Det rör sig egentligen inte om en debatt utan om flera. Ett av inslagen är majoritetens rädsla och okunskap om hur man skall hantera nya och för många främmande levnadsmönster, som bland annat tar sig uttryck i alt svenskar ondgör sig över all "invandrare får göra allt" och all "del har gått för långt". Ett annat är invandrarnas missnöje med atl de inte får den valfrihet, som de trodde de hade rätt lill. Ytteriigare ett inslag i debatten bidrar de med, som menar atl frågan om valfrihelsmålet egentligen är en fråga om strukturella problem och som därför koncentrerar sig på atl beskriva den bristande jämlikheten och hur den skall förbättras.

Debatten, framför allt som den återspeglas och förs i massmedia, förefaller mig mer polariserad än tidigare med tecken på negativa attitydförändringar i majoriielssamhället. Den muslimska gruppen sägs ofta bli utpekad som den grupp som speciellt hotar "svenska värden". Det finns

6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

dock myckel som talar för all verkligheten i kommunerna är betydligt Prop. 1990/91: 195 mindre konflikibelonad än den bild massmedia ger. Bilaga 2

En del — svenskar såväl som invandrare — hyser förhoppningar om all flera problem skulle lösas om man en gång för alla kunde precisera vad valfriheten innebär och ge en klar och entydig beskrivning av vad kultur är. Vi skulle alla få klart för oss var "valfrihetens gränser" går. En rad missförstånd och felaktiga förväntningar skulle undanröjas och ell samhällsklimat som befrämjar goda etniska relationer skulle växa fram.

Som jag strax skall visa, lyder emellertid en närmare granskning av hur målet tolkats och diskuterats och av tidigare försök till klargörande på, atl det inte är möjligt eller ens lämpligt all göra sådana preciseringar. Min uppfattning är atl vi bara kan komma vidare genom alt lämna den begränsning som en diskussion knuten lill valfrihelsmålet faktiskt utgör, och föra diskussionen på annat sätt.

Inte heller anser jag att en omformulering av målet, som kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet och diskrimineringsulredningen aktualiserade, är en framkomlig väg. Den typ av diskussioner och konfrontationer som i Sverige knyts till valfrihetsmålet förekommer också i länder som inle har formulerat ett sådant mål. Eftersom del inte är valfrihetsmå-lels existens i sig som orsakar dem, är en omformulering inte någon lösning.

All poänglera de gränser som svensk lagstiftning sätter för mänskligt umgänge är en typ av precisering som gjorts tidigare i åtskilliga sammanhang. Ingen — svensk eller invandrare — har fullständig valfrihet. I den meningen finns det alltid gränser. Alla samhällsmedlemmars valfrihet begränsas också av den politik som förs av den styrande makten, dvs av politiska idéer och program. Här kan vi se hur allmänpolitiska frågor tenderar atl felaktigt bli betraktade som invandrarpolitiska. Atl det sker en framväxt av etniska skolor i Danmark på annat sätt än i Sverige beror på all man har en annan skolpolilisk tradition där, inle på alt danskar ser på invandrare och deras kulturer på ell annat sätt än svenskar. Skillnaderna förklaras med andra ord bättre av olikheter i ländernas utbildningspolitik än med olikheter i invandrarpolitiken.

Del är en självklarhet atl gränser som har sin gmnd i demokratiska beslutsprocesser, skall respekteras. Jag är övertygad om all del råder stor enighet i landet om detta — oavsett etnisk tillhörighet. All upprepa delta är egentligen ingen precisering och bidrar inte till alt kasta nytt ljus över frågan.

Del är lättare atl respektera och förslå lagar och andra beslut om man känner delaktighet i deras tillkomst. Alla individers och gruppers dellagande i samhällslivet är därför viktigt. Mina förslag i del följande alt i ökad utsträckning medge dubbelt medborgarskap, vilket bland annat ger rösträtt till riksdagsval, syftar ytterst till atl öka denna samhälleliga delaktighet. För att ytterligare kunna arbeta för atl öka invandrarnas deltagande behöver vi emellertid bättre kunskaper om hur deltagandel ser ut och vilka förhållanden som leder till all somliga är aktiva i samhällslivet medan andra tycks slå utanför.

Vidare är del angelägel all skapa en öppen, tolerant och mindre elno- 82

centrisk beslutsmiljö på alla nivåer i samhället. På samma sätt som vi Prop. 1990/91: 195 eftersträvar en god representation vad gäller t.ex. kön och ålder i de fora Bilaga 2 där beslut bereds och fallas, bör vi eftersträva en bättre etnisk representation. 1 en miljö, där människor med olika etnisk bakgrund deltar, är det troligt att frågor av kulturell/etnisk natur, som t.ex. frågan om moskébyggen, blir bäst hanterade. Vägen dit går genom ell fortsatt arbete för jämlikhet och välfärd och ell tålmodigt arbete på att förändra attityder och motarbeta diskriminering och främlingsfientlighet.

Sett ur majoritetetens synvinkel är det på det oreglerade området, där normer, traditioner och värden — kultur i vid mening — sätter gränser, som många av invandrarnas s.k. gränsöverskridande görs. Det är emellertid svårt, och knappast önskvärt, all vid sidan av del som lagar och regler stipulerar sätta gränser på detta område. Kultur är något som ständigt utvecklas och förändras. De ungas kultur skiljer sig från de äldres, och en del traditioner är ganska nya tillskott i den svenska kulluren.

Del är inte heller lätt atl ange vad som är specifikt svenskt. Vid närmare betraktelse visar sig nämligen del vi tror är svenskt vara grundläggande värden för de flesta människor, oavsett var de bor, och således ingenting som Sverige har monopol på. Del bästa sättet att förmedla den svårfångade svenskheten, i den mån den finns, måste vara i ett vardagligt umgänge, där inle bara svenskarnas synliga och osynliga regler för familjeliv, umgänge, etc. kan tydliggöras och förslås ulan också invandrarnas.

Att på detta normativa område försöka reglera vissa människors, invandrarnas, liv på annat sätt än majoritetens genom att ange vad som är rätt och fel, kan bara leda lill all skärpa motsättningarna och göra gränsen mellan "vi och dom" tydligare. En sådan särbehandling främjar knappast goda etniska relationer och kan i sin förlängning leda till att etniska grupper skyddar sig mot majoritetens påtryckningar genom att bygga kulturella försvarsmurar mot omvärlden. För övrigt skulle säkert en hel del svenskar också bli kränkta om de tvingades anpassa sig till något slags "normalsvenskhet".

Del ter sig med andra ord både svårt och olämpligt all göra en beskrivning av "icke förhandlingsbara svenska värden". Del betyder inte atl "förhandling" om kulturella värden skulle vara utesluten. Eftersom dessa värden inte är en gång för alla givna är förhandlingar och förändringar som sker med respekt och ömsesidig vilja lill kompromisser möjliga. När Cenlralmoskén i den engelska staden Birmingham byggdes, kunde muslimer komma överens med andra kringboende om en ordning för böneutropen som passade båda parter. Det finns också många exempel från svenska arbetsplatser där man jämkat samman önskemål av kulturell natur med vad som är möjligt med hänsyn lill arbetet och t.ex. ordnat utrymme för religiösa aktiviteter på arbelplalsen. Inom det militära försvaret medges sedan 20 år tillbaka tjänstledighet för värnpliktiga för atl fira olika "främmande" religiösa högtider. Men del finns också exempel på ovilja att kompromissa sig fram till praktiska lösningar — inte minst från svensk sida.

Med detta vill jag för min del sätta punkt för den .diskussion som förväntas leda fram lill ett klargörande av valfrihelsmålet i normativa 83

termer, för att i stället, med invandrarpolitiken som plattform, aktualisera Prop. 1990/91: 195 ett antal frågor om vilket slags mångkulturellt samhälle vi — infödda såväl Bilaga 2 som invandrade — vill bygga. Genom all flytta diskussionen från invandrarpolitiken och dess valfrihetsmål till en diskussion om jämlikhet i ell mångkulturellt samhälle blir frågan en bredare, samhällspolilisk fråga och inte avgränsad lill en invandrarpolilisk fråga. På så vis blir den en gemensam angelägenhet och inte en fråga om hur dom, invandrarna, skall ha det ulan om hur vi alla skall ha det.

Att skifta perspektiv på detta sätt innebär inle att man undgår definitionsproblem eller att man slipper ta ställning lill människors frågor, krav och önskemål. Inle heller gör det i en hast samhället rättvisare, men det ger en annan ram för samtalet och vi tvingas på allvar börja diskutera med varandra vad vi menar och vill med ell mångkulturellt samhälle och skaffa oss insikter och kunskaper för framliden. Jag skall i del följande la upp några aspekter som jag anser bör uppmärksammas i en sådan diskussion.

Mångfald, livsstilar och livschanser

Det har blivit allt vanligare att beskriva Sverige som ett mångkulturellt samhälle. Vi utgår från atl det redan existerar. Men ell mångkulturellt samhälle måste innebära något mer än ell konstaterande av att del finns ell visst antal människor med invandrarbakgrund i landet. Ell mångkulturellt Sverige ulan kommunikation mellan människor är ell dåligt samhälle.

Som om del var en självklarhet säger vi ofta all mångfalden är bra och positiv, men i del dagliga livet kan mångfalden vara förenad med bekymmer och problem. Det finns flera exempel på detta från diskussionen om valfrihelsmålet. Så länge som kultur är liktydigt med folklorisiiska inslag som sång, dans och nya matvanor är allt gott och väl, vi tycker all mångfalden är berikande, men när det blir tal om olika syn på barnuppfostran, utbildning, religion, umgängesvanor, etc. börjar vi snart tala om gränser.

Vi måste utgå från att mångfald är svårt och ofta konfliktfyllt. Konfliktlinjerna finns inte bara mellan etniska grupper och majoriteten utan också mellan de etniska grupperna och inom dem. All del inle finns några lättköpta teser om mångfalden, är en viktig insikt. Vi måste lämna den alltför ofta idylliserande och romantiska beskrivningen av del mångkulturella och välja en mer realistisk utgångspunkt. Del finns många andra, mindre ytliga skäl för att vilja bygga ett mångkulturellt samhälle. Inte minst är historien full av exempel på all mångfald, skillnader och olikheter är en utmärkt miljö för nya idéer och kreativitet.

De skäl vi anför för kulturell mångfald är ofta av karaktären att särarter skall bevaras — ibland nästan som ell självändamål. Men är särarterna, de etniska grupperna, endast värdefulla i sig — och var för sig — eller finns det också en nytta och glädje med summan av särarterna? Kan kulturell mångfald vara något mer än en mångfald etniska grupper och i så fall vad? Kan man vidmakthålla och stödja de viktiga kulturella inslagen i alla etniska grupper och samtidigt finna en uppsättning gemensamma värden 84

som alla i samhället kan dela och därtill finna former för kommunikation Prop. 1990/91: 195 och utbyte? Bilaga 2

Det är svårt all finna konkreta exempel på förekomsten av sådan kulturell samverkan. 1 verkligheten fungerar det nämligen ofta som på en marknadsplats där människor från skilda håll och med olika kulturell bakgrund, möts och byter varor med varandra, dock utan all beblanda sig kulturellt och socialt. Del är därför intressant all följa utvecklingen av den mångfald i praktiken, som en del forskare i Sverige tycker sig finna bland ungdomar. Från skolor med mångkulturell elevsammanssältning, liksom i ungdomarnas musikvärld, finns också exempel på vad som i god mening kan kallas mångkulturellt. Där verkar gränsöverskridanden och nyskapande av livsformer kunna växa fram.

I mångkulturella samhällen finns också en inbyggd motsättning mellan individ och kollekliv, som inte har uppmärksammats tillräckligt. I ett land som Sverige med politisk pluralism, är individens val viktigt och i den svenska invandrarpolitiken betonas också individen och individens behov. Om man strävar efter kulturell pluralism är kolleklivet, gruppen, viktig. Helt enkelt därför att främjande av etnisk mångfald inle är möjlig utan all på något sätt bygga på existensen av en grupp. De historiska erfarenheterna av minoriteters utveckling i omgivande majoritetssamhällen pekar också på betydelsen av alt de har tillgång till egna institutioner i någon form.

Individuell etnisk mångfald är en omöjlighet. Den här motsättningen är för övrigt en förklaring lill en del av skiljaktighelerna kring valfrihelsmålet. Den betydelse samhället fäster vid individen och individens eget val kolliderar nämligen med den orientering mot gruppen som är nödvändig för all en etnisk pluralism skall kunna utvecklas.

I flera västerländska invandringsländer pågår för närvarande en livlig debatt om förhållandet mellan etnisk pluralism och strukturell integration/ assimilation. I den debatten diskuteras hur majorilelssamhällets uppmuntran och stöd för kulturell mångfald påverkar invandrarna socialt, ekonomiskt och politiskt.

På den ena sidan finns de som menar atl lösningen på vad man ser som invandrarnas svårigheter och problem, är all stödja och uppmuntra de etniska grupperna.

På den andra finns de som menar all ell sådant samhällsstöd som inriktas på livsstilar — dvs. på bevarandet av kulturer — inte råder bot på social och ekonomisk diskriminering, utan snarare bidrar till all invandrarna hamnar i botten på den sociala rangskalan. Levnadsstandard och välfärd ökar inle automatiskt av all man uppmuntrar etniska gruppers olika livsformer.

Somliga i den här debatten menar all en betoning av invandrares kulturella identitet inle är annat än en ny form av rasism, eftersom man döljer strukturella orättvisor och förhindrar social och ekonomisk framgång i samhället. De menar alt man i stället skall satsa på att ge invandrarna bättre livschanser, dvs, ge dem bättre och med majoriteten likvärdiga möjligheter till arbete, utbildning osv.

I Sverige har det aldrig varit fråga om ell ensidigt stöd för del ena eller det andra. Politiken går ut på att stödja både livsstilar och livschanser, dvs. 85

den har haft jämlikhet som mål samtidigt som den berett väg för etnisk Prop. 1990/91:195 pluralism. Men vi har inte närmare analyserat förhållandet mellan livssti- Bilaga 2 lar och livschanser eller diskuterat på vilket sätt man från majorilelssamhällets sida kan bejaka den kulturella mångfalden utan all sociala skillnader uppstår.

Vad vi kan se många exempel på i Sverige är alt sådant som egentligen är strukturella problem ofta förklaras i termer av kulturella skillnader och olikheter. I vår önskan atl visa att vi är generösa och välvilligt inställda lill andra kulturer sätter vi ofta etiketten "kulturmöten" eller "kulturkrockar" på dessa problematiska situationer. Vi betonar med andra ord kulturell rättvisa på den sociala rättvisans bekostnad på ett sätt som inle gagnar framväxten av ell gott mångkulturellt samhälle. Närde verkliga problemen förblir osynliga för oss kan vi inle lösa dem med adekvata åtgärder. Dessutom blir vår uppfattning om invandrarnas kulturer förvrängd och förenklad och invandrarna blir förknippade med problem.

Framtiden: Invandrarpolitik och politik för jämlikhet i ett generöst, mångkulturellt Sverige

Situationen i Sverige i dag skiljer sig en hel del från tiden vid invandrarpolitikens tillkomst på 1970-lalel. Del finns därför anledning att fråga om den är lika lämplig på 1990-talet. Låt mig ge några exempel.

Vi har en stor grupp invandrare som boll i landet åtskilliga år. Många är väl etablerade i samhället och vill, precis som "alla andra svenskar", i kraft av sin egen kompetens i samhället ha ett större inflytande över sina liv. Maktutredningen talar om detta inle som en kris, utan som en seger för systemet och en utveckling i demokratisk riktning. Dessa invandrare utgör inte längre den marginella grupp som invandrarpolitiken utformades för.

Den andra generationen invandrare blir allt större. Larmsignalerna om en del andragenerationsungdomars svårigheter i det svenska samhället oroar och kräver uppmärksamhet och åtgärder. Men det finns också intressanta tecken på att ungdomar i Sverige blandar kulturer och gör gränsöverskridanden på ell nytt och kanske för framtiden hoppfullt sätt. Vi har också en stor grupp tämligen nyanlända invandrare som ännu inle integrerats i det svenska samhället, och som fortfarande behöver få hinder undanröjda för all lättare kunna la tillvara sina resurser i det nya samhället.

För atl göra bilden av 1990-talel mer fullständig måste vi till detta.lägga alla de språk och livsstilar som människor fört med sig. Vid invandrarpolitikens tillkomst var den etniska mångfalden tämligen begränsad. Del som händer i vår omvärld, utvecklingen i Östeuropa, Europasamarbelet, etniska konflikter, krig och ekologiska problem, kan påverka förhållandena i Sverige och är också vikliga i sammanhanget. En viktig utgångspunkt när vi diskuterar hur vi utformar den framtida politiken är också 15 års erfarenhet av invandrarpolitiken och dess tillämpning. Jag vill här fästa uppmärksamheten på några frågor som bör beaktas i en sådan diskussion.

Jag har just nämnt vår benägenhet all "kullurisera", atl beskriva situa tioner där invandrare är involverade som kulturmöten och förstå dem i . 86

snävt etniska eller kulturella termer. Ett annat problem som har anknyt- Prop. 1990/91: 195 ning till denna företeelse, är vad jag skulle vilja kalla "invandrarfieringen". Bilaga 2 Med det syftar jag bland annat på det flitiga bruket av "invandrar"-prefixet. Politiska frågor, situationer, beteenden, förhållanden och annat som på något sätt har anknytning lill etnisk grupp, kultur eller invandrare blir "invandrarfrågor". För den enskilde individen följer invandrarelikel-ten ofta med hela livet. Invandrarskapel följer inle bara den som faktiskt invandrade, utan förs också vidare lill barn och barnbarn. När vi exempelvis talar om antalet invandrare i landet inkluderar vi barnen, oavsett om de är födda i Sverige eller är svenska medborgare. I andra sammanhang inkluderas också den tredje generationen i invandrarkollektivet. Genom att på detta sätt bli definierade som invandrare förstärks och vidmakthålls gränsen mellan svenskar och invandrare.

Del finns ingen enkel och entydig förklaring lill delta förhållande, men jag vill nämna några omständigheter som jag menar är viktiga i samman hanget. Den svenska invandrarpolitiken har myckel högt satta mål och för atl förverkliga dem har med tiden en stor administrativ apparat med många anställda vuxit fram på olika nivåer och inom olika samhällsekto- ,-

rer. För all ta del av del stöd, den service och de resurser som fördelas genom denna apparat måste man åberopa sitt invandrarskap. Invandrarna måste med andra ord själva definiera sig som invandrare för atl ta del av del som invandrarpolitiken har skapat för dem. Detta leder i sin tur lill att de kan hamna i ett slags klientförhållande till statb och kommun och att upprätthållandet av den etniska mångfalden blir starkt beroende av del stöd som ges.

Detta gäller inte bara stöd till organisationer och andra former av direkta ekonomiska bidrag, del gäller i praktiken, om än inte alltid formellt, också andra former av rättigheter och service, t.ex. hemspråksundervisning och religiösa aktiviteter. Det är som invandrarbarn man har rätt lill hemspråk i skolan, även om rättigheten formellt uttrycks på annat sätt. Det är som invandrarsamfund man diskuterar sin religions ställning i Sverige — eller får den diskuterad av andra — även om samfundet funnits i landet i generationer.

Mot bakgrund av delta anser jag det önskvärt med en politik som dels tar hänsyn lill etniska och kulturella olikheter ulan all göra människor lill "eviga invandrare", dels är utformad så att den ger människorna ett större ansvar och ell större inflytande över sina egna liv.

Man bör överväga om inle en specifik invandrarpolitik i framtiden bör vara begränsad till dem som är invandrade och dessutom lill en avgränsad period. Den skulle kunna kopplas mer direkt lill flykting- och immigra lionspolitiken och huvudsakligen innehålla stödåtgärder som behövs i ett initialskede. Hur långt detta skede skall sträcka sig kan diskuteras. I övrigt bör alla i samhället omfattas av allmänpolitiska åtgärder — i en generös, mångkulturell miljö — som kan utformas olika beroende på olika gruppers behov. För en del kan dessa behov vara av kulturell/etnisk art, som då alltså tillgodoses inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken etc. Hemspråksundervisningen skulle exempelvis i ett sådant framtids perspektiv utgöra en del av del toleranta, mångkulturella samhällets utbild- 87

ningspolilik och inle en del av invandrarpolitiken. Valfriheten blir därmed Prop. 1990/91:195 inte en invandrarpolilisk ulan en allmänpolitisk fråga, och det argument Bilaga 2 som ibland framförs om att invandrare har en särskild valfrihet på majoritetens bekostnad bortfaller. Med detta menar jag inle all valfriheten skall bli mindre, i stället bör den fördjupas och omfatta alla i samhället.

Det finns också anledning att närmare granska vilken roll staten skall ha i framtiden vad gäller planering, styrning och genomförande. Vi bör diskutera på vilket sätt majorilelssamhällets åtgärder är lill hjälp respektive hinder i ett mångkulturellt samhällsbygge. Är den nuvarande ordningen med en uppifrån, av majoriielssamhället, planerad och stödd mångfald den mest lämpliga? Vad bör och kan staten styra över i detta avseende? Vi måste också fråga oss hur uppsatta mål på bästa sätt kan förverkligas. Är del möjligt atl ändra rollfördelningen och lägga över ansvaret för viss verksamhet på andra aktörer ulan atl övergripande mål går förlorade? Vilken roll kan t.ex. invandrarorganisationerna, som bäst bör känna lill sin egen grupp och dess behov, spela och vilka uppgifter kan las över av andra frivilliga krafter i samhället? Jag kommer senare att markera önskvärdheten av all bredda och fördjupa frivilligorganisalioner-nas medverkan i flyktingmotlagandet.

Sammanfattningsvis menar jag all man inle kommer längre med alt ytterligare precisera invandrarpolitikens valfrihetsmål. I stället bör man söka åstadkomma en förskjutning av del politiska perspektivet från en diskussion om kulturell valfrihet för invandrare lill en om kulturell mångfald för alla, dvs. om det mångkulturella samhälle vi alla skall leva i. Det är min uppfattning atl statsmakterna bör spela en aktiv roll när det gäller atl ange utgångspunkterna för ell sådant perspektivskifte och utveckla principer för hur människor kan leva tillsammans i mångfalden.

Jag har också mot bakgrund av dagens situation och de negativa tendenser som jag tycker mig se, men också som ett sätt atl utveckla och förbättra politiken för invandrare och etniska gruppper, aktualiserat tanken på all i framliden göra tydligare skillnader mellan nyanlända invandrare och de som bott länge i Sverige. Detta skulle kunna ske genom atl ge invandrarpolitiken ell innehåll bestående av stödåtgärder som behövs i ell första skede. I övrigt bör alla omfattas av enjämlikhelspolilik som lar hänsyn lill de olika behov — även etniska och kulturella — som människor kan tänkas ha. För all delta skall innebära en förbättring och en utveckling av den nuvarande invandrarpolitiken är det emellertid nödvändigt med ell nytt och mer insiktsfullt sätt atl se på och förhålla sig lill mångfald och mångkulturalism.

En målmedveten välfärdspolitik i ett generöst mångkulturellt samhälle är en del av en helhelspolitik. Sverige bör emellertid också verka för all andra invandringsländer, framför allt i Europa, för en politik som lar sikte på atl — inom och mellan länder — skapa goda, etniskt harmoniska och likvärdiga villkor för invandrarna. Detta är en förutsättning för all den som söker sig lill ett annat land skall kunna skapa sig en god och trygg tillvaro där, och t.ex. inle känna sig ha anledning all söka sig vidare lill ett annat land i hopp om att där kunna förbättra sin situation.

2.3 Medborgarskap, rösträtt och delaktighet

Min bedömning: Möjligheterna måste förbättras för de invandrare som inle är svenska medborgare alt delta i den demokratiska beslutsprocessen i del svenska samhället. Vill man behålla de principer som gäller for rösträtt och valbarhet bör i ökad utsträckning i stället accepteras dubbla medborgarskap.

En pariameniariskt sammansaU kommitté bör utreda hithörande frågor. En nordisk samordning bör ske.

Sverige bör internationellt verka för all synen på dubbla medborgarskap förändras i angiven riktning. En förändring av 1963 års Europarådskonvention bör ske i enlighet härmed.

En uppmjukning av praxis i s.k. naturalisalionsärenden bör omgående komma liU stånd.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Skälen för min bedömning:

Inledning

En grundläggande utgångspunkt för svensk invandrarpolitik är all de utlänningar som har fålt rätt alt bosätta sig i Sverige skall omfattas av i princip samma rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Denna utgångspunkt har varit vägledande för den invandrarpolitik som fastställts vid olika tillfällen (prop. 1968:142, InUI96, rskr. 405, prop. 1975:26, lnU6, rskr. 160, prop. 1985/86:98, SfU20, rskr. 301).

Utländska medborgare har under senare år kommit all i stor utsträckning jämställas med svenska medborgare. Denna utveckling beror huvudsakligen på all den s.k. domicilprincipen accepterats på aUl fler rättsområden. Det innebär att bosättningen fått ökad betydelse när det gäller alt utöva personliga rättigheter och uppfylla samhälleliga skyldigheter. I motsvarande mån har medborgarskapet förlorat i betydelse. Skillnaden i svenska och utländska medborgares rättsliga ställning i Sverige är därför inle så stor i praktiken.

På några områden kvarstår dock skillnaderna. Förutom rätten att delta i riksdagsval och folkomröstningar beslår skillnaderna numera främst i garantin atl få stanna i Sverige och i möjligheten lill diplomatiskt skydd vid vistelse i andra länder.

Den svenska medborgarskapslagsliftningen bygger på principen all en person skall ha endast ett medborgarskap. När en person förvärvar ett nytt medborgarskap skall samtidigt det gamla medborgarskapet upphävas. Samma princip finns i andra staters lagstiftning, bl.a. i de övriga nordiska länderna.

Denna grundläggande princip hindrar emellertid inle uppkomsten av flerfaldiga medborgarskap i en del fall. Orsaken lill delta är inle bara skillnader i respektive nationella lagregler i fråga om hur ell medborgarskap uppslår. Det finns också flera undanlagsregler i lagstiftning och praxis.

89 Åtskilliga invandrare i Sverige önskar behålla sill ursprungliga med- Prop. 1990/91: 195 borgarskap. Väljer den enskilde all ha kvar sitt gamla medborgarskap är Bilaga 2 del emellertid enligt huvudregeln normalt inle möjligt att erhålla svenskt medborgarskap. För vissa invandrare kan situationen vara den all hemlandels myndigheter vägrar alt upphäva det gamla medborgarskapet. I dessa och åtskilliga andra fall aktualiseras frågan om dubbla medborgarskap.

Möjligheten all bli svensk medborgare spelar alltjämt en viktig roll när det gäller invandrarnas integrering och delaktighet i del svenska samhället. Sedan 1976 års rösträttsreform har invandrare kunnat rösta på kommunal nivå, men trots att de kanske i vissa fall har varit bosatta här länge och är inriktade på ell fortsatt liv i Sverige saknar de alltjämt rösträtt i riksdagsval. Rösträttskommittén (Ju 1983:02) lade i betänkandet (SOU 1984:11) Rösträtt och medborgarskap fram ell förslag som bl.a. innebar all bosättningen — inle medborgarskapet — borde vara avgörande i fråga om rösträtten. Förslaget, som endast avsåg medborgare i de nordiska länderna, bedömdes emellertid inte komma all få tillräckligt brett parlamentariskt stöd i riksdagen och fördes inte vidare.

Ell annat sätt att göra del möjligt för invandrarna i Sverige atl få fullständig rösträtt är att i större utsträckning än hittills acceptera dubbla medborgarskap. Detta kan ske på olika sätt. Mest ingripande skulle givelvis vara all bryta den princip som den svenska medborgarskapslagsliftningen bygger på. En mindre ingripande åtgärd skulle vara atl vidga den praxis som kommit atl utvecklas i medborgarskapsärenden belräftande medborgare från vissa ulomnordiska länder. Begränsade regeländringar som inte innebär ett principgenombrotl kan också komma i fråga.

Enligt min mening är det rimligt all diskutera förändringar av del slag som jag nu beskrivit i syfte att åstadkomma förbättrade möjligheter för invandrare att integreras och delta i den demokratiska beslutsprocessen i del svenska samhället. Lösningar i en sådan riktning innebär atl de principer som gäller för rösträtten kan bibehållas. Jag kommer i del följande atl redovisa min syn på hur de nu aktuella frågoma bör kunna lösas både på kort och lång sikt.

Utgångspunkter

År 1963 antog Europarådet en konvention om begränsning av fall av flerfaldiga medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap. 1 konventionen föreskrivs att en vuxen medborgare i någon av konventionsstatema, som frivilligt förvärvar medborgarskap i en annan konvenlionssial, skall förlora sitt tidigare medborgarskap.

Konvention har i sin helhet ratificerats av nio av Europarådels medlemsländer, nämligen Danmark, Norge, Frankrike, Tyskland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Sverige och Österrike. Irland och Storbritannien har ratificerat den del av konventionen som gäller militära förpliktelser.

Målet för konventionen var att väsentligen reducera antalet fall av dubbla medborgarskap. Utvecklingen sedan år 1963 har dock blivit en annan. I Europa finns ett ständigt ökat antal personer med dubbla eller flerfaldiga medborgarskap. 90

Sverige strävade länge efter all få lill stånd en översyn av konventionen. Prop. 1990/91:195 Bl.a. lill följd av detta beslöt man inom Europarådet i mars 1988 all Bilaga 2 tillsätta en kommitté med uppdrag att omarbeta konventionen. Uppdraget syftade lill all göra konventionen mindre strikt i vissa hänseenden. Kommittén skulle överväga möjligheten atl behålla ell ursprungligt medborgarskap dels för make som förvärvar den andre makens medborgarskap, dels för invandrare i andra generation som förvärvar annat medborgarskap.

Kommitténs arbete har lett fram lill förslag om förändringar av konventionen i dessa två frågor. Med hänsyn lill Europarådets arbetsformer kan ett formeUl genomförande av förslagen inle antas ske förrän tidigast under hösten 1991.

År 1985 fick medborgarskapskommittén (A 1985:01) i uppdrag alt utreda frågan om ökat tillåtande av dubbla medborgarskap. Kommittén skulle göra en analys dels av effekterna av ökade förutsättningar för dubbelt medborgarskap, dels av värdet av sådana ökade förutsättningar.

Medborgarskapskommiiiéns huvudbetänkande (DsA 1986:6) Dubbelt medborgarskap lades fram i december 1986. Betänkandet har remissbehandlats. Det innehåller ett omfattande material om medborgarskapets faktiska och rättsliga betydelse både i Sverige och i andra länder.

I sina överväganden konstaterar kommittén att del i begränsad omfattning följer både för- och nackdelar för såväl staten som individen med dubbla medborgarskap. För åtskilliga individer är fördelarna inte obetydliga. Kan inle påtagliga nackdelar med dubbla medborgarskap visas föreligga bör — enligt kommittén — det intresse många invandrare har av all kunna behålla sill medborgarskap vid förvärv av svenskt få väga över.

En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till tanken på att i ökad utsträckning tillåta uppkomsten av dubbla medborgarskap. Betänkligheter framförs dock, främst i fråga om säkerhelsmässiga komplikationer och i fråga om möjlighet lill dubbelröslning.

Som tidigare nämnts bygger den svenska lagstiftningen på principen alt flerfaldiga medborgarskap i möjligaste mån skall undvikas. Enligt 6§ medborgarskapslagen (1950:382) får en utländsk medborgare las upp lill svensk medborgare efter viss lids bosättning i Sverige, vanligtvis fem år . (naluralisation). En naluralisalion kan dock vägras om utlänningen inte samtidigt förlorar sitt utländska medborgarskap eller erhåller ell medgivande lill befrielse av den utländska statens regering. En svensk medborgare förlorar enligt 7 § samma lag sitt svenska medborgarskap, om han eller hon efter ansökan eller uttryckligt samtycke förvärvar ell utländskt medborgarskap. Den som får ell utländskt medborgarskap på annat sätt, t.ex. automatiskt genom giftermål, förlorar dock inte sitt svenska medborgarskap.

Den sistnämnda undanlagsregeln är ell exempel på all dubbla med borgarskap accepteras inom det gällande regelsystemet. Andra exempel är barn som är födda i äktenskap mellan en svensk kvinna och en utländsk man, vars medborgarskap barnet förvärvar genom födelsen enligt härstam ningsprincipen (1 § första stycket 1 medborgarskapslagen) och barn som får svenskt medborgarskap i samband med all föräldrarna ingår äktenskap, legitimation (2 §). Vidare kan enligt 3 § samma lag en utlänning på visstsätt 91

förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Av bestämmelserna följer Prop. 1990/91:195 all del inle föreligger något krav på förlust av del tidigare medborgarska- Bilaga 2 pel. Även andra undantag från huvudregeln finns.

Genom en lagändring år 1979, varigenom barn i ökad utsträckning erhåller moderns medborgarskap, får dubbla medborgarskap för barn anses ha accepterats i svensk lagstiftning. Samma lagändring har genomförts i Danmark, Norge, Finland och Island.

I praxis har också i ökad omfattning dubbla medborgarskap accepterats genom all kravet på medgivande lill befrielse från del utländska medborgarskapet i naturalisalionsärenden (6§ medborgarskaplagen) inte upprätthålls i vissa fall. Detta gäller t.ex. sådana utlänningar som accepteras som flyktingar enligt utlänningslagen (1989:529) och de som i sitt hemland fått avslag på en ansökan om befrielse eller inle fåll svar på en sådan ansökan. Vidare kan kravet på befrielse slopas för personer som normalt inle får befrielse, t.ex. på grund av all vederbörande inle fullgjort värnplikt. Villkoret på befrielse kan också efterges om utlänningen på annat sätt diskrimineras av hemlandets myndigheter, t.ex. genom orimligt höga avgifter i samband med en befrielseansökan.

Den praxis som utbildats i naturalisalionsärendena leder lill ett stort antal fall med dubbla medborgarskap. Del kan antas all undanlag från befrielsekravel i dag medges i omkring hälften av alla naturalisalionsbe-slul.

Någon statistik på antalet i Sverige bosatta personer med två eller flera medborgarskap finns inle. En (naluraliserad) svensk medborgare som även har ett annat medborgarskap betraktas i Sverige som enbart svensk medborgare. Någon systematisk registrering av eventuella andra medborgarskap sker inte, och del kan t.o.m. antas att i vissa fall inle ens den enskilde har kännedom om att hon enligt ett annat lands lagar har det landels medborgarskap. Del gäller t.ex. adoptivbarn från länder vars lagstiftning saknar regler för att befria barn från medborgarskapet.

Medborgarskapskommillén uppskattade antalet i Sverige bosalla personer med både svenskt och minst ett utländskt medborgarskap lill drygt 100000 år 1985. Kommittén antog art ca 4 procent (4000 barn) av de i Sverige födda barnen vid födelsen får både svenskt och ett utländskt medborgarskap. Man antog vidare att tillskottet av personer med två medborgarskap genom naturaliseringar ungefär skulle motsvara bortfallet genom all stora grupper personer med dubbla medborgarskap kommit upp i höga åldrar.

Under de fem år som gått sedan kommittén gjorde sina beräkningar har utvecklingen förmodligen inneburit ell större tillskoll av personer med två medborgarskap än vad kommittén förutsatte. Antalet födslar har ökat, men framför allt har fler personer genom den ökade asylinvandringen kommit att omfattas av tidigare nämnda praxis i befrielseärenden. Hur stor ökningen har varit är dock svårt att med säkerhet fastställa. Antalet i Sverige boende personer med dubbla eller flerfaldiga medborgarskap bör emellertid inle överstiga 150000.

I dag finns del ungefär 465000 (1989) utländska medborgare i Sverige. Många av dessa har behållit sill ursprungliga medborgarskap trots all de 92

vistals i Sverige så länge alt de väl uppfyller kvalifikationstiden för natu- Prop. 1990/91: 195 ralisation. Uppskattningsvis rör del sig om drygt 200000 personer, varav Bilaga 2 ca två tredjedelar är medborgare i de nordiska länderna.

Om den tidigare nämnda Europarådskonventionen ändras på de två punkter som diskuteras för närvarande och dess principer tillämpas i den svenska lagstiftningen (och i lagstiftningen i de länder, t.ex. de nordiska, där en svensk naluralisation i dag medför automatisk förlust av medborgarskapet), skulle del medföra en markant ökning av antalet personer med dubbelt medborgarskap.

Flertalet av de knappt 20000 utlänningar som för närvarande åriigen får svenskt medborgarskap skulle med de föreslagna ändringarna i konventionen behålla del utländska medborgarskapet. Av de 200000 utländska medborgare som skulle kunna naluraliseras, kommer ca 40-50000 med de föreslagna ändringarna kunna göra detta utan att gå miste om det utländska medborgarskapet. Vi kan anta all drygt hälften av dessa skulle söka svenskt medborgarskap inom något år efter en reform. Vi kommer då alltså all få en ökning av antalet naluraliserade med kanske upp lill 25000.

Den nu antagna ökningen skulle givelvis bli mycket större om möjligheten all behålla ett utländskt medborgarskap vid naluralisation genomfördes fullt ut. Om vi antar atl ungefär hälften av de 200000 utlänningar som i dag är bosalla i Sverige och har kvalificerat sig för svenskt medborgarskap skulle söka det om de fick behålla även sitt nuvarande medborgarskap skulle del innebära drygt 100000 svenska medborgare.

Överväganden

Den strävan all förhindra uppkomsten av dubbla medborgarskap som sedan gammalt präglat lagstiftningen i de nordiska länderna och andra europeiska stater har haft sin grund i övertygelsen atl det medfört nackdelar för såväl de inblandade staterna som för individen. Medborgarskapskommittén har i sitt betänkande redovisat en genomgång av konsekvenserna av dubbelt medborgarskap. Kommittén konstaterar all domicilprin-cipens tillämpning på många rättsområden minskat betydelsen av medborgarskapet som en komplicerande faktor. På några områden kvarstår dock betänkligheterna. Även vissa av remissinstanserna har uppehållit sig kring dessa frågor.

Överbefälhavaren (ÖB) och rikspolisstyrelsen (RPS) pekar särskilt på risken för dubbla lojaliteter och osäkerhet vid anställning på vissa känsliga befattningar inom staten. ÖB för också fram tanken alt del vid krig inle är självklart all en person med dubbelt medborgarskap kommer all behandlas som krigsfånge av del andra hemlandet. Möjligheten att hindra främmande underrättelseverksamhet i t.ex. militära skyddsområden anses också minska genom förekomsten av dubbla medborgarskap. ÖB hänvisar vidare lill risken för värvningsförsök lill spioneri vid besök i del andra landet och risken för lojalitetskonflikter för FN-personal vid tjänstgöring i ell sådant land, RPS pekar också på svårigheterna att ulföra säkerhetskontroll vid ett väsentligt ökat antal sökande av svenskt medborgarskap.

Jag delar kommitténs bedömning alt del är svårt all dra några bestämda 93

slutsatser beträffande följderna av dubbelt medborgarskap från säkerhets- Prop. 1990/91:195 synpunkt. Klart är att det förhållandel alt en person känner lojalitet mot Bilaga 2 två stater kan medföra komplikationer. Som hovrätten för Västra Sverige framhåller i sill remissvar torde eventuella säkerhetsrisker ligga latenta och aktualiseras först vid krig eller krigsfara. Att innehavet av ell eller flera medborgarskap skulle ha en avgörande betydelse är dock inle på något sätt självklart. Statens invandrarverk (SIV) framhåller att de emotionella banden med ett annat land, inte medborgarskapet, är det väsentliga.

Genom den tidigare nämnda konventionen från år 1963 har konsekvenserna av dubbelt medborgarskap reglerats beträffande militärtjänstgöring. En person som är medborgare i mer än en av konvenlionsslalerna riskerar därför inle all bli ålagd all fullgöra sådan tjänstgöring i mer än en stat. Problem kan däremot uppstå för den som är medborgare i Sverige och i en stal som inte tillträtt konventionen. Har han gjort sin värnplikt i Sverige och reser till sill andra hemland kan han komma alt tvingas all fullgöra militärtjänst även där. Problemet för svenskt vidkommande torde i praktiken vara begränsat till Grekland, Jugoslavien, Turkiet, Syrien och Iran. Antalet personer som kan drabbas är svårt att beräkna. Man vet dock all själva möjligheten all drabbas av tvånget kan ha avhållande effekt på män i värnpliklsåldern alt besöka sina hemländer.

Med dubbelt medborgarskap följer i många fall rösträtt och valbarhet i två länder. All så inte aUtid sker beror på all vissa länder kräver all den röstande är bosatt i landet. Enligt kommittén framstår den dubbla rösträtten som oönskad, eftersom den är ett avsteg från den demokratiska grundprincipen "en individ, en röst". Som kommittén också framhåller lar denna princip visseriigen sikte på ell och samma val, men den åberopas också mot rösträtt i två stater.

Del är inle klarlagt i vilken utsträckning rösträtten i annat hemland utnyttjas. Det är dock känt alt i Sverige bosalla finska medborgares dellagande i hemlandets parlamentsval uppgår lill 15 procent. Del kan på goda grunder antas att motsvarande tal för andra invandrargrupper är lägre, oftast väsentligt lägre. Jag delar därför den uppfattning som framförs av Landsorganisationen i Sverige (LO) atl frågan är mer av principiell än av praktisk art. Av bl.a. detta skäl kan det knappast vara försvarbart all lösa problemet genom bilaterala avtal om hur dubbelröslning skall förhindras, vilket föreslås av bl.a. hovrätten för Västra Sverige och Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF). Sådana avtal skulle kräva ett omfattande och tidsödande internationeUt förhandlingsarbete. En annan lösning som diskuterats av kommittén — atl avkräva försäkran från den som söker svenskt medborgarskap alt inle rösta i ell annat land — är praktiskt ogenomförbar och torde för övrigt strida mot folkrältsliga regler.

Enligt min mening bör mot denna bakgrund möjligheten till dubbelröstning kunna accepteras som en konsekvens av dubbla medborgarskap.

Jag delar kommitténs uppfattning all möjligheten till valbarhet lill två länders parlament måste vara av mer teoretisk art. Praktiska krav på bosättning och utövande av uppdraget lägger hinder i vägen för en sådan oönskad konsekvens av dubbeft medborgarskap.

En betydelsefull följd av dubbelt medborgarskap är möjligheten atl ulan 94

särskilt tillstånd bosätta sig och arbeta i vart och ell av medborgarskapslän- Prop. 1990/91:195 derna. Undersökningar har visat att tanken på atl förr eller senare åter- Bilaga 2 vända lill ursprungslandet är levande hos många invandrare. Också möjligheterna all obehindrat — t.ex. ulan visumlvång — kunna besöka hemlandet tillfälligt är för många av väsentlig betydelse och säkerställs vid naluralisalion i Sverige genom ett dubbelt medborgarskap. För den enskilde är del också känslomässigt betydelsefullt atl inle förlora sitt ursprung, att ha kvar sina rättigheter i del andra landet. Detta kan i sig vara en betydelsefull faktor för all den enskilde invandraren skall kunna finns sig lill rätta i vårt land. Dubbla medborgarskap kan dessutom vara till fördel för ulvandringslandet genom atl kontakter — internationella bryggor - med andra länder upprätthålls.

Enligt min mening finns det i dag myckel lite som talar för all den traditionella principen i svensk lagstiftning mot flerfaldiga medborgarskap bör upprätthållas. Medborgarskapskommitténs arbete visar all negativa konsekvenser av dubbla medborgarskap för den enskilde och samhället är mycket begränsade. Utvecklingen fortsätter mot en ökad internationalisering, vilket ytterligare minskar betydelsen av medborgarskapet.

Den tidigare redovisningen visar också atl principen inte upprätthålls i alla sammanhang, all antalet fall med dubbla medborgarskap redan i dag är stort och alt antalet ökar även utan regeländringar. Ett principgenombrott kommer rent anlalsmässigt inle att innebära några dramatiska förändringar.

Frågan är emellertid komplicerad i så måtto all ett principgenombrott i svensk lagstiftning måste föregås av samråd med i vart fall övriga nordiska länder. Del är också tveksamt om Sverige ensidigt skall vidta några åtgärder i förhållande till Europarådskonvenlionen.

I sammanhanget kan nämnas all Nordiska rådet nyligen rekommenderat Nordiska ministerrådet atl tillsätta en nordisk utredningsgrupp för atl utreda förutsättningarna för all införa rösträtt lill parlamentsval för medborgare i de nordiska länderna som är bosatta i ett annat nordiskt land än hemlandet.

Som jag ser del är del nödvändigt att inom ramen för del nordiska samarbetet la upp diskussioner med övriga nordiska länder i syfte atl skapa en gemensam nordisk ståndpunkt vad gäller dubbla medborgarskap. Efter sådana överläggningar kan del finnas förutsättningar för ett nordiskt agerande i förhållande lill Europarådskonvenlionen. Ell principgenombrotl skulle i så fall leda till all konventionen sägs upp i den del som nu är aktuell.

Det är emellertid också fullt möjligt all genom en nordisk konvention låta en nordbo som så önskar få behålla sitt ursprungliga medborgarskap vid förvärv av ett annat "nordiskt" medborgarskap. Med en sådan konven tion skulle Sverige i.princip kunna stå kvar vid Europarådskonventionen i förhållande till övriga länder. I praktiken skulle emellertid då tre olika syslem föreligga: dels ett för nordiska medborgare där dubbla medborgar skap accepteras formellt, dels ett för ulomnordiska medborgare från länder som omfattas av praxis i naturalisalionsärenden där dubbla medborgar skap accepteras, dels ell för medborgare i länder som är anslutna lill 95

Europarådskonvenlionen där dubbla medborgarskap inte accepteras. Prop. 1990/91: 195

Sverige bör även i andra internationella sammanhang verka för all synen Bilaga 2 på flerfaldiga medborgarskap förändras. Givelvis kan ett kommande svenskt medlemskap i EG få viss inverkan på vårt agerande.

Lösningar av nu angivna slag kan inle genomföras annat än på något längre sikt.

Enligt min mening är den principiella frågan av så genomgripande karaktär all den först bör anförtros åt en pariameniariskt sammansatt kommitté. En sådan kommitté bör lägga fram konkreta förslag om förändringar i den svenska medborgarskaplagsliftningen. 1 del sammanhanget kan också diskuteras frågan om föriust av svenskt medborgarskap som beviljats med falska uppgifter som grund.

På något kortare sikt kan vissa förändringar ske i regelsystemet som följd av del nu pågående arbetet med en uppluckring av Europarådskonvenlionen. Enligt min bedömning kommer dessa förändringar i första hand att påverka möjligheterna för medborgare i de nordiska länderna all behålla sill ursprungliga medborgarskap. En förutsättning är dock, som jag tidigare antytt, att motsvarande förändringar görs i övriga nordiska länder.

Konvenlionsändringarna kan genomföras tidigast under hösten 1991. Ett införlivande av förändringarna i svensk lagstiftning får därför las upp i ell senare sammanhang.

Från svensk sida kan emellertid ensidigt ytterligare åtgärder vidtas på kort sikt. Jag tänker då i första hand på praxis i naturalisalionsärenden. SIV har i sitt remissyttrande över medborgarskapskommiiiéns belänkande framhållit att lättnader i praxis är möjliga. Kravet på befrielse från medborgarskap skulle t.ex. kunna slopas för medborgare från ytteriigare ett antal länder vars myndigheter regelmässigt inle besvarar ansökningar om befrielse från medborgarskap. Kraven skulle också kunna sänkas för de utländska medborgare som erfarenhetsmässigt möter stora svårigheter vid sina försök atl bli befriade från sina medborgarskap, t.ex. genom ovillighet från myndigheternas sida eller genom onödig byråkrati.

Enligt min mening ryms en sådan uppmjukning av praxis inom det nuvarande regelsystemet och bör ses som en naturlig fortsättning på den utveckling som skett under senare år i dessa naturalisalionsärenden. Jag anser att en uppmjukning av praxis bör komma till stånd omgående efter riksdagsbehandlingen.

En annan lösning som knyter an lill naturalisalionsärendena har diskuterats av kommittén. Del gäller frågan om man skall acceptera all kravet på befrielse av medborgarskapet slopas för den som kommit alt vistas länge i Sverige — kanske tio år — efter en ansökan om naluralisalion. En sådan lösning kräver en lagändring och leder till att man får röra sig med två olika tidsfrister i ärendena, en kortare inom vilken man bör visa upp befrielse från tidigare medborgarskap och en längre där man får behålla sill tidigare medborgarskap.

Som kommittén uttalat kan en ändring av detta slag eventuellt leda till all vissa invandrare får svårare alt bli befriade från sill ursprungliga medborgarskap. Om del i svensk rätt skulle finnas en regel som medger alt man efter en viss tid får behålla sill tidigare medborgarskap, kan detta 96

användas som argument från andra stater mot alt medge befrielse och leda Prop. 1990/91:195 lill att den enskilde får vänta längre på sill svenska medborgarskap. Bilaga 2

Del förefaller mig som all en lösning av delta slag skulle kunna få myckel skilda effekter på olika invandrargrupper och uppfattas som orättvis. Jag är därför inle beredd all förorda en sådan förändring.

Delaktighet i samhällsutvecklingen kan manifesteras på olika sätt, alltifrån att med sin röst i riksdagsval påverka och la ansvar för den politiska utvecklingen i hela landet till att aktivt delta i en lokal föreningsverksamhet. Jag har i det föregående uppehållit mig vid frågor som rör förutsättningarna för invandrarnas delaktighet i det förstnämnda avseendet — på riksplanet. Samverkansmålel i 1975 års invandrarpolitiska beslut tar bl.a. sikte på atl öka invandrarnas medinflytande i samhället.

Vid sidan av det representativa systemet har invandrare under de senaste decennierna kunnat delta i utvecklingsarbetet framför allt genom sina organisationer. På regeringsplanet finns sedan snart 15 år ell samrådsorgan under''ihvandrarministerns ordförandeskap, invandrarrådel. På motsvarande sätt samråder statens invandrarverk med den s.k. stora referensgruppen. Invandrarnas organisationer och samarbetsorgan som bildals av dessa anlitas av regeringen som remissorgan. Också på det kommunala planet finns samrådsgrupper av olika slag mellan kommunen och invandrarnas föreningar.

Del viktigaste steget mot ökat politiskt inflytande var emellertid införandet av kommunal rösträtt fr.o.m. 1976 års val (prop. 1975/76:23, KU25, rskr. 78). Bestämmelserna innebär atl utländsk medborgare som har boll i Sverige minst tre år och har varit kyrkobokförd här har rätt att rösta och är valbar i de kommunala och landslingskommunala valen. Utländsk medborgare som har rösträtt och är valbar kan också väljas lill kommunala och landstingskommunala förtroendeuppdrag. Medlem i svenska kyrkan kan dessutom rösta och är valbar i de kyrkliga valen. Efter särskilda beslut fick utländska medborgare rätt all delta i folkomröstningen om kärnkraft i mars 1980 enligt samma regler som gäller för kommunalval.

När reformen infördes rönte den stor internationell uppmärksamhet och har sedermera fåll efterföljd i andra länder i Europa.

Under valkampanjerna och i övrigt omedelbart före varje val har omfattande insatser gjorts för all informera de nya röstberättigade grupperna. Såväl de politiska partierna som studieförbund och invandrarorganisalio-ner har medverkat. Intresset all delta i 1976 års val var också betydande, då 60% av de röstberättigade utländska medborgarna utnyttjade sin rösträtt. I 1979 och 1982 års val var deltagandel något över 50% för an år 1985 sjunka tUl 48% och i 1988 års val sluta på ca 43%.

Del successivt sjunkande intresset är illavarslande och kan vara ett tecken på att särskilt de invandrare som kommit till Sverige under senare år känner sig utanför samhällsutvecklingen. Det kan också lyda på att invandrarnas intresse för samhällsfrågor rent allmänt kan vara i avtagande. Del kan även vara en spegling av att valdeltagandet allmänt gick ner i 1988 års val.

För att söka klarlägga de motiv och förhållanden som styr invandrarnas valdeltagande har vid Centrum för invandringsforskning vid Stockholms 97

7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

universitet under budgetåret 1990/91 inletts ett forskningsprojekt. Ett Prop. 1990/91:195 närmare studium görs av invandrarnas valbeleende i tre kommuner med Bilaga 2 möjligheter lill jämförelser med en motsvarande undersökning vid Lunds universitet om svenska väljare. Projektet i Stockholm bör också ses som en utvärdering av de omfattande informationsinsatser som riksdagen beslutade om på tilläggsbudget II under förra riksmötet. Ett bidrag om 900000 kr har utgått från arbetsmarknadsdepartementet för det första årets arbete.

Jag bedömer del nödvändigt att fördjupa kunskapen om invandrarnas valdeltagande i 1991 års val. Som jag har nämnt tidigare har valdehagandet successivt minskat under de fem kommunala valen då rösträtten för utländska medborgare varit aktuell. Sådan kunskap behövs för att del skall vara möjligt att främja invandrarnas aktiva delaktighet i samhällets beslutsprocesser. Den kunskapen är nödvändig också om vi, som jag tidigare föreslagit, skall gå vidare på vägen all vidga rösträtten för invandrarna till att också gälla valen till riksdagen, genom att se positivt på förekomsten av dubbla medborgarskap.

2.4 Hemställan

Jag hemställer all regeringen bereder riksdagen tillfälle

alt ta del av vad jag har anfört om dels invandrarpolitikens valfrihetsmål, dels medborgarskap och rösträtt m.m.

3 Flyktingmottagandet Prop. i990/9i:i95

Bilaga 2 3.1 Allmänna utgångspunkter

Kommunernas mottagande av asylsökande och flyktingar har alltsedan det nuvarande systemet för flyktingmottagande infördes den 1 januari 1985 legat på en betydligt högre nivå än vad som då kunde förutses.

Riksdagen beslöt våren 1990 (prop. 1989/90:105, SfU 21, rskr. 281) om ett nytt system för statlig ersättning till kommunerna för flykting-mottagandet och om ett program för att underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och samhällsliv. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet har varit all stimulera kommunerna all vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna snabbare skall kunna bli självförsörjande.

I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskih att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att bl.a. frivilliga organisationer får en mer aktiv roll än hittills. Jag kommer i det följande att redovisa mina överväganden och förslag i syfte att främja en utveckling i sistnämnda hänseende.

Dessa överväganden bygger på en utredning som under år 1990 gjorts av en särskild arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet, med företrädare för friviUiga organisationer/folkrörelser och för närmast berörda departement och myndigheter. Arbetsgruppen överlämnade i januari 1991 till statsrådet Lööw sin rapport (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i flyktingmotlagandet — frivilliga organisationers roll. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och en förteckning över de remissinstanser som lämnat synpunkter bör fogas som bilagor lill arbetsmarknadsdepartementets underprotokoll. En sammanställning av remissyttrandena finns att tillgå i arbetsmarknadsdepartementels akt (dnr. IP 894/91).

Frågan om arbete och arbetstillstånd för asylsökande under väntetiden har aktualiserats vid åtskilliga tillfällen under året. Det har skett i form av frågor och interpellalioner i riksdagen. Frågan har också debatterats intensivt i massmedia. Jag har vid flera tillfällen kunnat redovisa regeringens fasta övertygelse om att Sverige inle bör införa en ordning som tillåter asylsökande att ta regelrätt anställning med marknadsmässig ersättning under väntetiden. Det finns motiv som talar för en sådan ordning, men tungt vägande skäl talar, enligt min mening, också emot.

Del är samtidigt ylleriigt angeläget att söka göra väntetiden så menings-fuU som möjligt under givna fömtsättningar. Det finns all anledning alt pröva om nuvarande ordning ger tillräckligt spelrum för sådana initiativ. Jag menar att vi behöver söka och finna nya former. Jag kommer all utveckla dessa frågor i del följande mot bakgrund av en beskrivning av verksamheten vid invandrarverkels förläggningar för asylsökande.

Dessförinnan vill jag helt kort erinra om det arbete med någon form av enhetlig inlroduktionsersätlning för flyktingar som pågått inom regeringskansliet under det senaste året. 1 propositionen (1989/90:105) om ett

samordnat flyktingmottagande anmälde regeringen sin avsikt att undersöka förutsättningarna för all införa en sådan samordnad ersättning för flyktingar, som deUar i ett introduklionsprogram inom ramen för flyktingmotlagandet.

En sådan ersättning skulle kunna minska behovet av socialbidrag samtidigt som man kunde göra introduktionen så lik ett anställningsförhållande som möjligt. Detta skulle kunna bli positivt både för flyktingen själv, för samhällsekonomin och för allmänhetens syn på flyktinginvandringen. En informell arbetsgrupp inom regeringskansliet med företrädare för arbetsmarknadsstyrelsen, statens invandrarverk, socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet har studerat frågan. Inom regeringskansliet övervägs nu möjligheten av att försöksvis pröva en sådan ordning i några kommuner.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

3.2. Frivilliga organisationers roll i flyktingmottagandet

Mitt förslag: Samverkan mellan kommuner, statens invandrarverk och andra statliga myndigheter och frivilligorganisalionerna bör breddas och fördjupas, särskilt under den introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade flyktingmoltagandel. Denna samverkan bör la utgångspunkt i den enskilde flyktingens behov och syfta till atl han/hon så snabbi som möjligt ges fömtsättningar aft bli etablerad och delaktig i del svenska samhället. För all främja en ökad samverkan mellan frivilligorganisationerna och det offentliga behövs övergångsvis ell begränsat och riktat ekonomiskt stöd från staten.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med milt förslag.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser ställer sig i huvudsak bakom arbetsgruppens förslag all samverkan bör breddas och fördjupas, huvudsakligen under den introduklionsperiod som utgör ramen för det samordnade flyktingmoltagandel.

Flera remissinstanser betonar värdet av de enskilda organisationernas integritet och särart liksom deras betydelsefulla roll för all underiätta flyktingars och andra invandrares integration i det svenska samhället.

Huvuddelen av remissinstanserna anser att det åtminstone övergångsvis finns behov av särskih utvecklingsstöd för all stimulera till ökat frivilligengagemang. Om samhället seren fördel med en utvecklad samverkan bör detta enligt mångas mening uttryckas med ekonomiskt stöd.

Skälen för mitt förslag:

Allmänna överväganden

En helhetssyn måste prägla arbetet för atl ge flyktingar en bra introduktion i del svenska samhället. Helhetssynen innebär atl de olika samhällsorga-

nens insatser skall samordnas och utgå från den enskildes individuella Prop. 1990/91: 195 behov. I denna samverkan bör bl.a. de fackliga organisationerna och Bilaga 2 frivilligorganisationerna få en mer aktiv roll.

Flyktingmotlagandet är en del av invandrarpolitiken och för flyktingarna den första fasen i integrationsprocessen. Jag anser all del är angeläget att söka skapa en bredare folklig förankring och en fördjupad frivilligmedverkan i hela invandrarpolitiken. Enskilda människors engagemang är grunden för atl skapa en opinion till förmån för solidaritet med flyktingar. Vi måste på olika sätt la vara på detta engagemang och utveckla den samverkan mellan myndigheter och organisationer som redan i dag förekommer.

Det finns enligt min uppfattning en betydande potentiell styrka i föreningslivet som skulle kunna bidra till en större mångfald i flyktingmotlagandet och därigenom underlätta flyktingars/invandrares integration i det svenska samhället. Flyktingfrågor engagerar i stort sett alla slags föreningar. Föreningslivet har möjligheter att skapa sociala nätverk och förutsättningar för berikande möten mellan olika kulturer. Så sker redan i dag, men jag delar arbetsgruppens bedömning all delta kraftfält i flyktingmotlagandet bör kunna ge ännu mer.

Flyktingmotlagandet lar sin början den dag personen söker asyl i Sverige och inle omedelbart avvisas. Den första anhållen är oftast en utrednings-sluss och därefter en plats på en förläggning. När flyktingen erhållit uppehållstillstånd sker utflyttning lill en kommun.

I dag engagerar sig föreningarna myckel aktivt i opinionsbildande verksamhet och i den utbildning i invandrar- och flyktingfrågor som bedrivs av organisationernas centrala avdelningar. Vidare finns mer specifika verksamheter som drift av förläggningar och centrum för stöd lill torterade flyktingar. I anslutning lill utredningsslussar och föriäggningar svarar organisationer för träning i svenska språket, sociala aktiviteter, socialt och medmänskligt stöd och information.

Lokall i kommunerna finns en flora av föreningsaktiviter där i vissa fall kommunen och organisationerna samarbetar: träffpunkter, vän-/fadder-/kontaklverksamhel, träning i svenska språket, information, grannskapsarbete, idrottsaktiviteter, gudstjänster, öppna förskolor, läger m.m. Grupphem för ensamstående flyktingbarn under 18 år drivs i ett par kommuner av organisationer.

Vissa kommuner har ett mer organiserat samarbete med frivilliga organisationer. Stockholms stad och Uppsala kommun har exempelvis gett stöd till svenska föreningar och invandrarföreningar för särskilda aktiviteter i flyktingmotlagandet.

Även om de lokala aktiviteternas omfattning imponerar bör del enligt arbetsgruppens och min egen mening finnas ett utrymme för en breddad, fördjupad och mer systematisk samverkan. För detta talar entydigt också remissinstansernas gensvar.

Jag anser all föreningslivels engagemang bör kunna skapa och fördjupa kontakter mellan flyktingar och svenskar som kan bidra lill ökad förståelse och bättre relationer emellan dem. Genom dessa kontakter kan bägge parter få ell erfarenhetsutbyte och ökade ömsesidiga kunskaper som bör 101

kunna motverka missförstånd och främlingsfientlighet. Aktiviteter genom Prop. 1990/91: 195 föreningslivet leder i sin tur ofta lill ytterligare sociala kontakter och ökad Bilaga 2 delaktighet i samhället, vilket på sikt underlättar integrationen i del svenska samhället.

Genom frivilligorganisationernas medverkan i flyktingmotlagandet får också fler människor en roll i mottagandet. Jag anser att flyktingmotlagandet på detta sätt bör kunna få ell rikare innehåll och därmed en högre kvalitet. Även flyktingpolitiken som helhet bör härvidlag kunna få en fastare förankring i samhället.

Genom den individuella utformning som verksamhet i föreningsregi skulle kunna ge bör mångfalden i flyktingmotlagandet kunna bli lill större gagn för både flyktingen och den offentliga verksamheten. Dessutom skulle samverkan och samarbete med myndigheterna i flyktingmoltagandel kunna medverka till en vitalisering av föreningslivet.

Jag är samtidigt medveten om att en samverkan och ett samarbete mellan frivilligorganisationer och del offentliga kräver respekt för aktörernas utgångspunkter för och roller i arbetet. Myndigheter och organisationer kan ha motstridiga mål, helt olika arbetssätt och skilda uppfattningar om vilka ersättningar som är rimliga för en viss arbetsinsats.

Jag anser emellertid, precis som de allra flesta remissinstanserna, alt motiven för en utvecklad samverkan mellan föreningslivet och myndigheterna vida överväger nackdelarna. Del krävs dock att berörda parter går in i sådan samverkan medvetna om potentiella konflikter och med ett tillräckligt mått av smidighet. Det finns mycket att vinna och många missförstånd kan undvikas om ett samarbete och en samverkan redan från början bygger på en gemensam uppfattning om förhållningssätt, ansvars- och arbetsfördelning.

Jag delar arbetsgruppens uppfattning att det inle är lämpligt eller ens möjligt atl la över andra länders samarbetsmodeller. Vi bör, vilket också remissinsanserna anser, i stället bygga på del syslem för flyktingmottagande vi har och pröva hur ell förstärkt frivilligengagemang kan länkas samman med den svenska modellen så som den nu tillämpas inom ramen för del samordnade flyktingmottagande som riksdagen beslutade i maj 1990.

Tänkbara uppgifter för fri villiga krafter

Gränsen mellan flyklingmottagandet och långsiktiga integrationsålgärder är flytande. Båda dessa åtgärdsprogram är delar av samma politik. Det är emellertid så atl flyktingarnas behov — emotionella och materiella — är störst i början. Rätt insatser tidigt bör kunna lägga en god grund för en framgångsrik långsiktig integration. En utvecklad och mer strukturerad samverkan mellan samhällsorganen och de frivilliga organisationerna bör därför huvudsakligen avse insatser på del lokala planet och under den introduklionsperiod som utgör ramen for det samordnade flyktingmotlagandet i kommunen.

Detta utesluter på intet sätt fortsättning och/eller utveckling av sådan verksamhet som i dag bedrivs på central/regional nivå. 102

De uppgifter som närmast bör vara aktuella för en breddad och en Prop. 1990/91:195 fördjupad samverkan mellan det offentliga och frivilliga organisationer Bilaga 2 kan enligt både arbetsgruppens och min egen mening bl.a. omfatta följande:

—information och rådgivning,

—medmänskliga kontakter — sociala nätverk,

—religion, gudstjänster, dop, vigsel m.m. och diakonal omsorg,

—kompletterande svenskundervisning/träning,

—efterforskning av och återförening med anhöriga,

— psykosocialt stöd saml

— opinionsbildning och utbildning.

En sådan breddad och fördjupad samverkan mellan myndigheterna och organisationerna bör syfta till att göra arbetet mer mångsidigt och mer flexibelt. Jag anser dessutom, som redan nämnts, att en utveckling av en samverkan på lokal nivå kan komma att få stor betydelse för en positiv syn hos befolkningen på invandringen i allmänhet och på flyktingar i synnerhet.

En utvecklad samverkan — principer och former

Styrkan, viljan och potentialen hos frivilligorganisationerna i Sverige bör enligt min mening kunna utgöra grunden för en utvecklad samverkan mellan dem och del offentliga. Jag anser atl följande sammanfallande principer bör gälla:

—En utvecklad samverkan som komplement till myndigheternas insatser bör utgå från den enskildes behov och syfta till all flyktingen så snabbi som möjligt får förutsättningar all bli etablerad och delaktig i samhället.

—Ett mer strukturerat och systematiskt samarbete mellan ansvariga myndigheter och föreningslivet bör huvudsakligen avse insatser under den introduktionsperiod som utgör ramen för det samordnade lokala flyktingmotlagandet. Också insatser på central och regional nivå bör kunna utvecklas.

—Ett utvecklat engagemang bör utgå från de enskilda organisationernas särart och fömtsättningar. Mångfalden i det lokala föreningslivet bör tas till vara.

Jag menar att såväl SIV, andra statliga myndigheter och kommuner som organisationerna bör kunna ta initiativ lill alt hitta former för och att bredda samverkan i flyktingmotlagandet.

SIV och föreningslivets riksorganisationer har redan etablerade kontakter att bygga vidare på. En utvecklad samverkan bör kunna komma till stånd utan särskilda beslut av vare sig riksdag eller regering. Det viktigaste är, enligt min mening, att nu entusiasmera berörda parter till all arbeta i del syfte och efter de principer jag här angett. SIV, Svenska kommunförbundet och de stora frivilligorganisationerna bör, var och,en på sill sätt, bidra lill alt sprida dessa signaler. Jag bedömer att dessa signaler blir starkare och tydligare om de kan ta utgångspunkt i en riksdagsbehandling.

Jag bedömer vidare atl organisationerna i sin tur från central nivå bör 103

kunna ge råd och stöd till sina regionala/lokala organ. För detta finns det Prop. 1990/91: 195 uppenbarligen, bl.a. att döma av remissvaren, en klar beredskap. Bilaga 2

Jag bedömer slutligen alt kommunerna har åtskilligt att vinna på att kontakterna med föreningslivet på orten intensifieras. En sådan lokal samverkan bör alltså ske utifrån de lokala förutsättningarna och knytas till det lokala samordnade flyktingmotlagandet med den ömsesidiga respekt för parternas integritet som arrangemangen kan kräva.

Som jag tidigare nämnt måste insatserna efieklivl sammanlänkas och utgå från all man tillsammans prioriterar insatser och gör upp en arbets-och rollfördelning i syfte atl åstadkomma en mer samlad insats anpassad lill den enskilde flyktingens behov. Som invandrarverket framhållit i sill remissvar bör nuvarande medverkan från frivilligorganisalionerna i framliden kunna utvecklas lill en samverkan där organisationerna många gånger är med redan vid upprättandet av den enskilde flyktingens introduktionsplan.

Behovet av ekonomiskt stöd

Redan i dag finns flera former för statligt och kommunaft stöd till organi-salionslivets insatser i flyktingmoltagandel. Ersättning ges dels för insatser när frivilligorganisationerna utför verksamhet ål kommunen eller statens invandrarverk, dels för verksamhet som har lill syfte all komplettera samhällets insatser i flyktingmotlagandet.

När frivilligorganisalionerna utgör ett alternativ till offentlig verksamhet erhålls i regel full kostnadstäckning. När verksamheten är av mer kompletterande art kan den finansieras på olika sätt. Jag menar här, som också arbetsgruppen påpekat, all del grundläggande bör vara de frivilliga krafter som utgör basen i varje organisation och de medel organisationerna erhåller för sin ordinarie verksamhet.

En utvecklad samverkan mellan det ofl"entliga och frivilligorganisafio- nerna kan emellertid komma atl kräva vissa extra insatser av organisatio nerna, åtminstone initialt. Därmed kan det också punktvis behövas eko nomiskt stöd från samhällets sida. Även kommuner kan övergångsvis behöva någon form av utvecklingsstöd. , .

Ell sådant stöd bör i första hand ha till syfte atl inledningsvis stödja utvecklingen av en samverkan mellan frivilligorganisationerna och det offentliga i flyklingmottagandet, huvudsakligen där insatserna är av kom-. plellerande art. Åtgärderna bör vara ägnade all göra flyktingmotlagandet rikare och mer flexibelt. Därmed skulle de totala kostnaderna för motta-' gande av flyktingar och'asylsökande på sikt kunna minska. Stödet bör, enligt min mening, ha karaktären av projektbidrag och administreras av statens invandrarverk.

Jag avser all senare återkomma till regeringen med förslag om att under

en begränsad period införa en sådan ordning, från vilken'ekonomiskt ■

bidrag till samverkansprojekt med det syfte jag nu har angett skaU kunna

sökas. ■ ■' ■

. ; : ',104

3.3 Verksamhet för asylsökande under väntetiden

Min bedömning: Väntetiden för asylsökande skall göras så kort som möjligt. Det är det viktigaste för att göra väntetiden på besked i fråga om uppehållstillstånd så uthärdlig som möjligt.

De arbetstillfällen som finns på den öppna arbetsmarknaden bör även r fortsättningen i första hand tillförsäkras dem som har fått rätt all stanna i Sverige.

I syfte alt — under betingelser som inte ger upphov lill ökad oreglerad invandring av arbetssökande — skapa lagliga förutsättningar för sysselsättning för asylsökande, kan övervägas att undanta vissa asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd. I syfte atl klarlägga härmed sammanhängande frågor tillsätts en särskild utredning.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Skälen för min bedömning:

Bakgrund och nuläge

Som jag tidigare vid flera tillfällen anmält ökade antalet asylsökande mycket kraftigt under budgetåret 1989/90. Totalt sökte 39000 personer asyl i Sverige vilket kan jämföras med 18000 - 19000 under vart och ett av de föregående budgetåren.

Den stora inströmningen av asylsökande medförde ell drastiskt ökat behov av platser vid invandrarverkels förläggningar och ulredningsslussar. Ell stort antal tillfälliga förläggningar och annex lill utredningsslussarna inrättades som komplement till de 18 fasta förläggningarna och de fyra ulredningsslussarna. Den exceptionella ökningen av antalet asylsökande fick till följd all målen för handläggningstiderna inle kunde uppnås som förutsatts i samband med riksdagens beslut om organisation och resurser för SIV från den I juli 1989 (prop. 1988/89:105, SfU21, rskr. 281):

Vislelseliden har således blivit alltför lång för alltför många, även om den är kortare än före år 1989 och kortare än i flertalet europeiska länder. Lång vistelsetid på en förläggning ställer självfallet andra krav på innehållet i den verksamhet som bedrivs på förläggningarna. Regeringens hållning har varit och är fortfarande att arbetet med att så långt möjligt förkorta väntan på beslut måste ges högsta prioritet.

För att invandrarverket skall kunna falla beslut i asylärenden snabbare och därmed radikaft minska väntetiderna för asylsökande har invandrarverket under budgetåret 1990/91 fåll kraftiga resursförstärkningar för delta ändamål (prop. 1990/91:25 bil. 6, SfU8, rskr. 96). Beslutet innebär atl invandrarverket får disponera 62 milj. kr. utöver tidigare anvisat anslag för förvaltningskostnader. Förläggningskostnaderna beräknas härigenom kunna minska med ca 400 milj.kr. Satsningen på förstärkta resurser och kortare väntelider har följts upp med förslag i regeringens budgetproposition för budgetåret 1991/92. Målet är att ärendebalanserna om möjligt skall ha arbetats av senast den 30 juni 1992.

105 Inför den då förestående omorganisationen av statens invandrarverk Prop. 1990/91:195 tillsatte dåvarande invandrarminislern, statsrådet G. Andersson, i novem- Bilaga 2 ber 1988, en arbetsgrupp med uppgift all undersöka hur man kunde organisera meningsfull verksamhet för asylsökande under den tid de väntar på besked i fråga om uppehållstillstånd. Arbetsgruppen redovisade sitt uppdrag i en idépromemoria våren 1989. Delvis mot bakgrund av detta arbete har invandrarverket gjort en genomgång av den verksamhet som bedrivits vid förläggningarna. Genomgången har resulterat i ell antal riktlinjer för verksamheten.

I första hand föratsätts de asylsökande ta ansvar för sitt och sin familjs dagliga liv så långt de praktiska fömtsättningama tillåter, dvs. sköta sin egen matlagning, städning, barnpassning och att själv ta kontakt med sjukvården och andra eventuella instanser i samhället.

Förläggningarna förutsätts erbjuda viss verksamhet i organiserad form: undervisning i svenska, barn- och fritidsverksamhet, studiecirklar eller kurser kring olika ämnen etc.

På många förläggningar finns sedan lång lid tillbaka ett väl utvecklat samarbete med olika organisationer på förläggningsorten — idrottsföreningar och andra intresseorganisationer, ideella föreningar samt kyrkor och religiösa samfund. Det finns åtskilliga exempel på hur asylsökande på egen hand, i förläggningens regi och/eller tillsammans med olika organisationer utfört annat ideellt inriktat arbete. Del mest omtalade exemplet är förmodligen den insats som asylsökande inom Varbergs kommun gjort för att, i samverkan med lokala miljöorganisationer, städa kommunens badstränder.

Innehållet i verksamheten måste självfallet anpassas till väntetiden på förläggningen. Verksamheten bör så långt möjligt vara av den karaktären att den asylsökande har nytta av den oavsett om han eller hon bosätter sig i Sverige eller något annat land, att den lar lill vara såväl den enskildes förutsättningar som personalens och närsamhällets resurser och att den stimulerar och motiverar de asylsökande alt vara aktiva.

Del är invandrarverkels ansvar atl skapa en god förläggningsmiljö, som tillgodoser både den enskildes behov av mal, husmm, kunskap, stimulans och förströelse och det offentligas behov av en effektiv lillståndshaniering. Delta måste åstadkommas till en rimlig kostnad för staten. Jag förutsätter att verket — inom gällande lagstiftning och de ramar som statsbudgeten i varje skede sätter — strävar efter alt uppnå dessa mål. Här ingår självfaUet också den undervisning i svenska som kan anses motiverad med hänvisning till dels riksdagens uttalande i denna fråga (prop. 1983/84:199, SfU 19, UbU 1984/85:6), dels hänsynen lill en rimlig balans mellan omfattningen och inriktningen av de aktiviteter som erbjuds och väntetidens längd.

Arbete och arbetstillstånd för asylsökande — för och emot

Frågan om hur man kan åstadkomma en meningsfull vistelse för asylsö kande under väntetiden har varit föremål för riksdagsbehandling i skilda sammanhang under senare år, inle minst till följd av frågor och interpella lioner. Flera motioner i ämnet har tagits upp till behandling under inneva- 106'

rande riksmöte. Gemensamt för de olika förslagen är att arbetstillstånd Prop. 1990/91:195 eller beredskapsarbete i någon form bör införas för asylsökande. Arbetstill- Bilaga 2 ståndet föreslås kunna ges antingen generellt eller vid ett arbetserbjudande, omedelbart vid ankomslen eUer efter viss angiven väntetid.

Innan jag närmare redovisar min syn på frågan om arbete och arbetstillstånd för asylsökande i Sverige vill jag kortfattat redogöra något för hur det går till i några andra länder, nämligen Norge, Danmark, Finland, Nederländerna och Tyskland.

I Norge var det tidigare möjligt för asylsökande all ta avlönat arbete. Möjligheten för asylsökande att erhålla avlönat arbete ansågs dock som närmast illusorisk. Bristande kunskaper i norska saml ell snålt arbetsmarknadsläge har uppgetts vara huvudsakliga orsaker. Den 1 januari 1991 trädde föreskrifter i kraft som kraftigt begränsade möjligheten att få arbeta under väntetiden. Del främsta skälet till att inskränka rätten all la arbete under väntetiden var alt förhindra att personer som önskar tillfälligt. arbete i Norge anmälde sig som asylsökande.

Erfarenheterna visar alt rättigheten till arbetstillstånd och möjligheten all få arbete inle har medgivit någon egentlig effekt när det gäller den egna försörjningen för asylsökande under förläggningsvistelsen.

Villkoren för tidsbegränsat arbetstillstånd under väntetiden i Norge är numera alt:

—sökanden har uppehållit sig i riket mer än fyra månader efter alt ha ansökt om asyl,

—den sökandes skäl för asyl skall ha utretts,

—det inle finns något tvivel om sökandens identitet,

—det inte är aktuellt att avvisa eller utvisa den asylsökande till något annat land,

—ell konkret arbetserbjudande föreligger.

Tillstånd får inte beviljas om asylansökan har avslagits i första instans.

I Danmark är del över huvud taget inte tillåtet för asylsökande atl la avlönat arbete under väntetiden.

Finland tillåter inte heller arbete för de asylsökande under väntetiden. Den finska riksdagen antog våren 1991 en ny utlänningslag. Asylsökande tillåts inle la arbete på den öppna marknaden. Riksdagen gjorde dock ett uttalande i samband med sin slutliga handläggning av lagen, i vilket man slår fast all del borde vara möjligt för asylsökande att förvärvsarbeta, i den mån asylprocessen tar lång tid.

I Nederländerna har del hittills funnits möjligheter för asylsökande atl efter prövning få arbeta under väntetiden. Under år 1990 beviljades några hundra sådana arbetstillstånd. Ett negativt beslut kan överklagas.

I de fall de asylsökande lyckats få arbetstillstånd har det gälh okvalifice rade uppgifter inom framför allt servicesektorn. De argument som fram förts mot all bevilja arbetstillstånd för asylsökande är att de lediga jobben i första hand bör gå till landels egna arbetslösa, att de asylsökande kan bibringas falska förhoppningar om att få stanna och att man inte vill locka ytteriigare arbetssökande till landet. Med dessa motiv som grund har regeringen nu föreslagit all asylsökande inte i något fall skall få ta arbete medan handläggningen av deras ärende pågår. 107

Under åren 1975 - 1980 beviljades i Fä5//M'/a"a'arbetsliOslånd för Prop. 1990/91: 195 asylsökande efter ansökan. Lagstiftningen och tillämpningen har därefter Bilaga 2 gradvis skärpts. Erfarenheterna visar, menar man, atl arbetsmöjligheterna under väntetiden i Tyskland lockat människor ulan asylskäl all söka asyl.

År 1987 ändrades asyllagsliftningen så alt man kan beviljas ett arbetstillstånd först efter det att man väntat fem år på beslut om begäran om asyl. Möjligheten att få arbetstillstånd beror på omständigheterna i del enskilda fallet och på den förväntade utvecklingen på arbetsmarknaden. Om inhemsk arbetskraft finns atl tillgå eller om en negativ utveckling på arbetsmarknaden är förestående beviljas inget arbetstillstånd.

För att sedan återgå till situationen i Sverige vill jag framhålla att flera skäl talar/o'/- att asylsökande skall få lov att la arbete medan de väntar på beslut i asylärendet. En passiv väntetid kan vara myckel destruktiv för individen. Från början aktiva, kompetenta och handlingskraftiga människor kan förlora initiativkraft genom all de får bidrag ulan krav på motprestation. Vägen lill egen försörjning kan bli betydligt längre än den annars skulle ha blivit.

Vi bör dock, å andra sidan, komma ihåg all del ofta rör sig om personer som befinner sig i en mycket utsatt situation där det kan finnas skäl till speciella insatser utan krav på omedelbara prestationer. Det kan vara lortyrskadade, barn, analfabeter eller handikappade. Det är därför viktigt atl inte ha ell stelbent eller stereotypt mollagningsssystem, som gör att asylsökande blir schablonmässigt behandlade, passiviserade och bidragsberoende.

Samvaro med svenskar, t. ex. i arbete, har naturligtvis en positiv inverkan på kunskaperna i svenska språket. Del kan också främja en ömsesidig förståelse och respekt mellan svenskar och asylsökande och ge väntetiden innehåll och göra den mer uthärdlig.

Rättsläget är i korthet följande. Den svenska lagstiftningen kräver att en utlänning skall ha arbetstillstånd för all få arbeta i Sverige, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Regeringen får föreskriva undantag från kravet på arbetstillstånd.

Arbetstillstånd skall ges för viss lid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med övriga villkor som behövs. Vissa begränsade kategorier av utländska arbetstagare och studenter är under en kortare tid undantagna från kravet på arbetstillstånd.

En asylsökande får alltså enligt gällande regler inle påbörja en anställning. Frågan är då vad som menas med en anställning. För del mesta är svaret ganska enkelt. En anställning uppstår när en person ingår avtal med en annan om atl ulföra arbete för dennes räkning. Ibland kan del dock vara vanskligt att skilja ett anställningsavtal från andra typer av åtaganden som innebär alt vissa uppgifter skall utföras. Del kan vara t.ex. studier med inslag av praktiska övningar, förtroendeuppdrag, delägarskap i bolag m.m.

Bedömningen av vad som är en anställning skall göras utifrån en helhets- bedöming av samtliga omständigheter i del enskilda fallet. Utgångspunk ten är del s.k. civilrältsliga arbetstagarbegreppet. Även den som sysselsätts i beredskapsarbete och liknande betraktas som arbetstagare. Likaså lär- 108

lingar och praktikanter. Detta gäller även om de inte får lön för sill arbete Prop. 1990/91:195 utan vederlaget endast utgörs av den utbildning eller praktik som de får. Bilaga 2

Därmed är jag inne på skälen som talar emot att tillåta arbete för asylsökande.

De arbeten som i praktiken överhuvudtaget skulle komma ifråga för asylsökande — om de hade rätt all ta anställning — vore förmodligen sådana som ställer begränsade krav på kunskaper i svenska språket. Hur effektiv svenskundervisningen än blir, är det inte troligt att de asylsökande, annat än undantagsvis kan hinna tillägna sig kunskaper som skulle ge förutsättningar för mer kvalificerade arbetsuppgifter, t.ex. ell normalt verkstadsjobb.

Arbetsplatsen bör också vara belägen inom pendlingsavstånd från bostaden/förläggningen. Detta skulle i sig innebära en betydande begränsning för dem, dvs. de allra flesta, som bor på en förläggning även om ett större antal än för närvarande säkert skulle ordna boende själva om betalt arbete erbjöds på annan ort. Vi bör också vara på del klara med atl en ordning med generella arbetstillstånd skulle kunna medföra risker för svartjobb, låga ersättningar etc — i klartext en svart arbetsmarknad där asylsökande skulle kunna utnyttjas av skrupelfria arbetsgivare. Erfarenheterna från andra länder är entydiga på den punkten.

Ell av de främsta skälen mot all införa generella arbetstillstånd för asylsökande är risken atl en sådan ordning indirekt skulle kunna bli ett hol mot asylrätten. En möjlighet alt arbeta lill marknadsmässiga löner skulle förmodligen locka också personer som inle är flyktingar alt ställa sig i asylkön. Del finns sannolikt hundratusentals människor, i närbelägna länder, som skulle vara beredda alt ta vara på en sådan möjlighet, t.o.m. för en relativt kort period. En följd skulle kunna bli all vårt mottagningssystem för asylsökande utsattes för myckel starka påfrestningar eller t.o.m. kollapsade.

Regeringen har genomgående hävdat atl bästa sättet all göra väntetiden för asylsökande uthärdlig är att göra den kort. Regeringen har vidare betonat att vi i första hand måste värna om rätten lill arbete för människor som har tillstånd att bo i Sverige.

Jag menar, efter samråd med departementschefen, all dessa två principer alltjämt bör ligga fast och vara grundläggande och vägledande.

Erfarenheterna från andra länder som tillåtit marknadsersall arbete för asylsökande tyder på all en sådan möjlighet tenderar all bli ytterligare en faktor som lockar människor som inte är flyktingar all söka asyl. Mot den bakgrunden har man i andra länder ändrat eller bestämt sig för att ändra lagstiftningen så att arbete inle tillåts för asylsökande eller, som skett i Norge, kraftigt inskränkt möjligheten all arbeta.

Jag anser sammanfattningsvis fortfarande att de motiv som talar emot en ordning med all tillåta arbete med marknadsmässig lön under väntetiden väger tungt, men anser samtidigt all lättnader i del principiella förbudet mot arbete under väntetiden kan vara nödvändiga för all ge de asylsökande en meningsfull väntetid. Om man ska överväga en förändring, bör den konstrueras så atl den inte lockar personer som inle har asylskäl.

109 En möjlighet vore atl, under vissa preciserade betingelser, undanta Prop. 1990/91: 195 asylsökande från kravet på arbetstillstånd. Bilaga 2

Om en sådan förändring skaU övervägas, kan det uppkomma en rad frågeställningar i arbetsrättsligt avseende, frågor om ersättning, sociala avgifter, skatter, försäkring etc.

Dessa frågor måste enligt min uppfattning utredas närmare. Jag avser därför att senare återkomma lill regeringen i denna fråga.

3.4 Hemställan

Jag hemställer att regeringen

dels föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer för frivilliga organisationers roll i flyktingmoltagandel som jag har förordat,

dels bereder riksdagen tillfälle all ta del av vad jag anfört om verksamhet för asylsökande under den tid de väntar på besked i fråga om uppehållstillstånd.

IQ

4 Instansordningen 1 utlänningsärenden m. m. Prop. 1990/91:195

Bilaga 2 4.1 Inledning

Efter de omfattande förändringar av invandrarverkets organisation och utlänningslagstiftningen, som trädde i kraft den I juli 1989, har ytterligare steg tagits i syfte att effektivisera organisation och administration. Jag har redan fömt redogjort för de resursförstärkningar som gjorts och föreslagits för invandrarverkels och regeringskansliets del. Jag vill nu kortfattat särskilt beröra de senaste årens utveckling när det gäller antalet utlänningsärenden hos regeringen.

Antalet utlännings- och medborgarskapsärenden hos regeringen har under åren 1985—1990 stigit kraftigt. Utvecklingen framgår av följande uppställning.

Tabell

(4 mån)

Avlägsnandeärenden

3025 Ärenden i fråga om flyktingför-

klaring och/eller resedokument

415 Ansökningar om upphävande

m.m. av domstols beslut om ut-

visning på grund av brott

40 Medborgarskapsärenden

279

370

364

497

454

488

231

Summa inkomna ärenden

3524

2525

2455

3397

3714

5761

3711

1 de siffror jag här redovisat ingår inle bara överklagade beslut, vilka fallats av invandrarverket, ulan också sådana som prövats av regeringen som första och enda instans, normall sedan ärendena överlämnats av invandrarverket.

Den kraftigaste ökningen avser ärenden om avlägsnande (avvisning/utvisning), dvs. ärenden där fråga om uppehållstillstånd prövas. Under året 1990 inkom till regeringen omkring femtio procent fler ärenden än under något av de närmast föregående åren. Under 1991 och första halvåret 1992 kommer regeringen att få besluta i ett myckel stort antal överklagandeärenden från asylsökande som fått ett negativt beslut av invandrarverket — del pekar alla prognoser på.

Den stora ökningen av antalet asylsökande under 1989 och 1990 har medfört att de mål i fråga om handläggningstider som ställts upp — att liden från en ansökan till ett slutligt beslut från regeringen normall inte skall överstiga sex månader — inte har kunnat nås som planerat.

Åtgärder har som nämnts tidigare vidtagits fortlöpande för atl förkorta handläggningstiderna, framför allt i avlägsnandeärenden. Rikspolisstyrelsen, invandrarverket och regeringskansliet (arbetsmarknadsdepartementet) har fått kraftigt förstärkta resurser. Jag räknar, som jag tidigare sagt, med atl målen för handläggningsliderna i utlänningsärenden, under angivna förutsättningar, kommer atl kunna nås under första halvåret 1992.

Även om det inle sker några dramatiska förändringar i vår omvärld, 111

måste man enligt min bedömning räkna med all Sverige får la emot ell Prop. 1990/91:195 relativt stort antal asylsökande under de närmaste åren. Del måste alltid Bilaga 2 finnas en beredskap för svängningar i antalet sökande. Denna beredskap förutsätter en organisation och en administration, som är tillräckligt flexibel för att man skall kunna nå och hålla målsättningen om korta handläggningstider. Beslutet om invandrarverkets nya decentraliserade organisation är ett led i en sådan strävan. Ytterligare steg har tagits därefter.

Regeringen gav genom beslut i december 1989 statskontoret i uppdrag all i samråd med invandrarverket och rikspolisstyrelsen utreda möjligheten att överföra ansvaret för utredningar i asylären'den från polismyndigheterna lill invandrarverket. Statskontoret lämnade i september 1990 sin rapport (1990:23) Utredningar i asylärenden till regeringen. Regeringen har därefter i maj 1991 beslutat uppdra åt SIV all i samråd med rikspolisstyrelsen planera och genomföra överföringen av utredningsansvaret fr.o.m. den I juli 1992. Ansvaret för atl genomföra grundutredning i samband med all en utlänning begär asyl skall dock ligga kvar hos polismyndigheterna även efter den 1 juli 1992.

Även vad gäller delgivning och verkställighet av avlägsnandebeslut skulle en förändrad ansvarsfördelning mellan polismyndigheterna och invandrarverket kunna leda till effektivitetsvinster. Mot denna bakgrund pågår sedan mitten av mars 1991 en försöksverksamhet vid invandrarverkels förläggningar, som innebär all verkels personal delger asylsökande verkels avlägsnandebeslut saml informerar om innebörden av beslutet.

För all förkorta handläggningstiderna i asylärenden räcker del, enligt min mening, emellertid inte med att effektivisera handläggningen hos polismyndigheterna och invandrarverket. Del är nödvändigt all även effektivisera handläggningen av asylärendena i dess slutliga led.

Frågan om att från regeringen föra bort majoriteten av överklagandeärendena enligt utlänningslagen har varit uppe lill behandling vid flera tillfällen under de senaste årtiondena. Ärendeulvecklingen under senare år har tydligt visat atl den nuvarande ordningen har sina uppenbara begränsningar. Regeringsbesluten fallas kollektivt. Regeringen kan av praktiska skäl bara undantagsvis sammanträda mer än en gång i veckan. Regeringsärendena skall vidare i första hand beredas inför det statsråd som är föredragande inför regeringens avgöranden. Det finns en gräns för hur många ärenden som det är möjligt all handlägga i en sådan ordning. Det är enligt min mening dags all nu la steget all föra bort dessa ärenden från regeringen.

Hösten 1989 bemyndigade regeringen mig att tillkalla en kommitté med uppdrag all utreda insiansordningen i utlänningsärenden. Kommittén', som antog namnet asylprövningskommittén, avlämnade i september 1990 betänkandet (SOU 1990:79) Utlänningsnämnd. TiU protokollet i derta ärende bör fogas utredningens sammanfattning av betänkandet som bilaga 2.5.

' Ordrörande i kommiuén har varit j-uslilieiådet Johan Munck. Övriga ledamöter har varit riksdagsledamöterna Stig Alemyr. Rune Backlund, Doris Håvik, Lars-Erik Lövdén, Ingela Mårtensson och Göran Åstrand. 112

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissin- Prop. 1990/91: 195 stanser som avgell yttrande över belänkandet har upprättats och bör fogas Bilaga 2 lill protokollet som bilaga 2.6. Remissyttrandena finns att tillgå i arbetsmarknadsdepartementet (dnr R 8819/90).

Jag kommer i det följande att föreslå atl en särskild nämnd inrättas för överprövning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Nämnden bör i princip överta de överprövningsuppgifler enligt utlännings- och medborgarskapslagsliftningen som i dag faller på regeringen.

Jag vill i sammanhanget nämna ell par andra frågor som aktualiserats i samband med utlänningsärenden. Den ena gäller allmän rättshjälp i utlänningsärenden. På detta område pågår för närvarande överväganden inom justilie- och arbetsmarknadsdepartementen. Del gäller frågor om rättshjälpens omfattning i dessa ärenden och vissa frågor om handläggningen av rätlshjälpsärenden.

Den andra frågan gäller förvarstagande av barn. Den frågan behandlades särskilt i proposition 1988/89:86 om ny utlänningslag m.m. Regeringen föreslog där delvis nya förvarsbeslämmelser. Dessa bestämmelser trädde i kraft den I juli 1990 efter all ha förklarats vilande ett år enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Syftet med de nya reglerna var bl.a. att minska utrymmet för förvarstagande av barn. Reglerna innebär atl ell barn endast får tas i förvar om del är sannolikt alt del kommer alt avvisas eller utvisas eller om fråga uppkommer om verkställighet av ett avlägsnandebeslut. Del krävs också att det finns en uppenbar risk för atl barnet annars skulle hålla sig undan och därigenom äventyra en verkställighet som inte bör fördröjas eller att det finns anledning anta all barnet annars skulle bedriva brottslig verksamhet i Sverige

Rikspolisstyrelsen har på regeringens uppdrag våren 1991 gjort en undersökning om tillämpningen av de nya bestämmelserna om förvarslagande av barn. Av styrelsens rapport framgår att polisen redan under år 1989 började tillämpa bestämmelserna om förvar av barn mer restriktivt. Undersökningen visar att, under den mycket korta mätperioden, antalet barn som tas i förvar var relativt konstant under 1988 och 1989 och därefter ökat. Under samma lid har emellertid såväl antalet asylsökande som antalet verkställigheter ökat markant. Del är fullt tänkbart all andelen forvarslaganden ökat till följd av högre andel avslagsbeslut än under 1988 och 1989. En annan orsak kan vara att andelen barn bland de asylsökande varit större under den nu aktuella mätperioden än dessförinnan. Vidare baserar sig undersökningen på en schabloniserad bedömning av antalet barn per familj. Jag kan nu bara konstatera atl denna undersökning inle ger tillräckligt underlag för att dra några generella slutsatser angående lagande av barn i förvar. Jag avser emellertid alt noga följa utvecklingen av myndigheternas praxis på detta område. Kontakter har från arbetsmarknadsdepartementets sida tagits med rikspolisstyrelsen och statens invandrarverk för all under ell längre lidsperspektiv säkerställa en uppföljning av antalet barn som tas i förvar. Jag avser också all inom kort återkomma till regeringen med ett uppdrag lill rikspolisstyrelsen i denna fråga.

8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

4.2 Instansordningen i utlänningsärenden 4.2.1 Inledning

Tanken att avlasta regeringen dess nuvarande arbete med framför allt besvärsprövningen av utlänningsärenden har, som jag nyss berört, övervägts tidigare. Dessa överväganden har lett fram lill alt regeringen även i fortsättningen borde vara slutinstans i de aktuella ärendena. Såväl principiella som praktiska och ekonomiska skäl har åberopats till stöd för denna ståndpunkt.

Man kan i och för sig ha förståelse för dessa ställningstaganden. Nuvarande ordning har tillämpats under lång lid och har enligt en allmänt omfattad mening för del mesta fungerat väl. Som närmare framgår av det följande möter en del svårigheter när del gäller att komma fram till ett idealiskt alternativ till dagens system.

Enligt min mening är del emellertid myckel angelägel all finna en lösning, som innebär att regeringen befrias från det stora flertalet ärenden på detta område. Vikten av att antalet regeringsärenden begränsas har under senare lid betonats allt starkare, inle minst från riksdagens sida. Antalet utlänningsärenden har ökat utomordentligt kraftigt sedan de tidigare ställningstagandena gjordes. Dessa utgör den i särklass största enskilda grupp av ärenden som för närvarande ankommer på regeringen och tar en oproportionerligt stor del av, i första hand, invandrarminislerns lid i anspråk.

Det bör här understrykas atl det givelvis inte är något självändamål att befria regeringen från befattningen med löpande ärenden. Syftet är all skapa ökat utrymme för regeringen lill reformarbete och övergripande planering och prioritering, något som är av stor betydelse när del gäller invandrarpolitiken i stort.

För tanken atl befria regeringen från flertalet av de ärenden som det här gäller talar även andra skäl än önskemålet all avlasta regeringen. Principiella skäl kan åberopas för att i synnerhet sådana utlänningsärenden, som innefattar en prövning av den på Genéve-konventionen grundade rätten för en flykting alt erhålla asyl, prövas av ett från regeringen oberoende organ.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

4.2.2 Utlänningsnämnd

En fristående myndighet för överprövning i utlänningsärenden

Mitt förslag: En frislående myndighet, utlänningsnämnden, inrättas för överprövningsuppgifler i utlänningsärenden.

Asylprövningskommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en särskild nämnd inrättas inom ramen för en treårig försöksverksamhet. Nämnden bör under försöksperioden ha administrativt samband med arbetsmarknadsdepartementet.

.14

Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till för- Prop. 1990/91:195 slaget atl inrätta en särskild nämnd. Flera remissinstanser, bl.a. hovrätten Bilaga 2 Jör övre Norrland och Svenska röda korset, har anfört all nämnden bör vara fristående. Rädda Barnens riksförbund, Sveriges Advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser all de nu aktuella överprövningsuppgifterna bör handläggas inom ramen för den befintliga domstolsorganisalionen, dvs. vid kammarrätt och regeringsrätt. SlOS-Samarbetsorgan för invand-rarorganisationer i Sverige har fört fram tanken atl nämnden borde vara fristående men knuten lill en domstol. Domstolsverket anser alt ett bättre namn vore nämnden för flykting- och medborgarskapsfrågor.

Skälen för mitt förslag: Asylprövningskommittén har övervägt men avvisat olika alternativa lösningar som innebär all regeringen befrias från besvärsprövningar utan alt man skapar någon ny myndighet.

Ell sådant alternativ är en återgång lill vad som gällde före år 1976. Då skulle i vissa fall en nämnd höras innan invandrarverket fattade sill beslut. Rätt lill besvär hos regeringen förelåg bara om nämnden eller någon av dess ledamöter hade anmält avvikande mening eller om nämnden inte hade yttrat sig. Invandrarverket hade rätt alt om särskilda skäl förelåg överlämna ett ärende lill regeringen. Överlämnande skulle alllid ske om nämnden begärde del.

Ell annat tänkbart alternativ vore att överföra besvärsprövningen till domstol. Då synes endast kammarrätt kunna komma i fråga, under förutsättning att ärendena skall handläggas inom den nuvarande domstolsorganisalionen. Fördelen med domstolsprövning är all prövningen kommer all ske under förhållanden som traditionellt ansetts erbjuda de bästa rättssäkerhetsgarantiema.

Mot alt överföra besvärsprövningen till domstol talar i första hand de strävanden all renodla domstolarnas arbetsuppgifter som på senare tid gjort sig gällande. Därvid har uttalats all domstolarna i princip bör tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgifter som är hänförliga lill rättskipning i egentlig mening. Med hänsyn till den stora ärendemängden skulle betydande organisatoriska svårigheter uppslå. En domstol skulle dessutom få svårigheter atl skaffa erforderlig överblick över den internationella utvecklingen på området. Viktigare torde dock vara atl en fortsatt möjlighet för regeringen atl utöva en styrning av praxis inte torde vara förenlig med en domstolsprövning i vedertagen mening.

Ett annat alternativ vore all skära av möjligheten till besvär över invandrarverkels beslut i de fall omprövning skett på central nivå och bara tillåla överklagande lill regeringen i de fall då invandrarverket på central nivå omedelbart tar upp ett ärende. En sådan ordning skulle emellertid medföra all regeringen fick pröva ganska många överklagade ärenden, eftersom det i stor utsträckning förekommer att ärendena omedelbart handläggs av invandrarverket centralt. Viktigare torde vara all invandrarverket centralt förutsätts utöva en stark styrning av de regionala enheternas beslutsfattande. Därigenom kan en sådan ordning inte sägas innebära all ärendena blir prövade i två självständiga instanser.

Det kan också övervägas all låta de regionala enheterna, dvs. tillstånds- 115

byråerna vid utredningsslussarna, omvandlas lill särskilda myndigheter Prop. 1990/91: 195 där prövning skall ske av samtliga ärenden med möjlighet all överklaga lill Bilaga 2 invandrarverket. Mot detta alternativ talar främst att så snart efter 1989 års omorganisation åter genomföra genomgripande organisationsförändringar för invandrarverkels del.

Slutligen har ett alternativ övervägts som innebär att rätten all överklaga ett beslut av invandrarverket till regeringen i princip skulle kvarstå men all ell överklagande skulle få upptas lill prövning av regeringen endast om prövningstillstånd meddelats antingen av arbetsmarknadsdepartementet som sådant eller av en särskild, inom departementet verksam, nämnd. Mot detta alternativ talar främst alt del skulle vara främmande för svensk förvaltningsstruktur atl ge ett departement beslutanderätt i frågor som angår enskilda parter. Det skulle också kunna uppslå oklarheter beträffande ansvaret för ärendena om en nämnd inom departementet skulle svara förfrågorom prövningstillstånd och regeringen svara för prövningen i sak.

Asylprövningskommittén har vid sina överväganden avvisat de nu nämnda alternativen och i stället föreslagit all ett särskilt överprövningsor-gan inrättas. Mot bakgrund främst av det förhållandevis betydande utrymmet för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och den förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida har kommittén funnit all besvärsorganet inle bör utformas som en domstol, utan bör vara en förvaltningsmyndighet som lämpligen kan betecknas som en nämnd. Jag delar kommitténs bedömning i dessa delar.

I tidigare sammanhang då frågan har diskuterats har anförts både principiella och praktiska skäl mot tanken på en nämnd. Det har därvid anförts all del skulle vara ett unikt och omotiverat ingripande i den centrala förvaltningens konstruktion atl skjuta in ell förvaltningsorgan mellan ett centralt ämbetsverk och regeringen.

Invändningar av detta slag får dock anses ha förlorat i styrka i takt med all de generella strävandena all begränsa antalet ärenden hos regeringen har intensifierats. En lösning som innebär atl en besvärsnämnd övertar regeringens uppgift att överpröva beslut av en central myndighet slår sålunda i överensstämmelse med de riktlinjer som riksdagen antagit för begränsningen av regeringens uppgifter på sådana områden (prop. 1983/84:120, KU 23, rskr 250). Besvärsnämnder av sådant slag har också inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och utbildningsdepartementens verksamhetsområden (exempelvis besvärsnämnden för högskoleutbildning och totalförsvarels ijänstepliklsnämnd).

Vad som främst kan ge anledning lill tvekan inför tanken på att flytta över besvärsprövningen till en nämnd är emellertid inte i första hand de praktiska och administrativa spörsmål som uppkommer. Större vikt måste fästas vid mera principiella aspekter. Ärenden om avlägsnande har ofta livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för hela samhället, liksom för den bild av vårt land som skapas i omvärlden. Även om man kan skapa en ordning som allmänt sett säkerställer atl mera betydelsefulla ärenden förbehålls regeringen, finns det utrymme för viss

tvekan om del lämpliga i att flytta den slutliga prövningen i huvuddelen av Prop. 1990/91:195 fallen från ell organ med politiskt ansvar till en förvaltningsmyndighet. Bilaga 2

Behovet av alt avlasta regeringen löpande ärenden är emellertid myckel stort, och de betänkligheter som kan anföras är enligt min mening inte större än att en ordning med en nämnd som slutinstans bör införas.

Asylprövningskommittén har ingående diskuterat frågan om nämnden bör vara administrativt frislående eller inle. Allmänt sett är det som regel en fördel om en förvaltningsmyndighet själv svarar för sin egen administration. Om nämnden inrättas som en ny förvaltningsmyndighet med egen administration uppkommer emellertid behov av en rad administrativa stödfunktioner. Nämnden måste förses med lednings-, ekonomi-, personal-och kanslifunktioner liksom personal för exempelvis intern kontorsservice. Resursbesparingen för motsvarande stödfunktioner inom arbetsmarknadsdepartementet torde bli marginell, eftersom dessa resurser till stor del behövs även i ell minskal departement. För en nämnd tillkommer kostnader för datorstöd och lokaler. Hur stora dessa kostnader blir beror bl.a. på var nämnden blir stationerad. Vissa merkostnader är dock ofrånkomliga, om nämnden skall bli administrativt frislående.

Det kan därför övervägas om nämnden kan få en sådan organisation atl den stöder sig på någon annan myndighet, en s.k. värdmyndighet, och helst då en myndighet med någorlunda likartade uppgifter. Därmed skulle i stor utsträckning de nyss nämnda merutgifterna falla bort. Det förtjänar understrykas att vad som här diskuteras endast är ett administrativt samband med en annan myndighet. I sin myndighetsutövande och lagtillämpande verksamhet skulle nämnden självfallet under alla förhållanden vara helt oberoende.

Asylprövningskommittén har ingående övervägt olika utvägar att skapa ett sådant administrativt samband mellan nämnden och en annan myndighet. De värdmyndigheter som kommittén därvid i främsta rummet har diskuterat är en domstol, domstolsverket, statens invandrarverk och arbetsmarknadsdepartementet. Kommittén har inte funnit något av dessa alternativ lämpligt som en permanent lösning. Kommittén har även diskuterat en del andra alternativ, såsom alt förlägga det administrativa ansvaret till rikspolisstyrelsen, kammarkollegiet eller någon länsstyrelse, men inle funnit någon lösning som ler sig naturlig och samtidigt ger de administrativa vinster som är önskvärda.

Asylprövningskommittén har därför väckt frågan om del är lämpligt atl binda sig för en viss lösning i nuvarande läge. I detta avseende är följande all beakta.

Ärendeutvecklingen är i nuvarande läge ovanligt svår alt bedöma; antalet ärenden hos invandrarverket har ökat kraftigt, men det är osäkert om denna trend blir bestående och i vilken utsträckning den kommer att återspeglas i antalet överklagade ärenden.

Del anförda måste ställas samman med de svårigheter som under alla förhållanden föreligger när del gäller all bedöma hur ärendenas handlägg ning i en nämnd kommer alt gestalta sig i praktiken. Visserligen torde formerna för ärendenas beredning kunna organiseras smidigare än för närvarande. I det föregående har emellertid konstaterats alt man måste 117

räkna med all själva föredragningen for nämnden samt den överläggning Prop. 1990/91: 195 mellan ledamöterna som måste äga rum tar åtskilligt mera tid i anspråk än Bilaga 2 vad som gäller för den nuvarande ordningen med föredragning för invandrarminislern. Hur mycket mera lid det blir fråga om — ett spörsmål som får avgörande betydelse för nämndens dimensionering — är emellertid myckel svårt all bedöma med någon grad av säkerhet, eftersom den tilltänkta ordningen aldrig har prövats.

Asylprövningskommittén har också för sin del anfört all redan del förhållandel all förslaget all föra över de nu aktuella ärendena från regeringen lill en nämnd innebär en så betydelsefull nyordning att ell mera definitivt ställningstagande lämpligen bör föregås av någon lids försöksverksamhet.

Asylprövningskommittén föreslår därför en provisorisk lösning som innebär alt en nämnd tillskapas och övertar handläggningen av besvärsärendena från regeringen men atl nämndens organisation inle låses fast definitivt. I ett sådant provisorium bör lämpligen — inte minst för att underlätta övergången — den lösningen väljas att nämnden efter de linjer som förut skisserats får administrativt samband med arbetsmarknadsdepartementet, som för närvarande har ansvaret för regeringens beredning av ärendena. Efter en försökslid — förslagsvis om tre år — bör frågan las upp på nytt, varvid man nalurliglvis i första hand bör se efter om del har visat sig vara en lämplig lösning all föra över besvärsprövningen lill en nämnd. Om detta bedöms vara fallet, får på grundval av vunna erfarenheter ställning las lill om nämnden — trots de utgiftsökningar som blir följden — skall tilläggas en helt självständig ställning även i administrativt hänseende eller om ett administrativt samband bör skapas med invandrarverket eller exempelvis kammarkollegiet.

Jag har stor förståelse för asylprövningskommitténs resonemang i denna del. Men som flera av remissinstanserna framhållit är del av största vikt atl nämnden uppfattas som en fristående myndighet som självständigt fattar beslut i de ärenden som skall prövas av den. Enligt min mening är det därför inte lämpligt ens under en försöksperiod att nämnden får ett administrativt samband med arbelsmarknadsdepartementel. Nämnden bör i stället inrättas så att den står helt frislående från såväl arbetsmarknadsdepartementet som regeringskansliet i övrigt. Någon försöksperiod är enligt min mening inle erforderlig. Nämnden bör därför inrättas permanent. Jag har, när del gäller nämndens ställning, tagit intryck av vad många remissinstanser, inle minst bland frivilliga organisationer, anfört mot den av kommittén föreslagna ordningen. I detta ligger också all nämnden inte heller bör ha lokaler gemensamt med arbetsmarknadsdepartementet. Var nämnden exakt skall lokaliseras är dock en fråga som får lösas i ett annat sammanhang. Klart är dock, enligt min mening, atl nämnden av rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skilda delar av regeringskansliet bör lokaliseras till Stockholm eller Stockholms omedelbara närhet.

När del gäller frågan vad nämnden bör kallas har en remissinstans, domstolsverket, uttryckt uppfattningen atl nämnden för flykting- och medborgarskapsfrågor vore ett bättre namn än det av asylprövningskom- 118

mitten föreslagna namnet utlänningsnämnden. Med beaktande bl.a. av intresset atl finna ell kort namn bör enligt min mening kommitténs förslag väljas. Nämnden bör alltså kallas "utlänningsnämnden". Atl detta tidigare var beteckningen på den rådgivande nämnden lill den centrala utlännings-myndigheten synes inte hindra all del namnet väljs eftersom del är mer än tio år sedan den rådgivande nämnden avskaffades och någon förväxlingsrisk inte längre kan finnas. All kalla nämnden "utlänningsnämnd" synes bli adekvat även med beaktande av alt nämnden avses handlägga inle bara ärenden enligt utlänningslagen ulan också medborgarskapsärenden, eftersom ju de sökande i medborgarskapsärenden i regel är utlänningar.

En organisationskommitté bör bildas med uppdrag all planera och vidtaga de åtgärder som är nödvändiga för att överprövningsverksamhelen skall kunna föras över från arbetsmarknadsdepartementet lill nämnden ulan alltför stora störningar.

Prop. 1990/91 Bilaga 2

195 Utlänningsnämndens uppgifter

Mitt förslag: Nämnden skall i princip överta de överprövningsuppgifler enligt utlännings- och medborgarskapslagsliftningen som i dag faller på regeringen.

Särskilt vikliga eller känsliga ärenden bör liksom enligt nu gällande ordning kunna överlämnas lill regeringen. Detta bör få en uttrycklig reglering i lagen av innebörd att ell ärende kan lämnas över till regeringen

1. om det bedöms ha betydelse för rikels säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikels förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation,

2. om del bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen att ärendet prövas av regeringen, eller

3. om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

På utlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna lämnas över om det på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket lill nämnden. Vidare skall regeringen kunna förbehålla sig prövningen aV ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av sådana ärenden.

Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inle haft något att erinra mot förslaget i denna del. Några av instanserna har dock anfört invändningar mot att ärenden skulle kunna överlämnas lill regeringen. Rädda Barnens riksförbund. Svenska Flyktingrådet och Svenska sektionen av Amnesty International har anfört att del skuUe strida mot regeringsformen atl ha en möjlighet för regeringen atl överta vissa ärenden.

Skälen för mitt förslag: De överprövningsuppgifler som nu är i fråga

berör såväl utlänningslagen som medborgarskapslagen. Jag behandlar först Prop. 1990/91:195 ärendena enligt utlänningslagen och därefter ärendena enligt medborgar- Bilaga 2 skapslagen.

Ärenden enligt utlänningslagen

De grupper av ärenden rörande enskilda fall som enligt nu gällande lagstiftning ankommer på regeringen är följande:

— överklaganden av invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlade frågor om uppehållstill stånd eller arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd (7 kap. 3 § utlänningslagen)

— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärende om flyklingförkla- ring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingförklaring (7 kap. 4§ utlänningslagen)

— överklaganden av invandrarverkets beslut att avvisa ombud eUer bi träde eller beträffande frågor om jäv (7 kap. 9§ utlänningslagen)

— ärenden som av invandrarverket har överlämnats till regeringen för avgörande (7 kap. 11 § utlänningslagen)

— beslut om utvisning eller om inskränkningar och villkor för vistelsen här i landet av hänsyn till rikels säkerhet (4 kap. 11 § utlänningslagen)

— beslut om avvisning eller utvisning, inskränkningar och villkor m.m. för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (2-4 och 17§§ terrorisllagen)

— frågor om atl helt eller delvis upphäva avgöranden rörande utvisning på gmnd av brott eller utvisning av hänsyn till rikets säkerhet (7 kap. 16 § utlänningslagen).

Det förtjänar anmärkas att regeringen i samband med alt den fattar beslut i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning får fatta beslut även i vissa andra frågor. Sålunda kan regeringen, även om frågan inte tidigare har tagits upp, besluta om uppehållstillstånd och om förbud för utlänning att återvända till Sverige. Vidare får under vissa förutsättningar fråga om avvisning eller utvisning rörande barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad tas upp (7 kap. 5§ utlänningslagen).

Del bör framhållas att en del beslut av invandrarverket enligt nuvarande ordning över huvud taget inle kan överklagas. Av praktisk betydelse är framför allt beslut att vägra eller återkalla visering och motsvarande beslut i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som inte meddelas i samband med beslut om avvisning eller utvisning. I princip är det fråga om avgöranden som meddelas när den berörde utlänningen befinner sig utom lands. De ärenden som det här gäller kan av invandrarverket överlämnas till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen, men om invandrarverket har meddelat beslut i ett sådant ärende kan utlänningen inte få till stånd någon överprövning. Denna ordning har ingående moti verats i samband med den nya utlänningslagens tillkomst (se prop. 1988/89:86 s. 104 ff.). Enligt min mening är något ändrat synsätt i denna del inle erforderligt med anledning av att en särskild besvärsnämnd inrät tas. 120

Överklaganden av beslut om avvisning och utvisning Prop. 1990/91:195

Huvudskälet för att inrätta en särskild nämnd är att nämnden skall överta ' ° regeringens nuvarande uppgift alt pröva överklaganden av invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband därmed behandlade frågor om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd. En utgångspunkt måste alltså vara atl det stora flertalet ärenden av detta slag skall överläs av nämnden.

Ärenden om avlägsnande kan vara av mycket olika karaktär. I en stor grupp av fallen kan utgången framstå som tämligen självklar på grundval av den praxis som har utbildat sig. I andra fall kan ärendena vara svårbedömda: ålskiUig utredning kan ha förebragls och avgörandet kan bero av en värdering av del förebragla materialet. I en del ärenden kan avgörandet ha stor principiell och praktisk betydelse, t.ex. på del sättet all detta blir vägledande för ell antal fall av likartad karaktär.

En annan utgångspunkt måste vara all ärenden av mera uttalad principiell betydelse även i fortsättningen bör avgöras av regeringen. Detta bör liksom idag ska genom all ärendena överlämnas dit. En ordning enligt vilken sådana ärenden i stället skulle komma under regeringens prövning efter överklagande skulle inle vara lämplig. Överklagande kan ju bara ske i den händelse beslutet i första instans går utlänningen emot och regeringen skulle i andra fall inle få tillfälle all pröva ärendet.

1 ärenden som inle har sådan principiell karaktär som nu avses bör nämnden i fortsättningen vara slutinstans. Del skulle uppenbarligen inle vara lämpligt eller ens praktiskt möjligt, om invandrarverket skulle åläggas att ge olika fullföljdshänvisningar beroende på exempelvis ärendets svår-helsgrad.

Beträffande ett par gmpper av de ärenden som det här gäller synes man ha anledning att ifrågasätta om någon rätt till överklagande över huvud taget är nödvändig.

En sådan grupp är de fall då avvisnings- eller ulvisningsbeslul har meddelats i samband ined att uppehållstillstånd för studier har vägrats eller återkallats (3 kap. 4§ ullänningsförordningen). Utrymmet för en prövning av överinstansen är här mycket begränsat, och det kan hävdas atl någon ovillkorlig rätt för den som vill bedriva gäslsludier atl få en överprövning lill stånd inte nödvändigtvis måste finnas.

Å andra sidan är antalet sådana ärenden som enligt nuvarande ordning hamnar hos regeringen myckel begränsat — det rör sig om mindre än tio om året. I ärendena kan avgränsningssvårigheler uppkomma med hänsyn till all klagandena i sin argumentering ibland langerar förhållanden som skulle kunna åberopas som asylskäl. I betraktande av detta och av att det från principiella synpunkter är en fördel att reglerna om överklagande blir så enhetliga som möjligt bör i detta avseende ingen begränsning av rätten atl överklaga i förhållande lill vad som gäller för närvarande göras.

Den andra gruppen gäller fall då polismyndighet som första instans har beslutat om avvisning — t.ex. på den grunden att utlänningen kan antas komma atl sakna medel för sin försörjning eller begå brott — och invandrarverket har meddelat sitt beslut med anledning av besvär över polis-

myndighetens avgörande. Sedan den nya utlänningslagen börjat tillämpas Prop. 1990/91: 195

den 1 juli 1989 får polismyndighet aldrig meddela beslut om avvisning om Bilaga 2

utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som gör detta

och inte heller om utlänningen ulan avbrott har vistats i Sverige mer än tre

månader efter ankomslen när frågan om avvisning las upp. Del kan mot

denna bakgrund hävdas all del numera borde vara tillräckligt all sådana

frågor vari polismyndighet har fattat beslut kan prövas i två instanser.

Emellertid gäller även här all del endast är ell mycket obetydligt antal fall som nämnden skulle avlastas för del fall att rätten all överklaga invandrarverkets beslut las bort. Med hänsyn till vad som förut har sagts om fördelen av atl ha en enhetlig reglering ligger del närmast till hands att låta avgöranden av invandrarverket även i de fall som nu är i fråga kunna överklagas till nämnden. Del kan för övrigt inle uteslutas att någon gång en principfråga kan komma upp till bedömning, t.ex. huruvida de uttalanden som utlänningen har gjort i ett visst fall skall tolkas så all han sökt asyl.

I vissa av hithörande frågor lär för övrigt också en delvis olikartad praxis förekomma vid skilda polismyndigheter. Det gäller t.ex. förutsättningarna för att avvisa en medborgare i annat nordiskt land på den grunden att han bedöms sakna medel för sin försörjning. Det är inle uteslutet att ett avgörande av nämnden i ett sådant eller något annat likartat fall kan få betydelse för att främja en enhetlig praxis.

Överklaganden av beslut om flyktingförklaring och resedokument

Invandrarverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas bara under förutsättning att verket samtidigt har beslutat om avvisning eller utvisning. Om en utlänning söker uppehållstillstånd på den grunden alt han anser sig vara konventionsflykting men uppehållstillstånd vägras honom av invandrarverket och beslut om avvisning eller utvisning meddelas, kan utlänningen enligt nuvarande ordning få lill stånd en överprövning av beslutet genom att överklaga. Delta är däremot inte möjligt, om invandrarverket visserligen inte anser honom vara flykting men beviljar honom uppehållstillstånd på annan grund.

I sistnämnda fall kan utlänningen emellertid, samtidigt som han ansöker om att få stanna i Sverige eller därefter, ansöka om flyktingförklaring eller resedokument.

Flykiingförklaring och resedokument ges bara för personer som är atl betrakta som konventionsflyktingar. Avslagsbeslul rörande flykiingförklaring och resedokument — liksom återkallelse av flykiingförklaring — kan överklagas till regeringen (7 kap. 4§ utlänningslagen). Vid prövningen av frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning av de skäl som utlänningen har åberopat för rätten all få stanna här även om uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder än flyklingskap. Regeringen prövar ca 400 sådana överklaganden per år. Andelen fall då ell överklagande leder lill ändring är endast någon procent.

Det kan självfallet diskuteras om rätten atl överklaga ett avslag på en ansökan om flykiingförklaring eller resedokument måste behållas. I dessa ärenden är det fråga om utlänningar som fått tillstånd att stanna i landet, 122

låt vara med annan motivering än de begärt. Del är inle något oavvisligt Prop. 1990/91: 195 rätlstrygghelskrav all en fråga av nu aktuellt slag skall kunna prövas i mer Bilaga 2 än en instans. Invandrarverket harockså i flera sammanhang ifrågasatt om del är rimligt all dessa ärenden skall kunna överklagas lill regeringen.

Frågan togs upp lill prövning i samband med tillkomsten av den nya utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 107 f)- Jag erinrade därvid om all den som får flykiingförklaring eller resedokument i vissa avseenden är gynnsammare ställd än den som får stanna av polilisk-humanilära skäl eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga lill en flykting kan få resan lill Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även vissa andra ekonomiska fördelar, t.ex. rätt till studiesocialt stöd utan kvalifikationsprövning, och dessutom ell bättre skydd mot utvisning på grund av brott. Ell resedokument ger honom också möjlighet alt resa lill andra länder i något större utsträckning än om han enbart har främlingspass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse all bli erkänd som flykting och alltså ha fåll sina uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till de nu angivna omständigheterna förordades i propositionen all del alltjämt borde vara möjligt all överklaga ell beslut som innebär avslag på en ansökan om flykiingförklaring eller resedokument. Riksdagen följde förslaget utan meningsskiljaktighet (SfU 19, rskr.325).

Med hänsyn till all rätlen alt överklaga beslut om flykiingförklaring och resedokument sålunda helt nyligen av en enhällig riksdag har ansetts böra behållas föreslås inte någon ändring i detta avseende. Detta gäller så mycket mera som hithörande frågor under alla förhållanden måste komma under nämndens bedömning för det fall de aktualiseras i samband med överklagande av beslut om avvisning eller utvisning. Uppenbarligen är del inle möjligt all göra skillnad mellan beslut om flyktingförklaring och beslut angående resedokument; den grundläggande frågan är densamma i dessa ärenden. Antalet besvärsärenden hos regeringen är med nuvarande ordning ganska begränsat. Del kan visserligen av olika skäl komma alt öka under den närmaste tiden, men handläggningen och beslutsfattandet tar förhållandevis liten tid i anspråk. Om rätlen alt överklaga behålls, påverkar detta sålunda inte övervägandena angående organisationen och dimensioneringen av en särskild nämnd.

På grund av del anförda bör rätten atl överklaga beslut om flykiingförklaring och resedokument behållas. Överklaganden av sådana beslut bör i fortsättningen prövas av den särskilda nämnden.

Avvisande av ombud m.m.

Invandrarverkels beslut all avvisa ombud eller biträden samt beslut av verket i jävsfrågor får överklagas särskilt lill regeringen. Beslut i dessa frågor bör i fortsättningen kunna överklagas lill den särskilda nämnden.

överlämnande av ärenden till regeringen Prop. 1990/91:195

Enligt nuvarande ordning får invandrarverket med eget yttrande över-

lämna ett ärende till regeringen, om verket anser att särskilda skäl motiverar det (7 kap. 11 § utlänningslagen).

Det är framför allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket enligt nuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen. Den ena gruppen av ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra ärendegmppen kännetecknas av atl frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma familj eller att något annat liknande samband föreligger mellan ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket.

Slutligen förekommer del alt invandrarverket till regeringen lämnar över ärende vars utgång kan bli prejudicerande för andra liknande ärenden. Även vissa enskilda fall av utrikespolitisk betydelse eller annars av myckel speciell natur har överlämnats lill regeringen.

Om en besvärsnämnd inrättas, kommer dessa frågor i ett delvis nytt läge. Frågan uppstår då i vilken utsträckning ärenden skall kunna överlämnas till regeringen eller till nämnden utan all överklagande har ägt rum. Jag behandlar först spörsmålet om i vilka fall ärenden skall kunna lämnas över till regeringen i den nya ordningen.

Av hänsyn till regeringens ansvar för säkerhetsfrågor bör fortfarande gälla att ärenden där sådana frågor aktualiseras överlämnas lill regeringen i den mån invandrarverket inle självt anser sig böra fatta beslutet. Ärenden av detta slag — för närvarande ett fyrtiotal om året — bör alltså inte prövas av den särskilda nämnden.

Enligt nuvarande praxis bmkar som regel ell ärende överlämnas lill regeringen, om säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en underrättelseorganisation i främmande stat alt en bedömning bör göras av risken för atl han här i landet ägnar sig åt spioneri eller annan liknande verksamhet.

Denna praxis synes i det väsenUiga böra iakttas även i fortsättningen. Undantagsvis kan naturiigtvis tänkas atl ell ärende bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet atl del bör avgöras av regeringen även om säkerhetspolisen inte skulle ha yttrat sig. Den omständigheten atl uppgifter har kommit in från säkerhetspolisen behöver å andra sidan inte automatiskt leda till att ärendet underställs regeringen.

Står det helt klart all utlänningen under alla förhållanden skall avvisas på annan gmnd än av säkerhetsskäl, behöver sålunda ärendet uppenbarligen inte överlämnas. Och om de uppgifter som har kommit fram i ärendet gör det uppenbart att det med hänsyn lill utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt kan befaras all han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet, kan avvisning ske med stöd av 4 kap. 2§ första stycket 4 utlänningslagen ulan att regeringen

behöver kopplas in på fallet, för såvitt utlänningen inte är flykting eller Prop. 1990/91:195 annat liknande förhållande föreligger. Bilaga 2

Del kan emellertid också tänkas all uppgifter som säkerhetspolisen har lämnat framstår som helt harmlösa i belysning av del material som besluts-myndigheten har lill sitt förfogande. I så fall behöver naturiigtvis inle enbart den omständigheten all säkerhetspolisen har yttrat sig föranleda all ärendet bedöms vara av betydelse för rikets säkerhet. Vad som är väsentligt är all regeringen får tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt vikliga eller tveksamma fallen.

Vad som har sagts nu har närmast tagit sikte på fall då ett ärende gäller en fråga om avvisning. Om en fråga angående utvisning av någon som redan har uppehållstillstånd här i landet skulle aktualiseras av hänsyn lill rikets säkerhet är regeringen ensam behörig all fatta beslut (4 kap. 11 § utlänningslagen), och ärendet bör i så fall alltid överlämnas dit. Enligt regeringens förslag lill lag om särskild kontroll av vissa utlänningar m.m. (prop. 1990/91:118) skall en sådan fråga normall överlämnas lill rikspolisstyrelsen, som har att pröva frågan om ansökan i ärendet skall göras till regeringen. Regeringen har dock också enligt förslaget möjlighet all la upp frågan självmant.

Ett yttrande från säkerhetspolisen kan emellertid också länkas innehålla uppgifter som tyder på alt utlänningen kan befaras medverka till nägon form av terrorism. Vad som nyss har sagts om ärenden av betydelse för rikets säkerhet kommer all få motsvarande tillämpning för terroristfallen om det nyss nämnda förslaget genomförs. Det innebär bl.a. att klara fall av avvisning på grund av risk för terrorism kan avgöras av polisen eller invandrarverket utan all överlämnande lill regeringen behöver ske, varvid de reguljära grunderna för avvisning i 4 kap. 2§ 3 och 4 utlänningslagen kan rillämpas (Jfr. SOU 1989:104 s. 234-236 och 271 -272).

Del kan någon gång tänkas inträffa all ell ärende enligt utlänningslagstiftningen har särskild utrikespolitisk betydelse. Även i sådana fall bör man kunna hänskjuta ärendet till regeringen. Därmed är inle sagt atl utrikespolitiska hänsyn skall tillåtas inverka på ärendets avgörande: delta kan givetvis inle få ske annat än möjligen inom del utrymme för diskretionär prövning som föreligger enligt utlänningslagen. Uppenbarligen kan det likväl, om utgången av ärendet har särskild betydelse för värt lands förhållande till en främmande makt eller lill en mellanfolklig organisation — t.ex. Europarådet — le sig naturligast all regeringen avgör ärendet. Detsamma kan vara fallet om ärendet, ulan all vårt förhållande lill en annan stat eller någon mellanfolklig organisation kan sägas vara direkt berört, är av mycket speciellt slag och kan väntas föranleda en betydande internationell uppmärksamhet. 1 så fall bör dock krävas synnerliga skäl för all ärendet skall få hänskjutas till regeringen.

En utgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från här behandlade överprövningsuppgifler har varit att överlämnande av ärenden lill regeringen i vissa fall skall kunna ske för all regeringen skall få tillfälle all utöva en styrning av praxis. I enlighet härmed bör alltså ett ärende kunna överlämnas till regeringen, när del bedöms vara av särskild

vikt för ledningen av utlänningslagens tillämpning all ell ärende prövas av Prop. 1990/91: 195 regeringen. Bilaga 2

Även i fall av annat slag bör ell ärende kunna överlämnas till regeringen om utgången kan antas få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal ärenden eller annars har särskild principiell vikt. Avgränsningen av sådana ärenden från dem som bör avgöras på vanligt sätt är vansklig och torde vara svår alt lägga fast i lagstiftningen; man får här i stor utsträckning lila till myndigheternas omdöme. Det är emellertid viktigt atl observera all ett ärende om avvisning eller utvisning inle bör hänskjutas till regeringen, om den berörde utlänningen påstått alt han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte kan avfärdas som uppenbart ogrundat. Del kan nämligen länkas bli bedömt som stridande mot Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall bara får sin sak prövad i en instans och avgörandet går honom emot. Del bör särskilt påpekas all när del är fråga om ett rent lagtolkningsproblem eller ell renodlat rällslillämpningsspörsmål, det ytterst sällan torde vara befogat att ärendet överiämnas lill regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma på nämnden som slutinstans även om de skulle vara svårbedömda.

De ärenden som enligt hittills gällande ordning överlämnats lill regeringen av invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsökande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kan beräknas bli åberopade av ell stort antal sökande. Om det i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiska förhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är del självfallet lämpligt atl regeringen får tillfälle atl avgöra ell eller ett par typfall lill ledning för bedömningen i övriga fall. Över huvud taget gäller atl den praxis som hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen.

Del kan emellertid i dessa ärenden också uppkomma principfrågor som inte har anknytning lill förhållandena i ett visst främmande land men som ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal andra ärenden. Regeringen har exempelvis efter överiämnande från invandrarverket avgjort ett ärende i vilket principfrågan bestod i huruvida del kunde anses vara ell humanitärt skäl av tillräcklig styrka alt den utlänning som sökte uppehållstillstånd var HlV-siniiiad. Detta erbjuder ett exempel på ärenden som bör kunna överlämnas till regeringen även i fortsättningen.

Självfallet kan del förekomma atl ett ärende hos invandrarverket eller hos nämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning hos regeringen. I så fall bör ärendet kunna hänskjutas lill regeringen. Inle minst hänsynen till de berörda utlänningarna talar med styrka för all ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.

Det sagda bör självklart ses mot bakgrund av alt överlämnande av ärenden utan föregående prövning i första instans är ett avsteg från inslansordningsprincipen och som sådant skall tillgripas endast när det är särskilt påkallat.

En särskild fråga är om nämnden obligatoriskt skall underställa rege- 126

ringen ell ärende för del fallet alt mer än en ledamot i nämnden hade Prop. 1990/91:195 skiljaktig mening beträffande utgången i förhållande lill majoriteten. Som Bilaga 2 ell skäl för en sådan ordning kan åberopas all del ansvariga statsrådet därigenom skulle få en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna beslutade riktlinjer verkar i praktiken. Liksom när del gäller andra rällslil-lämpningsfrågor måste man givetvis räkna med att ledamöterna i nämnden kan hamna i skilda meningar. 1 sådant fall bör emellertid här som eljest vanliga omröslningsregler gälla. Alt låta regeringen bli slutinstans så snart skiljaktig mening förekommer skulle innebära alt man för dessa fall utökar överprövningsmöjlighelerna med ytterligare en instans. Detta är enligt min mening inle motiverat.

Ett annat särskilt spörsmål är om både invandrarverket och nämnden skall ha befogenhet all överlämna ett ärende till regeringen. Del slår ganska klart att nämnden måste ha en sådan befogenhet. Mera diskutabelt är om även invandrarverket skall kunna besluta om överiämnande. Del är utifrån vanliga principer ej helt invändningsfrilt, om en underinslans själv skall kunna åstadkomma att ett ärende prövas i extraordinär ordning och atl den vanliga besvärsinslansen så all säga sätts ur spel.

Mot delta står all utlänningsärenden som regel är mycket brådskande och all del ibland kan länkas vara tämligen självklart att ett ärende bör överlämnas lill regeringen. Av betydelse är också all, om ärendet på vanligt sätt avgörs av invandrarverket som första instans, nämnden inle får tillfälle all avgöra detta i annat fall än om verket meddelat ett för utlänningen negativt beslut och denne överklagar. Slutligen bör framhållas atl invandrarverket under alla förhållanden enligt kommitténs mening måste kunna hänskjuta ell ärende till regeringen i sådana fall då ell överklagande inle skulle kunna ske om verket avgör ärendet på egen hand. Exempel erbjuder ell ärende om uppehållstillstånd som inle har samband med avvisning eller utvisning.

Det nu anförda innefattar övervägande skäl för alt även invandrarverket bör kunna besluta om omedelbart hänskjulande lill regeringen. Lämpligen bör emellertid, om verket har överlämnat ell ärende lill regeringen och delta faller inom nämndens kompetensområde, regeringen ha skyldighet all höra nämnden, om ärendet inle är synnerligen brådskande. Regeringen bör också kunna överlämna ell hänskjulet ärende till nämnden för avgörande. Vad som har sagts nu bör dock inle gälla fall då ett ärende har hänskjutits lill regeringen av säkerhetsskäl eller därför atl det har utrikespolitisk betydelse och inle heller när hänskjutandet orsakats av familjeank-nylning.

Överlämnande av ärenden till nämnden

Tidigare har framgått att ell ärende i vilket säkerhetsfrågor aktualiseras bör överlämnas lill regeringen, i den mån del inle bedöms kunna avgöras i vanlig ordning. Överlämnandet kommer i normalfallet alt ske direkt från invandrarverket. Om ärendets känslighet från säkerhetssynpunkt står klart först sedan det överklagats lill nämnden, bör del emellertid ankomma på 127

nämnden atl besluta om överlämnande. Det skall alltså inle förekomma all Prop. 1990/91:195 ett ärende överlämnas från invandrarverket till nämnden med hänvisning Bilaga 2 till all del berör säkerhetsfrågor.

Däremot bör invandrarverket uppenbarligen ha möjlighet alt lill nämnden överlämna ett ärende rörande en utlänning som har familjeanknylning eller annan liknande anknytning lill en utlänning som är aktuell i ell ärende hos nämnden. Som förut har konstaterats bör sådana ärenden nämligen såvitt möjligt avgöras i ett sammanhang.

När del gäller ärenden vilkas avgörande kan få prejudicerande karaktär skall såväl invandrarverket som nämnden kunna överlämna ett ärende lill regeringen, när det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen all ärendet prövas av regeringen. Självfallet kan emellertid inle alla ärenden vilkas utgång får betydelse för andra likartade ärenden överlämnas till regeringen, ulan i många fall torde del få ankomma på nämnden all meddela vägledande beslut. Möjligheten all överlämna ärenden till regeringen bör reserveras för fall där utgången kan få omedelbar betydelse för ett myckel stort antal fall eller annars har särskild principiell vikt. En annan ordning skulle innebära alltför stor belastning på regeringen och knappast vara förenlig med nämndens självständiga ställning.

Med denna utgångspunkt uppkommer frågan om invandrarverket skall kunna överlämna sådana ärenden lill nämnden som verket visserligen anser ha betydelse utöver det enskilda fallet men ändå inle bedömer vara av sådan särskild vikt att frågan bör underställas regeringen. Övervägande skäl talar för all frågan bör besvaras nekande. Det betyder att ärenden av det slag som avses nu bör avgöras av verket i vanlig ordning, med rätt för utlänningen all överklaga lill nämnden i den händelse avgörandet går honom emot. Del skulle nämligen innebära en alltför komplicerad ordning, om invandrarverket skulle tvingas gradera de mera svårbedömda fallen på sådant sätt att vissa skulle styras direkt lill regeringen och andra direkt lill nämnden, medan ytterligare andra skulle avgöras av verket på vanligt sätt.

Invandrarverket bör inte heller kunna hänskjuta ett ärende lill nämnden på den grunden atl ärendet har utrikespolitiska implikationer eller annars är av helt speciell karaktär. Är ärendet av sådan beskaffenhet atl del bör avgöras av regeringen bör del hänskjutas dit. Annars bör del avgöras av verket som första instans i vanlig ordning.

Sammanfattningsvis bör alltså ett överlämnande av ärenden från invandrarverket lill nämnden komma i fråga endast i de fall då ell samband mellan ärenden hos myndigheterna föreligger av familjeanknytningsskäl eller annan liknande orsak.

Regeringen bör kunna förbehålla sig rätten att avgöra visst ärende eller en grupp av ärenden

Den ordning som nu har förordats innebär all del ankommer på den myndighet som enligt vanliga regler skall pröva ett ärende — invandrar-

verket eller nämnden — all bedöma om förutsättningarna är för handen för Prop. 1990/91:195 atl ett visst ärende skall överlämnas till regeringen. För del stora flertalet Bilaga 2 fall är någon annan lösning inle praktiskt möjlig.

Undanlagsvis kan emellertid länkas inträffa atl regeringen bedömer del som nödvändigt all säkerställa all ell visst ärende eller en viss grupp av ärenden kommer under regeringens prövning, oberoende av hur de underordnade myndigheterna ser pä saken. Det kan t.ex. röra sig om ärenden av myckel stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild vikt för vårt förhållande till främmande stal eller mellanfolklig organisation.

Det nu antydda problemet föreligger redan idag men kan sägas bli mer uttalat efter inrättandet av en särskild besvärsnämnd. Med tanke på fall av det slag som avses nu bör regeringen ha möjlighet atl förbehålla sig avgörandet av ell visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta bör kunna ske både i fråga om ärenden som redan har kommit in lill invandrarverket eller nämnden och beträffande ärenden som kan komma all aktualiseras inom en nära framtid.

Regeringens beslut torde få meddelas genom förordning, om det innebär en generell regel beträffande ärenden av en viss typ, och annars genom förvaitningsbeslut. Men självfallet skall beslut av detta slag inte kunna fattas i fråga om ell ärende som redan har avgjorts slutligt.

Del bör framhållas all ett bemyndigande av detta slag bör komma alt utnyttjas med stor försiktighet av regeringen. Normall bör nämligen regeringen på samma sätt som för närvarande kunna förlila sig på all de ärenden i vilka regeringen bör falla beslut kominer atl överlämnas ulan någon särskild föreskrift om delta från regeringens sida.

Några remissinstanser har anfört betänkligheter mot förslaget i denna del under åberopande av all del skulle strida mot regeringsformen all tillerkänna regeringen denna möjlighet. JK har emellertid för sin del uttryckligen anfört all del inle föreligger några grundlagsmässiga hinder mot alt regeringen i undantagsfall ges möjlighet att besluta om att visst ärende eller viss ärendegrupp skall överlämnas till regeringen. Jag delar JKs uppfattning och anser alltså atl förslaget i denna del inle strider mot regeringsformen.

Ärenden enligt medborgarskapslagen

De ärenden enligt medborgarskapslagen som nu ankommer på regeringen är följande:

— överklaganden av invandrarverkels beslut i naturalisalionsärenden, dvs. ärenden avseende ansökningar om att upptas lill svensk medborgare (6§ medborgarskapslagen)

— överklaganden av invandrarverkels beslut i ärenden rörande ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap (8§ första stycket medborgarskapslagen)

— överklaganden av invandrarverkels beslut i ärenden rörande ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap (9§ medborgarskapslagen)

— ärenden som av invandrarverket har överlämnats lill regeringen för 129

9 Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 195

avgörande (9a§ medborgarskapslagen) Prop. 1990/91:195

— ansökan om förklaring alt någon är svensk medborgare (ll§ andra Bilaga 2

stycket medborgarskapslagen).

Jag redovisar i del följande mina överväganden i fråga om insiansordningen beträffande dessa ärendegrupper.

Överklaganden av invandrarverkets beslut i naturalisalionsärenden

Beslutanderätten i naturalisalionsärendena ankom på regeringen fram lill år 1969. I motiven till lagändringen detta år, vilken innebar all ärendena flyttades över lill invandrarverket, diskuterades om överflyttningen skulle avse samtliga ärenden eller enbart ärenden av enklare beskaffenhet. En förutsättning för del ställningstagande som gjordes — och som innebar alt samtliga ärenden överflyttades — var enligt departementschefen (prop. 1968:158 s. 71 f) alt vissa slags ärenden skulle kunna överlämnas lill regeringen och att invandrarverkels beslut skulle kunna överklagas dit.

Vissa naturalisalionsärenden är av sådan art atl de enligt min mening lämpligen bör prövas av regeringen även i fortsättningen. En sådan prov- '

ning kan som nu komma lill stånd genom all dessa ärenden överlämnas lill regeringen. Beträffande övriga ärenden bör det, på samma sätt som för närvarande gäller, ankomma på invandrarverket all falla beslut i första instans. Del är ofrånkomligt all en möjlighet till överprövning då måste stå öppen. Något principiellt eller praktiskt hinder mot atl överprövningen läggs på ell annat organ än regeringen anser jag dock inte föreligga.

Prövningen innehåller ett sådant inslag av rättstillämpning alt den i och för sig myckel väl kunde ankomma på domstol och då i första hand på kammarrätt. Ärendena är så förhållandevis begränsade till antalet all de aktuella strävandena alt renodla domslolsverksamhelen inle får samma tyngd som motargument som beträffande utlänningsärendena. Del finns emellertid ell naturligt samband mellan utlänningsärendena och naturalisalionsärendena. De kunskaper nämnden får rörande bl.a. förhållandena i andra länder är av värde även för prövning av medborgarskapsfrågor. Av betydelse är också all naturalisalionsärendena kommer all bidra lill atl göra nämndens arbetsuppgifter något mera varierade än om den enbart skulle handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På grund av vad som nu sagts anser jag alt överklaganden av beslut i naturalisalionsärenden i fortsättningen bör prövas av den särskilda nämnden.

En speciell grupp av ärenden bör dock förbehållas regeringen. Enligt 6§ andra stycket medborgarskapslagen kan en utlänning i vissa fall naluraliseras som svensk medborgare även när de reguljära förutsättningarna för naluralisalion i första stycket samma paragraf inte föreligger. Det gäller här fall då del bedöms vara till gagn för riket att sökanden upptas till svensk medborgare saml då sökanden förut varit medborgare här eller är gift med en svensk medborgare eller det annars med hänsyn lill sökandens förhållanden finns särskilda skäl.

Del synes av principiella skäl böra ankomma på regeringen som enda instans att pröva om någon skall beviljas svenskt medborgarskap därför all del bedöms vara tiU gagn för landet. Svenskt medborgarskap på denna 130

grund har i praktiken beviljats bl.a. framstående vetenskapsmän och Prop. 1990/91:195

konstnärer som bott i landet under kortare lid än som föreskrivs i de Bilaga 2

reguljära reglerna. Jag föreslår alltså den ordningen atl del skall ankomma

på regeringen ensam att besluta i alla frågor som gäller om någon skall

upptas till svensk medborgare därför atl del bedöms vara lill gagn för

landet. Övriga undantag från de reguljära reglerna bör som nu prövas i

första instans av invandrarverket, vars beslut bör kunna överklagas lill

nämnden.

Överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden om bibehållande av eller befrielse från svenskt medborgarskap

Ansökningar om bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första stycket medborgarskapslagen) eller befrielse från sådant medborgarskap (9§ medborgarskapslagen) prövas av invandrarverket med besvärsräll lill regeringen.

Av samma skäl som anförts beträffande naturalisalionsärendena anser jag all beslut i dessa frågor i fortsättningen bör få överklagas lill den särskilda nämnden.

Övei-lämnade ärenden

Gällande ordning innebär all invandrarverket får överiämna ell ärende till regeringen om särskilda skäl föreligger (9a§ medborgarskapslagen).

När regeln infördes, vilket skedde år 1969 i samband med all beslutanderätten i naturalisalionsärenden flyttades från regeringen lill invandrarverket, gav departementschefen vissa riktlinjer för när överlämnande bör ske. 1 första hand avsågs ärenden med utrikespolitisk anknytning eller av särskilt grannlaga natur saml ärenden som kan få särskild betydelse för prövningen av andra ärenden (prop. 1968:158 s. 73).

Reglerna för överlämnande av medborgarskapsärenden bör utformas på ett sätt som i huvudsak motsvarar vad som föreslagils för ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På samma sätt som gäller för sistnämnda ärenden innebär sålunda lill en början regeringens ansvar för säkerhetsfrågor all naturalisalionsärenden där sådana frågor uppkommer bör överiämnas till regeringen för avgörande.

Säkerhetsfrågor aktualiseras i regel genom uppgifter som säkerhetspolisen lämnat i ell ärende. Sådana frågor kan emellertid komma upp även på annat sätt. Med hänsyn lill den betydelse säkerhetsaspekterna har i naturalisalionsärenden bör överlämnande så gott som undantagslöst ske när det i ell ärende framkommit uppgifter som lyder på alt ärendet kan röra rikels säkerhet eller allmän säkerhet och omständigheterna inle är sådana all del står klart all ansökningen skall avslås oberoende av dessa aspekter.

Undanlagsvis kan även inträffa all del i bedömningen av ett medborgar skapsärende kommer in ell utrikespolitiskt moment av sådan styrka alt ett ärende bör överlämnas till regeringen eller att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Tidigare har jag behandlat dessa frågeställningar för utlänningsärendenas del. 131

Motsvarande synpunkter gör sig gällande i de nu aktuella ärendena. Ett Prop. 1990/91:195 synnerligt skäl för att överiämna ett ärende till regeringen kan härutöver Bilaga 2 vara alt del bedöms vara till gagn för landet all sökanden blir svensk medborgare, fastän sökanden själv inle åberopat denna grund.

Även i medborgarskapsärenden bör regeringen få tillfälle att utöva en styrning av praxis. Detta bör ske genom alt del föreskrivs alt ett ärende skall överlämnas lill regeringen när det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen all ärendet prövas av regeringen. Det gäller då i regel ärenden i vilka del uppkommit fråga om all genomföra en sådan ändring av praxis som får särskild räckvidd och betydelse, exempelvis för bedömning av ell stort antal ärenden i framtiden.

Det kan också övervägas om man även på medborgarskapslagsliflning-ens område bör öppna möjlighet för alt ell ärende skall kunna överlämnas lill regeringen av del skälet alt del med hänsyn t\[\ familjeanknytning har samband med ell ärende som prövas av regeringen. Enligt min mening är emellertid en sådan ordning knappast motiverad på delta område, eftersom intresset av alt ärenden av sådant slag avgörs samtidigt inle har samma styrka som när det gäller utlänningsärenden. Varje ärende skall ju för övrigt även i fall av detta slag underkastas en individuell prövning efter sin art.

Inte heller är det motiverat all på medborgarskapslagstiftningens område införa regler som innebär alt regeringen genom särskilt beslut skall k-anna förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. De skäl som kan tala för sådana regler gör sig inle gällande med samma styrka på förevarande område som när del gäller ärenden enligt utlänningslagstiftningen.

1 frågan om inte bara nämnden utan även invandrarverket bör få befogenhet atl överlämna ärenden till regeringen hänvisar jag till de överväganden som gjordes i denna fråga för utlänningsärendenas del. Vad som anförts där talar för alt även invandrarverket bör kunna besluta att ett medborgarskapsärende skall överlämnas lill regeringen. Regeringen bör åläggas all höra nämnden, om ärendet inle är synneriigen brådskande. Under samma förutsättningar som föreslagils för utlänningsärenden bör regeringen få överlämna ett hänskjulet medborgarskapsärende till nämnden för avgörande.

Däremot bör medborgarskapsärenden inle få överlämnas från invandrarverket till nämnden. De ärenden som inte enligt vad ovan sagts bör hänskjutas lill regeringen bör avgöras av invandrarverket i första instans och prövas av nämnden endast efter överklagande.

Ansökan om förklaring atl någon är svensk medborgare

Prövningen av förklaringsärendena enligt 11 § andra stycket medborgarskapslagen behölls hos regeringen när naturalisalionsärendena flyttades över lill invandrarverket. Regeringens beslut i dessa ärenden meddelas efter regeringsrättens hörande.

I de ärenden som det här gäller kan sakförhållandena erfarenhetsmässigt ofta vara ganska komplicerade, men någon mera kvalificerad juridisk 132

prövning aktualiseras sällan. Eftersom ärendena är mycket få lill antalet, har det i praktiken knappast någon betydelse för arbetsbelastningen vare sig hos regeringen eller hos regeringsrätten all ärendena för närvarande förulsäller handläggning hos båda dessa organ.

Något rationellt skäl för atl regeringen skall belastas med ärenden av del här slaget kan emellertid knappast åberopas; del torde endast vara av historiska orsaker, betingade av en tidigare syn på medborgarskapsfrågor, som dessa ärenden har förbehållits regeringen. Med hänsyn till den principiella viklen av att inle någon grupp av löpande ärenden ankommer på regeringen annat än när dettaär nödvändigt eller åtminstone den klart lätnpligasle lösningen bör regeringen befrias även från denna ärendegrupp. Det kan härvid övervägas atl förlägga prövningen i första instans till invandrarverket, men övervägande skäl talar för en ordning som säkerställer all ärendena handläggs under medverkan av kvalificerad juridisk sakkunskap. Ärendena bör därför föras lill nämnden.

Något yttrande från regeringsrätten bör självfallet inte infordras av nämnden, vars ordförande förutsätts ha domarerfarenhet eller annan erfarenhet av likvärdigt slag och som bör kunna avgöra ell ärende av aktuellt slag i första instans utan hjälp av utomstående juridisk sakkunskap.

Ett beslut av nämnden kommer därmed i dessa ärenden all meddelas i första instans och bör då av principiella skäl kunna överklagas. Eftersom det här gäller en renodlad rältstillämpningsfråga bör överklagandet ske lill förvaltningsdomstol. 1 betraktande av alt nämnden är en överinstans kan skäl synas tala för all överklagande skulle få ske direkt till regeringsrätten och alltså inte till kammarrätt. För all en överprövning skall garanteras måste emellertid då regeringsrätten bli skyldig all la upp ell sådant överklagande ulan krav på prövningstillstånd. Enligt min mening föreligger dock inle tillräckliga skäl för en sådan ordning, som skulle strida mot strävandena atl avlasta de högsta domstolsinslanserna. Ett överklagande av nämndens beslut i en fråga av här aktuellt slag bör därför ske till kammarrätt.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Nämndens organisation

Mitt förslag: Den nya nämnden skall få namnet utlänningsnämnden. I nämnden skall ingå minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande med juridisk utbildning och normalt domarerfarenhet. Vidare skall i nämnden ingå minst femlon lekmän. Nämnden skall vara beslulför med en ordförande och två lekmän. I enkla ärenden skall dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden av principiellt slag skall nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning.

Nämnden bör i huvudsak överta den föredragande- och kansliorganisation som nu finns inoin arbetsmarknadsdepartementets utlän-ningsenhel.

133 Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med Prop. 1990/91: 195 mitt förslag. Kommittén föreslog dock atl i nämnden borde ingå två Bilaga 2 ordförande och två ersättare för ordförande samt tio lekmän.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inle haft något att erinra mot den föreslagna organisationen. Kammarrätten i Jönköping anser alt nämnden i normalfallet bör ha en tyngre sammansättning än ordförande och två lekmän saml framhåller all muntlighet och utökade beslutsmotiveringar påverkar tidsålgången vid ärendenas avgörande och atl detta bör beaktas vid bestämmandet av nämndens personalstyrka. Statens invandrarverk anser all nämnden bör ha tre heltidsanställda ordförande i stället för två med två ersättare samt all antalet lekmannaledamöler bör justeras i motsvarande mån. Svenska röda korset. Rädda Barnens riksförbund, Sveriges advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser att överprövningen bör ske i ett domstolsförfarande i stället för i en nämnd. Svenska sektionen av Amnesty International anser all enkla ärenden bör avgöras av ordförande och två lekmannaledamöler samt att nämnden i övriga ärenden bör tillföras ytterligare kompelens. Sveriges frikyrkoråd anser att en ordförande och två övriga ledamöter bör delta i beslutet och all det endast vid positiv utgång för den enskilde bör få förekomma att en enskild tjänsteman beslutar ensam. SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisa-tioner i Sverige anser alt prövningen bör ske i ett frislående organ knutet lill en domstol samt all ärenden som inle lagils i enighet bör prövas i utökad sammansättning eller överlämnas till regeringen. Hovrätten för övre Norrland och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser all ordförande och ersättare för ordförande bör vara eller ha varit ordinarie domare. Den uppfattningen delas även av Svenska Röda Korset, Rädda Barnen och Svenska flyklingrådel.

Skälen för mitt förslag: Nämnden bör bestå av ordförande och lekmän. Till frågan hur nämnden bör vara sammansatt när den avgör enskilda ärenden återkommer jag senare.

Om nämnden skall vara jämställd med domstol vid prövning av frågor om frihetsberövande krävs det enligt 2 kap. 9§ andra stycket regeringsformen — förutom att sammansättningen skall vara bestämd i lag — alt ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Del skulle kunna vara en fördel att uppställa ell sådant krav; nämnden skulle då kunna överpröva även beslut om tagande i förvar, vilka nu överklagas till kammarrätt.

Å andra sidan synes ett sådant;kvalifikationskrav onödigt begränsa urvalet när det gäller atl finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Del är för övrigt inle säkert att nämnden ens med en sådan sammansättning skulle godtas som domstol enligt Europa konventionen (jfr Svensk Jurisltidning 1989 s. 659). , . ,

Del bör därför inle lämpligen uppställas som något obligatoriskt krav att ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. Däremot bör det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet. Efter huvudsakligt mönster av vad som gäller i andra liknande sammanhang bör . .

kvalifikationskravet kunna formuleras så att ordförande och ersättare för

ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som dom- Prop. 1990/91: 195 are eller annan likvärdig erfarenhet. Bilaga 2

I tidigare ulredningssammanhang har utgångspunkten varit all ordförandena skulle vara heltidsanställda hos nämnden. Jag ansluter mig i princip till denna bedömning. Visserligen skulle det kanske kunna bli lättare all finna personer lämpade för och intresserade av uppdraget, om det på samma sätt som gäller för den danska nämnden blir fråga om ett uppdrag som inte förutsätter heltidsengagemang. Antalet ärenden kan emellertid förutsättas bli så högt alt man måste räkna med atl minst sex och sannolikt fler ordförande skulle behövas om uppdragen skall förenas med aktivt arbete av annat slag. Del synes alltför vanskligt att tänka sig all en tillräckligt fast praxis skulle kunna upprätthållas med sådana förutsättningar.

Asylprövningskommittén har föreslagit all i vart fall två ordförande skall vara heltidsanställda hos utlänningsnämnden och att den ene av dem skall vara chef för nämnden. Som närmare skall utvecklas i det följande räknar kommittén då med atl vardera av ordförandena skall svara för minst en sammanirädesdag i veckan med lekmän och dessutom ensam avgöra ett betydande antal ärenden. En förutsättning för att detta skall vara möjligt torde vara all inle den ordförande som skall ha ställning som nämndens chef annat än i marginell utsträckning belastas av administrativt arbete.

Med tanke på att sjukdomsfall måste kunna mötas och alt verksamheten bör kunna upprätthållas även vid semestrar och andra ledigheler bör det enligt min mening finnas tre heltidsanställda ordförande.

Därutöver bör enligt min mening minst tre ersättare för ordförande utses. Dessa bör i så fall kunna ha uppdragen vid sidan av annat arbete, men del är givetvis angeläget att de utses på sådant sätt atl del inte innebär en försvagning av nämnden när ersättare tjänstgör i ordförandens ställe.

Regeringen bör vid behov kunna förordna flera ersättare för ordförande. Det synes naturligt all som ersättare förordnas domare vid allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Om det bland den personal som tjänstgör hos nämnden finns någon tillräckligt erfaren och kvalificerad person, bör det , emellertid inle vara uteslutet all denne förordnas som ersättare, något som givelvis kan vara förenat med praktiska fördelar vid hastigt uppkommande förfall för någon av de ordinarie ordförandena. ,

Ordförande och ersättare för ordförande bör förordnas av regeringen . ulan ansökningsförfarande.

Det är väsentligt atl förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när del gäller nämndens beslutsfattande. Ell inslag av lekmän syftar inle bara tijf all själva avgörandena skall bli välgrundade och rikliga. Inslaget av.lekmän har kanske sin mest väsentliga betydelse genom all del säkerställer nämn- ; dens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena.

Lekmännen bör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna. Del är en fördel om ledamöterna utses så all olika delar av landet blir representerade.

Avgörande för frågan om hur många lekmannaledamöler som bör utses 135

blir hur reglerna om nämndens beslutförhet utformas. Asylprövningskom- Prop. 1990/91: 195

mitten utgick i denna del från atl ordföranden eller tjänsteman hos nämn- Bilaga 2

den under alla förhållanden bör kunna fatta beslut i frågor som endast

angår ett ärendes beredning eller som gäller avvisning eller avskrivning av

ett ärende. Jag delar kommitténs uppfattning. Ordföranden bör alltså

ensam få avgöra frågor om inhibition, avvisning eller avskrivning och

rättshjälp samt frågor som rör ell ärendes beredning. Utom såvitt avser

inhibition bör sådana frågol" kunna delegeras lill annan tjänsteman hos

nämnden. Frågan är emellertid om lekmän alltid skall ingå i nämnden när

denna avgör ett ärende i sak.

Även om del naturligtvis ligger nära till hands all utgå från en sådan ordning, kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgar-inflytandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man numera måste räkna med kommer i sä fall ganska många lekmän att behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Del finns en risk för alt lekmannaledamölerna under sådana förhållanden kommer all drunkna i rulinbetonade fall och inte i realiteten får del inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.

Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta ligger nära till hands även med hänsyn till atl de ärenden som nämnden kommer alt få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på svårhetsgrad. Del är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedömningar av stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med hänsyn lill den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid mera komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda. Över huvud laget gäller all omständigheterna i de enskilda fallen kan variera avsevärt.

Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning atl prövningen är av enkel beskafl'enhet. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflyiandet bättre lill vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet; denna ordning är vanlig inle minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap. 3a§ och 3 kap. 6§ rättegångsbalken).

Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer tor när ordföranden ensam skall få falla beslut. För all ett ärende skall få avgöras i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels atl del enligt ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels atl ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.

Något hinder mot all ell ärende avgörs under medverkan av lekmän bör 136

inle föreligga även om del skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad Prop. 1990/91:195 karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är del Bilaga 2 sålunda som regel en fördel om ell eller ett par av dem avgörs av nämnden i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen klar. Övriga ärenden kan sedan — under förutsättning atl omständigheterna verkligen är helt likartade — avgöras av ordföranden ensam efter de linjer som den fullsutlna nämnden ställt sig bakom.

När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän bör den vara beslulför med ordförande och två lekmannaledamöler. En utökad sammansättning bör emellertid gälla för fall som är av principiell betydelse eller som innebär all praxis ändras. Sådana ärenden bör kunna avgöras i utökad sammansättning beslående av minst två ordförande eller ersättare och minst fyra andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden förutsätts normall delta.

Den föreslagna ordningen skall ses mot bakgrund av alt det förhållandet atl nämnden arbetar med flera ordförande och flera grupper av ledamöter kan medföra atl det uppslår ell samordningsbehov. Syftet med all ge

nämnden möjligheter all avgöra ärenden av mera principiell eller praxis-.. ..v

bildande natur i utökad sammansättning är atl säkerställa enhetlighet och kontinuitet i avgörandena och alt tillhandahålla en lösning för del fall atl exempelvis ordförandena har olika uppfattning i en viss fråga. Självfallet förutsätts nämnden i reguljär sammansättning följa den uppfattning som kommit lill ullryck genom ell beslut som fallals i utökad sammansättning.

Beslut om all hänskjuta ett ärende till avgörande i utökad sammansättning bör kunna fallas antingen av nämnden i ordinarie sammansättning eller av ordföranden ensam. 1 sammanhanget kan erinras om bestämmelsen i 7 kap. 11 § andra stycket 3 utlänningslagen enligt vilken ett ärende skall överlämnas lill regeringen för avgörande om del bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen atl ärendet prövas av regeringen. Del måste alltså beträffande ell ärende som bedöms ha betydelse för kommande praxis göras en avvägning om del har sådan särskild betydelse att del skall överlämnas lill regeringen eller om del kan avgöras av nämnden i utökad sammansättning.

Står det alldeles klart alt exempelvis situationen i ett visst främmande land har ändrats på ell sådant sätt all del synsätt som kommit lill ullryck i tidigare avgöranden av asylfrågor inle kan vidhållas, kan nämndens avgörande knappast sägas innebära en ändring av praxis, eftersom förutsättningarna har ändrats. 1 ett sådant fall behöver ärendet inte nödvändigtvis hänskjutas till utökad sammansättning.

137 Nämndens arbetsformer

Mitt förslag: Den särskilda regel om skyldighet för invandrarverket all i vissa fall göra en omprövning som nu finns i utlänningslagen bör behållas även efter inrättandet av utlänningsnämnden. Nämnden bör samarbeta med FNs flyktingkommissariat. I fråga om muntlig handläggning bör samma regel gälla för nämnden som den som nu är tillämplig i fråga om invandrarverket. Beträffande arbetsformerna bör bl.a. viss specialisering för lekmannaledamöternas del ske, för atl lekmannainflylandel skall kunna göra sig gällande i önskvärd utsträckning.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2

Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget ulan erinran i denna del. Statskontoret anser atl lekmännens länderinriklning bör breddas, så atl den täcker två gruppchefer. Svenska sektionen av Amnesty International anser all förslaget inle går tillräckligt långt när del gäller muntlig handläggning hos nämnden.

Skälen för mitt förslag:

Omprövning

I detta sammanhang bör regeln i 7 kap. I0§ utlänningslagen om omprövning av invandrarverkets beslut beröras något. Regeln innebär atl invandrarverket skall ompröva ell av verket i första instans faltal beslut, om verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och del nya beslutet inle blir lill nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. Bestämmelsen i utlänningslagen skiljer sig från förvaltningslagens omprövningsregel bl.a. på det sättet atl omprövning enligt förvaltningslagen bara skall ske om beslutet är uppenbart oriktigt medan en omprövning enligt utlänningslagen skall ske om beslutet är oriktigt. I båda fallen kan omprövning ske även om beslutet har överklagats men omprövningsskyldighelen enligt förvaltningslagen gäller inle om klaganden har begärt inhibition. Inte heller gäller denna skyldighet sedan myndigheten har överiämnat handlingarna i ell överklagat ärende till överinstansen. Enligt utlänningslagen får dock omprövning ske även efter det all handlingarna överlämnats, om regeringen begär yttrande från verket, och omprövningen kan ske även när inhibition har begärts.

Bakgrunden lill den mera omfattande omprövningsskyldighelen i utlänningslagen är behovet av all minska överinstansens arbetsbörda och få en totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvisning. Det kan i och för sig ifrågasättas om dessa behov gör sig lika starkt gällande när ärendena inle längre skall överklagas lill regeringen och om inte förvaltningslagens vanliga regler i stället borde gälla. För fall då omprövningen inte leder lill någon ändring medför dessutom proceduren all del lar längre lid innan utlänningsnämnden får handlingarna i ärendet

med risk för atl nämndens avgörande fördröjs i motsvarande mån. Jag Prop. 1990/91: 195 finner dock inte skäl atl nu föreslå någon ändring av omprövningsregeln. Bilaga 2 Skulle del visa sig all denna omprövningsregel allmänt sett medför en förlängning av handläggningsliderna eller andra nackdelar får frågan övervägas på nytt. Jag kommer därför noga all följa utvecklingen på detta område.

Remisser m.m.

När handlingarna har överlämnats till nämnden är ärendet ofta klart för avgörande ulan ytterligare skriftväxling. Det slår dock nämnden fritt att t.ex. genom remiss lill invandrarverket eller arbetsmarknadsstyrelsen inhämta yttrande över vissa frågor. Ett sådant yttrande, liksom ell yttrande som invandrarverket bifogat vid överlämnandet av handlingarna, måste utlänningen enligt förvaltningslagens regler få del av innan ärendet avgörs.

I vissa länder förekommer samarbete med företrädare för FNs flyktingkommissariat (UNHCR) vid handläggningen av asylärenden. Ell sådant samarbete kan i vissa ärenden vara av värde.

Samarbetet bör inte innebära all UNHCR eller företrädare för organisationen deltar i själva avgörandet. I stället bör UNHCR ha rollen av rådgivare. Med tanke på del stora antalet ärenden som kommer all prövas i andra instans för svensk del är det inle lämpligt att UNHCR ålar sig atl mera generellt delta i proceduren. En lämplig ordning kan i stället vara atl utlänningsnämnden i de speciella ärenden där den finner det erforderligt inhämtar yttrande från UNHCR genom remiss. Från UNHCRs sida har man ställt sig positiv lill en sådan ordning och framhållit atl UNHCR ibland kan länkas föredra att avge sitt yttrande muntligt. Vidare har framhållits all UNHCR kan länkas av eget initiativ vilja framföra synpunkter även i ärenden som inle har remitterats.

Del kan även vara värdefullt för utlänningsnämnden om någon form av fortlöpande samråd med UNHCR kan åstadkommas i frågor av mera övergripande art som ej rör enskilda ärenden. Detta synes kunna ske genom regelbundna sammankomster mellan företrädare för nämnden och UNHCR.

Ärendenas beredning och avgörande

Tyngdpunkten! utlänningsnämndens arbete kommer, liksom i del gällande systemet, att ligga på föredragning av ärendena. Nuvarande ordning i . ■

arbetsmarknadsdepartementet innebär all ärendena i regel föredras tre gånger, nämligen inför gruppchef (chefen för en av fyra grupper 'inom utlänningsenheten med ansvar som huvudman), expeditionschef och statsråd, innan statsrådet anmäler ärendet i regeringen. Dessa rutiner slår i överensstämmelse med ell vanligt arbetssätt i regeringskansliet som innebär alt ett ärende skall anmälas för ansvarig huvudman och för en chefstjänsteman innan del presenteras för statsrådet.

Beredningen av ärendena inom nämnden kommer inle atr vara bunden ■ av några sådana arbetsformer med upprepade föredragningar som-dem ,'.■■■ 139

som gäller för regeringskansliet. Myckel kommer atl bero på hur enkla och Prop. 1990/91:195 praktiska rutiner ordförandena och personalen lyckas skapa. Bilaga 2

Under ett inledande skede av nämndens verksamhet torde det vara lämpligt all behålla nuvarande ordning i vad den innebär alt föredragandena är underställda en gruppchef 1 vilken utsträckning formliga föredragningar för gruppchefen behöver äga rum-bör emellertid inte läggas fast genom några regler, utan del bör i främsta rummet ankomma på den ansvarige ordföranden all bestämma om delta. Härvid mäste naturiigtvis beaktas vilken erfarenhet föredraganden har och del aktuella ärendets svårhetsgrad. Allmänt sett torde emellertid gälla att, i den mån föredragningar för gruppchef skall förekomma, dessa normall kan förkortas i förhållande till den ordning som ibland tillämpas idag. I mera komplicerade ärenden bör gruppchefen själv kunna svara för föredragningen.

Föredraganden kommer förmodligen atl få avsälla minst samma lid för förberedelserna som i dag. Den förutsatta förhandsinformationen lill ledamöterna innebär ett visst merarbete. 1 viss utsträckning kompenseras emellertid detta av att arbetsformerna inom nämnden blir smidigare än inom regeringskansliet. Så t.ex. är den ansvarige ordföranden normall tillgänglig för diskussion om uppkommande problem.

Ordförandena synes inle behöva tilläggas något omedelbart ansvar för ärendena på beredningsstadiet. Beredningen bör som regel kunna ske genom föredragandens och gruppchefens försorg. Del synes emellertid lämpligt all gruppcheferna fördelas mellan ordförandena så all de inriktar sig på all presentera sina ärenden under en bestämd ordförandes samman-irädesdagar eller all föredra ärendet för denne ensam, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Gruppchefen och föredraganden kan då alllid repliera på en av ordförandena när något problem uppkommer som behöver diskuteras i förväg.

Som regel bör tre sammanträden med fullsutlen nämnd behöva hållas varje vecka.Vid behov måste självfallet antalet sammanträden per vecka utökas.

Lekmännen bör lämpligen delas in i grupper med ansvarsområden motsvarande gruppchefernas. Även lekmännen kommer därmed atl få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. En sådan specialisering är väsentlig för all lekmännen skall få verkligt inflytande i beslutsprocessen.

Vid själva sammanträdel med nämnden bör föredragningen kunna till viss utsträckning rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelsefulla eller tveksamma frågorna. Del synes lämpligt atl förutom föredraganden gruppchefen är närvarande vid sammanträdel.

Del bör eftersträvas all beslut fallas i anslutning till själva sammanträdet. I undanlagsfall, om ärendet är myckel komplicerat eller av principiell betydelse, är detta kanske inle möjligt. Beroende på omständigheterna kan ordföranden då antingen bestämma all ärendet skall utgå för att, sedan ytterligare överväganden gjorts presenteras på nytt inför nämnden i annan sammansättning eller atl slutlig överläggning uppskjuts till dess atl nämnden åter kan få samma sammansättning som då ärendet först föredrogs.

Nämndens beslut bör underskrivas av ordföranden och konlrasigneras 140

av föredraganden eller gruppchefen. Självfallet måste dokumentation ske Prop. 1990/91: 195 av vilka ledamöter som deltagit i avgörandet, något som kan ske genom atl Bilaga 2 detta anges på föredragningslistorna. Protokoll i egentlig mening synes inle behöva föras.

Det bör understrykas atl vad som nu har sagts om nämndens arbetsformer inle skall uppfattas som uttömmande och bindande. Det bör i huvudsak ankomma pä nämnden själv att bestämma om sina arbetsformer under hänsynslagande lill allmänna förvallningsrätlsliga principer.

Mycket väsentligt är all nämnden fortlöpande erhåller information om sådana förhållanden i främmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifter. Ordföranden bör sörja för all sådant material ställs lill nämndens förfogande. Närmast i fråga som uppgiftslämnare kommer utrikes- och arbetsmarknadsdepartementen, invandrarverket, UNHCRs lokalkontor i Stockholm saml frivilliga organisationer såsom Amnesty International.

Muntlig handläggning

En följd av att förvaltningslagen i princip blir tillämplig på nämndens verksamhet är all bestämmelsen om muntlig handläggning i 14§ förvaltningslagen kominer all gälla om inle annat förordnas. Regeln innebär atl en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende vilket avser myndighetsutövning mot enskild skall få tillfälle lill delta, om del kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sistnämnda begränsning kan åberopas t.ex. för alt be en part alt återkomma senare när viktiga och brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett är emellertid regeln avsedd all innebära all myndigheterna i stor utsträckning måste tillåta all part lämnar uppgifter muntligt. Myndigheten kan också, även om den enskilde inle begär del, besluta om muntlig handläggning och skall då särskilt beakta atl detta kan underlätta för den enskilde all ha med myndigheten all göra.

I 1989 års utlänningslag har införts en särskild bestämmelse om muntlig handläggning i asylärenden vid invandrarverket (II kap. 1 §). Enligt bestämmelsen skall del ingå muntlig handläggning vid verket, om del kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare skall del företas muntlig handläggning om utlänningen begär det och sådan handläggning inle saknar betydelse. Bestämmelsen, som tillkom på förslag av lagrådet, är avsedd att i vissa hänseenden gå längre än förvaltningslagens regel men i andra hänseenden inte fulk så långt (jfr prop. 1988/89:86 s. 83 - 85, 209 - 210 och 378 -380). Å ena sidan blir muntlig handläggning obligatorisk i vissa fall, men å andra sidan kan sökanden vägras all lämna uppgifter muntligen på andra grunder än sådana som kan åberopas enligt förvaltningslagen.

Vid remissbehandlingen av del belänkande som föregick den nya utlän ningslagstiftningens tillkomst hade en del remissinstanser föreslagit alt muntlig handläggning skulle införas även i regeringskansliet. Föredragande statsrådet avvisade emellertid förslaget med motiveringen alt alla omstän digheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram vid den 141

muntliga handläggningen i invandrarverket och underlaget därför borde Prop. 1990/91: 195

vara komplett när invandrarverket fattar sitt beslut (prop. 1988/89:86 s. Bilaga 2

85).

Del är enligt min mening inte möjligt all vidhålla delta synsätt när ärendena nu skall överprövas av en förvaltningsmyndighet i stället för av regeringen: med en sådan motivering skuUe man kunna avvisa tanken på munllighet i praktiskt tagel alla överinstanser. Över huvud tagel är del svårt att anföra synpunkter hänföriiga till ärendenas art som argument mot muntlig behandling. I Danmark liksom i en del andra främmande länder är muntlig handläggning hos överinstansen regel snarare än undantag. Vad som kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast all del stora antalet ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig handläggning.

Muntliga inslag i förfarandet hos nämnden kan emellertid i en del fall förslärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov lill blir genast besvarade. Ett inslag av munllighet behöver inte ta sig uttryck i formella muntliga förhandlingar, utan också mer informella telefonkontakter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör således inle kunna göra anspråk på all få företräda inför nämnden ulan får nöja sig med alt lämna uppgifter lill en handläggare, när delta bedöms tillräckligt.

Ell sätt all undvika problemet med transport av utlänningen lill nämndens stalioneringsorl kan möjligen i vissa fall vara all nämnden eller handläggare vid nämnden reser lill den förläggning där utlänningen finns. Del kan då ske en samordning av ärenden gällande utlänningar vid samma förläggning så alt muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett besök på förläggningen. De praktiska förutsättningarna för ett sådant tillvägagångssätt torde dock endast undanlagsvis vara för handen. Om en muntlig förhandling av mera formellt slag skall äga rum inför nämnden kan det ibland vara lämpligt att även kalla företrädare för invandrarverket lill förhandlingen.

Frågan blir då hur en regel som styr inslaget av munllighet i nämndens arbete lämpligen bör formuleras. Förvaltningslagens regel är i praktiken normall inte tillämplig i fråga om överinstanser; den gäller som nämnts inle hos regeringen och för förvaltningsdomstolarnas del finns regler av annan art i 9§ förvaltningsprocesslagen (1971:291). Mot den bakgrunden talar enligt min mening övervägande skäl för atl den regel som skall gälla för nämnden bör avfallas på samma sätt som den som idag gäller för invandrarverket (11 kap. I§ utlänningslagen). Vid tillämpning av regeln måste dock beaktas atl nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Delta medför att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanligt hos nämnden som hos invandrarverket.

142 Beslutsmotiveringar m.m. Prop. 1990/91:195

1 20 § förvaltningslagen föreskrivs alt myndigheter är skyldiga all vid ett ' ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inle går någon part emot, om del av någon annan anledning är uppenbart.obehövligt all upplysa om skälen eller om del är nödvändigt med hänsyn till rikels säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Delsamma gäller om ärendet är så brådskande atl del inle finns lid all utforma skälen. För utlänningsärendena har ytterligare undanlag från kravet på beslutsmotivering gjorts i 11 kap. 3§ utlänningslagen för beslut om visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I prop. 1988/89:86 med förslag tiU utlänningslag m.m. (s. 88) påpekades alt del från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är bristfälligt motiverade. Föredragande statsrådet underströk att det är angelägel med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte undantagils i 11 kap. 3 § utlänningslagen. Som skäl för detta anfördes bl.a. att klara motiveringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas objektivitet och även förkortar handläggningstiderna genom atl eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand lill fattade beslut kan undvikas.

Jag delar denna syn på beslutsmotiveringar. Av tradition har motiveringarna lill dessa belui på samma sätt som gäller för flertalet övriga beslut av regeringen hållils kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvisningar till olika lagrum. För den särskilda nämnden bör del bli naluriigt all skriva fylliga och klargörande motiveringar. Delta är enligt min åsikt en klar fördel. Vid en jämförelse med främmande länder torde de beslutsmotiveringar som förekommer hos oss vara ovanligt komprimerade. I ett internationellt perspektiv skulle därför en förändring i detta avseende vara ägnad atl stärka förtroendet för den svenska ullänningspoliliken. Men självfallet är del framför allt av värde för parterna och deras ombud atl de skäl som varit bestämmande för utgången klart framgår av beslutet. Från UNHCRs sida har kraftigt underslrukils viklen av sistnämnda intresse, varvid man också framhållit atl överinstansens arbete givelvis underlättas om även besluten i första instans är motiverade på ell klargörande sätt.

Som skäl för atl skriva korta motiveringar har tidigare ofta angetts intresset av sekretess. Efter en ändring i 7 kap. 14§ sekretesslagen den 1 juli 1989, som hade till syfte atl möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar, gäller sekretess under vissa förutsättningar för uppgifter i skälen till ell beslut. Del innebär all utrymmet för all utelämna uppgifter i skälen under hänvisning till skyddet för enskilds personliga förhållanden nu är myckel litet.

I del föregående (avsnitt 1.2.4) har jag framhållit vikten.av all invandrarverket fullföljer arbetet på all sammanställa och publicera praxis. Det synes naturligt all, sedan den nya nämnden fungerat någon lid, en diskussion mellan nämnden och invandrarverket tas upp om huruvida nämndens avgöranden bör publiceras i särskild form och hur en sådan publicering i så fall bör förhålla sig lill invandrarverkels praxissammanslällning.

Felaktigt inkomna klagoskrifter Prop. 1990/91:195

Det kan förutses alt det i början av utlänningsnämndens verksamhetstid 'laga _ felaktigt kommer all till regeringen insändas handlingar som hör hemma hos utlänningsnämnden. Bestämmelsen i 5§ departementsförordningen (1982:1177) innebär all departementet i uppenbara fall kan överlämna sådana handlingar till utlänningsnämnden ulan all föredra frågan om överlämnande tor regeringen. Det krävs dock uppmärksamhet på all ell ärende som vid första anblicken tycks höra hemma hos utlänningsnämnden även kan innehålla frågor som faller under regeringens prövning.

4.2.3 Genomförande

Den föreslagna nya insiansordningen med en utlänningsnämnd som en självständig myndighet för överprövning av utlännings- och medborgarskapsärenden innebär en genomgripande förändring på många sätt. Som jag tidigare anfört bör därför en särskild organisationskommitté bildas med uppdrag alt planera och vidta erforderliga åtgärder för all förändringen skall kunna ske på ett för alla berörda parter tillfredsställande sätt.

Övergångsbestämmelserna bör utformas på sådant sätt all utlänningsnämnden omedelbart vid ikraftträdandet kan ta över handläggningen av och beslutanderätten i det stora flertalet sådana ärenden som enligt de föreslagna ändringarna i utlännings- och medborgarskapslagarna skall ankomma på nämnden. Detta innebär att handlingarna i sådana ärenden som redan är anhängiga hos regeringen bör få överlämnas till nämnden. Den ordning som nu beskrivs är visserligen okonventionell; normall brukar i övergångsskedet efter en inslansändring redan anhängiga besvärsmål prövas av den tidigare besvärsinstansen. Med hänsyn till bl.a. den stora mängden ärenden anser jag emellertid att en övergängslösning efter nyss angivna linjer är all föredra.

Om det vid ikraftträdandet finns något sådant ärende hos regeringen som enligt de förut angivna principerna bör överlämnas lill regeringen, bör regeringen dock kunna behålla ärendet. Det bör därför ankomma på arbetsmarknadsdepartementet eller regeringen all närmare avgöra vilka ärenden som skall lämnas över lill utlänningsnämnden i övergångsskedet.

I anslutning lill all nämnden skall börja arbeta bör ordföranden med hjälp av invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet sörja för all lekmannaledamölerna erhåller en på lämpligt sätt utformad grundläggande information om lagstiftningens innebörd och om sådana förhållanden som i övrigt är av betydelse för nämndens prövningsuppgifter.

Den nya insiansordningen bör träda i kraft den 1 juli 1992.

4.2.4 Kostnader

Årskostnaderna för verksamheten inom arbetsmarknadsdepartementets ullänningsenhet är drygt 19 milj. kr. Kostnaderna för nämnden kan beräk nas bli av ungefär samma storleksordning. Genom atl nämnden föreslås bli en frislående myndighet uppkommer visserligen kostnader för personal- 144

och ekonomiadministration, ADB-slöd samt lokaler. Dessa kostnader kan Prop. 1990/91:195 beräknas uppgå till 4 — 5 milj.kr. per år. Men å andra sidan minskar Bilaga 2 motsvarande kostnader för arbetsmarknadsdepartementets del.

Ytterligare kostnader som direkt kommer all belasta den nya nämnden är löner ål de tre heltidsanställda ordförandena, arvoden ål ordförandenas ersättare och åt lekmannaledamölerna saml vissa kostnader för resor m.m. Kommittén beräknar atl lönerna ål ordförandena och arvoden ål dessas ersättare kan komma all uppgå lill omkring 1,3 milj. kr. om året. För lekmännen kan arvodel beräknas lill 500 — 600 kr. per sammanirädesdag, vilket utgör omkring 200000 kr. per år. Med ett sedvanligt lönekostnads-pålägg kommer kostnaderna för löner och arvoden all uppgå lill ca 2,1 milj. kr. åriigen. Efter tillägg för resekostnader och utgifter för tolkhjälp kan nämndens åriiga kostnader för löner och arvoden beräknas lill ca 2,5 milj. kr.

Vissa kostnadsbesparingar bör kunna göras genom atl ärendena kommer att kunna avgöras i stort sett alla arbetsdagar. Detta medför att beslut i många fall kan fattas någon eller några dagar tidigare än med nuvarande syslem, där avgörandet i princip är bundet lill torsdagen som är regeringens sammanirädesdag. Även så korta tidsvinster medför inle oväsentliga besparingar, eftersom kostnaderna för omhändertagande av asylsökande uppgår lill ansenliga belopp för varje dag. Även om del möter uppenbara svårigheter all beräkna dessa besparingar och eventuella övergångskostnader mera exakt, anser jag mig kunna hävda all den föreslagna reformen blir koslnadsneulral för staten.

Del blir anledning alt återkomma till anslagsfrågorna mera i detalj i förslaget lill statsbudget för budgetåret 1992/93.

4.2.5 Upprättade lagförslag

1 enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbelsmarknadsdepartemen tel upprättats förslag till

1. lagom ändring i utlänningslagen (1989:529)

2. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Förslagen bör fogas lill protokollet i detta ärende som bilaga 2.7.

4.2.6 Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

2 kap.

8 § I bestämmelsen, som rör beslut om tillstånd enligt utlänningslagen, har erinrats om atl sådana tillstånd i vissa fall kan meddelas även av utlänningsnämnden, vars befogenhet närmare framgår av 7 kap. 5 och

4 kap.

12 § Bestämmelsen i paragrafens första stycke om all hinder mot verk ställighet skall beaktas redan när en avvisnings- eller ut visningsfråga prö- 145

10 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

vas föresläs inte ändrad. Bestämmelsen är generellt utformad och gäller Prop. 1990/91: 195 även vid utlänningsnämndens prövning. Bilaga 2

Genom ell tillägg i andra stycket klargörs all utlänningsnämnden, på samma sätt som regeringen och invandrarverket, skall ge erforderliga anvisningar om verkställigheten i ell avlägsnandebeslut när del behövs, t.ex. därför all del finns hinder mot verkställighet lill ell visst land (jfr prop. 1988/89:86 s. 166 f).

6 kap.

9 § Paragrafens första stycke kommer i fortsättningen atl bli tillämpligt även på utlänningsnämnden. Del innebär all utlänningsnämnden blir behörig atl besluta om förvar och uppsikt i de ärenden som handläggs av nämnden.

Enligt tredje stycket får emellertid invandrarverket falla sådana beslut även i ärenden som egentligen skall handläggas av utlänningsnämnden, när handlingarna ännu inle har hunnit sändas över dit från invandrarverket. Regeln är i första hand tillämplig på ärenden där invandrarverkels beslut har överklagats eller ännu inle har vunnit laga kraft men kan formellt även tillämpas på ärenden som invandrarverket avser all överlämna lill utlänningsnämnden med stöd av 7 kap. 11 § första stycket.

Någon särskild regel om befogenhet för underinstansen atl besluta om förvar eller uppsikt i ärenden som enligt 7 kap. 11 § andra stycket överlämnas tiU regeringen har inle ansetts erforderiig, eftersom överiämnandel normall bör kunna ske omedelbart när invandrarverket eller utlänningsnämnden beslutat om detta.

7 kap.

3 § I lagrummets/öww stycke har gjorts den ändringen atl överklagande av invandrarverkets beslut i de i bestämmelsen nämnda fallen skall ske till utlänningsnämnden i stallet för lill regeringen.

I andra stycket har intagits grundläggande bestämmelser om utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden skall beslå av ordförande och andra ledamöter lill del antal regeringen bestämmer.För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen. Ordförandena bör vara hehidsanslällda hos nämnden medan ersättarna och övriga ledamöter förutsätts ha uppdraget som bisyssla. Något ansökningsförfarande förutsätts inte äga rum. Ledamöter och ersättare bör förordnas för viss tid.

Enligt styckets sista mening skall ordförande och ersättare för ordförande vara jurister och som huvudregel ha erfarenhet av domartjänslgö-ring. Bestämmelsen är emellertid formulerad så atl även erfarenhet som kan anses likvärdig med domarljänstgöring får godtas. Det kan exempelvis gälla vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Ett annat exempel kan vara kvalificerade jurister som har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte har genomgått domarutbildning.

4 § Paragrafen innehåller regeln om överklagande av invandrarverkels beslut om flykiingförklaring, resedokument och återkallelse av flyktingförklaring. Även dessa beslut skall överklagas till utlänningsnämnden.

5 § 1 bestämmelsen, som ger besvärsinslansen befogenhet all i ett ärende om avvisning eller utvisning fatta beslut även i vissa andra frågor, har endast gjorts de ändringar som föranleds av atl utlänningsnämnden övertar regeringens uppgifter som besvärsinslans. För de fall då regeringen 146

avgör överlämnade ärenden har i 11 § sista stycket intagils en hänvisning Prop. 1990/91: 195 lill förevarande paragraf Bilaga 2

7 § Enligt ett tillägg i paragrafens första stycke skall utlänningsnämndens beslut om förvar liksom förvarsbeslul av polismyndigheten och av invandrarverket överklagas lill den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket, dvs. kammarrätten i Jönköping.

10 § I lagrummet har endast gjorts de följdändringar som föranleds av att överklagande av invandrarverkets beslut skall ske till utlänningsnämnden i stället för lill regeringen.

Del kan i sammanhanget påpekas all utlänningslagen inte kommer all innehålla någon bestämmelse om omprövning av utlänningsnämndens ■ beslut. Detta innebär all förvaltningslagens omprövningsregel blir tillämplig på nämnden, dvs. nämnden skall ompröva ett beslut som den har meddelat som första instans, om beslutet är uppenbart oriktigt (se 27§ förvaltningslagen). Denna regel blir tillämplig framför allt i ärenden som överiämnats lill utlänningsnämnden från invandrarverket, eftersom nämnden i dessa fall kommer all fatta beslut i första instans. Frågan om omprövning av beslut som nämnden har meddelat som andra instans får avgöras med ledning av allmänna principer om förvallningsbeslutens s.k. rättskraft Ofr Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, andra upplagan 1989 s. 329).

11 § Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden lill utlän ningsnämnden och lill regeringen. Överlämnande är aldrig obligatoriskt, men bör normall ske i de fall som reglerna lar sikte på. Ett ärende om avvisning eller utvisning bör emellertid av hänsyn till Europakonventionen (art. 13) inle hänskjutas till regeringen, om utlänningen påstått alt han löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inle är uppenbart ogrundat.

Första stycket rör överlämnande från invandrarverket lill utlänningsnämnden. Sådant överlämnande får ske endast om ett ärende på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som redan finns hos nämnden. Vid överlämnandet skall invandrarverket bifoga sitt yttrande i ärendet.

I andra stycket har i fyra punkter angetts i vilka fall överlämnande av ett ärende fär ske lill regeringen från invandrarverket eller utlänningsnämnden. I samtliga fall gäller all den myndighet som beslutar om överlämnande skall bifoga ett eget yttrande.

Punkt 1. Dessa fall motsvarar de som behandlas i första stycket. I punkten stadgas all överiämnande lill regeringen får ske av ell ärende som på grund av familjeanknylning eller av annan liknande orsak har samband med ell ärende som redan prövas av regeringen. Sistnämnda ärende får därvid som regel förutsättas ha blivit överlämnat lill regeringen enligt någon av de övriga punkterna i förevarande stycke. Ett exempel på "annan liknande orsak" kan vara att fråga är om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inle tillhör samma familj.

Punkt 2. Enligt denna punkt skall överlämnande ske av ärenden som bedöms ha betydelse för rikels säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande lill främmande makt eller mellanfolklig organisation. Den närmare innebörden av stadgandet har utvecklats i den allmänna motiveringen.

Punkt 3. Punkten omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för 147

ledning av tillämpningen av utlänningslagen all ärendet prövas av rege- Prop. 1990/91:195 ringen. Även detta har utvecklats närmare i den allmänna motiveringen. Bilaga 2

Punkt 4. Slutligen ges en möjlighet atl överlämna ell ärende när synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Del måste då röra sig om ell ärende av myckel speciellt slag, t.ex. därför all utgången kan förväntas få stor internationell uppmärksamhet.

Tredje stycket ger regeringen möjlighet atl besluta atl ett visst ärende eller viss grupp av ärenden skall överlämnas lill regeringen. Förutsättningen är all något sådant förhållande som nämnts i andra stycket kan bedömas föreligga eller komma atl föreligga samt all ärendet inte avgjorts slutligt. Av styckels avfattning framgår all det kan röra sig både om ärenden som redan har kommit in till invandrarverket eller utlänningsnämnden och om ärenden som kan förväntas komma dit inom en snar framlid. Om regeringens beslut har generell karaktär, t.ex. på del sättet all regeringen avser alt förbehålla sig alla ärenden av en viss typ, följer av vanliga principer atl beslutet skall meddelas genom förordning. Gäller del ett enskilt fall, bör beslutet få formen av förvaltningsbeslut. Den föreslagna regleringen skall ses mot bakgrund av all andra styckets bestämmelser om överiämnande av ärenden lill regeringen är fakultativa och all regeringen och de underordnade myndigheterna kan tänkas ha olika mening om betydelsen av ärenden av en viss typ. Som angetts i den allmänna motiveringen förutsätts all regeringen utnyttjar den befogenhet som förevarande stycke ger med stor försiktighet vad gäller enskilda fall.

Del bör särskilt framhållas all, om regeringen undanlagsvis med stöd av tredje stycket skulle besluta all ell visst bestämt enskilt ärende skall överlämnas lill regeringen, del inle finns något utrymme för invandrarverket eller utlänningsnämnden all meddela ett eget beslut om ärendets överlämnande. Denna fråga har slutligt avgjorts av regeringen; verket eller nämnden skall i princip endast översända handlingarna i ärendet. Regeln i tredje stycket kommer alltså inle i konflikt med 11 kap. 7§ regeringsformen, som förbjuder bl.a. regeringen all bestämma hur en myndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som innefattar myndighetsutövning mot enskild eller rör tillämpning av lag.

Av skäl som förut redovisats bör regeringen undvika att förbehålla sig ärenden i vilka frågan om en utlänning löper risk atl utsättas för tortyr e.d. är aktuell, eftersom det kan länkas strida mot art. 13 i Europakonventionen atl ell sådant ärende prövas bara i en instans. Denna synpunkt gör sig nalurliglvis gällande bara för det fall all regeringen trots vad utlänningen påstått, beslutar om avvisning eller utvisning.

Enligt fjärde stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende lill regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall.- Det gäller ärenden som överlämnats av invandrarverket på grund av all verket bedömt del vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen all prövningen sker av regeringen eller ansett att synnerliga skäl annars talar for regeringens prövning. Yttrande skall dock endast inhämtas i de fall då ett beslut av verket i ärendet skulle ha kunnat överklagas lill utlänningsnämnden. Ell sådant ärende som nu avses får också av regeringen överlämnas lill nämnden för avgörande. Stycket, som är avsett atl markera nämndens ställning som överinstans i förhållande lill invandrarverket, är inte tillämpligt i sädana fall som avses i tredje stycket.

Genom en hänvisning i femte stycket har bestämmelserna i 5§ om befogenhet all vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning fatta beslut i vissa andra frågor gjorts tillämpliga när regeringen avgör ett överlämnat ärende.

16 § I paragrafens första stycket har i förtydligande syfte tillagts all Prop. 1990/91:195 regeringen i samband med ett upphävande av en dom eller ell beslut om Bilaga 2 utvisning på grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 § även får fatta beslut om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Denna ordning torde vara avsedd även med styckets nuvarande lydelse.

11 kap.

1 § Genom ett nytt tredje stycke har de särskilda bestämmelser om muntlig handläggning som hittills endast gällt för asylärenden vid invandrarverket gjorts tillämpliga på motsvarande ärenden hos utlänningsnämnden.

Även om bestämmelserna blir desamma för de båda myndigheterna, ligger del i sakens natur all del kan förutsättas bli avsevärt mindre vanligt med muntlig handläggning hos utlänningsnämnden än hos invandrarverket. Oftast bör samtliga omständigheter ha kommit fram redan under handläggningen hos invandrarverket och muntlig handläggning hos nämnden kan då sägas vara ulan betydelse för utredningen. I de fall då nya relevanta omständigheter läggs fram bör detta emellertid kunna ske muntligen. Del får ske en bedömning från fall lill fall om del är erforderligt med en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ombud för denne och en handläggare vid nämnden, något som givetvis i så fall måste dokumenteras på lämpligt sätt.

Den närmare utformningen av en muntlig förhandling inför nämnden får också bestämmas för varje särskilt fall med stöd av allmänna förvallningsrätlsliga principer. Till en sådan förhandling kan del ibland vara lämpligt all kalla, förutom utlänningen och hans biträde saml de ytterligare personer som skall höras, även företrädare för invandrarverket. Avsikten är emeUertid inle all samtliga omständigheter som förevarit tidigare i ärendet skall gås igenom. Handläggningen bör i stället koncentreras till de nya uppgifter som skall lämnas samt lill sådant som har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter (jfr prop. 1988/89:86 s. 209).

6 § I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.

Övergångsbestämmelser

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

Övergångsbestämmelserna i övrigt har kommenterats i avsnitt 4.2.3. Av praktiska skäl har genom punkt 3 inle bara regeringen utan även arbetsmarknadsdepartementet tillagts befogenhet alt överiämna hos regeringen anhängiga ärenden till utlänningsnämnden. Beslut härom kan alltså las in i t.ex. deparlemenlsprolokoll. Kommittén förutsätter all regeringen eller departementet i omedelbar anslutning till ikraftträdandet beslutar om att överlämna del stora flertalet ärenden lill nämnden.

Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

6 § Förutsättningarna för naluralisation anges liksom tidigare i första och andra styckena.

Till ell nytt frefi(/e sfyc/ce har från första stycket överförts regeln om att 149

invandrarverket är behörig myndighet vid prövning av naluralisalions- Prop. 1990/91:195 ärenden. Ell undantag har dock gjorts för frågor som gäller om naturalisa- Bilaga 2 tion skall beviljas på grund av all del är lill gagn för riket. Sådana frågor skall i fortsättningen avgöras av regeringen ensam. Del kan länkas inträffa atl sökanden gör gällande såväl att del är till gagn för riket som att det föreligger särskilda skäl i övrigt för all svenskt medborgarskap skall beviljas. Om ell sådant ärende har inkommit lill invandrarverket kan del vara lämpligt att verket överlämnar del lill regeringen med stöd av 9a§ första stycket punkt 3. Detsamma gäller om sökanden inte skulle åberopa att det är till gagn för landet all svenskt medborgarskap beviljas honom men invandrarverket finner denna bedömning ligga nära lill hands och ansökningen inle anses kunna bifallas på annan grund.

I femte stycket, som motsvarar del tidigare fjärde stycket, har gjorts en ändring som är en följd av alt vissa naturalisalionsärenden i fortsättningen skall prövas av regeringen. Regeln innebär alt den myndighet som fattar naturalisalionsbeslulel skall bestämma om naluralisalionen skall omfatta även sökandens barn.

9a§

Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden från invandrarverket och utlänningsnämnden lill regeringen.

Enligt första stycket får överlämnande ske av ärenden som avses i 6§ (ansökan om naluralisation), 8§ första stycket (ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap) samt 9§ (ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap). I samma stycke har i tre punkter angetts under vilka förutsättningar överlämnande får ske. Punkterna 1 — 3 motsvarar vad som föreskrivs för utlänningsärendenas del i 7 kap. 11 § andra stycket 2 — 4 utlänningslagen. Beträffande den närmare motiveringen lill de olika punkterna hänvisas till vad som anförts i specialmoliveringen till nyssnämnda lagrum saml i den allmänna motiveringen.

Enligt andra stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende lill regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall. Del gäller ärenden som överlämnats på gmnd av alt del bedömts vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen att prövningen sker av regeringen eller på grund av alt synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Ett sådant ärende som nu avses får också av regeringen överlämnas till nämnden för avgörande.

Lagrummets andra stycke behandlar de s. k. förklaringsärendena. Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare skall göras hos utlänningsnämnden.

12 §

Paragrafen innehåller regler om överklagande av beslut i medborgarskapsärende.

Huvudregeln är enligt första stycket all invandrarverkels beslut får överklagas till utlänningsnämnden. 1 andra stycket görs liksom tidigare undanlag för länsstyrelses och invandrarverkels beslut enligt 11 § i s.k. anmälningsärenden. Dessa beslut får överklagas lill kammarrätt. Av den 150

föreslagna avfattningen följer atl även utlänningsnämndens beslut enligt Prop. 1990/91: 195 11 § i s.k. förklaringsärenden får överklagas lill kammarrätt. Eftersom Bilaga 2 utlänningsnämnden förutsätts ha sill säte i Stockholm blir del i dessa fall alltid fråga om kammarrätten i Stockholm. Beträffande överklagande av kammarrättens beslut lill regeringsrätten gäller reglerna i förvaltningsprocesslagen om prövningstillstånd.

I ett nytt tredje stycke har beträffande utlänningsnämnden hänvisats till bestämmelserna i 7 kap. 3§ andra stycket utlänningslagen.

Paragrafen har i övrigt föreslagits ändrad i redaktionella hänssenden.

14 a §

I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.

4.3 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag all regeringen föreslår riksdagen all dels

1. godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som jag har förordat,

2. godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter inrättas den 1 juli 1992,

dels anta förslagen lill

3. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

4. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

151 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991:1) Pop. i990/9i: 195

Flykting- och immigrationspolitiken '' '

Uppdraget

Utredningens uppdrag har gått ut på alt redovisa förslag till innehåll i och utformning av en svensk sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Förutom direktiven har som grund för utredningens arbete legat en idéskiss som i april 1990 avlämnades av en interdepartemental arbetsgrupp.

En sammanhållen flykting- och immigrationspolitik

Flyklingrörelserna i världen har numera sin tyngdpunkt i utvecklingsländerna. De största flyktinggrupperna är i lur och ordning afghaner, palestinier, flyktingarna på Afrikas Horn, centralamerikaner, mocambikier och indokineser, vilka alla i huvudsak befinner sig i sin egen region. Flera av de -länder, som hyser de största flyklingskarorna, tillhör kretsen av de minst utvecklade länderna i världen. 80 — 85 procent av dagens ca 15 miljoner flyktingar uppehåller sig i Asien och Afrika. Närmare hälften av flyktingarna är barn.

Antalet flyktingar har ökat de senaste decennierna i en takt som överstiger befolkningstillväxten i världen. Under 1980-talet nära nog fördubblades flyklingpopulalionen. Visseriigen utgör den politiska utvecklingen en grund för en viss optimism i fråga om flera av de nyssnämnda flyktinggruppernas möjligheter all återvända till sina hemländer, i vart fall på några års sikt. Men nya flyklinghärdar tillkommer. Regeringarna i utvecklingsländerna kommer inom överskådlig framtid all slå inför synnerligen svårbemästrade flyklingproblem. Men också del internationella samfundets solidaritet med flyktingarna i utvecklingsländerna kommer all ställas på prov. Skall utvecklingsländernas regeringar förmå bära sitt ansvar för den egna befolkningen och i förekommande fall flyktingarna inom sill territorium fordras omfattande och kraftfulla hjälpinsatser av det internationella samfundet.

En liten del av flyktingarna i världen söker en fristad i industriländerna. Del rörde sig under 1980-lalet i genomsnitt om beräkningsvis 100000 flyktingar per år som sökte asyl i Västeuropa och Nordamerika. Antalet asylsökande flyktingar har stigit under senare år men är dock alltjämt hanterligt.

Problematiskt är däremot atl antalet migranler, som söker asyl i Europa och Nordamerika, hastigt ökat. Totala antalet asylansökningar i Europa och Nordamerika under 1970-talel var ca 25000 per år och fortfarande de första åren av 1980-lalet rörde det sig om drygt 100000 årligen. Ansökning arna har under senare år ökat med ca 100000 per år för all år 1990 ha uppgått till 500000-550000 i det nämnda området. Merparten av de asylsökande i Europa och Nordamerika är personer utan något starkare skyddsbehov som söker en bättre tillvaro. Mellan hälften och två tredjede lar tillhör den kategorin. Del är också värt all notera all en klar majoritet av de migranler som vägras asyl stannar i avslagslandet eller beger sig till ell grannland. 152

Ell åtföljande problem är att immigrationsmyndighelerna överlastals Prop. 1990/91: 195 med arbete med följd all handläggningsliderna förlängts och kostnaderna Bilaga 2.1 stegrats. Kostnaderna i Västeuropa och Canada för ärendehandläggningen och omhändertagandel av asylsökande under år 1990 uppgick lill ca fem miljarder dollar, dvs. ungefär tio gånger mer än den totala budgeten för FNs flyktingkommissariat (UNHCR). Handläggningen försvåras av atl 50 — 80 procent av de asylsökande saknar dokument eller har förfalskade dokument.

Sverige berörs fullt ut av de här problemen. Sverige är del industriland som har det klart största antalet asylansökningar i relation till sin befolk- ■ ning. Vår årskostnad per asylsökande ligger också högt: 200000 kr. Beloppet kan jämföras med den summa per år och flykting som tilldelas de — genomgående starkt hjälpbehövande — sju miljoner flyktingar för vilka UNHCR sörjer: 400 — 500 kr. Antalet dokumenllösa bland asylsökandena i Sverige ligger högt (72 procent år 1989). En betydande del av de sökande får avslag.

Del är förståeligt atl den utveckling, som här beskrivits i all korthet, inger oro. Denna förstärks av de dramatiska scenarier för den framtida utvecklingen, som många bedömare finner realistiska. Dessa pekar på befolkningstrycket, mark- och miljöförslörelsen, fattigdomen i syd och öst, risken för regionala kriser och etniska konflikter, utvecklingen i östra Europa, Sovjetunionens tendenser all sönderfalla m.m. — allt faktorer som kan leda lill omfattande flykting- och migrationsrörelser i riktning mot Västeuropa.

För all lösa dessa problem krävs ett långsiktigt angreppssätt, som förenar utvecklingspolitikens ekonomiska insatser med säkerhetspolitikens strävan lill fred och respekt för mänskliga rättigheter. Dessa utåtriktade verksamhetsgrenar måste också samordnas med dem som rör del svenska samhället, för att den svenska immigralionspolitiken skall stämmas av mot dels de krav som ställs av vår internationella solidaritet, dels de möjligheter som svensk arbetsmarknad erbjuder för fortsatt invandring. I linje med ett antal studier och rapporter som under det senaste året avgivits i andra industriländer förordar utredningen all problemen löses med hjälp av en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik.

En sådan politik bör utformas så all den

—motverkar uppkomsten av flykt, dvs. angriper de grundläggande orsakerna i ursprungsländerna lill flyklingrörelserna;

—säkrar skydd ål flyktingarna på ell tryggt öch okomplicerat sätt och slår vakt om asylinslilulel;

—främjar den för flyktingarna bästa lösningen, enligt följande prioritetsordning: frivillig repalriering, regionala lösningar, överföring lill annan region; och

—utnyttjar de ekonorriiska och personella resurserna så effektivt som möjligt, så all de mest behövande flyktingarna får störst stöd.

En sammanhållen politik bygger på all åtgärder inom den internationella flyktingpolitiken kompletteras av åtgärder inom den nationella iininigra- tionspolitiken. Sveriges flyktingpolitik på det internationella planet bedrivs dels genom stöd lill internationella organisationer, dels genom direkt 153

samarbete med länder som mottagit flyktingar. Ell viktigt instrument i Prop. 1990/91: 195 flyktingpolitiken är också stödet till frivilliga organisationer, såväl svenska Bilaga 2.1 som internationella. Immigralionspolitiken bedrivs genom invandringspolitiska medel, avseende urvalet av de utlänningar som skall fä tillstånd all bosätta sig i Sverige, invandrarpolitiken som avser all underlätta bosättning och anpassning, regler för återsändande av asylsökande som fält avslag och för stöd till frivillig återvandring samt samarbete med andra invandringsländer i lagstiftnings- och informationsfrågor.

När del gäller frågan vilka element i politiken som skall hållas samman måste en av utgångspunkterna vara all del är ursprungsländernas och deras grannländers regeringar som har ansvaret för sina länders migrations- och utvecklingspolitik. Såvitt gäller regeringar med vilka vi samarbetar bör vår flyktingpolitik därför utformas så atl den samspelar lika myckel med dessa regeringars politik som med vår egen immigrationspolitik. Inle minst viktigt är all vår politik utformas så alt de nämnda regeringarnas ansvarslagande inle undermineras. Men vår politik bör också stå i samklang med de internationella organisationernas policy och arbetssätt, eftersom de i många fall spelar en nyckelroll för implemenleringen av vikliga beståndsdelar av denna. Eftersom vår politik har bäst utsikter all ge resultat om den bedrivs i samverkan med andra i-länder bör den också vara förenlig med de ländernas synsätt.

Härtill kommer all vår politik måste utformas utifrån de internationella rättsliga instrumenten eftersom dessa både utgör grund för vårt agerande och sätter restriktioner för delta.

De flesta flyktingsituationer har förorsakats av en kombination av faktorer som kan ha tagit sig ullryck i krig eller andra våldsamheter, sväll och miljökatastrofer saml förtryck av mänskliga rättigheter. En sammanhållen strategi med stöd av såväl säkerhetspolitik, internationell diplomati, bistånds- och handelspolitik är ofta nödvändig för att man skall komma till rätta med flyktingproblemen på nationell nivå. Många av flyktingsituationerna har dessutom inslag av regionala motsättningar med politiskt och ekonomiskt ursprung. 1 dessa fall är regionala förhandlingsuppgörelser med ett brett spektrum av åtaganden från både de regionala parterna och del internationella samfundet nödvändiga för alt beslående lösningar skall uppnås.

Ett lovande exempel på sådana "paketlösningar" är aktionsplanen för centralamerikanska flyktingar, återvändande och "displaced persons", Ci- refca, som är en del av den centralamerikanska fredsuppgörelsen år 1989. En mer partiell uppgörelse av samma typ är Comprehensive Plan of Action (CPA) år 1989 avseende Indokina-flyktingarna. Utredningen anser del inle otänkbart att liknande regionala lösningar kan komma i fråga beträffande de östeuropeiska utvecklings-, säkerhels- och flyktingproblemen om man fortsätter på den väg som Helsingfors-överenskommelsen framgångsrikt öppnat. Om de östeuropeiska länderna ålar sig att slå vakt kring mänskliga rättigheter och samtidigt genomföra ekonomiska reformer som främjar internationell handel och investeringar, kan de västeuropeiska länderna åta sig alt garantera handelskrediter och gradvis liberalisera migrationen. Härigenom minskar trycket på befolkningen atl fly av ekonomiska skäl, 154

samtidigt som legitima möjligheter öppnas till en ekonomiskt motiverad Prop. 1990/91: 195 arbetsmigration mellan Öst- och Västeuropa. Biiaga 2.1

Utredningen betonar också värdet av en sammanhållen politik när del gäller slödel lill återvändande flyktingar, omfattande insatser både i Sverige och i ålervandringslandel, och i fråga om information och opinionsbildning i flykting och migrationsfrågor.

Allmänna migrations- och jlyktingpolitiska frågor

Diskussionen om flykting- och migralionspoliliken försvåras av all begreppet "flykting" används med olika innebörd och definitioner. Den mest restriktiva definitionen har givils i Genéve-konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som utgår från att flykten företas för all komma undan förföljelse. Denna definition har ofta framhållits som alltför snäv, mot bakgrund av de senaste decenniernas erfarenheter. En vidare definition har givils av Organization of African Unity (OAU), som även innefattar flykt från väpnad aggression, inbördeskrig och ockupation; företeelser som är betydligt vanligare som orsak lill massflykt än den personliga förföljelsen. Del har också myntats begrepp som "inlernflyklingar", avseende personer som inte flytt från sitt land utan endast från sin hemtrakt, och "miljöflyktingar" som lämnar sin hembygd till följd av all miljön och naturresurserna blivit otjänliga. Det talas vidare om "ekonomiska flyktingar", varmed i regel avses människor som söker bättre utkomstmöjligheter genom alt begära asyl i ett annat land.

Även om det från operaliv synpunkt finns flera skäl som talar för all använda ett vidare flyktingbegrepp än Genéve-konvenlionens vill utredningen inle förorda ett svenskt agerande för atl ändra denna konvention. Så länge del är tveksamt om OECD-länderna skulle medverka tilf utvidgning, riskerar man att förlora det minimum av samförstånd som redan finns ulan all få något bättre i stället. Sverige bör emellertid engagera sig för att vidga FN-systemets skydd till flyktinggrupper som faller utanför konventionen i fall där del skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav all vägra den asylsökande en fristad. Utredningen föreslår också att en regel av den innebörden las in i den svenska lagstiftningen.

Flyktingproblemen betraktades länge inom FN och i andra internatio nella fora som temporära och ganska onormala fenomen, som kunde elimineras med hjälp av stöd till flyktingarna själva och deras värdländer. Med åren har del blivit uppenbart att flyktingrörelser är ett symptom på mer djupgående strukturella motsättningar och obalanser, och att de därför måste angripas med långsiktigt verkande ekonomiska och politiska åtgär der. Detta betraktelsesätt som kommit till uttryck i resolutioner både inom FN, OAU och i Centralamerika, har dock inle helt trängt igenom, framför allt inle i FNs operativa verksamhet. Sverige har anledning all verka internationellt för att gmndorsakerna lill flyktingströmmarna mer öppet diskuteras och blir föremål för mer målmedvetna insatser när det gäller säkerhels-, handels- och biståndspolitiken inom FN. Flyktingfrågorna bör komma högre på dagordningen hos de ekonomiska och politiska organen inom FN, och både givar- och mottagarländer bör uppmanas att ge högre 155

prioritet ät de utvecklingsproblem som förorsakar och som förorsakas av Prop. 1990/91: 195 flyktingrörelser. Bilaga 2.1

När del gäller FN-systemet föreslår utredningen

—att snabb information om begynnande flyktingrörelser skall systematiskt insamlas genom UNDPs fältkontor i de länder som är potentiellt flyklinggivande;

—alt koordineringen av flyklinghjälpen i akuta krislägen sköts på lokal nivå av mottagarlandet med stöd av det FN-organ som generalsekreteraren från fall till fall utser; även på internationell nivå bör koordineringsfrågan lösas från fall till fall snarare än genom all något FN-organ ges generella befogenheter för alla slags katastrofer och flyktingkriser;

—all långsiktigt utvecklingsbistånd skall användas för att ekonomiskt och socialt integrera de flyktinggrupper söm inle återvandrar; för att ge dessa grupper en bättre chans vid fördelningen av resurserna bör Världsbanken och UNDP regelmässigt beakta integrationsfrågan vid alla givarmölen som rör länder med stora flyklingpopulalioner;

—alt UNHCRs mandal inte utvidgas lill all omfatta inlernflyklingar eller långsiktigt utvecklingsbistånd, eftersom detta skulle kunna underminera skyddsfunktionen, som är flyktingkommissariatets styrka;

—alt fortsatt stöd ges till ansträngningarna all stabilisera UNHCRs ekonomi; Sverige bör dessutom höja sin bidragsandel, som är lägre än i andra FN-program;

—all UNHCRs arbete för att förbättra skyddet för flyktingkvinnor bör stödjas och att dess resultat bör följas med uppmärksamhet;

—saml all Sverige medverkar lill all FN-organen får resurser all utnyttja de möjligheter lill återvandring som kan komma atl öppnas lill vissa länder, t.ex. Afghanistan, Kambodja, Västra Sahara, Sydafrika och Mocambique.

Utredningen pläderar för ell svenskt internationellt engagemang i flyktingfrågorna, där dessa ses som direkt relaterade lill fred och säkerhet, skydd av mänskliga rättigheter, livsmedelsförsörjning och miljövård. Detta innebär ingen omläggning av svensk utrikes- och säkerhetspolitik, men del innebär all flyklingproblematiken lyfts upp på den politiska dagordningen, jämsides med andra politiska och ekonomiska frågor som hittills dominerat debatten inom FN och i europeiska fora. Flyktingströmmar kan ses som symptom på brister och obalanser i den regionala eller globala politik som förs, och del borde vara naturligt atl ta in dem som styrsignaler i de regionala och globala politiska överenskommelser som kan komma all träffas som en följd av all del kalla kriget upphört och nya möjligheter öppnats för internationellt samarbete.

När det gäller skyddet av mänskliga rättigheter kan det övervägas om inte kopplingen till de ekonomiska motprestationerna borde vara mer direkt. Del är självklart både i Sverige och i andra demokratier, all del politiska underlaget för utvecklingsbistånd och annat ekonomiskt samar bete på förmånliga villkor påverkas av motpartens respekt för mänskliga rättigheter. Utredningens diskussion om skyddet för mänskliga rättigheter aktualiserar frågan, huruvida och på vilket sätt brott mot dessa rättigheter bör inverka på del svenska biståndets storlek och inriktning. Utredningen 156

finner all de senaste två decenniernas erfarenheter när del gäller fysiskt Prop. 1990/91: 195 våld mot civilbefolkning, fängslande, torterande och avrättning av oliklän- Bilaga 2.1 kände är så oroväckande all de skulle motivera en starkare form av avståndstagande från de svenska statsmakternas sida än som hittills skett. Utredningen föreslår att riksdagen skall ges en regelbunden och systematisk rapportering för situationen i olika länder om respekten för mänskliga rättigheter, som underlag för riksdagens överväganden om såväl biståndet som handels- och utrikespolitiken.

1 det bilaterala utvecklingssamarbetet — liksom även i del multilaterala

— spelar frivilliga organisationer en avgörande roll i arbetet på all bereda flyktingar bistånd och skydd. Organisationernas förtrogenhet med lokala förhållanden även i länder utanför programlandskrelsen, deras smidiga och informella uppträdande i politiskt känsliga flyktingsituationer och deras möjligheter lill aktiv medverkan från flyktingarna själva gör dem i många fall bättre skickade att angripa flyktingproblemen än statliga eller mellanstatliga organ. Deras medlemsunderlag i Sverige och andra givarlän der gör del dessutom möjligt för dem all påverka opinionen lill förmån för flyktingarnas sak, både när det gäller materiellt stöd och försvaret av mänskliga rättigheter.

Utredningen finner det angelägel all de frivilliga organisationernas roll i flyktingbiståndet vidareutvecklas. Detta bör ske i former som så långt möjligt undviker all byråkralisera organisationernas arbete. Stödet via enskilda organisationer bör därför utformas på ell sådant sätt all aktiv medverkan av flyktingarna premieras. Utredningen förordar all UD och SIDA tar upp en diskussion med de frivilliga organisationerna om hur en sådan medverkan bäst skall stimuleras. Särskilt angelägel är all flyklingkvinnorna ges ökade möjligheter att medverka i de hjälpprogram som organisationerna genomför.

Utredningen pekar också på önskvärdheten av all utvecklingsforskningen uppmärksammar de långsiktiga ekonomiska aspekterna på olika former för integration av flyklingpopulalionerna i nya hemländer.

Principer för en ändrad immigrationspolitik

Det är av uppenbar vikt all även vår egen immigrationspolitik utgår från en sammanhållen syn på problemen.

Vår nuvarande immigrationspolitik är ett resultat av ingående överväganden. Den tillgodoser också höga krav på rättssäkerhet och legalilet.

Utredningen har funnit att de nuvarande principerna samtidigt är förenade med vissa nackdelar. Dessa är följande:

— Principerna gör del svårt all konsekvent styra våra insatser, så all de når dem som har störst behov av skydd och hjälp.

—Principerna är svåriillämpade och medför ett komplicerat prövningsförfarande.

—Oproportionerligt stora resurser styrs lill utgifter för själva proceduren och för administrationen av flyktingmoltagandel på bekostnad av våra egentliga insatser.

—Principerna kan ge upphov lill myckel höga svängningar från del ena 157

året till del andra när del gäller del antal invandrare som får uppehålls- Prop. 1990/91: 195

tillstånd. Detta kan på sikt medföra svårigheter när det gäller att bereda Bilaga 2.1

fristad åt dem som ovillkoriigen skall las emot här i landet.

Man bör inle överdriva utsikterna att komma till rätta med problem av detta slag genom ändringar i själva regelsystemet. Sådana problem kommer alllid all finnas så länge vi vill bedriva en humanitärt inriktad immigrationspolitik och möter ell starkt invandringstryck.

Utredningen har emellertid kommit till slutsatsen atl en viss systemförändring bör genomföras. Den bör bygga på grundtanken all man gör en klarare skillnad än nu mellan två huvudkategorier av sökande.

Den ena bör beslå av sådana personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt all få bosätta sig här i landet om de sökt sig hit. Det gäller här främst dem som är flyktingar enligt Genéve-konventionen. Men det gäller också nära anhöriga till här bosalla personer och andra som kan åberopa myckel starka humanitära skäl.

Den andra kategorin bör utgöras av flertalet övriga immigrationssökande, oavsett om ansökan grundas på anknytningsförhållande eller humanitära skäl som ej är av den styrka som nyss angetts. Till denna kategori får emellertid också hänföras sådana flyktingar som inle sökt sig hit utan som tas ut direkt från främmande länder inom ramen för den fastställda flyktingkvoten.

För den senare kategorin kan invandringen — på samma sätt som redan i dag gäller för kvolflyklingar — vara reglerad genom i förväg fastställda ramar. Slalsmakterna bör alltså kunna fastställa riktlinjer för det antal uppehållstillstånd som högst bör meddelas för en viss period.

Dessa ramar måste kunna ändras, om tillströmningen av sponlanin-vandrare med en i princip ovillkorlig rätt atl få stanna blir större än beräknat. Spontaninvandringen kan alltså också i fortsättningen få en styrande inverkan.

I det följande ges en kortfattad redovisning av hur förutsättningarna för uppehållstillstånd kommer atl gestalta sig enligt del syslem som utredningen föreslår.

Konventionsjlyktlngar

Enligt Genéve-konventionen är vi skyldiga all ge asyl ål den som "i anledning av välgrundad fruklan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet lill viss samhällsgrupp eller politiska åskådning" befinner sig utanför sill hemland och som inle kan, eller på grund av sin fruklan inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. I utlänningslagen finns bestämmelser som motsvarar konventionens krav.

Även efter en reform enligt de nyss förordade riktlinjerna måste rätlen enligt Genéve-konventionen för flyktingar alt få asyl vara en hörnsten i vår invandringspolitik. I många olika sammanhang har från statsmakternas sida uttalats att Sverige skall ha en generös tillämpning av Genéve-konvenlionens skyddsbestämmelser. Utredningen delar denna uppfattning.

Generositet i delta avseende bör innebära all kraven inle sätts alltför 158

högt när det gäller den art och grad av förföljelse som utlänningen riskerar Prop. 1990/91: 195 och inte heller när del gäller grunden för förföljelse. De som under senare Bilaga 2.1 år bedömts som flyktingar enligt konventionen och utlänningslagen har regelmässigt varit personer som riskerat förföljelse som riktat sig mot deras liv eller frihet. Utredningen förordar alt även andra allvarliga inskränkningar i den personliga friheten hänförs till förföljelse. Andelen asylsökande som bedöms som flyktingar torde därmed komma att öka något.

Skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen

Genéve-konventionen löser emellertid inle alla problem. Del är inle ens säkert all de mest skyddsbehövande av dem som söker en fristad utanför sitt hemland i alla lägen är sådana som omfattas av konventionen.

För svensk del gäller också all endast en begränsad del av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd i Sverige under senare år har fålt stanna här som konventionsflyklingar. Del stora flertalet har beviljats tillstånd som s.k. de factoflyktingar eller av humanitära skäl. En del har fått stanna här som krigsvägrare.

Den nuvarande skyddsregeln i utlänningslagen för vad vi i Sverige brukar kalla de factoflyktingar innebär all den som. ulan all vara flykting, inte vill återvända lill sill hemland på grund av de politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter lill stöd för delta skall beviljas asyl, om del inle finns särskilda skäl. Denna regel, som saknar motsvarighet i främmande länders lagstiftning, är otvivelaktigt myckel vag och ger upphov lill åtskilliga missförstånd i den allmänna debatten.

Den kritik som riktats mot regeln har til! en början tagit sin utgångspunkt i det förhållandet alt regeln kan sältas ur spel när man av resursskäl bedömer att "särskilda skäl" skall anses föreligga. Detta har skett senast genom regeringsbeslut den 13 december 1989. Dessa beslut har den innebörden alt för närvarande endast de som kan anses ha ett särskilt starkt skyddsbehov skall få stanna här som de fact o-flyktingar eller krigsvägrare.

När del gäller själva den materiella utformningen av regeln kan kritiken sammanfattningsvis sägas gå ut på all denna är på en gäng för vid och för snäv. Utifrån del perspektiv som utredningen söker anlägga är kritiken i viss mån befogad i båda dessa avseenden.

Efter orden ger regeln sålunda å ena sidan skydd åt mycket stora grupper. Anmärkningsvärt är å andra sidan alt regeln enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten inte är avsedd att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt land på grund av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheler. Denna begränsning är från humanitära synpunkter omotiverad och kan i praktiken leda till irrationella avgräns-ningar.

Utifrån renodlat humanitära synpunkter och rättsgrundsatser får i själva verket goda skäl anses tala för ståndpunkten att Sverige och andra europeiska länder borde ge krigsflyklingar en principiell rätt till skydd.

Utredningen kan likväl inle ställa sig bakom tanken på att införa en i princip obegränsad rätt lill skydd för människor som tvingats lämna sill land på grund av krig eller liknande oroligheler. Invandringslrycket är i 159

dessa fall i särskilt hög grad oförutsägbarl och skulle kunna bli myckel Prop. 1990/91: 195

stort. Skulle Sverige, som enda land i Europa, förklara sig tillämpa en Bilaga 2.1

sådan princip kan detta därtill uppenbarligen få konsekvenser som är svåra

all överblicka. Både när det gäller den nu berörda kategorin och i fråga om

personer som inte vill återvända till sitt hemland på grund av del politiska

systemet kan emellertid i enskilda fall förhållandena inte sällan vara

sådana all del skulle te sig orimligt att inle meddela uppehållstillstånd.

Utredningen anser att en gemensam skyddsregel för dessa kategorier bör

införas, som beträffande sistnämnda grupp är mindre långtgående än den

nuvarande de faclo-regeln men som å andra sidan inle kan sällas ur spel

med hänvisning till all del föreligger "särskilda skäl".

Lämpligen kan en sådan regel formuleras på del sättet all uppehållstillstånd skall ges, om det med hänsyn lill den berörde utlänningens behov av skydd eller eljest skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav, om uppehållstillstånd inle beviljas. 1 dessa fall bör således en ovillkorlig rätt all få stanna i Sverige föreligga. De nuvarande skyddsbestämmelserna i lagen rörande de factoflyktingar och krigsvägrare föreslås samtidigt utgå.

Den reglering som har förordats nu bör kompletteras med de bestämmelser som redan i dag gäller om alt en utlänning aldrig får sändas lill ett land där han riskerar dödsstraff, kroppsslraff eller tortyr och i princip inte heller lill ett land där han riskerar förföljelse.

Denna s.k. non-refoulemenlprincip bör i två avseenden kompletteras. Av artikel 3 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna anses följa all vi inle får verkställa en avvisning eller utvisning så alt den berörde löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Skyddet mot tortyr har som nyss framgått kommit till uttryck i den svenska lagstiftningen men däremot inle skyddet mot annan omänsklig eller förnedrande behandling. Utredningen förordar att även denna skyddsregel — som vi genom vår anslutning lill Europakonventionen har en folkrätlslig plikt all iaktta — skrivs in i lagen.

I ytterligare ett avseende bör enligt utredningens mening non-refoulemenlprincipen kompletteras, nämhgen när del gäller skydd mot annan otillbörlig förföljelse än sådan som avses i Genéve-konventionen. Enligt artikel 14 i Förenta Nationernas universella förklaring om de mänskliga rättigheterna skall- envar ha rätt all i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. Denna skyddsregel är inle begränsad lill sådan politisk eller liknande förföljelse mot vilken Genéve-konventionen bereder skydd utan är generellt tillämplig.

En utvidgad flyktingkvot

Ell huvudmål för den svenska flyktingpolitiken bör vara alt i första hand försöka hjälpa flyktingarna där de finns och inte all föra över dem lill ell för de flesta så avlägset land som Sverige. Man måste emellertid räkna med all del under överskådlig lid framöver kommer all finnas ett fortsatt stort behov av organiserad överföring av flyktingar som har ett starkt skyddsbehov och som inte kan hjälpas på platsen.

Del är myckel viktigt all Sverige i internationella sammanhang starkt 160

driver frågan om all flyktingkvoten bör ökas. Europas årliga kvot är endast Prop. 1990/91:195 ca 4000 flyktingar. Denna låga siffra får betecknas som helt oacceptabel Bilaga 2.1 och kan på sikt undergräva tilltron lill den europeiska flyktingpolitiken.

Den svenska flyktingkvolen, som nu uppgår till I 250 personer årligen, bör enligt utredningens mening minst fördubblas.

Obligatorisk rätt till invandring för medlemmar av kärnfamiljen

Utredningen bedömer det som angeläget att den fasta praxis som utvecklats när det gäller uppehållstillstånd för medlemmar av kärnfamiljen — dvs. make/maka eller sambo och minderåriga barn — lagfästs genom regler av i princip obligatorisk innebörd. Del skulle också bringa den svenska lagstiftningen på området i bättre samklang med Sveriges konven-lionsåtaganden.

Undantag från rätlen lill familjeåterförening i de fall som nu avses bör — i likhet med vad som gäller för flyktingar — kunna göras om del föreligger "synneriiga skäl" (dvs. främst myckel allvarlig brottslighet).

Kvot för övrig anhöriginvandring

Enligt utredningens mening är del angeläget med enklare och klarare regler än i dag för i vilka fall anhöriga utanför kärnfamiljen skall ha möjlighet att invandra till Sverige. Denna invandring är i dag av betydande omfattning.

I enlighet med de principer som förut redovisats förordar utredningen all en riktpunkt läggs fast för del antal uppehåUstillstånd som åriigen bör meddelas för invandring av detta slag. Delta måste ske med beaktande av all möjligheterna lill familjeåterförening är av stor vikt. Del är en fråga både om humanitet och om härvarande invandrares förutsättningar för anpassning. En begränsning av antalet anhöriga utöver kärnfamiljen som tas emot under ett år får därför inle leda lill försämrade möjligheter på sikt för denna kategori alt invandra.

Däremot måste man länka sig ett kösystem, vilket innebär att en återförening kan få anslå något år efter det all den första ansökan gjordes. Vissa sökande måste dock prioriteras. Det gäller bl.a. åldriga föräldrar liksom vissa fall då de sökande i praktiken om också ej formellt bildar en kärnfamilj.

Kvot för sökande med politiska eller humanitära skäl

Det kan förutsättas all uppehållstillstånd i Sverige kommer att sökas av ell stort antal personer som åberopar politiska eller humanitära skäl vilka inte har sådan styrka alt de i enlighet med vad som tidigare anförts skall anses ha en ovillkorlig rätt atl bli mottagna i Sverige. Även för sådana fall skall enligt det system som utredningen tänker sig uppehållstillstånd kunna beviljas inom ramen för en på förhand fastställd kvot.

I linje med de utgångspunkter som utredningen har angett i del föregå ende ligger all del avgörande för prioriteringen inom en sådan kvot i första hand måste bli styrkan av de humanitära skälen i den mån sådana åbero- 161

11 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 195

pas. Detta gäller både sökande som åberopar politiska skäl och sökande Prop. 1990/91: 195 som har flytt från krig eller andra oroligheter. I de fall då klara humanitära Bilaga 2.1 skäl föreligger bör de sökande i båda fallen prioriteras inom ramen för kvoten.

Med en sådan ordning kommer flertalet krigsflyktingar all få stanna här i landet, i den mån inle ett mycket stort antal sådana flyktingar söker sig hit. Klara humanitära skäl är nämligen ofta för handen i dessa fall. Detsamma gäller för flertalet krigsvägrare, i den mån dessa inle får stanna redan på grund av flyklingskap.

Vidare torde man få räkna med all personer som åberopar politiska skäl utan all vara hänförliga till gruppen konventionsflyktingar — dvs. den kategori som enligt svensk terminologi i dag rubriceras som de factoflyktingar — kommer att få uppehållstillstånd i ungefärligen samma omfattning som enligt den praxis som för närvarande tillämpas efter regeringens beslut den 13 december 1989.

A rbetskraftsin vandring

Nuvarande praxis i fråga om arbetskraftsinvandring är ytterst restriktiv. , Del är främst för arbeten som avser "nyckelfunktioner inom näringslivet" eller "kvalificerad forskning eller produktutveckling" som tillstånd för invandring beviljas.

Enligt gällande riktlinjer är emellertid under särskilda förhållanden även andra undantag möjliga, inte minst när arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ell visst fall inte finns all tillgå i Sverige. Sådana undanlag synes dock i praxis göras endast i ytterst begränsad omfattning.

Utredningens bedömning är alt del i vart fall under år med högkonjunktur kan finnas utrymme för en viss arbetskraftsinvandring som inle som i dag avser enbart specialislfunklioner. I och för sig krävs ingen ändring av nuvarande bestämmelser eller riktlinjer för en viss sådan utökning av arbetskraftsinvandringen. Utredningen föreslår emellertid all invandrarverket och arbetsmarknadsstyrelsen samråder om möjligheterna all åstadkomma en mera konjunkluranpassad tillämpning av de riktlinjer som gäller i dag.

Även arbetskraftsinvandring ställer vissa krav på våra mollagningsresurser. En mera systematisk invandring grundad på renodlade arbetsmarknadsskäl skulle ofrånkomligen minska utrymmet för att ta emot personer med humanitära skäl och släktingar lill här bosatta personer.

Eftersom en sådan konsekvens enligt utredningens mening inte kan accepteras, vill utredningen inte förorda atl vägen öppnas för en väsentligt utökad arbetskraftsinvandring av sådan karaktär. Behovet av tillskott till arbetskraften kan dessutom under överskådlig tid förutsättas vara myckel mindre än under tidigare decennier till följd av ändringar i teknik och produktionsstruktur.

Utredningen bortser då från mera tillfälliga behov av gästarbetare inom vissa branscher liksom från fall då politiska förhållanden kan göra del 162

angelägel all genom särskilt beslut av regeringen tillåta arbetskraftsinvand- Prop. 1990/91:195 ring från ell eller flera bestämda länder. Bilaga 2.1

Beaktande av arbetsmarknadsskäl m.m. inom ramen för anhöriginvandringen

När en sökande har arbete och bostad ordnade minskas i hög grad anspråken på mollagningsresurser. All ge visst försteg åt den som har ett arbetserbjudande kan därför innebära all kvoten för invandring av en viss kategori kan göras något större än som eljest skulle vara fallet.

Del kan därför vara motiverat all i vissa lägen ge "förtur i kön" åt den som har ell arbetserbjudande eller en sådan utbildning att han kan påräkna en tämligen omedelbar anställning.

Utredningen anser av principiella skäl inte all sådana hänsyn bör tas när del gäller sökande som åberopar humanitära skäl för atl få stanna i landet.

Däremot bör faktorer av delta slag kunna vägas in vid behandlingen av ansökningar från anhöriga utanför kärnfamiljen. Utredningen tänker då på i övrigt likartade fall, exempelvis om alla syskon lill här bosatta personer som söker tillstånd under åberopande av all de är "sista länk" inle kan beredas plats inom ramen för kvoten under ell visst år. Större möjligheter att få tillstånd om det finns ell före inresan ordnat arbetserbjudande kan också bidra lill all något minska antalet spontaninresla nära anhöriga, som ibland.åberopar politiska skäl.

Arbetsmarknadsskäl, utbildning och liknande faktorer bör enligt utredningens mening få beaktas endast när del gäller anhöriga med i övrigt likartade skäl. Den prioritering i fråga om åldriga föräldrar som utredningen förordar bör således gälla oberoende av sådana hänsynstaganden bl.a. eftersom man inle torde kunna räkna med all någon tillhörande denna kategori skall kunna få ell arbetserbjudande.

Hänsyn till sådana förhållanden som nu avses skall självfallet inle las när det gäller anhöriga med en principiell rätt att stanna här, dvs. medlemmar av kärnfamiljen. Inte heller bör arbetsmarknadsskäl vägas in vid ullagning inom ramen för flyktingkvolen. Skyddsbehovel bör vara avgörande vid sådan flyktingullagning.

Uppehållstillstånd vid sidan av ett kvotsystem

Vi har en fri nordisk arbetsmarknad, och den nordiska invandringen skall därför falla utanför regleringen. Delsamma bör gälla för den utökade europeiska invandring som kan bli ell resultat av ell svenskt medlemskap i EG eller av del s.k. EES-samarbetet. En sådan utveckling rubbar inte fömtsällningarna för vår immigrationspolitik i stort.

Utredningen utgår från all den renodlade arbetskraftsinvandringen i övrigt — även med den ökade konjunkluranpassning som har förutsatts — kommer atl ha tämligen blygsam omfattning. Utredningen anser därför all invandring av detta slag inte bör regleras av något kvotsystem, något som skulle skapa uppenbara svårigheter särskilt när det gäller rekryteringen av specialister av olika slag. 163

övriga kategorier som enligt gällande praxis kan beviljas tillstånd, Prop. 1990/91:195 exempelvis egna företagare, fria yrkesutövare och vissa pensionärer, utgörs Bilaga 2.1 av anlalsmässigt myckel små grupper. Anledning saknas därför — i vart fall för närvarande — all för dessa grupper införa någon anlalsmässig begränsning.

Som alldeles självfallet betraktar utredningen vidare all en reglering av invandringen inle skall gälla i fråga om adoptivbarn. Gästsluderande är inte atl betrakta som invandrare och berörs inte heller.

Fastställande av planeringsram och kvoter

Den av utredningen förordade ordningen innebär alltså alt man skiljer meUan två huvudkategorier av immigrationssökande. Den ena beslår av personer som bör ha en i princip ovillkorlig rätt att bosätta sig här och den andra av flertalet övriga immigrationssökande, vilka skall tillåtas invandra endast inom ramen för en i förväg fastställd anlalsmässig riktpunkt eller kvot.

Dessa ramar förutsätts i sin tur kunna påverkas av antalet spontaninresla och andra sökande med en i princip ovillkorlig rätt till bosättning. Blir antalet sådana sökande myckel stort, minskar utrymmet för att la emot bl.a. anhöriga utanför kärnfamiljen och sådana sökande som åberopar humanitära skäl vilka inte har den styrkan att de har en lagfäst rätt att få stanna. Ett visst utrymme för sådana invandrare måste emellertid alltid reserveras.

Utredningen tänker sig ell syslem där statsmakterna i förväg anger en planeringsram som utgår från det ungefärliga antal invandrare av olika kategorier som Sverige bedöms ha möjlighet att på ell tillfredsställande sätt la emot under ett år.

Den bedömningen måste grundas på en uppskattning av våra samlade resurser när del gäller all erbjuda arbete, bosläder, utbildning och annan samhällsservice. Ytterst blir naturligtvis detta inle någon matematisk ulan en politisk bedömning. Det bör emellertid än en gång understrykas att konventionsflyklingar, medlemmar av kärnfamiljen och personer med starka humanitära skäl skall tas emot oberoende av den planeringsram som fastställts.

Både när det gäller totalramen och i fråga om fördelningen på olika grupper varierar en del av de faktorer som måste beaktas från del ena året till del andra. Om slalsmakterna skulle ansluta sig lill utredningens förslag, torde planeringsram och kvoter enligt den nya ordningen kunna fastställas tidigast med verkan fr.o.m. budgetåret 1992/93. Därvid måste mottagningskapaciteten sådan den då kan bedömas ligga till grund för den totala planeringsramen, och när del t.ex. gäller kvotflyktingar blir de behov som vid denna tidpunkt redovisas av UNHCR av betydelse. Utredningen finner del därför inte meningsfullt atl nu lägga fram förslag angående planeringsramens omfattning eller beträffande fördelningen.

164 Temporära uppehållstillstånd Prop. 1990/91:195

De utlänningar som accepteras för invandring får för närvarande normall ° "

permanent uppehållstillstånd redan från början. Utredningen har enligt sina direktiv övervägt frågan om man bör övergå lill alt meddela temporära, dvs. tidsbegränsade uppehållstillstånd i mera betydande omfattning.

De grupper som skulle kunna komma i fråga för temporära uppehållstillstånd är väl främst asylsökande från länder där del finns goda förhoppningar om en snar ändring av situationen och därmed möjlighet för dem som flytt att återvända hem. Att i sådana fall begränsa ett tillstånd till all gälla under viss lid eller tills vidare strider inle mot Genéve-konventionen.

Utredningens slutsats är emellertid alt det är tvivelaktigt om det skulle innebära några påtagliga fördelar all mera generellt övergå lill en ordning med temporära uppehållstillstånd. Benägenheten att frivilligt återvandra skulle knappast påverkas, och möjligheten atl tvångsvis verkställa ulvisningsbeslul i fall av detta slag är inte så stor som man kanske skulle kunna tro. I praktiken har nämligen lill följd av familjebildning och andra orsaker ofta stark anknytning till Sverige uppkommit under vistelsen här, och ell Ivångsförfarande skulle i sådana fall te sig inhumant.

Härtill kommer de olägenheter för berörda personer och de ganska betydande administrativa merkostnader som skulle bli följden, om ell syslem med temporära uppehållstillstånd skulle tillämpas i stor utsträckning. Utredningen förordar därför inle en mera allmän övergång lill ett sådant syslem.

Förhållandena kan emellertid vara annorlunda om ett mycket stort antal asylsökande från ett visst bestämt land under kort lid skulle komma lill Sverige exempelvis på grund av en oförutsedd och lill sina verkningar svårbedömd politisk omvälvning. Utredningen anser alt regeringen i ell sådant läge skall ha möjlighet att fastställa en särskild kvot för sökande från ell visst land eller vissa länder. I samband med ell sådant beslut bör regeringen också kunna föreskriva alt uppehållstillstånd skall ges som temporärt uppehållstillstånd.

Även i andra fall kan givetvis förhållandena i ett visst land eller i ett visst fall vara sådana alt särskilda skäl motiverar en begränsning av varaktigheten för ett uppehållstillstånd. Möjligheten atl meddela temporära uppehållstillstånd bör alltså finnas kvar i lagen.

Förfarandet när asylsökande får avslag

Del har i Sverige rått allmän enighet om atl del är av vikt att avlägsnande- : . beslut verkställs. Huvudprincipen enligt gällande lag är alt utlänningen skall få möjlighet all på egen hand lämna landet. Antalet icke verkställda avvisningsbeslut har dock under senare tid ökat mycket kraftigt.

Utredningen anser del viktigt all återsändande sker under värdiga . -. former och delar den principiella uppfattningen atl del är önskvärt all en utlänning ges tillfälle all frivilligt lämna landet efter del all ett avvisnings- eller ulvisningsbeslul meddelats. . För att en sådan ordning skall fungera på ett fullt godtagbart sätt krävs 165

dock enligt utredningens mening att utlänningen får någon fördel av all Prop. 1990/91: 195 resa ut frivilligt. I annat fall finns risken alt principen stannar på papperet Bilaga 2.1 och att insats av väsentligt större polisresurser än för närvarande krävs för att verkställighet fortlöpande skall kunna ske inom rimlig lid.

Ell sätt alt öka motivationen all resa ut friviUigt skulle kunna vara någon form av begränsat bidrag lill den som återvänder frivilligt. Motsvarande bidrag skulle då inte utgå i de fall ett avlägsnandebeslut måste verkställas tvångsvis.

Att ge bidrag till den som återvänder frivilligt är dock inte helt oproblematiskt. Del skulle kunna leda till en ökning av antalet asylansökningar ulan egentlig grund. Utredningen föreslår dock en försöksverksamhet med bidrag till dem som återvänder frivilligt.

Stöd till återvandring

Utredningen betonar all planering för återvandring i första hand måste vara ett ansvar för flyktingen själv och hans familj. Frivilliga organisationer kan göra betydande insatser för alt förbereda flyktingar inför en återvandring.

Samtidigt finns dock behov av vissa stödåtgärder. Utredningen föreslår på flera punkter förbättringar av nuvarande åtgärder. Del gäller bl.a. en utvidgning av del nuvarande kontantslödet, möjlighet till mera flexibla insatser i vissa fall och anordnandet av kortare kurser när ell flertal invandrare samtidigt planerar för återvandring.

Vidtas de förändringar som har förordats måste del svenska stödet till återvandrare från vårt land betecknas som relativt väl utvecklat. I ell långsiktigt perspektiv framstår del som minst lika angelägel att söka öka slödel för återvandring lill internationella organisationer och till de mottagande länderna. Utredningen utvecklar närmare de principer som bör vara styrande för insatserna på detta område.

Samarbete med andra länder

Utredningen framhåller vikten av ell ökat internationellt samarbete på immigrationspolilikens område. Utredningen pekar på några frågor av särskild vikt för Sverige att driva internationellt. Del gäller bl.a. en generös tillämpning av Genéve-konventionen saml ett internationellt erkännande av skyldigheten all la emot även personer på vilka konventionen inlé är tillämplig under förutsättning att det skulle vara uppenbart stridande mot -humanitetens krav atl vägra en fristad. Det gäller vidare en bättre fungerande ordning för hjälp åt inlernflyklingar, en ökning av flyktingkvolen, en enhetlig syn på förfarandet när asylsökande fått avslag,- stöd till återvandring samt ökade bidrag till UNHCR.

Den likartade syn på problemen som i olika sammanhang förts fram från skilda länder under senare lid, exempelvis vid konsultationerna mellan de västeuropeiska länderna saml Australien, Canada och USA och vid ■ UNHCRs exekutivkommittés senaste möte, borde kunna utgöra grund för ■ 166

ett samarbete som efter hand leder fram tiU mera konkreta resuhal än som Prop. 1990/91:195 hittills visat sig möjligt. Bilaga 2.1

För all överenskommelser med andra länder skall kunna uppnås — vare sig dessa får formen av bindande traktater eller ej — måste Sverige vara berett all jämka sina ståndpunkter i olika hänseenden. Den humanitära grundsynen får dock inle överges.

Interdepartemental samordning m. m.

Utredningen bedömer som betydelsefullt att ett regelbundet samråd äger rum mellan de ledande tjänstemännen inom arbetsmarknadsdepartementet på utlännings- och invandrarsidan och utrikesdepartementets biståndsavdelning samt i mån av behov även dess rältsavdelning och politiska avdelning.

Det har ibland förekommit all samarbete mellan olika departement i angelägna frågor kanaliserats till för ändamålet särskilt inrättade samarbetsorgan. Erfarenheten av detta är inte odelat positiv: del visar sig ofta alt sådana organ efter en lid tenderar lill all föra en egen tillvaro vid sidan av del reguljära inierdepartementala samarbetet och därmed snarare ökar än minskar byråkratin.

Utredningen vill därför inte föreslå en sådan ordning utan anser att formerna för del regelbundna samråd som otvivelaktigt är nödvändigt bör övervägas av de ansvariga departementen själva.

Utredningen föreslår också en ökad samverkan mellan invandrarverket och SIDA.

Ett åriigi belopp bör ställas till regeringens förfogande under arbetsmarknadsdepartementets huvudtitel för sådana ofömtsedda utgifter på flyklingområdet som faller utanför ramen för biståndsanslagen.

Flykting/immigrationsattachéer

Utredningen anser alt inrättande av tjänster som flykting/immigrationsal-lachéer vid svenska beskickningar är ett uppslag som borde prövas. Utredningen föreslår därför att sådana tjänster inrättas i vart fall försöksvis vid några utlandsmyndigheter i länder av intresse i detta sammanhang.

Arbetsuppgifterna bör främst beslå av dels handläggning av immigrationsärenden, dels rapportering om frågor rörande mänskliga rättigheter, flyktingströmmar m.m. av intresse för immigralionspolitiken.

167 Förteckning över remissinstanser som avgett pp- ' 0/91:195

yttrande över betänkandet (SOU 1991:1) Flykting- ' - och immigrationspolitiken

Efter sedvanligt remissförfarande har yttranden över betänkandet avgivits av hovrätten över Skåne och Blekinge, kammarrätten i Jönköping, SIDA, styrelsen för u-landsforskning (SAREC), juridiska fakulteten vid Lunds universitet, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), rikspolisstyrelsen (RPS), riksdagens ombudsmän (JO), statskontoret, ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges polischefer. Föreningen Sveriges Socialchefer, Svenska röda korset. Rädda Barnen, Amnesty International, svenska sektionen, Svenska flyklingrådel. Svenska kyrkans centralstyrelse, Sveriges frikyrkoråd (SFR), Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige (SIOS), Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer (RIB), Svenska institutet, Caritas Sverige, Afrikagrupperna i Sverige, Folkbildningsförbundet, Svenska Handikapporganisationers Internationella Bislåndssliflelse (SHIA), Flyktinggruppernas och asylkommilléernas riksråd (FARR), ILO-kommillén, Moderata Kvinnoförbundet (MKF), Centerkvinnorna, Socialdemokratiska kvinnoförbundet (SSKF), Centerns Ungdomsförbund (CUF) och Grön Ungdoms Federation.

Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet har översänt ett yttrande från Kullurgeografiska institutionen vid universitet. SACO har bifogat yttranden från Sveriges Psykologförbund och Sveriges Socionomers, Personal — & Förvaltningstjänstemäns Riksförbund. Folkpartiels kvinnoförbund har som sill yttrande bifogat dels folkpartiet liberalernas partimolion I990/91:FP013 lill årets riksmöte, dels sin egen rapport Flykting-Flyktingbarn 1987.

Vidare har yttranden kommit in från Länsstyrelsen i Stockholms län. Enheten för Psykosocial Forskning och Utveckling inom Stockholms läns landsting. Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Liberala Invandrarförbundet (LIF), Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor, Solidarilelskommitlén för flyktingar i Umeå, Verdandi, Väslerbollensdislriklel av Svenska FN-förbundel, FNs flyktingkommissaries (UNHCR) representant för de nordiska länderna, Sjöbopar-liel och Kommitté Anselm.

168 Sammanfattning av betänkandet (Ds 1991: 5) pp- 1990/91:195

Mångfald och samverkan i flyktingmottagandet — '' " frivilliga organisationers roll

Uppdraget

Frågan om frivilliga organisationers roll i flyktingmoltagandel har under år 1990 utretts av en särskild arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdepartementet,' med företrädare för frivilliga organisationer/folkrörelser och för närmast berörda departement och myndigheter. Arbetsgruppen överlämnade i januari 1991 lill statsrådet Lööw sin rapport (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i flyktingmotlagandet — frivilliga organisationers roll.

Gruppens uppgift har varit att belysa hur man inom ramen för flyktingmoltagandel skulle kunna åstadkomma en ökad samverkan mellan frivilliga organisationer/folkrörelser å ena sidan och stal och kommun å den andra. Gruppen skulle vidare söka identifiera den roll organisationerna kan spela som komplement lill stat och kommun. Härigenom skuUe man kunna skapa en starkare folklig förankring av flyktingpolitiken och därmed en högre kvalitet i mottagandet.

Inledning

I rapporten redovisas inledningsvis vissa utgångspunkter med anknytning till migrations- och befolkningsutvecklingen i vår omvärld och till invandringen lill Sverige.

Invandringsöverskottel till Sverige var år 1989 45 800 personer. Antalet asylsökande var år 1990 ca 30000 personer, företrädesvis från Iran, Libanon, Rumänien och Somalia. Sverige log budgetåret 1989/90 emot ca 1 200 personer inom ramen för en flyktingkvol, huvudsakligen till för flyktingar som befinner sig under FNs flyklingkommissarie (UNHCR). De flesta kom från Vietnam, Irak, Iran och Libanon.

Begreppen invandrings-, flykting- och invandrarpolitik definieras. Invandringspolitik innehåller regler för vem som skall få tillstånd all stanna i Sverige, medan invandrarpolitiken avser samhällets åtgärder för att de som får bosätta sig i Sverige dels skall få en bättre introduktion, dels lättare skall kunna integreras i det svenska samhället. Begreppet flyktingpolitik innehåller bl. a. följande huvudelement:

—agerande i Förenta Nationerna och andra internationella fora,

—ekonomiskt stöd lill UNHCR, UNWRA och andra organisationer som bedriver flyktingarbete utanför Sverige,

—överföring av kvolflyklingar,

—mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med gällande utlänningslagstiftning,

—ett av staten finansierat kommunaft mottagande av flyktingar och därmed jämställda personer,

—särskilda insatser bl.a. opinionsbildande verksamhet samt

—stöd lill flyktingar som vill återvända till hemlandet eller annat land.

I avsnittet om organisation för mottagande av asylsökande och flykt- 169

ingår i Sverige beskrivs nuvarande syslem och organisation för del motta- Prop. 1990/91:195

gande av asylsökande och flyktingar som gäller i Sverige sedan den 1 juli Bilaga 2.3

1985. Stat och kommun delar på ansvaret för all genomföra den invandrar-

och flyktingpolitik som läggs fast av riksdag och regering. Staten har via

statens invandrarverk ett övergripande ansvar för flyktingmotlagandet.

SIV kommer sedan överens med kommunerna om all dessa mot ersättning

tar emot flyktingar.

För att nå de invandrarpolitiska målen, som sammanfallas i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan, behöver alla berörda stat och kommun, arbetsgivare, fackliga organisationer, frivilliga organisationer, enskilda människor samverka. Detta är den centrala innebörden av riksdagens beslut i maj 1990 (prop. 1989/90:105, SfU2l, rskr. 281) om ell aktivt och samordnat flyktingmottagande och del nya systemet för ersättning till kommunerna.

Dagens insatser av frivilligorganisationerna i flyktingmottagandet

I rapporten beskrivs olika typer av verksamheter som engagerar föreningslivet i dag. Här redovisas bl.a den opinionsbildande verksamhet och utbildning i invandrar- och flyktingfrågor som bedrivs av organisationernas centrala avdelningar. Vidare beskrivs mer specifika verksamheter som drift av förläggningar och center för stöd åt torterade flyktingar.

I anslutning till mottagningsslussar och föriäggningar beskrivs hur organisationerna svarar för träning i svenska språket, sociala aktiviteter, socialt och medmänskligt stöd och information.

Lokall i kommunerna förekommer en flora av föreningsaktiviteter där i vissa fall kommunen och organisationerna samarbetar, exempelvis träffpunkter, vän- och fadderverksamhet, träning i det svenska språket, information, grannskapsarbete, idrottsaktiviteter, gudstjänster, systugor, öppna förskolor, läger, utflykter m.m. Ett särskilt arrangemang är grupphem för ensamslående flyktingbarn.

Vissa kommuner, bl.a. Stockholms stad och Uppsala kommun har ett mer organiserat samarbete med frivilliga organisationer.

De verksamheter som beskrivs avser dels verksamhet där frivilligorganisalionerna mot ersättning svarar för ell alternativ till offentlig verksamhet, dels där man utför uppgifter som kompletterar samhällets insatser.

Genom sina insatser visar de frivilliga organisationerna all det finns en uppriktig vilja atl engagera sig i olika verksamheter för flyktingar. Arbetsgruppen bedömer all det finns en betydande potentiell styrka i föreningslivet som skulle kunna bidra till en ännu större mångfald i flykting- , mottagandet och lill att underlätta flyktingars/invandrares integration i del svenska samhäUel. Del är emellertid viktigt att organisationernas särart tas tillvara i detta arbete. På så sätt kan föreningsaktiviteter bäst komplettera samhällets insatser.

Ett mer systematiskt engagemang från de frivilliga organisationerna bör enligt arbetsgruppens mening främst ta sikte på en lokal samverkan och utgå från de förhållanden som gäller där. Detta utesluter självfallet inte sådana insatser som t.ex. i avtalsform görs på centralt plan. 170

En internationell utblick Prop. 1990/91:195

Arbetsgruppen har som en jämförelse studerat hur frivilligorganisatio- °

nerna engagerar sig i flyktingfrågor i Canada, Australien och Danmark. Del finns enligt rapporten många lärdomar all dra av hur man arbetar i de tre nämnda länderna.

Arbetsgruppen finner emellertid att del inte är lämpligt eller ens möjligt att ta över de andra ländernas modeller som sådana. Vi bör i stället försöka bygga på den tradition vi har i Sverige, där samhällsinstitutionernas roll genomgående varit tydligare och mer accentuerad. Ett sålunda förstärkt frivilligt engagemang skulle i stället kunna länkas samman med den svenska modellen för mottagande och introduktion av flyktingar. Utvecklade kontakter mellan de ansvariga samhällsorganen, de asylsökande/flyktingarna och den enskilda frivilligorganisationen skulle därmed kunna bidra lill en kontinuitet i mottagandet och möjlighet till att tillgodose den enskilde flyktingens behov av kontakter på det medmänskliga planet.

Motiv för och emot att engagera frivilligorganisationerna i flyktingmottagandet

Arbetsgruppen finner all motiven för en utvecklad samverkan mellan föreningslivet och myndigheterna är tyngre än deman kan finna emot.

Föreningslivets verksamhet kan ge kontakter mellan flyktingar och svenskar som leder lill både erfarenhetsutbyte och ökade ömsesidiga kunskaper. Delta bör bl.a. bidra till ökad förståelse och bättre relationer, vilket på sikt underlättar integrationen i del svenska samhället.

Genom föreningslivet kan fler människor få en egen roll i mottagandet som på så sätt får ell rikare innehåll och därmed en högre kvalitet. Verksamhet i föreningsregi kan vidare medföra en mer individuell utformning av flyktingmotlagandet och därmed även en större mångfald. Denna flexibilitet och mångfald bör kunna vara positiv för såväl flyktingen som för myndigheterna och bör även kunna medföra en vitalisering för organisationerna.

Vissa problem/svårigheter skulle emellertid kunna uppslå på gmnd av myndigheternas mål och regelstyrning i förhållande lill organisationernas integritet. Variationer måste kunna accepteras men en samverkan och dess utformning måste bygga på en gemensam uppfattning om förhållningssätt, ansvars- och arbetsfördelning. Ell annat problem skulle kunna vara atl resurstilldelningen blir en huvudfråga i sig.

Tänkbara uppgifter för frivilliga krafter

Arbetsgruppen bedömer all de uppgifter som främst bör vara aktuella för breddad/fördjupad samverkan mellan del offentliga och friviUiga organi sationer är följande: .

—information och rådgivning,

—medmänskliga kontakter/sociala nätverk, 171

religion, gudstjänst, dop, vigsel m.m. och diakonal omsorg, Prop. 1990/91:195

kompletterande svenskundervisning/träning. Bilaga 2.3

efterforskning av och återförening av anhöriga, psykosocialt stöd saml opinionsbildning och utbildning.

En utvecklad samverkan — principer, former och kostnadsfrågor

Arbetsgruppen drar sammanfattningsvis följande slutsatser:

—Styrkan, viljan och potentialen hos frivilligorganisalionerna i Sverige kan utgöra grunden för en utvecklad samverkan mellan frivilligorganisalionerna och del offentliga.

—Motiven för en utvecklad samverkan är starka och klart tyngre än de skäl som finns emot.

—En utvecklad samverkan som komplement lill myndigheternas insatser bör syfta till all flyktingen så snart som möjligt har förutsättningar all bli etablerad och delaktig i samhället.

—Ett mer strukturerat och systematiskt samarbete mellan ansvariga myndigheter och föreningslivet skall huvudsakligen avse insatser under den introduklionsperiod som utgör ramen för det samordnade lokala flyktingmotlagandet. Också insatser på central och regional nivå bör kunna utvecklas.

—Flyktingens behov bör styra valet av insatser.

—Ell utvecklat engagemang bör utgå från de enskilda organisationernas särart och förutsättningar. Mångfalden i det lokala föreningslivet bör las till vara. Vilka organisationer som kan ta aktiv del i flyktingmotlagandet varierar från kommun till kommun.

Arbetsgruppen bedömer all såväl SIV som kommunen och organisationerna kan/bör ta initiativ lill all bredda och fördjupa samverkan. När så anses ändamålsenligt och praktiskt av berörda parter kan framförallt en lokal samverkan underlättas genom all lokala paraplybildningar utvecklas.

Arbetsgruppen menar att del viktigaste är atl samverkan mellan myndigheter och organisationer leder lill all insatserna sammanlänkas. En utvecklad samverkan bör därför medföra all man tillsammans prioriterar insatser och gör upp en arbets- och rollfördelning för atl åstadkomma en mer samlad insats anpassad till den enskilde flyktingens behov.

Såväl statsmakterna (riksdag och regering) som SIV, Svenska kommunförbundet och de stora frivilligorganisalionerna bör överväga hur man lämpligen skall sprida dessa signaler inom respektive organisation/ ansvarsområde.

Behov av medel

Arbetsgruppen konstaterar atl del redan i dag finns flera former för sta.tligl och kommunall stöd till organisationslivet. Eftersom många stödformer är inbakade i större anslagsposter är del inte möjligt all ange en totalsiffra för transfereringarnas storlek.

När frivilligorganisationernas insatser utgör ell alternativ lill offentlig 172

verksamhet erhålls i regel full kostnadstäckning. När verksamheten är av Prop. 1990/91: 195 mer kompletterande art kan den finansieras på olika sätt. Del grundlag- Bilaga 2.3 gande är givelvis de frivilliga krafter som utgör basen i varje organisation och de medel organisationerna erhåller för sin ordinarie verksamhet.

En utvecklad samverkan mellan det offentliga och frivilligorganisalionerna kan komma all kräva vissa extra insatser av organisationerna åtminstone inledningsvis. Arbetsgruppen bedömer därför all del övergångsvis kan behövas en begränsad finansiell uppbackning från del offentliga.

Kommunerna bör kunna stimulera till en sådan utökad samverkan inom ramen för schablonersältningen. Många kommuner tvingas emellertid for närvarande atl genomföra tämligen omfattande rationaliseringar och t.o.m. nedskärningar som kanske främst drabbar verksamhet som inle är obligatorisk för kommunerna. Någon form av utvecklingsstöd skulle därför kunna lämnas övergångsvis även lill kommunerna.

Ell särskilt stöd under en period skulle i första hand ha lill syfte all utveckla en samverkan mellan frivilligorganisalioner och del offentliga i flyktingmotlagandet.

Arbetsgruppen gör bedömningen all det bör undersökas i vilken utsträckning som det kan vara möjligt att ge ett sådant stöd antingen det kan ske genom "friska pengar" eller genom omprioriteringar inom statsbudgeten. Åtgärder som kan förankra politiken och skapa förutsättningar för ökad flexibilitet och kontinuitet bör minska de totala kostnaderna för mottagande av asylsökande och flyktingar.

Genomförande

Del finns enligt arbetsgruppen inget som hindrar atl man omedelbart utvecklar samarbetet mellan det offentliga och organisationerna. Detta vore en logisk fortsättning på och förstärkning av den samverkan som redan förekommer. I den utsträckning som verksamhet kan inledas i frivillig regi utan att detta kommer i konflikt med ren myndighetsutövning eller att det behövs ändringar av regelverk så bör de idéer som framförts i rapporten kunna förverkligas omgående.

Del finns således goda skäl för staten, Svenska kommunförbundet och frivilligorganisalionerna all inom respektive ansvarsområde bl.a. visa på vägar för att få lill stånd en ökad samverkan, formerna för denna och att på lämpligt sätt ge signaler om önskvärdheten av en sådan utveckling. Detta budskap skulle enligt arbetsgruppens bedömning kunna få en ökad genom-slagskrafl om det grundas på en riksdagsbehandling.

173 Förteckning över remissinstanser som avgett '■op- 1990/91:195

yttrande över betänkandet (Ds 1991: 5) Mångfald " " och samverkan i flyktingmottagandet — frivilliga organisationers roll

Efter remiss har yttranden över belänkandet avgetts av socialstyrelsen, skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), statens invandrarverk (SIV), rikspolisstyrelsen (RPS), Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, statens ungdomsråd, Söderköpings kommun, Malmö kommun, Falkenbergs kommun, Göteborgs stad, Örebro kommun, Umeå kommun, Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sverige Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Föreningen Sveriges socialchefer. Svenska Röda korsels centralstyrelse. Rädda barnen. Folkbildningsförbundet, Riksförbundet Hem och Skola, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation. De Handikappades Riksförbund, Handikappförbundens Centralkommitté, Synskadades Riksförbund, Sveriges Riksidrottsförbund, Hyresgästernas Riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation, Husmodersförbundet Hem och Samhälle, Riksförbundet InternalioneUa Föreningen för Invandrarkvinnor, Internationella Kvinnoförbundet, Sveriges Tolkförbund, Svenska Flyklingrådel, Samarbelsorgan för invandrarorganisationer i Sverige.

Därutöver har yttranden inkommit från Caritas Sverige, Frikyrkliga studieförbundet. Svenska kyrkans kommitté för invandrar- och flyktingarbete. Flyktinggruppernas och Asylkommilléernas Riksråd (FARR), Kristdemokratiska Samhällspartiet,

174 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:79) Pop. 1990/91:195

Utlänningsnämnd Bilaga 2.5

Bakgrund

Kommitténs uppdrag har gått ut på att se över instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. För närvarande gäller som regel i dessa ärenden all statens invandrarverk meddelar beslut i första instans och att verkels beslut kan överklagas lill regeringen.

1 enlighet med direktiven har en utgångspunkt för översynen varit alt regeringen om möjligt skall befrias från flertalet sådana ärenden. Denna utgångspunkt skall ses mot bakgrund av all del sedan länge har varit en uttalad strävan att avlasta regeringen löpande ärenden och på så sätt skapa ökat utrymme för mera långsiktigt reform- och planeringsarbete.

Den grupp av ärenden som framför allt har intresse i delta sammanhang är överklaganden av sådana beslut som innebär att en utlänning, som har sökt uppehållstillstånd i Sverige, skall avvisas eller utvisas. Denna ärendegrupp är stor och tidskrävande. I förhållande till sin folkmängd får Sverige långt fler asylansökningar än något annat industrialiserat land i världen.

Dessa ärenden har samtidigt ofta livsavgörande betydelse för enskilda människor. Den praxis som tillämpas får i många hänseenden återverkningar för hela samhället liksom för den bild av vårt land som skapas i omvärlden.

Tänkbara lösningar

Frågan om instansordningen har diskuterats i tidigare sammanhang för utlänningsärendenas del. Den lösning som då närmast har stått i blickpunkten har varit atl ett särskilt besvärsorgan skulle la över regeringens överprövningsuppgifler på området.

Kommittén har emellertid även undersökt en del andra länkbara lösningar.

En av dessa skulle innebära en återgång lill den ordning som tillämpades före år 1976. Då kunde statens invandrarverks beslut i ell utlänningsärende i princip inle överklagas, om en rådgivande nämnd hade ställt sig bakom verkels beslut. Kommittén anser emellertid all del inte skulle vara godtagbart alt återgå till ett sådant system.

Av flera skäl finner kommittén vidare all det inle skulle vara lämpligt och knappast ens praktiskt genomförbart all förlägga prövningen av utlänningsärendena i andra instans lill domstol.

Kommittén anser sig inle heller kunna förorda all den nuvarande besvärsprövningen hos regeringen skulle ersättas av ell Ivåinstansförfa-rande inom invandrarverkels förvaltningsområde. Slutligen avvisar kommittén tanken på att arbetsmarknadsdepartementet som sådant skulle tilläggas viss beslutanderätt i de aktuella ärendena.

175 Kommitténs förslag: en besvärsnämnd Prop. 1990/91: 195

Kommittén har stannat för all frågan bör lösas genom att en särskild ' nämnd inrättas för överprövningsuppgifler i utlännings- och medborgarskapsärenden. En sådan lösning har dock vissa principiella och praktiska aspekter som ler sig svåra att överblicka fullt ut innan man har prövat den i praktiken. Kommittén anser därför all den nya ordningen bör tillämpas på försök under förslagsvis tre år och därefter utvärderas.

Den nya nämnden bör få namnet utlänningsnämnden. I nämnden bör ingå två ordförande och två ersättare för ordförande med juridisk utbildning och normall domarerfarenhel. Vidare bör i nämnden ingå minst tio lekmän.

Nämnden bör vara beslulför med en ordförande och två lekmän. I enkla ärenden bör dock ordföranden ensam kunna falla beslut, och i ärenden av principiellt slag bör nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning.

Under försöksperioden bör nämnden ha administrativt samband med arbetsmarknadsdepartementet och i huvudsak överta den föredragande-och kansliorganisation som nu finns inom departementets ullänningsenhet.

Fördelningen av uppgifter mellan nämnden och regeringen

Utlänningsnämnden bör i princip överta de överprövningsuppgifler enligt utlännings- och medborgarskapslagsliftningen som idag faller på regeringen.

Denna ordning förulsäller att särskilt vikliga eller känsliga ärenden liksom nu överlämnas lill regeringen, antingen direkt från invandrarverket eller också från utlänningsnämnden. Kommittén föreslår regler om detta.

De föreslagna reglerna innebär all ett ärende kan lämnas över lill regeringen, om del bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikels förhållande lill främmande makt eller mellanfolklig organisation, om del bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen all ärendet prövas av regeringen eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

På utlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna lämnas över om del på grund av familjeanknylning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket lill nämnden. Vidare skall regeringen kunna förbehålla sig prövningen av ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av sådana ärenden.

Nämndens arbetsformer

Utlänningsnämndens arbetsformer kommer i många avseenden atl skilja sig från dem som idag tillämpas i regeringskansliet, bl.a. mot bakgrund av alt förvaltningslagen kommer all bli tillämplig på nämnden. Kommittén behandlar i ett särskilt avsnitt frågor som rör arbetsformerna hos nämn den. 176

Kommittén föreslår att nämnden samarbetar med FNs flyklingkommis- Prop. 1990/91:195 sariat. Till skillnad från vad som idag gäller i fråga om handläggningen i Bilaga 2.5 regeringskansliet skall enligt kommitténs mening muntlig handläggning i viss utsträckning förekomma hos nämnden.

Beträffande arbetsformerna förordas ytterligare bl.a. viss specialisering för lekmannaledamöternas del, för all lekmannainflylandel skall kunna göra sig gällande i önskvärd utsträckning.

Ikraftträdande

Den nya ordningen föreslås träda i kraft den I oktober 1991.

Reservation

Ledamoten Ingela Mårtensson har reserverat sig på två punkter. Dels bör enligt reservationen föredragningarna ske av annan personal än den som är anställd av arbetsmarknadsdepartementet. Dels sägs i reservationen atl kommittén borde självständigt prövat frågan om insiansordningen när del gäller terrorislärenden.

177 12 Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 195

Förteckning över remissinstanser som avgett P''op- '''' •'

yttrande över betänkandet (SOU 1990:79) '' '

Utlänningsnämnd

Justitiekanslern, rikspolisstyrelsen, hovrätten för Övre Norrland, kammarrätten i Jönköping, domstolsverket, statens invandrarverk, statskontoret, riksrevisionsverkei. Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Svenska röda korset. Rädda Barnens riksförbund, Sveriges advokatsamfund, Svenska avdelningen av Internationella jurislkommissionen. Svenska Flyklingrådel, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska kyrkans församlingsnämnd, Sveriges Frikyrkoråd, Medborgarrältsrörelsen Friheten i Sverige, SlOS-Samarbelsorgan för invandrarorganisationer i Sverige, UNHCR (regionalkonioret för de nordiska länderna) och Turkiska Riksförbundet.

178 Upprättade lagförslag pop- i 990/91:195

BUaga 2.7 1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1989: 529)

Härigenom föreskrivs all 2 kap. 8 §, 4 kap. 12 §, 6 kap. 9 §, 7 kap. 3 — 5,7, 10, 11 och I6§§ samt 11 kap. 1 och 6§§ utlänningslagen (1989:529) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap. 8§ Atl regeringen i vissa fall kan be- Atl regeringen eller utlännings-

sluta om tillstånd framgår av 7 kap. nämnden i vissa fall kan besluta om 5, 11 och 16§§. tillstånd framgår av 7 kap. 5, 11 och

16§§.

4 kap.

12§

När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn las lill om

utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1 — 4§§ inle kan sändas

till ell visst land eller om del annars finns särskilda hinder mot all

avgörandet verkställs.

I beslut som meddelas av reger- I beslut som meddelas av reger ingen eller statens invandrarverk ingen, utlänningsnämnden eller sla skall ges de anvisningar i fråga om lens invandrarverk skall ges de an- verkställigheten som denna prov- visningar i fråga om verkställighe- ning kan föranleda. len som denna prövning kan föran-

leda.

6 kap. 9§

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. I ärenden som handläggs av regeringen får del statsråd, som har till uppgift all föredra ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller uppsikt. Beslut alt la eller hålla kvar någon i förvar kan inle fallas av regeringen. Motsvarande gäller beträff"ande uppsikt.

Den verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för verkställighet.

Ulan hinder av första stycket får Ulan hinder av första stycket får

ett beslut om förvar eller uppsikt ett beslut om förvar eller uppsikt meddelas av statens invandrarverk meddelas av statens invandrarverk i ett ärende där handlingarna ännu i ell ärende där handlingarna ännu inte har sänts över till regeringen inle har sänts över lill utlännlngs-och av en polismyndighet i ell nämnden och av en polismyndighet ärende där handlingarna inle har i ett ärende där handlingarna inte överlämnats lill invandrarverket. har överlämnats lill invandrarverket.

Polismyndigheten får också falla beslut om all tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om del inle finns lid alt avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke 179

Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse

skall skyndsamt anmälas lill den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta all gälla.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2.7

Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd får av utlänningen överklagas till regeringen.

kap.

3§

Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd får av utlänningen överklagas till utlänningsnämnden.

Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet.

4§

Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedokument saml återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas lill regeringen.

Statens invandrarverks beslut om flykiingförklaring eller resedokument saml återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen överklagas lill utlänningsnämnden.

När statens invandrarverk eller regeringen fattar beslut i ell överklagat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fallas också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

Regeringen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta atl utlänningen skall för viss lid förbjudas att återvända lill Sverige, även om lägre instans inte har meddelat ell sådant förbud.

Invandrarverket och regeringen får vid prövning av ell beslut om avvisning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som slår under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inle har prövat denna

5§

När statens invandrarverk eller utlänningsnämnden fattar beslut i ell överklagat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fattas också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inle har tagits upp av utlänningen.

Utlänningsnämnden får vid prövning av ell beslut om avvisning eller utvisning besluta all utlänningen skall för viss tid förbjudas atl återvända till Sverige, även om lägre instans inle har meddelat ett sådant förbud.

Invandrarverket och utlänningsnämnden får vid prövning av ell beslut om avvisning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prö-

180 Nuvarande lydelse

fråga. I ärenden hos regeringen gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som'avses i 3 kap. I §, såvida del inte är uppenbart alt det inle finns grund för asyl.

Föreslagen lydelse

val denna fråga. I ärenden hos utlänningsnämnden gäller detta dock inte om del för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 §, såvida det inte är uppenbart atl det inte finns grund för asyl.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2.7

7§

Beslut av en polismyndighet, av statens invandrarverk eller av utlänningsnämnden om förvar får av utlänningen överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket. Kammarrättens beslut får överklagas enligt bestämmelserna i för-

En polismyndighets eller statens invandrarverks beslut om förvar får av utlänningen överklagas lill den kammarrätt som skall överpröva beslut av invandrarverket. Kammarrättens beslut . får överklagas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

vahningsprocesslagen (1971:291).

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Om ett beslut om förvar har fatlats av det statsråd som har till uppgift alt föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

10§ Finner statens invandrarverk all ett beslut som verket har meddelat som första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall verket ändra beslutet om del inle blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas till regeringen. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till regeringen, får verket ompröva sitt beslut bara om regeringen begär yttrande från verket.

Omprövning får ske även om beslutet överklagas till utlänningsnämnden. Sedan invandrarverket har överlämnat handlingarna i ärendet till utlänningsnämnden, får verket ompröva sitt beslut bara om utlänningsnämnden begär yttrande från verket.

Statens invandrarverk får överlämna ett ärende lill regeringen för avgörande, om verket anser att särskilda skäl motiverar detta. Invandrarverket skall då bifoga eget yttrande i ärendet.

Statens invandrarverk får med eget yttrande överlämna ett ärende lill utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av nämnden.

Invandrarverket eller utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande, om

1. ärendet på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett

181 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91: 195

ärende enhgt denna lag som provas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets för hållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation,

3. del bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av denna lag att ärendet prövas av regeringen, eller

4. synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Om något sådant förhållande som avses i andra stycket bedöms föreligga eller kan antas komma att föreligga, kan regeringen besluta att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen. Ett sådant beslut får inte meddelas ifråga om ett ärende som har avgjorts slutligt.

Har invandrarverket överlämnat ett ärende i fall som avses i andra stycket 3 eller 4 och skulle beslut av verket i ärendet ha kunnat överklagas till utlänningsnämnden, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.

Vad som i 5 § föreskrivs om invandrarverket och utlänningsnämnden gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

I6§ Om regeringen finner alt en dom Om regeringen finner att en dom eller ell beslut om utvisning på eller ell beslut om utvisning på grund av brott eller ell beslut om grund av brott eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan utvisning enligt 4 kap. 11 § inte kan verkställas eller om det annars finns verkställas eller om del annars finns särskilda skäl för att beslutet inte särskilda skäl för alt beslutet inte längre skall gälla, får regeringen längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller del- upphäva avgörandet helt eller del vis, vis. Därvid får regeringen fatta be slut också i fråga om uppehållstill stånd och arbetstillstånd. Om domen eller beslutet om utvisning inle upphävs kan, i fall som avses i törsta stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd lg2

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91:195

Bilaga 2.7 meddelas av regeringen. Ulvisningsbeslulet får inte verkställas medan

tillståndet gäller.

11 kap.

1§ I ell asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig handläggning om del kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ell snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för atl avgöra frågan om uppehållstillstånd.

Invandrarverket får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas därvid enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 15§ andra stycket.

Första och andra styckena tillämpas också när utlänningsnämnden handlägger ett asylärende.

6§

Socialnämnden skall på begäran Socialnämnden skall på begäran av regeringen, statens invandrar- av regeringen, utlänningsnämnden, verk eller en polismyndighet lämna statens invandrarverk eller en polis- ul uppgifter om en utlännings per- myndighet lämna ut uppgifter om sonliga förhållanden, om uppgif- en utlännings personliga förhållan- terna behövs i ell ärende om uppe- den, om uppgifterna behövs i ell hållslillstånd eller för verkställighet ärende om uppehållstillstånd eller av ell beslut om avvisning eller ut- för verkställighet av ett beslut om visning. avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ell ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukkvårdsmyndighel på begäran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer av punkt 3.

3. Om ell beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen och denna inle har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknadsdepartementet eller regeringen överlämna ärendet lill utlänningsnämnden för avgörande. I så fall tillämpas de nya föreskrifterna.

2 Förslag till Prop. 1990/91:195

Lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt '' '

medborgarskap

Härigenom föreskrivs atl 6, 9a, II, 12 och I4a§§ lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6§

Utlänning, som Utlänning, som

1. fyllt aderton år; 1. fyllt aderton år;

2. sedan fem år eller, i fråga om 2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, sedan två år har norsk medborgare, sedan två år har hemvist här i riket; samt hemvist här i riket; samt

3. fört en hederlig vandel, 3. fört en hederlig vandel, kan på kan på ansökan upptagas till svensk ansökan upptagas till svensk med-medborgare (naluraliseras). Fråga borgare (naluraliseras).

om naluralisation prövas av statens invandrarverk.

Finnes det medföra gagn för riket att sökanden upptages till svensk medborgare eller har sökanden förut ägt svenskt medborgarskap eller är sökanden gift med svensk medborgare eller föreligga eljest med hänsyn lill sökandens förhållanden särskilda skäl för dennes upptagande till svensk medborgare, må naluralisation beviljas, även om de i första stycket stadgade villkoren icke äro uppfyllda.

Frågor om naturaUsation prövas av' statens invandrarverk. Regeringen avgör dock om naluralisation skall beviljas på grund av att det är till gagn för riket. Förlorar sökande, som har utländskt medborgarskap, ej detta i och med sin naluralisation utan fordras härför medgivande av den utländska statens regering eller annan myndighet, må som villkor för medborgarskapels förvärvande stadgas, att sökanden inför statens invandrarverk inom viss tid styrker att dylikt medgivande lämnats.

Då utlänning enligt denna para- I ett beslut om naluralisation graf upptages till svensk medbor- skall det bestämmas huruvida natu-gare, bestämmer statens invandrar- ralisationen skall omfatta även söver/c, huruvida naluralisalionen kandens ogifta barn under aderton skall omfatta även sökandens ogifta år. barn under aderton år.

9a§ Om särskilda skäl föreligga, äger Statens invandrarverk eller utlän- stalens invandrarverk överlämna ningsnämnden får överlämna ett ärende som avses i 6§, 8§ första ärende som avses i 6§, 8§ första stycket eller 9§ lill regeringen yo> stycket eller 9 § till regeringen, om avgörande. 1. ärendet bedöms ha betydelse

för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation,

Lagen omtryckt 1984:682.

184 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av denna lag att ärendet prövas av regeringen, eller

3. synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat ett ärende i fall som avses i första stycket 2 eller 3, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.

11§

Anmälan enligt 2a, 3, 4 eller 7a§ skall göras hos statens invandrarverk. Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i del län där han är kyrkobokförd. Det åligger den myndighet lill vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs all meddela beslut huruvida på gmnd av anmälan svenskt medborgarskap förvärvats eller ej.

Utlänningsnämnden får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

Vill någon erhålla förklaring att han är svensk medborgare, må han göra ansökan därom hos regeringen, som efter regeringsrättens hörande äger meddela sådan förklaring; dock må härvid icke prövas fråga som avses i första stycket.

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2.7

I2§

Talan mot statens invandrarverks beslut föres hos regeringen genom besvär utom i fall som avses i andra stycket.

Talan mot länsstyrelses beslut samt mot beslut av statens invandrarverk enligt 11 § första stycket föres hos kammarrätten genom besvär.

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till utlänningsnämnden utom i fall som avses i andra stycket.

Beslut av en länsstyrelse, statens invandrarverk eller utlänningsnämnden enligt 11 § får överklagas till kammarrätten.

Bestämmelser om utlänningsnämnden finns i 7 kap. 3§ andra stycket utlänningslagen (1989:529).

I4a§

Socialnämnden skall på begäran av statens invandrarverk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

Socialnämnden skall på begäran av regeringen, utlänningsnämnden, statens invandrarverk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

185 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1990/91: 195 ________ _______________ Bilaga 2.7

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter, om inle annat följer av punkt 3.

3. Om ell beslut som avses i punkt 2 har överklagats lill regeringen och denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknadsdepartementet eller regeringen överlämna ärendet till utlänningsnämnden för avgörande. I så fah tillämpas de nya föreskrifterna.

186 Förkortningar

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen CPA Comprehensive Plan of Action/

Övergripande plan för lösning av Indokina-flyktingarnas situa tion EES European Economic Space/

Arbetsnamn för utvidgat ekonomiskt samarbete mellan EG och

EFTA EFTA European Free Trade Association/

Europeiska frihandelsförbundel EG De europeiska gemenskaperna

ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa FAO Food and Agricultural Organisation/

FNs livsmedels- och jordbruksorganisation FN Förenta Nationerna

ICRC International Committee of the Red Cross/

Internationella Röda Kors-kommittén IFAD International Fund for Agricultural Development/

Internationella jordbruksulvecklingsfonden ILO International Labour Organization/

Internationella arbetsorganisationen lOM International Organization for Migration/

Internationella migralionsorganisationen IPOK Invandrarpolitiska kommittén NSHF Nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor OAU Organization of African Unity/

Organisationen för afrikansk enhet ODP Orderly Departure Programme/

Programmet för organiserad utresa OECD Organization for Economic Co-operation and Development/

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling PEC Special Plan of Economic Co-operation for Central America SAREC Swedish Agency for Resarch Co-operation with Developing

Countries/

Styrelsen för u-landsforskning SCB Statistiska centralbyrån SIDA Swedish International Development Authority/

Styrelsen för internationell utveckling SIV Statens invandrarverk

SOU Statens offentliga utredningar UNDP United Nations Development Programme/

FNs utvecklingsprogram UNFPA United Nations Population Fund/

FNs befolkningsfond UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/

FNs flyklingkommissarie UNICEF United Nations Children's Fund/

FNs barnfond UNRWA United Nations Relief and Work Agency for Palestine Refugees

in the Near Easl/

FNs hjälporganisation för paleslinaflyklingar UT Uppehållstillstånd

UtlF Utlänningsförordningen

Prop. 1990/91:195 Bilaga 2.8

187 UtIL Utlänningslagen Prop. 1990/91: 195

WFP Worid Food Programme/ Bilaga 2.8

Internationella livsmedelsprogrammet WHO Worid Health Organization/

Världshälsorganisalionen

Innehållsförteckning Prop. 1990/91:195

Sid.

Propositionens huvudsakliga innehåll .................... ..... 3

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 1991 .. 6

I Inledning..................................................... ..... 6

II Överväganden.............................................. ..... 8

I En aktiv flykting- och immigrationspolitik......... ..... 8

I. I Utgångspunkter .................................. ..... 8

1.2 En aktiv flykting- och immigrationspolitik — gmnd läggande principer ................................ .... 11

III Hemställan ................................................. .... 15

IV Beslut ........................................................ .... 16

Bilaga I Utrikesdepartementet............................... .... 17

I Inledning..................................................... .... 17

II Överväganden.............................................. .... 18

1 Allmänna utgångspunkter ......................... 18

2 Social och ekonomisk utveckling................... 21

3 Mänskliga rättigheter ................................ 23

4 Långsiktigt utvecklingsbistånd och kalaslrofslöd 26

5 Stärkt internationelU flyktingskydd .............. ... 29

6 Inlernflyklingar ......................................... 30

7 Samordning av flyktinghjälp ........................ .... 32

8 UNHCRs ekonomi och verksamhet................. .... 33

9 Återvandring .......................................... 34

10 Frivilliga organisationers roll m.m.................. .... 36

II Flyktingproblemalik i ulvecklingsforskningen .... 37

III Hemställan ........................ '........................ .... 37

Bilaga 2 Arbetsmarknadsdepartementet................... 38

I Inledning..................................................... .... 38

II Överväganden och förslag ............................. .... 39

1 En aktiv flykting- och immigrationspolitik ........ .... 39

1.1 Vägledande principer 39

1.2 Immigralionspolitiken 43

1.2.1 Inledning........................................ .... 43

1.2.2 Principer för en ny politik ................. .... 46

1.2.3 Konventionsflyklingar ..................... .... 52

1.2.4 Skyddsbehov vid sidan av Genéve-konventionen . 53

1.2.5 Temporära uppehållstillstånd ........... .... 57

1.2.6 Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten) 58

1.2.7 Invandringen av anhöriga ............... .... 60

1.2.8 Arbetskraftsinvandring...................... .... 62

1.2.9 Andra immigrationspolitiska instrument — praktikanter för utveckling 67

1.3 Återvandring......................................... .... 69

1.4 Förfarandet när asylsökande får avslag ..... .... 70

1.5 Organisatoriska frågor............................. .... 72

1.6 Hemställan .......................................... .... 73

2 Invandrarpolitiska frågor............................... .... 74

2.1 Allmänna utgångspunkter........................ 74 „„

2.1.1 Inledning ..................................... 74 Prop. 1990/91: 195

2.1.2 Åtgärder mot etnisk diskriminering...... ... 75

2.1.3 Stöd lill invandrarnas organisationer .. ... 76

2.1.4 Europaintegrationen och invandrarna ... 77

2.1.5 Särskilda åtgärder för barn och ungdom 77

2.1.6 Invandrarkvinnor............................. ... 78

2.2 Invandrarpolitikens valfrihetsmål............... ... 80

2.3 Medborgarskap, rösträtt och delaktighet ... ... 89

2.4 Hemställan ......................................... ... 98

Flyktingmotlagandet.................................... ... 99

3.1 Allmänna utgångspunkter......................... 99

3.2 Frivilliga organisationers roll i flyktingmoltagandel ... 100

3.3 Verksamhet för asylsökande under väntetiden 105

3.4 Hemställan .......................................... .. 110

Insiansordningen i utlänningsärenden m.m....... .... Ill

4.1 Inledning ............................................. .... Ill

4.2 Instansordningen i utlänningsärenden ........ 114

4.2.1 Inledning ..................................... .. 114

4.2.2 Utlänningsnämnd............................. .. 114

4.2.3 Genomförande ............................. .. 144

4.2.4 Kostnader...................................... .. 144

4.2.5 Upprättade lagförslag....................... 145

4.2.6 Specialmotivering............................ .. 145

4.3 Hemställan 151

Bilagor

2.1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1991: 1) Flykting-och immigralionspolitiken 152

2.2 Förteckning över remissinstanser som avgell yttrande över betänkandet (SOU 1991:1) Flykting-och immigralionspolitiken . 168

2.3 Sammanfattning av betänkandet (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i flyklingmottagandet — frivilliga organisationers

roll............................................................. 169

2.4 Förteckning över remissinstanser som avgell yttrande över betänkandet (Ds 1991:5) Mångfald och samverkan i flyklingmottagandet — frivilliga organisationers roll 174

2.5 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:79) Utlänningsnämnd 175

2.6 Förteckning över remissinstanser som avgell yttrande över betänkandet (SOU 1990: 79) Utlänningsnämnd .................................... 178

2.7 Upprättade lagförslag..................................... 179

2.8 Förkortningar................................................ 187

Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991 1 90